Anda di halaman 1dari 24

BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang


Birokrasi merupakan instrumen penting dalam masyarakat modern yang
kehadirannya tak mungkin terelakkan. Eksistensi birokrasi ini sebagai
konsekuensi

logis

dari

tugas

utama

negara

(pemerintahan)

untuk

menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat .Negara dituntut terlibat dalam


memproduksi barang dan jasa yang diperlukan oleh rakyatnya baik secara
langsung maupun tidak. Bahkan dalam keadaan tertentu negara yang memutuskan
apa yang terbaik bagi rakyatnya. Untuk itu negara membangun sistem
administrasi yang bertujuan untuk melayani kepentingan rakyatnya yang disebut
dengan istilah birokrasi.(Sulistio, 2013)
Birokrasi bagi sebagian orang dimaknai sebagai prosedur yang berbelit-belit
dan menyulitkan. Namun bagi sebagian yang lain birokrasi dipahami dari
perspektif yang positif yakni sebagai upaya untuk mengatur dan mengendalikan
perilaku masyarakat agar lebih tertib. Ketertiban yang dimaksud adalah ketertiban
dalam hal mengelola berbagai sumber daya yang mendistribusikan sumber daya
tersebut kepada setiap anggota masyarakat secara berkeadilan.
Pendapat yang berbeda di atas dapat dipahami dari perspektifnya masingmasing. Bagi yang berpandangan posisif terhadap birokrasi maka baginya
birokrasi adalah sebuah keniscayaan. Akan tetapi bagi mereka yang berpandangan
negatif maka birokrasi justru menjadi salah satu penghalang tercapainya tujuan
sehingga keberadaan birokrasi harus dihilangkan.
Dalam makalah ini, akan dibahas tentang makna birokrasi dari berbagai
perspektif dan seperti apakah konsep birokrasi itu sesungguhnya.
1.2 Rumusan Masalah
Sesuai latar belakang di atas, rumusan masalah pada makalah ini adalah
bagaimanakah konsep birokrasi?

1.3 Tujuan Penulisan


Tujuan disusunnya makalah ini adalah sesuai rumusan masalah yaitu untuk
mengetahui lebih lanjut tentang konsep birokrasi.

BAB II
TINJAUAN PUSTAKA

2.1 Pengertian Birokrasi


Birokrasi menunjuk pada empat pengertian, yaitu: Pertama, menunjuk pada
kelompok pranata atau lembaga tertentu. Pengertian ini menyamakan birokrasi
dengan biro. Kedua, menunjuk pada metode khusus untuk pengalokasian
sumberdaya dalam suatu organisasi besar. Pengertian ini berpadanan dengan
istilah pengambilan keputusan birokratis. Ketiga, menunjuk pada kebiroan atau
mutu yang membedakan antara biro-biro dengan jenis-jenis organisasi lain.
Pengertian ini lebih menunjuk pada sifat-sifat statis organisasi (Downs, 1967
dalam Sulistio, 2013). Keempat, sebagai kelompok orang, yakni orang-orang yang
digaji yang berfungsi dalam pemerintahan (Castle, Suyatno, dan Nurhadiantomo,
1983 dalam Sulistio, 2013).
Dalam kehidupan sehari-hari istilah Birokrasi setidak-tidaknya dimaknai
sebagai berikut (Albrow dalam Sulistio, 2013):
1. Bureaucracy as Rational Organization
Birokasi sebagai Organisasi Rasional. Dalam pengertian ini birokrasi
dimaknai sebagai suatu organisasi yang rasional dalam melaksanakan setiap
aktivitasnya. Setiap tindakan birokrasi hendaknya mengacu pada pertimbanganpertimbangan rasional.
2. Bureaucracy as Rule by Official
Birokrasi sebagai Aturan yang dijalankan oleh para pejabat. Birokrasi
merupakan seperangkat aturan yang dijalankan oleh para pejabat dalam rangka
memberikan pelayanan kepada masyarakat. Aturan-aturan itu dibuat guna
mempermudah proses pelayanan publik. Namun pada kenyataannya aturan
tersebut sering disalahgunakn demi kepentingan pejabat yang bersangkutan.
Akibatnya masyarakat menjadi antipati dengan berbagai aturan yang dibuat oleh
pejabat publik dan cenderung tidak ditaati.

3. Bureaucracy as Organizational Ineficiency


Birokrasi sebagai Pemborosan yang dilakukan oleh organisasi. Pemborosan
(ineficiency) yang dimaksudkan adalah pemborosan dalam segi waktu, tenaga,
finansial maupun sumber daya lainnya. Seringkali niat baik birokrasi untuk
memberikan layanan yang efisien justru berbalik menjadi layanan yang tidak
efisien dan mengecewakan masyarakat. Karena itu masyarakat menjadi apatis
terhadap berbagai slogan efisiensi yang disampaikan oleh aparat birokrasi.
Semangat debirokratisasi menjadi tidak bermakna karena tidak diimbangi dengan
sikap dan perilaku para pejabat yang tidak konsisten dan konsekuen dengan
pernyataannya. Birokrasi justru dianggap sebagai tempat bersarangnya berbagai
penyakit organisasi modern seperti pembengkakan pegawai, biaya tinggi dan sulit
beradaptasi dengan lingkungannya.
4. Bureaucracy as Public Administration
Birokrasi sebagai Administrasi Publik. Birokrasi dalam hal ini disama
artikan dengan administrasi publik. Administrasi Publik adalah proses
pengelolaan sumber daya publik untuk dimanfaatkan bagi kepentingan
masyarakat. Birokrasi adalah unsur pelaksana dari administrasi publik agar tujuan
pelayanan kepada masyarakat tercapai secara efektif, efisien dan rasional.
5. Bureaucracy as Administration by Officials
Birokrasi sebagai Administrasi yang dilaksanakan oleh para pegawai. Dalam
hal ini pemahaman terhadap makna birokrasi hampir sama dengan bureaucracy as
rule by official dan bureaucracy as public administration.
6. Bureaucracy as the Organization
Birokrasi sebagai Organisasi. Organisasi yang dimaksudkan adalah
organisasi memiliki struktur dan aturan-aturan yang jelas dan formal. Organisasi
merupakan suatu sistem kerjasama yang melibatkan banyak orang, dimana setiap
orang mempunyai peran dan fungsi serta tugas yang saling mendukung demi
tercapainya tujuan organisasi. Organisasi sebagai sistem kerjasama berarti: (a)
sistem mengenai pekerjaan-pekerjaan yang dirumuskan secara baik, dimana
masing-masing mengandung wewenang, tugas dan tanggung jawab yang
memungkinkan setiap orang dapat bekerjasama secara efektif; (b) sistem
4

penugasan pekerjaan kepada orangorang berdasarkan kekhususan bidang kerja


masing-masing; (c) sistem yang terencana dari suatu bentuk kerjasama yang
memberikan peran tertentu untuk dilaksanakan kepada anggotanya.
7. Bureaucracy as Modern Society
Birokrasi merupakan ciri dari masyarakat modern. Bagi masyarakat modern
keberaturan merupakan sebuah kemestian. Keberaturan itu dapat dicapai jika
dilaksanakan oleh suatu institusi formal yang dapat mengendalikan perilaku
menyimpang masyarakat. Institusi formal itu adalah birokrasi.
Secara etimologi Birokrasi berasal dari istilah buralist yang dikembangkan
oleh Reiheer von Stein pada 1821, kemudian menjadi bureaucracy yang akhirakhir ini ditandai dengan cara-cara kerja yang rasional, impersonal dan leglistik
(Thoha, 1995 dalam Sulistio, 2013).
Birokrasi menurut Evers dalam Sulistio (2013) dapat diklasifikasikan ke
dalam tiga kategori yaitu:
1. Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur pemerintahan dan aparat
administrasi publik. Makna ini adalah sejalan dengan ide Weber tentang birokrasi,
dan oleh Evers dinamakan Birokrasi Weber (BW).
2. Birokrasi dipandang sebagai bentuk organisasi yang membengkak dan jumlah
pegawai yang besar. Konsep inilah yang sering disebut Parkinson Law.
3. Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan pemerintah dengan maksud
mengontrol kegiatan masyarakat. Oleh Evers (dalam Zauhar) disebut Orwelisasi.
Dengan demikian maka Istilah Birokrasi dalam masyarakat dimaknai secara
diametral (bertentangan satu sama lain yang tidak mungkin mencapai titik temu):
1. Secara Positif: Birokrasi sebagai alat yang efisien dan efektif untuk mencapai
tujuan tertentu. Dengan adanya alat yang efisien dan efektif ini maka tujuan
suatu organisasi (privat maupun publik) lebih mudah tercapai.
2. Secara Negatif: Birokrasi sebagai alat untuk memperoleh, mempertahankan
dan melaksanakan kekuasaan. Birokrasi adalah sesuatu yang penuh dengan
kekakuan (inflexibility) dan kemandegan struktural (structural static), tatacara
yang berlebihan (ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion goals), sifat
pengabaian (alienation) serta otomatis (automatism) dan menutup diri terhadap

perbedaan pendapat (constrain of dissent). Birokrasi seperti ini menurut Marx


bersifat parasitik dan eksploitatif.

BAB III
PEMBAHASAN

3.1 Definisi Birokrasi


Selama ini, organisasi birokrasi di kalangan masyarakat dipahami sebagai
sebuah organisasi yang melayani masyarakat dengan stereotipe yang negatif
antara lain, yaitu proses pengurusan surat atau dokumen lain yang berbelit-belit,
tidak ramah, tidak adil, tidak transparan, mempersulit dan memperlama
pelayanan, dan sebagainya. Tidak salah masyarakat menggambarkan birokrasi
dengan hal-hal seperti itu karena memang pengalaman-pengalaman yang tidak
mengenakkan yang dialami secara langsung oleh masyarakat seperti itu, misalnya
saat pembuatan KTP, akte kelahiran, mengurus sertifikat tanah, membuat paspor,
memungut retribusi, dan sebagainya.
Tetapi apakah memang seperti itu gambaran birokrasi (juga di Indonesia)
saat ini ?. Bagaimana dengan era reformasi yang terjadi di Indonesia ?. Apakah
tidak atau belum mampu menghapus stereotipe negatif terhadap birokrasi?.
Untuk mengetahui jawaban hal-hal tersebut di atas, akan kita bahas dengan
terlebih dahulu mengetahui dan memahami tentang definisi dan pengertian serta
makna tentang birokrasi.
Terminologi birokrasi dalam literatur Ilmu Administrasi Negara atau Ilmu
Politik adalah sebagai berikut :
-

berarti Organisasi yang rasional (rational organization)

berarti Ketidakefisienan organisasi (organizational inefficiency)

berarti Pemerintahan oleh para pejabat (rule by official)

berarti Administrasi negara (public administration)

Administrasi oleh para pejabat (administration by official)

Bentuk organisasi dengan ciri tertentu, yaitu adanya hirarki dan


peraturan

Salah satu ciri dari masyarakat modern yang mutlak (an essential
quality of modern society)

Sedangkan untuk definisi birokrasi, banyak sekali para ahli atau tokoh
yang mendefinisikan tentang birokrasi, diantaranya adalah :
1) Max Weber
Weber menulis banyak sekali tentang kedudukan pejabat dalam masyarakat
modern. Baginya kedudukan pejabat merupakan tipe penanan sosial yang makin
penting. Ciri-ciri yang berbeda dari peranan ini ialah: pertama, seseorang
memiliki tugas-tugas khusus untuk dilakukan. Kedua,

bahwa fasilitas dan

sumber-sumber yang diperlukan untuk memenuhi tugas-tugas itu diberikan oleh


orang orang lain, bukan oleh pemegang peranan itu. Dalam hal ini, pejabat
memiki posisi yang sama dengan pekerja pabrik, sedang Weber secara modern
mengartikannya sebagai individu dari alat-alat produksi. Tetapi pejabat memiliki
ciri yang membedakannya dengan pekerja: ia memiliki otoritas. Karena pejabat
memiliki otoritas dan pada saat yang sama inilah sumbangannya, ia berlaku
hampir tanpa penjelasan bahwa suatu jabatan tercakup dalam administrasi (setiap
bentuk otoritas mengekspresikan dirinya sendiri dan fungsinya sebagai
administrasi). Bagi Weber membicarakan pejabat-pejabat administrasi adalah
bertele-tele. Meskipun demikian konsep tersebut muncul pertama kalinya.
Perwira Tentara, Pendeta, Manajer Pabrik semuanya adalah pejabat yang
menghabiskan waktunya untuk menginterpretasikan dan memindahkan instruksi
tertulis. Ciri pokok pejabat birokrasi adalah orang yang diangkat, bukan dipilih.
Dengan menyatakan hal ini Weber telah hampir sampai pada definisi umumnya
yang dikenakan terhadap birokrasi. Weber memandang Birokrasi sebagai
birokrasi rasional atau ideal sebagai unsur pokok dalam rasionalisasi dunia
modern, yang baginya jauh lebih penting dari seluruh proses sosial
2) Peter M Blau Dan W. Meyer
Menurut Peter M. Blau dan W. Meyer dalam bukunya Bureaucracy
birokrasi adalah tipe organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas-tugas
administratif dengang cara mengkoordinasi secara sistematis teratur pekerjaan
dari banyak anggota organisasi.

3) Rourke
Sedangkan menurut Rourke birokrasi adalah sistem administrasi dan
pelaksanaan tugas keseharian yang terstruktur, dalam sistem hirarki yang jelas,
dilakukan dengan tertulis, oleh bagian tertentu yang terpisah dengan bagian
lainnya, oleh orang yang dipilih karena kemampuan dan keahlian di bidangnya.
4) Almond Dan Powel
Sementara itu Almond dan Powell, mengatakan bahwa birokrasi adalah
sekumpulan tugas dan jabatan yang terorganisir secara formal, yang saling
berhubungan dalam jenjang yang kompleks di bawah pembuat tugas atau peran
formal (ketentuan atau peraturan dan bukan orang).
5) Lance Castle
Lance Castle memberikan definisi birokrasi sebagai berikut : bureaucracy
I mean the salaried people who are charged with the function of government.
The army officers, the military bureacracy, are of course included. The
bureaucracy of which Iam speaking doesnt always conform to Webers notion of
rational bureaucracy.
6) Yahya Muhaimin
Sedang Yahya Muhaimin mengartikan birokrasi sebagai Keseluruhan
aparat pemerintah, sipil maupun militer yang melakukan tugas membantu
pemerintah dan menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu.
7) Hegel
Birokrasi adalah institusi yang menduduki posisi organik yang netral di
dalam struktur sosial dan berfungsi sebagai penghubung antara negara yang
memanifestasikan kepentingan umum, dan masyarakat sipil yang mewakili
kepentingan khusus dalam masyarakat. Hegel melihat, bahwa birokrasi
merupakan jembatan yang dibuat untuk menghubungkan antara kepentingan
masyarakat dan kepentingan negara yang dalam saat-saat tertentu berbeda. Oleh
sebab itu peran birokrasi menjadi sangat strategis dalam rangka menyatukan
persepsi dan perspektif antara negara (pemerintah) dan masyarakat sehingga tidak
terjadi kekacauan.

8) Harold Laski
Birokrasi

menggambarkan

keadaan

rutin

dalam

administrasi,

mengorbankan fleksibilitas terhadap peraturan, keterlambatan dalam pengambilan


keputusan, dan menolak usaha-usaha untuk bereksperimen. Sehingga birokrasi
adalah ancaman bagi pemerintahan yang demokratis.
9) Karl Marx
Birokrasi adalah Organisasi yang bersifat Parasitik dan Eksploitatif.
Birokrasi merupakan Instrumen bagi kelas yang berkuasa untuk mengekploitasi
kelas sosial yang lain (yang dikuasai). Birokrasi berfungsi untuk mempertahankan
privilage dan status quo bagi kepentingan kelas kapitalis. Dalam pandangan Marx
yang berbeda dengan Hegel, birokrasi merupakan sistem yang diciptakan oleh
kalangan atas (the have) untuk memperdayai kalangan bawah (the have not) demi
mempertahankan dan meningkatkan kesejahteraan mereka sendiri. Dalam hal ini
birokrasi menjadi kambing hitam bagi kesalahan penguasa terhadap rakyatnya.
Segenap kesalahan penguasa akhirnya tertumpu pada birokrasi yang sebenarnya
hanya menjadi alat saja.
10) Kamus Umum Bahasa Indonesia
Di dalam Kamus Umum Bahasa Indonesia biro diartikan kantor dan
istilah birokrasi mempunyai beberapa arti :
a. Pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai bayaran yang tidak dipilih
oleh rakyat
b. Cara pemerintahan yang sangat dikuasai oleh pegawai negeri
c. Cara kerja atau susunan pekerjaan yang serba lambat, serba menurut
aturan, kebiasaan, dan banyak liku-likunya. Definisi dalam kamus bahasa
Indonesia ini nampaknya tidak hanya berusaha memberikan makna
birokrasi tetapi juga istilah turunan yang mengacu pada sifat atau
kebiasaan birokrasi.
11) Contoh Di Dalam Pemerintahan Indonesia
Untuk menggambarkan organisasi dalam pemerintahan negara Indonesia,
maka birokrasi bisa didefinisikan sebagai keseluruhan organisasi pemerintah,
yang menjalankan tugas-tugas negara dalam berbagai unit organisasi pemerintah

10

dibawah Departemen dan Lembaga-lembaga Non Departemen, baik di tingkat


pusat maupun di daerah seperti di tingkat Propinsi, Kabupaten, dan Kecamatan,
bahkan pada tingkat Kelurahan dan Desa. Sedangkan Birokrat dalam arti pejabat
pimpinan tingkat atas dan menengah dalam suatu struktur organisasi pemerintah
umum. Jadi birokrat terdiri dari unsur-unsur pimpinan yaitu para pejabat dalam
organisasi pemerintahan baik di pusat maupun di daerah.
Dari beberapa ahli yang sudah mendefinisikan birokrasi tersebut, bisa
ditarik benang merah bahwa sebenarnya secara umum birokrasi adalah tata kerja
pemerintahan agar tujuan negara bisa tercapai secara efektif dan efisien. Oleh
karena itu kita harus obyektif dan terbuka, dan tata kerja ini untuk tujuan bersama
(bukan per individu atau per orang). Secara spesifik birokrasi publik dapat
dimaknai sebagai institusi atau agen pemerintahan yang dilengkapi dengan
otoritas sistematik dan rasional dengan aturan-aturan yang lugas untuk
memberikan pelayanan publik.
3.2 Makna Birokrasi
Meskipun secara umum sudah ada penjelasan atau definisi tentang birokrasi,
tetapi dalam khasanah ilmu pengetahuan perbedaan pendapat dan pandangan
sangat dihargai. Demikian juga dengan perbedaan pandangan tentang birokrasi.
Ada beberapa tokoh atau ahli yang memandang birokrasi secara positif, ada juga
yang secara negatif, tetapi ada juga yang melihatnya secara netral (value free).
1. Makna Positif
Birokrasi yang bermakna positif diartikan sebagai birokrasi legal-rasional
yang bekerja secara efisien dan efektif. Birokrasi tercipta karena kebutuhan akan
adanya penghubung antara negara dan masyarakat, untuk mengejawantahkan
kebijakankebijakan negara. Artinya, birokrasi dibutuhkan baik oleh negara
maupun oleh rakyat. Tokoh pendukungnya adalah : Max Weber dan Hegel
2. Makna Negatif
Birokrasi yang bermakna negatif diartikan sebagai birokrasi yang penuh
dengan patologi (penyakit), organisasi tambun, boros, tidak efisien dan tidak
efektif, korupsi, dll. Birokrasi adalah alat penindas (penghisap) bagi kaum yang

11

lemah (miskin) dan hanya membela kepentingan orang kaya. Artinya, briokrasi
hanya menguntungkan kelompok orang kaya saja. Tokoh pendukungnya adalah :
Karl Max dan Harold Laski
3. Makna Netral (Value Free)
Sedangkan birokrasi yang bermakna netral diartikan sebagai keseluruhan
pejabat negara pada cabang eksekutif atau bisa juga diartikan sebagai setiap
organisasi yang berskala besar.
3.3 Teori Birokrasi
Dalam ilmu sosial, ketika muncul definisi, sudah pasti tidak mungkin hanya
dilihat dari satu aliran/ perspektif/ pemikiran/ teori saja, karena ilmu sosial
mempelajari tentang manusia yang antara satu dan lainnya punya banyak
perbedaan (misalnya berbeda tentang latar belakangnya, status ekonominya,
status sosialnya, adat istiadatnya, dan sebagainya). Sehingga ilmu sosial adalah
ilmu yang kaya akan pemikiran dan pendapat atau sudut pandang (Martini,2012).
Aliran pemikiran tentang birokrasi ini dikenal dengan istilah teori. Dalam
ilmu politik terdapat beberapa teori (yang menonjol) dalam membentuk institusi
(birokrasi) di berbagai negara, yakni :
1. Teori rational-administrative model
2. Teori power block model
3. Teori bureaucratic oversupply model
4. Teori new public service
1. Teori rational-administrative model,
Adalah model yang dikembangkan oleh Max Weber. Model ini menyatakan
bahwa birokrasi yang ideal adalah birokrasi yang berdasarkan pada sistem
peraturan yang rasional, dan tidak berdasarkan pada paternalisme kekuasaan dan
kharisma. Dalam teori ini, birokrasi harus dibentuk secara rasional sebagai
organisasi sosial yang dapat diandalkan, terukur, dapat diprediksikan, dan efisien.
Penciptaan birokrasi secara rasional ini adalah tuntutan demokratisasi yang
mensyaratkan diimplementasikannya law enforcement dan legalisme formal
dalam tugas-tugas penyelenggaraan negara. Oleh karena itu birokrasi harus

12

diciptakan sebagai sebuah organisasi yang terstruktur, kuat, dan memiliki sistem
kerja yang terorganisir dengan baik. Contoh penerapan dari teori ini adalah pada
negaranegara dengan tipe kepemimpinan yang dominan.
2. Teori power block model
Adalah berdasar pada pemikiran bahwa birokrasi adalah merupakan
penghalang (block) rakyat dalam melaksanakan kekuasaan. Pemikiran bahwa
birokrasi merupakan alat pembendung kekuasaan rakyat (yang diwakili oleh
politisi) memiliki keterkaitan erat dengan ideologi Marxisme. Oleh Marx,
birokrasi dipandang sebagai sebuah fenomena yang memiliki keterkaitan erat
dengan proses dialektika kelas sosial antara si kaya dan si miskin. Marx
memandang bahwa birokrasi merupakan sebuah wujud mekanisme pertahanan
dan organ dari kaum bourgeois (borjuis) untuk mempertahankan kekuasaan dalam
sistem kapital. Birokrat tidak segan-segan untuk menjadi agen kaum kaya untuk
menekan dan mengeksploitasi kaum miskin, misalnya ketika mereka melakukan
penggusuran, membuat peraturan ketenagakerjaan yang menguntungkan kaum
pengusaha, menghambat organisasi kelompok tani/buruh, dsb. Contoh dari
penerapan teori ini adalah pada negaranegara dengan ideologi komunis.
Oleh karena itu para pemikir teori ini mengusulkan untuk mengadakan
revolusi politik, dimana birokrasi harus dirubah sebagai alat rakyat kaum
proletariat yang dapat dikomando oleh para politisi, dan dijauhkan dari keintiman
hubungan dengan para pengusaha/ pemilik kapital. Hal ini dapat dialkukan
dengan mengurangi sesdikit mungkin kekuasaan birokrasi dan memperketat
pengawasan oleh politisi sebagai wakil rakyat. Tokoh dari model ini adalah : Ralp
Miliband (1969), Trotsky (1937).
3. Teori bureaucratic oversupply model
Adalah sebuah teori yang berbasis pada pemikiran ideologi liberalisme.
Teori ini muncul sebagai respon dari teori birokrasi Weber maupun Karl Max.
Teori ini pada intinya menyoroti kapasitas organisasi birokrasi yang dipandang
terlalu besar (too large), terlalu mencampuri urusan rakyat (too intervenee), dan
mengkonsumsi terlalu banyak sumber daya (consumning too many scarce
resources). Pejabat birokrasi dimotivasi oleh kepentingankepentingan mereka

13

sendiri. Oleh karenanya, mereka cenderung untuk membesarkan institusi mereka


agar mempermudah pekerjaan dan tanggung jawab memperbanyak anggaran, dan
memiliki kewenangan sebanyak mungkin. Contoh dari penerapan model ini
adalah pada negara-negara berkembang pada umumnya.
Karenanya para pemikir teori ini menuntut agar kapasitas birokrasi
diperkecil (dengan semboyan less government), dengan cara jumlah aparatur
dikurangi dan peranan hendaknya didelegasikan kepada sektor swasta (private
sector). Tokoh dari teori ini adalah Niskanen (1971), dan Anthony Down (1967).
4. Teori new public service
Adalah merupakan bentuk antithesa (penentangan) terhadap pemikiran
bahwa peranan birokrasi hendaknya diserahkan kepada mekanisme pasar.
Menurut teori ini bagaimanapun juga birokrasi merupakan organisasi yang
memiliki peranan dan corak kerja yang berbeda dengan sektor swasta sehingga
peranannya tidak mungkin digantikan dengan organisasi swasta (private sector).
Baik buruknya organisasi birokrasi bukan terletak pada apakah mereka
memenuhi standart nilai-nilai pasar atau tidak, melainkan pada persoalan apakah
mereka bisa memberikan pelayanan yang terbaik bagi rakyat. Sehingga peranan
birokrasi justru harus dikembalikan kepada fitrahnya yaitu sebagai pelayan
publik. Birokrasi adalah alat rakyat belaka, dan harus tunduk kepada apapun
suara rakyat, sepanjang suara itu sah, dan legitimate secara normative dan
konstitusional. Tokoh dari teori ini adalah Denhardt & Denhardt (2000)

3.4 Karakteristik Ideal Birokrasi


Ilmuwan yang sangat berpengaruh dalam pengembangan teori birokrasi
adalah Max Weber, seorang sosiolog jerman yang juga ahli hukum. Weber pernah
menulis buku wirtschaft und gesellchaft (teori organisasi sosial dan ekonomi)
yang didalamnya terdapat salah satu bab mengenai birokrasi. Karya itu sampai
sekarang dikenal konsep tipe ideal birokrasi. Konsep tipe ideal ini kurang dikenal
tentang kritiknya terhadap seberapa jauh peran birokrasi terhadap kehidupan
politik, atau bagaimana peran politik terhadap birokrasi. Birokrasi Weberian
hanya menekankan bagaimana seharusnya mesin birokrasi itu secara profesional
14

dan rasional dijalankan. Menurutnya, birokrasi dan institusi lainnya dapat dilihat
sebagai kehidupan kerja yang rutin (routines of workday life). Untuk
menyeimbangkan kerja rutin tersebut, ia memperkenalkan gagasan mengenai
charisma yang direfleksikan dalam bentuk kepemimpinan yang kharismatik.
Weber mengamati bahwa birokrasi membentuk proses administrasi yang rutin
sama persis dengan mesin pada proses produksi.
Dalam model yang diajukan Weber, birokrasi memiliki karakteristik ideal
sebagai berikut (dalam Sulistio,2013):
1. Pembagian Kerja/ Spesialisasi (division of labor)
Dalam menjalankan berbagai tugasnya, birokrasi membagi kegiatankegiatan
pemerintahan menjadi bagian-bagian yang masing-masing terpisah dan memiliki
fungsi yang khas. Pembagian kerja seperti ini memungkinkan terjadinya
spesialisasi fungsi. Dengan cara seperti ini, penugasan spesialis untuk tugas-tugas
khusus bisa dilakukan dan setiap mereka bertanggung jawab atas keberesan
pekerjaannya masing-masing.
Aktivitas yang reguler mensyaratkan tujuan organisasi didistribusikan
dengan cara yang tetap dengan tugas-tugas kantor (official duties). Pemisahan
tugas secara tegas memungkinkan untuk memperkerjakan ahli yang terspesialisasi
pada setiap posisi dan menyebabkan setiap orang bertanggungjawab terhadap
kinerja yang efektif atas tugas-tugasnya. Karena itu tugas-tugas birokrasi
hendaknya dilakukan oleh masing-masing pegawai yang benar-benar memiliki
keahlian khusus (specialized expert) dan bertanggung jawab demi tercapainya
tujuan organisasi secara efektif dan efisien.
2. Adanya prinsip hierarki wewenang (the principle of hierarchi)
Ciri khas birokrasi adalah adanya wewenang yang disusun secara hierarkis
atau berjenjang. Hierarki itu berbentuk piramid yang memiliki konsekuensi
semakin tinggi suatu jenjang berarti pula semakin besar wewenang yang melekat
di dalamnya dan semakin sedikit penghuninya. Hierarki wewenang ini sekaligus
mengindikasikan adanya hierarki tanggung jawab. Dalam hierarki itu setiap
pejabat harus bertanggung jawab kepada atasannya mengenai keputusan-

15

keputusan dan tindakan-tindakannya sendiri maupun yang dilakukan oleh anak


buahnya. Pada setiap tingkat hierarki, para pejabat birokrasi memiliki hak
memberi perintah dan pengarahan pada bawahannya, dan para bawahan itu
berkewajiban untuk mematuhinya. Sekalipun begitu, ruang lingkup wewenang
memberi perintah itu secara jelas dibatasi hanya pada masalah-masalah yang
berkaitan langsung dengan kegiatan resmi pemerintahan.
Organisasi birokrasi mengikuti prinsip hirarki sehingga setiap unit yang
lebih rendah berada dalam pengendalian dan pengawasan organisasi yang lebih
tinggi. Setiap pegawai dalam hirarki administrasi bertanggungjawab kepada
atasannya. Keputusan dan tindakan harus dimintakan persetujuan kepada atasan.
Agar dapat membebankan tanggungjawabnya kepada bawahan, ia memiliki
wewenang/ kekuasaan atas bawahannya sehingga ia mempunyai hak untuk
mengeluarkan perintah untuk ditaati dan dilaksanakan oleh bawahan. Meskipun
masing-masing pegawai yang berada pada jenjang mempunyai otoritas-birokratis
tetapi penggunaan otoritas tersebut tetap harus relevan dengan tugas-tugas resmi
organisasi.
3. Adanya sistem aturan (system of rules)
Kegiatan pemerintahan diatur oleh suatu sistem aturan main yang abstrak.
Aturan main itu merumuskan lingkup tanggung jawab para pemegang jabatan di
berbagai posisi dan hubungan di antara mereka. Aturan-aturan itu juga menjamin
koordinasi berbagai tugas yang berbeda dan menjamin keseragaman pelaksanaan
berbagai kegiatan itu.
Operasi kegiatan dalam birokrasi dilaksanakan berdasarkan sistem aturan
yang ditaati secara konsisten. Hal ini dimaksudkan untuk menjamin adanya
unuformitas kinerja setiap tugas dan rasa tanggung jawab masingmasing anggota
organisasi bagi pelaksanaan tugasnya. Sistem yang distandarkan ini dirancang
untuk menjamin adanya keseragaman dalam melaksanakan setiap tugas, tanpa
memandang jumlah personil yang melaksanakan dan koordinasi tugas tugas
yang berbeda-beda. Aturan aturan yang eksplisit tersebut menentukan tanggung
jawab setiap anggota organisasi dan hubungan diantara mereka, namun tidak
berarti bahwa kewajiban birokrasi sangat mudah dan rutin. Tugas tugas birokrasi

16

memiliki kompleksitas yang bervariasi, dari tugastugas klerikal yang sifatnya


rutin hingga tugas tugas yang sulit.
4. Hubungan Impersonal (formalistic impersonality)
Para pejabat birokrasi harus memiliki orientasi impersonal. Mereka harus
menghindarkan pertimbangan pribadi dalam hubungannya dengan bawahannya
maupun dengan anggota masyarakat yang dilayaninya. Hal ini dimaksudkan untuk
memberikan perlakuan yang adil bagi semua orang dan persamaan pelayanan
administrasi.
Idealnya pegawai- pegawai bekerja dengan semangat kerja yang tinggi
sine era et studio tanpa rasa benci atas pekerjaannya atau terlalu berambisi.
Standar operasi prosedur dijalankan tanpa adanya interferensi (dicampur)
kepentingan personal. Tidak dimasukannya pertimbangan personal adalah untuk
keadilan dan efisiensi. Impersonal detachment menyebabkan perlakuan yang sama
terhadap semua orang sehingga mendorong demokrasi dalam sistem administrasi.
5. Sistem Karier (career system)
Pekerjaan dalam birokrasi pemerintah adalah pekerjaan karier. Para pejabat
menduduki jabatan dalam birokrasi pemerintah melalui penunjukan, bukan
melalui pemilihan; seperti anggota legislatif. Mereka jauh lebih tergantung pada
atasan mereka dalam pemerintahan daripada kepada rakyat pemilih. Pada
prinsipnya, promosi atau kenaikan jenjang didasarkan pada senioritas atau
prestasi, atau keduanya. Dalam kondisi tertentu, birokrat itu juga memperoleh
jaminan pekerjaan seumur hidup.
Terdapat sistem promosi yang didasarkan pada senioritas atau prestasi, atau
kedua-duanya. Karyawan dalam organisasi birokratik berdasarkan pada
kualifikasi tehnik dan dilindungi dari penolakan sepihak. Kebijakan personal
seperti itu mendorong tumbuhnya loyaritas terhadap organisasi dan semangat
kelompok (esprit de corps) di antara anggota organisasi.
Menurut Max Weber, Birokrasi adalah organisasi rasional yang dibentuk
untuk memperlancar aktivitas pemerintahan. Oleh karena itu Karakteristik
birokrasi diatas dapat diimplementasikan dengan memperhatikan hal-hal sebagai
berikut:
17

1. Para anggota staf secara pribadi bebas, hanya menjalankan tugas-tugas


impersonal jabatan mereka
2. Ada hierarki jabatan yang jelas
3. Fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara jelas
4. Para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak
5. Mereka dipilih berdasarkan kualifikasi profesional
6. Mereka memiliki gaji dan hak-hak pensiun, secara berjenjang menurut
kedudukan masing-masing.
7. Para pejabat dapat menempati posnya dan dalam keadaan tertentu ia dapat
diberhentikan
8. Pos jabatan adalah lapangan kerjanya sendiri atau lapangan kerja pokoknya.
9. Ada struktur Karir dan promosi dimungkinkan melalui senioritas dan
keahlian (merit system) maupun keunggulan (superioritas). Pejabat mungkin
saja tidak sesuai denganposnya maupun dengan sumbersumber yang tersedia
diposnya, namun ia tunduk pada sistem disiplin dan kontrol yang seragam.
Birokrasi seperti yang digambarkan oleh Weber itu memiliki banyak
kelebihan, diantaranya
1. Pembagian kerja akan menghasilkan efisiensi.
2. Hierarki wewenang memungkinkan pengendalian atas berbagai ragam jabatan
dan memudahkan koordinasi yang efektif.
3. Aturan main akan menjamin kesinambungan dalam pelaksanaan tugastugas
pemerintah, walaupun para pejabatnya berganti-ganti, dan dengan demikian
bisa menumbuhkan keajegan perilaku.
4. Impersonalitas hubungan menjamin perlakuan yang adil bagi semua anggota
masyarakat dan mendorong timbulnya pemerintah yang demokratik.
5. Kemampuan teknis menjamin bahwa hanya orang-orang yang ahli yang akan
menduduki jabatan pemerintahan. Dan jaminan keberlangsungan jabatan

18

membuat para pejabat itu tidak mudah dijatuhkan oleh tekanantekanan dari
luar.
Pendeknya, dengan karakteristik seperti itu birokrasi akan bisa berfungsi
sebagai sarana yang mampu rnelaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan secara
efektif dan efisien. Model birokrasi Weber itu juga memuat asumsi bahwa
birokrasi menjalankan fungsi "administratif", yaitu menerapkan kebijakan publik
yang dibuat melalui mekanisme proses "politik" yang dilakukan oleh pejabat
politik, bukan birokrat karier. Dengan pemisahan administrasi dari proses politik
itu, maka birokrat diharap bisa bersikap netral dalam hal politik. Pejabat yang
bersikap netral dalam politik diharapkan akan dengan patuh mengabdi pada
rakyat, bukan demi kepentingan sekelompok orang atau kelompok politik
tertentu.
Memahami upaya Max Weber dalam menciptakan model tipe ideal
birokrasi perlu kiranya kita menghargai logika pendekatan yang dipergunakan
dan pemikiran baru yang dikemukakannya yang mencerminkan keadaan semasa
ia hidup (Downing, 1995 dalam Sulistio, 2013). Tipe ideal merupakan konstruksi
abstrak yang membantu kita memahami kehidupan sosial. Weber berpendapat
adalah tidak memungkinkan bagi kita memahami setiap gejala kehidupan yang
ada secara keseluruhan. Adapun yang mampu kita lakukan hanyalah memahami
sebagian dari gejala tersebut. Satu hal yang amat penting ialah memahami
mengapa birokrasi itu bisa diterapkan dalam kondisi organisasi tertentu, dan apa
yang membedakan kondisi tersebut dengan kondisi organisasi lainnya. Dengan
demikian

tipe

ideal

memberikan

penjelasan

kepada

kita

bahwa

kita

mengabstraksikan aspek-aspek yang amat penting dan krusial yang membedakan


antara kondisi organisasi tertentu dengan lainnya. Dengan cara semacam ini kita
menciptakan tipe ideal tersebut.
Menurut Weber bahwa proses semacam ini bukannya menunjukkan
objektivitas dari esensi birokrasi, dan bukan pula mampu menghasilkan suatu
deskripsi yang benar dari konsep birokrasi secara keseluruhan. Akan tetapi suatu
tipe ideal itu hanyalah sebuah konstruksi yang bisa meniawab suatu masalah
tertentu pada kondisi waktu dan tempat tertentu. Menurut Weber tipe ideal itu
bisa dipergunakan untuk membandingkan birokrasi antara organisasi yang satu

19

dengan organisasi yang lain di dunia ini. Perbedaan antara kejadian senyatanya
dengan tipe ideal itulah justru yang amat penting untuk dikaji dan diteliti. Jika
suatu birokrasi tidak bisa berfungsi dalam tipe ideal organisasi tertentu, maka kita
bisa menarik suatu penjelasan mengapa hal tersebut bisa terjadi dan apa
faktorfaktor yang membedakannya. Menurut Weber tipe ideal birokrasi itu ingin
menjelaskan bahwa suatu birokrasi atau administrasi itu mempunyai suatu bentuk
yang pasti di mana semua fungsi dijalankan dalam cara-cara yang rasional. Istilah
rasional dengan segala aspek pemahamannya merupakan kunci dari konsep tipe
ideal birokrasi Weberian.
Bentuk ideal Birokrasi Max Weber dalam realitanya tidak mudah untuk
diiimplementasikan. Hal ini paling tidak disebabkan oleh beberapa faktor berikut
ini:
1. Manusia Birokrasi tidak selalu ada (exist) hanya untuk organisasi.
2. Birokrasi sendiri tidak peka terhadap perubahan sosial
3. Birokrasi dirancang untuk semua orang sehingga menjadi lebih sulit
4. Dalam kehidupan sehari-hari manusia birokrasi berbeda dalam kecerdasan,
kekuatan, pengabdian dan sebagainya, sehingga mereka tidak dapat saling
dipertukarkan untuk peran dan fungsinya dalam kinerja organisasi birokrasi.
Karakter Birokrasi semacam ini dapat disebut sebagai Organizational Slack.
Yakni organisasi Birokrasi yang cenderung bersifat patrimonialistik yakni;
-

tidak efisien, tidak efektif (over consuming and under producing), tidak
objektif,

menjadi pemarah ketika berhadapan dengan kontrol dan kritik,

tidak mengabdi pada kepentingan umum,

tidak lagi menjadi alat rakyat tetapi telah menjadi instrumen penguasa dan
sering tampil menjadi penguasa yang sangat otoritatif dan represif.
Ciri-ciri Birokrasi yang mengalami penyakit Organizational Slack dapat

ditandai dengan kondisi berikut ini (Suryono, 2001):


20

1. Menurunnya kualitas pelayanan yang diberikan.


2. Masyarakat pengguna pelayanan banyak mengeluhkan akan lambannya
penanganan pemerintah atas masalah yang dihadapi dan bahkan mereka telah
memberikan semacam public alarm agar pemerintah responsif terhadap
semakin menurunnya kualitas pelayanan kepada masyarakat segera
mengambil inisiatif yang cepat dan tepat untuk menanggulanginya
Beberapa faktor yang menyebabkan terjadinya organizational slack ini
menurut Irfan Islamy (1998) dalam Sulistio (2013) adalah:
1. Pendekatan atau orientasi pelayanan yang kaku
2. Visi Pelayanan yang sempit
3. Penguasaan atas adminitrative engineering yang tidak memadai
4. Unit-unit Publik yang semakin gemuk namun tidak difalitisasi dengan 3P
yang cukup dan handal (personalia, peralatan dan pengangaran).
Akibatnya aparat Birokrasi publik menjadi lamban dan lebih sering terjebak
pada kegiatan-kegitan rutin, tidak responsif atas aspirasi dan kepentingan publik
serta lemah beradaptasi dengan lingkungannya.
Menurut Shoutherland 1978 (dalam Sulistio, 2013) ciri-ciri Birokrasi Publik
dapat dikenali dari segi:
a. ciri-ciri kelekatan moral publik (public morallity attached)
b. Pegangan kode etika profesional dan orientasi imajinatif pada tujuan publik,
mitos, nilai-nilai/ norma konstitusi (normative attachement)
c. Merupakan sinerji antara manajemen tujuan (MBO) dan manajemen
informasi (MIS) )yang berbasis kepentingan publik
Disamping berbagai kelebihan yang ada tersebut, berikut ini adalah kritik
terhadap konsepsi birokrasi Weber :
1. Birokrasi yang rasional cenderung berimplikasi pada pemisahan orang-orang dari
sarana-sarana produksi dan dapat menumbuhkan formalisme dalam organisasi.

21

2. Sifat kecermatan, keandalan dan kedisiplinan dalam birokrasi rasional dapat


menghancurkan dirinya sendiri.
3. Aturan-aturan yang ketat itu dimaksudkan untuk mencapai tujuan mungkin bisa
menjadi tujuan itu sendiri, padahal aturan itu tidak lain sekedar penuntun yang
tidak sempurna.
4. Struktur jabatan/ karier yang hierarkis bisa mendorong timbulnya solidaritas
kelompok yang mengakibatkan perlawanan terhadap perubahan yang diperlukan.
5. Norma impersonalitas pegawai atau pejabat dalam menjalankan tugas
pelayanannya bisa menyebabkan timbulnya konflik dengan para pengguna
layanan (masyarakat).
6. Tidak ada prinsip/ azas yang berlaku abadi, situasi yang berbeda memerlukan
struktur birokrasi yang berbeda pula.

22

BAB IV
PENUTUP

4.1 Kesimpulan
Birokrasi dalam literatur Ilmu Administrasi Negara atau Ilmu Politik adalah
: berarti Organisasi yang rasional, berarti Ketidakefisienan organisasi, berarti
Pemerintahan oleh para pejabat, berarti Administrasi negara, administrasi oleh
para pejabat, bentuk organisasi dengan ciri tertentu, yaitu adanya hirarki dan
peraturan, salah satu ciri dari masyarakat yang modern.
Sedangkan secara umum birokrasi adalah tata kerja pemerintahan agar
tujuan negara bisa tercapai secara efektif dan efisien. Oleh karena itu kita harus
obyektif dan terbuka, dan tata kerja ini untuk tujuan bersama (bukan per individu
atau per orang).. Secara spesifik birokrasi publik (pemerintahan) dapat dimaknai
sebagai institusi atau agen pemerintahan yang dilengkapi dengan otoritas
sistematik dan rasional dengan aturan-aturan yang lugas.
Birokrasi mempunyai beberapa makna yaitu : 1) bermakna positif diartikan
sebagai birokrasi legal-rasional yang bekerja secara efisien dan efektif, tokoh
pendukungnya: Max Weber dan Hegel; 2) bermakna negatif diartikan sebagai
birokrasi yang penuh dengan patologi (penyakit), organisasi tambun, boros, tidak
efisien dan tidak efektif, korupsi, tokoh pendukungnya: Karl Max dan Harold
Laski; dan 3) bermakna netral diartikan sebagai keseluruhan pejabat negara pada
cabang eksekutif atau bisa juga diartikan sebagai setiap organisasi yang berskala
besa

23

DAFTAR PUSTAKA
Martini, Rina. 2012. Birokrasi Dan Politik. Semarang. UPT UNDIP Press
Sulistio, Eko Budi. 2013. Konsep Birokrasi. E-book diakses melalui
(staff.unila.ac.id/ekobudisulistio/files/2013/09/01-Konsep-Birokrasi.pdf)
pada tanggal 12 Maret 2016. Universitas Lampung. Lampung

24