BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Dalam era Otonomi Daerah, Bangsa Indonesia tidak dapat melepaskan diri
dari era globalisasi, dimana pelaksanaan pembangunan daerah sebagai bagian
integral dari pembangunan nasional akan sangat dipengaruhi oleh perkembangan
kemajuan dunia. Dewasa ini dikenal ada delapan strategi pembangunan
millennium semesta (Milennium Development Goals), mengisyaratkan kepada
semua negara di dunia untuk menurunkan 50 persen masalah kemiskinan di
negaranya masing-masing pada tahun 2015, termasuk mengatasi masalah
kesehatan penduduknya.
Kemiskinan dan kesehatan pada dasarnya saling berhubungan, yaitu
hubungan yang tidak pernah putus terkecuali dilakukan interfensi pada salah satu
atau kedua sisi, yakni pada kemiskinan ataupun penyakitnya. Kemiskinan sudah
pasti mempengaruhi kesehatan, sehingga orang miskin rentan terhadap berbagai
penyakit karena mereka mengalami gangguan seperti menderita gizi buruk,
pengetahuan kesehatan kurang, prilaku kesehatan kurang, lingkungan pemukiman
yang buruk, serta biaya kesehatan tidak tersedia. Sebaliknya, kesehatan
mempengaruhi kemiskinan. Masyarakat yang sehat menekan kemiskinan karena
orang sehat memiliki kondisi seperti : produktifitas kerja tinggi, pengeluaran
berobat rendah, investasi dan tabungan memadai, tingkat pendidikan maju.
Tingkat fertilitas dan kematian rendah serta stabilitas ekonomi yang mantap.

Pertumbuhan dan pembangunan ekonomi suatu negara sangat mempengaruhi

derajat kesehatan penduduknya dan secara timbal balik berkaitan erat pula dengan
kemampuan untuk mengembangkan pelayanan kesehatan atau kegiatan-kegiatan
lain di sektor kesehatan. Kebijakan di bidang kesehatan dan pelaksanannya akan
sangat dipengaruhi oleh pertimbangan ekonomi secara makro, sebaliknya derajat
kesehatan suatu penduduk akan berpengaruh pula terhadap perkembangan dan
pembangunan ekonomi. Oleh sebab itu program kesehatan hendaknya dipandang
sebagai suatu bagian dari strategi yang menyeluruh untuk meningkatkan
kesejahteraan penduduk.
Undang-Undang Dasar 1945 pasal 28 H dan Undang-Undang Nomor 23
Tahun 1992 tentang kesehatan, secara tegas menyatakan bahwa, setiap orang
berhak mendapatkan pelayanan kesehatan. Maka, setiap individu, keluarga dan
masyarakat Indonesia berhak memperoleh perlindungan terhadap kesehatannya
tidak terkecuali masyarakat miskin dan tidak mampu karena kesehatan adalah hak
asasi dan sekaligus merupakan investasi untuk keberhasilan pembangunan bangsa.
Untuk itu diselenggarakan pembangunan kesehatan secara menyeluruh dan
berkesinambungan, dengan tujuan guna meningkatkan kesadaran, kemauan hidup
sehat bagi setiap orang agar terwujud derajat kesehatan masyarakat setinggitingginya. Untuk mencapai hal tersebut, Visi Departemen Kesehatan RI adalah
Masyarakat yang mandiri untuk hidup sehat dengan misi Membuat masyarakat
sehat yang akan dapat tercapai dengan salah satu strateginya adalah
meningkatkan pembiayaan kesehatan.

Pembangunan daerah Provinsi Bali merupakan salah satu subsistem dari

pembangunan nasional yang meliputi berbagai aspek kehidupan baik fisik maupun
mental yang bertujuan untuk meningkatkan harkat dan martabat, serta
memperkuat jati diri dan kepribadian masyarakat Bali maka pembangunan
difokuskan untuk mengentaskan kemiskinan yang masih ditemui pada
desa/kelurahan di Provinsi Bali. Disamping kemiskinan, di Provinsi Bali juga
masih menghadapi berbagai masalah kesehatan masyarakat yang kompleks,
utamanya menyangkut pengendalian penyakit menular berbasis lingkungan seperti
DBD, Diare, TB, Malaria, dan juga penyakit berbasis prilaku seperti HIV/AIDS,
serta penyakit bersumber binatang seperti Flu Burung dan rabies.
Ada empat pilar utama yang mempengaruhi derajat kesehatan masyarakat
yakni faktor genetik, faktor lingkungan, faktor prilaku, serta aksessibilitas
pelayanan kesehatan masyarakat. Oleh karena itu intervensi program harus fokus
kepada akar masalah kesehatan tersebut di atas, khususnya menggarap hulunya
yakni menciptakan lingkungan sehat dan memberdayakan masyarakat untuk
berperilaku hidup bersih dan sehat, sejalan dengan upaya membenahi
aksessibilitas pelayanan kesehatan yang terjangkau oleh masyarakat.
Disamping berpengaruh terhadap lingkungan dan prilaku, kemiskinan juga
secara nyata mempengaruhi Akssessibilitas Pelayanan Kesehatan, khususnya
menyangkut biaya pelayanan kesehatan yang semakin mahal sehingga tidak
terjangkau kebanyakan masyarakat. Terlebih lagi dengan sistem pembayaran yang
ditanggung sendiri oleh masyarakat (Out Of Pocket), kebanyakan masyarakat
tidak sanggup membayar ketika mereka jatuh sakit, apalagi kalau penyakitnya

berat dan perlu tindakan operasi, atau menderita penyakit kronis yang
memerlukan perawatan jangka panjang seperti penyakit jantung, kanker dan
lainnya. Kalau kondisi ini dibiarkan terus berjalan, tentu akan berdampak pada
derajat kesehatan masyarakat yang pada akhirnya bermuara kepada rendahnya
Indek Pembangunan Manusia (IPM) masyarakat Bali.
Gambaran masyarakat Bali yang telah tercakup dengan Jaminan Kesehatan
(JK) tahun 2008 yang dicatat dalam Pedoman Penyelenggaraan JKBM (2010:2)
adalah sebagai berikut : 1). Kelompok masyarakat yang tercakup Jaminan
Kesehatan yaitu sejumlah 980.114 jiwa 27, 88 persen yang terdiri dari peserta
Askes PNS 332.708 jiwa, askes komersial 11. 274 jiwa, Jamkesmas 537.776 jiwa,
ASABRI 9.401 jiwa dan Jamsostek 88. 954 jiwa. 2). Kelompok masyarakat yang
belum tercakup Jaminan Kesehatan sejumlah 2.535.886 jiwa 72,12 persen.
Jadi sekitar 72,12 persen dari penduduk Bali belum memiliki Jaminan
Pemeliharaan Kesehatan yang senantiasa akan bermasalah ketika mereka jatuh
sakit. Bahkan mereka yang sudah tercakup asuransipun masih ada kendala, karena
sebagian asuransi yang dikembangkan Pemerintah Kabupaten, portabilitasnya
masih terbatas sampai tingkat pelayanan dasar atau tingkat rujukan lokal (RS
kabupaten setempat), sehingga akan tetap bermasalah ketika harus ketingkat
Provinsi atau pusat.
Usaha peningkatan kesehatan masyarakat Bali dilaksanakan dengan
pencetusan program Jaminan Kesehatan Bali Mandara (JKBM) yang dimulai
Tanggal 1 Januari 2010. Jaminan Kesehatan Bali Mandara ini bertujuan untuk
memberikan pelayanan kesehatan secara gratis di Puskesmas dan Rumah Sakit

Pemerintah kepada masyarakat Provinsi Bali. Program JKBM memberikan akses

pada warga Bali yang belum memiliki jaminan kesehatan. Pelayanan yang bisa
diperoleh pada program JKBM adalah pelayanan rawat jalan tingkat pertama
sampai rawat inap tingkat lanjutan serta pelayanan gawat darurat. Implementasi
dalam pelayanan kesehatan program JKBM diharapkan mampu memberikan
dampak yang positif bagi pembangunan Provinsi Bali.
Secara umum program JKBM ini bertujuan untuk meningkatkan derajat
kesehatan masyarakat Bali. Bagi masyarakat Bali yang memiliki KTP dan KK dan
sudah terdaftar di desa masing-masing akan mendapatkan pelayanan kesehatan di
seluruh Puskesmas dan Rumah Sakit Pemerintah yang ada di Bali secara gratis.
Program JKBM bisa dinikmati oleh seluruh masyarakat di Kabupaten/Kota seBali kecuali Kabupaten Jembrana.
Tabel 1.1
Jumlah Penduduk Miskin dan Persentase Penduduk Miskin menurut
Kabupaten/Kota di Provinsi Bali Tahun 2008-2010
NO

Kabupaten
/Kota

1 Jembrana
2 Tabanan
3 Badung
4 Gianyar
5 Klungkung
6 Bangli
7 Karangasem
8 Buleleng
9 Denpasar
PROVINSI BALI

2008
Jumlah
(orang)
20400
28500
13700
28900
11700
13300
29500
46600
13100
205700

%
8
6.9
3.3
6.6
7
6.1
7.7
7.5
2.2
5.85

2009
2010
Jumlah
Jumlah
%
%
(orang)
(orang)
17600
6.8
21200 8.1
20800
4.9
29300 6.9
14000
3.3
17700 3.2
25500
5.8
31500 6.7
8800
5.2
12900 7.6
11400
5.2
13800 6.4
24700
6.4
31600 7.9
37700
5.9
45900 7.4
13300
2.2
17500 2.2
173800
4.88 221400 6.27

Sumber : BPS Provinsi Bali (data diolah) Tahun 2011

Berdasarkan data diatas, pada tahun 2010 persentase penduduk miskin paling
banyak adalah Kabupaten Jembrana sebesar 8 persen, dan persentase penduduk
miskin yang paling terendah adalah Kota Denpasar. Dari data tersebut dapat
dilihat bahwa hampir semua Kabupaten di Bali tidak terlepas dari masalah
kemiskinan, begitu juga Kabupaten Badung sebagai kabupaten terkaya di Bali
belum mampu mengentaskan kemiskinan di daerahnya dengan jumlah penduduk
miskin 3,2 persen pada tahun 2010.
Kabupaten Badung merupakan kabupaten yang mengandalkan sektor
pariwisata dalam pengembangan ekonomi wilayahnya. Berdasarkan data distribusi
PDRB Kabupaten Badung 2010 diketahui sektor pariwisata (sektor perdagangan,
hotel, dan restoran) merupakan penyumbang PDRB tertinggi di Kabupaten
Badung yaitu sebesar 37,92 persen. Perkembangan sektor pariwisata yang lebih
banyak berkembang di Wilayah Badung Selatan mengakibatkan munculnya
permasalahan ketimpangan pembangunan di Kabupaten Badung. Pembangunan
menjadi lebih terfokus di Wilayah Badung Selatan dibandingkan Wilayah Badung
Utara, sehingga pertumbuhan Wilayah Badung Selatan relatif lebih pesat
dibandingkan Wilayah Badung Utara. Fakta yang dapat memperlihatkan adanya
ketimpangan pembangunan antara Wilayah Badung Selatan dengan Wilayah
Badung Utara adalah jumlah rumah tangga miskin yang sebagian besar teredapat
di Wilayah Badung Utara.

Tabel 1.2
Jumlah Rumah Tangga Miskin di Kabupaten Badung
Tahun 2006-2008 (RTM)
Kecamatan

Jumlah Rumah Tangga Miskin

2006
2007
2008
Kuta
218
101
115
Kuta Utara
430
268
272
Kuta Selatan
598
458
437
Mengwi
1664
1285
1043
Abiansemal
1735
1593
1568
Petang
556
317
391
Kabupaten Badung
5201
4022
3826
Sumber : Badan Pemberdayaan Masyarakat Desa Provinsi Bali Tahun 2009

Berdasarkan data statistik diatas dapat dilihat bahwa terjadi penurunan

jumlah rumah tangga miskin dari tahun ke tahun. Pada Tahun 2008 Jumlah Rumah
Tangga Miskin di kabupaten Badung terendah di Kecamatan Kuta sebesar 115
Rumah Tangga Miskin, dan Jumlah Rumah Tangga Miskin tertinggi di Kecamatan
Abiansemal sebesar 1.568 Rumah Tangga Miskin. Walaupun terjadi penurunan
jumlah Rumah Tangga Miskin di kecamatan abiansemal dari tahun 2007 ke tahun
2008, tetap menempatkan Kecamatan Abiansemal sebagai Kecamatan dengan
Jumlah Rumah Tangga Miskin tertinggi. Hal ini akan berpengaruh pada tingkat
kesehatan dari Rumah Tangga Miskin di Kecamatan Abiansemal.

Tabel 1.3.
Jumlah Rumah Tangga Miskin di Kecamatan Abiansemal Tahun 2008
(RTM)
Desa/Kelurahan

Jumlah RT Miskin

Jumlah RT

Dauh yeh cani

54
1529
3.53
Darmasaba
81
1933
4.19
Sibang gede
115
2497
4.61
Mambal
75
1356
5.53
Bongkasa pertiwi
36
631
5.71
Sibang kaja
69
1208
5.71
Mekar bhuwana
73
1250
5.84
Blahkiuh
81
1315
6.16
Sangeh
75
1180
6.36
Bongkasa
98
1510
6.49
Selat
46
596
7.72
Angantaka
71
914
7.77
Abiansemal
143
1699
8.42
Punggul
75
833
9.00
Sedang
85
925
9.19
Ayunan
69
589
11.71
Taman
208
1774
11.72
Jagapati
114
827
13.78
1568
22566
7.41
Kecamatan Abiansemal
Sumber : Badan Pemberdayaan Masyarakat Desa Provinsi Bali Tahun 2009
Berdasarkan tabel diatas, dapat dilihat bahwa desa di Kecamatan Abiansemal
dengan persentase jumlah rumah tangga miskin terbanyak terdapat didesa Jagapati
sebanyak 13,78 persen dan desa dengan persentase jumlah rumah tangga miskin
paling sedikit adalah Desa Dauh Yeh Cani sebanyak 3,53 persen. Hampir
diseluruh desa yang ada di Kecamatan Abiansemal Kabupaten Badung memiliki
jumlah persentase RTM yang berbeda kecuali di Desa Bongkasa Pertiwi dan Desa
Sibang Kaja yang memiliki jumlah RTM yang sama. Kemiskinan dapat
disebabkan oleh beberapa hal (Utama : 2010) pertama, kemiskinan alamiah atau

natural adalah kemiskinan yang disebabkan oleh faktor-faktor alamiah seperti

faktor usia, kesehatan, geografis tempat tinggal. Mereka tidak mempunyai sumber
daya yang memadai, baik sumber daya manusia, sumber daya alam maupun
sumber daya pembangunan lainnya. Kedua, kemiskinan kultural adalah
kemiskinan yang disebabkan oleh adat istiadat, etos kerja, dan lainnya.
Kemiskinan ini mengacu pada sikap hidup seseorang yang disebabkan oleh gaya
hidup, kebiasaan hidup dan budayanya, kelompok masyarakat ini sulit untuk
diajak berpartisipasi dalam rangka meningkatkan taraf hidupnya, sulit untuk
melakukan perubahan serta biasanya menolak mengikuti perkembangan jaman.
Ketiga, kemiskinan struktural adalah kemiskinan yang disebabkan oleh faktorfaktor buatan manusia seperti distribusi aset yang tidak merata dan kebijakan
eknomi yang diskriminatif.
Sehubungan dengan hal tersebut, diharapkan tidak terdapat perbedaan
kinerja program JKBM dalam meningkatkan derajat kesehatan masyarakat di
seluruh desa yang ada di Kecamatan Abiansemal mengingat masing-masing desa
memiliki kondisi geografis, sumber daya, dan kebiasaan hidup yang berbeda-beda
sehingga manfaat dari program JKBM ini dapat dinikmati secara merata diseluruh
desa tersebut. Maka dari itu, perlu diteliti terdapat tidaknya perbedaan kinerja
program JKBM dalam meningkatkan derajat kesehatan masyarakat diantara desadesa yang ada di Kecamatan Abiansemal. Apabila dikelompokkan menjadi dua
kategori yakni desa miskin dan desa sangat miskin dengan cara membuat batasan
ditengah-tengah berdasarkan nilai rata-rata dari banyaknya persentase jumlah
RTM yakni dengan nilai rata-rata sebesar 7,41 maka desa yang

termasuk dalam kelompok miskin adalah Desa Dauh Yeh Cani, Darmasaba,
Sibang Gede, Mambal, Bongkasa Pertiwi, Sibang Kaja, Mekar Bhuwana,
Blahkiuh, Sangeh, dan Bongkasa, sedangkan desa yang masuk dalam kelompok
sangat miskin adalah Desa Selat, Angantaka, Abiansemal, Punggul, Sedang,
Ayunan, Taman, dan Jagapati. Dengan melihat banyaknya jumlah rumah tangga
miskin yang terdapat di Kecamatan Abiansemal dapat dikatakan bahwa
pembangunan belum berjalan dengan baik. Pembangunan dikatakan berhasil
apabila kesejahteraan masyarakat meningkat. Kesehatan merupakan penentu
kesejahteraan sosial. Kesejahteraan bukan hanya diukur dari tingkat pendapatan ,
tetapi juga sehat jasmani dan rohani. Maka dari itu, pemerintah mencanangkan
program Jaminan Kesehatan Bali Mandara (JKBM) yang memprioritaskan
kepada masyarakat kurang mampu.
Kinerja program pelayanan kesehatan JKBM dalam kaitannya dengan
peningkatan derajat kesehatan sangat penting untuk diteliti sehingga diketahui
kelemahan-kelemahan maupun keunggulannya dalam peningkatan akses dan mutu
pelayanan kesehatan serta dari segi peningkatan derajat kesehatannya mengingat
72,12 persen dari penduduk Bali belum memiliki Jaminan Pemeliharaan
Kesehatan. Demikian pula belum ada informasi mengenai perbedaan kinerja
program pelayanan kesehatan JKBM di desa miskin dengan desa sangat miskin
dalam kaitannya dengan peningkatan derajat kesehatan masyarakat miskin di
Kecamatan Abiansemal Kabupaten Badung.

10

1.2 Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang yang telah diuraikan diatas, dapat dirumuskan
permasalahan sebagai berikut.
1) Apakah terdapat perbedaan Kinerja Jaminan Kesehatan Bali Mandara
(JKBM) dari segi peningkatan akses pelayanan kesehatan masyarakat
antara desa kategori miskin dengan desa sangat miskin di Kecamatan
Abiansemal Kabupaten Badung ?
2) Apakah terdapat peningkatan derajat kesehatan masyarakat di
Kecamatan Abiansemal Kabupaten Badung setelah

mendapatkan

program Jaminan Kesehatan Bali Mandara (JKBM) ?

3) Apakah terdapat perbedaan Kinerja Jaminan Kesehatan Bali Mandara
(JKBM) dari segi peningkatan derajat kesehatan masyarakat antara desa
kategori miskin dengan desa sangat miskin di Kecamatan Abiansemal
Kabupaten Badung ?
1.3 Tujuan Penelitian
Berdasarkan permasalahan yang dirumuskan diatas, dapat dirumuskan tujuan
sebagai berikut.
1) Untuk mengetahui terdapat tidaknya perbedaan Kinerja Jaminan
Kesehatan Bali Mandara (JKBM) dari segi peningkatan akses pelayanan
kesehatan masyarakat antara desa kategori miskin dengan desa sangat
miskin di Kecamatan Abiansemal Kabupaten Badung.

11

2) Untuk mengetahui terdapat tidaknya peningkatan derajat kesehatan

masyarakat di Kecamatan Abiansemal Kabupaten Badung setelah
mendapatkan program Jaminan Kesehatan Bali Mandara (JKBM) .
3) Untuk mengetahui terdapat tidaknya perbedaan Kinerja Jaminan
Kesehatan Bali Mandara (JKBM) dari segi peningkatan derajat kesehatan
masyarakat antara desa kategori miskin dengan desa sangat miskin di
Kecamatan Abiansemal Kabupaten Badung.
1.4 Manfaat Penelitian
Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat teoritis, maupun
manfaat praktis, yaitu.
1) Secara teoritis penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi bagi
pengembangan ilmu pengetahuan khususnya yang terkait dengan kualitas
pelayanan kesehatan, serta dapat dijadikan referensi bagi penelitian dalam
hal pelayanan kesehatan
2) Secara Praktis penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat
sebagai bahan pertimbangan dan evaluasi khususnya bagi Perangkat
Daerah di Kecamatan Abiansemal Kabupaten Badung dan Pemerintah
Provinsi Bali secara umum dalam upaya peningkatan pelayanan kesehatan
dan derajat kesehatan untuk masyarakat yang tidak memiliki jaminan
kesehatan. Disamping itu pula hasil penelitian ini dapat disebarluaskan
untuk meningkatkan pemahaman aparatur pemerintah di bidang kesehatan
untuk lebih meningkatkan profesionalismenya.

12