Anda di halaman 1dari 10

George GRLETEANU

Autoriti
administrative autonome

Universul Juridic
Bucureti
-2011-

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.


Copyright 2011 S.C. Universul Juridic S.R.L.
Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin
S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI


COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA I
TAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL
ULTIMEI COPERTE.
Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei
GRLETEANU, GEORGE
Autoriti administrative autonome / George Grleteanu.
Bucureti : Universul Juridic, 2011
Bibliogr.
ISBN 978-973-127-606-9
35

REDACIE:

tel./fax: 021.314.93.13
tel.:
0732.320.665
e-mail: redactie@universuljuridic.ro

DEPARTAMENTUL telefon: 021.314.93.15; 0733.673.555


DISTRIBUIE:
tel./fax: 021.314.93.16
e-mail: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro
COMENZI ON-LINE,
CU REDUCERI DE PN LA 15%

Regimul juridic al autoritilor administrative autonome

15

PARTEA I
Regimul juridic al
autoritilor administrative autonome
Apariia n cadrul administraiei publice din Romnia a unor
instituii precum autoritile administrative autonome care i
exercit funciile specifice sub semnul independenei, categorie
juridic poate fluid din punct de vedere juridic i care uneori apare
contradictorie n termeni, reprezint un fenomen relativ nou pentru
societatea romneasc, ncepnd cu adoptarea Constituiei din 1991.
Autoritile administrative autonome formeaz astzi un
ansamblu de structuri originale n cadrul aparatului administraiei de
stat romneti. Imaginea general a acestor instituii juridice este
aceea a unor organisme a cror creare are drept scop exercitarea de
aciuni sustrase influenelor politice i presiunilor diferitelor interese
economice sau profesionale, n anumite domenii de activitate
considerate sensibile i care necesit o protecie imparial.
Varietatea funciilor conferite autoritilor administrative
autonome, diversitatea structurilor de organizare, a domeniilor de
competen i a puterilor ce le sunt recunoscute, incertitudinea asupra
definirii conceptului n cauz concur n a face dificil cercetarea
regimului juridic specific acestor instituii, n a delimita principiile ce
se aplic fiecreia n parte. Un aspect deosebit de important n
realizarea acestui demers l constituie faptul c n sistemul de drept
romn aceste autoriti se bucur de consacrare constituional.
Cu toate acestea, vom ncerca s conturm acest regim juridic
evideniind modalitile de creare i de compunere a acestor
autoriti, garaniile independenei acestora, locul acestora n
sistemul administraiei publice i limitele lor de aciune.

Autoriti administrative autonome

16

CAPITOLUL I
Apariia i evoluia istoric a autoritilor
administrative autonome
Seciunea 1
Sistemul american (originile):
independent regulatory agencies
Originile instituiei juridice a autoritilor administrative
autonome se regsesc n dreptul nord-american, emergena acestora
producndu-se sub titulatura de agencies sau commissions prin voina
legislativului de a plasa astfel de autoriti n cadrul puterii executive1,
a crei conducere general este atribuit Preedintelui, n baza art. II
din Constituia Statelor Unite ale Americii, i de a le conferi
competene specifice de reglementare a unor domenii sensibile2.
n 1887, pentru prima dat, este creat prin voina Congresului
american o astfel de instituie sub denumirea de Interstate Commerce
Commission, al crei obiectiv principal consta n controlarea i
limitarea puterii antreprizelor feroviare de transport n impunerea de
tarife discreionare clienilor lor3. Apariia unei astfel de instituii
juridice a suscitat numeroase controverse legate de constituionalitatea
unui astfel de proiect de lege ce antrena practic toate cele trei puteri n
stat, astfel nct abia ncepnd cu secolul urmtor se constat o
evoluie instituional a acestora4: Consiliul guvernatorilor Federal
Reserve System (1913), Federal Trade Commission (1915), Securities
and Exchange Commission (1934), Federal Communications
Commission (1934) sau National Labour Relations Board (1935).
1

Emil-Ioan Moiu, Autoritile administrative autonome din domeniul siguranei


naionale i al mediatizrii informaiilor, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2010, p. 1.
2
Michel Gentot, Les autorits administratives indpendantes, 2e dition, Ed.
Montchrestien, Paris, 1994, par. 20.
3
Consiliul de Stat, Rapport sur les autorits administratives indpendantes,
Frana, 2006, p. 171, disponibil la http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html.
4
Emil-Ioan Moiu, op. cit., p. 1; Michel Gentot, op. cit., par. 21.

Regimul juridic al autoritilor administrative autonome

17
Independena acestor agenii sau comisii nu era ns deloc
evident, avnd n vedere plasarea lor sub conducerea general a
Preedintelui i competena atribuit acestuia, n majoritatea
cazurilor, de numire a membrilor lor. Anumite garanii instituionale
de independen a acestora sunt asigurate prin intervenia
judectorului, n 1935, n cauza Humphfreys Executor vs. United
States, Curtea Suprem American considernd c revocarea de ctre
Preedinte fr motiv a unui membru al Federal Trade Commission
i nainte de expirarea mandatului acestuia nu avea un fundament
legal deoarece intenia legislativului exprimat normativ consta n
crearea unui organism independent de orice autoritate executiv, cu
excepia seleciei (n.n. membrilor), i liber de a-i exercita
competena fr autorizarea reprezentanilor administraiei5.
Proliferarea acestei instituii juridice la nivelului sistemului de
drept nord-american se fundamenteaz n principal prin presiunea
instituional de la nivelul puterilor n stat6, n spe cuplul funcional
legislativ-executiv, prin intermediul acestor autoriti Congresul
american dorind pe de o parte, s neutralizeze politic administraia,
iar pe de alt parte, s o menin sub controlul unor organisme ce nu
pot fi incluse n ierarhia organic din cadrul executivului7.
Astfel, pot fi identificate urmtoarele caracteristici ale
autoritilor independente de sorginte american8:
sunt create prin lege de ctre Congres, care le stabilete astfel
scopul i domeniul de aciune;
de regul, conducerea acestora este asigurat prin intermediul
unui colegiu la nivelul cruia sunt reprezentate att majoritatea
politic parlamentar, ct i opoziia;
preedintele acestor agenii sau comisii este numit direct de
ctre eful statului, n general cu acordul Senatului;

Michel Gentot, op. cit., par. 21.


Charles Debbasch, Frdric Colin, Administration publique, 6e dition, Ed.
Economica, Paris, 2005, p. 955.
7
Michel Gentot, op. cit., par. 22.
8
Charles Debbasch, Frdric Colin, op. cit., pp. 955-956; Michel Gentot, op.
cit., par. 22.
6

Autoriti administrative autonome

18

conducerea executiv a acestor autoriti nu poate fi revocat


din funcie dect dac exist un motiv legitim demonstrat constnd
ntr-un management ineficient sau neglijen ori rea-credin n
exercitarea competenelor stabilite;
n exercitarea competenelor specifice, aceste autoriti beneficiaz
de considerabile puteri de investigare, precum i de reglementare;
fiind autoriti administrative, activitatea acestora trebuie s se
conformeze regulilor stabilite n acest domeniu prin Administrative
Procedure Act (1946)9, act normativ ce constituie o veritabil
garanie instituional a autonomiei acestora;
controlul acestor autoriti este unul tripartit: control
jurisdicional, control parlamentar i control bugetar.

Seciunea 2
Sistemul britanic: quangos
Caracteristica principal a sistemului administrativ britanic
const ntr-o partajare i repartizare strict a competenelor pe
vertical, ntre centrul executiv etatic i colectivitile teritoriale. n
acest sens, administraia central are determinat un rol circumstaniat
de conducere general a administraiei, de control i pregtire a
reglementrilor, iar colectivitilor locale le revine sarcina i
responsabilitatea de a administra majoritatea serviciilor publice10.
Dei descentralizarea administrativ britanic se prezint ca un
proces unitar de repartiie a competenelor statului, cu toate acestea,
sistemul britanic relev o dezmembrare a puterii executive prin apariia
i dezvoltarea, ndeosebi ncepnd cu anul 1959, a instituiei juridice a
quasi autonomus non gouvernemental organisations sau, prescurtat,
quangos, organisme non-guvernamentale quasi autonome11.
9

Dominique Custos, Droits administratifs amricain et franais: sources et


procedure, n Revue internationale de droit compar nr. 2-2007, p. 289.
10
Michel Gentot, op. cit., par. 24.
11
Ibidem, par. 25; v., pentru scurte consideraii evolutive, i Rodica Narcisa
Petrescu, Noiunea i trsturile autoritilor administrative independente n unele
ri europene, n Revista Transilvan de tiine Administrative nr. 2(5)/2000, p. 129,
sau Emil-Ioan Moiu, op. cit., p. 2.

Regimul juridic al autoritilor administrative autonome

19
Coordonatele juridice generale ale quangos sunt destul de greu de
stabilit, acestea aprnd n principal ca instituii create printr-o cart
regal, lege sau simpl decizie ministerial, i care exercit o funcie
ntr-un domeniu n care Guvernul nu dorete s intervin direct prin
intermediul unui ministru sau departament ministerial12. Acest gen de
definiie, fluid din punct de vedere juridic i cu un grad ridicat de
generalitate, rezult din numrul ridicat al quangos n sistemul
administrativ britanic i din diversitatea domeniilor acoperite. Cu toate
acestea, cteva trsturi principale pot fi identificate13:
acoper un larg spectru de domenii sociale i dein o gam
larg de competene (informaii, control, reglementarea sectoarelor
economice, alocarea fondurilor publice etc.);
crearea acestora se produce printr-o decizie a unei autoriti cu
caracter politic;
responsabilitatea quangos fa de autoritile executive sau
legislative este indirect i limitat prin intermediul controlului
jurisdicional al actelor lor;
sunt autonome n exercitarea competenelor specifice i n ceea
ce privete gestiunea intern, avnd capacitatea de a-i recruta
resursa uman necesar n mod derogatoriu fa de principiile ce
guverneaz angajarea funcionarilor publici;
au un caracter heteroclit, n categoria quangos fiind incluse nu
numai autoriti publice administrative, ci i asociaii, instituii de
nvmnt sau de poliie14.

Seciunea 3
Sistemul francez: autorits administratives indpendantes
n Frana, apariia acestui tip de instituie juridic se produce
ntr-un prim timp ncepnd cu anul 1941 odat cu crearea Comisiei
12

Michel Gentot, op. cit., par. 25.


Charles Debbasch, Frdric Colin, Administration publique, 6e d,, Ed.
Economica, Paris, 2005, pp. 953-954; Michel Gentot, op. cit., par. 27.
14
Consiliul de Stat, Rapport sur les autorits administratives indpendantes,
Frana, 2006, p. 173.
13

Autoriti administrative autonome


20
de control a Bncilor. Timp de aproximativ trei decenii dezvoltarea
acestor autoriti este lent, nebeneficiind de o consacrare expres
sub titulatura actual de autoriti administrative independente. Abia
prin adoptarea Legii franceze din 6 ianuarie 1978 privind nfiinarea
Comisiei Naionale de Informatic i Liberti (CNIL) se produce o
consacrare legislativ expres a noii instituii administrative, iar
procesul de proliferare al acestora se intensific15.
Dei instituia autoritilor administrative autonome nu cunoate
i o reglementare la nivel constituional, Consiliul Constituional
francez o recunoate, prin Decizia nr. 84-173 DC din 26 iulie 1984,
considerentul 5, acesta afirmnd cu ocazia crerii naltei autoriti
din domeniul comunicaiei audiovizuale c desemnarea unei
autoriti administrative independente () pentru a exercita atribuii
att de importante n domeniul comunicaiei () constituie o
garanie fundamental pentru exerciiul unei liberti publice.
Instituia autoritilor administrative independente presupune astfel
o tripl condiionare: elementul de autoritate, caracterul administrativ,
care implic apartenena la sistemul administraiei de stat, i
independena acestora sau absena subordonrii ierarhice16. Sfera
autoritilor administrative independente franceze este diversificat,
aceste instituii avnd ns anumite caracteristici comune17:
acioneaz n numele statului fr a fi subordonate Guvernului;
n exercitarea competenelor specifice beneficiaz de garanii
instituionale ce le permit s acioneze n mod autonom, fr vreo
interferen n direcionarea activitii proprii;
dispun de puteri specifice n realizarea scopului pentru care au
fost create, precum puterea de reglementare, de autorizare individual,
de control, de injonciune, de sancionare, de investigare sau de aviz.

15

A se vedea Consiliul de Stat, Rapport Public 2001. Les autorits


administratives indpendantes, Frana, 2001, p. 257, disponibil la
http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/014000275/0000.pdf.
16
Charles Debbasch, Frdric Colin, op. cit., p. 956.
17
Consiliul de Stat, Rapport Public 2001. Les autorits administratives
indpendantes, Frana, 2001.

Regimul juridic al autoritilor administrative autonome

21

CAPITOLUL II
Sistemul romn de drept i instituia autoritilor
administrative autonome
Seciunea 1
Cadrul normativ al autoritilor administrative autonome
Autoritile administrative autonome18 reprezint instituii
juridice ce se bucur n sistemul de drept romn de dubl consacrare
i legitimare. Astfel, aceste structuri ale administraiei i gsesc o
prim fundamentare din punct de vedere juridic prin prisma
dispoziiilor constituionale romne, iar n al doilea rnd prin trasarea
de ctre Parlament i Guvern a cadrului legislativ necesar
18
Pentru mai multe detalii cu privire la instituia juridic a autoritilor
administrative autonome (independente), v. Marie-Jos Gudon, Les autorits
administratives indpendantes, Ed. LGDJ, Paris, 1991; George Dupuis, Les autorits
administratives indpendantes, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 1988;
Michel Gentot, Les autorits administratives indpendantes, 2e d., Ed. Montchrestien,
Paris, 1994; Olivier Gohin, Institutions administratives, 5e d., Ed. LGDJ, Paris, 2006,
pp. 234-269; Charles Debbasch, Frdric Colin, Administration publique, 6e d., Ed.
Economica, Paris, 2005, pp. 927-971; Claude-Albert Colliard, Grard Timsit, Les
autorits administratives indpendantes, Ed. Presses Universitaires de France, 1988;
Verginia Vedina, Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti,
2007, pp. 345-348; Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Ed. R.A
Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pp. 140-166; Antonie Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, vol. I, ed. a 4-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, pp. 446-447; Dana
Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, p. 211;
George Grleteanu, Robert Bischin, Autoritile administrative independente, n
Revista de tiine Juridice, nr. 2/2007, Ed. Themis, Craiova, pp. 170-176; Emil-Ioan
Moiu, Autoritile administrative autonome din domeniul siguranei naionale i al
mediatizrii informaiilor, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2010; Tudor Drganu, Tendine
de limitare a rolului n stat a Guvernului prin multiplicarea exagerat a autoritilor
centrale autonome ale administraiei publice (I), n Revista de drept comercial nr.
12/2000, pp. 68-78; Tudor Drganu, Tendine de limitare a rolului n stat a Guvernului
prin multiplicarea exagerat a autoritilor centrale autonome ale administraiei
publice (II), n Revista de drept comercial nr. 1/2001, pp. 28-43; Irina Marina Lazr,
Studiu comparativ asupra autoritilor administrative independente/autonome, n
Revista de drept public nr. 2/2010, pp. 44-62.

Autoriti administrative autonome


22
desfurrii activitii acestor organisme. Trebuie subliniat faptul c
valoarea constituional acordat acestor instituii juridice de ctre
constituantul romn din 1991 faciliteaz analiza din punct de vedere
juridic a acestora. Fr ndoial, trasarea principalelor coordonate
juridice ale autoritilor administrative autonome constituie un
demers dificil, mai ales prin prisma consecinelor juridice rezultate
din analiza terminologic primar a sintagmei utilizate pentru
desemnarea acestor instituii, ns o prim problem care ar fi putut
intra n discuie este eliminat. Evident, este vorba de problema
valorii juridice a acestor instituii juridice.
Dreptul francez a cunoscut i cunoate n continuare o real
controvers la nivel doctrinar i jurisprudenial legat de valoarea
juridic a autoritilor administrative independente. Spre deosebire
sistemul de drept romn unde, dup cum enunasem anterior i vom
dezvolta n continuare, aceste instituii cunosc o dubl fundamentare
juridic, constituional i legal, n Frana, n momentul apariiei
acestei noi categorii juridice, un text constituional care s le
consacre ca atare lipsea. La baza constituirii acestei noi categorii
juridice de autoriti cu o configuraie juridic inedit a stat iniiativa
legislatorului francez. Crearea prin lege a acestor noi instituii a
suscitat interesul doctrinei juridice franceze care a optat pentru
denumirea lor ca autoriti administrative independente.
Mai trebuie subliniat faptul c jurisprudena Consiliului
Constituional francez i a Consiliului de Stat este oscilant n ceea
ce privete aceste autoriti mai ales datorit neconsacrrii lor la
nivel constituional i datorit faptului c n general, dup cum vom
evidenia ulterior, existena acestora intr ntr-o contradicie aparent
cu principiile fundamentale de organizare a administraiei de stat.
n dreptul romn, Constituia Romniei din 1991 consacr un loc
aparte acestor autoriti denumite autoriti administrative
autonome. Astfel, n Capitolul V denumit Administraia public,
Seciunea I, Administraia public central de specialitate, art. 116,
care prezint structura aparatului administrativ central, se prevede:
(1) Ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului. (2)
Alte organe de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului
ori a ministerelor sau ca autoriti administrative autonome. De