El anlisis de polticas pblicas

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EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

CONCEPTOS, TEORAS Y MTODOS

GUILLAUME FONTAINE

Prlogo de Joan Subirats

El anlisis de polticas pblicas : Conceptos, teoras y mtodos / Guillaume Fontaine ;

prlogo de Joan Subirats. Barcelona : Anthropos Editorial ; Quito : FLACSO
Ecuador, 2015
000 p. ; 24 cm. (Cuadernos A. Temas de Innovacin Social ; 46)
Bibliografa p. 000-000
ISBN 978-84-16421-21-3
1.

I. Subirats, Joan, prl. II. FLACSO Ecuador (Quito) III. Ttulo IV. Coleccin

Primera edicin: 2015

Guillaume Fontaine, 2015
FLACSO Ecuador, 2015
Anthropos Editorial. Nario, S.L., 2014
Edita: Anthropos Editorial. Barcelona
www.anthropos-editorial.com
En coedicin con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Ecuador, Quito
ISBN: 978-84-16421-21-3
Depsito legal: B. 0000-2015
Diseo, realizacin y coordinacin: Anthropos Editorial
(Nario, S.L.), Barcelona. Tel.: 93 697 22 96
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Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproduccin, distribucin, comunicacin pblica o transformacin de esta obra
slo puede ser realizada con la autorizacin de sus titulares, salvo excepcin prevista por la ley. Dirjase a CEDRO (Centro Espaol de
Derechos Reprogrficos) si necesita fotocopiar o escanear algn fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 917021970/932720447).

Para Nathan, Julin y Mara Jos

There are any number of possible causes of changes in political conditions the
secret is to use theory to identify the most likely sources of confounding variance.
GUY PETERS, Strategies for comparative research in political science

Agradecimientos

Este libro es el resultado de varios aos de docencia e investigacin en la Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Ecuador, y debe mucho al entorno estimulante que procura esta institucin, con su soporte logstico y econmico, con
su comunidad acadmica inquieta y brillante, con su insercin en la vida social, poltica
y econmica regional. Tambin le debe mucho al Instituto de Altos Estudios para Amrica Latina (IHEAL/Pars 3), que me recibi al inicio de este proyecto editorial como
profesor invitado durante un semestre sabtico.
Encontr valiosos insumos en la amistad y el inters manifestado por mis colegas y
por los estudiantes del Laboratorio de Investigacin en Gobernanza. Estoy particularmente agradecido con Luis Verdesoto, Grace Jaramillo y dos lectores o lectoras annimas, por sus comentarios a una versin preliminar del manuscrito.
GUILLAUME FONTAINE
Quito, septiembre de 2014

VII

Prlogo

El libro que tengo el gusto de prologar no es un libro ms dedicado al anlisis de

polticas pblicas. Se trata de una obra original y que surge tras un largo recorrido de su
autor, el profesor Guillaume Fontaine, en el estudio de la gestin, el anlisis y la gobernanza de polticas ambientales y de dilemas energticos en Amrica Latina. No se trata
pues de un libro surgido de una mera preocupacin terica o docente por parte de su
autor. Es ms bien una obra de madurez, en la que tras una notable experiencia en
temas especficos y en conflictos que han agitado la geografa latinoamericana y mundial en relacin a la gobernabilidad de los problemas energticos y ambientales, el autor
se enfrenta a la tarea de dar su propia visin sobre lo que l mismo califica como una
relativa inmadurez del campo en la regin [latinoamericana... con] poca produccin y
poco acceso [...] a un conocimiento actualizado. Coincido con Fontaine en que hay un
antes y despus de los planes de ajuste estructural y de las reformas neoliberales de los
aos ochenta [...] no podemos seguir aplicando los mismos conceptos, los mismos mtodos, ni siquiera apoyarnos en los mismos enfoques tericos que hace treinta aos para
entender el proceso poltico hoy.
Mi perspectiva es europea, y por tanto sufre de los sesgos propios de quin ha vivido
y analizado trayectorias especficas en el campo de las polticas pblicas. Pero tambin
de quin observa la realidad latinoamericana al mismo tiempo como precedente (en
relacin a la actual fase de aplicacin de polticas de austeridad y de ajuste en Europa),
y como experiencia de reforzamiento de las capacidades estatales frente a los procesos
de globalizacin financiera y de menoscabo de los mecanismos democrticos. Las democracias occidentales y el conjunto de actores relacionados con las instituciones pblicas, se han visto sometidos a grandes retos relacionados con la obligacin de reducir las
cifras de dficit presupuestario y la prioridad (forzada por los organismos multilaterales) de hacer frente a las deudas estructurales. Y todo ello combinado con la exigencia
social de ejercer control poltico sobre la actividad econmica, de seguir satisfaciendo
las cada vez mayores exigencias de una gran parte de ciudadanos que buscan proteccin
y ayudas sociales frente a la precarizacin laboral y el deterioro de sus condiciones de
vida. Como se seala en el volumen que prologo, todo ello coincide con una evidente
complejidad de la accin gubernamental derivada de procesos de trasvase de competencias a escala supraestatal y del creciente protagonismo de actores no-estatales en las
dinmicas de definicin, elaboracin e implementacin de las polticas pblicas. En
todo el mundo, el tema de la desigualdad y de la exclusin ocupa un lugar central en la
conflictividad e inestabilidad poltica, y ha llegado la hora de encontrar vas para el
reconocimiento e integracin poltica de la diversidad en todas sus manifestaciones.
No podemos ocultar que existe una notable confusin sobre cmo afrontar la mezcla
de complejidad y la falta de acomodo al nuevo escenario de las respuestas convencionales. Una complejidad derivada de una creciente heterogeneidad social que rompe con
los parmetros tradicionales con que operbamos, y que atribuan dimensin de sujeto
a grandes agregados sociales; y ello conlleva ms externalidades y reacciones enconadas
IX

frente a cualquier iniciativa pblica, ya que siempre hay alguien dispuesto a discutir la
representatividad o el monopolio de la defensa de los intereses generales a los poderes
constituidos; una complejidad derivada de que el aumento del conocimiento disponible
no reduce las incertezas, sino que las aumenta, al disponer siempre de recursos cognitivos para defender cualquier opcin; y complejidad, en definitiva, ya que en ese contexto
el recurso de la autoridad, que podra y puede a veces cerrar el debate entre alternativas
y cursos de accin, no siempre tiene buena acogida al despertar crecientes reacciones a
perspectivas entendidas como excesivamente jerrquicas y poco participadas. No hay
caminos trillados, y, en cambio, cada vez hay ms posibilidad de conocer y tratar de
transferir respuestas que se toman en otros contextos y que son inmediatamente conocidas gracias al cambio que implican las tecnologas de la informacin y comunicacin.
Vemos pues como la mayora de los regmenes democrticos experimentan con un
gran nmero de respuestas institucionales a estos retos. En este contexto de incertidumbre creciente y de urgencia en la bsqueda de soluciones viables y generadoras de consenso, los actores poltico-administrativos requieren, ms que nunca, de anlisis que
pongan en perspectiva las variantes posibles de una modernizacin del sistema polticoadministrativo en general y de las intervenciones de estos mismos actores en cada caso
concreto. El anlisis de polticas pblicas tal como se presenta en el texto que aqu
prologamos, se esfuerza en proporcionar los elementos de comprensin, e incluso de
respuesta, a los interrogantes fundamentales acerca de la legitimidad, la eficacia y la
durabilidad de las acciones pblicas. Unas acciones de los poderes pblicos que deben
lidiar con la complejidad, la pluralidad de visiones, la heterogeneidad de intereses y
deben necesariamente afrontar el debate y la deliberacin pblica para la bsqueda de
soluciones posibles. No hay soluciones simples para situaciones complejas. Pero tampoco podemos conformarnos con que esas situaciones complejas acaben en bloqueos decisionales, en el puro incrementalismo o en la frecuente mediocridad a la hora de afrontar
problemas colectivos.
El libro de Guillaume Fontaine se abre con la afirmacin que el Estado est de moda.
Yo dira que en el libro se reivindica que lo pblico, lo comn es el espacio en el que
colectivamente hemos de movernos para encontrar salida a problemas que nos afectan
a todos o a una parte. Las instituciones pblicas son parte integrante y necesaria del
escenario, del entramado de actores que intervienen en los asuntos propios de las polticas pblicas. Es decir, de los asuntos que requieren respuestas polticas y colectivas. Es
por ello que en el libro se da un notable espacio al tema de la praxis, de la prctica de las
polticas pblicas con esa mirada coral y colectiva de los asuntos pblicos. Como dira
Lindblom, la eleccin que surge de un proceso de toma de decisiones no acostumbra a
ser el producto o de la voluntad de un decisor aislado, sino el producto de una interaccin y de un proceso social. Las decisiones de poltica pblica son coproducidas por una
pluralidad de actores con valores, objetivos y lgicas de accin diferentes. Aun cuando la
eleccin afecte o implique solo a un decisor individual, ste seguramente habr tenido
en cuenta las preferencias y los recursos de otros actores en la seleccin de las alternativas, y lo har, al menos, para evitar esos actores ejerzan poderes de veto o de obstruccin en la fase de puesta en prctica de la decisin.
En los sistemas democrticos resulta clave la posibilidad de contraponer puntos de
vista, y por lo tanto de superar los lmites cognitivos que tiene cualquier decisor o sujeto
individual. De esta manera el proceso puede resultar o aparecer como confuso y contradictorio, pero basta una rpida comparacin de los rendimientos en trminos de innovacin, desarrollo econmico y equidad social para darse cuenta de que los sistemas
X

autoritarios no tienen nada que ensear a los democrticos. En clave contempornea, el

debate sobre las potencialidades de Internet en su potenciacin de la innovacin y el
conocimiento compartido, apuntan en el mismo sentido. En este sentido, pienso que
hemos de ir siendo capaces de incorporar Internet y sus efectos en el anlisis de las
polticas pblicas. An no disponemos de instrumentos analticos suficientemente afinados para seguir, desde la perspectiva de la investigacin en ciencias sociales, los procesos surgidos de Internet que inciden en la formulacin de las polticas pblicas. Al no
existir espacios claros de intermediacin, al margen del propio Internet, la interaccin
se produce de manera aparentemente catica y agregativa, con flujos poco predecibles y
con capacidades de impacto que no pueden, como antes, relacionarse con la fuerza del
actor o emisor de la demanda, sino con su grado o capacidad para conseguir distribuir
el mensaje, presentarlo con el formato adecuado, y conseguir as alianzas que vayan
mucho ms all de su habitat ordinario. Obviamente, la gran pluralidad de intervinientes (dada la dimensin potencialmente universal del permetro implicado), hace
que la importancia que se d a un problema pueda ser mucha o poca, con notables dosis
de aleatoriedad. La tendencia a convertir en nuevos ciertos temas de largo recorrido,
es tambin visible, dada la novedad del propio medio en que circula la informacin y el
hecho que el grado de experiencia sobre cualquier asunto puede ser de lo ms variado
imaginable.
Reitero mi agradecimiento por poder prologar este libro. Su lectura puede ayudar a
entender cmo se estn moviendo los distintos elementos que han venido conformando
en los ltimos sesenta aos el anlisis de polticas pblicas, incorporando adems una
perspectiva actualizada y localizada. Una perspectiva muy til para alumnos, expertos y
acadmicos. Pero tambin para practicantes. Ms que ante una perspectiva estrictamente disciplinar o acadmica, por importante que ello sea, estamos ante el reto de
mejorar la caja de herramientas a la que se refera Wildavsky. Como hemos ido afirmando, entendemos que todo se mueve a nuestro alrededor, y vivimos con ms incertidumbres. Cmo tomar decisiones individuales y colectivas sobre esta realidad movediza y
cmo incorporar a esas decisiones las perspectivas y los efectos a largo plazo? La poltica, en su capacidad de gestionar de manera pacfica y consensuada la toma de decisiones que afectan a una comunidad, padece de manera directa ese conjunto de problemas
y de cambios. Y lgicamente tambin las polticas pblicas y su administracin y gestin. Pero, es precisamente la voluntad de defender la poltica y la democracia lo que
entiendo que constituye el objetivo de la labor del profesor Fontaine expresada en este
libro, y que ha constituido tambin el hilo conductor de estas reflexiones.
JOAN SUBIRATS
Barcelona, diciembre de 2014

XI

Introduccin

Por qu y para qu analizar

las polticas pblicas?

Los orgenes
El Estado est de moda, y con l, las polticas pblicas. Tras el fracaso de las polticas
neoliberales de las dcadas de 1980-1990, importantes movimientos sociales como el
indgena en Amrica Latina, organizaciones no-gubernamentales y dems asociaciones de la sociedad civil han vuelto a ubicarlo en el centro de los procesos polticos. Si
bien es cierto este inters por lo pblico no es una novedad, sus manifestaciones han
cambiado y, al parecer, todo el mundo tiene algo que opinar sobre las polticas de gobierno (Mintrom y Williams, 2013). Tradicionalmente los sindicatos y las corporaciones
negociaban con los gobiernos de turno las polticas sectoriales (sociales, econmica,
etc.). Hoy a su vez, las comunidades, los laboratorios de ideas (think tanks), los organismos de cooperacin internacional, las universidades pretenden incidir en las polticas
de desarrollo sustentable, de migracin, de interculturalidad. Sin embargo, esta
forma de apropiacin de lo poltico por la ciudadana lleva consigo un riesgo de estiramiento conceptual que no coadyuve al entendimiento de los temas, de las interacciones
socio-polticas, de las estructuras institucionales y de los procesos que las atraviesan.
Ello vuelve necesario, tanto para los gestores de la poltica como para sus observadores, encontrar nuevas herramientas y mtodos de anlisis, acordes con esta complejidad, que tomen en cuenta la diversificacin de los actores partcipes del proceso poltico. Tal es el propsito del presente libro. La aparicin del anlisis de polticas pblicas
como un campo de estudio acadmico haba acompaado la organizacin de la administracin pblica moderna y la voluntad de fortalecer el gobierno federal de Estados
Unidos, con el gobierno demcrata de Thomas Woodrow Wilson (1913-1921). Responda a la necesidad de profesionalizacin de los funcionarios pblicos, conforme una
lgica de racionalidad legal instrumental (Weber, 2002). Esta profesionalizacin de la
burocracia estatal conllevaba a una creciente especializacin, que se supone estaba al
servicio del poder ejecutivo, para garantizar la defensa del inters general. Para darle
sustento, era necesario sistematizar los conocimientos sobre sus prcticas, sus funciones y sus modalidades de reclutamiento. El desarrollo del Estado de bienestar social y el
esfuerzo financiero, logstico y diplomtico que signific la movilizacin de Estados
Unidos y sus aliados en la Segunda Guerra Mundial reforzaron la necesidad de este
conocimiento experto, en particular porque la planificacin plurianual se haba vuelto
un instrumento estratgico de gobierno.
Esta tendencia inici en los aos 1930, con la adopcin del Nuevo Contrato (New
Deal) de Franklin Delano Roosevelt, y se aceler tras la firma de los acuerdos de Bretton
1

Woods entre Estados Unidos y los pases de Europa Occidental, en 1944. Despus de la
Segunda Guerra Mundial, lo que inicialmente era un mero acervo de estudios tcnicos
se estructur en un campo acadmico en las carreras universitarias de derecho, ciencia
poltica y economa. Se alcanz un mayor grado de especializacin y de profesionalizacin con la creacin de escuelas de administracin y carreras afines (especializadas en
gobierno, polticas pblicas, asuntos pblicos y administracin pblica), segn el pas,
algunas destinadas a ocupar un lugar privilegiado a nivel mundial, como la Kennedy
School of Government de la Universidad de Harvard (Alison, 2006). Simultneamente,
se multiplicaron los programas de investigacin sobre las polticas sectoriales, en particular las polticas sociales (educacin, salud, familiar, etc.) e industrial, entre otras cosas
para dar mayor legitimidad al gobierno. Desde luego, el anlisis de las polticas pblicas
se volvi un ejercicio imprescindible, para apoyar la toma de decisin y el conjunto de
procesos relacionados con la accin del Estado.
La institucionalizacin del estudio de las polticas pblicas permiti la emergencia
de nuevas teoras y el perfeccionamiento de los mtodos de anlisis. Detrs de esta
institucionalizacin, lo que estaba en juego era la optimizacin del gasto pblico, en un
contexto de crecimiento econmico que iba a prolongarse hasta mediados de los aos
1970. La reconstruccin de las infraestructuras en los pases damnificados por la Segunda Guerra Mundial, la difusin del consumo masivo, que acompa la explosin demogrfica y fue posible gracias a la organizacin fordista del trabajo, fueron los vectores de
este modelo de desarrollo keynesiano. La inversin pblica sostena la demanda de
bienes y servicios, lo cual garantizaba el crecimiento econmico y el pleno empleo a
corto y mediano plazo. Ello fue retomado por los economistas de la CEPAL encabezados
por Ral Prebisch, en los aos 1950, para complementar el modelo de industrializacin
por sustitucin de importaciones, impulsado en la dcada anterior (Franco y Lanzaro,
2006). De esta manera, el anlisis de las polticas dotaba a los gestores y ejecutores de las
polticas con elementos de juicio para tomar decisiones idneas, dar un seguimiento a
su ejecucin y eventualmente evaluar sus impactos, puesto que gobernar por las polticas era ms sistemtico que gobernar por el sentido comn (Aguilar, 1992).
En un artculo seminal para la disciplina (Lasswell, 1992), Harold Lasswell observ
que las ciencias sociales manifestaban un creciente inters por las polticas, conforme
creca el inters de la sociedad por la poltica, y que esta orientacin hacia las polticas
estaba marcada por la aspiracin de la Academia y de la ciudadana a un mayor involucramiento en los procesos polticos. Este inters manifestado incluso por profesionales
formados en disciplinas tradicionalmente ajenas a los estudios polticos como la sicologa y la antropologa conllevaba a una gran heterogeneidad de los marcos tericos,
objetos y metodologas, que obstaculizaba la comparacin entre los estudios de casos.
Para Lasswell, un conocimiento de los procesos polticos tan solo tena sentido si se
pona al servicio de la toma de decisin, por lo tanto la ciencia de las polticas que l
imaginaba deba erigirse en un conocimiento del proceso poltico y de la pertinencia del
conocimiento en este ltimo (Lasswell, 1970). Puesto que este anlisis responda a una
preocupacin ciudadana por consolidar la democracia y facilitar el crecimiento econmico, tena que ponerse al servicio de un rgimen (la democracia representativa) y un
modelo de desarrollo (el capitalismo industrial) ntimamente relacionados.
Desde el origen, esta orientacin hacia las polticas tuvo entonces un carcter teleolgico, al producirse en el contexto de la victoria de los Aliados en la Segunda Guerra
Mundial y de los primeros aos de la Guerra Fra. La derrota del totalitarismo en Alemania, luego la confrontacin de dos sistemas econmicos el capitalismo y el socialis2

mo y dos regmenes polticos la democracia representativa occidental y las llamadas democracias populares de Europa Oriental y la Unin Sovitica dieron al anlisis de las polticas un papel poltico en Estados Unidos, en Europa Occidental y luego en
Amrica Latina. Simultneamente, la disciplina en gestacin se enfrent con el problema de la distincin entre el anlisis de las polticas y el anlisis en las polticas, que
fue introducida por el mismo Lasswell, para marcar la complementariedad entre las
dimensiones descriptivas y prescriptivas del anlisis de polticas.
La segunda particularidad de esta disciplina, comparado con los enfoques tradicionales en ciencia poltica, era su orientacin hacia la resolucin de problemas. Este aspecto hara del anlisis de poltica un ejercicio normativo, cuyas conclusiones seran
predictivas y prescriptivas, en particular tras la revolucin conductista y el proyecto
de David Easton de hacer que la ciencia poltica produjera un conocimiento universal y
confiable sobre los fenmenos sociales (Bevir, 2006: 592). Ahora bien, qu objeto responde mejor a esta definicin del objeto cientfico que el proceso poltico, un proceso
que parte de la percepcin de una realidad, da lugar a un anlisis de problemas y a la
formulacin de soluciones que sern ejecutadas y evaluadas tras su culminacin? As
vemos cmo, a partir de una concepcin positivista de las polticas pblicas, se esboz
una estrategia metodolgica, que analizaba las polticas pblicas como un proceso
con sus insumos (inputs), productos (outcomes) y resultados (outputs), sus mecanismos
de retroalimentacin y su entorno ecolgico, biolgico, social, etc.
Peter DeLeon y Christine Martell consideran que en Estados Unidos las ciencias
(sic.) de las polticas se articularon gracias a cinco acontecimientos histricos (DeLeon y
Martell, 2006: 34-36). Segn ellos, la Segunda Guerra Mundial dio lugar a los primeros
laboratorios de ideas como la National Science Foundation, el Council of Economic
Advisors y RAND Corporation para suplir una carencia de informacin y ponerla al
servicio de la toma de decisin. Luego, con la Guerra contra la pobreza llevada a cabo
por el Presidente demcrata Lyndon B. Johnson (1963-1969), los polticos habran tomado conciencia de la necesidad de un mejor entendimiento de la naturaleza de los
problemas de poltica, de remediar las fallas en la ejecucin de las decisiones y de medir
los resultados logrados y su impacto. Por su lado, la guerra de Vietnam y el escndalo del
Watergate que involucr al Presidente republicano Richard Nixon (1969-1974) habran
enseado la importancia de los valores en el anlisis de polticas. Finalmente, la crisis
petrolera de los 1970 habra evidenciado la importancia vital del saber experto en las
negociaciones y el manejo de conflictos.
Esta lectura lineal de la historia permite identificar a posteriori una relacin fructfera entre el anlisis de y el anlisis en las polticas. Sin embargo, llama la atencin
que DeLeon y Martell se refieran exclusivamente a acontecimientos belicosos, lo cual
deja pensar que el aporte de la Academia consiste ante todo en una experticia estratgica
al servicio del poder, ms que una respuesta a los problemas de una sociedad. Presentan
al politlogo como un hroe que acude al rescate del poltico, desamparado ante la
gravedad de una crisis, pero el uso de unos cuantos ejemplos no constituye una demostracin ni da cuenta de todas las polticas que fueron pensadas y llevadas a la prctica
sin acudir a la experticia, ni de las mltiples crisis polticas que no incidieron en la
relacin entre la comunidad acadmica y el poder poltico.
En realidad el proyecto de Lasswell fue frustrado por la convergencia de tres fenmenos desde los aos 1960 y 1970. En primer lugar, la emergencia de los movimientos
sociales pacifistas, feministas, anti-colonialistas y pro-derechos cvicos en Estados Unidos y Europa occidental puso en duda la legitimidad del saber experto y de la visin
3

tecnocrtica de los problemas de sociedad. A esta multiplicacin de demandas sociales

se sum la creciente limitacin de las capacidades redistributivas del Estado, especialmente en los pases de la OCDE golpeados por el doble choque petrolero y la recesin
econmica que sigui. Por ltimo, la creciente importancia numrica y financiera del
aparato administrativo en esos pases acab con generar disfunciones a nivel sea de la
administracin pblica o de la coordinacin entre gobierno nacional y gobiernos locales, que comprometan los resultados de las polticas. En este contexto, la ambiciosa
ciencia de las polticas fue sustituida paulatinamente por un ms humilde anlisis de
las polticas pblicas, de ndole ms crtico que la primera, nutrido por la crisis y los
aportes de la sociologa de las organizaciones (Duran, 2010: 292-294).

Una disciplina en auge

Es difcil hablar de una disciplina, a propsito del anlisis de polticas pblicas, pues
convoca a la ciencia poltica, la economa, la sociologa, la historia, etc. Muchos autores
asumen que constituye un campo de la ciencia poltica, siguiendo en este punto los
preceptos de los padres fundadores de la ciencia de las polticas de hacer del enfoque
de polticas pblicas un enfoque integral para el anlisis poltico (Mny y Thoenig,
1992; Jones, 1969). Sin embargo, coadyuv a la transformacin de las problemticas
fundamentales de la ciencia poltica por ejemplo sobre la naturaleza del poder al
introducir un enfoque sociolgico en el anlisis del Estado (Muller, 2000). Los padres
fundadores de este campo no eran politlogos, aunque el anlisis de polticas fuera
apropiado, luego desarrollado por la ciencia poltica en Estados Unidos: eran filsofos,
siclogos, matemticos, economistas, humanistas en el sentido de la Ilustracin. En este
sentido, las polticas pblicas constituyen un objeto particular entre los procesos polticos, cuyo abordaje cambiar segn el enfoque epistemolgico y terico que adoptemos.
Sea del punto de vista acadmico o prctico de la toma de decisin, es innegable que
todo el proceso de elaboracin o anlisis de polticas depende de los aportes de varias
disciplinas, en particular la economa, la ciencia poltica, la historia y la sociologa. Cabe
enfatizar en que hay otras disciplinas involucradas en la aventura, incluso disciplinas
que uno no esperara en el contexto actual de las ciencias sociales, por ejemplo la sicologa. De manera provocativa, podramos decir que todas las disciplinas pueden estar
convocadas en algn momento o en algn aspecto de una poltica pblica, aunque fuera
por un aporte temtico. Si uno quiere regular una actividad como la produccin y el
consumo de energa, ello moviliza muchos saberes tcnicos que no son ni siquiera ciencias sociales. Pensemos tambin en los aportes de los ingenieros de sistemas a la poltica
de ciencia y tecnologa.
Cada disciplina ha aportado con elementos particulares al entendimiento de las fases del ciclo de poltica (Pierre, 2006). As, la ciencia poltica ayud al anlisis de la
formulacin y ejecucin de polticas con las teoras del poder, el institucionalismo histrico y las investigaciones sobre la gobernanza democrtica. Los aportes de la economa se miden por el impacto del paradigma de las elecciones racionales y el anlisis en
trminos de costos y beneficios en la formulacin y la evaluacin de polticas. La sociologa ha trado consigo un conocimiento de los problemas sociales y del funcionamiento
de las organizaciones, que ayudan al entendimiento de las modalidades de elaboracin
de agendas y las fallas en la ejecucin de polticas. Visto as, el anlisis de polticas se
erige en una nueva disciplina, alimentada por las tres primeras, aunque estos aportes no
4

sean tan explcitos en la manera de abordar el estudio de las polticas pblicas. Es ms,
podemos ver esta relacin interdisciplinaria en el sentido opuesto, es decir cmo nuestra reflexin alimenta la formulacin de nuevas teoras y mtodos en otras disciplinas.
En poltica comparada, complementar el anlisis de los partidos polticos, de los grupos de inters, del sistema electoral y de los poderes institucionales (Mny y Surel, 2009)
o ayudar a interpretar las continuidades y discontinuidades en el cambio poltico, la
relacin entre estructura y agente, o a conceptualizar el poder (Hay, 2002). En sociologa
poltica, echar una luz nueva para el entendimiento de la produccin social del poder,
el espacio poltico, las prcticas de participacin, la aceptacin del orden poltico y los
gobernantes (Lagroye et al., 2006).
El anlisis de polticas tiene que ver tanto con la evolucin del Estado contemporneo y los fundamentos de su legitimidad, como con la transformacin de la sociedad y
de la economa. Ahora bien, el contexto en el cual se fundamentaron las bases del anlisis de polticas pblicas ha cambiado. El contexto actual es aquel de una economa
globalizada y en gran medida desregulada, con conjuntos polticos regionales cada vez
ms influyentes en las dinmicas institucionales y sociedades civiles cada vez ms involucradas en los procesos polticos. No podemos abordar las polticas pblicas hoy como
hace cincuenta aos, pues el Estado ha pasado por una metamorfosis sin precedente
desde el ltimo cuarto del siglo XX. No podemos explicar la accin pblica de hoy sin
entender las transformaciones del Estado en el contexto de la globalizacin. No es necesario volver sobre las circunstancias y modalidades del desarrollo del Estado moderno,
como lo hacen los historiadores, pero es imprescindible tomar en cuenta los aportes
analticos y tericos de la sociologa, la ciencia poltica y la economa. Por supuesto, este
men epistemolgico no impide tener en cuenta los avances de otras disciplinas o campos de estudio (como la antropologa, las relaciones internacionales, el derecho o la
ecologa poltica), segn el tipo de poltica que nos interesa. Pero es el men bsico para
enfrentar el reto de una ciencia social en su fase de maduracin intelectual.
Nuestro punto de partida es el contexto local, nacional e internacional en el cual
actan el Estado e intervienen actores no-estatales. Este contexto puede caracterizarse
por un triple cambio (Pierre y Peters, 2000). Este triple cambio implica que el anlisis de
las polticas pblicas ya no puede quedar aislado del anlisis de las relaciones sociales y
econmicas, so penas de resultar irrelevante tanto para la Academia como para la comunidad poltica. El primer cambio result ante todo de la incidencia de los regmenes
internacionales tradicionales como aquel de las Naciones Unidas, de la evolucin de las
negociaciones comerciales del Acuerdo General sobre las Tarifas y el Comercio (GATT),
luego de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y del surgimiento de nuevos
regmenes internacionales como la Agenda 21, adoptada en 1992, en la Cumbre de la
Tierra. Pero se debe tambin al hecho que los problemas (ambientales y energticos, el
narcotrfico, la seguridad, etc.) que enfrentan los gobiernos son de naturaleza regional o
transnacional, mientras que el crecimiento econmico y el desarrollo dependen cada
vez ms de los resultados de los actores econmicos nacionales a nivel internacional, de
la globalizacin de los capitales privados y del comercio internacional. Las soluciones a
estos problemas polticos, cada vez ms equiparables de un pas a otro, se toman con
base en un proceso de aprendizaje y de difusin facilitado por los organismos internacionales.
Por otro lado, la autoridad del Estado se descentraliz hacia unas instituciones locales y regionales. Este segundo cambio, que se produjo en respuesta a los cambios estructurales generados por la urbanizacin y la aglomeracin de las ciudades, contribuy en
5

general a adaptar el presupuesto del Estado y el gasto pblico por una divisin de trabajo entre organismos pblicos. Por ltimo, la exportacin de las actividades polticas
(Pierre y Peters, 2000: 89) dio lugar a la multiplicacin de las organizaciones no-gubernamentales y agencias autnomas, que asumieron ciertas funciones antes asignadas al
Estado, mediante la privatizacin de empresas pblicas, la externalizacin del servicio pblico o la cogestin y las alianzas entre socios pblicos y privados.
Para dar cuenta de la complejidad, del dinamismo y de la diversidad de las sociedades contemporneas (Kooiman, 1993a), nuestra disciplina requiere de nuevos instrumentos conceptuales y metodolgicos. Adems, para poder considerarse til o, por lo
menos, relevante en los procesos polticos, requiere de un cambio de enfoque, del anlisis de las polticas como procesos lineales de toma de decisin, al anlisis de polticas
como productos de las interacciones que constituyen la accin pblica. La accin pblica nace de un acervo de iniciativas multipolares e intentos de coordinacin explcita en
los cuales se insertan las polticas pblicas. En otros trminos, el ncleo duro de las
polticas pblicas no depende de una decisin pblica unilateral sino del producto interactivo de negociaciones con los actores econmicos y sociales (Gaudin, 2004: 2 y 18).
Desde el origen, el anlisis de las polticas pblicas ha sido atravesado por dos perspectivas, que explican la tensin entre polticas y accin pblica (Mny y Thoenig, 1992;
Thoenig, 1997; Lascoumes y Le Gals, 2009). La una, propia de la ciencia poltica, asigna un papel predominante al Estado y a los gobernantes en la organizacin y la direccin de la sociedad, y adopta como punto de partida el Estado y sus intervenciones en la
sociedad. La otra, ms sociolgica, analiza en primer lugar las interacciones, los intercambios, los mecanismos de coordinacin, la formacin de grupos, el juego de las normas y los conflictos entre individuos, y parte de los factores del cambio, los grupos de
inters y movimientos sociales como actores del cambio de polticas pblicas.

El anlisis de polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe

Analizar las polticas tiene una funcin cientfica (mejorar el conocimiento) y poltica (mejorar la accin y la toma de decisin). Dicho esto, como en muchos procesos, no
existe una objetividad absoluta, el anlisis tiende a la objetividad y a mejorar la calidad
de la informacin para mejorar las decisiones, pero el mero hecho de decir que se necesita de un tipo de informacin es, en s, subjetivo (Mayer et al., 2013). La situacin en la
cual uno dispone de la totalidad de la informacin necesaria para tomar una decisin no
existe, desde luego uno tiene que priorizar ciertas informaciones y consentir ciertos
esfuerzos para conseguirlas. A partir de esta constatacin, hay una serie de dilemas que
hacen que cada paso en el proceso de toma de decisin es una eleccin, una jerarquizacin de distintas opciones posibles. Por ello, no hay neutralidad axiolgica en este proceso. La particularidad de las ciencias sociales en relacin con otras, como las ciencias
naturales o las matemticas, radica en la naturaleza de su objeto: antes de encontrar
mtodos, uno se enfrenta con un objeto particular cuya naturaleza est constantemente
alterada por el conocimiento que se produce sobre ella, es un objeto reflexivo. Ello hace
que es muy difcil encontrar una objetividad cientfica en los trabajos, interpretativos o
explicativos, aplicados a un objeto social. Esto es vlido en antropologa, en sociologa,
en ciencia poltica, en economa, en historia, pero lo es an ms en el anlisis de polticas pblicas, dado la doble finalidad de ejercicio.
El anlisis de los movimientos sociales no necesariamente incide en el transcurso o
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la accin de estos movimientos, puede ser pero no es siempre el caso. En cambio, es

muy comn que un anlisis de polticas pblicas tenga incidencia en el proceso, sea para
las personas que toman decisiones, que contratan este anlisis, o sea para sus contrincantes, es decir las personas que quieren ofrecer una alternativa a las decisiones que se
toman. Y ello complejiza la tarea de analizar las polticas y conseguir un sustrato cientfico en este ejercicio. Desde el albor de la disciplina, se contraponen una lectura crtica y
una funcionalista del proceso poltico, que borra el lmite entre teora y prctica, entre
ciencia y poltica. Inicialmente el doble propsito al cual responda el anlisis de polticas segn Lasswell el conocimiento de las polticas y el conocimiento en las polticas haca eco a la distincin entre el analista y el gestor de polticas.
Sin embargo, la frontera entre la vocacin del cientfico y aquella del poltico (Weber,
1972) se vuelve cada vez ms permeable, puesto que los primeros colaboraban a menudo con los segundos, a la hora de elaborar un programa o de enfrentar una crisis poltica. Esta confusin de roles no es mayor en Amrica Latina que en Europa, en Estados
Unidos ni quizs en la China, pero tiene efectos diferentes, tenido cuenta de la falta de
institucionalidad y de la ausencia o de las insuficiencias de la formacin en asuntos
pblicos que imperan en muchos pases de nuestra regin. Al fin y al cabo, debemos
preguntarnos cul es el lugar de las polticas pblicas en las ciencias sociales y en la vida
poltica de los pases que observamos. Ms all del por qu y cmo analizar las polticas
pblicas, lo que est en juego aqu, es un conocimiento fino de la realidad contempornea, un conocimiento de alcance universal producido a nivel local.
Es importante tomar en consideracin el lugar donde estamos trabajando o elaborando esta reflexin. En la actualidad el anlisis de polticas pblicas en Amrica Latina
y el Caribe se enfrenta con varias dificultades. La primera es estructural y es la relativa
inmadurez del campo en la regin. Fuera de Mxico y Brasil, y en menor medida Argentina y Colombia, no hay una comunidad epistmica donde se pueda encontrar aportes
sustantivos ni lineamientos tericos de anlisis de polticas. Para dar una idea de la
situacin de la disciplina o del campo de estudios en la actualidad, en Estados Unidos se
ofertan ms de cincuenta doctorados afines, entre administracin pblica, asuntos pblicos y gobierno, mientras que en el conjunto de los pases de Amrica Latina y el
Caribe, apenas hay unas veinte formaciones de este nivel, la gran mayora de las cuales
se concentran en Mxico. Muchos programas doctorales son rplicas o sus curricula son
importados de Estados Unidos (como en el caso del CIDE, que se inspira en la Kennedy
School of Government) o Europa (como en el caso del programa Goberna Amrica Latina, de la fundacin espaola Ortega y Gasset). Esto indica que hay poca produccin de
conocimiento en la regin, siendo los programas doctorales un indicador aproximativo
de la investigacin cientfica en una materia. Esta informacin est corroborada por la
escasa produccin de libros y artculos en revistas especializadas. Una revisin del catlogo de la biblioteca de Harvard, que es el ms completo del mundo en esta materia, deja
ver que entre 2000 y 2014 se han publicado al menos 17.000 libros sobre polticas pblicas o administracin pblica, entre los cuales apenas 400 en espaol.1 Las principales
editoriales latinoamericanas especializadas tampoco ofrecen mucho material actualizado, pues en sus catlogos predominan las traducciones textos de clase, veinte o treinta
aos despus de su primera publicacin en ingls.
Entonces hay poca produccin y hay poco acceso, en idioma espaol, a un conocimiento actualizado. Ahora bien, si la cada del muro de Berln marca un hito en la historia contempornea, con el fin de la Guerra Fra, todo lo que fue publicado antes del 1989
tiene que ser reevaluado. Si la utilizacin y la generalizacin de las tecnologas de infor7

macin y comunicacin marca un hito en la historia contempornea, en particular por el

uso del Internet, luego de las redes que se multiplicaron desde los aos 1990, todo lo que
fue publicado antes tiene que ser reevaluado. Y si en Amrica Latina hay un antes y un
despus de los planes de ajuste estructural y de las reformas neoliberales de los aos
1980, entonces todo lo que fue publicado antes tiene que ser reevaluado. No podemos
seguir aplicando los mismos conceptos, los mismos mtodos, ni siquiera apoyarnos en
los mismos enfoques tericos que hace treinta aos para entender el proceso poltico hoy.
Dicho eso, es evidente que necesitamos saber algo de la historia; no podemos ser
amnsicos y pretender que todo empez con la Perestroika y la microinformtica. Pero
lo que propone precisamente el anlisis de polticas pblicas es analizar el presente,
eventualmente con una perspectiva histrica, segn las escuelas, pues las decisiones de
hoy son el resultado de situaciones heredada de ayer. En este sentido, no bastan los
libros que conseguimos en Amrica Latina, traducidos del ingls y elaborados a partir
de casos de estudio ajenos al contexto socio-poltico en el cual se gobierna en nuestra
regin, pues no procuran el material ni los instrumentos necesarios para realizar hoy un
buen anlisis de las polticas pblicas. Necesitamos algo ms, algo que nos permita
entender fenmenos que, a veces, se estn dando en el momento que estamos observando, no solo fenmenos del pasado, fenmenos anclados en una trayectoria de larga duracin. Hay problemas nuevos que plantean retos nuevos al anlisis y a la toma de decisin. Todo eso hace que hoy sea urgente construir este conocimiento y dar los medios a
los actores o por lo menos participar a la elaboracin de estas herramientas para los
actores en Amrica Latina.
Ello nos lleva a uno de los problemas ms complejos de nuestra disciplina en Amrica Latina y el Caribe. En efecto, al no articularse con los debates tericos de la sociologa
y de la ciencia poltica, el anlisis de polticas carece a menudo de aliento y padece dos
defectos: el intelectualismo y el empirismo. Encontramos por un lado importantes compilaciones de los enfoques tericos muy interesantes para descubrir los orgenes de la
disciplina pero de poca utilidad para entender sus debates actuales (Aguilar, 2000; Roth,
2010), y por otro lado un sinnmero de estudios de casos que consisten bsicamente en
descripciones coyunturales que nos dicen qu ocurri sin establecer una relacin explicativa entre la poltica y las polticas pblicas.2 El principal lmite que se encuentra en
muchas obras colectivas que tratan de polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe
es su naturaleza interpretativa (Crdenas y Bonilla, 2006; Stein, 2008; Dez y Franceschet, 2010). Son recolecciones de informacin, cuyo potencial de generalizacin es muy
limitado. Esto tiene mucho que ver con el discurso poltico, es decir, cuando una persona compite por una eleccin, es lo que hace: recolectar datos para defender o criticar
una poltica. Segn si esta persona est en la mayora de gobierno o en la oposicin,
utiliza esta informacin para minimizar los problemas no-resueltos y magnificar los
logros de la poltica, o por lo contrario para minimizar los logros y enfatizar los problemas sin resolver.
Desde luego, cmo empezar? cul es el mejor enfoque terico, el mejor mtodo
para analizar una poltica pblica? La preocupacin que gui el presente trabajo fue
identificar las lneas fuerza que atraviesan esta disciplina joven apenas lleva sesenta
aos ms que volver a hacer el trabajo de sntesis histrica o presentar un panorama
de los distintos enfoques tericos existentes, como se suele hacer en los manuales y
libros de textos. Hace hincapi en el quehacer y, en particular, en los tres hitos del diseo
de investigacin formulacin de problemticas e hiptesis, y metodologa de comprobacin de teoras, en vez de discutir los mltiples conceptos y enfoques tericos que
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han aparecido (y desaparecido) con el pasar de los aos. La bibliografa se elabor con
base en criterios de actualidad, claridad y accesibilidad. Cuando era posible, se eligi las
versiones en espaol de los textos. Por lo dems, se privilegi el uso de artculos acadmicos disponibles en las bases de datos de mayor acceso en las bibliotecas universitarias, complementados por los libros en circulacin en la actualidad.
Este libro est organizado en cinco captulos. En el captulo uno, se discute la pertinencia de partir del dilema entre positivismo y constructivismo, como lo hacen algunos
autores, para determinar el carcter cientfico del anlisis de polticas. Tras demostrar
que el dilema entre positivismo y constructivismo no es muy til al anlisis de polticas
pblicas, se precisa la definicin de las polticas pblicas como objeto de estudio. En el
captulo dos, se recuerda los orgenes histricos de la disciplina. Ese captulo inicia con
una resea de los aportes conceptuales de los autores clsicos y la segmentacin del
campo de estudio que este ltimo conllev, antes de analizar los alcances y lmites del
concepto de ciclo de poltica. En el captulo tres, se analiza las modalidades en las
cuales se llevan a cabo los procesos polticos. Se evidencia en primer lugar las transformaciones que afectan la naturaleza y el rol del Estado, luego se analiza la evolucin de la
incidencia de los actores no-estatales en las polticas pblicas, finalmente se presentan
los aspectos instrumentales del diseo de polticas. En el captulo cuatro, se propone
una tipologa simple de los enfoques tericos de anlisis de polticas, a partir de las
problemticas que abordan y de los factores o variables independientes que privilegian.
Se identifican as los enfoques racionalistas, productos de la revolucin conductista, los
enfoques cognitivistas, productos del giro argumentativo, y los enfoques neoinstitucionalistas, productos de una preocupacin por el Estado en historia, economa y sociologa. El captulo cinco introduce a los aspectos metodolgicos del anlisis de polticas.
Empieza con una sntesis de los principales problemas metodolgicos que enfrenta el
analista a la hora de disear un proyecto de investigacin, luego presenta sucesivamente
siete marcos y modelos enfocados al anlisis cognitivo, conductista e institucional de
polticas.

1. Consulta realizada en septiembre de 2014. URL: http://www.hks.harvard.edu/library/

2. Ver en particular las series publicadas por la Comisin Econmica para Amrica Latina. URL:
www.cepal.org

Captulo 1

Epistemologa

Las polticas pblicas son como la msica de jazz, improvisaciones sobre unos temas conocidos que, a veces, dan lugar a innovaciones radicales cuyo resultado siempre
es incierto. Entre arte y ciencia, el anlisis de polticas trata de captar la esencia de estas
variaciones infinitas. En este captulo ubicaremos el anlisis de polticas pblicas en el
plano epistemolgico y mostraremos cmo pas de ser un campo de estudios interdisciplinarios a una disciplina, con sus objetos propios, sus problemticas, enfoques tericos
y mtodos. La primera seccin est dedicada a discutir su carcter cientfico. Veremos
en primer lugar por qu la contraposicin entre positivismo y constructivismo constituye un falso dilema para el anlisis de polticas pblicas, luego abordaremos la cuestin
de los paradigmas e introduciremos la dimensin terica del debate, que el eslabn
faltante entre epistemologa y metodologa. En la segunda seccin, definiremos el objeto
de estudio. Revisaremos algunas definiciones clsicas de la nocin de polticas pblicas,
luego veremos que la especificidad del anlisis de polticas radica en definirlas como
variables dependientes, finalmente veremos las variables independientes que se analizan en la literatura especializada.

El falso dilema entre positivismo y constructivismo

Ontologa y epistemologa
El diseo metodolgico de una investigacin depende de la resolucin de los problemas tericos, la cual a su vez depende de una discusin epistemolgica. La economa, la
sociologa, la ciencia poltica no plantean las mismas problemticas, no desarrollan los
mismos enfoques tericos ni tampoco aplican los mismos mtodos. Tampoco existe el
manual ideal, pues ni siquiera los ms voluminosos (Parsons, 2007) ofrecen una visin
de conjunto de todos los enfoques tericos. En otros trminos, no existe un manual que
compile todos los aprendizajes ni que tenga la objetividad de presentar todos los enfoques tericos. Cada manual, cada libro de textos propone su tipologa de los enfoques
tericos, aunque la mayora parte de las tres grandes etapas de una poltica (formulacin, ejecucin y evaluacin). Cada uno sigue una orientacin particular. Cada autor, en
realidad, tiene sus preferencias, sus orientaciones, sus sesgos epistemolgico, terico y
metodolgico, y si bien es cierto hay unas reglas comunes, conceptos que conforman la
base comn a esta disciplina, en realidad uno puede observar que la interpretacin y la
aplicacin de estos conceptos vara de un texto al otro.
Desde luego, cada manual es, en s, una propuesta metodolgica que no necesariamente se puede aplicar a nuestro objeto de estudio pues, a la hora de hacerlo, surgen
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dificultades y potenciales desencuentros con otros actores y analistas, que es bueno

entender desde el inicio de una investigacin. Muy pocos autores se atreven a jugar
con los enfoques tericos para analizar diferentes polticas sectoriales como Thomas
Dye en Estados Unidos, que aplica sucesivamente marcos analticos inspirados del conductismo (para las polticas de justicia y de salud), del pluralismo (para la poltica de
educacin y la poltica fiscal), de las teoras de las lites (para las polticas de comercio,
de inmigracin y de derechos civiles), de la eleccin pblica (para la poltica energtica)
o del institucionalismo (para el federalismo), etc. (Dye, 2010). La mayora se contentan
con proponer tipologas que contraponen los enfoques top-down y bottom-up (Sabatier,
1986; Ingram y Scheider, 2008), los enfoques sociolgicos y politolgicos (Mny y Thoenig,
1992; Roth, 2014), los enfoques inductivos y deductivos (Howlett y Ramesh, 2003), etc.
Detrs de una discusin metodolgica, hay en efecto una discusin poltica y una discusin de opciones polticas. Veremos que, en ciertas pocas, la hegemona de un enfoque
terico de anlisis y elaboracin de polticas se da a costa de otros enfoques, de cierta
objetividad, de cierta integralidad en la identificacin de las variables independientes.
La dificultad aqu es que el anlisis o los estudios de casos pueden rastrear la presencia,
la influencia de distintas materias y enfoques tericos. Por lo tanto y a pesar de lo que
pretenden las guas de anlisis, de diseo o de evaluacin (Bardach, 2008; Smith, 2010)
no existe el vademcum de las polticas pblicas. La metodologa de aquellas guas es
meramente descriptiva, no sirve mucho a la investigacin cientfica que busca explicar,
por ejemplo, por qu una poltica fracas, por qu se privilegi tal o tal problema en la
agenda de polticas, en qu incide el sistema de partidos en el proceso poltico, etc.
Como sabemos, estas preguntas no tienen respuestas si no se contestan otras, por ejemplo cmo medir el xito o el fracaso de una poltica, y por lo tanto, qu indicadores
privilegiar para hacerlo.
Ello nos remite a tres tipos de preguntas de ndole ontolgica, epistemolgica y terica. Las preguntas de orden ontolgico son aquellas que ataen a la naturaleza de lo
real e informan sobre lo que qu hay de sustancial o de relativo, en el mundo que nos
rodea. A partir de estas preguntas, se formulan preguntas de orden epistemolgico y
terico, que informan sobre la manera de interpretar el mundo que nos rodea, desde
diversas disciplinas y formulando hiptesis. Lo que est en juego, aqu, es la naturaleza
de la relacin entre el sujeto y esta realidad. Las preguntas epistemolgicas no son del
dominio reservado de los cientficos, pues cada ser humano tiene una postura epistemolgica para explicar su relacin al mundo, aunque no sea sistemtica o explcita, y en
este sentido hasta los planteamientos epistemolgicos son creencias. Finalmente, las
preguntas de orden metodolgico ataen a la manera de conocer esta realidad, lo que
lleva a un conocimiento ms sistemtico.
Frente a la pregunta de si existe o no un mundo real, dos posturas ontolgicas son
posibles: una esencialista, que asume que el mundo se compone de objetos discretos
cuyas propiedades son independientes del observador, por lo tanto, existen verdades
absolutas e incondicionales, y una anti-esencialista, que asume que las realidades son
locales o particulares, las construcciones son elementos ontolgicos de la realidad. Por
un lado, el afirmar: yo creo que hay un mundo real alrededor mo y el objeto de la
ciencia es explicarlo es una postura ontolgica esencialista; por el otro, el afirmar que
no existe el mundo fuera de mi percepcin o es una postura ontolgica anti-esencialista.
Qu implican estas diferencias para la epistemologa? Si considero que el mundo existe
fuera de mi percepcin, asumo que el objeto de las ciencias consiste en identificar los
fenmenos mundanos para explicarlos.
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Aqu hay una primera disyuntiva, pues esta idea, que remonta a Aristteles, plantea
el problema de qu es explicable y qu no lo es, qu es explicable hoy y qu lo podra ser
ulteriormente. Es todo explicable? o debemos asumir que ciertos fenmenos, aunque
sean observables empricamente, no sern explicables por nosotros, por falta de conocimiento real, no especulativo? Ello conllev a la primera reformulacin del positivismo,
segn la cual, en efecto existe un mundo objetivo, fuera de nuestras percepciones, pero
no todo este mundo es explicable y, desde luego debemos contentarnos con interpretarlo
(Popper, 1994). Segn este neo- positivismo, hay ciertas cosas que explicaremos de
manera causal y otras que nos contentaremos con observar e interpretar, hasta encontrar una explicacin. La ciencia no debe renunciar a observar este mundo por no poder
explicarlo. Ah est toda la discusin a propsito del mtodo de investigacin que plantea Popper y de la idea de ciencia normal que propone Kuhn.
Esta distincin entre ontologas esencialista y anti-esencialista, que remite a la oposicin entre la tradicin emprica y la hermenutica, permite dividir el campo del anlisis de polticas en dos: el positivismo, por un lado, que encuentra sus races histricas, a
inicios del siglo XIX, en el proyecto de Auguste Comte de estudiar los fenmenos sociales
como los fenmenos naturales, por lo cual aparecieron la sociologa y, de manera ms
general, las ciencias sociales (Aron, 2004); y el constructivismo, por el otro, que se origina en la sociologa de mile Durkheim, que identifica la cohesin social como el producto de hechos sociales, considerando que cada sociedad inventa identidades y creencias,
o que la cultura explica la estructura, los sistemas sociales son productos de culturas
locales (Durkheim, 1997). El proyecto de Comte fue reformulado en particular por Karl
Popper en los aos 1930, para dar paso de una explicacin naturalista de los fenmenos
sociales a una interpretacin y a una concepcin de la ciencia como un proceso de
descubrimientos irregulares que tienden a la explicacin pero que pueden no explicarlos
(Popper, 1983).
En la concepcin positivista de las ciencias sociales, los investigadores se esfuerzan
por contrastar las teoras con la realidad emprica, es decir averiguar si stas resisten a
la realidad o si deben reformularse. Tras la crtica de Popper, segn la cual las ciencias
sociales no se pueden equiparar con las naturales por la naturaleza cambiante de su
objeto y su carcter reflexivo el neopositivismo destac la necesidad de medir los
hechos con indicadores y acudi a la formalizacin matemtica para desarrollar sus
teoras. La idea sobre la cual se basan las ciencias sociales para ello es formular hiptesis
que, en la medida de lo posible, se traduzcan en propuestas medibles empricamente
para predecir y controlar los fenmenos. Por ejemplo, en el anlisis de polticas pblicas, se impuso el mtodo del razonamiento marginal (incrementalism) o utilitarista,
haciendo hincapi en la formulacin y la ejecucin. Se enfoc en particular en las negociaciones entre grupos organizados para la defensa de intereses particulares (pluralismo
y corporativismo) y el clculo basado en costos y beneficios para evaluar las alternativas
de polticas.
Sin embargo, hay una creciente crtica contra estos planteamientos, que no es propia del anlisis de polticas ni de la ciencia poltica, y que tiene que ver con una discusin
en ciencias y filosofa de las ciencias, sobre cmo pensamos la realidad. La principal
crtica contra el positivismo es que mal interpreta el funcionamiento de la sociedad y se
declina en dos posturas: una pragmtica y una paradigmtica (Parsons, 2010). Desde el
punto de vista pragmtico, si asumimos que cualquier conocimiento emprico est mediado o traducido por unos conceptos, entonces no podemos clasificar ni describir sin
interpretar. La teora afecta tanto al objeto que nos interesa como a la manera en que lo
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interpretamos; los hechos que tomamos en cuenta para el anlisis afectan a su vez a las
conclusiones que sacamos de la observacin. Del punto de vista paradigmtico, si asumimos que la ciencia est dominada por distintos paradigmas, segn el momento, que
afectan a las problemticas y la manera como los cientficos interpretan lo que observan, entonces las ciencias no estn abiertas y ciertos argumentos quedan excluidos de
antemano.
Al inverso, las crticas contra el constructivismo es que formula juicios y opiniones
sobre el mundo sin proveer con una base en la cual evaluar la validez de los argumentos.
Desde luego, no contribuye al conocimiento cientfico de los fenmenos sociales, puesto
que todos los puntos de vista (discursos, narraciones, historias, etc.) se equivalen. Si los
fenmenos sociales no se pueden objetivar porque las estructuras sociales no existen
independientemente, sea de las actividades que las sostienen, sea de la visin que comparten los actores de sus actividades (reflexividad), porque cambian con la accin de
los agentes, entonces es simplemente imposible analizar los hechos sociales de manera
cientfica. Por lo tanto es imposible hacer ciencias sociales.
Por ltimo, los realistas enfrentan el fuego cruzado de la crtica de los positivistas y
de los constructivistas (Furlong y Marsh, 2010). Para los positivistas, no existen estructuras no-observables: si asumimos la existencia de estructuras no-observables, entonces
los argumentos del realismo son inaveriguables y no pueden falsearse. Los constructivistas rechazan el argumento de los positivistas y neo-positivistas segn el cual las estructuras causan la accin social, puesto que para ellos no hay estructuras independientes de la accin social ni una base objetiva sobre la cual observar las acciones o deducir
las estructuras.
En trminos triviales, contestar la cuestin ontolgica es un acto de fe, es decir que
uno cree que el mundo es en el sentido fsico de una manera u otra, y concretamente, a partir de esta postura, el dilema consiste en saber si existen fenmenos discretos, independientes del observador y del actor. Los esencialistas creen que s, mientras
que los relativistas creen que no. Algunos autores consideran que las posturas ontolgicas y epistemolgicas nos obligan a elegir entre mtodos opuestos y hasta irreductibles, puesto que la formulacin de las problemticas de investigacin y de las hiptesis
que les acompaan depende ante todo de la representacin del mundo que privilegiamos (Furlong y Marsh, 2010). Por un lado, el razonamiento emprico, propio del positivismo, postula la necesidad para el cientfico de establecer relaciones causales que muestren que, ceteris paribus, existen fenmenos regulares y predecibles. Ello nos llevara a
privilegiar los mtodos cuantitativos y la observacin directa de las conductas. Por otro
lado, el razonamiento interpretativo, propio del constructivismo, hace hincapi en el
entendimiento del mundo y renuncia a las explicaciones causales entre fenmenos, por
considerar que estos ltimos son variables y las relaciones entre ellos son localizadas y
temporales. Ello nos llevara a privilegiar los mtodos cualitativos y el anlisis de discursos, para interpretar el sentido de la accin para los interesados.
Siguiendo este razonamiento, la resolucin de un problema metodolgico no resultara de un conocimiento exacto, pues no hay una manera irrefutable de dirimir entre
dos ontologas: el mundo como un acervo de fenmenos explicables o interpretables,
por un lado, y el mundo como una construccin social, por el otro. Segn lo que decidimos, emprenderemos un camino u otro de manera irreversible. Sin embargo, esta dicotoma es demasiado reduccionista y no refleja a cabalidad la complejidad de los problemas metodolgicos de la investigacin en ciencias sociales, especialmente en el mbito
del anlisis de polticas pblicas. En particular, el establecer una relacin determinista
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entre epistemologa y metodologa, es ignorar que los mtodos no se encuentran en un

catlogo: se elaboran y se adaptan al objeto de estudio. De hecho, Paul Furlong y David
Marsh notan que muchos estudios utilizan variables cualitativas y cuantitativas para
analizar los factores estructurales no-observables directamente y sus efectos. Pero su
razonamiento es circular, puesto que esta metodologa mixta es a la vez deducida del
enfoque realista y lo define. La razn de esta inconsistencia radica en el hecho que no se
trata de un enfoque epistemolgico sino de uno terico.

La cuestin de los paradigmas

Otros autores identificaron cuatro paradigmas, en funcin de su ontologa, epistemologa y metodologa: el positivismo, el post-positivismo, la teora crtica y el constructivismo (Guba y Lincoln, 1989 y 1994; Roth, 2008). Segn ellos, el post-positivismo
comparte con el positivismo la premisa segn la cual existe una realidad discreta, pero
discrepa en cuanto a los medios de entenderla, pues mltiples factores vuelven compleja
cualquier explicacin causal. Este paradigma se niega a separar los hechos y los valores, puesto que considera que los primeros estn cargados de valor, y critica la experimentacin como mtodo exclusivo de investigacin. Considera que la objetividad es un
ideal hacia el cual tiende la investigacin, mediante la refutacin de las teoras ya formuladas o la proposicin de otras explicaciones del mundo que fundamentan teoras alternativas. La teora crtica ve a las polticas pblicas como unos mecanismos de reproduccin de dominacin, gracias a un control de las expectativas de los ciudadanos. Su construccin histrica resulta de una seleccin condicionada de las demandas sociales,
mientras que su ejecucin es un proceso que modifica la infraestructura comunicativa
de la sociedad. Por ltimo, el constructivismo, considera que la realidad no est por
descubrir sino por construir: cualquier actor puede decidir lo que es o no es racional, en
funcin de sus prejuicios y valores. En este sentido, la realidad es socialmente construida, el individuo construye el mundo y reflexiona sobre l, su representacin del mismo
depende de procesos sociales, polticos y culturales. Las ideas juegan un papel preponderante en la formacin de las polticas pblicas: se adopta una poltica porque es ms
creble que otra, no porque se ampara a un razonamiento cientfico. Esta premisa lleva
a enfocar el anlisis de polticas en los discursos, las historias de vida (etc.) y aplicar
conceptos y mtodos inspirados de Michel Foucault (post-estructuralismo).
En esta taxonoma, la teora crtica es una categora un poco perdida, pues remite a
un problema terico (no epistemolgico). Segn Guba y Lincoln, la teora crtica sirve a
los crticos del positivismo para mostrar que la accin pblica puede interpretarse a
partir de la teora de la accin comunicativa de Jrgen Habermas. En la teora de la
accin comunicativa, las ciencias nacen de un postulado teleolgico: una necesidad de
explicar y, desde luego, una manera de explicar el mundo (Habermas, 2001). El conocimiento precientfico puede ser un conocimiento teolgico, lo que producen los textos de
las religiones reveladas es un conocimiento abstracto de esta relacin entre el sujeto y el
mundo, no solo terrenal. Luego el razonamiento cientfico coadyuva a poner en cuestin
las verdades teolgicas, lo que puede tener una doble dimensin: una metafsica, no
demostrable, que escapa a un razonamiento positivista, y una racional, demostrable.
Por ejemplo, la vida de Jesucristo es una hecho racionalizable, sus milagros no lo son.
En realidad hay pocos anlisis de polticas pblicas de esta ndole. Donde encontramos
huellas de la teora crtica, en particular de la Escuela de Frncfort, es en los estudios
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que analizan las polticas como algo instrumentalizado por una clase social a travs del
Estado, para mantener el control sobre otra clase. Lo que se publican son estudios de las
polticas pblicas, que ha reciclado, en cierta forma, ciertos planteamientos como aquellos relacionados con la teora de la accin comunicativa (Fischer, 2004 y 2007; Fischer
y Forester, 1993a).
La crtica anti-positivista de Guba y Lincoln ha inspirado a otros autores, para diferenciar lo que consideran como los principales enfoques tericos de anlisis de polticas:
la escuela de la eleccin pblica (public choice), el anlisis y desarrollo institucional
(institutional analysis and development), el marco de anlisis de coaliciones promotoras
(ACF, por Advocacy Coalition Framework), el anlisis de referenciales globales-sectoriales y el anlisis deliberativo de polticas. Segn Andr Roth, los dos primeros son de
corte emprico o positivista, es decir que proponen teoras para explicar las polticas y
tratan de validarlas o refutarlas con base en pruebas empricas (Roth, 2008 y 2014). Los
tres otros proceden de un enfoque post-emprica o constructivista, que refuta la utilidad de pruebas empricas y propone estudiar las polticas pblicas como construcciones discursivas que se expresan a travs de narrativas. Las polticas estaran hechas con
palabras e ideas, frutos de percepciones cognitivas y estticas, lo cual hara del anlisis
de polticas un arte, ms que una ciencia. Roth critica la intencin de equiparar las
polticas pblicas a un objeto exgeno al proceso cientfico, que es explicable por falsabilidad, acudiendo a mtodos experimentales, a la observacin, etc. Ms bien, plantea
estudiar las polticas como construcciones discursivas que se expresan a travs de narrativas. Entonces, es un paso ms en el rechazo a la objetivacin de las polticas.
A nivel de la toma de decisin hay una primera operacin de subjetivacin que consiste en contar una historia, elaborar un discurso alrededor de la poltica para legitimar sus actos (Majone, 1997). Esta primera operacin nos alejara de la posibilidad de
elaborar una teora empricamente comprobable. El segundo nivel de subjetivacin est
en el anlisis y conlleva a la refutacin de la nocin de prueba o de validacin de teora.
Segn este planteamiento, una poltica es adoptada porque es ms creble que las otras,
no porque es ms til (en el sentido positivista), ni ms fundamentada racionalmente.
Aqu hay una idea muy importante, en particular para quien inicia o descubre el anlisis
de poltica y hace el esfuerzo de detenerse a preguntar qu es una poltica y desagregar el
proceso de toma de decisin.
Este proceso abarca una multitud de operaciones, desde el momento cuando un
problema no existe en tanto problema de poltica (para el gobierno) sino como problema social (para una categora o un sector de la poblacin), hasta el ltimo momento, en
que se producen estudios para medir el impacto de tal decisin o de tal gasto sobre un
problema o un indicador. Cuando empecemos a detenernos en la complejidad de los
fenmenos que conllevan a una decisin, entendemos que es un hito pensar las polticas
como algo creble. Podramos pensar a priori que una poltica resulta de un proceso
subjetivo, de improvisacin o de prueba-error, pero en realidad no lo es, es tambin un
proceso de convencimiento de que la decisin que se tom era idnea. Y esta relacin se
da tanto entre la persona que toma una decisin y el supuesto pblico o la ciudadana,
como entre esta persona y su equipo de trabajo o su administracin. Hay varios niveles
de interacciones entre los que se juega la credibilidad de una poltica o de un argumento
para una poltica.
La nocin de paradigma, tal como la utilizan Guba y Lincoln, no presenta un
inters conceptual particular, ms all de su dimensin descriptiva. Ellos consideran
que un paradigma es una construccin subjetiva del mundo y, por lo tanto, no es nada
16

cientfico. Si un paradigma es un conjunto de creencias bsicas que define la naturaleza

del mundo, el lugar de los individuos y el abanico de posibles relaciones entre este mundo y sus partes, entonces las cosmologas, las teologas dan claves interpretativas de
dnde est nuestro lugar, dnde estamos en la Tierra, en el universo, etc. Estas creencias
responden a una serie de preguntas de orden ontolgico, epistemolgico y metodolgico. Un paradigma, concluyen Guba y Lincoln, es un conjunto de respuestas que se dan a
estos tres tipos de preguntas.
No obstante, la cuestin de los paradigmas en ciencias sociales es ineludible y requiere ser abordada antes de definir el mbito del anlisis de las polticas pblicas, para
evitar tener constantemente un ruido, como suele pasar con ciertas palabras que han
perdido mucha precisin a medida que se generalizaba su uso. Cabe anclar esta discusin en la revisin del texto de Thomas Kuhn sobre las revoluciones cientficas, empezando por recordar que es un concepto metafrico, ms que analtico (Kuhn, 1971).
Segn la definicin operativa que propone Kuhn, un paradigma es un sistema de creencias bsicas o una visin del mundo, que orientan al investigador, no solamente en la
eleccin de mtodos sino tambin en la definicin de una postura ontolgica y epistemolgica.
No hay una teora de los paradigmas en Kuhn, es un error decir, como lo hacen Guba
y Lincoln, que Kuhn desarrolla una teora de los paradigmas (Guba y Lincoln, 1994). Lo
que l propone es una teora de la ciencia y acude a la nocin de paradigma para explicar
el cambio de una teora cientfica a otra y la manera en que se transforma un acervo de
teoras en funcin de la emergencia de nuevas teoras. No existen paradigmas fuera de
las relaciones entre teoras cientficas. Kuhn recurre a las nociones de construccin
subjetiva, de creencias, de metafsica, solamente para caracterizar una dimensin del
paradigma, no es que un paradigma equivale a una visin del mundo. Por otro lado, l
no dice que un paradigma es la combinacin de una ontologa, una epistemologa y una
metodologa. La interpretacin de Guba y Lincoln es que el ncleo de las discusiones
entre las teoras o de las confrontaciones entre teoras cientficas es ontolgico, epistemolgico y metodolgico, pero eso no est asociado con la nocin de paradigma en
Kuhn. Podemos asumir la definicin de estos autores, segn la cual un paradigma es
esta combinacin, pero no es la nica forma de definirlo. (Volveremos sobre este punto,
a propsito de la relacin que se puede hacer entre ontologa, epistemologa y metodologa, en ausencia de teora. Suponiendo que exista esta relacin, cosa de la cual dudo,
faltara un punto, que es el nivel terico de la discusin.)
Al hablar de paradigma, Kuhn busca un punto de inflexin en el proceso de elaboracin de las teoras cientficas. Resumimos brevemente su propuesta. Existe un momento en la discusin interna a la ciencia y entre distintas ciencias, en el cual las comunidades epistmicas han llegado a un acuerdo sobre la definicin de problemas (los problemas cientficos vlidos), sobre el protocolo de experimentacin u observacin de estos
problemas, en busca de una resolucin cientfica, y sobre una formulacin de ciertas
explicaciones o interpretaciones llamadas teoras. En una etapa de ciencia normal,
segn la expresin de Kuhn, estas comunidades desarrollan su actividad en un marco
relativamente estable en el cual pueden dialogar. Esto es un punto fundamental: existen
las condiciones de un dilogo y de una confrontacin de las hiptesis y los resultados
entre los distintos actores de esta comunidad. Pero cuando una comunidad cientfica
descarta cualquier consideracin que no se enmarca en el paradigma dominante y se
interesa nicamente por los resultados que lo confirman, Kuhn habla de inconmensurabilidad de los paradigmas.
17

Viene un momento en que una teora empieza a ser rebatida y disputada por otra, lo
cual puede partir de una visin del mundo. Pensemos en la revolucin copernicana: no
es que no se conoca la teora heliocntrica, sino que se desconoca la validez del procedimiento, por razones teolgicas, lo que llev a que la astronoma moderna se atrasara
de varios siglos en el mundo catlico romano (Boorstin, 1986). Pero ms all de esta
visin del mundo, que consiste en este caso en decidir si la Tierra est en el centro del
universo o si es un elemento del sistema solar, sea por acto de fe o como una teora
cientficamente comprobable, los cientficos elaboran explicaciones de ello. Hay un
momento metafsico en el proceso de investigacin, pero este proceso no se resume en la
validacin o invalidacin de un acto de fe, lo que hacen las ciencias es elaborar argumentos, instrumentos, tecnologas, que permitan acercarse a un conocimiento emprico
de los fenmenos. Entonces, cuando una teora entra en contradiccin con otra o cuando deja de ser hegemnica es que un paradigma entra en crisis. Ms all de la teora
propiamente dicha, es una construccin del mundo que se pone en cuestin. De ah
viene, quiz, la tentacin de algunos autores de ver en este proceso uno de construccin
social o de ver los paradigmas como construcciones sociales (Surel, 2008). Pero en realidad no es sino una interpretacin de un problema, por supuesto hay una dimensin
construida en aquellos fenmenos, pero no significa que esta construccin sea subjetiva.
En Kuhn, esta construccin debe fundamentarse en procesos cientficos. Cuando se
resuelve la crisis, hay una estabilizacin de la discusin y del acervo de argumentos
explicativos alrededor de una nueva teora o de un nuevo conjunto de teoras que van a
definir un nuevo paradigma.
Esto nos interesa particularmente, pues lo podemos observar, no solo en el anlisis
de polticas sino en las ciencias sociales en general. Podemos entender la metfora de
Kuhn de una ciencia normal en ciencias sociales, cuando entendemos que hay una crisis
de los paradigmas, como la del marxismo a finales de los aos 1980. Este paradigma
entr en crisis por varias razones en este caso hay fenmenos polticos y geopolticos,
como la Perestroika luego el colapso del socialismo real en la Unin Sovitica y fue
disputado, incluso con cierta violencia, por otro paradigma que conocemos como neoliberal. Este ltimo atraviesa a varias disciplinas (lo que es propio de un paradigma),
no es sociolgico, econmico o histrico, sino tomado prestado de varias disciplinas
para avanzar en su propsito. Por otro lado, el argumento de validez se puede medir de
manera tangible, no es una cuestin de convicciones ni de fe. Entonces, aqu aparece la
idea interesante para la teora de las ciencias de un conocimiento discontinuo: los
conocimientos no se basan en un acumulado de conocimientos anteriores, mas hay
varias teoras en pugna y en un momento una toma ms importancia, se vuelve hegemnica frente a las dems y se impone, desde luego, como el elemento referencial en la
elaboracin de otras teoras.

Empirismo y principio de falsabilidad

El nivel terico no es el nivel paradigmtico, es un nivel de construccin de sentido
stricto sensu. Puede ser una construccin abstracta, es decir un enunciado tautolgico.
Por ejemplo si digo que estoy aqu, significa que no estoy en otro lugar. Luego hay que
comprobar esta afirmacin y averiguar empricamente si estoy aqu, en efecto. Traduzcamos esta tautologa til por: el nivel de pobreza de una poblacin se define por el
ingreso cotidiano de las personas. Si asumo este planteamiento desde un enfoque posi18

tivista, puedo decir entonces: es pobre, cualquier persona que vive con menos de N
dlares de Estados Unidos al da. Por lo tanto, cualquier persona que vive con ms de N
dlares al da no es pobre. Obviamente, esto es muy discutible y muestra tanto los lmites del razonamiento contrafctico y como la dificultad de generar consenso alrededor
de unas polticas pblicas. Con esta ilustracin vemos que, si bien para ciertas escuelas
existe una definicin cientfica de la pobreza, para otras esto es muy discutible y hasta
dudoso. Ah es donde vamos a encontrar el sentido de una discusin sobre las teoras
cientficas y entender que hay una dimensin terica en la discusin sobre las polticas
pblicas.
Sin resumir aqu la reflexin de Popper sobre la lgica de la investigacin cientfica
(Popper, 1994), es fundamental superar la contraposicin entre empirismo y post-empirismo para entender por dnde va, hoy, el conocimiento o la prctica de las ciencias en
el mbito de las polticas pblicas. Cabe preguntarse si es legtimo pretender dar una
explicacin cientfica a estos fenmenos, pues la crtica ha sido tan virulenta, tan violenta desde los aos 1980, que a veces da la impresin (por ejemplo en los congresos acadmicos o en las propuestas de tesis que recibimos con los enfoques tericos que privilegian los estudiantes) que hay un abuso del rechazo a este planteamiento inicial, que era
el planteamiento de los pioneros: dar un conocimiento lo ms exacto posible de las
causas y efectos de una decisin, explicar de una manera racional por qu una decisin
es mejor que otra.
Cuando uno tiene que manejar una cartera de varios millones de dlares, no se puede equivocar mucho, sobre todo si tiene que rendir cuentas de qu se hizo con este
presupuesto. Ello pone mucha presin en la agencia del Estado que est a cargo de la
ejecucin de esta cartera y, por lo tanto, da mucha importancia a la experticia y la asesora. En este sentido, hay que reconsiderar la crtica acadmica por cierto fundamentada, y veremos que ayud mucho a entender mejor que una poltica no es una cosa natural ni de sentido comn pues hemos ido demasiado lejos y ello ha dado lugar a una
escisin en el campo entre dos maneras de proceder. La una es cada vez ms ajena a la
toma de decisin y se califica de manera peyorativa de acadmica o terica, en el
sentido de intelectualizada. La otra es demasiado funcional a la toma de decisin, se
concentra en aspectos micros que permiten, a lo mejor, tomar decisiones coyunturales
pero no dan una explicacin de conjunto, sistmica y, por lo tanto, no permiten llegar a
generalizaciones. Ahora bien, como lo hemos experimentado con los planes de ajuste
estructural en Amrica Latina y el Caribe, una buena decisin tomada en un momento y
en un contexto nacional dado no es necesariamente extrapolable a otros pases. Ello
significa un enorme costo de prueba-error, si constantemente tenemos que probar cada
vez que una medida tiene un efecto positivo, como en el caso de las transferencias condicionadas en el mbito educativo, en el mbito de la salud, del desarrollo, la equidad de
gnero, la diversidad cultural, etc. Hay un sinnmero de estudios de este tipo de programas porque son de los pocos casos de polticas pblicas que han sido generalizables. No
es el caso de las polticas de empleo ni de las polticas industriales.
Entonces pensemos en esta escisin a la hora de debatir sobre la ciencia de las
polticas o el aporte de las ciencias sociales al proceso y al anlisis de las polticas
pblicas. Hay dos puntos que nos interesan particularmente en Popper, al respecto: el
criterio de demarcacin y el principio de falsabilidad (Popper, 1994). El primero delinea la validez del razonamiento cientfico por la nocin de sentido, a partir de tres
planteamientos: existen fenmenos objetivos, discretos, alrededor de los observadores
(y por lo tanto de los cientficos). El rol de los cientficos consiste en explicar estos
19

fenmenos, encontrar leyes explicativas y predictivas a partir de la observacin emprica. Cualquier fenmeno que no es explicable de esta manera (a partir de la contrastacin
de una teora y de la realidad emprica) no es un problema vlido para la ciencia. A
partir de esto, se crea un parte de aguas entre las ciencias empricas y metafsicas. Para
Popper, la primera regla que debemos establecer es esta demarcacin, es una metanorma segn la cual podemos empezar a discutir de la teora T, en la disciplina D, siempre
y cuando estemos de acuerdo sobre el protocolo de investigacin. El problema radica en
asumir que hay un criterio de distincin entre la metafsica y las ciencias empricas, que
no aniquila la metafsica pero la delimita, la ubica en su sitio y la deja fuera de la investigacin cientfica.
El principio de falsabilidad fue propuesto por Popper en los aos 1930, en una
discusin sobre el primer positivismo (Popper, 1983). Esta operacin consiste en concentrar sus esfuerzos en lo que se puede refutar de una teora, no en forma inductiva (i.e.
partiendo de la observacin de fenmenos para elaborar teoras) sino en forma deductiva (i.e. partiendo de la formulacin de teoras para confrontarlas con la experiencia). Es
un camino muy cercano al anlisis de los fenmenos sociales, cuando elaboramos marcos explicativos o interpretativos y observamos los datos empricos para validarlos. Hay
un ejercicio imbricado de teorizacin y observacin que es constante en ciencias sociales. Pero antes de formular mtodos de investigacin y cmo proceder a la refutacin o
validacin de teoras, tenemos que ponernos de acuerdo en la definicin de reglas mnimas si queremos desarrollar una discusin cientfica, dentro de una disciplina, dentro
de una comunidad epistmica, dentro de una sociedad.
Esto es muy interesante pues, cuando hablbamos de los paradigmas como visiones
del mundo, no estbamos lejos de pensar que se trataba de conceptos metafsicos. El
paradigma de la eleccin racional, el neoinstitucionalista, el de la teora crtica, sern
metafsicos? Para los naturalistas (o los positivistas clsicos), esto quedara excluido de
la ciencia puesto que ellos definen la validez de los problemas cientficos por la posibilidad de explicarlos. Popper reformula este planteamiento a partir de lo siguiente: existe
una relacin entre la metafsica y las ciencias empricas en la medida en que las ideas
pueden partir de convicciones o de valores no explicables cientficamente, es decir que
hay una dimensin metafsica al origen de un razonamiento cientfico o de una teora
cientfica. (Es precisamente lo que decamos a propsito de los paradigmas de Kuhn.)
Segn Popper, no podemos descartar ni descalificar esto como no-vlido pero podemos
dejarlo de lado. Este cambio es importante, porque asume que hay una dimensin constitutiva del proceso cientfico que queda (temporalmente) fuera de la investigacin cientfica, aunque no sea ajena a la ciencia.
La idea segn la cual los enfoques epistemolgicos y metodolgicos parten de una
contraposicin entre el positivismo y el constructivismo se basan en una falsa dicotoma. Precisamente, hoy la produccin cientfica en ciencias sociales no se enmarca en el
positivismo o el constructivismo, sino entre estos extremos. Es posible que, por un lado,
haya una fuerte influencia del positivismo pero si observamos el mapa de teoras en
ciencias sociales, est relativamente marginalizado y donde persiste este enfoque, es un
enfoque hbrido que se denomina como neopositivismo o (lo que es menos adecuado)
post-positivismo. Al opuesto, es muy indefinido el constructivismo, pues se parece a
un atrpalo-todo que retoma expresiones muy diversas, de las ms radicales (como el
culturalismo), que niegan hasta la existencia de fenmenos sociales discretos, hasta las
que se prevalen de un constructivismo moderado (Muller, 2000; Lascoumes y Le Gals,
2009), como veremos ms adelante.
20

En este sentido, es discutible la tesis de Furlong y Marsh, segn la cual existe una
relacin sistemtica entre ontologa y epistemologa. Por un lado, las posturas ontolgicas evolucionan de manera mucho ms lenta que las epistemolgicas; por el otro, el
proceso cientfico, que consiste en elaborar teoras, contradice la idea de posturas ontolgicas estticas, salvo en el caso de la existencia de Dios. La experiencia del sujeto en el
mundo le lleva a cuestionar constantemente el uno o el otro planteamiento. Por esta
razn, es mucho ms simple partir de una concepcin dinmica del proceso cientfico,
como la de Kuhn y Popper, que de una idea esttica. Una postura ontolgica no es
determinista, salvo a un nivel muy abstracto, como el acto de fe, el punto de partida de
la discusin sobre la existencia de Dios: uno cree o no cree, no hay otra alternativa, luego
hay varias formas de creer. Ahora bien, el problema real en la vida es una relacin, una
situacin del sujeto en el mundo. Por cierto, si creemos en Dios podemos buscar en la
vida cotidiana todos los signos de su existencia; segn el dogma que profesamos, el
mundo que nos rodea tendr una mayor o menor compenetracin con Dios. Pero fuera
de este planteamiento teolgico, tenemos que enfrentar el problema constante de validar la hiptesis o la intuicin de si existe o no lo que nos rodea.
En el transcurso de la historia de la ciencia y por lo tanto de las ciencias sociales
surgen tesis que encuentran un eco variable en las comunidades cientficas, y ganan en
robustez a medidas que se validan por estudios empricos. Por ejemplo, si afirmamos
que las conductas se justifican por el inters de los actores individuales, antes de ser una
teora, esto es una hiptesis. Luego podemos multiplicar los experimentos o las observaciones para consolidar esta tesis y elaborar una teora. Cul es el elemento que transforma una tesis en teora? Es cuando la interpretacin de un comportamiento social se
vuelve el punto de partida de la observacin de los comportamientos sociales, se vuelve
un referente terico para un anlisis econmico, sociolgico, sicolgico (etc.) de las
conductas, hasta ser rebatida por otra tesis. Segn si estas preferencias o estos intereses
son sobredeterminados por otros aspectos (por ejemplo por la educacin, el contexto
poltico en el cual evolucionan los individuos), la nocin de inters o de preferencia no es
la misma y se vuelve a desarrollar el mismo proceso: lo que es una hiptesis debe validarse para imponerse como una teora.
Se puede pasar de una tesis (algo que afirmo y averiguo tras aplicar un protocolo de
investigacin) a una teora (un conjunto sistemtico de ideas sobre un tema), a travs
del ejercicio de experimentacin, de averiguacin o de confrontacin con otras tesis. Es
decir que hay distintos grados de teorizacin que dan lugar a distintos grados de robustez a un razonamiento. Entonces, al hablar del giro argumentativo, de la revolucin
conductista o del neoinstitucionalismo, nos referimos a fenmenos constitutivos de
una comunidad epistmica (con su lenguaje, sus valores, sus conceptos, su visin del
mundo, etc.). Este estatus particular se debe a la robustez que los cientficos reconocen
a esas teoras. De este proceso de consolidacin pueden surgir paradigmas, pues un
paradigma no es sino un acervo de teoras que se estabilizaron durante un perodo dado.
Ms all de la discusin sobre la representacin pensemos otra vez en el paradigma
heliocntrico y en la revolucin copernicana y de los ejemplos que usa Kuhn, podemos asumir que algo se estabiliza, que incluso trasciende los lmites de una disciplina.
Retomando el ejemplo de la pobreza, la manera ms provocativa y hasta trivial de
decirlo es: la pobreza no es una construccin social, la construccin social es el hecho
de los cientficos pero la pobreza es una situacin, una condicin existencial de la que se
puede salir o no, en funcin de las capacidades del sujeto y del contexto (social, econmico y poltico) en el que evoluciona. La pobreza es un hecho objetivo, pues el no poder
21

comer, por falta de recursos econmicos, ms de una cierta cantidad de caloras al da

genera desnutricin, eso no es una visin del espritu. Lo que es una construccin social
es la manera de medir la pobreza y eso es un problema de poltica pblica. En efecto,
ms all de un discurso que puede ser poltico pensemos en la afirmacin no somos
pobres, que escuchamos entre ciertas comunidades indgenas y organizaciones ecologistas en la cuenca amaznica cabe preguntarse quin es pobre, en particular desde el
punto de vista del Estado. Ah hay una construccin social, porque todo es cuestin de
definicin, la definicin de la pobreza es una convencin, no hay un consenso universal
y atemporal en torno a lo que significa ser pobre (ni tampoco lo hay sobre lo que
significa ser violento, ser machista, etc.). Esta convencin permite tomar decisiones
y no es esttica, es parte de un proceso.
En segundo lugar, no se justifica anclar los enfoques metodolgicos en unas posturas
epistemolgicas, como lo hacen Furlong y Marsh, ni relacionar el positivismo con los
mtodos cuantitativos, el constructivismo con los cualitativos y el realismo con mtodos mixtos. Ya vimos que participa de un razonamiento circular, que consiste en encontrar la consecuencia en la causa, equivale a decir que la observacin nos hace pensar, por
ejemplo, que los positivistas utilizan mtodos cuantitativos, cuando lo que define el positivismo es precisamente la necesidad de datos cuantitativos. Al opuesto, si los constructivistas niegan la posibilidad de una explicacin causal entre dos hechos, no necesitan datos cuantitativos (es ms, el valor de este tipo de datos es nulo), sino para deconstruir el sentido que tiene para los actores, lo que les lleva a una regresin infinita (el
demostrar que algo resulta de una construccin social es en s un ejercicio de construccin social). Por otro lado, estos autores dejan entender que el dato cuantitativo es ms
cientfico que el dato cualitativo. Ahora bien, este tipo de datos es una construccin, no
solo desde un punto de vista constructivista sino tambin desde un punto de vista neopositivista, es decir que es elaborado para servir ciertos propsitos, no existe un dato
cuantitativo en la naturaleza. Eso induce, por lo tanto, que la informacin cualitativa
sea necesaria, complementaria de la informacin cuantitativa. sta procura informacin sobre el contexto y provee con conocimiento sobre el comportamiento humano y
las conductas de los sujetos, corrige las imprecisiones, los desequilibrios o las contradicciones que pueden generar los datos cuantitativos.
Por ltimo, al no ser que estiremos el sentido del constructivismo y del positivismo,
no tiene inters asimilar los enfoques interpretativistas a un paradigma constructivista. En este sentido, en la sucesin histrica de debates tericos, lo que antecedi la
emergencia de este ltimo es un enfoque racionalista en el cual se tomaron en cuenta
cada vez ms elementos subjetivos. Desde el momento en que se asumi que la racionalidad de los actores es limitada (Simon, 1944), el racionalismo dej de ser un racionalismo absoluto, entonces hasta el conductismo incorpora algn grado de constructivismo. Por otro lado, los enfoques neoinstitucionalistas en historia, en economa, luego en
sociologa y en ciencia poltica, que se multiplicaron paralelamente a los cognitivistas
tambin incorporan algn grado de constructivismo. La idea enunciada por James March y Johan Olsen para rebatir el argumento conductista, en su artculo seminal sobre el
neoinstitucionalismo sociolgico, es que los intereses estn determinados por las creencias (March y Olsen, 1984). Entonces, el problema no radica en contraponer un paradigma constructivista a uno positivista, sino en descender a nivel terico para ver cierta
consistencia entre un acervo de teoras, aunque sea para acordar en que no se ponen de
acuerdo por la inconmensurabilidad de las teoras, pues el simple hecho de poder
dialogar o competir, hace que existen.
22

En los captulos que siguen, se organizar la discusin alrededor de tres tipos de

enfoques tericos de anlisis de polticas pblicas: los conductistas, los cognitivistas y
los neoinstitucionalistas. Esta tipologa se basa en las problemticas privilegiadas por
cada autor u autora y por sus respectivas hiptesis. Pero antes, es necesario definir con
mayor precisin el objeto de anlisis y explicar cmo este ha sido abordado hasta el
periodo contemporneo.

Las polticas pblicas como objeto de estudio

Definicin del objeto
Para definir qu es una poltica pblica, tenemos que distinguir entre dos fuentes de
sentido. Hay un sentido que viene de la Constitucin, de las leyes o de los programas
explcitos, todo lo que produce el Estado, pero no podemos asumir que la definicin que
dan estas fuentes es la definicin vlida, aunque sea la que utilicen los actores polticos
y administrativos. A nivel del anlisis, no es esto el problema, lo que deberamos hacer es
medir el grado de precisin y la utilidad para el proceso poltico de la definicin que da
una ley, un rgano del Estado. Pero para medir esto, necesitamos algo ms y tenemos
que ubicarnos en un punto fijo, del cual podamos comparar lo que se dice en un lugar u
otro, en un momento u otro, de la naturaleza de una poltica. De hecho, a menudo es
muy confuso. Esto alude a la relacin entre el enfoque terico privilegiado, el tipo de
problemas tratados o la prioridad dada a estos problemas y las respuestas a estos problemas. Los tres aspectos estn relacionados entre s, no hay una postura neutral ni
objetiva: todas las posturas son discutibles. Lo ms objetivo al cual podemos llegar es
una discusin entre posturas subjetivas. Al fin y al cabo, nuestra definicin de una poltica pblica debe poder ser discutida, contraponerse con la definicin de nuestro interlocutor o interlocutora. Ah est la objetividad, no es que tengamos una definicin objetiva, ni l o ella. Por lo tanto, el gobierno, la Corte Constitucional o la Asamblea Nacional
no estn ms calificadas que la organizacin social, el think tank o la Academia para
definir una poltica pblica. No es porque el funcionario del Estado es responsable de la
poltica que sabe mejor cmo analizarla.
Para iniciar la discusin sobre la relacin entre lo poltico, la poltica y las polticas
preguntmonos cmo en el sentido comn se plantea el problema de las polticas pblicas o si existe una preocupacin por las polticas pblicas. Tenemos un universo interesante en la oferta docente de ciencias sociales en Amrica Latina, pues las gran mayora
de las carreras tienen algo que ver con una o varias polticas pblicas. Por ejemplo, si
uno revisa la malla curricular de las maestras de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), siempre hay al menos una materia que atae a las polticas
pblicas (polticas de gnero, polticas interculturales, polticas de desarrollo, etc.). En
todos los programas (incluso en antropologa, en estudios de gnero, en economa, en
relaciones internacionales, en estudios urbanos, en desarrollo territorial, etc.) hay una
conexin entre el anlisis de problemas de sociedad y la accin, la prctica concreta de
la poltica. Sin embargo, la manera de abordar esta relacin est precisamente planteada al revs de lo que se acaba de presentar como el planteamiento inicial del anlisis de
polticas pblicas. Es decir que, en todos estos programas, las polticas son variables
independientes de problemas de sociedad; lo que interesa analizar en primer lugar
aunque esto evolucione luego en funcin de la profundidad de las investigaciones lleva23

das a cabo es cmo una poltica afecta la pobreza, el comercio exterior de un pas, el
monto de la deuda externa, la equidad de gnero, etc.
Esto es la manera ms comn de abordar las polticas pblicas, es una manera un
poco utilitarista de pensarlas y en muchos casos vemos las polticas como algo acoplado
a otra cosa, a veces por fines meramente de marketing, como para vender un libro o un
evento pblico. En general, las polticas pblicas son consideradas unas variables independientes de la vida social, poltica y econmica de un pas; se las considera como un
elemento explicativo de los problemas que enfrenta una sociedad en un momento determinado. En este sentido, una poltica pblica es una respuesta a demandas (implcitas o
explcitas), que corresponden segn el caso a derechos o necesidades. Para la antropologa, la poltica de educacin intercultural es una respuesta a la necesidad de la poblacin
indgena de contar con programas, materiales, docentes y pedagoga propia, que respeten su identidad cultural y su derecho a la diversidad. Para la economa, la poltica
econmica es una respuesta a las necesidades de la poblacin de beneficiarse de los
intercambios comerciales y del aparato productivo en trminos de empleo, acceso a
bienes y servicios, bienestar, etc. Para la ecologa, la poltica ambiental es una respuesta
al derecho de la poblacin de contar con un medio ambiente sano y libre de contaminacin, eventualmente para contribuir a la preservacin de la diversidad de las especies
biolgicas (incluso la especie humana). Para los artistas, la poltica cultural es una respuesta a la demanda de contar con un entorno creativo, que garantice el acceso al espacio pblico, la mayor difusin de sus obras y de contar eventualmente con financiamientos pblicos.
El punto comn a estos enfoques es que una poltica no constituye un problema en
s, sino la respuesta a un problema o parte de un problema ms general, que puede ser el
racismo, la pobreza, la crisis ambiental o la proteccin del patrimonio cultural de una
nacin. Ahora bien, uno esperara tener insumos para entender de qu polticas pblicas se est hablando. Si alguien toma un curso sobre las polticas de gnero, primero le
interesa ver si existe algo como una poltica de gnero en un pas dado, luego si esta
poltica es una poltica sectorial (con su respectiva agencia estatal encargada) o si es un
eje transversal entre otros (con una vaga contraparte en el organigrama del gobierno o
en la administracin pblica). Tambin le gustara saber qu presupuesto se dedica a
dicha poltica. Por ltimo, est bien que todos estemos a favor de la equidad de gnero,
pero qu costo tiene esto? y cmo haremos para lograr este objetivo? (si es un objetivo
de la(s) poltica(s) de un gobierno). En realidad, observamos que las polticas pblicas
figuran en teln de fondo y muy rara vez se discute de sus aspectos sustantivos y procedimentales. Se habla ms bien de los aspectos relacionados con muchos problemas
(como la situacin de un grupo social particular y sus expectativas ante el Estado, eventos externos, etc.) pero a la hora de analizar una poltica en particular, andamos por las
ramas.
Es ah donde se justifica una discusin epistemolgica sobre lo que aporta el anlisis
de polticas pblicas y lo que aportan de manera ms general los ejercicios especializados, avatares de las ciencias de las polticas, que abordaremos a lo largo de este libro.
De lo que se trata es precisamente bajar de un nivel macro-terico, en el cual las polticas
pblicas son parte de un acervo de problemas que no se acaba de entender por falta de
mtodos sistemticos, a un nivel intermedio de teorizacin, para contar con claves analticas y ver el detalle del proceso o del objeto poltica pblica. El detalle se refiere a
una doble dimensin: una temporal, que se puede asimilar a un ciclo de poltica, y una
temtica, que incluye temas sectoriales e instrumentales. No se requiere de los mismos
24

mtodos ni de los mismos conceptos, no se identifican las mismas variables en todas las
polticas sectoriales; tampoco se equiparan la organizacin institucional, los recursos
financieros, los planes de accin y programas, los actores movilizados para polticas de
distintas ndoles.
Desde luego surge la pregunta de cmo delinear el mbito y el alcance del anlisis.
Eso empieza por definir qu son las polticas pblicas. Asimilar una poltica pblica a la
resolucin de problemas, como lo plantea Lasswell (1970), es algo reductor. En realidad
hay actividades que no consisten en resolver problemas (como la planificacin y muchas tareas de gestin o administracin), aunque formen parte de las polticas pblicas.
Entonces la manera de hacer consiste en resolver problemas o conflictos internos (entre
los miembros de la comunidad) y externos (con otras comunidades) y planificar la organizacin social, la ocupacin del espacio, las relaciones laborales (etc.). Ello deriva en
una visin dual del rol del Estado que profundizaremos en el captulo 3, en relacin
con la gobernanza como regulador, pues en tanto autoridad pblica es responsable
del proceso poltico y detentor del monopolio legtimo de la fuerza fsica (Weber, 2002),
o como coordinador (en tanto actor primus inter pares).
La definicin ms general es: todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer (Dye,
2011: 1), lo que no se debe confundir con: todo lo que un gobierno hace o no hace. Con
eso, no podemos llegar lejos, pues pensar que cualquier accin del Estado (incluso por
omisin) es una poltica pblica es algo aproximativo. Tambin es una definicin sesgada, pues asigna al Estado la exclusividad de la poltica pblica, cosa que es discutible. De
hecho, este planteamiento bsico, que parece ser prolegmenos, sigue siendo objeto de
intensos debates entre las distintas escuelas que aparecieron a medida que se formaba y
estructuraba la disciplina. Una definicin ms precisa de las polticas pblicas es toda
accin llevada para resolver un problema pblico, lo que excluye un sinnmero de actividades del Estado e incluye a actores no-estatales (Dunn, 1981).
Analizar una poltica pblica equivale a preguntarse cmo pasamos de una situacin
A a una situacin B mediante una accin del Estado. Por ejemplo, cmo una poltica
energtica afecta la balanza energtica de un pas, al orientar los hbitos de consumo de
su poblacin y empresas o al modificar las relaciones comerciales con sus proveedores?
En su acepcin ms amplia, una poltica pblica es el resultado de la actividad de un
autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental [...] se presenta bajo
la forma de un conjunto de prcticas y de normas que emanan de uno o de varios actores
pblicos (Mny y Thoenig, 1992: 89). Por lo tanto, una poltica pblica no se confunde
con iniciativas privadas como la filantropa y la responsabilidad corporativa, las obras
caritativas religiosas, ni las acciones humanitarias no-gubernamentales. En tanto actividad gubernamental, una poltica pblica se diferencia tambin de una actividad aislada
como un programa de desarrollo, un proyecto de urbanizacin o una campaa de informacin.
En este sentido podemos asumir, con Yves Mny y Jean-Claude Thoenig, que una
poltica pblica se caracteriza por un contenido que generar productos o resultados,
un programa que se inscribe en un marco general de accin, una orientacin normativa
que expresa las finalidades y las preferencias del tomador de decisin, una dimensin
coercitiva que procede de la autoridad legal y una competencia social que encarna los
actos susceptibles de afectar a un pblico determinado. Por otro lado, el impacto de la
ejecucin de estas decisiones en el contenido de una poltica depende de las burocracias
pblicas, ejecutoras titulares de las decisiones del gobierno (Mny y Thoenig, 1992).
Este impacto plantea a su vez el problema de la coordinacin de las redes de organiza25

ciones y est a merced de escenarios de mal funcionamiento, que incluyen la adaptacin

a las situaciones locales y la aplicacin estricta de decisiones o arreglos negociados con
los clientes, en funcin de los costos de oportunidad, es decir del beneficio o del costo
marginal que puede conllevar el cambio, comparado con la permanencia o la continuidad de una poltica.
Una poltica pblica se materializa en unos dispositivos tangibles, que regulan un
sector de la sociedad o una actividad, y son elaborados por actores, individuales y colectivos, instituciones pblicas y organizaciones internacionales (Massardier, 2003: 1). Introduciendo un grado adicional de complejidad, se puede interpretar una poltica pblica como un acervo de decisiones y actividades que resultan de interacciones entre actores pblicos y privados, cuyos comportamientos estn influenciados por los recursos
disponibles y por unas reglas institucionales que ataen tanto al sistema poltico como
al mbito sectorial de intervencin (Muller y Surel, 1998: 128). Esta ltima definicin da
cabida a la cudruple dimensin de una poltica pblica: la decisin, las interacciones,
los recursos y las reglas. La diversidad de definiciones y las variaciones en complejidad
que las caracterizan muestran que una poltica pblica no es, entonces, un dato sino un
hecho construido por la investigacin (Muller, 2006: 53). En tanto objeto de anlisis,
una poltica pblica es un fenmeno social y poltico especfico, empricamente fundamentado y analticamente construido (Thoenig, 2010: 421), un objeto social en mutacin (Massardier, 2003: 2).
Ms all del problema semntico que plantea una mera definicin operativa, una
definicin precisa del objeto poltica pblica conlleva a un acervo de problemas epistemolgicos, tericos y metodolgicos. Asumir que las polticas pblicas son hechos
construidos no es inocente: esta postura epistemolgica tiene consecuencias en la formulacin de problemticas e hiptesis de trabajo, as como en la elaboracin de un
marco terico y la seleccin de un mtodo de investigacin. Se las puede considerar
como el producto de una eleccin entre hacer o no hacer, como un proceso de toma de
decisin bajo premuras internas y externas, como una manera de resolver un problema,
etc. (Howlett y Ramesh, 2003; Dunn, 1981). La complejidad del ejercicio obliga a privilegiar una u otra dimensin explicativa de las decisiones tomadas, sea la naturaleza del
rgimen poltico, los factores socio-econmicos y los comportamientos individuales y
colectivos, el contenido sustancial de una poltica, los instrumentos a disposicin de un
gobierno, los impactos de una poltica. El nfasis puesto en uno u otro aspecto del proceso depende adems del tipo de organizaciones involucradas en el anlisis, que pueden
ser del Estado (gobierno, parlamento, administracin pblica), de la sociedad civil (ONG,
universidades, etc.) o del mercado.
Por ltimo, es importante saber de qu tipo de poltica estamos hablando para luego
entender cmo se formul (es decir en qu condiciones, qu problemas se privilegiaron,
con qu actores) luego cmo se ejecut (es decir con qu dificultades y obstculos). Son
las polticas las que generalmente condicionan los debates de ideas y la poltica (policies
make politics), y no las ideas que orientan las polticas pblicas (Lowi, 1972). Al amparo
de esta tesis, Theodore Lowi estableci una distincin entre cuatro grandes tipos de
polticas segn el modo de intervencin del Estado, que vara en funcin del alcance de
la coercin (segn si sta se aplica a las conductas individuales o al entorno de dichas
conductas) y de la probabilidad de coercin (segn si es lejana o inmediata). A partir de
estas variables, Lowi propone una tipologa de las polticas pblicas en la cual se distinguen las polticas distributivas, redistributivas, reguladoras y constitutivas (Cf. Tabla 1).
AQU TABLA 1. Tipologa de polticas pblicas segn las interacciones entre pblico y coercin

26

Entre las medidas que se aplican a las conductas individuales, algunas polticas presentan una probabilidad de coercin inmediata, como es el caso de la eliminacin de
bienes de mala calidad, de la lucha contra la competencia desleal o la publicidad engaosa. Estas polticas son llamadas reguladoras porque imponen medidas reglamentarias o normativas. Otras polticas, que tienen una probabilidad de coercin lejana, como
la asignacin de tierras, los subsidios o los derechos de aduanas y aranceles, son llamadas distributivas porque consisten en medidas de distribucin de la riqueza por el
Estado. Por otro lado, en lo que atae al entorno de las conductas, algunas polticas
tendrn una probabilidad de coercin inmediata, como es el caso del control de crditos, de los impuestos progresivos o de la seguridad social. Estas polticas, llamadas redistributivas, consisten globalmente en tomar a unas personas para dar a otras. Otras
polticas tienen una probabilidad de coercin lejana, como es el caso de la creacin de
nuevas agencias pblicas, de la propaganda de gobierno o de medidas que trascienden a
varios sectores de actividades. Estas polticas, llamadas constitutivas, conllevan a
medidas que coadyuvan a la constitucin del sistema de accin.
Por otro lado, no todas las polticas tienen la misma duracin. Por ejemplo, entre la
formulacin del objetivo de incrementar las reservas probadas de petrleo y de gas y el
resultado de la exploracin, pueden pasar cinco o diez aos. Obviamente, esto no coincide con los ciclos electorales, entonces no se va a poder evaluar con el cambio de mayora o el cambio de gobierno. Al revs, hay polticas cuyo resultado se puede medir de
manera mucho ms rpida, como en el caso de las polticas redistributivas. Si bien es
cierto, estructuralmente son polticas de largo plazo (por ejemplo, el tema de los regmenes de jubilacin es un tema que se debe pensar de dos generaciones en adelante) pero
los efectos de las medidas se sienten en seguida. Con la distribucin de un subsidio, uno
puede medir en seguida el impacto del incremento del poder adquisitivo sobre ciertas
variables, por ejemplo la composicin de la canasta bsica de las familias, la participacin de los nios en la escuela, la disminucin del trabajo informal, etc. Entonces, en la
complejidad del anlisis de polticas, hay algo intrnseco a las polticas, no todas se
implementan al mismo ritmo, y hay algo sobre la complejidad de los instrumentos. A
esto cabe aadir la diversidad de los actores, de intereses y racionalidades en juego en el
momento de ejecucin, que puede generar conflictos o demorarse.

Las polticas como variables dependientes

Muchas veces, tenemos la impresin de haber encontrado la solucin en la ltima
propuesta que hizo un diputado, un ministro o un funcionario de rango medio, pero la
primera pregunta que cabe preguntarse, antes de siquiera estudiar aquella propuesta, es
por qu no se nos ocurri antes? Esta duda puede denotar a priori una resistencia a la
innovacin, pero solamente en plano analtico nos permite evitar una trampa muy comn y descubrir que lo que aparece nuevo, en realidad ya se haba formulado en otro
lugar o en otro momento, pero no funcion. Desde luego la pregunta de cmo hacer?
se vuelve por qu fall?. Por ejemplo, antes de debatir si hoy una poltica de sustitucin selectiva de importacin es oportuna en Amrica Latina, cabe preguntarse por qu
las polticas de industrializacin por sustitucin de importacin fracasaron o no produjeron las bondades esperadas ayer. Si se trata nada ms que de una versin corregida de
la poltica diseada medio siglo antes, la primera cuestin que se nos viene es qu hay
de nuevo? o por qu lo que no funcion en ese entonces, funcionara hoy? o por qu
27

funcion en Brasil y en Argentina y no en Ecuador ni en Centroamrica? Ah empieza el

trabajo, por supuesto, de saber si el contexto (las variables independientes) es mejor o si
las respuestas (las variables dependientes) son ms adecuadas.
Este primer aporte emprico del anlisis de polticas pblicas a la toma de decisin
es trascendental. Ms all de un conocimiento coyuntural del diseo o de la ejecucin de
una poltica, lo que nos dice eso es que hay una implicacin directa entre el conocimiento acadmico y la prctica. El potencial explicativo del anlisis de polticas es tal que
puede cambiar el rumbo de una decisin, quiz no de esta decisin (o lo har de manera
ocasional), pero en el proceso poltico en general, gracias al anlisis ex post. El anlisis
de polticas es un instrumento, no solo para la administracin, que tiene que mejorar su
conocimiento y su capacidad de diagnstico de los problemas, sino tambin para los
partidos que quieren ingresar a la arena del poder. Incluso, es un instrumento para
algunos actores cuyo oficio no es la poltica pero que quieren incidir en ella: los actores
econmicos (especialmente las multinacionales y los gremios profesionales locales) y
sociales (en particular, los sindicatos, las organizaciones no-gubernamentales y los laboratorios de ideas), que tienen inters en un mayor conocimiento experto para incidir
mejor. Entonces lo que parti de una preocupacin meramente burocrtica encontrar
el funcionario que cumpla con la buena decisin para el bien de todos se vuelve un
asunto mucho ms complejo, ms poltico. Empezamos a ver que no hay tal cosa como
el agente ejecutor de la decisin, tiene un rol en la decisin (de obstculo o facilitador,
segn el caso); adems, hay actores no-estatales que intervienen en la decisin y que
tambin pueden entorpecer o facilitar el proceso.
Para el anlisis de polticas pblicas, las polticas son unas variables dependientes,
afectadas por acontecimientos sociales, polticos y econmicos, por los comportamientos individuales y colectivos, por los intercambios econmicos, las relaciones internacionales, etc. (Grau Creus, 2002; Mndez, 2010a; Medelln, 2004). El analista de polticas pblicas no las considera como la aplicacin mecnica de un programa electoral, ni
tampoco ve al gobierno como un actor todopoderoso, que atiende a demandas naturalmente legtimas y de igual importancia. En nuestra perspectiva, una poltica es el producto de un sistema institucional existente, de un equilibrio de fuerzas entre los actores
sociales, econmicos y polticos, de las polticas anteriores y de la capacidad financiera
del Estado. En otros trminos, es el producto de una historia. Tampoco una poltica
constituye un objeto aislado, incidental, se hace en coordinacin con las dems polticas
sectoriales del gobierno.
As, por ejemplo, el anlisis de la poltica de educacin de un gobierno se preocupar
por las variables que afectan el papel del Estado en la educacin, no solo en el momento
presente sino tambin en el pasado. Estas variables incluyen, entre otras, la evolucin
demogrfica y la pirmide de edades, la evolucin de la concentracin urbana, la situacin econmica del pas, el estado de las tecnologas disponibles, la evolucin del empleo y de las necesidades del mercado laboral, etc. Los problemas que debera resolver
esta poltica se definen con base en unas variables endgenas, como la estructura del
sistema educativo, los efectivos y el nivel de formacin del personal docente, la capacidad de organizacin, movilizacin y negociacin de los padres de alumnos y de los
sindicatos profesionales, y otras exgenas, como la poblacin en edad escolar, la difusin de las tecnologas de informacin y comunicacin, el uso del ingls en el Internet, el
acceso a las industrias culturales, la validez de los ttulos universitarios en otros pases,
etc. Por ello, analizar una poltica de educacin va ms all de realizar un diagnstico
sobre tal o cual efecto de una medida de gobierno o sobre la respuesta de este ltimo a
28

un problema como el analfabetismo funcional, la desercin escolar o el desfase entre la

formacin profesional y el mercado laboral. Se trata de describir las variables que caracterizan las fuerzas y debilidades del Estado contemporneo, para explicar o interpretar
la coherencia, efectividad y eficiencia de las decisiones del gobierno.
Ahora bien, detrs de la aparente neutralidad axiolgica de este objetivo se perfila la
pregunta eminentemente poltica de definir en qu medida el Estado sigue siendo el
principal actor del campo de la poltica educativa (Surel y Muller, 1998). Asumir que
las polticas pblicas son variables dependientes tiene importantes consecuencias a la
hora de definir un objeto de estudio, formular problemticas y elegir un mtodo de
anlisis. En particular, no ser lo mismo interesarnos por el cambio de poltica o por la
ejecucin de la misma; no ser lo mismo interesarnos por el papel de los actores pblicos y privados, o por el contexto institucional que regula sus interacciones; no ser lo
mismo interesarnos por las reglas de juego como son las normas legales, o por los procesos socio-polticos como son los conflictos sociales. Como podemos ver, las problemticas del anlisis de polticas pblicas rebasan el triple interrogante inicialmente formulado por Lasswell quin consigue qu y cmo? (Lasswell, 1950).
Es importante anticipar ciertos problemas que encontraremos en la revisin de los
enfoques tericos en la determinacin de las variables independientes de las polticas
pblicas. La reflexin de los pioneros en el anlisis de polticas, que analizaremos ms
adelante, no iba en este sentido, aunque se acercara a la idea de que las polticas pblicas
eran variables dependientes. Sin formularlo de manera explcita, las trataban de esta
manera. Quienes lo formalizaron son los politlogos, en particular los que se preocupaban por encontrar indicadores tangibles de anlisis del proceso poltico, no solo de las
polticas pblicas (Mndez, 2010a). Quizs no hay cosa ms discutida que la lista de
estas variables, que dependen en primer lugar de la disciplina en la cual uno inscribe su
trabajo. En efecto, un economista y un abogado no leen la realidad con los mismos
conceptos ni con los mismos mtodos, por lo tanto priorizan cosas distintas. Adems,
aquella lista est influenciada por la multitud de actores que intervienen. Por ejemplo,
los funcionarios electos que toman una decisin y los funcionarios pblicos que la llevan
a cabo no tienen que responder a las mismas premuras. Existe tambin una tensin
entre eficiencia y costos polticos o costos en trminos de estabilidad laboral. Una tercera dimensin que explica la dificultad de llegar a un consenso sobre las variables independientes de las polticas radica en los pblicos. Para los beneficiados o supuestos
beneficiados de una poltica, lo que va a determinar la importancia de un problema o la
probabilidad de xito de una decisin, la efectividad o la eficiencia de una decisin no es
necesariamente lo mismo que para los actores que asumen la responsabilidad y los
costos de esta decisin, los que tienen que planificar, por ejemplo, o los que tienen que
negociar con otros actores (incluso dentro del mismo Estado), las condiciones de ejecucin de una poltica. Todo esto deja claro que el tema de la definicin de las variables es
en s un tema de investigacin.
El inters de definir las polticas pblicas como variables dependientes radica en
primer lugar en entender mejor lo que podrn ser luego las variables independientes de
los problemas sociales. No podemos decir, de manera general, que tal poltica es responsable de tal problema social o fall en resolverlo, sin que ello nos lleve a preguntarnos
por qu. Una poltica en s no es eficiente ni ineficiente, entonces es necesario desagregarla entre sus componentes y sus momentos. Al respecto, cabe distinguir los niveles de
accin del Estado, para disociar o reubicar la poltica pblica en la accin pblica, ya
que no toda accin estatal es una poltica pblica, ni tampoco una poltica pblica se
29

resume a la accin del Estado (Aguilar, 2006). Concretamente, hay un nivel de inaccin
del Estado, cuando el gobierno no reconoce la legitimidad de una demanda social, aunque est convocado o interpelado, su inaccin no constituye una poltica pblica. Puede
existir el caso de un gobierno que reconoce la validez o la legitimidad de un problema,
sin priorizarlo por lo tanto en su agenda, sin actuar en resolucin o tomndolo en cuenta. Tampoco podemos llamar esto una poltica pblica. En esta distincin entre lo pblico y lo privado, lo estatal y lo no-estatal, hay una lucha por definir las prioridades y para
definirlas hay que tener poder.
Entonces quin tiene el poder de definir la legitimidad de un problema? El problema en s es legtimo para algunos, no para otros; en el momento en que los unos y los
otros coinciden en que un problema es legtimo, pueden conformar un grupo de inters
para interpelar al gobierno e incidir en la poltica. A partir de este momento hay un
procesamiento, una etapa de evaluacin de la validez de los trminos de este problema,
que luego ser contrastado con una serie de variables, por ejemplo con la existencia de
otros problemas, la capacidad real del grupo de inters de presionar al Estado, su representatividad (etc.), que determinar la necesidad de inscribir o no aquel problema a la
agenda de polticas. En este sentido, la no-decisin es parte de la poltica pblica, postergar una decisin es parte del ciclo de una poltica. Cuando el Estado reconoce la legitimidad de un problema y la necesidad de resolverlo, en un tercer momento, moviliza los
recursos necesarios para resolverlo. Finalmente, a la hora de evaluar los resultados estamos nuevamente en una zona gris para determinar si este momento es parte o no de la
poltica pblica. Sin lugar a duda, cualquier poltica tiene resultados, positivos o negativos, consistentes o no con los objetivos, tangibles o no. Al revs, una poltica genera
efectos perversos o efectos que no fueron anticipados o deseados por los que tomaron la
decisin, entonces podemos preguntarnos si estos resultados son partes de la poltica o
si se trata de elementos sistmicos, alterados por una poltica pero que no forman parte
de la poltica.
Una vez distinguidos los niveles de accin del Estado, se entiende mejor el inters de
desagregar la variable dependiente en una serie de indicadores que, luego, nos dirn por
qu funcion o fall una poltica. A partir del estudio de la poltica exterior mexicana,
Jos Luis Mndez identifica la legitimidad, la claridad, la coordinacin, la cantidad y la
efectividad como las cualidades que definen la accin del Estado (Mndez, 2010a). Cruzando estas cualidades con las seis dimensiones de una poltica pblica (problema, diagnstico, solucin planteada, estrategia, recursos disponibles y ejecucin), Mndez define una variable dependiente que permite calificar una poltica o la accin del Estado en
funcin de su grado de activismo o de pasividad ante otros actores, sociales, econmicos
e internacionales. El tipo ideal de poltica activa en esta escala se caracteriza por un alto
grado de legitimidad de los problemas, en particular para los funcionarios del Estado,
una gran claridad y legitimidad del diagnstico o de los trminos de referencia del diagnstico, de las soluciones, de la estrategia planteada, la existencia de recursos adecuados
y suficientes y una ejecucin efectiva o cercana a los objetivos. Todo esto caracterizara
una situacin ideal de poltica pblica en la cual el Estado asume un rol proactivo.
Luego, Mndez diferencia tres enfoques tericos de alcance medio, en funcin de las
variables independientes privilegiadas por el anlisis, sean los estilos nacionales de polticas, sean las arenas de polticas o sea el ciclo de atencin a los temas.
Concomitantemente, estas definiciones llevan al problema de definir qu es el Estado, es el sistema institucional? es la administracin central? son los organismos seccionales? Qu hay de estatal en el desarrollo comunitario? Una junta de accin pa30

rroquial, que percibe recursos pblicos es parte del Estado o de la sociedad civil? o es
un hbrido entre una entidad todava no formalizada con personera jurdica en el organigrama estatal pero que dej de ser un mero actor social? Desde luego, si una junta de
accin parroquial tiene un rol en la poltica agrcola, por ejemplo a travs de programas
de desarrollo del micro-crdito, sigue sta una poltica pblica? Por otra parte, es lo
estatal sinnimo de lo pblico? Una comunidad local que delibera sobre la organizacin
de servicios de alcantarillado, de luz o negocia el acceso a un ro con otra comunidad es
un actor poltico no-estatal, que regula un espacio pblico no estatizado.
Segn Pierre Muller, el anlisis de las polticas pblicas gener una triple ruptura en
ciencia poltica, en particular en el estudio del Estado (Muller, 2000). En primer lugar, al
hacer hincapi en los productos (outputs) y resultados (outcomes), en lugar de los insumos (inputs), evidenci que la representacin poltica (que es un insumo) no es sino una
dimensin para entender las decisiones de polticas pblicas. Las funciones del gobierno no son reducibles a los procesos de representacin poltica; no se puede deducir el
contenido ni las formas de las actividades de gobierno por las caractersticas de la poltica electoral. De esta manera, el anlisis de las polticas pblicas rompi con una concepcin del Estado como forma de dominacin y le sustituy una concepcin centrada
en la aptitud de este ltimo a resolver problemas. La segunda ruptura puso en duda el
carcter racional de la accin pblica. Las decisiones no obedecen a una mera racionalidad instrumental que llevara a la elaboracin cientfica y la ejecucin imparcial de las
polticas. Por lo contrario, el campo del poder que constituye el Estado est atravesado
por las tensiones y las relaciones de fuerza entre los actores, est alterado por el contexto
econmico internacional y nacional, est sometido a la instrumentalizacin, a la irracionalidad y la codicia de los unos y los otros. La tercera ruptura consisti en formular
nuevas problemticas, definir nuevos conceptos y elaborar nuevos mtodos de anlisis
procedentes inicialmente de la sociologa de las organizaciones para explicar la actividad concreta del Estado y su funcionamiento. El Estado se volvi una variable dependiente del proceso de cambio, que enuncia objetivos y prescribe criterios, ejecuta las
decisiones en un horizonte temporal y un plazo concreto, obliga a los administrados a
adaptarse mediante incentivos positivos y negativos, moviliza unos ejecutantes.

Los determinantes de las polticas pblicas

Una vez asumido las polticas pblicas como variables dependientes, es ms fcil
aclarar la distincin entre lo poltico, la poltica y las polticas y las relaciones que unan
estas tres dimensiones. En el sentido literal, lo poltico designa lo que atae a la vida
pblica de una comunidad o de la ciudad; la poltica alude a la produccin y confrontacin de las ideas y visiones del mundo de los individuos de esta comunidad; y las polticas son las actividades mediante las cuales se ejerce la autoridad en aquella comunidad
(Schemeil, 2010). Esta distincin elemental se expresa de manera explcita en ingls por
los trminos politics (la poltica), polity (lo poltico) y policy (la poltica pblica). En otros
idiomas, como el espaol, es necesario asociar el sustantivo poltica con el adjetivo
pblica y a menudo acudiremos al plural, para evitar la confusin con la poltica.
Ahora bien, como suele pasar en ciencias sociales, estas diferencias semnticas derivan
en sutilezas conceptuales. En este caso, nuestro primer problema radica en establecer
una relacin clara entre las polticas, por un lado, y la poltica y lo poltico, por el otro.
Determina la poltica a las polticas, o ser lo contrario? Aplican las polticas a todo lo
31

poltico? Dependen las polticas del debate de ideas, o condicionan ms bien la formulacin de los problemas polticos? Ms all de la distincin semntica, nos adentramos
entonces a una discusin sobre aspectos conceptuales y analticos que tendrn incidencia en la definicin de nuestro objeto de estudio y orientarn nuestro anlisis.
Lo poltico es ambiguo porque responde a la vez a la comunidad y al objeto de la
poltica. Para definir la poltica, tenemos una base ms estable, pues es la actividad de la
ciudad (en el sentido de la ciudad antigua), es decir todo lo que atae a la vida de los
individuos que integran la comunidad. Las polticas son la manera de hacer que responde a las expectativas de la comunidad, para anticipar o resolver problemas. Ms all del
mero aspecto semntico, la distincin entre lo poltico, la poltica y las polticas encubre
una serie de problemas como los estilos de poltica o la manera de gobernar y la posible
determinacin de estos estilos por dimensiones estructurales. En otros trminos, de lo
que se trata es determinar si todo tipo de polticas es posible en cualquier contexto, en
cualquier momento. Si es as, qu determina entonces la manera de hacer polticas
pblicas? Ser lo mismo llevar a cabo una poltica econmica en un rgimen autoritario
o en uno democrtico? Ser lo mismo gobernar en una situacin de alta inestabilidad
financiera o de alta dependencia externa, y en una situacin de relativa solvencia econmica? Ser lo mismo gobernar en un rgimen parlamentario o en uno presidencial?
Segn Eugenio Lahera, las polticas son un instrumento de la poltica (Lahera, 2006).
l reduce los cuatro niveles de Luis Aguilar a dos: uno macro, que refiere al funcionamiento de la sociedad, y uno meso, que refiere al quehacer del gobierno, de la autoridad
a cargo de las polticas. En esta perspectiva, en qu consiste la poltica? Con la definicin operativa que se propuso inicialmente, se entiende a la poltica como un proceso en
el cual los ciudadanos discuten o debaten para saber qu exigir de la autoridad. Desde el
contractualismo que fue formalizado a finales del siglo XVIII, la delegacin de poder
a un actor, hecha de manera voluntaria por el pueblo a nombre del inters general,
da una legitimidad en s a cualquier decisin que tome este actor. La crtica a esta visin
jerrquica del poder es tan antigua como la discusin entre la libertad de los antiguos y
la de los modernos, entre democracia delegativa y democracia directa, entre la concepcin republicana y la comunitaria de la democracia (Habermas y Rawls, 1998). Es que
no basta con haber dado un mandato por la eleccin, sino que hay que controlar a los
dirigentes y orientar sus decisiones. Desde el momento en que existi una autoridad
pblica como el Senado en Atenas, el Imperador romano o el monarca de derecho
divino en el Antiguo Rgimen existieron polticas pblicas. Independientemente de
los estilos de poltica que derivan de estos regmenes polticos, una poltica pblica se
elaboraba a partir de un debate pblico. Independientemente de quin participaba en
este debate, es precisamente lo que enmarca el lugar de la poltica. En este sentido,
aunque la poltica anteceda las polticas, sta no se ubica en un plano superior, las polticas pblicas no son instrumentales de la poltica stricto sensu, son un resultado en
constante debate.
De ah que aparece una segunda dimensin de la poltica, que nos llevar a consideraciones en torno a la democracia, y es la competencia entre varias ideas asumidas por
distintos grupos, varios programas o varias propuestas polticas, que dan lugar an en
un rgimen autoritario a un sistema poltico. Por cierto, en un rgimen como el monrquico de derecho divino, que antecedi la Revolucin de 1789 y los consiguientes
ciclos de revolucin y restauracin en Francia, no daba mucha cabida a la discusin
pblica. Bsicamente, el grado de reconocimiento del sujeto dependa de la voluntad del
monarca, es decir que si era un dspota ilustrado, dara ms cuerda a la oposicin, pero
32

si era un dspota absoluto, ms bien aniquilara cualquier brote de oposicin u autonoma de los sujetos. sta es la pregunta de la democracia, de ah surge precisamente el
problema de la representacin del rey o del gobierno. Eso determina, a fortiori, la manera de hacer polticas pblicas, que puede ser autoritaria si no hay consulta con los pblicos interesados, lo cual es un problema tpico de la poltica fiscal de la monarqua en el
Antiguo Rgimen, que llev a las revoluciones o a las guerras de independencia en las
colonias espaolas. (Al respecto, existe una fuerte analoga entre lo que se da en un
contexto estado-cntrico, que es el proceso de pugna entre la poblacin y el gobierno, y
los procesos de centro-periferia, que son procesos de emancipacin anti-coloniales.)
El otro problema tiene que ver con la relacin entre la poltica y las polticas pblicas. Podemos considerar, al contrario de Lahera, que las polticas determinan el rgimen poltico (Mahoney, 2001a), al menos ciertas polticas pblicas pueden reformar el
Estado, modificar el balance de poder entre los grupos sociales y, en este sentido, tener
efectos sistmicos. Nuevamente, es difcil asumir que las polticas son meros instrumentos de la poltica. Es preferible la distincin que hace Schemeil, segn quien lo poltico
nos une, la poltica nos divide y las polticas pueden unirnos o dividirnos segn el caso
(Schemeil, 2010:34-35). Ms all de ponernos de acuerdo sobre una definicin de cada
uno y luego sobre la relacin entre cada uno, todos podemos entender la metfora. Qu
significa lo poltico nos une? Significa que stricto sensu la comunidad poltica (polity)
y todo lo que atae a la vida de la ciudad se defini en primera instancia en oposicin a
los forneos, es este el origen de lo poltico, lo que hace que nos identifiquemos como
una comunidad, frente a los dems, los brbaros, los invasores, los salvajes. La poltica
nos divide, pues el estar juntos no significa que todos estemos de acuerdo sobre todo,
ms bien nos pasamos debatiendo sobre la mejor manera de convivir juntos y cada
quien tiene una idea sobre este tema. sta es la base de la poltica, antes de ser aquella de
la democracia. Por ltimo, las polticas pueden dividir o unir, en funcin de qu polticas
sectoriales se trata. Tradicionalmente, las polticas sociales unen mientras que la poltica fiscal divide. Uno entiende que una poltica de erradicacin del analfabetismo sea
consensual, pues a nadie se le ocurre oponerse a educar a la gente. En cambio, una
poltica que jams ser objeto de un consenso es la que crea categoras que reciben o dan
en distintos grados.
Detrs de esta provocacin retrica est, entonces, la cuestin de cmo se formulan
las polticas, cmo se definen sus objetivos y orientaciones. En un rgimen democrtico,
el gobierno acta a nombre de una mayora, sino del inters general. Sus polticas son el
reflejo de las preferencias partidarias e ideolgicas que se manifiestan en la poltica, da
a da y en aquellos momentos especiales que constituyen las elecciones. Por ello, para el
sentido comn las polticas son el resultado de la poltica. Dicho de otra manera, las
decisiones que ataen a una poltica pblica son tomadas al trmino de un debate de
ideas, razonable y racional. Este debate interviene en dos momentos especficos del
proceso poltico: antes y despus de una eleccin. Antes de una eleccin, el debate opone
a candidatas y candidatos, que se esfuerzan por captar votos de un electorado a partir de
programas distintos que pretenden volver explcitas las demandas implcitas o atender
las demandas explcitas. Despus de una eleccin, este debate recoge un carcter ms
tcnico al abarcar distintas opciones de poltica, en funcin de las prioridades definidas
por el gobierno, de los medios a su alcance y de la premura de solucionar problemas
sociales para contentar su electorado.
Eso es para ilustrar que, en efecto, en la triloga poltico-poltica-polticas se dan
interacciones, por un lado, entre los ciudadanos (la base de donde emerge cualquier
33

proceso de institucionalizacin de la poltica) y, por el otro, entre estos ltimos y las

autoridades. En lo que nos interesa, esto es una versin moderna de las tensiones entre
la ciudadana y el Estado, que apareci a finales del siglo XIX. Los puntos en los cuales se
daban estas tensiones no ataan a las polticas pblicas, como las entendemos hoy, eran
ms bien puntos de discrepancia por fines filosficos, que remitan a problemas metafsicos ms que empricos, sobre el bien y el mal, la justicia, el buen gobierno. Ahora bien,
hasta un perodo reciente, el buen gobierno no se meda en trminos de buenas
polticas, sino en trminos de buenas instituciones. Era el ms representativo, el ms
plural, el ms legtimo, etc. Ah es donde nos topamos con el problema de cules son los
determinantes de la poltica. A manera de premisa, asumamos que hoy el buen gobierno
se evala por sus polticas (volveremos sobre esta premisa en varias oportunidades).
Entonces qu determina las polticas? Qu hace que una poltica tenga xito o no, sea
legtima o no, sea efectiva o no?
Antes de contestar estas preguntas, cabe explicar la diferencia entre una poltica
efectiva y una eficaz. La falta de efectividad remite a un defecto en la ejecucin (por
ejemplo debido a la ausencia de decreto de aplicacin de una ley), la ineficacia alude a
un defecto en los resultados logrados (por ejemplo debido a la aparicin de efectos
perversos) o a un defecto en la relacin entre los fines y los medios (por ejemplo debido
a una desproporcin entre los costos y beneficios de una poltica). Una poltica efectiva,
como una accin en general, es una poltica que corresponde con sus objetivos iniciales,
es decir que lo dicho y lo hecho se corresponden, sin prejuicio de los resultados. Semejante poltica puede tener resultados catastrficos, seguir siendo efectiva. Una poltica
eficaz es una poltica que cumpli con sus objetivos, no solo se trata de hacer lo que se
dijo o ejecutar un plan, sino conseguir que los resultados sean los esperados (Subirats,
1989). En cuanto a la eficiencia de una poltica, cabe distinguir dos dimensiones a partir
del principio de parsimonia, y es la relacin entre los medios y los fines, que se puede
(aunque no necesariamente) traducir en una relacin entre costos y beneficios. Por ejemplo, si pagar la deuda externa de un pas significa reducir de manera drstica el presupuesto pblico de salud y educacin, cabe preguntarse cul es el costo de la eficacia de
una poltica monetaria.
Este punto es importante, porque es el tipo de arbitraje que hacen los actores del
Estado, de manera permanente. Gobernar es arbitrar, entre distintos problemas para
privilegiar algunos en desmedro de otros, y entre distintas soluciones a los problemas
privilegiados. Este proceso se da a partir de datos o de una informacin inmediata, pues
tambin gobernar es heredar (Lascoumes y Le Gals, 2009) (de un dficit pblico, de
un sistema judicial ineficiente, de un Congreso corrupto, etc.), y esto afecta la ecuacin
entre objetivos y medios, por eso es injusto culpar a una poltica o a un gobierno el no
resolver un problema. Es un error pensar que existen problemas de por s legtimos, que
defienden ciertos actores o grupos de inters y que el Estado asume; hay algo ms detrs
de esto, y es que, al momento de definir la prioridad, el tomador de decisin tiene que
definir un acervo de problemas que son importantes para otros sectores. Aquellos grupos no necesariamente compiten entre s para colocar un tema a la agenda de gobierno,
por eso el anlisis de la accin en redes nos ayuda ms que el anlisis institucional
tradicional, pues son actores autnomos, que en algn momento irrumpen en el escenario poltico (Marsh, 1998; Rhodes, 2006a; Evans, 2001). El actor estatal, del poder ejecutivo o legislativo recibe a estos actores por separados, l es un interlocutor de todos estos
grupos y recibe la presin de parte de ellos por poner este problema a la agenda. En este
sentido, hay una jerarquizacin entre los problemas, en funcin de los costos y benefi34

cios (absolutos y relativos). Consideremos el ejemplo de la erradicacin de la pobreza.

Un gobierno bien puede jactarse haber erradicado la extrema pobreza en su pas, pero
qu tal si es a costa de una creciente dependencia del petrleo, pues no hay otra fuente
de financiamiento del gasto pblico? Por otro lado, hay varias maneras de luchar contra
la pobreza, entonces medir la eficiencia de esta poltica es medir cul es la mejor manera
de proceder. Volvemos entonces al punto de partida, y es que no hay consenso sobre la
mejor manera. Puede observarse cierta convergencia en la ciudadana en torno a lo que
es la pobreza, pero todos tenemos una idea sobre sus causas, sobre su importancia
relativa ante otros problemas y sobre la manera de enfrentarla.
En conclusin, no existe una relacin mecnica entre ontologa y epistemologa, de
manera que la una determine la otra. En segundo lugar, si nos dedicamos a las ciencias
(incluso las sociales) es precisamente porque nos preocupamos por un mundo que s
existe, entonces el constructivismo deriva tambin de una ontologa esencialista. Los
trabajos de los constructivistas radicales no existiran sin un mundo que observar o si
sus autores no tuvieran vocacin a observar el mundo. En tercer lugar, la manera de
observar el mundo conlleva a privilegiar un enfoque epistemolgico, pero una explicacin o interpretacin del mundo lleva a formular teoras, antes que mtodos. No es el
enfoque epistemolgico que adoptamos (ni mucho menos el ontolgico) que nos lleva a
privilegiar tal o tal tipo de mtodos, sino la teora que pretendemos comprobar. Entonces, la discusin que contrapone positivismo y constructivismo no debera darse a un
nivel metodolgico, sino a un nivel terico, es decir que, en nuestra discusin sobre los
paradigmas y el conocimiento cientfico, tenemos que bajar a un nivel subsistmico
para validar o no la hiptesis que un razonamiento constructivista se contrapone a uno
positivista. Solo a partir de esto podemos encontrar una explicacin al lmite del trabajo. No es que no podamos explicar ni enfrentar la pobreza por ser sta una construccin
social, sino que asumimos que cada paso que vamos a emprender para explicarla requiere de un ejercicio de interpretacin. Por lo tanto, para analizar las polticas pblicas, no conviene hablar de positivismo y constructivismo, ni mucho menos de enfoques empiristas y post-empiristas, sino de enfoques tericos. Tres enfoques compiten
en la actualidad en el campo que nos interesa (o aspiran a convertirse en paradigmas, al
menos en un sentido metafrico): el racionalismo, el cognitivismo y el neoinstitucionalismo. Estos tres enfoques ser desarrollados en el captulo cuatro de este libro, luego de
recordar los principales aportes conceptuales y metodolgicos de los padres fundadores
de la disciplina (captulo dos) y mostrar cmo el anlisis de las polticas pblicas se ha
transformado con el efecto conjunto de la globalizacin, de los procesos descentralizadores y de la participacin de actores no-estatales en la accin pblica (captulo tres).

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Captulo 2

Historia

En este captulo presentaremos los orgenes histricos del anlisis de polticas, que
transit por la ciencia de las polticas. En una primera seccin, revisaremos los aportes conceptuales de los pioneros de la disciplina, Harold Lasswell, Herbert Simon y
Charles Lindblom. Veremos en primer lugar cmo surgi la orientacin de las ciencias
sociales hacia las polticas pblicas, luego cmo se formul la teora de la racionalidad
limitada de los actores y cmo esta ltima dio lugar a la tesis del incrementalismo en el
cambio de polticas. En la segunda seccin, analizaremos el proceso de segmentacin
que se dio a raz del ciclo de las polticas. Veremos cmo las fallas de implementacin de
polticas dieron lugar a una primera especializacin, luego cmo apareci una preocupacin particular por la elaboracin de la agenda y cmo la evaluacin se convirti a su
vez en un campo especfico. En la tercera seccin, abordaremos la paradoja del ciclo de
las polticas. Recordaremos cmo se cre este marco analtico, luego discutiremos sus
ventajas y sus lmites tericos y metodolgicos.

Los aportes conceptuales de los pioneros

La orientacin hacia las polticas
La elaboracin de las polticas pblicas es un proceso de aprendizaje social, en el
cual las polticas de T1 corrigen ante todo los efectos negativos de las polticas de T0. Los
agentes que lideran este proceso son los expertos que trabajan para el Estado en un
campo de poltica, sean ellos funcionarios pblicos o asesores privados. Sin embargo
hay un paso gigantesco entre asumir la necesidad de gobernar a travs de las polticas
pblicas y saber cul es el mejor modo de hacerlo. Desde muy temprano, Harold Lasswell identific esta dificultad inherente al proceso de toma de decisin, al notar un
inters comn por las polticas pblicas, en muchas disciplinas y muchos sectores de la
sociedad en Estados Unidos (Lasswell, 1992). Lasswell (1902-1978) obtuvo su Ph. D. en
Ciencia Poltica por la Universidad de Chicago en 1927. Prepar su tesis de grado, que
trataba de la propaganda en la Primera Guerra Mundial en Europa, bajo la direccin de
Charles E. Merriam. En esta poca, Merriam se interesaba por las bases sicolgicas y
sociolgicas del comportamiento poltico, y la aplicacin de mtodos cuantitativos al
anlisis poltico, anticipando la revolucin conductista que ocurrira en ciencia poltica
despus de la Segunda Guerra Mundial. En el estudio del abstencionismo en las elecciones municipales de Chicago de 1923 conducido por este pionero de la ciencia poltica,
Lasswell fue encargado de la parte clnica, sicolgica y sociolgica. Ms tarde, sus investigaciones sobre la sicologa poltica en la Universidad de Chicago le llevaron a publicar
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Psychopatology and Politics (1930), World Politics and Personal Insecurity (1934) y Politics: Who Gets What, When and How (1936), tres libros que sistematizaban un mtodo
de anlisis configurativo (configurative analysis) y asimilaban el proceso poltico a un
conflicto sobre la definicin y la distribucin de los valores sociales entre las elites (Almond, 1987).
Desde finales del siglo XIX, ya exista una especie de conocimiento intuitivo de lo que
luego se llamaron luego las ciencias de las polticas (Dunn, 1981). A inicios del siglo
XX, Max Weber propuso una reflexin sobre el oficio del funcionario pblico para construir o constituir un Estado moderno en la poca de Bismark (Weber, 2002). Segn l, la
administracin encarnaba la racionalidad instrumental legal, en particular con la preocupacin por reclutar a los mejores funcionarios pblicos, por sus mritos y su vocacin, es decir un compromiso profesional que iba ms all de una relacin contractual
con el Estado, una mstica del servicio pblico. Este sistema, la meritocracia, implicaba poner un fin al sistema de cargos heredados, propio del Antiguo Rgimen y tena
como contraparte la idea de una seleccin ciega, la ms objetiva posible, va concursos,
para emprender la transformacin de la administracin pblica a nivel sistmico e individual, y garantizar que no haya una exposicin a la corrupcin, al clientelismo y al
nepotismo (que son tantos problemas que seguimos enfrentando en Amrica Latina).
Luego, en Estados Unidos, la administracin de Woodrow Wilson pens en la profesionalizacin de la administracin pblica y en la formacin de los funcionarios pblicos mediante las ciencias administrativas. Con la administracin de Franklin D. Roosevelt este inters a priori terico por contar con funcionarios competentes se haba
convertido en una necesidad imprescindible para el modelo de desarrollo impulsado
por el Estado y conocido en Estados Unidos como el New Deal (DeLeon, 2006). Esta
necesidad iba acompaada por otra, que era la de optimizar el gasto pblico. Es con las
polticas del Estado de bienestar social, el Estado desarrollista, luego generalizado con
el modelo keynesiano de desarrollo, que se hizo sentir ms la necesidad de un conocimiento experto para tomar decisiones. En efecto, el nivel de gasto pblico y la importancia econmica del Estado eran tales, que el margen de error deba ser mnimo para
evitar un despilfarro de los recursos pblicos que, por definicin, son escasos.
El segundo aporte terico de Lasswell radica en lo que l llam la ambicin de una
ciencia de las polticas, es decir en el hecho de ver en las polticas pblicas un proceso
racional y basado en evidencias empricas (Lasswell, 1970). De manera general, es del
inters de las ciencias sociales y humanas el incidir en los procesos polticos. La economa no existe fuera de los procesos polticos, an en su versin neoclsica tiene una
dimensin poltica, formula recomendaciones de poltica. Por otro lado, la ciencia poltica, que se preocupa hoy por los sistemas electorales, la democracia, los sistemas institucionales, encuentra su mayor utilidad prctica en la incidencia en los procesos polticos.
Desde Nicols Maquiavelo, la imagen del asesor, consejero del Prncipe, encarna la dedicacin del saber experto al servicio del poder. Para la sociologa, quizs es un hecho ms
reciente, aunque la sociologa poltica que naci con Weber y se desarroll entre las
dos guerras mundiales, en particular con la escuela funcionalista de Talcott Parsons
estudia los comportamientos individuales y colectivos, con el afn de mejorarlos. Este
movimiento se desarroll luego en distintas corrientes, para entender por ejemplo el
funcionamiento de las democracias o la dificultad de ciertas sociedades de consolidar
instituciones democrticas o lograr acuerdos democrticos institucionalizados. Para
Lasswell, la ciencia de las polticas no era una ciencia en el mismo sentido que las
ciencias de la Tierra o las ciencias naturales, era una ciencia aplicada que, por definicin,
38

deba ayudarnos a mejorar las cosas. Aqu hay cierta idealizacin del proceso de polticas
pblicas, que se acopla con la idealizacin del oficio del cientfico social al analizar las
polticas, y es la idea que se trata de un proceso discreto, cientficamente observable.
Esta tradicin positivista no es nueva, lo nuevo aqu es la finalidad del ejercicio.
El contexto es importante. Desde los aos 1930, se planteaba la necesidad de enfrentar la crisis econmica, lo cual dio lugar al New Deal, es decir, cuando el Estado asumi
un rol protagnico porque la economa amenazaba a la sociedad. La crisis de 1929 en
Estados Unidos, luego en Europa, no se hubiera resuelto sin que el Estado asumiera
semejante papel, entre otras cosas con la construccin de grandes obras de infraestructuras, para crear empleos y revertir el ciclo de recesin-desempleo-recesin. Para romper con esta tendencia, lo que plante John Maynard Keynes era la necesidad de crear
una masa crtica de inversin, que solo pudiera generar el Estado, incluso mediante el
endeudamiento, y la creacin de riqueza para volver a invertir recursos econmicos en
los sectores productivos (Keynes, 1992). Eso fue como el primer marcador fuerte de la
necesidad de mejorar los procesos de toma de decisin.
El segundo marcador fue el choque entre los regmenes autoritarios y democrticos
en la Segunda Guerra Mundial. Lo que estaba en juego no era solo el modelo econmico
sino tambin el poltico, la democracia. Lo que interesaba a Lasswell, al desarrollar una
ciencia de las polticas, era consolidar la democracia, fuera de esto, no se entenda la
utilidad del conocimiento experto para la toma de decisin. Es interesante notar que, en
esta poca, estbamos en un contexto donde la democracia triunf sobre el totalitarismo. Seguan existiendo regmenes totalitarios, pero bsicamente, tras la derrota de la
alianza entre Alemania, Italia y Espaa, la Conferencia de Yalta (en 1945) signific la
derrota del fascismo (aunque no del estalinismo) al mismo tiempo que marc el inicio
de la Guerra Fra (Aron, 1985). Siguieron la generalizacin del modelo keynesiano tras
los Acuerdos de Bretton Woods (1944) y la ayuda financiera de Estados Unidos a los
pases de Europa occidental.
Un tercer marcador importante del contexto es el surgimiento, luego de la resolucin
del conflicto que opuso la democracia y el totalitarismo, del conflicto que opuso el capitalismo y el socialismo. Ya a medianos de los aos 1940 se vislumbr la tensin entre el
bloque occidental, capitalista, y el oriental, socialista, entre dos modelos econmicos (el
capitalismo y el comunismo) y polticos (el liberalismo y el corporativismo). El problema radicaba entonces en afianzar el modelo capitalista o social-demcrata con una mejor
gestin, un mejor manejo de los recursos pblicos y con una mayor eficiencia del gasto
pblico, en el sentido de atender a las necesidades de la poblacin. Entonces, Lasswell
tena la conviccin de que una administracin pblica ms eficiente consolidara la
economa de mercado regulada por el Estado, lo cual se contrapone con el modelo de
planificacin centralizada planteado en particular por la Unin Sovitica y sus satlites
de Europa oriental.
En resumidas cuentas, no es casualidad si el auge de nuestra disciplina se dio en
aquel momento, pues una de sus apuestas era precisamente afianzar los regmenes democrticos con polticas eficientes, en particular en un contexto donde estas polticas
tenan que resolver el problema de la reconstruccin (despus de un conflicto que haba
generado un desastre econmico, no solo para los que perdieron la guerra sino tambin
los que la ganaron) y evitar la expansin del bloque socialista en Europa.

La racionalidad limitada de los actores

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El segundo problema terico abordado por el anlisis de polticas abarc las motivaciones de los actores y la importancia de la racionalidad en la toma de decisin, con los
trabajos de Herbert Simon (1916-2001). Al igual que Lasswell, Simon obtuvo su Ph. D.
en Ciencia Poltica por la Universidad de Chicago, pero en 1943, ao de su graduacin,
el contexto poltico y acadmico era muy distinto: no solo la crisis de 1929 y la Segunda
Guerra Mundial haban surgido, sino que la ciencia poltica estadounidense estaba en
pleno auge y ejerca una fuerte influencia en el funcionamiento del Estado, junto con la
economa neoclsica (Jones, 2002). Simon prepar su tesis doctoral sobre la toma de
decisin administrativa, bajo la direccin de Henry Schultz, uno de los fundadores de la
econometra, y la public con el ttulo Administrative Behavior en 1947. Tras una estancia en la Universidad de California y el Instituto de Tecnologa de Illinois, a partir de
1949 l se especializ en administracin y sicologa, luego en ciencia informtica y sicologa en la Universidad Carnegie-Mellon. Su inters en la modelizacin de la resolucin
de problemas se expresa en Models of Man (1956), The Science of Artificial (1969), Human Problem Solving (1972), escrito junto con Allen Newell, y Models of Bounded Rationality and Other Topics y Economic Theory (1982).
El argumento de Administrative Behavior es que la racionalidad de las decisiones se
basa en dos tipos de premisas: las que ataen a los valores y aquellas relacionadas con
los hechos (Simon, 1944). El comportamiento de una persona racional puede ser influenciado y a veces controlado por su entorno, en particular por la organizacin en
la cual ella se desempea profesionalmente. En cada organizacin, esta influencia depende de la autoridad y de las relaciones jerrquicas, de las lealtades y del grado de
compromiso de los empleados del nivel operacional con la organizacin, de su nivel de
formacin, del criterio de eficiencia definido por los funcionarios del nivel directivo, de
la informacin y de los canales de comunicacin. Por ltimo, el proceso de organizacin
afecta la racionalidad de los actores mediante la planificacin, que permite controlar las
decisiones, y la evaluacin, que constituye una fuente de informacin para los empleados del nivel ejecutivo, susceptible de influenciar sus futuras decisiones y reforzar su
autoridad.
Un aporte muy importante de Simon al anlisis de las polticas pblicas fue el cuestionar la idea clsica de racionalidad instrumental, una idea comn en economa y a la
base de todos los modelos economtricos, segn la cual el individuo es un homo conomicus, que acta conforme una lgica instrumental (es decir adeca los medios de su
actuacin a los fines que persigue), basada en la maximizacin de sus ganancias y la
minimizacin de los costos (Simon, 1991). La tesis de Simon es que los agentes administrativos toman decisiones satisfactorias (y no maximalistas), con base en una racionalidad limitada (bounded rationality). Ello se debe a que la persona que toma una decisin goza generalmente de una capacidad de anlisis parcial, comparado con el nmero
de posibles soluciones a un problema, y el acceso que tiene a la informacin es costoso e
incierto. A la racionalidad sustantiva de los economistas neoclsicos, Simon sustituye
entonces una racionalidad procedimental, que se aplica al mtodo usado para tomar
una decisin (y no a la anticipacin de los resultados de sta).
El primer factor que limita la racionalidad, segn Simon, es el estrs (stimulus) que
genera una situacin en la cual un individuo tiene que resolver un problema. Este es el
resultado de una situacin, un acontecimiento, del encargo de una responsabilidad o de
una decisin tomada por su jerarqua. Simon nota que la capacidad de reaccionar a este
estrs vara en funcin de criterios que son racionales en el sentido lgico, pero no lo son
en el sentido funcional o instrumental. Por ejemplo, la identificacin del individuo con
40

su organizacin y con las decisiones tomadas por sus superiores jerrquicos hace que a
mayor identificacin, mayor compromiso con sus responsabilidades y menor impacto o
incidencia de otras variables (como los intereses personales, que son el corazn de las
teoras de la eleccin racional). En otros trminos, el comportamiento de una organizacin deriva de comportamientos subjetivos que no son necesariamente racionales en el
sentido de la teora econmica.
Ah intervienen tambin dimensiones como los juicios de valor que emiten los actores sobre una decisin o una situacin: es una decisin justa, reciben un trato ecunime
y en funcin de eso dedican ms celo en ejecutar una decisin que se les impuso; tienen
un mayor o menor conocimiento de las informaciones que sustentaron esta decisin.
Contrario a la premisa neoclsica, el acceso a la informacin no es perfecto ni universal,
en funcin del lugar que ocupan en un proceso de toma de decisin, los actores no
tienen acceso a la misma informacin ni a una informacin de la misma calidad, lo que
hace que no la asuman de la misma manera. Tambin hay un inters subjetivo (material,
profesional, etc.) por cumplir con una decisin, es decir que las perspectivas de retribucin que anticipa el individuo a su vez determinan su grado de compromiso con una
decisin.
Aplicado a la toma de decisin en una empresa, esta tesis desemboc en una economa de las conductas que cuestionaba los fundamentos de la econometra, en particular
la teora del equilibrio general. Simon observa que hay otros factores que intervienen en
el comportamiento de un individuo, en particular hay factores que no se traducen en
costos y beneficios, como son los valores y las creencias de este individuo. A partir de
esto, empieza a desarrollar una serie de herramientas de anlisis (cuestionarios, experimentos, etc.) para comprobar la hiptesis segn la cual el individuo acta conforme una
racionalidad limitada. Ello se desarroll luego en los estudios de la burocracia, para
entender los comportamientos diferenciados de los funcionarios pblicos, en funcin del
nivel jerrquico que ocupan. En ciertos casos, el funcionario o la funcionaria no tiene las
perspectivas de desarrollo profesional que tienen sus superiores jerrquicos, por lo tanto
sus clculos racionales no son equiparables. En este sentido, la nocin de riesgo vara
segn si existen (o no) perspectivas de ascensin profesional en la organizacin, o si se
trata de conservar su cargo con las condiciones materiales que le corresponden.

El cambio incremental de polticas

Paralelamente a los estudios de Simon sobre la racionalidad limitada, Charles Lindblom (1917-), tambin egresado de la Universidad de Chicago, se interes por las modalidades del cambio poltico. Tras obtener un Ph. D. en economa en 1945, con una tesis
sobre los sindicatos en Estados Unidos, publicada bajo el ttulo Unions and Capitalism
(1949), l integr la Universidad de Yale, donde colabor con Robert Dahl a la redaccin
de Politics, Economics and Welfare (1953). En esta obra, Dahl y Lindblom asimilan los
procesos de toma de decisin polticos y econmicos a cuatro sinopsis o procesos
socio-polticos: el sistema de precios, la jerarqua, la poliarqua (el gobierno de muchos)
y la negociacin (Premfors, 1981). Su tesis es que, en Estados Unidos, el proceso poltico
depende de la intervencin de grupos de inters, en lucha por la definicin de los valores
por privilegiar. Esta poliarqua se caracteriza a la vez por la existencia de un consenso
democrtico y por la ausencia de un inters pblico claramente definido, lo que hace
que las polticas pblicas resultan de un proceso fragmentado y de ajustes sucesivos o
41

pequeos pasos.
El aporte de Lindblom consisti en particular en aplicar un razonamiento marginalista a las decisiones polticas. A partir del comportamiento electoral, mostr que las
variaciones entre las opciones de polticas pblicas de los partidos demcrata y republicano en Estados Unidos eran marginales es decir que consistan en variaciones alrededor de un mismo tema y que los cambios de polticas de una administracin a otra se
operaban de manera gradual y secuencial (incremental), al margen de un ncleo de sentido estable (Lindblom, 1958). Lindblom que aplica un razonamiento econmico al anlisis de la toma de decisin, no en la perspectiva de las motivaciones de los individuos,
sino en el sentido de la trayectoria de una decisin o cmo se da el cambio de poltica.
Este cambio, dice Lindblom, es ms incremental que racional (Lindblom, 1959). Esto es
interesante pues no es comn contraponer la racionalidad con el razonamiento marginal. Lo que est en discusin aqu es el principio de la racionalidad. En una aproximacin radical u ortodoxa, toda conducta individual o colectiva resulta de un clculo de
costos y beneficios, sea del status quo, sea del cambio. Ahora bien, segn Lindblom, las
decisiones polticas no se toman con base en este clculo, si hay un clculo, este ltimo se
hace en funcin de la situacin, no en funcin de un modelo ideal de toma de decisin.
El incrementalismo no es solo un mtodo de clculo que consiste en medir la variacin a partir de un valor estndar, sino tambin un mtodo de toma de decisin que
consiste en introducir un cambio a partir de una realidad consensuada. Por un lado, los
partidos polticos y los lderes en competencia, coinciden en ideas fundamentales aunque
puedan discrepar en aspectos relativamente secundarios, al formular las polticas sectoriales caso por caso. Por otro lado, en caso de alternancia partidaria entre dos ciclos
electorales, las polticas elaboradas por un gobierno reforman progresivamente, mas no
en forma radical, las polticas elaboradas por su antecesor. El proceso poltico es entonces un proceso de adaptacin, en el cual las soluciones experimentadas estn constantemente revisadas y mejoradas, en funcin de los resultados que producen. En este sentido,
las polticas pblicas resultan ms del arte de arreglrselas (muddling through) que de
la ciencia de gobernar a partir de sucesivas elecciones racionales (Lindblom, 1959).
En el razonamiento marginalista o incremental, la decisin en torno a la mejor
poltica no se toma con base en una relacin entre fines y medios, sino a partir de un
ajuste mutuo entre las partes. stas no siempre comparten los mismos valores e intereses ni coinciden en el valor dado a los fines y medios de la poltica, pero pueden llegar a
un acuerdo en torno a una medida o una poltica especfica, tras una discusin o una
negociacin. Desde luego, segn Lindblom el indicador de calidad de una poltica radica
ms en la existencia de un acuerdo satisfactorio entre las partes, que en la consecucin de los objetivos ptimos gracias a unos medios elegidos racionalmente. Esta
teora, basada en la contraposicin de Simon entre racionalidad sustantiva y racionalidad procedimental, complementa la tesis del pluralismo, puesto que toma en cuenta la
participacin de mltiples actores con una capacidad de accin diversa y un poder de
influencia poltica desigual (Lindblom, 1979). No obstante, mientras el pluralismo hace
hincapi en la negociacin entre actores estatales (del poder legislativo o ejecutivo, nacionales o locales) y no-estatales (gremios profesionales, sindicatos, organizaciones nogubernamentales y dems grupos de inters privados), Lindblom se preocupa ms por
las negociaciones dentro del aparato estatal, entre los actores polticos (de la mayora y
de la oposicin) o entre estos ltimos y los funcionarios del Estado.
Hasta ahora, hemos entendido que una poltica pblica no es un objeto esttico, sino
42

un proceso que se puede dividir en fases. Tambin hemos entendido que, en el funcionamiento de las organizaciones, que es el corazn de las polticas, intervienen una serie de
factores que limitan u obstaculizan la racionalidad de los individuos y de la organizacin qua sistema. Tanto desde la economa, como desde la ciencia poltica y la sociologa, no es muy extrao que haya una orientacin hacia las polticas pblicas, dado que
los problemas que abordan estas disciplinas tienen algo que ver con las modalidades de
gobierno, la manera de gobernar y los resultados, las implicaciones de esta actividad. La
introduccin de la sicologa en este campo de estudio por Lasswell y Simon parte de una
experiencia emprica ambos son politlogos al origen pero ambos se interesan por las
conductas individuales, antes de lo que se suele llamar la revolucin conductista y
antes que se desarrollara la sociologa de las organizaciones (el estudio de los comportamientos individuales dentro de las organizaciones y el estudio de las organizaciones
como sistemas). La dimensin sicolgica de las conductas individuales y de los sistemas
organizados transform la concepcin que tenamos de las polticas pblicas y de la
manera de analizarlas. Lo que plante Lasswell en un momento inicial, y que no dej de
desarrollarse desde ese entonces, era una traduccin de la poltica pblica en una serie
de etapas o fases, que de pronto se llamaron ciclo de poltica. En estas etapas, l
encontr la manera o la modalidad cmo operan las motivaciones de los individuos que
toman decisin y que intervienen u obstaculizan en este proceso, es decir que la motivacin individual se volvi un problema central de las polticas pblicas. Este mtodo
conllev a una sedimentacin del anlisis de polticas por etapas: formulacin, implementacin y evaluacin.

La segmentacin del campo de estudio

La implementacin de las polticas
Si bien es cierto el estudio de las polticas pblicas naci de manera pragmtica a
partir del anlisis de la decisin, de las estrategias de actores y organizaciones y de las
dificultades de ejecutarlas, el anlisis del fracaso de las polticas pblicas llev a entender mejor su ejecucin en trminos de efectividad y eficacia (Lascoumes y Le Gals,
2009). Desde finales de los aos 1990, este campo revisti una importancia nueva tanto
para la comunidad poltica como para la Academia. El razonamiento marginalista ha
sido aplicado a muchos mbitos de la vida poltica, como la elaboracin del presupuesto, las orientaciones del congreso estadounidense, las negociaciones diplomticas, etc.
Entre los ms destacados herederos de Lindblom, figura Aaron Wildavsky (1930-1993),
que estudi con l y se gradu de un doctorado en ciencia poltica en Yale, en 1958, con
una tesis sobre la distribucin del poder en Estados Unidos, publicada bajo el ttulo
Dixon-Yates: A Study in Power Politics (1962). En 1963 se estableci en la Universidad de
California, donde se especializ en el anlisis de polticas y dedic los siguientes treinta
aos al anlisis de la poltica fiscal y del presupuesto del Estado.
La tesis de Wildavsky en The Politics of the Budgetary Process (1964) y otros nueve
libros que public sobre el tema, es que en un sistema poltico democrtico el incrementalismo deriva de la necesidad de llegar a un compromiso sobre los impuestos y el
gasto pblico (Jones, 1995). Segn l, el presupuesto del Estado se ubica en el centro del
proceso poltico y es esencialmente el producto de decisiones previas. En este sentido,
instrumentos como el PPBS estn condenados al fracaso, puesto que intentan modificar
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el presupuesto de manera aislada del resto del proceso poltico (Premfors, 1981). Wildavsky asume la doble dimensin del incrementalismo, como mtodo de clculo inspirado
del razonamiento marginal, y como proceso que pone a los participantes en relacin y
da lugar a acuerdos por pequeos pasos. Sus anlisis se fundamentan en tres pares de
conceptos: la tensin entre los recursos y los objetivos (costos de oportunidad), la contraposicin entre interaccin social y reflexin intelectual (que retoma la idea de Lindblom y Dahl de contraponer la negociacin y los mecanismos de mercado con la planificacin) y la oposicin entre el dogma y el escepticismo.
l fue el primero en interesarse por los vacos en la ejecucin de las polticas (implementation gaps), para explicar las fallas en el proceso y las distancias entre lo previsto y
el resultado final. Su trabajo con Jeffrey Pressman se centr en la efectividad de las
decisiones, en particular en la fase de ejecucin de las polticas (aunque luego Wildavsky
se interes tambin por la evaluacin), a partir de la poltica de desarrollo econmico en
Oakland (California) (Pressman y Wildavsky, 1998b). Este trabajo fue publicado bajo el
ttulo Implementation (1974), luego sistematizado en un manual de anlisis de polticas
pblicas titulado Speaking the Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis (1979).
Pressman y Wildavsky observan la necesidad de dar un seguimiento sistemtico a la
manera de ejecutar las decisiones, a travs del caso de la inversin pblica por la Agencia de Desarrollo Econmico en Oakland para la construccin de una infraestructura
portuaria (es un ejemplo de inversin pblica destinada en parte a generar empleos en
una regin deprimida). Miden la diferencia entre el proyecto diseado por la administracin central, en Washington, y lo que se ejecut en efecto. Observan una brecha (implementation gap) entre las expectativas y promesas locales postuladas por la administracin central en Washington D.C. y los resultados efectivos en Oakland, que se traduce
por la baja capacidad de ejecucin del presupuesto (apenas 10 % de un total de 20
millones de USD) y se explica segn ellos por la intervencin de numerosos participantes en el proceso en distintos servicios administrativos (Jones, 1995: 13). Los mltiples
cambios aadidos por el efecto de estas intervenciones vuelven la ejecucin efectiva
imposible.
En particular, introducen una dimensin nueva en el anlisis, que consiste en tomar
en cuenta la complejidad de la accin colectiva para explicar los resultados o la suerte de
una decisin. Hay mltiples intervenciones en este proceso, mltiples perspectivas y
objetivos perseguidos por estos actores, mltiples intereses que dan un mayor o un menor sentido de urgencia o de necesidad de llevar a cabo la decisin. En primer lugar, la
multiplicidad de participantes se da en varios niveles: en las agencias (federales, locales
y municipales), entre los actores estatales y sociales (sindicatos, asociaciones, grupos de
inters, beneficiarios de la obra), y entre estos ltimos y los actores econmicos (empresas involucradas en la ejecucin del proyecto, y aquellas beneficiarias directa e indirectamente de este ltimo). Esta multiplicidad de participantes obliga a abordar el problema a partir de los procesos de intervencin de estos actores.
En segundo lugar, el estudio de Pressman y Wildavsky evidencia la diversidad de
perspectivas y objetivos de los actores. Ellos retoman una tesis central del pluralismo
sobre la influencia del poder comunitario para analizar el gasto de la administracin del
desarrollo para el desarrollo de la comunidad y el control del malestar social (Dahl,
2003). La premisa inicial de las teoras de la eleccin racional es que se puede objetivar
los costos y beneficios que conlleva una decisin, de tal modo que todos coincidamos,
obviamente con intereses distintos pero con la misma concepcin de lo que son estos
costos y beneficios. Ahora bien, Pressman y Wildavsky observan que no es el caso, los
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actores que participan en el proceso, no comparten la misma definicin de los objetivos

de la poltica, ni del lugar donde se insertan ellos en este proceso. A priori todo parte de
una idea laudable y simple: el Estado invierte en la construccin de una obra portuaria,
y con esto se crean empleos que interesan a un sector particularmente vulnerable de la
poblacin de Oakland, que son los obreros afroamericanos. No obstante, detrs de esta
simplicidad se esconden mltiples problemas, incluso en la administracin, por el hecho que intervenga una agencia central para imponer una forma de proceder, con normas operativas, y desde luego condicionar la inversin pblica. Tambin, por el clculo
egosta que hacen todos los actores en este proceso, incluso las agencias estatales, el
costo incrementa en la etapa de elaboracin del programa, por la intervencin de estos
distintos actores estatales luego por la negociacin con los actores privados (econmicos y sociales).
En tercer lugar, este estudio muestra que no todos los actores conciben la misma
necesidad de esta obra, ni tienen el mismo sentido de lo urgente. Primero, hay varias
propuestas en competencia, entonces por qu una sera mejor que otra? Segundo, no
todos van a recibir los mismos beneficios o beneficios de la misma magnitud, entonces
unos sern ms proclives a que la decisin se concrete y encuentre una ejecucin rpida
y efectiva, mientras que otros tendrn una participacin marginal. Por ejemplo, los obreros
que se benefician directamente de la obra tendrn una actitud muy proactiva; la administracin local de desarrollo econmico tendr un rol menos dinmico porque en cierta forma la decisin fue impuesta de arriba hacia abajo y le significa ms trabajo, quiz
descuidar otros temas que consideraba prioritarios, sin aprovechar del beneficio poltico y simblico de la obra ejecutada.
A partir de esta diversidad de actores, perspectivas y compromisos, el nfasis en el rol
de los actores en el proceso de la poltica pblica cobra un significado metodolgico. Es
decir que se vuelve necesario entender esta diversidad de intereses y racionalidades para
entender el rumbo que tomar la poltica. Es un proceso ms interpretativo que explicativo, que podra ser anlogo al proceso de toma de decisin (hay una gran similitud,
aqu, entre los mtodo de anlisis y aquellos de toma de decisin). Eso da lugar a un
nuevo ejercicio, que es el estudio de caso. Podra declinarse este anlisis en un sinnmero de casos donde hay una decisin tomada por una administracin central y un proceso
de ejecucin a niveles locales o estatales (en el caso de un Estado federal). La naturaleza
de la decisin no importa, lo que interesa es el proceso de toma de decisin y sobre todo
los participantes de este proceso. Para ir un poco ms lejos, podemos incluso encontrar
aqu un primer intento de analizar los procesos participativos, que cobraran mucha
importancia en los aos 1980 y 1990, en particular en Amrica Latina y el Caribe, para
explicar el grado de asimilacin de una decisin, de compromiso para ejecutar una decisin, por parte de actores no-estatales, comunitarios, individuales o corporativos.
En el caso que analizan Pressman y Wildavsky, hay dos metas y desde luego se produce un desdoblamiento del curso de la decisin que, idealmente, se debe resolver en la
ejecucin pero que encuentra dificultad al multiplicarse los problemas. Por un lado, hay
la meta que se justifica por la necesidad de la construccin de la infraestructura, y eso en
s es una poltica que involucra a ciertas agencias; por el otro, hay la meta de crear
empleos, es decir el Estado no solo invierte en la construccin de una obra civil, tambin
persigue un objetivos secundario (crear empleos), que va a desarrollar su propio curso
de decisin, lo cual, a su vez, se anticipa que permitir incrementar la demanda global e
incentivar la inversin privada para mantener una tasa de crecimiento econmico. Hasta cierto punto, el desdoblamiento del curso de la decisin nos indica que, a diferencia
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de lo que planteaba Lasswell (un mejor conocimiento permite resolver mejor los problemas), antes de llegar a resolver problemas, un mejor conocimiento o un conocimiento
ms experto empieza por multiplicar los problemas. Es lo que ocurre en particular en la
fase de implementacin de una poltica.
A partir de este ejemplo, vemos que, al perseguir dos metas que corren paralelas,
aunque deban coincidir en algn momento, lo que se va a hacer es enfrentar dos problemas simultneamente. La multiplicidad de actores no solo entre el Estado y los actores no-estatales, sino tambin dentro del Estado hace que, en cada momento en que se
enfrenta un problema operativo y donde intervienen una diversidad de intereses, de
objetivos y perspectivas, se debe coordinar la accin del Estado e involucrar a nuevos
actores o nuevas agencias. Ello muestra la dificultad de manejar este abanico de problemas y cmo la aparente simplicidad que plantea el manejo sectorial de una poltica se
pierde en una creciente complejidad temtica. Por esta complejidad, la diversidad de
actividades involucradas hace que intervienen ms agencias y plantea problemas de
coordinacin administrativa. As interviene la Agencia del medio ambiente en el caso de
Oakland, que determina la viabilidad de la obra. Por otro se abrir una discusin sobre
las condiciones de reclutamiento de los tcnicos y obreros, sobre el rol de los sindicatos
en el proceso. Estos son tantos problemas operativos que, de por s, cada poltica puede
generar y se vuelven magnificados por el desdoblamiento del curso de la decisin.
El estudio de la implementacin de polticas en particular de sus fallas se volvi
luego una especializacin en la cual se hace hincapi en dos dimensiones particulares: el
curso de la decisin y los efectos no-deseados de la decisin. La literatura que arroj esta
especializacin abarca el estudio de la ejecucin o implementacin de las polticas pblicas (Mazmanian y Sabatier, 1981; Pressman y Wildavsky, 1998a; Hill y Hupe, 2002;
Mariez y Garza, 2009). El sentido comn tiende a pensar que, hecha la ley, hecha la
poltica. De hecho, muchos proyectos de tesis de maestra en polticas pblicas plantean
como objeto de anlisis una ley, como sinnimo o elemento central de la poltica que le
corresponde. Pero no es la manera correcta de formular el problema, pues en realidad la
preocupacin que uno tiene al analizar la ejecucin de una poltica es entender qu pas
luego de la adopcin de una ley. Se cumpli o no? Si cabe el caso por qu no se cumpli? Una ley se inscribe en un acervo de instrumentos de polticas. En particular, existe
un presupuesto pblico, un poder judicial, una polica, un sistema carcelario, que permiten que se cumpla y sancione quiensea que no respeta esta ley. Una ley tiene que ser
consistente con los otros instrumentos legales, que regulan otras polticas sectoriales.
Adems, la ley sale de una organizacin, el Congreso o la Asamblea Nacional, en general
por iniciativa del poder ejecutivo, y eso incide en su alcance, efectividad y viabilidad.
Entonces, ms all de pensar que los instrumentos hacen viable una poltica, el problema es saber qu hace viables los instrumentos y en qu contexto son viables. La presentacin lineal de las polticas hechas por el modelo de anlisis secuencial es terica, pues
en el proceso de una poltica, hay fallas, huecos, retrocesos y cambios. El anlisis de las
fallas en la ejecucin se concentra precisamente en estas irregularidades del proceso
para explicar por qu no ocurri lo que estaba previsto, o por qu cambiaron los objetivos de una poltica.

La formulacin de las polticas

El segundo mbito en el cual se consolidaron mtodos especficos de investigacin
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es el anlisis de la etapa inicial de una poltica. Lo que llam la atencin de autores como
Pressman y Wildavsky era la diferencia o el desvo en la trayectoria de la poltica entre lo
que podan decir las autoridades centrales y lo que ocurra en el lugar de destino de la
poltica. El tema de la formulacin y de la elaboracin de agenda surgi luego como
especializacin, cuando otros autores como John Kingdon (1940-), se preocuparon por
la manera en que se elabora una poltica (Kingdon, 1995). Una premisa en el anlisis de
Pressman y Wildavsky es que la decisin es buena; luego se va a mejorar, se va a adaptar
al entorno, pero a priori esta decisin no se cuestiona. Sin embargo, un aspecto que no
se vea con claridad en el anlisis de la implementacin, es de dnde proceda aquella
decisin que, en un momento dado, se haba impuesto como la ms idnea. Es precisamente la pregunta que plantea Kingdon. Antes de llevar a cabo una poltica, hay algo que
convoca a mltiples actores, con perspectivas distintas de los problemas y no hemos
acabado de explicar cmo estos actores llegan (o no) a un acuerdo sobre la decisin que
se toma.
Uno de los mayores aportes del trabajo de Kingdon ha sido mostrar que un problema de poltica no se define por la naturaleza, la importancia o la premura de un problema social, mas a travs de un proceso interactivo entre actores estatales y no-estatales.
Por un lado, por su mandato electoral y por su estatuto al servicio (tericamente) del
inters general, los responsables polticos y los funcionarios pblicos definen los problemas prioritarios de polticas pblicas. De un programa electoral legitimado por el sufragio electoral se desprende entonces la agenda del gobierno. En esta perspectiva, la jerarquizacin de problemas resulta de los procesos polticos y de negociaciones partidarias,
siguiendo un proceso de arriba hacia abajo (top-down). Por otro lado, la importancia de
un problema vara en funcin de la influencia de actores externos al sistema estatal
(grupos de inters, redes y comunidades de polticas, medios de comunicacin, etc.). En
esta perspectiva, la seleccin de los problemas resulta de la movilizacin social y de la
negociacin con el poder ejecutivo y el legislativo, siguiendo un proceso de abajo hacia
arriba (bottom-up).
Tras Simon y Lindblom, Kingdon complementa tambin la nocin de racionalidad
limitada y asume que los cambios de polticas se producen de manera incremental, pues
las decisiones no se toman ex nihilo sino con base en situaciones que resultan de decisiones anteriores. Los cambios ms fuertes o bruscos, que dan una nueva orientacin a una
poltica, se producen cuando se abre una ventana de oportunidad (policy window), es
decir cuando coinciden tres hechos o corrientes: el reconocimiento de la legitimidad
de un problema, el acuerdo sobre las soluciones a este problema y la voluntad poltica de
solucionarlo. Estas tres corrientes, que convergen en momentos escasos y breves, aluden a tres mbitos de la toma de decisin: los problemas, las soluciones y la coyuntura.
En primer lugar, un gobierno elige dar prioridad a ciertos temas de trabajo, cuando
los actores sociales y econmicos logran convertir un problema privado en uno pblico
(es decir llevarlo a la esfera pblica), luego en uno poltico (es decir llevarlo a la esfera
estatal). No todos los problemas se valen, ni son los ms importantes los que se tratarn
en primer lugar, sino aquellos que fueron trados a la atencin del gobierno, por un
grupo de inters. El reconocimiento de la legitimidad de un problema implica que los
actores estatales y no-estatales jerarquicen los mltiples problemas existentes y seleccionen el ms importante o el ms urgente. En este sentido, la legitimidad de un problema
de poltica depende de los actores no-estatales (grupos de inters, asociaciones de la
sociedad civil, empresas) que inciden en la toma de decisin.
En segundo lugar, un gobierno selecciona una solucin entre varias, en funcin del
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grado de organizacin, de legitimidad y de incidencia de aquellos actores. Entre distintas opciones, el gobierno no selecciona necesariamente la ptima ni la menos mala en
trminos de costos y beneficios sino aquella que fue trada por los actores ms influyentes en la definicin del problema. Dicho de otra manera, la solucin depender de la
formulacin dada al problema y por lo tanto, de quien tendr la ltima palabra o se har
escuchar por el gobierno. La formulacin de solucin al problema da lugar a una negociacin entre actores estatales y no-estatales y, para que se abra una ventana de oportunidad, es necesario que lleguen a un acuerdo sobre la solucin ms legtima (por su
factibilidad, su eficacia, etc.).
En tercer lugar, la coyuntura poltica y el calendario electoral tienen efecto sobre el
cambio de poltica. No todas las polticas cambian cuando cambia el gobierno, pero una
alternancia en el poder entre partidos progresistas y conservadores puede crear la oportunidad de un cambio radical de poltica. La voluntad poltica de solucionar el problema
puede resultar tambin de un cambio en el balance de poder dentro del mismo gobierno
o de la administracin. Puede resultar de la competencia entre varios partidos polticos,
entre varias corrientes de un mismo partido o entre varias agencias de gobierno.
La metfora del tacho de basura (garbage can), que Kingdon toma prestado de la
sociologa de las organizaciones (Cohen et al., 1972), alude al hecho que muchas ideas
que circulan en una organizacin no se concretan en una accin, son los borradores que
elaboran los expertos, los asesores, los ingenieros y que se archivan o se desechan simple
y llanamente (y terminan en un tacho de basura). Lo que hacen los responsables polticos es retomar estas decisiones en varios momentos, es decir volver a examinar opciones
que fueron descartadas en el pasado, para ver si seran ms oportunas en el momento
presente, pues pueden haber cambiado las condiciones y los actores. Al hablar del tacho
de basura, Kingdon hace hincapi en el proceso, en las interacciones (ms que en los
actores) que producen las decisiones.
Partimos de una visin clsica de las interacciones como un proceso de deliberacin
ms o menos regulado, ms o menos formal, no solo en una competencia electoral o un
debate parlamentario, tambin en las discusiones informales entre los miembros de una
comunidad y en los debates pblicos de los que se hacen eco los medios de comunicacin. En estas interacciones, las soluciones anteceden los problemas. Lo que hacen los
actores (pblicos y privados), cuando se abre una venta de oportunidad, es reciclar ideas
que, a lo mejor, nunca desecharon individualmente, aunque la solucin fuese descartada
a nivel colectivo. Ahora bien, el convencer a los actores estatales de la necesidad de
colocar un problema particular a la agenda del gobierno implica contar con una capacidad de organizacin, de presin e incidencia que solo es posible con la profesionalizacin del activismo y la especializacin de los empresarios polticos (political entrepreneurs). Por ltimo, el juicio por los actores estatales y no-estatales est afectado por
variables exgenas (estructurales o coyunturales), a travs del ciclo de atencin de la
opinin pblica (issue cycle). En esto intervienen los medios de comunicacin, que orientan la opinin pblica (pues si no hay informacin, no existe el problema).
La literatura que se interesa por la formulacin de polticas abarca el diseo y el
proceso de toma de decisin dentro de las organizaciones, en particular las organizaciones polticas (Eliadis et al., 2005; Howlett, 2011; Ordez-Matamoros, 2013; Zittoun,
2014). A partir de los trabajos de Simon, sobre la racionalidad limitada, y de Lindblom,
sobre el incrementalismo, la sociologa de las organizaciones explica los comportamientos y las decisiones como productos de sistemas de accin (Peters, 2001; Cohen et al,
1972; DiMaggio y Powell, 1999a). En esta manera de abordar el momento de formula48

cin de poltica, hay una preocupacin por la racionalidad de la decisin, como si sta
fuera una garanta para mejorar la decisin. La idea es que debemos entender los motivos racionales que llevaron a tomar una decisin, a optar por una solucin, como el
resultado de un clculo de costos y beneficios para mejorar la situacin. Nuevamente
nos enfrentamos con la idea de reflexividad del anlisis y la doble ingenuidad que consiste en asumir que una decisin es racional (en el sentido de instrumental, objetiva y cientfica aunque sea limitada) porque se basa en modelos estadsticos y economtricos aplicados a la planificacin (como el PPBS), y que la reflexividad coadyuva
a la racionalidad de una decisin. Con la aparicin de la literatura sobre la formulacin,
se desarroll el estudio de la naturaleza y el rol de los actores involucrados en las polticas pblicas. Lejos de la relacin ideal entre la administracin y los administrados, se
llega a una relacin mucho ms compleja y a evidenciar interacciones ms fluidas, que
da lugar a la literatura sobre el pluralismo poltico, las redes y comunidades de polticas
pblicas.

La evaluacin de las polticas

El propsito de una evaluacin es establecer una causalidad directa entre dos variables para tomar una decisin sobre la decisin dependiente. Lo que ms xito tuvo, en el
ejercicio de evaluacin de polticas pblicas es su versin econmica y cuantitativa. No
es de extraarse de ello, puesto que el crecimiento del Estado de bienestar social implicaba la necesidad, para el Estado, de optimizar el gasto pblico y evaluar la pertinencia
de ciertas decisiones por sobre otros. La necesidad de evaluar la accin del Estado se
impuso para planificar el gasto social (en educacin, salud, hogares, etc.) y la modernizacin del aparato estatal en la dcada de 1960 (1967 es el ao en que se crearon las
primeras instituciones estatales que operaban como agencias de evaluacin en Estados
Unidos) (Bellinger, 2007).
En el contexto de las polticas neoliberales, en los aos 1980, la evaluacin cambi de
propsito. Ms all de optimizar el gasto para consolidar el Estado de bienestar social,
se buscaba optimizar el gasto para reducirlo, en conformidad con la doctrina de la nueva gestin pblica y es cuando apareci un tipo particular de evaluacin, en estrecha
relacin con los mtodos cuantitativos, que es la evaluacin de gestin, o la auditora de
gestin (Ban i Martnez et al., 2003; Mondragn, 2003). Entonces pasamos de un tipo
de evaluacin de procesos globales a un tipo de evaluacin de organizaciones o de procesos de gestin, ms puntualizado, que hoy se asimila a la evaluacin de impacto. En
este lapso de treinta aos, se observa una creciente profesionalizacin de esta actividad,
a travs de asociaciones profesionales, asociaciones de auditoras, organismos acreedores de normas, oficinas de coordinacin y normas de auditora. En el mbito acadmico, la evaluacin de impacto se desarroll en un campo privilegiado para los economistas, que incorporan modelos economtricos a sus diseos cuasi-experimentales y dan
una mayor consistencia terica a lo que era, hasta ese entonces, un ejercicio tcnico
(Wholey et al., 2010).
Qu tipos de evaluaciones aparecieron entre tanto? Podemos separar tres tipos en
funcin del objeto, del mbito y del mtodo. En funcin del objeto (qu evaluamos?):
en un principio, la evaluacin nos interesa en tanto actividad que se aplica a la poltica
pblica, pero no es tan sencillo, pues el momento del ciclo no es fcil de aislar y sigue
siendo parte del proceso al momento de evaluarlo. Entonces estamos frente a un dilema
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insoluble entre los tiempos de la evaluacin y los tiempos de la poltica, que se desplaz
hacia dos tipos de objetos distintos: las organizaciones y los programas. Muy pocas
veces encontraremos evaluaciones ex post de polticas en su conjunto. Lo que encontraremos son ejercicios de evaluacin sobre quin ejecuta estas polticas, son los informes
de la Fiscala o Contralora, que controla el gasto pblico para luego interpretar el ejercicio anual contable de una organizacin, una agencia o un ministerio. La evaluacin de
los programas es quiz el ejercicio que se ha vuelto ms comn en Amrica Latina, con
la multiplicacin de los programas de cooperacin internacional en particular aquellos de transferencias condicionadas en los aos 1980. Por qu? porque son actividades que, a diferencia de las polticas pblicas, son muy fciles de aislar en el tiempo,
tienen una fecha de inicio y una fecha de cierre, aunque el problema que atienden no se
haya resuelto. Y en funcin de esta evaluacin, se puede dar por terminados estos programas. Entonces las agencias de cooperacin han acudido mucho a la evaluacin de
programas para definir sus prioridades y determinar la oportunidad de abrir ciertos
programas o no. Quiz es ah donde se gener la mayor cantidad de profesionales y
consultoras para atender esta demanda.
El segundo aspecto atae al mbito de la evaluacin (Evaluamos los resultados o los
procesos?). En efecto, podemos evaluar dos cosas: la efectividad de una poltica, es decir
el grado de cumplimiento de lo planteado al inicio del proceso; o el impacto de esta
poltica, es decir el efecto que tuvo la poltica sobre el problema. Aqu nos pasamos de
una lnea roja, al considerar la poltica como una variable independiente de otra cosa.
Esto es el meollo de muchas discusiones sobre la validez o la pertinencia del ejercicio de
evaluacin de impacto en el anlisis de polticas pblicas. Es donde se pueden contraponer los aportes de los mtodos cuantitativos y cualitativos. Volvemos a la idea segn la
cual la resolucin de un problema depende en primer lugar de la formulacin de este
problema. Adems, la interpretacin que se puede dar de una evaluacin de impacto
vara en funcin de quin asume los resultados. Si es el tomador de decisin, pngase la
administracin de turno, el ministro o la ministra de turno, un resultado positivo de la
evaluacin puede servir a dar lugar a una nueva fase de la misma poltica. No obstante
no sabemos a ciencia cierta si la explicacin del impacto se debe a la medida que se
tom, en realidad, el ejercicio va ms all de establecer una relacin directa entre una
medida y un resultado. De ah que hay una dimensin poltica de la evaluacin, evaluar
una poltica es en s un acto poltico, mucho ms que evaluar un proceso. Al decir que el
proceso cuenta, estamos adoptando una postura poltica frente a quien quiere valorar
los resultados solamente a partir del impacto de una poltica. Lo que estoy haciendo
entonces es relativizar el principio mismo de explicacin causal de una evaluacin de
impacto y estoy diciendo que, ms all de la explicacin que se puede encontrar en una
variable, est la interpretacin de muchos factores causales, que son variables complementarias, no necesariamente cuantificables.
La tercera dimensin que nos interesa aqu es el mtodo (Cmo evaluar una poltica?). El mtodo ms comn parte de una relacin entre costos y beneficios, pero la
aparente simplicidad de este razonamiento es engaosa. Siempre hay decisiones mejores que otras, entonces en funcin de qu se puede determinar la mejor decisin?, es
decir que si el Estado gasta 100 entre 10 polticas, tiene la opcin terica de dividir para
10 su presupuesto y asignar la misma fraccin del presupuesto a cada poltica. Pero en
el mundo real, no es as, hay problemas ms importantes o ms urgentes que otros, hay
problemas cuya solucin es ms costosa que otros, en el sentido econmico y poltico,
hay problemas cuya resolucin trae menos beneficios que otros, econmicos y polticos.
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Eso es lo que complejiza preferencia dada a una u otra poltica, pues obliga a ponderar
los costos y beneficios.
En este contexto, cul es el rol de la evaluacin en la administracin pblica? Es lo
que podemos agrupar bajo la idea de indicadores de medios y logros, tras haber definido
los parmetros que permiten dar un seguimiento a las actividades de la administracin
pblica (Mondragn, 2003). Eso es vital, puesto que lo esencial de la accin pblica
procede de la administracin del Estado, directamente, a nivel de gobierno central o de
gobiernos seccionales, e indirectamente, a travs de agencias especializadas. Los lineamientos de la accin pblica que pueden ser evaluados son de tres tipos. Primero, la
planificacin estratgica permite delinear el plan de accin de una administracin a
mediano plazo (3-5 aos). Complementaria de sta, la planificacin operativa, anual,
permite definir etapas intermedias que llevarn al cumplimiento de estos objetivos. Tercero, la gestin por resultados permite que la actividad de la administracin se organice
en funcin de lograr los objetivos planteados a corto y mediano plazo. Estos tres instrumentos de administracin pblica son el objeto principal de la evaluacin de los procesos de gestin. Lo que se evala en la administracin pblica es ms el proceso por el
cual opera esta ltima que el impacto que pueden tener las medidas.
La dificultad radica en distinguir entre la terminacin de una poltica y de un programa. Quin dice que la poltica tuvo un impacto especfico? y quin dice que el programa, que es una etapa o un instrumento de esta poltica, tuvo un impacto? Del punto de
vista metodolgico, es relativamente fcil salir del dilema, por eso hay tan pocas evaluaciones de polticas y tantas evaluaciones de programas. El ideal de cualquier evaluacin
de impacto es determinar la variable necesaria y suficiente, pero en situaciones reales
no se puede aislar estas variables. Ms bien, lo mejor que se puede hacer es establecer
con claridad la variable independiente determinante (Torres y Pina, 2003). Otra posibilidad es aplicar mtodos semi-experimentales, por los cuales se procede a una serie de
test sobre variables aisladas artificialmente. Por ejemplo, la evaluacin que hace Juan
Ponce del impacto del bono de desarrollo humano en el Ecuador es una evaluacin de
programa de transferencia condicionada, en el marco de la poltica de educacin primaria (Ponce, 2010). El mtodo semi-experimental que l aplica permite aislar dos variables dependientes el gasto escolar y los resultados escolares y decir si este programa
sirve o no para estos dos objetivos. Desde luego, cabe preguntarse cul es el alcance de
una evaluacin de este tipo para tomar decisiones en materia de poltica educativa. Si
bien es cierto constituye un insumo valioso para dar continuidad (o no) a los programas
evaluados, no dicen mucho sobre el conjunto de instrumentos diseados para la poltica
sectorial.
Por su visibilidad en la Academia y en la administracin pblica, las evaluaciones de
programas dejan pensar que, al multiplicar los ejercicios de este tipo, podemos llegar a
una poltica ptima. Sin embargo, este planteamiento est rebatido por los enfoques
cualitativos de evaluacin de polticas (Subirats, 1995). Desde un enfoque cognitivista,
la evaluacin participa ms bien del proceso y busca explicar el proceso por su contexto
(Guba y Lincoln, 1989). Eso no excluye que existan situaciones intermedias, en las cuales se puede cuantificar el proceso, pero el grado explicativo de estos datos cuantitativos
est relativizado por los datos de contexto. Por ltimo, cabe tomar en cuenta las variables de contexto. Para seguir con el mismo ejemplo, una poltica educativa se ampara en
procesos institucionales, por ejemplo, en el sistema educativo, la existencia de escuelas,
de normas, de programas escolares, la formacin de los maestros, el nivel de remuneracin, la organizacin de padres de familia, etc. La poltica hered estas instituciones,
51

con sus alcances y lmites, estas ltimas son constitutivas de ella y, por lo tanto, pueden
ser a su vez objeto de una evaluacin, para tomar decisiones. Entonces el efecto causal
que puede tener una transferencia sobre una variable dependiente tan solo es explicable
si se entiende el sistema de educacin, el conjunto de instituciones en el cual se da la
educacin en el pas beneficiario.
La literatura sobre la evaluacin y la culminacin de las polticas abarca tambin los
procesos polticos desde un enfoque cognitivo, haciendo hincapi en las percepciones y
apreciaciones expresadas por los pblicos (Guba y Lincoln, 1989; Kessler et al., 1998;
Ban i Martnez, 2002; Roth, 2009). El problema de la evaluacin se puede entender en
dos sentidos: como un problema de resultados y como un problema de procesos. La
dificultad de definir los indicadores (cuantitativos y cualitativos) radica en esta dualidad, para concluir sobre la suerte (efectividad y eficacia) de una poltica. Vale la pena
volver sobre la visin estilizada del proceso de polticas por Lasswell, pues l defina una
poltica pblica como una accin orientada a la resolucin de problemas. Entonces,
podramos evaluar las polticas en funcin del grado de resolucin de problemas que
stas enfrentan. Podramos decir que, mientras ms nos acercamos a una resolucin
completa del problema, mejor fue la poltica. Esto no es un mal razonamiento, pero
funciona para los programas ms que para las polticas, por ejemplo aplica a los programas de ayuda con transferencias condicionadas. De ah el xito de la evaluacin de
impacto (de hecho, se hicieron fortunas con esta actividad) para la cooperacin internacional, bilateral y multilateral, pues es una legtima preocupacin de un donante el saber si su dinero sirvi (a reducir la pobreza, el analfabetismo, la mortalidad infantil,
etc.).
Sin embargo, no es as a nivel de una poltica, no hay tal cosa como una donacin, un
prstamo o una inversin para solucionar un problema particular. No solo las polticas
no resuelven problemas de manera aislada, sino que stas generan problemas, derivados de efectos no-deseados o perversos (expectativas nuevas, consecuencias indirectas,
etc.) (Ingram et al., 2007; Schneider, 2013). Entonces, la dificultad de analizar los resultados de una poltica o de un programa radica en este dinamismo intrnseco de las
polticas pblicas. Una poltica no sigue un proceso lineal, sino un proceso de pruebaerror, en constante reformulacin y correccin. Desde luego, la evaluacin no interviene
solo al final de un proceso sino a lo largo de este ltimo. Por otro lado, no es posible
evaluar una poltica como tal, pues no existe un tiempo para esto: el proceso poltico no
se puede detener durante el momento de su evaluacin (el cual, adems, puede demorar
varios meses, como en el caso de los mtodos semi-experimentales). Por lo tanto, se
inicia la evaluacin en el momento de la ejecucin. Es ms, no se evala solo la poltica
en curso, tambin se evala la poltica anterior o lo que hizo el gobierno anterior en el
mismo mbito, pues, quiz la poltica en su conjunto no cambi pero cambi el mecanismo de ejecucin o cambiaron los objetivos.
En sntesis, aunque la evaluacin de programas puede ser til a la toma de decisin,
no cabe confundirla con la evaluacin de polticas pblicas. Bajo ninguna circunstancia
se puede extrapolar cientficamente las conclusiones de la evaluacin de un programa a
la evaluacin de una poltica. Eso nos lleva una vez ms a un problema de regresin
infinita, es decir, de qu sirve evaluar un programa, si el propsito es analizar la poltica? Al fin y al cabo, la evaluacin de impacto ha evolucionado en el sentido de una
creciente parcializacin y particularizacin. Por un lado, no es tan objetiva como se
pretenda inicialmente, no es cientfica de por s, puesto que utiliza en general mtodos
cientficos para fines polticos. Esto es moralmente aceptable, si asumimos que las pol52

ticas pblicas hacen la poltica. Desde luego, los mtodos explicativos no pertenecen a
una corriente poltica, son funcionales a cualquier partido, a cualquier gobierno. Por
otro lado, hemos visto que la dificultad de evaluar polticas como conjuntos haba llevado a enfocar el anlisis hacia los actores, las organizaciones, los servicios pblicos y los
resultados.

Las paradojas del ciclo de las polticas

El modelo de anlisis secuencial
Luego de dejar la Universidad de Chicago, en 1938, Lasswell puso su experticia en
comunicacin de guerra al servicio de la administracin de Estado, va el Departamento
de Justicia y la Oficina de Datos y Estadsticas (luego Oficina de Informacin de Guerra), la Oficina de Servicios Estratgicos y finalmente el Servicio de Estado Sicolgico
de Guerra del Ejrcito. Los estudios realizados en este perodo llevaron a la publicacin
de The Language of Politics (1949), que subrayaba nuevamente la importancia de la
dimensin sicolgica en el proceso poltico. Esta idea retomara una importancia capital en los trabajos ulteriores de Lasswell, nombrado entretanto profesor de leyes en la
Universidad de Yale. Junto con su socio, Myres McDougal, Lasswell vea la ley como un
proceso de decisin o un acto de autoridad en el cual los miembros de una comunidad
aclaran y aseguran sus intereses (Almond, 1987). Por otro lado, propuso una tipologa
de los objetivos y valores que motivan la toma de decisin e incluyen el poder, la riqueza,
el respeto, el bienestar, el afecto, la destreza, la rectitud y la ilustracin. El ncleo de esta
teora poltica fue puesto a prueba luego en diversas investigaciones sobre los procesos
de toma de decisin, entre las cuales una sobre la relacin entre la personalidad de los
jueces y el tipo de decisiones judiciales tomadas, publicado en Power and Personality
(1948), otra sobre la participacin de los campesinos en una hacienda peruana y una
tercera sobre la participacin de los pacientes en el Instituto Psiquitrico de Yale, estas
ltimas publicadas en The Future of Political Science (1963).
El mtodo de Lasswell consista en dividir el proceso en etapas, para entender mejor
lo que ocurre, quin interviene y qu resultados se pueden esperar en cada momento.
Contemplaba siete etapas: inteligencia o entendimiento, promocin o discusin, prescripcin o toma de decisin, invocacin (entendida como una manera de convencer, por
ejemplo al poder legislativo, de adoptar los medios y los recursos necesarios para ejecutar una decisin), aplicacin, terminacin y apreciacin de la decisin. Es interesante
notar que en el afn de Lasswell de llegar a un conocimiento ms exacto, objetivo, cientfico del proceso, la nocin de fases sirve de herramienta para separar los problemas.
Uno entiende que, por ejemplo, el problema de la inteligencia o del entendimiento desemboca en una serie de prcticas, de acciones (por ejemplo la creacin y produccin de
informacin, la generacin de instrumentos para levantar informacin, etc.) y requiere,
desde luego, unas tcnicas especficas para analizar el momento. Uno entiende tambin
que no es lo mismo que lo que se necesita para convencer a los otros actores o a los
interlocutores del ejecutivo (entre stos, los funcionarios pblicos y los electos del poder
legislativo) para ejecutar las decisiones tomadas. Por ltimo, uno vislumbra en este segundo momento una serie de problemas por resolver, que son de naturaleza distinta e
implican movilizar otros recursos.
Recordemos que, para Lasswell, la ciencia de las polticas era una ciencia aplicada
53

cuya finalidad era mejorar las polticas, entonces haba un efecto de retroalimentacin,
un efecto reflexivo del anlisis y el ciclo se convirti en este sentido en un instrumento de
perfeccionamiento de las polticas, ms all de ser un mero instrumento de entendimiento. Este esquema de anlisis secuencial fue perfeccionado por Charles O. Jones en
su Introduction to the Study of Public Policy (1970). En medio de la guerra del Vietnam
cuando el Presidente Johnson decidi involucrar ms a Estados Unidos en su cruzada
contra el comunismo, contra la opinin de muchos expertos, convencidos de que esta
guerra se iba a convertir en una inextricable trampa, Jones se pregunt cmo se tomaban las decisiones polticas y por qu se daban fallas en la ejecucin de las polticas, an
pese al aumento del gasto pblico (Jones, 1984). Se inspir tambin del fracaso de la
Guerra contra la pobreza y el Sistema de programacin, planificacin y elaboracin
de presupuesto (PPBS, por Planning, Programming, and Budgeting System) de la misma administracin. A partir de esta inquietud y con el propsito de atender este problema en una forma cientfica, identific a los actores, los procesos y los resultados a lo
largo de lo que se llamara desde luego el ciclo de poltica.
Jones simplific la propuesta de Lasswell en cinco etapas: formulacin o identificacin del problema (elaboracin de la agenda), evaluacin de posibles soluciones (discusin entre miembros del ejecutivo), toma de decisin y explicacin a otras agencias del
Estado (por ejemplo, discusin presupuestaria), ejecucin o implementacin de la poltica (para llevar a cabo los planteamientos de la etapa anterior) y evaluacin de resultados (consecucin efectiva de las decisiones, culminacin del proceso de implementacin y evaluacin de los resultados). En cada etapa, intervienen actores pblicos y privados que defienden distintas opciones de polticas, movilizan conocimientos expertos al
servicio de opiniones e intereses contrapuestos, confrontan soluciones alternativas, etc.
Idealmente, el resultado de este proceso es la resolucin de un problema pblico de la
manera ms racional y consensual posible. De hecho, este mtodo parte de una premisa
terica implcita, y es que los comportamientos y las decisiones siguen un patrn, segn
el cual un individuo fundamenta sus elecciones con base en una sucesin de clculos de
los costos y beneficios que conllevaran sus actos. En este sentido, el ciclo de las polticas
se acopla muy bien con el marco analtico de David Easton, que ve al Estado como una
caja negra en la cual se procesan insumos y productos (Easton, 1973). El propsito del
anlisis de polticas consiste en saber qu pasa en esta caja negra, mientras que para la
ciencia poltica en general eso es un problema ajeno. Por lo tanto, la nocin de ciclo de
poltica busca remediar a una falencia en el razonamiento de Easton. Desde el momento
en que se acopl la idea de fases de polticas con aquella de una maquinaria institucional
que transformaba los insumos en productos y resultados, las polticas se volvieron cclicas, es decir que los productos de una poltica se volvieron los insumos de otra poltica o
de la misma poltica en un momento ulterior.

Una heurstica
Paul Sabatier fue el primero en cuestionar explcitamente la validez del mtodo de
anlisis secuencial de polticas e insinuar que este enfoque se estaba volviendo un problema ms que una solucin (Sabatier, 1986). Vea en primer lugar el principal lmite de
este mtodo en la desconexin entre la teora y la realidad, lo que luego fue asumido por
muchos autores, incluso aquellos que siguen pensando que las polticas siguen un ciclo
(Mny y Thoenig, 1992; Muller y Surel, 1998; Howlett et al., 2009; Subirats et al., 2012;
54

Roth, 2014). En efecto, de la teora a la realidad falta mucho para probar la existencia de
fases sucesivas: los plazos no son precisos ni realistas, las secuencias no son precisas, es
decir que puede existir cierta confusin entre las distintas etapas, no son sucesivas.
Pero, sobre todo, no es un mtodo explicativo, es decir que no nos permite comprobar
teoras. Cmo demostrar que una poltica pasa por tres, cinco, seis o siete etapas? En
realidad, si la observacin emprica no lo permite, seguir siendo una premisa, una idea,
una visin del espritu pero no una teora cientfica.
Sin embargo, a pesar de sus lmites, el modelo de anlisis secuencial se ha vuelto una
suerte de vademcum. Ello merece una discusin profunda que se proseguir a lo largo
de este libro, en particular a propsito de los problemas metodolgicos planteados por
los distintos enfoques tericos de anlisis. Por el momento, discutamos su valor heurstico, es decir su aporte a un entendimiento ms detallado y profundo del proceso de
polticas pblicas. Si bien es cierto pudo haber, en los aos 1950, la ilusin que las
polticas Pa, Pb, ... Pz podra constituir en s objetos de investigacin cientfica, en realidad, a medidas que se complejizaron, se volvi cada vez ms ilusorio abarcarlas en su
conjunto. Desde luego, vino el problema de qu priorizar y cmo definir el enfoque o el
punto de entrada para entender lo que observamos (Dye, 2010: 11-25). La presencia de
este marco analtico en la literatura especializada, as como el hecho que sirva de referencia en la estructura y el contenido de muchos libros, dejan la impresin de que constituye la clave para analizar o llevar a cabo cualquiera poltica. Sin embargo, hay que
distinguir el uso de la nocin de ciclo para hacer las polticas y su uso para estudiarlas.
Ocurre que el ciclo de las polticas sirve a organizar la literatura en este sentido es un
instrumento heurstico pero no basta para analizar las polticas, no solo por las crticas que se formularon desde los aos 1980 (segn las cuales ninguna poltica sigue un
ciclo secuencial en concreto), sino tambin por el desarrollo del campo de estudio y la
segmentacin de este campo en sub-especializaciones.
La paradoja del ciclo de las polticas radica en que los libros de textos y manuales que
inspiran a muchos especialistas y profesionales en Amrica Latina y el Caribe critican el
uso de las principales etapas identificadas por Jones formulacin, implementacin y
evaluacin para analizar las polticas, pero la utilizan para organizar su exposicin.
Todos le dedican al menos un captulo y muchos organizan el estado del arte a partir de
sus principales fases (formulacin, ejecucin y evaluacin). Tpicamente, un manual
empieza por una presentacin sinttica de conceptos, teoras y enfoques, antes de detallar cada fase del ciclo de Jones y exponer los avances de la investigacin cientfica sobre
la elaboracin de la agenda, la toma de decisin, la ejecucin y la evaluacin. Muchos
autores no se apartan del anlisis secuencial (Hassenteufel, 2008; Knoepfel, 2011), aunque algunos adopten un enfoque particular y traten de distanciarse de este dogma, sea
por el marco analtico de las coaliciones promotoras (Roth, 2014), las elecciones racionales (Kbler y Maillard, 2009) o el anlisis cognitivo (Muller, 2008; Zittoun, 2014).
El que las etapas del proceso poltico fuesen fieles a la realidad de los casos estudiados por Lasswell luego Jones, no significaba que valdran para cualquier poltica en
cualquier momento y lugar, ni tampoco que estas etapas se ordenaban sistemticamente
en la misma forma. No obstante, trtese de la elaboracin de la agenda, de la formulacin y de la legitimacin de las polticas, de su ejecucin o de su evaluacin, estas fases
han inspirado a tantos autores que, en la actualidad, es imposible reducir este modelo a
un planteamiento positivista (Grau Creus, 2002). La principal consecuencia de la generalizacin del mtodo de anlisis secuencial es el haber dado lugar a distintos enfoques
analticos (Jann y Wegrich, 2007). No se trata por lo tanto de un problema epistemolgi55

co sino de uno metodolgico cuyo afn es aclararnos sobre la mejor manera de proceder
al anlisis (particular o general) de una poltica. Una solucin es elegir un nivel, una
fase, una etapa del proceso, de la cual se desprender luego una explicacin de los acontecimientos, las causas (etc.) de lo que ocurre o justifica el problema actual.
El primer tipo de problemas es aquel de la elaboracin de agenda que, como veremos ms adelante es ante todo un ejercicio de seleccin de problemas (Kingdon, 2003).
Toma en cuenta los factores que inciden en la valoracin relativa de los problemas o, por
lo menos, trata de objetivar qu determina la eleccin de un problema de poltica pblica. Esto da lugar a una reflexin sobre el ciclo de atencin de la opinin pblica, la
importancia para la ciudadana de un problema social, econmico o poltico dado. Se
inscribe en contra de la tesis del pluralismo, segn la cual las decisiones se toman a
nombre del inters general, es decir la idea de una sociedad en la cual se delega el poder
(mediante el contrato social) para proteger a los ciudadanos, representar los intereses
minoritarios, garantizar la equidad en el uso de los bienes colectivos, etc. En contra de
esta idea ingenua del funcionamiento de la democracia, se desarrolla un aspecto clave
de la nocin de agenda, que es el rol de los grupos de inters, de las redes y comunidades
de polticas frente al Estado, para explicar por qu ciertos temas entran a la agenda del
gobierno y otros no.
Al fin y al cabo, qu queda hoy del ciclo de las polticas? qu herencia nos dej la
utilizacin y el perfeccionamiento de este mtodo para entender mejor las polticas pblicas? Se trata ante todo de un instrumento para ayudarnos a pensar, cuya principal
virtud es heurstica. No se trata de un instrumento aplicable tal cual al anlisis, ni mucho menos a la toma de decisin. A la hora de elegir el tema de anlisis que nos interesa,
es necesario priorizar un momento del proceso, aunque sea para adquirir un conocimiento ms preciso de lo que nos interesa. No es lo mismo estudiar la poltica de transporte urbano en una etapa inicial e incluso en una etapa pre-poltica, donde se identifican ciertos problemas, como la saturacin del trfico, la contaminacin atmosfrica, el
riesgo de accidentes de trnsito, por los que no se ha impuesto una solucin ideal, y
evaluar los logros de esta poltica al cabo de varios aos de implementacin.

Un mtodo por completar

La persistencia del ciclo de poltica muestra que se ha convertido en una suerte de
matriz cognitiva a partir de la cual se trata de mejorar algo que ya existe. Sin embargo,
nos lleva a un callejn sin salida. En efecto, la revisin de los manuales da la sensacin
de leer variaciones infinitas sobre un mismo tema. Llega un momento en que uno se
pregunta qu hay de nuevo, pues cada libro es una reformulacin de lo que ya han
escrito otros. En particular, es muy limitado el aporte concreto del anlisis secuencial, al
entendimiento del cambio de polticas, de las fallas de ejecucin, de la incidencia de
actores no-estatales, de la aparicin de efectos no-deseados, de polticas perversas, etc.
Si la idea de Lasswell era que el ciclo es un hilo conductor para coadyuvar a la resolucin
de problemas, este hilo se rompi, con la creciente especializacin de los estudios de
polticas pblicas y su tendencia al aislamiento.
No solo el anlisis secuencial nos lleva a un callejn sin salida, sino que nos impide
entender ciertas cosas. Primero, aunque la prctica nos haya llevado a una especializacin por nivel de anlisis, necesitamos una comprensin de los otros niveles de anlisis
para sacar conclusiones. No podemos entender la elaboracin de la agenda de poltica
56

sin conocer lo que ocurri despus de esto. Segundo, no podemos saber de la agenda si
no sabemos cmo se evaluaron las polticas afines anteriores a este momento. Entonces
el problema es en qu momento hacemos el corte, cul es la puerta por la cual empezar
el anlisis. Por ejemplo, no es fcil dividir la discusin sobre los instrumentos de polticas entre las etapas de formulacin e implementacin de polticas, pues en muchos
casos no dejan de ser revisados, corregidos y mejorados en funcin del monitoreo, del
seguimiento detallado que se da a una poltica. Tercero, tampoco es tan fcil distinguir
el rol de los actores estatales y no-estatales en funcin de si estamos en una etapa inicial
o final de la poltica. En muchos casos son los mismos actores cuyo comportamiento es
distinto, en funcin del proceso de aprendizaje y del poder de los unos o de la capacidad
de incidencia de los otros.
Ya se anticipaba, a partir de los trabajos de los pioneros, una serie de problemas
generados por esta visin lineal de las polticas. El primer problema es el hecho que, en
la prctica, las polticas no son el producto de una evaluacin comprensiva. Existen
momentos de evaluacin, se evalan las polticas pero no como lo plantea Jones, no es la
ltima etapa del proceso, sino un elemento que lo atraviesa en distintos momentos. El
segundo problema viene de la idea segn la cual las polticas se insertan en un entorno
incierto e inestable, que limita las posibilidades de innovacin por parte de los responsables o del aparato de toma de decisin. Una catstrofe natural, un fenmeno internacional, inciden notablemente en la capacidad de reaccin del sistema de poltica pblica
para encontrar una solucin. Esto restringe el alcance explicativo de un ciclo o de un
proceso lineal, cumulativo, de toma de decisin. Estos problemas no se han resuelto. Es
ms, los estudios de polticas por fases o por niveles de anlisis dan la creciente conviccin de que no se va a resolver el problema de la traduccin emprica de este marco
analtico. Por lo contrario, a medida que mejoramos nuestro conocimiento del proceso,
vemos que es cada vez ms difcil analizarlo de manera lineal o secuencial.
Sin embargo, es muy til distinguir los momentos de una poltica para analizar con
mayor detalle lo que ocurre en el conjunto de este proceso: qu ocurre, a qu llev, quin
intervino. Por ello sigue siendo tan til para los manuales y los cursos de polticas pblicas este mtodo de anlisis secuencial. Pese a sus limitaciones, la principal ventaja del
ciclo consiste en dejar sentado el anlisis de polticas pblicas como un campo de estudio. Finalmente, es ah donde, ms que con los aportes de los anteriores conceptos que
ya vimos, se puede legitimar el ejercicio cientfico, la enseanza y la creacin de carreras
para entender las polticas pblicas. En otros trminos, lo que produce la creacin de
esta heurstica es la legitimacin de un campo disciplinario como un dominio cientfico.
Ello lo convierte en el instrumento privilegiado para clasificar la informacin, en particular la literatura terica, para organizar los manuales y para dividir o segmentar por
especializaciones el campo de estudio.
En funcin del lugar y del momento que nos interesa, no vamos a priorizar el mismo
enfoque analtico. Este es el primer aporte de la conceptualizacin de las polticas en
ciclos. Uno puede interpretarlos como procesos de maduracin de decisiones que se
retroalimentan con informaciones empricas. Una decisin, no solo madura en el cerebro de los tecncratas, sino que va cogiendo ms relevancia para otros actores conforme
se implementa, lo cual le da mayor o menor legitimidad a una solucin y permite (o no)
lograr los objetivos. Nuevamente, ello nos remite a ver la poltica, no como una sola cosa
sino como un proceso que se articula con una u otra dimensin (los instrumentos, los
actores, los derechos, etc.). Esta es una primera herencia que podemos rescatar y asumir para el anlisis, hoy. La segunda es ms discutible, y es la facilidad que procura a
57

muchos autores de organizar la literatura especializada. En efecto, es comn que un

autor resuma los enfoques de anlisis de polticas pblicas a partir del ciclo, antes de
formular su propia propuesta terica. El problema que plantea esta forma de proceder
es la repeticin de los argumentos de un manual al otro y el carcter autopoitico del
mtodo puesto que, al decir de algunos, el ciclo de poltica sigue un referente vlido por
el simple hecho de ser utilizado por muchos autores (Grau Creus, 2002).
Por lo contrario, nos conviene romper con este esquema, en el cual se entiende al
ciclo como una sucesin lineal de etapas, para articularlo ms bien con las dimensiones
diacrnicas de las polticas. Entonces s, es un punto de partida, pero requiere de muchas otras cosas. En particular, requiere plantear de manera clara qu entendemos por
enfoques tericos (y cules son) a la hora de analizar las polticas. Podramos tener
una tipologa falsa pues, por la segmentacin del campo, hay una tendencia a la teorizacin que llevara por ejemplo a que, a partir de los estudios de la elaboracin de agenda,
se generan teoras. Ello nos remite a la discusin epistemolgica del captulo anterior,
pues precisamente estas teoras no son comprobables mientras no lleguen a confrontarse con aquellas formuladas a partir de otros momentos del proceso, seguirn siendo
planteamientos, marcos analticos tiles para la discusin, interpretativos mas no explicativos. Dicho de otra manera, si la literatura que nace del estudio de la elaboracin de
agenda, genera una teora, que es la teora de Kingdon, tiene que poder estar comprobada en otros momentos de la poltica. No podemos tener un cuerpo terico autnomo o
que se emancipa y solamente analiza la elaboracin de agenda, este cuerpo de literatura
tiene que confrontarse con otros aspectos de la poltica, con la dificultad de implementar las decisiones, con la complejidad de las variables independientes, con la heterogeneidad de los instrumentos y de las instituciones formales que intervienen para estructurar o ser afectadas por las polticas pblicas.
Entonces es vano organizar el campo de anlisis de polticas por fases, ms bien hay
que abordarlo de manera diacrnica e identificar los enfoques tericos que permiten
entender tanto los problemas de formulacin como aquellos de implementacin y evaluacin. De esta manera se reduce considerablemente el nmero de enfoques. Ello discrepa con la propuesta de los autores cuyas taxonomas llevan a darnos una imagen
impresionista de los enfoques tericos, mostrando ciertos aspectos de cada uno sin dar
una visin continua, como si se superpusieran los unos con los otros. Podemos ver que,
al anlisis de la implementacin se prestan enfoques como la eleccin pblica, el neoinstitucionalismo histrico, el modelo de coaliciones promotoras (etc.), pero no es suficiente. Eso s nos dice algo: la etapa de implementacin interesa a muchos enfoques tericos
y muchos tratan de procurar una explicacin y validarse a partir de un momento particular de la poltica. Ahora bien, no todos tienen la misma fuerza explicativa de todo el
proceso. Algunos son idneos para un determinado momento de la poltica, pero son
dbiles para explicar otros momentos. Ms all del sincretismo mgico donde todo vale
tomamos un poco de este enfoque, un poco de este otro y un poco del tercero es
cuestin de ver cmo un enfoque puede captar los aportes de otros para consolidarse, no
como dos polos de un imn sino como una corriente que poco a poco va atrayendo los
aluviones, la sedimentacin de otras teoras para enriquecerse de matices y adquirir
ms fuerza explicativa.
Un buen ejemplo de esto, es cmo ha evolucionado el anlisis de la administracin.
Recordemos que las ciencias administrativas antecedieron el anlisis de polticas pblicas, pues uno observa precisamente eso: el anlisis del proceso de toma de decisin en
las organizaciones se ha beneficiado mucho de la visin secuencial de las polticas. Uno
58

observa que el rol de la administracin pblica (por ejemplo a travs de una empresa
estatal), no es el mismo segn interviene en una fase preliminar por ejemplo proveyendo informacin sobre un problema, institucionalizando una decisin o si hay que
crearla para conseguir los objetivos de la poltica. Una empresa petrolera no tiene el
mismo rol en la poltica energtica de un gobierno, segn si interviene con fuerza en la
formulacin de dicha poltica, como es tradicionalmente el caso de PdVSA en Venezuela, o si su capacidad tcnica y poltica la limita a un rol de ejecutora de decisiones, como
es el caso de YPFB en Bolivia (Fontaine et al., 2013). La administracin se convierte
entonces en un problema de poltica pblica, mientras que tradicionalmente se la vea
como un mecanismo de implementacin. Por lo tanto, no cabe observar solo el ciclo de
una poltica, sino tambin el proceso de transformacin de la administracin a lo largo
de este ciclo.
Acabar con el fetichismo de la decisin (Lascoumes y Le Gals, 2009: 16) es, quiz,
la mayor ruptura con el enfoque secuencial de anlisis, pues lleva a reinterpretar las
decisiones en como problemas de regulacin. En este sentido, el ncleo duro de las
polticas no resulta de una decisin poltica unilateral, sino de negociaciones entre el
Estado y los actores sociales y econmicos. En definitiva, al parecer, la mejor solucin es
tratar con el ciclo de las polticas como una construccin ideal-tpica de la poltica, pero
adems de elegir el momento o el nivel de anlisis, tenemos que tomar en cuenta otros
elementos que se cruzan con estos niveles y evolucionan a lo largo del proceso.
Las variables que se utilizarn a lo largo de este libro son las ideas, los intereses y las
instituciones. Podemos articular dos dimensiones para hacer el anlisis: una dimensin
temporal, pues hay una transformacin de la poltica y ello requiere una visin cronolgica, y una dimensin instrumental, pues una ley, un presupuesto, una agencia del gobierno se transforman en este proceso a la vez que lo orientan. A partir de una situacin
inicial, podemos analizar cmo evolucionan los actores a lo largo del proceso de una
poltica, cmo evolucionan sus intereses, sus representaciones y las relaciones de poder
que les unen. Lo mismo se puede hacer con las instituciones. Podemos analizar cmo
stas se transforman y, al revs, cmo inciden en la toma de decisin, en funcin de la
existencia (o no) de organizaciones del Estado. Por ejemplo, si asumimos que una empresa pblica es un instrumento de poltica para un gobierno, podemos seguir el rol de
esta ltima en el proceso y cmo este proceso la afecta, en una interaccin continua
(endgena). Ello nos lleva a analizar las polticas como el producto de interacciones
entre el Estado, la sociedad y la economa, como veremos en el prximo captulo.
En conclusin, la orientacin hacia las polticas, la racionalidad limitada, el incrementalismo y el ciclo de las polticas constituyen los cuatro pilares conceptuales sobre
los cuales se pudo desarrollar el anlisis de polticas pblicas y lo que nos llev a la
siguiente etapa, a partir de los aos 1960, en un momento en que muchos pases convergan hacia el modelo de desarrollo keynesiano y su contraparte en Amrica Latina y el
Caribe, el modelo cepalino. Lo que se organiz desde luego es una disciplina que movilizaba conocimientos cientficos y saberes expertos, para ponerlos a disposicin de la
toma de decisin. Era necesario entender mejor y dedicar esfuerzos cada vez mayores al
entendimiento de las distintas etapas de este proceso, es decir que ya no era solamente la
administracin pblica, como una suerte de maquinaria ejecutora de decisiones, ya no
eran las polticas sectoriales (la poltica agrcola, la industrial o la econmica), sino en
ambos casos los procesos que emprendan la administracin y las organizaciones, los
procesos que estructuraban o por los que se transformaban estas polticas sectoriales.
59

Bajamos entonces a un nivel mucho ms fino y tcnico de anlisis y es ah donde

aparecieron las escuelas o las tradiciones que hasta hoy se aparentan como sub-especializaciones. De esta evolucin, se destacan tres ideas contundentes. Primero, al cabo de
un siglo de investigaciones sobre y para las polticas pblicas, ya nadie cree en la neutralidad de la administracin pblica ni en la objetividad de los tecncratas, hay una
poltica de las polticas pblicas (Medelln, 2004). Segundo, el ciclo de poltica tiene
que ser considerado como un instrumento heurstico, ms que como un hecho empricamente observable. Por esta razn, desde la dcada del ochenta la multiplicacin de los
enfoques y mtodos de anlisis de polticas dio lugar a escuelas que, aunque mantuvieran un dilogo, constituyeron tantas aproximaciones al rol del Estado y a la naturaleza
de los procesos polticos. Tercero, es cuestionable la efectividad y la eficiencia de polticas frutos de una relacin vertical entre el Estado, encargado de la direccin y del control (command and control), y la sociedad, cuyo rol poltico se limitara a ser un sujeto de
las polticas de gobierno, eventualmente capaz de incidir en ellas, segn su grado de
organizacin. Profundizaremos este ltimo aspecto en el siguiente captulo.

60

Captulo 3

Praxis

En este captulo, empezaremos por analizar cmo la transformacin del rol del Estado desde los aos 1980 conllev a una redefinicin de las modalidades de la accin
pblica. Distinguiremos en primer lugar los conceptos de gobierno, gobernanza y gobernabilidad para caracterizar la transformacin del Estado, luego veremos que la transformacin del Estado sigue una lgica de lo adecuado, antes de analizar los lmites de la
nocin de modos de gobernanza para el anlisis de polticas. En una segunda seccin,
nos detendremos en los problemas que plantea el anlisis de la incidencia de los actores
no-estatales en las polticas. Veremos en primer lugar los aportes del pluralismo y el
corporativismo a la comprensin de los grupos de inters, luego nos dedicaremos a
caracterizar las redes de polticas y las modalidades contemporneas de la participacin
ciudadana y el control social. En la tercera seccin de este captulo analizaremos las
implicaciones de la transformacin del Estado en el diseo de polticas pblicas, haciendo nfasis en los instrumentos de polticas. Presentaremos los tipos de instrumentos,
antes de explicar las modalidades de su eleccin y de caracterizar su dualidad sustantiva
y procedimental.

La transformacin del rol del Estado

Gobierno, gobernabilidad y gobernanza
Ms all de la manera de gobernar, la gobernanza es una forma de regulacin de las
relaciones entre los actores polticos, sociales y econmicos, en el mbito de la accin
pblica. Este enfoque nos ayudar a identificar estilos de polticas, haciendo hincapi
en los intercambios entre actores pblicos y privados, en el cambio poltico y social
orientado polticamente. Con el incremento brusco de los precios del petrleo en los
aos 1970, los pases de la OCDE tuvieron que enfrentar una crisis econmica de una
gravedad equiparable con la crisis de 1929. En este contexto, la racionalizacin de las
elecciones presupuestarias se volvi an ms necesaria, puesto que los gobiernos de
estos pases tenan que enfrentar el triple reto del encarecimiento de las materias primas
(que ellos importaban en gran medida), de la inflacin que este conllevaba y del desempleo generado por el estancamiento de las economas y la quiebra de miles de empresas.
Por cierto, ni la profesionalizacin de la administracin pblica, ni la multiplicacin de
los anlisis de polticas pudieron con esta crisis. No obstante, precisamente porque existan los espacios de reflexin y los indicadores crticos de la relacin entre polticas
pblicas y democracia, los primeros pudieron adoptar las medidas necesarias para adaptarse al brusco cambio de entorno internacional anunciado.
61

Ya en 1975 Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki alertaron sobre los
riesgos que conllevaba esta crisis para la gobernabilidad democrtica (Crozier et al.,
1975). Su argumento era que el Estado de Bienestar deba ser reformado cuanto antes,
para evitar que la crisis econmica se convirtiera en crisis de la democracia. En aquel
momento, apareci un efecto de tijeras por el decrecimiento de la capacidad financiera
del Estado (a raz del doble choque petrolero) y el crecimiento de las demandas sociales
(por la capacidad de presin de los grupos de inters y movimientos sociales). Este
fenmeno amenazaba a la democracia, por ejemplo cuando aparecieron grupos armados de extrema izquierda y cuando aparecieron disfuncionamientos institucionales para
lograr acuerdos o compromisos sobre el modelo de desarrollo y el modelo de Estado.
El principal mrito del Informe sobre la gobernabilidad de las democracias de
estos autores es haber advertido desde temprano la necesidad de reformar el Estado en
los pases industrializados con economa de mercado, lo cual anticip los trabajos de las
siguientes dcadas sobre la gobernanza democrtica. Esta reforma se dio en dos etapas. En los aos 1980 y 1990, la diseminacin de las polticas monetaristas conllev a un
cuestionamiento radical del papel del Estado en beneficio de una valoracin del papel
del mercado en la coordinacin de la sociedad. Desde los aos 2000, el fracaso de estas
polticas en generar el crecimiento econmico y la estabilidad social esperada conllev
ms bien a la revalorizacin del papel del Estado bajo una nueva modalidad. La creciente preocupacin por la capacidad del Estado de resolver problemas coadyuv a redefinir
el papel de los funcionarios electos, a volver ms aceptable la reduccin del gasto pblico y a legitimar el papel del sector privado en los asuntos pblicos. Por un lado, ciertas
funciones como la ley, la seguridad, la defensa nacional, etc. siguieron del dominio
privilegiado del Estado, puesto que as eran mejor asumidas; por el otro, el sector pblico sigui asumiendo una funcin importante en el desarrollo econmico.
Entre tanto, el Estado se ha transformado para adaptarse a los cambios en su entorno mediante un triple descentramiento: hacia arriba, hacia abajo y hacia afuera (Pierre
y Peters, 2000). Un primer descentramiento se dio hacia arriba, con la conformacin de
espacios supranacionales de toma de decisin como la Unin Europea, aunque ello no
necesariamente implicara la existencia de una autoridad o un gobierno supranacional.
En realidad, la existencia de la Organizacin de las Naciones Unidas ya conllevaba a un
cambio del Estado, a travs del derecho blando, de los convenios internacionales, pues
ciertas decisiones de nivel internacional se imponen a los gobiernos nacionales. Eso
tuvo consecuencias definitivas para las competencias del Estado, su manera de enfrentar problemas sociales y econmicos nacionales, y su manera de relacionarse con los
otros estados. La emergencia de las organizaciones internacionales no es un proceso
nuevo, pues inici tras la primera Guerra Mundial, con la creacin de la Sociedad de
Naciones (1919), pero encuentra una expresin contempornea especial en la nocin de
regmenes. Los regmenes son una modalidad distinta de las comunidades de estados,
que se aparenta a redes intergubernamentales, aunque no solo las integren gobiernos ni
todos los regmenes incluyan a gobiernos (Keohane, 1988). Existen regmenes de actores transnacionales gubernamentales (como la Organizacin Mundial del Comercio y la
Agencia Internacional de Energa), regmenes de actores no-gubernamentales (como el
World Wildlife Fund o el Consejo Mundial de Energa) y regmenes de actores mixtos
(como la Unin Mundial para la Conservacin de la Naturaleza, UICN). La relacin
entre estos regmenes y los estados nacionales es de doble va: los estados pueden ser copartcipes, tener voz y voto e incidir en la agenda de otras organizaciones; por otro lado,
los regmenes organizan eventos (cumbres, conferencias, etc.) que orientan la agenda de
62

los gobiernos (como en el caso de la Agenda 21, el Protocolo de Kioto o los tratados de
libre comercio).
Un segundo descentramiento se dio hacia abajo, a travs de la descentralizacin y la
desconcentracin de poder hacia las organizaciones locales que son los organismos seccionales (municipios, departamentos, regiones o provincias, segn el pas). En los ltimos treinta aos se ha producido una transferencia de competencias de los gobiernos
nacionales hacia estos organismos. Ello cre un nuevo tipo de relaciones dentro del
aparato estatal, que se puede leer como una redistribucin del poder, una reasignacin
de los recursos a travs de la definicin de las modalidades de elaboracin y ejecucin
del presupuesto del Estado (qu rubros se desconcentran y cules no se desconcentran),
de la formulacin y ejecucin de polticas sectoriales, de la inversin en infraestructuras, de la administracin territorial, etc. (Jolly, 2007). Obviamente eso no alude a un
modelo nico de descentralizacin, hay mltiples experiencias de descentralizacin,
influenciadas en diversos grados por regmenes federalistas. Por ejemplo, el modelo
alemn de descentralizacin ejerci cierta influencia en Amrica Latina, sin llegar a
generalizarse ni a difundir el rgimen bicameral que lo caracteriza (con una Asamblea
Nacional y un Parlamento de regiones) (Faguet, 2008). A travs de la descentralizacin,
hay una delegacin de competencias administrativas y de poder poltico, que se concreta a travs de procesos electorales y puede conllevar a una distincin entre el mapa
electoral nacional y el regional, lo cual a su vez puede dar lugar a una mayora distinta
en el legislativo y el ejecutivo.
Finalmente, el Estado se ha descentrado hacia afuera, es decir hacia actores noestatales como las organizaciones no-gubernamentales (ONG), las empresas privadas,
las asociaciones, etc. Este fenmeno ms antiguo que remonta a los aos 1960 con la
emergencia de los nuevos movimientos sociales se amplific en los aos 1980 con la
generalizacin y la difusin de la nueva gestin pblica (new public management), a la
vez una modalidad administrativa y una doctrina (Rhodes, 1997). En este nivel de descentramiento, las figuras ms comunes son aquellas de alianza entre el sector pblico y
el privado, para ejecutar acciones que tradicionalmente eran del dominio estatal y se
han delegado, compartido y hasta privatizado, como el transporte colectivo en reas
urbanas, en la gestin del agua, del saneamiento, de las telecomunicaciones, del mantenimiento de las redes viales, etc. (Aguilar, 2006; Dunleavy y Hood, 1994; Bevir et al.,
2003a). En otro sentido, las ONG asumen un rol en la elaboracin de la agenda de
polticas (al priorizar ciertos problemas), en su implementacin (a travs del monitoreo
de ciertas actividades), en su evaluacin (a travs de la participacin en audiencias pblicas) (Isunza Vera y Olvera, 2006b).
La premisa de la nocin de gobierno es que el pueblo, a travs del sufragio censitario,
luego universal, deleg un poder a una entidad que llam el Estado. A partir de esta
delegacin, se organiz el sistema institucional y el servicio pblico. Concretamente,
desde finales del siglo XVIII, esto lo codificamos por la divisin de los tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial); a inicios del siglo XIX se estructur una administracin pblica, compuesta por funcionarios, es decir profesionales que se dedican a hacer funcionar la maquinaria estatal; y desde los aos 1930, el Estado y la administracin pblica
adems han desarrollado un conocimiento experto, una experticia en la manera de proceder. Lo que cambi desde los aos 1980 es la manera de articular estas tres dimensiones. Sigue existiendo el Estado, sigue existiendo una divisin de poderes en los regmenes democrticos, sigue existiendo una organizacin de funcionarios pblicos (con sus
procedimientos de reclutamiento, de formacin, etc.) y sigue existiendo, por supuesto,
63

una objetivacin, una profesionalizacin del proceso de polticas pblicas. Pero este
sistema funciona de una manera menos vertical o centralizada que antao, debido al
triple descentramiento que se acaba de mencionar.
Ello no significa que haya un modelo de gobernanza, sera ingenuo pensar que, a
una manera de gobernar se contrapone una nueva. As como el gobierno tradicional no
corresponda a una manera monoltica de gobernar, asimismo hay distintos modos de
gobernanza. Existan modelos de gobierno ms o menos democrticos, ms o menos
centralizados; existan tradiciones de gobierno, con administraciones ms o menos poderosas, ms o menos proclives a actuar en nombre del Estado; hay por lo tanto distintas maneras de gobernar en gobernanza (Kooiman, 2002). Ello significa que el hecho
de gobernar (el gobierno) se inserta ahora de manera constante en el proceso de interacciones entre actores estatales y no-estatales, entre los funcionarios pblicos (electos o
nombrados) y los actores sociales y econmicos.
Por ejemplo, uno de los problemas que enfrentan los pases europeos tras la crisis
griega de 2011 y sus avatares en Italia, Espaa y Portugal, es cmo regular la extrema
volatilidad de los capitales y la especulacin de la que fue vctima Grecia en 2010-2011.
Para entender estos procesos, no ayuda mucho pensar las interacciones en trminos de
sistema capitalista o de una conspiracin global, es necesario analizar los mecanismos por los cuales se da esta especulacin y, a partir de este diagnstico, definir un
abanico de posibles soluciones, priorizarlas, luego coordinar la accin de los estados
para implementarlas. Lo mismo pasar con la regulacin de los flujos migratorios, la
armonizacin de los sistemas de proteccin social (por arriba o por abajo), las emisiones de gases de efecto invernadero, etc. La gobernanza, a nivel del Estado, se convierte
en un problema de coordinacin ms que de direccionamiento y control. Es producida
por el efecto acumulado de la intervencin de actores transnacionales, subnacionales y
no-estatales, es decir que ya no basta con que el ejecutivo reciba un mandato por el
sufragio electoral, tiene que rendir cuentas constantemente, resolver conflictos territoriales, atender reivindicaciones sectoriales y anticipar desviaciones como los efectos
negativos de la especulacin.
Por ltimo, es un problema de instituciones o de sistema institucional, ms que de
interacciones subjetivas. Es un error pensar que las interacciones reguladas por la gobernanza se dan entre hombres y mujeres. Por supuesto son actores de este proceso,
pero no hay algo como un grupo de actores que decide por dnde van los capitales
financieros para especular. Ni siquiera estos actores controlan los mercados, lo que tienen es una mayor capacidad de informacin, de influencia, lo que hace que, con la
globalizacin y la difusin de polticas neoliberales alentadas por los organismos financieros multilaterales, creci la brecha entre los ms ricos y los ms pobres a nivel mundial (Stiglitz, 2002). Ello denota la capacidad de anticipacin de las elites econmicas y
polticas sobre procesos que se dan en los mercados internacionales. El problema del
Estado radica en controlar estas anticipaciones, a partir de un sistema de gobernanza
idnea.
El triple descentramiento que describen Jon Pierre y Guy Peters nos lleva lgicamente a preguntarnos qu queda de la capacidad de gobernar y a redefinir la fortaleza del
Estado en funcin de su capacidad de adaptacin, en lugar de su capacidad a dirigir y
controlar (Pierre y Peters, 2000). Dos hiptesis orientan la reflexin sobre este punto. La
primera es que el desplazamiento del poder y el control disminuido del Estado, marcan
un declive irreversible del Estado como figura institucional, un vaciamiento del Estado (Rhodes, 1996) que afecta la capacidad de gobernar. La segunda hiptesis es que
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esta evolucin se acompaa de la transformacin del Estado para adaptarse a un entorno en cambio acelerado, lo cual plantea problemas de reactividad y de flexibilidad, ms
que de poder (Pierre y Peters, 2000). En efecto, hay una gran heterogeneidad entre las
naciones, ya no solamente en trminos geopolticos, pues la fragmentacin de los bloques capitalista, socialista y tercermundista que caracterizaban el mundo de la Guerra
Fra, genera dificultades en modelizar las maneras de adaptarse, los modos de gobernanza que adoptan los estados.
Al comparar la manera en que estos ltimos interactan con las sociedades en el
contexto de la globalizacin, Pierre y Peters notan que algunos siguieron fuertes (en
Francia, Alemania y Japn), mientras otros se debilitaban (en los pases escandinavos),
algunos siguieron dbiles (en la mayora de los pases de Amrica Latina y frica), mientras otros se fortalecan (en Estados Unidos, Corea del Sur y Taiwn). En el primer caso,
el Estado pas de un sistema centralista a uno descentralizado, donde el gobierno central se concentra en preocupaciones estratgicas y delega a los gobiernos locales la gestin de los problemas operativos: una divisin del trabajo que incrementa su capacidad
de ajuste. En el segundo caso, el aparato estatal se debilit, se acabaron las interdependencias gobernadas con las empresas (Pierre y Peters, 2000: 175) y el corporativismo
dej lugar a nuevas relaciones entre el Estado y el mercado a travs de redes sectoriales.
En el tercer caso, el Estado fue an ms debilitado por las transformaciones de la economa poltica global, que ahondaron los problemas internos y la herencia colonial (caracterizada por divisiones religiosas y tnicas, por una economa basada en las materias
primas, etc.). El Estado mantuvo a menudo una relacin perversa con la sociedad civil,
en la cual poda ser su vctima (caso del Estado desarrollista) o secuestrarla (caso del
Estado depredador), en funcin de compromisos y de relaciones clientelares que impidieron su adaptacin. En un contexto donde la poltica resulta generalmente en un juego de suma nula, donde las ganancias de los unos se hacen a costa de la derrota de los
otros, las intervenciones de la comunidad internacional exacerbaron los conflictos sociales. En cambio, en el cuarto caso, la globalizacin increment el poder estatal sobre
las fuerzas nacionales, al orientar la inversin directa extranjera y la inversin nacional.
Este fortalecimiento del Estado fue facilitado, en algunos casos, por factores culturales
(caso de los pases asiticos), y en otros por el estatuto de superpotencia militar (caso
de Estados Unidos).
El error de Rhodes es haber pensado que el cambio de modalidad de gobierno vino
de un cambio de asignacin de poder, cuando en realidad se trataba de un problema de
capacidades (Rhodes, 2006b). Si uno piensa en trminos de poder, la mera transferencia
de poder de la administracin central a los organismos seccionales significa un debilitamiento del Estado central y de la capacidad nacional, estado-cntrica, de gobernar. Por
cierto, estos organismos forman parte del Estado, pero no responden a los mismos mandatos, ni tienen la misma legitimidad. Pensemos en particular en las rivalidades regionales (como aquellas que oponen a Quito y Guayaquil en Ecuador, las provincias orientales de la Media Luna y La Paz en Bolivia, los departamentos amaznicos y Lima en
Per, etc.), para atraer inversin directa extranjera, captar recursos estatales o controlar
el aparato estatal. En otros trminos, aunque las colectividades locales formen parte de
un sistema institucional nacional, reflejan otro tipo de legitimidad y enfrentan otras
prioridades. Entonces, pensar la transferencia de competencias y recursos del gobierno
central a los organismos seccionales en trminos de poder, es asumir que hay un debilitamiento del Estado nacional en beneficio de los actores locales. En cambio, si uno
interpreta este fenmeno en trminos de capacidad estatal y de lgica de lo adecuado,
65

no es un juego de suma nula, lo que se transfiere no se pierde, sino que coge otra expresin, la modalidad de toma de decisin es ms adecuada, pues permite tomar en cuenta
con mayores detalles las preocupaciones locales y optimizar el gasto pblico (Pierre y
Peters, 2000). La descentralizacin no significa, de por s, un debilitamiento del Estado,
en realidad esto depende de los mecanismos de coordinacin existentes.
Vemos entonces que la discusin sobre la gobernanza procede de un movimiento
histrico, no de una discusin terica, ni por una sutileza intelectual, sino de la necesidad de entender una nueva manera de gobernar que resulta del triple descentramiento
del Estado. El problema no consiste en definir un nuevo modo de gobierno sino ms
bien entender una multitud de estilos de gobierno. Cabe enfatizar en que el gobierno, la
gobernabilidad y la gobernanza no son sinnimos (Fontaine, 2010: 104-116). El gobierno, o la accin de gobernar, abarca al acervo de actividades de los actores sociales, polticos y administrativos que buscan guiar, dirigir, controlar o administrar la sociedad; la
gobernanza es el modelo que emerge de estas actividades; la gobernabilidad (de un
sistema socio-poltico) es un proceso de balanceo entre las necesidades y las capacidades del gobierno (Kooiman, 1993b).
Desde luego, cabe distinguir dos tipos de problemas: los problemas de crisis de gobernabilidad democrtica y los problemas de gobernanza. Ambos fueron experimentados en Amrica Latina y el Caribe, tras la crisis de la deuda de los aos 1980 y la multiplicacin de los planes de ajuste estructural impuestos por los organismos financieros
multilaterales en el contexto particular de la consolidacin inacabada de las instituciones democrticas (Biglaiser y Derouen, 2004; Medelln, 2006). La crisis de gobernabilidad result muchas veces de la ausencia de coincidencia entre las mayoras del ejecutivo
y del legislativo, que conllev a la imposibilidad de tomar decisiones viables sin pactos
polticos entre Presidente de la Repblica o el gobierno y el Congreso o la Asamblea
Nacional (Prez-Lin, 2010). A estos factores sistmicos se sumaron los efectos del
sobre-endeudamiento de varios pases a raz del doble choque petrolero de los aos
1970 (Fontaine, 2010). El incremento de los precios haba generado un excedente de
liquidez de petrodlares (es decir los dlares generados por la venta de petrleo) en el
mundo y una reduccin de las tasas de inters en los mercados bancarios. En algunos
pases, el acceso a unos crditos a baja tasa de inters fue facilitado por el descubrimiento de nuevas reservas de petrleo y contribuy a incrementar la deuda pblica, con una
corrupcin endmica en teln de fondo. Cuando los precios del petrleo volvieron a
bajar en los aos 1980 y cuando las principales carencias llegaban a trmino, el Estado
se volvi insolvente y tuvo que declararse en moratoria antes de negociar nuevos plazos
de reembolso, condicionados a la implementacin de planes de ajuste estructural monetaristas. En ese contexto, el peso del servicio de la deuda, ahondado por algunos escndalos de corrupcin, se volvi un factor de conflictos sociales y de crisis de gobernabilidad. La dcada de los levantamientos indgenas, iniciada en Ecuador en 1991 es un
producto de esta crisis y de la incapacidad de parte de los gobiernos de turno de tomar
en cuenta ciertas demandas de reconocimiento (Fontaine, 2007).
La fragilidad institucional explica la vulnerabilidad a estos procesos financieros internacionales y la exposicin al endeudamiento externo debilita el sistema institucional
nacional. Se gener un crculo vicioso en el cual, por falta de un sistema institucional
estable no se podan enfrentar cabalmente los choques externos (en particular el sube y
baja de los precios de materias primas) y estos ltimos debilitaron an ms el sistema
institucional (en particular a travs del endeudamiento pblico externo). En muchos
casos, la crisis econmica fue ahondada por la incapacidad del Estado de pactar con
66

sectores sociales que se oponan puntualmente a medidas de polticas o al gobierno en

su conjunto. Se tradujo por la interrupcin del mandado de varios jefes de Estado (en
Ecuador, Bolivia, Per y Venezuela, entre otros), de tal manera que el problema al que
nos enfrentamos aqu, no fue tanto de la transicin democrtica sino de la consolidacin de la democracia. Difiere de la crisis de gobernabilidad que surgi en los pases de
la OCDE en los aos 1970. Pero tanto en Amrica Latina como en los pases de la OCDE,
esta crisis de gobernabilidad acompa el paso del paradigma keynesiano al monetarista, como ya se ha mencionado.

La lgica de lo adecuado
Dos perspectivas de anlisis de la gobernanza democrtica se contraponen, segn
James March y Johan Olsen: la una hace hincapi en la formacin de coaliciones y los
intercambios voluntarios entre los actores polticos a partir de teora de la eleccin racional; la otra hace hincapi en las identidades y concepciones que definen lo adecuado
de la accin y de las instituciones (March y Olsen, 1995). En la primera perspectiva, la
nocin de gobernanza se entiende como una variacin de lo que ha sido el gobierno
tradicionalmente, en un contexto de cambio poltico e institucional difuso y acelerado,
provocado por anticipaciones del entorno social y poltico de los estados. En este sentido, hay una lgica de adaptacin al entorno en funcin de los intereses, conforme la cual
los estados funcionan como actores privados que anticipan y adaptan su actuar a su
entorno. En el funcionamiento interno de la gobernanza, esto lleva a identificar dos
figuras emblemticas que traducen la relacin entre Estado y sociedad, que son los
defensores (advocates) o grupos de inters, y los gobernantes o el gobierno. El punto de
interseccin entre estos dos tipos de actores est en la orientacin y la delimitacin de la
accin pblica. Por un lado, hay una relacin tradicional entre los grupos de inters y el
sistema estatal; por el otro hay una incidencia en el propio mbito de accin del Estado,
que tiende hacia una desestatizacin de ciertos dominios y actividades para dar una
mayor posibilidad de control, de participacin y de eficiencia econmica.
Las interacciones entre grupos de inters y gobernantes pueden llevar a coaliciones
para incidir en ciertas agendas y reequilibrar ciertas relaciones de poder en determinadas polticas sectoriales. Concretamente, los recursos de estas coaliciones son recursos
simblicos (discursos), recursos de movilizacin (organizacin y recursos econmicos)
y recursos que afectan la capacidad de negociacin interna (entre los actores de una
coalicin) y externa (entre estos ltimos y los tomadores de decisin). La idea implcita
de esta tesis, es que hay una separacin radical entre la sociedad y el Estado y que la
relacin entre ellos es a priori una relacin de poder, en la cual se confrontan intereses
distintos. Esto se repercuta en la organizacin del sistema poltico porque delinea el
mbito del Estado y las capacidades del actor pblico, de la administracin, de ejecutar
ciertas actividades. Ello nos remite nuevamente a la nueva gestin pblica, que contrapone la eficiencia econmica a la burocratizacin de la administracin pblica. De all
deriva la importancia de ciertas entidades privadas en la gestin de lo pblico, que dio
lugar a la creacin de cuasi-ONG (en ingls quango) pues se trata de actores privados
que dependen estrechamente del Estado para desarrollar sus actividades: sus clientes
son colectividades territoriales, empresas pblicas y otras agencias estatales.
En la segunda perspectiva, se toma el contrapi de la premisa fundamental del conductismo, pues los intereses no nacen de la nada, su definicin depende de otra cosa: las
67

instituciones, entendidas como las organizaciones y el acervo de reglas, prcticas consuetudinarias, valores y creencias que estabilizan las relaciones sociales en una comunidad dada. Por ejemplo, el Congreso, la familia y el Ejrcito son instituciones formales,
pero funcionan en parte con cdigos y reglas implcitas. En cada sociedad, existen ciertas regularidades que definen cmo hacer, cmo resolver los problemas polticos y sociales. La gobernanza no es solo la gestin de coaliciones polticas eficientes. Influencia
el proceso que condiciona las premuras y moldea la vida poltica y social, afecta a la
historia pues sta no est ni completamente determinada ni tampoco aleatoria, el control humano es posible.
En esta concepcin de la gobernanza, las instituciones polticas son a la vez instrumentos de mando, coercin y resolucin de problemas colectivos, arreglos para facilitar
los intercambios y vehculos para la construccin de sentido y la definicin del comportamiento adecuado. En este sentido, la gobernanza se vuelve un arte de coordinar, lo
cual no significa ceder poder por parte del Estado, sino cambiar las modalidades de
ejercicio del poder, pasar de una nocin centralizada y jerrquica del poder, en la cual el
Estado dirige y controla, a una concepcin del poder del Estado como facilitacin y
orientacin (steering), en la cual el Estado est atento a lo que expresan los actores noestatales para anticipar los conflictos sociales y mitigar sus impactos. Este ltimo es
entonces primus inter pares en los procesos polticos y sus capacidades dependen de su
aptitud a movilizar a otros actores de la sociedad para sus fines.
Cmo lograr un sistema poltico democrtico en el plano institucional? Esta problemtica reanuda con el proyecto de los pioneros de la ciencia de las polticas. Se trata
de indagar cmo se elaboran las identidades y los estndares de adecuacin, cmo se
organizan en identidades polticas ciudadanas, qu imperativos normativos existen para
ellas (March y Olsen, 1995). Se busca explicar, tambin, cmo se desarrolla la capacidad
poltica, con qu recursos y cmo se distribuye, adems de definir cmo se crean las
narrativas sobre las instituciones, cmo estn afectadas por el contexto democrtico
(sus normas e instituciones formales), cul es el papel de la religin, de la tradicin, de la
ciencia, de la familia (etc.) en la conformacin de la vida poltica. Por ltimo, se plantea
identificar los procesos de aprendizaje que coadyuvan a la adaptabilidad poltica, los
equilibrios entre las creencias existentes y la experimentacin de nuevas identidades, as
como las posibilidades de mejorar los procesos institucionales.
Esta agenda de investigacin se basa en dos premisas: por un lado, asume que las
instituciones facilitan las elecciones y las relaciones entre individuos, por el otro, considera que los individuos crean instituciones que facilitan estas elecciones y relaciones. Se
podra ver en este razonamiento una circularidad: las instituciones nacen de las preferencias individuales y estructuran los intereses. Pero no es as, en realidad hay instituciones formales y no-formales. Esta distincin es una de las mayores innovaciones
del neoinstitucionalismo sociolgico, pues nos ayuda a desacoplar el sistema y los procesos polticos, al diferenciar las organizaciones (instituciones formales) y las reglas,
escritas o no, prcticas rutinarias y comportamientos derivados de creencias y valores
(instituciones informales).
Si los problemas sociales resultan de factores diversos en interaccin y el conocimiento tcnico y poltico est diseminado entre muchos actores, entonces los objetivos
de una poltica pblica quedan sometidos a revisin, puesto que la incertidumbre es la
regla (Kooiman, 1993b: 254-255). Por lo tanto, gobernar es una accin orientada a equilibrar las fuerzas y los intereses sociales, as como a incitar a los actores y los sistemas
sociales a organizarse. No se trata de un retiro ni de un vaciamiento del Estado, la tarea
68

del gobierno consiste en influenciar las interacciones sociales en el sentido de una mayor complementariedad entre el gobierno poltico y la auto-organizacin social. El producto de la interaccin entre estas caractersticas es la politizacin del aparato administrativo en tanto estrategia, lo cual rompe con la tradicin weberiana de una divisin
entre el sistema poltico y el aparato administrativo. Segn Kooiman, ms vale asumir
esta politizacin, no solo para permitir la conformacin de actores organizados y fuertes, sino tambin para permitir a ciudadanos individuales y movimientos sociales infiltrar la administracin y ser representados en el proceso de elaboracin de las polticas.
La adaptacin del Estado y la seleccin de la agenda de gobernanza siguen una
lgica de lo adecuado (March y Olsen, 2006a). Ello significa que las polticas no consisten en adecuar los medios y fines en funcin de los intereses de los actores sino que
estos ltimos adaptan sus capacidades y conductas a las reglas formales e informales
establecidas. No existe una frmula milagrosa que dice qu es el buen Estado, no hay un
algoritmo de la buena gobernanza, sino ms bien una infinidad de situaciones en las
cuales la buena gobernanza se define por la mejor adecuacin de una modalidad de
gobernar a un entorno complejo, dinmico y diverso (Kooiman, 1993b) a nivel internacional, local y no-estatal. La nocin de lgica de lo adecuado responde a una preocupacin por contraponer una modelizacin simple a la lgica de las consecuencias, derivada de lo que Weber llamaba la racionalidad instrumental de las conductas con arreglo
hacia fines (Weber, 2002).
Detrs de este problema est una discusin sobre qu es lo racional? Racional, en
el sentido del individualismo metodolgico, alude a una dimensin instrumental de la
razn, es porque el individuo es racional que puede elegir los medios adecuados a sus
fines. Es el B-A-BA de la economa neoclsica y se aplica, desde luego, a todas las conductas para los enfoques racionalistas: de la eleccin de una escuela para sus hijos, hasta
la eleccin de su ropa, pasando por la eleccin de su alcalde o diputado, todo obedece a
este tipo de racionalidad, que es una optimizacin de ganancias. Ahora bien, no todo es
objetivable de esta manera y el inters detrs de una decisin es altamente variable,
segn el contexto. Incluso en una misma categora de actores, se pueden observar variaciones entre los intereses. Esta variacin se da por la naturaleza intrnseca de la identidad, pero tambin por su entorno. De ah surge la idea de una lgica de lo adecuado.
La lgica de lo adecuado es otra manera de entender lo que motiva a los actores.
Tiene mucho que ver con el razonamiento incrementalista y la racionalidad limitada,
pues lo adecuado es a menudo una solucin provisional, contextual, que no es necesariamente la mejor opcin, sino un mal menor que permite a los actores polticos y administrativos llegar a un acuerdo para seguir adelante con sus agendas respectivas. Esta
lgica es constitutiva de la vida social, pues fija las reglas que permiten a una colectividad (polity) estabilizarse en el tiempo. Las organizaciones siguen esta misma lgica, no
solo los individuos; siendo el producto de creencias, de valores, de ideas y de reglas
compartidas, las organizaciones institucionalizan las relaciones sociales (March y Olsen, 1984). Entonces aqu tenemos dos momentos: un momento creador de las organizaciones, es decir que las organizaciones no surgen de la nada, nacen de conductas
rutinizadas, pero a su vez, las organizaciones crean rutinas, estructuran o regulan las
conductas. Y es precisamente en este va-y-ven entre el individuo y las instituciones formales, o entre la sociedad y el Estado, que se puede rastrear el proceso de institucionalizacin de las conductas. Eso rompe con una visin individualista de la cohesin social,
sin resuscitar la visin colectivista de la misma, no hay que esperar una ruptura sistmica de estas relaciones, sino que por su propia evolucin histrica la sociedad se va per69

feccionando y constituye sistemas o subsistemas cada vez ms estables.

La lgica de lo adecuado no es exclusiva del Estado, es la lgica del conjunto de
actores que se relacionan con l. Hay un acuerdo implcito entre todos los partcipes
(pblicos y privados) de la gobernanza en actuar de manera adecuada para ser tratados
de manera adecuada. Es entonces un pacto, que expresa una lgica de adaptacin a un
entorno cambiante, una modalidad flexible de interaccin, de colaboracin y de negociacin, en contraposicin con la modalidad del contrato (que predomina en la lgica de
las consecuencias), ms rgida, que requiere una revisin puntual en cada momento de
cambio. Cuando hablamos de reglas, pensemos tambin que stas prescriben o proscriben la representacin de los problemas, las conductas de los individuos y grupos, es
decir que las reglas, en tanto instituciones, orientan las conductas individuales y colectivas. Estas ltimas nacen, en s, de las interacciones y del modo de gobernanza, pero en
la medida en que se estabilizan, hacen sistema y condicionan las interacciones entre los
distintos sectores de la sociedad y entre esta ltima y el Estado.
Desde luego, llegamos a una visin bastante distinta de la accin del Estado que
aquella nocin tradicional de gobierno. March y Olsen destacan el rol de las instituciones en la definicin de los trminos de un intercambio racional. La modalidad de la
interaccin entre Estado y sociedad, por un lado, y entre distintos sectores de la sociedad, por el otro, no se define tanto por la confrontacin de intereses como por la existencia de reglas escritas (leyes y reglamentos) y no-escritas (usos y costumbres, cdigos de
conducta, etc.). Entonces la lgica de lo adecuado no es sinnima de una lgica oportunista o el resultado de un clculo de costos y beneficios; a travs de ella se definen las
reglas que permiten una convivencia, en funcin del contexto social, del pas, de coaliciones de actores (etc.). En las sociedades donde hay un dualismo econmico fuerte (es
decir una gran diferencia entre los ms ricos y los ms pobres) las condiciones de convivencia son distintas que en las sociedades donde hay una clase media mayoritaria y
homognea en trminos de nivel y estilos de vida. A su vez, esto tiene que ver con los
procesos electorales y el rgimen poltico.

Modos de gobernanza y estilos de polticas

Tanto a nivel de la definicin de problemas de polticas, como al otro extremo, con la
valoracin de los resultados, no hay un gobierno que goce de un conocimiento exclusivo
de la mejor manera de proceder, sino una diversidad de actores que disputan esta prerrogativa y cuestionan la legitimidad del poder ejecutivo. En segundo lugar, hay una
creciente capacidad de comprender y tratar los problemas colectivos, pblicos, por parte de los actores no-estatales. Por lo tanto, la profesionalizacin de la poltica ya no se
limita a los partidos polticos y da lugar a nuevas categoras de profesionales de la poltica (political entrepreneurs), es decir especialistas que no son solamente sindicalistas,
que en cierta forma cumplen con un mandato y se dedican a perfeccionar su conocimiento de la misma manera que lo hacan las empresas y el Estado. As se consolida un
tercer polo, que disputa la legitimidad de las decisiones o por lo menos pide ser tomado
en cuenta en el proceso. Hay tambin acontecimientos internacionales y la creciente
fluidez entre los capitales y el impacto de su movilidad acelerada en la capacidad de los
gobiernos de controlar la poltica, los choques externos como el efecto tequila provocado por la crisis mexicana de 1994, la crisis asitica de 1997, luego la ola de crisis
financieras y burstiles en Brasil, Argentina y Ecuador a finales de los aos 1990, son
70

productos de esta fluidez o volatilidad de los capitales financieros. La contraparte productiva de este movimiento es una nueva divisin internacional del trabajo, en particular los problemas que plantea la relocalizacin de ciertas industrias en funcin de las
condiciones laborales locales (hacia lugares donde los salarios son ms bajos, pues hay
menor proteccin social), lo cual afecta a su vez las polticas productivas y las polticas
sociales en los pases de origen.
El diseo de un modo de gobernanza democrtica depende del desarrollo de identidades de ciudadanos y grupos en el entorno poltico, de capacidades para que estos
ltimos y las instituciones desempeen una accin poltica adecuada, de explicaciones de eventos polticos y de un sistema poltico flexible, que tome en cuenta y se adapte a la evolucin de las demandas y del entorno (March y Olsen, 1995: 44-47). Por un
lado, las preferencias, expectativas, creencias y los intereses son elementos constitutivos
de la historia poltica; las acciones estn orientadas por identidades formadas por las
instituciones y los procesos polticos; el gobierno democrtico crea y sostiene las instituciones democrticas que posibilitan la construccin y el desarrollo de identidades democrticas. Por otro lado, el gobierno democrtico es responsable, no solo de rendir
cuentas de la distribucin de capacidades en la comunidad poltica sino tambin de
modificar esta distribucin para hacerla ms consistente con los requerimientos de las
identidades. Por ltimo, las explicaciones de los eventos polticos se acompaan de procedimientos de interpretacin que mejoran la transmisin, la retencin y la devolucin
de las lecciones de la historia que mejoren la democracia.
Algunos parten de una tipologa de los modos de gobernanza inspirada en la tipologa de Lowy de las polticas pblicas (Considine, 2003; Howlett, 2009). Distinguen as la
gobernanza procedimental, la gobernanza corporativa, la gobernanza por el mercado y
la gobernanza en red, en funcin de las fuentes de racionalidad, de las formas de control, de su virtud principal y del tipo de servicios provedos por la administracin pblica. Otros identifican los modos de gobernanza a partir de las interacciones entre el
Estado y los actores sociales y econmicos (Kooiman, 2002). La cogobernanza es un
sistema de colaboracin entre distintos actores, basado en una concepcin del Estado
como coordinador. Esta colaboracin puede retomar la forma de una alianza pblicoprivado, de la cogestin, de la terciarizacin de actividades, etc. Se contrapone a la
autogobernanza caracterstica de las empresas o las organizaciones privadas en general. Estas organizaciones se enmarcan en un contexto legal, en un contexto poltico,
pero en cuanto a formas de organizacin, tienen reglas propias, tienen reglamentos
internos, tienen funciones propias y se auto-administran de esta manera. Tambin se
diferencia de la gobernanza jerrquica, el modo ms cercano al gobierno tradicional,
con una distribucin vertical del poder en la cual el gobierno ocupa un lugar central y
toma decisiones a nombre de otros actores y las impone a la colectividad.
Sin embargo, estas tipologas no permiten entender cmo funciona la gobernanza, cules son las modalidades de la toma de decisin que desembocan en las polticas
pblicas. Una alternativa consiste en definir los modos de gobernanza en funcin de las
dos principales variables que inciden en la capacidad de enfrentar las contingencias, por
parte del Estado y los actores de la sociedad: la naturaleza de los problemas de poltica
pblica y los estilos de polticas (Pierre y Peters, 2000: 201). Los estilos de polticas
varan en funcin de la manera en que los grupos que gobiernan pretenden incidir en la
realidad social, por un lado, y de una combinacin particular de contingencias internas,
por el otro. La manera de definir los problemas de polticas vara en funcin de la actividad del gobierno (problemas de regulacin o de asignacin de recursos), de los factores
71

sociales (poblacin meta, fuerzas movilizadas para el cambio poltico, etc.) y de los
objetivos polticos (motivos de invertir capital poltico y recursos financieros en la resolucin de un problema). La combinacin de estas variables da lugar a nueve modos de
gobernanza (Cf. Tabla 2).
AQU TABLA 2. Los modos de gobernanza como variables dependientes

Las polticas impulsadas por el Estado centralista o dirigista corresponden a los

modos de gobernanza ms cercanos a la concepcin tradicional del gobierno (a), que a
veces originaron el Estado de bienestar (b) o el nacionalismo y el socialismo (c). Las
polticas de multiniveles corresponden a modos de gobernanza descentralizados, orientados hacia la movilizacin de recursos (a), la adaptacin local a necesidades especficas de la poblacin (b) o la participacin a travs de gobiernos locales (c). Las polticas
en redes corresponden a modos de gobernanza por el mercado, donde la formulacin de
los problemas coincide con los principios de la nueva gestin pblica (a), las alianzas
entre actores pblicos y privados (b) o la autonoma de los organismos pblicos (c).
Inspirados por una preocupacin similar, March y Olsen identifican cuatro tipos
ideales de agenda de gobernanza, con base en la educacin (asociada con la socializacin), la asignacin de recursos, el proceso poltico y social, y equilibrios mltiples de
transformacin (March y Olsen, 1995: 241-248). La agenda minimalista busca reducir
las deficiencias en las fallas de mercado. El gobierno administra entonces la organizacin de la negociacin y el intercambio, adems de la formacin de coaliciones para
reducir los costos necesarios a los arreglos satisfactorios entre ciudadanos. Al opuesto,
la agenda redistributiva busca garantizar una distribucin equitativa de recursos econmicos y sociales y de las capacidades en la sociedad. En ese caso, las instituciones
polticas contribuyen al desarrollo humano y al bienestar pblico, adems de corregir
las desigualdades mediante la redistribucin de recursos, entonces afectan las capacidades de los grupos en la sociedad. Entre estos extremos, encontramos dos tipos de agendas intermedias: una desarrollista y una estructuralista. En el primer caso el principal objetivo de las polticas es lograr una sociedad justa, con base en una cultura de
valores y hbitos democrticos; el papel del gobierno consiste en moldear las identidades y explicaciones para crear ciudadanos y funcionarios virtuosos. En el segundo caso,
el gobierno hace nfasis en la construccin de estructuras polticas (o instituciones formales) a travs de las cuales los ciudadanos pueden definir la naturaleza de la vida
poltica a la cual aspiran; estas estructuras responden a las demandas polticas y las
organizan.
A su vez, estas tipologas padecen dos debilidades. En primer lugar, no consideran
que la definicin de un problema de poltica pueda ser constitutivo de un estilo de poltica. Ahora bien, como ya vimos, la elaboracin de la agenda de gobierno es en s un
problema de polticas pblicas, entonces no puede ser una variable independiente distinta del estilo de polticas. En segundo lugar, se basan en una lgica circular, puesto que
los modos de gobernanza son definidos por los estilos de polticas pero, en el caso de
Pierre y Peters, la denominacin de los modos de gobernanza corresponde ms a estilos
de implementacin que a unos sistemas de regulacin de interacciones entre el Estado,
la sociedad y el mercado; y en el caso de March y Olsen, las agendas de gobernanza son
sinnimas de agendas de polticas.
El problema es que la relacin entre modos de gobernanza y estilos de implementacin sigue indeterminada: distintos modos de gobernanza pueden coexistir simultneamente a nivel sectorial (Howlett, 2011: 10). Por un lado, no es posible identificar una
relacin causal entre un determinado modo de gobernanza y un determinado estilo de
72

polticas pblicas. Por otro lado, en la prctica observamos que en particular el cambio
de un modo de gobernanza jerrquica a uno horizontal no necesariamente se aplica de
la misma manera a todas las polticas pblicas. Es posible diferenciar tres niveles de
objetivos y medios de accin, en funcin de los mbitos de accin del Estado y del grado
de abstraccin de una decisin (Cf. Tabla 3).
AQU TABLA 3. Los tres niveles de instrumentacin de polticas

A nivel macro, se definen las preferencias generales por un modo de gobernanza, que
pueden asimilarse a las nociones de paradigmas (Hall, 1993) o de referenciales globales (Jobert y Muller, 1987). El gobierno formula las metas finales y preferencias generales a largo plazo, por ejemplo entre el desarrollo econmico o el desarrollo humano.
Elige los instrumentos organizativos y el diseo institucional, en funcin de sus preferencias por ejemplo, entre la planificacin centralista y la descentralizacin. A nivel
meso, se define el estilo de implementacin de las polticas en funcin de referenciales
sectoriales. El gobierno formula objetivos de mediano plazo, como por ejemplo corregir
las fallas del mercado o las del Estado. Elige y combina los instrumentos de polticas,
por ejemplo entre el voluntarismo institucional o la nueva gestin pblica, en funcin de
las capacidades del Estado. A nivel micro, se configura la administracin pblica y los
programas de accin. El gobierno formula objetivos operacionales y preferencias tcnicas a corto plazo, por ejemplo para fomentar mayor equidad o mayor competitividad.
Procede a unos ajustes coyunturales y a la calibracin de los instrumentos, por ejemplo
de coercin e incentivos.

La incidencia de los actores no-estatales

Los grupos de inters segn el pluralismo y el corporativismo
El tema de la negociacin entre el Estado y los actores no-estatales no es nuevo.
Tradicionalmente, hay dos aproximaciones a esta relacin: la pluralista y a corporativista. Con el pluralismo y el corporativismo, tenamos dos grandes modelos con los cuales
interpretar el rol de los grupos de inters en las polticas pblicas. Los estudios del
pluralismo vean en los grupos de inters unos actores que permitan a la ciudadana
expresar sus preferencias sobre los temas de la agenda poltica (policy issues) y limitaban la concentracin de poder en una sociedad (Dahl, 2003). Este argumento fue rebatido por los tericos del corporativismo, como Philip Schmitter, y del neo-pluralismo, como Charles Lindblom, que subrayaron que los actores organizados, en particular las empresas multinacionales y los sindicatos, gozaban de un acceso privilegiado al
sistema institucional y ejercan una incidencia particularmente fuerte en el proceso poltico (Williamson P., 1989). El pluralismo plantea que, en una sociedad democrtica, los
intereses difusos se expresan a travs de sectores organizados y son tomados en cuenta
por el Estado. El corporativismo plantea que estos intereses estn canalizados a travs
de un nmero reducido de grupos (sindicatos, gremios y asociaciones) y el Estado privilegia estos mediadores en las negociaciones, por ejemplo sobre regmenes de proteccin
social, legislacin laboral, los subsidios, etc. Ambas aproximaciones se responden y toman en cuenta un mismo problema: en el sistema poltico, actores externos al Estado se
organizan en grupos de inters y estos grupos ejercen presiones sobre determinados
temas, tienen agendas y tratan de incidir en la agenda del gobierno de turno, a travs de
mltiples actividades como el cabildeo, las campaas de opinin pblica, eventualmen73

te el soborno, etc.
En su versin optimista, el pluralismo considera que las decisiones polticas se toman de manera ecunime y que los electos traducen las demandas de los actores noestatales en actos polticos, de manera responsable y transparente. La realidad no es tan
simple pues hay grupos ms fuertes que otros, hay gremios ms poderosos que otros
(pensemos en los sectores petrolero, militar o industrial). Estos ltimos tienen ms capacidad de incidencia que las organizaciones de la sociedad civil, a la hora de elaborar,
enmendar, adoptar o bloquear proyectos de leyes. Ello se traduce por la conformacin
de tringulos de hierro (Lowi, 2008) entre grupos de inters, funcionarios electos, que
toman decisiones, y funcionarios no-electos, que aplican estas decisin o intervienen en
el entorno de los congresistas y senadores. En estos tringulos se crean relaciones de
interdependencia (un tema clsico del clientelismo) en las cuales, en lugar de defender o
encarnar un inters general, lo que hacen los actores no-estatales (cmaras de comercio,
sindicatos, asociaciones gremiales, etc.) es ms bien representar intereses particulares,
localizados en el mapa electoral.
En Estados Unidos, por ejemplo, el Congreso funciona con muchas comisiones tcnicas y la administracin recibe constantemente solicitudes y quejas de asociaciones,
ONG, fundaciones, gremios profesionales, etc. Ello genera un sistema de interacciones
en el cual, para incidir en las decisiones, hay que organizarse, es una lgica que tiende a
forzar la organizacin hacia el cabildeo. El Congreso y el Senado se prestan particularmente bien a estas interacciones porque hay un doble nivel de cabildeo: el nivel federal
y el nivel local. A nivel local, la democracia es muy participativa y se apoya en la gran
riqueza y vitalidad de las asociaciones, da lugar a numerosas redes de financiamiento,
para obras caritativas o para fundaciones cientficas.
Estas redes no tienen tanta fuerza en otros contextos nacionales, donde las relaciones con el Estado estn mediadas por organizaciones sindicales y gremios profesionales
muy estructurados, que canalizan los temas de la agenda pblica y se impusieron en
tanto interlocutores exclusivos del Estado en las negociaciones por rama desde los aos
1950, en la Edad de Oro del Estado de bienestar social. De hecho, en Europa (en particular en Francia y en Alemania) se ha estudiado el mismo tipo de intermediaciones con
otros actores, desde el enfoque del corporativismo (Jobert y Muller, 1987; Mny y Surel,
2009). Eso se debe en gran parte a la especificidad de los sistemas polticos, en los cuales
la influencia de los grupos de inters se da ms a nivel del ejecutivo.
Es por ejemplo lo que ha dado lugar a las negociaciones por rama, despus de la
Segunda Guerra Mundial, donde grandes cuerpos profesionales (en la industria metalrgica, en los ferrocarriles, en la educacin) organizados en poderosos sindicatos con
una fuerte capacidad de coordinacin y de movilizacin se volvieron los interlocutores
privilegiados del Estado. As como se eligen a representantes de la ciudadana para gobernar, se eligen a representantes de los asalariados y de los empleadores para negociar
con el gobierno y defender los intereses corporativos. Ocurre lo mismo que en el contexto estadounidense, es decir que hay sectores mejor organizados que otros y hay sindicatos ms fuertes que otros. Por qu hay menos conflictos sociales en Alemania que en
Francia? Porque existen espacios de negociacin corporativista, organizados e institucionalizados, que no hay en Francia, y porque la configuracin de los grupos de inters
es distinta y estos ltimos privilegian la negociacin a la confrontacin. La institucionalizacin de los sindicatos profesionales configura una manera de gobernar, una manera
de proceder por parte del gobierno central y de los gobiernos locales, para definir y
lograr ciertos objetivos de polticas.
74

En otros mbitos, el Estado asumi un rol protagnico en sectores estratgicos (Castells, 2002). En todos los pases capitalistas, el Estado asumi un papel clave en ciertas
reas (como los ferrocarriles, la metalurgia, los astilleros, el armamento, etc.), incluso
en Estados Unidos, cuna del capitalismo neoliberal. Pero en algunos casos, por ejemplo
en Japn, adems de este rol protector, el Estado se volvi un actor clave en la conquista
de mercados internacionales, lo que fue una innovacin en la etapa de la globalizacin
que arranc en el ltimo cuarto de siglo XX. Es decir, que el Estado puede involucrarse
ms all de proteger los actores econmicos nacionales, como lo ha hecho comnmente
desde el siglo XIX hasta finales de los aos 1970, y como lo postula la teora de la dependencia en Amrica Latina, para asumir un rol proactivo en la conquista de nuevos mercados. Hay una idea adicional en la teora de la dependencia y es que estos pases tienen
que revertir la tradicin heredada de la poca colonial y de la divisin internacional del
trabajo, en particular a travs de la industrializacin por la sustitucin de importaciones
(Cardoso y Faletto, 2003).
En todos casos, necesitamos conocer mejor las premuras que enfrenta el Estado a la
hora de resolver problemas sociales, econmicos y polticos a travs de las polticas
pblicas. Este es el cambio que dio lugar a la ltima etapa de la mundializacin o globalizacin. Al tener un rol proclive a la conquista de estos mercados, el Estado se vuelve un
aliado objetivo del gremio patronal para favorecer los intereses de una industria y promover un modelo productivo (como lo hizo el ministerio japons de comercio exterior
con el modelo Toyota en los aos 1970-1980). Esta relacin con los actores econmicos
es muy diferente en pases como Francia, donde se privilegia ms bien la proteccin
social de los trabajadores.
Lo que algunos llaman populismo en Amrica Latina se asimila a esta tradicin, es
una expresin regional de la manera cmo el Estado negocia con estos grupos de inters
(De la Torre y Peruzzotti, 2008). Detrs de esta idea, hay la presuncin que el Estado
responde menos al inters general que a intereses sectoriales, corporativistas y que se
apoya en ciertos sectores para promover su agenda. Lo que quiz es particular en esta
regin es el mbito en el cual interviene la incidencia poltica y el nivel en que se produce, puesto que la incidencia hoy se da ms a lo largo del proceso. No excluye que haya
una intervencin desde las etapas tempranas de la formulacin de poltica, pero los
actores no-estatales intervienen ms que todo en la ejecucin de la poltica y en la discusin sobre el sistema estatal.
Esta evolucin reciente se produjo en dos etapas. Empez en la dcada de 1980 con
las transiciones hacia regmenes democrticos, cuyos factores determinantes han sido
la movilizacin social e incapacidad de los gobiernos autoritarios de enfrentar la crisis
econmica y financiera, juntos con la presin externa, en particular de la ONU (ODonnell
et al., 1988). En un segundo momento, la participacin social se estructur en una estrategia de resistencia a las dificultades generadas por la crisis financiera, ahondada por la
corrupcin y la falta de transparencia en la gobernanza democrtica. Este es ms lo que
encarnan los levantamientos orquestados por movimientos indgenas y campesinos, los
juicios polticos en Argentina, Brasil, Venezuela y Colombia, o el derrocamiento de gobiernos electos en Ecuador, Bolivia, Paraguay, Per, etc. En esta regin, la participacin
poltica de los actores sociales tom fuerza en un contexto de crisis de gobernabilidad,
en condiciones crticas en las cuales se interrumpieron los procesos democrticos.
Es necesario recordar este contexto para entender la especificidad del sistema de
gobernanza democrtica que surgi luego, para estabilizar las interacciones sociales,
polticas y econmicas. Desacoplemos las dos dimensiones para entender dnde inter75

vienen la incidencia poltica, la participacin ciudadana y el control social. Hay un nivel

sistmico, que corresponde a un diseo institucional, a un acervo de reglas, que no se
mueven sino cuando hay choques externos o necesidad de adaptarse a un contexto nuevo. Hay un nivel procedimental, en el cual las relaciones de fuerza se redefinen constantemente a travs de las interacciones. Las polticas pblicas se ubican precisamente en el
centro de estas interacciones, entonces no es de extraarse que donde mejor inciden los
actores sociales es en los procesos, tampoco es de extraarse que el enfoque terico de
anlisis de polticas que ms se preocupa por la incidencia de estos actores se centre en
los procesos. No significa que no se interesa por el sistema ni por las instituciones formales, pero las interpreta como el producto de procesos.
Aqu est una clave muy importante para entender la importancia de ciertos debates
sobre la reforma estatal, las reformas constitucionales y el rol de los actores sociales en
estos procesos. Hay una especie de reversin del proceso poltico, que tradicionalmente
era un proceso de arriba hacia abajo, pensado por las elites para el conjunto de la sociedad. Esto cambia radicalmente, en particular en la regin andina desde los aos 1990,
por un proceso de abajo hacia arriba, es decir desde las bases, por cierto con menos
orden, menos sistemtico porque la sociedad es heterognea, es diversa y es dinmica
(Cepeda y Montealegre, 2007; Segura y Bejarano, 2004). Desde luego, es muy difcil
encontrar patrones de estabilidad, constantemente hay conflictos ms o menos graves,
ms o menos polarizados, y constantemente hay negociaciones, nada es estable en esta
perspectiva. Harn sistema estas interacciones? sta es la gran pregunta del momento,
si se puede gobernar as. Los institucionalistas clsicos pensaban que las instituciones
servan para evitar esta situacin, evitar esta suerte de caos permanente. Otros, en particular los socilogos neoinstitucionalistas y cognitivistas, piensan que s es posible. Para
determinar si salimos de la crisis de gobernabilidad, si se puede gobernar democrticamente con esta configuracin, es preciso identificar cules son los elementos sistmicos
que permitirn estabilizar estas interacciones. Entre estos ltimos, hay dos elementos
que interesan particularmente al anlisis de polticas pblicas: las redes de polticas y las
coaliciones promotoras.

Las redes de polticas pblicas en la nueva gobernanza

Es necesario volver a considerar la relacin entre actores no-estatales y sistema de
gobernanza, para salir de la relacin binaria entre grupos de inters y Estado caracterstica del pluralismo y del corporativismo, es decir dejar de verlos como adversarios o
socios del Estado a travs de los congresistas o de ciertas agencias del servicio pblico.
Lo que nos introduce a la nocin de redes de polticas, en primer lugar, es la multiplicidad de grupos de inters y su extrema heterogeneidad, en cuanto a su naturaleza (por la
agenda que les convoca y alrededor de la cual se conforman) y funcionamiento (Le Gals
y Thatcher, 1995). Esto se analiza a menudo como una modalidad de funcionamiento de
la administracin pblica que ha caracterizado la nueva gobernanza (Rhodes, 1997;
Considine y Gigure, 2008; Considine et al., 2009; Bevir, 2010). Por ejemplo, Rod Rhodes interpreta su desarrollo, como una modalidad del vaciamiento del Estado que
result de las polticas neoliberales de Margaret Thatcher (1979-1990) en el Reino Unido (Rhodes, 1996). A medida que se trasladaban ciertas competencias del Estado hacia
el sector privado, aparecan ms redes de polticas para sustituir al gobierno o a la administracin pblica.
76

El desarrollo de las redes de polticas coadyuv a incrementar la autonoma del gobierno, rompiendo con la lgica de los tringulos de hierro, constituyndose en un objeto particular de anlisis de polticas, que ha dado lugar a una expresin muy comn, el
enfoque de redes (Rhodes, 2006a; Adam y Kriesi, 2007). Lo que significa literalmente
esta expresin y que se discute en esta seccin, es ver la accin pblica como producto
de una red. Sin embargo, el problema, en trminos de anlisis de polticas, radica en
definir las variables dependientes e independientes. Algunos dirn que la red determina
la poltica. Sin embargo, si la red es todo, si el mundo es una red o si la accin pblica es
una accin en red dnde estn las variables independientes? en qu medida la poltica,
como producto de una interaccin, est afectada por una red?
En realidad esto es muy complicado, debido a la polisemia de la nocin de red, que
da lugar a mltiples interpretaciones. Es un trmino que padece un estiramiento conceptual y no tiene un sentido claro, lo que lo vuelve muy difcil de operativizar (Le Gals,
1995; Borzel, 1998). La nocin que nos interesa aqu, la de redes de polticas, tiene
muchas expresiones, en funcin de su grado de estructuracin. En la tipologa de Rhodes, mientras ms estructurada es una red de actores, ms orgnicas son las relaciones
entre sus miembros (Rhodes, 1997: 38-39). Algunas funcionan de manera institucionalizada, con un grado de integracin que las vuelve parecidas a unas organizaciones formales (sindicatos, etc.). A nivel ms institucionalizado, encontramos las comunidades
de polticas (policy communities). Al opuesto, las redes temticas (issue networks) son
totalmente inorgnicas y se activan en funcin de la coyuntura o de la apertura de ventanas de oportunidad. Entre estos extremos, hay mltiples expresiones que designan a
configuraciones, agrupaciones, modalidades de accin o modalidades de gobernanza,
incluso redes profesionales, redes de productores, redes internacionales, con una capacidad de incidencia en las polticas muy variable. Buscando la lnea de parte, un punto
mediano en esta tipologa en funcin del grado de organicidad, uno debera encontrar
una red en la cual constan tanto a actores estatales como no-estatales. Cmo se mide
esto? No necesariamente por el nmero de miembros, sino ms bien en trminos de
incidencia en un tema particular y en un momento particular, como la adopcin de una
ley o la denuncia de un problema.
Otra manera de abordar el rol de las redes en las polticas pblicas consiste en observar cmo funcionan (Evans, 2001; Sandstrm y Carlsson, 2008; Wu y Knoke, 2013). Ms
all de quin las compone, cmo interactan sus miembros? Hay modos de interaccin
ms estructurados o formales (incluso con cdigos o reglas escritas), y modos de interaccin informales. Por ejemplo el Internet genera interacciones informales hasta el
momento en que se constituyen comunidades, grupos de discusin o redes temticas
que inducirn cdigos de conducta y un cierto grado de coordinacin para canalizar la
participacin de cada miembro. Las modalidades de interacciones de las redes de polticas son altamente variables, entonces Qu queda del concepto analtico para analizar
su incidencia en las polticas pblicas? En ciertos casos, existen redes muy consolidadas, con una gran capacidad propositiva (las redes de activistas, por ejemplo) que tendrn mucha incidencia; en otros casos, existen redes reactivas (muchas redes de usuarios o de consumidores, por ejemplo) cuyos miembros se movilizan para bloquear pero
no formulan propuestas de accin.
Con todo, por este estiramiento conceptual, el enfoque de red no logr superar el
estadio de teora de rango medio, que siempre requiere de una complementacin con
otros enfoques tericos (Le Gals, 1995; Peters, 1998; Adam y Kriesi, 2007). Esto explica
en parte su alcance limitado y por qu estas teoras terminaron incorporndose paulati77

namente a enfoques tericos de alcance mayor. Por un lado, el concepto de red fue
asimilado por los enfoques centrados en las interacciones subjetivas que colocan las
nociones de representacin, de construccin de sentido, de valores en el centro de la
configuracin de las redes, como ncleo de sentido de ellas (Hajer y Wagenaar, 2004). Es
muy comn, por ejemplo, en las redes temticas, que proceden de una reinterpretacin
de algunas teoras de los movimientos sociales, entender cmo los actores convergen, se
organizan en redes, no solamente frente al Estado. Al extremo, la nocin de redes de
polticas se confunde con aquella de sociedad red (Castells, 2002).
Otros autores ven a las redes como instituciones pues, ms all de las interacciones
personales o subjetivas, se observa la emergencia de tendencias que tratan de captar
ciertas agrupaciones desde el nivel ms elemental, con las redes temticas, hasta el ms
complejo, con las comunidades de polticas (Bloom-Hansen, 1997; Bresser, 1998; Ansell,
2006). Estas ltimas son las que mejor pueden aprovechar de la apertura de ventanas de
oportunidad para incidir en la agenda de polticas, pues sus miembros se reconocen,
comparten una identidad colectiva, conocen los trminos de la discusin, no solamente
el problema sino las posibles soluciones, conocen los interlocutores dentro del aparato
estatal y en la comunidad, aprovechan por ejemplo de las comisiones de ciertos organismos internacionales, y pueden entonces movilizar estos recursos en el momento corto
cuando se abren estas ventanas, durante una campaa electoral o tras un acontecimiento que modifica el ciclo de atencin.
Por ltimo, los enfoques racionalistas en particular con la doctrina de la nueva
gestin pblica acabaron con cargar este concepto de una fuerte carga normativa, ya
que tendieron a legitimar algo que no exista, una realidad performativa nacida del desplazamiento de la autoridad del Estado hacia el sector privado (Rhodes, 1996; Coen y
Marsh, 2005). Cuando se trata de administracin pblica, esto se traduce en argumentos normativos hasta prescriptivos, como los informes sobre la buena gobernanza
publicados por el Banco Mundial (Kaufmann et al., 1999). Tambin se observa a travs
de la literatura sobre la nueva gestin pblica (Dunleavy y Hood, 1994; James y Manning, 1996; Hood, 1991). Lo que era inicialmente un fenmeno observable, las fallas del
Estado por la burocratizacin, se volvi un motivo de desmembramiento del aparato
administrativo, ms que una razn de mejorarlo. De esta manera, ciertas teoras de las
redes terminaron dicindonos cmo desmontar el Estado, en lugar de ayudarnos a entenderlo mejor y, eventualmente, mejorarlo (Greenaway, 2007).

La participacin y el control social

Si asumimos que las condiciones objetivas de gobierno se han transformado en el
sentido del triple descentramiento de Pierre y Peters, uno de los principales retos del
anlisis de polticas radica en la medicin emprica de la relacin entre la participacin
de los actores no-estatales en la accin pblica y el diseo de las polticas pblicas. Dos
enfoques se contraponen al respecto: el uno, conductista, se interesa por los intereses de
los actores y sus clculos y estrategias para conseguir sus fines, siguiendo una lgica
racional instrumental; el otro, cognitivista, se interesa por las ideas de los actores, su
cultura, sus representaciones del mundo, siguiendo una lgica racional orientada por
sus valores y creencias. Estas diferencias son insuperables pues abordan problemas
distintos, lo cual vuelve difcilmente comparables sus mtodos y sus hallazgos. Para
superar esta dicotoma, cabe proceder al desacoplamiento del sistema y de los procesos
78

que encontramos entre gobernanza y gobernabilidad. En este sentido, ambas perspectivas son complementarias y deben analizarse para tener una comprensin completa de
una poltica o de un mbito de polticas pblicas: no hay sistema sin procesos, no hay
procesos sin sistema.
Tomemos el caso de la participacin de los actores no-estatales en las polticas pblicas (por ejemplo a travs de una comisin de control anticorrupcin, una audiencia
pblica o una consulta previa a comunidades locales): se puede observar en funcin del
sistema o de los procesos. Si la observamos desde una perspectiva sustantiva (haciendo
nfasis en el sistema), la vamos a describir en trminos de estructuras, lo cual lleva a
interesarse por los intereses, los derechos y deberes de los individuos y las dimensiones
objetivas de las polticas. Si la observamos desde una perspectiva procedimental (haciendo nfasis en los procesos), la vamos a describir en trminos de interacciones, lo
cual lleva a hacer hincapi en el discurso, las creencias y todas las dimensiones subjetivas de las polticas.
La incidencia poltica de los actores no-estatales es una preocupacin central para
explicar ciertos desenlaces de las polticas pblicas en todas sus fases, desde cmo se
formula la agenda y se identifican los problemas, cmo se seleccionan las soluciones y
quin participa en esta seleccin, hasta cmo se mide el grado de satisfaccin que generan estas polticas, no solo en trminos de eficacia (lo que atae ms bien a la evaluacin
de impacto) sino tambin en trminos de percepciones de la poblacin. El otro tema es
la participacin de estos actores en la ejecucin de las polticas. Algunas polticas significan un alto grado de participacin porque requieren una fuerte legitimidad social,
otras polticas, de ndole ms tcnica o tecnocrtica (pensemos por ejemplo en la poltica energtica) requieren de conocimientos expertos que a priori excluyen la participacin masiva de actores no formados. Entre estos dos tipos de polticas, se definen todos
los problemas de anlisis y segn si uno otorga ms importancia a las polticas de ndole
tecnocrtica o de ndole participativa, uno acude a modelos distintos de participacin.
Hay una fuerte coincidencia entre los temas societales y la presencia de actores noestatales en el proceso poltico. Por ejemplo, las polticas extractivas, que tienen un alto
impacto en las condiciones de vida de las poblaciones locales, generan mayor participacin de actores sociales que las polticas comercial e industrial. Por qu se da esta
diferencia? Esto se debe en parte a la lgica de Estado, pero no es una causa suficiente.
No es que el Estado tenga de por s un inters en que participen muchos actores, por lo
contrario, tericamente, el Estado no tiene inters en que haya muchos actores en una
poltica, precisamente por la nocin tradicional que tenemos del Estado, que consiste en
actuar a nombre del inters general. Cuando el Estado empieza a tener este inters es
cuando hay un riesgo que la poltica genere efectos no deseados, es decir donde el Estado acta ajustando y anticipando los problemas a medida que se ejecuta una poltica
(Irvin y Stanburry, 2004).
Con la triloga incidencia-participacin-control social, tenemos los trminos de la
relacin entre actores no-estatales (en particular los actores sociales) y estatales (en
particular el gobierno y el poder legislativo). A la encrucijada de estas variables, convergen tres lgicas institucionales: la lgica del Estado, la lgica de la sociedad y la lgica
del mercado. Lo que est en juego en estas tres dimensiones es cmo los actores noestatales pueden orientar los procesos polticos. Cmo se acoplan las lgicas del Estado, de la sociedad y del mercado? En determinados momentos, hay una presin social
para influenciar las decisiones, el curso de una poltica en ejecucin, o para evaluar los
resultados de una poltica. Este debate es tan antiguo como la poltica por lo menos
79

desde la ciudad antigua, la ciudadana tiene un afn de incidir en la poltica, en las

decisiones de las elites. Es la libertad de los ancianos, en la poltica griega, que encuentra
una expresin contempornea en la democracia directa o participativa; es la poltica
deliberativa de Habermas; son los procesos de democratizacin del Estado, no solo para
definir las prioridades en momentos particulares como las elecciones sino tambin para
debatir de la naturaleza del Estado, del sistema institucional y del funcionamiento de las
instituciones (Habermas, 1999). Hay que entender la nocin de democratizacin como
la lgica de una sociedad civil que busca incidir en todos los niveles de procesos polticos, sistmicos y procedimentales.
Frente a eso, tenemos una lgica de gobierno que cambi de un modelo tradicionalmente central, jerrquico, tecnocrtico, a un modelo descentralizado, ms horizontal y
en el cual intervienen actores no estatales, es decir en el cual el Estado es primus inter
pares. Seguimos pensando en el Estado como el actor principal, central de las polticas
pblicas y de los procesos de reformas institucionales, pero no es el nico responsable.
Si bien es cierto lo esencial de la accin pblica es producto de la accin estatal, el resto,
lo que no es producto de la actividad del Estado, tambin es determinante. Es producto
de la actividad de actores econmicos, por ejemplo en el caso de organizaciones cuasi
no-gubernamentales una lgica de gestin puede orientar ciertas actividades, regular
ciertos sectores (salud, educacin, transporte) de manera complementaria e imprescindible para el Estado. Entonces entendemos que la lgica de Estado no es la lgica tradicional de gobierno, es una lgica de gobernanza y ms precisamente de gobernanza
democrtica. Desde la reflexin acadmica y a travs de las reformas institucionales que
se llevan a cabo en el mbito estatal, hay una preocupacin por la democratizacin de
los procesos polticos; hay un inters por la participacin de la ciudadana; se toma en
cuenta los mecanismos de incidencia poltica; y hay un inters por las operaciones de
control social.
El tercer elemento es el mercado. Cmo procesan los actores econmicos privados
estas demandas de participacin y control social? Gran parte de la discusin sobre la
gobernanza viene precisamente de la economa, el mero concepto de gobernanza, en su
acepcin contempornea, es un concepto econmico, que vino de la globalizacin de las
estrategias corporativas y de la doble dimensin de la gestin a nivel transnacional (econmica y poltica) (Gaudin, 2002; Hermet, 2005). Por lo tanto, no es de extraarse que la
gobernanza se acople con una lgica de mercado. Eso opera a travs de una preocupacin por el control. Es ah donde hay cierta ambigedad en las nociones de control
social y responsabilidad, dos traducciones del ingls accountability. Segn si vemos el
problema de la participacin ciudadana desde la perspectiva del Estado hablaremos de
responsabilidad, mientras que si lo vemos desde la perspectiva de la sociedad, nos
referiremos al control social. Obviamente, ambas dimensiones son complementarias,
como las obligaciones y los derechos.
El alcance del concepto va ms all de una definicin normativa o legal. Significa
que unos actores (polticos, empresas, gobiernos) tienen responsabilidades hacia otros
(usuarios de la administracin pblica, clientes, organismos financieros) y les rinden
cuentas. Acoplado a esto, estn las nociones de rendicin de cuentas, transparencia y
publicidad de la informacin en los procesos de gestin. Por ejemplo, la difusin de la
informacin financiera es considerada por los organismos financieros multilaterales y
por cooperacin bilateral como un factor mayor de estabilidad poltica, en particular
desde la crisis asitica de 1997 pues esta ltima result en parte de la magnitud de la
corrupcin en algunos pases, ahondada por la volatilidad de los flujos financieros mun80

diales. Es tambin lo que ocurri en varios pases de Amrica Latina y el Caribe, donde
se dieron procesos acelerados, brutales, de ajuste estructural y de reorganizacin del
servicio pblico, en contextos poco transparentes.

El diseo de las polticas pblicas

Los tipos de instrumentos de polticas
Un modo de gobernanza se refleja en la preferencia de un gobierno por un estilo de
polticas pblicas a travs de sus instrumentos. De hecho, la multiplicacin de los instrumentos de polticas pblicas acompa la transformacin de la gobernanza en el
sentido de una mayor colaboracin entre actores estatales y no-estatales (Salamon, 2000:
1640). Semnticamente, un instrumento es un artefacto que sirve para realizar una actividad, un medio o un conjunto de medios para conseguir un fin o un propsito dado
(como satisfacer una demanda, resolver un problema, etc.). As como pasa en el caso de
la caja de herramientas de un carpintero, uno intuye que no todo sirve con todo. Un
martillo no sirve mucho sin clavos, la relacin entre el martillo y el clavo es casi ontolgica. Sin embargo, hay una diferencia fundamental entre las herramientas del carpintero y los instrumentos de polticas. Por supuesto, hay criterios explicativos que justifican
la eleccin de un buen martillo (la madera que estamos trabajando, el tipo de clavos que
queremos utilizar, nuestro presupuesto, si tenemos fuerza en la mueca, etc.), pero no
funciona as la seleccin de instrumentos de polticas pblicas. En efecto, a la hora de
elegir un instrumento, uno contesta otras preguntas.
Los instrumentos de polticas pblicas constituyen un tipo particular de instituciones, que las hacen posible mediante la estabilizacin de los modos de cooperacin: son
dispositivos tcnicos y sociales que estructuran la accin pblica, al organizar las relaciones especficas entre el Estado y la ciudadana (Lascoumes y Le Gals, 2007b). La
dimensin meramente funcional de los instrumentos de polticas no es la nica que nos
interesa. Ms all de sta, hay que analizar su naturaleza y empezar a disociar distintos
tipos de instrumentos para ubicarlos en el proceso general de las polticas. Por ejemplo,
uno entiende que hay instrumentos imprescindibles para hacer ciertas cosas y otros que
son fcilmente sustituibles. Esto nos lleva a preguntarnos cmo se eligen los instrumentos. A parte su dimensin esencial de objeto, como ley, plan o base estadstica, un instrumento es tambin un acervo de representaciones, de traducciones e interpretaciones
que varan en el tiempo y segn los actores, como vimos a propsito de la formulacin
de problemas (Lascoumes y Le Gals, 2007a). Recordemos que siempre interviene una
subjetividad y una complejidad que crecen con el nmero de participantes o de sectores
involucrados en la discusin. Ms all de la solucin al poblema, lo que est en juego es
la percepcin del problema que da un sentido a una decisin. Pues lo mismo ocurre con
los instrumentos: qu percepcin se tiene de estos ltimos en trminos operativos?
Stephen Linder y Guy Peters identifican hasta siete clases de instrumentos: de provisin directa, transferencias, impuestos y tasas, contratacin, autoridad, regulacin y
exhortacin (Linder y Peters, 1998). Ellos los tratan como elementos para dar seguimiento a un proceso que se evala en funcin de los objetivos y de los beneficiarios o
afectados por la poltica. Para estudiarlos, recomiendan, por un lado, tomar en cuenta
un conjunto mnimo de instrumentos, as como sus usuarios y proveedores; por otro
lado, recomiendan tomar en cuenta el contexto (que puede ser estable y predecible, o de
81

alta incertidumbre, como en el caso de conflictos armados) en el cual intervienen aquellos objetivos, para su evaluacin y percepcin. Inicialmente, haba una propensin a
aislar los instrumentos o verlos como funcionales, como herramientas, y en este sentido
los instrumentos eran sustituibles. Luego asumimos que el gobierno dispone de un conjunto de instrumentos, una caja de herramientas, que utiliza simultneamente, al elaborar una poltica, combine estas herramientas y las articula para un fin comn. Este es un
punto clave pues un estilo de polticas se refleja no solo a travs de cada instrumento
sino tambin a travs de una combinacin de instrumentos (Howlett y Rayner, 2007).
Entre los principales mbitos de la instrumentacin de la accin pblica, Lester
Salamon destaca el gobierno directo, la regulacin social y econmica, la contratacin,
el financiamiento por donaciones y prstamos, la garanta de prstamos, el seguro, los
impuestos, tasas y derechos de uso, la ley, las empresas pblicas y las agencias cuasigubernamentales o los bonos (Salamon, 2000). Estos instrumentos se caracterizan por
tres aspectos: su naturaleza (producto o actividad), la manera de llegar a la poblacin
(vehculo) y la modalidad administrativa de su utilizacin (sistema de entrega). Por
ejemplo, los instrumentos de gobierno directo se materializan en bienes y servicios,
entregados de manera directa por agencias pblicas; la regulacin social se materializa
en prohibiciones encarnadas por normas legales aplicadas por organismos de control; la
regulacin econmica se materializa en precios justos mediante controles ejecutados
por comisiones regulatorias. Para clasificar estos instrumentos, Salamon toma en cuenta sus cualidades endgenas efectividad, eficiencia, equidad, versatilidad y legitimidad y la probabilidad que tengan impactos grado de coercin, efectos directos o
indirectos, carcter automtico o no, visibilidad (Salamon, 2000).
Esta taxonoma busca coadyuvar a la evaluacin de los instrumentos a la hora de
elegirlos, en funcin de los objetivos de una poltica y de la capacidad del Estado. Sin
embargo refleja una concepcin funcionalista de estos instrumentos, al asignarles cualidades intrnsecas con base en criterios, por lo menos, discutibles. Por ejemplo se asume
que la regulacin econmica y social tiene un alto grado de coercin, efectos muy directos, poco automticos y poco visibles, mientras que los instrumentos fiscales tienen un
bajo grado de coercin, efectos directos, automticos y visibles. Definir un grado de
efectividad, eficiencia, equidad (etc.) a partir de estas caractersticas es complejo y hasta
imposible pues depende del contexto nacional, del momento de utilizacin y de la combinacin de instrumentos seleccionados por el gobierno.
Una mejor alternativa es la tipologa elaborada por Christopher Hood, en funcin de
los recursos disponibles para el Estado, y conocida por sus siglas NATO, por: informacin (nodality), autoridad, tesoro y organizacin (Hood, 1986 y 2007; Hood y Margetts,
2007). La categora de informacin remite a los instrumentos que producen datos para
el gobierno (detectores) y a los datos producidos por este ltimo (efectores). La categora de autoridad se refiere a las normas jurdicas y al sistema legal que enmarca las
polticas. La categora de tesoro incluye los instrumentos fiscales, financieros y monetarios que las hacen viables o las obstaculizan. La categora de organizacin alude a las
personas e instituciones formales responsables de una poltica o que inciden en ella.
A pesar de su nmero reducido de categoras, esta tipologa presenta el mrito de
abarcar todos los aspectos instrumentales de las polticas pblicas. Primero, no existe
poltica pblica sin informacin, no se puede tomar una decisin sin informarse sobre
el problema que se pretende enfrentar; al revs, el Estado es productor de informacin
sobre las polticas, es decir que los actores estatales emiten informacin cuando hacen
propaganda, campaas de sensibilizacin, rinden cuentas, etc. Segundo, no hay poltica
82

que no sea regulada por normas legales o que no se inserte en un marco legal: puede ser
de manera implcita (una poltica no necesariamente tiene una ley propia) o explcita
(en ciertos regmenes la ley es el instrumento privilegiado de una poltica). Tercero, no
existe ninguna poltica pblica sin contraparte econmica: una poltica sin partida presupuestaria es una declaracin de principios. Al respecto no faltan las decisiones que
quedan en letra muerta precisamente porque no tienen financiamiento o porque el financiamiento no ha permitido concretarlas. Cuarto, no existe una sola poltica cuya
formulacin, ejecucin y seguimiento no dependa de un equipo o de una persona: aunque muchas polticas son formuladas por otros actores que los que las ejecutan es uno
de los problemas de las fallas de implementacin pero ninguna poltica existe sin una
autoridad responsable de darle consistencia.

La eleccin de los instrumentos de polticas

Cmo se eligen los instrumentos de una poltica pblica? sta es una pregunta
clave del proceso de toma de decisin, que puede ayudar a explicar las demoras y las
fallas en la implementacin, en particular por las implicaciones que tienen la consistencia externa (con los objetivos de la poltica) e interna (entre s) (Howlett et al., 2006;
Howlett y Rayner, 2007). En efecto, el no haber dedicado suficiente atencin a la seleccin de instrumentos o el no haber medido las consecuencias que puede tener una seleccin inadecuada de instrumentos puede significar muchas trabas durante la implementacin y, desde luego, llevar a ajustarlos. En lo esencial, la eleccin de los instrumentos
de polticas se da en la etapa de la formulacin de una poltica, sin embargo, se repite a
lo largo del proceso. Por la necesidad de contar, sea con ms informacin, sea con mejores criterios de evaluacin, siempre se perfeccionan estos instrumentos. Es ms, es en la
fase de implementacin que cogen su verdadera importancia. En este sentido, el diseo
de polticas pblicas abarca a la vez la elaboracin de la agenda, la formulacin y socializacin de las soluciones y su implementacin (Eliadis et al., 2005; Howlett, 2011).
No hay un consenso en torno al conjunto mnimo necesario de instrumentos, entonces no busquemos una lista de los instrumentos comunes a todas las polticas (Hill,
2005; Peters, 2005). Por otro lado, muchos instrumentos tienen varias funciones. Por
ejemplo cuando tomamos la ley como un instrumento, observamos que tiene una funcin de regulacin, de direccionar la poltica, contemplar los mecanismos de control y
sancin (si no es la ley, ser su reglamento), pero adems tiene una funcin a nivel de la
organizacin de la toma de decisin. Un texto legal, por s, es un instrumento, pero el
proceso mediante el cual se elabora este texto moviliza otros instrumentos: en general,
hay una comisin que lo prepara, luego hay un proceso de enmiendas o reformas al
proyecto y, finalmente, se elabora un reglamento a la ley adoptada. De tal modo que,
tampoco vamos a encontrar un mapa de instrumentos en el cual cada uno ocupa un sitio
definitivo.
Lo que complejiza el anlisis es que, en el conjunto de instrumentos, se dan a la vez
una poli-funcionalidad, interacciones complejas e interdependencia entre ellos, que vuelve
necesario o posible (o no) su reforma. Adems, los atributos o las funciones de estos
instrumentos son variables. Cualquier instrumento est en interaccin con un contexto
y es el objeto de evaluacin y percepciones dinmicas. El problema radica entonces en
determinar la importancia relativa de esta interaccin y su resultado. Un ejemplo clsico que ilustra esta idea es el direccionamiento y control de una agencia estatal. En gene83

ral, la ley encarna la voluntad del Estado de imponer una manera de proceder, so penas
de sancin en caso de incumplimiento, delinea el camino que se tiene que tomar para
lograr los objetivos de una poltica. Pero no siempre es as, no cualquier ley es un producto ex nihilo, en realidad es ms bien el producto de una herencia y, en muchos casos,
la intencin del legislador no se plasma en su totalidad o con el grado de libertad y
autoridad que se quisiera en el texto. En muchos casos, una ley es producto de la presin
de otros factores, del contexto. Lo mismo pasa con las tasas de inters, las asignaciones
presupuestarias, la creacin de autoridades, etc.
Quin interviene en la eleccin de estos instrumentos? Dentro del Estado, dos tipos
de actores intervienen en la eleccin de un instrumento. Por un lado, intervienen los que
responden ante un pblico, por su voto y que, en general, eligen un instrumento en funcin de la adecuacin entre el costo o el beneficio poltico que representa y su dimensin
tcnica y operativa. Para estos actores, la dimensin poltica solapa la dimensin tcnica.
Por otro lado, intervienen funcionarios no electos, que tienen un criterio tcnico antes
que poltico para elegir un instrumento, o por lo menos la dimensin poltica de su decisin consiste en estar en sintona con los funcionarios electos con los cuales trabajan.
Adems de esta dimensin subjetiva propia de los actores estatales, interviene el
criterio de experticia de los actores no-estatales (acadmicos, profesionales, ONG, think
tanks, etc.), que pueden tener un conocimiento objetivo del problema pero que no tienen
una incidencia directa en la decisin, puesto que la apoyan sin ser parte de ella. En
ciertos momentos, estos ltimos juegan un rol clave en la difusin o en la legitimacin
de ideas que, en otro momento, eran impopulares o desconocidas, como lo ha mostrado
Peter Hall a propsito de la adopcin de la poltica monetarista del gobierno Thatcher
en el Reino Unido (Hall, 1993). Entonces, la subjetividad en la apreciacin de los instrumentos de polticas remite a tres dimensiones complementarias poltica, tcnica y
cientfica que inciden en la prioridad dada a tal o cual instrumento, y en la complejidad de la decisin, la sofisticacin de la combinacin de instrumentos. Esto abarca, no
solo a instrumentos clsicos sino tambin a creaciones sui generis, como los presupuestos participativos, las audiencias pblicas, las normas ISO, las alianzas pblico-privado
(a travs de sociedades de economa mixta, alianzas estratgicas, contratos de prestacin de servicio), las comisiones cvicas de monitoreo y control social, etc. Hasta podramos decir que la lista de instrumentos tiende a alargarse a medidas que intervienen
actores no-estatales y que cambian las modalidades de gobierno.
Tres tipos de factores endgenos inciden en la decisin, a la hora de elegir los instrumentos de una poltica. Por un lado, est la legitimidad de los instrumentos entre los que
no toman la decisin (el pblico, los administrados, los grupos de inters, etc.), es decir
que la eleccin, el diseo y el mejoramiento de los instrumentos de polticas son generalmente objetos de una discusin con los sujetos de la poltica por disear. Por otro lado,
est la herencia de los instrumentos, cuando reformamos una ley, no partimos desde
cero, salvo honradas excepciones, la ley existe o, por lo menos hay algo que existe de lo
que se va a llamar la ley X (de hidrocarburos, de educacin, de finanzas, etc.). No es
tan fcil desechar una ley para escribir una nueva pues, precisamente, esa ley ha creado
ciertas inercias en el funcionamiento del Estado, de la organizacin que est a cargo de
la poltica, en los hbitos de la ciudadana y en el sistema jurdico. Detrs de cada ley, hay
una costumbre, hay dimensiones que no son reformables, a diferencia de los instrumentos meramente tcnicos. Por ltimo, est la dimensin cultural, que tiene que ver con las
costumbres de los tomadores de decisin y de los funcionarios pblicos. De hecho, pese
a la gran diversidad de recursos, en la prctica observamos que ellos manejan un nmero
84

reducido de instrumentos y aprovechan un grado de adaptacin, un margen de modificacin limitados. En un contexto incierto o en un contexto de crisis, es preferible utilizar
algo que ya est probado, un instrumento confiable, que ampliar el margen de posible
error al innovar con instrumentos cuyas implicaciones no son familiares.
Los factores exgenos que inciden en la eleccin de instrumentos tienen que ver con
las interdependencias entre los pases. Pensemos por ejemplo en las tasas de inters
interbancarias: si fomentamos una poltica desarrollista, en la cual el Estado invierte
para sostener la demanda y, desde luego, generar riqueza, no vamos a manipular las
tasas de inters de la misma manera que si fomentamos una poltica monetarista en la
cual se busca reducir el gasto pblico y dejar al sector privado ms margen de maniobra
para invertir y crear empleos. Son caminos opuestos para lograr un objetivo similar: el
crecimiento econmico. Ahora bien, no porque llegamos al poder luego de una alternancia, podremos reformar del da a la maana, por decreto, una tasa de inters interbancaria, pues sta depende de las tasas en otros pases. El actuar sobre una decimal de la tasa
de inters puede tener consecuencias dramticas o muy positivas sobre el grado de
competitividad de una economa, pues incide en el tipo de cambio de la moneda e,
indirectamente, en el precio de los productos exportados e importados.
Este ejemplo muestra que un gobierno no est libre de elegir o alterar un instrumento existente, generalmente, tiene que pactar, postergar y adecuarse al contexto en el cual
interviene su poltica, ms an en pases donde no puede utilizar la moneda como un
instrumento de poltica comercial, como en los pases de la Unin Europea o en el caso
del Ecuador, cuya moneda oficial es el dlar de Estados Unidos desde el 2000. Qu hace
un gobierno que no controla la tasa de cambio, para controlar el dficit comercial de su
pas? Puede accionar instrumentos indirectos a manera de palancas, como el castigo a
la importacin de bienes, el control a la salida de capitales. Son instrumentos que mitigan la rigidez monetaria, en particular para evitar una salida excesiva de divisas que
afectara la riqueza nacional en casos de choques externos.

Los instrumentos como problemas de polticas

Los instrumentos no son meros medios para cumplir ciertos objetivos sino medios
seleccionados y adaptados en funcin de un contexto variable. Ello remite nuevamente
a la lgica de lo adecuado, que se contrapone a la lgica de las consecuencias (segn la
cual existen instrumentos adecuados para enfrentar cada problema, cuya eleccin se
hace en funcin de su operatividad) (March y Olsen, 2006a). En realidad, los instrumentos son objetos de transformacin para adaptarse a un entorno dinmico, e interpretarlo por la diversidad de los actores, por la percepcin del riesgo, de la magnitud del
problema, de su premura, o sea por la anticipacin de las consecuencias. Un instrumento es a la vez un medio funcional a determinados objetivos y una institucin que estructura la manera de formular un problema (Lascoumes y Le Gals, 2007b). En efecto,
ninguna poltica pblica hace tabula rasa del pasado. Cuando identificamos un problema, luego cuando pensamos en una solucin, empezamos por hacer un bricolaje a partir de lo que se ha hecho hasta el momento y de lo que se puede hacer, considerando las
variables de tiempo, de capacidad institucional y de costo y beneficio poltico.
En este sentido, por ejemplo, los procesos de participacin ciudadana y de control
social son instrumentales. Cuando se reform la Constitucin colombiana en 1991 y se
otorg derechos especficos a los indgenas, no fue por gusto de las elites ni por bondad
85

del gobierno, fue primero porque los interesados lucharon por estos derechos, segundo
porque el dejarles administrar territorios como unidades administrativas le permita
administrar mejor el territorio nacional, en particular en las zonas ocupadas por grupos
armados irregulares (Fontaine, 2007). Es por la incapacidad del gobierno central de
administrar el territorio nacional que se reconocieron aquellos derechos territoriales y
es por eso que los derechos colectivos han alcanzado un grado tan alto en Colombia,
cuando la poblacin indgena representaba una minora en este pas.
La manera cmo un instrumento que sirve la lgica del Estado y satisface la demanda social se puede asimilar a una inercia institucional, en la cual la coincidencia de dos
lgicas a priori contradictorias genera una dinmica propia de creacin y transformacin de las instituciones formales, las cuales se vuelven luego variables independientes
del diseo de polticas. A su vez, los instrumentos pueden convertirse en un problema de
poltica. Por ejemplo, en los pases exportadores de petrleo, las empresas pblicas petroleras juegan un rol clave en la poltica energtica. Observamos que, en la fase inicial
de esta poltica se define el rol de estas empresas como un instrumento privilegiado para
llevar a cabo la poltica del gobierno. De hecho, en pases como Venezuela, Ecuador y
Bolivia, este rol est normado por la Constitucin poltica: las empresas estatales encarnan la legitimidad y la soberana del Estado. Ello est bien en el papel, pero en la ejecucin de la poltica, observamos que estas empresas se convierten en s en problema de
poltica.
Tal es el caso, por ejemplo, de las empresas nacionales de petrleo y gas en Amrica
Latina (Fontaine, 2010; Fontaine et al., 2013). En Venezuela, PdVSA (Petrleos de Venezuela Sociedad Annima) representa un problema por su aporte desproporcionado a la
economa nacional, por su peso poltico y su autonoma administrativa. Tradicionalmente, esta autonoma la hace tradicionalmente poco dcil y cooperativa con el Ministerio de Petrleos y Energa, e incluso durante muchos aos los directivos de la empresa
controlaban el poder ejecutivo. En Bolivia, por lo contrario, la debilidad de la empresa
estatal YPFB (Yacimientos Petrolferos y Fiscales de Bolivia) se convirti en un obstculo para la poltica energtica de Evo Morales. Al utilizarlas como instrumentos de organizacin, es decir al encargarles la responsabilidad de la poltica de petrleo y gas, Hugo
Chvez y Evo Morales se dieron cuenta que ninguna empresa estaba en condiciones de
cumplir con su funcin. La una, PdVSA estaba administrada por ejecutivos no-alineados con el proyecto socialista del gobierno y se volvi un polo de concentracin de la
oposicin con paros nacionales, operaciones de sabotaje, hasta involucrarse en un
intento de golpe de Estado en el 2002. Para que se revirtiera la situacin y que el gobierno pudiera implementar su poltica, fue necesario reorganizarla, tras el despido de miles
de empleados y el nombramiento de nuevos funcionarios de rangos medio y superior. Al
opuesto, el caso de YPFB es de una empresa que haba sido desestructurada en los aos
1990 con una operacin de capitalizacin y que no tena la capacidad tecnolgica, financiera ni humana de asumir la poltica de hidrocarburos en Bolivia. Desde luego no poda
cumplir con la funcin de operadora principal, asignada por el gobierno, lo cual la convirti en un problema de poltica entre 2007 y 2009.
Tradicionalmente, los instrumentos son el producto de compromisos entre distintos
actores del proceso de toma de decisin, incluso entre distintas agencias del Estado
(Salamon, 2005). Los menos intervencionistas son menos costosos pero ms difciles de
controlar que los instrumentos coercitivos. Son menos costosos pues implican un seguimiento indirecto, por actores privados o locales; pero por esta misma razn, son ms
difciles de controlar e implican un esfuerzo para formar los actores encargados de la
86

ejecucin de una poltica. Esto lo encarnan en particular los procesos de descentralizacin y desconcentracin de poder. Muchos instrumentos fueron creados por este doble
proceso en Amrica Latina, en los ltimos treinta aos. En cierta forma, alivian la responsabilidad del gobierno central pero generan problemas de coordinacin institucional y, a menudo, de eficacia cuando hay una duplicacin de esfuerzos, una superposicin de competencias o contradicciones normativas. Esto puede convertirse en argumento para volver a centralizar ciertas competencias, despus de un ciclo, como en el
caso de la gestin de los servicios hospitalarios.
Al contrario, los instrumentos ms intervencionistas, que tienden a ser menos selectivos, son ms costosos de administrar pero permiten un mayor control de la poltica.
Por ejemplo, en la reforma de un sistema de seguridad social, se puede hacer pagar ms
a las categoras socio-profesionales media y alta (a travs de un sistema de pensiones)
para sostener a las categoras popular y media-baja. Este arbitraje lleva a contentar a un
sector ms que al otro, aunque el objetivo de la poltica sea atender las necesidades de
todos. Como suele pasar en las polticas redistributivas, desde el momento en que se
toma a unos para dar a otros, se genera una insatisfaccin en uno u otro sector de la
poblacin. En general, las polticas redistributivas son polticamente ms costosas que
las distributivas, que pueden llevar a financiar un incremento del gasto pblico mediante el endeudamiento o la reasignacin de una renta. El problema es que los dficits
pblicos son tambin variables independientes de la inversin directa extranjera, elementos de decisin que definen el riesgo financiero en un pas y la tasa de retorno sobre
inversin.
En conclusin, los problemas de gobernanza son problemas de coordinacin de la
accin pblica, que aluden a la capacidad de adaptacin del Estado, no solamente la
viabilidad del gobierno (la gobernabilidad), sino sus cualidades, su eficiencia, su profesionalismo, etc. sta es la dimensin sistmica del gobierno, la que descansa en las
instituciones formales del Estado. En este sentido, los problemas de la gobernanza son
en gran parte problemas institucionales. Plantean una doble problemtica, que tiene
que ver con la transformacin del Estado y la institucionalizacin de ciertos procesos,
por ejemplo de las relaciones entre el Estado y los grupos de inters, o la institucionalizacin de los grupos de inters y la transformacin de las maneras de agruparse, que
pasa de una nocin organizacional a una de red. Si asumimos que las polticas pblicas
son el producto de las interacciones entre el Estado, la sociedad y el mercado, tenemos
que analizarlas como el producto de modos de gobernanza. El decir que las polticas son
el producto de la gobernanza implica, si queremos entender el proceso de toma de decisin y eventualmente incidir en l, que no podemos concentrarnos en un solo sector
para explicar lo que ocurri en la poltica. Esta visin sociologizante tiende a confundir
lo que son los procesos con lo que deberan ser o lo que quisiramos que sean en un
mundo ideal.
Nuestro problema no consiste en construir un mundo ideal, sino entender el mundo
real. No hay lugar para las utopas en el anlisis de polticas pblicas. La complejidad de
ciertos temas, que ataen a la utopa, debe ser procesada mediante su incorporacin a la
discusin sobre las polticas sectoriales. Hay una dimensin filosfica que interesa a
todas las polticas, por ejemplo el desarrollo sostenible o el buen vivir, pero esta dimensin no define una poltica en particular, pese a las declaraciones programticas y a las
orientaciones ideolgicas de los gobiernos de turno. En otros trminos, no existe algo
como la(s) poltica(s) del desarrollo sostenible o del buen vivir, sino polticas sectoriales
87

que traducen los principios filosficos del desarrollo sostenible o del buen vivir en trminos de accin pblica, mediante objetivos y programas. Aqu estamos a la encrucijada
de dos caminos, respecto del mejor conocimiento del proceso de toma de decisin: el
que lleva a incidir en la decisin y el que lleva a tomar la decisin. Lo mismo se puede
decir de la participacin ciudadana y del control social, que entraron con fuerza a la
discusin sobre el proceso poltico y a la agenda de polticas en Amrica Latina y el
Caribe, sin por lo tanto lograr a concretarse en procedimientos estables o constantes.

88

Captulo 4

Teoras

Cualquier anlisis de polticas pblicas ofrece una visin estilizada de la manera en

que las interacciones polticas, sociales y econmicas generan decisiones en el mbito
de la accin pblica. Ver el mundo a partir de un problema cientfico nos permite organizar los fenmenos, privilegiar unos y descuidar otros. Antes que por sus tesis, los
enfoques tericos de anlisis de polticas se diferencian por sus objetos, sus problemticas y el tipo de factores que privilegian para formular una interpretacin o una explicacin de la realidad. En este captulo, se elabora una tipologa simple de los enfoques
tericos de anlisis de polticas, que permita organizar la discusin a partir de un nmero reducido de categoras. Veremos en qu se diferencian unos de otros, de dnde vienen
y qu aportan al anlisis de polticas. La primera seccin est dedicada a los enfoques
racionalistas. Recordaremos sus orgenes en ciencia poltica, con la revolucin del
mismo nombre, luego expondremos de manera sinttica las teoras de la eleccin racional y su avatar, la escuela de la eleccin pblica. La segunda seccin est dedicada a los
enfoques neoinstitucionalistas. Revisaremos sucesivamente los aportes de la historia, la
sociologa y la economa al desarrollo de estos enfoques. La tercera seccin est dedicada a los enfoques cognitivistas. Veremos su preocupacin por los procesos de aprendizaje, luego discutiremos la tesis que asimila las polticas pblicas a unos paradigmas cientficos y proseguiremos con una discusin de los lmites de la teora crtica para el anlisis de polticas.

Los enfoques racionalistas

La revolucin conductista
El anlisis de los fenmenos sociales como el producto de conductas individuales
y colectivas orientadas por una racionalidad instrumental remonta a Max Weber y a
su obra, Economa y Sociedad (Weber, 2002). Sin embargo, el nfasis en la racionalidad
de las conductas, tan solo se impuso como premisa terica y metodolgica en la segunda
mitad del siglo XX. Tras la Primera Guerra Mundial, el anlisis poltico evolucion de un
historicismo desarrollista hacia un empirismo modernista (Bevir, 2006), al sustituir
a la narrativa histrica un acervo de modos de indagacin basados en la sicologa y los
procesos. Weber observaba que el alcance explicativo de una prctica que multiplicara
las ilustraciones para sostener teoras era limitado. Las ciencias sociales deducan modelos societales a partir de observaciones histricas y pretendan predecir o explicar la
evolucin de la sociedad. As tenemos por ejemplo la ideologa (en el sentido marxiano) de la evolucin de la civilizacin y del progreso, de la superioridad de ciertas razas
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sobre otras, del destino de ciertos pases o naciones. Son argumentos falaces segn los
cuales la repeticin de ciertos fenmenos permita deducir su regularidad y anticipar
sus consecuencias.
Sin embargo, exista una preocupacin por la unidad de observacin que nos permitiera explicar lo que est ocurriendo en el mundo, independientemente del momento, de
la duracin de los fenmenos y del contexto socio-poltico. La introduccin de la racionalidad instrumental marc el paso de una prctica interpretativa a una explicativa,
aunque no todas las ciencias sociales se voltearon a los mtodos deductivos. Esta unidad
de observacin cogi una importancia central, en particular, en ciencia poltica, hasta
convertirse en la unidad de anlisis de lo que podemos asimilar a un paradigma, es decir
un acervo de teoras dominantes que se convierten en una explicacin satisfactoria de
problemas considerados como problemas cientficos legtimos. Desde luego, esta disciplina pudo tomar un rumbo sistemtico, cumulativo y explicativo. La ruptura introducida por la racionalidad instrumental, luego el conductismo y las teoras de la eleccin
racional, consiste en dar un sustento emprico a las afirmaciones de manera deductiva.
Con este enfoque terico se impuso el uso de las encuestas y estadsticas para proveer
con explicaciones funcionales en vez de histricas, haciendo hincapi en los comportamientos. Estos estudios compartan con el positivismo lgico de Auguste Comte la premisa segn la cual existen tres tipos de argumentos: los argumentos de anlisis sobre
el mundo social, que producen definiciones para cada fenmeno (o conceptos), los argumentos empricos, procedentes del test de la observacin, y los argumentos desprovistos
de sentido analtico (aquellos que no son ni analticos ni tampoco empricos) (Sanders,
2010). Eran empricos, en tanto procuraban un conjunto de argumentos abstractos interconectados, que buscaban explicar un fenmeno, y eran cientficos, en tanto consistan en evidenciar la o las causas de un fenmeno.
En los aos 1960, esta transformacin se radicaliz, cuando las ciencias sociales
aspiraron a analizar la relacin entre estos insumos y aquellos productos y resultados,
para formular teoras universales que trascienden el lugar y el momento deductivas,
predictivas y averiguables. Segn sus principales expositores, la ciencia poltica deba
producir un conocimiento fidedigno y universal sobre los fenmenos sociales, y hacer
posible el descubrimiento de teoras universales, deductivas, predictivas y averiguables
(Easton, 1953; y Almond, 1960; citado en Bevir, 2006: 592). Esta concepcin positivista
de la ciencia poltica, que dara una mayor legitimidad a la experticia reivindicada por
los cientficos sociales, encontr su mayor expresin en la llamada revolucin conductista, con la multiplicacin de los estudios polticos que acudan a mtodos econmicos
para explicar las conductas individuales y colectivas.
La revolucin conductista es un proyecto epistemolgico, disciplinar, que rompe con
la filosofa poltica y se da como ambicin predecir estos productos y resultados a partir
de un anlisis cientfico. Sus orgenes se encuentran en la revolucin marginalista y la
ruptura epistemolgica introducida por la separacin de la economa y de la poltica,
tras la publicacin por Leon Walras de Elements of Political Economy (1876), una obra
seminal de la economa neoclsica. Entre las obras que marcaron esta revolucin,
vale mencionar los libros, An Economic Theory of Democracy de Anthony Down y The
Logic of Collective Action de Mancur Olson (Downs, 1957; Olson, 1992).
El conductismo se caracteriza por hacer un uso sistemtico de las pruebas empricas
(en vez de basarse en ejemplos ilustrativos) y del principio de falsabilidad de la teora
o de la explicacin, a partir de las tres premisas lgicas de la eleccin racional (Sanders,
2010). Primero, asume que los argumentos de anlisis del mundo social son tautolo90

gas tiles puesto que producen definiciones para cada fenmeno o concepto. Segundo, declara que estos argumentos son empricos y, desde luego, sometidos a la prueba de
la observacin. Tercero, considera que los argumentos no empricos estn desprovistos
de sentido analtico. De ah nace la discusin sobre la existencia de una ciencia poltica, en la acepcin del positivismo lgico, o si debemos contentarnos con hablar de estudios polticos para designar un acervo de disciplinas que incluyen la sociologa poltica,
las relaciones internacionales, la economa poltica, la comunicacin, etc.
En vez de explicar las instituciones a partir de la historia, como lo haca el institucionalismo clsico en la filosofa poltica, David Easton plantea analizar la transformacin
de las instituciones a travs de las demandas y los resultados de la accin del Estado
(Easton, 1957). En lugar del Estado, Easton se preocupa entonces por el sistema poltico, visto como un sistema de procesamiento de insumos (inputs) y productos (outputs).
Los insumos incluyen las demandas de los sistemas ecolgicos, biolgicos, personales y
sociales, en cada sociedad y su entorno internacional. El proceso poltico consiste en la
conversin de las demandas en productos, gracias a la mediacin de los partidos, los
medios de comunicacin, los grupos de inters, etc. Este modelo, acoplado con el anlisis secuencial de polticas, constituy el paradigma dominante del anlisis de polticas
en los aos 1960. Los centros de investigacin aplicada, como el Bureau of Applied Social
Research y el Survey Research Center de la Universidad de Michigan, multiplicaron los
proyectos de investigacin sobre los problemas polticos. Estos estudios abarcaron problemas tan heterogneos como el voto, la participacin en actividades polticas, el comportamiento de los dirigentes, el actuar de los grupos de inters y partidos polticos
(etc.), con una problemtica comn: por qu la gente acta de cierta manera? (Sanders, 2010: 23). Es una pregunta muy general, por supuesto, que sirve de hilo conductor
para encontrar un punto comn a mltiples aplicaciones empricas de un mismo enfoque terico. Parten de una premisa que orienta la definicin de los problemas (preguntarse por qu la gente acta de cierta manera, es tan solo una manera de formular un
problema de investigacin), privilegian cierto tipo de informacin, elaboran tcnicas
para conseguirla y procesarla y llegan a comprobar teoras.

Las teoras de la eleccin racional

Entre las teoras generales procedentes del conductismo, las teoras de la eleccin
racional se impusieron paulatinamente, ms all del anlisis poltico, como un paradigma dominante en ciencias sociales, a veces identificado como la va convencional (mainstream) en ciencia poltica y en micro-economa (Balme y Brouard, 2005). Proponen un
acervo de modelos explicativos desarrollados a partir de un mtodo comn. Comparten
con este ltimo la ambicin de producir una teora general de la cual se deducen hiptesis por aplicar y poner a prueba de los datos empricos. Desde el origen, las teoras de la
eleccin racional fueron positivistas, en el sentido de incorporar argumentos abstractos
interconectados (afirmacin, definicin, hiptesis empricamente averiguable) que buscaban explicar un fenmeno de manera causal.
Estas teoras se basan en cinco premisas (Hindmoor, 2006). En primer lugar, la accin colectiva y la vida de la sociedad se rigen por el individualismo metodolgico, es
decir que el entorno econmico, social y poltico (las estructuras) es producto de las
interacciones, las preferencias y las decisiones de los individuos (o agencias). En segundo lugar, los individuos actan conforme una racionalidad instrumental, es decir bus91

can sistemticamente la mejor adecuacin de los medios para conseguir sus fines, en
funcin de la informacin disponible y de la anticipacin de costos y beneficios que
conllevar su accin o su inaccin. En tercer lugar, estos individuos son egostas y sus
acciones son motivadas por el inters personal, antes que por aquel de los dems o por el
inters general. En cuarto lugar, su actitud ante las instituciones y la accin pblica se
rige por un individualismo poltico, es decir en funcin de la satisfaccin de sus preferencias personales. Por ltimo, las teoras de la eleccin racional comparten el mtodo
deductivo basado en la utilizacin de modelos analticos para probar hiptesis formuladas in abstracto.
La tesis del homo conomicus, que da lugar al enfoque racionalista, viene de la
economa clsica desarrollada por Adam Smith: en la situacin de mercado ideal, la
oferta y la demanda se ajustan permanentemente a travs de los precios, negociados
entre individuos cuyo comportamiento es a la vez egosta, racional y predecible. Es
egosta, pues ellos persiguen la satisfaccin de sus intereses personales. Dado que estos
intereses estn limitados por los intereses de los dems, los individuos tienen que negociar, transar, conquistar para satisfacerlos, lo cual da lugar a una dinmica infinita de
ajustes entre las aspiraciones de los unos y de los dems (los que compran y los que
venden, los que conquistan y los que estn conquistados, los fuertes y los dbiles, etc.).
Ello se vuelve progresivamente un modelo explicativo de cmo se construyen las sociedades. Es un comportamiento racional, pues a partir de esta persecucin de intereses,
los individuos realizan clculos en los cuales contrastan los beneficios y costos de una
actividad o de un bien. La preferencia por el status quo o el cambio depende de una
anticipacin de los costos y beneficios de la situacin futura (t2), en la cual el producto
de la relacin costos/beneficios supera aquel de la situacin presente (t1). Ningn individuo racional acepta el cambio si no es para mejorar su situacin, al no ser que sea por la
accin coercitiva de un tercero. Por ltimo, es predecible, porque este clculo de costos/
beneficios es objetivo u objetivable: el inters personal se refleja en los objetivos y las
metas de las acciones. Es posible modelizar las conductas (individuales y colectivas) a
partir de las nociones de inters y de optimizacin de beneficios, para predecirlas.
A partir de esta tesis, han surgido varias teoras, una de las cuales ha hecho aportes
significativos e incluso trascendi la economa y la ciencia poltica: la teora de juegos.
Es una expresin modelizada de las teoras de la eleccin racional, a partir de la elaboracin de variables cuantitativas y posibles escenarios que simulan trayectorias en una
sucesin de elecciones, para observar y predecir comportamientos individuales y colectivos (Shubik, 1992). Una de las aplicaciones ms famosas de la teora de juegos es el
dilema del prisionero. En este juego, tras un delito dos individuos sospechosos estn
aislados para ser cuestionados por la polica. Existen cuatro situaciones posibles, en
funcin de la conducta de cada uno: ambos niegan su responsabilidad en el delito (a),
ambos la confiesan (b), uno confiesa mientras el otro niega (c), cada uno acusa al otro y
niega su responsabilidad (d). En cada escenario hay un castigo diferente, que premia la
cooperacin y la dimisin: en el escenario (a), el de cooperacin, el castigo es nulo pues
ambos salen libres; en el escenario (d), el de dimisin, el castigo es mximo pues el que
est acusado recibe la pena mxima; en los escenarios (b) y (c), el castigo es moderado.
En este dilema, el escenario ms frecuente, producto del clculo racional, es aquel de la
dimisin.
Encontramos aplicaciones de estas teoras al estudio de los comportamientos electorales, la accin colectiva (participacin en actividades polticas, comportamiento de las
elites, partidos polticos y movimientos sociales) y hasta la accin de los estados (realis92

mo, en relaciones internacionales). La gestin de los bienes de uso comn (como el

agua, los bosques, las tierras) muestra que el inters particular de cada uno conspira en
contra del inters general. El realismo en relaciones internacionales explica el potencial
de cooperacin entre estados-naciones, en un sistema internacional anrquico donde
no hay autoridad soberana, la creacin y duracin de las alianzas y los organismos
internacionales, o an las circunstancias en las cuales unos pases inician conflictos
armados.
Las teoras de la eleccin racional sirven tambin a analizar las relaciones entre el
poder ejecutivo y el legislativo o entre el ejecutivo y la burocracia y las agencias de
regulacin en trminos de relaciones principal-agente (es decir, entre una entidad
tomadora de decisin y otra, ejecutora de esta decisin) (Hindmoor, 2010). Con ellas, la
sociologa de la accin pretende explicar problemas y de conductas egostas (free riders)
en la accin colectiva. Otro ejemplo es cmo el nmero y la identidad de los actores con
capacidad de bloqueo (veto players) determina el carcter y la estabilidad de los sistemas
polticos, la duracin de las polticas pblicas y la influencia de los actores en la elaboracin de la agenda poltica. Por otro lado, la economa poltica constitucional analiza
cmo las reglas constitucionales son elaboradas por unos actores polticos interesados y
por la relacin emprica entre crecimiento econmico y libertad poltica.
Todo lo que se puede decir de positivo a propsito de las teoras de la eleccin racional puede ser considerado como una debilidad, pero es innegable que un aspecto importante de esta teora es su habilidad a simplificar situaciones complejas para encontrar
explicaciones. Segn Andrew Hindmoor, semejante versatilidad se debe al hecho de que
estas teoras proponen una simplificacin susceptible de generalizacin, ante la complejidad de la poltica y de los procesos de toma de decisin (Hindmoor, 2010). No explican
todos los eventos, pero dan cuenta de una tendencia general, de un modelo de comportamiento a partir de los aspectos claves de una situacin. Cualquier situacin compleja
est empobrecida desde el momento en que se la simplifica, pero al mismo momento es
necesario simplificarla para entenderla. En este juego intelectual infinito, las teoras de
la eleccin racional permiten encontrar una clave explicativa.
Los enfoques racionalistas pueden asimilarse a un paradigma maduro, en el sentido
de Kuhn, primero por el hecho de haber sobrevivido cincuenta aos, segundo por haber
generado un cuerpo de literatura significativo, tercero porque logran explicar problemas legtimos, reconocidos por la comunidad cientfica, ms all de la ciencia poltica,
cuarto por haber absorbido, actualizado o modernizado ciertas teoras, como aquellas
de la racionalidad limitada y del incrementalismo, y quinto por ser cuestionadas frontalmente desde hace treinta aos. Esto empez en los aos 1980, con los planteamientos
neoinstitucionalistas, que abordaremos en la segunda seccin de este captulo. Pero se
dio tambin por un cuestionamiento ms epistemolgico que terico, es decir que el
primer lmite que se vio a este paradigma es el alcance limitado de los aportes empricos
de las teoras de la eleccin racional, por su propia ambicin de ser una teora exacta y
por evacuar problemas que pueden ser problemas sustanciales de anlisis de polticas
pblicas (Green y Shapiro, 1994). Tambin, fue criticado por modificar la perspectiva
para que satisfaga la teora, esta es una crtica mayor, pues va en contra de la adecuacin
de la realidad con el pretexto de una mayor cientificidad, una manipulacin de los hechos, de los datos incluso, a travs de la pregunta y del mtodo de investigacin.
Una crtica mayor se dirige a la dimensin ideolgica de la escuela de la eleccin
pblica, que conlleva a una ruptura del dilogo con otros enfoques (una inconmensurabilidad de las teoras). Esto es parte de la madurez de un paradigma: en un momento
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dado el consenso es tal que se consolida un sentimiento de pertenencia a una comunidad epistmica, pero viene alguien a decir que las cosas no son as, empieza a convencer
a nuevos alumnos y de pronto aparece una escuela o se consolida una escuela existente,
que critica al paradigma. Lo que se observa en este momento de inconmensurabilidad
es que no hay dilogo posible entre las teoras pues no hay un lenguaje, un referencial,
un significado comn. Los congresos acadmicos son el teatro de esta inconmensurabilidad, pues los eventos (simposios, paneles y mesas) se organizan de manera separada,
hay muy pocos eventos donde encontramos en la misma mesa una ponencia con un
enfoque racionalista y ponencias con otros enfoques, en general las ponencias se agrupan por enfoques, ms que por temas. Ms all de la discusin que interesa a un libro de
anlisis de polticas pblicas, en el quehacer diario de nuestras disciplinas, es mucho
ms fructfero hablar entre nosotros, entre los que parten del mismo enfoque, pues
tenemos las mismas preocupaciones, manejamos el mismo lenguaje, las mismas herramientas, y desde luego creamos algo. Ahora bien, esto est bien solo hasta cierto punto,
cuando la teora deja de contestar las objeciones que se le formula.
Hay otras crticas ms fundamentales, en particular la que atae al espritu positivista de las teoras de la eleccin racional (Green y Shapiro, 1994). Si nos preocupamos
solo por lo que es explicable, porque solo esto es comprobable o cientfico, entonces
dejaremos de lado un sinnmero de problemas polticos y daremos una visin demasiado simplificada de los procesos polticos o una dimensin demasiado pesimista de los
mismos. Pero la mayor crtica no est en esta visin pesimista sino en el efecto performativo de la teora y en la tendencia a desarrollar razonamientos circulares, o el hecho
de privilegiar un problema porque es explicable, cuando en realidad no es el problema
principal que deberamos explicar.
Un tpico caso es hacer nfasis en las conductas de los funcionarios pblicos para
explicar la efectividad y la eficacia de las polticas pblicas. Si asumimos que las conductas racionales determinan la orientacin de los fenmenos sociales, entonces tambin
podemos asumir que la racionalidad de todos los actores partcipes de una poltica determina la suerte de esta poltica. El problema est en definir los actores cientficamente
observables con esta premisa. Los electos? De hecho, a partir del ciclo de las polticas, se
puede determinar momentos crticos en los cuales los intereses, en particular el de ser
electo, de los polticos determinan la orientacin de las polticas. Los burcratas? En
efecto, podemos encontrar un cierto grado de racionalidad en las conductas de los funcionarios ubicados en un rango inferior en la escala de poder, y la hiptesis es que estas
conductas son explicativas de las polticas. En este sentido, se desvirtan otras variables
explicativas como las convicciones, las ideas, los valores, la relacin entre los burcratas y
las instituciones. Entonces vemos que hay cierto peligro en reducir la prediccin a un tipo
de comportamiento y dar una visin excesivamente simplificada de la poltica pblica.
Adems, existe un tercer tipo de actores, mucho ms difcil de estudiar sistemticamente: el pblico. A propsito de la elaboracin de agenda, se visualiza este problema
como el ciclo de atencin a los temas de polticas. La importancia social o poltica de un
tema, no necesariamente justifica que se lo estudie cientficamente. Recordemos que
esta importancia es relativa, no hay temas definitivamente fuera o dentro de la agenda
de investigacin. En un momento dado se priorizan algunos y por imitacin o difusin
se multiplican los estudios sobre estos temas, como fue el caso de la planificacin, las
burocracias, las elites, los programa de ayuda condicionada, etc. A parte de ello, en la
opinin pblica hay ciclos de atencin a los temas, que alteran los acontecimientos
externos, los choques econmicos, los fenmenos naturales, lo cual incide en el grado de
94

importancia relativa que tienen en la agenda de gobierno (Baumgartner et al., 2008). Por
supuesto, se hacen encuestas y paneles para conocer estos ciclos, de hecho el marketing
poltico ha avanzado mucho desde los aos 1960 para conocer o anticipar el comportamiento de categoras de la poblacin o sociotipos. Estas categoras se construyen a partir de variables sociales y econmicas (como la educacin formal, los hbitos culturales,
el nivel de vida, etc.), que determinan un perfil de actores colectivos cuya conducta se
puede analizar como algo predecible.

La escuela de la eleccin pblica

En el mbito del anlisis de polticas pblicas, el conductismo ha dado lugar a la
escuela de la eleccin pblica. La nocin de eleccin pblica deriva directamente de
aquella de eleccin racional, y es una aplicacin de la misma a la accin colectiva. La
dimensin estatal de la eleccin pblica parte de una preocupacin por los equilibrios
presupuestarios y es consustancial de la discusin que se inici tras la Segunda Guerra
Mundial sobre el rol del Estado en la economa. El impacto de las teoras de la eleccin
racional fue magnificado por la creacin de la Sociedad de la Eleccin Pblica (Public
Choice Society), por James Buchanan, que tuvo una gran influencia en las polticas neoliberales llevadas a cabo en Estados Unidos, luego en el mundo en los aos 1990 (Hindmoor, 2006: 7-13). Buchanan (1919-2013) se gradu por la Universidad de Chicago
que encarna la ortodoxia de la economa neoclsica con una tesis doctoral sobre la
equidad fiscal en Estados Unidos, antes de integrar la Universidad de Virginia y crear un
centro de estudio de polticas pblicas. Su tesis es que la constitucin econmica de
muchos pases est diseada para perjudicar a los ciudadanos, puesto que da oportunidades a pequeos grupos de ganar a costa de los dems, a travs del cabildeo y de la
incidencia poltica.
Dos fenmenos fueron identificados desde temprano por la escuela de la eleccin
pblica: la capacidad de los burcratas de controlar el proceso poltico y el gasto pblico, y la capacidad de los grupos de inters de incidir en las decisiones de los electos para
captar recursos pblicos (rent-seeking) (Hindmoor, 2010: 129). La escuela de la eleccin
pblica plantea que el efecto perverso de haber traducido Estado desarrollista como
Estado proteccionista o Estado paternalista ha conllevado a la multiplicacin de los
grupos de inters, los cuales siempre defienden sus intereses propios y generan un efecto cumulativo de incremento del gasto pblico. La multiplicacin de los grupos de inters y su diseminacin en la sociedad generan una tendencia al patronazgo y problemas
que afectan el funcionamiento del servicio pblico y la administracin del Estado. Esta
es la idea clave que desarrollan todos los tericos de esta escuela, desde James Buchanan hasta Gordon Tullock, pasando por William Niskanen (Hindmoor, 2006). Es decir
que hay un prejuicio a priori en contra del Estado, por la presin ejercida por los grupos
de inters econmicos y sociales. Este prejuicio tiene fundamentos tericos, por supuesto, pero tambin ideolgicos.
Si la presin ejercida en el Estado por los grupos de inters afecta el gasto pblico, la
pregunta es: quin asume este costo? La respuesta es que los costos generados por la
incidencia ejercida por pequeos grupos que representan a ciertos sectores de la poblacin o de la economa, son soportados por el conjunto de la sociedad. En este sentido,
los grupos de inters actan como monopolios que constituyen fallas del mercado. El
poder de los grupos de inters se convierte en un problema econmico, como lo expres
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Gordon Tullock en The Welfare Cost of Tariffs, Monopolies, and Theft (1967). Tullock
(1922-) egres tambin de la escuela de Chicago y colabor con Buchanan a la publicacin de The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy (1962)
y a la fundacin de la Sociedad de la Eleccin Pblica y a su revista acadmica Public
Choice. Su tesis es que el Estado no tiene inters en conceder privilegios de monopolio a
una empresa, al no ser que sta lo presione a travs de los responsables polticos (Hindmoor, 2006: 155-180).
En cambio, las empresas s tienen inters en invertir dinero para conseguir estos
privilegios. Por su lado, los polticos involucrados en la contienda electoral elaboran sus
programas respectivos en funcin de clientelas electorales, necesitan recursos para difundir sus ideas y pueden caer en la tentacin de aprovechar su capital poltico para
preparar su reconversin en el sector privado, gracias a un cargo de ejecutivo. Ello les
lleva a entenderse con los actores econmicos, en particular los ms poderosos o aquellos que aprovechan las fallas del mercado como son las situaciones de monopolio. Estos
ltimos hacen cabildeo en distintos momentos del proceso poltico, en particular a travs del financiamiento de las campaas electorales y cuando se delibera sobre la adopcin o la reforma de una ley.
La forma de influencia ms comn que ejercen estos grupos sobre el Estado es el
cabildeo (lobbying), es decir una manera de conseguir ventajas, en general econmicas,
por parte del Estado a travs de la negociacin o la presin directa sobre un sector del
gobierno o del legislativo. Estas ventajas pueden consistir en el incremento de los
incentivos positivos (subsidios) o en la reduccin de los incentivos negativos (exencin
de impuestos). En efecto, los grupos de inters no desaparecen, se multiplican por efecto demostrativo: si un grupo consigue una ventaja por parte del Estado, por qu no
haran lo mismo otros grupos? Dicho sea de paso, algunos de estos grupos son ms
conocidos que otros, como el complejo militar-industrial, la National Rifle Association,
el lobby agro-industrial o la industria petrolera. (La nocin de incidencia poltica prospera, en particular en pases en crisis. Hay escuelas de incidencia pblica, seminarios
dedicados a cmo ejercer presin sobre el Estado, y podemos ver en una perspectiva
ms general, una prolongacin de las teoras del pluralismo, formuladas en los aos
1950, sobre la incidencia en las polticas pblicas de ciudadanos, redes y grupos de
presin.)
Ello desemboca en el segundo problema planteado por el modelo de Estado desarrollista y es el tamao del gasto pblico. Para la escuela de la eleccin pblica, la elaboracin del presupuesto del Estado debera pensarse como un ejercicio que parte desde
cero y a partir del cual se justifique cada gasto. Ello dara lugar a un modelo de equilibrio general, en el cual cada centavo que gaste el Estado estara maximizado por la
inversin pblica. Sin embargo, en la prctica esto no es posible, pues un gobierno no
puede dedicar seis meses del ao a elaborar un presupuesto que luego gastara en seis
meses. En la prctica, lo que se hace es negociar al margen y arreglrselas (muddling
through) con los grupos que hacen antecmara para incidir en la orientacin presupuestaria del Estado. Este arbitraje es el que nos lleva a repensar la relacin entre el presupuesto y las polticas pblicas. La propuesta es la que se aplica en la mayora de los
pases, que consiste en elaborar presupuestos plurianuales y prever mecanismos de evaluacin anual, que permiten ajustar ciertos rubros a costa de otros, en funcin de la
coyuntura (Pennant-Rea, 2000). Obviamente, los ciclos electorales inciden tambin en
esta evaluacin ex-post del gasto pblico.
Tanto los actores polticos como los econmicos contribuyen entonces a la captacin
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de recursos econmicos que constituyen una prdida para la sociedad, ya que no contribuyen a incrementar el bienestar general. Segn Tullock, el costo real de esta captacin
de recursos se expresa con la adopcin de leyes ineficientes o al servicio de grupos de
inters. No basta con que los grupos de inters negocien prebendes con los profesionales
de la poltica, es el sistema poltico que genera este desequilibrio. Luego de su formulacin, la teora de la captacin de rentas dio lugar a mltiples estudios sobre las estrategias
electorales, los gobiernos locales, las privatizaciones, las estructuras de gestin de las
empresas multinacionales, la industria del armamento, etc. Este xito se puede explicar
por la versatilidad de la tesis de la sociedad de la captacin de rentas (Hindmoor, 2006).
Aunque esta ltima fue inicialmente formulada a partir de los costos inducidos por los
monopolios, tambin puede ser utilizada para explicar otras fallas del mercado, como los
contratos pblicos, los subsidios, los crditos a la exportacin, etc. Por otro lado, la valoracin econmica de estos privilegios otorgados por el Estado aliment la crtica neoliberal del Estado de bienestar y la teora de Tullock fue recuperada por los partidarios de
una reduccin drstica del gasto pblico y del adelgazamiento del Estado.
Estos acuerdos dan lugar luego a un trfico de votos (logrolling o vote trading), en el
cual los diputados acuerdan en apoyar mutuamente sus mociones o propuestas de ley.
En este sistema, hay a la vez la idea de defender el inters general (la sumatoria de los
intereses particulares) y la de una competencia entre los grupos de inters (los recursos
son limitados), y el compromiso de los electos radica en defender los intereses de sus
electores en Washington D.C. contra los intereses de otros grupos, o de representar a su
Estado frente a los dems.
Al fin y al cabo, si bien es cierto se puede asumir la existencia de relaciones privilegiadas entre estos sectores y el poder poltico, lo que es muy difcil es conocer el costo
real de esto. El efecto cumulado de estas tendencias es un incremento absoluto (en
valor) y relativo (en porcentaje del PIB) del gasto pblico. Segn Ruppert Pennant-Rea,
en los pases de la OCDE en los aos 1950, el gasto pblico ya superaba el 40 % del PIB
y no dej de incrementar hasta los aos 1970, llevando al Estado a endeudarse para
seguir respondiendo o atendiendo las crecientes demandas sociales (Pennant-Rea, 2000).
Tullock calcul que el costo de esta complicidad alcanzaba un 50 % del PIB de Estados
Unidos en 1988 (citado en Hindmoor, 2006). Ello dice implcitamente que la mitad de la
economa de este pas depende de la administracin pblica, que es una economa clientelar, lo que suscita mucha resistencia y crticas en el caso de Estados Unidos, pas de la
democracia, del liberalismo y de la buena gobernanza.
Detrs de esta demostracin est la idea que este dinero est usurpado, desviado de
la sociedad y que la mitad de la riqueza producida se perdera en estos circuitos. En este
punto se desvela el grado de ideologizacin de la escuela de la eleccin pblica. En
efecto, para llegar a esta cifra, hay que dar un significado al pacto entre la burocracia
estatal y los grupos de inters que no es solamente la incidencia poltica, hay que asumir
que hay una voluntad deliberada y perversa, depredadora, encarnada por los funcionarios del Estado de sacar provecho del sistema. Los funcionarios estn en oficio, no por
una mstica de su funcin de servidores pblicos sino por el inters de sacar provecho
del Estado. Es el prejuicio que caracteriza y orienta toda la produccin de esta escuela y
que trata de ser consistente con las premisas del conductismo racionalidad, egosmo y
predecibilidad, con la tesis de la captacin de renta. Segn esta tesis, la captacin de
renta es el motivo de los funcionarios pblicos y de los grupos de inters, que hace que se
genera una relacin perversa a costa de la sociedad a travs del Estado.
El clculo de Tullock descansa en el prejuicio segn el cual todo impuesto o toda
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retencin, todo subsidio o todo gasto pblico, es un costo o una prdida para la
sociedad. En este clculo, los costos ocasionados por las leyes ineficientes no son
deducibles de las ganancias diferidas. Ahora bien, sabemos que se trata de una discusin ideolgica. Ms all de pensar el presupuesto del Estado como una totalidad, cabe
ver los sectores y las partidas que no tienen las misma lgica. Algunas significan un
gasto neto (los gastos de salud, por ejemplo) hasta que se puedan medir los ingresos que
permiten (una poblacin sana con una vida larga es una ganancia, no solo en trminos
morales sino para la economa de una sociedad).
Para superar este problema, Tullock formula cuatro recomendaciones: el voto a la
mayora de cada ley para limitar los acuerdos entre diputados de distintos partidos; un
uso ms frecuente del referndum sobre las preferencias de la ciudadana, para contornar las transacciones entre los polticos y los grupos de inters; imponer un criterio de
presupuesto equilibrado, para restringir el tamao de la torta que se podran repartir los
grupos de inters; limitar directamente el tamao del gobierno, para reducir el gasto
pblico.
De la reflexin general sobre las causas del dficit pblico, deriva un anlisis particular de la gestin del sector pblico. Es all donde se ha politizado la discusin, pues en
parte se concret en decisiones que llevaron a la reduccin, la eliminacin o la privatizacin de sectores tradicionalmente del dominio del Estado. Si el gobierno es el problema,
la nica manera de resolverlo es reduciendo el dominio del Estado y su aparato burocrtico. Esta teora fue asumida en los aos 1980 por los gobiernos conservadores del Reino Unido y de Estados Unidos, que impulsaron polticas monetaristas, entre otras cosas,
a travs de la privatizacin de empresas pblicas y la reconfiguracin de la administracin pblica a travs del modelo de nueva gestin pblica (new public management),
que consiste en gran parte en aplicar al mismo Estado reglas del mercado o reglas aplicables a entidades privadas. En su libro, Reaganomics (1988), William Niskanen describe cmo incidi en la poltica econmica llevada a cabo en Estados Unidos por el Presidente Ronald Reagan, en los aos 1980. El origen de las fallas del Estado o del gobierno,
segn l, radica en la capacidad de los burcratas de controlar los procesos polticos y el
gasto pblico. De ah viene la famosa frase de Reagan (en su primer discurso inaugural,
el 20 de enero de 1981): In this present crisis, government is not the solution to our
problem; government is the problem, repetida ad nauseam por sus epgonos neoliberales
en aquella poca. Este ltimo punto es consistente con el argumento de Richard Balme
y Sylvain Brouard, segn quien la escuela de la eleccin pblica representa la vertiente
pblica de la economa neoclsica, cuyo mtodo la modelizacin microeconmica
est puesto al servicio de la tesis de un Estado ptimo-mnimo que debera limitar su
actuar a la correccin de las fallas del mercado (Balme y Brouard, 2005).
Antes de graduarse en Harvard con una tesis sobre las ventas de bebidas alcohlicas,
Niskanen (1933-2011) fue alumno de Milton Friedman y de la Escuela de Chicago a
inicios de los aos 1950. Propuso una interpretacin radical de las causas del dficit
pblico en Bureaucracy and Representative Government (1971). Su tesis descansa en dos
argumentos: por un lado, los funcionarios del Estado tienen inters en maximizar su
presupuesto, por otro lado, ellos lo logran a menudo gracias a su acceso a la informacin
y su capacidad de formular ultimatos a los electos bajo la autoridad de los cuales se
encuentran (Hindmoor, 2006: 137-143). Al no ser una entidad con fines de lucro, la
administracin pblica depende de la asignacin presupuestaria del Estado, por la cual
los funcionarios compiten entre servicios y ministerios. En la medida en que estos ltimos no pueden recibir incentivos por la racionalizacin de las ganancias de su organiza98

cin, la mejor manera de mejorar su situacin personal (poder, riqueza, prestigio, seguridad, etc.) es por el incremento del presupuesto que manejan a travs de su servicio. Por
otro lado, su capacidad de presionar los electos es proporcional a la informacin que
detienen sobre el costo real de los productos de una poltica. Por lo tanto, el objeto de la
negociacin entre burcratas y polticos no es la eficiencia de la poltica, sino un punto
de equilibrio entre el costo total de esta ltima y los beneficios individuales que puede
sacar cada grupo. Ello genera un sobre-costo para el Estado, comparado con lo que
costara el mismo servicio en el sector privado o un servicio pblico en competencia.
Esta tesis plantea, por un lado, que los funcionarios tienen inters en maximizar su
presupuesto, en aplicacin estricta del conductismo a los comportamientos burocrticos. Son mquinas depredadoras que buscan dnde est la plata. Defienden una posicin, tienen intereses particulares dentro del aparato pblico por incrementar su partida presupuestaria. Por lo general son motivaciones que entran en el razonamiento de la
eleccin racional o del instrumentalismo racional. Puede ser por seguridad, pues tener
un presupuesto mayor autoriza una mayor flexibilidad a la hora de gastar; puede ser por
codicia, pues el incremento del presupuesto garantiza una mayor retribucin y un mayor poder en la relacin interna a la burocracia y entre sta y los grupos de inters;
puede ser porque permite tener una gestin ms laxista, con menor control de eficacia
del gasto. Por otro lado, la tesis de Niskanen plantea que los grupos de inters logran
hacer presin sobre estos funcionarios por su capacidad de informacin y de organizacin, en particular en campaas electorales, cuando se juegan los pactos entre los candidatos y el electorado. En este momento se generan pactos o alianzas perversas entre un
sector del Estado, una categora de la burocracia, y un sector de la sociedad, una categora de intereses privados.
Algunos observan que los funcionarios maximizan su presupuesto discrecional, ms
que el presupuesto total de su servicio administrativo (Migue y Belanger (1974), citados
en Hindmoor, 2006: 144). Otros mostraron que la figura del maximizador de presupuesto no corresponde al comportamiento de los altos funcionarios, que tienen un
mayor inters en reestructurar su servicio (bureau-shaping) para concentrarse en actividades estratgicas (Dunleavy, 1985; citado en Hindmoor, 2006: 145). Segn una de las
variantes de la escuela pblica, hay dos presupuestos dentro de una administracin
pblica y esto se traduce en dos conductas distintas: los funcionarios de rango alto y
medio y aquellos de rango bajo y medio. Dentro de la burocracia, los funcionarios que
ejercen funciones ejecutivas estn evaluados con base en sus acciones, entonces tienen
inters en optimizar su presupuesto, en particular el presupuesto discrecional; mientras
que los dems tienen inters en garantizar una mayor base para enfrentar eventuales
imprevistos. Esta distincin entre dos tipos de burcratas ayuda a entender por qu los
primeros fueron proclives al desarrollo de la nueva gestin pblica en los aos 1980, en
la cual se evala la gestin por resultados, que obliga a los responsables a justificar la
ejecucin de las polticas con indicadores cuantitativos (Kbler y de Maillard, 2009).
Cabe dividir la burocracia entre varios sectores y varios comportamientos, puesto
que, fuera del tipo ideal de burocracia weberiana, no existe una categora uniforme de
burcratas, en realidad, dentro de la burocracia, hay distintos grupos que compiten
entre s y tienen intereses propios. Ello hace que an asumiendo que todos persigan la
satisfaccin de sus intereses particulares y egostas a travs de la maximizacin de su
presupuesto compiten entre s. Entonces estos comportamientos individuales no explican el dficit del presupuesto del Estado. En realidad, aplicando stricto sensu el teorema de la eleccin racional, la misma competencia dentro del aparato estatal debera
99

generar unos mecanismos que frenen o impidan el crecimiento de este dficit, en particular en situaciones de escasez por crisis econmica. Desde el momento en que se aplican polticas monetaristas de restriccin presupuestaria, la competencia entre los sectores de la burocracia se vuelve ms spera. Pero esto se puede interpretar de dos maneras: el hecho que la competencia sea ms spera neutraliza el efecto cumulativo del
cabildeo y de la presin de los grupos de inters, o por lo contrario, el hecho de que haya
ms competencia genera ms endeudamiento. Para zanjar, hay que analizar caso por
caso cmo se negocian las partidas presupuestarias por parte de las agencias del Estado.
Cmo indujo este razonamiento la formulacin de recomendaciones de reformas
que llevaran a la configuracin del modelo de nueva gestin pblica? La primera recomendacin de Niskanen consiste en incentivar a los funcionarios a reducir su presupuesto, por ejemplo a travs de bonos salariales o del incremento del presupuesto discrecional que ellos manejan. En todo presupuesto de administracin pblica, hay una
parte discrecional que sirve para enfrentar imprevistos, flexibilizar ciertos procesos,
facilitar ciertas negociaciones.
En segundo lugar, Niskanen recomienda modificar la composicin de las comisiones legislativas para volverlas ms representativas de la opinin pblica. Aqu hay una
idea muy liberal segn la cual el control del poder ejecutivo viene del legislativo, y tal es
particularmente el caso en Estados Unidos, pues el momento en que toda la poltica del
ejecutivo se puede validar o paralizar es en la discusin del presupuesto en el Congreso
(como lo record el conflicto que opuso al Presidente Barak Obama y a los senadores
demcratas a la mayora conservadora de la Cmara de Representantes a propsito del
presupuesto de seguridad social, que desemboc en el cese de todas las actividades del
gobierno federal por dos semanas, en octubre de 2013). En efecto, si se concibe as el rol
del legislativo, se puede esperar que, al dar una mayor representacin de la opinin
pblica (no solo de los grupos inters) en estas comisiones, se puede incidir e inflexionar
ciertas polticas, ciertas decisiones del ejecutivo. Este ajuste marginal, que ya encontramos en Lindblom, es lo que define las polticas pblicas desde el enfoque racionalista:
stas consisten en ajustes perpetuos, al margen, que responden al elector mediano. Esta
simplificacin extrema muestra que, en efecto podemos encontrar un hilo conductor a
partir del cual reconstruir una explicacin. Pero al mismo tiempo, por simplificar al
exceso una situacin, la misma teora trasviste la realidad y se corre el riesgo de sesgar el
anlisis.
Esto funciona en un rgimen bipartidista, donde solo hay dos partes involucradas en
el debate y no hay diseminacin de los votos. En algn momento, la decisin depende
del voto que pasa de un lado al otro, conforme lo plantea el modelo de equilibrio de
Downs (Downs, 1998). El modelo de equilibrio de Downs parte de la doble premisa,
segn la cual las personas persiguen sus intereses propios para elegir y las preferencias
de la mayora de los electores son estables, es decir que no cambian entre dos elecciones.
Por lo tanto, los partidos compiten para captar el sufragio del elector mediano, centrista
o indeciso, que se encuentra en la frontera terica entre los dos partidos. Para conseguir
este sufragio los partidos no pueden plantear propuestas muy diferentes, muy contrastadas, pues la situacin del elector o de la electora en el espectro poltico hace que la
decisin o la eleccin no radica en una contraposicin entre todo o nada, sino en un
ajuste marginal sobre temas particulares.
En cambio, en sistemas multipartidistas, la fragmentacin del poder legislativo obliga a la conformacin de alianzas sobre cada tema. Entonces, la idea segn la cual las
comisiones pueden ayudar a controlar el gasto pblico se debe tomar con cautela. En
100

cuanto al argumento de equilibrio, se ha mostrado que la necesidad de garantizar presupuestos mximos por los burcratas puede ser ms apremiante en Estados Unidos, donde stos dependen del gobierno de turno y de la orientacin poltica de los electos, que
en la mayora de los pases europeos, donde los funcionarios de carrera son reclutados
por concurso (Peters, 2001; citado en Hindmoor, 2006: 150).
La tercera recomendacin es garantizar una mayor competitividad, un trmino
ajeno al vocabulario de la teora clsica de la administracin pblica, al generar una
competencia entre los servicios de la administracin pblica o entre estos ltimos y el
sector privado. Este es el punto de enganche de toda la reflexin sobre la nueva gestin
pblica, al plantear la necesidad de acabar con el monopolio de facto y la ausencia de
rendicin de cuentas de la cual goza la burocracia en el modelo weberiano de administracin pblica. Para Niskanen, puesto que este rgimen de excepcin perjudica a la
sociedad, a travs de las alianzas que forman los burcratas con ciertos grupos de inters, hay que romperlo y obligar a la administracin pblica a competir interna y externamente. Entonces el presupuesto pblico no est elaborado solamente por el Estado
sino tambin por el mercado. En ciertos casos se crean nuevas alianzas con el sector
privado (sociedades de economa mixta, cuasi-ONG, etc.) en las cuales el Estado mantiene una participacin mayoritaria o una minora de bloqueo y, desde luego, cierto control, pero depende de la inversin privada. En otros casos llegamos a programas de
privatizacin, empezando por las olas de reformas estratgicas en sectores como la industria pesada, las telecomunicaciones o la energa, con la premisa segn la cual, si las
leyes del mercado imperan, los actores privados estn ms preparado a defender los
intereses de la sociedad.
Al fin y al cabo, para esta escuela, hay un problema inherente a la poltica monetaria
(incluso en reas de moneda nica, como el euro o el dlar) y es que sta es exitosa o
satisfactoria a corto plazo pero puede tener efectos nefastos a mediano y largo plazo,
por el doble efecto de costos difusos y diferidos. Son difusos pues, por ejemplo, si un
gobierno aumenta el impuesto sobre el valor agregado, todo el mundo est afectado por
este incremento, lo que toleran menos los ciudadanos es un incremento de impuesto
que no se impone a los dems. Por ello el impuesto sobre el valor agregado es el instrumento fiscal ms fcil de manipular para incrementar el presupuesto del Estado. Son
diferidos pues la poltica monetaria de hoy tiene efecto en la generacin de maana, en
particular en lo que atae a las prestaciones de jubilacin y a la generacin de empleos.
(Hoy, por ejemplo, existe un problema mundial de insolvencia del modelo histrico de
seguridad social, el rgimen general, en el cual cada generacin cotiza para la prxima,
que lleva a revisar al alza la edad de jubilacin y la duracin de cotizacin necesaria para
beneficiarse de una pensin completa.)
Tericamente, desde el enfoque de la eleccin pblica, gobernar consiste en arbitrar
entre el incremento o la reduccin del gasto pblico y de los impuestos. Prcticamente,
el gasto pblico no decrece y es excepcional que los impuestos lo hagan. Estas son las
dos variables sobre las cuales incide la poltica, para entender la interaccin entre la
escuela de la eleccin pblica y las polticas monetaristas, que luego dio lugar a la doctrina de la nueva gestin pblica. En un rgimen democrtico, es normal que haya partidos polticos cuyos programas electorales contemplan ms gasto pblico, financiado
por ms impuestos, que compiten con partidos cuyo programa contempla menos gasto
y menos impuestos (Pennant-Rea, 2000). Esto es un esquema clsico de competencia
entre partidos progresistas y conservadores. Lo que no es normal, pues es una deshonestidad intelectual, es vender la idea segn la cual se puede incrementar el gasto pblico y
101

reducir los impuestos, pues ello significa automticamente elevar deuda pblica, cuando sta ya lleg a un nivel difcilmente soportable por la economa.

Los enfoques neoinstitucionalistas

El neoinstitucionalismo histrico
El retorno del institucionalismo y su reformulacin como neoinstitucionalismo fueron una reaccin contra el carcter subsocializado de los enfoques dominantes en
ciencia poltica (Lowndes, 2010). Se desarroll en reaccin contra el estructuro-funcionalismo y la teora segn la cual en el centro de las relaciones sociales estaba una pugna
por el acceso a recursos escasos (Sanders, 2006). Ello alude en particular a la influencia
que tuvieron el conductismo y las teoras de la eleccin racional en el anlisis de las
instituciones, como variables dependientes, es decir que vean a las instituciones como
el producto de un clculo racional por parte de un grupo de individuos. En este sentido,
el conductismo vea a las instituciones como una agregacin de las preferencias individuales. En cambio, para los neoinstitucionalistas las instituciones son algo ms que la
sumatoria de sus componentes, son procedimientos operativos estndares (standard
operative procedures) (Hall, 1986; citado en Lowndes, 2010: 73).
La primera crtica en contra del conductismo se ha desarrollado desde la dcada de
1980, a partir de una reformulacin de las teoras institucionalistas, en particular a
travs de una serie de estudios en torno al Estado, conducidos por Peter Evans, Dietrich
Rueschemeyer y Theda Skocpol (Evans et al., 1985; Immergut, 1998). Lo que plantean
estos autores es que el Estado antecede los clculos racionales, las conductas y trayectorias individuales (Pierson y Skocpol, 2008). Su argumento es: el Estado orienta las
conductas individuales y colectivas y se contrapone al argumento conductista: el Estado es el producto de interacciones racionales (Skocpol, 1985). Por ello es necesario
volver a analizar el rol del Estado en los procesos sociales, por ejemplo a travs de la
regulacin, de las polticas pblicas, de la creacin o innovacin de las instituciones y de
una manera que contradice fundamentalmente la tesis de eleccin racional.
Para los historiadores neoinstitucionalistas, el Estado no acta bajo la presin de la
sociedad: el desarrollo socio-econmico, las elecciones, los partidos polticos y los grupos de inters tienen un rol secundario en el proceso poltico (Heclo, 2006). Desde luego,
el aprendizaje social revela una sustancial autonoma del Estado, respecto de las presiones sociales en la formulacin de sus objetivos. Este ltimo argumento se contrapone a
las tesis del pluralismo y del corporativismo, que hacen hincapi en el origen social de
las polticas pblicas y las presiones ejercidas por los grupos de inters y las organizaciones sociales.
La preocupacin central del institucionalismo clsico eran las estructuras del gobierno. La discusin en torno a la gobernanza, que se formaliz a partir de los aos 1980,
introdujo una nueva dimensin a estas estructuras de gobierno, como vimos en el captulo tres: la aparicin de varios niveles de gobierno, sub y supra-nacionales, la intervencin de actores no-estatales en el proceso poltico, actores sociales y actores econmicos. Por ello, la visin clsica del institucionalismo requiere ser revisada. En los trabajos clsicos del institucionalismo, se haca hincapi en las instituciones formales como
los sistemas electorales, sistemas polticos, administraciones pblicas, poderes judiciales (etc.) (Rhodes, 2006b). La preocupacin radicaba en determinar por qu algunas
102

eran mejores, duraban ms o eran ms complejas que otras. Esto, a su vez, interes a la
economa poltica y a la comparacin internacional o transnacional, para determinar
cmo funcionaban las industrias nacionalizadas, las empresas pblicas o cmo funcionaban las legislaciones y el entorno jurdico para determinadas industrias (North, 1993).
El neoliberalismo y el proteccionismo son productos de estas deliberaciones sobre el
grado de coercin estatal que incorporan las polticas pblicas.
Cabe insistir en que el Estado del neoinstitucionalismo histrico es un objeto distinto al que preocupa a la filosofa poltica. No se trata de reflexionar sobre principios
como el buen gobierno, el buen Estado o las buenas instituciones, que guan la discusin desde Montesquieu, mas preguntarnos de manera ms emprica cmo funcionan
estas instituciones. Es decir, no es una reflexin sobre los principios sino una reflexin
sobre los procesos. Uno de los problemas en la discusin sobre el Estado consiste en
determinar si es una entidad o un sistema organizativo. Detrs de esto, hemos visto que
est el problema del grado de autonoma del Estado respecto a la sociedad. Si uno asume que el Estado es una entidad, es autnomo de la sociedad, si uno asume que el
Estado hace sistema con varias entidades, uno puede entender mejor cmo la sociedad
permea a las instituciones estatales. El aporte del neoinstitucionalismo radica en analizar al Estado como un sistema complejo que estructura los resultados y la naturaleza de
los conflictos colectivos, es claramente el producto de algo y no una entidad autnoma,
un agente neutro, como lo planteaba el institucionalismo clsico.
Lo que aportan los estudios histricos, en particular aquellos que hacen hincapi en
el rol del Estado, es la idea segn la cual esta pugna, ms que motivada por intereses
egostas, est estructurada por la organizacin del sistema institucional, el contexto institucional de lo poltico o de la comunidad poltica y de la economa (Immergut, 1998;
Thelen, 1999; Steinmo, 2008). Pasamos de una visin ideal a una visin pragmtica de
las instituciones, en particular de las instituciones del Estado, para interesarnos a una
serie de interacciones entre organizaciones, o entre acciones individuales y colectivas.
Podemos partir de la poltica comparada para analizar el impacto de las instituciones
formales en diversos procesos nacionales: las relaciones entre el poder legislativo, los
intereses organizados, el electorado y el poder judicial; la relacin entre un modelo o un
rgimen poltico y un modelo econmico o la matriz productiva de un pas; la relacin
entre democracia y desarrollo; la relacin histrica entre educacin y nivel de desarrollo
econmico. Estas son las problemticas que propone el neoinstitucionalismo histrico
(Mahoney y Thelen, 2010; Hall, 2010).
Se pueden resaltar cuatro particularidades del neoinstitucionalismo histrico (Hall y
Taylor, 1996). La primera es una conceptualizacin general de la relacin entre las instituciones y las conductas individuales. La segunda es su nfasis en las asimetras de
poder en relacin con el funcionamiento y el desarrollo de las instituciones. En el funcionamiento de las instituciones, se ponen de manifiesto las desigualdades de poder, el
reparto desigual del poder entre los actores y entre las instituciones. Tercera particularidad, este enfoque analiza el cambio institucional como un proceso de dependencia de la
trayectoria (path dependence), segn el cual la trayectoria normal de las instituciones es
estable y est alterada en momentos particulares, en coyunturas crticas, por variables
exgenas (Pierson, 2000; Mahoney, 2000). Retomando la idea del incrementalismo y
aplicndola a la transformacin inherente a las organizaciones, la tesis de la dependencia de la trayectoria indica que hay poca variacin en el tiempo y un efecto relativamente
limitado del voluntarismo poltico, de las ideas en su funcionamiento, salvo en situaciones excepcionales en las cuales se abren ventanas de oportunidad y se inician nuevas
103

secuencias histricas. En aquellas coyunturas crticas, en momentos histricos particulares, el curso de las instituciones est alterado de manera brusca. Finalmente, resalta el
rol de las ideas en los resultados polticos, y su articulacin con las instituciones.
A partir del estudio de la poltica econmica en el Reino Unido y en Francia, Peter
Hall formul la tesis segn la cual las polticas pblicas pueden ser objeto de tres tipos u
rdenes de cambios (Hall, 1986 y 1993). Los cambios del primer orden son cambios
instrumentales, que se deciden en funcin de ajustes de los instrumentos de polticas
pblicas. Por ejemplo, los impuestos sobre los ingresos, sobre el valor agregado o sobre
las ganancias, son instrumentos de poltica econmica, que un gobierno suele utilizar,
crear o alterar para dar una orientacin particular a su poltica. Los cambios de segundo
orden se refieren a la creacin de nuevos instrumentos o el experimento de nuevas maneras de enfrentar un problema sin redefinirlo. Se trata aqu de formular una poltica
distinta, y es donde intervienen las ideas. Al fin y al cabo, la alternancia poltica en el
poder se da a partir de un debate de ideas. Pero ello no lleva a reformar la poltica
econmica y en particular no significa una redefinicin de los problemas de polticas
pblicas, que pueden ser problemas de desempleo o de inflacin, que se van a enfrentar
con ms o menos gasto pblico y desde luego con ms o menos impuestos.
Un tercer orden de cambio surge, por ejemplo, cuando el razonamiento monetarista
se impone a todos los actores del gobierno y, por lo tanto, orienta a todas las polticas
sectoriales. Entonces el gobierno hace ms que tomar medidas de ajuste o cambiar los
instrumentos, lo que hace es reformular el problema. Este fenmeno no ocurri solamente en el Reino Unido, pero este pas fue el primero en emprender el giro neoliberal
(Jobert, 1992) por el cual las elites se convencieron de las virtudes del mercado para
remediar las fallas de gobierno, pronto seguido por la mayora de los pases de la OCDE
(con la excepcin notable de los pases escandinavos) y, como es conocido, de Amrica
Latina. Hall asimila este cambio de tercer orden a un cambio de paradigma, pues
abarca al conjunto de los juicios polticos. Por analoga con la teora de Kuhn, las polticas, como las teoras cientficas, son el producto de una representacin del mundo (Kuhn,
1971). Un cambio de paradigma resulta de la insuficiencia o la imposibilidad de los
ajustes para enfrentar anomalas o desarrollos incomprensibles en los trminos del viejo
paradigma. Los partidarios del nuevo paradigma aseguran su autoridad en el proceso
poltico y pueden acomodar la organizacin y los procedimientos regulares del proceso
poltico para institucionalizar este paradigma. Su resultado depende de las ventajas relativas que procuran el posicionamiento de los actores en el sistema institucional. Se
observa un cambio de lugar de la autoridad y una competencia entre los miembros de la
comunidad poltica.
Los cambios de primer y segundo orden corresponden a procesos de aprendizaje
social stricto sensu y forman parte del proceso poltico normal (comparable con las
ciencias normales en Kuhn), puesto que se trata de ajustar una poltica sin cuestionar
los trminos generales de un paradigma poltico dado (Hall, 1993). Ambos tipos constituyen procesos aislados de las presiones pluralistas que suelen ejercerse en el sistema
poltico, en los cuales el ajuste o la alteracin de los instrumentos de poltica responden
a problemas relacionados con la poltica anterior. La modalidad de los cambios de primer orden es la sedimentacin que resulta de las decisiones rutinarias propias del proceso poltico; la de los cambios de segundo orden es el desarrollo de nuevos instrumentos de poltica, que resulta de la accin estratgica.
Al contrario, los cambios de tercer orden no son asimilables a un proceso de aprendizaje pues oponen dos concepciones de la economa, dos interpretaciones del rol del
104

Estado, del sector privado y del mercado. El rol protagnico en el cambio de paradigma
fue asumido por los electos del partido conservador, los medios de comunicacin y actores ajenos al Estado (universidades, asociaciones privadas, gremios profesionales); el
lugar de la autoridad se desplaz del Tesoro Pblico hacia unas instituciones econmicas no-estatales; por ltimo, el nuevo paradigma fue debatido en el arena pblica durante el proceso electoral que culmin con la eleccin de M. Thatcher en 1979. Los cambios
de tercer grado conllevan a una transformacin radical de los trminos generales del
discurso poltico. Los actores del cambio de poltica buscaban soluciones planteadas
por la poltica econmica, siguiendo dos modalidades: la influencia (powering) y el ajuste (puzzling). Ahora bien, las ideas que circulan entre el Estado y la sociedad alimentan
el discurso sobre las polticas pblicas y ponen en cuestin los equilibrios de poder y las
luchas de influencia de muchos actores no-estatales, en particular los grupos de inters
organizados. En este sentido, las ideas y las instituciones se refuerzan mutuamente.

El neoinstitucionalismo sociolgico
La heterogeneidad epistemolgica de los enfoques neoinstitucionalistas explica a la
vez la falta de consenso en torno a los mtodos y a las problemticas de investigacin y
la dificultad de elaborar una tipologa satisfactoria de estos enfoques (March y Olsen,
2006b). Algunos autores propusieron tipologas muy desagregada de los neoinstitucionalismos, donde introducen las nociones de neoinstitucionalismo normativo y emprico, y el neoinstitucionalismo de las redes, que evidencia cmo ciertos modos de
interaccin entre individuos y grupos estructuran las conductas polticas (Lowndes, 1996;
Peters, 2003). Existe un neoinstitucionalismo discursivo, que analiza los marcos de
significacin, ideas y narrativas utilizadas para explicar, deliberar o legitimar la accin
poltica (Schmidt, 2008). Finalmente, existe un neoinstitucionalismo feminista, que
estudia cmo las normas de gnero inciden en las instituciones y cmo los procesos
institucionales construyen y mantienen dinmicas de poder sexual (Lowndes, 2010: 65).
No es oportuno discutir aqu la pertinencia de discernir tres, cinco o ms enfoques,
pues cualquier tipologa no es sino una manera de simplificar la realidad. Es ms interesante analizar los aportes de estos enfoques a un mejor entendimiento de la manera en
que las instituciones orientan las decisiones, en particular en materia de polticas pblicas. El que las redes sean instituciones no ha de sorprendernos, puesto que constituyen
acervos de interacciones regulares y ms o menos formalizadas (Bloom-Hansen, 1997;
Ansell, 2006). Ms original, el neoinstitucionalismo normativo estudia cmo las normas
y los valores encarnados por las instituciones polticas estructuran las conductas individuales (March y Olsen, 1984; March y Olsen, 1997). Desde luego, para explicar las conductas individuales, se vuelve relevante identificar los valores y las normas, que son a la
vez reglas formalizadas y reglas implcitas.
El neoinstitucionalismo emprico analiza unos tipos de instituciones y su impacto
en los resultados de los gobiernos, es decir que las instituciones se vuelven las variables
independientes de las polticas. Esto no tiene una connotacin tan culturalista como los
primeros trabajos de March y Olsen, en particular, en el texto ulterior publicado por
estos autores sobre la gobernanza democrtica (March y Olsen, 1995). Una idea central
es que las polticas pblicas son soluciones ptimas a problemas, elaboradas a partir de
los arreglos entre actores, as se revisa la discusin sobre los tringulos de hierro y sobre
la relacin entre los grupos de inters y el Estado. Hay algo ms que un arreglo entre
105

grupos de inters y tomadores de decisin, que est determinado por las instituciones.
Podemos ver las interacciones entre grupos de inters y actores estatales como instituciones. Tenemos entonces dos dimensiones en las instituciones: la una, cultural, puesto
que las instituciones resultan de un acervo de valores y creencias; y la otra, estructural,
puesto que estas instituciones generan formas de relacionarse en la sociedad y entre los
individuos y el Estado.
La reflexin neoinstitucionalista sobre las organizaciones inici en los aos 1970,
entre otras cosas con una reflexin sobre la administracin de las organizaciones y cmo
se toma una decisin en una organizacin. Cohen, March y Olsen mostraron que la
eleccin de soluciones responde ms a un proceso de prueba-error, asimilable a la exploracin de un tacho de basura (garbage can) en el cual se encuentran los borradores de
reflexiones anteriores, que a un anlisis ex ante hecho por burcratas expertos (Cohen et
al., 1972). Explicaron que las polticas pueden generar efectos no-deseados y hasta perversos o enfrentarse a una oposicin frontal subestimada de los actores sociales. En este
modelo, los actores toman decisiones que desechan o eliminan a medidas que desarrollan una reflexin o que evoluciona una situacin, entonces ya existen soluciones a problemas que todava no son abordados o que no se presentan al tomador de decisin.
Ya vimos que la tesis segn la cual las soluciones estn en bsqueda de problemas se
ampara en dos premisas. Primero, las reglas no se elaboran ex nihilo, para poner reglas
a una interaccin tenemos un tacho de basura que podemos explorar y que nos permite
anticipar ciertos efectos. Segundo, la dimensin temporal de este proceso hace que hay
una acumulacin en esta elaboracin y desecho de soluciones potenciales. La idea de
soluciones en bsqueda de problemas nos interesa tambin para entender mejor la eficacia de las organizaciones y la instrumentacin de la accin pblica. En primera instancia, podemos asumir que una organizacin requiere de instrumentos para funcionar,
para empezar, requiere de un organigrama, sino es una red, una coalicin, pero no es
una organizacin formal. En cualquier organizacin hay funciones asignadas a personas en concreto, hay misiones, hay una divisin de trabajo y hay relaciones jerrquicas
entre las personas. En segundo lugar, podemos considerar que una organizacin es el
instrumento de otra cosa, por ejemplo de una poltica pblica. Cuando decimos que hay
un problema en cmo se toman las decisiones dentro de una organizacin, esto a su vez
se vuelve un problema exgeno, porque afecta o determina la suerte de una poltica. Fue
un aporte de la sociologa de las organizaciones, en particular tras los trabajos de Michel
Crozier sobre el fenmeno burocrtico en los aos 1960, el decir que las organizaciones
pueden convertirse en obstculo y en medios para la realizacin de las decisiones, para
la ejecucin de las polticas (Crozier, 1974).
Cohen, March y Olsen evidenciaron tambin que las polticas no se formulan ni
ejecutan de manera aislada, sino en funcin del efecto de inercia de polticas anteriores.
Las instituciones estructuran las opciones de reforma o de cambio, que podran hacer
los individuos. Este es por ejemplo el problema que encuentra el legislador a la hora de
reformar una ley. Si una ley es el producto de una negociacin, por cierto mediatizada
en el Congreso o la Asamblea Nacional, entre partidos, entre distintas representaciones
del problema, reformar una ley implica entonces replantear esta discusin desde cero.
Ahora bien, observamos que los efectos de una ley, por ejemplo de la ley de finanzas que
se discute cada ao, tienen un alto grado de inercia, no son reformables tan fcilmente,
en parte porque el costo de transaccin que implicara una reforma completa de la ley es
superior a los beneficios que trae la ley en su ncleo principal. Volvemos entonces a
encontrar el razonamiento incrementalista segn el cual una ley se reforma al margen,
106

para responder a un mecanismo de adaptacin, ms que de optimizacin de clculos

estratgicos. Es un problema de interpretacin de en qu consiste la mejora: puede ser
en trminos de eficiencia econmica o puede ser una adaptacin a las nuevas condiciones de deliberacin y de interaccin social.
Cmo influencian las instituciones el comportamiento de los individuos? Para la
sociologa neoinstitucionalista, las instituciones les proveen con una visin comn del
entorno y de los distintos factores (subjetivos y culturales) que afectan su situacin. Las
conductas de los individuos dependen de su visin del mundo y de su cultura, por lo
tanto, buscan ms una satisfaccin que una maximizacin de sus beneficios (March y
Olsen, 1995: 7-27). Segn esta hiptesis, las instituciones ofrecen modelos cognitivos
para la interpretacin y la accin. Son marcos de interpretacin del mundo, que afectan
las identidades y las preferencias de los actores. En esta perspectiva, las instituciones
perduran porque en su mayora no pueden ser cuestionadas explcitamente. No podemos reformar la administracin estatal, porque no es una entidad discreta, es un sistema de entidades que refleja el producto de conflictos y negociaciones. No es que las
instituciones existan o dejen de existir, sino que existen y se transforman constantemente para adecuarse al contexto social.
El neoinstitucionalismo sociolgico, que algunos autores llaman el neoinstitucionalismo normativo, hace hincapi en la dimensin normativa de las conductas o su
adecuacin con las reglas colectivas (Peters, 2003; Lowndes, 2010). Parte de una refutacin de las teoras de la eleccin racional, con el argumento segn el cual los intereses de
los individuos, que los llevan a actar siempre de manera racional, como maximizadores de beneficios, son una construccin social (March y Olsen, 1997; Powell y DiMaggio,
1999; DiMaggio y Powell, 1999b). En realidad, lo que hace el individuo es definir preferencias con base en valores y en creencias culturales. En este sentido, la racionalidad de
las conductas est condicionada por la cultura de los individuos. La manera en que
analizamos distintas soluciones depende de la manera en que percibimos un problema.
Lo que diferencia entre este enfoque y los enfoques cognitivistas, es que no se preocupa tanto por la relacin entre representaciones y decisin, como por aquella entre
representaciones e instituciones. Asume que hay una dimensin institucional en las conductas regulares de los actores individuales y colectivos (March y Olsen, 1984). Estas
conductas se institucionalizan al estabilizarse en el tiempo, lo que da lugar a una rutinizacin de la accin social. Es precisamente en esta regularidad de las conductas que
radica el carcter institucional y no solo organizacional de las relaciones sociales.
La idea novedosa en su momento fue ver a las instituciones a la vez como productos y
factores estructurantes de la cultura, y decir: en el trabajo de explicacin de las conductas intervienen tambin instituciones informales.
La nocin de institucin informal alude a dos aspectos complementarios: la regularidad de las prcticas y de las relaciones, incluido las relaciones de poder, y las reglas que
derivan de esta regularidad y la refuerzan. No solo las leyes son reglas, cuando hablamos
de regulacin hablamos por supuesto de la regulacin legal o jurdica, pero hay otras
formas de regulacin: la costumbre, la educacin son formas de regulacin de las conductas a travs de los cdigos ms o menos formalizados segn el contexto. Ms all de
las reglas escritas, hay una serie de rutinas que derivan de los valores y de las creencias
(instituciones informales), reglas que son tan importantes que las reglas escritas y en
gran parte las originan.
Pensemos en la costumbre, por ejemplo, o en el derecho consuetudinario, que es
producto de una tradicin oral de las comunidades; pensemos en los cdigos de conduc107

ta y en lo que implica la educacin para definir los comportamientos adecuados o no, las
conductas aceptadas por el conjunto de la comunidad y aquellas conductas desviantes,
que sern sancionadas por ella. Estas reglas son el punto de partida de muchas reglas
escritas, de muchas normas, de muchos instrumentos formalizados para regular las
conductas. Los individuos las formalizan o no, segn el contexto, con el afn de reducir
los costos transaccionales en sus relaciones.
De hecho, la formacin de los individuos se da tambin en funcin de sus interacciones. As es como funcionan las redes. Es decir que tienen un punto de referencia, por
ejemplo a qu forma tal escuela en tal disciplina, para ejercer tal actividad en el aparato
estatal, pero al mismo tiempo estas escuelas generan una cultura institucional, un espritu de cuerpo, redes de ex-alumnos, que inciden a su vez en el funcionamiento y la
transformacin de las organizaciones (DiMaggio y Powell, 1999c). Pasado cierto punto,
se vuelve muy difcil discernir cul es el aspecto ms importante y cul es el que determina el otro: es la escuela, como organizacin o sistema institucional formal, la que hace
posible la red? o es la red, como fuente de capital social o simblico, la que hace posible
la escuela?
Pensemos por ejemplo en las redes de alumni de las universidades de Ivy League en
Estados Unidos. De hecho, el efecto es de retroalimentacin mutua, es decir que el capital simblico que generan estas universidades hace posible la calidad de estas redes y a
su vez las redes potencian la fama, la notoriedad de estas instituciones, que atraen a
mejores candidatos, pueden practicar costos mayores, lo cual permite a su vez contratar
a mejores profesores, tener mejores bibliotecas, mejores instalaciones, etc. Tenemos
aqu una ilustracin de la tesis de los rendimientos crecientes, que generan una dependencia de la trayectoria (Pierson, 2000).
Desde luego Cmo cambian las instituciones formales? En su tipologa de los isomorfismos institucionales, Paul DiMaggio y Walter Powell analizan en particular las
modalidades de transformaciones de las organizaciones, por imitacin espontnea o
coercitiva, en funcin de las necesidades de adaptacin a la competencia por el acceso a
recursos econmicos, de las prcticas y de la educacin de sus actores, o del aprendizaje
cumulado en la prctica (DiMaggio y Powell, 1999c). Se pueden identificar ciertos patrones de transformacin, que luego nos van a ayudar a entender, no solamente una
organizacin en particular, sino un modo de disear organizaciones. Las organizaciones se transforman primero cuando estn en competencia, es decir que dos organizaciones compiten hasta que la una se imponga como la mejor forma, la ms efectiva, la ms
eficiente. En segundo lugar, se transforman por imitacin, cuando hay una experiencia
exitosa en un contexto (dentro del mismo pas, en varias polticas sectoriales) y se emula
esta modalidad organizacional para aplicarla a otra poltica.
Un ejemplo clsico de esto es la manera en que se multiplicaron las alianzas pblicoprivado, alianzas entre una agencia del Estado y un operador privado para un proyecto
dado, con la generalizacin de la nueva gestin pblica en los aos 1980 y 1990. Este
tipo de experiencias, que fueron bastante exitosas en el transporte, fueron replicadas en
otros mbitos, como la gestin del agua, ciertos servicios pblicos como las telecomunicaciones, los servicios sanitarios, y hasta los hospitales. La tercera modalidad de cambio
es la influencia de grupos y redes de actores, de los actores que dirigen las organizaciones. Eso trasciende la dimensin formal de una institucin y abarca lo que antecedi el
rol que pudieron tener las universidades, los clubes de reflexin, las escuelas en la difusin de las ideas. Esto alude a las modalidades de difusin de ciertas organizaciones, la
cual a su vez facilita la rplica de recetas con la tcnica de las lecciones aprendidas.
108

Por ltimo, el neoinstitucionalismo sociolgico permite articular una serie de teoras de alcance medio, relativas por ejemplo a los a los enfoques de redes y organizacionales. Se puede ver a las redes como instituciones, asimismo se puede analizar el funcionamiento de las organizaciones de manera institucional, pues desacoplamos las nociones de institucin y organizacin y asumimos que no todas las instituciones son formales.
En efecto hay organizaciones, dentro de la categora ms amplia de instituciones, y hay
entidades que no son tan discretas como las organizaciones pero que hacen que las
organizaciones funcionen. Esto abre la puerta a una reflexin fructfera en el mbito de
las polticas pblicas.

El neoinstitucionalismo econmico
Finalmente, la relacin entre las teoras de la eleccin racional y las instituciones del
Estado interesa a varios autores, que la conceptualizan como un neo-insitucionalismo
de la eleccin racional (Shepsle, 2006; Ostrom, 2007). Primero, la nocin de institucin
aqu se puede entender como una variable exgena del proceso y de las interacciones
sociales. Es exgena cuando impone reglas desde el exterior a los actores (North, 1993).
Es tpico de los tratados y convenios internacionales o de la legislacin nacional, el
enmarcar una negociacin en un proceso legal o normativo. No se impone por un actor
exgeno pero los actores estn desposedos de su capacidad de control y confan que,
por parte de las entidades pblicas y de terceros privados reconocidos como legtimos,
se puede ejercer un control y sancionar, desde luego, deviaciones en estas relaciones.
Para cada participante de un juego, las reglas son exgenas y negociables, pero los actores las fijan o aceptan cumplir con ellas, sino no hay juego (Ostrom, 2000).
La teora que propone Douglass North asocia una teora de las conductas humanas a
una teora de los costos de negociacin (North, 1993). Lo que plantea North es que el
proceso de intercambio comercial conlleva empricamente a un incremento de los costos que son parte de los costos totales de produccin. Estos son los costos de la cadena
productiva. Para cualquier bien o servicio hay un costo al cual se suma un valor agregado para definir un precio o un valor de intercambio en el mercado. La determinacin del
valor de los bienes y servicios es el resultado de una negociacin. Lo que llama la atencin de North tiene que ver con la negociacin de este precio. Por qu cuesta negociar?
Porque hay una asimetra de informacin entre el vendedor y el comprador o porque la
informacin es incompleta, en particular el comprador maneja una informacin mucho
menos completa que el vendedor del bien o servicio, o porque hay una manipulacin de
la informacin, en general por el mismo vendedor que busca maximizar el valor agregado y su margen de beneficios.
Esto rompe con el modelo de equilibrio general de Leon Walras, el credo de la escuela neo-clsica (y del neoliberalismo), que parte de una premisa falsa segn la cual los
bienes que se intercambian son idnticos, el mercado donde se intercambian es nico y
este intercambio es instantneo. Esta triple premisa no es cierta pues hay una diversidad de bienes y de mercados, ms an en un contexto de globalizacin. Es precisamente
porque existe una diversidad de bienes y servicios, de mercados y porque los intercambios no son instantneos, que cuesta negociar. Los costos adicionales incluyen la adquisicin de informacin. Pensemos en el comportamiento racional de un individuo, cuando compra un bien. Lo que hace es definir un precio que considera razonable para
satisfacer una expectativa que considera legtima. Para llegar a un equilibrio, este indivi109

duo busca informacin sobre dnde se vende, cul es el precio de mercado, y observa
que hay una diversidad de precios. Qu explica esta diversidad? Puede ser porque algunas cadenas hacen economas de escala, como en la gran distribucin, o porque es un
bien importado, entonces hay un impuesto o un arancel, o porque hay un costo de
transporte, etc. Todo eso es el valor integrado del precio que hace que nuestro individuo
va a comprar o no este bien, tras un proceso de adquisicin de informacin.
Hay dos cosas ms en este proceso. Por un lado, hay la accin que consiste en comparar los bienes de la oferta. Hoy con el Internet, tenemos acceso instantneamente a
muchos proveedores de este bien. Ya no es como antes, cuando tenamos que esperar
una cotizacin, podemos comparar el precio de un bien en varios pases pero esta operacin sigue teniendo un costo. Por otro lado, un costo adicional a la transaccin viene del
cumplimiento de esta ltima. Este costo lo encarna, por ejemplo, la garanta de calidad
del producto. El costo de cumplimiento atae tambin a la realizacin de un contrato de
compra-venta, la entrega a tiempo o si la entrega es diferida. Estos ejemplos algo triviales se entienden en una economa compleja, donde el intercambio dej de ser directo y
es mediado por actores terceros. Es ah donde las cosas se vuelven interesantes para
estudiar el aporte de la nueva economa institucional a la comprensin de las polticas
pblicas.
El punto de partida de North es que, en una economa moderna la complejizacin de
los intercambios comerciales genera un crecimiento de los costos marginales y estos
necesitan una atencin especial, particularmente en casos de intervencin del Estado en
determinados mercados. Es necesario preocuparse por estos costos marginales porque
el volumen y el valor de estos costos crece de manera exponencial con la intervencin del
Estado. La masa crtica de los intercambios, y eso es todo el problema de la crisis del
Estado de bienestar social, es tal que estos costos se convierten en un problema poltico.
Entonces qu son estas instituciones para la nueva economa institucional? El contrato, con el pliego de condiciones que se aplica a cada etapa de la cadena productiva,
garantiza al productor de un bien que este ltimo sea cmo l quiere y garantiza al
comprador que sea como l quiere, es una institucin. El mercado, como lugar abstracto donde se da esta transaccin, es una institucin con grados de complejidad variables
en funcin de la transaccin. La realizacin del proceso, la etapa posterior a la venta es
tambin funcin de instituciones formales, de dispositivos legales y tcnicos, en los cuales intervienen terceros.
Ms all de una nueva economa, lo que nos interesa aqu es la dimensin institucional de esta economa o cmo las instituciones constituyen un elemento explicativo de
la economa y desde luego requieren una atencin especfica. Los derechos de propiedad, que marcan el punto de partida de la negociacin entre un vendedor y un comprador, incluyen normas legales (la patente), formas organizacionales (la manera en que se
produce y se comercializa) y normas de conducta. En el hecho de vender un producto o
ceder un derecho de uso (como es comn en el caso de los programas informticos), hay
un cdigo de conducta, que puede ser formalizado por la factura o un contrato de prestacin. Desde luego es fcil entender que algo media esta transaccin, que se puede
asimilar a una institucin. Esta institucin, segn North, proporciona la estructura del
intercambio, determina el costo de la transaccin y de la transformacin.
Resumimos. Tenemos un costo, como nos dice la teora clsica de los intercambios,
definido por un acuerdo entre un comprador y un vendedor, en el cual intervienen los
costos de produccin y un valor agregado. A esto se suma un costo de transaccin, que
deriva de la adquisicin de la informacin y se complejiza a medida que entran ms
110

insumos en el proceso de elaboracin y que incrementa el costo de bsqueda de informacin por el comprador. El costo de la transaccin tiene que ser mitigado por una serie
de regularidades que se asimilan a instituciones. Es a la vez una garanta que la transaccin est bien hecha o que el acuerdo nace de una transaccin regular y del cumplimiento del resultado de la transaccin (lo cual implica a menudo acudir a terceros o a rbitros, que incrementan a su vez el costo de la transaccin). Entonces la negociacin es un
momento y el cumplimiento es el momento ulterior que est institucionalizado. Por
ltimo, fuera de las operaciones coyunturales, pensemos en la economa como un sistema en el cual hay actores como las instituciones del Estado, el gobierno, la administracin pblica, etc., que manejan volmenes financieros generalmente superiores a los de
los intercambios entre empresas, y con un crecimiento geomtrico. La complejidad de
estos intercambios vara en funcin del tamao y del alcance del intercambio. Entonces,
al intercambio clsico entre dos individuos, se sustituye un intercambio mediado por
terceros (intermediarios de servicios, abogados, distribuidores, etc.), no involucrados
en la produccin del bien o del servicio.
Otro aspecto interesante del neoinstitucionalismo de la eleccin racional es la distincin entre instituciones estructuradas y no-estructuradas (Shepsle, 2006). La primera
cualidad de una institucin es que es robusta y estable en el tiempo. Eso es lo que la hace
valiosa o justifica su existencia. Esta estabilidad puede ser formal o informal, puede ser
estructurada o implcita. Nuevamente, en los intercambios econmicos encontramos
un sinnmero de ejemplos de prcticas implcitas que trascienden la norma, el contrato,
la ley o el reglamento. El reglamento nos da, por ejemplo normas de calidad, nos dice en
qu horario se abre y se cierra el mercado, nos dice cules son los mecanismos de definicin del precio, si es una bolsa o si es centralizado por unos pocos actores. Los mecanismos son reglas implcitas que tienen mucho ms que ver con la cultura organizacional. Hay una dimensin formal, estructurada, y una dimensin que las hace viables,
aceptables. Ello vale para todo tipo de regulaciones. Ninguna regulacin es el producto
de un mero clculo, de un minimum maximorum. En realidad hay otra cosa que interviene en la discusin sobre la regulacin de las transacciones, y esta otra cosa es en gran
parte cultural.
Cules son los lmites de las teoras de la eleccin racional para analizar la relacin
entre la toma de decisin y las instituciones del Estado? El primero atae a la racionalidad misma. Los actores tienen una racionalidad limitada, desde luego hacer descansar
en esta racionalidad el fundamento de una institucin dejar siempre un punto ciego,
un nivel no explicado, que llevar a una regresin infinita para encontrar una explicacin a las conductas institucionales. El segundo es el individualismo metodolgico. Al
proponer una aproximacin individual y no sistmica a las instituciones, asumen que
las conductas individuales hacen que el sistema funcione. Ahora bien, hay ciertos problemas que no son asimilables a problemas de interacciones individuales. En particular,
hay un desfase entre los efectos inmediatos y diferidos de ciertas polticas. Por ejemplo,
en la explotacin de los bienes comunes (recursos naturales renovables o no) los beneficios son individuales e inmediatos pero los costos son colectivos y diferidos. Desde luego, las instituciones que deben enmarcar estas conductas se enfrentan a problemas que
no son solo problemas de conductas individuales sino tambin de accin colectiva. El
tercer lmite es el problema de los costos transaccionales, que lleva tambin a una regresin infinita. Los costos transaccionales incluyen la adquisicin de informacin, el seguimiento de la ejecucin de un acuerdo, el cumplimiento de los compromisos, etc. Pero
ms all de cada caso particular, vemos la complejidad de medir y evaluarlos a nivel
111

colectivo, en particular cuando el Estado asume un rol de actor econmico como en el

modelo de Estado de bienestar social.
Las instituciones, desde el neoinstitucionalismo de la eleccin racional, son modelos
de equilibrio negociados para facilitar la accin. Excluimos en este sentido las instituciones que resultan de contingencias histricas, que son las que interesan el neoinstitucionalismo histrico (Mahoney, 2000). Hay una trayectoria institucional. Ya vimos que
los sistemas electorales o los regmenes polticos resultan de una adecuacin paulatina
salvo en momentos particulares donde se da una coyuntura crtica a contextos locales, culturales, histricos. Estas instituciones orientan el curso de la vida social, econmica y poltica de estos pases. Ahora bien, desde la perspectiva econmica, sigue siendo
dominante la preocupacin por las conductas, pero uno observa que estas conductas no
son libres, no son desreguladas y sobre todo no se rigen por los intereses, en el sentido de
las teoras de la eleccin racional, tambin heredan. A nivel macro-terico, podemos
encontrar una explicacin conductista a la creacin de instituciones. Es la idea de North, Ostrom y Shepsle: las instituciones son productos de clculos racionales. El valor de
estas instituciones radica en mitigar los costos de transaccin de los actores y reducir las
externalidades generadas por las conductas individuales a la colectividad. Si no los mitigan para cada actor, lo hacen para el conjunto de actores, pero en gran parte lo hacen a
nivel individual. Sin embargo, estos autores admiten tambin que la racionalidad individual no es transitiva pues la sumatoria de actos individualmente racionales puede conllevar a una irracionalidad colectiva. Las instituciones se heredan ante de negociarse sus
modalidades operativas. Por ejemplo los trminos del contrato, la ley, las reglas de conducta en el mercado son negociadas, pero antes de ser negociadas se heredan.
Al fin y al cabo, podemos entender el neoinstitucionalismo de la eleccin racional
como una revisin parcial de las teoras de la eleccin racional, que reconocen la importancia de las instituciones. No obstante, es difcil evaluar el aporte de la economa a la
optimizacin de los marcos analticos institucionalistas de polticas pblicas. La teora
econmica no resuelve problemas institucionalistas, es el anlisis institucional que plantea
un nuevo reto a la teora econmica. Nos interesa el punto de interseccin entre estos
dos tipos de literaturas y el enriquecimiento mutuo que de ello resulta. Pero la economa
neoclsica falla en explicar el origen de las instituciones, pues muchos aspectos de las
conductas de los actores no son traducibles a un esquema de intereses ni de costos y
beneficios. O si lo hace, es de una manera muy abstracta, como en los modelos del
dilema del prisionero o del pasajero clandestino. Por lo contrario, observamos la importancia de incorporar la complejidad de las variables que afectan estas relaciones sin
perder de vista la necesidad de explicarlas. Si hemos asumido que una institucin no es
una aglutinacin de individuos, se vuelve muy difcil encontrar una teora explicativa
que parta solamente de las conductas individuales. Sin embargo, la asociacin del anlisis institucional con las teoras de la eleccin racional consolida el mtodo de comprobacin de estas ltimas. Sustituyen el individualismo metodolgico y complementan los
mtodos experimentales, que son fundamentalmente artificiales pues son una manera
de reproducir interacciones en una situacin ideal para observar el efecto de ciertas
variables sobre otras.
El aporte de las teoras de la eleccin racional al anlisis institucional consiste en
entender mejor las instituciones, utilizando tcnicas y mtodos econmicos. Eso es muy
interesante, pues nos dice que en efecto hay cierta inconmensurabilidad entre estos
enfoques, simplemente para definir el dato: cul es la informacin crtica que necesitamos? Sin embargo, no llegamos a una sntesis, y por eso la expresin misma de neoins112

titucionalismo de la eleccin racional es menos precisa que la expresin de neoinstitucionalismo econmico, que da cuenta del aporte de la economa al anlisis de las instituciones. El neoinstitucionalismo de la eleccin racional deja entender que habra una
apropiacin del neoinstitucionalismo por las teoras de la eleccin racional, cuando
hemos visto ms bien una revisin de estas ltimas desde un enfoque institucionalista,
lo cual es tpico de la constitucin de un paradigma. Eso es una reduccin excesiva, en
particular en ciencia poltica. Una caracterstica de estos estudios, ms que los mtodos
cuantitativos, es la casustica, como en los trabajos de Guy Peters y algunos autores
alrededor de l, sobre la transformacin de la administracin pblica y sobre la institucionalizacin de las prcticas del Estado a travs del servicio pblico (Pierre y Peters,
2000; Peters, 2001; Mndez, 2010b; Pierre e Ingraham, 2010). No es que hay una connotacin positivista en la nocin de neoinstitucionalismo, sino que en realidad hay una
escuela positivista entre los enfoques neoinstitucionalistas, que le debe mucho, como
vimos, a las teoras de la eleccin racional.

Los enfoques cognitivistas

Las polticas como procesos de aprendizaje
Los enfoques cognitivistas se desarrollaron en los aos 1980 para subrayar la importancia de las ideas y del aprendizaje en la elaboracin de las polticas pblicas (policy
learning), en el contexto institucional y en el proceso poltico (Muller, 2000). En parte, el
abanico de teoras que elaboraron lo fueron en reaccin a (o como anttesis de) las
teoras conductistas, con el propsito deliberado de criticar su premisa fundamental
segn la cual las conductas se explican por los intereses individuales y por extensin de
las categoras identificadas como grupos. Al contrario, plantean que algo antecede los
intereses, que estos ltimos no se dan de manera esencial o primordial mas son productos de construcciones sociales, de percepciones y valores que conviene estudiar para
explicar las conductas. Consideran que cualquier accin social implica una definicin
de la realidad, que constituye el actor y orienta su conducta (Jobert, 1992). Esta definicin de la realidad, que lleva a los actores a formular hiptesis en torno a los problemas
sociales, moviliza sus conocimientos y esquemas de interpretacin elaborados en funcin de su estatus y de las normas sociales. Este proceso de modelizacin de la realidad,
o referencial de las polticas pblicas incorpora tres dimensiones: cognitiva, normativa e
instrumental, puesto que provee con elementos de interpretacin causal, define los valores que influencian la solucin seleccionada y formula principios de accin que orientan
la decisin.
Se puede clasificar estos enfoques en funcin del alcance terico que han logrado,
del rigor cientfico que presentan y de la falsabilidad emprica de sus tesis (Sabatier y
Schlager, 2000). En este sentido, para Paul Sabatier y Edella Schlager, el conductismo
puede ser considerado un enfoque cognitivista minimalista pues no otorga mucha
importancia a las ideas. En estos estudios, las ideas son variables dependientes de los
intereses de los actores, legitimados por el mandato electoral. En particular, la poltica
comparada hace nfasis en las variables sistmicas y toma poco en cuenta la dimensin
subjetiva de la toma de decisin. Asimismo, en los modelos de toma de decisin basados
en la racionalidad limitada hay un nmero limitado de postulados sobre la condicin
humana para explicar la transformacin institucional. Estos ltimos asumen que hay
113

una dimensin cognitiva en la construccin de instituciones pero no ponen esta dimensin en el centro del anlisis y se preocupan ms bien por la dinmica sistmica, la
inercia de las instituciones para explicar su rol en los procesos polticos. (Ya abordamos
este punto particularmente complejo, en la segunda seccin de este captulo, con la
hibridacin entre el neoinstitucionalismo y las teoras de la eleccin racional.)
Al opuesto, Sabatier y Schlager llaman enfoques cognitivistas maximalistas aquellos para los cuales las ideas son centrales en la explicacin de los procesos polticos. En
estos estudios, los marcos interpretativos de poltica (policy frames) constituyen una
manera de dar sentido a una realidad compleja y una perspectiva a partir de la cual dar
sentido a una situacin problemtica y actuar en ella. Es interesante notar que, en esta
perspectiva, el problema que plantean las polticas pblicas es un poco distinto, pues
estos estudios se interesan por las controversias, los conflictos son las consecuencias de
las polticas. Aplican en particular a problemas societales y plantean que las polticas
pblicas son maneras de resolver problemas de sociedad, donde la visin del problema
y la relacin de poder entre los actores son determinantes. Estos enfoques permiten
construir socialmente una situacin, definir un problema y proponer una solucin. Sin
embargo, para Sabatier y Schlager, no ayudan mucho a entender el rol de las ideas en las
polticas pblicas, puesto que la nocin de marco interpretativo no se distingue bien
de aquellas de ideologa y de narrativa. Por otro lado, estos enfoques no proveen con un
anlisis de cmo los factores culturales, institucionales y socioeconmicos afectan el
contenido de estos marcos y su impacto en la accin pblica. Por ltimo, no presentan
ninguna hiptesis comprobable, por falta de variables medibles, lo cual limita su alcance cientfico.
Entre estos extremos, las aproximaciones equilibradas incluyen el marco analtico
de coaliciones promotoras (Advocacy Coalition Framework, conocido por sus siglas ACF),
elaborado por el mismo Sabatier, con Hank Jenkins-Smith (Sabatier, 1988; JenkinsSmith y Sabatier, 1993a). El trmino promotora traduce el ingls advocacy, un trmino jurdico para designar la accin de actuar en defensa de alguien o de algo. En este
sentido, las coaliciones promotoras tambin pueden ser coaliciones de defensa, as como
existen redes de defensa (Keck y Sikkink, 2000). La idea central de este marco analtico
es que las coaliciones promotoras se constituyen a partir de un acervo de creencias
comunes y aprenden del funcionamiento del mundo y de los efectos de intervencin
gubernamentales para lograr sus objetivos (Sabatier, 1993). A diferencia del anlisis de
redes, este marco procede de manera sistemtica para identificar las variables independientes desde el inicio del anlisis (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993b). Aunque ambos se
preocupen por las interacciones entre actores sociales, econmicos y polticos, parten
de problemticas distintas: el anlisis de las redes de polticas parte de un enfoque exgeno cmo el Estado se relaciona con actores no-estatales, mientras que el anlisis
de coaliciones promotoras parte de un enfoque endgeno cmo unos actores estatales
y no-estatales se unen en la accin pblica. El ACF no parte de la visin general y aproximativa segn la cual existen redes que ejercen una incidencia poltica, sino del hecho
que hay un ncleo alrededor del cual se van aglutinando actores. A travs de esta aglutinacin, se conforman las coaliciones promotoras.
Desde este enfoque, lo que explica que el monetarismo y el neoliberalismo se impusieron es el dominio experto que ejercan ciertos actores que ocupaban un lugar especial
en un momento clave. Las ideas se imponen, no solo porque son buenas, sino porque es
el buen momento. La profesionalizacin de la poltica hace que el aprendizaje hacia la
poltica se vuelva un modus operandi para muchos actores de la sociedad civil, del sub114

sistema econmico y del Estado. Eso va ms all del saber experto en el sentido weberiano. Weber consideraba que era suficiente reclutar profesionales por sus mritos para
garantizar que el aparato estatal respondiera a las orientaciones de la alta administracin, la cual es electa y rinde cuentas. Como vimos en el captulo tres, esta concepcin de
la experticia tecnocrtica ha quedado invalidada por la experiencia, en particular con el
triple descentramiento y la transformacin de la manera de enfrentar problemas por
parte del Estado, que se produjo en los aos 1970 y 1980.
El problema inicial radica entonces en definir dnde se forman las coaliciones y el
postulado es que stas nacen de las creencias de sus miembros. Existen tres niveles
distintos de creencias (Sabatier, 1988 y 1993). Hay creencias fundamentales (por ejemplo las creencias religiosas), que constituyen el ncleo ontolgico a partir del cual se
forman los juicios, se definen los intereses, los valores. Hay un ncleo epistemolgico (el
de las creencias morales), compuesto por una serie de creencias que definen una manera de ver el mundo, a partir del cual se forman las convicciones polticas y las preferencias ideolgicas. Hay un ncleo teleolgico (el de las creencias prcticas), a partir del
cual se ajustan las conductas en funcin de las circunstancias. Entonces, las coaliciones
se forman con base en un ncleo duro de creencias, deciden actuar en funcin de sus
creencias polticas y actan en funcin de su interpretacin del contexto, del entorno, de
los actores exgenos, etc.
Para cambiar un sistema de creencias hay que acumular evidencias sobre un perodo largo, mediante la funcin de ilustracin de la investigacin cientfica (por ejemplo
respecto a la contaminacin urbana o las lluvias cidas). Tambin es posible que haya
un cambio en la distribucin de recursos polticos de los actores del subsistema de poltica, a partir de choques exgenos. Los cambios en la distribucin de las creencias entre
miembros de una coalicin o entre actores del subsistema de poltica dependen de procesos individuales, como el cambio de actitudes y conocimientos, la difusin de nuevas
ideas, la circulacin en un grupo o un colectivo, y colectivos, como las reglas de acumulacin de preferencias y comunicacin.
En este sentido, el cambio poltico depende a la vez de los actores, del entorno y del
sistema poltico (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993b). Depende en primer lugar de las interacciones entre coaliciones rivales, que incluyen a actores de instituciones pblicas y
privadas en todos los niveles del gobierno: lo que une a estos actores es que comparten
ciertas creencias fundamentales (objetivos polticos y percepciones causales) y buscan
manejar las reglas, los presupuestos, el personal de instituciones de gobierno para lograr estos objetivos. Depende tambin de los cambios externos al subsistema de polticas, en las condiciones socio-econmicas, las coaliciones sistmicas de gobierno y los
productos de otros subsistemas, que procuran obstculos y oportunidades a estas coaliciones. Depende finalmente de los efectos de parmetros sistmicos estables (como son
las estructuras sociales y las reglas constitucionales) sobre las premuras y los recursos
de varios actores del subsistema de polticas. Las decisiones polticas resultan de la
competencia entre coaliciones promotoras, entonces un cambio de poltica mayor depender de la alteracin del equilibrio de fuerzas entre estas ltimas, que puede venir de
la modificacin del contexto socio-econmico.
Destacan dos aspectos particulares de este marco analtico. El primero es que el ACF
rompe intencionalmente con una visin jerrquica (top-down), de las polticas pblicas
y trata de evidenciar que el proceso viene de abajo hacia arriba (bottom-up) (Sabatier,
1986), no en el sentido de la administracin hacia el gobierno, o de los funcionarios
operativos hacia la administracin electa, sino desde los actores no-estatales hacia el
115

Estado. Las coaliciones se definen a partir de la comprensin de un problema lo cual

nos remite nuevamente a la elaboracin de agenda y definen una lnea base a partir de
qu quieren los actores o qu creen ellos que hay que resolver; luego, cmo piensan que
se puede resolver este problema. De una vez, se da el paso de la definicin de un problema a la formulacin de una solucin, a partir de la cual opera esta alianza. Este paso
puede darse en el exterior del poder cuando se alan actores de la oposicin y continuar en el ejercicio del poder, por ejemplo a travs de la conformacin de comisiones de
experticia o de una serie de mecanismos de participacin, de difusin de informacin y
de consulta. Es a priori una coalicin de un nmero bastante restringido de individuos
que, poco a poco, inscriben a la agenda de poltica un tema alrededor del cual se van a
aglutinar otras fuerzas sociales y polticas, que lo convierten en un eje estructurador de
las polticas.
El segundo aspecto que cabe destacar es que, a travs de estas coaliciones, en las
cuales hay una mixidad de actores, se genera un aprendizaje orientado hacia las polticas (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993b). Existen dos niveles de aprendizaje: uno tcnico,
que consiste en sacar lecciones de experimentos del pasado, y uno poltico, que es una
experticia que permite a ciertos actores conseguir una postura privilegiada en un conflicto o en una coalicin, jugar un rol clave en un momento dado. Entre los principales
factores de aprendizaje se destacan una mejor comprensin de los objetivos de la accin
y las relaciones causales, as como la identificacin y resolucin de los retos al sistema
de creencias. El aprendizaje es parte del proceso poltico e incide en la asignacin de
valores. En este sentido, el anlisis de las polticas est motivado por valores esenciales
y oportunidades de realizarlos. El rol de la informacin tcnica consiste en alertar a la
gente sobre la manera en que una situacin puede afectar a sus intereses y valores. Por
ltimo, el aprendizaje dentro del sistema de creencias de una coalicin vara en funcin
del nivel de conflicto, del posible seguimiento al tema y de la existencia de un foro profesionalizado.
Por supuesto, cualquier proceso poltico es un proceso de aprendizaje, en el cual se
ajustan las decisiones a partir de las lecciones aprendidas. Pero la importancia del saber
experto en las coaliciones promotoras aade una dimensin a la idea de que uno aprende por prueba-error. El rol de los expertos (sean acadmicos, tecncratas o profesionales
contratados para una actividad puntual) es central porque es lo que necesitan las coaliciones para aprender con el fin de incidir en la poltica. Precisamente porque las coaliciones promotoras se organizan a partir del conocimiento, de la comprensin (que puede ser tcnica) de un problema, el aprendizaje recoge una importancia nueva, es parte
constitutiva del proceso poltico. Por ejemplo, alude a cmo se forman o se capacitan
actores entre los profesionales de la poltica. Hay dos categoras de expertos: los que se
dedican al trabajo con el Estado, cuyo aprendizaje responde a la vocacin weberiana del
servidor pblico, y los actores de la sociedad civil que se involucran en la incidencia
poltica, para quien existen cada vez ms carreras de altos estudios, incluso en las universidades donde se forman aquellos funcionarios pblicos.
Para un acadmico es una de las cosas ms fascinantes y da lugar a una reflexin
terica sobre la circulacin del conocimiento, las comunidades epistmicas, que designan a estos actores que circulan, incluso a nivel global, para generar un conocimiento
colectivo (pensemos en las conferencias internacionales, en los congresos y eventos del
sistema de las Naciones Unidas) y colocar ciertos temas a la agenda internacional y
nacional. Hay una reflexin en curso sobre esta conexin entre los niveles internacionales y nacionales a travs del conocimiento y de las comunidades epistmicas. Tambin
116

encontramos algo familiar que es una percepcin comn del problema, una definicin
comn de la solucin y un momento de accin oportuno, que recuerdan las ventanas de
oportunidad de Kingdon. Entonces, el rol de las coaliciones promotoras es acelerar el
proceso de aprendizaje hacia las polticas, para aprovechar la apertura de ventanas de
oportunidad. La mejor manera de acelerarlo es a travs de la incidencia poltica, por
ejemplo el cabildeo, las campaas de opinin pblica, la asesora poltica o la consultora, fuera del Estado. Entonces, hay aqu algo adicional a la mera acumulacin de conocimiento, y es la orientacin hacia las polticas, es decir un conocimiento aplicado, no en
el sentido de una burocracia de Estado, para que este ltimo funcione mejor, sino en el
sentido de una ciudadana y, ms all de la ciudadana nacional, de un acervo de redes
transnacionales de defensa y de coaliciones promotoras. Este fenmeno ha llevado a
redefinir el rol de los sindicatos y gremios profesionales, que paulatinamente fueron
desplazados desde los aos 1960 por los nuevos movimientos sociales (estudiantiles,
feministas, pacifistas, anti-colonialistas, ecologistas e indgenas).
Los temas ambientales son los ms afines con esta modalidad de accin pblica,
porque atraviesan al conjunto de la vida social e interesan, desde luego, a muchos actores, interpelan a muchos sectores de la sociedad, a nivel individual o colectivo. De hecho
el caso de estudio a partir del cual se elabor este marco, es la poltica ambiental en
Estados Unidos. En este sentido, no necesariamente funciona en otros contextos, aunque los exgetas de Sabatier insisten en resaltar la diversidad de contextos y de polticas
sectoriales que fueron analizadas con su mtodo (Sabatier y Weible, 2007; Weible y
Nohrsteldt, 2013). Sea lo que fuere, la idea es que para desarrollar la poltica ambiental
en este pas y crear las agencias que hacen efectiva esta poltica, fue necesaria la formacin de coaliciones promotoras, en las cuales intervienen actores estatales y no-estatales. La formacin de coaliciones promotoras se puede dar ms fcilmente en este contexto, debido a la masa crtica de potenciales interesados, de actores que pueden compartir creencias ontolgicas, epistemolgicas y teleolgicas, relacionadas con el medio
ambiente. Por otro lado, los temas ambientales involucran a la comunidad cientfica en
el diagnstico de los problemas ambientales, a nivel de ingenieros, bilogos, eclogos,
climatlogos.
Un ejemplo emblemtico de este proceso es la puesta a la agenda del cambio climtico, pero hay otros casos, como el de los derechos indgenas, que demuestran que hay
una incidencia desde el exterior (en particular desde los foros internacionales) para
presionar los gobiernos nacionales y originar polticas nacionales (Fontaine et al., 2007).
Los problemas ambientales no nacieron con el cambio climtico. Desde el siglo XIX hay
movimientos de conservacin para proteger ciertas reas y desde los aos 1960 existen
movimientos sociales en Estados Unidos y en Europa, que se movilizan para desarrollar
polticas y normas ambientales. Pero el cambio climtico introduce una nueva dimensin al problema, por ejemplo con el panel intergubernamental sobre el cambio climtico (IPCC, por sus siglas en ingls), que nace como una coalicin promotora y es una de
sus expresiones ms sofisticadas: nace a nivel gubernamental y operativiza sus relaciones entre comunidad cientfica y Estado a nivel internacional y local, a travs de las
reuniones de la conferencia de las partes (COP), de comits nacionales, de informes
publicados regularmente.
El problema con el anlisis de redes era que nos quedbamos en una indeterminacin de lo que estamos analizando: el principio activo que las mueve? la manera en
que funcionan? o la manera en que actan sobre otra cosa? No faltan las modelizaciones muy sofisticadas, tomadas de la ciberntica y de la teora de los sistemas, para lograr
117

caracterizar las redes con bateras de indicadores que no dejan de ser muy inestables,
puesto que lo propio de una red es que se transforma constantemente. En cambio, las
coaliciones interactan con sistemas particulares, con polticas particulares, entonces
es fcil identificar su agenda. Adems, tienen un grado de estabilidad en el tiempo,
basado en el principio de aprendizaje hacia la poltica, que permite rastrear sus acciones. De hecho, el marco analtico de las coaliciones promotoras adopta una perspectiva
de mediano o largo plazo en el proceso poltico, no se interesa por procesos de dos aos,
sino de diez aos o ms. Encontramos una dimensin de red en las coaliciones promotoras, pero estas ltimas son ms fciles de analizar porque partimos de un principio
definitorio ms preciso. No pensamos la configuracin de actores en funcin de su accin, de su modus operandi, sino en funcin de su identidad, lo que permite ver cmo se
hacen y se deshacen coaliciones, ms all e independientemente del rol que tienen en la
poltica, del efecto que generan.

Las polticas como paradigmas

Yves Surel se inspira de Hall, para subrayar la importancia de las ideas en las polticas pblicas y mostrar que, en coyunturas particulares, la influencia de actores que
defienden ciertas ideas determina un cambio en el curso de las polticas pblicas (Surel,
2000). En esta perspectiva, las polticas se asemejan a las ciencias, por sus principios
metafsicos generales, sus hiptesis, sus metodologas y sus instrumentos especficos
(Surel, 2008). Los principios generales de una poltica pblica son una imagen que la
estructura, fruto de las operaciones de categorizacin y definicin de la realidad. Sus
hiptesis abarcan las normas de accin de las autoridades pblicas mediante las cuales
los actores definen qu tipo de operaciones o acciones parecen satisfactorias o legtimas. Sus metodologas consisten en definir qu tipo de relaciones entre el Estado y el
sector interesado se consideran ms adecuadas en una situacin dada, sean stas de
coercin, mediacin o concertacin. Por ltimo, los instrumentos de una poltica pblica son consistentes con los otros tres elementos del paradigma pero no subordinados.
La fase de emergencia de los problemas pblicos y de inscripcin a la agenda poltica
correspondera al periodo precientfico de Kuhn. Por otro lado, existira una fase de
poltica pblica normal, en la cual se indican los problemas que pueden considerarse
legtimamente y donde las relaciones de fuerza, las representaciones y los modos operativos son legtimos, que corresponde a la fase de ciencia normal, en la cual se estabiliza un paradigma cientfico. Finalmente, los problemas polticos que provocan una prdida de referentes e instrumentos son el equivalente a las fases de crisis, anomala o
perturbacin del paradigma, al origen de las revoluciones cientficas.
Por ejemplo, el estudio de la poltica del libro inaugurada por el gobierno socialista
en Francia en 1981 muestra cmo el vaco que nace del abandono de unos principios y
valores legtimos puede llevar a la construccin de una nueva matriz cognitiva, siguiendo un cambio similar a un cambio de paradigma cientfico (Surel, 1997). La incapacidad de los instrumentos y principios polticos vigentes de resolver los problemas planteados origin una crisis de poltica, es decir una fase de la accin pblica en la cual la
ausencia de consenso alrededor de la matriz cognitiva conllev a una dbil estructuracin y una difcil legitimacin de las polticas pblicas. En ese momento, la accin pblica ya no logr garantizar la regulacin del sector interesado. La nueva poltica del libro
fue antecedida por una crisis sectorial caracterizada por el estancamiento del volumen
118

de ventas del sector editorial en los aos 1970 (tras un crecimiento sostenido en la dcada anterior), una creciente concentracin de la produccin y de la distribucin, as como
un cambio en la valoracin del libro, que pas de ser una obra de arte por volverse un
producto cultural de consumo masivo. La resistencia de los editores literarios a esta
tendencia, ahondada por el crecimiento de la gran distribucin llev a la creacin de
una asociacin por el precio nico, que defenda una concepcin particular del libro y
difundi el lema el libro no es un producto cualquiera. Ellos aparecieron entonces
como los mediadores legtimos de las reivindicaciones de los actores tradicionales del
sector y reclamaron una reforma de la legislacin de los precios. En un primer momento
este movimiento colectivo no consigui imponer su visin del problema y sus soluciones, pues en 1979 se liberaliz el precio del libro a nombre del libre mercado. Sin embargo, tras la alternancia poltica y la eleccin del socialista Franois Mitterrand a la Presidencia de la Repblica, en 1981, se dio un cambio de poltica mediante la adopcin de
una ley sobre el precio nico del libro, que sigue vigente hasta la fecha.
Segn Surel, este cambio de poltica constituye un cambio de paradigma. En esta
etapa, gracias al apoyo del jefe del ejecutivo al Ministro de la Cultura, se llevaron a cabo
negociaciones interministeriales (entre los ministerios de la Cultura, de la Justicia y de
las Finanzas) para sancionar los contraventores. La normalizacin del dispositivo regulatorio conllev a una estabilizacin de las nuevas estructuras normativas y cognitivas y
de las alianzas en el campo del libro. Este proceso coadyuv a circunscribir los conflictos a la estricta aplicacin de la ley, sin poner en cuestin el texto de ley ni el principio
el libro no es un producto cualquiera. Desde luego, la implementacin de la poltica se
puede asimilar a un proceso de aprendizaje del grado de conflictos en el campo del
libro y de las relaciones entre los actores en el nuevo paradigma de poltica, en el cual
las alianzas se arraigan en creencias y principios de accin comunes.
Este estudio muestra tambin que la poltica puede determinar las orientaciones de
las polticas de gobierno. En efecto, Surel (2006) observa que la agenda poltica del
candidato a la eleccin presidencial al sufragio universal directo, con una votacin
uninominal a dos vueltas vara en funcin de las etapas del ciclo electoral. sta se
extiende al inicio de una campaa para incrementar la clientela electoral, se contracta
pocas semanas antes de la primera vuelta para marcar la diferencia con el programa de
los dems candidatos y se vuelve a ampliar tras la segunda vuelta, para dar prueba de la
capacidad de accin del candidato electo y cumplir con las promesas a sus clientelas
privilegiadas. Adems, la persistencia de la divisin entre candidatos de izquierda y
derecha introduce una dimensin cualitativa por el efecto pendular de las alternancias
en el poder, que abarca la naturaleza de las polticas y la estructura del gasto pblico.
Los gobiernos de izquierda seran ms propensos a llevar a cabo polticas sociales financiadas por un aumento del gasto pblico, mientras que los gobiernos de derecha seran
proclives a polticas fiscales ms rigurosas y una reduccin de la intervencin del Estado. En tercer lugar, habra una razn objetiva para que los actores polticos y administrativos incidan en las polticas pblicas, y es su voluntad de ser electos o reelectos. Ellos
lo conseguiran mediante tres tipos de comportamientos, al hacer buenas polticas (es
decir al tomar decisiones que satisfacen criterios ideolgicos y morales, orientadas por
una voluntad de beneficiar al conjunto de la comunidad), al reivindicar el mrito de
haber tomado las buenas decisiones (credit claiming) o a limitar las percepciones negativas de la ciudadana y de los grupos afectados por sus medidas polticas (blame avoidance). Por ltimo, la relacin entre la poltica y las polticas pblicas sera circular,
puesto que las anticipaciones de exigencia electoral (por los electos) influyen en el con119

tenido de las polticas y que las consecuencias de una poltica pblica influyen en las
preferencias de los actores en el poder, que ajustaran sus estrategias de manera idnea.
El cambio de paradigma se da en funcin de una confrontacin de las posibles explicaciones del mundo, que pasa por varias etapas (Hall, 1993; Surel, 2008). En una primera etapa, estas explicaciones coexisten, sin que una domine a las dems. En una segunda
etapa, se empiezan a comparar y se confrontan las virtudes explicativas de cada una, lo
que genera comunidades y escuelas. Hay un momento en el cual una de estas interpretaciones domina a las dems y se renuncia progresivamente a estas ltimas y se impone
un paradigma. En este momento, que antecede el cambio de polticas, hay una discusin sobre las virtudes explicativas; y la capacidad de resolver problemas de varias opciones de polticas se confronta al ritmo de las alternancias en el ciclo electoral, hasta
que se imponga la idea segn la cual estas polticas entendidas como teoras no son
satisfactorias y no permiten resolver los problemas que enfrenta el gobierno. Entonces
aparecen actores no-estatales, actores que no eran parte del proceso de toma de decisin
o actores que asumen un rol ms importante que en el pasado (los medios de comunicacin, y entre ellos, ciertos periodistas, expertos, etc.) y se instaura un debate pblico
sobre opciones que, hasta ese entonces, no eran debatidas.
Por ejemplo, la privatizacin de ciertas empresas pblicas, la terciarizacin de ciertos servicios pblicos, soluciones que no estaban contempladas, ni siquiera por los conservadores, pues no eran aceptables dada la representacin del problema. Para ser ms
explcito, en los aos 1970, en los pases de la OCDE creamos todava dos cosas: por un
lado, el crecimiento econmico era infinito y desde luego se trataba de reanudar con l
para salir de la crisis; por otro lado, los estados eran soberanos y todava las polticas
econmicas se decidan dentro de las fronteras nacionales. Ahora bien, esta representacin ya empez a perder validez, en particular con el doble choque petrolero, y se volvi
cada vez ms ficticia con la desregulacin de los mercados financieros promovida por la
ideologa neoliberal. Es en ese momento, entre 1979 y 1981, que se impuso la idea segn
la cual la resolucin de la crisis econmica pasaba por el desmembramiento del Estado
de bienestar social.
Hasta ese entonces, todava se pensaba, desde la derecha o desde la izquierda, en
cmo salvar el Estado de bienestar social? Para los autores del Informe sobre la gobernabilidad de las democracias (Crozier et al., 1975) era exactamente esto el problema:
cmo salvar la democracia, que en ese momento estaba inextricablemente asociada
con el Estado de bienestar social, en un contexto de crecientes amenazas y de menores
capacidades econmicas del Estado? Cinco aos despus de la publicacin de este informe, se impuso la idea en muchos pases segn la cual la resolucin del problema pasaba
por un reinvento, una restructuracin del Estado. Cmo una idea pudo imponerse y
dar lugar a un giro de esta magnitud, que abarc hasta a los pases latino-americanos?
Esto, segn Hall, se dio por el rol de ciertos actores en las arenas pblicas, en los foros
pblicos, que se impusieron como actores clave (Hall, 1993).
Por ejemplo, hubo un desplazamiento de la decisin en materia de poltica econmica, dentro del gobierno britnico, cuando aparecieron actores no-estatales que incidieron en la decisin y que colaboraron con el gobierno para ejecutarla. Esto no era completamente nuevo, pero era fundamentalmente diferente de cmo funcionaba el Estado
antes. Tradicionalmente, el Estado funcionaba a partir de mecanismos de representacin e intermediacin, que algunos asimilan al pluralismo poltico o al corporativismo,
segn el contexto local. Existan canales de interlocucin entre el gobierno y la sociedad,
que encarnaban los sindicatos, los gremios profesionales, las asociaciones, etc. Lo que
120

cambi en el proceso de interlocucin es la naturaleza de la legitimidad de los interlocutores del gobierno, que en gran parte iba a descansar, a partir de los aos 1980, en su
capacidad econmica y tcnica de resolver problemas.
Eso fue una ruptura paradigmtica. Una cosa es, como gobierno, interactuar con
representantes electos y con cierto poder representativo, delegativo, otra cosa es hablar
con actores que tienen la chequera. En particular, eso vale en la implementacin de las
polticas. Por ejemplo, en la poltica de salud, los interlocutores cambiaron de identidad.
En el momento del corporativismo estos ltimos eran mdicos, gremios profesionales
de la rama, asociaciones de usuarios. De lo que se discuta era del servicio pblico, no se
cuestionaba su naturaleza de servicio pblico, se discuta de sus modalidades. Con el
gobierno de Thatcher, la poltica de salud ya no se negociaba con estos actores, o mejor
dicho estos actores se haban convertido en los adversarios, los interlocutores eran actores privados que estaban en condicin de asumir la responsabilidad, por ejemplo de la
gestin de los hospitales, o la prestacin de los servicios de salud. Y su capacidad de
asumir este rol no dependa de una legitimidad poltica ni corporativa, dependa de una
capacidad financiera y tcnica. Lo mismo ocurri en los sectores de las telecomunicaciones, de los ferrocarriles, de la industria aeronutica (etc.), en todo lo que se consideraba como el dominio estratgico del Estado. El desmembramiento del Estado de bienestar social pas no solo por la reduccin de las prestaciones sociales, sino tambin por
la restructuracin del servicio pblico.
Al fin y al cabo, la analoga entre las polticas pblicas y los paradigmas cientficos es
atractiva en el sentido metafrico, pero carece de precisin analtica, lo cual la vuelve
difcilmente generalizable. En realidad, Hall considera que la nocin de paradigma es
ms fcil de aplicar en los campos que involucran temas muy tcnicos y un conocimiento muy especializado, como es el caso del control de armamento, de la regulacin ambiental o de la poltica energtica (Hall, 1993). Por otro lado, el carcter ambiguo de las
polticas pblicas marca la diferencia entre un paradigma de poltica y un paradigma
cientfico. De hecho, Surel admite que el impacto coyuntural de las variables polticas
sobre el contenido de las polticas pblicas queda indeterminado, puesto que se observan medidas progresistas en el mbito social llevadas a cabo por gobiernos de derecha y
medidas de rigor econmico impuestas por gobiernos de izquierda. Irnicamente, el
cambio de paradigma que l observa en 1981 a propsito de la poltica del libro en
Francia antecede de poco la recomposicin del gobierno al giro neoliberal de 1983. Ello
muestra que el proceso de aprendizaje que observamos en el mbito de una poltica
puede proceder de un bricolaje, ms que de una aproximacin global y sistemtica. Por
ello, algunos autores prefieren recurrir a la nocin de referencial, para caracterizar la
importancia de las ideas en las polticas pblicas.
Un referencial consiste en un acervo de creencias, valores y tcnicas que estructuran
el escenario de las polticas pblicas y aparece como un conjunto de recetas probadas,
que se supone responden a los problemas (Jobert, 1985; Jobert y Muller, 1987). Un referencial global es la concrecin de un debate de ideas. Por ejemplo, cuando analizamos
una situacin que procede de un choque externo como la emergencia de nuevos competidores, una subida del precio del petrleo o una crisis financiera los trminos de la
discusin no estn dados por este choque (excepto por el hecho de que este afecte a la
competitividad de un sector o una rama). La manera de interpretarlo, valorarlo y enfrentarlo no depende de la relacin de causa-efecto entre dos variables, depende tambin de un sistema de alerta temprana y del momento cuando uno se percata del carcter irreversible de este evento. De hecho, hay polticas que apuntan a cerrar el mercado
121

para proteger la industria local, como fue el caso de las polticas agrcolas y pecuarias
hasta los aos 1990, por problemas de soberana alimentaria, de seguridad nacional, de
independencia. Entonces la importancia dada a este problema de competencia es una
construccin social, es producto de representaciones y deliberaciones, a travs de referenciales.
Un ejemplo clsico de referencial global es el referencial de equilibrio, que se adopt
en Francia hasta los aos 1930, encarnado por un Estado poco intervencionista, garante
del sistema de estndar de oro y preocupado por el desarrollo cientfico y tcnico, del
equilibrio social que otorgaba un lugar central al campesinado y del imperio colonial.
Tras entrar en crisis con la debacle de 1940 y la Segunda Guerra Mundial, este referencial fue sustituido por un referencial de modernizacin, trado por las elites procedentes de la Resistencia y encarnado por el Estado de bienestar (tat Providence), que desarroll polticas keynesianas y nuevos instrumentos como el plan o la contabilidad nacional, en un contexto de violencia armada y de guerras coloniales. La crisis de la dcada de
1970 acab con este modelo y el referencial fue sustituido por un referencial de mercado en los aos 1980, que cuestionaba el papel del Estado en el proceso de elaboracin
la economa y en el conjunto de las polticas sectoriales, refundi el servicio pblico para
abrirlo a la economa.
Haciendo a su vez un paralelo con la las revoluciones cientficas, Bruno Jobert contrapone las controversias al interior de un mismo referencial con las controversias en
torno al referencial (Jobert, 1992). Se puede ver a la sucesin de referenciales como una
batalla de ideas, en la cual se oponen los partidarios de visiones contrastadas del mundo.
En este caso, los cambios son marginales perifricos, en trminos de Jobert y
afectan el clima ideolgico, sin poner en cuestin los principios y las estrategias que
constituyen el ncleo duro de la lgica de accin. Los indicadores de esta transformacin pueden ser la oposicin de los financieros y los funcionarios del Estado, la desconexin de lo social y lo econmico a nombre de la defensa de la competitividad de las
empresas y la creacin de nuevas agencias, por ejemplo para proteger a los desempleados. La influencia de las ciencias sociales en el proceso poltico se ejerce a travs de esta
evolucin del clima ideolgico y los trminos de referencia a partir de los cuales se
definen las orientaciones y estrategias de accin. En cambio, la sustitucin de polticas
econmicas keynesianas por las monetaristas puede ser analizada como un cambio de
referencial.
Sin embargo, la analoga entre referencial y paradigma tiene sus lmites. En efecto,
un referencial poltico contribuye ante todo a limitar los conflictos y las contradicciones
que amenazan la cohesin social; obedece a imperativos contradictorios de legitimacin
y regulacin, de tal modo que consiste ms en una marcha a tientas y acciones simblicas que en un proceso de aprendizaje sistemtico (Jobert, 1992). Pierre Muller aade
que las condiciones de invalidacin de los referenciales difieren de aquellas de los paradigmas (Muller, 2006). Mientras que la invalidacin de un paradigma depende una prueba
de averiguacin experimental, la invalidacin de un referencial depende de la transformacin de las creencias de los actores involucrados. Un cambio de referencial puede
intervenir simultneamente en varios pases pero sigue modalidades distintas en cada
caso. Asimismo, las modalidades concretas de la construccin de una nueva matriz cognitiva y normativa quedan indeterminadas. Por ejemplo, las polticas de jubilacin ilustran la efectividad de un referencial global y la especificidad del camino adoptado. De
igual manera, la privatizacin de una empresa estatal, en un pas, mientras otra sigue de
propiedad pblica, en otro, ilustra la importancia del rol de los actores, entre otras cosas
122

de los sindicatos profesionales.

Este rol vara en funcin del tipo de foros en el cual intervienen los actores, construyen y expresan una relacin al mundo en funcin de la manera en que ellos perciben la
realidad. En el caso del giro neoliberal, se pueden identificar tres foros complementarios donde actores de distintos mbitos contribuyeron a la construccin del nuevo referencial global (Jobert, 1994; citado en Muller, 2006: 85). Cada uno funciona de manera
especfica y con actores diferentes. En el foro cientfico, los economistas cuestionaron
el paradigma keynesiano y las fallas de la accin pblica. En el foro de comunicacin
poltica, los electos y los medios de comunicacin masiva procedieron a reformular la
retrica poltica, exaltando la competitividad econmica en contra de los bloqueos sociales. En el foro de comunidades de polticas, los expertos confeccionaron las recetas
a partir de las cuales se elaboraron luego los programas de accin pblica.
Muller asume con Jobert que el cambio de referencial es consecuencia de una disonancia cognitiva en la relacin entre lo global y lo sectorial, o de un desfase con el marco
de interpretacin global de una sociedad, el referencial global (Muller, 2000). Este desfase se vuelve insoportable porque la matriz cognitiva que estructura el sentido de la poltica y la accin ya no permite a los actores interpretar su relacin al mundo ni actuar en
l. Por lo dems, para Muller, las polticas pblicas no consisten en resolver problemas,
puesto que no existe un consenso alrededor de la definicin de estos ltimos, ni de la
relacin causal entre ellos y los sntomas por tratar y que tampoco se puede medir los
efectos de una poltica sobre la sociedad. Los problemas pblicos y las apuestas (issues)
se procesan a travs de decisiones, acciones y prcticas que remiten a unos universos de
sentido y comportamientos diversos. Cada apuesta da lugar a la creacin de sistemas de
accin, dentro de los cuales intervienen unas coaliciones para transformarla y cargarla
de sentido.

La teora crtica
No todos los actores tienen la misma capacidad de incidir en la orientacin de la
accin pblica, ni tampoco de opinar sobre sus resultados; ni siquiera dentro de un
gobierno todos tienen el mismo poder para orientar una poltica. Estos dos niveles de
interaccin exgeno entre actores estatales y no-estatales y endgeno entre actores estatales o entre actores sociales cubre el abanico de los enfoques cognitivistas. Si
asumimos que los actores sociales y econmicos interactan con el Estado para provocar o resolver conflictos, facilitar u obstaculizar polticas pblicas, debemos admitir que
en estos juegos de interacciones hay una relacin de poder.
Qu significa el poder en el anlisis de polticas pblicas? Hay una dimensin particularmente interesante de esta problemtica, que marca una diferencia epistemolgica
con la tradicin positivista, y es el hecho de tomar en cuenta los obstculos a la implementacin de las polticas, que surgen desde la sociedad. Hoy quiz nos parezca una
banalidad decir que el Estado no es el nico actor del proceso, pero para llegar a esto
tuvimos que pasar por una suerte de momento de indefinicin. Recordemos la tipologa
que contrapone el anlisis de polticas desde la sociedad al anlisis desde el Estado
(Mny y Thoenig, 1992; Roth, 2014). Esta divisin clsica en ciencias sociales, que corresponde grosso modo a una divisin de trabajo entre la sociologa y la ciencia poltica,
muestra que no hay un dominio reservado en el anlisis de polticas pblicas ni por la
ciencia poltica ni por otra disciplina. La ciencia poltica puede abarcar tanto a la filoso123

fa poltica (y la discusin sobre el buen gobierno, las buenas instituciones, etc.), como al
estudio del funcionamiento del Estado (y a preguntas menos normativas sobre la democracia, los partidos polticos, etc.); y la sociologa, desde Weber, se preocupa por la administracin pblica y el Estado, como producto de interacciones sociales (con preguntas
sobre cmo el Estado facilita, protege o desvirta estas interacciones). En el debate
terico de estas disciplinas hay cierta tentacin en privilegiar los problemas resueltos o
que se pueden resolver a corto plazo, antes que los problemas estructurales, de los que se
preocupa la tradicin estructuralista.
En la filosofa poltica de Karl Marx, hay una premisa clave que manifiesta que hay
un sentido de la historia y que este sentido est dado por la lucha entre dos clases (la que
posee los medios de produccin y la que posee solo su fuerza de trabajo) (Marx, 1970).
Entonces, analizar las polticas pblicas desde esta premisa solo puede hacerse entrando en una perspectiva historicista y preguntndose cul es la contribucin de stas al
sentido de la historia, como lo plantean los neo-marxistas. Las polticas son un instrumento de poder al servicio de una clase social, por lo tanto el anlisis de polticas es
instrumentalizado por esta clase (Poulantzas, 1975).
El hilo conductor que se busca con la teora crtica consiste en ver en qu momento
est el problema del poder entre dos o ms actores. Esto puede ir hasta un constructivismo radical, que consiste en decir que ninguna poltica pblica se sostiene de por s, pues
es producto de una confrontacin entre dos o ms visiones del mundo, en torno a la
construccin de sentido. La identificacin del problema de las percepciones en el anlisis de polticas pblicas nos invita a pensar el rol del lenguaje y del discurso (como
categoras analticas) en relacin con el poder, las instituciones y procesos como el ciclo
de las polticas o los conflictos sociales. En ello est muy presente la teora de la accin
comunicativa de Habermas, que figura entre las principales referencias en el giro argumentativo (Healey, 1993; Forester, 1993; Dunn, 1993; Fischer, 2009).
En la propuesta de Habermas de explicar las interacciones sociales a partir de una
racionalidad comunicativa, no se ve a los individuos como actores racionales instrumentalmente, que adecan los medios a sus fines, sino como actores que, por el hecho
de vivir en colectividad, buscan el entendimiento mutuo (Habermas, 2001). Si asumimos esto, el problema del lenguaje se vuelve constitutivo de las polticas pblicas. Por
ejemplo: qu significa el desarrollo para los distintos actores involucrados o afectados
por las polticas de desarrollo? Cada uno tiene una concepcin subjetiva del desarrollo y
expresa esta nocin a travs de un lenguaje propio, en este sentido, el lenguaje y las ideas
que este expresa cuentan tanto como los intereses y las instituciones. Observamos una
constante interpretacin de las situaciones por parte de los actores, lo cual nos lleva a un
problema clave para el anlisis de polticas. En efecto, podemos asumir que el grado de
complejidad de un problema tiene incidencia en su percepcin y su comprensin, as
como en las soluciones posibles que promueven los actores de la poltica. Adicionalmente, la cercana del efecto de una poltica tambin tiene efecto en la percepcin de un
problema y en sus posibles soluciones.
Detrs del lenguaje y de las prcticas, est la subjetividad de los actores no-estatales,
en particular aquellos directamente afectados por las polticas. Lo que dicen Fischer y
sus seguidores es que es hora que las ciencias sociales (en particular las que se interesan
por las polticas pblicas) tomen en serio estas percepciones y las prcticas que de ellas
derivan, para que el ejercicio tenga relevancia para la sociedad (Fischer y Forester, 1993a).
Ya no es solamente un problema de democracia, como lo era en la poca de Lasswell y
Simon, sino tambin un problema de cmo pensar el futuro de la sociedad y el rol de las
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polticas pblicas en este futuro. No es una casualidad que muchos de los autores preocupados por las ideas en las polticas, partieron del estudio de las polticas ambientales, de problemas ambientales o de conflictos ambientales, pues lo ambiental como problema societal es quizs el ms universal de todos (Roth, 2014; Hajer y Wabenaar, 2004;
Roe, 1994). Algunos incluso plantean que el nuevo referencial global que se impuso en
los aos 1990 es el de la sostenibilidad (Jobert, 2008). En su concrecin, hasta las
polticas de lucha contra el hambre y la pobreza estn relacionadas con el medio ambiente, as como las polticas energticas, industriales, agrcolas, de transporte o de ordenamiento territorial.
Sin embargo, este intento de pasar de la teora de la accin comunicativa a una
teora de la construccin de sentido y de poder entre actores del proceso poltica plantea
una serie de problemas epistemolgicos y metodolgicos. En particular, si consideramos que la teora de la accin comunicativa es una macro-teora, su mayor debilidad es
que no contempla los pasos intermedios con una metodologa de investigacin, que
permitiran comprobar sus argumentos (Habermas, 2001). La discusin que tenemos
sobre los procesos polticos y las polticas pblicas es una discusin emprica. En otros
trminos, es muy discutible trasladar premisas y conclusiones de una metafsica al anlisis emprico. El mismo Habermas advierte que su teora del derecho y la tica discursiva atae a la fundamentacin del derecho, es parte de una teora fundacional, no prctica (Habermas, 2010; Fontaine, 2010: 68-76). Aplicar una discusin sobre los principios
a una situacin prctica implicara por ejemplo dar nombres y apellidos a los deliberantes de la situacin ideal de habla, lo que est explcitamente descartado por la teora.
Desde el momento en que nos ubicamos en una situacin emprica, por ejemplo para
defender intereses de clase, deja de existir esta situacin y deja de existir el razonamiento sobre las mejores instituciones posibles.
Desde luego y esto es muy comn en los anlisis cognitivistas la teora sirve
como amparo pero no ayuda a explicar lo que se observa. Lo que invalida cientficamente este intento es que multiplica las descripciones de relaciones estructurales de poder,
sin probar sus efectos empricamente. Procuran descripciones lineales de cmo se tomaron las decisiones que llevaron a tal o tal resultado, pero aparte de llamar la atencin
sobre estas relaciones, no las explican ni explican sus efectos. Esto es una debilidad
mayor para una teora, pues si sta no pasa de describir una realidad sistmica en teln
de fondo de la accin pblica, si no nos ayuda a entender mejor los elementos explicativos de la realidad inmediata, entonces es una teora de alcance limitado.
En el captulo tres, vimos cmo se haba dado un cambio en la concepcin del rol del
Estado de una concepcin tradicional jerrquica a una concepcin de la poltica desde
abajo. Esto nos lleva a una discusin que va mucho ms all del anlisis de polticas
pblicas, que remonta al inicio de la modernidad, a finales del siglo XVIII, con la definicin del Estado y del gobierno. Lo que estamos haciendo ahora con esta reversin de las
relaciones entre el Estado y la sociedad es repensar el Estado; y mucho de la literatura
viene de esta reflexin en sociologa poltica, para pensar al Estado de otra manera que
cmo lo pensaron los filsofos de la Ilustracin y los constitucionalistas que siguieron.
Un punto central de esta discusin es el lugar de la participacin en el Estado. La manera en que se ha debatido de esto en Amrica Latina desde la dcada del 2000 es a travs
de asambleas constituyentes. Esto ha sido el lugar privilegiado para reformular o repensar el Estado de abajo hacia arriba.
As es como hemos inventado nuevas modalidades, por ejemplo la nocin de Estado
plurinacional en Bolivia y Ecuador, nuevos derechos, como en el caso extremo de los
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derechos colectivos, los derechos especficos de los pueblos indgenas en Colombia en el

1991, en Guatemala tras los acuerdos de paz, etc. Hemos inventado nuevas modalidades
de separacin de poderes entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial, creando por ejemplo un poder de control social y un poder electoral en Ecuador. Esto marc el retorno a
una idea primordial en Montesquieu, segn la cual la mejor garanta contra un gobierno
autoritario es la divisin de los poderes. Esta divisin se va a declinar a nivel local, no
pensemos que el Estado se reforma solo a nivel central. La reforma del Estado pasa, por
supuesto, por una reforma de la administracin central, pero tambin por una reforma
de los organismos seccionales y de las relaciones entre estos ltimos y el gobierno central, con la transferencia de competencias y la desconcentracin de recursos.
En esta manera de abordar el problema aparece ms que nunca la dualidad en la
literatura entre los enfoques sociolgicos y los enfoques politolgicos de anlisis de polticas pblicas. Encontramos este problema con la literatura sobre la participacin, que
algunos ven como una nueva modalidad de hacer poltica (Fischer y Forester, 1993b;
Isunza Vera y Olvera, 2006a; Mariez y Garza, 2009; Mariez, 2011). Segn si pensamos
la participacin ciudadana en trminos sociolgicos o politolgicos, no vamos a ver el
mismo fenmeno ni los mismos problemas. Desde luego, es muy difcil estructurar un
marco terico, elegir un mtodo de anlisis cuando hay dos posturas tan diferenciadas.
Empecemos con la idea segn la cual la sociedad civil aspira a participar en los
procesos polticos (Isunza Vera y Olvera, 2006b). Esta idea parte de una premisa implcita, y es que la sociedad se inclina naturalmente hacia la democracia y esta inclinacin
se expresa en una voluntad de participar en el espacio pblico y democratizar las organizaciones. Sin embargo, ms all del sentido comn, se plantea el problema de qu
estamos dispuestos a sacrificar para defender la democracia contra tendencias autoritarias de cualquier ndole. En particular, esto explica por qu hay profesionales de la poltica, no solo en los partidos polticos, los activistas de la sociedad civil, actores que
valoran esta actividad por encima de otras (cuidar su familia, practicar deportes, estudiar, etc.). Con esta profesionalizacin de la poltica, se limita la dimensin participativa
de la democracia directa, por ello la democracia directa no es sino una utopa. Puede
existir en el imaginario colectivo una comunidad poltica ideal en la cual todos participan a la toma de decisiones, como en la antigua Atenas o en la Ginebra de Jean-Jacques
Rousseau. Pero ni siquiera en aquellas pocas todos los miembros de la comunidad eran
ciudadanos, los esclavos en Atenas no eran ciudadanos, los hombres sin patrimonio no
eran ciudadanos en Ginebra, las mujeres no eran ciudadanas. La utopa de la participacin de todas y todos en la poltica no tiene contraparte emprica en la historia.
Hasta aqu con la concepcin sociolgica de la participacin. Cul es la dimensin
politolgica detrs de esto? Apunta a una mayor responsabilidad de los electos, a una
mayor transparencia de los procesos, a una mayor efectividad y eficiencia de las polticas, pues a travs de la participacin de los interesados o afectados, una poltica gana en
legitimidad, los conflictos se mitigan (Peruzzotti, 2006). El asociarlos a la toma de decisin y a la ejecucin de la misma permite proceder a una suerte de ajuste fino de las
relaciones, da a da, para anticipar los problemas que pueden surgir. El caso de la minera es un buen ejemplo (Cisneros, 2011). En lugar de negociar directamente concesiones
con las empresas mineras, con base en un cdigo minero y un programa de gobierno,
involucremos a los posibles afectados a que nos ayuden a anticipar los problemas ambientales y sociales. Es decir que pasamos de una relacin vertical potencialmente conflictiva a una relacin horizontal ms cooperativa. En este sentido, aunque al Estado no
le interese a priori fomentar la participacin ciudadana, s la necesita porque a mayor
126

participacin mayor legitimidad del gobierno y de las polticas y menos efectos no-deseados de las decisiones y de las polticas.
Entonces, para la sociologa poltica, la participacin ciudadana es un tema clave
para estudiar las polticas pblicas. Sin embargo, no hemos desarrollado los mtodos
adecuados para analizarlo, lo cual nos lleva a una reflexin final al respecto. A la hora de
analizar la participacin y la incidencia de los actores no-estatales en las polticas pblicas, hay que evitar caer en un razonamiento normativo y circular. En efecto, la idea
utpica de que la participacin es un remedio a muchos malos entre los cuales la
tirana, el neoliberalismo, la inequidad es una falacia. La democracia se define precisamente por la universalidad del derecho de voto y luego se desarrolla, hay grados de
democracia, no todos los regmenes democrticos son iguales, hay regmenes ms o
menos democrticos. Pero no existe una relacin causal entre el grado de participacin
ciudadana y el grado de democratizacin de una sociedad. Por lo contrario, en muchos
procesos participativos resurgen los monstruos de la sociedad, lo que Weber llamaba las
fuentes de legitimidad del orden, religiosas, carismticas o coercitivas (Weber, 2002).
Por otro lado, es circular afirmar, por un lado, que la participacin es una variable
independiente de la calidad de la democracia (o que el sistema ms democrtico es el
sistema que da ms espacio a la participacin social) y, por el otro, que a mayor calidad
mayor propensin a la creacin de redes y coaliciones. Este razonamiento responde a
una visin ideal de lo que debera ser el proceso poltico, y por querer que sea ms
participativo, se consideran los elementos no-participativos de este proceso como tantos
limitantes, falencias, debilidades de la democracia.
Al fin y al cabo, hay muchas disciplinas interesadas en formular una nueva propuesta terica para el anlisis de polticas pblicas: la historia, la ciencia poltica, la sociologa, pero tambin la economa estn hoy atravesadas por este debate y se trata precisamente de aplicar ciertos mtodos comunes, equiparables, en distintas disciplinas. Es as
como el neoinstitucionalismo penetra otros campos mediante las teoras de la regulacin, de los regmenes y de los costos transaccionales. La discusin de teoras procedentes del paradigma conductista (como la eleccin racional) y del cognitivista (como la
teora crtica) desde enfoques neoinstitucionalistas da lugar a teoras y mtodos cada vez
ms robustos. La capacidad de procesar objeciones, problemas de otras disciplinas y
otros enfoques tericos es lo que precisamente califica una teora para convertirse en
paradigma. Una teora que no puede procesar eso es una teora de rango medio. Al revs,
una teora que es capaz de procesar las discusiones y adecuarse, adaptar sus hiptesis y
conclusiones a estas objeciones est muy calificada y encuentra cada vez un mayor nmero de adeptos, genera cada vez ms estudios empricos que acogen sus mtodos.

127

Captulo 5

Mtodos

En este captulo revisaremos los principales mtodos elaborados para analizar las
polticas pblicas, tomando en cuenta los enfoques tericos que vimos en el captulo
anterior. La primera seccin est dedicada a problemas metodolgicos generales. Empezaremos con una discusin sobre las implicaciones de las inferencias inductivas y
deductivas, luego discutiremos de la relacin entre mtodos cuanti- y cualitativos, finalmente nos detendremos en los mtodos cualitativos ms utilizados: la comparacin y el
seguimiento de procesos. La segunda seccin presenta los principales marcos analticos
de polticas, basados en inferencias interpretativas (sociologa de la accin pblica y
anlisis discursivo). La tercera seccin se detiene en los marcos analticos y modelos
basados en inferencias causales (coaliciones promotoras, anlisis y desarrollo institucional y equilibrio puntuado, dependencia de la trayectoria y diseo de polticas).

Problemas metodolgicos
Inferencias inductivas y deductivas
En muchas tesis de ciencias sociales, aparece una preocupacin por problemas de la
vida real, muy pocos trabajan sobre problemas fundamentales como en filosofa o en
matemticas. Es decir que siempre hay una inquietud por mejorar el mundo, lo que
puede compararse con mejorar las polticas, hacer algo para resolver un problema importante. Esto lo podemos hacer de manera poltica, que es lo que hace la administracin de Estado, con varios grados de autoridad sobre el proceso. El jefe del ejecutivo es
la mxima expresin de esta autoridad y se supone que, por su posicin jerrquica,
independientemente del rgimen, da una orientacin a la poltica en general. Desde
luego es normal que la administracin ejecute y coadyuve esta orientacin general.
Sin embargo, eso no se da, ms all de las grandes declaraciones de principios, en
particular por dos razones: la una es que las polticas se heredan y en realidad cuando un
ministro o una ministra se posesiona, hereda muchos problemas antes que asumir la
responsabilidad que le confa el Primer Ministro o el Presidente de la Repblica; la otra
es que los ministros compiten entre s, dentro del mismo gobierno (el Ministerio de
Educacin no ocupa la misma posicin que el Ministerio de Finanzas en el ejecutivo), en
particular a la hora de elaborar el presupuesto del Estado, lo cual da lugar a discusiones
sobre la prioridad de tal o tal problema, a la hora de elaborar las polticas pblicas.
Cul es el rol de los asesores en este proceso? Hay dos opciones para estos ltimos:
o son observadores externos o son partcipes del proceso (Mayer et al., 2013). Si son
observadores externos, el grado de prescripcin al que pueden llegar por un anlisis de
129

poltica o de un aspecto particular de esta poltica no les compromete, no compromete

su carrera, aunque comprometa a sus fuentes de financiamiento e informacin. (De
hecho muchos consultores prefieren mantener sus relaciones cordiales que decir verdades incmodas, para no correr este riesgo, pese a que los tomadores de decisin esperen
que se les diga la verdad, para luego asumirlas como desean, tomarla en cuenta, desecharla o pedir otro criterio a un tercero.) Entonces hay que empezar por separar la
intencionalidad del anlisis de la expectativa del tomador de decisin, lo que nos lleva a
la segunda opcin. sta ya no es de la Academia o la consultora, sino del tomador o de
la tomadora de decisin, que enfrenta el mismo dilema pero con mayor exposicin al
riesgo, pues su carrera est en juego, o su posicin puede estar afectada.
Hasta aqu, Lasswell tena razn: analizar las polticas participa del mismo proceso
que hacerlas. Pero hay algo adicional, en cuanto a la investigacin y en las tesis, que
debera llamarnos la atencin, y es: qu ocurre en la mente del ministro o de la ministra, cuando pide a sus asesores que le ayuden a disear una poltica? Asocia con un
conocimiento experto, una especialidad, una Maestra, una capacidad de control casi
absoluto sobre un proceso. Detrs de ello, hay la idea que las polticas se hacen por
voluntad propia y que uno solo tiene que prepararse para esto, es cuestin de conocimiento. Es una visin de ingeniera, como cuando analizamos por qu se derrumb un
terreno o cmo anticipar una erupcin volcnica para preparar la evacuacin de la poblacin. Finalmente, es una forma muy tcnica, despolitizada de ver la poltica pblica.
Todos conocemos la parbola del borrego en El Principito, de Antoine de SaintExupry. El Principito pide al narrador dibujarle un borrego. Despus de varios intentos, este ltimo dibuja una caja y le dice que el borrego est dentro de la caja, con lo cual
el Principito se queda contento. Pues bien, a muchos nos ha pasado que una persona a
cargo de tomar decisiones polticas o administrativas nos pida disearle o ayudarle a
disear una poltica o un programa de accin, un poco como si se tratara de un simple
dibujo. Como el piloto de avin de Saint-Exupry, cuando no logramos contentar a nuestro
interlocutor o a nuestra interlocutora, nos contentamos con dibujarle una caja y decirle:
la poltica est dentro.
Qu implica esto en cuanto a los mtodos de anlisis? En primer lugar, ello remite a
dos tipos de ejercicios de anlisis: interpretativos y explicativos. Un mtodo explicativo
postula que, a travs de la experiencia directa, podemos desarrollar generalizaciones
sobre las relaciones entre los fenmenos sociales. El conocimiento cientfico parte de
nuestros sentidos, el objetivo de la ciencia es elaborar un razonamiento explicativo que
evidencie que, en ciertas condiciones, hay resultados regulares y predecibles. Al contrario, un mtodo interpretativo hace hincapi en la comprensin del mundo, ms que en
la explicacin causal de los fenmenos. Considera que el efecto del mundo real sobre la
accin se produce a travs de las ideas y que el observador no es imparcial: su conocimiento del mundo es limitado y l lo interpreta segn sus creencias, valores, etc.
La interpretacin es el ejercicio ms comn del anlisis de polticas. Se aparenta al
diagnstico en medicina o en mecnica, que da cuenta de una situacin sin establecer
relaciones causales entre los acontecimientos. Este ejercicio moviliza nuestros conocimientos generales para recolectar y organizar datos sobre hechos particulares (King et
al., 1994: 55-56). Una inferencia interpretativa es entonces un proceso mediante el cual
se entiende un fenmeno con base en un acervo de observaciones. Puede ser sincrnica
o diacrnica, puede abarcar un periodo, un rea sectorial, un tema, una poltica sectorial, un caso aislado o una coleccin de casos, etc. Nos permite en particular diferenciar
acontecimientos sistemticos y no-sistemticos, o fenmenos regulares y atpicos. Este
130

ejercicio se enfrenta con algunas dificultades, en particular las que ataen a la calidad y
la relevancia de la informacin para no formular interpretaciones sesgadas. Sin embargo, es mucho ms simple que el segundo tipo de ejercicios que nos interesa aqu: la
explicacin causal.
La ventaja de las inferencias causales en ciencias sociales, comparado con las interpretativas, es que nos permite formular generalizaciones y eventualmente predecir resultados. Sin embargo, se enfrenta con un problema fundamental, y es que nunca podremos estar seguros de una causa por completo. Este problema es al origen de las
crticas al empiricismo y al neo-empiricismo, que ya vimos en el captulo uno, y justifica
los esfuerzos consentidos por los investigadores para reducir el margen de incertidumbre o de equivocacin a travs de mtodos inductivos (cuando se trata de formular
teoras) y deductivos (cuando se trata de comprobarlas). Ello remite a un problema que
plantea Popper, el problema de la induccin, que radica en identificar una realidad con
el propsito de observarla de manera objetiva aunque sepamos que se necesita de un
filtro para observarla (Popper, 1983).
Una inferencia inductiva es un ejercicio que parte de la observacin y va hacia la
teorizacin, o parte de lo particular y va hacia lo general. De hecho todos los mtodos
inductivos encuentran, en algn momento, a algunos autores que han aportado ciertas
luces, ciertos conceptos que sirven para facilitarnos la tarea, incluso para tomar decisiones polticas (Landry y Varone, 2005). La pregunta bsica que se hace esta persona es:
cmo resolvemos este problema?. A partir de sta, se movilizan todos los recursos
posibles (tcnicos, humanos, financieros, etc.) para resolverlo. Partimos de una observacin de lo real y formulamos una teora de alcance ms general, a medidas que adquirimos conocimiento de esta realidad. La intencin de este ejercicio es que este conocimiento se vuelva parsimonioso y no tengamos que partir de cero en cada anlisis, puesto
que adquirimos experiencia y sabemos que, ceteris paribus, la repeticin de una misma
causa genera los mismos efectos.
En la prctica, no todas las inferencias inductivas persiguen la formulacin de teoras, pues muchas se basan en mtodos interpretativos. Prueba de ello est la cantidad
de estudios de caso sobre polticas sectoriales publicados por la Academia y los organismos de cooperacin multilateral. Es tambin lo que hacen muchos estudiantes que,
por el afn de resolver problemas de la vida real, suelen partir de la realidad, luego hacen
un bricolaje metodolgico y despus se inventan un marco terico, cuando la relacin
debera ser la inversa: donde no hay un enfoque terico claro, no hay un mtodo claro.
Asumen entonces que la destreza, no el conocimiento, es cumulativa y se vuelven expertos o expertas en levantar informacin, ms que en sistematizarla. La experticia o el
conocimiento acumulado se da en el tema, ms que en el mtodo. De pronto, cuando
cambian de tema o cuando analizan una poltica diferente, el problema terico desaparece o cambia.
La segunda manera de abordar las polticas pblicas es explicativa y es lo que ms ha
aportado a su entendimiento, o a la comprensin de la manera de gobernar o de hacer
polticas. Una vez formuladas teoras, se puede entonces multiplicar los estudios de caso
para validarlas. Partimos de lo general y vamos hacia lo particular (Sartori, 2011; Przeworsky, 1970). Una tpica pregunta de este tipo es: cmo afecta la calidad de una
institucin al resultado de una poltica?. Esta ltima interesa a los acadmicos pero a
priori no preocupa mucho a los actores, que no tienen tiempo. Si queremos demostrar
que a mayor calidad de las instituciones, mayor eficiencia de la lucha contra la corrupcin, la pobreza, el racismo (etc.), a nivel analtico, esto est maravilloso, uno puede
131

llegar a producir una explicacin ntida de dos fenmenos y relacionarlos de manera

causal, lo que es muy gratificante para el espritu. Es menos gratificante para el poltico.
En el mejor caso, este ltimo termina observando que las instituciones son buenas y
desde luego no tiene mucho que hacer l mismo. En el peor caso, acaba constatando que
las instituciones son deficientes y desde luego no puede hacer nada, si no se reforman
las instituciones, lo cual remite a otra temporalidad y a otros objetivos de poltica.
Vemos entonces que las preguntas del tipo deductivo nos pueden llevar a una trampa, al disociar los dos ejercicios de analizar y disear polticas, y pueden desvirtuar el
aporte del anlisis a la toma de decisiones. Qu va a decir el ministro al asesor que le
cuenta: a mayor calidad de las instituciones, mayor eficiencia de las polticas? Lo ms
probable es que le diga que est muy interesante su anlisis pero que no le sirve para
tomar una decisin. (Y nuestro analista se quedar pronto sin trabajo o no le quedar
ms que volver a la Academia.) Sin embargo, no queremos complejizar las cosas por el
gusto por la complejidad, lo que queremos es explicar al tomador de decisin que la
solucin a un problema no depende solamente de su voluntad y de su capacidad de
convencer a los dems.
La ventaja de los mtodos explicativos basados en inferencias deductivas es que, por
haber hecho abstraccin del mundo real, estamos ms preparados a enfrentar cualquier
situacin de este mundo. Es un procedimiento artificial, una simplificacin del mundo
real. Por supuesto, una simplificacin que desvirta el mundo real no sirve, por ejemplo
el reducir un proceso a una sola variable dependiente no sirve en el mundo real de la
poltica (aunque la comunicacin poltica s tiende a simplificar los problemas para
convencer con mayor facilidad al pblico general). Sabemos que las polticas pblicas
son multivariables per se. Sin embargo, nos sirve privilegiar el rol de los intereses, de las
ideas o de las instituciones, a un nivel instrumental, en un momento del anlisis. Es una
primera aproximacin. A partir de esta tcnica, buscamos una generalidad.
Una relacin causal se puede definir de distintas maneras, en funcin del fenmeno
por explicar (resultado o variable dependiente), del fenmeno explicativo (causa o variable independiente) o del proceso que vincula la causa y el efecto (mecanismo causal).
Para Gary King, Robert Keohane y Sidney Verba, un efecto causal es la diferencia entre
el componente sistemtico de las observaciones realizadas cuando la variable explicativa tiene un valor, y el componente sistemtico de las observaciones comparables cuando la variable explicativa toma otro valor (King et al., 1994: 82). La robustez de una
teora (o explicacin causal) depende entonces de la cantidad de observaciones realizadas, de la atencin puesta a los mecanismos causales y del trato diferenciado a los
problemas de causalidad mltiple y de causalidad asimtrica (que ataen a las variables
independientes).
Entonces, volviendo al ejemplo de la calidad de las instituciones: cmo elaborar
una pregunta sensata a partir de este tema, incluso para el tomador de decisin? Al
explicar que, en muchos casos, hay un denominador comn a los problemas empricos,
quiz no tan abstracto como este, pero a un nivel mediano de teorizacin. Todo el inters del ejercicio explicativo consiste en traducir una teora en una propuesta de accin.
No nos sirve una teora si no la podemos traducir empricamente y si alguien quisiera
solamente hacer investigacin fundamental, no tendra por qu intervenir en el proceso
de toma de decisin.
Ciertas polticas nunca resuelven el problema que enfrentan, en parte porque el mundo
cambia todo el tiempo. Puede ser que una poltica haya resuelto el problema del desempleo en un momento, pero en otro momento el problema vuelve a aparecer por otras
132

razones. Hay polticas que se han quedado estructuralmente ineficientes en muchos

pases, como las polticas de lucha contra la pobreza, las reformas agrarias o las polticas ambientales. En este sentido, la pregunta puede ser: por qu fallan estas polticas?
Ello es algo mucho ms concreto que: por qu las instituciones determinan los resultados de una poltica? No es necesariamente una pregunta ms interesante para la ciencia,
pero lo es para la accin pblica pues permite innovar y proponer algo para que estas
polticas tengan un buen desenlace.
Si formulamos nuestra pregunta de anlisis en trminos tericos, lo que hacemos es
desvirtuar un problema emprico habiendo partido de un problema emprico, lo estamos obviando y buscar el denominador comn a otros problemas empricos, que
todava desconocemos o que an no hemos encontrado aunque sepamos que existen. A
la vez de desarrollar una reflexin cientfica, establecemos un protocolo que permitir
replicar en el tiempo real de las polticas los mismos conceptos y el consolidar un
mtodo de anlisis. El mtodo es eso, antes que todo: decir cmo vamos a proceder para
comprobar una hiptesis. Las discusiones en torno a los enfoques tericos y los aportes
empricos que provienen de los textos que leemos, solo se justifican cuando definamos el
protocolo idneo para operativizar los conceptos y conseguir aquellos resultados.
Desde el momento en que asumimos una pregunta de tipo deductivo, las condiciones que creamos son las de la reproduccin y del perfeccionamiento continuo del mismo mtodo. Sin embargo, no hay un catlogo de mtodos que podamos consultar
para analizar cualquier tipo de polticas, en cualquier lugar y en cualquier momento. En
realidad, los mtodos derivan del tipo de problemas, del momento en el cual se encuentran estos ltimos, de la importancia dada a ciertas variables dependientes e independientes. No es lo mismo analizar un problema en su fase de formulacin o de resolucin;
no es lo mismo analizar el rol de los actores en el proceso de una toma de decisin o en
el contexto de esta decisin. La seleccin de un mtodo deriva tambin del enfoque
terico que elegimos para investigarlo o, mejor dicho, cada enfoque terico (cada teora)
privilegia ciertos mtodos, puesto que se deriva de una preferencia por ciertas problemticas de investigacin.
Para mostrar las causas de un fenmeno o de un acervo de fenmenos, la elaboracin de teoras causales obedece a reglas elementales: formular teoras causales, no dejarse llevar por los datos, tomar en cuenta los datos empricos, evitar los planteamientos
normativos y buscar la generalidad y la parsimonia (King et al., 1994: 100-114). Las
buenas teoras contestan preguntas sensatas, son causales, son comprobables con datos
no-observados, son generales y parsimoniosas, son novedosas y... no son obvias. Por
ltimo, el diseo de una investigacin basada en inferencias causales debe anticipar
cuatro preguntas: Existe un mecanismo causal que relaciona las variables X y Y? Podemos eliminar la posibilidad que Y sea la causa de X? Existe una covarianza entre X y
Y? Hemos controlado las variables engaosas Z, que podran volver falaciosa la relacin entre X y Y? (Kellstedt y Whitten, 2013: 44-47 y 55).
Una pregunta de investigacin tiene que ser elaborada en funcin de lo que sabemos,
de lo que existe en la literatura especializada, de la pertinencia del tema para las ciencias
sociales y la accin pblica y de las generalizaciones posibles que permite su formalizacin. Si planteamos una pregunta deductiva, es ms fcil definir los indicadores que
necesitamos para demostrar nuestra hiptesis y responder esta pregunta. Al fin y al
cabo, al poder sistematizar los protocolos de investigacin, lo que hacemos es dar la
posibilidad, cuando cambia el problema de poltica, de lograr en un mejor plazo una
solucin satisfactoria.
133

La relacin entre el tiempo y la decisin es vital, aqu. Hay una correlacin entre el
tiempo del que disponemos para realizar un anlisis y la calidad del anlisis: a mayor
tiempo, mayor calidad de la informacin. La nocin de tiempo en el proceso de anlisis
o de investigacin se puede entender de manera extensiva: si tuviramos diez aos para
hacer un anlisis, sera ms profundo que si tenemos dos semanas. No obstante esto es
una aseveracin falsa, por dos razones. En primer lugar, la informacin es imperfecta,
independientemente del plazo del cual se dispone (sta caduca, es inexistente o no-disponible, etc.). En segundo lugar, la realidad es dinmica, particularmente la realidad de
las polticas: lo que analizamos es un proceso, por lo tanto tomar ms tiempo para el
anlisis solo alarga la duracin del proceso analizado y nos lleva a una regresin infinita.
Ello nos lleva a entender al tiempo de manera intensiva. Cuando alguien nos da dos
semanas para disear una propuesta de poltica, entonces lo que conviene es aprovechar
este tiempo de manera intensiva. Darle ms intensidad al tiempo no consiste en trabajar
24/24 horas. Hay varias maneras de proceder. Obviamente, si podemos adjudicarnos un
equipo de expertos y expertas, sacaremos mejor provecho del tiempo. Asimismo, si somos expertos o expertas del tema, sea el cambio climtico o la extrema pobreza, hay
informaciones que no necesitamos buscar o sabemos dnde buscarla. Pero independientemente de estas situaciones particulares, lo que se puede hacer en primer lugar es
simplificar la relacin entre causa y efecto. La capacidad analtica es ms til que la
capacidad de compilar informacin. Ambas son complementarias, pero la primera es
estratgica mientras que la segunda es tctica.
Para acceder a la informacin, podemos acudir a otras personas, a nuestras redes o
encargar su bsqueda a un asistente, las posibilidades varan en funcin de los recursos
econmicos a nuestra disposicin. Pero lo que importa es qu queremos hacer con esta
informacin, para determinar precisamente qu informacin necesitamos y no perder
tiempo en buscar una informacin irrelevante para el anlisis. sta es la principal virtud
del anlisis deductivo. Finalmente, vamos a encontrar una relacin constante (o casi)
entre determinadas variables, el nmero de variables se estabiliza rpidamente porque
no enfrentaremos diez tipos de polticas pblicas en nuestra experiencia (la mayora,
nos especializamos en dos o tres polticas sectoriales o en dos o tres dimensiones comunes a muchas polticas pblicas).

Mtodos cuantitativos y cualitativos

Las explicaciones causales y el uso de variables dependientes e independientes estn
comnmente asociados a los mtodos cuantitativos (Bonilla-Castro y Rodrguez, 1997;
Furlong y Marsh, 2010). Por cierto, es muy comn que, para demostrar una relacin de
causa y efecto, realicemos una medicin cuantitativa, pero tambin podemos trabajar
con indicadores cualitativos de densidad. sta es la diferencia entre distribuciones discretas y distribuciones continuas en clculo de probabilidad (Moore y Siegel, 2013). El
hecho de no encontrar una continuidad entre distintas variables no debe disuadirnos de
intentar establecer relaciones causales entre dos o ms fenmenos. Cuando evaluamos
un examen, podemos acudir a un sistema de notas (distribucin continua) o de letras
(distribucin discreta). Medir no es necesariamente cuantificar, lo es en muchos casos
pero no es solo esto: si bien podemos medir el nmero de personas que opinan A o B, no
es tan fcil medir A y B. Asimismo, cuando vamos a tomar una decisin, no siempre
tenemos la posibilidad de cuantificar los riesgos y las oportunidades. Debemos tomar
134

una decisin con un margen de error variable, en funcin del grado de anlisis.
Ello constituye una diferencia mayor entre marcos analticos y modelos. Segn Elinor Ostrom, un modelo de anlisis permite formular hiptesis precisas sobre un nmero limitado de variables y predicciones precisas sobre los resultados de su combinacin
(Ostrom, 2000). Se distingue en primer lugar de un marco analtico, que identifica los
elementos y las relaciones entre ellos para organizar un diagnstico y una investigacin
prescriptiva. Tambin es diferente de una teora, que identifica elementos especficos de
un marco analtico, tiles para resolver una pregunta y formular hiptesis sobre el estado y el peso relativo de estos elementos.
La modelizacin es un ejercicio especfico de los mtodos cuantitativos, que permite
establecer una covarianza y desde luego es una tcnica particularmente eficaz para encontrar una explicacin causal. La modelizacin requiere de una elaboracin de clculos ms complejos que la mera relacin entre las variables X e Y, entonces si no podemos
cuantificar, no podemos modelizar. Sin embargo, los datos cuantitativos no sirven exclusivamente para elaborar modelos, las estadsticas descriptivas pueden utilizarse como
datos de contextualizacin o de ilustracin. Adems, con las herramientas informticas
que existen hoy, es muy fcil sacar de una serie estadstica una grfica que ayude a
interpretar los datos. Quiz no permiten establecer una causalidad, pero s dan indicacin en imagen de un proceso.
La definicin de los indicadores pasa por la identificacin de variables dependientes
e independientes. Hablar de variables no implica necesariamente dar a la investigacin
una orientacin positivista ni cuantitativa (Castro Nogueira et al., 2005; Peters, 2013).
En cambio, s encontramos una preferencia marcada por ciertos tipos de variables en
cada tipo de mtodos: los enfoques racionalistas privilegian las variables cuantitativas
para encontrar una explicacin causal de los fenmenos observados; los enfoques cognitivistas privilegian las variables cualitativas para interpretarlos; y los enfoques neoinstitucionalistas formulan explicaciones causales con base en elementos cuantitativos y
cualitativos.
El segundo problema tcnico consiste en asegurarse la pertinencia de las variables y
de los datos que se relacionan. Ms all del ejercicio formal de definicin de estos indicadores, lo que est en juego es la definicin del problema de poltica pblica. Por ejemplo,
si partimos de la hiptesis segn la cual a mayor distribucin de riqueza, mayor nivel
educativo, tenemos que buscar qu permite medir la distribucin de riqueza y el nivel
educativo. Aqu tenemos varias opciones para definir y medir las variables dependientes: el nmero de alumnos inscritos cada ao escolar, las tasas de egreso y desercin, el
nivel de conocimientos adquiridos por materia, etc. Asimismo, hay varias maneras de
definir y medir las variables independientes: la pobreza, el entorno cultural, la ubicacin
geogrfica, y para cada una de estas variables encontramos indicadores especficos (como
la desnutricin, el trabajo infantil, el nivel de educacin de los padres, el censo rural) que
permiten establecer una relacin particular con el nivel de educacin. Cada indicador es
el objeto de medidas o de programas especficos (por ejemplo un programa de alimentacin infantil, de dotacin de uniformes, de bono solidario, etc.), que buscan afectar una
de estas dimensiones, en el marco general de una poltica educativa.
El tercer problema es la existencia de variables extraas (Peters, 2013: 9) o la multicausalidad. Para tratar este problema, tenemos que aislar las otras variables que pueden
generar una distorsin en la explicacin. Entre dos fenmenos X y Y, existe una relacin
que est afectada por los fenmenos W, Z y N, que pueden llevarnos a una regresin
infinita, caracterstica de los enfoques integrales. Por ejemplo, la relacin entre el
135

trabajo infantil y la asiduidad escolar est afectada por la situacin familiar del nio, la
situacin de la familia est afectada por la cultura de los padres, el entorno econmico
en el cual nacieron, las estructuras sociales del pas donde viven, etc. Sin menoscabar la
importancia de estas variables, el mtodo de anlisis consiste en jerarquizarlas y discriminarlas, para sacar conclusiones claras en cuanto a las variables determinantes y, desde luego, tomar decisiones oportunas para resolver el problema.
El cuarto problema atae a la calidad de la informacin y remite a la vez al diseo de
investigacin y a las tcnicas de recoleccin de datos. Estas dimensiones estn condicionadas por la manera de formular el problema de investigacin. En efecto, para comprobar una hiptesis, necesitamos tomar en cuenta una diversidad de situaciones y de datos. El anlisis de situaciones puede consistir en un estudio de caso o en una serie estadstica. Puede revestir un carcter histrico, monogrfico o comparativo (a pequea o
gran escala), etc. La recoleccin de datos puede basarse en la observacin directa, en
entrevistas individuales, en encuestas, etc.
Sea lo que fuere, el propsito de la investigacin implica que un muestreo, un caso,
un periodo, un lugar sean representativos. Mientras ms aleatorio es el muestreo, ms
distorsiones aparecen, que nos impiden sacar conclusiones robustas. Un muestreo aleatorio cada vez ms comn en los medios de comunicacin y en las tesis de grado viene
de las redes sociales virtuales (como Twitter y Facebook) y de los buscadores de informacin en Internet (como Google), para interpretar tendencias de la opinin pblica. Ahora bien, una serie estadstica incompleta puede significar un problema de interpretacin
mayor o la imposibilidad de dar una interpretacin unvoca de los datos. En el peor
caso, una variable escondida invalida toda la informacin disponible, como ocurre en el
ejemplo del cisne negro de Popper: puedo observar que la gran mayora de los cisnes son
blancos pero no puedo sacar una ley cientfica que relacione la calidad de cisne con la
calidad de blanco, porque existen algunos cisnes negros.
La solucin consiste a menudo en definir una variable aproximativa (proxy) para
contornar la dificultad. La dificultad en este caso radica en proponer una justificacin
satisfactoria de la eleccin de la variable. Por ejemplo, en el caso de la poltica de lucha
anti-corrupcin, la dificultad de medir la corrupcin ha llevado a una ONG como Transparencia Internacional a medir la percepcin del fenmeno entre un grupo tenido por
representativo (de empresarios, polticos, acadmicos, etc.). Esto nos dice poco sobre la
corrupcin per se (en trminos de magnitud o de gravedad), no podemos sacar conclusiones sobre la eficacia de una poltica de lucha contra la corrupcin con base en esta
variable aproximativa. En efecto, esta ltima puede estar afectada por otras variables
independientes, como el momento en el cual se realiz la encuesta de percepcin (la
cercana de un juicio por corrupcin, la cobertura meditica del evento, la tonalidad de
los discursos en una campaa electoral, etc.). Lo que podemos eventualmente decir es
que la poltica tuvo un efecto determinante (o no) sobre la percepcin del fenmeno, no
sobre el fenmeno. Entonces, si queremos demostrar que el grado de institucionalidad o
la calidad institucional incide en el grado de corrupcin en un pas, tenemos que definir
otros indicadores. Es aqu donde los mtodos cualitativos como el estudio de caso y la
comparacin pueden resultar ms tiles que los mtodos cuantitativos.

Estudio de casos, seguimiento de procesos y comparacin

Es muy comn en el anlisis de polticas encontrar variables necesarias pero no
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suficientes para formular una explicacin formal, encontrar una solucin segura al problema o predecir el resultado de una accin. Entonces estamos en una situacin en la
cual una conjuncin de factores generan un problema, pero no sabemos cul es la relacin entre estos factores. Sabemos que hay una correlacin pero no sabemos en qu
consiste: no sabemos si existe una causalidad, ni qu factor fue ms determinante que
otros, ni tampoco si la conjuncin es completa, si es necesario que todos los factores
coincidan o si basta con algunos, para que se produzca este resultado. Estos problemas
ha sido ampliamente debatidos por los especialistas en mtodos cualitativos desde la
publicacin del libro de King, Keohane y Verba mencionado aqu arriba (Brady et al.,
2010; Mahoney, 2010). Dos tipos de mtodos se desarrollado particularmente en estas
dos dcadas y presentan mucho inters para el anlisis de polticas pblicas: el seguimiento de procesos (process tracing) y la comparacin (comparative research), que no
cabe reducir a la poltica comparada (comparative politics).
El seguimiento de procesos consiste en examinar sucesivamente los ndices disponibles, para validar o invalidar las hipotticas causas de un fenmeno observado, as como
el personaje de Conan Doyle, Sherlock Holmes, elucida un crimen. Con una definicin
tan general, al parecer, se tratara apenas de algo ms que un conjunto de tcnicas hipottico-deductivas, sin ninguna pretensin terica pues no podra dar lugar a generalizaciones, ms all de cada caso particular. Este mtodo presenta adems el doble inconveniente de dar lugar a regresiones infinitas (donde cada variable explicativa tiene que ser
explicada por otra) y un exceso de libertad de interpretacin de los datos (caracterstico
de los estudios con un nmero de variables importante y un nmero de observaciones
limitado).
No obstante, una definicin ms estricta relaciona el mero ejercicio de recoleccin
de ndice con el propsito de relacionar observaciones de proceso causal (causal-process
observations) con generalizaciones tericas (Bennett, 2010; Mahoney, 2012: 571). Con
esta precisin, se pueden descartar los usos meramente interpretativos del mtodo. Derek Beach y Rasmus Brun Pedersen identifican tres aplicaciones del mismo: la elaboracin de teora, la comprobacin de teora y la explicacin de resultados (Beach y Pedersen, 2013: 9-21). En el primer uso, se trata de entender el mecanismo causal por el cual
X produce Y. En el segundo uso, se trata de averiguar si un mecanismo causal presente
en un caso es observable en otro. En el tercer uso, se trata de encontrar una explicacin
satisfactoria a un acontecimiento histrico particularmente sorprendente (contra-intuitivo). Esta concepcin del seguimiento de procesos hace nfasis en la manera cmo las
fuerzas causales se trasmiten a travs de un conjunto de piezas enganchadas hasta
producir el resultado observado. Este mtodo explicativo mecnico (mechanismic), es
particularmente adaptado al estudio profundizado de un nmero reducido de casos.
Las tres aplicaciones mencionadas conciben los mecanismos causales de maneras
distintas: sea como mecanismos sistemticos o no-sistemticos. La variante inductiva
(orientada a la formulacin de teoras) se utiliza cuando se conoce la existencia de una
correlacin entre X y Y sin conocer los mecanismos por los cuales X y Y relacionan. Se
utiliza tambin cuando conocemos los resultados de un proceso Y, sin estar seguros de
la naturaleza de X. Se empieza entonces por recoger ndices que expliquen Y, luego se
infiere la existencia de las manifestaciones de un mecanismo causal, finalmente se deduce la existencia del mecanismo. En la variante deductiva (orientada a la comprobacin de teoras) se conocen ambas variables X y Y y se pone a prueba conjeturas relativas a posibles mecanismos causales o se aplica un razonamiento lgico para formular
un mecanismo causal a partir de una teora existente. Se empieza por conceptualizar el
137

mecanismo causal, luego se lo vuelve operativo para interpretar las manifestaciones

observables entre X y Y, y finalmente recogemos ndices de esta causalidad. En la tercera
variante (orientada a la explicacin de un resultado) el anlisis de los mecanismos causales se divide en dos momentos (inductivo luego deductivo). Se empieza con una definicin terica del mecanismo causal, luego se contrasta esta teora con los datos emprico hasta llegar a una explicacin suficiente de Y.
Para validar o descartar una explicacin, uno realiza una serie de test en funcin del
carcter necesario y suficiente de una causa (Van Evera, 1997; Bennett, 2010: 210; Collier, 2011). Estos test son necesarios, no solo para validar o invalidar empricamente las
hiptesis del anlisis, sino tambin para formular teoras. En este sentido, la validez de
un test depende tambin de la validez de la generalizacin en la cual se basa el test
(Mahoney, 2010: 577-583). El test ms fcil consiste en averiguar si los hechos ocurrieron (como lanzar una paja al viento), pero no permiten sacar conclusiones. Por ejemplo,
la presencia de un sospechoso en el lugar de un crimen no prueba su culpabilidad. Al
opuesto, el test ms difcil (doblemente decisivo) consiste en aportar la doble prueba de
la causalidad. No solo se comprueba que el sospechoso es culpable pero se descarta
cualquier explicacin alternativa. Entre estos dos casos, el test de la pistola humeante
(smoking gun), en el cual el sospechoso se encuentra con el arma del crimen, puede
aportar una prueba suficiente, aunque no necesaria, y confirmar la hiptesis sin infirmar otras explicaciones. Finalmente, el test del aro (hoop) provee con una prueba necesaria, por ejemplo la ausencia de una coartada para el sospechoso, pero no suficiente
para definir la culpabilidad. (Cf. Tabla 4).
AQU TABLA 4. Cuatro test de causalidad para el seguimiento de procesos

El anlisis comparado ayuda tambin a calificar las variables independientes y definir su importancia relativa en la causalidad (Peters, 2013). Por ejemplo, se puede asumir
que existe una correlacin entre niveles de educacin y de pobreza, sin demostrar cul
es la variable explicativa: a mayor pobreza, menor nivel educativo? o a mayor nivel
educativo, menor pobreza? Lo que establecen las comparaciones internacionales es que
el nivel de educacin incide en el nivel de pobreza, pero la educacin no es solamente
una variable independiente. Detrs de esta nocin y de la nocin de nivel educativo,
hay problemas de atencin y de desercin escolar, de calidad de la enseanza (etc.), que
dependen del nivel socio-econmico de la poblacin, lo cual justifica los programas de
dotacin de uniformes o de bonos familiares, para incentivar la escolaridad de los nios.
Este tipo de problemas, comn en anlisis de polticas pblicas, se conocen como
problemas malvados (wicked problems), problemas que se retroalimentan mutuamente
o problemas cuya resolucin implica la resolucin de otros problemas, de tal manera
que ninguno puede ser resuelto antes que el otro. El protocolo de comparacin sirve
precisamente a aislar las variables para determinar cules son necesarias y/o suficientes,
y con esta jerarquizacin de las variables se pretende salir del dilema de los problemas
malvados para llegar a explicaciones causales. Ms all de encontrar una causalidad
entre dos fenmenos, esta operacin desagrega una variable en varios fenmenos y ve
en cada uno la incidencia en el problema, cmo tal dimensin de la variable independiente afecta el problema planteado. Nuevamente, encontramos entonces dimensiones
como el tiempo, el tamao demogrfico, econmico, geogrfico, la calidad de las instituciones, etc.
Segn el nmero de casos seleccionados, hay dos grandes tipos de comparacin: a
gran escala y a pequea escala. Es muy comn encontrar en los estudios de los organismos internacionales, como la CEPAL, el PNUD o el Banco Mundial, estudios compara138

tivos a gran escala sobre programas alimenticios, reformas econmicas, estudios sociales que relacionan la pobreza y la violencia, la educacin y la violencia intrafamiliar, etc.
Lo que nos interesa ms que todo en estos estudios es una informacin de contexto, es
decir, en muchos casos nos interesa saber dnde nos ubicamos. Si tenemos que tomar o
analizar una decisin concreta en este tema, quisiramos antes que todo saber de otras
experiencias y tener una visin general fuera del caso concreto que nos interesa. Es lo
que llamamos el estado del arte, cuando empezamos una investigacin.
Por lo dems, lo ms comn para el anlisis de polticas pblicas es la comparacin
a pequea o mediana escala (Schmitt, 2013). Estos estudios nos dicen no solo dnde
estamos, con datos de contexto, sino cmo asegurarnos que una decisin sea la mejor
posible. Comparamos una relacin de causa efecto entre unos pocos casos, para dar
ms sustento a una inferencia inductiva (si estamos elaborando una teora o simplemente describiendo una realidad emprica) o deductiva (si estamos comprobando una
teora).
Por ejemplo, si contrastamos el nivel de educacin formal con el nivel de eficiencia
del servicio pblico a nivel internacional, es muy probable que encontremos la misma
relacin, una correlacin positiva (a mayor nivel de educacin formal, mejor eficiencia
del servicio pblico). Pero el verdadero problema radica en determinar si la causa es
suficiente: es posible que la formacin de los funcionarios pblicos sea ptima pero que
un alto nivel de corrupcin impida que hagan bien su trabajo.
Otro problema: cmo se mide la eficiencia del servicio pblico? No es como medir
la productividad en una cadena de produccin, la idea de productividad fue llevada a la
administracin pblica en un periodo muy reciente (en los aos 1980), con la doctrina
de la nueva gestin pblica. Se mide por ejemplo con el nmero de operaciones ejecutadas en una jornada, con la apreciacin del pblico sobre la calidad de la atencin en una
taquilla, con la capacidad de resolver problemas de manera autnoma y sin recurrir a
un superior jerrquico, pero es muy difcil de cuantificar.
El diseo de un protocolo de investigacin incluye la definicin de las variables crticas, hasta encontrar algo satisfactorio que podemos medir o cuantificar. Es ah donde la
comparacin a pequea y mediana escala ayuda mucho. En general, con mtodos cuantitativos es fcil sacar conclusiones de estudios comparativos a gran escala, pero no
tanto de estudios a pequea escala (Steinberg, 2007). Una de las dificultades en la comparacin a pequea escala es que es muy difcil sacar conclusiones definitivas en cuanto
a las causas deterministas: un gran nmero de variables y un pequeo nmero de casos
no permiten establecer con certeza una relacin causal. La comparacin a gran escala
plantea otros problemas, pues a medidas que incrementa el nmero de casos comparados, aumenta la dificultad de encontrar indicadores comunes y la comparacin pierde
en nitidez o en precisin.
Por ejemplo, es difcil comparar estadsticas de pobreza a nivel internacional pues
cada pas tiene mtodos de clculo propios: en un caso, uno es pobre cuando vive con un
ingreso inferior a la media nacional del ingreso neto, en otro, uno es pobre cuando vive
con menos de 2 USD al da. El contexto institucional incide tambin, con el grado de
cobertura de los servicios sociales, la satisfaccin de necesidades bsicas por el servicio
pblico, etc. Entonces si queremos medir el impacto de la pobreza en la educacin, no
sesgar el anlisis, necesitamos comparar pases que acuden al mismo mtodo de medicin de la pobreza y de la educacin.
Tradicionalmente, hay dos maneras de comparar: se pueden elegir casos similares o
casos diferentes (Przeworski, 1970; Hopkin, 2010; Peters, 2013). En funcin de qu bus139

camos comprobar, cada una puede ser ms adecuada que la otra. Depende de la variable
sobre la cual hacemos nfasis, segn si es la variable dependiente o la independiente.
Una poltica es, en s, una variable dependiente pero dentro de este campo de estudios,
hay una serie de variables dependientes que nos interesa analizar, no nos quedamos con
una categora genrica que es la poltica sectorial (Howlett y Cashore, 2009). Tambin
tenemos mltiples variables independientes y stas derivan de los enfoques tericos que
ya hemos identificado. En el protocolo de investigacin, es una cosa relativamente simple y el ejercicio consiste en identificar cul es la variable dependiente que uno quiere
explicar y cules son las variables independientes que la explican. En funcin de esto,
comparamos casos similares o diferentes. En la prctica, es como observar un vaso
medio vaco o medio lleno, es decir que a menudo hay tantas razones por justificar la
eleccin de dos o ms casos con base en sus similitudes que en sus diferencias. Es un
problema de interpretacin y de nfasis. Por ejemplo, si observo el mismo efecto entre
dos pases de tamao demogrfico muy diferente, es probable que la variable demogrfica no sea determinante o ni siquiera relevante. Asimismo se puede comparar la relacin entre el tamao del territorio nacional y la calidad de las instituciones de un pas,
entre el producto interno bruto y la pobreza, etc. Estas mltiples variables independientes pueden incidir en la realidad de distintas maneras.

Marcos interpretativos
La sociologa de la accin pblica
La accin pblica es un espacio socio-poltico construido, a la vez por unas tcnicas
e instrumentos y por finalidades y contenidos (Lascoumes y Le Gals, 2009). Por la
proliferacin de sus objetos, actores e instrumentos, se volvi a configurar en un sistema
de orden negociado, en el cual las influencias entre la sociedad y el Estado no son unilaterales. Requiere de instituciones, es decir de reglas de juego y representaciones de una
apuesta, que permiten a los actores ubicarse y coordinarse. La sociologa de la accin
pblica interesa a muchos analistas de polticas pblicas preocupados por ampliar el
espectro de anlisis e incluir interacciones, actores, ideas que no son especficamente
del Estado (Massardier, 2003; Gaudin, 2004; Lascoumes y Le Gals, 2004 y 2009; Hassenteufel, 2008; Duran, 2010). Si bien es cierto las polticas pblicas son el hecho del
Estado, no significa que el Estado sea el nico actor ni que controle los procesos. Pensemos en ciertas acciones polticas para-estatales, como los conflictos sociales o las relaciones extra-parlamentarias en las cuales se juegan la incidencia de ciertos grupos de
inters (un punto ya abordado por las teoras conductistas, a partir del pluralismo), para
explicar una decisin a partir de un flujo de interacciones entre actores estatales y noestatales.
Esta sociologa poltica (Muller, 2000) plantea el problema de un nuevo rgimen
de racionalidad del poder pblico, de la gobernabilidad y de los fundamentos del poder
poltico, a travs de una agenda de investigacin que abarca a las tres dimensiones del
proceso de las polticas pblicas (Commaille, 2010). Contempla en primer lugar la elaboracin de una teora de la regulacin poltica, que incluye la posibilidad de confrontacin de lgicas contradictorias, de estrategias mltiples desarrolladas por los actores
sociales y de incompatibilidades entre diversos universos. Se preocupa en segundo lugar
por los problemas de elaboracin e imposicin de los principios de accin, de disposi140

ciones de una autoridad central, de soberana y de autoridad como problemas de gobernanza ms que de gobierno (Le Gals, 1998). Analiza finalmente la legitimidad de lo
poltico y las nuevas formas de legitimacin del poder en funcin de la eficiencia de lo
que produce la accin pblica.
La regulacin poltica sirve para sealar la creciente intensidad de los procesos de
coordinacin entre mltiples actores y designar el rpido desarrollo de las formas de
negociacin explcita y de procedimientos de debate pblico que acompaan las leyes y
la produccin de reglas descentralizadas por oficio, territorio o proyecto (Gaudin, 2004).
Tradicionalmente, esta nocin aluda a una relacin jerrquica en la cual el Estado impone reglas de juego y distribuye incentivos (positivos y negativos) para enmarcar las
actividades de las empresas, levantar impuestos, etc. y a formas de ajustes locales en la
aplicacin de la regla general, que acompaaban unos intercambios polticos en sistemas de accin.
En la sociologa de la accin pblica, la regulacin no se concibe como una relacin
jerrquica sino como una interaccin entre el Estado y la sociedad, tiende ms bien a
caracterizar los rasgos generales de los regmenes de gobernanza y la produccin interactiva de las polticas pblicas. Toma en cuenta los procesos de largo plazo y los macrocontextos polticos, conforme lo plantean el anlisis de los aprendizajes de reglas y valores (en particular el neoinstitucionalismo sociolgico) y el anlisis de los medios de
accin y de los actores de la regulacin (en particular aquellos que se ubican al interfaz
entre las instituciones y entre lo pblico y lo privado). Se trata de una relacin recproca,
es decir que los actores no-estatales tambin ejercen una funcin reguladora hacia el
Estado, mediante la incidencia y el control, una relacin en la cual se expresan desacuerdos con ciertas decisiones, adems del proceso electoral que legitima a los que toman
estas decisiones.
El anlisis de las polticas pblicas pasa por analizar la produccin de la accin
pblica (Gaudin, 2004: 159) y tomar en cuenta la diversidad de los escenarios de debate
pblico, la difusin de los contratos de accin pblica y la variedad de las agencias de
regulacin. A diferencia de los enfoques tradicionales de anlisis de polticas, la sociologa de la accin pblica da cuenta de las acciones de las instituciones pblicas y de una
pluralidad de actores pblicos y privados que, mediante interacciones mltiples y a
distintos niveles, producen formas de regulacin de las actividades colectivas en el mbito del desarrollo econmico, del empleo, del medio ambiente (etc.) (Commaille, 2010).
Este enfoque toma en cuenta que los procesos de descentralizacin, de integracin regional y de globalizacin coadyuvaron a imponer lo local y lo supranacional en unas
representaciones que reconocan tradicionalmente el nivel nacional del actuar estatal.
De hecho, al igual que la gobernanza, la accin pblica es de mltiples niveles y su
regulacin se caracteriza por la multiplicacin de los niveles de accin, en los cuales
interactan muchos actores diferenciados.
Al reinterpretar las decisiones del Estado en el marco de la regulacin poltica, el
anlisis de las polticas pblicas recurre en particular a procedimientos que formalizan
los procesos de negociacin explcita y de ajustes entre los actores involucrados. Segn
Jacques Commaille, el inters por los procesos de accin colectiva y movilizacin, as
como la sustitucin de las explicaciones estructuralistas por unos anlisis centrados en
las estrategias de los actores, inscriben esta disciplina en una perspectiva constructivista (Commaille, 2010: 604), preocupada por las confrontaciones, las negociaciones y los
compromisos o acuerdos entre actores. Se trata sin embargo de un constructivismo
moderado (Muller, 2000), en el cual no todo lo poltico est construido, la funcin
141

poltica es tributaria de los procesos de expresin de intereses y de cognicin individuales. En realidad, las matrices cognitivas producidas por las interacciones entre individuos se independizan de los procesos que llevaron a su construccin y se imponen a los
actores como tantos modelos dominantes de interpretacin del mundo. Este constructivismo moderado toma en cuenta la diversidad de interpretaciones de las apuestas
sociales y las variaciones en la relacin con las instituciones, pero considera que existen
marcos cognitivos y normativos que orientan los significados atribuibles y las acciones
posibles (Lascoumes y Le Gals, 2009: 112).
La incidencia de los movimientos sociales y de las redes de incidencia poltica muestra que la accin pblica no es un ro tranquilo. Se trata ms bien de un espacio de
confrontacin entre una lgica de produccin de las polticas pblicas de arriba hacia
abajo (top-down), y una lgica de participacin de la sociedad civil en estos procesos, de
abajo hacia arriba (bottom-up). La administracin de arriba hacia abajo alude a la concepcin weberiana de la burocracia, en la cual el centro de la decisin es relativamente
fijo y el proceso de ejecucin de la decisin consiste en hacerla bajar a nivel intermedio y
bajo. Entonces los funcionarios pblicos son ejecutores de decisiones tomadas en el nivel
superior. Al revs, la administracin de abajo hacia arriba significa que la validez de estas
decisiones se pone a prueba cuando se ejecutan y son acogidas por los actores. Desde
luego, los actores que toman una decisin deben tomar en cuenta y referirse a las preferencias de los interesados (los administrados, cuando se trata de reformar la administracin, o los funcionarios de rango medio y bajo, cuando se trata de hacerla funcionar).
Como hemos visto en el captulo dos, la elaboracin de la agenda de poltica es un
proceso ms complejo que la mera formulacin de soluciones a problemas identificados
por un equipo de gobierno, en el cual los actores aprovechan de ventanas de oportunidad (policy windows) para convertir problemas privados en pblicos, luego polticos
(Kindgon, 2003). Los problemas pblicos son frutos de una construccin y de una categorizacin (framing), se vuelven problemas polticos en algunos casos, en funcin de los
procesos de toma de decisin (Lascoumes y Le Gals, 2009: 67). En esta perspectiva, el
objeto central de la accin pblica ya no es la resolucin de problemas, sino ms bien la
construccin de marcos de interpretacin del mundo (Muller, 2000: 193). Ello renueva el anlisis de la relacin entre la poltica y las polticas pblicas, haciendo nfasis en
la construccin del orden social. Este enfoque parte de la premisa segn la cual los
intereses involucrados en las polticas se expresan a travs de la produccin de referenciales. La produccin de las polticas pblicas es entonces la modalidad por la cual se
ejerce la funcin de orden y una sociedad se piensa mediante su accin reflexiva y define
su relacin al mundo.
Si asumimos con Bruno Palier e Yves Surel que los procesos polticos son a la vez
cargados por unos conflictos y compromisos entre intereses (I1), formulados a travs de
marcos cognitivos, normativos y retricos con base en las ideas (I2) y moldeados por
unas instituciones heredadas del pasado (I3), asumimos tambin que estas variables no
son exclusivas unas de otras, sino que pueden ayudar a definir los ejes de investigacin
del anlisis de poltica (Surel, 2000; Palier y Surel, 2005). Segn estos autores, cabe
descomponer la realidad en variables identificables para volverla comprensible y permitir la comparacin con fenmenos similares y testar las hiptesis basadas en estas variables. Para entender el juego de los intereses, el anlisis se enfocar en los actores y las
dinmicas fundamentales (las lgicas de accin colectiva, los clculos y las estrategias
en funcin de la relacin entre costos y beneficios).
Este mtodo se aplica a la toma de decisin, las modalidades de incidencia e interac142

cin que caracterizan las relaciones de poder en un determinado sector de la accin

pblica. En cambio, para analizar el peso de las instituciones en el comportamiento de
los actores pblicos y privados, el anlisis se interesar por las reglas, prcticas y representaciones. Se aplica en particular al anlisis de las polticas sociales y a las dimensiones del Estado de bienestar como son los criterios de acceso a las prestaciones, la naturaleza y el nivel de estas ltimas, la modalidad de financiamiento y las estructuras de
decisin, organizacin y gestin del organismo responsable de ellas. Por ltimo, para
entender el rol de las ideas en las polticas pblicas, el anlisis se enfocar en los paradigmas, los referenciales o los sistemas de creencias a travs de una aproximacin cognitiva y normativa a las polticas pblicas.
A partir de esta tipologa, Palier y Surel sugieren formular un abanico de hiptesis
articuladas con las distintas etapas de un ciclo de poltica (formulacin, implementacin y evaluacin). Las 3 i permitiran formular hiptesis a priori complementarias o
contradictorias, para entender los procesos de activacin del espacio poltico-administrativo, toma de decisin y ejecucin de las polticas, y seran jerarquizadas a posteriori
por el anlisis, siguiendo un razonamiento inductivo. La identificacin de las dinmicas
relevantes para el anlisis de polticas es posible a posteriori, entonces esta etapa del
anlisis consiste en especificar cundo una u otra de las variables tiene un papel explicativo importante. El ordenamiento secuencial de estas tres variables es necesario, puesto
que una de las 3 i tiende a imponer el movimiento en desmedro de las dems, en
funcin del lugar y del espacio. Ahora bien, cada variable tiene un ritmo particular y se
inscribe en una temporalidad distinta: corto plazo para los intereses, largo plazo para
las instituciones, mediano plazo para las ideas.
El marco analtico de las 3 i presenta la ventaja de basarse en una tipologa parsimoniosa de las variables independientes de una poltica pblica. Luego podemos desagregarla para medir con mayor precisin los fenmenos que nos interesan, pero podemos asumir que los tipos de determinantes del proceso de decisin son pocos. Se trata
de lo que quieren los actores, es decir su predisposicin a asumir que un problema es
importante (o no), y en este sentido su predisposicin a valorar las posibles soluciones a
este problema, en funcin de sus costos y beneficios, econmicos y polticos, de una
serie de dilemas que se resuelven con base en valores, creencias, ideas. La ventaja de una
taxonoma con pocas variables es que nos permite establecer relaciones explcitas con
las polticas en sus distintos momentos y en sus distintas dimensiones. De tal manera
que podremos establecer en qu medida las ideas afectan la validez o la legitimidad de
un problema de poltica pblica, en qu medida son los intereses de los actores involucrados los que determinan esta legitimidad, o en qu medida las instituciones determinan el grado de consecucin de las decisiones.
No obstante, en la prctica, este sincretismo terico se enfrenta con una serie de
obstculos epistemolgicos y metodolgicos (John, 2012). El principal problema es que
multiplica las problemticas con los enfoques tericos pero no permite integrarlos en un
solo marco analtico. Si el anlisis privilegia los intereses (I1), har hincapi en la dimensin estratgica de las deliberaciones y de la accin colectiva, es decir en las causas de las
conductas. Si privilegia las ideas (I2), har hincapi en la dimensin cognoscitiva y cultural de la accin pblica, es decir las representaciones del mundo. Si privilegia las
instituciones (I3), har nfasis en su dimensin sistmica y semntica, es decir en el rol
de las estructuras o instituciones en el mundo. El enfoque racionalista permite conocer
los lmites de la accin colectiva y los mecanismos incitativos que orientan a los actores;
sus problemticas abarcan los incentivos positivos y negativos, las estrategias, negocia143

ciones, preferencias, etc. Por su lado, el enfoque neoinstitucional ayuda a entender por
qu ciertos cambios de polticas pblicas no son posibles, pese a los intereses de ciertos
actores polticos, sociales y econmicos. Por ltimo, el enfoque cognitivo permite entender el cambio de creencias y representaciones que vuelve posible el cambio de polticas
pblicas.

El anlisis deliberativo de las polticas

El anlisis deliberativo de polticas es afn con la sociologa de la accin pblica,
aunque tenga otros propsitos, pues ambos mtodos comparten una preocupacin comn por la interpretacin de la trayectoria de las relaciones entre actores no-estatales y
estatales, as como el rol de los expertos, en particular los expertos en anlisis en estas
interacciones y en el devenir de las polticas pblicas. La discusin abarca en parte la
contraposicin entre positivismo y constructivismo, que son elementos reiterativos de la
propuesta de Frank Fischer (Fischer, 2003, 2004 y 2007). Segn Fischer, el proyecto
positivista de las ciencias sociales ha fracasado y eso vale tambin para la ciencia de
las polticas, las ciencias sociales no han logrado, no pueden formular explicaciones
causales de los procesos socio-polticos, y dentro de stas, el anlisis de polticas pblicas no ha logrado volverse un ejercicio predictivo (Fischer, 2004). Fallamos sistemticamente en identificar causas y soluciones irrefutables, entonces es necesario renunciar a
la ambicin de explicar las decisiones por la bsqueda de pruebas, el anlisis debe basarse en la interpretacin de los discursos. Tenemos que formular una mejor interpretacin
de los procesos y de cmo los actores perciben las distintas realidades que se supone
enfrentan las polticas pblicas, a partir de las distintas posturas que dan lugar a deliberaciones en todas sus etapas.
El anlisis deliberativo de polticas pblicas parte de una doble hermenutica: en el
proceso mismo, pues los actores construyen la realidad en la cual viven, y en el anlisis
del proceso, pues los observadores tambin construyen la realidad para dar sentido a lo
que observan. Esto tiene dos implicaciones metodolgicas. Primero, el anlisis de polticas es un ejercicio de frnesis, en el cual se articula la teora con la prctica a travs de la
deliberacin colectiva. No hay un conocimiento experto, producido por una comunidad
de especialistas, que se aplique a problemas claramente identificados y consensuados.
Lo que hay son deliberaciones sobre la legitimidad de los problemas y de las soluciones
propuestas para enfrentarlos. Entonces, el saber experto consiste aqu en interpretar
estos factores para adecuar las visiones y percepciones de los actores co-partcipes del
proceso. La segunda consecuencia es que el anlisis de polticas es un ejercicio de categorizacin (framing), que desemboca a la vez en una interpretacin del mundo social y
del discurso de los actores. Los actores interpretan el mundo a travs de un marco de
sentido, por eso tienen que deliberar. Esta deliberacin ocurre por un lado entre actores
estatales y no-estatales y por el otro entre actores sociales. De estas deliberaciones sale el
significado dado a los problemas, las soluciones y los resultados de la accin.
Este ejercicio afecta tambin al discurso de los actores, entonces lo que ellos dicen
tiene que ser descodificado e interpretado. Ellos no tienen necesariamente consciencia
de interpretar el mundo, no todos evolucionan en el mundo pensando que lo estn interpretando. Ms bien, este es el trabajo de los que observan las interacciones y, por lo
tanto, de los que analizan las polticas pblicas. Es ah donde el anlisis deliberativo
descansa en una construccin en abismo: analizamos un proceso de anlisis. El rol del
144

anlisis consiste en evidenciar las estrategias y los argumentos de los actores; el rol del
experto en este anlisis es constitutivo de la deliberacin desde el momento en que hay
un anlisis de poltica (Fischer, 2004).
Cuando hablamos del giro argumentativo, hablamos de un cambio de percepcin en
la funcin de las polticas pblicas: de una concepcin de stas como ejercicio de resolucin de problemas, a la tesis segn la cual no hay problemas que resolver, no hay problemas en el mundo, con los cuales nos topamos, sino problemas latentes, que creamos
para que las polticas los resuelvan. Por lo tanto, el anlisis deliberativo consiste ms en
un ejercicio de categorizacin de los problemas (problem framing) que en de resolucin
de problemas (problem solving). Como en el constructivismo moderado de Muller, los
problemas se delinean, no se resuelven, los lmites de un problemas nacen de una interpretacin y dan lugar a distintas interpretaciones (Muller, 2000).
Cul es el rol de la experticia en esta interpretacin? Aqu, el planteamiento de
Fischer es netamente normativo y prescriptivo, pues considera que el analista de polticas hace parte del proceso y que su rol es tambin reconciliar a los ciudadanos con el
proceso poltico (Fischer, 2007). Dicho de otra manera, ms all de lo existe, hay un afn
de hacer existir o que vuelva a existir una participacin activa de la ciudadana en las
deliberaciones polticas, en particular a travs del asesoramiento a grupos expuestos a
los efectos de las polticas pblicas pero desprovistos de poder, de informacin. El rol
del experto-analista consiste en facilitar la deliberacin entre los actores sociales y polticos. Esta propuesta es muy afn con la de Emery Roe, sobre la mediacin en conflictos
(Roe, 1994). En efecto, no todas las deliberaciones son pacficas, muchas son violentas
pues surgen de una distribucin desigual de poder dentro de la sociedad y entre sta y el
gobierno. En continuidad con la tradicin de la teora crtica, Fischer y Forester (1993b),
denuncian mltiples oportunidades de uso de las polticas al servicio de intereses burocrticos e ideolgicos, en el funcionamiento de la administracin pblica. La legitimacin de ciertas acciones del Estado pasa por una manipulacin de sentido y de grupos de
actores usuarios.
En comparacin con el marco analtico de coaliciones promotoras, el anlisis discursivo de polticas se preocupa menos por la existencia de un saber experto, difuso en la
sociedad. En cambio, el rol del analista es crucial en la deliberacin en torno a una
poltica pblica. Esta deliberacin puede intervenir en el momento inicial de una poltica, en la elaboracin de la agenda, o en el momento de la evaluacin de los resultados.
No se trata de la evaluacin de impacto, a partir de variables cuantitativas, sino de la
percepcin de los actores, en particular aquellos afectados por una decisin, de los beneficios y desventajas de una poltica. Fischer habla de procesos participativos como procesos sociales o sociolgicos (Fischer, 2003).
Esto es un argumento clave en la crtica del alcance limitado de los mtodos cognitivos en general: las modalidades de la accin pblica reflejan una herencia histrica o un
sistema o un rgimen institucional, pero es difcil comparar el impacto de un rgimen
institucional sobre estas modalidades, pues concretamente no sabemos qu medir, en
particular porque hay mltiples enfoques de anlisis de polticas (Sabatier y Schlager,
2000; Howlett y Rayner, 2006). Segn el enfoque que se adopta, no se medir la misma
cosa ni se medir de la misma forma. La medicin que proponen los institucionalistas
de cmo el sistema institucional afecta la toma de decisin es una medicin particular
que hace hincapi en la toma de decisin. Para los cognitivistas, no todo es objetivable
en la toma de decisin, pues sta se basa en una interpretacin subjetiva. No podemos
analizar el impacto de un sistema sobre las interpretaciones de los actores sin caer en
145

una regresin infinita (Fischer, 2004).

Contraponer la interpretacin del discurso a la explicacin causal de los hechos,
renunciar a buscar pruebas lo que fue constitutivo de nuestra disciplina en los aos
1950 para enfocarnos en los discursos de los actores y observadores, constituye una
ruptura epistemolgica. Qu implica esta ruptura? Su alcance no es solo terico y
metodolgico, sino tambin poltico, ideolgico: consiste en considerar que la deliberacin es ms que un objeto de anlisis, es un proceso del cual el analista es partcipe
(McBeth et al., 2007). Cuando hay una contraposicin entre un grupo de actores que
toman una decisin y hacen una poltica y otro grupo de actores que son sujetos (beneficiarios o afectados) de esta ltima, ello da lugar a un conflicto. Entonces, el analizar las
posturas de ambas partes en esta situacin conflictiva, con el presupuesto de la neutralidad axiolgica, participara de un anlisis ponderado de los intereses, las creencias y
los valores de unos y otros.
Pero Emery Roe considera que esto no es posible (Roe, 1994). En la primera formulacin de la propuesta de Lasswell, el anlisis de polticas deba servir para las polticas,
lo cual reflejaba una concepcin tecnocrtica de la toma de decisin. El planteamiento
de Roe es inverso, pues l considera que el anlisis de polticas debe servir ante todo a los
actores que no toman la decisin. Eso nos lleva a problemas muy contemporneos del
anlisis de polticas, en particular los problemas de participacin y control social; nos
lleva a poner en cuestin el rol del observador en la participacin de los actores noestatales y el fortalecimiento de su capacidad de incidencia poltica. Entonces, luego de
reconocer la importancia de los actores no-estatales y dar una importancia central a las
percepciones e interpretaciones que dan estos ltimos a las decisiones tomadas por
actores estatales, Roe renuncia al anlisis cientfico de las deliberaciones para centrarse
en la interpretacin de los argumentos y de las posturas de quien participa en esta deliberacin.
Por ltimo, el anlisis deliberativo de polticas asigna al analista un rol proactivo en
el proceso poltico, no en el sentido de Lasswell, sino para apoyar a los actores noestatales. De all, nuevamente, deriva la importancia del conflicto, pues es la situacin en
la cual se da mejor este tipo de accin o de intervencin. Podemos verlo de dos maneras:
cuando el conflicto existe, los actores sociales alertan la opinin pblica sobre un problema (una contaminacin industrial o una amenaza al patrimonio histrico o paisajstico) y el analista interviene para ayudar a construir un discurso, a elaborar una estrategia que, en gran parte, descansa en una poltica simblica; o cuando no hay conflicto
generado espontneamente por los actores sociales, pero la deliberacin sobre la poltica es el origen del conflicto. Quien arma el conflicto, en el segundo caso, son los profesionales de la poltica, no los polticos, los activistas (ecologistas, defensores de los derechos humanos, pacifistas, feministas, etc.) a travs de movimientos sociales.
Recordemos que los fundadores de la disciplina ya manifestaban una inquietud por
las fallas de implementacin, al ver la distorsin que podan tomar por ejemplo los
presupuestos, o la interpretacin que se poda dar de una decisin, en su fase de ejecucin en particular, a medida que incrementaba la distancia entre el lugar donde se
tomaba (el ministerio, la administracin central, el gabinete presidencial, etc.) y el lugar
donde se ejecutaba. Tenemos el caso clsico de Portland (Pressmann y Wildavsky, 1998a)
y muchos casos de descentralizacin, en los cuales una poltica sectorial est definida
por el gobierno central y aplicada por un gobierno local (Faguet, 2008; Jolly, 2005 y
2007). En estos casos, hay discrepancias y hasta desacuerdos ideolgicos en el seno del
Estado, que conllevan a fallas de implementacin, hay efectos imprevistos, no-deseados,
146

que surgen en parte debido a esta distancia, etc.

Maarten Hajer ofrece una reflexin interesante sobre una situacin particular de
falla de implementacin, que no resulta de la capacidad del Estado ni de la efectividad
de la administracin pblica, sino de la oposicin de los actores no-estatales (Hajer,
2004). l toma el caso de la poltica ambiental de los Pases Bajos en los aos 1990,
cuando surgi la idea de destruir tierras agrcolas para preservar la naturaleza prstina,
en un pas conocido por haber logrado a ampliar su territorio terrestre mediante la
transformacin de las lagunas y la adaptacin de sus infraestructuras. Detrs del argumento de fomentar el desarrollo sostenible, lo que estaba en juego era la distribucin de
subsidios de la Unin Europea y las discusiones que se daban entonces en Bruselas para
eliminarlos, lo cual tena incidencia en la viabilidad de los modelos agrcolas nacionales.
En cualquier pas, la reduccin de la superficie agrcola til conlleva a la reduccin de la
poblacin econmicamente activa en el sector agrcola. Ocurre que los agricultores de
esta regin se opusieron a la poltica del gobierno central, lo cual nos lleva a la discusin
sobre la deliberacin en una poltica pblica.
La primera idea que llama la atencin en este caso es que las redes de polticas
pblicas no siempre son activas, aunque puedan ser estables: integran a personas que
comparten intereses comunes pero que no se movilizan todo el tiempo para hacer prevaler estos intereses. Estas redes se activan cuando hay una amenaza que, en parte,
puede proceder de una decisin poltica. Este es un punto interesante, que invierte la
visin clsica del ciclo de poltica para ver cmo una comunidad se puede crear a partir
de una poltica pblica. No es que la comunidad genere la poltica, sino que la poltica
antecede la accin social y la comunidad se organiza alrededor de ella (policy makes
politics, para parafrasear a Lowi). El en caso particular del conflicto social, este grupo se
vuelve constitutivo, partcipe de la poltica. Entonces, segn Hajer, no podemos seguir
estudindola como si nada fuera y los instrumentos analticos que nos da la teora poltica son insuficientes, no son muy tiles para entender el rol de los actores no-estatales
en este proceso.
En este caso, se invierte la perspectiva de anlisis de la decisin, de una burocrtica
a una sociolgica y cultural, pues el paisaje, la tierra, el territorio son constitutivos de la
identidad de los agricultores. Entonces es algo ms que una apuesta meramente econmica, aunque tambin plantea el problema de si se puede (o no) seguir siendo agricultor
en el contexto de los aos 1990, pues los interesados reivindican que su identidad de
agricultores se define por este espacio, esta actividad, este territorio. Ms all de la lucha
por el empleo que es una reivindicacin legtima per se la oposicin a la poltica
ambiental se convierte en una poltica simblica, con la construccin de un cuadro en el
paisaje, que simboliza lo que representa para los actores locales la tierra y su ordenamiento hasta la fecha. Entonces, segn Hajer, adems de constatar una discrepancia
con una poltica particular, el anlisis lleva a reconocer el rol de los actores no-estatales
en la formulacin y la ejecucin de esta poltica.

Tcnicas de recoleccin de datos

Esta transformacin del anlisis de polticas se concreta en el plano metodolgico
por el anlisis de discurso y de los marcos interpretativos, que sustituyen la recoleccin
de datos como pruebas, en particular los datos cuantitativos. Las tcnicas de levantamiento de informacin varan segn el contexto nacional en el cual se dan las polticas
147

pblicas. No podemos proceder de la misma manera en un sistema muy institucionalizado y mediatizado que en un contexto donde hay poca institucionalidad o poca estabilidad institucional de las interacciones socio-polticas. No podemos acudir a las mismas
tcnicas de levantamiento de datos segn si estamos en un sistema federal o centralizado porque los grados de autonoma en la toma de decisin son distintos. No podemos
tampoco aplicar las mismas tcnicas segn si analizamos un proceso local o nacional de
toma de decisin, algunos temas se deliberan a nivel de cantn o de comuna mas no a
nivel nacional, y viceversa. Esto no es solamente un problema de adecuacin de los
medios y fines, es un problema de formulacin del problema. Por lo tanto, en los mtodos cognitivistas, las tcnicas son generalmente el producto de un bricolaje para arreglrselas en funcin del contexto y del problema que queremos analizar, ms que experiencias replicables.
Las conferencias de consenso de Fischer son equiparables con los talleres participativos, donde hay algunas personas ms ilustradas que otras, que facilitan la discusin y
ayudan a concretar ciertas ideas en la deliberacin. Uno de los problemas tcnicos ms
comunes en estas prcticas es la representatividad de los participantes. Quin participa? y quin habla a nombre de quin? En el proceso de deliberacin, la manera de
lograr consensos est determinada por la organizacin social, en funcin de la capacidad organizativa de los actores el proceso ser ms o menos fcil. El proceso de anlisis
de la deliberacin, tambin depende de la organizacin social. En comunidades donde
se identifican lderes, es mucho ms fcil organizar un taller participativo o una asamblea. Finalmente, los sondeos deliberativos constituyen una modalidad para recolectar
testimonios de cmo interpretan los actores una realidad social.
Con los talleres de escenarios, entramos a un proceso de mediacin y de resolucin
de conflictos, pues lo que se hace en estos espacios es visualizar posibles desenlaces de
una situacin. A partir de la pregunta qu ocurrira si...? se pueden identificar diferentes marcos interpretativos al interior del grupo para llegar a ciertas imgenes compartidas. Incluso este ejercicio es complementario de los juegos de roles, en los cuales
los actores ven una misma situacin desde varias perspectivas (la de una empresa, la de
un ministro, la de las mujeres, la de los jvenes, etc.). El juego consiste en identificar
todos los elementos constitutivos del marco interpretativo. Esto tambin est acoplado
a la dramaturgia, muy acogida en situaciones de conflictos violentos, para superar traumas sicolgicos. A esta altura, se vuelve muy difcil delinear qu atae a la poltica pblica, nos estamos abriendo un mundo, pues donde hablamos de representaciones, la sicologa tiene algo que ensearnos. Aprehender la dimensin sicolgica de la accin pblica en su complejidad nos lleva, no solo ms all del anlisis de polticas sino ms all de
las ciencias sociales, incluso en la investigacin-accin, donde el observador es copartcipe de la accin.
Un problema particular de las tcnicas de levantamiento de datos radica en la definicin del tamao del grupo entrevistado, en cualquier situacin de deliberacin. Est
claro que el nmero de participantes es determinante para el curso de la deliberacin y
por lo tanto para el anlisis de esta actividad. Por ello, se recurre a talleres participativos, grupos focales o sondeos. Cul es el reto metodolgico aqu? Es asumir que no va
a haber una explicacin causal definitiva pero que se puede acercar a una representacin relativamente fiel de un proceso, a travs de un muestreo o de entrevistas a profundidad con informantes clave. En este sentido, hay un nivel de delegacin o de percepcin indirecta de la realidad, que permitir suplir la falencia del nmero. A partir de
esto, se pueden realizar entrevistas semi-dirigidas, a una serie de informantes califica148

dos (responsables polticos, usuarios, lderes de opinin, etc.), para reconstruir un proceso a travs de testimonios y de aportes directos de los actores a una comprensin del
conjunto de percepciones. Algunos hablarn a nombre de otros, algunos hablarn de la
memoria colectiva, algunos hablarn del efecto que sienten. El objetivo metodolgico es
que este conjunto de entrevistas haga sentido y sea representativo del proceso, pues caso
contrario uno corre el riesgo de tener una visin truncada, como suele pasar en los
anlisis de conflictos cuando no se entrevista a todas las partes.
El cuestionario es otra tcnica que permite contornar la dificultad del nmero representativo, eventualmente complementaria de la entrevista a profundidad, siempre y cuando nos cercioremos de la representatividad del muestreo. La multiplicacin de los informantes a partir de una lista de preguntas cortas, que no inducen respuestas muy elaboradas, permite recoger ideas que nos den, en su conjunto, una visin del problema. Est
ms cerca a la tcnica de encuestas, que utilizan los mtodos cuantitativos para seriar
ciertos criterios o variables. Es una tcnica que utiliza tambin el anlisis de coaliciones
promotoras, para identificar los niveles de educacin formal, creencias, sociotipos, elementos que conforman el perfil de los individuos dentro de las coaliciones. A travs de
cuestionarios, tambin se pueden analizar dimensiones subjetivas a partir de una lista
corta de criterios de calificacin, por ejemplos en funcin de una escala de juicios de
valor de muy mala a muy buena, comn en los sondeos de opinin.
Finalmente, el anlisis de documentos pblicos es otra tcnica verstil, muy comn
en el anlisis cognitivo de polticas. Entre estos documentos, est la informacin institucional difundida por agencias pblicas y la informacin producida o difundida por las
organizaciones no-gubernamentales, en particular a travs del Internet. Al igual que
para las encuestas y entrevistas, el anlisis de documentos es una tcnica complementaria de otra. En los modelos interpretativos, no se escatima medios; incluso la interpretacin de percepciones depende de muchas tcnicas no-formalizadas que abarcan la observacin participante.

Marcos explicativos
Las coaliciones promotoras
El marco analtico de las coaliciones promotoras (ACF) se presenta en la actualidad
como uno de los mtodos ms sofisticados de anlisis del rol de los actores no-estatales
en la accin pblica (Bergeron et al., 1998). En este marco, se analiza como una variable
dependiente el subsistema de poltica pblica, en el cual operan coaliciones promotoras
integradas por actores sociales, polticos y econmicos (Sabatier y Weible, 2007) (Cf.
Figura 1). Ya vimos que aquellas coaliciones son dinmicas, compiten y se transforman
a partir de un principio de aprendizaje orientado a la poltica. A partir de esta premisa,
el mtodo busca una explicacin de las principales variables que afectan a un subsistema de poltica poltica, trata de explicar cmo se constituyen estas coaliciones, cmo
actan y se transforman en funcin de dos tipos de parmetros: las premuras de corto
plazo, que en general aluden a los trminos de la deliberacin para evaluar el problema
y sus posibles soluciones, y parmetros estables que tienen que ver con la constitucin
misma de las coaliciones (quin las integra), el grado de especializacin y el conocimiento experto.

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FIGURA 1. El marco analtico de coaliciones promotoras (ACF)

[Insertar Figura 1]
Fuente: Adaptado de Sabatier y Weible (2007) y Weible y Nohrstedt (2013)

A parte las premuras de corto plazo y los parmetros estables, el entorno socio-econmico incide en la conformacin y la transformacin de las coaliciones. Esta dimensin externa hace que estas coaliciones no son estables pues dependen de una organizacin o un subsistema social, as como del entorno econmico del cual salen los expertos,
para estructurar la competencia con otras coaliciones. Uno de los aspectos clave de las
coaliciones promotoras radica en el conocimiento de ciertos actores, que operan como
profesionales de la decisin, expertos que alertan a grupos menos especializados o a
comunidades. Estos ltimos interpelan a los responsables en el proceso de deliberacin
y organizan las coaliciones alrededor de una estrategia de incidencia poltica.
Entonces el mtodo busca explicar cmo funcionan estos roles, cmo se cristalizan
intereses, valores, creencias alrededor de estos expertos. La idea inicial, segn la cual
hay una interpretacin del problema de poltica para encontrar una solucin o valorar
cierta solucin frente a otra, est directamente afectada por el conocimiento experto de
los actores y de los observadores. En este entorno, la experticia tiene un doble sentido:
uno de accin, pues sin este conocimiento experto no existiran las coaliciones promotoras, y otro de anlisis, pues el problema consiste en explicar cmo un conocimiento
experto se constituye para afectar el proceso de la poltica pblica. Este marco analtico
es reflexivo, dado que sirve a la vez para evidenciar cmo se comportan los actores
independientes del anlisis de polticas y retroalimenta este rol, esta evaluacin que
pueden hacer los expertos de una situacin, a travs del anlisis.
El entorno puede generar cambios en la conformacin o en la orientacin de las
coaliciones, lo cual a su vez da un rol particular a ciertos miembros. Ello implica tomar
en cuenta la importancia de la formacin profesional y, por lo tanto, reconocer que no
todas las formaciones profesionales son iguales, como lo muestra el rol de los abogados,
en general, o de los eclogos, los bilogos e incluso los gegrafos en las coaliciones
ambientalistas, en particular. Entonces hay ciertas profesiones y ciertos medios profesionales en los cuales es ms probable que surjan lderes de coaliciones, expertos preocupados por movilizar a otros actores. Ello explica porqu el ACF sirve ms para explicar la trayectoria de ciertas polticas que otras, a pesar de los intentos de aplicarlo a
subsistemas de polticas pblicas diversos en el Taller de investigacin sobre el proceso
poltico1 (Weible y Nohrstedt, 2013). Naci de un anlisis de las polticas ambientales y
energticas en Estados Unidos y Canad, pero tiene pocas aplicaciones a polticas econmicas, fiscales. Donde hay una afectacin directa, aunque difusa, a la poblacin, en
efecto, funciona bien este mtodo, pero es poco explicativo cuando la afectacin no es
directa (donde el mbito de coercin es difuso, en los trminos de Lowi).
En resumen, el propsito del ACF consiste, en primer lugar, en entender cules son
las variables sociales y econmicas que afectan un subsistema de poltica pblica. En
segundo lugar analiza esta incidencia a travs de la conformacin y de la competencia
entre coaliciones promotoras. Tercero, estas coaliciones se transforman, no son los tringulos de hierro, ni son los grupos de inters representados por el anlisis pluralista, no
son solamente los sindicatos ni los movimientos sociales identificados por el corporativismo, son coaliciones mixtas, que asocian a actores estatales y no-estatales. En cuarto
lugar, analiza la trayectoria de estas coaliciones a travs de la evolucin del conocimiento, del aprendizaje orientado hacia la incidencia poltica.
150

Posterior a la elaboracin inicial del marco analtico, en los aos 1980, se introdujeron dos innovaciones (Sabatier y Weible, 2007). La primera fue para tomar en cuenta el
rol de los conflictos y de las negociaciones en la conformacin y transformacin de las
coaliciones. Esto es particular de los problemas de polticas locales, donde las comunidades estn directamente afectadas por una poltica y se movilizan ms fcilmente que
a nivel nacional, pues son identificables y se identifican como tal. Por otro lado, en estos
conflictos o en estas movilizaciones opera mejor y con mayor visibilidad el rol de los
facilitadores y mediadores, que son los mismos expertos que intervienen en las coaliciones, sea como actores o sea como asesores. Por otro lado, se tomaron en cuenta los
choques externos que afectan a la distribucin de recursos polticos. De hecho, no solo
hay competencia entre las coaliciones, al interior de stas tambin hay interacciones y la
situacin de organizador o de coordinador de ciertos actores est afectada por la transformacin del entorno socio-econmico.

El anlisis y desarrollo institucional

Si dejamos a un lado los mtodos de anlisis costo-beneficio (Bellinger, 2007; Friedman, 2002) y los mtodos semi-experimentales de evaluacin (Wholey et al., 2010), que
consisten bsicamente en aplicar modelos economtricos al anlisis de un nmero reducido de variables independientes, en la actualidad, el mtodo ms difundido entre los
enfoques racionalistas es el modelo de anlisis y desarrollo institucional, elaborado por
Elinor Ostrom (Ostrom, 2000 y 2005). En este modelo, que algunos presentan como un
complemento de los mtodos de la escuela de la eleccin pblica (Whitford, 2013), las
reglas son unas variables exgenas de situaciones de accin.
Aqu es donde se vuelve interesante acoplar este modelo con un proceso de toma de
decisin o de poltica pblica, porque tenemos un sistema de accin en el cual podemos
identificar las variables crticas de las anticipaciones (la informacin, los actores, el
tiempo) y tenemos adems un sistema de reglas que proviene, en parte, del propio sistema de accin o de los actores de este sistema, y en parte de otros sistemas pensemos,
por ejemplo, en la regulacin internacional en materia de cambio climtico. Estas reglas
son las variables que van a impactar una situacin de accin, en otros trminos, las
instituciones tienen una incidencia directa en las interacciones socio-polticas. Salimos
entonces del dilema angustiante de explicar la longevidad de las instituciones en funcin
de las oportunidades, sea por la retroalimentacin (positiva o negativa) y el rendimiento
creciente de una situacin, sea por la adaptacin constante a un entorno cambiante. Las
instituciones son el producto de interacciones y las interacciones estn estructuradas
por marcos institucionales.
El modelo de anlisis y desarrollo institucional es complementario del sistema socio-ecolgico, que se preocupa de los procesos socio-polticos que hacen sistema. Este
ltimo no interesa tanto al anlisis de polticas pblicas como a las ciencias de la tierra
(Ostrom, 2000). La idea central que desarrolla es que un entorno ecolgico particular
constituye un sistema social. Una serie de actores colectivos e individuales, privados y
pblicos interactan con un ecosistema, lo impactan y dependen de l. El problema es
identificar las modalidades de estas interacciones y explicar cundo el sistema puede
estar alterado por un cambio de origen endgeno (por ejemplo por la sobre explotacin
de un recurso natural) o exgeno (por ejemplo por un desastre natural). Este modelo es
particularmente til para entender los efectos de la sobreexplotacin de los recursos
151

sobre los ecosistemas, pero hay una carga fuerte de ecologa y de biologa, que no hay
necesariamente en el otro modelo, que no se aplica exclusivamente a ecosistemas sensibles o a situaciones de explotacin de recursos de uso comn.
Ambos modelos se basan en mtodos cuasi-experimentales que fueron desarrollados
en el marco del Taller de teora poltica y anlisis de polticas pblicas, sobre el efecto
de los incentivos en el manejo de recursos de uso comn en frica, Amrica Latina,
Asia.2 Han sido aplicados al anlisis del manejo de recursos forestales (Gibson et al.,
2000; Haley, 2004), al manejo del agua y a las negociaciones sobre el cambio climtico
(Ostrom, 2005). Cmo se generan las instituciones que permiten a los actores optimizar la gestin de los recursos? Cmo, a travs de estos acuerdos, pueden compensar los
efectos perversos de la lgica individual del clculo racional? Es lo que nos interesa aqu.
Ya vimos con Douglass North que las instituciones optimizan las interacciones (North,
1993), pero el enfoque de Ostrom es un poco distinto. En efecto, la idea inicial de North
era que esta optimizacin pasaba por la reduccin de los costos transaccionales, mientras que la idea de Ostrom es evitar los efectos perversos de las conductas egostas.
Es ah donde interviene las nociones de instituciones y reglas. Las reglas son procesos, no entidades discretas. Ya procedimos a una primera transformacin, al asumir que
haba instituciones formales e informales; ahora estamos asumiendo que las instituciones son tambin procesos y no solamente el resultado (variables dependientes) de procesos. Son en parte estructuras, hacen sistema porque tienen una vocacin a estabilizar las
interacciones, por ejemplo para reducir la incertidumbre y los costos transaccionales,
para facilitar los intercambios, pero tambin tienen una vocacin a transformarse a s
mismo, una vocacin reflexiva. No son productos impuestos a los actores sino resultado
de las interacciones en las cuales estos ltimos estn sumergidos.
Los actores inciden en las instituciones como las reglas orientan sus conductas. Detrs de esta idea, hay una premisa normativa, segn la cual es mejor que los recursos
perduren. Desde luego, el sistema ptimo es aquel donde las reglas controlan los efectos
de las interacciones, la accin colectiva regula la accin individual, las elecciones individuales quedan supeditadas a los propsitos colectivos. Los tres modelos clsicos, al respecto, son la tragedia de los comunes, una teora formulada por Garett Hardin en 1968,
el dilema del prisionero, una metfora de la teora de juegos, que ya encontramos en
Trebilcock, Niskanen y los autores de la escuela de la eleccin pblica, y la lgica de la
accin colectiva teorizada por Mancur Olson, que analiza el rol de los grupos e individuos en los intercambios socio-econmicos (Ostrom, 2000).
Segn la tesis de la tragedia de los comunes, si uno aplica stricto sensu una lgica de
mercado a la gestin de los pastizales o campos abiertos, el inters de cada usuario
conspira contra el inters general. Ello resulta de la maximizacin de los beneficios
individuales, que conlleva a la sobre explotacin del recurso, que lleva al agotamiento
del recurso y al decrecimiento de los rendimientos para todos. La tragedia es que, si
cada individuo maximiza sus intereses, a mayor o menor plazo este individuo llegar a
no poder satisfacerlos y junto con l, la colectividad no lograr satisfacer sus necesidades. Hay dos alternativas a partir de esta constatacin: imponer un control absoluto
sobre la explotacin, por ejemplo a travs del dominio del Estado, y eliminar la propiedad privada (cuando un bien es de todos, su uso tiene que ser regulado por el Estado);
al opuesto, privatizar este recurso de uso comn, dividir el predio entre los usuarios
para que cada uno maximice el rendimiento (no solo el uso) de la tierra.
La primera es la solucin del todo Estado, el Leviathan. En la teora de Thomas
Hobbes, el hombre es un lobo para con el hombre y se cre al Estado para pacificar la
152

guerra de todos contra todos. Es una visin pesimista de la naturaleza humana y de la

sociedad que da lugar a la creacin del Estado. Entonces, para resolver el problema del
egosmo de los usuarios, lo que hara falta segn esta teora es un Estado fuerte, un
Estado socialista, que controle estos bienes para el bien de todos. Sin embargo, la historia nos ha enseado que esto no funciona, la experiencia del socialismo real ha demostrado que el Estado no acta por el inters general, sino que rpidamente surgen grupos
de inters que, rpidamente, aprovechan de su acceso a cierta informacin y de su poder
para sacar provecho del sistema. Frente a ello, el Estado es ineficiente pues no puede
encontrar un mtodo sistemtico de maximizacin de las ganancias: al manejar los bienes de todos, maneja los bienes de nadie. Desde luego, se desperdician los bienes que
son escasos. Hay mltiples ejemplos de ello, entre estos la catstrofe de Chernbil.
La otra solucin es la privatizacin preconizada por los anarco-libertarios, epgonos
de Von Hayek y Fukuyama, para dejar actuar la mano invisible del mercado. Es decir, si
privatizamos todo, es el fin de la propiedad comn pero es la garanta de que se va a
potenciar el rendimiento de los bienes. Esto tampoco funciona en la realidad, como lo
muestran los desastres ecolgicos de toda ndole generados por las industrias extractivas, por ejemplo en la cuenca amaznica.
Ya vimos que, en el dilema del prisionero, lo que est en juego es evaluar la pertinencia de dos estrategias por parte de los actores, que son: una estrategia de cooperacin y
una de desercin o dimisin. En el momento en que dos actores se ponen de acuerdo,
podemos decir que cooperan; en cambio si cada uno decide hacer lo que quiere, podemos decir que ambos dimiten. En el caso de los bienes de uso comn, todos los actores
tienen mayor inters en desertar que en cooperar. En efecto, si uno coopera y el otro no,
el primero es entonces el tonto. El riesgo de ser el tonto, si uno coopera, es mayor a la
oportunidad de ganancia que ofrece la estrategia de dimisin. En una estrategia de
cooperacin, ninguno consigue ms del 50 % del predio; mientras que en una estrategia
egosta, por la libre competencia cada uno puede esperar conseguir el 100 % de los
recursos, a cuesta del otro.
Finalmente, la tesis de la lgica de la accin colectiva contrapone la manera en que
un grupo organizado puede conseguir ciertas ventajas o tener ventajas en formarse e
imponerse reglas, frente a la estrategia del oportunista (free rider), l que valora el inters
individual por encima de colectivo. El problema es cul es el momento en que se vuelve
mejor para el individuo cumplir con las reglas colectivas, a la luz de los beneficios que
trae una estrategia egosta. El costo o la prdida que implica un comportamiento egosta
siempre ser inferior al costo inmediato que implica adscribirse a las normas y comportamientos colectivos. Un tipo de oportunista es el pasajero clandestino, que no paga por
un servicio colectivo y lo hace asumir a la comunidad.
Cules son los problemas planteados por estas tres tesis, segn Ostrom? Tienen
validez explicativa para elegir entre formas de regulacin de la accin colectiva, que nos
interesa para la gestin de los bienes de uso comn. Pero dejan muchas preguntas sin
respuesta, en particular debido a un problema de inferencia emprica (Ostrom, 2011).
En el caso de la gestin de los bienes de uso comn, la diversidad de las situaciones
complejiza el anlisis. Es decir que, en cada caso (de pesquera, manejo de bosques o de
cuencas hdricas), aparecen situaciones que hacen excepcin a la teora, de tal manera
que esta ltima deja de ser explicativa en algn momento. Podemos acudir a un modelo
para simplificar una realidad compleja, siempre y cuando esta realidad corresponda al
modelo, se puede convertir elementos de complejidad en datos cuantitativos para establecer relaciones causales entre ellos. El problema es cuando los datos no-explicativos
153

superan los explicativos de la realidad, no del modelo. Es precisamente el lmite al cual

se enfrenta la economa neoclsica, a la hora de explicar la gestin de los bienes de uso
comn. Por lo tanto, ninguna de las dos soluciones extremas que se contemplan en
teora es aceptable en la prctica.
Entonces cul es la solucin alternativa, la ms comn en la realidad? Es una situacin donde hay un contrato, una institucin, que va a regular un juego de tal modo que la
competencia sea cooperativa. Esto es muy fcil entender a partir de la tragedia de los
comunes. Qu dicen los campesinos luego de darse cuenta del peligro que conlleva la
sobre explotacin de sus pastizales? Elaboran un contrato, que puede tener variables
grados de complejidad. Un primer tipo de contratos es el de propiedad colectiva, un ttulo
de propiedad que puede ser de la comuna, de la asociacin o de la comunidad indgena.
El otro es aquel de propiedad individual, que puede ser parroquial, que contempla un uso
comn de los recursos, mediante una cooperativa u otra forma de asociacin.
Ambas situaciones se encuentran en la realidad, de manera hbrida, y la pregunta es:
cul es el nivel de equilibrio, de estabilizacin, en la negociacin entre los usuarios, que
permite llegar a un acuerdo satisfactorio para todos? Esto no es un tema nuevo en teora
de la eleccin racional, pero para resolver este problema, hay que cambiar de problemtica. En vez de maximizar sus ganancias a corto plazo, con lo cual stas sern nulas a
mediano plazo, lo que hacemos es ponernos de acuerdo en definir reglas para evitar que
se llegue a una situacin en la cual las ganancias son nulas. El acuerdo al cual llegamos,
entonces, es un minimum maximorum.
Es as como funciona el Protocolo de Kyoto. Todos sabemos que tiene un costo de
oportunidad el reducir sus emisiones de CO2 para cualquier pas, rico o pobre. Este
costo es imprescindible, puesto que todos sabemos que el crecimiento acelerado de las
emisiones de gases de efecto invernadero de los ltimos cincuenta aos ha tenido un
impacto muy negativo para el conjunto del planeta. Nuevamente hay la solucin terica
de dejar que las reglas del mercado apliquen, y habr beneficiarios y perdedores. (Quizs habr palmicultura en Rusia pero en frica subsahariano probablemente no habr
donde vivir porque ni siquiera habr agua. Es la solucin (apocalptica) del todo mercado.) La solucin del todo Estado no aplica, en un sistema de pases soberanos y de
estados democrticos, no hay tal cosa como un gobierno mundial. Es un error asimilar
la gobernanza ambiental global a un gobierno mundial de los comunes. Lo que existe
son unos regmenes, en los cuales los estados elaboran ciertas reglas como el Protocolo de Kyoto, la Agenda XXI, los convenios internacionales, etc.
Hay una serie de instrumentos legales internacionales que son de dominio del derecho blando y traducen precisamente esta negociacin de contratos vinculantes entre los
estados, que no solucionan el problema pero mitigan los efectos perversos de una situacin. Eso se puede asimilar a un costo de cumplimiento. En efecto, tenemos actores que
no son vendedores ni compradores sino usuarios, pero como en el mercado, estos actores fijan reglas, regulan el intercambio, aceptan lmites a su libertad o frenan sus clculos egostas con el afn de preservar el futuro.
El optimismo de Ostrom radica en que si estos acuerdos vienen de los propios actores, se elimina el problema del acceso a la informacin incompleta, porque los usuarios
estn informados en la misma medida de la capacidad de carga del recurso. No estamos
en una situacin de informacin desigual, donde uno sabe y el otro no, y desde luego en
un juego de transaccin bsica, donde se maximizar el valor agregado de un predio.
Pueden acudir a fuentes de informacin complementaria, pero todos se supone que lo
hacen con el mismo costo, entonces no se genera un desequilibrio ni un crecimiento
154

exponencial del costo para fijar estas reglas de uso. La segunda leccin de este ejemplo es
que uno observa la creciente complejidad de los arreglos institucionales y obviamente
ello justifica que estos arreglos sean objeto de un anlisis particular. No se pueden tratar,
como lo hace la teora de juegos, como meras variables contextuales, secundarias y controlables estadsticamente. Las instituciones constituyen un problema de anlisis per se.
El marco de anlisis y desarrollo institucional es un modelo muy complejo, que
busca integrar los factores fsicos globales y locales, los factores socio-econmicos y
demogrficos y los factores institucionales para explicar, por ejemplo, su interaccin
con las respuestas locales de los ecosistemas forestales y las conductas individuales, en
funcin de los incentivos humanos (Gibson y Becker, 2000a y 2000b). Siguiendo este
mismo ejemplo, la mera dimensin institucional implica el anlisis de una docena de
factores a nivel micro (reglas especficas de uso del suelo, tipos de forestacin, tipos de
subsidios, mtodos de monitoreo ambiental, niveles de entendimiento de las reglas, grado de organizacin y representantes locales, regionales y nacionales de gobierno) y a
nivel macro (legislacin nacional, tipos de propiedad de la tierra autorizados, reglas de
personal de las agencias locales, regionales y nacionales, legislacin fiscal y existencia de
agencias para la resolucin de disputas) (Cf. Figura 2).
FIGURA 2. El anlisis y desarrollo institucional del manejo de bosques
[Insertar Figura 2]
(Fuente: Adaptado de Gibson, Kean y Ostrom, 2000)

Dos nociones son particularmente relevantes para el anlisis de polticas (McGinnis,

2011). La primera es la de estructura de accin, compuesta por actores, informaciones
y anticipaciones. Los actores estn en el centro del anlisis y desarrollo institucional y se
trata de explicar sus decisiones y acciones en funcin de lo que conocemos como la
racionalidad limitada, que se relaciona en parte con la informacin. La informacin
siempre es incompleta e imperfecta, los actores no tienen tiempo de esperar contar con
una informacin perfecta para tomar una decisin, constantemente hay un riesgo, no
existe una anticipacin segura de las consecuencias de una decisin. Adicionalmente,
Ostrom integra a su modelo un aspecto an poco desarrollado por el anlisis de polticas,
porque es muy difcil de dimensionar, y es las variables exgenas de una situacin. Es
otra vez el tiempo, pero otro tiempo que aquel de larga duracin, el tiempo de la toma de
decisin, el tiempo corto. Este tiempo conspira contra la estrategia de optimizacin de
una toma de decisin, es lo que incrementa la dimensin de riesgo en las anticipaciones
porque stas son menos una adaptacin a situaciones que la optimizacin de elecciones.
Este ltimo aspecto interesa particularmente al estudio de las polticas relacionadas
con el cambio climtico. En efecto, en este mbito de polticas dos temporalidades conspiran una contra la otra. A largo plazo, sabemos que si seguimos con las mismas estrategias de desarrollo a escala mundial, nos dirigimos literalmente hacia una catstrofe
ecolgica para el conjunto del planeta, con impactos ambientales negativos para ciertas
poblaciones y ciertos pases y con efectos econmicos dramticos a nivel mundial. Pero,
y esto es el problema, el ciclo de toma de decisin no contempla estos costos diferidos.
Los costos inmediatos de la decisin, sea de una adaptacin o de una revisin del modelo de desarrollo, los tiene que soportar la generacin presente, mientras que los eventuales beneficios sern para las generaciones futuras.
En esta disyuntiva es precisamente donde se deben elaborar reglas, as como las
reglas de accin colectiva limitan los clculos de un individuo. Por ejemplo, en el modelo
de Olson, el clculo de no pagar un pasaje est beneficiando a una persona pero el costo,
155

lo soporta la colectividad en su conjunto (Olson, 1992). Es el mismo razonamiento,

traducido en el tiempo: hay dos tipos de costos, los inmediatos, que no quieren soportar
los pasajeros clandestinos del cambio climtico, y los diferidos, que tendrn que soportar nuestros hijos.

El equilibrio puntuado
El segundo modelo que revisa las teoras de la escuela de la eleccin pblica es el
equilibrio puntuado (punctuated equilibrium), formalizado por Bryan Jones y Franck
Baumgartner (Jones y Baumgartner, 2005). Este ltimo se inspira de la teora formulada por los paleontlogos Stephen Gould y Niles Eldredge, segn la cual la evolucin de
las especies se caracteriza por largas etapas de equilibrio (stasis), puntuadas por episodios de cambio brusco (crisis). Por analoga, los procesos polticos son normalmente
estables e incrementales pero ocasionalmente se producen cambios radicales (True et
al., 2007). Elaborado inicialmente a partir de las negociaciones presupuestarias en Estados Unidos, el modelo de equilibrio puntuado desemboc en un modelo de anlisis de
polticas, el Modelo de elaboracin presupuestaria basado en la agenda de poltica, y
un programa de investigacin internacional, el Proyecto de agendas de polticas (Policy Agendas Project), que se extendi a varios pases de la Unin Europea.3 Ha sido aplicado a la regulacin de drogas, a las polticas ambiental, educativa, al control de armas de
fuegos, etc.
A partir de este proyecto, se realizaron 400.000 observaciones en Estados Unidos
entre 1994 y 2004, incluyendo las audiencias del Congreso, las leyes, el presupuesto del
Estado, la cobertura por los medios, las encuestas de opinin pblica, etc. (Jones y
Baumgartner, 2005: 29-30). El conjunto de datos de estas distintas categoras permite
rastrear el cambio en la actividad poltica en este pas desde la Segunda Guerra Mundial
y articular el anlisis institucional (esttico) con el anlisis (dinmico) de los procesos
polticos.
A partir de la negociacin del presupuesto del Estado, se evidencia que los cambios
en los rubros de este presupuesto responden a cambios exgenos, como el ciclo de atencin a un problema de poltica, y endgenos, como la organizacin del Estado (Jones y
Baumgartner, 2004). Ello contradice una idea central del incrementalismo, que resalta
la estabilidad de la proforma presupuestal y la adaptacin de ciertos rubros a circunstancias exgenas (como un contexto de crisis econmica, la presin de grupos organizados o un cambio en la reparticin del poder). La idea de equilibrio puntuado es que las
instituciones se ajustan constantemente a un entorno cambiante, en este sentido no son
tan estables o idnticas, son esquemas de interacciones dinmicos. En particular, la
elaboracin del presupuesto es un proceso errtico (stochastic) y las variaciones del
presupuesto anual (por lo menos en el caso de Estados Unidos) sigue una distribucin
accidentada (leptokurtic) parecida a un grfico ssmico en el caso de un terremoto.
Las causas del cambio incluyen las imgenes de polticas (constituidas a la vez de
informacin emprica y de representaciones subjetivas) y las instituciones (True, Jones y
Baumgartner, 2007). Las instituciones son relativamente estables porque el cambio genera un costo mayor a su continuidad. Esta continuidad se explica en general por un
efecto de retro-alimentacin negativa (negative feedback): las instituciones no cambian
para no enfrentar estos efectos negativos. Ocasionalmente, en caso de retro-alimentacin positiva (positive feedbacks), un pequeo cambio en la trayectoria de una poltica
156

puede ocasionar un cambio mayor en el subsistema o en el sistema poltico. En esta

perspectiva, el cambio en un subsistema puede desbordar y repercutirse a otros subsistemas, o un choque externo puede dar lugar a un cambio simultneo en varios subsistemas o al conjunto del sistema poltico. Generalmente, los subsistemas de polticas tienden al equilibrio mientras que los procesos macro-polticos tienden a la puntuacin.
La tesis de Jones y Baumgartner es que las puntuaciones polticas son producidas
por seales exgenas al sistema poltico (Jones y Baumgartner, 2005). Ello les lleva,
entre otras cosas, a defender la superioridad del anlisis aleatorio (stochastic) de las
decisiones. En este sentido, toman distancias tanto con la corriente dominante en mtodos cuantitativos, que recurre a la modelizacin de regresiones para describir tendencias y depende de la prediccin puntual para explicar las decisiones, como con el neoinstitucionalismo, que privilegia los estudios de casos para identificar los cambios mayores
de polticas como procesos contingentes histricamente. Ellos formulan una teora del
procesamiento de informacin desproporcionada, que orienta su propuesta metodolgica en cuatro mbitos (Cf. Figura 3).
FIGURA 3. El equilibrio puntuado (punctuated equilibrium)
[Insertar Figura 3]
Fuente: Elaboracin propia a partir de Jones y Baumgartner (2005)

En primer lugar, generalizan el modelo de toma de decisin individual que haban

elaborado inicialmente con base en la teora de la racionalidad limitada. Este modelo se
concentra en evidenciar cmo los actores individuales y colectivos (en particular en las
organizaciones) seleccionan la informacin para tomar decisiones. El procesamiento de
la informacin comprende cuatro etapas reconocimiento, caracterizacin, alternativas y eleccin, las mismas etapas caracterizan los procesos de elaboracin de polticas, en particular por la formulacin de agenda (agenda-setting). De esta manera, el
equilibrio puntuado se vuelve una teora de la elaboracin de polticas.
En segundo lugar, proponen una nueva teora del cambio, que parte tambin de la
racionalidad limitada pero revisa la teora del incrementalismo, la cual no explica el
cambio sino la continuidad de las polticas pblicas. En lugar de partir de una visin
continua del proceso de adaptacin con un ncleo estable y un margen que vara,
Jones y Baumgartner aslan una variable estable que muestra la tendencia, luego identifican las variables exgenas que pueden afectar esta estabilidad y generar un equilibrio
puntuado. Observan que la puntuacin puede ocurrir a todos los niveles del proceso de
poltica y de elaboracin del presupuesto, como consecuencia de la atencin selectiva de
los actores y del proceso de abajo hacia arriba de elaboracin de la agenda. De esta
manera el incrementalismo queda integrado a una teora de la eleccin de poltica.
En tercer lugar, Jones y Baumgartner integran a su modelo las reglas formales y los
procedimientos de la gobernanza para explicar las desviaciones (normales o no) en la
trayectoria de las decisiones. Estas instituciones son consideradas como tantos costos
de decisin en el proceso de elaboracin de polticas. Ello desemboca en una friccin
institucional que afecta el resultado de las decisiones: a mayor costos institucionales
para las decisiones, ms probabilidad de que los resultados sigan un patrn puntuado.
De esta manera, se establece un vnculo explcito entre las diversas literaturas sobre el
proceso de polticas y el anlisis institucional.
Por ltimo, ellos proponen analizar la representacin como un problema de procesamiento de informacin (no como un problema de fines) para la toma de decisin.
Empiezan por analizar cmo las seales informacionales se convierten en productos de
157

la accin pblica (definicin de los problemas de polticas). Luego contrastan la transformacin de los temas especficos (en funcin de la elaboracin de agenda) con la
transformacin de la capacidad de agenda (en funcin de las dinmicas polticas). Finalmente reformulan la representacin como un problema de procesamiento de informacin, para establecer una fuerte correspondencia entre la variacin en los temas de
preocupacin de la opinin pblica y la variacin en los temas debatidos en el Congreso,
y una menor correspondencia entre sta y la actividad legislativa.
El modelo de equilibrio puntuado es reconocido por su robustez y sus cualidades
predictivas, a diferencia de otros marcos analticos del cambio de polticas, como la
dependencia de la trayectoria (Howlett y Rayner, 2006). Sin embargo presenta dos dificultades metodolgicas, para el anlisis de polticas, que deben incitar a la prudencia a
la hora de utilizarlo. Por un lado, se basa en series temporales (time series y pooled-time
series) que requieren bases de datos completas, sobre periodos largos (treinta aos y
ms). Ello puede constituir un obstculo tcnico y financiero, en contextos donde la
informacin es irregular o incompleta. Por otro lado, se basa en mtodos economtricos
avanzados, cuyo manejo es particularmente delicado cuando se trata de tratar los problemas del modelo clsico de regresin linear (CLRM por sus siglas en ingls), como la
multicolinearidad, heteroscedasticidad, autocorrelacin y errores de medicin (Asteriou y Hall, 2011).

La dependencia de la trayectoria
Desde la publicacin del texto seminal de Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer y
Theda Skocpol, Bringin the State back in, cuando triunfaba la doctrina de la nueva gestin pblica, se ha llamado la atencin de los politlogos sobre la necesidad de otorgar
un lugar central a las instituciones estatales en el anlisis de polticas y de toma de
decisin y tomar en cuenta el tiempo, los efectos de larga duracin sobre los modos de
gobernanza (Evans et al., 1985). El tiempo es una preocupacin central en todos los
enfoques neoinstitucionalistas, no solamente del neoinstitucionalismo histrico. El tiempo
importa, pues la toma de decisin es un proceso inscrito en el mediano y el largo plazo,
una decisin no se toma en el momento, ni tampoco es una sucesin de momentos, es
un proceso largo en el cual ocurren fenmenos cclicos, inercias y rupturas. Precisamente, el aporte de la historia al anlisis de polticas radica en esta idea, est por un lado en
la importancia que pueden tener los sistemas estatales para la manera de hacer poltica,
y por otro lado en el identificar cmo se transforman estos sistemas estatales para dar
lugar a regmenes polticos (parlamentarios o presidenciales) y sistemas electorales que,
a su vez, se reflejan en modelos de desarrollo (Mahoney, 2000).
La dependencia de la trayectoria (path dependence) sirve a menudo de categora descriptiva y ello justifica que se la presente, aunque sea de manera concisa. Segn James
Mahoney, esta expresin designa dos tipos de procesos secuenciales: los que tienden a
retro-alimentarse por inercia (self-reinforcing), como los procesos de rendimientos crecientes, y aquellos que son reacciones inducidas (reactive) por eventos exgenos, como
los procesos de encadenamiento sistmicos (Mahoney, 2000). Ambos enfoques comparten una preocupacin por dar explicaciones causales a los procesos institucionales. El
ejemplo clsico de secuencia causal lo ofrece el experimento de la urna de Polya, en el
cual se escoge al azar una bola de color entre dos, se la vuelve a colocar en la urna y se
aade una bola del mismo color para repetir la operacin. De esta manera, se tiende a
158

sortear el mismo color, lo cual a su vez incrementa la probabilidad de sortearlo en el

evento siguiente. Por el efecto de inercia, la composicin de la urna tiende a ser de un
mismo color. Otras secuencias evocan un efecto similar, como los eventos que provoca
un acontecimiento histrico no-previsto o no-voluntario, pero no todas corresponden a
la tesis de la dependencia de la trayectoria.
Los procesos secuenciales que se retroalimentan por inercia interesan particularmente a la economa poltica, segn Mahoney. En este modelo, una coyuntura crtica o
un acontecimiento extraordinario es al origen de una serie de eventos errticos, que se
ordenan luego hasta volverse irreversibles. Se cita a menudo el caso del sistema de teclados de mquina de escribir QWERTY, que se invent por evitar que se mezclen las
letras ms usadas en ingls y se generaliz hasta tal punto de no poder ser reemplazado,
aunque su valor como sistema haya cambiado con la aparicin de los equipos electrnicos. La explicacin de este fenmeno radica en la existencia de los rendimientos crecientes, que vuelven no-competitivas soluciones o productos alternos, pese a su posible valor
superior. En economa, esto se conoce como fallas de mercado y designa unas situaciones en las cuales un nmero reducido de actores consigue una posicin dominante o
exclusiva (caso de monopolios naturales), o llega a un entendimiento con sus competidores para dividirse el mercado (caso de los oligopolios). En ambos casos, el Estado
puede intervenir para corregir estas fallas, como ocurri en Estados Unidos cuando se
adopt la ley anti-trust (1911) que dio lugar a la reestructuracin de la Standard Oil, o
ms recientemente, cuando la Unin Europea conden a Microsoft por competencia
desleal con su sistema operativo (2004).
Los procesos inducidos interesan ms particularmente la sociologa histrica (Mahoney, 2000). Aqu tambin, un evento contingente es al origen de una secuencia de
eventos unidos por una relacin causal. Sin embargo el anlisis hace nfasis en la cualidad adaptativa de las instituciones, que se fortalecen en reaccin a stimuli externos. La
identificacin del punto inicial de la secuencia, o coyuntura crtica, es determinante
para no caer en una regresin infinita hacia el pasado. Al respecto, Mahoney propone
definir este punto inicial como el evento no-predecible o improbable, o el conjunto
de eventos menores cuya coincidencia no era predecible o era improbable. Luego, los
eventos que constituyen una secuencia histrica se analizan en funcin de una causalidad inherente, es decir que el anlisis busca las condiciones necesarias y suficientes
para que un evento de lugar a otro, y sucesivamente, en un orden irreversible. Este
encadenamiento causal es el que da lugar a la estabilizacin o institucionalizacin del
proceso y, desde luego, a la dependencia de la trayectoria. Ms all de la descripcin de
una tendencia histrica, este mtodo explica cmo ciertas acciones o prcticas aparecen
tras un evento contingente, luego se institucionalizan y generan bloqueos o cierres (lockin) que impiden o hacen muy difciles el cambio (Pierson, 2000). Estos cierres se explican por el efecto de rendimientos crecientes, que contradice la teora neo-clsica del
equilibrio general.
Recordamos que, al origen del proceso de dependencia de la trayectoria, se identifican factores histricos que definen las opciones disponibles y orientan su seleccin.
Esta seleccin interviene en una coyuntura crtica, definida por puntos especficos de
eleccin y una creciente irreversibilidad. Sigue un perodo de estabilidad estructural,
durante el cual se producen y reproducen modelos institucionales que generan crecientes beneficios para los actores dominantes, sea por efectos de aprendizaje o de coordinacin, sea por el poder de estos actores de resistir al cambio. Las secuencias reactivas que
siguen son cadenas de eventos causales ordenados en el tiempo, caracterizadas por pro159

cesos de transformacin y reacciones ms o menos violentas para revertir aquellos modelos institucionales. El resultado de estos conflictos es la formacin de nuevos modelos
institucionales regmenes polticos y sistemas de partidos que acentan la estabilidad encontrada en la coyuntura crtica. (Cf. Figura 4).
FIGURA 4. La dependencia de la trayectoria (path dependence)
[Insertar Figura 4]
(Fuente: Adaptado de Mahoney, 2001b)

Segn James Mahoney, la estructura analtica de la dependencia de la trayectoria

provee un marco explicativo de los cambios de regmenes (Mahoney, 2001a y 2001b).
Por ejemplo, l aplica este marco analtico a cinco pases de Centroamrica (Guatemala,
Honduras, Costa Rica, El Salvador y Nicaragua) para mostrar cmo la naturaleza de las
divisiones entre conservadores y liberales y los niveles de modernizacin sentaron las
condiciones para la adopcin de polticas radicales o reformistas en los aos 1870-1930.
Segn el contexto nacional, estas polticas desembocaron en un liberalismo radical o
reformista o en el fracaso de las reformas liberales orientadas a la modernizacin de la
tenencia de la tierra y de la produccin agrcola.
De estas polticas nacieron tres tipos de regmenes polticos radical, reformista y
liberal fallido, que estructuraron las relaciones sociales y las relaciones entre la sociedad y el Estado, en torno a la expansin comercial de la agricultura, la incorporacin al
mercado internacional, la emergencia de lites agrarias dotadas de un poder poltico, de
estructuras de clases rurales polarizadas y de aparatos militares ms o menos coercitivos. Cada tipo de rgimen poltico tuvo un efecto distinto en la manera de procesar las
reacciones a las reformas liberales llevadas a cabo en estos pases, que determin el xito
(en Costa Rica) o el fracaso (en Guatemala y el Salvador) de los movimientos democrticos, o su imposibilidad (en Nicaragua y Honduras). A su vez, el resultado de esta fase
reactiva consolid el rgimen establecido y fortaleci el modelo institucional originado
por la coyuntura crtica, siguiendo tres modalidades: autoritaria militar (en Guatemala
y El Salvador), democrtica (en Costa Rica) y dictadura tradicional (en Nicaragua y
Honduras).
En este sentido, la seleccin de polticas y de socios especficos por el Estado constituye una coyuntura crtica, fruto del poder relativo de los actores econmicos y polticos
clave. Esta coyuntura crtica es al origen de las instituciones estatales y de las estructuras de poder que caracterizan la reproduccin de clases sociales y la relacin entre estas
ltimas y el Estado, las cuales determinan de manera duradera las relaciones ms o
menos conflictivas entre las elites y los grupos sociales dominados. La secuencia reactiva explica la consolidacin o el cambio de regmenes polticos que se formaron en la
coyuntura crtica inicial.
La dependencia de la trayectoria explica la institucionalizacin de las interacciones
por el fenmeno de retroalimentacin positiva. A medidas que se regularizan las conductas, se vuelven ms eficientes, y a medidas que se estabilizan, las instituciones formales funcionan mejor en funcin de objetivos de eficiencia y de su funcionamiento
interno. Sin embargo esta tesis no explica el cambio de poltica, salvo por el surgimiento
de factores disruptivos en coyunturas crticas, como la intervencin de un tercero o un
acontecimiento histrico accidental o impredecible. Se caracteriza a partir de un seguimiento de procesos, en particular con la identificacin de los mecanismos causales. Los
estudios pueden centrarse en casos nicos (descripcin a profundidad) o en casos comparados.
160

En el plano metodolgico, cuatro aspectos de este marco analtico interesan al anlisis de polticas: los equilibrios mltiples, la contingencia, el rol del momento y de las
secuencias y la inercia (Pierson, 2000). El problema central del anlisis consiste en identificar las coyunturas crticas que estn al origen de las secuencias histricas. Dado que
los posibles equilibrios que resultan de estos acontecimientos son mltiples, se aplica un
razonamiento contrafctico (respondiendo a la pregunta: qu hubiera pasado si...?).
En segundo lugar, la coincidencia de pequeos eventos puede constituir una coyuntura
crtica, como ocurre en el caso de las ventanas de oportunidad y las tres corrientes en
Kingdon. Tercero, tanto los eventos iniciales como el orden en el cual ocurren los eventos ulteriores son decisorios para entender el resultado de una secuencia histrica. En
este sentido, el anlisis tiende a preocuparse ms por el pasado que por el presente. Por
ltimo, el proceso por el cual se genera un efecto de cierre, al origen de los rendimientos
crecientes, adquiere valor de explicacin causal, lo cual implica una atencin muy particular so pena de producir conclusiones equivocadas o interpretaciones contradictorias.

El diseo de polticas
El ltimo mtodo de anlisis que presentaremos aqu se basa en el diseo de polticas mediante los instrumentos. Este marco analtico se aplica a mltiples polticas sectoriales y ha dado lugar a una importante literatura presentada en el Laboratorio de
diseo de polticas.4 A partir de la tipologa de los instrumentos de polticas elaborada
por Christopher Hood, Michael Howlett y M. Ramesh aplican un razonamiento similar
al que nos llev a desacoplar sistema (gobernanza) y procesos (gobernabilidad), y distinguen las dimensiones sustantiva y procedimental de los instrumentos de polticas
(Howlett y Ramesh, 2003; Howlett y Giest, 2013) (Cf. Tabla 5).
AQU TABLA 5. Tipologa de los instrumentos de polticas segn los recursos
del Estado y objetivos de la poltica

La dimensin sustantiva, generalmente tomada en cuenta por las tipologas clsicas

de instrumentos, alude a la manera en que un gobierno cambia o controla la produccin
y a la distribucin de bienes y servicios a travs de las conductas sociales. Por ejemplo, si
el objetivo del gobierno es cambiarlas, privilegiar el consejo y la formacin (informacin), la regulacin (autoridad), el gasto pblico directo (tesoro) y los contratos pblicoprivados (organizacin); si su objetivo es controlarlas, privilegiar los informes, los censos, la accin por grupo-meta y las empresas estatales.
En cambio, la dimensin procedimental, que no se toma en cuenta en las tipologas
clsicas de instrumentos, alude a la manera por la cual un gobierno influencia las relaciones entre el Estado y los actores no-estatales. Los instrumentos procedimentales sirven para promover o limitar las interacciones sociales (entre redes y comunidades de
polticas, grupos de inters, asociaciones, etc.). Por ejemplo, si el objetivo del gobierno
es promover estas interacciones, privilegiar la educacin (informacin), los acuerdos
(autoridad), el co-financiamiento directo (tesoro) y la reforma administrativa (organizacin); si su objetivo es limitarlas, privilegiar la propaganda, el control de acceso, las
restricciones financieras y la obstruccin burocrtica.
Adems de evidenciar la diversidad de instrumentos y la complejidad de sus posibles
combinaciones, el anlisis de las polticas por sus instrumentos nos ayuda a identificar
las posibles fuentes de informacin (Howlett et al., 2006). La informacin sobre los
instrumentos sustantivos se ubica en documentos pblicos, planes por departamento,
161

informes anuales, entrevistas en los medios de comunicacin (informacin), en registros de legislacin por espacio de poltica y bases de datos jurdicos nacionales (autoridad), en documentos pblicos e informes anuales por agencias (tesoro), en las guas del
servicio pblico y los organigramas estructuro-funcionales de los organismos estatales
(organizacin). En cuanto a los instrumentos procedimentales, las principales fuentes
de informacin son las bases de datos y los informes sobre problemas especficos (informacin), los informes anuales y las bases de datos de los comits asesores (autoridad),
las encuestas estadsticas y los informes econmicos de las ONG, centros de investigacin y laboratorios de ideas (tesoro) y los informes anuales, las guas y los organigramas
estructuro-funcionales de las organizaciones privadas (organizacin).
El mtodo de anlisis por los instrumentos permite desagregar las polticas en tantas
variables dependientes y analizar las relaciones entre estas partes. Podemos dividirlo en
tres etapas. En primer lugar, se trata de caracterizar el espacio de polticas pblicas, en
funcin del nmero de agencias y de programas involucrados (Howlett et al., 2006). Un
espacio de poltica es simple cuando implica un solo programa con una sola agencia, es
complejo cuando implica a mltiples programas y mltiples agencias. Puede ser interburocrtico, si un solo programa involucra a varias agencias, o intraburocrtico, si una
sola agencia est involucrada en varios programas. Esta unidad de anlisis, que se define por su doble dimensin programtica e instrumental (sus objetivos y medios), resulta
de la definicin de los lmites (o dimensiones sectoriales) y componentes (o dimensiones
instrumentales) de una poltica en concreto.
En segundo lugar, se puede analizar la coherencia entre los medios y los fines de la
accin del Estado, en funcin de tres grados de complejidad (Howlett, 2009; Howlett y
Cashore, 2009). El grado mnimo de complejidad, que corresponde al nivel programtico de las polticas pblicas, es el de los ajustes tcnicos o de calibracin entre fines y
medios. Al opuesto, en el grado mximo de complejidad, se aparenta a nivel paradigmtico de Hall o a los referenciales globales de Jobert y Muller, es aquel de los modos de
gobernanza. A nivel intermedio, se definen los estilos de implementacin de polticas en
funcin de las capacidades del Estado, de la complejidad de los espacios de polticas y de
la legitimidad del gobierno. (Cf. Tabla 6).
AQU TABLA 6. A la instrumentacin de polticas de tres niveles

Cuando la capacidad del Estado es fuerte y el espacio de poltica complejo, un gobierno puede privilegiar instrumentos de mercado y subsidios directos. Al opuesto, cuando
esta capacidad es limitada y el subsistema de poltica relativamente simple, puede privilegiar las asociaciones voluntarias y la delegacin a unos actores privados. Entre estos
extremos, cuando la capacidad del Estado es limitada y el espacio de poltica es complejo, el gobierno puede privilegiar la regulacin e informacin, pero cuando esta capacidad es alta y el espacio de poltica simple, puede privilegiar la provisin directa de bienes y servicios. Cuando el grado de deslegitimacin sectorial y sistmica de una poltica
es alto, un gobierno puede recurrir a la manipulacin institucional. Al opuesto, cuando
este grado es bajo, puede preferir manipular la informacin. Entre estos extremos, cuando
la deslegitimacin sectorial es baja pero la sistmica es alta, el gobierno puede manipular el reconocimiento, y cuando esta deslegitimacin es alta a nivel sectorial y baja a
nivel sistmico, puede manipular el financiamiento.
En tercer lugar, podemos evaluar la consistencia de un estilo de implementacin a
partir de la consistencia entre los instrumentos sustantivos, por un lado, y entre estos
ltimos y los instrumentos procedimentales, por el otro. La combinacin de ciertos
instrumentos sustantivos y procedimentales, el peso relativo dado a unos u otros, y el
162

grado de sofisticacin de algunos definen un estilo de implementacin (Howlett, 2005).

Esta combinacin vara en funcin de las capacidades y de los lmites del Estado (recursos y legitimidad) y de la complejidad de los objetivos de polticas (nmero de actores
involucrados e intensidad de las interacciones sociales). Por un lado, la eleccin de los
instrumentos sustantivos depende de la capacidad del Estado y del grado de complejidad de un espacio de poltica, pero por otro lado, la eleccin de instrumentos procedimentales depende del grado de legitimidad del gobierno a nivel sectorial o global. Prcticamente, las polticas pblicas son maneras de manipular estos instrumentos para
corregir o compensar la falta de legitimidad a nivel sectorial o global.
La optimizacin de un estilo de implementacin (combinacin de instrumentos sustantivos y procedimentales) depende de la coherencia de los objetivos y de la consistencia de los instrumentos entre s (Howlett y Rayner, 2007). Este arreglo es ptimo cuando
los objetivos son coherentes, la combinacin de instrumentos consistente y la poltica
integrada a las polticas anteriores. Un arreglo sub-ptimo puede ser mal orientado, sin
efecto o fracasado. Ello ocurre en tres situaciones: cuando un gobierno agrega nuevos
instrumentos y objetivos sin renunciar a los anteriores, cuando modifica los objetivos de
una poltica sin cambiar los instrumentos, o cuando modifica los instrumentos para
lograr nuevos objetivos en un contexto donde el cambio est bloqueado. Por lo dems,
los estilos de implementacin son relativamente constantes y duraderos, puesto que
dependen de variables que no cambian por voluntad poltica (capacidad, legitimidad,
complejidad).
Con las categoras de informacin, autoridad, tesoro y organizacin aisladas por
Hood, ya podamos entender de manera emprica en qu consiste la instrumentacin
formal de las polticas. Ahora bien, detrs de la dimensin sustantiva de los instrumentos, hay prcticas que no son necesariamente formalizadas, hay actores que intervienen
en la instrumentacin de manera informal. Las relaciones pblico-privado son un caso
particular de interacciones donde aparecen instrumentos informales de polticas. Es as
como las normas ISO se integraron progresivamente a la caja de herramientas de la
administracin pblica, para regular prcticas laborales y ambientales (Jordan et al.,
2005). Otro ejemplo es cmo funcionan los laboratorios de ideas, por ejemplo en el tema
del cambio climtico, o cmo el Estado identifica ciertos interlocutores privilegiados
(entre las organizaciones sociales, los gremios profesionales, etc.), sin que eso sea normado o que una ley diga que la organizacin X ser el interlocutor privilegiado del
gobierno (para hablar de la poltica minera o de los derechos colectivos).
En conclusin, hemos visto que los mtodos de anlisis de polticas articulan generalmente dimensiones cuantitativas y cualitativas. Los enfoques tericos conductistas
privilegian mtodos deductivos para comprobar inferencias explicativas causales. Al
opuesto, los enfoques cognitivistas privilegian los mtodos inductivos para interpretar
las interacciones entre el Estado y los actores no-estatales o para explicar la conformacin de coaliciones de actores. Por su lado, los enfoques neoinstitucionalistas privilegian
mtodos deductivos o inductivos, segn el caso, para comprobar inferencias causales.
La principal dificultad del diseo de investigacin y de poltica radica precisamente
en encontrar las variables determinantes en la explicacin de un fenmeno. Puede existir un conjunto de variables cuantificables definitorias entre las cuales, unas son ms
importantes que otras, necesarias pero no suficientes. Por ltimo, la decisin de optar
por una metodologa orienta casi naturalmente la eleccin de las tcnicas de investigacin. Detrs de una causalidad simple, por ejemplo entre educacin y pobreza, suele
163

surgir la necesidad de definir qu dimensiones y qu indicadores privilegiamos, lo cual

nos remite a un problema de medicin y, desde luego, de elaboracin de variables.

1. Hospedado en la Escuela de Asuntos Pblicos de la Universidad de Colorado (Estados Unidos).

URL: http://www.ucdenver.edu
2. Hospedado por la Universidad de Indiana (Estados Unidos). URL: http://www.indiana.edu/
~workshop/
3. Hospedado por la Universidad de Austin (Estados Unidos). URL: http://www.policyagendas.org
4. Hospedado en la Escuela Lee Kuan Yew de Polticas Pblicas, por la Universidad Nacional de
Singapore. URL: http://policy-design.org

164

Conclusin

Del anlisis al diseo de polticas pblicas

Viejas teoras para un nuevo mundo

La discusin sobre la dimensin cientfica del anlisis de polticas pblicas se cristaliza en dos momentos. El primero fue la creacin de una disciplina y es el paso de la
poltica a las polticas. Este paso, que se dio desde los aos 1950, signific ver el mundo
a travs de las polticas y se expres en la expresin de Lowi policies make politics. Si
asumimos que las polticas pblicas en los procesos polticos constituyen un elemento
estructurante (en el debate de la competencia electoral, etc.), ello constituy un cambio
paradigmtico para las ciencias sociales, en particular la ciencia poltica, la sociologa,
la economa y la historia.
El otro cambio, que fue mucho ms difuso y cuestionado, fue el paso del gobierno a
la gobernanza, es decir de una manera a otra de gobernar a travs de las polticas pblicas. En ciertos momentos, pudimos preguntarnos si era posible gobernar sin gobierno o
gobernar en situaciones donde los gobiernos son dbiles, con una soberana restringida,
con una capacidad financiera disminuida, con una autonoma poltica limitada. Pero no
queda la menor duda en cuanto al triple descentramiento del Estado, analizado por
Pierre y Peters, ni en cuanto a la creciente complejidad de las sociedades que origin
este proceso.
Los nuevos modelos de interacciones que afectan el bienestar social, la proteccin
del medio ambiente, la educacin o la planificacin conllevaron a nuevas formas de
enfrentar los problemas o crear nuevas posibilidades de gobernar. Estos cambios, que
expresaron un cambio de preferencia en los modos de gobernanza y esfuerzos para
enfrentar los problemas de gobernabilidad, se pueden analizar en dos niveles: un nivel
de gobierno concreto (el nivel intencional), que busca nuevas formas de gobernar mediante la codireccin, la cogestin, la asignacin compartida (etc.) y un nivel de gobernanza (el nivel estructural), que busca crear nuevas formas de organizar la sociedad
(Kooiman, 1993a).
Desde luego, el anlisis de polticas se enfrent con la dinmica constitutiva y reflexiva de los procesos polticos, que expresa la idea de sociedad del conocimiento (donde
el saber aprender importa ms que el conocimiento en s), y su diversidad de actores
(polticos, econmicos y sociales) y de agendas pblicas (pensemos por ejemplo en la
emergencia de temas como el pluralismo jurdico, el reconocimiento de los derechos
colectivos, los derechos de tercera y cuarta generacin, etc.). Por un lado hay que aprovechar el conocimiento de los procesos de polticas pblicas, acumulado desde ms de
un medio siglo, el cual a su vez es un conocimiento diferente de la poltica o es una
manera diferente de observar la poltica. Por otro lado, aprendimos que hay una nueva
manera de gobernar, aunque la gobernanza no apareci en los aos 1990, aunque las
165

tendencias al descentramiento se observaron antes.

Lo que aprendimos, no es contemporneo de lo que ocurri. En realidad hay un
desfase de, por lo menos, veinte aos entre lo que ocurri y lo que supimos decir que
estaba ocurriendo. En particular, el descentramiento hacia afuera, la creciente importancia de la sociedad civil se puede rastrear en los aos 1960, con la emergencia de los
movimientos sociales estudiantiles, feministas, pacifistas, etc. Asimismo, el descentramiento hacia arriba no apareci con la globalizacin de los mercados financieros, puesto que se crearon conjuntos regionales desde los aos 1950 (en Europa) y 1960 (en
Amrica Latina y el Caribe) y exista una serie de reglas transnacionales o supranacionales, que significaban un cierto desposeimiento de la soberana nacional.
La contribucin del anlisis de polticas pblicas a la comprensin y al desenvolvimiento de estos cambios sistmicos es algo ms que una observacin experimental o
abstracta de fenmenos que se dan ah, en el mundo. Lo que observamos es complejo y,
por lo tanto, es difcil ponernos de acuerdo sobre qu observar y sobre qu mtodos
utilizar. Ya percibimos esta dificultad a partir de los enfoques tericos racionalistas,
cognitivistas y neoinstitucionalistas, y las problemticas que privilegian estos ltimos,
pues no es lo mismo observar las polticas haciendo nfasis en el rol de los actores, en
sus discursos o en los procesos en los cuales estn involucrados. Un anlisis de los actores no se puede llevar a cabo de la misma manera que un anlisis del discurso de estos
actores. Es posible que para algunos anlisis, el discurso sea un medio para entender a
los actores, pero tambin es posible que el mensaje sea el objeto de anlisis en s y que,
ms que una manera de entender la accin, sea una manera de desmitificar la accin. El
anlisis lingstico de la accin consiste en deconstruir un proceso asumido conscientemente por los actores y rastrear seales, intenciones y motivaciones ocultas a travs del
lenguaje.
Cuando analizamos los procesos de polticas pblicas, vimos que un elemento central del ejercicio es el ciclo de poltica. Incluso, podemos asumir este ciclo como el proceso por analizar (aunque no todos estn de acuerdo con esta premisa) y el instrumento
analtico para explicar las decisiones. En este caso, las motivaciones y las consecuencias
son parte del mismo proceso. El problema es que no es un tema fcil de aislar, como en
un experimento de laboratorio. Por ejemplo, cuando analizamos la poltica agrcola de
un gobierno dado, en un momento dado, nos enfrentamos a un proceso pero tambin a
una herencia, este proceso no tiene una fecha de inicio y de cierre muy fciles de identificar, tiene actores y resultados, efectos variables segn el contexto. No podemos decir a
priori si una decisin tomada en un momento dado en un pas ser vlida en otro momento ni en otro pas, tampoco podemos decir que cualquier decisin de poltica agrcola de este pas tomada en un momento es vlida en otro.
Hay un momento en el que coexisten varias teoras, que comprobaremos con ms o
menos felicidad. Sabemos que hay un sinnmero de variables que no controlamos o que
no controlan las personas que toman decisiones. Donde el anlisis de polticas puede ser
til es, precisamente, al minimizar el grado de incertidumbre en el proceso mismo.
Algunos haremos ms nfasis en cmo se toman las decisiones por razones estratgicas,
partiendo de la premisa segn la cual los actores gozan de ms o menos poder y son los
que toman las decisiones. Otros consideraremos que, ms all de sus intereses, los actores comparten valores y desarrollan una concepcin del mundo, toman decisiones y
actan en funcin de estas ltimas. Finalmente hay quienes pensamos que estos actores
son parte de un sistema de accin y toman decisiones en funcin del lugar que ocupan
en aquel sistema. Si las instituciones forman sistema, la pregunta es: cmo se piensa el
166

proceso en funcin del lugar que se ocupa en este sistema, segn si uno es autnomo,
ejerce responsabilidades, toma decisiones o ejecuta decisiones tomadas por otros?
Las hiptesis conductistas hacen nfasis en los aspectos instrumentales de las conductas. Consideran que las instituciones influencian las conductas individuales en funcin de clculos o de anticipaciones, al maximizar los beneficios. Proveen con informacin, mecanismos de institucionalizacin de los arreglos, incentivos positivos y negativos, que inciden en la decisin, luego el comportamiento. De esta manera, procuran ms
o menos incertidumbre sobre la conducta de los otros actores, incrementando el grado
de predictibilidad de una situacin. En una perspectiva estratgica, las instituciones
duran gracias a un equilibrio de Nash, es decir un punto en el cual cualquiera conducta
desviante tiene un costo mayor a una conducta conformista, lo que preserva el grupo o
la composicin del grupo (Shubik, 1992). Una institucin dura mientras ms coadyuva
a la resolucin de un problema de accin colectiva; y cuando no opera de esta manera,
entonces est reformada o eliminada.
El desarrollo conceptual y metodolgico de la escuela de la eleccin pblica inici
con los primeros intentos de explicar los factores de crecimiento del gasto pblico de
entreguerras, como un problema de falla poltica (political failure). Al considerar los
criterios de la eleccin de manera racionalizada y modelizar secuencias en la toma de
decisin, se pretenda encontrar un modelo de toma de decisin y, desde luego, incidir
en esta decisin, mediante sanciones y premios. Tambin se pretenda identificar las
variables correctivas del entorno, sabiendo que lo que incide en el clculo de las preferencias es modificable. Por ejemplo, para explicar el rol de los funcionarios pblicos en
la efectividad de una poltica pblica, podemos partir de la premisa de que este rol est
determinado, al menos en parte, por el inters individual de estos funcionarios (Sloan,
1982; Chrystal y Pennant-Rea, 2000; Whitford, 2013).
En conclusin qu aportan los enfoques racionalistas al anlisis de polticas? Nos
ayudan a simplificar la realidad para analizarla, agarrar un hilo conductor que nos permite
luego ordenar los datos empricos y ubicar a los actores (personas, grupos de inters,
partidos polticos, instituciones formales, etc.) y analizar sus relaciones. En este sentido,
aunque en las conductas de los individuos haya una dimensin racional instrumental no
se limita al homo conomicus. Hay mltiples dimensiones no econmicas en la racionalidad instrumental, que se deben tomar en cuenta y son las que toman en consideracin los otros enfoques tericos. Por otro lado, en tanto enfoque de anlisis de polticas,
el conductismo nos ha permitido pasar de una concepcin difusa de lo que es la relacin
entre teora y realidad emprica a una concepcin ms sistemtica, en la cual pueden
existir fuertes discrepancias pero donde la discusin es posible. No obstante, si la connivencia entre el experto y el poltico explica en parte la notoriedad de la escuela de la
eleccin pblica en los aos 1980 y 1990, entonces la cada en desgracia del ideario
neoliberal en la siguiente dcada debera explicar en parte la desafeccin por los mtodos y los temas de predileccin de esta escuela en el anlisis de la accin pblica.
Vimos cmo el neoinstitucionalismo histrico y sociolgico formularon una crtica
fuerte a estos enfoques, al mostrar que las preferencias, los intereses y los clculos son
determinados por una trayectoria histrica de las sociedades, que se plasma en sistemas
institucionales, en culturas o conjuntos de valores que estructuran los trminos de las
elecciones. Esta objecin al modelo de la teora de eleccin racional es asumida, desde
varios aos, por la nueva economa poltica, que precisamente trata de incorporar la
dimensin institucional al razonamiento conductista (Williamson O., 1989; North, 1993).
De hecho, hay un motivo racional a la creacin de instituciones y, desde luego al cambio
167

o a las innovaciones institucionales. Pero no caigamos en el extremo de creer que son el

producto exclusivo de clculos racionales, puesto que las instituciones pueden preexistir
a la eleccin y a los trminos de la eleccin.
Esta idea va ms all de una nueva economa poltica y permea el anlisis de polticas pblicas, en particular sobre cuestiones relativas a la gestin de bienes de usos comunes y sobre la manera de modelizar los procesos de resolucin de conflictos y de
toma de decisin a partir de una racionalizacin de los trminos de la decisin. Por
ejemplo, si asumimos que el conjunto de decisiones racionales individuales lleva a una
irracionalidad colectiva, entonces es racional elaborar reglas para que este conjunto no
pase de cierto grado de irracionalidad, en otros trminos, limitar la libertad de los individuos para evitar que ellos no caigan en una lucha de todos contra todos. Este es el
propsito del anlisis y desarrollo institucional (Ostrom, 2000).
Al opuesto, para el cognitivismo maximalista, nada es explicable pues todo es cuestin de interpretacin en el pluralismo indiscriminado en los factores o contextos que
afectan las polticas (Fischer, 2004). Estos contextos son tan imbricados que es imposible encontrar una relacin clara entre ellos y el problema por resolver. Los problemas de
la pobreza, de la violencia, del racismo (etc.) no se resuelven por una explicacin causal
sino por una interpretacin, lo cual da mucho lugar al discurso y a las representaciones.
Estos problemas solo pueden verse a travs de una ventana terica, es decir que la teora
filtra la realidad (Guba y Lincoln, 1994), pero ello desemboca en un dilema irresoluble
pues la misma hiptesis es una construccin social.
Hay una tendencia general, en la relacin entre el Estado, la sociedad y la economa,
hacia una creciente intervencin de actores no-estatales en los procesos polticos. Eso es
lo que llama la atencin de los investigadores y da lugar a muchos trabajos de corte
cognitivista, con marcos analticos inspirados de las coaliciones promotoras, del anlisis deliberativo y del anlisis discursivo de polticas. Un primer aspecto tiene que ver con
la incidencia de los actores no-estatales. Es una reformulacin de problemas abordados
desde los aos 1950-1960 con las tesis del pluralismo y del corporativismo, sobre los
grupos de inters. Desde los aos 1980 se habla ms bien de redes y comunidades de
polticas, una nocin ms general que se inscribe en un continuum de organizacin,
estabilidad e identidad.
Un aspecto complementario de este ltimo es la discusin sobre la participacin
ciudadana, uno de los temas ms en boga hoy, en particular en Amrica Latinan y el
Caribe, que reformula tambin ciertos problemas del pluralismo y del corporativismo,
como problemas de participacin directa de actores sociales al proceso poltico. Un
tercer tema abordado por estos enfoques, que representa en cierta forma la otra cara de
la participacin, es el control ejercido por actores no-estatales sobre los procesos polticos. El concepto de control social, tomado del ingls social accountability, se refiere a la
responsabilidad de los actores polticos y econmicos ante los actores sociales (ciudadanos, usuarios, etc.). Este ltimo aborda un aspecto particular de la participacin, que no
interviene tanto en las etapas tempranas del proceso (la identificacin de problemas y la
formulacin de soluciones), como en la ejecucin y en la evaluacin de las mismas.
Es interesante, la idea segn la cual el anlisis de polticas debe analizar las percepciones, los discursos y el rol de los actores sociales en la implementacin de polticas,
sobre todo cuando estos ltimos constituyen un factor disruptivo y generan conflictos
con el gobierno. No obstante, hay que tener cuidado con esta propuesta: aunque el conflicto social (y el rol de los actores no-estatales en este ltimo) sea un punto nodal del
anlisis de polticas pblicas, no cabe sobredimensionarlo. El efecto de caso que consis168

te en dar una importancia mayor a los conflictos o a las polticas que dan lugar a conflictos, debera invitar a cierta prudencia a la hora de formular la hiptesis de una investigacin. Lo que s podemos aceptar, es la necesidad de nuevos instrumentos de anlisis de
poltica, para incluir esta dimensin. Por ltimo, es cuando se contempla la intervencin de expertos y asesores de toda ndole que se da el debate de ideas. Para esto no hay
un solo experto que pueda detener la verdad, entonces el rol del analista en un conflicto
es un rol de activista (Roe, 1994).
Como tal, este tipo de anlisis es normativo, lo cual nos remite al lmite entre los
juicios de valores (sobre lo bueno, lo justo, etc.), entre las intervenciones moralmente
legtimas o no, entre las causas justas e injustas. Esta delimitacin es relativamente fcil
de trazar, cuando se trata de polticas de lucha contra la discriminacin racial, de lucha
contra la contaminacin o contra la pobreza, aunque en este ltimo caso ya entramos en
una zona gris, dada la diversidad de opciones de lucha contra la pobreza y las discrepancias en cmo medirla. Pero hay polticas pblicas que se prestan menos a semejante
ejercicio, como las polticas industriales, educativas y de salud, lo que est en el centro
de la contienda electoral.
Pese a su diversidad, los enfoques cognitivistas presentan suficientes coincidencias
como para constituir un paradigma en ciernes. Sin embargo, estos enfoques son de
alcance explicativo limitado. Podemos encontrar marcos analticos muy sofisticados,
como el de coaliciones promotoras, y marcos simples, como el anlisis discursivo, que
se contentan con un nivel interpretativo de anlisis para denunciar las lgicas de poder
en obra en los procesos de toma de decisin. En este ltimo caso, la idea de una conspiracin de las elites contra el pueblo, la idea que el poder corrompe todo, nos impide ir
ms al fondo para explicar lo que est ocurriendo. Al final vemos que, en efecto, hay
relaciones de poder, que se expresan en discursos legitimadores y esto permite a ciertas
categoras de actores dominar a otras. Esta es bsicamente la idea de la teora crtica
aplicada al anlisis de polticas. No obstante, el alcance de un ejercicio de anlisis de este
tipo consiste esencialmente en documentar esta relacin de poder y rastrear en cualquier proceso, en cualquier poltica sectorial, en cualquier contexto social, poltico e
histrico, los elementos que sustentan esta tesis. Al opuesto, vemos que detrs de la tesis
segn la cual las ideas hacen las polticas, se pueden explicar cosas de manera demasiado simplista, como una suerte de competencia entre grupos o coaliciones. El marco
analtico de las coaliciones promotoras es ante todo una teora que aplica a ciertas polticas (el caso ms comn, son las polticas ambientales), mas no a todas. En particular,
a medida que incrementa el grado de complejidad de los problemas (pensemos por
ejemplo en el cambio climtico), contribuye menos a explicar las causalidades inherentes al diseo de polticas pblicas.

El rol de las instituciones en el anlisis y diseo de polticas

Para enfrentar la complejidad de los determinantes de las polticas pblicas es preciso tomar en consideracin el tiempo y el espacio pues una poltica no descansa en una
visin agnstica ni atemporal del problema. Si bien es cierto, la idea general de los enfoques interpretativos es que no hay causa que no sea tambin el efecto de algo, ni efecto
que no sea causa de algo, lo que falta a este planteamiento es la dimensin temporal:
ningn efecto es causa de la causa que lo genera, sino de un efecto ulterior. Si uno afirma
que la pobreza es causa del analfabetismo y el analfabetismo es causa de la pobreza, no
169

est hablando de la misma generacin de sujetos afectado por la una y por el otro.
Las teoras neoinstitucionalistas son ms robustas que las cognitivistas, al respecto,
pues formulan explicaciones causales de la relacin entre las instituciones, las representaciones y las conductas. Las problemticas de estos enfoques abarcan lo que hemos
llamado el sistema de gobernanza, para describir la regulacin de las interacciones entre
los actores polticos, sociales y econmicos. Eso los lleva, en particular, a analizar la
capacidad del Estado en el proceso poltico, el rol de las normas, las reglas y los valores en
el proceso de toma de decisin y el dilema de la continuidad y del cambio institucional.
Estas teoras, formuladas desde la historia, la sociologa y la economa en los aos
1980, han dado lugar a un intenso debate epistemolgico en las dcadas siguientes,
hasta asimilar a varias teoras de alcance medio como las teoras de redes, de la gobernanza y del discurso. En la actualidad, se presentan como las ms calificadas para rebatir los enfoques racionalistas y corregir las teoras de la eleccin racional. Hasta los aos
1990, el problema consista en determinar los elementos comunes a estos enfoques pues,
aunque plantearan preguntas similares, a partir de observaciones independientes las
unas de las otras, los mtodos neo-institucionalistas sociolgicos y econmicos son distintos a los histricos. Ni el neoinstitucionalismo econmico ni tampoco el neoinstitucionalismo sociolgico son productos de debates entre historiadores. Ni siquiera tratan
de explicar el funcionamiento del Estado en su conjunto sino de determinadas actividades del Estado.
En esta tensin entre los enfoques cognitivos y neoinstitucionalistas, la dimensin
constructivista del neoinstitucionalismo sociolgico ha contribuido a redefinir las instituciones y a identificar las instituciones informales. Pero la dimensin cognitivista del
neoinstitucionalismo sociolgico no explica de manera satisfactoria el rol de las instituciones en las conductas (March y Olsen, 1984; Hall y Taylor, 1996). En parte, es afn con
la teora crtica y con la lectura que hacen ciertos autores de los instrumentos de polticas como representaciones y construcciones sociales (Lascoumes y Le Gals, 2007a y
2007b). No obstante, el anlisis del cambio de polticas y de instituciones como el producto de un voluntarismo poltico se enfrenta con obstculos metodolgicos, al parecer,
insuperables, en particular para contestar la pregunta: cmo se miden las representaciones que supuestamente enmarcan las polticas pblicas?
Cuando emergi el neoinstitucionalismo, empez por revisar la nocin de instituciones formales e incorpor a la nocin de institucin una dimensin cultural, una dimensin informal que iba a modificar el marco analtico de dos maneras. Primero, puso en
duda la idea segn la cual las preferencias se pueden objetivizar y modelizar a partir de
un simple clculo de costos y beneficios. Segundo, objet la visin clsica de las instituciones, ya no las vea como entidades neutras, ajenas a las interacciones sociales o productos aseptizados de estas interacciones. Tras esta doble objecin, se defini un concepto de institucin que emerge de la agregacin de conductas y del autopoiesis: las
instituciones producen nuevas relaciones. Por otro lado, la lgica de lo adecuado rebate
la idea de la racionalidad con arreglo a fines, que era un argumento central de las teoras
de la eleccin racional. No solo las instituciones agregan algo a las partes que las conforman, adems su funcionamiento no obedece a un principio instrumental de racionalidad, sino a un principio oportunista, adecuado de racionalidad.
La relacin entre las instituciones y las acciones individuales y colectivas da cabida a
en dos teoras y a un debate en torno a la definicin de las instituciones en tanto objeto
de anlisis. En efecto, todo cambia segn si uno observa las instituciones como objeto
por explicar (variables dependientes) o como objeto explicativo de otros fenmenos (va170

riables independientes). La primera teora consiste en la asimilacin de las problemticas institucionales por las teoras de la eleccin racional, lo que signific un fortalecimiento del paradigma conductista por enriquecimiento mutuo (cross-fertilization), en
particular por la incorporacin de las problemticas institucionales. Ello no se puede
asimilar al neoinstitucionalimo, pues uno no se vuelve institucionalista por preocuparse
por las instituciones en ciencia poltica, en economa ni en sociologa. La segunda teora
consiste, por lo contrario, en la asimilacin de las problemticas racionales por las teoras neoinstitucionalistas. En este caso, las instituciones no son necesariamente un objeto de anlisis (variable dependiente), aunque ello pueda pasar, por supuesto. (La reforma del Estado como la reforma administrativa son temas de anlisis en el mismo sentido que las fallas de implementacin o el diseo de las polticas y la incidencia de las
comunidades de polticas.) Ms bien, forman parte de un diseo metodolgico en el cual
se toma en serio el tiempo, el espacio y los mecanismos causales que explican las relaciones entre fenmenos sociales, polticos y econmicos.
En este sentido podemos hablar de un paradigma institucionalista (Immergut,
1998: 25), a la vez en el diseo y el anlisis de las polticas pblicas. La analoga con los
paradigmas es una metfora. No nos interesa saber si es exacta o no la delineacin entre
el paradigma monetarista y el keynesiano: siguen coexistiendo en el mundo real. Las
ciencias sociales no funcionan como la astronoma o la biologa, porque no hay una
prueba final, definitiva, de que el mundo es as y no de otra manera. Sin embargo, todos
entendemos muy bien que ciertos cambios son paradigmticos. El problema es: en qu
consiste un cambio de paradigma? Ms all de los discursos y de los programas electorales, en efecto hay que estudiar cmo se est reformando el Estado, cmo est evolucionando el rol de la sociedad civil, en particular en los procesos polticos, cmo estn
apareciendo actores no-tradicionales en estos procesos (a lo cual, la ciencia poltica
suele referirse como a la crisis de los partidos polticos), cmo se redefine nuestra relacin con el mundo, en particular la economa pero tambin las relaciones internacionales polticas, diplomticas, etc.
Es comn escuchar que cuando hay un cambio radical en la manera de pensar un
tema, por ejemplo la poltica cultural, hay un cambio de paradigma. Sin embargo, un
cambio de paradigma en polticas pblicas se da de manera sistmica, no de manera
ideolgica. No basta con anunciar un cambio para que este ocurra (en realidad, en muy
pocas oportunidades un cambio de polticas se produce de esta manera). En muchos
casos, el cambio no se da por voluntad poltica, ni siquiera de un grupo dominante o
hegemnico en el proceso poltico, el cambio se da por una convergencia de factores
que, en muchos casos no se dio cuando se formul la propuesta. Las ideas monetaristas
existan veinte aos antes de imponerse como el referencial global de las polticas pblicas, no bast que algunos las defendieran, incluso dentro del aparato poltico y del sistema de partidos, para que se diera el cambio de paradigma. Los cambios de paradigmas
se definen por la combinacin de las ideas con las instituciones (Hall, 1986 y 1993). En
situaciones o coyunturas polticas normales (como en las ciencias normales de Kuhn),
no hay un cuestionamiento sistmico, no hay un cuestionamiento del orden institucional. El cuestionamiento del orden institucional surge cuando un sistema entra en crisis
(as como una ciencia entra en crisis), por su incapacidad a solucionar un problema
legtimo, un problema considerado prioritario por la sociedad.
Al fin y al cabo: cul es el aporte del neoinstitucionalimo al anlisis de las polticas
pblicas? Partimos de una discusin entre los historiadores sobre las transformaciones
del Estado, basada en la premisa de la autonoma del Estado frente a la sociedad; conti171

nuamos con la reflexin de la sociologa de las organizaciones, en particular con la

contraposicin de una racionalidad circunstancial (la lgica de lo adecuado) a la racionalidad sustantiva (la lgica de las consecuencias); y llegamos a entender que hay varios
grados de cambio de las polticas pblicas, asimilables a procesos institucionales. El
punto comn a los enfoques neoinstitucionalistas histricos, sociolgicos y econmicos
radica en la importancia que se da al rol de las instituciones en las interacciones sociales
y econmicas, luego en los procesos polticos.
No nos sirve mucho esencializar las instituciones como lo haca el institucionalismo
clsico, al tratar de discutir ad infinitum sobre las mejores instituciones. Hay que entender las instituciones, ya no solo como organizaciones concretas, sino tambin como
prcticas, rutinas, procesos (Olsen, 2010; Peters, 2001). Si asumimos que las instituciones inciden en la sociedad y la sociedad crea instituciones, entonces: dnde empieza y
dnde termina este proceso?, cundo y por qu cambian las instituciones?, cundo y
por qu dejan de cambiar? Estas preguntas estn en el centro de la agenda del anlisis de
polticas pblicas. En efecto, hay una dimensin institucional en la regularidad de los
procesos polticos y eso es como un redescubrimiento de los estilos de administracin y
de polticas (policy styles), algo que era visto como coyuntural, relacionado con la personalidad de los gobernantes, va ms all de eso y genera modos de gobernanza, estructura las relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado. sta es la agenda de los
prximos aos, si queremos entender mejor por qu cambian las polticas, por qu fallan, por qu son ms o menos participativas (etc.), y contribuir al diseo de polticas
ms consistentes, ms efectivas y ms eficientes.

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185

ndice

Agradecimientos ..................................................................................................................

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PRLOGO, por Joan Subirats ................................................................................................

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INTRODUCCIN. Por qu y para qu analizar las polticas pblicas? ................................

Los orgenes .........................................................................................................................
Una disciplina en auge .........................................................................................................
El anlisis de polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe .........................................

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CAPTULO 1. Epistemologa ..................................................................................................

El falso dilema entre positivismo y constructivismo ..........................................................
Ontologa y epistemologa .............................................................................................
La cuestin de los paradigmas ......................................................................................
Empirismo y principio de falsabilidad .........................................................................
Las polticas pblicas como objeto de estudio ...................................................................
Definicin del objeto .....................................................................................................
Las polticas como variables dependientes ..................................................................
Los determinantes de las polticas pblicas .................................................................

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CAPTULO 2. Historia ............................................................................................................

Los aportes conceptuales de los pioneros ...........................................................................
La orientacin hacia las polticas ..................................................................................
La racionalidad limitada de los actores ........................................................................
El cambio incremental de polticas ..............................................................................
La segmentacin del campo de estudio ..............................................................................
La implementacin de las polticas ..............................................................................
La formulacin de las polticas .....................................................................................
La evaluacin de las polticas ........................................................................................
Las paradojas del ciclo de las polticas ...............................................................................
El modelo de anlisis secuencial ..................................................................................
Una heurstica ................................................................................................................
Un mtodo por completar .............................................................................................

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CAPTULO 3. Praxis ...............................................................................................................

La transformacin del rol del Estado ..................................................................................
Gobierno, gobernabilidad y gobernanza ......................................................................
La lgica de lo adecuado ...............................................................................................
Modos de gobernanza y estilos de polticas .................................................................
La incidencia de los actores no-estatales ............................................................................
Los grupos de inters segn el pluralismo y el corporativismo ...................................
Las redes de polticas pblicas en la nueva gobernanza ..........................................
La participacin y el control social ...............................................................................

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El diseo de las polticas pblicas .......................................................................................

Los tipos de instrumentos de polticas .........................................................................
La eleccin de los instrumentos de polticas ................................................................
Los instrumentos como problemas de polticas ...........................................................

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CAPTULO 4. Teoras .............................................................................................................

Los enfoques racionalistas ...................................................................................................
La revolucin conductista .........................................................................................
Las teoras de la eleccin racional ................................................................................
La escuela de la eleccin pblica ..................................................................................
Los enfoques neoinstitucionalistas .....................................................................................
El neoinstitucionalismo histrico .................................................................................
El neoinstitucionalismo sociolgico .............................................................................
El neoinstitucionalismo econmico .............................................................................
Los enfoques cognitivistas ...................................................................................................
Las polticas como procesos de aprendizaje ................................................................
Las polticas como paradigmas .....................................................................................
La teora crtica ..............................................................................................................

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CAPTULO 5: Mtodos ...........................................................................................................

Problemas metodolgicos ...................................................................................................
Inferencias inductivas y deductivas ..............................................................................
Mtodos cuantitativos y cualitativos .............................................................................
Estudio de casos, seguimiento de procesos y comparacin ........................................
Marcos interpretativos .........................................................................................................
La sociologa de la accin pblica ................................................................................
El anlisis deliberativo de las polticas .........................................................................
Tcnicas de recoleccin de datos ..................................................................................
Marcos explicativos .............................................................................................................
Las coaliciones promotoras ..........................................................................................
El anlisis y desarrollo institucional .............................................................................
El equilibrio puntuado ..................................................................................................
La dependencia de la trayectoria ..................................................................................
El diseo de polticas .....................................................................................................

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CONCLUSIN. Del anlisis al diseo de polticas pblicas ..................................................

Viejas teoras para un nuevo mundo ...................................................................................
El rol de las instituciones en el anlisis y diseo de polticas ............................................

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BIBLIOGRAFA CITADA ...........................................................................................................

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