Anda di halaman 1dari 18

BAB 10

SISTEM-SISTEM BELANJAWAN

OBJEKTIF BAB
Setelah anda mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:
1.
Mengenal pasti pendekatan-pendekatan yang digunakan di
bawah sistem-sistem belanjawan.
2.
Memahami jenis-jenis sistem belanjawan yang telah diterima
pakai.
3.
Memeriksa kelebihan dan kekurangan yang terdapat di dalam
setiap sistem belanjawan.
4.
Mengetahui sistem-sistem belanjawan yang telah diterima pakai
di negara kita.
5.
Mengenal pasti sistem-sistem belanjawan yang telah diterima
pakai di Malaysia.
10.1

PENGENALAN

Pada bab sebelum ini pelajar telah diperkenalkan dengan komposit,


peranan dan pusingan belanjawan. Sampailah kita kepada satu topik yang
membincangkan secara khusus bagaimana kaedah-kaedah di dalam
membuat anggaran belanjawan atau teknik-teknik yang diguna untuk
mengeluarkan sesuatu anggaran belanjawan. Dengan terdapatnya
pelbagai jenis sistem atau teknik ini menerangkan kepada kita bahawa
tidak ada sistem yang idola dan setiap yang baru dibuat bagi mengatasi
kekurangan yang diterbitkan dari sistem yang terdahulu. Perkara ini
adalah lumrah kerana pengurusan kewangan adalah semakin kompleks
dan dinamik di samping tekanan persekitaran turut mempengaruhi
perubahan dalam sistem dan teknik belanjawan.
Ada pengkaji belanjawan yang menggunakan istilah inovasi belanjawan
atau teknik belanjawan untuk menerangkan maksud sistem belanjawan.
Sistem belanjawan adalah satu subjek bidang di dalam pengurusan
kewangan yang mengkaji bagaimana struktur, elemen dan proses
mempengaruhi keputusan dibuat berhubung dengan pengalokasian
sumber-sumber yang terhad bagi mencapai sesuatu matlamat. Sistem

141

belanjawan yang diterima pakai oleh kerajaan memperbaiki sumber


negara dan seterusnya memberi impak ke atas aktiviti-aktiviti kerajaan
melalui agensi-agensi pelaksana yang melaksanakannya.
Setiap sistem belanjawan yang dicipta oleh pihak eksekutif (biasanya)
mempunyai matlamat untuk memperkenalkan pembaharuan yang akan
memperbaiki sistem yang sedia ada. Kelemahan-kelemahan pada sistem
belanjawan terjadi akibat dari struktur, elemen atau proses dalaman yang
diterbitkan oleh ciri-ciri sistem itu sendiri. Manakala ada sistem
belanjawan menjadi tidak berkesan lagi akibat dari keadaan ekonomi dan
politik yang mengubah keperluan negara pada masa itu. Misalnya apabila
negara berhadapan dengan punca-punca hasil yang semakin berkurang
yakni kerajaan tidak lagi mampu memberi peruntukan yang maksimum
kepada agensi maka sistem belanjawan yang dipakai pada masa itu
menjadi tidak lagi sesuai. Bahkan kerajaan harus mengubah teknik
mengalokasi seperti menetapkan had perbelanjaan ke atas agensi.
Oleh itu marilah sama-sama kita mengkaji tentang sistem-sistem
belanjawan yang telah diperkenalkan di negara-negaru maju dan di
Malaysia sendiri beberapa sistem belanjawan akan diperkenalkan kepada
pelajar-pelajar.
10.2

SIFAT-SIFAT BELANJAWAN

Secara umumnya setiap sistem belanjawan bersifat teknikal. Ia


menjelaskan kaedah yang digunakan oleh agensi kerajaan untuk
menentukan bagaimana sejumlah RM perbelanjaan untuk sesuatu
program ditentukan sebagai tingkat paling cekap untuk mengeluarkan
output yang berkesan. Oleh itu memilih perbelanjaan yuang munasabah
memerlukan kemahiran yang boleh dibantu oleh teknik-teknik tertentu.
Jika agensi berhadapan dengan beberapa pilihan perbelanjaan maka
teknik-teknik belanjawan akan membantu pengurus program memilih
kombinasi perbelanjaan yang adil dan terbaik pada sesuatu masa.
Teknik-teknik belanjawan turut mencerminkan belanjawan sebagai satu
dokumen teknikal yang menghubungkan antara sumber hasil dan
perbelanjaan yang ingin dibuat. Terdapat beberapa elemen yang mesti
dikenal pasti semasa menggunakan teknik-teknik belanjawan iaitu hasil
dan perbelanjaan. Hasil dan perbelanjaan saling mempengaruhi antara
satu sama lain dimana berapa banyak hasil yang ingin dikutip adalah
sensitif kepada persekitan dan keadaan ekonomi. Dalam keadaan
ekonomi yang baik lebih banyak hasil dijangka akan dapat dikutip. Ini
memberikan kedudukan yang baik kepada perbelanjaan kerajaan. Proses
penyeimbangan antara hasil dan perbelanjaan akan dapat dibuat dengan
lebih mudah.
142

Kebanyakan sistem belanjawan menumpu kepada persoalan kecekapan


dalam penggunaan sumber. Cara ia mengutamakan setiap ringgit yang
digunakan dengan pengeluaran output. Sistem yang baik ialah yang dapat
memaksimumkan kecekapan penggunaan sumber. Walau bagaimanapun
dalam konteks pembelanjawan kerajaan, belanjawan tidak boleh
mengenepikan unsur-unsur keadilan yang menjadi perkara primer dalam
konteks rakyat. Ini ialah kerana hak rakyat yang membayar cukai adalah
perkara pokok dan menjadi matlamat utama dalam pembelanjawan
awam. Oleh itu sistem belanjawan tidak dapat lari dari dipengaruhi oleh
elemen politik.
10.3

PENDEKATAN-PENDEKATAN BELANJAWAN

Sebelum kita melihat apakah sistem-sistem belanjawan yang ada, cuba


kita perhatikan beberapa pendekatan yang telah dikaji oleh pengkaji
belanjawan khususnya untuk memahami dengan mendalam matlamat
sesuatu sistem belanjawan diperkenalkan.
Pendekatan-pendekatan belanjawan boleh dibahagikan kepada tiga yang
utama iaitu
1.
Pendekatan Pengurusan;
2.
Pendekatan Politik; dan
3.
Pendekatan Undang-undang.
10.3.1 Pendekatan Pengurusan
Pendekatan pengurusan ialah satu pendekatan yang menekankan kepada
penciptaan sistem belanjawan yang bermatlamatkan kecekapan
pentadbiran dan keberkesanan matlamat perbelanjaan kerajaan.
Pendekatan pengurusan juga menerangkan bahawa sistem-sitem
belanjawan lebih memberi perhatian kepada teknik-teknik pengurusan
moden digunakan untuk membaiki alokasi sumber dan perbelanjaan agar
lebih cekap dan berkesan.
Negara-negara seperti Britain, Amerika Syarikat dan Kanada telah
bertindak ke atas pembaziran yang terdapat di dalam perbelanjaan awam
mereka lalu bertindak untuk memperkenalkan sistem belanjawan yang
dapat mencapai matlamat mengurangkan pembaziran. Kemelesetan
ekonomi yang melanda negara masing-masing juga telah mencetuskan
keperluan untuk memperbaiki kecekapan di sektor awam sehingga
terbitnya pelbagai perubahan dan reformasi ke atas pengurusan
kewangan kerajaan termasuk sistem belanjawan.

143

Antara contoh sistem-sistem belanjawan di bawah pendekatan


pengurusan ialah Sistem Belanjawan Prestasi, Sistem Belanjawan ZeroBase dan Sistem Belanjawan Diubahsuai.
Adakah terdapat apa-apa hubungan di antara pendekatan
belanjawan dengan teori-teori pengurusan moden?

10.3.2 Pendekatan Politik


Pendekatan politik pula melihat sistem-sistem belanjawan sebagai satu
cara pihak kerajaan membuat keputusan yang mengutamakan keadilan,
konsensus, perwakilan dan pembinaan bangsa. Di sini sistem belanjawan
akan bertindak untuk membantu matlamat perbelanjaan kerajaan iaitu
menyediakan suasana yang sejahtera kepada rakyat yang menerima
faedah.
Dalam pendekatan ini sistem belanjawan menggalakkan perubahan
perbelanjaan dan program secara inkremental iaitu penokokan dan
pengurangan yang berkadaran dan tidak drastik. Asas dalam membuat
anggaran adalah sentiasa merujuk kepada perbelanjaan semasa yang
diluluskan. Ia menggalakkan program dan aktiviti sedia ada diteruskan
dan permohonan program dan aktiviti akan diluluskan diberi keutamaan
sekunder. Sistem sebegini mengurangkan konflik antara program kerana
kerajaan boleh berkompromi untuk menyediakan program dan aktiviti
baru yang diminta sekiranya terdapat potensi untuk kerajaan mengutip
hasil yang lebih.
Pendekatan politik dalam sistem belanjawan meletakkan kuasa legislatif
sebagai locus of power. Berbeza dengan pendekatan pengurusan yang
mengukuhkan peranan eksekutif dalam proses pembelanjawan. Di
Amerika Syarikat, Sistem Belanjawan Perancangan dan Program telah
mengalih kuasa daripada legislatif di Kongres kepada Biro Belanjawan.
Dalam kata lain kuasa memutuskan belanjawan tidak berpusat kepada
legislatif tetapi ditangan para eksekutif. Oleh itu pendekatan politik
menginginkan peranan legislatif dalam belanjawan kekal teratas dari
pihak eksekutif.
10.3.3 Pendekatan Undang-undang
Pada hari ini peranan mahkamah dan legaliti turut mempengaruhi proses
pembelanjawan. Dalam konteks pentadbiran awam pendekatan undangundang bertujuan untuk melindungi hak-hak dalam perlembagaan seprti
hak asasi, hak individu, kesamarataan dibawah peraturan tertentu, adil
dan saksama. Sebagai contoh apabila sesuatu program dibuat oleh agensi
144

pelaksana seperti pembinaan pusat pemulihan penagih dadah, penjara


dan rumah orang tua maka menjaga hak-hak asas individu yang
mendapat perkhidmatan mereka adalah kewajiban yang tidak boleh
dipandang remeh.
Dari kacamata perundangan, peruntukan wang dan sumber yang tidak
mencukupi tidak boleh diterima sebagai alasan untuk program dan
aktiviti melanggar hak-hak manusia yang dijaga dibawah mereka kerana
pada asasnya perlembagaan atau undang-undang yang bersangkutan
memberi hak kepada mereka. Misalnya keadaan prasarana dan kebajikan
pesakit mental, penagih dan orang tua yang daif kerana kekurangan
peruntukan tahunan tidak boleh menjadi alasan untuk memberi rawatan
atau perkhidmatan yang buruk kepada golongan tersebut.
Pendekatan perundangan akan mempengaruhi sistem belanjawan apabila
peruntukan yang tidak adil diberikan kepada sesuatu program dengan
membezakan kawasan atau penerima faedah di sesuatu kawasan. Peranan
mahkamah boleh menyebabkan peruntukan untuk sesuatu program dan
aktiviti meningkat agar nilai-nilai yang dilindungi di bawah perlembagaan
tidak terjejas. Pihak kehakiman tidak perlu bertanggungjawab untuk
dibebankan dengan kesukaran agensi mendapat peruntukan kerana itu
bukanlah bidang tugas mereka.
Setakat ini tiga pendekatan di atas telah menjelaskan kepada pelajar
bahawa setiap sistem belanjawan yang diterima pakai oleh kerajaan
mempunyai tujuan dan pengaruh tertentu.
SOALAN DALAM TEKS 10.1

1.

Berikan dua idea utama dalam setiap pendekatan


pengurusan, politk dan sistem yang mewarnai
sistem-sistem belanjawan di bawahnya.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

10.4

MATLAMAT BELANJAWAN

Terdapat tiga matlamat utama di sebalik aktiviti pembelanjawan iaitu


i.
kawalan
ii.
pengurusan
iii.
perancangan
145

Jika kawalan dipilih menjadi matlamat sesuatu belanjawan itu dibuat,


maka format dalam belanjawan direkaa supaya perbelanjaan dibuat
mengikut peraturan dan tiada wang digunakan bagi tujuan yang tidak
diluluskan. Akauntabiliti fiskal dan mekanisme kawalan adalah diberi
perhatian bagi yang mengutamakan kawalan. Sejarah sistem belanjawan
di negara kita telah melihat bahawa matlamat kawalan telah mewarnai
dengan banyaknya aspek kawalan sebagai motif belanjawan dibuat.
Manakala sekiranya pengurusan menjadi pilihan, maka proses belanjaan
akan diberi tumpuan di mana proses akan dapat memobilisasi kakitangan
dan sumber mencapai keberkesanan dan kecekapan dalam melaksanakan
program dan aktiviti.
Sebaliknya bagi belanjawan yang bermatlamatkan perancangan, ia
bermaksud penekanan diberikan kepada memperbaiki aspek pembuatan
keputusan. Matlamat perancangan turut memasukkan faktor rasionaliti
dalam membuat keputusan.
Ketiga-tiga matlamat belanjawan sebenarnya tidak wujud secara
berasingan. Ketiga-tiganya menjadi tema dalam kebanyakan negara yang
melakukan belanjawan. Hanya sekiranya kerajaan ingin melakukan
pembaharuan dalam pembelanjawan maka matlamat-matlamat tersebut
menjadi perkara pokok yang mempengaruhi konteks pembaharuan yang
dicadangkan.
10.5

SISTEM BELANJAWAN PRESTASI

Marilah sama-sama kita melihat teknik belanjawan yang yang dipanggil


Sistem Belanjawan Prestasi (SBP). Majlis Perbandaran New York pada
1914 telah menggunakan sistem belanjawan yang memberi keutamaan
kepada aspek pengukuran kerja iaitu prestasi. Keistimewaan SBP ialah ia
menekankan hubungan antara aktiviti-aktiviti dalam jabatan, prestasi
yang akan ditunjukkan oleh aktiviti dan perbelanjaan yang
diperuntukkan.
Ringkasnya SBP menekankan aspek:
i)
Senarai aktiviti dan program yang dibuat;
ii)
Apakah matlamat prestasi yang dibentuk oleh aktiviti;
iii)
Hubungan antara perbelanjaan dengan ukuran prestasi
aktiviti.
SBP adalah antara sistem belanjawan awal di dunia yang menekankan
kepada aspek pengurusan dan bukannya kawalan semata-mata. Ini
bermakna belanjawan menjadi mekanisme penting untuk membantu
operasi yang berkesan dengan kecekapan yang tinggi. Dalam belanjawan
146

ini kerajaan menurunkan autoriti kepada peringkat-peringkat dalam


sesebuah organisasi untuk membuat keputusan berhubung dengan
belanjawan mereka.
Dalam pelaksanaan SBP ini, sesebuah organisasi tersebut haruslah
mempunyai struktur operasi yang jelas tentang aktiviti masing-masing
dan dalam hal ini, mari kita ambil contoh sebuah hospital kerajaan.
Hospital mempunyai beberapa jabatan seperti perkhidmatan kesihatan,
pembedahan, wad, kebersihan, makanan, ubatan dan x-ray. Setiap
aktiviti tersebut membentuk unit-unit pentadbiran yang tersendiri. Di
bawah SBP, setiap unit tersebut digalakkan membentuk matlamat
prestasi supaya ia akan berguna dalam memberi keterangan mengenai
anggaran belanjawan yang diminta.
Ringkasnya, kekuatan SBP menerbitkan hubungan yang jelas antara
belanjawan dengan aktiviti melalui matlamat prestasi yang akan dibuat
oleh unit-unit organisasi. Matlamat-matlamat tersebut akan dihubungkan
dengan peruntukan bagi menjalankan aktiviti. Oleh itu, setiap ringgit
dibelanjakan akan dijustifikasi dengan pencapaiannya.
Adakah ciri-ciri SBP menarik kepada anda sebagai
seorang pengurus di sektor awam?

10.6

SISTEM
BELANJAWAN
PROGRAM

PERANCANGAN

DAN

Sistem belanjawan ini atau kata singkatannya PPBS merupakan teknik


belanjawan yang termasuk dalam pendekatan rasional dan
bermatlamatkan perancangan. PPBS mula diguna pakai di beberapa
peringkat kerajaan di Amerika Syarikat seperti Rand Corporation.
Namun begitu, sistem ini dipopularkan oleh Robert McNamara iaitu
Setiausaha Pertahanan dan seterusnya dipilih oleh Presiden Johnson
untuk diperluaskan kegunaannya di peringkat agensi persekutuan.
McNamara yang mempunyai kemahiran analisis ingin melihat Jabatan
Pertahanan Negara menggunakan teknik analisis untuk memperbaiki
proses pembauatan keputusan dan belanjawan yang dibuat.
PPBS diperkenalkan bagi membantu pihak eksekutif memperbaiki proses
perancangan dan pembuatan keputusan dengan menggunakan teknikteknik analisis. Analisis yang mencukupi adalah penting dalam membantu
pihak kerajaan membuat keputusan kerana sebarang dasar-dasar kerajaan
yang diformulasikan oleh pihak eksekutif akan memberi kesan kepada
rakyat. Oleh itu analisis membantu memperbaiki kualiti keputusan
belanjawan.
147

Antara kelebihan yang terdapat pada PPBS adalah


1.
Analisa ke atas matlamat program. Sebagai contoh, matlamat
yang umum ditukar ke matlamat yang lebih jelas. Dalam hal ini,
agensi mesti menyebut matlamat yang lebih objektif. Matlamat
dalam program lalu lintas yang bermatlamat untuk memberi
keselamatan di jalanraya ditukar kepada matlamat untuk
mengurangkan 4% kadar kematian dalam kemalangan, 2%
kecederaan parah kepada ringan dan 10% kerosakan harta.
Dalam kata lain, di bawah sistem ini semua agensi harus
membentuk matlamat mereka supaya boleh diukur dan dinilai.
2.
Analisa ke atas jumlah kos program untuk tempoh melebihi
setahun. Adalah diharuskan kepada agensi untuk merancang kos
program bagi tempoh melebihi setahun bagi menentukan
pencapaian matlamat yang lebih berkesan. Selain daripada itu, ia
bagi menggalakkan kerajaan menyediakan peruntukan yang
mencukupi.
3.
Analisa kaedah-kaedah alternatif untuk mencapai matlamat.
Perkara ini boleh dibuat oleh agensi dengan memilih pendekatan
keberkesanan-kos. Contohnya banyak kos yang terlibat untuk
mengurangkan 4% kadar kematian dalam kemalangan melalui
penggunaan tali kaledar atau melalui latihan lulus memandu yang
lebih baik. Kos-kos yang terlibat dalam kedua kaedah tidak sama
dan ia mesti dikenal pasti.
4.
Analisa kos dan faedah yang lebih sistematik. Analisa ini
memerlukan setiap program agensi akan dinilai dan dibandingkan
kos dan faedahnya dengan lain-lain program agensi. Misalnya kos
ke atas program latihan lulus memandu dengan kos program
kesihatan kepada ibu mengandung. Faedah bagi programprogram akan dianalisa.
Pada teorinya, PPBS memberi kelebihan yang baik untuk agensi
bertanggungjawab kepada matlamat kewujudan mereka dan perbelanjaan
yang dibuat ke atas program rakyat. Ia antara sistem belanjawan yang
terdahulu mempelopori konsep perancangan strategik yang menjadi
popular pada awal 1990-an. Tetapi malangnya, pada amalannya PPBS
adalah sukar untuk direalisasikan. Ini disebabkan tidak semua agensi
dapat memenuhi keperluan yang diminta kerana kekangan latar belakang
perkhidmatan yang menyukarkan analisa matlamat yang jelas, analisa kos
jangka panjang, analisa kos dan faedah serta perbandingan antara
program di peringkat atasan. Apabila diamalkan, kriteria-kriteria yang
dipenuhi tidak pula menjanjikan peruntukan akan diperolehi sepenuhnya
lalu menyebabkan perancangan agensi itu terjejas.
Ringkasnya, PPBS telah membantu pembelanjawan di peringkat
penyediaan belanjawan agensi. Ia membekalkan maklumat dan data yang
148

mencukupi untuk membantu membuat analisis keperluan program


agensi. Dengan adanya data yang mencukupi, maka perbandingan
program yang terpilih dapat dibuat dengan sebaiknya. Bahkan data yang
baik akan membantu program membuat ramalan output untuk beberapa
tahun bagi sesuatu program. Namun, kecanggihan teori dan konsep yang
dimulakan oleh institusi ketenteraan yang memiliki pengurus yang bijak
dan cekap dalam bidang tersebut tidak dapat dilaksanakan sepenuhnya
oleh eksekutif-eksekutif lain di peringkat persekutuan. Ada pakar
mengatakan bahawa PPBS dilaksanakan pada masa yang kurang tepat
kerana kekurangan individu yang faham untuk melaksanakannya di
kebanyakan agensi kerajaan.
10.7

SISTEM BELANJAWAN ZERO-BASE (ZBB)

Sistem Belanjawan Zero-Base atau ZBB ialah sistem belanjawan yang


diperkenalkan di peringkat kerajaan persekutuan oleh Presiden Carter
pada 1970-an. Beliau telah tertarik dengan pengurusan kewangan yang
dibuat oleh Syarikat Texas Instrument lalu memohon bantuan Peter
Phyrr dari Texas Instrument untuk merangka sistem bagi kerajaan
Amerika Syarikat.
ZBB diperkenalkan bertujuan untuk memberi pihak pengurusan
belanjawan beberapa pilihan peringkat pembiayaan ke atas program dan
aktiviti. Zero-base atau asas sifar bermakna program dan aktiviti yang
sedia ada tidak akan mendapat pembiayaan secara automatis pada setiap
kali tahun fiskal. Sebaliknya program dan aktiviti mesti terus
mengemukakan justifikasi keperluan program dan aktiviti beserta kos
yang dikehendaki pada setiap permulaan penyediaan belanjawan dibuat.
Dalam kata lain, setiap program dan aktiviti baik yang sedia ada atau baru
adalah subjek kepada pembiayaan sifar untuk setiap tahun fiskal.
Elemen-elemen penting yang terdapat dalam pelaksanaan ZBB ialah
1.
Unit-unit keputusan pengurusnya. Ini merupakan peringkat
pengurusan yang paling rendah dalam hirarki membuat
keputusan. Setiap unit diurus oleh seorang pengurus yang
bertanggungjawab kepada keputusan yang ingin dibuat ke atas
belanjawan unit masing-masing.
2.
Pakej-pakej keputusan dan pembiayaan. Di peringkat ini, setiap
keputusan untuk unit-unit akan diperiksa dan dikaji dengan
menggunakan konsep pembiayaan beberapa kategori. Program
dan aktiviti unit-unit akan disenaraikan berdasarkan keutamaan
masing-masing. Aktiviti-aktiviti yang berada di senarai komponen
teratas akan menjadi pilihan pertama, diikuti oleh program dan
aktiviti pilihan kedua dan ketiga. Setiap komponen akan
mengeluarkan jumlah perbelanjaan yang berbeza -beza.
149

3.

Pakej pilihan oleh pengurus atasan. Semua komponen keutamaan


pakej akan dibawa ke peringkat atasan untuk dibuat keputusan.
Di peringkat ini pula, keputusan dibuat berdasarkan keutamaan
organisasi secara keseluruhan dan pakej-pakej akan dipilih
berdasarkan kepada kemampuan perbelanjaan dan aktivti yang
ingin diutamakan.

Sepertimana dengan nasib sistem-sistem belanjawan yang anda pelajari di


atas, ZBB turut memiliki beberapa kelemahan di peringkat
pelaksanaannya. Di antaranya ialah
1.
Mengira kos yang terlibat untuk setiap aktiviti yang ingin
dicadangkan merupakan tugas yang rumit dan kompleks. Ada
aktiviti yang akan memberi implikasi kewangan dan keadilan
kepada agensi dan rakyat. Risiko sebegini mesti difikir dengan
sewajarnya dan sering menimbulkan masalah apabila bercampur
dengan isu politik yang lebih luas.
2.
Beban analisa aktiviti dan kos adalah banyak kepada semua pihak
yang terlibat. Pengurus-pengurus unit mesti mengeluarkan
beberapa pelan perancangan yang lengkap sehingga
mengakibatkan tugas perancangan belanjawan mengambil masa
yang perlu diperuntukkan untuk menyaksikan cara aktiviti-aktiviti
tersebut dilaksana dan dinilai. Begitu juga bagi pihak pengurus
atasan yang berhadapan dengan begitu banyak komponen
keutamaan yang mesti dinilai satu persatu.
3.
Kepuasan kerja kepada pengurus-pengurus unit akan terjejas
setiap kali senarai keutamaan mereka tidak terpilih oleh pihak
atasan. Apatah lagi apabila keputusan akhir dibuat tidak
berdasarkan rasional kos dan faedah tetapi berdasarkan aspirasi
politik kerajaan.
Walaupun terdapat beberapa kelemahan pada ZBB dan SBPP, sistemsistem belanjawan tersebut merupakan antara contoh sistem belanjawan
di bawah pendekatan pengurusan yang telah memperbaiki banyak cara
proses pembelanjawan dibuat. Hal ini terutamanya dalam membuat
keputusan yang lebih berasaskan perkiraan pengurusan (berdasarkan ciriciri masing-masing) dan bukannya politik yang menentukan segala
keputusan.

150

SOALAN DALAM TEKS 10.2

1.

Berikan perbandingan utama dalam pelaksanaan


PPBS dan ZBB. Apakah kelebihan masing-masing?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.


10.8

SISTEM-SISTEM BELANJAWAN DI MALAYSIA

Semenjak negara kita mencapai kemerdekaan, ada beberapa sistem


belanjawan yang digunakan. Pada awalnya kita menerima sistem yang
dibentuk oleh Inggeris iaitu Belanjawan Butir Garisan (line-item), yang
kemudiannya diikuti pula oleh Sistem Belanjawan Program dan Prestasi
(SBPP). Pada hari ini kita mengamalkan banyak pengubahsuaian dari
sistem belanjawan sebelumnya iaitu SBPP dan sistem ini dipanggil
Belanjawan Diubahsuai atau lebih dikenali sebagai Modified Budgeting
System atau MBS.
10.8.1 Sistem Belanjawan Butir Garisan
Sistem terawal ini lebih menumpukan kepada aspek kawalan kewangan
yang bertujuan untuk mengawal dan mengelak penipuan, perbelanjaan
yang berlebihan dan perbelanjaan yang tidak diakui. Penekanan yang
diberi dalam Sistem Belanjawan Butir Garisan ialah agensi perlu
mengemukakan anggaran perbelanjaan berdasarkan butir-butir
perbelanjaan yang ingin dibuat. Sila lihat contoh di bawah.
Jumlah Peruntukan
$800,000
400,00
750,000
216,000
179,000
87,980
$2,434,980

Item Perbelanjaan Penjara


Gaji
Elaun
Bekalan
Perkhidmatan
Aset
Utiliti & Perhubungan
Jumlah

Kawalan yang dijelaskan di awal tadi adalah ke atas peruntukan yang


diluluskan. Perbelanjaan tidak boleh melebihi jumlah yang
diperuntukkan.
151

Boleh dikatakan sistem ini adalah mudah kerana ia tidak menekankan


kepada aspek-aspek lain seperti yang anda jumpa dalam sistem-sistem
belanjawan yang lain. Banyak kekurangan yang dilihat dalam sistem
belanjawan ini iaitu
1.
Ia tidak menghubungkaitkan perbelanjaan dengan matlamat
perbelanjaan dan agensi.
2.
Tiada fokus kepada pencapaian dari perbelanjaan yang dibuat.
3.
Tiada ukuran antara perbelanjaan dengan prestasi output agensi.
4.
Pemberian peruntukan kepada agensi tidak mempunyai
hubungan dengan dasar-dasar negara.
Oleh itu, apabila muncul sistem-sistem belanjawan yang lebih baik maka
negara kita telah mengambil langkah yang wajar untuk beralih kepada
sistem yang lebih bermakna. Walau bagaimanapun, sistem belanjawan
terawal ini telah meletakkan satu asas penyediaan anggaran di peringkat
agensi yang berdasarkan konsep kawalan wang.
10.8.2 Sistem Belanjawan Program dan Prestasi
Pada penghujung 1960-an, negara kita telah bersedia untuk membuat
reformasi yang besar kepada kaedah kerajaan mengalokasikan wang
kepada agensi-agensinya. Dengan persediaan yang dibantu oleh
kumpulan perunding dari Amerika Syarikat yang diketuai oleh Thomas
Rudford, kerajaan memanggil semua agensi kerajaan untuk melaksanakan
satu sistem yang disebut Sistem Belanjawan Program dan Prestasi.
Ciri-ciri utama SBPP ialah
1.
Penentuan tujuan iaitu matlamat yang ingin dicapai oleh agensi
mesti dinyatakan.
2.
Pembentukan struktur program/aktiviti dimulakan itu agensi
mesti mewujudkan struktur program organisasi berdasarkan
output dan pencapaian matlamat. Struktur program ini disusun
mengikut keutamaan masing-masing yang ini bertujuan untuk
mempastikan matlamat yang disusun dapat dicapai dengan cara
yang paling cekap, berkesan dan paling menjimatkan.
3.
Pengeluaran petunjuk dan pengukuran prestasi iaitu agensi mesti
mengetahui cara untuk mengukur matlamat yang telah dicapai
dan sebaik mana sumber-sumber telah diguna dengan cekap,
berkesan dan menjimatkan dalam mencapai tujuan.
Dengan SBPP ini, agensi-agensi kerajaan telah mencapai banyak
kemajuan seperti lebih memahami fungsi dan peranan mereka kepada
pengurusan kewangan negara, menilai kepentingan perkhidmatan agensi
kepada faedah yang diterima oleh rakyat dan memperbaiki pencapaian
matlamat dan prestasi tahunan mereka. Kementerian Kewangan yang
152

telah bertanggungjawab memantau pelaksanaan SBPP telah membantu


mengeluarkan banyak maklumat perbelanjaan yang dapat membantu
pihak legaliti di Parlimen untuk menggubal dasar-dasar dan strategi
perbelanjaan negara.
Walau bagaimanapun, SBPP yang berlangsung hampir 20 tahun tidak
dapat memenuhi sepenuhnya pencapaian yang negara harapkan. Antara
kelemahan-kelemahan utama yang ditunjukkan di bawah sistem ini ialah
1.
Pengukuran beban kerja mengikut struktur program tidak dapat
berkembang dengan sepenuhnya akibat daripada keluaran output
agensi yang sukar untuk dinilai secara objektif. Ini menyebabkan
pengukuran prestasi tidak dapat dibuat dengan menyeluruh lalu
pencapaian keseluruhan agensi yang ingin dinilai menjadi tidak
sempurna.
2.
Pengukuran prestasi organisasi dikatakan tidak berhubung
dengan prestasi individu dan tiada mekanisme yang
diperkenalkan untuk menghubungkaitkan dua perkara tersebut.
Oleh itu pencapaian prestasi individu tidak dapat dianalisa
melalui pencapaian agensi.
Fenomena ini seterusnya
merendahkan moral kakitangan yang telah bersungguh-sungguh
ingin membantu agensi tetapi tidak mendapat pengiktirafan yang
sewajarnya.
3.
Aktiviti pemotongan belanjawan yang dibuat oleh
Perbendaharaan ke atas anggaran perbelanjaan tahunan agensi
telah menimbulkan ketidakpuasan di kalangan pengurus agensi
kerana pemotongan rambang digunakan yang akan menjejaskan
matlamat agensi. SBPP tidak dapat berfungsi dengan baik apabila
kerajaan berhadapan dengan pendapatan hasil negara yang tidak
stabil sedangkan perbelanjaan sentiasa diramalkan meningkat
setiap tahun.
Menyedari akan kelemahan-kelemahan yang wujud dan tidak dapat
diatasi melalui sistem tersebut, maka kerajaan telah bertindak untuk
memeriksa sistem yang sedia ada dan merancang pembaharuan yang
dapat mengatasi masalah-masalah yang terkandung di bawah SBPP.
10.8.3 Sistem Belanjawan Diubahsuai (MBS)
Pada tahun 1990, kerajaan telah menyediakan kerangka pembaharuan
dan pengubahsuaian kepada SBPP. Beberapa kementerian telah terpilih
untuk memulakan pembaharuan tersebut sehingga pada tahun 1995
apabila semua agensi kerajaan dikehendaki menggunakan sepenuhnya
kaedah belanjawan yang dikenali sebagai Sistem Belanjawan Diubahsuai
atau MBS.
153

Antara pengubahsuaian atau yang boleh dipanggil sebagai ciri-ciri MBS


ialah
1.

Batas Perbelanjaan (BP)


Batas perbelanjaan ialah satu nilai peruntukan yang ditetapkan
oleh Perbendaharaan di peringkat awal proses belanjawan
tahunan. Nilai ini diperuntukkan kepada agensi untuk membiayai
program/aktiviti atau yang disebut sebagai Dasar Sedia Ada
dalam perbelanjaan mengurus. Ia tidak boleh dilampaui dalam
mengemukakan cadangan perbelanjaan tahunan bagi dasar sedia
ada. Tujuan penetapan batas perbelanjaan ini diperingkat
perancangan adalah untuk menggalakkan agensi-agensi
menentukan keutamaan program/aktiviti masing-masing iaitu
sebarang program/aktiviti yang difikirkan tidak sesuai mestilah
ditamatkan atau diubah (Hussaini bin Abdul Jamil, 1989).
Formula yang digunakan oleh Perbendaharaan untuk mengira BP
ialah
BP = Peruntukan Anggaran Tahun Semasa - Perbelanjaan
One-Off + % Kadar Inflasi - Dividen Kecekapan
Selepas BP diberi, agensi akan mengemukakan anggaran
perbelanjaan keseluruhan yang diperlukan dengan menggunakan
formula berikut:
JP = BP + Dasar Baru - Penjimatan
Maklumat-maklumat mengenai BP, output, perbelanjaan one-off,
dasar baru dan penjimatan terkandung di dalam Perjanjian
Program agensi.

2.

Perjanjian Program (PP)


Perjanjian program ialah ciri kedua MBS. PP ialah dokumen
persetujuan antara agensi dengan Kementerian Kewangan
mengenai tahap prestasi yang akan dicapai oleh agensi dengan BP
dan jumlah peruntukan keseluruhan yang telah ditetapkan.
Dokumen ini mesti diserahkan kepada Perbendaharaan untuk
diperiksa. Apa-apa perkara yang terkandung di dalamnya
merupakan janji-janji agensi yang mesti ditunaikan sepanjang
tahun fiskal apabila peruntukan diberikan.

3.

Laporan Pengecualian (LP)


Laporan Pengecualian ialah dokumen tunjuk sebab yang mesti
dihantar oleh agensi sekiranya tahap prestasi program/aktiviti
154

yang tidak dapat dicapai dalam PP. Tujuan ciri ini adalah penting
dalam menegaskan akauntabiliti agensi terhadap tahap prestasi
yang telah dipersetujui. LP perlu dihantar sekiranya pencapaian
prestasi adalah dibawah atau di atas varians yang ditetapkan. Ia
membantu Kementerian Kewangan mengesan program/aktiviti
yang menghadapi masalah lalu mencadangkan tindakan
pembetulan.
4.

Rancangan Penilaian Program


Elemen ini telahpun diperkenalkan di bawah SBPP yang lalu dan
masih menjadi aset di dalam MBS yang berprinsipkan do the things
right. Pada asasnya rancangan penilaian program ialah penilaian
secara mendalam ke atas program/aktiviti dan ia dibuat untuk
jangka masa panjang sekurang-kurangnya sekali dalam 5 tahun.
Maklumat yang akan diperolehi dari penilaian program adalah
diperlukan dalam pembuatan keputusan polisi awam terutamanya
kepada pembuat dasar (Davis, 1990).
Penilaian program memerlukan material dan data yang lengkap
serta relevan bagi memboleh aktiviti agensi dibuat dengan cara
yang betul. Lee (1991) menegaskan bahawa budgeting can be an
empty exercise if funds are allocated for worthy purposes but then no one is
responsible for verifying that those purposes were indeed served through the
delivery of services.
Pada realitinya perbincangan mengenai penilaian program tidak
dapat dipisahkan dari unsur prestasi. Oleh kerana itu sistem
belanjawan kerajaan persekutuan perlu mengutamakan
pengukuran prestasi dimana ia akan menggalakkan lagi para
pengurus awam bertanggungjawab terhadap program/aktiviti
dibawah agensi mereka (Osborne, 1993). Pengukuran prestasi ke
atas program/aktiviti kerajaan dibawah jabatan-jabatan kerajaan
masih di tahap yang tidak membanggakan. Petunjuk-petunjuk
prestasi yang kurang dibangunkan di bawah SBPP diberi
perhatian yang lebih dibawah MBS. Sementara itu, pihak kerajaan
boleh melihat pencapaian daripada ukuran prestasi agensi dan
individu sebagai asas untuk mengenalpasti setakat mana fungsi
telah dijalankan dengan baik oleh agensi.

5.

Pendekatan Menyeluruh terhadap Kawalan Perbelanjaan


Pendekatan menyeluruh terhadap kawalan perbelanjaan
bermakna pengawasan yang lebih ketat ke atas jumlah
peruntukan dan merasionalisasi melalui pengurangan secara
berperingkat kawalan-kawalan terperinci yang hanya menghalang
155

kemajuan. Di antara kelonggaran diberikan kepada Pegawai


Pengawal setiap agensi untuk membuat pindah peruntukan
(viremen) dalam agensi masing-masing.
Pendekatan sebegini memberi keanjalan kepada agensi untuk
merancang dan mengawal perbelanjaan masing-masing selagi ia
tidak melebihi dari peruntukan yang diberikan kepada mereka.
SOALAN DALAM TEKS 10.3

1.

Apakah yang membawa kepada pengenalan MBS


di Malaysia? Kaitkan dengan kekangan yang
diterbitkan oleh SBPP.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

10.9

RUMUSAN

Pelajar-pelajar telahpun mempelajari beberapa sistem belanjawan yang


pernah diperkenalkan oleh negara-negara lain dan di negara kita sendiri.
Di antaranya ialah Sistem Belanjawan Butir Garisan, Sistem Belanjawan
Prestasi, Sistem Belanjawan Perancangan dan Program, Sistem
Belanjawan Program dan Prestasi, dan Sistem Belanjawan Diubahsuai.
Setiap sistem mempunyai kelebihan dan kekurangan tersendiri.
Pemilihan sistem belanjawan yang baik perlu mengambil kira sifat-sifat
belanjawan yang baik serta yang dapat membantu kepada keperluan
semasa negara.

SOALAN PENILAIAN KENDIRI


1.

Apakah nama sistem belanjawan yang dimaksudkan dalam


keterangan-keterangan berikut?
i)
ii)

Ia diambil dari sistem belanjawan yang diperkenalkan oleh


sebuah syarikat alat-alat elektronik yang terkenal di Texas.
Ia menetapkan satu batas perbelanjaan yang mesti diikuti oleh
agensi bagi memulakan penyediaan anggaran belanjawan.
156

iii)
iv)
v)
vi)
vii)

Ia memiliki kekuatan dalam aspek analisa ke atas matlamat


dan kos program.
Ia memerlukan pakej-pekej yang mengandungi alternatif
progran beserta tahap pembiayaan yang diperlukan sebelum
pihak atas membuat keputusan.
Hanya menumpukan kepada aspek kawalan ke atas objek
perbelanjaan.
Sangat popular di kalangan pihak pengusa tempatan kerana ia
menghubungkan di antara pengukuran kerja dengan prestasi
aktiviti.
Kegagalan adalah disebabkan oleh kurangnya perhatian diberi
kepada aspek pengukuran prestasi, penilaian program tidak
dibuat dan menyukarkan pemotongan perbelanjaan oleh
pihak perbendaharaan.

Semak jawapan anda di akhir modul ini.

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS


SDT 10.1
1.

Dua idea dalam pendekatan-pendekatan adalah seperti berikut:


Pendekatan
Pengurusan
-

mengutamakan
kecekapan dalam
menggunakan
sumber tahunan

menekankan
matlamat agensi
dicapai dan
diukur

Pendekatan Politik
-

lebih
menumpukan
kepada kestabilan
suasana politik
dengan memberi
kuasa kepada
legislatif

menjaga keadilan
kepada lebih
banyak orang

Pendekatan Legaliti
-

memberi perhatian
kepada hak asasi dan
individu seperti yang
diperuntukkan di
bawah perlembagaan
negara

memastikan program
dan aktiviti agensi
memberi kesamarataan
tanpa membezakan
individu dan kawasan

SDT 10.2
1.

PPBS adalah sistem yang mengutamakan perancangan agensi yang


memasukkan elemen-elemen matlamat yang jelas dan objektif,
157

perancangan kos beberapa tahun, analisa kaedah-kaedah alternatif


beserta justifikasi kos dan mengadakan analisa kos dan faedah
untuk setiap program.
Sementara bagi ZBB penekanan sistem ini adalah kepada aspek
pengurusan yang menggalakkan penglibatan yang tinggi di kalangan
pengurus program dan aktiviti. ZBB juga meminta setiap program
dan aktiviti mengemukakan tahap-tahap pembiayaan yang berbeza
agar pemilihan boleh dibuat kepada pembiayaan yang berkesan.
SDT 10.3
1.

MBS diperkenalkan sebagai langkah pengubahsuaian dari SBPP


yang berhadapan dengan kekangan-kekangan tertentu. Semasa
pelaksanaan SBPP, Perbendaharaan berhadapan dengan masalah
untuk membuat pemotongan perbelanjaan agensi. Pemotongan
yang rambang terpaksa dibuat kerana kurang data maklumat yang
dikeluarkan oleh agensi untuk membantu pemotongan yang lebih
sistematik. Oleh itu di bawah MBS elemen Batas Perbelanjaan telah
diperkenalkan bagi memberikan kawalan perbelanjaan fiscal yang
lebih baik kepada kerajaan.
Perjanjian Program dan Rancangan Penilaian Program juga
merupakan inovasi dari SBPP yang bertujuan meningkatkan
akauntabiliti agensi kepada rancangan perbelanjaan mereka yang
telah diberi peruntukan tahunan.

158