Anda di halaman 1dari 17

BAB 1

PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Indonesia saat ini merupakan negara produsen gula tebu dan sekaligus sebagai
negara net pengimpor gula dunia. Pada tahun 2015, dengan produksi gula Indonesia
mencapai 2,25 juta ton, Indonesia termasuk kelompok 20 terbesar produsen gula tebu
dunia. Sementara itu dengan jumlah penduduk mencapai 242 juta jiwa, atau terbesar
keempat setelah Cina, India, dan USA, Indonesia juga merupakan kelompok 10 terbesar
negara konsumen gula dunia atau tepatnya terbesar ke tujuh dunia, dengan tingkat
konsumsi gula sebesar 5,55 juta ton pada tahun 2015 dan kedudukannya sedikit
dibawah Rusia yang konsumsinya tercatat mencapai 5,8 juta ton.1
Jika melihat kepada data tersebut maka terlihat telah terjadinya defisit
pemenuhan kebutuhan gula nasional yang mencapai 59% (lima puluh sembilan persen)
antara produksi dan konsumsi. Pertumbuhan produksi yang jauh dibawah pertumbuhan
konsumsi, menyebabkan Indonesia harus bergantung kepada gula impor. Berdasarkan
data yang di publikasikan oleh USDA, Indonesia merupakan negara kedua terbesar
importir gula yaitu mencapai 3,2 juta ton pada tahun 2015.
Pemerintah menanggapi hal ini telah mengupayakan program swasembada gula
nasional yang telah beberapa kali direvisi. Program swasembada tersebut didukung
dengan berbagai kebijakan mulai dari aspek produksi, distribusi/tataniaga, moneter dan
fiscal. Namun dengan adanya hambatan dan keterbatasan, nampaknya upaya
peningkatan produksi untuk mengurangi impor belum berhasil dan sejauh ini dalam
jangka menengah kedepan Indonesia tetap menjadi negara pengimpor utama gula dunia.
Industri gula nasional sejauh ini masih dicirikan dengan berbagai kelemahan
mendasar, seperti: 1) Masalah teknis yaitu menurunnya pelaksanaan baku teknis
1 United States Departement of Agriculture, Sugar: World Markets and
Trade 2015 diunduh dari
http://www.fas.usda.gov/psdonline/circulars/Sugar.pdf pada tanggal 5 Mei
2016 Pukul 13.35 WIB.

budidaya karena perubahan sosial budaya masyarakat petani; 2) Bergesernya


penggunaan lahan dari sawah ke lahan kering/marjinal yang menyebabkan produktivitas
gula rendah; 3) Biaya produksi tinggi; 4) Kualitas dan efisiensi industri rendah; 5)
Belum adanya sinkronisasi dan terintegrasinya kebijakan antar institusi pemerntah
dalam pergulaan nasional; 6) Timbulnya konflik kepentingan antar pelaku usaha gula
berbasis tebu dan industri gula berbasis raw sugar impor; 7) Penegakan hukum lemah;
dan 8) Pelaksanaan otonomi daerah yang masih bernuansa euforia reformasi sehingga
membuat sulitnya memperoleh lahan untuk area pengembangan tebu dan berdampak
pada pembangunan industri gula nasional yang sejauh ini seolah jalan ditempat.
Diperkirakan dalam jangka waktu dekat antara 2015-2019 produksi gula dan
pertumbuhannya nampaknya masih harus mengandalkan pabrik-pabrik yang telah ada
dan beberapa pabrik baru yang telah mulai dibangun. Sementara itu pabrik-pabrik yang
baru akan dibangun baru dapat berdampak jangka panjang, hal tersebut dikarenakan
pabrik baru sampai berproduksi memerlukan waktu persiapan 4-5 tahun untuk
membangun infrastruktur, kebun dan pabriknya.
Dengan kondisi tersebut maka dapat diproyeksikan kedepannya bahwa kenaikan
impor akan terus berlangsung dalam jangka waktu menengah, bahkan diperkirakan akan
terjadi dalam jangka panjang. Hal tersebut sejalan dengan pertumbuhan penduduk,
kemakmuran masyarakat dan pertumbuhan industri makanan, minuman dan farmasi
dalam negeri. Berdasarkan hal tersebut pengelolaan impor yang tepat sangat diperlukan
untuk dapat memberikan nilai tambah kepada bukan hanya importir produsennya, tetapi
juga kepada petani tebu/perusahaan gula melalui kerja sama yang sinergis serta kepada
masyarakat selaku konsumen.
Dengan disadarinya bahwa industri gula merupakan salah satu sektor kunci
dalam perekonomian Indonesia, maka kebijakan pemerintah untuk mendorong,
mengatur, dan mengawasi kegiatan dari aspek produksi, pengadaan, distribusi sampai
tata niaga atau pemasarannya terus berlangsung sejak lama sampai saat ini. Namun
demikian peran pemerintah akan mengalami perubahan dengan mulai diberlakukannya

zona perdagangan bebas ASEAN (AFTA), sementara daya saing gula nasional masih
sangat lemah.
1.2. Pokok Permasalahan
Berdasarkan latar belakang permasalahan yang telah diuraikan di atas, maka
dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut:
1. Bagaimana kondisi pergulaan dunia dan industri gula nasional?
2. Apa masalah-masalah yang dihadapi pergulaan nasional?

BAB 2
KONDISI PERGULAAN DUNIA DAN INDUSTRI GULA NASIONAL
2.1 Industri Pergulaan Dunia

Dalam 2 (dua) dasawarsa terakhir telah terjadi perubahan yang dramatis dalam
perekonomian gula dunia. Perubahan politik dan ekonomi di berbagai negara, dan
kecenderungan untuk lebih memperhatikan lingkungan serta arus globalisasi, telah
menimbulkan dorongan untuk meningkatkan persaingan, dan masa depan untuk mereka
bergantung pada pilihan yang bijaksana dan keputusan strategis saat ini. Dorongan
perubahan ekonomi pergulaan dunia tersebut disebabkan oleh beberapa hal antara lain:
a. Pecahnya Uni Soviet, menyebabkan perubahan dramatik dalam pasar dan pola
perdagangan gula dunia, karena Uni Soviet merupakan negara pengimpor gula
terbesar dunia;
b. Munculnya fungsi ganda dari tanaman penghasil gula yang belakangan juga
berfungsi sebagai penyedia energi;
c. Penarikan Uni Eropa dari pasar gula putih yang mengubah posisi dari eksportir
gula terbesar kedua menjadi pengimpor gula, yang membawa konsekuensi
perubahan bagi pola perdagangan gula dunia, yang cenderung meningkat ke arah
raw sugar;
d. Adanya kecenderungan timbulnya pabrik-pabrik gula rafinasi di negara tujuan
pasar gula seperti Yaman, Syria, Maroko, Nigeria, Bangladesh, Mesir, dan India,
terutama untuk mengisi gap yang ditinggalkan Uni Eropa. Hal tersebut akan
meningkatkan perdagangan raw sugar, yang akan menguntungkan Brazil.
Kemunculan industri gula rafinasi yang berbasis raw sugar impor juga terjadi di
Indonesia, dimana pada tahun 2013 dengan produksi telah mengisi 50% (lima
puluh persen) dari produksi nasional.
e. Kemunculan yang mempesona dari Brazil sebagai super power yang
mendominasi pasar gula dan ethanol dunia dengan kemampuannya yang hampir
tak terbatas dalam mengembangkan industrinya untuk memenuhi permintaan
global akan gula dan ethanol yang terus tumbuh;
f. Investasi langsung dari luar negeri (foreign direct investment) sebagai fasilitator
globalisasi gula;
g. Faktor lain yang akan ikut mempengaruhi perekonomian gula dunia, yang saat
ini masih belum jelas antara lain adalah hasil putaran Doha, peranan NAFTA
dalam hubungan perdagangan antara negara-negara Uni Eropa dengan negaranegara binaannya serta bagaimana memadukan sukses dalam ekonomi dengan
pengelolaan keberlanjutan lingkungan.

Hal-hal tersebut diatas menempatkan negara-negara produsen gula dunia saat ini
ada di persimpangan jalan. Mereka berlomba mencari terobosan untuk meningkatkan
daya saing agar eksistensinya tetap berlanjut dengan memanfaatkan teknologi. Sebagai
contoh Brazil merupakan negara terkemuka dalam pergulaan dunia dengan berbagai
terobosannya. Brazil telah menghasilkan berbagai produk diversifikasi yang berbasis
tebu. Selama 30 tahun terkahir Brazil telah menjadi mandiri dalam energi dan pemimpin
dalam energi terbarukan. Brazil menggunakan tebu untuk mengurangi ketergantungan
minyak, meningkatkan keamanan energi dan berkontribusi dalam percepatan
pertumbuhan ekonomi. Beberapa produk berbasis tebu yan dikembangkan Brazil antara
lain listrik, ethanol energi, bioplastik, dan lain-lain.
Menanggapi permasalahan gula dunia, di banyak negara khususnya negara
produsen dan net importir, untuk meredam pengaruh harga gula dunia terhadap harga
domestik, dilakukan dengan instrumen seperti pajak bea masuk, pengendalian volume
impor, penerapan harga minimal bagi negara-negara pengimpor, seperti juga dilakukan
oleh Indonesia. Sementara itu negara-negara pengekspor melakukan pengurangan pajak,
subsidi ekspor, dan lain-lain, untuk mendorong ekspornya agar dapat berkompetisi di
pasar dunia. Beberapa kebijakan yang dilakukan oleh negara lain seperti:
a. Australia
Petani tebu telah menerima 3,5 juta dollar Australia (AUD) dari dana pemerintah
untuk mengkoordinasikan pengembangan sistem manajemen terbaik untuk
budidaya tebu;
b. Belarus
Dewan Menteri telah mengeluarkan petunjuk instruksi yang menetapkan target
produksi beet 4,7 juta ton. Pemerintah juga telah mengadopsi suatu resolusi
untuk menyediakan dan reimbursement kepada Bank Belarus pada 2014 ~ 2016
untuk kerugian Bank sebesar BYR 460 milyar atau US$ 48,472 juta, akibat
penyediaan dana pinjaman ekspor kepada perusahaan gula;
c. China
Komisi Reformasi dan Pembangunan Nasional (The National Development adn
Reform Commision/NDRC) mengkonfirmasikan bahwa pelaksanaan pembuatan
stockpiling gula tahunan akan dilanjutkan selama 2014 dalam suatu tawaran
untuk mendongkrak harga keatas;
d. India

Pada Desember 2013, Committe Cabinet untuk Urusan Ekonomi menyetujui


pedoman untuk bantuan finansial kepada industri gula untuk pembayaran
tunggakan harga gula kepada petani, termasuk skim dari pinjaman tanpa bunga
kepada pabrik gula yang terjerat hutang. Pinjaman diberikan dengan persyaratan
bahwa pinjaman tersebut dimanfaatkan untuk membayar sekitar INR 30 milyar
(1 US$ = INR 62,01) tunggakan kepada petani;
Bank akan meminjamkan sejumlah dana yang ekuivalen dengan pajak (excise
duty) yang dibayar oleh pabrik gula selama 3 tahun terakhir. Pinjaman tanpa
bunga untuk pabrik gula akan dapat dibayar kembali dalam 5 (lima) tahun,
dengan penundaan pembayaran selama 2 tahun pertama (Desember)
Pada pertengahan Februari 2014, pemerintah India menyetujui pengenalan
subsidi ekspor raw sugar 4 juta ton selama periode 2 tahun, dan secara eksplisit
disetujui dengan mandat pabrik gula menyelesaikan tunggakan pembayaran
sepenuh mungkin;
e. Kazastan
Kazastan telah menetapkan bebas pajak untuk kuota raw sugar impor sebesar
413.000 ton dalam tahun 2014;

f. Meksiko
Lembaga anti trust telah me launching suatu investigasi kemungkinan praktek
monopoli pada pasar gula. Investigasi akan melikhat produksi, distribusi dan
penjualan gula di Meksiko;
g. Nepal
Pemerintah menurut laporan telah memutuskan untuk memfasilitasi petani tebu
dan pabrik gula untuk menetapkan harga tebu. Pabrik gula telah setuju menyebar
petani sebesar NPR 400 (=US$ 4) per kuintal tebu franco pabrik dan NPR 375
per kuintal di sawah;
h. Pakistan
Dalam bulan Januari 2014 mengumumkan intensive projek untuk ekspor gula
dengan menurunkan secara drastis pajak federal (The Federal Excise/FED).
Intensive ini dihapus dalam bulan April 2014;
i. Philipina

The Sugar Regulatory Administration seperti dilaporkan telah mengurangi


alokasi untuk pasar ekspor karena diperkirakan produksi menurun dan
meningkatnya permintaan domestik dalam tahun 2013/2014 (Januari 2014).
Tarif impor gula yang masuk Philipina turun dari 18% menjadi 10% efektif
mulai 1 Januari 2014, sebagai bagian dari komitman negar dalam AFTA. Tahun
depan tarif untuk impor gula akan turun menjadi 5%;
j. USA
USDA telah menjual gula dengan diskon sebanyak 80% kepada produsen
ethanol dan menurunkan itu untuk kredit, yang mengijinkan pabrik rafiansi US
meng-impor raw-sugar. Program gula untuk ethanol menghapus 280.000 ton
gula dari pasar, sementara supply gula kepada pabrik rafiansi dengan syarat
membatalkan (tidak jadi melakukan) impor (dalam rangka RSRP) paling tidak
2,5 kali volume yang diserahkan/diberikan.
Panitia Konferensi dari Senat dan Perwakilan Rakyat (House of Representative)
pada 27 Januari 2014 mencapai kesepakatan pada final Rancangan Undang
Undang Pertanian ( Farm Bill) dan Undang Undang Pertanian (The
Agriculture Act tahun 2014). Rancangan Undang Undang Pertanian ditanda
tangani oleh Presiden pada 7 Februari 2014;
2.2 Industri Pergulaan Nasional
Untuk menggambarkan kondisi industri gula di Indonesia, perlu diketahui
terlebih dahulu bahwa terdapat produksi gula putih yang berasal dari industri berbasis
tebu produksi dalam negeri dan ada gula rafinasi (refined sugar) yang berasal dari
industri gula rafinasi dalam negeri yang berbahan baku raw sugar impor. Berdasarkan
hal tersebut maka dewasa ini industri gula nasional dapat dibedakan menjadi 2
kelompok yaitu: 1) kelompok industri gula berbasis tebu yang sudah dimulai beberapa
abad lalu; dan 2) kelompok industri gula berbasis raw sugar/gula mentah impor yang
baru dimulai di Indonesia pada tahun 2002.
Pada tahun 2013 industri gula berbasis tebu memiliki 62 pabrik yang tersebar di
9 provinsi yaitu 4 provinsi di Jawa yang terdiri dari 48 pabrik gula dan 5 provinsi di luar
Pulau Jawa yang terdiri dari 14 pabrik gula, dengan kapasitas total 241.900 TCD (ton
tebu per hari atau rata-rata 3.898 TCD per pabrik). Pabrik-pabrik tersebut dikelola oleh

17 perusahaan, dan dari jumlah 62 pabrik gula tersebut 50 diantaranya dimiliki oleh
pemerintah dan sisanya dimiliki oleh swasta.
Dari jumlah 62 pabrik gula yang ada, 2 diantaranya adalah ahsil rehabilitasi
pabrik yang telah tutup, dan 2 lagi adalah pabrik gula baru yang dibangun didaerah
pengembangan diluar Jawa yang telah beroperasi selama 3 tahun terakhir. Pabrik baru
ini merupakan bagian dari target pengembangan 20 pabrik gula baru berkapasitas
equivalent 10.000 TCD per pabrik dari program Swasembada Gula Nasional. Sementara
itu selama 5 tahun terakhir dari 54 calon investor pergulaan lainnya yang telah
mendaftarkan diri untuk berinvestasi, sampai saat ini belum dapat merelaisasi
pembangunan pabrik gula karena terbentur pada kesulitan memperoleh lahan.
Pabrik gula ada yang memiliki lahan sendiri (HGU) dan ada yang menggunakan
lahan petani, dan ada yang menggunakan lahan sendiri dan lahan petani. Pabrik-pabrik
gula di Jawa hampir 95% lahannya adalah milik petani, sedang di luar Jawa sebaliknya,
sebagian besar milik perusahaan (HGU). Berdasarkan data yang diperoleh penulis,
lahan petani di Jawa mencapai 287.500 ha atau 94,23% dari lahan yang ditanami tebu,
sedang untuk luar Jawa, lahan HGU menempati 148.200 ha atau 89,38% dari lahan
yang ditanami tebu.
Dapat dijelaskan bahwa dalam memperoleh tebu sebagai bahan baku pabrik,
perusahaan melakukan kerja sama kemitraan dengan petani sesuai dengan Surat Menteri
Peranian No.: TU.201/65/Mentan/II/98 dan Surat Menteri Kehutanan dan Perkebunan
No.: 1083/Menhutbun-IX/1998, yang bisa dilakukan melalui 4 sistem, yaitu: 1) sistem
sewa lahan; 2) sistem Tebu Rakyat (TR) Mandiri; 3) sistem Tebu Rakyat (TR) Kredit;
dan 4) sistem Tebu Rakyat Kerjasama Usaha Tani (TR KSU) dengan jaminan
penghasilan tertentu kepada petani. Perusahaan dapat melakukan beli putus tebu dari
petani atau dengan sistem bagi hasil gula. Dalam sistem bagi hasil gula saat ini, yang
berlaku adalah 34% dari produksi gula menjadi milik perusahaan dan 66% milik petani.
Petani masih memperoleh tambahan tetes 2,5 kg per 100 kg tebu yang digiling.

BAB III
MASALAH-MASALAH YANG DIHADAPI PERGULAAN NASIONAL
3.1 Masalah di Bidang On Farm
3.1.1 Rendahnya Tingkat Produktivitas Gula
Masalah di bidang on farm utamanya adalah penerapan budidaya yang tidak
memenuhi baku teknis seperti penggunaan varietas yang tidak bersertifikat,
pemeliharaan yang kurang optimal karena kurang tersedianya tenaga kerja, pelaksanaan
ratoon yang berkali-kali, sistem tebang yang kurang optimal sehingga banyak tebu yang
dipanen muda atau terlalu tua, serta dengan tingkat sersah/trust/kotoran yang tinggi
(lebih dari 5%), waktu tebang dan proses pengelolaan panjang yaitu lebih dari 24 jam,
sehingga menyebabkan mutu bahan baku tebu rendah, yang menyebabkan kandungan
gula dalam tebu menurun.
Hal penting yang perlu dicatat bahwa selama 38 tahun terakhir, terus terjadi
penurunan tingkat produktivitas gula nasional pada level kurang dari 6 ton/ha dan sudah
bertahan selama 24 tahun terakhir, meskipun berbagai upaya telah dilakukan. Dalam
memproyeksikan kegiatan ke depan dan sasaran-sasaran produksi dan produktivitas
akan lebih realistis bila bertolak pada pengalaman tersebut. Perkembangan produktivitas
tersebut dapat dipakai sebagai dasar yang realistis dalam menghitung proyeksi 5 tahun
ke depan.

Hal yang cukup memprihatinkan adalah meskipun berbagai upaya perbaikan


kultur teknis seperti penggantian varietas, bongkar ratoon, pemupukan dan lain-lain
telah dilakukan selama sepuluh tahun terkahir, namun perkembangan rata-rata
produktivitas gula nasional berfluktuasi dalam kisaran yang relatif rendah yaitu 4,955,93 ton/ha. Dengan pertumbuhan yang cenderung turun, dengan rata-rata penurunan
pertumbuhan rendaman 1,34% dan penurunan produktivitas gula 1,35%. Sehingga
pertumbuhan produksi gula nasional sangat bertumpu pada penambahan areal, bukan
dari peningkatan produktivitas.
3.2 Masalah di Bidang Off Farm
3.2.1 Masalah Kinerja Pabrik Gula
Banyaknya pabrik gula yang tua (berumur lebih dari 100 tahun), menyebabkan
upaya rehabilitasi yang telah dilakukan tidak dapat mengembalikan kondisi pabrik
mencapai efisiensi pabrik yang optimal yaitu 85,5%. Menurut survei P3GI tahun 2004,
efisiensi pabrik-pabrik di Indonesia (khususnya Jawa, yang sebagian besar pabrikpabrik tua) hanya berkisar antara 59-76%. Kecuali pabrik-pabrik yang relatif baru
seperti PT. Gunung Madu Plantations di Lampung yang mencapai efesiensi 83-84% dan
PT. Gendis Multi Manis di Blora yang baru beroperasi 2014, dapat mencapai 85%.
Melalui program rehabilitasi yang dilaksanakan sampai saat ini hanya dapat
meningkatkan efisiensi pabrik rata-rata dibawah 80%.
3.3 Masalah Tataniaga, Distribusi, dan Pemasaran
Masalah dibidang tata niaga, distribusi, dan pemasaran utamanya diakibatkan
dari timbulnya persaingan yang tidak seimbang antara gula lokal dan gula rafinasi,
supply yang melebihi kebutuhan karena impor yang berlebihan, distribusi gula yang
kurang lancar karena terhambat berbagai peraturan (PGAPT), disparitas harga antara
kota satu dan lainnya tinggi, tidak adanya lembaga stok untuk menstabilkan harga,
sistem penyangga harga yang kurang efektif karena diserahkan kepada swasta,
timbulnya kartel-kartel perdagangan daln lain-lain.
3.3.1 Masalah Terjadinya Kartel Di Bidang Perdagangan Gula
Perdagangan gula di Indonesia (terutama gula putih) dilakukan oleh pemainpemain besar yang merupakan distributor tingkat I yang mendapatkan gula dari lelang
langsung kepada pemiliki atau melalui negoisasi. Pedagang besar tersebut yang cukup
menonjol yang sebelumnya tergabung dalam kelompok yang disebut dengan 8 samurai,
namun sekarang terpecah menjadi 2 kelompok kecil.
Delapan samurai tersebut adalah:
10

1. PT. Berlian Penta;


2. PT. Artaguna Sentosa;
3. PT. Fajar Mulia;
4. PT. Kencana Gula Manis;
5. PT. Citra Gemini Mulia;
6. PT. Kencana Makmur;
7. PT. Iroda Mitra; dan
8. PT. Kedung Agung.
Delapan samurai tersebut namanya cukup menonjol sejak tahun 2002 yaitu
dengan dimulainya penjualan gula tani dengan sistem dana talangan, dimana mereka
bertindak sebagai penyandang dana talangan. Omset gula yang dikuasai berupa gula
putih produksi dari pabrik-pabrik gula di Jawa yang mencapai 60% dari produksi gula
putih nasional. Sebagai penyandang dana talangan kelompok samurai menguasai gula
hasil petani maupun perusahaan baik melalui pemenangan tender maupun melalui hak
istimewa sebagai penyandang dana talangan yang mendapat prioritas untuk membeli
gula sebagian dari gula yang dilelang siapapun pemenangnya. Hak istimewa membeli
gula tersebut besarnya berkisar 30%.
Perusahaan-perusahaan yang tergabung di dalam 8 samurai tersebut menang
harga dari pemenang tender karena hanya membayar sebesar harga jaminan ditambah
60% dari selisih harga lelang dengan harga jaminan minimal. Contoh perhitungan: bila
harga jaminan Rp. 3.000,- dan harga lelang Rp. 3.600,- maka si penyandang dana
talangan hanya membayar kepada petani Rp. 3000,- ditambah 60% dari Rp. 600,sehingga yang harus dibayar adalah Rp. 3.360,-/kg, sementara si pemenang tender
membayar sebesar Rp. 3.600 sesuai harga lelang.
Dengan cara demikian maka 8 samurai tersebut dapat menguasai sebagian besar
gula yang diperdagangkan. Hal ini oleh Komisi Pengawas Persaingan Usaha disebutkan
bahwa kemudian menimbulkan kondisi: a) Terbentuknya kartel dalam perdagangan
gula; b) Adanya permainan yang tidak fair yaitu persekongkolan tender dalam proses
lelang (pemenangnya selalu dari kelompok yang sama); dan c) Munculnya entry barrier
oleh pelaku usaha pemegang PPGAPT, sehingga sulit bagi pemain lain utnuk masuk
3.3.2 Masalah Dana Talangan Dan Jaminan Harga Minimal
Tujuan pemberian dana talangan dengan jaminan minimal pada petani adalah
untuk mengurangi risiko kerugian yang diderita oleh petani karena turunnya harga.
Seperti dimaklumi bahwa pada musim panen 2014 biaya produksi gula petani (Rp
8.790,- /kg). biaya tersebut jauh diatas biaya produksi gula rafinasi (Rp 7130,- /kg, 1

11

USD = Rp 11.600,-) dan juga biaya gula putih (Rp 6.000,- /kg) yang diproduksi oleh
pabrik- pabrik gula diluar Jawa yang memiliki lahan sendiri (HGU). Bagi petani tebu di
Jawa biaya sewa lahan menempati porsi 40% dari biaya produksi gula, sementara bagi
pabrik- pabrik yang mempunyai lahan sendiri biaya lahan relatif kecil sehingga biaya
produksinya menjadi murah.
Perlindungan harga untuk gula petani yang berupa dana talangan, justru yang
banyak memperoleh manfaat adalah pelaku- pelaku industri yang biayanya relatif
murah, sehingga pelaku usaha tersebut sebagai freerider dalam dibalik perlindungan
petani.
Menurut Komisi Pengawasan Persaingan Usaha (KPPU), harga dasar tersebut
menimbulkan a) disinsentif upaya efisiensi industri gula, b) excessive profit bagi pelaku
usaha yang efisien (yang memiliki biaya produksi lebih murah), seperti pabrik- pabrik
di Lampung dan juga bagi pengusaha gula rafinasi. Namun demikian absennya dana
penyangga akan mempercepat tutupnya pabrik- pabrik gula di Jawa yang sebagian besar
bahan baku tebunya dari petani.
Pengusaha gula rafinasi dan pabrik gula tebu yang efisien seperti sugar group
banyak diuntungkan dengan adanya jaminan harga gula petani. Pada musim giling
2014, para pedagang yang semula sebagai penyandang dana talangan, absen tidak
bersedia menjadi

penyadangan dana talangan karena situasi pasar sudah berubah,

dimana gula rafinasi yang lebih murah tersedia dalam jumlah banyak, sehingga akan
rugi. Untuk menggantikan penyandang dana talangan tersebut pemerintah cq Kemetrian
Perdagangan telah meminta keterlibatan AGRI, AGI dan pedagang, untuk menyanda
gula petani 750.000 ton, atau 250.000 ton per group, dengan minimum harga Rp 8.250,yang kemudian direvisi terjadi Rp 8.500,-/kg. Sampai bulan September 2014, yang
bergerak hanya AGRI, serta beberapa pabrik gula anggota AGI. Dalam beberapa bulan
terakhir lelang gula terus menurun dari Rp 8.300,- menjadi Rp 8.100,- sehingga para
penyandang dana talangan rugi. Dapat ditambahkan bahwa dalam kondisi saat ini gula
rafinasi dijual dengan harga Rp 7.800,- (sumber pedagang).
3.3.3

Masalah Kelebihan Supply

Dengan 11 pabrik gula rafinasi yang bahan bakunya impor, pada tahun 2013
produksinya mencapai 3,05 juta ton, kemudian ditambah stok 100.000 ton dan impor

12

89.000 ton, menjadikan penyediannya mencapai 3,24 juta ton. Dengan penyaluran
sebesar 3,04 juta ton, sementara itu kebutuhan untuk maminfar menurut perhitungan
hanya 2,4 juta ton, maka terjadi over supply sebesar 0,6 juta ton, yang kemudian
membanjiri pasar gula lokal. Disisi gula putih kebutuhannya 2,8 juta ton,
(penyalurannya sebesar 2,69 juta ton), sehingga kekurangan 110.000 ton. Angka
kekurangan gula putih 110.000 ton tersebut sebetulnya bukan kekurangan, tetapi
pasarnya sudah diisi oleh gula rafinasi. Gula putih sendiri sebetulnya penyediaannya
cukup besar yaitu 3,9 juta ton (dari produksi eks tebu 2,55 juta ton, impor raw sugar
equivalent 461.000 ton gula putih dan stok awal 914.000 ton).
Dengan penyaluran sebesar 2,69 juta ton, maka terjadi kelebihan supply 1,21
juta ton, yang sebagian besar di gudang pabrik, dan kemudian menjadi carry over stock
pada tahun berikutnya (2014). Perhitungan secara nasional terhadap total kebutuhan,
mencapai 5,2 juta ton, sementara itu penyalurannya mencapai 5,7 juta ton, dengan
demikian pasar kebanjiran stok. Kelebihan supply tersebut ditunjukkan oleh penyediaan
gula perkapita yang lebih tinggi dari kebutuhan normal.
3.3.4 Masalah Kebijakan
Tidak sinkronnya kebijakan antar institusi yang menangani pergulaan, telah
menimbulkan persoalan seperti : perbedaan data kebutuhan gula, yang mengakibatkan
tidak akuratnya neraca gula yang dijadikan acuan dalam merencanakan impor ;
pemberian fasilitas impor raw sugar kepada perusahaan rafinasi baru seperti PT Furindo
Andalan dan PT Medan Industri, yang masing- masing 1,2 juta dan 1,4 juta ton untuk 4
tahun kedepan dengan biaya masuk impor 0%, yang akan menambah melimpahnya stok
gula, dll, sementara pabrik yang baru berbasis tebu tidak diberikan fasilitas tersebut,
telah menciptakan situasi yang kurang kondusif dalam pergaulan nasional.
Dewan Gula Indonesia yang kedudukannya sebagai think tank kurang memiliki
kewenangan untuk menjadi clearing house dari kebijakan yang dikeluarkan oleh
masing- masing institusi pemerintah sehingga sulit untuk mensinergikan dalam
membangun industri gula nasional.

13

BAB IV
PENUTUP
4.1 KESIMPULAN
Pada tahun 2015, dengan produksi gula Indonesia mencapai 2,25 juta ton,
Indonesia termasuk kelompok 20 terbesar produsen gula tebu dunia. Sementara itu
dengan jumlah penduduk mencapai 242 juta jiwa, atau terbesar keempat setelah Cina,
India, dan USA, Indonesia juga merupakan kelompok 10 terbesar negara konsumen
gula dunia atau tepatnya terbesar ke tujuh dunia, dengan tingkat konsumsi gula sebesar
5,55 juta ton pada tahun 2015 dan kedudukannya sedikit dibawah Rusia yang
konsumsinya tercatat mencapai 5,8 juta ton.
Pertumbuhan produksi nasional relatif sangat lambat yang hanya ditopang dari
perluasan areal, sementara produktivitas gula stagnan pada level dibawah 6 ton gula/ha.
Pertumbuhan konsumsi pada periode yang sama mencapai 5,07%/tahun dan impor
14,02%/tahun.
Upaya pemerintah untuk memenuhi kebutuhan dengan gula produksi dalam
negeri telah diupayakan melalui program swasembada gula nasional yang telah
beberapa kali direvisi, yang didukung dengan berbagai kebijakan mulai dari aspek
produksi, distribusi/tataniaga, moneter dan fiscal namun dengan adanya hambatan dan
keterbatasan, namoaknya upaya peningkatan produksi untuk mengurangi impor belum
berhasil. Program pembangunan pabrik gula baru terhambat sulitnya perolehan lahan,
dan sejauh ini hanya terealisasi 3 unit dari target 20 unit.
Industri gula nasional memiliki berbagai kelemahan baik menyangkut teknis,
sosial budaya, ekonomi dan politik. Menghadapi era perdagangan bebas ASEAN
(AFTA), daya saing industri gula nasional sangat lemah bila dibanding negara lain.
Proteksi pemerintah terhadap petani berupa pengendalian impoer, pengenaan tarif bea
masuk, penetapan harga referensi minimal, pengaturan tata niaga, dan lain-lain cukup
efektif untuk melindungi petani dari tekanan harga dunia, meskipun dalam beberapa hal
menimbulkan ekses negatif.
Konflik antara petani/produsen gula lokal dengan produsen rafinasi berbahan
baku raw sugar impor yang bersumber dari tekanan harga dan kelebihan pasokan untuk
industri berpotensi menjadi penghambat dalam revitalisasi industri gula nasional.
Pengelolaan stok dan distribusi gula sepenuhnya diserahkan kepada para pedagang,
membuat harga di level produsen tidak stabil.
14

Masalah yang dihadapi menyangkut kelemahan-kelemahan dibidang produksi,


persaingan usaha, sistem tata niaga dan distribusi serta kelembagaan, serta belum
adanya sinkronisasi kebijakan antar institusi pemerintah yang menimbulkan kesulitan
dalam membangun sinergitas kebijakan dalam pergulaan nasional.
4.2 SARAN
Berdasarkan pemaparan pada bab sebelumnya dan kesimpulan diatas maka penulis
dapat memberikan saran berupa:
1. Agar terjadi sinergi antara produsen gula lokal dan produsen gula rafinasi
berbasis raw sugar impor maka pemerintah perlu menjadi penyandang dana
talangan sehingga semua produksi gula lokal tercover;
2. Pemanfaatan kapasitas gula rafinasi yang melebihi kebutuhan agar diwajibkan
untuk di re-ekspor agar supaya tidak menganggu keseimbangan harga dalam
negeri;
3. Penyaluran gula rafinasi dilakukan langsung dari produsen ke industri pengguna
tanpa perantara;
4. Agar distribusi dapat menjangkau seluruh wilayah tanah air, maka perlu
dilakukan pengaturan sistem distribusi secara nasional yang didasarkan
pengelompokan wilayah produksi yang dikaitkan dengan pengelompokan
wilayah pengguna agar biaya distribusi dapat efisien;
5. Perlu dijadikannya produksi dalam negeri sebagai basis penghitungan impor.

DAFTAR PUSTAKA
Departemen Perindustrian Negara Republik Indonesia. Roadmap Industri Gula.
Jakarta:

2009.

Diunduh

dari

https://www.google.co.id/url?

sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0ahU
KEwjguMOstsrMAhXPG44KHcyiBnUQFggZMAA&url=http%3A%2F

15

%2Fagro.kemenperin.go.id%2Fe-klaster%2Ffile%2Froadmap
%2FKIGJATIM_1.pdf&usg=AFQjCNGTgXWUqCZ1scDLbP31CJA2hH
moEg&sig2=80a7Pn0VxxFFIKfS4dxSNw&bvm=bv.121421273,d.c2E
pada tanggal 5 Mei 2016 pukul 16.00 WIB.
Kementerian Perdagangan Republik Indonesia. Indonesia Sugar Outlook 20152019. Jakarta: September 2014.
Nainggolan, Kaman. Kebijakan Gula Nasional Dan Persaingan Global. Jakarta:
Agrimedia

Vol.

10,

Desember

2005.

Diunduh

dari

https://www.google.co.id/url?
sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&uact=8&ved=0ahU
KEwjguMOstsrMAhXPG44KHcyiBnUQFggfMAE&url=http%3A%2F
%2Fagrimedia.mb.ipb.ac.id%2Fuploads%2Fpdf%2F2010-0708_desember2005kebijakan_gula_nasional_dan_persaingan_global.pdf&usg=AFQjCNFakL
UH7yXy9pZDmXxLVlujWSyPJQ&sig2=GCelyVY5U_zQJcFLKrY08Q
&bvm=bv.121421273,d.c2E pada tanggal 3 Mei 2016 pukul 15.00 WIB
Sawit, M. Husein. Penyehatan Dan Penyelamatan Industri Gula Nasional. Bogor:
Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial Ekonomi Pertanian, September
2003.

Diunduh

dari

https://www.google.co.id/url?

sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=8&cad=rja&uact=8&ved=0ahU
KEwjguMOstsrMAhXPG44KHcyiBnUQFghFMAc&url=http%3A%2F
%2Fpse.litbang.pertanian.go.id%2Find%2Fpdffiles%2FISU013b.pdf&usg=AFQjCNE_lW7v06EScOCLwuj8xcQMnCyf3w&sig2=lFSg7
VRaQEH5mqz--JrduA&bvm=bv.121421273,d.c2E pada tanggal 7 Mei
2016 pukul 20.00 WIB.
Sawit, M. Huesin. Kebijakan Swasembada Gula: Apanya yang Kurang?. Bogor:
Pusat

Sosial

Ekonomi

dan

Kebijakan

Pertanian.

Diunduh

dari

http://pse.litbang.pertanian.go.id/ind/pdffiles/ART8-4a.pdf pada tanggal 7


Mei 2016 pukul 17.00 WIB.

16

United States Departement of Agriculture. Sugar: World Markets and Trade.


Diunduh dari http://apps.fas.usda.gov/psdonline/circulars/Sugar.pdf pada
tanggal 3 Mei 2016 pukul 16.00 WIB.

17