Politica urbana:

uma anlise
I
da experincia brasileira
Lysia Bernardes

o estudo aqui apresentado wna llDIilIe interpretatiw do longo processo

de conscientizalo sobre a necessidade da adolo de polticas urbaDas para o Pas.
Nio se deteve, portanto, no exame exaustivo de como surgiu e evoluiu a demanda
de uma poltica urbana nacional e como foram sendo criados os primeiros instrumentos ou formuladas as primeiras diretrizes de poltica urbana nesse nvel. Tambm nio se orientou para uma anliae crtica aprofundada das polticas ou dos
instrumentos propostos.
Atraos dessa rel'isio das iniciatiws vrias no aentido da adollo de uma
poltica urbana para o Pas, este estudo pretende vir a subsidiar uma compreenso mais ampla das contradiiies que tm dificultado, no Brasil, a implementao de tal poltica, em boa parte por falta de sustentao do prprio poder pb600, que vem relegando a segundo p\ano os aspectos espaciais do p\anejamento.

O PAPEL DO ESTADO E DAS POLI'rICAS PBLICAS NA

CONFIGURAAO DO ESPAO URBANO

ndependentemente de uma definio formal de poltica urbana - ou da criao de instrumentos especficos para intervir no processo de urbanizao - a
ao do poder pblico, por se realizar necessariamente sobre uma poro do territrio, contribui, de modo decisivo, para alterar a estruturao do espao. Esta
interferncia ocorre em todas as escalas e tem implicaes espaciais que podem

lEste artigo . com pequenas modificaes, o captulo sobre a experincia brasileira de poltica urbana do estudo "Poltica de Desenvolvimento Urbano para Minas Gerais" elaborado pela Fundao Joio
Pinheiro (Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte, 1985), em convnio
com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). que
autorizou sua pubficao nesta revista.

Titular da Secretaria Especial da Regio Sudeste do MINTER e

professora da UFF.
"'n61. Cenl., Belo HQrh::Qnte, 1 (1): 83.119, jan./obr. 1986

83

ser extensivas ou pontuais: e elas prprias, por sua vez, geram modificaes da
estrutura espacial, tanto em escala regional como nacional.

A realidade espacial - o espao - , sem dvida, a expresso dos pro-

('"'" cessos econmico-sociais que atuam sobre determinado territrio, e aspolti-

["\'\

cas pblicas integram esses processos. Mas o espao no apenas a expresso,

y }. ou o reflexo, do processo social global: ele exerce, de forma retroativa, importan-

t"

te papel na organizao social resultante desse processo. O espao integra, pois,

a dinnca do processo social, da qual resultam a organizao do territrio e conI figuraes espaciais especficas. Configuraes espaciais que correspondem s di, 4. ferentes formas de organizao social no decorrer desse processo e so, ao longo
~\~ do tempo, modificadas tanto pelos vrios agentes que nelas interferem quanto
c;;
por seu prprio dinamismo interno.

Ao analisar as relaes entre espao e formao econmico-social, Milton Santos (1979, p. 14-9) lembra que elas ocorrem em um espao particular, e
no geral, e adverte que se o conjunto de relaes que caracteriza determinada
sociedade tem para cada lugar um significado particular, este deve ser apreendido
ao nvel da totalidade. No so as especificidades do espao local, portanto, que
vao retroagir no processo social e sim a realidade espacial como um todo. esta
que as polticas pblicas devem considerar, abandonando tanto a tica eminen-

temente setorial quanto o enfoque eminentemente local.

A dimenso espacial , pois, inerente a qualquer poltica pblica e no
pode ser ignorada, sejam quais forem os objetivos de um governo, de vez que sociedade e espao so indissociveis.

Seja qual for o uso que o aparelho estatal faa do territrio, est sempre
intervindo na configurao do espao - em particular e de forma mais acentuada,
no caso de um Estado nacional caracterizado por uma centralizao excessiva do
poder no governo central, ou melhor, em algunssegmentos dele.
Avaliar as polticas urbanas brasileiras implica, pois, preliminarmente,
reconhecer que elas se manifestam tanto explcita quanto implicitamente. Se

tm sido limitadas as intervenes decorrentes de uma poltica urbana explcita,

em contraposio no h como negar o tremendo impacto, nesse perodo, da poltica global de desenvolvimento do Pas na configurao do espao, em particular no espao urbano. E o uso do territrio derivado das mais diversas
lticas
setorias iro lantadas a artir da se linda metade da ca a e
O, por sua vez,
passou a desem nhar a eI iro oItante na ormulaa'o de novas polticas, maS
lretamente vo tadas parao urbano.
. ._-.- -

O papel desempenhado pelo governo central como indutor da urbanizao a partir da Revoluo de 1930 e sua acentuao nas dcadas seguintes,
em especial com o apoio expanso do setor industrial e modernizao da agricultura, vm sendo assinalados nas anlises sobre o impacto crescente da urbaniza(o DO processo de configurao do espao brasileiro. A expanso das classes
mdias urbanas e da especulao da terra urbana, em boa parte em resposta demanda habitacional, por elas geradas, tomou-se pouco a pouco mais expressiva,

e a massa de migrantes atrados pelas cidades avolumou-se.

84

An61. " Conj., Belo Horizonte, 1 (1),83-119, jan.lobr. 1986

Para melhor entendimento desse processo, cabe citar, ainda que em linhas
muito gerais, aqueles efeitos mais expressivos das polticas pblicas que, nas ltimas dcadas, interferiram em todas as escalas, pois foi das aces do ooder central,
ou melhor, de suas polticas - claramente explicitadas ou nil:o - que decorreram
~'principais muitanas na estruturao do es a o nacional como um todo e, como
urna con gurao especr ica o mesmo, no espao urbano. G<c.t ev f1-al, '.~ ~_
ri
c:,

~t.v~_

As tendncias, j detectadas anteriormente, acentuaram-se sobre~q;K> {, <

com a instIllO de um Estado autoritrio, eminentemente centralista, a partirl .J...
de 1964. O governo lederl acumwou progressivamente o poder de decisli'o e re. U'-'J
dUZlu a aufunOlma tanto dos estados quanto i1s munlclplOS. A partiCipao d?
aparelho estatal em todos os Campos de atividade, da agricltura e do abastecimento produllo de bens e servios (em particUlar de infra-estrutrura e de serVI os de utilidade
u6lica) aumentou pa!atmarnenie, 06Jeitvando enar condies
para a expanso da produo em ases capt stas.
Orientadas pelas prioridades polticas, pelos objetivos econmicos e pelos interesses do novo aparelho estatal, as polticas setoriais multiplicaram-se na
segunda metade da dcada de 60 e foram implantadas, em vrios casos, com grande
sucesso. ~~, a bem dizer, todas elas, at mesmo a poltica habitacional. mto eram
pensadas tendo em conta seu impacto na conflgurallo do espao, em termos naCiiUiiS e locais.
Vale ser lembrado. qu,~as--p".liticas setoriais permaneceram desvincude em um cimeiro momento, terem sido criados mecansmos de coordena llo.
centraliza o das decises do Governo e er nil:o slg'
1~,,!,~, tampouc,o, que todas as polticas emanariam de um nico centro ~~
C!SOes; e as C9.ntrI4ifeS_iPtemas_ dQ ap'1'i]~tUjl 9. u.e..se m
..ultiPli..car~ a partir
de 1967 podem ser facilmente identificadas. Vrias deJltre elas se prendem ,n~: ')
considerao da dimenso espacial implcita nas polticas pblicas, isto , ao descaso quanto s conseqncias que a Implementao de tais poltiCas traria para a
estrutura do espao- em Vrios nVeis. - -~as entre si, a esaI

Foram muitas, portanto, as linhas de ao especficas implantadas pelo

setor central para a soluo de problemas setoriais ou globais, em apoio aos objetivos macro do sistema, e cada qual teve expressivas implicaes com o urbano, a nvel do Pas como umtodo ou n80.

2 A criao do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, tendo como orgo de apoio tcnico o Escritrio de Pesquisa Econmca
Aplicada (EPEA) e como rgo consultor o CONSPLAN, um conselho
de planejamento com mias cmaras, marcou o perodo da centralizao, como Coordenao. Mas esta pouco a pouco teve restringidas
suas possibilidades de ser efetiva. Por outro lado, a nfase no reerguimenta da economia atravs do crescimento industrial anulava qualquer veleidade de serem considerados os problemas espaciais em sua
complexidade. O esvaziamento do poder de deciso da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), que ocorreria
aindanos anos 60, comprova esta afirmativa.
An61. II Conl., Belo Hori.zonte.

1 (1):

83-119, lon.labr. 1986

85

Alguns exemplos de polticas pblicas que vieram a promover profundas

modificaes na configurao do espao merecem ser aqui regstrados. aplicao da legislao traballsta ao campo, somaram-se outras polticas especficas de
aplicao mais localizadas, como os programas de erradicao de cafezais antieconmicos ou de incentivo modernizao da agricultura, todas elas tendo concorrido
diretamente para promover violento esvaziamento do campo e acelerao da urbanizao nas dcadas de 60 e 70. Tambm contriburam diretamente para isso, entre
outros fatores, a expanso da oferta de infra-estrutura e servios urbanos nas cidades - incluindo-se a a prpria habitao - e, indiscutivelmente, a retomada da expanso do emprego, em particular nas grandes cidades.
A poltica de desenvolvimento industria! desvinculava-sede qualquer preocom os condicionamentos espaciais - a no ser quanto s vant~s logcion estas sim, consideradas - e traria corno canse ncia o
avamento das
des' aldades inteI e intra-ce 'Qnais e, nos ocos de maior concentra o da atividade, a elevao dos nveis de po uo, A oohtica de aooio indstria automobilstica iria afetar negativamente a circulaa:o e os transportes coletivos nas grandes cidades. A poltica tributria. por sua vez, iria esvaziar estados e, particularmente,
murnclplos, mcapaciland-os para entrentar o agravamento dos problemas urbanos e subordinando-os s decisOes dos outros nveis de governo, at mesmo quantos questes eminentemente intra-urbanas.
c~o

Nlfo cabe aqui retomar cada um dos efeitos indiretos das polticas setoriais na urbanizao e a conseqente mudana na configurao do espao nas duas
ltimas dcadas. Vale, no entanto, o registro de que a crescente interveno do poderentral em todos os campos do soci.al e do econmic_o. semle~ em conta a dim~S!Q espac~,!~fo.!Qu notavelmente aquelas tendncias anteriores, que ~p<:Inta
vam para a configurao de uma questo regional, e urna uesto urbana, ambas estreitamente vine
as, e, a em
r, UI
veis.

A QUESTAO URBANA E A DEMANDA DE POLIIICAS

ESPEC(FICAS PARA O DESENVOLVIMENTO URBANO DO
PArS

Fruto da acelerao da urbanizao nas ltimas dcadas, da agudizao

dos problemas urbanos e das desigualdades regionais, em muitos casos como decorrncia da implementao de polticas setoriais que, voltadas para a promoo do desenvolvimento econmico, visavam diretarnente a criao de condies favorveis
produo capitalista, a questo urbana e as implicaes da urbanizao acelerada
no espao s passaram a ser consideradas com seriedade nos anos 70.

3 No se pode deixar de referir aos efeitos particularmente concentradores do Programa de Metas do governo Kubitschek que, ao acelerar o processo de industrializao, o fez com base na indstria automobilstica. A expanso dos transportes rodovirios e a precedncia
que assumiram desde ento sobre o transporte ferrovirio e o de cabotagem contriburam diretamente para a grande mudana na conflgurac espacial do Pas, acelerando a migrao campo -cidade, subvertendo as relaes intra-regionais e acentuando, a nvel nacional.
a primazia da Regio Sudeste, de So Paulo. em particular.

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An!. III Conl., Belo Horizonte, 1 (1): 83.119, lon.lobr. 1986

Da fase desenvolvimentista que se traduziu na expanso acelerada do de-

senvolvimento industrial e dos transportes rodovirios e que, na escala intra-urbana teria como corolrio certo estancamento da indstria da construo civil, podese datar o agravamento de vrias disfunes atuas do sistema urbano nacional.
Era amplamente aceito, desde os anos do governo JK (embora alguns setores tcnico-acadmicos ousassem contra isso se rebelar), que um desenvolvimento industrial continuado iria induzir ou mesmo forar a soluo para tais questes e que o
equilbrio seria alcanado.
A multiplicallo dos problemas intra-urbanos evidenciou-se, a partir de ento, nos grandes centros regionais mais ou menos afetados pelo desequilbrio regional crescente, acentuado pela industrializao do Sudeste, mas tambm se agravou
nas grandes metrpoles dessa regio, onde se tomaram prementes os problemas de
moradia, abastecimento, transportes coletivos, saneamento e outros. Todavia, o
impacto da questo urbana somente era reconhecido no mbito local e apenas o
problema habitacional veio a merecer ateno especfica. As vrias iniciativas no
sentido de prover a populao urbana de moradia condigna, desde a dcada de
1940, haviam alcanado poucos resultados, enquanto que outras - como o congelamento de aluguis - contriburam diretamente para desestimular a construo
civil, afetando tambm as classes mdias urbanas com a conseqiiente escassez da
oferta de habitaes, justamente quando se acentuava a atrao migratria para as
grandes cidades.
A "questo urbana" fora colocada, em sua problemtica eminentemente
intra-urbana, desde 1963 e, em particular, o problema habitacional, de longa data,
era objeto de ateno do governo central. Entretanto, pode-se reconhecer que, apesar da realizao, naquela data, do Seminrio de Quitandinha, que enfatizou a necessidadede uma interveno governamental no campo do urbano, nenhuma ao nesse sentido foi includa entt!> as reformas de base defndas pelo governo Goulart em
1964. A compreenso da gravidade dos problemas urbanos era limitada pela vislIo
eminentemente intra-urbana e no havia consenso quanto a medidas concretas a
serem propostas, ainda que um grupo expressivo de arquitetos lutasse para colocar
devidamente a questo, mesmo que sempre em seus aspectos intra-urbanos.
Tambm o governo implantado em 1964 no iria conferir maior ateno
ao desenvolvimento urbano, e apenas o problema habitacional mereceu a nfase
requerida. E se a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), vinculado ao Servio Federal de Habitao e Urbanismo, pde fazer crer que se alcanara uma compreenso abrangente da questo, o que veio a suceder em seguida comprova o contrrio.
A pequena significallo da questo urbana para o aparelho estatal instalado em 1964 confirmada pelo fato de que o Decreto-Lei 200, de 1967, ao defmir a estrutura organizacional do governo e explicitar a competncia de seus rgos, no se refere ao desenvolvimento urbano. O rol das competncias atribudas
ao Ministrio do Interior (MINTER) inclua Desenvolvimento Regional, Radicao de Populaes, Ocupao do Territrio, Migraaes Internas, Assistncia aos
Municpios, Programa Nacional de Habitao, mas no enunciava diretarnente, uma
vez sequer, desenvolvimento urbano ou planejamento urbano.
An61. Con]., aelo Horizonte, 1 (1): 83119, ]an./obr. 1986

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At mesmo a complexa problemtica metropoliana, com a oposio crescente entre as unidades centrais e os municpios perifricos, desprovidos de infraestrutura mnima e com receitas irrisrias, somente no final da dcada de 60 seria reconhecida pelo poder central, pois nelas poderiam vir a se gerar focos de instabilidade.
Cabe registrar, igualmente, que tambm nas reas tcnicas do Governo a
compreenso abrangente da problemtica urbana e da necessidade de polticas especficas para seu equacionamento e soluo era muito limitada. Se deixada de lado
a questo habitacional, amplamente reconhecida, mas, na maioria dos casos, apenas
quanto ao dficit de moradias e no quanto s suas demais rnplicaes, a consideraao do urbano na maior parte da dcada de 1960 era muito restrita. Fundava-se
em uma vislfo de urbanistas que, embora muitas vezes possussem uma cornpreenso crtica da sociedade em que viviam, acreditavam encontrar no planejamento
urbano uma possibilidade concreta de ordenar o espao atravs de tcnicas prpras de controle de seu uso. Esse urbanismo progressista/racionalista, tambm anatisado por MonteMr (1980), teve eco entre os especialistas em administr~e
-} ~irejto municipal que viam na modernizao da gestlfo urbana. como apoio na cria\-\" . ~'" ~o de novos instrumentos ~ais~ o camnho para o ordenamento do e~pao-.!!...as
1 ~cj~ades brasileiras. N~&llm desses grupos as primeiras preocupaes com os pia.
~;;.rr nos, integrados,. ucomp!~ensivos:, __ que viriam mo~ilizar p~_fi~~o~s das vrias
"'Js'~ reas enVOfvidiii com o urbano.
o

Somente no final dessa dcada as questes decorrentes da urbanizao e

metropolizao aceleradas foram posicionadas em contexto espacial mais amplo
marcado pelas crescentes desigualdades inter e ntra-regionas.
Nos anos 70, portanto, que se conjugariam condies para que a prob)~
J!1tica urbana se inserisse na estratgia governamental, que entl!o passara a <!lll.
lJ1aior nase questlfo da integrao nacional. Mas isso nl!o bastaria para que se efetivassem as medidas decorrentes da oltica urbana ro osta, em conse ncia dos
con os mternos no apare o estat e do jogo de presses de toda ordem QJlO
sobre ele se exercem, como ser examinado mais adiante.
Com efeito, _(!_Jl~~, ao privilegiar deterroinadas
com.JL-.l1r~-l1oltica habitaciqnal -, o fez!l!! resPQstajl,

jXllticas..l'lblicas pressa:.ode int~~s

e ecficos e, se nenhuma nfase foi conetida defrnio e implemental!o de
uma poltica urbana abrangente, isto se deVe ao ato e que, a par o nl!oreconhe.cimento, em certos setores do a
lho estatal, das implicaes do fenmeno derrietropo zal!o e o crescimento ur ano gener za o, nl!o veria con'u l!o de
in cresses ara CCI
uanto arma e a o a a atar. mo a ha1?itafo, o saneamento
ICO, os rampo es UI anos - e, em pequenaesc
,at mesmo o lane-

jamento

UI

ano - suscitariam o interesse de grupos empresariais capazes de exercer

presslro sobre o sistema, mas outros aspectos do desenvolvimento urbano eram ev-

{dos, pOIS se revelvam capazes de provocar conflitos. seja a nvel do prprio ,P-MPlho est".;tal, seja com as c\assesdominantes interessadas,na manuteno do "status quo"
As observaes sobreos instrumentos de interveno no urbano criados no
decorrer dos anos 60 e as primeiras iniciativas para a formulao de polticas urbanas para o Pas, apresentadas a seguir, ilustram as questes bsicas j apontadas:
o no-amadurecmento (ou fragilidade dos conhecimentos) das reas tcnicas so88

Anl. l C:onl. lIelo Horb:onte, 1 (1): 83.119, lan./obr. 1986

bre a questo; o desinteresse do poder central at a entrada dos anos 70, quanto
necessidade de enfrentar os efeitos de suas polticas pblicas na confgurao regonal; e, fma1mente, os conflitos de interesse e os oonfrontos a nvel da prpria burocracia estatal e as presses do poder econmico sobre o aparelho estatal que centralizava o poder.
2.1

Instrumentos de intervenio criados na dcada de 60

Na segunda metade da dcada de 60, no se estruturou uma proposta

explcita de poltica urbana nacional, mas, pela primeira vez, a nvel do discurso
oficial, foi reconhecida a necessidade de o governo central atuar diretamente nas
cidades - no apenas na oferta de habtao, A coordenao dessas aes foi tambm cogitada e, ao ser criado o rgo que at hoje o principal agente do governo
federal no campo urbano, o BNH, pelo mesmo ato legal se instituiu o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), o que reflete o reoonhecimento de
que se faria necessria uma artculaso, ou mesmo, orentao "urbanstica", para
o desenvolvimento dos programas habitacionais. Entretanto, a distncia que se criaria entre a proposta dos planejadores e os executres dessas polticas governamentais levaria ao abandono dessa diretriz de artculao e integrao, e tanto o BNH
como o SERFHAU, por isso, desenvolveriam suas atividades de forma independente
a partir de 1967.

o enfoque abrangente do desenvolvimento urbano estaria presente, no

entanto, nos documentos de planejamento - em particular no Plano Decana!
(Brasil. MinIstrio do Planejamento e Coordenao Eoonmica, 1967 a), que mostrou a necessidade de uma poltica especfica que transcendesse o plano puramente
local - e se expressaria igualmente, atravs da inclus[o, na Constitui[o de 1967,
de um artigo prevendo a institui[o de regUles metropolitanas. Tais proposies, entretanto, tanto as do PlDo Dcena! quanto a da institui[o de regiGes metropolitanas, nl' mereceram a aten o do a arellio estatal. N[o havia da arte dos setores
que concentravam o po ar de decis[o o reconhecimento da necessidade de serem
coodenadS e ampliadas as aes em favor das cidades e regies metropolitanas.
Por outro lado, a natureza complexa dos problemas institucionais a sereW
enfrentados para a implanta@ de uma poltica urbana e metropolitana deve ter
oontribudo para que n[o fosse oonferida prioridade formu1a[o e implementa[o de uma tal poltica.
Urna anlise dos instrumentos legais e institucionais criados a partir de
1965, em particular oom o confronto entre o que deles resultou e os objetivos enunciados - pelo Plano Decenal e outros documentos oficiais -, exigiria um estudo
alentado que extravasaria os limites deste documento. Pode-se reconhecer facilmente, no entanto, que as posies assumidas pelo aparelho estatal, ao tratar o
urbano, raramente so coincidentes: o discurso dos planejadores e, at mesmo, a
ex licita o oficial de diretrizes n[o oom ndem, a rigor, s aOes desenvolvidas
pe o Estado oomo agente promotor do desenvo vrnento, atra s e suas po tcas
publicas.
Constata-se, com efeito, que instrumentos criados oom determinado
objetivo redirecionaram suas aes e que nenhuma medida concreta respondeu
Anl. II Ccn). eelo Horizonte, 1 (1)1 83119, lan./abf. 1986

89

proposta abrangente contida no Plano Decenal. Tudo isso vem confirmar um do~

mais graves problemas do planejamento e dos planejadores, que, dissociados da

ao executiva e distanciados da cupula do poder, pouco ou nada influam nas decises dos rgos executores, essencialmente setoriais, nem eram considerados pelos
escales superiores, dos quais emanam as polticas pblicas.
As observaes que se seguem sobre instrumentos de poltica urbana
criados nos anos 60 traduziro, em muitos aspectos, uma percepo individual,
subjetiva. Mas, ainda assim, devero ser teis para a compreenso dos entraves que
se colocam prtica do planejamento, em qualquer nvel de governo, pois evidenciam que a implementao dos instrumentos criados pela Unio nlfo correspondeu
vontade dos planejadores, mas a fna srie de presses que, a cada momento.restrngem as poSSIbilidades de esse mesmo planejador influenciar as aes futuras de
forma mdependente.
.
Muito tem sido escrito e publicado sobre o BNH e o SERFHAU, os primeiros instrumentos criados ps-64 visando ao desenvolvimento urbano, mas, apesar
disso, algumas consideraes devem ser alinhadas, em particular quanto atuao
do SERFHAU, visto que o BNH em pouco tempo se transformou em um rglfo
essencialmente setorial, indutor da produo de habitaes""
Com efeito, embora o BNH tenha sido criado pela mesma Lei n.? 4380,
de 21 de agosto de 1964, que tambm instituiu o SERFHAU, particularmente
significativo que nele tenha prevalecido o enfoque setorial do problema habitacional
- posteriormente desdobrado, verdade - e que no tenha merecido a ateno
devida o desenvolvimento urbano e metropolitano. Originado da necessidade de se
promover o atendimento demanda habitacional (e estimular a construo civil,
contribuindo para a retomada do desenvolvimento), o BNH, ao estruturar os mecanismos que iriam. in'!.rumentar sua ao, consolidou-se, antes de mais nada, corno
um banco, e Sua atuao no se afastaria de UII'.! prOl!!aroaco setori)
E por sua condio de banco, nlfo iria concentrar seus investimentos em

be,L[( 'habitao de interesse social, mas diversificaria suas aplicaes, inclusive aquelas_'l2lti)

__ ~

:;:t

ladas para a produo de habitaes. 4 Desdobrado e agigantado o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), graas expanso da ou an a
ular, o BNH
sou a_
@. arcar, J na eca
e
,as mais ',,:~rsas formas de construo imobiliria. alm__
de incorporar novos programas, deSaneamento bsico, transportes urbanos e 0l!.iroso taIS programas dele fanam um banco de desenvolvimento urbano, mas~
condilfo de rgo fmanceiro gestor de programas setoriais sempre prevalece~
no comando de suas aes. 5
4 Os complexos mecanismos financeiros criados para a sustentao
dos programas habitacionais e o fortalecimento da construo civil
contriburam para que o BNH atentasse mais para o seu desempenho
como gestor da grande engrenagem ento criada e transferisse aos estados a misso de subsidiar a produo de habitaes para a populao de baixa renda.

5 O programa CURA, criado j nos anos 70 para integrar aes setoriais, em determinados setores das cidades, foi uma primeira tentativa de romper essa compartimentao setorial.
90

Anl... Conl., Belo Horl.l:onte, 1 (1), 83-119, lonJobr. 1986

,Y/0
v~A y:( -:
~v:t'l'r>'
"1

Pode-se reconhecer, verdade, no ter sido essa a Inteno primeira do

poder pblico ao instituir o BNH.6 No entanto, a possibilidade de vir a se constituir em um poderoso instrumento fmanceiro, encabeando todo um sistema de
poupana e emprstimo, afastou o rgo de sua diretriz inicial. E o divrcio entre
confirmaria
os
o BNH e o SERFHAU, Ue se efetlvou em ouco tem
j
ores
ou
os
rga:i>s
de
planejamento
dificilmente
podem
levar
adiante
suas
propo\
~es uando do embate com os ncleos de maior p,,~, em especial se estes representam os mteresses e grupos econ Jn1COS m uen e~.

Nesse quadro e diante dos rumos adorados pelo BNH, o que sucederia
com o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), criado com objetivos to abrangentes? O SERFHAU herdaria as atribuies de rgos preexistentes voltados para o problema habitacional e o apoio aos muucpios, e deveria,
a bem dizer, orientar a programao habitacional do governo e apoiar estados e
municpios na gestllo urbana. Entretanto, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo no teria condies para cumprir a misso que a Lei n~ 4380 lhe confiara,
esvaziado que foi pelo crescimento do prprio BNH como potncia financeira.
Entretanto, desempenhou, apesar disso, um papel da maior mportnca no perodo 1967 - 1973, no que diz respeito ao desenvolvimento urbano, e o Ministrio do Interior, ao qual foi vinculado, veio a incorporar a preocupao com o
urbano, com base na aso desse rglo.
Reformulado em dezembro de 1966 quanto a seus objetvos (Decreto n!' 59 917), o SERFHAU passou a ter competncia mais especfica na elaborao e coordenao de polticas de planejamento local integrado. Reduziram-se (ou extinguiram-se) as competncias relativas programao habitacional
que figuravam na lei de sua criao, mas fortaleceu-se o rgo com a criao do
Fundo de Desenvolvimento Local Integrado (FIPLAN). Esse novo instrumento
iria apoiar a expanso das aes do SERFHAU junto aos muucpios, atravs de
financiamento da elaborao de planos e outros instrumentos formais do planejamento muucipal.
Com essa orientao, expandiu-se e agilizou-se sobremodo a atuao .do
SERFHAU nos ltimos anos da dcada de 60, mas o Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado que o rglo pretendeu implantar - com o apoio do Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (EPEA) em um primeiro momento 7
- no veio a se caracterizar como um sistema e no resultou em urna poltica cerente.

6 o decreto-lei editado para regulamentar os loteamentos em 1966

releia a inteno do governo de fazer do BNH um instrumento de desenvoll'imento urbano mais "compreensivo". E em resoluo do seu
Conselho de Admnstrao, em 1967, o BNH estabeleceu dire~s
para a elaborafo de estudos visando uma poltica de desenvohunento urbano para o Brasil.
7 O SERFHAU e o EPEA - 6rgfo do Minislrio do Planejamento
a que se referir adiante - atuaram em estreito entrosamento, tanto

para a criao do FIPLAN e para a tentativa de estrutura50 do Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado. quanto para a defi-

nilo das proposiesque seriam incorporadas ao Plano Decenal.

....n61. a Conl., Belo Horizonte, 1 (1)= 83.119, lan./abr. 1986

91

Apesar dos esforos para implantar o sistema, o SERFHAU no teve como

assumir a proposio e a implantao de wna poltica de desenvolvimento local e
foi, antes de tudo, uma agncia de fmanciamento voltada essencialrnente para a
elaborao de planos municipais. Era wn governo eminentemente centralista, que
retiraria do poder local boa parte de sua autonomia com o novo Cdigo Tributario e numerosas outras medidas. O SERFHAU, assim, iria atuarjuntoaesse poder

local esvaziado, sem uma diretriz que integrasse suas iniciativas. Sua atuao seria
reconhecida como descentralizada, ou hiperdescentralizada, pois os planos locais
eram totahnente desvinculados entre si e no se pautavam por nenhuma diretrlz

de poltica espacial, ou mesmo setorial.

Entretanto, ao ser focalizado o problema urbano quando da elaborao
do Plano Decenal e, a seguir do Programa Estratgico de Desenvolvimento, (Brasilo Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica, (1967b), fora reconhecido que a formulao de uma poltica de desenvolvimento urbano no podia preso
cindir de uma tica regional e de urna compreenso mais abrangente. E j se preconizava a substituio do SERFHAU e do Servio Nacional de Assistncia aos Municpios (SENAM) por um rgo com maior poder de deciso, O "Instituto Nacional de Desenvolvimento Urbano e Local", ao qual caberia estudar e propor as bases para a formulao da poltica nacional de desenvolvimento urbano e desenvolvimento local e coordenar a aplicao dessa mesma poltica, com apoio em um
fundo que fmanciaria, alm da elaborao de planos e projetos, a implementao
de tais projetos. Nessa proposta estava explcitada a necessidade de um rgo que
cuidasse do desenvolvimento urbano e geral (e no apenas do planejamento local),
tendo como instrumento bsico um fundo de financiamento para a implementao
de projetas especficos.
Ao ter incio a implementao do programa de desenvolvimento local integrado, os planejadores logo se haviam conscientizado da necessidade de a ele ser
acoplado um mecanismo que permitisse o financiamento da execuo dos projetos.
Da essa proposio, que no encontrou receptividade na cpula do governo, eminentemente centralista e comprometida com grandes projetos setoriais.
Ao longo desse perodo, em que o SERFHAU se estruturou como um rgo de financiamento do desenvolvimento local, a necessidade de se defmir urna
"poltica de desenvolvimento local integrado", ou mesmo uma poltica de desenvolvimento urbano, foi amplamente reconhecida, pela prpria dreo do rgilo e
por tcnicos relacionados questo que atuavam em outras reas do prprio governo federal e de governos estaduais. No centro de decises do governo, no entanto,
nenhwn eco tiveram tais proposies, e, embora j estivesse prevista na Constituio a criao de regies metropolitanas, nada se decidiu, de incio, quanto sua
implementao.

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Inegavebnente, na dcada de 60, as

uestes urbanas e metro

litanas

t.cL'~, ._~saram a ser o jeto a atenfo de. vrios selares o governo. anindo, convm

~"'l~mbrar que mesmo em wn governo centralista no h u.m centro de dec.ise.s ni

co, e de fato muitas das a es ocorriam desencontradamente. No havia ual uer
i\i.--~ ase na coordenao das intervenes federais no campo urbanove aqueles
IgOS voltados especilrilente para esses problemas atuavam, tambm de forma - \ \.(lI!'" descoordenada: o BNH crescendo como agente fmancelfo coordenador de urnapol-

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An!. a Con!., Belo HorIzonte, 1 (1), 83119. lan./abr. 1986

tica de poupana e emprstimos e o SERFHAU assumindo iniciativas vrias, principalmente para a difuso do planejamento a nvel municipal.
Nesse quadro geral do que seriam os antecedentes da formulao de uma
poltica urbana, por presso da prpria problemtica das cidades e reas metropolitanas, merece meno especial o papel desempenhado pela classe dos arquitetos,
que, ao longo de toda a dcada, se manteve mobilizada em funo do agravamento
da questo: expandiu sua atuao para encaminhar solues compreensivas e con-

seguiu atrair o interesse dos demais grupos profissionais envolvidos no planejamento.

2.2

Tentativas primeiras para a formalizao de polticas urbanas

Nos primeiros anos da dcada de 70, como referido anteriormente, o trato das questes urbanas passtu a granjear maior ateno, juntamente com a problemtica dos desequlbros macrorregionais. Esses dois tipos de problemas, agravados por efeito das polticas setoriais e da macropoltica econmica, relacionavamse estreitamente, pois decorrem ambos de um mesmo processo espacial.
Com atrbuies especficas quanto problemtica regional e s migraes
internas, fixadas pelo Decreto-Lei n? 200, o Ministrio do Interior, ao qual se vinculavam o BNH e o SERFHAU, alm das superintendncias regionais, procurou reformular sua ao no plano macrorregional e expandi-la na escala local e mcrorregional para "solucionar" os problemas identificados.
Com o apoio do MINTER, que j estava sensibilizado em relao aos Problemas urbanos, o SERFHAU expandiu notavelemente sua ao. A par do prosseguimento da linha de fmanciamento destinada s prefeituras municipais para a elaborao de planos de desenvolvimento integrado municipal e outros instrumentos,
o SERFHAU procurou enquadrar sua ao em uma programao mais estruturada
e de mais impacto, a nvel do Pas. O Programa de Ao Concentrada (pAC),lan
ado pelo MINTER em 1969, visava, essencialmente, ordenar e sistematizar a atividade do SERFHAU como agente financiador de planos, dando-lhe objetivos mais
abrangentes, mas no props qualquer esquema global que servisse de marco de referncia para os esforos isolados de planejamento local. O programa integrava as
atividades de desenvolvimento urbano de todos os rgos do MlNTER e pretendia
_ J A j.., r:~~ b ,
alcanar 439 cidades em sua 1.a etapa.
~ \iWD J"-+(,v~\
Outras linhas de ao foram sendo formuladas e sua implementao foi /
levada adiante com maior ou menor sucesso. Como forma de mais facilmente
institucionalizar o planejamento local em todo o Pas, ou grande parte dele. destaa-se a tentativa de difuso do planejamento integrado a nvel microrregional.
Desde a dcada de 60 era uma das linhas de lIo propugnadas pelo SERFHAU
e deu origem, nesta nova fase, elaborao de vrios estudos e planos e criao
de associaes de municpios, mas os resultados alcanados, em termos de implementao do planejamento foram nsatsfatrios.
No sentido de rom er as limita s do rgo como agente financeiro e
se allOiou
de tomar mais efetiva a difuso do planejamento ur ano, o
na mobilizao dos quadros tcnicos do Pas em tomo da necessidade de se promQAn61. Ii Ccnl., Belo HorIzonte, 1 (1),83119, fan./obr. 1986

93

ver o planeiamento urbano e de assegurar qualificao de recursos humanos para

essa tarefa 8
Merece referncia especial a linha de ao desenvolvida com vistas insttuconalzaao de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (paralela-

mente continuidade dada aos demais programas). Multiplicaram-se as aes cursos, seminrios, etc. - e tanto as superintendncias regionais, subordinadas
ao mesmo Ministrio, quanto os governos estaduais e as universidades foram mobilizados, objetivando a elaborao de estudos e propostas de polticas estaduais de
desenvolvimento urbano. A cada governo estadual caberia institucionalizar o seu
Sistema Estadual de Desenvolvimento Urbano e Local, que deveria ser considerado
um subsistema da poltica de desenvolvimento do prprio estado (o que vrios deles tentaram) e ao qual se vinculariam o planejamento microrregional e o municipal.
Forjava-se, a partir dessas mudanas, uma viso da necessidade de se implantar urna poltica urbana nacionai qual se acplaram as polticas macrorregionaise estaduais. 9
Essa proposta no foi acertada a nvel do aparelho governamentai. Talvez por implicar em se instituir, no MINTER, um Sistema Nacionai de Desenvolvimento Urbano e Local (SNDUL) que, tendo como rgo central o SERFHAU,
aluaria a partir de urna subcomisso de desenvolvimento local, presidida pelo Ministro, e contaria com departamentos especficos em cada superintendncia regional. Toda a nfase era conferida implantao de um sistema que iria gerir o desenvolvimento urbano, mas, quanto poltica urbana, propriamente, no foram
propostos, ento, seus objetivos a nvel nacional. 10
Se era relativamente fcil indicar proposies para polticas estaduais e
prever a vinculao destas poltica estadual de desenvolvimento, o mesmo no
ocorreria quanto nacional. Duas questes ento colocadas permaneceriam em
aberto, o que, de certo modo, conteve a proposta do SERFHAU de um grande
SNDUL, ou impediu-a de vingar. A primeira dizia respeito ao contedo dessa poltica nacional. Ela no poderia ser apenas a agregao de polticas locais, estaduais ou regionais. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU)

8 Com essa finalidade, realizou seminrios e cursos e patrocinou a

criao do Mestrado de Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
9 Mais uma vez, partia-se para a simetria, e cada macrorregio contaria com sua poltica formulada pela superitendncia regional respectiva e as polticas urbanas e regionais dos estados a elas se compatibilizariam. Neste esquema, no havendo superintendncia para a
Regio Sudeste, os estados dessa Regio no estariam representados
no Sistema, embora a se concentrasse a maior parte da populao urbana do Pais.
10 Os depoimentos das autoridades do MINlER a essa poca denunciavam a gravidade da questo urbana e das migraes, mas tinham
como proposta concreta apenas a institucionalizao do sistema que
iria integrar as aes governamentais (Cavalcant, 1972).

94

Anl. a Conf., Belo HorIzonte, 1 (1),83-119, fan./abr. 1986

deveria focalizar o problema urbano em um outro plano, ou escala, que deveria

ser inter-regional, ou no viria a ser uma poltica nacional. A segunda questo,
deixada em aberto, decorria do fato de que, se as polticas estaduais de planejamento urbano e local se integravam s polticas estaduais de desenvolvimento,
a formulao da PNDU e a criao do Sistema Nacional de Desenvolvimento L0cai no poderiam estar desvinculadas do Sistema Nacional de Planejamento e do
modelo de desenvolvimento. Equacionada pelo MINTER como urna poltica setoria! e executada atravs do prprio ministrio e rgos a ele vinculados, poderia
a PNDU ser compatibilizada Com a poltica econmica global do governo?
Paralelamente s aes do SERFHAU e das superintendncias regionais
referentes ao desenvolvimento local ou mcrorregional, expandiu-se, no incio dos
anos 70, o interesse do Ministrio do P1anejarnento (MINIPLAN) pela questo urbana. A criao do SERFHAU e sua efetiva implantao como rgo de fnancamento do desenvolvimento local haviam contado com o apoio direto do Ministrio do Planejarnento. Mas foroso reconhecer que, na esfera de decises deste
ministrio, somente nos anos 70 o tema desenvolvimento urbano seria considerado, vindo a se inserir entre as questes que, requerendo urna coordenao ntersetoria!, deveriam ser coordenadas pelo prprio MINIPLAN. O despertar do interesse do MINIPLAN pela problemtica urbana originaria verdadeira disputa com
o MINTER
r esse cam de alua o ue analo
ente ao desenvolvimento region , impcaria coordena!o intersetori e no poderia prescindir de recu!]!!s
especiais, em particular para a soluo dos problemas metropolitanos.
A ausncia de urna proposta de poltica de desenvolvimento urbano pelo
MINTER, que ao tentar implantar o SNDUL se prendia apenas ao sistema, em si
mesmo, sem cuidar do contedo que urna poltica urbana deveria ter a nvel nacional, deixou espao para a ao do MINIPLAN, dada a evidncia da necessidade de
se vincularem os investimentos em desenvolvimento urbano a urna diretriz de poltica predefinida.
A diretrlz que viria a enquadrar a poltica urbana no modelo de desenvolvimento brasileiro fora esboada em 1971 pelo I!' Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), que iria propor a instituio das primeiras regies metropolitanas no
Pas (Grande Rio e Grande So Paulo) ao tratar da poltica de Integrao Nacional qnal se vinculava o desenvolvimento regional. II
Nilo foi, pois, por acaso que poucos meses aps a elaborao desse 1.0
PND, o MINIPLAN realizou, ainda a nvel interno, um primeiro encontro sobre
Poltica de Desenvolvimento Urbano (novembro de 1971). Foram ento avaliados
estudos e propostas elaborados pelos diferentes rgos do Ministrio e reconheceu-se
a necessidade de se definir urna linha de ao para o futuro, quanto questo urba11 o I? PND, ao contrrio do Plano Decenal, n60 dedica um captulo
especfico ao desenvolvimento urbano. As referncias so poucas e figuram, na Estratgia Regional, a criao das primeiras regies metropolitanas, visando consolidar o desenvolvimento da, Regiro Centro-

SuL Tambm a criao da Rego Geoeconmca de Braslia se inscreve nessa estratgia, cuja designao, "Estratgia e Grande Espao Econmico", revela o significado maior da poltica de integrao nacional
(Brasil Presidncia da Repblica. 1971).
An). a Conl., Belo Horizonte, 1 (1), 83-119, lan.1abr. 1986

95

na. Embora j se tenha colocado a questo urbana em sua dimenso regional e tenha
sido reconhecido seu estreito relacionamento com a estatrgia global de desenvolvimento econmico e social do governo, enfatizando-se a necessidade de melbor se
conhecer a dinmica da organizao territorial do Pas, para identificar, em face
desta, os fatores que afetam o desenvolvimento urbano, no se props nesse encontro um modelo de poltica urbana dirigido integrao nacional. Apenas foram
enfatizados os aspectos referentes necessidade de se promover a coordenao das
atividades do governo central visando ao ordenamento territorial e maior eficincia dos sistemas urbanos, para maior equilbrio da estrutura espacial do Pas.
A criao de instrumentos para a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano, ento sugerida, viria a se concretizar, mais adiante, atravs do prprio
MINIPLAN, que, com o apoio de sua Secretaria de Articulao com Estados e Municpios, iria assumir efetiva particpao no campo de desenvolvimento urbano.
Nos anos de 1m e 1m se configuraria claramente a diversidade das
posies assumidas pelos dois ministrios, cada qual procurando assenhorear-se
desse campo de atividades que no fora considerado pelo Decreto-Lei n.o 200.
O Ministrio do Interior, atravs da participao direta de sua Secretaria Geral 12 e
do desdobramento das aes do SERFHAU, lutaria pela nsttucionalizao do
Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano e Local, pelo qual o antigo Sistema
de Planejarnento Local Integrado ganharia outra perspectiva e se encaixaria na
Poltica de Integrao Nacional, com a partcpao das superintendncias regionais e dos estados. Mas, ainda assim, continuaria a priorizar a tica local. O MINIPLAN, r sua vez, em nhado em fortalecer um Sistema Nacional de Planeameno paraassunur o coman o asaes e esenvo vunento urliiiiO,
to, uscaria c
integrando-as, como rgao de coordenaCl!o geral. com as a(!essetoriais.
O SERFHAU ainda insistia no planejarnento municipal e microrregional e
o MINTER tinha adotado o "princpio de crganzao do Pas em microrregies
homogneas", partindo da opo de que uma das "tarefas mais nobres" do planejador seria "a gerao de componentes em um todo nacional" e admitindo que' o
formalismo provm da insistncia em partir-se da unidade nacional como um todo
para as partes (Cavalcanti, 1972, p. 240). Propunha ento o MINTER a coexistncia (extremamente difcil) dos dois sistemas de deciso, o do Planejarnento Urbano
Local e o Sistema Nacional de Planejamento, de forma, a bem dizer, independentes.
Dando um balano do que foi a intensa atuao do SERFHAU, em vrias
frentes, para instituir um sistema nacional e a ele integrar sistemas estaduais de

12 A palestra do secretrio -geral do MINTER na Escola Superior de

Guerra em 1912 e seu pronunciamento no II Curso de Planejamento
Urbano e Local (Cavalcanti, 1972) revelam a dualidade de orientaes:
refere e defende o Sistema em implantao do MINTER e cita o Sistema Nacional de Planejamento, altamente centralizado ... e coberto
pela grande massa de recursos financeiros. No mesmo ano, as concluses do II Seminrio sobre Poltica de Desenvolvimento Urbano para
o Estado do Rio Grande do Sul apiam as propostas do MINTER de
um sistema hierarquizado, apresentado por Francisconi e Souza (1976).
Tolosa (1972), na mesma oportunidade, insistiria na necessidade de
integrar a programao urbana do Sistema Nacional de Planejamento.

96

AnI. Conl., Belo Horizonte, 1 (1): 83-119, lan.!abr. 1986

desenvolvimento urbano e local, e a do MlNlPLAN, em favor de uma poltica nacional de desenvolvimento que, buscando implantar o modelo de desenvolvimento adotado para o Pas, integraria as programaes urbanas, verfka-se claramente que faltou quele momento a coalzao de foras a que to bem se refere Cintra (1978)
ao analisar os problemas do planejamento urbano no Brasil. Situava-se no bojo dessa questo a implantao de regies metropolitanas, que desde os anos 60 estava
por ser resolvida, apesar do empenho do SERFHAU e do prprio MINTER. Apenas fora colocada no texto do 1. PND com referncia a Rio e sa:o Paulo, e seria
focalizada com prudncia, pois do modelo institucional que viesse a ser adotado
poderia vir a fortalecer-se grandemente a ao deste ou daquele ministrio.
Retomando o tema da interveno do Estado na estruturao do espao
atravs de instrumentos especficos destinados a planejar o urbano, verifica-se que
pouco ou nada resultou do esforo despendido para, partindo do plano locaI-municipal, microrregional ou metropolitano, alcanar mudanas efetivas na configurao espacial, tanto a nvel local quanto na escala regional e nacional.
Realmente, apesar do desdobramento dos estudos e propostas e da conscentzao das reas tcnicas do governo quanto necessidade de se formalizar uma
poltica nacional de desenvolvimento urbano (ou local), somente em 1973-1974 o
desenvolvimento urbano iria ser efetivamente situado no modelo de desenvolvimento, brasileiro A jpcowo[alo do desenyolyimento urbano ao desenyolyimento regio
nal e diretriz de integracA:o nacional- como tJgUl'll no 1.0 PND - j abrira o aparelbo e.statal considerao do problema, mas nao bastara para que a questo fosse
conSiderada em tda sua"iijileXlili1ee amplitude. A concorrncia do MINTER e
do MINIPLAN quanto gesto dos assuntos urbanos, disputando essa nova rea de
~er, no identificada quando da edia:o do Decreto-Lei n.o 200, revela, por sua
vez, o reconhecimento da importncia que poderiam adquirir os instrumentos a
"l'rem criados. I, Isso porque a imPlementao de uma Pltica urbana imPlicaria, a
um tempo, a estruturaa:o de mecanismos de coordenao a nvel da Unia:o e o desdobramento e coordenao de suas intervenes a nvel dos estados e municpios,
articular nos randes los metro litanos A institui
das re .es metro .
tanas no s poderia, desse ponto de vista, ser consr era a como mm um
rumerito da enetra
do poder da Unio, mas tambm re resentaria a cria o de
instrumentos anceiros que viriam refor-lo.
' . J _ 11 ~~( ~
(/v,-C.Lr ev' ~ fl

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c-:Y"iVr'f'.(

A FORMULAAO DE UMA POLrrlCA URBANA

NACIONAL - O II PND

Desde o final dos anos 60 multiplicaram-se, a nvel tcnico, as recomendaes em favor da definio de uma poltica de desenvolvimento wbano que viesse
a substituir o sistema de p1anejamento local integrado do SERFHAU. Esse mesmo
rgo posicionou-se nesse sentido quando, com o apoio do MINTER, lanou as
bases para um sistema de desenvolvimento urbano e local. Jem 1971 quando do
13 A anlise de Cintra (1978) sobre a relao de interesses que se
conjugaram para formar a demanda por uma polticaurbana tambm
menciona esses dois pontos - o da integrao nacional e o da busca
de um interesse maior do MINIPLAN e do MlNTER no trato das
questes urbanas.
Anl. Cc"I., B.lo Horizonte, 1 (1): 8].119, lanJobr. 1986

97

Seminrio de Desenvolvimento Urbano e Local, realizado pelo SERFHAU, um dos

documentos expe as bases para a poltica urbana (Cuevas et alli, 1971). As recomendaes aprovadas incluem a formulao, adoo e implementao de Poltica
de Desenvolvimento Urbano e que o SERFHAU seja "o organismo incumbido de
coordenarasmedidaspreparalrias" (Seminrio de Desenvolvimento... 1971, p.IO).
Incluem tambm a implementao das regies administrativas e um programa bsico
de desenvolvimento urbano para a Amaznia (Cuevas et alii, 1971). Entretanto S
}r>,V:'l:m meados de J973 a artir da edi o da Lei Com lementar n,o l4Aue instituiu
~
as reJUes me fOPO ~!s..!._~_ ~~~~~~1 _~ ~ _e llI1!.~_l~a Dr ma m31S a rangen-!
~"!t ficou evidente para os nveis de decislfo superiores,

<ft"; ;t: t~ oY'''

~ ",b
Era foroso reconhecer que, no constituindo as regies metropolitanas

nnidades espaciais isoladas, estanques, de nada valeria atuar no sentido de alcanar

solues para os problemas metropolitanos - os relacionados li carncia de servios
de consumo coletivo, em particular -, se prevalecesse no quadro espacial brasileiro
aquele conjunto de fatores que haviam acelerado a urbanizao em ritmo to acentuado nos anos 60. Mas havia muito mais: no era apenas a acelerao do crescimento urbano e o esvaziamento do campo - evidenciados Com os primeiros resultados do Censo Demogrfico (IBGE, 1970) que retratavam os efeitos perversos das
polticas pblicas da dcada anterior sobre a configurao espacial do Pas. Mais
significativa deve ter sido a constatao da tendncia crescente concentrao
de renda e a verificao de que, mesmo naquelas reas nas quais se pretendia "consolidar o desenvolvimento", "bolses de pobreza absoluta" estavam sendo gerados
e/ou ampliados. 14
Ainda que nada se possa afirmar com segurana quanto s hipteses
acima, pode-se sem dvida admitir que tais constataes, somadas perspectiva
das novas orientaes previstas para o governo que assumiria em 1974, devem ter
contribudo para o reconhecimento oficial da necessidade de polticas especificas
para o desenvolvimento metropolitano e o desenvolvimento urbano em geral. I 5
A idia, que j vicejava nos nveis superiores do MINTER, foi encampada lentamente pelo MINlPLAN, que, em 1973, passou a disputar abertamente com o
primeiro essa nova rea de deciso e de poder institucional, que se configurava promissora, pois a ela triarn vincular-se grandes programas de investimentos.
Em um momento poltico que prenunciava o fortalecimento do MINlPLAN
no quadro institucional, foram, pois, definidas as novas orientaes para o problema
urbano. Esse momento coincidiu com a incorporao, pelo aparelho estatal - que
em termos espaciais j estava envolvido com a diretriz da integrao nacional - de
uma nova postura, a do reconhecimento da gravidade dos problemas sociais em duas
situaes extremas, pois os bolses de pobreza absoluta situavam-se no interior nordestino e na periferia dos grandes centros urbanos. Nesse quadro, somente no bojo

14 Expresses usadas no I? PND (Brasil. Presidncia... 1971).

15 Referida no I PND, a institucionalizao das regies metropolitanas
do Rio de Janeiro e So Paulo permanecera letra morta, e, na tecnoburocracia dirigente, havia quem afumasse que a soluo para os problemas metropolitanos seria aumentar a os impostos sobre pessoa fsica para inibir seu crescimento demogrfico.

98

An!. a Co nj., Belo Horizonte, 1 (1), 83-119, lon./obr. 1986

de um modelo de organizao territorial verdadeiramente nacional as propostas da

poltica urbana 16 poderiam ter aceitao.
Em apoio s consideraes anteriores, pode-se lembrar que a Lei Complementar n.? 14, ao instituir as regies metropolitanas, o fez da forma a mais prudente, passando ao largo dos problemas mais substantivos 17 e tratando simetricamente
todas elas - de So Paulo a Belm. Tal prudncia poderia em parte ser atribuda
indefino que persistia quela poca, no aparelho estatal, sobre a convenincia
de ser implementado tal instrumento, pois ele contemplava apenas as grandes aglomeraes metropolitanas.
Editada a Lei Complementar, em junho de 1973, o MINIPLAN, revivendo o papel de coordenador por ele desempenhado no governo Castelo Branco, assumiu o comando do processo de formulao de uma poltica urbana e dele alijou o
SERFHAU e o prprio MINTER.18
Acompanhou a implantao das regies
metropolitanas e contrataria os estudos que embasaram as principais proposies
de poltica nacional de desenvolvimento urbano consubstanciadas no II PND
(Brasil. Presidncia da Repblica, s.d).
rr

II
I,

O documento de Francisconi e Souza (1976), foi sem dvida a primeira

formulao de poltica urbana nacional, pois, anteriormente, o SERFHAU e o
MINTER apenas haviam proposto o Sistema (o SNDUL) que deveria vir a gerir
uma tal poltica.
Esse estudo veio ao encontro da necessidade de se definir uma poltica urbana, e, ao faz-lo, procurou orient-la por um modelo de ocupao do territrio
coerente com o modelo de desenvolvimento e a grande diretriz de integrao nacional que pautou boa parte da ao do governo no incio da dcada. O desenvolvimento urbano proposto preconizava uma "poltica de organizao das cidades" e
uma "poltica de organizao territorial" e deveria traduzir-se na "compatibilizao dos objetivos, estratgias e instrumentos da poltica nacional de desenvolvimento com o sistema urbano existente e o modelo de organizao territorial que se
pretendealcanar" (Franciscone e Souza, 1976, p. IS).

16 Embora a proposta original do SERFHAUMINTER partisse da consderaodo local, a nfase que foi conferida no incio dos anos 70
elaborao de polticas estaduais de Planejamento j representava a
preocupao com a necessidade de um modelo de organzao regional
que orientasse o planejamento local. E o documento do seminrio j
enfatizara como objetivo geral conseguir a integrao positiva do
crescimento urbano (Seminrio de Desenvolvimento.... 1971).

17 Conferindo a gesto metropolitana aos governos estacbais e OIto

Unio, como chegou a ser cogitado, a Lei Complementar evitou o
confronto MINlER-MINIPLAN e tambm no definia competncia
explcita para os rgos metropolitanos, frente ao estado e ao poder
local
18 A partirdesse momento estava selada a sorte do SERFHAU.
An61. a Conl., B.lo HorIzonte, 1 (1): 83119, lan./obr. 1986

99

o II PND iria formalizar, ainda em 1974, uma "Poltica de Desenvolvimento Urbano", com diretrizes e proposies emanadas do estudo citado, e incorporaria as bases da "Poltica de Organizao do Territrio" nele contida. Que significado
teria a incluso no II PND de uma poltica de desenvolvimento urbano a que o
Plano Decenal, na dcada anterior, j se referira genericamente e que no se havia
concretizado? Como figuram no discurso do PND as proposies de poltica urbana?
Se, no I PND, as referncias ao urbano consistiam essencialmente nasmedidas propostas para a consolidao do Centro-Sul, indicada no captulo da estrat, gia espacial, que traduzia a diretriz de integrao nacional, no li PND o posicionai menta do urbano mais destacado e as proposies silo mais abrangentes. verdade
\, que o Desenvolvimento Urbano divide com o Controle da Poluio e a Preservao
Ambiental todo um captulo do Plano, mas sua insero no conjunto desse doeuento, embora permeiem aqui e ali referncias significativas, , a bem dizer, margi, al - um indcio do que viria a ocorrer no perodo subseqente, quando da tentati" ~ de implementao da poltica formulada - como se pode ver:

a) no capitulo inicial, que apresenta a sntese do Plano, intitulado "As

conquistas econmicas e sociais", esto alinhadas algumas dessas conquistas a serem
alcanadas, mas em apenas duas referncias surge o urbano: ao serem citadas normas
antipoluio e de preservao ambiental de algumas reas metropolitanas e ao ser
indicado, na estratgia de desenvolvimento social, um "programa de desenvolvimento social urbano" (transportes coletivos e outros);
b) duas referncias a problemas metropolitanos esto enxertadas no captulo I - Sentido de Tarefa Nacional: ao serem expostos os "Objetivos e opes na-

cionais", no mesmo captulo, ressalta a nova preocupao do aparelho estatal com

a dstrbuo de renda e a estabilidade social e poltica, assim como a preocupao
com o desenvolvimento sem deteriorao da qualidade de vida, mas nenhuma referncia prioriza o encaminhamento das questes urbanas; tambm a integrao
nacional e o desenvolvimento regional no mereceram destaque;
c) no captulo II - Estratgia de Desenvolvimento - que se evidenciam
as nfases do futuro governo e a o urbano surge vinculado "estratgia de desenvolvimento social" (Brasil. Presidncia. _.s.d., p. 3S), voltada para a elmnac dos
bolses de pobreza e a expanso de uma base substancial de consumo de massa;

d) referncia significativa figura na explicitao da estratgia industrial

que preconiza a atenuao dos desnveis regionais de desenvolvimento industrial e
a "adoo explcita do objetivo de descentralizao", mas o complemento, "nacionalmente", parece restringir a medida proposta aos desnveis macrorregionais
(Brasil. Presidncia...s.d., p.40);

e) no extenso captulo sobre a Integrao Nacional e a Ocupao do

Universo Brasileiro, h referncia introdutria fuso Guanabara-Estdo do Rio
de Janeiro, para melhor equilbrio econmico-geogrfico no ncleo mais desenvolvido do Pas, mas a estratgia proposta, que enfatiza a necessidade de uma poltica
de populao e de polticas especficas para o Nordeste e a Amaznia, Mo inclui
as proposies referentes organizao do territrio, que haviam embasado a poltica urbana formulada em outro captulo;

100

An l.

a econ,.,

S.Jo Horlzonht, 1(1): 83-119, fanJobr. 1986

f) quanto Estratgia de Desenvolvimento Social (captulo VI), apenas

focaliza a problemtica da organizao intra-urbana com referncia a uma reorientao da poltica habitacional e melhoria dos servios urbanos bsicos para toda
a populao, com vistas elevao da qualidade de vida nas cidades.
Dessas observaes, verifica-se que o reconhecimento da agudeza dos problemas urbanos ~ em particular quanto aos bolses de pobreza - permeia o discurso do II PND, mas as proposies da poltica urbana, propriamente, figuram parte,
como que marginalmente. Constituem, juntamente com a poltica ambiental, um
captulo prprio, enquadrado nos ''Grandes Temas de Hoje e de Amanha". A proposta de organizao do territrio, de Francisconi e Souza (1970), figura no volume, mas a integrao dessas proposies com as demais polticas no est devidamente explicitada nem integrada ao Plano.
Quanto s formulaes da Poltica de Desenvolvimento Urbano, como ex, pressa no captulo em causa, alguns pontos devem ser destacados, para orientar a
1\\ anlise posterior do que vem sendo (ou no) sua implementao. Tais proposies
I, \ de poltica no II PND se desdobram em trs planos:
\
a) a definio de orientao e estabelecimento de mecanismos operativos
para que a estrutura urbana acompanhe a estratgia de desenvolvimento e a poltica
de ocupao do espao interior;
b) o desdobramento dessas diretrizes, operativamente, em estratgias regionais especficas; e
c) a indicao de determinados mecanismos para implementar a poltica
definida e implantar as regies metropolitanas.
Ao focalizar mais de perto o contedo das proposies desdobradas ao
longo do captulo, a que se seguem as indicaes sobre controle da poluio industrial e preservao do meio ambiente, alguns traos gerais e peculiaridades merecem
ateno mais acurada.
A primeira constatao diz respeito ao autoritarismo inerente poltica
formulada. Esta se prope ser coerente com a poltica de ocupao do espao nterior (emanada da diretriz de integrao nacional) e a estratgia de desenvolvimento

do Pas, mas desconhece, a bem dizer, a existncia dos governos estaduais, que, no
campo de suas competncias especficas, poderiam propor alternativas outras s diretrizes que o plano estabelece a nvel de cada macrorregio.
Se as proposies do PND fugiram simetria inerente aos instrumentos
anteriormente propostos, pecaram nesse desdobramento de diretrizes por estabelecerem algumas orientaes rgidas que, na aplicao dessa poltica, iriam obstaculizar solues vldas.l?
19 Seria o caso no Estado do Rio de Janeiro, cuja regio metropolitana
foi enquadrada como rea de conteno, de modo a induzir a descentralizao das atividades produtivas para centros perifricos de porte
mdio. A poltica estadual compartilhava a diretriz de descentralizao, mas no iria tolher, jamais, o crescimento industrial no interior
da regio na v esperana de melhor organizao do territrio.
101
An!. a Conl., Belo HorIzonte, 1 (1): 83-119, [on./abr. 1986

""'1 \

11

No mapa que integra o volwne do II PND (Brasil. Presidncia...s.d., p.91),

extrado diretamente do estudo de Francisconi e Souza, podem ser constatadas
a1gwnas contradies, em relao s diretrizes defmidas no texto. No se explica,
por exemplo, a razo pela qual a Regio Sul seria toda ela uma rea de dinamizao
- a exemplo do Nordeste - enquanto que para todo o Estado de Minas Gerais, inclusive suas reas mais pobres e vazias, como para So Paulo, o Rio de Janeiro e o
Esprito Santo, se exigiriam disciplinamento e dinamizao.
Toda nfase foi conferida formulao de diretrizes que visavam implantao do modelo de ocupao territorial proposto, mas no foi dada importncia
equivalente aos instrumentos que se fariam necessrios para sua implantao. Somente na parte final do captulo h referncia aos instrwnentos da poltica em causa e, ainda assim, nem sempre com a devida correspondncia com as diretrizes antes
enunciadas.

A Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU)

o grande instrumento que o Plano indica, destacando suas fmalidades e atrbuies,
algumas das quais, alis, conflitando frontahnente com os demais nveis de poder.
Seria vlido atribuir a essa comisso "efetuar a defino detalhada da estrutura urbana a ser estabelecida" (Brasil. Presidncia ... s.d., p. 90) nas diferentes regies?
Ou defmir as prioridades para o planejamento integrado das regies metropolitanas, se a instituio dessas regies deixara a cargo dos governos estaduais sua mplementao? A ausncia de referncias, seja aos governos dos estados e municpios, seja s superintendncias regionais, retrata o carter eminentemente centralista e autoritrio da poltica enunciada. Abandonando a postura adotada pelo SERFHAU,
que partiu do planejamento local e, em uma segunda etapa, buscou integrar os estados em um Sistema de Desenvolvimento Urbano e Local no qual cada governo
estadual formularia sua poltica prpria (ainda que faltasse o marco referencial
de uma poltica nacional), o 11 PND, embora se refira a estmulo e coordenao
I
do planejamento, ao tratar da CNPU, opta claramente pelo centralismo e o auto'\ rtarsmo, para criar condies de implantao para um modelo nacional de organizal!o do territrio. Esse posicionamento se contrapunha frontalmente quela
hperdescentralizao da primeira fase do SERFHAU e conduziu a ao federal
para o extremo oposto. Entretanto, os instrumentos propostos nao tinham alcance
para promover uma reestruturao da organizao do territrio.

As maiores lacunas desses instrumentos referidos no II PND para a efetivao da poltica urbana nele formulada so fruto desse centralismo e da falta de
1\ ateno ao papel do~. NIl'Q h no texto qualquer referncia criao de
, mecanismos de Induo modernizao e ao fortalecimento dos municpios, para
melhorar a gesto urbana, e tampouco a instrumentos legais e institucionais destinados regulamentao do uSO do solo urbano. Outros instrwnentos da poltica urbana so indicados no 11 PND: os fundos de desenvolvimento urbano j existentes
para o Centro-Sul, Nordeste e Norte (que seriam coordenados) e os demais mecanismos financeiros (Fundo de Desenvolvimento de Programas Integrados - FDPI,
recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico-BNDE, etc.), assim
como a realizao de um Programa de Investimentos em Desenvolvimento Social
Urbano (alm dos programas de abastecimento d'gua, esgotos e habitao). Basi.camente, afora a mplantao da CNPU, a estratgia indicada pelo II PND mais
votada para uma concentrao de nvestimentos em especial em infra-estrutura
urbana.

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'102

Anl. Con[., Belo Horizonte, 1 (1): 83.119, fan./abr. 1986

,
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I

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I

Alndacomreferncia a esses instrumentos, outra questo se coloca. Nenhuma referncia especfica feita quanto coordenao dos grandes investimentos em
"desenvolvimento social urbano", ao contrrio do que figura nos fundos de desenvolvimento urbano j criados. Fica evidente, com tal omisso, que, apesar de a
CNPU contar com representantes dos vrios ministrios e de nela o MINTER ocupar
papel de destaque, nenhum instrumento ou mecanismo de coordenao da al!o
dos rgos federais foi estabelecido. Desse modo, permaneceu intocado e no-coordenado o BNH, com seus grandes programas setoriais, o mesmo se podendo dizer
dos outros rgos setoriais do governo que poderiam continuar a atUllr, como
de fato continuaram, sem ter em conta as diretrizes propostas para o desenvolvi-

menta urbano.
Em sntese, pode-se afumar que, se a poltica urbana defmida pelo II PND
representou uma ruptura com o modelo implantado orignalmente pelo SERFHAU
no trato dos assuntos urbanos, ao formular um modelo de organzao do territrio,
ela no instituiu mecanismos que fizessem desse modelo um marco de referncia para os esforos isolados do planejamento local. Ao contrrio, abandonou a ope
que vinha sendo proposta pelo SERFHAU, no sentido de cada estado expandir sua
ao na coordenao do desenvolvimento local, ~vo!e~ centralis!ii-. NO
tendo sido compatibilizado o modelo formulado a nvel dos estados, o que tambm
no ocorreu com as polticas setoras federais, boa parte da proposta de desenvolvimento urbano do II PND veio a se perder e, por outro lado, nenhuma soluo inovadora foi indicada para a mais grave questo de organizal!o interna das cidades, o
controle do uso do solo, ou para fortalecimento dos organismos metropolitanos,j
institudos.

I:
':

A CNPU: TENTATIVA DE IMPLEMENTAAO DA POLfrlCA

URBANA DEFINIDA NO II PND

Na poltica urbana formulada no II PND (Brasil. Presidncia... s.d.) figurava como principal instrumento a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas
e Poltica Urbana (CNPU), instituda pelo Decreto 74156, de 06.06.74. A essa
Comisso caberia basicamente fixar as diretrizes, estratgia e instrumentos da Pultica Nacional de Desenvolvimento Urbano; acompanhar e avaliar a implantal!o
do sistema de regies metropolitanas e da poltica urbana como um todo; e, finalmente, articular-se com os rgos federais-ministrios, superintendncias regionais
e outros, envolvidos com a execuo dessa poltica, para assegurar sua coordenal!o.

A criao da CNPU como uma comisso interministeria1, mas sem poderes

explcitos para exercer a coordenao efetiva da ao dos rgos executivos envolvidos com o desenvolvimento urbano, limitou, desde o incio, sua capacidade como
I. rgo gestor da poltica urbana. Apesar de haver sido estabelecida para atuar junto
, Secretaria de Planejarnento (SEPLAN) da Presidncia da Repblica, que, a partir
~:, de 1974, iria constituir-se no grande foco de concentrao do poder, a nvel da
Uuio e, dado o centralismo..e a.uto...n."tan8
.. mo do regime, teria estreita interferncia
ee:') Inos demais nveis de poder, ~aindJt assim, va1e.inSliti:r~ CNPU RIo teve o "status"
i"ecessrio para assumir o (ornando da implementa;wde uma poltica urbana naconal coerente. verdade qoo "-,,xpo&a"o de motivos que props sua crao,
submetida ao Presidente da Repblica atravs do Conselbo de Desenvolvimento
Econmico, reconhecia que faz-se mister definir as linhas bsicas de atuao dos
diversos organismos governamentais mais dretamente envolvidos, tendo em conta

'
'Vl\

Anl. I: Conl., Belo Horizonte, 1 (1),83.119, len./abr. 1986

103

a nfase do governo no que diz respeito ao desenvolvimento urbano e Omontante

dos recursos a serem aplicados no perodo 1975 - 79 (estimados em 250 bilhes
de cruzeiros, a preos de 1975).

i.
I,

ii

Em seqncia a tais afirmaes, a exposio de motivos props uma "divisa"o de trabalho" que explicitava as competncias da SEPLAN, do Ministrio
do Interior, do Ministrio dos Transportes, do Ministrio da Fazenda e do Ministro da Indstria e Comrcio, o que poderia fazer supor que o rgo criado
teria poder para efetivamente coordenar a alocao de recursos federais destinados
ao desenvolvimento urbano por tais reas do governo.

A comparao entre o texto original proposto para a exposio de motivos e sua verso final revela, no entanto, que a inteno primeira da SEPLAN fora
ampliar Sua prpria competncia quanto ao desenvolvimento urbano. A ela se vincularia o novo rgo, e prpria SEPLAN caberia a formu1ao, coonlenallo geral e acompanhamento da poltica de desenvolvimento urbano e sua compatibilizao com os objetivos dos planos nacionais de desenvolvimento, alm da articula~o com os estados e municpios em estreita colaborao com o MlNTER e superintendncias regionais de desenvolvimento com vistas compatibilizao do planejamento urbano, a nvel estadual e municipal, com as diretrizes dos planos nacionais de desenvolvimento.
Na verso defntva, tanto na exposio de motivos quanto no decreto
que instituiu a CNPU, essa competncia mais limitada, pois sso omitidas as exo,v presses "formulao" e "coordenao geral". CNPU foi conferida, verdade,
-,". r a competncia de propor diretrizes, formular a estratgia e os objetivos a serem
L atingidos, mas nem na exposio de m~tivos nem no decreto figurou ~ualquer
sF meno coordenao das aes da UrUlllJ: permaneceu apenas a referncia, na
~~ ~'exposio de motivos, a seu papel como "elo de integrao e harmonizao das'
Y'~~es a serem deflagradas".

.\.,<"

A exposio de motivos que submeteu o decreto do presidente da Repblica previu para a SEPLAN: definio dos recursos para o desenvolvimento
ln" urbano; detenninaa:o das implicaes da estratgia nacional de desenvo1vim~
,h v- !~ a ao das regiDes metropolitanas e para a poltica de desenvolvimento
urbano e antevislo das conse ncias, para a estrutura urbana, dos andes ro~_ a serem imp ementados. CNPu. especificamente, caberia acompanhar,
vu articularse,~po~nonnas e dretrizes, A no se--'-'lue" anv~L da SEPLAN a
CN,
&Q. ,,"1?~.!''!'!\'.efetiva .p!fli~~ (oU_"()1J1an<l0Lnadefmi@ dos recUIS,.2s
. . ~ t' a .serem.. ..destinados...~llI!l .lJrbJlllo, jljfici4n~1!t ~deria ser 9
grande instrumento de coordenao da implantao da poltica em questo, pois
lhe faltava o poder de coero necessrio. Cada rg~o Jletoril iria, na verdade,
gersistir na sua orientao anterior, e a coordenao dos investil!t..ent~feridos
na exposio de motivos n~o ocorreria.

-r;
,H"

Que _~ltr.!''-_seriam procuradas? Os q\llltro itens das competncias da

CNPU resumiam sua atuao em dois tpicos apenas: articula!o e acompanhamento, de um lado, e assessoramento tClCO, de outro, atrlivs da proposio de.
diretrizes e estratgia, bem como de normas e instrumentos de ao,
104

An6l ... Ccnj., Belo Horlzonta, 1 (1), 83119, lonJobr. 19S6

o primeiro caminho explorado pela CNPU. ainda em 1974, seria nortear

sua ao pelo desdobramento das diretrizes dp II PND, tendo sido enunciados os
seguintes pontos bsicos:
a) a im lanta o das nove re .Oesmetro litanas' criadas e da uelas em foro a elaboraao de planos, criando mecanismos novos e apoiando
J:rojetos especficos: para isso, um sistema [manceiro de cunho metropolitano
~ria criado, e recursos federais seriam alocados para a implantallo de sistemas de
pIariOJamento mtegtdo;

m~'!Lapoan

b uma 1inha de a
orientada s cidades de rte mdio alcan
cleos com mais de 50
habitantes; na Regillo Sudeste, teria a finalidade de roo
1I!.,!!"r o creSctnlen o esses centros e re UZlI o
grandes metrpoles; no Nord'lste, Amaznia e Centro-Oeste, integrar-se.ia programaa? de desenvolvimento
regional, e a ao da Unillo seria mais efetiva;
c)
'etos e ecficos se destinariam aos ncleos de a io a r amas especas da poltica econmica a se situando a "ajuda exigida pelo Vale do AIO"

em Minas GerlS

);

d) o lazer e o turismo tambm mereceriam atenllo especial.

Ao apresentar suas linhas de ao, que, de certo modo, extravasavam "das
competncias fixadas no decreto que a criou, a CNPU se pautou, rigorosamente, pelas orientaes do II PND, referindo, em cada caso, a natureza da ao do governo
(se de controle, conteno, dnamzao, promoo, disciplinarnento). Foram dscriminadas, nessa ocasillo, as fontes de recursos a serem alocados, dos quais mais de
40% proviriam do BNH. Entre as fontes citadas, indicava a CNPU 15% das transferncias envolvendo Fundo de Participao dos Estados (FPE), Fundo de ParticipalIo dos MunicpiOS (FPM), Fundo Especial e fundos vinculados, o que' exigiria,
para sua viabilizallo, poderoso mecanismo de coordenao a nvel do governo federal e em relaDo a estados e municpios.
Tendo permanecido de p a questo da inexistncia de coero da parte
da CNPU, os recursos referidos foram quase todos geridos independentemente das
diretrizes fixadas pelo rgllo. Realmente, seria extremamente difcil seno impossvel, coordenar sua aplicao, se no possua poder de decisllo para tal.

Em tais circunstncias, como adquirir condies para empreender a allo

executiva pretendida? Alm de desdobrar suas atividades na linha de articulao,
com vistas a influenciar outros rgos federais e governos estaduais a participarem
dos programas e neles Se enquadrarem, restavam CNPU duas formas de ao: a)
apoiar-se no poder de coordenao da prpria SEPLAN, que, de fato, estava assumindo o controle de grandes programas de investimentos, mas que no priorizava
o desenvolvimento urbano e no alcanava a programao habitacional; b) obter
a criao de um fundo especfico destinado ao desenvolvimento urbano, dotado
de um montante de recursos aprecivel, que lhe poderia conferir a capacidade executiva almejada.
A nsttuo do Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano
(FNDU) pela Lei n!> 6256 de 22 de outubro de 1975 nllo bastaria para viabilizar
An61. Ii Ccnj., e.lo Horlzont., 1 (1): 83-119, ian.lobr. 1986

105

a ao programada, embora previsse a proviso de recursos oramentrios da Unio

e abrisse a possibilidade para operaes de crdito e para a captao de outros recursos de fontes internas e externas. Mas em face da programao anunciada, haveria que dispor de recursos mais vultosos. Uma complementao adviria da
Lei n!' 6261 de 14 de novembro de 1975 que instituiu a Empresa Brasileira de
Transportes Urbanos (EBTU) e um adicional, destinado ao FNDU, de 12% sobre
o Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes Lquidos e Gasosos(IUCLG).
Mas esse adicional passaria a ter urna subconta para o desenvolvimento dos transportes urbanos, que faria jus a 75% do arrecadado. A CNPU ficava, assim, com
apenas 25% do novo tributo para a implementao de seus programas e projetos
e, por outro lado, no viria a ter controle real das aplicaes em transporte urbano. Esse setor, como os de produo de habitaes, saneamento e outros, viria
a escapar da possvel coordenao da CNPU, forada, a bem dizer, a se limitar
funlio de "elo de ntegrao" referida na exposilio de motivos que props
sua criao.
Os recursos eram insuficientes, mas investimentos em habitalo, transportes urbanos e outros na rea social (inclusive os centros sociais urbanos) complementariam as medidas visando a "dstenso urbana" pretendida pelo governo,
afirmou o secretrio executivo da Comisso, na entrevista, "Programa urbano j
foi concludo pelo governo", publicada em O Globo quando da nsttuo do
Fundo em 1975.
Com o FNDU, apesar de suas limitaes, os programas previstos seriam
levados adiante: a elaborao de planos integrados seria retomada e a execuo de
projetos especficos receberia dotaes do Fundo. Dessa forma, julgou a CNPU
que poderia persistir na sua orientao de, controlando a alocao dos recursos,
promover o ordenamento da ocupao do territrio. Estimou, inclusive,em um primeiro momento, que seria possvel,com o novo instrumento, integrar as aes
dos vrios nveis de governo: a liberao dos recursos do FNDU e de programas paralelos teria como pr-requsto a apresentao de programas pelas prefeituras para
solucionar e prevenir problemas urbanos. Entretanto, os recursos, basicamente insuficentes, viriam a ser liberados de forma atomizada, mediante a apresentao de
projetos especficos, devidamente apoiados pelos poderes estaduais, por outras
reas do aparelho estatal, ou mesmo, por outros grupos de presso.
Os resultados alcanados seriam parcos e no iriam caracterizar, como
esperado, urna reviravolta no trato dos problemas urbanos. Pelo contrrio, apenas
acresceriam elaborao de planos e execuo de projetas selecionados que,
muitas vezes,pouco ou nada se relacionavam com as diretrizes de atuao definidas.
A CNPU permaneceu. pois, naquela condio que tivera o SERFHAUde promover
o planejamento local - agora acrescido do metropolitano -, apenas tendo ento
sua competncia fortalecida com a criao do FNDU, que lhe pemtia alocar recursos para a elaborao de planos e a execuo de alguns projetos. Mas os recursos eram poucos em face da dmenso que assumiam os problemas a serem enfrentados, e nenhuma "distenso urbana" resultou dos esforos despendidos.
A centralizao promovida a partir de 1974 no trato do desenvolvmento urbano no veio a se efetivar como pretendido, j que, a rigor, no se implementaram as diretrizes de organizao do territrio, do n PND. Mas, ainda assim, como havia recursos a alocar, ficou em mos da tecnoburocracia do rglo
106

Anl... Conl . Belo HorIzonte, 1 (1): 83119, lan.Jabr. 1986

central definir as prioridades - que nem sempre se coadunavam com aquelas dos
governos estaduais e que, por vezes, se orientaram pelo interesse dos grupos de
presso mais poderosos. O peso maior conferido subconta do FNDT o atesta.
Apesar das lmtaes e restries que a CNPU defrontou na ao executiva que se props desenvolver no perodo em anlise, no que diz respeito ao
acompanhamento do processo de Implantao de regies metropolitanas e no esforo pelo desenvolvimento das cidades mdias, o balano de suas aes inegavelmente positivo. Inclusive, por haver explorado a possibilidade de obteno de
recursos externos que viriam a concretizar, mais adiante, a execuo do Programa
Especial de Cidades de Porte Mdio.
Paralelamente s diretrizes de ao executiva que a CNPU perseguiu, Com
apoio nos recursos do FNDU e outros e atravs de entrosamento direto, sempre que
possvel, COm outros rgos federais e secretarias de planejamento dos estados, outros campos de atuao foram buscados pelo rgo.
Escudada em sua competncia para propor normas e instrumentos de ao
necessrios ao desenvolvimento urbano, a CNPU desde logo buscaria meios para assegurar a intervenincia da Unio na regulamentao do uso do solo, competncia
eminentemente municipal. A defmo, por decreto, de reas crticas de poluio
que incluiriam, entre outras, todas as regies metropolitanas, iria abrir caminho
para o estabelecimento de normas legais de controle da localizao industrial. 20
A formalizao da partcpao da CNPU na ao federal prevista para as reas
Especiais e Locais de Interesse Turstico (Lei n~ 6 513 de 20 de dezembro de 1977)
fortaleceu a posio do rgo como uma instncia a ser ouvida em se tratando de
normas para uso do solo.
Mais importante seria a tentativa de se criarem instrumentos jurdicos
mais enrgicos que possbltassem o controle efetivo do uso do solo urbano e facultassem aos governos a adoo de medidas inovadoras em prol do desenvolvimento urbano. A ausncia de tais instrumentos j em 1975 era reconhecida como o
mais grave problema com que se defrontava a poltica urbana brasileira, pois esta
no poderia prescindir de uma reformulao dos conceitos jurdicos relativos
definio do interesse pblico e privado e s competncias da Unio, dos estados e
municpios, para a regulamentao do uso do solo. Estudos foram realizados por
iniciativa da CNPU, mas menhurna proposta concreta foi encaminhada pelo Executivo ao Legislativo, permanecendo intocado o "status quo". O assunto, embora
reconhecido como vital para a efetvao de urna poltica de desenvolvimento
urbano, no mereceu do centro de decises do governo qualquer prioridade.
Apesar das formulaes cntidas no II PND e da instituiab do FNDU,
a poltica ~a definida pelo CNPU permaneceu, pois, em posicao secundria,
a nvel do
er decisrio federal. De fato, o governo, ao definir aOes efetivas

20 No Decreto-Lei n9 1413 de 14 de agosto de 1975 figurava entre

as reas crticas de poluifo toda a bacia do Paraba do Sul, que engloba os vales dos rios Paraibuna, Pomba e Muria, em Minas Gerais.
As diretrizes bsicas para o zoneamento s vieram a ser fixadas pela
Lei n9 6803 de 2 de julho de 1980.
An61. a Ccnl. Belo Horlzont., 1 (1): 83.119, lan.lobr. 1986

107

no campo do desenvolvimento urbano, elegeu somen~:.!~elas linhas que interessavam a reas de interesse especfico, como a ds transportes e outravCiDrS:,
pblicas e a da constru!o civil, enquanto foram sendo postergadas outr:lS de"!-'
ses que contrariavam ou I1Qderiam vir a contrariar interesses ~derosos, em particular, do capital imobilirio e das empresas que atuam nesse mercado.
~

A atitude de no-deciso quanto ao. controle do uso do solo, c,}'jas pro

poderiam representar ameaa ao direito de propriedade, reflete o pos!o
~~J! c!,Onamento da cpUJa do ~ovemo, mas no da Iea tcnica da CNPU. Desde 1975
:.,t~ era amplamente aceito pe reas tcnicas que o controle do uso do SQ)0 era~
mais grave problema do desenvolvimento urban"-"rasileir"'-.emllora reconhecido
como extremamente complexo e de difcil soluo, pois envolvia questes como
~v {as do direIto de propriedade e da autonomia municipal.

.t;,,, posies

as

-r.'

'f ","
~

Embora se'll muit"s_(Js frutos_isolados desse primeiro perodo de iroplantao formal da poltica _de desenvolvimento urbano exposta no II PND, po.
d~se_ e~irnllr_q~,-dasproposi~es_.&erais nela contidas, pouco foi alcanado por
n.!<l. _~ver ocorrido aquela coalizo necessria adol'!~ _~, medi<Las_ coerdtivas e
priorizao coerente da alocao dos recursos. A classe dos planejadores urbanos,
~ respIdo poltico e sem apoio dos grupos econmicos, no teve meios de ~.
fluir decisivamente no aparelho estatal.

A rigor, pois, no foi iroplantada a poltica urbana lanada no II PND e

defendida pela CNPU, e a prioridade conferida alocao dos recursos mobilizados
nem sempre se pautou pelas dretrizes estabelecidas. Podem-se criticar certas posies assumidas pelo rgo e no h como negar que o prprio conheciroento das
mais complexas questes como a do uso do solo ainda era nsatsfatro, mas h que
reconhecer, tambm, que sua atuao foi contida por limitaes inerentes ao sistema de governo excessivamente centralizado e autoritrio, a que tinham acesso
mais fcil os defensores do ''status quo" e para o qual os objetivos da poltica
urbana no constituam prioridade.

MUDANA NO QUADRO INSTITUCIONAL E NOVO

MOMENTO POLI'rICO: CONTINUIDADE E REVISAO
DA POLfrlCA URBANA

Novo posicionamento foi assumido pelo Governo Federal em 1979 na

conduo da poltica econmico-fmanceira e na sua concepo do processo de planejamento. Quanto destinao e ao controle do uso dos recursos fmanceiros,
acentuou-se a centralizao, mas o governo abandonou o planejamento de mdio
e longo prazos e a preocupao, antes dominante, de se pautar a poltica governamental por um modelo global que a cada quatro anos seria revisto e ajustado.
Conseqncia natural dessa mudana na prpria concetuao do planejamento governamental foi, entre muitas outras, a transferncia de atividades que
vinham sendo desenvolvidas na SEPLAN, relativas ao desenvolvimento regional
e 'ao desenvolvimento urbano para o Ministrio do lnterior. Resultaria dessa nova
orientao a instituio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
(CNDU), em substituio CNPU (Decreto n~ 83355 de 20.04.79), e a criao,
no Ministrio do lnterior, da Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano.

108

An61. Ccnl., Belo HorIzonte, 1 (1)183119, lanJabr. 1986

Esse novo posicionamento do aparelho estatal, que enfatizava a busca de

solues setoriais capazes de efetivar o progresso econmco, resultaria diretarnente
em menor credibilidade do conceito de planejamento. Isto afolaria diretamente a
conduo da poltica urbana quanto aos investimentos destinados a atender as
populaes de baixa renda em termos de servios urbanos e, paralelamente, afastaria qualquer possbildade de se alcanar a compatbilzao, com essa poltica,
das diretrlzes e medidas de desenvolvimento regional e urbano preconizadas para
a reduo dos efeitos perversos das desigualdades regionais e da Crescente concentraA'o da populao e da pobreza nas regies metropolitanas.
5. 1

O CNDU e seu posicionamen1D no organismo governamental

Apoiado pela Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano, rgao tcnico

que compreende, alm da Secretaria Executiva do Conselho, quatro coordenadorias - de Poltica e Legislaio Urbana, de Planejamento Setorial, de Regies Metro
politanas e de Cidades de Mdio e Pequeno Porte -, O CNDU representou, sem dvida, certo avano em termos institucionais, embora pouco se tenha afastado da
sistemtica de atuao da antiga CNPU. O Conselho formado por representantes
de oito Ministrios e duas empresas governamentais (o BNH e a EBTU) - alm de
cinco membros nomeados pelo presidente da Repblica, sendo presidido pelo ministro do Interior.
Ainda que esses cinco membros sejam de livre escolha do governo, nfo se
tratando, portanto, de representao formal da sociedade civil, sua presena no
Conselho, com mandato fixo, consistiu em um avano no sentido de uma gestllo
mais democrtica da poltica urbana.
A instituillo do CNDU e da Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano,
com vinculalo ao Ministrio do Interior, pretendia obter urna integrao maior do
comando da poltica urbana, a nvel do prprio Ministrio, ao qual se vinculam os
grandes investimentos urbanos do BNH, urna vez que o FNDU era, ele prprio, nsuficiente para viabilizar os investimentos necessrios ao desenvolvimento urbano.
Paralelamente, ao fortalecer o Ministrio do Interior como responsvel
pela proposio e gestllo da poltica urbana nacional, o governo parecia reconhecer
a necessidade de maior integralo do urbano e do regional, com vistas queles aspectos da poltica urbana referentes ao ordenamento do territrio.
Os objetivos e competncias do CNDU, embora basicamente os mesmos
que os da CNPU, foram mais claramente explicitados, mas, mais urna vez, no foi
conferido ao rgllo coordenador da~tica urbana nenhum poder decisrio nos . 1<
assuntos maiores dessa poltica. ~ s-. &,< ~(.(VW .(, ~ p . &J: JO ,(!., "'Coo! Voe ,
o.
/1t.:' '\..'- q.,J.. J.I'-o. WI.A...~ OJO CP
Com efeito, embora t
sido desenvolvida, em araIelo, uma
programas a eatgo
secret8!!;l .
nvolvimento
executiva - a
Urbano e da aplic o dos recursos, tanto do FNDU como externos,
eles
c!lpta os -, o
nse o, nos assuntos IDll10res a pc tica urbana, nllo recebeu
competilncia seno para elaborar e encaminhar proposies. Essas propostas nllo
apoiavam em iIna_C<l!iug,ia'o de foras expressivas, 'CasO da coordenalo

':fJlt-

sr

An61. Conl., B.lo HorIzonte, 1 (1). 83.119, lan./abr. 1986

no

109

J. C/Jacif'H,c0 N;, t.~v'<J

Co~'"
'

\tl.U(\

,yV,

~'U d-o

@s investimentos setoras ~ da liniao, estados ou municpios - referentes a

Itab~@~saneam~!!tQ~~porte_1!!:ban, reas. industn~ ~a_dministrfo !l!e:
t,r,opolitlll)a e mWlicipaL Tamb!JI nab a1~aram os resultados almejados em ~.
mos de legislao bsica e instrumentos normativos.
Esses dois campos de atividade interessavam diretamente aos dois grandes rumos da poltica urbana - os investimentos em desenvolvimento urbano e,
de outro lado, a ao reguladora sobre o USo do solo e as prprias atividades governamentais nas reas urbanas. No entanto, para seu efetvo desenvolvimento, no
podiam prescindir de um real poder de deciso, seja quanto aos investimentos a serem coordenados, seja quanto efetiva implementao de suas propostas normati-

vas.

y.dos objetvos
I?Qis obstculos imediatamente se colocaram, dificultando a consecuo
pretendidos pelo
e pela Subsecretaria de pesenvolvimento

"
'A
~

'.i;,
l

lJ!:bano:o distaniam!,n.to_do rg!b em relaao ao foco de decis!!! PQltica eco, n9mico-fmanceira, cada vez mais centralizado, que passou-" contro..lar mais dir~ta
men..te. todas as liberaes de recursos; e sua frarilidad,.e -como rgab coof@n@or
e normativo, vinculado a um ministrio eminentemente executivo~ sem poder de
erJ"osobre os rglos setO'riaiS-wvOlVldos com --d~vt)l.;;,nent;_Ig"'!UQlinc1usi~ _1"'la retraao de sua3..ap~dadeinvestid.<>r~~. A esses obstcu!os,
o)ltros se S()1I18~LevideJIciad..os _no..liecorrer_dos, esforos deseJ1.volvidos.Jl".o Qrl\.ab para .01>.ter uma legislaao bsica...9..ue favorecesse o desenvolvimento urbano:
preSSlles cabveiS, a Ilvel~dos p3eres
a incapacidade ou dificuldade_de
constitll.d.<>s__::-.tanto o Executivo 'l'J8Ilto o prprio Legislativo -, e o isolamento
do rgab em rela!o sociedade civil, que, por efeito dJl. press!!Q ~9S interesses
contrrios, no se mobilizou em favor das proposies do CNDU.

eXercer-as

Diante desse quadro, como seria possvel conduzir o processo de desenvolvimento urbano no Pas? Como enquadrar a ao governamental para criar
meJbores condies para o desenvolvimento urbano local e modificar os aspectos perversos da urbanizao, em termos locais e no que respeita estrutura espacial brasileira?
A transferncia da coordenao da poltica urbana ao Ministrio do interior - mantida a mesma concepo bsica dessa poltica, nso tendo sido acompanhada de maior poder de coero e, pelo contrrio, tendo havido um esvaziamento da capacidade de investimento em programas de desenvolvimento urbano
- no trouxe, portanto, os resultados almejados. Acentuaram-se as dificuldad-"."
para efetiva compatibilizaJ"o, a nvel do urbano, das intervenes econmicas e sociais. Limitaram-se mais ainda as possibilidades de internnA:o direta, em term'!s'
de ordenamento do territorio e da efetivaao do planejamento a nvel metropoli-

tano e mumdpl Zt -J-L

- -- -

21 A nvel do prprio Ministrio do Interior; no ocorreu a coalizl'o

(,l'{*:'J.; ,t- que seria necessria para a efetiva coordenac da poltica urbana.
~ 9'J I J..
Alm do BNH, que, a nO ser quanto a programas especficos, perss~
tiu como rglo essenciahnente setorial, outros 6J:gf'os do Ministrio
II~ "(\, \.
mantiveram-se alheios poltica urbana - como o Departamento Naf\ v-,~
".1
clonai de Obras e Saneamento (DNOS) e a prpria Secretaria Especial
do Meio Ambiente (SEMA). E mais, as lesde apoio aos municpios
desdobradas com particular vigor, tiverem desenvolvimento autnomo,
sem qualquer articulao com a poltica urbana.
110
Anl . Conl., Belo HorIzonte, 1 (1)= 83119, lan.lClbr. 1986

Jf

'"'\ifO'"\"1"

'I

5.2

A politica urbana aprovada peloCNDU

A primeira resoluo do CNDU (Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, Braslia, 1982), uma vez aprovado seu regimento interno, foi definir
as diretrizes da Poltica Urbana para 1980 - 85, partindo da considerao:

a) da dstrbuo da populao e das atividades no territrio nacional;

b) da exigncia de diretrizes que orientem o desenvolvimento urbano buscando a melhoria da qualidade de vida da populao urbana;
c) da necessidade de conjugar as aes setoriais nas cidades.
Nenhuma das consideraes introdutrias nem qualquer das proposies
alinhadas mais adiante se referem experincia anterior de poltica urbana, embora
o contedo da resoluo aprovada pouco tenha diferido daquela que orientava as
aes da CNPU. Reconhece-se como ponto de partida a necessidade de poltica urbana que vise consoldao de um sistema urbano capaz de assegurar uma distribuo espacialmente mais adequada do desenvolvimento econmico, contnbuindo para melhor integrao do territrio nacional e para a diminuilro das disparidades inter-regionais e interpessoais de renda. Ainda no prembulo do documento,
outras afirmaes merecem destaque: a necessidade de medidas severas de ordenamento e controle do uso do solo nas regies metropolitanas; ,,-necessidade de orent!' os investimentos para maior crescimento relativo de cidades de porte mdio e
nlicleos interiorizados, iniciando um processo de descompressao urbana: e a exigncia de se eliminarem ou, no minimo, reduzirem os desequilbrios que se verificam dentro das cidades, extinguindo gradativamente a pobreza que se acumula,
sobretudo nas periferias urbanas.
Para alcanar os objetivos gerais enunciados, ainda no prembulo, so enfatizados, entre as linhas de ao, o aperfeioamento da legislao urbana, o aprimoramento dos mecanismos de coordenao do desempenho das entidades envolvidas
no processo (nos trs nveis de governo) e a necessidade de compatblzao entre
a poltica urbana e as demais polticas setoriais que influem no desenvolvimento
urbano e regional, o que seria feito atravs de programas previamente compatibilizados e de conformidade com uma estratgia de organizalro territorial preestabelecida. Prev-se, tambm na introduo do documento, a partcpao efetiva de estados e municpios por terem "estas instncias administrativas melhores condies
para adequar as diretrizes emanadas do nvel federal s peculiaridades regionais e locais" (Conselho Nacional... 1982). A descentraliza!o das a!les federais a
zada pressu unha ue estados e munic ios seriam dotados de condi
as
eImanceiras, o que imp . ana transferncias de recursos pe a Unilro. Tambm reconhecida como fundamental a formulalro de polticas estaduais de desenvolvimento urbano.

r&:ilf-

A rigor, o discurso introdutrio contm alguma inovao: h o reconhecimento da importncia do aperfeioamento da Iegislalro urbana e preocupao com
as disparidades intra-urbanas, assim como nfase na coordenao intersetorial e na
descentralizalro da alro do Governo Federal, com participafO efetiva dos estados
e municpios.
Anil!. II Canl. Belo Horizonte, 1 (1): 83-119, lan./abr. 1986

111

Quanto estratgia de organizao territorial apresentada, pouco difere

da que foi preconizada pelo II PND. Apenas silo referidas como "categorias es-

paciais" 22.
a) reas de descompresso;
b) rea de expando controlada;
c) reas de dinamizao ; e
d) reas com funes especiais.
Para o desenvolvimento intra-urbano, que visaria, com base em instrumentos econmicos e normativos, o acesso das populaes de baixa renda aos servios
essenciais, o documento do CNDU (Conselho Nacional... 1982) alinha diretrizes
referentes li "utilizaao do espao urbano", li habitalio, ao transporte urbano, ao
abastecimento de gua e saneamento ambiental, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e ambiental. Tais diretrizes explicitam as orientaes adotadas pela Poltica Urbana com relao ao uso do solo e atuao setorial no espao urbano no
campo da infra-estrutura, cuja compatibilizallo preconizada.
Por outro lado, verifica -se que, apesar das menes a medidas severas de
ordenamento e controle do uso do solo, em nenhum momento o documento expressa a necessidade de urna efetiva interveno do poder pblico para viabilizar esse ordenamento e permitir-lhe, como est indicado, adiantar-se ao processo de
urbanizao e induzir sua localizao, controlando-a de modo a obter estruturas
urbanas que sejam operveis a custos adequados.
.
s dretrizes especficas apontadas e quelas orientaes mais gerais formuladas na apresentao da poltica urbana nJ[0 corresponde, no entanto, a indica!o de instrumentos capazes de assegurar sua implementao.
Como instrumento da poltica urbana podem-se incluir "os programas
estratgicos". Os demais instrumentos citados na resoluo do CNDU seriam: O
prprio CNDU; o FNDU e outros instrumentos fnanceros ; o prprio sistema tributrio; instrumentos jurdicos a serem criados; e programas de assistncia tcnica.
Os programas estratgicos referem-se a quatro categorias (de cidades) bsicas: Regies Metropolitanas, Cidades de Porte Mdio, Cidades de Pequeno Porte
e Ncleos de Apoio. Coordenando e compatibilizando um conjunto de medidas previamente estabelecidas, deveriam propiciar a nterligao entre a estratgia de organzao territorial e a atuao direta nas cidades. A estratgia territorial em questo,
que nlio claramente explicitada, se fundamenta nas "categorias espaciais" referidas
(reas de descompresso, reas de expanso controlada, reas de dnamzao e
reas com funes especiais). Ela concebida como o marco de referncia para as
aes a serem desenvolvidas, mas a abrangncia territorial dessas "categorias espaciais" s est clara ao serem detalhados os objetivos e medidas dos vrios "programas estratgicos". Cada grupo de centros - classificados, a rigor, por sua dirnensllo
e suas funes urbanas - passaria a ter um tratamento diferente, em funo da

22 Essas reas correspondem, praticamente, quelas indicadas no

U PND (Brasil. Presidncia... s.d.) como de controle, de disciplina e

dinamizao, de dinamizao e de programas especiais.

112

An6r. Conl., Belo HorIzonte, 1 (1): 93119, lan./obr. 1986

"categoria espacial" em que se insere. No apenas para cada regio metropolitana,

mas tambm para as cidades de porte mdio, as polticas seriam diferenciadas, em
funo do papel a ser desempenhado por cada qual em termos de organizao espacial do Pas. Dessa forma evtar-se-a o tratamento simtrico das cidades de porte
mdio ocorrido anteriormente.
A aprovao da poltica urbana para 1980/85, pelo recm-criado Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, embasaria toda a ao da Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano do MINTER e do prprio Conselho a partir de
ento, mas tanto essa subsecretaria como at mesmo o CNDU no contaram com
instrumentos e mecanismos que propiciassem a efetivao da maior parte das medidas propostas.

5.3.

Distor9es da polftica urbana e entraves sue efetiva implem.ntello

Apesar da transferncia dos assuntos urbanos para o MINTER e da criao do CNDU com sua Secretaria Executiva vinculada a uma das subsecretarias do
Ministrio e apesar, ainda, dos objetivos da poltica urbana enunciados e dos esforos despendidos para sua consecuo, no h como negar terem sido muito restritos os resultados alcanados.
Preliminarmente, h que reconhecer o seguinte:
a) o tratamento da questo urbana passou alada do MINTER, mas o novo
rgo permaneceu em posio secundra, a bem dizer marginal, sem obter, a nvel
do PIpriO Ministrio, a compatibilizao das aes visando reverter a tendncia ao
agravamento das questes das desigualdades inter e intra-regionais - retratadas inclusive no crescimento das regies metropolitanas;

b) os recursos alocados ao desenvolvimento urbano e geridos pelo novo rgo

foram extremamente reduzidos e, por outro lado, pouca ou nenhuma interferncia
ele iria ter na alocao dos grandes investimentos urbanos do governo, tanto em habitao e saneamento bsico, quanto em transportes urbanos;
c) o contedo da poltica urbana enunciada refletiu a manuteno das posturas anteriormente assumidas e, praticamente, no incorporou inovaes ou mudana de posicionamento do governo central quanto gesto dos assuntos urbanos, a
no ser na maior nfase conferida aos instrumentos jurdicos e necessidade de coordenao entre os rgos setoriais do governo (mas sem resultados expressivos),

-.

l ~ cl; '17 O~u-. \.W.W.~

As observaes apresentadas ao ser analisado orontedo da poltica urbana definida pelo CNDU e as orientaes desse rgo permitem vislumbrar alguns dos
problemas que entravaram a efetvao coerente dessa poltica urbana no perodo.
Dentre eles, a desvinculao entre a poltica urbana e a econmica global o que
mais ressalta, pois contnbuiu de maneira acentuada para 9uefossem, na verdade,
desconsideradas, a nvel do aparelh estatal, as questes do desenvolvimento urbll!lP
global e tambm as do desenvolvimento regional. Com efeito. a grande estratgia
de "desconcentra o concentrada" ue penneia o enunciado da ltica urbana no
o, a rigor, incorporad.a pela cpula do poder.
Em tais condies, o CNDU e a Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano
An61. a Conl., Belo Horizonte, 1 (1): 83-119, lan.labr. 1986

113

tiveram que adequar suas aes a uma situao adversa, que se completava com uma
retrao expressiva em seu papel planejador-alocador de recursos. Papel este que
reconhecido como de fundamentai importncia para a efetiva implementao do
planejamento, pois a prpria retrao da capacidade de investimento afeta diretamente a capacidade de coordenar e de alcanar a coalizo necessria efetivao
da poltica.

Em um quadro poltco-nsttuconal em que a questo urbana e os desequilbrios regionais no eram considerados seno em seus aspectos setoriais mais
graves, como se desdobraria a ao dos rgos responsveis pela poltica urbana?
Os aspectos relativos escaia locai, intra-urbana, mereceram maior ateno, mas os mais gerais da poltica urbana no foram totaimente esquecidos e as
diretrizes de organizao do territrio permaneceram como que embutidas nas atividades desenvolvidas. Algumas formas de atuao merecem ser apontadas:

a) a ao para a compatibilizao das aes setoriais do prprio Governo Federal e para a induo de solues condizentes com as diretnzes da poltica urbana;
b) um amplo esforo normativo, objetivando estabelecer bases legais para
ordenar a gesto urbana e propiciar a efetivao de medidas de poltica urbana

maisenrgica;
c) a interveno direta atravs de projetes especficos;
d) a realizao de estudos e pesquisas, acoplada participao em encontros tcnicos, acadmicos e outros - destinada a possibilitar o acompanhamento
do prprio processo de urbanizao e de gesto urbana e tambm a subsidiar a
reorientao das aes do rgo coordenador da implementao da poltica urbana e a busca de novas bases para a sua reformulao.

No cabe aqui analisar o que foi - ou no - realizado, em termos de

efetiva implementao da poltica urbana, mas ressaltar alguns dos aspectos que
merecem ateno especial, quando se cogita de rever as orientaes bsicas da poltica urbana e de desdobr-la a nvel dos estados. Com esse fim, algwnas distores devem ser focalizadas, assim como entraves que se opuseram execuo da
poltica preconizada.
A questo da centralizao merece ser focalizada sob vrios aspectos. Importa reconhecer que a poltica formulada foi bem mais explcita que a da CNPU e
abordou com maior nfase a necessidade de uma legislao sobre uso do solo urbano, a exigncia de maior coordenao e compatbilizao das aes do poder pblico nas cidades, a necessidade de diferenciao das aes em funo das categorias
de cidades e das "categorias espaciais" e a importncia da assistncia tcnica aos
municpios. Entretanto, a referncia descentralizao da poltica e efetiva partcpao dos estados e municpios apenas figura na introduo do documento e
no detalhamento das diretrizes do programa de cidades de porte mdio, quando
se afuma que este dever ser apoiado sobretudo pela ao dos estados.

Na verdade, a poltica preconizada anteriormente pelo CNPU lastreou

114

Anl. I: Canl., B.lo HorlzontEt, 1 (1),83119, ian./abr. 1986

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a ao dos novos rgos de coordenao e implementao da poltica urbana, e a

tendncia centralizao das decislles persistiu no perodo 1979 - 84, Com efeito, prevaleceram, mais uma vez, a visRo maCIO da questRo urbana e a tendncia a
seu tratamento simtrico. Paralelamente. a nfase rui instrumentao jurdica decOrreu em grande parte do reconhecimento da necessidade de se dermir explici1f:
mente o papel da UniRo no desenvolvimento urbano. Tudo isso ocorreu apesar de
o discurso oficial recomendar a descentralizao. reconhecendo serem os estados
e munic ios "as nstClaS d\iiliitrativas melb.ores para adequar as diIetrizes
emanadas do Governo Federal s pec . d es regionais e ocais
onse
acional... 1982).

Nas tentativas de implementacRo da poltica urbana que assim explicitava o papel a ser desempenhado pelos estados e municpios, a autonomia do poder Jol seria preservd. Mas aos ovemos estaduaIS foram sem re reservadS competncias complementares. conti s, e um lado, las atribu es executivas da
no e. e outro, pe a. preservao a autonomia municipal. Inclusive quanto
rellillsiiietroijOlian.... nehuma proposta efetiva fOI leVada adiante para confe~riI~l.1:les o poder, indispensaveI, para que cwnpram, a contento, o que a Ui Cmplementar estabelece como sua competncia.
As seguintes observaes exemplificam a permanncia dessa postura centralizadora.

Um exemplo o da mplementao do Programa Especial de Cidades de

Porte Mdio. simetricamente orientado pelo rgos federal e no qual a participao dos governos estaduais limitou-se, quase sempre, fase dos projetes executivos.
que envolvem necessariamente rgos estaduais (Companhia de Habitao Popular COHAD, rgo de fornecimento de energia eltrica, de saneamento bsico e outros).

Esse posicionamento tambm prevaleceu na formulao do instrumento

jurdico bsico - o anteprojeto de lei de desenvolvimento urbano, em suas sucessivas verses. Na definio das competncias, fortalece.. e o papel da Uno e se confere aos governos estaduais uma funo complementar restrita. E quando da explicitao dos novos instrumentos a serem criados para o fortalecimento do poder municipal, nenhuma referncia feita. no projeto de lei, ao papel das entidades metropolitanas no ordenamento do uso do solo, quando caberia criar condies, nessa lei
geral, para o, revigoramento dessas entidades como instrumento da poltica urbana
.
global do PaIS. .o Gfi!Y.~' CI ~#Q' eLA. rJ.c, ~1'On) ~ 1'W-<1"Y cC ~ 0--1. ( ;v>.J: ~""" -v:t"~ eLo
JU,Ct>-l
Se nRo pode ser consthtada. da parte do CNDU, qualquer medida descenen'd do fortaleCimento da artici a o do der estadual no tratralizad r
das-S.~~-_~....Br.~_~~_,J'i_~~!l!pre claro seu posicionamento em avor a autonomia e do fortalecigIe!1t,! do P!'dericaI~OprOJefii de Lei de esenvolvimento Urbano que prope.!!i!!,rsos instrumentos comesstifIril ofai,ams:aniium tratamento -simtrico a JQ~os os mun~~!pios,_ainda que, em siia Dimoria-, no possuam a capacitao mnima para utiliz-los. - ... - .
... -~~ _.- .....

\,or sua.v~~,-um do~~,,-tos mais delicados e vitais da poltica urbana

foi omitido ou. melhor dizendo, contornado no instrumento legal pro sto. Com
efeito. emb"ras-ffiiiiijfestem
espaC- ente
a nvel-- oc-._.. ,as
----------------.
..... questes --metropolita-

__

'-

Ao." Cool. B"~OOp 1<:;;;;0'0;; P6~) ~rvtv~15

-

() Q(,(JM.'

cRa-J

j(erz,2, };tV>~ ;/c,,,,.u

nas transcen~~ma_~ss_a__e_scala,~r serem diretamente condicionadas pela dinmica

intra e nter-regonal.e, prill"iI!lmente, pela_Jlim~n,.g__e m:avi.4ade que assumem,
exigindo serem consideradas e tratadas pelo8..Qutros dois nveisde governo. Assim,
<;Q1!ln conceberuma Iei de_desenvolvmento urbano el1!JLue seja omitido o interesse metropolitano? O PIoieto delei em_causa p'rev, mais de uma yez, que o_muni~seja ouvido pela l.lni~o o~_Estad-,,!.U_assuntos da cOlIlpe~flcia_ destes,
mas a _o~o total quanto s relaes entre o rgo metropolitano e os IllllJlicpios, apesar de elas_serem um dos problemas cruciais da implementao da poltica urbana preconizada em qualquer das regies metropolitanas do Pas.
A mesma omisso e o mesmo enfoque eminentemente centralizado e simtrico se confguram na Norma CNDU n.? 00 I, que fixa diretrizes e regras para a
ao metropolitana: ela trata de forma idntica todas as nove regies metropolitanas; explicita que os planos metropolitanos devero possibilitar a articulao entre
os trs nveis de governo; e recomenda, alm da compatibilizao entre o planeiamento e a programao financeira federal, estadual e municipal, a integrao das
atividades setoriais na estrutura espacial metropolitana. Entretanto, se determina
q!,"_o".Jllanos de desenvolvimen!.o metr.<'politanos.sejam submetidos ao CNDU, no
faz exigncia_~-".&'! quanto_~Planos municipais em relao _aos conselhos deliberativos das regies metropolitanas. - --. ------- .

,
)

A tendncia simetria tambm est presente na Lei nO 6766, de dezembro de 1979 - a de Parcelamento do Solo -, que, alis, no resultou de proposta
do CNDU. Ela regula a ao do poder local e o restringe, de certo modo, dando
competncias s entidades metropolitanas e aos governos estaduais. Mas, ao tratar
simetricamente todas as municipalidades brasileiras, ela gera, em muitos casos,
verdadeiro impasse para o planejador municipal. Com efeito, se cumpridas as exigncias dessa lei, a oferta de terrenos nas periferias urbanas ser limitada ou estancada, o que ir ocasionar acentuada elevao de seus preos e impossibilitar
sua aquisio pela populao de baixa renda (como j ocorreu em municpios
centrais de regies metropolitanas em dcadas anteriores). A aplicaclfo rilOrosa
dessa lei .seria, pois, um fator de maior expanso de aglomerados subnormais e de
ltearneritosllegais,-'l"" agrav~.an! as_condies devi~da.Jlo-l!Jll~o Jlessas [l!'riferias urbanas.
As observaes que acabam de ser alinhadas ressaltam algumas das principais contradies que interferiram na implementao da poltica urbana: as tendncias centralizao e simtrica, que se opunham ao prprio discurso oficial
e contriburam juntamente com os fatores restritivosantes apontados, para restringir os efeitos dos projetas executados e das aes preconizadas.
, Outro enfoque crtico tambm merece ser aqui considerado. Os formuladores da poltica urbana nacional, sem dvida alguma, n~o ignoravam que as dsfunes da estruturao do espao, tanto a RlveI macrO como na escala iocal,-,_()
uma decorrncia dos processos econmic0'"80CHUS que atuam no territrio ~for3fl!.
exaceIbdos com a expanslro da economia de mercado e a forrn~la qual o -Parelho e~a~ favoreceu __ pI}!J!it~ameJ?-te e~a expans'.Q: tQ~~~-1.-f!ortan.!Q, sj~
essa poltica urbana no quadro em que ela foi gerada e elaborada. para compreender grande parte. de suas limitaes e distores. A poltica preconizada que, a
nvel macro, mplcara estreto entrosamento com a poltica regional, .!.em _.~
116

Anl. a Conl., Belo Horlz:onte,

(1): 83119, ion./obr. 1986

ineficcia um exemplo dessa situao. Sob o primado do desenvolvimento ou

crescimento econmico, as dretrzes de ordenamento do territrio e as de desenvolvimento regional no tinham guarida no governo e, a nvel do Pas como de
cada regio ou estado, acentuaram-se as disfunes da estruturao do espao, com
crescente concentrao de recursos - mas tambm da pobreza - em regies metropolitanas.
A nfase na centralizac!o das decis(le aqui criticada merece ser reexarnj
luz do agravamento das disfunCOes espaciai~ a.nve1 inter e jntra~regional.
FortIecer municpios para melhor gestfo urbana pode ter acarretado efeitos vant~iiOi!}l"el mt.'"aIociil, _mas a urban~~ h~je . um processo de tal fo~ vigoroso e comprexo, que, sem uma estrategia naCionalcoerente de desenvolvimento
regional e ordenanienlO- do territrio, qualquer poltica urbana,fica fadada ao}I!'
sucesso, apesar das reliZaes pontuaiS'Iue-possa ter alcanado.
n~a

Assim colocado, o problema da implantao de urna poltica urbana configura-se como eminentemente poltico. Inserida em urna poltica global de desenvolvimento que no considerava a especificidade da dimenso espacial e as disfunes da estruturao do espao, a poltica urbana no seu sentido mais amplo nfo
tinha condies de se efetivarvNo a primeira vez que se coloca um problema dessa ordem, j vivenciado por vrios pases, inclusive europeus e, de modo mais aceno
tuado, naqueles em que o esforo pelo desenvolvimento econmico no abria espao para as aes destinadas Implementao de um modelo preestabelecido de organzao do territrio.
Nesse quadro que deve ser colocada a questo da reformulao da poltica urbana, inclusive a nvel dos estados, pois os problemas e impasses que entravaram a ao dos rgfoS federais com ela envolvidos devem ser repensados em
cada uuidade federada, tendo em consderao as especificidades do processo a
identificado. E a essa perspectiva deve ser referida a necessidade de insero da poltica de desenvolvimento urbano e regional em urna poltica global de desenvol
vimento que incorpore a dimenso espacial deste e compatibilize diretrizes econmicas e sociais com as especificidades regionais e locais, de modo a atenuar dsfunes e minimizar as conseqncias negativas do crescimento econmico.
Da anlise da poltica urbana brasileira, desde seus primrdios, o que se
constata que ela nfo alcanou aquela interafo poltica global de desenvolvim.ento .que seranecessra sua eJe.\iva im.l'lementafo. Se nos primeiros anos 'ela
estava ou lCita em urna a o de romo
do lan'amento urbano sob tica ernnente~ente.. ~cal, _~ ..~~ ~s recentes, e~bora explicitadas nos planos e doc,2menfs OfiCIaIS, as dfretnzes "da pohtica urbana nfo foram perseguidas com a 00fase.devida,.elll. face da prioridade conferida a aCes setorials voltadas para o cres..:~!':."-conmico ou para o atendilriento de outros objetivos do govem,a.
A fragilidade dos rgos que centralizavam a mplementao da poltica
urbana, frente ao complexo e poderoso aparelho estatal, acentuou-se ainda mais
nos ltimos anos. E isso veio contribuir para manter o alheamento da sociedade
civil como um todo e, inclusive, da classe poltica, em relao gravidade das dsfunes da estruturao urbana do Pas. Estas impem seja reconhecida a prioridade de um enfoque urbano - intra-urbano e de ordenamento territorial - no
Anl. I Conl., B.lo Horizonte, 1 (1), 83.119, lan./obr. 1986

117

planejamento econmico e social, tanto a nvel do Pas COmo de cada unidade da

federao, mas apenas um restrito grupo de tcnicos ou estudiosos disto tem conscincia.
Se a questo urbana vem. sendo tratada de modo centralizadorpela Unio,
esta, contdo, ii'-Ihe colfriu li m;:porti1Ci~_9.':'e sua ex~ema."onipjexidade impe. No momento oltico atual, h condies para que ela seja restaurada obalmente, a partir da revisa:o de alguns dos dispositivos constitUCIonaIS, como tarn it
da inserca:o da poltica urbana na poltica global de desenvolvimento econmico e
social. Mas faz-se necessrio, complementarmente, que a classe poltica dissotome
~Il.scincia e que os governos estaduais assumam funo mais proeminentena con
<!!'@ dessa poltica: por estarem mais prximos da realidade espacial na qual devero ocorrer as intervenOes necessrias e, tambm, por estarem mais prximos

d populacao que ser o alvo dessas intenrelCese-qu....-pdrTerilarticipa!o

maisefetivanas decises a seremtomadas e exigirsejamelas cumpridas.

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