1

BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Bayi (AKB) merupakan
ukuran bagi kemajuan kesehatan suatu negara, khususnya yang berkaitan dengan
masalah kesehatan ibu dan anak. AKI merupakan indikator yang mencerminkan
status kesehatan ibu, terutama risiko kematian bagi ibu pada waktu hamil dan
melahirkan (Saifudin, 1997).
Berdasarkan hasil SDKI 1994 menunjukkan AKI sebesar 390 per 100.000
kelahiran hidup dan hasil SDKI 2007 menunjukkan AKI sebesar 228 per 100.000
kelahiran hidup. Tetapi hasil SDKI 2012 AKI melonjak naik menjadi 359 per
100.000 kelahiran hidup (BPS, 2013). Hal ini tentunya jika dikaitkan dengan
Program Millenium Development Goals (MDGs) 2015 akan sulit dicapai, dimana
Indonesia menargetkan mampu menurunkan AKI menjadi 102/100.000 kelahiran
hidup dan AKB menjadi 23/1000 kelahiran hidup, serta cakupan persalinan yang
ditolong oleh tenaga kesehatan menjadi 95% pada tahun 2015 (Depkes RI,
2010a).
Salah satu upaya percepatan penurunan AKI dan AKB adalah melalui
peningkatan cakupan persalinan yang ditolong oleh tenaga kesehatan di fasilitas
kesehatan dan penanganan kegawatdaruratan maternal neonatal sesuai standar
dan tepat waktu yang dapat dikaji melalui Audit Meternal dan Perinatal (AMP)
(Depkes RI, 2010b).
Kondisi ini memerlukan analisis yang lebih mendalam untuk mencari akar
permasalahan dan pemikiran untuk mencari alternatif solusinya. Salah satu
kegiatan penting yang dapat digunakan untuk membantu menganalisis hal
tersebut adalah AMP.
Audit Maternal Perinatal (AMP) berisi serangkaian kegiatan yang
bertujuan untuk meningkatkan kualitas pelayanan kesehatan melalui kegiatan
pembahasan kasus kesakitan, kematian ibu dan perinatal atau bayi. AMP dapat
dimanfaatkan untuk menggali permasalahan yang berkontribusi atas kejadian
kesakitan atau kematian yang bersumber dari pasien, keluarga, petugas dan

fasilitas kesehatan, manajemen pelayanan serta kebijakan pelayanan. Dengan

demikian pengelola program di kabupaten/kota, pemberi pelayanan di fasilitas
pelayanan dasar sampai rujukan dapat memperoleh pembelajaran dan menetapkan
skala prioritas pemecahan masalah termasuk perencanaan untuk mengatasi
penyebab yang dapat dihindari untuk mencegah terulangnya kematian yang sama
di masa yang akan datang.
Epidemiologi

merupakan

studi

yang

mempelajari

distribusi

dan

determinan penyakit dan keadaan kesehatan pada populasi, serta penerapannya

untuk pengendalian masalah kesehatan. Karena penyakit pada manusia tidak
tersebar dan terbagi begitu saja secara acak tetapi ada faktor penyebab, maka
epidemiologi harus melibatkan pengamatan dan pengukuran yang sistematik
tentang frekuensi penyakit dan faktor-faktor yang erat hubungannya dengan
kejadian penyakit. Pengamatan secara sistematik dan terus menerus menurut
faktor determinan dan distribusi penyakit dan masalah kesehatan yang terjadi
adalah surveilans. Dalam tatanan manajemen kesehatan, surveilans berperan
sebagai intelijen yang bertugas untuk menghasilkan informasi epidemiologi yang
sangat bermanfaat dalam proses pengambilan keputusan. Surveilans harus
ditindak lanjuti dengan respons, dapat berupa respons segera atau respons
terencana (Danel, et al., 2011).
Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) merupakan peraih penghargaan
peringkat pertama untuk Program Kesehatan Ibu dan Anak pada tahun 2012. Hal
ini bisa dipahami karena sarana pelayanan kesehatan cukup banyak, tenaga
kesehatan dan peralatan cukup lengkap, kondisi geografis dan transportasi relatif
baik. Namun pada tahun 2013 jumlah kasus kematian ibu justru terjadi
peningkatan, data jumlah absulot kematian ibu per kabupaten/kota di DIY pada
tahun 2009 s/d 2013 dapat dilihat pada gambar 1:

berkisar antara 30-35 orang, tetapi faktanya jumlah kematian ibu justru meningkat
Gambar 1. Jumlah Absolut Kematian Ibu per Kab./Kota
di DIY Tahun 2009 s/d 2013
60
50

56
47

46

43

40

40

Kota
Bantul
Kulonprogo

30

Gunungkidul

20

Sleman

10

Total DIY

0
2009

2010

2011

2012

2013

Sumber : Dinkes DIY, 2014

Dari gambar 1. di atas dapat diketahui bahwa tren kematian ibu di DIY
dari tahun 2009 ke tahun 2010 terjadi sedikit penurunan tetapi pada tahun 2011
terjadi peningkatan, kemudian

menurun pada tahun 2012 tetapi meningkat

kembali pada tahun 2013. Tren jumlah kematian kabupaten yang signifikan
peningkatannya dari tahun 2012 ke tahun 2013 salah satunya adalah Kabupaten
Kolun Progo. Kabupaten Kulon Progo ini pada tahun 2012 hanya terdapat 3 kasus
kematian ibu tetapi meningkat menjadi 7 kasus pada tahun 2013 atau meningkat
lebih dari 2 kali lipat. Kabupaten yang justru menunjukkan tren menurun adalah
Kabupaten Gunungkidul bahkan dalam 2 tahun terakhir dimana jumlah kematian
tahun 2011 berjumlah 14 kasus, tahun 2012 berjumlah 11 kasus dan tahun 2013
menurun lagi menjadi 8 kasus.
Berdasarkan hasil pertemuan "Evaluasi Terjadinya Peningkatan Kematian
Ibu di DIY Selama Tahun 2013" di Ruang S3 Fakultas Kedokteran UGM, dihadiri
oleh perwakilan lima

dinas kesehatan kabupaten/kota DIY, rumah sakit

pemerintah dan swasta yang dilaksanakan pada Hari Senin 13 Januari 2014,
didapatkan data bahwa kematian ibu di DIY pada tahun 2013 sebanyak 46,
padahal sebelumnya di awal tahun 2013 ada kesepakatan antara Dinas Kesehatan
DIY dan 5 kabupaten/kota bahwa di tahun 2013 jumlah kematian ibu cukup

jika dibandingkan tahun 2012 sebanyak 40 orang. Risanto Siswosudarmo yang

pada pertemuan evaluasi tersebut sebagai pembahas

menyatakan bahwa

sebenarnya 80% kematian ibu di DIY bisa dicegah dan 37,83% faktor risiko
terjadinya kematian ibu tersebut adalah karena keterlambatan. Di samping itu
99% pasien yang melahirkan sudah ditangani oleh tenaga kesehatan (PKMK FK
UGM, 2014).
Yang menarik, hampir 50% kematian ibu di DIY pada tahun 2013 terjadi
pada kwartal ketiga. Disinyalir bahwa kematian tersebut terjadi di sarana
pelayanan kesehatan yang seharusnya memadai, tetapi terjadi keterlambatan
penanganan karena mutu pelayanan rumah sakit dan mutu rujukan masih menjadi
pertanyaan besar. Hanevi Djasri, menyarankan agar kepada dinas kesehatan
kabupaten/kota di DIY untuk mendetailkan rekomendasi yang telah dibuat. Hal
yang perlu disadari, rekomendasi yang tidak tertulis secara detail, tidak akan
berjalan. Selain itu, agar memilah hasil rekomendasi menjadi tiga, yaitu
rekomendasi yang telah dilaksanakan, rekomendasi yang belum dilaksanakan dan
rekomendasi yang sedang berjalan. Yang juga memprihatinkan, adalah banyak
penyebab kematian berulang dengan rekomendasi AMP yang berulang dari waktu
ke waktu, di tempat yang sama sehingga timbul pertanyaan seberapa besar
rekomendasi AMP ditindaklanjuti oleh para penentu kebijakan, yaitu direktur
rumah sakit dan kepala dinas kesehatan kabupaten/kota (PKMK FK UGM, 2014).
Berdasarkan latar belakang di atas maka perlu adanya upaya yang lebih
keras agar terjadi percepatan penurunan jumlah kematian ibu dan kematian bayi,
dengan melakukan upaya-upaya inovasi yang memiliki daya ungkit yang tinggi
diantaranya dengan perbaikan manajemen dan pelaksanaan Audit Maternal
Perinatal dan pentingnya respon segera dan respon terencana dari pengambil
kebijakan terhadap rekomendasi AMP tersebut.
B. Perumusan Masalah
DIY memiliki sarana dan prasarana serta sumber daya manusia yang
cukup banyak termasuk di Kabupaten Kulon Progo dan Kabupaten Gunungkidul,
kegiatan AMP dilakukan dengan menghasilkan berbagai rekomendasi untuk

memperbaiki kondisi, tetapi jumlah kasus kematian ibu dan kematian bayi masih
tinggi bahkan jumlah kematian ibu dan kematian bayi tersebut pada tahun 2013
meningkat jika dibandingkan tahun 2012.
Bagaimana tindak lanjut rekomendasi AMP di Dinas Kesehatan (Dinkes)
Kabupaten Gunungkidul dan Dinkes Kabupaten Kulon Progo Daerah Istimewa
Yogyakarta.
C. Tujuan Penelitian
1. Tujuan Umum
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui manajemen dan pelaksanaan
AMP serta tindak lanjut rekomendasi AMP berupa respon segera dan respon
terencana di Dinkes Kabupaten Gunungkidul dan di Dinkes Kabupaten Kulon
Progo Daerah Istimewa Yogyakarta.
2. Tujuan Khusus
Tujuan khusus penelitian ini adalah:
a. Mengetahui manajemen dan pelaksanaan serta rekomendasi AMP di
Kabupaten Gunungkidul dan Kabupaten Kulon Progo.
b. Mengetahui proses implementasi rekomendasi AMP dilihat dari faktor
komunikasi, koordinasi, sumberdaya, disposisi (sikap atau komitmen) serta
struktur birokrasi di Kabupaten Gunungkidul dan Kabupaten Kulon Progo.
c. Mengetahui tindak lanjut rekomendasi AMP berupa respon segera dan rspon
terencana di Dinkes Kabupaten Gunungkidul dan di Dinkes Kabupaten
Kulon Progo.
D. Manfaat Penelitian
1. Manfaat Praktis
a. Bagi Pemerintah Pusat/Kementerian Kesehatan untuk perbaikan kebijakan
dan pedoman AMP.
b. Bagi Pemerintah Kabupaten Kabupaten Gunungkidul dan Kabupaten Kulon
Progo, hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan yang
evidence base untuk perbaikan kebijakan dan manajemen AMP.

c. Bagi Dinas Kesehatan DIY, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi
masukan tentang pemantauan tindak lanjut rekomendasi AMP.
d. Bagi Dinas Kesehatan Kabupaten Gunungkidul dan Dinas Kesehatan
Kabupaten Kulon Progo untuk perbaikan program dan kegiatan termasuk
perencanaan dan penganggaran.
e. Bagi Tim AMP kabupaten, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi
masukan dalam rangka perbaikan pelaksanaan AMP tingkat kabupaten.
f. Bagi Direktur Rumah Sakit dan Dokter Spesialis, hasil penelitian ini
diharapkan dapat meningkatkan kualitas pelayanan kesehatan.
2. Manfaat Teoritis
a. Bagi pengembangan teori, hasil penelitian ini diharapkan berdampak
terhadap penurunan jumlah kematian ibu dan kematian bayi.
b. Bagi peneliti, hasil penelitian ini
pemahaman, daya analisis
metodologi penelitian tentang

diharapkan dapat meningkatkan

dan kemampuan dalam mengaplikasikan

manajemen AMP, pelaksanaan AMP,

rekomendasi AMP dan faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan atau

kegagalan implementasi rekomendasi AMP serta respon dinas kesehatan
terhadap rekomendasi AMP.
E. Keaslian Penelitian
Beberapa penelitian yang pernah dilakukan tentang AMP sebagai berikut:
1. Supratikto, et al. (2002), melakukan penelitian dengan judul A District-Based
Audit of The Causes and Circurastances of Maternal Deaths in South
Kalimantan Indonesia. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui penyebab
kematian maternal perinatal dengan lokasi penelitian Provinsi Kalimantan
Selatan dengan metode penelitian kualitatif dimana subjek penelitiannya
adalah dokumen otopsi verbal dan rekam medis. Hasil penelitian menyatakan
bahwa penyebab kematian maternal 41% perdarahan, 32% hypertensi, 77%
terlambat mengambil keputusan, 60% buruknya kualitas pelayanan.
2. Wibawa, (2007), melakukan penelitian dengan judul Implementasi Otopsi
Verbal Kematian Maternal Perinatal di Kabupaten Pesisir Selatan Provinsi

Sumatera Barat. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui pelaksanaan otopsi

verbal dengan lokasi penelitian di Kabupaten Pesisir Selatan dengan metode
penelitian studi kasus kualitatif dimana

subjek penelitiannya

adalah

perawat/bidan yang melaporkan kematian maternal perinatal, pemegang

program KIA, dokter puskesmas, Kasubdin KIA, Kasi KIA, SpOG dan Ketua
IBI kabupaten. Hasil penelitian menyatakan bahwa pelaksanaan otopsi verbal
belum dijalankan dengan baik, hanya 8% yang pengisiannya lengkap.
3. Masila, (2007), melakukan penelitian dengan judul AMP Kabupaten PerigiMoutong Provinsi Sulawesi Tengah. Penelitian ini bertujuan untuk
mengetahui pelaksanaan AMP, tindak lanjut rekomendasi dengan lokasi
penelitian di Kabupaten Perigi-Moutong dengan metode penelitian deskriftif
kualitatif dimana subjek penelitiannya adalah bidan koordinator, bidan di
desa, bidan penanggung jawab kamar bersalin. Hasil penelitian menyatakan
bahwa pelaksanaan AMP belum sesuai standar, puskesmas patuh terhadap
standar 30%, puskesmas yang melaksanakan AMP dengan frekuensi 5 kali
6%, melaksanakan tindak lanjut rekomendasi 24%, membuat rangkuman
notulen 18%.
4. Handayani, (2009), melakukan penelitian dengan judul AMP di Kabupaten
Kupang Provinsi Nusa Tenggara Timur. Penelitian ini bertujuan untuk
mengetahui informasi tentang

pengetahuan, sikap perilaku

tim AMP,

pelaksanaan AMP dan manajemen AMP dengan lokasi penelitian Kabupaten

Kupang dengan metode penelitian kualitatif dimana subjek penelitiannya
adalah Tim AMP Puskesmas, Kepala Puskesmas, Kasi KIA, Kabid Kesga,
Kepala Dinas Kesehatan. Hasil penelitian menyatakan bahwa 95% tim AMP
mempunyai pengetahuan yang baik, 100% tim AMP mempunyai sikap dan
perilaku yang baik, pelaksanaan AMP

di tingkat kabupaten hanya

dilaksanakan 1 kali dalam 1 tahun, hasil otopsi verbal 87,5% ibu melahirkan
di rumah dan 75,5% kematian ibu terjadi di rumah.
5. Dumont, et al. (2009), melakukan penelitian dengan judul

Improving

obstetric care in low-resource settings: implementation of facility-based

maternal death reviews in five pilot hospitals in Senegal. Penelitian ini

bertujuan untuk mengeksplorasi dan menggambarkan persepsi petugas

kesehatan tentang

review kematian ibu berbasis

fasilitas dan untuk

mengidentifikasi hambatan dan fasilitator pelaksanaan pendekatan ini di

fasilitas kesehatan percontohan Senegal dengan lokasi penelitian di 5 rumah
sakit rujukan di Senegal dengan metode penelitian kuantitatif dan kualitatif di
mana subjek penelitiannya adalah dokter kandungan, bidan, paramedis, staf
unit bersalin, staf administrasi rumah sakit, dan praktisi medis lainnya. Hasil
penelitian menyatakan bahwa profesional kesehatan dan administrator layanan
relatif menerima dan mematuhi dengan baik terhadap proses dan hasil audit,
meskipun dalam beberapa pertimbangan situasi yang kurang mendukung atau
bahkan mengancam. Hambatan utama pelaksanaan audit kematian ibu adalah:
kualitas informasi yang buruk dalam catatan medis, tidak adanya partisipasi
manajer kesehatan dalam pertemuan audit, dan kurangnya umpan balik
kepada staf yang tidak menghadiri pertemuan audit.
6. Nyamtema, et.al. (2010), melakukan penelitian dengan judul

Factors for

Change in Maternal and Perinatal Audit Systems in Dar es Salaam Hospitals,

Tanzania. Penelitian ini bertujuan untuk menilai struktur, proses dan dampak
dari sistem audit kematian ibu dan perinatal dalam praktek klinis dan
menyajikan laporan lengkap tentang

bagaimana audit tersebut dapat

ditingkatkan dengan lokasi penelitian pada delapan rumah sakit besar di Dar
es Salaam, Tanzania dengan metode penelitian kualitatif di mana subjek
penelitiannya adalah manajer kesehatan, anggota komite audit dan penyedia
layanan kesehatan di bangsal bersalin. Hasil penelitian menyatakan bahwa
secara keseluruhan rasio kematian ibu di rumah sakit adalah 218/100.000
kelahiran hidup dan angka kematian perinatal adalah 44/1000 kelahiran.
Sistem audit maternal dan perinatal hanya ada di 4 dan 3 rumah sakit, dan
pengambil keputusan kunci tidak dilibatkan dalam komite audit. Enam puluh
persen dari penyedia layanan tidak menyadari bahkan satu tindakan yang
pernah dilaksanakan di rumah sakit mereka karena rekomendasi audit. Tidak
ada catatan poin-poin penting keputusan, rencana aksi, maupun analisis
reguler dari laporan audit di beberapa fasilitas di mana sistem audit telah ada.