Anda di halaman 1dari 44

Tanya Jawab Teori-teori Pembuatan-Putusan Politik Luar Negeri

Oleh: Bambang Wahyu Nugroho, S.IP., M.A.


A. BENTUK DAN ASAL-MULA ANALISIS PEMBUATAN PUTUSAN
1. Dalam istilah David Easton, apa yang dimaksud dengan putusan politik? Sebut dan terangkan!
Putusan politik adalah output (luaran) dari sebuah sistem politik, yang dengan sistem itu nilainilai dialokasikan dalam masyarakat secara otoritatif (dengan penggunaan kekuasaan).
2. Apa yang menarik perhatian para ahli ilmu jiwa (psikolog) mengenai gejala pembuatan
putusan? Dorongan-dorongan yang mendasari putusan individual dan mengapa sebagian orang
mengalami kesulitan yang lebih besar dibandingkan dengan yang lain dalam membuat putusan.
3. Apa yang menjadi pusat perhatian ahli ekonomi mengenai gejala pembuatan putusan? Putusan
yang diambil oleh para produsen, konsumen, pemodal, dan mereka-mereka yang pilihannya
memengaruhi perekonomian.
4. Apa yang lebih diperhatikan oleh para teoretikus administrasi bisnis? Menganalisis dan
meningkatkan efisiensi pembuatan putusan eksekutif bisnis.
5. Teknik pembuatan putusan apa yang menjadi titik perhatian para ahli pemerintahan? Dalam
pemerintahan dan khususnya dalam perencanaan pertahanan pada tahun 1960-an, teknik yang
secara luas dikenal yakni cost effectiveness (kedayagunaan ongkos) digunakan dalam proses
pembuatan putusan, termasuk dalam pembelian sistem persenjataan baru.
6. Sebutkan lima aktor yang perilaku pengambilan putusannya memengaruhi situasi politik?
a. para pemberi suara,
b. legislator,
c. pejabat eksekutif,
d. politikus,
e. pemimpin kelompok kepentingan, dll.
7. Apa definisi ringkas dari pembuatan putusan? Decision-making adalah simply the act of
choosing among available aternatives about which uncertainty exists(sekadar tindakan
memilih alternatif yang tersedia yang di situ terdapat ketidakpastian).
8. Mengapa dalam politik luar negeri sangat jarang terdapat alternatif kebijakan yang bersifat
pasti? Karena wilayah politik luar negeri biasanya kurang dikenal, maka alternatif-alternatif
opsi kebijakan luar negeri sering terpaksa dirumuskan dengan meraba-raba dalam sebuah
konteks dari suatu situasi keseluruhan di mana akan muncul perselisihan terhadap perhitungan
situasi mana yang paling sah, pilihan-pilihan apa yang ada, konsekuensi yang mungkin muncul
dari berbagai pilihan, dan nilai-nilai yang harus digunakan sebagai kriteria untuk membuat
ranking pilihan dari yang paling dikehendaki sampai yang paling dihindari.
9. Apakah yang dimaksud dengan pembuatan putusan sebagai proses bertahap? incremental
process containing partial choices and compromises among competing organizational interests
1

and bureaucratic pressures (proses bertahap yakni cara pembuatan putusan yang mengandung
pilihan dan kompromi parsial di antara persaingan kepentingan organisasi dan tekanan
birokratik).
B. BEBERAPA PENDEKATAN TERHADAP TEORI PEMBUATAN-PUTUSAN
1. Mengapa dalam analisis pembuatan putusan, negara harus dipahami dalam arti para
pengambil putusan yang mewakilinya?

Teori DM (decision-making) menandai pergeseran

penting dari analisis politik tradisional di mana para penulis gampang terjebak untuk menjadikan
atau mempersonifikasikan negara-bangsa sebagai aktor pokok dalam sistem internasional. Ia
mengarahkan perhatiannya secara langsung bukan kepada negara sebagai abstraksi metafisik,
atau kepada pemerintah, atau bahkan kepada lembaga yang luas yang disebut eksekutif,
melainkan berusaha menonjolkan perilaku manusia khusus pembuat putusan yang sesungguhnya
membentuk kebijakan pemerintah.
2. Apakah yang diwariskan oleh Thucydides yang membuatnya dipandang sebagai pelopor kajian
tentang pembuatan putusan? Karena dalam karyanya Peloponnesian War, dia mengkaji faktorfaktor yang menyebabkan para pemimpin negara-negara kota Yunani memutuskan dengan tepat
masalah perang dan damai, juga persekutuan dan kekaisaran, di bawah situasi yang mereka
hadapi. Thucydides tidak hanya memusatkan perhatian pada alasan-alasan yang secara sadar
dipilih para negarawan beserta persepsi mereka terhadap lingkungan sistem keduanya
tercermin dari pidato-pidato yang mereka ucapkan tetapi juga pada kekuatan-kekuatan
psikologis yang lebih dalam seperti ketakutan, kehormatan, dan kepentingan yang dalam
berbagai gabungannya mendorong para negarawan tersebut sebagai individual dan menciptakan
keadaan tertentu dari masyarakatnya.
3. Apakah yang dimaksud dengan tindakan negara menurut Richard Snyder, H. W. Bruck, dan
Burton Sapin? Negara harus dinisbahkan pada para pembuat putusannya, yaitu mereka yang
tindakan otoritatifnya, baik maksud maupun tujuannya, adalah tindakan negara. Tindakan negara
adalah tindakan yang diambil oleh mereka yang melakukannya atas nama negara. Dengan
mempersempit obyek penelitian dari sebuah kolektifitas yang lebih besar kepada satuan yang
lebih kecil yaitu orang-orang yang bertanggung jawab atas putusan-putusan, para teoretikus DM
berharap membuat sasaran analisis politik lebih konkrit dan lebih tepat, dan dengan demikian
lebih mudah diarahkan pada analisis sistematis.
4. Mengapa persepsi diberi tempat sentral dalam teori DM? Karena ketika berurusan dengan
perumusan masalah, (definition of situation) sebagian besar teoretikus DM menganggap dunia
sebagaimana dilihat oleh para pembuat putusan dianggap lebih penting daripada kenyataan
obyektifnya.
5. Mengapa Joseph Frankel berpendapat bahwa teori DM harus tetap memperhitungkan
lingkungan obyektif? Karena meskipun faktor-faktor yang tidak terdapat di dalam pikiran para
2

pembuat putusan tidak bisa mempengaruhi pilihan-pilihan mereka, faktor-faktor tersebut bisa
menjadi penting sepanjang mereka bisa menciptakan batas terhadap hasil putusan mereka.
6. Apa kata Michael Brecher tentang pengaruh lingkungan bagi pembuatan putusan? Lingkungan
operasional tidak memengaruhi hasil putusan secara langsung tetapi memengaruhi pemilihan di
antara alternatif-alternatif kebijakan, jadi, putusan itu sendiri hanyalah apa yang disaring melalui
citra para pembuat putusan.
C. PROBLEM (ATAU PENYEBAB) PUTUSAN
1. Pertanyaan-pertanyaan penting apa yang muncul dalam membahas teori DM?
a. Bagaimana para pembuat putusan mendefinisikan situasi dalam hubungannya dengan
masalah yang mereka hadapi?
b. Bagaimana mereka melihat obyek, kondisi, aktor-aktor lain, dan maksud-maksud
mereka?
c. Bagaimana mereka mendefinisikan tujuan pemerintah mereka sendiri?
d. Nilai-nilai apa yang paling mendasari mereka, tidak dalam bentuk abstrak tetapi
sebagaimana mereka muncul dalam situasi tertentu?
2. Bagaimana Richard Snyder menunjukkan rumitnya pembuatan putusan luar negeri?
a. Dalam kenyataannya, beberapa masalah lebih terstruktur dibandingkan dengan yang lain.
b. Beberapa di antaranya dengan mudah ditangkap maksudnya, sedangkan yang lain lebih
mengambang dan rancu.
c. Masalah-masalah yang mendesak, atau tekanan untuk mengambil tindakan, juga akan
sangat berbeda-beda.
d. Apakah sebuah masalah dianggap terutama sebagai masalah politik, ekonomi, militer,
sosial, atau budaya tetap akan mempunyai implikasi tentang bagaimana harus
diselesaikan dan oleh siapa harus diselesaikan.
3. Tunjukkan bahwa dengan menimbang perspektif negara lain, pembuatan putusan PLN bisa
menjadi sebuah simalakama! Menafsirkan maksud sesungguhnya dari putusan negara lain tidak
hanya sulit, namun bahkan bisa menjadi berbahaya. Para pembuat putusan di suatu negara,
dengan maksud mengantisipasi inisiatif politik lawannya di negara lain, bisa menganggap
tindakan mereka untuk menghalangi atau menghindari semata-mata sebagai respons defensif
saja, tetapi tindakan tersebut bisa dilihat oleh negara lain sebagai tindakan ofensif. Nuklir
Korea Utara security dilemma.
D. POLITIK BIROKRATIK
1. Apa peran penting birokrasi menurut Max Weber? Menurut Max Weber, Dalam sebuah negara
modern penguasa yang sesungguhnya harus dan tidak bisa dihindari adalah birokrasi, karena
kekuasaan tidak diwujudkan melalui pidato-pidato parlemen dan ucapan-ucapan raja tetapi
3

melalui tindakan-tindakan rutin administrasi.


2. Bagaimana Max Weber menggambarkan adanya politik di dalam rantai komando birokrasi?
Weber menyatakan, di semua sistem politik dan ekonomi yang maju, muncul struktur birokrasi
yang membentuk proses pembuatan putusan dan hasil-hasil dalam bentuk putusan. Meskipun
demikian, birokrasi, sebagaimana pemerintahan itu sendiri, khususnya di dalam sistem politik
yang demokratis, menghadapi kendala keuangan. Karenanya, para penganjur berbagai jenis
politik luar negeri dan program-program pertahanan menyadari bahwa mereka bersaing dengan
pihak lain bagi alokasi sumber daya yang terbatas. Politik luar negeri dan program pertahanan
bersaing tidak hanya dengan program-program dalam negeri (pendidikan, kesehatan. jaminan
sosial, pertanian, transportasi, kesejahteraan, energi, konstruksi, pemeliharaan. pengendalian
keamanan, dan pembangunan pedesaan), tetapi juga bersaing satu sama lain yakni berbagai
jenis program teknologi-militer dan transfer senjata, penempatan kekuatan militer di luar negeri,
diplomasi persekutuan, bantuan pembangunan luar negeri, pertukaran informasi dan budaya,
kegiatan intelijen, dukungan bagi organisasi-organisasi internasional dan proses perubahan dunia
secara damai. Kepentingan-kepentingan yang berlainan di dalam dan di antara departemendepartemen dan badan-badan yang punya peran dalam politik luar negeri dan keamanan nasional,
serta perbedaan-perbedaan di antara dinas-dinas militer, bersifat ilustratif bagi dimensi politik
birokratik dari pembuatan putusan.
3. Bagaimana Morton H. Halperin menganalisis politik luar negeri? Halperin menunjukkan bahwa
politik dalam sebuah pemerintahan memengaruhi putusan dari tindakan yang ditujukan ke luar
negeri. Cara para pejabat memusatkan perhatian pada masalah-masalah yang ada sering
bergantung pada posisi birokratik dan perspektif mereka. Halperin menyimpulkan bahwa
tindakan atau rencana oleh pemerintah suatu negara untuk memengaruhi perilaku pemerintah
negara lain biasanya didasarkan pada model sederhana dari dua individu yang berkomunikasi
secara cermat satu sama lain, ketika sesungguhnya mereka mungkin baru saja muncul dari
sebuah proses birokratik tarik-ulur kompleks yang tidak sepenuhnya dipahami oleh mereka
yang harus melaksanakan putusan. Selain itu, menurutnya, tanggapan pemerintah negara lain
sangat mungkin merupakan hasil proses tarik-ulur yang sama (ingat Tiga Model Allison).
4. Apa yang dimaksudkan oleh Francis E. Rourke dengan hukum kelembaman birokratik?
Rourke memaksudkan, Birokrasi yang sedang berhenti cenderung tetap berhenti, birokrasi yang
bergerak cenderung terus bergerak. Para presiden sekarang ini telah dibikin jengkel dalam
kejadian lambannya birokrasi dalam merespon perintah mereka, tetapi hal ini bisa juga
menghindarkan pemimpin politik dari akibat pengambilan putusan yang tergesa-gesa dan
gegabah. Pada saat birokrasi memperoleh momentum, mereka sulit untuk mengurangi kecepatan.
Ia menyimpulkan bahwa meskipun birokrasi bisa membentuk pandangan para pemimpin politik
dan masyarakat umum dalam masalah politik luar negeri, dan sering mempunyai kemampuan
teknis yang memungkinkan mereka memengaruhi aliran peristiwanya, tetapi tetap saja lembaga
4

birokratik hanya merupakan salah satu bagian dari sistem politik demokratis. Kekuasaan mereka
akhirnya bergantung pada kemauan/kesediaan pihak lain misalnya, Kongres dan Presiden
untuk mendukung mereka, menerima nasehat mereka, atau mensahkan kegiatan-kegiatan mereka
dengan ikut serta di dalamnya.
5. Apa yang dimaksudkan oleh Alexander L. George dengan model anjuran berganda (multiple
advocacy model) dalam pembuatan putusan PLN? George memaksudkannya sebagai sebuah
sistem campuran yang menggabungkan antara unsur-unsur manajemen Eksekutif terpusat dengan
hal-hal tertentu dari model keikutsertaan majemuk untuk mengendalikan perbedaan pandangan
dan kepentingan demi peningkatan pembuatan kebijakan rasional. Salah satu bahaya politik
birokratik yang sebenarnya ingin dijaga oleh Eksekutif adalah kemungkinan bahwa sub-satuan
organisasi akan membatasi kompetisi antara satu bagian dengan yang lain dan menciptakan
kompromi di antara mereka sendiri sebelum masalah kebijakan diketengahkan pada tingkat
tertinggi, sehingga putusan akhir kemungkinan didasarkan hanya pada pilihan yang disukai yang
merupakan hasil dari proses tawar-menawar internal. Di bawah kondisi seperti ini tentu saja
pilihan kebijakan yang mungkin terlihat tetapi tidak populer bagi birokrasi bisa dianggap tidak
ada dikarenakan presentasi yang tidak meyakinkan atau karena informasi yang tidak memadai.
George memperingatkan Eksekutif agar tidak melakukan sentralisasi dan birokratisasi yang
berlebihan terhadap tahap awal pencarian dan evaluasi analisis kebijakan sebelum sampai
pada pilihan. Dalam sistem yang terlalu terpusat, Eksekutif mungkin hanya akan menerima
pilihan ortodoks yang terlalu dangkal yang didasarkan pada petunjuk-petunjuk yang diberikan,
sengaja maupun tidak, dari atas ke bawah.
6. Menurut Alexander L. George, konflik dan tawar-menawar di dalam birokrasi bisa memberikan
sumbangan bagi proses pembuatan kebijakan yang lebih baik. Terangkan!

Konflik dan

bargaining di dalam birokrasi dapat memberikan sumbangan bagi proses pembuatan putusan
yang lebih baik apabila bisa diatur dan diselesaikan dengan tepat. Oleh karena itu George
mendukung model anjuran berganda sebagai bagian integral dari sebuah sistem campuran di
mana koordinasi terpusat dan inisiatif Eksekutif diperlukan. Pimpinan Eksekutif mendorong
eksekutif di antara satuan-satuan kerja birokrasi sambil tetap mempersiapkan kewenangannya
untuk mengevaluasi, menilai, dan memilih di antara berbagai pilihan kebijakan yang
dikemukakan oleh para penasihat. Karena para penasihat itu berkompetisi hanya untuk menarik
perhatian Eksekutif, maka ini merupakan sebuah sistem persaingan sempurna, yang jauh lebih
laik ketimbang persaingan tidak sempurna yang ada dalam model tawar-menawar dan kompromi
birokratik.
E. DORONGAN DAN CIRI-CIRI PARA PEMBUAT PUTUSAN
1. Apa yang dimaksud oleh Richard C. Snyder dengan analisis PLN yang membedakan antara
tujuan dan sebab? Snyder menyatakan bahwa ada dua jenis dorongan dalam pembuatan
5

putusan PLN, yakni, dorongan untuk (tujuan) dan dorongan karena (sebab). Yang pertama
adalah dorongan sadar dan bisa jelas dinyatakan: Para pembuat putusan mengambil putusan
khusus ini untuk mencapai sebuah tujuan negara yang menjadi tugas mereka. Sebaliknya
dorongan karena adalah dorongan nirsadar atau setengah sadar, yaitu dorongan yang muncul
dari pengalaman hidup sebelumnya, dan kebiasaan organisasi para pendukung perjanjian yang
paling gigih sebelumnya.
2. Bagaimana kemungkinan bahwa latar-belakang kehidupan individu seorang pembuat putusan
berpengaruh dalam proses pembuatan PLN? Sebagaimana para sejarawan politik, sebagian besar
teoretikus pembuatan putusan sepakat bahwa pengetahuan biografis tentang para pembuat
putusan termasuk latar belakang pendidikan, agama, pengalaman kehidupan kritis, latihan
profesional, perjalanan ke luar negeri, kesehatan fisik dan mental, serta kegiatan politik mereka
sebelumnya bisa bermanfaat untuk mengetahui dorongan-dorongan dan nilai-nilai paling
dalam dari para pembuat putusan. Meskipun demikian, sangat sedikit yang bisa diketahui
tentang hubungan pengalaman kejiwaan seseorang dan pilihan mereka dalam sebuah konteks
keorganisasian. Tidak mudah untuk mengakui bahwa latar-belakang seseorang itu penting,
khususnya dalam kasus-kasus di mana terdapat penyimpangan perilaku yang tidak lazim dari apa
yang secara normal diharapkan dengan dasar analisis tentang peranan dan proses sosial yang
umumnya dikenal. Tetapi juga makin tidak mudah untuk menarik keterkaitan kausal yang pasti
antara kejadian kejiwaan masa lalu (mungkin beberapa tahun sebelumnya) dan tindakan
penyimpangan yang sekarang ini dilakukan. Salah satu kesulitan dalam penjelasan psikohistoris
adalah bahwa ia bisa dengan mudah menggunakan imajinasi dramatis yang berlebihan sebagai
pengganti analisis bukti-bukti nyata.

F. PROSES PEMBUATAN PUTUSAN


1. Apakah definisi David Easton bahwa politik adalah alokasi nilai-nilai secara paksa bagi suatu
masyarakat, atau the authoritative allocation of values for a society. dapat berlaku di semua
ranah pengambilan putusan? Memang itulah hakekat dan intisari pembuatan putusan politik.
Tetapi para teoretikus DM tidak semuanya sependapat mengenai apakah proses pembuatan
putusan politik pada dasarnya sama dengan proses pembuatan putusan lembaga nonpublik alias
swasta. Terdapat perbedaan penting di antara putusan-putusan dalam sebuah keluarga, dalam
sebuah universitas, dalam sebuah perusahaan bisnis, dan dalam sebuah departemen pemerintah.
Meskipun pembuatan putusan swasta dan negara keduanya bercirikan berbagai campuran dari
proses individual dan kolektif, namun kerangka rujukan dan aturan main masing-masing
berbeda.
2. Bagaimana proses pembuatan kebijakan luar negeri menurut model klasik? Menurut model
klasik, para pembuat kebijakan membuat sebuah perhitungan dalam dua dimensi dasar yakni
6

manfaat dan kemungkinan dan, dengan asumsi bahwa mereka rasional, mereka akan
berupaya memaksimalkan manfaat yang diinginkan. Dengan kata lain, setelah semua alternatif
yang ada dikaji dan hasil dari nilai serta kemungkinan yang diperkirakan sudah diperoleh, para
pembuat putusan bisa membuat pilihan optimal mereka.
3. Apakah teori-teori yang sedang kita bicarakan ini mensyaratkan rasionalitas proses DM, dan
apakah mereka membatasi diri mereka sendiri pada komponen-komponen rasional proses
tersebut? Selama beberapa dasawarsa, kesetiaan intelektual Barat dalam masalah rasionalitas
perilaku manusia yang esensial yang diwarisi dari jaman Pencerahan telah mengalami
penggerusan dan tercerai-berai. Sigmund Freud hampir saja menyelesaikan proses penggerusan
tersebut dengan penemuannya tentang peranan kuat yang bermain di bawah sadar. Meskipun
demikian, mereka yang mempelajari ilmu politik dan ilmu hubungan internasional cenderung
menganggap bahwa terdapat beberapa unsur rasional dalam proses politik selama para individu
menyatakan dengan jelas prioritas tujuan mereka dan menggunakan sarana rasional tertentu
untuk mencapainya. Tambahan, apabila pengetahuan kita tentang individu mendorong kita
menetapkan dalil tak-nalar, tuntutan akan organisasi sosial mengharuskan kita mencari-cari
dalam arah kebernalaran, dan menggunakan kriteria rasionalitas untuk mengenal dan
memahami yang tidak rasional. Asumsi perilaku bernalar telah dianggap sebagai sesuatu yang
sentral bagi teori hubungan internasional. Rasionalitas menjadi sesuatu yang didefinisikan secara
sosial.
4. Bagaimana Richard H. Snyder dkk menganggap bahwa rasionalitas dalam pembuatan putusan
tidak boleh hanya sekadar diasumsikan namun juga harus diberlakukan melalui analisis empirik?
Kelompok Snyder memandang bahwa rasionalitas merupakan sebuah unsur untuk diberlakukan
melalui analisis empiris, lebih dari sekadar untuk diasumsikan. Walaupun tidak berbeda secara
substansial dengan para teoretikus modern pembuatan putusan pemerintah yang telah
dipengaruhi oleh konsep Max Weber tentang birokrasi yang rasional, dalam teori itu terdapat
asumsi perilaku yang disengaja dan dorongan yang jelas yakni bahwa perilaku tidak dilihat
sebagai kegiatan random semata-mata. Proses DM menggabungkan unsur-unsur rasional;
pertimbangan-pertimbangan nilai di mana yang rasional bisa disintesiskan dengan yang tak-nalar
(irrational), nir-nalar (nonrational), atau adinalar (suprarational); dan faktor-faktor tak-nalar
dan nir-nalar sebagai kerumitan kejiwaan para pembuat kebijakan.
5. Bagaimana menjelaskan bahwa dalam keadaan tertentu bisa saja pembuat putusan memutuskan
untuk melakukan tindakan yang tidak rasional? J. David Singer menunjukkan bahwa di bawah
kondisi stress dan cemas para pembuat putusan mungkin bertindak tidak rasional. Martin
Patchen mengemukakan adanya faktor-faktor nirnalar dan setengah-sadar dalam kepribadian
orang-orang yang membuat putusan.
6. Apa yang dimaksud dengan synoptic conception dalam pembuatan putusan dan bagaimana
Baybrooke dan Lindblom menganggap bahwa konsepsi itu tidak tepat untuk melakukan analisis
7

pembuatan PLN? Pembuatan putusan sinoptik (synoptic conception) yakni konsep yang
memenuhi pandangan komprehensif. Dengan konsep ini para pembuat putusan dianggap telah
menghadirkan di depan mereka seluruh alternatif yang ada dan mempertimbangkan, dengan
nilai-nilai pilihan mereka, seluruh konsekuensi perubahan sosial yang mungkin muncul yang
termuat dalam pilihan-pilihan tindakan. Skema sinoptik ini dianggap oleh Baybrooke dan
Lindblom sama sekali tidak cocok dengan kenyataan. Hal ini karena ia mensyaratkan
kemahatahuan dan semacam analisis komprehensif yang tentu saja sangat memberatkan dan
biasanya terkendala keterbatasan waktu. Setiap pemecahan, kata mereka, harus dibatasi oleh
beberapa faktor, termasuk kemampuan individu dalam memecahkan masalah, banyaknya
informasi yang tersedia. beban analisis (dalam personil, sumberdaya, dan waktu), dan kenyataan
tidak bisa dipisahkannya antara fakta dan nilai.
7. Apa yang dimaksud dengan rasionalitas terbatas oleh Herbert Simon? Konsep klasik tentang
perilaku memaksimalkan (maximizing) atau mengoptimalkan (optimizing), oleh Simon diganti
dengan gagasan perilaku memuaskan (satisficing). Perilaku ini menganggap bahwa para
pembuat putusan tidak betul-betul merancang matriks yang menunjukkan semua alternatif yang
ada untuk mereka sendiri, nilai pro dan kontra dari masing-masing alternatif, dan
perhitungan kemungkinan akibat yang diperkirakan. Sebaliknya, menurut Simon, satuan-satuan
pembuatan putusan mengkaji alternatif-alternatif secara berurutan sampai mendapat salah satu
yang sesuai dengan patokan minimum kelulusan. Dengan kata lain, orang tetap menolak
pemecahan yang tidak memuaskan sampai mereka menemukan satu yang mereka anggap cukup
memuaskan untuk dasar mereka bertindak. (Catatan: Karena inilah Simon memenangi hadiah
Nobel untuk Ilmu Ekonomi pada tahun 1978.)
8. Tunjukkan bahwa pembuatan putusan tidak hanya merupakan sebuah proses intelektual yang
melibatkan pengetahuan yang mendalam, persepsi, dan intuisi kreatif para pembuat kebijakan,
namun juga merupakan proses sosial dan setengah mekanis! Di antara para ilmuwan politik,
Arthur F. Bentley dan David B. Truman telah banyak melakukan penelitian guna menekankan
pentingnya kelompok kepentingan dalam proses putusan, dan William F. Riker, dalam
studinya tentang koalisi, menyatakan bahwa pembuatan putusan bisa bergantung. paling tidak
sebagian, pada proses-proses setengah mekanis di mana para aktor tidak sadar akan perannya
sebagai pembuat putusan. Robinson dan Majak menyimpulkan bahwa putusan bisa secara
normal benar-benar dipahami di bawah kerangka tiga jenis proses (intelektual, sosial, dan
setengah mekanis), meski ketiganya tidak sama relevansinya dalam berbagai event
kasus/peristiwa.

TIGA MODEL ALLISON


1. Bagaimana pandangan Graham T. Allison mengenai pembuatan putusan secara rasional?
Menurut Allison sebagian besar analis politik luar negeri memikirkan dan menjelaskan tentang
perilaku pemerintah dalam kerangka Model Aktor Rasional (MAR) atau Model klasik di dalam
mana pilihan kebijakan dilihat sebagai tindakan yang sengaja dari pemerintah-pemerintah yang
bersatu yang didasarkan pada sarana logis mencapai tujuan-tujuan tertentu. Model itu mewakili
sebuah usaha untuk menghubungkan tindakan dengan perhitungan yang masuk akal.
2. Tunjukkan beberapa contoh teoretikus yang menggunakan model aktor rasional dalam analisis
PLN? Negarawan, dalam versi Hans J. Morgenthau, merenungkan apa yang dituntut oleh
kepentingan nasional dalam sebuah situasi tertentu; dalam teori pertandingan (game theory)
Thomas Schelling menghitung syarat-syarat penangkalan yang stabil bagi kedua belah pihak
atau titik-titik ketegasan di mana perang-perang terbatas bisa tetap dibuat terbatas, dan analis
strategis Herman Kahn memainkan skenario perang nuklir dengan proses matematika gain-tocost reckoning (perhitungan untung-rugi).
3. Bagaimana cara menyempurnakan MAR menurut Allison? Meskipun Model Aktor Rasional
telah terbukti bermanfaat bagi banyak tujuan, kata Allison, terdapat bukti yang kuat bahwa
model itu harus dibantu, apabila bukan disisipi, dengan kerangka rujukan yang memusatkan
perhatian pada perangkat pemerintah. Allison menawarkan dua buah kerangka rujukan seperti
itu: yakni sebuah Model Proses Organisasi dan Model Politik Birokratik. Dalam model yang
kedua ia banyak mengambil dari karya-karya Max Weber. Model Proses Organisasi memandang
perilaku pemerintah kurang sebagai sebuah masalah pilihan yang disengaja dan lebih sebagai
luaran bebas dari beberapa organisasi besar, yang hanya sebagiannya dikoordinasi oleh para
pemimpin pemerintahan. Pemimpin pemerintahan bisa sangat mengganggu. tetapi tidak secara
substansial mengendalikan, perilaku organisasi-organisasi tersebut, 1 yang ditentukan terutama
oleh prosedur operasi rutin yang baku, jarang mengalami penyimpangan bertahap dan makin
lama makin besar, kecuali bilamana bencana besar terjadi. 2 Model Proses Organisasi yang lebih
disukai Allison adalah model dari Herbert Simon, yang lebih didasarkan atas konsep rasionalitas
terikat daripada konsep rasionalitas komprehensif, dan bercirikan pemfaktoran atau pemisahan
masalah-masalah, yakni memisah-misahkan bagian-bagian masalah ke berbagai satuan
organisasi, berjenis perilaku memuaskan sebagaimana diuraikan di atas, membatasi pencarian
hanya pada alternatif pertama yang bisa diterima, dan penghindaran terhadap ketidakpastian atau
resiko melalui pengembangan umpan-balik jangka pendek dan prosedur-prosedur pembetulan. 3
Organisasi-organisasi bertindak memecahkan masalah yang sangat mendesak lebih dulu daripada
mengembangkan strategi untuk menghadapi masalah-masalah jangka panjang. 4
9

Model yang ketiga dari Allison, Model Politik Birokratik, didasarkan atas Model Proses
Organisasi, tetapi sebagai ganti mengasumsikan kendali oleh para pemimpin di atas, Model Politik
Birokratik menghipotesakan adanya kompetisi yang intensif antara satuan-satuan pembuat putusan,
dan politik luar negeri merupakan hasil tawar-menawar antarkomponen sebuah birokrasi. Para
pemainnya dipandu bukan oleh rencana induk strategis yang konsisten, melainkan oleh konsepsi
tujuan-tujuan nasional, birokratik, dan pribadi yang saling bertentangan. Pada suatu waktu salah satu
kelompok mungkin menang atas kelompok-kelompok lain yang memperjuangkan pilihan-pilihan
yang berbeda. Meskipun demikian, sering kali kelompok-kelompok lain yang menggunakan arah
yang berbeda menghasilkan resultan atau gabungan putusan yang berbeda dengan yang dimaksud
oleh seorang individu atau suatu kelompok. Hasilnya bergantung bukan pada justifikasi bagi
kebijakan itu atau atas prosedur-prosedur organisasi yang rutin, tetapi pada kekuatan dan keahlian
relatif dari mereka dalam melakukan tawar-menawar.5
Semua teori mengenai proses pembuatan putusan menghadapi kesulitan konseptual. Miriam
Steiner, setelah menganalisa secara perbandingan karya Snyder dan Allison, menyimpulkan bahwa
masing-masing mengandung kontradiksi. Snyder meletakkan rencana dan tujuan manusia di tengah
kerangka konseptualnya, tetapi tidak mengikutinya sampai selesai secara konsisten. Ketika berada
dalam kepentingan obyektivitas, ia berusaha untuk melengkapi dirinya dengan metodologi baku
(hard methodology), dia secara kurang hati-hati menyederhanakan konsep para pembuat putusan
yang bertanggung jawab kepada orang yang bertindak secara otomatis karena diprogramkan
organisasi.6 Di pihak lain Allison bersikeras menekankan demi ketepatan bahwa peristiwa-peristiwa
dijelaskan tidak secara teleologis dalam kerangka maksud dan tujuan, tetapi secara ilmiah dalam
kerangka penentu sebab-akibat yang butuh diteliti. Tetapi dalam penjelasan terpadunya ia secara
tidak sadar mengutarakan tujuan dan maksud sebagai intisari putusan. 7 Dengan demikian, Snyder
maupun Allison, menurut pandangan Steiner, tidak berhasil memberikan pendekatan yang mencapai
tujuan sesuai dengan metodologi mereka sendiri. Sebaliknya, masing-masing memulai dari kutub
yang berlawanan dan bergerak ke arah kutub yang lain. Mungkin ini memang tidak bisa
dihindarkan.
PUTUSAN DLM KONDISI KRISIS PENYEMPURNAAN OLEH SNYDER DAN DIESING
Glenn H. Snyder dan Paul Diesing telah menguji secara empiris tiga teori DM dalam sekitar 50
kasus genting (krisis):8 (1) maksimalisasi kemanfaatan (teori rasional klasik); (2) rasionalitas terikat
(diambil dari model satisficing-nya Simon); dan (3) politik birokratik. Model Aktor Rasional
mereka, sebagaimana milik Allison, didasarkan pada pilihan satu alternatif dari seluruhnya yang
tersedia yang memaksimalkan kemanfaatan yang diharapkan. Dalam tradisi rasionalitas terikat,
10

seseorang berasumsi bahwa apabila sebuah pilihan harus dilakukan antara dua nilai-nilai yang
berbeda (misalnya, perdamaian dan keamanan nasional), tidak terdapat cara rasional untuk
menghitung seberapa besar salah satunya harus dikorbankan untuk memperoleh jumlah tertentu dari
yang lain. Para pembuat putusan tidak bisa memaksimalkan; mereka bertindak di bawah hambatan
dan mencari arah yang bisa diterima. Snyder dan Diesing mengemukakan argumentasi yang masuk
akal bahwa rasionalitas maksimalisasi dan terikat bukan merupakan penjelasan yang tidak bisa dicari
titik temunya, tetapi bisa digabungkan dengan mengambil salah satu teori sebagai satu teori dasar
dan yang lain sebagai pelengkap. Mereka juga membuat saran yang bisa diterima nalar bahwa teori
politik birokratik lebih bersifat melengkapi daripada bersaing dengan dua teori tersebut. Ia lebih
memfokuskan pada keharusan-keharusan politik dalam negeri untuk mempertahankan dan
meningkatkan pengaruh dan kekuasaan daripada masalah-masalah yang intelektual murni seperti
memilih strategi atau berurusan dengan kesempatan atau ancaman eksternal. 9 Teori-teori pemecahan
masalah bisa diterapkan dengan tepat pada beberapa kasus; sedangkan teori politik birokratik pada
sebagian yang lain. Yang pertama paling bisa diterapkan bilamana hanya satu atau dua orang yang
terlibat dalam putusan. Apabila tiga orang atau lebih yang terlibat, sebagaimana di komisi atau
kabinet, Model Politik Birokratik yang dilihat oleh Snyder dan Diesing sebagai sebuah proses
pembentukan koalisi yang dominan paling baik untuk diterapkan. 10
Snyder dan Diesing membuat perbedaan yang menarik antara orang yang melakukan
bargaining dalam sebuah krisis kedalam rasional dan tidak rasional. Pelaku tawar-menawar
rasional tidak pura-pura tahu sedini mungkin bagaimana situasi yang tepat dari krisis itu, atau apa
kepentingan relatif, hubungan kekuatan, dan pilihan-pilihan utama yang ada. Mereka mengetahui
bahwa penilaian pertama mereka bisa salah, tetapi mereka bisa membetulkan kesalahan menilai
sebelumnya dan memandang garis-garis besar situasi tawar-menawar yang berkembang pada waktu
itu untuk mengatasinya secara efektif. 11 Mereka membuat perkiraan-perkiraan sementara sewaktu
mereka menjalankan operasinya, dan dengan tetap memodifikasi perkiraan-perkiraan mereka begitu
sebuah informasi baru diterima.
Sebaliknya para pelaku tawar-menawar yang irasional bergerak mulai dari sistem
keyakinan yang kaku. Mereka yakin terhadap tujuan akhir pihak lawan, gaya negosiasi, kesukaan,
dan masalah-masalah internal. Mereka menerima nasehat (yang khususnya mereka cari dari orangorang yang pendapatnya mereka hargai) tetapi membuat sendiri putusan mereka. Mereka melihat diri
mereka sendiri sebagai arsitek dari satu-satunya strategi yang mempunyai kesempatan untuk
berhasil, dan mereka dengan teguh menganut strategi tersebut meskipun banyak kesulitan, dan tidak
peduli pada informasi baru yang datang). Apabila strategi pertama mereka benar, para pelaku
negosiasi irasional bisa menjadi sangat sukses; bila tidak, mereka tidak mungkin menyadari
11

kesalahan mereka pada saat menghindari kekalahan atau bencana. 12 Penipuan selalu merupakan
masalah dalam negosiasi. Pelaku negosiasi yang rasional mudah dicurangi pihak lawannya; pelaku
negosiasi irasional, oleh diri mereka sendiri. Dalam memecahkan masalah pengolahan informasi,
gambaran yang kaku tentang pihak lawan sebagai pihak yang sepenuhnya tidak dapat dipercaya bisa
menjadi sama menghambatnya dengan citra yang kaku tentang pihak lawan sebagai pihak yang
sepenuhnya dapat dipercaya.13

TEORI PUTUSAN SIBERNETIK


Kita telah melihat bahwa teori pembuatan putusan utilitarian (berasas kemanfaatan) klasik, yang
didasarkan pada asumsi pengukuran rasional dari nilai-beban dan nilai-hasil, telah semakin banyak
dikritik dalam dasawarsa-dasawarsa terakhir ini. Sebagai sebuah alternatif bagi paradigma analitis
tradisional, John D. Steinbruner telah mengemukakan paradigma sibernetik sebagai fondasi bagi
teori-teori dan model-model pembuatan putusan. sebab paradigma analitis tradisional dianggap tidak
menjelaskan seluruh gejala pembuatan putusan yang diteliti. Ia berpendapat bahwa umat manusia
biasanya mencoba menguraikan masalah-masalah rumit dengan memilah-milahkannya ke dalam
komponen-komponen logis mereka (yang sebenarnya disyaratkan oleh teori rasional), atau bahwa
mereka mempunyai akses ke semua informasi dan melakukan semua perhitungan. khususnya yang
berkaitan dengan pertukaran nilai (yang disyaratkan oleh teori klasik). Lebih dari itu, Steinbruner
mengemukakan kekecewaannya terhadap sebagian besar upaya yang telah dilakukan oleh aliran
analitis selama ini untuk menerapkan pada konsep-konsep putusan kolektif yang aslinya
dikembangkan untuk menjelaskan putusan oleh perseorangan. 14 Misalnya, Steinbruner mencatat
bahwa beberapa kegagalan mencolok dari penangkalan bisa dinisbahkan kepada kenyataan bahwa
negara-negara telah bertindak melawan apa yang akan tampak merupakan logika analitis yang
mendesak. Ia mengambil contoh kasus serangan Jepang atas armada A.S. di Pearl Harbor dan
mobilisasi Angkatan Bersenjata Mesir sebelum pecahnya Perang Enam Hari pada bulan Juni 1967. 15
Steinbruner menawarkan analisis sibernetik yang secara potensial lebih berguna dari pada
analisis paradigma, yang melalui analisis itu perilaku adaptif atau yang sangat berhasil bisa
diterangkan tanpa menggunakan mekanisme-mekanisme pembuatan putusan yang rinci. Ia memulai
dengan menggambarkan beberapa contoh yang cukup dikenal tentang putusan sibernetik yang
sederhana. Ketika lebah pekerja menemukan bunga yang mengandung serbuk madu di suatu tempat
yang jauh dari sarangnya, ia memberitahu lebah pekerja lain tentang lokasinya dengan melakukan
sebuah tarian yang mengandung instruksi navigasi sesuai dengan sudut dan arah matahari dalam
kaitannya dengan lapangan. Dalam contoh lain, para pemain tenis yang sedang bermain adalah
pembuat putusan sibernetik. Setiap kali mereka bergerak untuk menjemput bola dengan raketnya,
12

mereka memilih satu pola respons psikomotor dari kemungkinan pola yang ribuan jumlahnya. dan
mereka melakukannya tanpa membuat kalkulasi matematis mengenai kecepatan dan arah bola yang
datang, ketepatan titik pencegatan, pukulan yang akan mereka gunakan untuk memukul bola, dan
titik di lapangan lawan yang menjadi targetnya. Steinbruner membuat analogi tambahan yang
berkaitan dengan mekanisme-layan sibernetik (cybernetic servo-mechanism) dari sebuah thermostat
yang menjaga temperatur tetap berada pada angka yang diinginkan, alat Watt yang mengatur
kecepatan sebuah mesin, radar penjejak, kucing di dekat panas yang mengubah posisi ketika api
membesar atau mengecil, manajer toko eceran yang menyesuaikan harga barang sesuai dengan
volume penjualan, dan tukang masak yang mengikuti resep dan tetap terus mencicipi ketika
melakukan kerja masak tanpa mempunyai konsep yang jelas dan rasional dari hasil akhir.
Dengan kata lain, pembuat putusan sibernetik berurusan dengan situasi-situasi yang kita
sebut sederhana, tetapi bagaimanapun masing-masing tetap mempunyai kerumitannya sendirisendiri, dengan menghilangkan keragaman, mengabaikan perhitungan rinci yang berkaitan dengan
lingkungan, dan menjajagi beberapa variabel umpan balik sederhana yang memicu sebuah
penyesuaian perilaku. Para pembuat putusan sibernetik, dengan mempercayai proses pembuatan
putusan sebagai sebuah proses sederhana, berusaha keras untuk meminimalkan perhitungan yang
harus mereka lakukan, apakah itu matematis atau berkaitan dengan nilai. Mereka memantau
seperangkat kecil variabel-variabel kritis, dan nilai mereka adalah untuk mengurangi ketidaktentuan
dengan menjaga variabel-variabel ini tetap berada pada jarak yang bisa ditoleransi. Mereka tidak
melihat perlunya perhitungan yang teliti mengenai hasil yang diperkirakan, yang bagaimanapun
mungkin tidak akan mereka hasilkan. Sekuen-sekuen perilaku memutuskan itu lebih sedikit
dikaitkan dengan analisis intelektual terhadap masalah yang dijumpai daripada dikaitkan dengan
pengalaman yang lalu, dari pengalaman mana muncul sebuah pendekatan yang hampir bersifat
intuisi terhadap pemecahan masalah.16
Tentu saja, secara nisbi mudah untuk menerima paradigma sibernetik ketika ia diterapkan
pada pemain tenis, tukang masak, atau manajer toko eceran, yang masing-masing menghadapi
sejumlah kecil pilihan-pilihan sederhana pada tiap sekuen. Pertanyaannya adalah apakah keabsahan
paradigma model sibernetik dipengaruhi oleh tingkat kerumitan putusan yang lebih besar
sebagaimana dalam politik luar negeri dan bidang-bidang pertahanan. Steinbruner yakin bahwa
model sibernetik bisa diterapkan pada putusan-putusan yang sangat rumit, yang dia ertikan sebagai
putusan-putusan yang memengaruhi dua nilai atau lebih, di dalam nilai mana ada hubungan tukarmenukar antara nilai-nilai itu, ada ketidakpastian, dan di dalam mana kekuasaan pembuatan putusan
tersebar pada sejumlah aktor individual dan/atau satuan-satuan organisasi. Ia mengakui bahwa
tingkat kerumitan yang lebih besar mengikuti keragaman yang lebih besar. dan bahwa di bawah
13

keadaan kerumitan pembuat putusan itu harus mempunyai pcrsediaan respons yang rinci apabila ia
ingin mempertahankan kapasitas adaptif. 17 Masalah itu dipecahkan dengan meningkatkan jumlah
pembuat putusan di dalam sebuah kesatuan. Masalah-masalah rumit tidak dianalisis secara
komprehensif oleh semua anggota kelompok pembuat putusan. Namun, masalah-masalah tersebut
dipecah menjadi sejumlah besar masalah yang berdimensi terbatas, masing-masing dihadapi oleh
pembuat putusan atau satuan yang terpisah. Inilah penjelasan sibernetik yang alamiah bagi
peningkatan jumlah birokrasi.18
Ringkasnya, Steinbruner bersandar pada teori-teori perilaku organisasi untuk memperluas
paradigma sibernetik dari pembuatan putusan perseorangan dalam situasi yang pada umumnya
sederhana ke pembuatan putusan kolektif yang dirancang untuk menghadapi lingkungan yang sangat
rumit. Lapisan atas dari hirarki organisasi tidak melakukan perhitungan terpadu yang dituntut oleh
paradigma analitis. Mengambil dari karya Cyert dan March, Steinbruner meringkasnya sebagai
berikut:
Manajemen tingkat atas, dalam pandangan mereka, memusatkan perhatian pada perintah
berurutan atas masalah-masalah putusan yang dikemukakan oleh sub unit-sub unit terpisah
dan tidak mengintegrasikan sub unit-sub unit lain dalam musyawarah. Putusan dibuat
semata-mata di dalam konteks sub unit yang mengemukakan permasalahan itu. Dengan
demikian masalah-masalah yang rumit dipecah oleh organisasi-organisasi ke dalam
komponen-komponen terpisah yang berurusan dengan organisasi sub unit, dan proses
putusan pada level tertinggi mempertahankan fragmentasi tersebut. 19
Meskipun demikian, teori organisasi saja tidak cukup. Steinbruner menggabungkannya dengan teoriteori modern proses kognitif yang sangat rumit, termasuk yang dikembangkan oleh Noam Chomsky,
Ulri Neisser, Leon Festinger, Robert P. Abelson, dan lainnya. Ia mengharapkan perhatian terhadap
konsensus di antara para teoretikus kognitif bahwa sejumlah besar pengolahan informasi
tampaknya dilakukan sebelum dan benar-benar bebas dari perintah yang sadar dan bahwa dalam
kegiatan ini pikiran secara rutin melakukan kerja logis kekuatan yang besar. 20 Steinbruner meneliti
temuan-temuan kajian yang berkaitan dengan persepsi, belajar, ingatan, penarikan simpulan,
keteguhan, keyakinan, dan cara-cara pikiran manusia mengontrol atau menghadapi ketidakpastian,
dan menyimpulkan bahwa teori kognitif memberikan analisis efek-efek ketidakpastian pada proses
putusan yang sangat berbeda secara mendasar dengan proses dari paradigma analitis dan sibernetik.
Dari situ ia menggunakan teori kognitif untuk memodifikasi paradigma sibernetik. khususnya yang
berhubungan dengan penyelesaian subyektif terhadap ketidakpastian, dan memperkenalkan dalam
ulasannya atas gejala politik dan organisasi dengan konsep-konsep grooved thinking, di dalam
konsep mana pembuat putusan agak secara sederhana mengkategorikan masalah-masalah kedalam
sejumlah kecil jenis yang mendasar; uncomitted thinking, di dalam konsep mana pembuat putusan
yang tidak tahu apa yang harus dipikirkan mengenai masalah tersebut berputar-putar di antara
kelompok-kelompok penasehat, dan mungkin menggunakan pola-pola keyakinan yang berbeda pada
14

waktu yang berbeda atas masalah putusan yang sama; dan theoretical thinking, di dalam konsep
mana pembuat putusan setia pada keyakinan-keyakinan abstrak, yang biasanya tertata di sekitar
sebuah nilai tunggal dalam pola-pola yang secara internal konsisten dan stabil dari waktu ke waktu,
bahkan dalam situasi ketidakpastian.21
Steinbruner mencurahkan sebagian besar karyanya pada penerapan paradigma sibernetikkognitif yang dimodifikasi pada kajian sebuah masalah tunggal putusan kebijakan yang rumit
tentang pembagian tugas pengendalian senjata nuklir di antara para anggota Persekutuan Atlantik
pada awal tahun 1960-an. Amerika Serikat terjebak pada pertukaran nilai antara tujuan politik umum
A.S. di Eropa (termasuk kredibilitas jaminan pertahanan A.S.) dan tuntutan akan deterens yang
stabil, yang demi tujuan itu pembiakan senjata nuklir tiap-tiap negara menjadi ancaman. Tidak
mungkin untuk adil kepada sekian banyak kemungkinan yang bisa diperbuat atas hambatan dalam
persekutuan tersebut yang disebabkan oleh masalah dua nilai yakni perkembangan rencana
pembagian kekuatan nuklir dan timbul dan tenggelamnya Pasukan Multilateral (MLF-Multilateral
Force) NATO.22 Steinbruner menyimpulkan bahwa kemampuan Departemen Luar Negeri A.S. untuk
menghasilkan momentum bagi penempatan sebuah pasukan multilateral, yang karena hal itu Menteri
Pertahanan A.S. dan sebagian besar pemimpin militer A.S. dan bangsa Eropa pada umumnya
ditentang, merupakan sebuah anomali politik yang sangat mudah dimengerti dalam kerangka
proses kognitif dan sibernetik para pembuat putusan birokratik ketimbang dalam kerangka
paradigma analitis.
Jelas, Steinbruner tidak menganggap paradigma sibernetik-kognitif secara intrinsik lebih
unggul daripada paradigma analitik. la bisa dikatakan lebih menganggap bahwa kedua paradigma itu
berfungsi sebagai pengganti satu sama lain dalam mengolah masalah-masalah yang rumit. dan
menghasilkan jenis-jenis putusan yang berbeda. Dalam usaha kita untuk memahami pembuatan
putusan pemerintah dalam kondisi rumit dan ketidakpastian, pendekatan sibernetik-kognitif bisa
memberikan penjelasan perilaku yang koheren, yang dalam kerangka analitis, tampak seperti tolol,
ngawur, tidak kompeten, atau susah dipahami, tanpa sama sekali menyatakan secara tidak langsung
persetujuan atas hasil seperti itu. 23 Yang cukup menarik, Steinbruner mengemukakan bahwa putusan
Presiden Johnson pada bulan Desember 1964 untuk menolak usulan para penasehatnya dan
mematikan Pasukan Multilateral bisa dipahami dengan logika analitik. 24 Akhirnya kita disuguhi
dua paradigma yang bersaing, yang masing-masing sebagian diyakini. Mempersatukan keduanya
kedalam sebuah sintesis yang memuaskan masih merupakan sebuah tugas bagi para analis di masa
mendatang.

15

PEMBUATAN PUTUSAN DALAM KEGENTINGAN


Sejak pertengahan 1950-an, telah muncul sejumlah literatur tentang putusan-putusan politik luar
negeri khusus. Sampai tahun 1970-an sebagian besar dari literatur itu ada dalam bentuk kajian kasus
tentang putusan-putusan yang diambil dalam kemampatan waktu dan dibatasi pada sejumlah
pembuat putusan. Mulai saat itu tampak usaha-usaha yang meningkat, sebagaimana diuraikan nanti,
untuk mempelajari krisis-krisis secara perbandingan guna mengembangkan sebuah basis data yang
mencakup semua rentang waktu dan krisis-krisis, dan untuk membangun sebuah atau beberapa teori,
yang ditarik dari analisis perbandingan itu. Pada generasi sebelum tahun 1970-an, pusat perhatian
pustaka mengenai kegentingan adalah penciptaan kerangka konseptual dan hipotesa yang diterapkan
pada kajian, satu dan beberapa hal, lebih dari satu kajian kasus. Kerangka tersebut mungkin sudah
bisa digunakan secara lebih luas seandainya para ilmuwan memilih melakukannya. Selain itu, pada
tahun 1960-an ada upaya awal untuk memulai penggunaan model-model alternatif untuk
menguraikan dalil-dalil bagi analisis perilaku krisis internasional. Yang paling terkenal adalah karya
Charles F. Hermann dan Linda P. Brady, yang meringkas 311 proposisi tentang krisis dari sebuah
penelitian yang diselesaikan pada tahun 1960-an. 25 Sebagaimana mereka nyatakan, hipotesa-hipotesa
seperti itu dikembangkan oleh para penulis yang oleh penulis dikategorikan lebih sebagai hubungan
yang berlainan daripada sebagai komponen dari sebuah kerangka teoritik yang lebih besar.
Karya dari periode awal ini mencakup putusan-putusan yang membawa ke arah pecahnya
Perang Dunia I, intervensi Amerika Serikat di Korea, intervensi Inggris di krisis Suez, tanggapan
A.S. terhadap krisis di Berlin, Quemoy, Bay of Pigs, dan rencana pemasangan rudal Soviet di
Kuba.26 Kajian tentang kegentingan internasional juga telah mencakup peran yang dimainkan oleh
pihak-pihak ketiga seperti misalnya PBB dan kelompok-kelompok penengah lainnya. 27 Terdapat pula
kajian-kajian tentang putusan-putusan yang ditengarai oleh kerangka waktu yang lebih panjang dan
kelompok-kelompok pelaku yang rumit, termasuk lembaga-lembaga legislatif, partai-partai politik,
dan pemerintah. Putusan-putusan seperti itu, yang mungkin mempunyai nilai penting historis dan
sebenarnya belum bisa dikategorikan sebagai putusan krisis dalam artian yang digunakan di sini,
tetap menyinggung kejadian-kejadian seperti putusan Perancis meninggalkan Masyarakat Keamanan
Eropa (European Defense Community) pada tahun 1954, permasalahan masuknya Inggris kedalam
EEC yang memakan waktu lebih dari sepuluh tahun, dan pembuatan putusan A.S. yang berkaitan
dengan kesepakatan-kesepakatan pengontrolan senjata dengan Uni Soviet, perundingan penyelesaian
perdamaian di Timur Tengah, atau, sebagaimana dalam kajian Steinbruner, sebuah analisis kebijakan
tentang masalah pembagian kekuatan nuklir di NATO. Jenis kajian ini sering lebih sulit daripada
jenis krisis untuk dianalisis secara tepat dengan analisis pembuatan putusan sebab ia melibatkan
16

proses kumulatif yang lebih sulit diteliti yang terjadi dalam sebuah rentangan labirin birokratik dan
sebuah arena politik yang lebih menyeluruh dalam jangka waktu yang juga lebih lama. Kajian-kajian
seperti itu bisa mencakup pembuatan putusan di bawah situasi-situasi yang kurang lebih rutin. Dalam
kaitan ini mereka mungkin banyak berbeda dari pembuatan putusan dalam situasi krisis, termasuk
misalnya intervensi A.S. di Korea pada tahun 1950, pecahnya PD I di tahun 1914, dan Krisis Rudal
Kuba tahun 1962, yang akan kita bahas di bagian berikut sebelum kita mengkaji upaya-upaya yang
lebih baru untuk mengembangkan basis perbandingan bagi analisis perilaku krisis dalam konteks
historis maupun kontemporer.
Putusan A.S. untuk Campur Tangan di Korea
Di antara kajian-kajian kasus yang telah disebut terdahulu, salah satu yang secara sadar direncanakan
untuk menerapkan sebuah model teoritik DM adalah catatan Glenn D. Paige tentang tujuh hari
pembuatan putusan nasional A.S. dalam menanggapi kegentingan Korea. Paige mencerminkan
sebuah ketelitian mendalam terhadap sebuah masalah penerapan model Snyder-Bruck-Sapin kepada
sebuah kasus tunggal, dan percobaan untuk membuktikan kebenaran tiap hipotesis semata-mata atas
dasar putusan mengenai Korea. Ia mengakui bahwa kasus tunggal menghasilkan pelajaran-pelajaran
yang bisa mengarah hanya kepada sebuah level abstraksi yang relatif rendah. 28 Paige sangat setia
pada model Snyder-Bruck-Sapin, dengan penekanannya pada konsep-konsep seperti spheres of
competence (wilayah kemampuan), dorongan, komunikasi dan informasi, umpan balik, dan
arah tindakan.
Putusan tentang Korea, menurut Paige, bisa ditinjau baik sebagai sebuah gejala utuh ataupun
sebagai sebuah sekuen pilihan yang sifatnya berkembang (yang sebagian besar para pembuat putusan
sadar akan hal itu) yang menyumbang pada kemajuan yang seperti bertingkat menuju sebuah hasil
yang ditentukan secara analitis sebuah sekuen di mana para pembuat putusan tampaknya
dipengaruhi oleh penguatan positif dalam bentuk mendukung tindakan militer PBB, pendapat
editorial yang mendukung, dan pernyataan sikap setuju dari Kongres A.S. dan masyarakat
internasional, serta bukti respon Uni Soviet yang dingin. 29 Banyak simpulan Paige dinyatakan dalam
bentuk hipotesis yang mendalilkan hubungan antara bentuk kelompok pembuatan putusan, persepsi
tentang ancaman terhadap nilai-nilai, peranan pemimpin, pencarian informasi, kerangka dari responrespon yang pernah dilakukan, kemauan untuk membuat respon positif yang dipunyai, upaya untuk
memperoleh dukungan internasional, dan seterusnya. Sebagian dari pernyataan-pernyataan tersebut
baru dan menarik, dan sebagian mungkin tampak sebagai sebuah konfirmasi yang agak bertele-tele
tentang apa yang sebenarnya bisa dideduksi secara logis; tetapi harus diingat bahwa pemberlakuan
kebenaran yang nyata yang didasarkan pada data, sangat penting bagi metode ilmiah dan bagi
17

perkembangan teori-teori ilmu sosial.

Persepsi dan Pembuatan Putusan: Pecahnya Perang Dunia I


Penggunaan analisis muatan dengan model rangsangan-bingkasan (stimulus-respons) mewakili
pendekatan metodologis yang benar-benar berbeda terhadap kajian pembuatan putusan. Dalam
kajian-kajian tentang pecahnya PD I dan Krisis Rudal Kuba, Ole R. Holsti, Robert C. North, dan
Richard A. Brody telah berupaya mengukur pesan-pesan yang saling diberikan selama situasi-situasi
genting.30 Pendekatan tersebut menitikberatkan perhatian bukan pada interaksi di dalam, tetapi lebih
pada interaksi antara satuan-satuan penentu putusan.
Model yang digunakan dalam kajian-kajian ini mengaitkan persepsi dengan perilaku (S-r : sR). Simbol S adalah perilaku rangsangan atau masukan (S-stimulus): la merupakan kejadian fisik
atau tindakan verbal. Lambang R mewakili tindakan respon (R-response). S dan R keduanya bersifat
tak teruji (non-evaluatif) dan tak-berperasaan (non-afektif); r adalah persepsi pembuat putusan
tentang rangsangan, dan s adalah ungkapan maksud atau sikap. Keduanya (r dan s) mencakup faktorfaktor seperti kepribadian, peran, organisasi, dan sistem yang memengaruhi variabel-variabel
persepsi.
Para penulis kajian ini melakukan analisis korelasional antara data persepsi dan berbagai
jenis data tindakan atau data keras, sebab mereka mengerti bahwa nilai analisis muatan bergantung
pada hubungan antara pernyataan-pernyataan dan putusan nyata yang dibuat oleh para negarawan.
Dengan demikian, para penulis berusaha menemukan korelasi antara hasil analisis isi dan tindakantindakan seperti mobilisasi, penempatan pasukan. dan pemutusan hubungan diplomatik. Tindakantindakan lain, seperti indikator-indikator finansial yakni pemindahan cadangan emas dan harga
saham, yang sangat sensitif terhadap tingkat ketegangan internasional juga dikaji. Dengan
mengorelasikan data persepsi tahun 1914 dengan mobilisasi militer spiral, para penulis
menyimpulkan bahwa peningkatan permusuhan mendahului tindakan mobilisasi. Dengan kata lain,
para pembuat putusan melakukan respon lebih kepada ancaman-ancaman verbal dan langkahlangkah diplomatik, daripada penempatan pasukan. 31
Di antara beberapa hipotesa yang diuji adalah yang berbunyi bahwa dalam sebuah situasi
keterlibatan yang rendah, respons kebijakan (R) akan cenderung berada pada tingkat kekerasan yang
lebih rendah daripada tindakan input (S), sedangkan dalam sebuah situasi keterlibatan yang tinggi,
respons kebijakan (R) akan cenderung pada tingkat kekerasan yang lebih tinggi daripada tindakan
input (S).32 Ternyata dijumpai bahwa Dual Alliance yang sangat terlibat benar-benar secara
konsisten bereaksi berlebihan terhadap ancaman, sedangkan Triple Entente yang tidak begitu terlibat
kurang bereaksi. Selama variabel tindakan, S dan R, itu sendiri tidak berhasil menjelaskan
18

peningkatan perang, variabel persepsi, r dan s, yang merupakan variabel antara, dianalisis. Tidak ada
perbedaan penting yang ditemukan di antara dua perpaduan dalam langkah s-R. Dalam kasus-kasus
keterlibatan rendah dan tinggi, tindakan respons (R) berada pada level kekerasan yang lebih tinggi
daripada pernyataan-pernyataan maksud yang dinyatakan melalui pemimpin-pemimpin mereka (s).
Tambahan, dalam kaitan r-s, dijumpai lagi perbedaan yang hanya sedikit antara Triple Entente dan
Dual Alliance: Dalam kedua pengelompokan negara-negara itu tingkat permusuhan dipandang secara
tetap lebih besar dalam kebijakan pihak lain (r) daripada dalam pernyataan-pernyataan maksud
mereka sendiri (s).
Meskipun demikian, sebuah perbedaan penting muncul dalam langkah S-r yang bisa
menjelaskan peningkatan peperangan tersebut. Dalam situasi keterlibatan rendah, r cenderung berada
pada tingkat yang lebih rendah daripada S, sedangkan dalam situasi keterlibatan yang tinggi, r
cenderung lebih tinggi daripada S. Para pembuat putusan dalam Dual Alliance terus menerus
melakukan persepsi yang berlebihan terhadap tingkat kekerasan Triple Entente. Para pemimpin di
Triple Entente yang tidak begitu terlibat dalam perang melakukan persepsi yang kurang terhadap
tindakan-tindakan Dual Alliance. Selain itu, dalam tahap-tahap akhir krisis, setelah kcdua
persekutuan telah menjadi sangat dalam terlibat, terdapat perbedaan yang lebih kecil di antara kedua
perpaduan dalam hal bagaimana tindakan (S) dipandang (r) daripada sebelumnya. Oleh karena itu
para penulis menyimpulkan bahwa persepsi antara mungkin melakukan fungsi percepatan atau
perlambatan. Dalam hal ini, kaitan S-r melakukan fungsi memperbesar. Perbedaan dalam
memandang lingkungan ini (kaitan S-r) konsisten dengan kecenderungan yang dinyatakan oleh Dual
Alliance untuk merespon pada tingkat kekerasan yang lebih tinggi daripada Triple Entente. 33
L.L. Farrar, Jr., mengambil interpretasi yang berbeda terhadap krisis 1914. Dengan mengikuti
Theodore Abel dan Bruce M. Russett, dia menyarankan bahwa seseorang tidak perlu mencari
penyebab tetapi harusnya menganalisis prosesnya, dimulai dengan latar belakang dari mana putusanputusan negara-negara muncul. Putusan akhir untuk perang tidak dicapai pada desakan waktu dan
tidak dipicu oleh dorongan-dorongan irasional dan unsur-unsur emosional sering diasosiasikan
dengan pembuatan putusan di bawah kondisi stress. Melainkan putusan itu didasarkan pada
serangkaian perhitungan rasional yang mungkin mendahului krisis itu beberapa tahun sebelumnya.
Krisis itu sendiri mungkin merupakan hasil putusan-putusan pra-krisis yang melibatkan perhitungan
terhadap scbuah periode waktu yang panjang yang berkaitan dengan beberapa cara alternatif yang
bekerja pada berbagai keadaan. Meskipun para pemimpin mungkin mengalami stress selama masa
genting, yang mana kegentingan itu disebabkan bukan oleh ketegangan psikologis tetapi oleh
putusan-putusan yang sebelumnya diambil, yang lebih penting daripada sifat-sifat perorangan.
Melihat asumsi-asumsi yang mendasari sistem negara, Farrar menyatakan krisis tahun 1914 sebagai
19

sebuah akibat logis dari pertimbangan kebijakan rasional.


Krisis Rudal Kuba
Dengan menggunakan model interaksi yang sama seperti yang sudah diuraikan di depan. Holsti,
Brody, dan North juga meneliti CMC (Cuban Missile Crisis, Krisis Rudal Kuba) tahun 1962. Sebuah
contoh peningkatan konflik, seperti kasus tahun 1914, karena itu CMC memberikan sebuah
kesempatan untuk perbandingan maupun kekontrasan dengan kajian sebelumnya. Sebuah upaya
dilakukan untuk menemukan pola-pola perilaku yang membedakan situasi yang meningkat menjadi
perang besar (seperti dalam krisis 1914) dari pola-pola di dalam mana proses perebakan
dibalikkan34 (seperti dalam CMC).
Dalam CMC, tidak seperti krisis tahun 1914, dijumpai keterkaitan erat antara tindakantindakan pihak lain (S) dan persepsi atas tindakan lawan (r). Di sini kedua belah pihak secara tepat
memandang bentuk tindakan lawan dan bertindak pada tingkat yang sesuai. Upaya-upaya yang
dibuat kedua belah pihak untuk menunda atau membalik eskalasi umumnya dipandang dan
ditanggapi dengan cara yang serupa.35 Perilaku seperti itu berbeda dari perilaku dalam krisis tahun
1914 di mana pada mulanya Dual Alliance secara terus-menerus bereaksi pada tingkat yang lebih
tinggi daripada Triple Entente dan terus-menerus juga memandang secara berlebihan tingkat
kekerasan dalam tindakan-tindakan yang diambil oleh Triple Entente. Akhirnya, perbedaan dalam
kaitan S-r antara kedua koalisi ini berkurang ketika keduanya terseret kedalam peningkatan
ketegangan dan perang. Dari analisis krisis 1914 dan krisis 1962, Holsti, Brody, dan North
menjumpai tanda-tanda bahwa semakin mendalam interaksi antar pihak, semakin penting untuk
menggabungkan data persepsi ke dalam analisis.36
Graham T. Allison menerapkan masing-masing model pembuatan keputusannya (sudah
diuraikan sebelumnya) kepada CMC. Ia menyimpulkan bahwa tiga kajian kasusnya tidak
menyelesaikan masalah tentang apa yang terjadi dan mengapa, tetapi betul-betul menawarkan
bukti tentang bentuk penjelasan yang dihasilkan oleh para analis yang berbeda. 37 Analis RAM
(Rational Actor Model, Model Pelaku Rasional) menjelaskan krisis itu dalam kaidah-kaidah pilihan
strategis oleh kedua superpower. Uni Soviet menempatkan rudal di Kuba tidak hanya sekadar
merupakan balasan tawar-menawar bagi penarikan rudal A.S. di Turki, juga tidak untuk membuat
A.S. bergerak ke Kuba guna mengimbangi gerak Soviet di Berlin, juga tidak untuk mencegah
serangan A.S. kepada Kuba untuk menunjukkan kepada dunia bahwa Soviet bisa melakukan Perang
Dingin yang berani tanpa menderita kekalahan melawan A.S. yang tidak tegas, melainkan lebih
untuk melaksanakan dengan cepat dan dengan biaya rendah sebuah perbaikan keseimbangan rudal
nuklir yang timpang dengan mengubah Kuba menjadi sebuah kapal yang tidak bisa
20

ditenggelamkan dan menggandakan kemampuan Uni Soviet untuk melakukan serangan pertama
melawan A.S.38 Putusan A.S. untuk menanggapi dengan blokade angkatan laut merupakan sebuah
cara yang tepat, terbatas, namun efektif, untuk memanfaatkan keunggulan A.S. pada level nuklir
strategis dan konvensional lokal untuk melaksanakan sebuah penggandaan nilai maksimal sembari
meminimalkan rasa malu Moskow.39 Sebagian besar analis strategi Amerika setuju bahwa Khruschev,
menyadari akan inferioritas militer Soviet di sekitar Kuba dalam menghadapi ancaman akan
kemungkinan tindakan lebih lanjut (misalnya serangan udara atau serbuah ke Kuba). tidak punya
pilihan lain kecuali menarik rudal-rudalnya dari pulau itu. 40
Dengan pendekatan Model Proses Organisasi terhadap CMC, Allison menekankan jumlah
aktivitas organisasi dan tingkat kordinasi yang dibutuhkan untuk memindahkan lebih dari 100
muatan kapal berupa rudal-rudal jarak dekat dan menengah, pesawat-pesawat bomber Beagle, MiG21, rudal-rudal darat ke udara, rudal-rudal jelajah dan kapal patroli, dan 22.000 tentara Soviet serta
personil teknik ke Kuba.41 Tetapi para ahli di A.S. bertanya-tanya, mengapa Soviet yang tahu bahwa
tempat-tempat di mana rudal mereka akan diposisikan tidak akan lolos dari deteksi pesawat U-2 A.S.,
tidak menyelesaikan lebih dahulu sistem radar mereka dan jaringan rudal SAM sebelum memasang
rudal-rudal MRBM (Medium Range Balllistic Missiles), dan tidak berusaha membuat kamuflase
sampai setelah A.S. mengumumkan kepada dunia apa yang sedang Soviet kerjakan. 42 Beberapa analis
dari aliran model rasional mencari dorongan untuk menjelaskan inkonsistensi perilaku Soviet.
Allison menyatakan bahwa kelainan itu mungkin bisa dijelaskan dengan baik dengan sekadar
mengasumsikan bahwa organisasi-organisasi besar melakukan apa yang mereka tahu bagaimana
melakukannya. Tempat-tempat SAM dan rudal-rudal dibangun di Kuba sebagaimana tempat-tempat
itu dibangun di Uni Soviet, tanpa kamuflase atau pengerasan beton. 43 Konstruksi lain dan anomalianomali bertahap bisa dijelaskan dengan problem karakteristik yang khususnya dialami organisasi
besar kurang tinjauan strategis, koordinasi yang lemah, kelambatan dalam komunikasi dan
pelaksanaan perintah. dan prosedur pelaksanaan yang tidak praktis. Allison juga berspekulasi secara
masuk akal bahwa putusan aktual Soviet untuk menempatkan rudal-rudal di Kuba mungkin
dipaksakan kepada Presidium oleh Strategic Rocket Forces (Pasukan/Angkatan Roket Strategis)
yang relatif masih baru. Angkatan ini, terlibat dalam persaingan anggaran dengan Angkatan Darat
Soviet, telah terpaksa menunda pembelian ICBM (intercotinental ballistic missiles rudal balistik
antar benua) dan mereka kuatir terhadap keseimbangan nuklir strategis setelah pemerintahan
Kennedy mengumumkan pada bulan Nopember 1961 bahwa tidak hanya terdapat kesenjangan
rudal (missile gap), tetapi scsungguhnya A.S. memang mempunyai keunggulan nuklir strategis. 44
Di pihak A.S., tulis Allison, perhitungan waktu yang tepat terhadap CMC merupakan sebuah
fungsi rutin organisasi dan SOP (standard operating procedures, prosedur pelaksanaan baku) dari
21

kelompok intelijen A.S., karena faktor-faktor ini menentukan bilamana informasi yang sangat
penting datang kepada Presiden. Banyak laporan dan informasi tertutup harus dipecah-pecah dan
dianalisis sebelum diadakan penerbangan pesawat pengintai U-2 di atas Kuba diperintahkan, dan
kemudian sejumlah hari telah hilang ketika Deplu A.S. menyarankan diambilnya alternatif yang
kurang beresiko dan Angkatan Udara dan CIA berselisih dalam masalah yurisdiksi mengenai siapa
yang harus menerbangkan pesawat U-2. Ketika sebuah surgical air strike (serangan udara dengan
ketepatan tinggi atas sasaran militer saja) sedang dipertimbangkan sebagai tindakan selanjutnya yang
dimungkinkan, terdapat ketidakcocokan yang luas antara apa maksud istilah itu bagi Presiden
Kennedy dan para penasihat Gedung Putihnya (yang mungkin hanya membatasi serangan itu hanya
pada lokasi-lokasi rudal) dan apa artinya bagi militer (yang menganggap serangan terhadap lokasilokasi rudal itu sebagai tambahan terhadap rencana yang sudah ada yaitu sebuah serangan udara atas
semua tempat-tempat penimbunan, lapangan udara, dan posisi-posisi artileri di seberang pangkalan
A.L. A.S. di Guantanamo). Sebuah perkiraan yang tergesa-gesa dirumuskan dan mungkin
merupakan kekeliruan militer bahwa sebuah serangan udara hanya akan bisa 90 persen efektif tetapi
tidak 100 persen efektif terhadap rudal-rudal, yang sebagian kecil mungkin lebih dulu diluncurkan,
mendorong para pemimpin politik untuk menghapus pilihan serangan udara dan memusatkan pada
blokade laut.45
Allison mengakui bahwa sulit untuk menganalisis pembuatan putusan Soviet dalam CMC
dalam kaidah-kaidah Model Politik Birokratik, tetapi dokumentasi untuk menerapkan model ini
kepada tindakan A.S. tersedia banyak sekali. Setelah kegagalan invasi Teluk Babi (Bay of Pigs)
Kennedy mengalami tekanan berat pendapat umum dan kritik di Konggres untuk mencegah Uni
Soviet menjadikan Kuba sebagai basis ofensif. Pada bulan September 1962, ketika laporan-laporan
tentang peningkatan pembangunan militer Soviet sampai ke Amerika, Presiden membedakan antara
antara persiapan defensif dan ofensif, dan memberikan jaminan kepada rakyat bahwa yang kedua
tidak akan dibiarkan. Tokoh-tokoh pemerintahan menyangkal kehadiran rudal-rudal ofensif Soviet,
mengabaikan kecurigaan Direktur CIA John McCone, dan membuat simpulan dari sebuah perkiraan
Badan Intelijen A.S. pada tanggal 19 September terhadap efek bahwa penempatan rudal-rudal ofensif
Soviet di Kuba sangat tidak mungkin. Pada awal bulan September sebuah pesawat U-2 telah
ditembak jatuh di atas Cina daratan. Kekuatiran bahwa pesawat U-2 lain akan juga tertembak ikut
berperanan dalam penundaan 10 hari setelah sebuah putusan diambli pada tanggal 4 Oktober untuk
melaksanakan penerbangan pemotretan. Dihadapkan dengan bukti itu, Presiden Kennedy dibuat
marah oleh sikap dua muka Khruschev: Dia tak boleh melakukan hal itu kepadaku! Dikarenakan
lingkungan politik, yaitu pemilihan anggota Kongres yang tinggal tiga minggu lagi, Kennedy
menyadari bahwa tanda kelemahan harus dihindari dan tindakan tegas harus diambil. Saran-saran
22

dari para penasehatnya bervariasi dari 'jangan lakukan apa-apa atau lakukan pendekatan
diplomatik sampai serangan udara atau serbuan sebelum rudal-rudal Soviet benar-benar
operasional. Jaksa Agung Robert Kennedy bertanggung jawab untuk melakukan konsensus yang
mendekati kompromi antara tidak bertindak dan kemungkinan tindakan terbatas-respon terbatas
berupa sebuah blokade laut.46 Allison menyebut blokade itu sebagian pilihan dan sebagian luaran
yakni miskonsepsi, miskomunikasi, misinformasi, negosiasi, tarik-menarik dan silat lidah, serta
merupakan sebuah campuran dari kepentingan keamanan nasional, tujuan nasional, dan perhitungan
pemerintah.47
Meskipun demikian dalam analisis akhir blokade itu sendiri tidak membawa kepada
penarikan rudal Soviet di Kuba. Penarikan itu baru terlaksana sesudah A.S. mengultimatum akan
menyerbu Kuba dan digabungkan dengan ancaman tindakan balasan besar-besaran kecuali
Presiden menerima pemberitahuan dengan segera bahwa rudal-rudal itu akan ditarik. 48 Tetapi apakah
ultimatum itu menyebabkan penarikan, sebagaimana argumentasi Model Aktor Rasional, atau
apakah bahasa ancaman itu merupakan postur publik yang ditujukan untuk menampilkan tawaran
pribadi oleh Presiden Kennedy kepada PM Khrushchev-berupa penarikan rudal-rudal Soviet di Kuba
sebagai imbalan penarikan rudal-rudal Soviet di Turki (yang sudah diperintahkan oleh Kennedy
sebelum CMC berkembang dan itu betul-betul dilaksanakan beberapa bulan sesudahnya) Allison
membiarkannya menjadi pertanyaan-pertanyaan yang tidak terjawab. 49 Penelitiannya menunjukkan
kecenderungan tiap-tiap model untuk menghasilkan jawaban-jawaban berbeda terhadap pertanyaan
yang sama, serta perbedaan cara para penelaah dalam memandang masalah itu, membentuk tekatekinya, menguraikan pertanyaan-pertanyaan intinya. dan mempersatukan unsur-unsurnya dalam
mencari sebuah jawaban.50
MENUJU TEORI PERILAKU KRISIS
James A. Robinson telah menegaskan bahwa tidak ada teori tentang kegentingan (krisis). 51
Meskipun demikian, beberapa analis hubungan internasional telah menghabiskan waktu bertahuntahun bagi sebuah upaya untuk memperoleh pemahaman yang lebih baik terhadap perilaku krisis dan
untuk memperoleh pengetahuan yang lebih mendalam mengenai mengapa sejumlah krisis berakhir ke
perang sedangkan yang lain berakhir kepada pemecahan damai. dan untuk bisa yakin mengapa
beberapa krisis tertentu berjangka waktu pendek dan yang lain berkepanjangan. 52 Para analis lain,
sebagaimana ditulis dalam bab ini, telah berusaha untuk mengembangkan sebuah teori perilaku krisis
yang mungkin bisa menghasilkan pengetahuan yang sistematis bagi kajian krisis serta bagi
manajemen krisis dan penyelesaian. Menurut Michael P. Sullivan, sekarang ini krisis merupakan
variabel situasional dari semua kejadian bagi putusan yang paling banyak diteliti. 53
Charles A. McClelland mencatat bahwa para analis perilaku krisis internasional telah
23

memfokuskan perhatian pada lima pendekatan: (1) definisi kegentingan; (2) penggolongan jenisjenis kegentingan; (3) kajian tentang tujuan-tujuan jangka pendek, jangka menengah, dan jangka
panjang dari kegentingan-kegentingan; (4) pembuatan putusan dalam kondisi-kondisi tekanan
kegentingan; dan (5) manajemen kegentingan. 54 Sebuah definisi tentang kegentingan yang telah
secara luas diterima sebelumnya yang dikembangkan oleh Robinson dan Hermann mendalilkan tiga
unsur: (1) ancaman terhadap tujuan-tujuan prioritas utama dari satuan-satuan DM, (2) waktu yang
terbatas yang tersedia untuk melakukan respon, dan (3) kejutan/dadakan. 55 Menurut Gilbert R,
Winham, sebuah krisis bisa muncul dalam situasi mulai dari tantangan militer yang mendasar
terhadap keseimbangan kekuatan sampai kepada konflik perbatasan yang kurang penting yang
meningkat menjadi konfrontasi besar.56 Kajian-kajian yang lebih akhir tidak menganggap dadakan
sebagai unsur penting.
Glenn H. Snyder dan Paul Diesing mendefinisikan krisis internasional sebagai sebuah
sekuen interaksi antara pemerintah dua negara atau lebih dalam konflik berat, tidak perang
sungguhan, tetapi melibatkan persepsi atas probabilitas perang yang membahayakan. 57 Glenn
Snyder menyatakan bahwa krisis adalah sebuah corak dari ciri- ciri politik internasional. Krisis telah
selalu menjadi sesuatu yang sentral bagi politik internasional yakni saat kebenaran di mana
beberapa unsur laten seperti konfigurasi kekuatan, kepentingan, citra, dan persekutuan cenderung
sangat jelas, diaktifkan dan dipusatkan pada persoalan tunggal yang sudah ditentukan dengan
baik.58 Dalam abad nuklir, kegentingan lebih dilihat sebagai pengganti perang daripada sekadar
episode-episode yang berbahaya yang mendahului perang. Fungsi sistemik mereka adalah untuk
memecahkan masalah tanpa kekerasan, atau hanya dengan kekerasan minimal, konflik-konflik yang
terlalu hcrat untuk diselesaikan dengan diplomasi biasa dan yang pada jaman dulu diselesaikan
dengan perang.59 Menurut Oran R. Young, sebuah kegentingan internasional terdiri dari
seperangkat kejadian yang berlangsung dengan cepat yang menimbulkan dampak berupa kekuatankekuatan yang menyebabkan destabilisasi dalam sistem internasional umum atau subsistemnya pada
level di atas normal (rata-rata), dan meningkatkan kemungkinan terjadinya kekerasan dalam sistem
itu,60 yang pada akhirnya menimbulkan respons yang akibatnya menjadikan mereka yang pertama
kali memunculkan tuntutan melakukan tindakan-tindakan tambahan; dari sinilah terdapat umpan
balik. Richard Ned Lebow mcmpertahankan pendapat bahwa sebuah krisis internasional
didefinisikan sesuai dengan tiga kriteria operasional: (1) terdapatnya perceived threat (ancaman yang
dirasakan) terhadap kepentingan nasional yang nyata, reputasi bargaining negara itu, dan
kemampuan para pemimpinnya untuk tetap berkuasa; (2) persepsi di pihak para pembuat kebijakan
bahwa tindakan-tindakan yang diambil untuk menghadapi ancaman meningkatkan kemungkinan
perang; dan (3) keberadaan keterbatasan waktu yang dirasakan dalam merespon situasi genting. 61
24

Glenn H. Snyder mengemukakan bahwa krisis internasional adalah politik internasional dalam
bentuk renik.62 Yang dimaksud Snyder dengan pernyataan ini adalah bahwa unsur-unsur yang
terletak di jantung politik internasional menjadi fokus sepenuhnya dalam krisis. Unsur-unsur itu
mencakup, selain konflik itu sendiri, tawar-menawar, perundingan, kekuatan dan ancaman
penggunaan kekuatan, peningkatan dan penurunan kadar perang, deterens, konfigurasi kekuatan
alternatif, kepentingan, nilai-nilai, persepsi, penggunaan (atau tidak digunakannya) hukum dan
organisasi internasional, dan pembuatan putusan. Sebagaimana Snyder nyatakan, krisis internasional
muncul, berkembang, dan diselesaikan dalam struktur-struktur sistem yang berbeda dan biasanya
mencakup hubungan-hubungan di dalam dan antara persekutuan atau koalisi negara-negara.
Mengingat bahwa politik internasional dilihat sebagai sebuah kajian tentang satuan-satuan yang
berinteraksi dan bertarung demi kepentingan-kepentingan vital, upaya membangun teori tentang
perilaku krisis merupakan sebuah sumbangan yang sangat penting bagi teori hubungan internasional.
Dalam pustaka tentang manajemen kegentingan, sebuah upaya telah ditempuh untuk
mengaitkan perilaku di kala genting dengan variabel-variabel scperti struktur sistem internasional.
Dengan begitu, terdapat sejumlah titik kaitan antara hambatan-hambatan teoritik yang terkait dengan
kekutuban (polarity) dan realisme struktural dengan krisis internasional sebagaimana diuraikan
selanjutnya dalam bab ini. Perilaku negara-negara dalam sebuah situasi genting dikatakan sebagai
dipengaruhi oleh struktur sistem (dwikutub atau multikutub) dan oleh keadaan teknologi militer.
Dalam perspektif ini, persaingan Amerika Serikat dan Uni Soviet lebih ditentukan oleh struktur
(keunggulan kekuatan mereka terhadap semua negara lain) daripada oleh ideologi. Snyder dan
Diesing sepakat dengan hipotesis Kenneth N. Waltz bahwa sebuah sistem dwikutub lebih mungkin
untuk menjadi stabil daripada sistem multikutub. Analisis tersebut sesuai dengan karya Michael
Brecher, Jonathan Wilkenfeld, dan Sheila Moser yang diuraikan di bawah ini. Dalam sistem
dwikutub, pengelompokan negara-negara tampak jelas dan pergeseran tidak banyak mengubah
keseimbangan kekuatan. Dalam sistem multikutub, pengelompokan bisa tidak tampak jelas dan
pergeseran bisa menjadi sesuatu yang penting. Dikarenakan kerancuannya yang lebih besar, sistem
multikutub lebih mudah mengalami perubahan dalam persepsi kepentingan, terhadap permainan atau
pengambilan resiko, dan terhadap perhitungan yang salah yang membuat keadaan genting menjadi
makin berbahaya. Ketegangan antara bargaining di antara negara-negara sekutu dan bargaining
antara pihak-pihak yang berlawanan (atau antara menahan negara sekutunya dan menghalangi lawan)
lebih sulit diatur dalam sebuah kegentingan dalam sistem multikutub. 63 Namun dengan cara yang
sama, krisis yang pecah antara dua aktor, atau antara dua blok aktor, dalam sistem dwikutub lebih
memungkinkan adanya potensi bagi peningkatan menuju perang besar, atau lebih didominasi sistem,
daripada terbatas pada salah satu dari subsistem regional. Meskipun demikian, sebuah krisis bisa
25

pecah di mana negara-negara adidaya terseret kedalam konfrontasi oleh negara-negara klien,
sebagaimana terjadi dalam Perang Yom Kippur tahun 1973.
Teknologi persenjataan nuklir telah menimbulkan dampak yang besar pada krisis-krisis
internasional dengan memperlebar kesenjangan antara nilai kepentingan dalam konflik dan
kemungkinan beban perang bagi pemilik senjata itu. Negara-negara nuklir berusaha keras untuk
melindungi, dan benar-benar berusaha mengedepankan, kepentingan mereka, tetapi mereka
dikatakan sebagai dimotivasi oleh hambatan penghindaran malapetaka yang menjadikan mereka
lebih hati-hati dan bijaksana dalam manajemen krisis dan untuk memunculkan, seolah-olah dengan
kesepakatan diam-diam, ambang provokasi perang, yang dengan demikian meningkatkan ruang
untuk bergerak dalam krisis.64 Negara-negara nuklir telah mengganti perang itu sendiri dengan
kekuatan psikologis dalam bentuk resiko perang yang diatur dengan hati-hati. 65 Dalam hal ini
manajemen krisis untuk menggunakan kekuatan, termasuk penggunaan berbagai instrumen
kenegaraan dan ancaman, nyata maupun yang dirasakan, telah menjadi pengganti bagi penggunaan
nyata kemampuan militer, termasuk senjata nuklir. Di sinilah terletak sebuah kaitan antara
pembuatan putusan krisis dan teori deterens, yang, sebagaimana telah dikutip dalam Bab 9,
mencakup baik ancaman akan peningkatan perang maupun peningkatan perang itu sendiri. Kekuatan
yang bisa menunjukkan kepada lawan kemampuan untuk menghukum pada tingkat konflik yang
lebih besar mempunyai potensi untuk menakut-nakuti pihak lawan dalam sebuah situasi krisis atau
untuk dominasi peningkatan perang.
Kesimpulannya, manajemen krisis adalah kemampuan salah satu pihak, dengan secara
meyakinkan meningkatkan ancaman, untuk menahan lawannya dari eskalasi dan untuk menghasilkan
deeskalasi sesuai dengan kepentingannya. Meskipun demikian ini tidak herarti bahwa krisis berakhir
hanya apabila satu pihak lawan menyerah atau mundur. Sebuah krisis bisa juga dipecahkan melalui
sebuah proses di dalam proses mana kedua kontestan menahan diri dan mencari cara untuk
menyelamatkan muka dengan saling mundur atau sebuah kompromi yang mengubah situasi tanpa
menjadi tidak sesuai dengan kepentingan keduanya. Juga tidak berarti bahwa terdapat kesepakatan
universal di antara para teoretikus yang mempunyai perhatian pada perilaku krisis tentang hubungan
ganda antara kekuatan militer dan dominasi eskalasi, atau antara kemampuan deterens dan
manajemen krisis. Menurut Lebow, dorongan merupakan unsur kunci dalam perilaku krisis.
Analisisnya terhadap 20 krisis sejak 1898 membawanya kepada simpulan: Dikarenakan para
pemimpin menganggap perlu bertindak, mereka menjadi tidak sensitif terhadap kepentingan dan
komitmen pihak lain yang berada di tengah jalan keberhasilan kebijakan mereka. Dengan dasar
yang sama. Lebow menyatakan bahwa para pemimpin mungkin tidak mau mengorbankan
sumberdaya bagi kebijakan-kebijakan yang tidak mendukung apa yang mereka anggap sebagai
26

kepentingan utama. Singkatnya, kemampuan yang meningkat tidak mesti ditetjemahkan kedalam
kebijakan konfrontasi. Akibatnya, para pemimpin bisa saja membuang atau menyingkirkan informasi
yang menentang arah tindakan yang sudah mereka tempuh untuk mendukung cita-cita yang sudah
mereka tentukan. Tidak adanya kebutuhan domestik dan strategis yang mendesak menjadikan para
pemimpin bisa enggan atau tidak mau mengejar politik luar negeri konfrontasi bahkan ketika mereka
mempunyai prospek keberhasilan yang bagus sekalipun. 66 Singkatnya, kemauan untuk
menggunakan kemampuan (militer khususnya) dalam mendukung kepentingan vital muncul sebagai
sesuatu yang sentral dalam manajemen krisis.

KAJIAN SISTEMATIS PERILAKU KRISIS INTERNASIONAL


Dalam upaya membentu pengembangan sebuah teori komprehensif tentang perilaku krisis, Michael
Brecher, Jonathan Wilkenfield, dan Sheila Moser menyatukan data sekitar 278 krisis internasional
selama periode 50 tahun antara 1929 dan 1979, Tujuan mereka, dalam Proyek Perilaku Krisis
Internasional, adalah untuk mengkaji secara perbandingan dengan penggunaan penelitian kuantitatif
sejumlah besar krisis yang menunjukkan karakteristik yang beragam dan berbeda-beda. Mereka
berusaha menghasilkan pengetahuan yang sistematis tentang krisis secara global. Proyek tersebut
memusatkan perhatian pada krisis-krisis negara-negara besar, maupun antara negara-negara besar
dengan negara-negara kecil, dan antara negara-negara kecil itu sendiri. Mereka berusaha menjelaskan
dimensi krisis internasional sesuai dengan gambaran dan perilaku negara-negara besar, pola-pola
perilaku aktor-aktor yang lemah, peranan penangkalan, bargaining antara pihak-pihak yang
bermusuhan. peran mitra persekutuan dalam manajemen krisis, bagaimana dan mengapa krisis
diselesaikan dalam bermacam-macam jenis hasil; dan, akhirnya, untuk mengidentifikasi akibat-akibat
krisis bagi kekuasaan dan kedudukan, maupun persepsi berikutnya, dari negara-negara yang ikut di
dalamnya.67 Para penulis mengkaji perilaku krisis baik pada level makro maupun mikro. Pada level
makro mereka membahas perilaku krisis antara dua aktor atau antara banyak aktor. Sebuah krisis
internasional mempunyai karakteristik penentu berupa interaksi yang bersifat menganggu antara dua
lawan atau lebih yang disertai dengan probabilitas permusuhan militer atau, apabila perang telah
pecah, kemungkinan adanya perubahan keseimbangan militer. Selain itu, sebuah krisis internasional
dianggap melahirkan tantangan terhadap struktur sistem atau subsistem internasional yang ada di
mana krisis itu teijadi. Lebih dari itu, menurut Brecher, Wilkenfeld, dan Moser, penting untuk
membahas perilaku krisis pada tingkat mikro dari sudut pandang para pelaku perorangan dan politik
luar negeri mereka. Oleh karena itu, mereka mendefinisikan krisis politik luar negeri sebagai
mempunyai dua syarat penting dan cukup yang berasal dari perubahan di dalam lingkungan internal
maupun eksternal sebuah negara. Ini adalah persepsi yang dipegang oleh para pembuat putusan
27

tertinggi bahwa ada (1) ancaman terhadap nilai-nilai dasar, bersama dengan sebuah kesadaran akan
waktu yang terbatas bagi respons terhadap ancaman itu; dan (2) sebuah kemungkinan yang sangat
bahwa permusuhan militer akan menyusul. Singkatnya, pada tingkat sistem internasional terdapat
pola-pola interaktif di antara para partisipan krisis. Setiap negara yang ikut ambil bagian terdapat
krisis politik luar negeri. Dalam kajian manajemen krisis, adalah mungkin untuk memfokuskan pada
tingka makro interaksi antarpeserta krisis atau untuk membahas perilaku politik luar negeri
masing-masing negara di tingkat mikro. Proyek Perilaku Krisis Internasional dirancang untuk
mencakup kedua level analisis itu. Dalam konseptualisasi ini terdapat terdapat kaitan yang tidak bisa
dipisahkan antara tingkat makro dan mikro. Sebuah putusan atau tindakan yang diambil oleh satu
negara mendorong adanya respon dari negara lain, menimbulkan sebuah proses berinteraksi yang
menjadikan krisis tersebut bersifat internasional.
Dalam periode 50 tahun yang dibahas ditemukan bahwa krisis-krisis terjadi dalam
lingkungan geografis dan strategis yang beragam dengan tingkat peran-serta yang berbeda-beda dari
negara-negara besar.68 Krisis bisa terjadi tanpa mengarah kepada permusuhan militer, atau krisis itu
merupakan pendahuluan perang. Dalam kasus-kasus lain, krisis ditemui terjadi sebagai bagian dari
konflik atau perang yang sedang berlangsung. Para penulis mendapati bahwa krisis lebih sering
teijadi di Asia dalam periode antara tahun 1929 dan 1979 daripada di bagian lain dunia. Krisis-krisis
tersebut lebih lama, lebih merata, dibandingkan dengan krisis-krisis yang teijadi di wilayah lain.
Sebagai perbandingan dari 69 krisis yang teijadi di Asia, Amerika menjadi tempat 33 krisis, jumlah
yang terkecil dibandingkan wilayah lain manapun. Eropa menduduki nomor dua setelah Asia, dengan
57 krisis antara 1929-1979. Krisis-krisis yang terjadi di Eropa cenderung menjadi krisis dengan aktor
yang banyak; yaitu krisis-krisis yang sesungguhnya membawa ke perang yang terjadi sebelum tahun
1945. Di belakang Eropa adalah Timur Tengah, dengan 55 krisis. Lebih dari separuh krisis di Timur
Tengah mempunyai paling tidak enam aktor. Sebagian besar dari krisis tersebut muncul setelah PD II,
dan mempunyai berbagai tingkat keterlibatan A.S. dan U.S. Afrika, wilayah yang terdiri dari negaranegara termuda, yang sebagian besar memperoleh kemerdekaannya pada tahun 1960-an, memberi
tempat bagi 64 krisis. Lebih dari separuh dari krisis tersebut membentuk bagian dari konflik yang
berkepanjangan. Di Afrika, satuan-satuan non-negara merupakan faktor pemicu yang terbesar.
Amerika Serikat memainkan peran aktif, terutama politis dan ekonomis, dalam hampir separo dari
krisis Afrika pasca PD II. Uni Soviet ambil bagian lebih sedikit dari A.S. di Afrika meskipun
kegiatan-kegiatannya yang berkaitan dengan militer lebih banyak daripada yang dilakukan A.S.
Dalam Proyek Perilaku Krisis Internasional, sistem global dibagi ke dalam empat periode
polarisasi: multikutub (1929-1939); Perang Dunia II (1939-1945); dwikutub (1945-1962); dan
berpusat banyak (polisentris) (1963-1969). Menurut temuan-temuan mereka, yang bisa dibaca dalam
28

konteks perbincangan kita mengenai dampak struktur sistemik internasional terhadap konflik (lihat
Bab III-IV), sistem polisentris periode setelah 1963 dikatakan sebagai kurang stabil daripada sistem
dwikutub yang mendahuluinya. Polisentrisme, dengan pemecahan pusat-pusat pembuat putusan
mencerminkan kemunculan sejumlah besar aktor-aktor tambahan, yang berakibat dalam bentuk
peningkatan krisis yang tajam yang mempunyai angka kekerasan. Dalam dasawarsa multipolar
sebelum PD II, hampir semua krisis mempunyai negara-negara besar sebagai partisipan langsung,
Periode ini menandai ranking tertinggi dalam penggunaan cara-cara damai untuk mengakhiri krisissebuah kesibukan dengan appeasement sebagai cara penghindaran perang. Dalam periode
berikutnya, PD II, dalam hampir semua kasus teknik manajemen krisis yang digunakan sebagian
besar berbentuk kekerasan. Dalam periode dwikutub setelah itu, terdapat penurunan dalam
penggunaan kekerasan secara terbuka, dan khususnya perang skala penuh, sebagai teknik manajemen
krisis.
Dalam mempertahankan upaya mereka untuk membahas krisis pada tingkat makro dan
mikro, Brecher, Wilkenfeld, dan Moser mengemukakan lebih jauh rincian dalam sistem internasional
itu sendiri. Konseptualisasi mereka memberikan sebuah kategorisasi krisis di dalam sistem dominan.
seperti Eropa sebelum tahun 1945 atau antara blok Barat dan Timur sesudah itu, diperlawankan
dengan beberapa subsistem kawasan. Krisis yang muncul dalam sebuah subsistem seperti Timur
Tengah atau Afrika, dengan partisipan langsung dalam subsistem itu, bisa meningkat menjadi sistem
dominan. Demikian pula halnya, sebagaimana ditemukan para penulis itu, krisis yang mulai pada
sistem dominan bisa meluber kepada subsistem. Di antara temuan-temuan mereka, mereka
menyimpulkan bahwa semua selain 64 krisis lebih mempunyai konteks sebuah subsistem daripada
sebuah sistem dominan. Krisis-krisis sistem dominan lebih mengancam, berbahaya, dan
menimbulkan destabilisasi daripada krisis subsistemik sebab adanya kemampuan kekerasan yang
lebih besar dari negara-negara besar. Peristiwa kekerasan dalam krisis sistem dominan lebih sering
ditandai dengan perang skala penuh, sedangkan perang serius atau kecil lebih sering terjadi dalam
krisis subsistem. Selain itu, krisis pada tingkat sistem dominan mempunyai kecenderungan yang
lebih besar daripada krisis pada tingkat-tingkat lain untuk memberikan hasil definitif, seperti
kemenangan atau kekalahan ketimbang kemacetan atau kompromi. Kedayagunaan organisasiorganisasi internasional. khususnya PBB, lebih besar di tingkat subsistem daripada dalam sistem
dominan.
Di antara gejala yang dipelajari adalah jenis-jenis lingkungan konflik krisis. Brecher,
Wilkenfeld, dan Moser membedakan untaian yang mencakup (1) permusuhan jangka panjang antara
pihak-pihak yang bermusuhan atas persoalan berganda, yang membawa kepada kekerasan periodik
yang berakibat pada konflik yang berkepanjangan; (2) perang yang meluas yang membentuk bagian
29

dari sebuah konflik yang berkepanjangan; dan (3) krisis yang tidak terletak dalam konteks konflik
berkepanjangan mana pun. Mereka menemukan bahwa krisis lebih mungkin teijadi dalam setting
konflik berkepanjangan yang satu atau yang lain. Krisis yang paling mengancam dan menimbulkan
destabilisasi teijadi dalam sebuah konflik kekerasan yang panjang. Dalam situasi seperti itu,
sebagaimana diharapkan, aktor-aktor krisis lebih mudah untuk menggunakan kekerasan daripada
lawan mereka dalam situasi konflik yang lain. Selain itu, para penulis menyimpulkan bahwa, di
mana perbedaan kekuatan di antara pihak-pihak yang bermusuhan rendah, terdapat sebuah
kemungkinan lebih besar dari titik ledak kekerasan (violent breakpoints) atau pemicu dalam
permulaan dan perebakan krisis itu. Dinyatakan bahwa negara-negara kuat yang sedang menghadapi
lawan yang lemah menganggap penggunaan kekerasan kurang perlu daripada negara-negara dengan
sedikit atau tidak ada sama sekali perbedaan kekuatan dengan musuh-musuh mereka. Dengan kata
lain, jenis breakpoint alias faktor pemicu yang paling sering dalam krisis yang ditandai oleh
ketimpangan yang cukup besar dalam kapabilitas antara pihak-pihak yang bermusuhan pada
hakekatnya adalah non-kekerasan.
Dalam bahasan mereka mengenai sifat-sifat atau karakteristik aktor, Brecher, Wilkenfeld,
dan Moser menyimpulkan bahwa dalam semua krisis para aktor lebih memilih satuan pembuat
putusan yang lebih kecil daripada yang besar. Semakin tinggi tingkat keterlibatan negara-negara
adidaya, semakin besar kekerapan kepala pemerintahan sebagai komunikator utama. Selain itu,
semakin lama sebuah negara telah maujud, semakin besar kemungkinan satuan pembuatan putusan
krisisnya terdiri dari 10 orang lebih. Meskipun demikian, satuan pembuat putusan dasar yang
dipunyainya terdiri dari empat orang atau kurang dalam 51 persen dari seluruh kasus aktor, dan
hanya 22 persen yang unitnya lebih dari 10 orang. Juga dijumpai bahwa negosiasi dan teknik-teknik
non-kekerasan lain paling sering digunakan oleh negara-negara tua dalam manajemen krisis.
Didapati, semakin otoriter sebuah rejim, semakin besar kemungkinan rejim itu menggunakan
kekerasan sebagai pemicu krisis. Menurut data yang dianalisa, sistem-sistem politik demokratis
mempunyai tendensi untuk menggunakan satuan-satuan pembuat putusan yang kecil, menengah.
atau besar secara merata dalam sebuah krisis. Sebaliknya, sistem-sistem politik otoriter, sebagaimana
diperkirakan, memilih satuan pembuat putusan yang kecil, yang terdiri dari satu sampai empat orang.

KOMPONEN PSIKOLOGIS PEMBUATAN PUTUSAN DALAM KRISIS


Salah satu segi yang menarik dari pembuatan putusan krisis herkaitan dengan unsur pilihan di bawah
tekanan waktu yang mendesak. Kita telah mengkaji kajian yang dilakukan Holsti-North-Brody, di
dalam kajian mana persepsi permusuhan dalam komunikasi verbal dan tanda-tanda tindakan
dianggap penting, dan akan semakin seperti itu bilamana para pembuat putusan semakin dalam
30

terlibat dalam krisis tersebut. Holsti telah mempertanyakan apakah para pembuat putusan, di bawah
tekanan krisis yang mungkin membutuhkan pengamatan dua puluh empat jam, bisa diharapkan
efektif dalam mengidentifikasi alternatif utama dari rangkaian tindakan. memperkirakan
kemungkinan kerugian dan keuntungan yang mungkin dari tiap pilihan, membedakan informasi yang
relevan dan tidak, dan menolak penyimpulan dan tindakan yang prematur.69 Para analis tidak sepakat
pada apakah tekanan yang moderat meningkatkan kineija manusia 70 atau mengganggu pemecahan
masalah.71
Richard Ned Lebow menyatakan pentingnya proses pengetahuan dan motivasional sebagai dasar
yang perlu bagi analisis perilaku pembuatan putusan dalam keadaan genting. Meskipun demikian
kekuatan penjelasan relatif dari model-model pengetahuan dan motivasional dalam kajian putusanputusan krisis tidak mudah ditentukan. Pengamatan Lebow tentang krisis international membawa
pada simpulan bahwa mereka memberikan penjelasan yang juga bagus bagi banyak gejala yang sama,
dan terutama distorsi informasi. Misalnya, menurut teori kognitif, para pembuat putusan berusaha
mencapai konsistensi kognitif yaitu, mereka mungkin menafsirkan, menggabungkan. atau
mengesampingkan informasi yang diterima pada saat krisis berlangsung, sesuai dengan asumsi.
Keyakinan, dan persepsi mereka yang ada. Khususnya di bawah kondisi hambatan waktu yang sangat
mendesak, keengganan untuk membuka kembali sebuah putusan yang sudah diambil mungkin sesuai
dengan kesulitan yang dialami ketika pertama kali membuatnya. Problem seperti itulah, menurut
Lebow, yang dihadapi Austria dan negara-negara besar lainnya dalam minggu-minggu menjelang
pecahnya PD I setelah krisis mulai. Di luar tekanan waktu, mungkin ada keengganan, di bawah
kondisi krisis, untuk mencari sumber informasi alternatif. Dalam kasus Amerika Serikat, yang pada
tahun 1950 mengabaikan kemungkinan intervensi Cina kedalam Perang Korea, para pemimpin
politik-militer tidak punya keinginan untuk menentang para penasehat yang memberitahu mereka
apa yang mereka ingin dengarkan. 72 Perkiraan intelijen dan analisis kebijakan resmi mungkin
terdistorsi sebagai akibat dari penyimpulan kognitif. Sekali terikat pada politik konfrontasi, alias
nekad, dalam sebuah krisis, para pemimpin cenderung untuk mengabaikan informasi yang menentang
asumsi-asumsi dan harapan-harapan mereka tentang sukses. Dengan alasan yang sama: Bilamana
pencetus kebijakan menyadari dan membetulkan salah perhitungannya sejak awal, mereka biasanya
berhasil menghindari meskipun ini sering menuntut semangat keijasama yang besar, sebagaimana
dalam krisis Fasboda dan krisis rudal Kuba. 73 Demikian pula, teori motivasional. yang menjelaskan
kekeliruan persepsi dengan merujuk pada kebutuhan perasaan pelaku, dianggap menawarkan tinjauan
mendalam yang, menurut Lebow, berfungsi memperkuat dan melengkapi temuan-temuan dari model
kognitif. Lebow menyatakan bahwa kebutuhan di pihak para pembuat putusan untuk meyakini bahwa
kebijakan yang mereka gunakan sebagai dasar tindakan akan berhasil membantu menjelaskan
keengganan atau ketidakmauan untuk membuat perubahan meskipun terdapat bukti-bukti yang
berlawanan. Kebutuhan motivasional ini sendiri mungkin memainkan peran penting dalam
31

membentuk pilihan-pilihan kognitif. Pencarian konsistensi kognitif dinyatakan sebagai terkait pada
kebutuhan motivasional. Dari situ Lebow, dalam pembahasannya tentang putusan A.S. untuk tidak
memperhitungkan prospek intervensi militer Cina kedalam Perang Korea, mempertanyakan: Apakah
intelijen militer Amerika di Tokyo, misalnya, memandang remeh jumlah orang Cina di Korea karena
ini sesuai dengan harapan mereka atau karena itu memuaskan kebutuhan mereka? Sebuah kasus yang
baik bisa dibuat bagi masing-masing penjelasan. 74 Bisa dikatakan bahwa semua putusan krisis
mendorong munculnya situasi ancaman dan ancaman balasan yang menghasilkan ketegangan di
dalam diri partisipan apakah dalam bentuk kegemparan, ketakutan, kecemasan, frustrasi,
pertengkaran, atau masalah kejiwaan lainnya. Sebuah pengetahuan tentang bagaimana keadaan stress
memengaruhi kesetiakawanan dan kemampuan memecahkan masalah dari sebuah kelompok kecil
bisa dijelaskan dengan cara para pemimpinnya berperilaku dalam pembuatan putusan pada waktu
genting.
Para ahli psikologi telah merancang percobaan-percobaan untuk menguji dampak stress
terhadap kerukunan kelompok dan kehasilgunaan kelompok dalam pemecahan masalah. Telah
ditemukan, sebagaimana yang diharapkan, bahwa orang-orang dalam kelompok bereaksi secara
berbeda-beda terhadap stress. Herman Kahn telah menyatakan bahwa dalam sebuah krisis seorang
pembuat putusan mungkin bisa menemukan atau meengeijakan dengan cepat dan mudah apa yang
kelihatannya dalam waktu biasa dianggap . . . rumit atau setidaknya dianggap sulit. 75 Kita tahu
bahwa baik untuk individual maupun kelompok, stress yang meningkat bisa membawa ke agresi,
penarikan mundur atau perilaku melarikan diri. reegresi, atau bermacam-macam gejala syaraf. John
T. Lanzetta telah menyelesaikan gambaran percobaannya dengan kelompok berikut ini:
Ditemukan bahwa ketika stress meningkat terdapat kemunduran dalam perilaku yang dikaitkan
dengan perselisihan di dalam kelompok; penurunan dalam jumlah ketidaksepaka- tan, argumen,
agresi, penurunan semangat, dan perilaku sosial-emosional negatif lainnya, maupun kemunduran
dalam perilaku yang berorientasi ke diri sendiri. Bcrsamaan dengan kemunduran ini adalah
peningkatan dalam perilaku yang akan cenderung berakibat pada menurunnya perselisihan dan
kerukunan yang lebih baik dari kelompok itu; sebuah peningkatan dalam perilaku kolaborasi,
penengahan sengketa, dan kerja sama.76

Lanzetta menyatakan bahwa dasar bagi gejala ini dijumpai dalam kecenderungan anggota kelompok,
dihadapkan pada kondisi yang menghasilkan stress dan kecemasan, untuk mencari keamanan
psikologis di dalam kelompok melalui perilaku keijasama. Tetapi hipotesis kerukunan kelompok di
bawah keadaan stress tampaknya hanya sah dalam hal tertentu. Mungkin saja anggota kelompok
memberikan dukungan satu kepada yang lain hanya ketika mereka mengharap bisa menemukan
sebuah pemecahan bagi masalah yang sama. Robert L. Hamblin merancang sebuah percobaan yang
membawanya kepada pernvataan bahwa kerukunan kelompok dalam sebuah krisis akan mulai
menurun apabila tampak tidak ada kemungkinan pemecahan yang tersedia. Kerja sama hanya
32

mungkin selagi ia berpotensi menguntungkan, tetapi bilamana anggota kelompok menemui satu demi
satu kegagalan dari apapun yang mereka keijakan, mereka mengalami frustrasi yang membawa ke
persebaran antagonisme satu melawan yang lain. Dalam beberapa kasus, orang-orang berupaya
memecahkan masalah krisis bagi mereka sendiri dengan menarik diri dan meninggalkan anggota lain
mencari penyelesaian bagi mereka sendiri apabila bisa-sebuah proses yang serupa dengan disintegrasi
kelompok.77
Temuan Hamblin bisa terbukti relevan untuk memahami perilaku kelompok-kelompok
pemimpin dalam konflik internasional ketika mereka melihat bahwa gelombang mulai membalik
menuju mereka, apapun strategi atau taktik yang mereka kejar. Tetapi di sini sebuah keberatan
muncul: Perilaku kelompok pemimpin politik nasional atau lainnya merupakan sebuah fenomenon
yang lebih rumit daripada perilaku sebuah kelompok khusus yang sedang memainkan permainan
eksperimental. Kondisi stress yang dihadapi selama perjuangan yang berlangsung berminggu-minggu,
berbulan-bulan, atau bahkan bertahun-tahun secara psikologis lebih rumit daripada kondisi stress
yang dialami dalam permainan yang hanya berlangsung 2 jam. Tatanan internal maupun eksternal
jauh lebih beragam. begitu pula nilai-nilai, persepsi, tekanan dari berbagai arah, informasi, dan garisgaris politik-budaya yang mengenai para pembuat putusan. Dalam krisis yang berskala lebih besar
dan lebih lama, faktor waktu bisa memunculkan berbagai mekanisme penyesuaian yang tidak pernah
ada dalam sebuah percobaan singkat.
Meskipun demikian, seseorang tidak bisa mengingkari bahwa terdapat hubungan antara
tekanan kejiwaan dan efisiensi pemecahan-masalah. Dean G. Pruitt dengan memadukan temuan
beberapa penulis di lapangan, menyimpulkan bahwa hubungan itu mungkin sifatnya kurva linier,
dengan sebagian tekanan kejiwaan berperan penting untuk memotivasi aktivitas. tetapi terlalu banyak
tekanan kejiwaan menyebabkan penurunan efisiensi. 78 Tak dapat dihindari, krisis pada permulaannya
menimbulkan perspektif yang kurang panjang, kesulitan berpikir ke depan dan perhitungan akibat,
dan kecenderungan hanya memilih alternatif yang tidak luas sebagai pertimbangan-yaitu altematif
yang sudah tersedia bagi para pembuat putusan. 79 Tentu saja, apabila waktu yang tersedia lebih
banyak, pilihan-pilihan yang lebih luas spektrumnya bisa dievaluasi, tetapi ketepatan waktu termasuk
dalam definisi krisis. Perencanaan yang sudah disiapkan mungkin bisa membantu, meskipun
demikian krisis yang muncul tentunya agak berbeda, paling tidak dalam hal-hal kecil, dengan krisis
yang diantisipasi secara abstrak dalam rencana yang dipersiapkan itu.
Holsti membuat daftar dampak-dampak lain tekanan kejiwaan yang tidak terungkap sebagai
hasil penelitian empiris: perilaku acak yang meningkat, meningkatnya tingkat kesalahan, regresi
kepada bentuk-bentuk respon yang lebih mudah dan lebih primitif, kekakuan pemecahan masalah,
berkurangnya pusat perhatian, dan berkurangnya toleransi terhadap kerancuan. 80 la menyatakan
33

bahwa teknik yang umum digunakan dalam krisis seperti ultimatum dan ancaman dengan batas
waktu yang harus ditepati bisa meningkatkan tekanan kejiwaan, yang di bawah keadaan itu pihak
yang diancam harus melakukan tindakan sebab teknik-teknik itu meningkatkan kejelasan unsur
waktu dan meningkatkan bahaya penggunaan satu-satunya pendekatan yang sudah populer tanpa
mempertimhangkan kedayagunaannya dalam situasi yang ada. 81 Para analis lain menemukan bahwa
komunikasi diplomatik yang dilakukan selama krisis internasional yang akhirnya diselesaikan
dengan damai (Maroko, 1911; Berlin, 1948; Kuba, 1962) bercirikan keluwesan yang lebih tinggi dan
perbedaan yang tidak begitu tajam, maupun pencarian dan penggunaan informasi yang lebih luas,
daripada komunikasi selama krisis yang membawa ke perang tahun 1914 dan 1950. 82 Akhirnya,
dalam kaitannya dengan variabel waktu. perlu diperhatikan bahwa apabila dalam krisis-krisis
internasional jaman duluu sering diwarnai dengan informasi yang tidak cukup, dalam dasawarsadasawarsa belakangan ini kemajuan teknologi, ditambah dengan keinginan birokrat untuk
menciptakan dan menyampaikan informasi dalam jumlah besar sewaktu krisis, telah menciptakan
bahaya tandingan berupa overloading (kelebihan beban) jaringan sistem pembuatan putusan.
Para ilmuwan lain di tahun-tahun belakangan ini telah mencoba mengembangkan, sebagai
pengukur perilaku pembuatan putusan krisis, apa yang disebut sebagai analisis tekanan suara (voice
stress analysis)83 Karya itu menghadirkan sebuah analisis tingkat tekanan kejiwaan yang muncul dari
pemyataan-pernyataan di depan publik dari presiden-presiden A.S., dari Kennedy dan Nixon, selama
krisis internasional pada masa pemerintahan mereka masing-masing. Para penulis itu menyatakan
bahwa banyak perilaku krisis mengandung komunikasi antara para pembuat putusan tingkat tertinggi
yang saling berlawanan. Pernyataan-pemyataan dari para pemimpin tersebut, meskipun ditujukan
terutama pada publik mereka sendiri atau kepada dunia luar, mempunyai simbol-simbol dan nuansanuansa yang menggambarkan pesan-pesan kepada pihak lawan dan sekaligus merupakan data untuk
analisis keilmuan. Ahli linguistik kejiwaan memberikan landasan bagi penelitian terhadap basis
kognitif perilaku bahasa dan bagi upaya-upaya untuk mengembangkan pengukuran tekanan kejiwaan
dalam diri para pembuat putusan di bawah kondisi krisis dengan merujuk kepada perubahanperubahan dalam pola-pola berbicara. Tekanan kejiwaan didefinisikan sebagai perasaan negatif,
kecemasan, ketakutan dan/atau perubahan biopsikologis yang muncul sebagai respons internal
seseorang terhadap beban eksternal yang dibebankan padanya oleh krisis internasional (unsur
patogenik/stressor) yang dipandang menimbulkan ancaman besar terhadap satu atau lebih nilai-nilai
pembuat putusan politik.84 Dengan mengkaji banyak dokumen seperti pidato-pidato dan konperensi
pers sejak krisis Berlin 1961, Republik Dominika 1965, Kamboja 1970, dimungkinkan, menurut
penulis, untuk memetakan tingkat-tingkat tekanan jiwa terhadap presiden pada saat tiap krisis
berkembang. Meskipun mereka meminta pengembangan penelitian tambahan untuk lebih memajukan
34

voice stress analysis, mereka menyimpulkan bahwa pemyataan-pernyataan yang dipersiapkan


menunjukkan tingkat tekanan jiwa yang tertinggi. Dengan demikian ini menunjukkan bahwa, pada
saat terdapatnya intensitas krisis dan tekanan jiwa yang paling besar, para pembuat putusan lebih
cenderung menggunakan bahan-bahan yang telah dipersiapkan sebelumnya daripada hal yang
sebaliknya.
Terakhir, tapi bukan yang paling akhir, kajian tentang perilaku pembuatan putusan krisis atau
yang lain dcngan menggunakan psikofisiologi politik dipandang sebagai sub-wilayah biopolitik. Arti
biopolitik itu sendiri adalah penggunaan indikator-indikator biologis dalam analisis perilaku politik.
Yang dipermasalahkan adalah, sejauh mana kondisi fisik-psikologis para pembuat putusan
mendukung, atau menghambat kemampuan mereka untuk menguasai krisis atau membentuk
karakteristik perilaku mereka? Menurut Thomas Wiegele, sebuah pemahaman yang betul-betul
bagus terhadap hakikat manusia pada akhimya harus mencakup pertimbangan hayati dan non-hayati
sekaligus.85 Sejauh mana kemajuan dalam penelitian ilmu sosial, dan khususnya kajian tentang
pembuatan putusan, akan diperkaya oleh penelitian yang difokuskan pada biopolitik masih
diharapkan.
Kelompok-kelompok yang membuat putusan yang paling penting dalam bidang keamanan
nasional biasanya terbatas jumlahnya-mungkin antara 12 sampai 20 orang. Irving Janis menganalisis
apa yang ia disebut sebagai groupthink dan telah menguraikan ciri-cirinya. Para anggota kelompok
kecil pembuat putusan sering sama-sama mengalami ilusi tidak terkalahkan yang bisa mendorong
mereka untuk mengambil resiko yang ekstrim. Keyakinan diri mereka saling memperkuat, sehingga
mereka mungkin tidak memperhitungkan peringatan-peringatan atau informasi yang melawan asumsi
mereka. Mereka sering punya gambaran dangkal dan penuh prasangka terhadap lawan, dan keyakinan
yang berlebihan akan moralitas mereka sendiri. Mereka cepat sekali memotong dan membuang
pandangan-pandangan yang ada yang tidak cocok dengan perkiraan dan penilaian yang dominan dari
kelompok itu, dan mereka menganggap diamnya atau ragu-ragunya anggota yang lain berarti
terdapatnya kesepakatan bulat
dalam pikiran kelompok itu.86 Meskipun demikian tidak perlu ada anggapan bahwa groupthink itu
selalu jelek. Unsur yang dominan dalam kelompok bisa saja benar dalam perhitungan mereka
terhadap situasi dan pandangan mereka terhadap arah yang tepat yang harus dicapai. Selain itu,
kecenderungan kelompok untuk menerapkan pandangan yang dominan terhadap semua anggotanya
sebuah gejala sosial yang alamiah bisa menimbulkan akibat-akibat yang lebih merugikan dalam
sebuah masyarakat yang secara ideologis monolitik daripada dalam sebuah masyarakat yang
demokratis, dan juga akibat-akibat yang lebih merugikan pada eselon birokratik yang lebih rendah, di
mana orang-orang kurang merdeka dan tidak berani bicara, daripada di tingkat-tingkat yang lebih
35

tinggi, di mana orang-orang yang lebih berkuasa biasanya berani mengemukakan pikirannya.
SIMPULAN
Pembuatan putusan merupakan bidang kajian yang luas, dan kita tidak perlu berpura-pura mampu
mencakup semuanya. Proses pembuatan putusan adalah sebuah fungsi dari banyak faktor yang
berbeda yang berhubungan dengan perilaku individual dan perilaku struktur organisasi besar. Peran
DM dibentuk oleh sistem dan interpretasi perorangan terhadap sistem itu, dan pengaruh perorangan
dalam perbandingannya dengan ideologi sosial akan sangat berbeda dari sistem yang satu ke sistem
yang lain. Negara-negara demokratik dan totaliter membuat kebijakan luar negeri dalam cara yang
sangat berbeda. Sebagian besar teori-teori pembuatan putusan yang dikembangkan di A.S., sangat
bisa dipahami, telah memusatkan perhatian pada pengalaman politik Amerika pada peran pendapat
umum. keadaan hubungan Eksekutif-Kongres, bentuk kompetisi birokratik dalam pertarungan
tahunan untuk memperoleh anggaran di Washington, dan lain-lain. Terdapat kecenderungan yang
tidak bisa dihindari di pihak ilmuwan sosial, kecuali mereka menjaga untuk menjauhinya, untuk
menguniversalkan dari hal-hal yang khusus, dan berasumsi bahwa paling tidak segi-segi tertentu dari
fenomenon yang dikaji dalam satu konteks budaya-politik bisa mutatis mutandis diberi sebuah
penerapan yang lebih umum. Dari situ terdapat bahaya bahwa bilamana orang-orang A.S. berpikir
tentang konsep dasar seperti rasionalitas dalam pembuatan putusan, atau kompetisi birokratik atas
sumberdaya yang sangat sedikit, atau proses aksi-reaksi dalam perlombaan senjata yang
berkepanjangan, atau dalam kegentingan yang parah, maka simpulan yang ditarik dari sebuah
pengamatan terhadap perilaku para pembuat putusan A.S. bisa diterapkan begitu saja pada perilaku
para pembuat putusan di lingkungan yang sangat jauh berbeda misalnya di Moskow, Beijing,
Tokyo, New Delhi, atau Kairo.
Kita harus mengakui bahwa kita tidak tahu cukup banyak tentang pembuatan putusan politik
luar negeri di ibukota negara-negara non-Barat, terutama yang sangat jauh terlepas dari pengalaman
demokrasi konstitusional. Bahkan di antara negara-negara demokrasi Barat sendiri yang terhadap
mereka para ilmuwan politik Amerika umumnya telah terbiasa Inggris, Perancis, Italia, dan Jerman
perbedaan besar masih terdapat dalam pengorganisasian pemerintahan untuk melaksanakan politik
luar negeri, dan juga perbedaan dalam cara-cara kelompok elit memandang kepentingan nasional
mereka secara khusus. Kesulitan untuk mempersamakan pengalaman Amerika dengan proses
pembuatan putusan di luar Amerika menjadi makin tampak bilamana kita membahas pemerintahan
dan negara-negara yang secara politik, ideologi, sosial-ekonomi, dan budaya sangat berbeda dengan
negara-negara Barat. Dalam dua dasawarsa terakhir ini, langkah-langkah penting telah dilakukan
dalam kajian perbandingan tentang kepemimpinan, birokrasi, orientasi nilai-nilai kelompok elit, dan
36

pembuatan putusan di negara-negara Komunis atau Sosialis. 87 Secara lebih khusus, mereka yang
mempelajari ilmu hubungan internasional harus lebih bergaul dengan kajian perbandingan tentang
pembuatan putusan politik luar negeri di negara-negara Barat, negara-negara Komunis, dan negaranegara yang sedang berkembang dari Dunia Ketiga. 88 Bidang perbandingan politik luar negeri
berbeda dengan teori hubungan internasional, dan terutama dari teori-teori pembuatan putusan dalam
sistem internasional, tetapi perbandingan politik luar negeri telah banyak menyumbang bagi dua hal
yang belakangan dengan data konkrit dan mungkin tinjauan mendalam yang mengarah pada
pendekatan teoritik baru yang bermanfaat.

37

38

1 Ibid., hal. 67.


2 Ibid., hal. 68. Untuk rujukan lebih jauh, lihat bagian The Cybernetic Theory of Decision.
3 Ibid., hal. 71-72.
4 Ibid., hal. 77.
5 Ibid., hal. 144-145. Lihat juga Graham T. Allison and Morton H. Halperin, Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some
Policy Implications, World Politics, XXIV (Spring Supplement 1972), 40-79.

6 Miriam Steiner, The Elusive Essence of Decision, International Studies Quarterly, 21 (Juni 1977), 419.
7 Ibid.
8 Glenn H. Snyder and Paul Diesing, Conflict Among Nations: Bargaining, Decision-Making and System Structure in
International Crises (Princeton: Princeton University Press, 1977).
9 Ibid., hal. 355.
10 Ibid., hal. 355-336. Penulis tidak menjumpai bahwa sikap para pembuat putusan utama banyak dipengaruhi oleh peran
birokratik. Jadi hal yang paling membedakan dari teori bureaucratic-politics Allison-Halperin tidak mendukung analisis
kita (catatan pada hal. 408).

11 Ibid., hal. 333-335.


12 Ibid., hal. 337-338.
13 Ibid., hal. 338-339.
14 John D. Steinbruner, The Cybernetic Theory of Decision: New Dimensions of Political Analysis (Princeton: Princeton
University Press, 1974), bab 1.

15 Ibid., hal. 47.


16 Ibid., hal. 48-67. Steinbruner mengakui bahwa sebagian dari kritiknya tentang paradigma analitik telah dibahas lebih
dulu dalam model satisficing Herbert Simon, tetapi menurutnya Simon belum membahasnva cukup mendalam.

17 Ibid., hal. 68.

18 Ibid., hal. 69.


19 Ibid., hal. 72. Rujukannya kepada Richard M. Cyert and James G. March, A Behavioral Theory of the Firm (Englewood
Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1963), bab 6. Perlu dicatat bahwa Steinbruner menggabungkan ke dalam paradigma
sibernetiknya karya Charles Lindblom (khususnya tentang "incrementalism") dan Organization Process Model of Graham
Allison (lihat hal. 77 dan 80). la sepenuhnya setuju dengan mereka yang berpendapat bahwa kerja rutin organisasi, sekali
ditetapkan, sangat sulit diubah.

20 John Steinbruner, op. cit., hal. 92. Lihat juga Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics, bab
4.

21 Ibid., bab 4. Mennurut Snyder dan Diesing, theoretical thinker Steinbruner sama dengan irrational bargainer
mereka. Conflict Among Nations, hal. 337.

22 Hal ini dibahas secara menyeluruh dalam Steinbruner, op. cit., bab 6 sampai 9.
23 Ibid., hal. 70. Lihat juga bab 10, khususnya hal. 329.
24 Ibid., hal. 320-321.
25 Charles F. Hermann and Linda P. Brady, Alternative Models of International Crisis Behavior, dalam Charles F.
Hermann, ed., International Crises: Insights from Behavioral Research (New York: The Free Press, 1972), hal. 281; hal.
304-320.

26 Lihat. misalnya, Ole R. Holsti, The 1914 Case, American Political Science Review, LIX (June 1965), 365-378; Ole R.
Holsti, Robert C. North, and Richard A. Brody, Perception and Action in the 1914 Crisis, dalam J. David Singer,
ed Quantitative International Politics (New York: The Free Press, 1968); Glenn D. Paige, The Korean Decision, June 2430, 1950 (New York: The Free Press, 1958); Erskine B. Childer, The Road to Suez (London: MacGibbon and Kee, 1962);
Charles A. McClelland, Access to Berlin: The Quantity and Variety of Events, 1948-1963, dalam Singer, ed., op. cit., hal.
159-186, dan "Decisional Opportunity and Political Controversy: The Quemoy Case, Journal of Conflict
Resolution, VI (September 1962), 201-213; Graham T. Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile
Crisis (Boston: Little, Brown, 1971); dan Herbert S. Dinerstein, The Making of a Missile Crisis (Maltimore, Md.:
Johns Hopkins Press, 1976); Michael Brecher with Benjamin Geist, Decisions in Crisis: Israel 1967 and 1973 (Berkeley
and Los Angeles: University of California Press, 1980); Alan Dowty, Middle East Crisis: U.S. Decision-Making in 1958,
1970, and 1973 (Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1984); Richard G. Head, Frisco W. Short, and
Robert C. McFarlane, Crisis Resolution: Presidential Decision-Making in the Mayaguez and Korean Confrontation
(Boulder, Colo.: Westview Press, 1978); Thomas M. Cynkin, Soviet and American Signaling in the Polish Crisis
(London: Macmillan. 1988).

27 Lihat, misalnya, Oran R. Young, The Intermediaries: Third Parties in International Crisis (Princeton: Princeton
University Press, 1967); Oran R. Young, The Politics of Force: Bargaining During International Crises (Princeton:
Princeton University Press, 1968); Mark W. Zacker, International Conflicts and Collective Security, 1946-77 (New
York: Praeger, 1979).

28 Glenn D. Paige, op. cit., hal. 10.


29 Glenn D. Paige, op. cit., hal. 276-279.
30 Ole R. Holsti et al. op. cit., hal. 123-158. Ole R. Holsti belakangan membahas batas-batas keabsahan tentang
penggunaan data keuangan sebagai indikator ketegangan internasional dan menyimpulkan bahwa data tersebut hanya
merupakan sebuah alat pembanding.

31 Ibid., hal. 46. Fenomenon yang digambarkan di sini mirip dengan kesatuan permusuhan-persahabatan dan koefisien
reaksi tidak stabil yang diteliti oleh Lewis F. Richardson dalam risetnya tentang perlombaan senjata 1908-1914 dan 19291939. Lihat Arms and Insecurity (Pittsburgh, Pa.: Boxwood, 1960), dan Statistics of Deadly Quarrels (Chicago: Quadrangle
Books, 1960), dibahas di bab 8.

32 Ole R. Holsti dkk., op. cit., hal. 152.


33 Ibid., hal. 157.
34 Ole R. Holsti, Richard A. Brody, and Robert C. North, Measuring Effect and Action in the International Reaction
Models: Empirical Materials from the 1962 Cuban Crisis, Journal of Peace Research, I (1964), 174. Lihat juga Eliot A.
Cohen, Why We Should Stop Studying the Cuban Missile Crisis, National Interest, 2 (1968), 3-13; Richard Ned Lebow,
The Cuban Missile Crisis: Reading the Lesson Correctly. Political Science Quarterly, 98 (1983). 431-458.

35 Ibid.
36 Ibid., hal. 158. Lihat juga Ole R. Holsti, Time, Alternatives and Communications: The 1914 and Cuban Missile
Crises, dalam Hermann, ed., op. cit., hal. 58-80.

37 Graham T. Allison, op. cit., hal. 245.


38 Ibid., hal. 40-56. Albert dan Roberta Wohlstetter memberikan argumen militer bagi hipotesa rectifying the nuclear
balance dalam Controlling the Risks in Cuba, Adelphi Papers No. 17 (London: Institute for Strategic Studies, 1965).

39 Graham T. Allison, op. cit., hal. 58-62.


40 Ibid., hal. 62-66.
41 Ibid., hal. 102-106.
42 Ibid., hal. 106-108.
43 Ibid., hal. 109-113.

44 Ibid., hal. 113-117.


45 Ibid., hal. 117-126.
46 Ibid., hal. 187-210.
47 Ibid., hal. 210.
48 Ibid., hal. 228
49 Lihat ibid., hal. 220-230, 248-249.
50 Ibid., hal. 249.
51 James A. Robinson, An Appraisal of Concepts and Theories, dalam Charles F. Hermann, ed., op. cit., hal. 27.
52 Sebagai tambahan buku Graham T. Allison tentang Krisis Rudal Kuba, kontribusi lain yang penting meliputi Charles F.
Hermann, ed., op. cit.; Ole R. Hoslti, Crisis, Escalation, War, dan edisi Maret 1977 dari International Studies Quarterly.
Lihat juga Thomas J. Price, Constraints on Foreign Policy Decision-making, ibid., 22 (September 1978), 357-376; dan
Michael Brecher, State Behavior in International Crisis, Journal of Conflict Resolution, 23 (September 1979), 446-480.

53 Michael P. Sullivan, International Relations: Theories and Evidence (Englewood Cliffs, N.J.I Prentice-Hall, 1976), hal.
82.

54 Charles A. McClelland, Crisis and Threat in the International Setting: Some Relational Concepts, memo yang tidak
dipublikasikan yang dikutip dalam Michael Brecher, Toward a Theory of International Crisis Behavior, International
Studies Quarterly, 21 (Maret 1977), 39-40.

55 Charles F. Hermann, International Crisis as a Situational Variable, dalam James N. Rosenau, ed., op. cit, hal. 414.
56 Gilbert R. Winham, ed.. New Issues in International Crisis Management (Boulder, Colo., and London: Westview Press,
1988), hal. 5.

57 Glenn H. Snyder and Paul Diesing, op. cit., hal. 7.


58 Ibid., hal. 4.
59 Ibid., hal. 455. Meskipun krisis berbahaya, mereka dilihat sebagai sesuatu yang fungsional daripada gangguan.
60 Oran R. Young, The Internmediaries: Third Parties in International Crises, hal. 10.

61 Richard Ned Lebow, Between Peace and War: The Nature of International Crisis (Baltimore and London: Johns
Hopkins Press, 1981), hal. 9-12.

62 Glenn H. Snyder, Crisis Bargaining, dalam Charles F. Hermann, ed., op. cit., hal. 217.
63 Ibid.
64 Ibid., hal. 419-445.
65 Ibid., hal. 450-453.
66 Richard Ned Lebow, Between Peace and War: The Nature of International Crisis (New York: The Free Press. 1981),
hal. 275.

67 Michael Brecher, Jonathan Wilkenfeld, and Sheila Moser, Crises in the Twentieth Century: Handbook of International
Crises, vol. I (Oxford: Pergamon Press, 1988), hal. 1.

68 Ibid., vol. 2, 171-201.


69 Ole R. Holsti, Crisis, Escalation, War, hal. 10. Lihat juga rujukan dalam bab 7 atas karya Thomas C. Wiegele tentang
faktor-faktor biologis dalam pembuatan putusan krisis. Ibid., hal. 266. Lihat juga karya Wiegele The Psychophysiology
of Elite Stress in Five International Crises, International Studies Quarterly, 22 (Desember 1978), 467-512.
70Lihat Kurt Black, Decision under Uncertainty, American Behavioral Scientist, IV (Februari 1961), 14-19.
71 Lihat Wilber S. Ray, Mild Stress and Problem Solving, American Journal of Psychology, LXXVIII (1965), 227-234.
72 Lebow, op. cit., hal. 335.
73 Ibid., hal. 223.
74 Ibid., hal. 225.
75 Herman Kahn, On Escalation: Metaphor and Scenarios (New York: Praeger, 1965), hal. 38.
76 John T. Lanzetta, Group Behavior Under Stress, Human Relations, VIII (1955); dicetak kembali dalam J. David
Singer, ed., Human Behavior and International Politics: Contribution from the Social-Psychological Sciences (Chicago:
Randn McNally, 1965), hal. 216-217.

77 Robert L. Hamblin, Group Integration During a Crisis, Human Relations, XI (1958), dalam J. David Singer, ed., op.
cit., hal. 226-228.

78 Dean G. Pruitt. Definition of the Situation as a Determinant of International Action, dalam Herbert C. Kelman, ed.,
International Behavior: A Social-Psychological Analysis (New York: Holt, Rinehart and Winston, 1965), hal. 395.

79 Lihat ibid., hal. 396, di mana Pruitt merujuk ke karya M. J. Driver dan Charles E. Osgood.
80 Ole R. Holsti, Crisis, Escalation, War, hal. 13.
81 Ibid., hal. 14-15.
82 Peter Suedfeld and Philip Tetlock, Integrative Complexity of Communications in International Crises, Journal of
Conflict Resolution, XXI (Maret 1977), 169-184.

83 Thomas C. Wiegele, Gordon Hilton, Kent Layne Oots, and Susan S. Kiesell, Leaders Under Stress: A
Psychophysiological Analysis of International Crisis (Durham, N.C.: Duke University Press, 1985).

84 Ibid., hal. 26-27.


85 Thomas C. Wiegele, Is A Revolution Brewing in the Social Sciences? dalam Thomas C. Wiegele, ed., Biology and
The Social Sciences: An Emerging Revolution (Boulder, Colo.: Westview Press, 1982), hal. 6. Lihat juga Thomas C.
Wiegele, Biopolitics: Search for a More Human Political Science (Boulder Colo.: Westview Press, 1979); Thomas C.
Wiegele, Behavioral Medicine and Bureaucratic Processes: Research Foci and Issue Areas, dalam Elliot White and
Joseph Losco, Biology and Bureaucracy: Public Administration and Public Policy from the Perspective of Genetic and
Neurobiological Theory (Lanham, Md.: University Press of America, 1986). hal. 503-525.

86 Irving Janis, Victims of Groupthink (Boston: Houghton Mifflin, 1972), hal. 197-198.
87 Lihat R. Barry Farrell, ed., Political Leadership in Eastern Europe and the Soviet Union (Chicago: Aldine, 1970);
Alvin Z. Rubinstein, Carl Beck, et al., Comparative Communist Political Leadership (New York: McKay, 1973); Vernon
V. Aspaturian, Moscow's Options in a Changing World, dalam Gary K. Bertsch and Thomas W. Ganschow, eds.,
Comparative Communism (San Francisco: Freeman, 1976), hal. 369-393.

88 Lihat David Wilkinson, Comparative Foreign Relations (Encino, Calif,: Dickenson, 1969); James N. Rosenau, Foreign
Policy AS Adaptive Behavior, Comparative Politics, 11 (April 1970), 365-387; Roy C. Macridis, ed., Foreign Policy in
World Politics, 7th ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1974); James N. Rosenau et al., World Politics (New York:
The Free Press, 1975).