Anda di halaman 1dari 68

BAB I

PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Masalah
Tanah merupakan hal penting bagi kehidupan manusia. Diatas tanah manusia
mencari nafkah. Diatas tanah pula manusia membangun rumah sebagai tempat bernaung
dan membangun berbagai bangunan lainnya untuk perkantoran dan sebagainya. Tanah
juga mengandung berbagai macam kekayaan alam yang dapat dimanfaatkan manusia. 1
Secara hakiki, makna dan posisi strategis tanah dalam kehidupan masyarakat Indonesia,
tidak saja mengandung aspek fisik, tetapi juga aspek sosial, ekonomi, budaya, politik,
pertahanan keamanan dan aspek hukum. Tanah bagi masyarakat memiliki makna
multidimensional. Dari sisi ekonomi, tanah merupakan sarana produksi yang dapat
mendatangkan kesejahteraan. Secara politis tanah dapat menentukan posisi seseorang
dalam pengambilan keputusan masyarakat dan sebagai budaya yang dapat menentukan
tinggi rendahnya status sosial pemiliknya.2 Aspek tersebut merupakan isu sentral yang
terkait sebagai satu kesatuan yang terintegrasi dalam pengambilan proses kebijakan
hukum pertanahan yang dilakukan pemerintah.3
Pemikiran tentang penguasaan tanah oleh negara berangkat dari pemahaman atas
ketentuan alinea keempat pembukaan UUD 1945 yaitu :
Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia
yang melindungi segenap bangsa Indonesia, dan seluruh tumpah darah
Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan
bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan
kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial maka disusunlah
Kemerdekaan Kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan Negara
Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasar kepada
Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab, Persatuan
Indonesia dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam
Permusyawaratan/Perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan sosial
bagi seluruh rakyat Indonesia.
1 Adrian Sutedi, 2007, Implementasi Prinsip Kepentingan Umum dalam Pengadaan Tanah
Untuk Pembangunan, Sinar Grafika, Jakarta, hal. 45.
2 Husein Alting, 2010, Dinamika Hukum Dalam Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat
Hukum Adat Tanah (Masa Lalu, Kini dan Masa Mendatang), Lembaga Penerbitan Universitas
Khairun, Ternate, hal. 6.
3 Adrian Sutedi, loc.cit.

Pemerintahmemiliki tanggungjawab sekaligus tugas utama untuk melindungi


segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia. Kata- kata tumpah
darah memiliki makna tanah air. Tanah air Indonesia meliputi bumi, air dan kekayaan
alam yang terkandung di dalamnya. Kesemuanya itu ditujukan untuk memajukan
kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan
ketertiban dunia. Negara melalui pemerintah mengupayakan agar kekayaan alam yang
ada di Indonesia meliputi yang terkandung di dalamnya adalah dipergunakan utamanya
untuk kesejahteraan bangsa Indonesia. Penjabaran lebih lanjut lanjut dari kalimat ini
dituangkan dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 (selanjutnya disebut UUD 1945).
Hak menguasai negara yang terdapat dalam Pasal 33 UUD 1945 termuat dalam
ayat (2) dan ayat (3). Pasal 33 ayat (3) UU air dan kekayaan alam yang terkandung di
dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan

sebesar-besarnya untuk

kemakmuran rakyat negara merupakan suatu konsep yang mendasarkan pada


pemahaman bahwa negara adalah suatu organisasi kekuasaan dari seluruh rakyat
sehingga

bagi pemilik kekuasaan, upaya untuk mempengaruhi pihak lain menjadi

sentral yang dalam hal ini dipegang oleh negara. Tanah sebagai faktor produksi yang
utama harus berada di bawah kekuasaan negara. Tanah dikuasai oleh negara artinya
tidak harus dimiliki negara. Negara memiliki hak untuk menguasai tanah melalui fungsi
negara untuk mengatur dan mengurus (regelen en besturen). Negara berwenang
menentukan pengaturan dan penyelenggaraan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaannya. Selain itu negara juga berwenang menentukan dan mengatur hak-hak
yang dapat dipunyai (bagian dari) bumi, air dan ruang angkasa dan menentukan serta
mengatur hubungan-hubungan hukum antar orang-orang dan perbuatan hukum yang
mengenai bumi, air dan ruang angkasa. Kewenangan negara dalam bidang pertanahan
merupakan pelimpahan tugas bangsa untuk mengatur dan memimpin penguasaan dan
penggunaan tanah bersama yang dipunyainya.4
Dalam Pasal 2 ayat (1), (2) dan (3) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960
tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 1960 Nomor 104, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 2043)
(selanjutnya disingkat UUPA) disebutkan bahwa bumi, air dan ruang angkasa termasuk
4 Winahyu Erwiningsih, 2009, Hak Menguasai Negara Atas Tanah, Total Media, Yogyakarta,
hal. 83.

kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh
negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat. Menurut Pasal 2 ayat (2) UUPA,
negara diberi wewenang untuk :
a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut;
b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dengan bumi, air dan ruang angkasa;
c. Menentukan dan mengatur hubungan hukum antara orang-orang dan
perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Beberapa ahli seperti W.G Vegting dan Gaius berpendapat bahwa negara
tidak perlu mempunyai hak milik atas tanah atau hubungan negara dengan tanah adalah
bukan hubungan pemilikan sebab hubungan milik adalah kepunyaan perseorangan yang
merupakan bagian dari hukum alam.5 Ulpianus beranggapan bahwa benda-benda yang
dipergunakan untuk umum yang disebut dengan res publicae adalah milik negara dan
pemilikan oleh negara tersebut semu karena negara tidak dapat melarang orang lain
untuk mempergunakannya. Vegtig memberi alasan mengapa negara dapat bertindak
sebagai pemilik tanah yang dipergunakan bagi kepentingan umum, yaitu : Pertama,
adanya hubungan hukum yang khusus antara negara dan tanah-tanah yang masuk
kategori res pulicae in publico usu yang merupakan penyimpangan dari res publicae in
patrimonio (benda-benda yang menjadi kekayaan masyarakat umum). Kedua,
kekuasaan hukum yang dijalankan negara terhadap tanah yang dipergunakan oleh
umum, mempunyai isi yang sama dengan kekuasaan hukum yang dilakukan negara
terhadap tanah-tanah lain yang digunakan secara tidak terbatas. Isi kekuasaan ini
memiliki karakter yang sama dengan kekuasaan milik perseorangan dalam hukum
perdata. Ketiga, tanah yang dipergunakan untuk kepentingan dinas umum seperti
bangunan perkantoran pemerintah, termasuk res publicae in publico usu sehingga
menjadi milik negara. Sifat kepemilikan dari negara adalah tidak mutlak tetapi disebut
sebagai pemilikan semu atau quasi proprium.6 Pengaturan pengadaan tanah untuk
kepentingan umum dan segala pengaturan yang terkait di Indonesia telah mengalami
5 Ronald Z. Titahelu, 1993, Penetapan Asas-Asas Hukum Umum Dalam Penggunaan Tanah
Untuk Sebesar-besar Kemakmuran Rakyat, Disertasi Program Pascasarjana Universitas
Airlangga, Surabaya, hal. 191.
6 Ronald Z. Titahelu, Op.cit, hal. 91-110.

perkembangan sejak unifikasi7 UUPA. Pencabutan hak atas tanah telah mendapatkan
penegasan dalam Pasal 18 UUPA yang menyatakan bahwa: Untuk kepentingan
kepentingan bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas
tanah dapat dicabut dengan memberi ganti kerugian yang layak menurut cara yang
diatur dalam undang-undang.
Ketentuan Pasal 18 UUPA tersebut merupakan jaminan bagi rakyat mengenai
hak-haknya atas tanah yang tanahnya dicabut, tetapi diikat dengan syarat-syarat yakni
pemberian ganti kerugian yang layak. Termasuk hapusnya hak milik itu karena
pencabutan hak. Ketentuan Pasal 18 UUPA menggariskan bahwa untuk kepentingan
bangsa dan negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat
dicabut dengan memberi ganti kerugian yang layak. Pencabutan hak atas tanah
merupakan jalan yang terakhir untuk memperoleh tanah dan atau benda-benda lainnya
yang diperlukan untuk kepentingan umum. Dalam melakukan pencabutan hak-hak atas
tanah tersebut, kepentingan pemilik tanah tetap tidak boleh diabaikan. Selain wewenang
yang ada pada pemerintah untuk melakukan pencabutan hak sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 18 UUPA, harus diberikan jaminan-jaminan bagi pemilik tanah.8
Pada era pemerintahan orde baru terdapat tiga masalah pokok dalam rangka
pelaksanaan UUPA. Tiga pokok permasalahan tersebut adalah pembuatan peraturan
pelaksanaan, penyesuaian kembali beberapa materi peraturan perundang-undangan
tertentu di bidang agraria dan pelaksanaan proses pembebasan tanah. Pada masa orde
baru tuntutan pembangunan nasional semakin memperbesar kapasitas tuntutan atas
tanah dan volume pengambilan tanah dari masyarakat. Hal ini menjadi masalah karena
kriteria kepentingan umum sebagai alasan pencabutan hak belum diatur dalam peraturan
perundang-undangan yang proporsional. Pada tahun 1973 Presiden mengeluarkan
Instruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 1973 tentang Pelaksanaan
Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah Dan Benda-Benda Yang Ada diatasnya, yang berisi
pedoman jenis-jenis kegiatan yang dapat dikategorikan kepentingan umum. Secara
7 UUPA telah mengakhiri dualisme hukum pertanahan di Indonesia, yang dengan tegas telah
mencabut Agrarische Wet (S. 18750-55), kemudian Domein Verklaring yang tersebut dalam
pasal 1 Agrarische Besluit, Domein Verklaring untuk Sumatera, Keresidenan Manado dan
Keresidenan Borneo, Koninklijk Besluit dan buku kedua dari Kitab Undang-Undang Hukum
Perdata.
8 Adrian Sutedi, Op. cit, hal. 89.

material Inpres tersebut dapat dipakai tetapi secara formal, seharusnya materi yang
begitu penting tidak hanya diatur dalam sebuah Inpres yang biasanya bersifat teknis dan
einmalig. Materi Inpres itu seharusnya diatur dengan undang-undang karena
menyangkut hak rakyat banyak. Pemberian bentuk Inpres atas kriteria kepentingan
umum lebih merupakan tindakan pragmatis pemerintah dalam melancarkan programprogramnya.9
Menurut Moh. Mahfud MD ada kecendrungan untuk keperluan pragmatis pada
era orde baru ini dibuat beberapa peraturan perundangan agraria secara parsial dengan
watak yang konservatif.10 Kecendrungan ini terlihat misalnya dengan adanya Peraturan
Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975 tentang Ketentuan-Ketentuan Mengenai
Tata Cara Pembebasan Tanah dan Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1973 tentang
Pedoman-Pedoman Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah dan Benda-Benda Yang Ada
Diatasnya. Kedua peraturan perundang-undangan ini jika dilihat dari materinya lebih
proporsional untuk dituangkan dalam bentuk undang-undang. Tuntutan pragmatis telah
membawa pemerintah untuk melahirkannya hanya dalam bentuk Peraturan Menteri dan
Instruksi Presiden. Kedua bentuk peraturan perundang-undangan tersebut jelas sangat
tidak partisipatif karena secara formal hanya dilakukan secara sepihak oleh pemerintah
dan dengan sendirinya tidak aspiratif karena tidak membuka saluran secara wajar bagi
masuknya aspirasi masyarakat.11
Pencabutan, pembebasan dan pelepasan hak-hak atas tanah tidak hanya
dilakukan oleh pemerintah untuk pembangunan berbagai proyek pemerintah, namun
juga diperuntukkan bagi proyek pembangunan untuk kepentingan umum oleh pihak
swasta tetapi pelaksanaannya dilakukan dalam bentuk dan cara yang berbeda.
Pemerintah melaksanakan pembebasan, untuk proyek pemerintah atau proyek fasilitas
9 Winahyu Erwiningsih, Op. cit, hal 175.
10 Produk hukum yang konservatif lebih didominasi oleh lembaga-lembaga negara terutama
pihak eksekutif (sentralistis) dan lebih mencerminkan kehendak atau memberikan justtifikasi
bagi kehendak-kehendak dan program pemerintah. Hukum konservatif biasanya memuat hal-hal
yang pokok-pokok dan ambigu sehingga memberi peluang luas bagi pemerintah untuk membuat
penafsiran secara sepihak melalui berbagai peraturan pelaksana (interpretatif).
11 Moh. Mahfud MD, 1998, Politik Hukum di Indonesia, PT Pustaka LP3ES Indonesia,
Jakarta, hal. 354.

umum seperti kantor pemerintah, jalan raya, pelabuhan laut, pelabuhan udara dan
sebagainya. Adapun tujuan pembebasan dilakukan oleh pihak swasta dipergunakan
untuk pembangunan berbagai fasilitas umum yang bersifat komersial misalnya :
pembangunan perumahan/real estate, pusat pusat perbelanjaan/shopping centre,
pembangunan jalan bebas hambatan, dan lain-lain.12
Ketentuan Pasal 10 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan
Tanah Bagi Pembangunan Kepentingan Umum (Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 2012 Nomor 22, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5280),
patut disimak pula mengenai jenis kepentingan umum. Adapun ketentuan tersebut
menyatakan sebagai berikut :
a. Tanah untuk Kepentingan Umum sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4
ayat (1) digunakan untuk pembangunan :
b. Pertahanan dan keamanan nasional;
c. Jalan umum, jalan tol, terowongan, jalur kereta api, stasiun kereta api, dan
fasilitas operasi kereta api;
d. Waduk, bendungan, bendung, irigasi, saluran air minum, saluran pembuangan
air dan sanitasi, dan bangunan pengairan lainnya;
e. Pelabuhan, bandar udara, dan terminal;
f. Infrastruktur, minyak, gas dan panas bumi;
g. Pembangkit, transmisi, gardu, jaringan dan distribusi tenaga listrik;
h. Jaringan telekominikasi dan informatika pemerintah;
i. Tempat pembuangan dan pengolahan sampah;
j. Rumah sakit Pemerintah/Pemerintah Daerah;
k. Fasilitas keselamatan umum;
l. Tempat pemakaman umum Pemerintah/Pemerintah Daerah;
m. Fasilitas sosial, fasilitas umum, dan ruang terbuka hijau publik;
n. Cagar alam dan cagar budaya;
o. Kantor pemerintah/Pemerintah Daerah/desa;
p. Penataan pemukiman kumuh perkotaan dan/atau konsolidasi tanah, serta
perumahan untuk masyarakat berpenghasilan rendah dengan status sewa;
q. Prasarana pendidikan atau sekolah Pemerintah/Pemerintah Daerah;
12 Adrian Sutedi, Op.cit, hal.46

r. Prasarana olahraga Pemerintah/Pemerintah Daerah; dan


s. Pasar umum dan lapangan parkir umum.
Menurut Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang
Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum : Pengadaan tanah
adalah kegiatan menyediakan tanah dengan cara memberi ganti kerugian yang layak dan
adil kepada pihak yang berhakTerdapat.pendapat keliru, bahwa dengan liberalisasi
sistem perdagangan maka untuk mengundang investor asing perlu dirombak peraturanperaturan hukum tanah nasional yang tidak sesuai dengan peraturan yang berlaku di
negara lain, tanpa memperhatikan sistem yang berlaku dan konsep yang mendasarinya.
Perombakan yang demikian dapat diistilahkan changeforthe sake of change

atau

mengubah-asalanasa.
Hendaknya dipahami bahwa perbedaan yang ada tidak dimaksudkan untuk
menghambat tetapi bahwa pengembangan prinsip-prinsip hukum tanah dalam rangka
menjawab kebutuhan tersedianya perangkat hukum tertentu harus didasarkan pada
kerangka konsep yang ada.13
Dalam praktiknya dikenal 2 (dua) jenis pengadaan tanah, pertama pengadaan
tanah oleh pemerintah untuk kepentingan umum dan kedua pengadaan tanah untuk
kepentingan swasta yang meliputi kepentingan kepentingan komersial dan bukan
komersial atau bukan sosial.14 Pengadaan tanah untuk kepentingan umum merupakan
salah satu manifestasi dari fungsi sosial hak atas tanah. Pengadaan tanah dipandang
sebagai langkah awal dari pelaksanaan pembangunan yang merata untuk meningkatkan
kesejahteraan rakyat atau masyarakat itu sendiri, baik yang akan digunakan untuk
kepentingan umum maupun kepentingan swasta. Pengadaan tanah untuk pembangunan
hanya dapat dilakukan atas dasar dan bentuk ganti rugi yang diberikan kepada
pemegang hak atas tanah itu sendiri.15
13 Maria S.W Sumardjono, 2009, Tanah Dalam Persepektif Hak Ekonomi Sosial dan Budaya,
PT. Kompas Media Nusantara, Jakarta, (selanjutnya disingkat Maria S.W Sumardjono I), hal.
22.
14 Bernhard Limbong, 2011, Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan:Regulasi, Kompensasi
Penegakan Hukum, Pustaka Margareta, Jakarta, (Selanjutnya disingkat Bernhard Limbong I),
hal. 129.
15 Ibid, hal. 131.

Secara normatif, pengadaan tanah itu berhubungan dengan kegiatan untuk


mendapatkan tanah dengan cara memberikan ganti kerugian kepada yang melepaskan
atau menyerahkan tanah, bangunan, tanaman dan benda-benda yang berkaitan dengan
tanah. Sehubungan dengan itu, pengadaan tanah menyangkut dua sisi dimensi harus
ditempatkan secara seimbang, yaitu kepentingan masyarakat dan kepentingan
pemerintah.16 Tanah merupakan hal penting dalam kehidupan manusia mengingat
sebagian besar kehidupan bergantung pada tanah. Sedemikian penting fungsi dan peran
tanah bagi kehidupan manusia maka perlu adanya landasan hukum yang menjadi
pedoman dan sebagai bentuk jaminan kepastian hukum, dalam pelaksanaan dan
penyelesaian pertanahan, khususnya pada persoalan pengadaan hak atas tanah untuk
kepentingan umum.17
Pembebasan lahan merupakan sebuah permasalahan global dan kompleks,
karena itu sistem administrasi tanah harus mampu mengelola pembebasan lahan untuk
pembangunan yang penting, pengembangan sektor swasta dan perubahan penggunaan
lahan dalam merespon tuntutan sosial dan ekonomi. Ditinjau dari persepektif sempit,
pembebasan tanah membentuk persimpangan proses yang efektif yang mengelola pasar
tanah, mencatat hak penggunaan tanah dan mengimplementasikan perencanaan
penggunaan lahan. Pembebasan tanah merupakan isu lintas sektor yang kompleks-suatu
masalah yang didekati di setiap negara, tentu saja dalam setiap yurisdiksi lokal, sesuai
dengan proses yang diambil dari berbagai fungsi administrasi pertanahan, dan sering
dari persepektif sejarah. Negara negara berkembang kurang mengekspresikan dengan
jelas teori yang mendukung kekuasaan negara untuk memperoleh tanah. Titik awal di
negara berkembang ini, terletak pada bingkai kerangka konstitusional yang jelas dan
komprehensif dan hukum yang membentuk dasar untuk mengambil tanah. Idealnya
dalam pengambilan tanah harus menggabungkan standar hak asasi manusia untuk
pemukiman kembali, tingkat kompensasi yang memadai dan yang mencerminkan
kebutuhan dan harapan masyarakat.18
16 Ibid.
17 Fauzi Noer, 1997, Tanah dan Pembangunan, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, (selanjutnya
disingkat Fauzi Noer I), hal. 7.
18 Bernhard Limbong I, Op.cit, hal. 249.

Pembebasan tanah tidak hanya dilakukan untuk sektor publik tetapi juga sektor
swasta. Asal manajemen perubahan spasial dan pelaksanaan struktur fisik memastikan
penggunaan tanah tersebut untuk tujuan yang tepat. Sektor publik biasanya hanya
memiliki sumber daya yang memadai untuk melaksanakan seluruh kegiatan yang
diperlukan sedangkan sektor swasta mungkin perlu inisiatif tambahan dan daya dukung
resiko.
Investasi sektor swasta membutuhkan kapasitas dan prosedur untuk mencapai
hasil yang diinginkan, termasuk margin keuntungan yang harus ditetapkan melalui
undang-undang. Sebuah strategi kunci bagi sektor publik adalah menyediakan
infrastruktur lokal dan pelayanan publik yang relevan, khususnya fasilitas kesehatan dan
pendidikan. Selain itu, mendorong individu dan perusahaan swasta untuk menempatkan
dirinya di daerah yang sesuai dengan rencana penggunaan lahan yang mencerminkan
kebutuhan dari masyarakat yang lebih luas dan berkembang.19
Contoh kasus pengadaan tanah untuk kepentingan umum yang diselenggarakan
oleh badan usaha swasta : perkara pencabutan hak atas tanah untuk pembangunan
proyek Pulomas. Didorong oleh orientasi dasar dalam kebijakan pertanahan mengenai
penyediaan lahan untuk perumahan, diambil kebijakan penyediaan lahan untuk proyek
Perumahan Pulomas. Kebijakan ini merangsang pemerintah menguasai sebanyak
mungkin untuk kepentingan pembangunan perumahan ke daerah lain. Untuk kelancaran
pembangunan perumahan di Pulomas, Pemerintah DKI Jakarta menempuh kebijakan
yaitu dengan membentuk yayasan Perumahan Pulomas dengan Keputusan Gubernur
Kepala Daerah Khusus Ibukota Jakarta Raya No IX/3/14/64 tanggal 24 Agustus 1964.
Yayasan perumahan Pulomas juga ditugaskan untuk menyediakan tanah di Pulomas.
Yayasan perumahan Pulomas adalah suatu badan hukum biasa yang tunduk pada hukum
perdata umum sebagai swasta oleh karena itu kepentingannya tidak dapat disamakan
begitu saja dengan kepentingan negara, atau kepentingan umum, karena bagaimanapun
juga modal dasar yayasan adalah harta kekayaan yang sudah dipindahkan/dipisahkan.
Jadi sekalipun modal itu berasal dari Pemda DKI Jakarta, namun ia sudah terpisah dan
berdiri sendiri sehingga modal itu tidak dapat dikatakan atau dipandang berstatus modal
negara. Dengan demikian yayasan perumahan Pulomas berdiri sendiri, sebagai badan
hukum, tidaklah dapat diberikan begitu saja wewenang penguasaan kepada yayasan
19 Bernhard Limbong I, Op.cit, hal. 250.

10

Perumahan Pulomas.20
Semakin terbukanya negara Indonesia bagi pelaku bisnis asing yang menambah
maraknya percaturan permaanfataan tanah, hendaknya tidak semakin mempertajam
polarisasi antara kelompok yang kuat dengan kelompok yang lemah dalam penguasaan
tanah. Dalam berbagai kegiatan ekonomi tampil tiga pelaku di dalamnya, yakni
negara/pemerintah, pihak swasta dan masyarakat. Masing-masing mempunyai posisi
tawar-menawar yang berbeda karena perbedaan di dalam akses terhadap modal dan
akses politik berkenaan dengan tanah yang terbatas.21
Tanah dan pembangunan merupakan dua entitas yang tidak dapat dipisahkan.
Secara sederhana dikatakan bahwa tidak ada pembangunan tanpa tanah. Pembangunan
selalu membutuhkan tapak untuk perwujudan proyek-proyek, baik yang dijalankan oleh
instansi dan perusahaan milik pemerintah sendiri, maupun perusahaan milik swasta.
Hubungan pembangunan dan tanah bukan hanya melingkupi aspek ekonomi namun
juga politik. Sebagai alas hidup manusia, tanah dengan sendiri menempatkan posisi
yang vital, atas pertimbangan karakternya yang unik sebagai benda yang tak
tergantikan, tidak dapat dipindahkan dan tidak dapat direproduksi.22
Faktor-faktor yang menyebabkan hambatan bagi penyelenggaraan pengadaan
tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum oleh pihak swasta antara lain:
1.

Faktor Politik
Pertarungan

orientasi

yang

menjadi

dasar

politik

pertanahan

antara

pemerintah dengan rakyat bermuara pada makin meningkatnya sengketa pertanahan di


Indonesia yang melibatkan rakyat, pemerintah dan swasta. Sejarah membuktikan bahwa
pemerintah mempunyai orientasi politik tersendiri yang terkesan dipaksakan
keberlakuannya pada masyarakat. Siapa menguasai sumber-sumber agraria, dia
menguasai ekonomi. Siapa menguasai ekonomi, pada gilirannya dia menguasai
percaturan politik. Jabaran praktisnya secara sederhana adalah bahwa sikap politik
adalah sikap keberpihakan. Berpihak kepada kepentingan rakyat atau kepentingankepentingan lain. Masalah pengadaan tanah di Indonesia merupakan persoalan yang
20 Adrian Sutedi, Op. cit, hal. 317.
21 Maria S.W Sumardjono I, Op.cit, hal. 23.
22 Winahyu Erwiningsih, Op. cit, hal. 270.

11

cukup pelik. Hal ini karena masalah pengadaan tanah lebih dilihat sebagai kesepakatan
politik daripada kebenaran ilmiah, yang menyangkut lintas departemen. Pembaharuan
masalah pengadaan tanah adalah masalah ideologi pembangunan. Disadari atau tidak,
gagasan bertarung itu mencerminkan keberpihakannya masing-masing kepentingan
pihak-pihak yang berkuasa. Sebagai salah satu arena pertarungan, tentu ada yang
menang ada yang kalah atau terjadi suatu kedudukan seri yang akhirnya melahirkan
sikap kompromi.
2.

Faktor Sosial Budaya


Suatu ketika tanah menjadi bagian dari benda warisan atau harta perusahaan
bahkan tanah di banyak tempat menjadi benda yang keramat. Menurut hukum adat
manusia dengan tanahnya mempunyai hubungan yang kosmis-magis-religius selain
hubungan hukum. Hubungan ini bukan saja antara individu dan tanah, tetapi dapat juga
antar

sekelompok

anggota

masyarakat

suatu

persekutuan

hukum

adat

(rechtsgemeentschap) dalam hubungannya dengan hak ulayat.23


Hak milik perseorangan dalam tradisi sosial diakui dalam perundang-undangan dan
memperoleh tempat dalam fungsinya yang bersifat sosial. Walaupun UUD 1945 tidak
menyebutkan secara eksplisit bahwa pemilikan secara perseorangan adalah sah, namun
jelas memberi ruang luas kepada warga negara untuk secara perseorangan menghaki
barang-barang yang diperlukan untuk mempertahankan martabat kemanusiaannya,
mengembangkan pribadi dan bakatnya dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan.
Sumber hak milik itu adalah hak ulayat yang menurut hukum adat adalah hukum asli
bangsa Indonesia, artinya hak bersama atau hak masyarakat. Pemahaman ini hak milik
perseorangan dilekati fungsi sosial, yang artinya tanah milik perseorangan bukan saja
dipergunakan tanpa merugikan orang lain, justru harus diletakkan dalam rangka
pemanfaatan untuk kesejahteraan umum. 24 Ada kecendrungan terdesaknya hak-hak
masyarakat adat atau masyarakat lokal terhadap sumber daya alam yang menjadi ruang
hidupnya (lebensraum), baik karena diambil alih secara formal oleh pihak lain (dengan atau
tanpa kerugian yang memadai) atau karena tidak diakuinya (secara langsung atau tidak

langsung), hak-hak masyarakat adat/masyarakat lokal atas sumber daya alam termasuk

23 Winahyu Erwiningsih, Op.cit, hal.252.


24 Winahyu Erwiningsih, Op.cit, hal. 249.

12

tanah oleh negara.25


Pendekatan ini menempatkan institusi dan mekanisme sosial budaya yang
tumbuh dan berkembang dalam masyarakat sebagai instrumen alternatif penyelesaian
sengketa tanah. Penggunaan norma-norma hukum adat sebagai pelengkap tanah yang
tertulis harus tidak bertentangan dengan jiwa dan ketentuan UUPA. Dalam pandangan
rakyat, tanah bukan saja sekedar permukaan bumi, tetapi juga merupakan bagian yang
menyeluruh dari kehidupannya. Sengketa perdata adat mengenai tanah seringkali tidak
mudah diselesaikan apalagi jika tidak dipahami benar tradisi pada masyarakat setempat.
3.

Faktor Hukum
Dilihat pergeseran paradigma baru dari era Orde Baru, tanah memiliki
pergeseran nilai, yaitu dari tanah yang dikelola bersama (sosial) berubah menjadi skema
pasar dalam era reformasi ini. Pendekatan sebelumnya yang kapitalistik harus diubah
dengan pendekatan yang lebih populistik. Reformasi agraria (Land Reform) adalah
contoh nyata paradigma populistik yang berorientasi pada kepentingan rakyat banyak.
Contoh lain adalah penolakan sejumlah pihak terhadap pasal yang bernuansa kapitalistik
dalam RUU Pengadaan Tanah yang kini menjadi Undang-Undang adalah bukti telah
terjadi perubahan paradigma. Misalnya yang termuat dalam draft RUU Pengadaan
Tanah dalam Pasal 4 disebutkan bahwa : Pengadaan lahan untuk kepentingan
pembangunan. Pengadaan lahan untuk kepentingan pembangunan meliputi : pengadaan
tanah untuk kepentingan umum dan pengadaaan tanah untuk kepentingan swasta.
Dalam draft RUU tersebut menunjukkan definisi kepentingan pembangunan yang
mengerucut pada dua hal, yaitu : kepentingan umum dan kepentingan usaha swasta.
Kepentingan umum mewakili public purposes sementara kepentingan usaha swasta
mewakili private purposes. Pertanyaan dasar adalah apakah private purposes diberikan
kedudukan urgensi yang sama sebagaimana terjadi pada public purposes.
Pasal 12 ayat (1) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan
Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum disebutkan: Pembangunan untuk
Kepentingan Umum seba huruf b sampai dengan huruf r wajib diselenggarakan
Pemerintah dan dapat bekerjasama dengan Badan Usaha Milik Negara, Badan Usaha
Milik Daerah atau Badan Usaha Swastaundang-undang. merupakan proses berpikir
25 Winahyu Erwiningsih, Op.cit, hal. 255.

13

yang cenderung reaktif karena mendasarkan penilaian lebih pada apa yang tersurat atau
bersifat harafiah semata, sedangkan memahami undang-undang merupakan proses
berpikir reflektif yang menunjukkan upaya untuk tidak sekadar berhenti pada hal-hal
yang bersifat harafiah semata, namun berusaha menemukan makna yang tersirat yang
justru tidak tampak dari bunyi pasal tersebut.26
Tidak mudah untuk membaca undang-undang, karena tidak hanya sekedar bunyi
kata-kata saja, tetapi harus mencari arti, makna atau tujuannya. Membaca undangundang tidak cukup dengan membaca pasal-pasalnya saja, tetapi harus dibaca
penjelasan dan konsiderannya. Jika hukum dikatakan sebagai suatu sistem, maka untuk
memahami suatu pasal dalam undang-undang sering harus dibaca pasal-pasal lain dalam
suatu peraturan perundang-undangan yang lain.27
Undang-undang sebagaimana kaidah pada umumnya, berfungsi untuk
melindungi kepentingan manusia, sehingga harus dilaksanakan atau ditegakkan.
Undang-Undang harus diketahui oleh umum, tersebar luas dan harus jelas. Kejelasan
undang-undang sangatlah penting. Setiap undang-undang selalu dilengkapi dengan
penjelasan yang dimuat di dalam Tambahan Lembaran Negara. Sekalipun nama dan
maksudnya sebagai penjelasan, namun seringkali terjadi penjelasan tersebut tidak juga
memberi kejelasan, karena hanya dinyatakan cukup jelas, padahal teks undang-undang
tidak jelas dan memerlukan penjelasan.28
Ketentuan undang-undang yang berlaku umum dan bersifat abstrak, tidak dapat
diterapkan begitu saja secara langsung pada peristiwa kongkret, oleh karena itu
ketentuan undang-undang harus diberi arti, dijelaskan atau ditafsirkan dan disesuaikan
dengan peristiwanya untuk diterapkan pada peristiwanya itu. Peristiwa hukumnya harus
dicari lebih dahulu dari peristiwa kongkretnya, kemudian undang-undangnya ditafsirkan
untuk dapat diterapkan.29 Peraturan perundang-undangan yang tidak jelas, tidak
lengkap, bersifat statis dan tidak dapat mengikuti perkembangan masyarakat, dan hal itu
26 Maria S.W Sumardjono, 2009, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi,
PT. Kompas Media Nusantara, Jakarta, (selanjutnya disingkat Maria S.W Sumardjono II), hal.
190.
27 Sudikno Mertokusumo, 2001, Penemuan Hukum Sebuah Pengantar, Liberty, Jakarta,
28 Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, 1993, Bab-Bab tentang Penemuan Hukum, Citra
29Ibid.

14

menimbulkan ruang kosong maka harus diisi dengan menemukan hukumnya yang
dilakukan dengan cara menjelaskan, menafsirkan atau melengkapi peraturan perundangundangannya.
1.2 Landasan Teoritis
1.2.1. Konsep Negara Kesejahteraan
Industri

dan bisnis

memerlukan tingkat

rasionalitas

yang tinggi.

Konsekuensinya hukum harus didasarkan atas prinsip rasional. Aturan hukum


menetapkan batas-batas tindakan individu dalam hidup bermasyarakat. Hukum dalam
hal ini ditujukan untuk memobilisasi dan mengalokasikan sumber-sumber daya alam
yang diperlukan dalam ekonomi pasar.30
Negara kesejahteraan lahir akibat adanya the great depression pada tahun 1929
yang melanda negara-negara Barat yang menganut laissez faire. Pada tahun 1930an
muncul seorang ekonom Inggris, John Maynard Keynes yang menganjurkan bahwa
pemerintah dapat mencampuri kegiatan ekonomi apabila diperlukan dengan tujuan
menyejahterahkan rakyat. Hukum dalam perkembangan ekonomi saat itu, digunakan
sebagai suatu instrument intervensi pemerintah dalam mencapai tujuannya. Hal itu
merupakan jawaban terhadap kebutuhan regulasi ekonomi dan aktivitas sosial karena
adanya ketimpangan dalam hidup bermasyarakat. Hukum secara langsung mengatur
tingkah laku dalam hidup bermasyarakat dan bukan memberi kebebasan kepada
individu. Seiring dengan perubahan bentuk kehidupan bernegara tersebut, tujuan hukum
bukan lagi memobilisasi dan mengalokasikan sumber-sumber daya alam, melainkan
diserahkan kepada pemerintah untuk apa itu hukum dalam kerangka negara
kesejahteraan.31
Di Inggris, welfare state dipahami sebagai alternatif terhadap The Poor Law
yang kerap menimbulkan stigma karena hanya ditujukan untuk memberi bantuan bagi
orang-orang miskin.32 Berbeda dengan sistem dalam The Poor Law, kesejahteraan
30 Peter Mahmud Marzuki, 2008, Pengantar Ilmu Hukum, Kencana, Jakarta, (selanjutnya
disingkat Peter Mahmud Marzuki I), hal. 135.
31 Ibid.
32 Bernhard Limbong I, Op.cit, hal. 75.

15

negara difokuskan pada penyelenggaraan sistem perlindungan sosial yang melembaga


bagi setiap orang sebagai cerminan dari adanya hak kewarganegaraan (right of
citizenship) disatu pihak, dan di pihak lain kewajiban negara (state obligation).
Kesejahteraan negara ditujukan untuk menyediakan pelayanan-pelayanan sosial bagi
seluruh penduduk, orangtua, dan anak-anak, pria dan wanita, kaya dan miskin, sebaik
dan sedapat mungkin. Welfare state berupaya untuk mengintegrasikan sistem sumber
dan menyelenggarakan jaringan pelayanan yang dapat memelihara dan meningkatkan
kesejahteraan (well-being) warga negara secara adil dan berkelanjutan. Negara
kesejahteraan sangat erat kaitannya dengan kebijakan sosial (social policy) yang di
banyak negara mencakup strategi dan upaya-upaya pemerintah dalam meningkatkan
kesejahteraan warga negaranya, terutama melalui perlindungan sosial (social protection)
yang mencakup jaminan sosial, baik berbentuk bantuan sosial dan asuransi sosial
maupun jaring pengaman sosial (social safety nets).
Menurut Bessant, Watts, Dalton dan Smith, ide dasar negara kesejahteraan
bermula dari abad ke-18 ketika Jeremy Bentham (1748-1832) mempromosikan gagasan
bahwa pemerintah memiliki tanggungjawab untuk menjamin the greatest happiness
(atau welfare) of the greatest number of their citizens. Bentham menggunakan istilah
utility (kegunaan) untuk menjelaskan konsep kebahagiaan atau kesejahteraan.
Berdasarkan prinsip utilitarianisme yang ia kembangkan, Bentham berpendapat bahwa
sesuatu yang dapat menimbulkan kebahagiaan ekstra adalah sesuatu yang baik.
Sebaliknya sesuatu yang menimbulkan sakit adalah buruk. Menurutnya aksi-aksi
pemerintah harus selalu diarahkan untuk meningkatkan kebahagian sebanyak mungkin
orang. Gagasan Bentham mengenai reformasi hukum, peranan konstitusi, dan penelitian
sosial bagi pengembangan kebijakan sosial.33
Pencetus teori welfare state yaitu R. Kranenburg, menyatakan bahwa negara
harus secara aktif mengupayakan kesejahteraan, bertindak adil yang dapat dirasakan
seluruh masyarakat secara merata dan seimbang, bukan menyejahterahkan golongan
tertentu, namun seluruh rakyat. Sangat ceroboh jika pembangunan ekonomi dinafikan
dan pertumbuhan ekonomi hanya dipandang dan dikonsentrasikan pada angka
persentase belaka. Kesejahteraan rakyat adalah indikator yang sesungguhnya.
Unsur dan karakteristik negara kesejahteraan menurut pendapat De Haan
33 Bernhard Limbong I, Op.cit, hal. 76, dikutip dari Judith Bessant et.al. 2006, Talking Policy :
How Social Policy in Made, Allen and Unwin, Crows Nest.

16

sebagai berikut :
1. Undang-undang dasar memberikan perlindungan sosial secara khusus
yang menjadi sumber hukum dari semua peraturan perundang-undangan
dalam urusan sosial.
2. Menciptakan kewajiban bagi pemerintah untuk berusaha mengadakan
segala kebutuhan rakyat dalam berbagai hal yang benar-benar nyata
sesuai dengan yang dicita-citakan dalam undang-undang dasar.
3. Undang-undang harus membangkitkan jaminan pengadaan sosial yang
baru yang lebih mendorong pemberdayaan hak-hak rakyat.
4. Dalam berbagai hal yang tidak bertentangan Undang-Undang Dasar
terlebih dahulu harus dikonsultasikan dengan parlemen.34
Merujuk pada rumusan tujuan negara yang tercantum dalam alinea keempat
Pembukaan UUD 1945 khususnya kesejahteraan umum terdapat pendapat ba
kesejahteraan, seperti Azhary dan Hamid S. Atamimi. Azhary mengatakan bahwa
negara yang ingin dibentuk oleh bangsa Indonesia ialah negara kesejahteraan.35
Pada bagian lain, dikatakan oleh Azhary kalau di Barat negara kesejahteraan
baru dikenal sekitar tahun 1960, maka bangsa Indonesia sudah merumuskannya pada
tahun 1945 oleh Soepomo Bapak Konstitusi di Indonesia. 36 Pada saat perumusan UUD
1945, dikatakan oleh Yamin bahwa negara yang akan dibentuk itu hanya semata-mata
untuk seluruh rakyat untuk kepentingan seluruh bangsa yang akan berdiri kuat dalam
negara yang menjadi kepunyaannya. Kesejahteraan rakyat yang menjadi dasar dan
tujuan negara Indonesia merdeka ialah pada ringkasnya keadilan masyarakat atau
keadilan sosial.37 Menurut Hamid S.Attamimi bahwa negara Indonesia memang sejak
didirikan bertekad menetapkan dirinya sebagai negara yang berdasar atas hukum,
sebagai Rechtsstaat. Rechtsstaat Indonesia itu ialah Rechtsstaat yang memajukan
kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan mewujudkan suatu keadilan
sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
34 Winahyu Erwiningsih, Op.cit, hal. 15, dikutip dari De Haan P. et.al. 1986, Bestuurecht In De
Sociale Rechtsstaat, Deel I Ontwikling Organisatie, Instrumentarium, Kluwer-Deventer, hal. 17.
35 Azhary, 1995, Negara Hukum Indonesia, UI-Press, Jakarta, hal. 116.
36 Ibid, hal. 145.
37 Ibid, hal. 69.

17

Rechsstaat itu ialah Rechtsstaat yang materiil, yang sosial, yang oleh Bung
Hatta disebut Negara Pengurus, suatu terjemahan Verzorgingsstaat.38 Salah satu
karakteristik

teori negara kesejahteraan adalah kewajiban pemerintah untuk

mengupayakan kesejahteraan umum atau bestuurzorg. Menurut E. Uttrecht adanya


bestuurzorg ini menjadi suatu tanda yang menyatakan adanya suatu welfare state,39Bagir
Manan menyebutkan bahwa dimensi sosial ekonomi dari negara berdasar atas hukum
adalah berupa kewajiban negara atau pemerintah untuk mewujudkan dan menjamin
kesejahteraan

sosial

(kesejahteraan

umum)

dalam

suasana

sebesar-besarnya

kemakmuran menurut asas keadilan sosial bagi seluruh rakyat. Dimensi ini secara
spesifik melahirkan paham negara kesejahteraan.40 Jika adanya kewajiban pemerintah
untuk memajukan kesejahteraan umum itu merupakan ciri negara kesejahteraan maka
negara Indonesia tergolong sebagai negara kesejahteraan, karena tugas pemerintah
tidaklah semata-mata hanya di bidang pemerintahan saja, melainkan harus juga
melaksanakan kesejahteraan sosial dalam rangka mencapai tujuan negara, yang
dijalankan melalui pembangunan nasional.41
1.2.2. Asas Penyelenggaraan Kepentingan Umum
Dalam asas penyelenggaraan kepentingan umum, mengkehendaki agar
pemerintah dalam melaksanakan tugasnya selalu mengutamakan kepentingan
umum, yakni kepentingan dan mencakup aspek kehidupan orang banyak. Asas ini
merupakan konsekuensi dianutnya konsep negara hukum modern (welfare state), yang
menempatkan pemerintah selaku pihak yang bertanggungjawab untuk meweujudkan
bestuurzorg (kesejahteraan umum) warganegaranya. Pada dasarnya pemerintah dalam
menjalankan berbagai kegiatan harus berdasarkan pada peraturan perundang-undangan
38 A. Hamid S. Atamimi, 1996, Der Rechtsstaat Republik Indonesia dan Persepektifnya
Menurut Pancasila dan UUD 1945, Makalah pada Seminar Dies Natalis Universitas 17 Agustus
Jakarta ke 42, diselenggarakan oleh Universitas 17 Agustus, Jakarta, Tanggal 9 Juli, hal. 6.
39 E. Utrecht, 1988, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Pustaka Tinta Mas, Surabaya, hal.
11.
40 Bagir Manan,1999, Pemikiran MakalahNegarapada Berkons, Temu Ilmiah
Nasional, Fakultas Hukum Universitas Padjajaran, Bandung, 6 April, hal. 2.
41 Sjachran Basah, 1985, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di
Indonesia, Alumni, Bandung, hal. 2-3.

18

yang berlaku (asas legalitas), tetapi karena ada kelemahan dan kekurangan asas
legalitas, pemerintah dapat bertindak atas dasar kebijaksanaan untuk menyelenggarakan
kepentingan umum. Penyelenggaraan kepentingan umum dapat berwujud hal-hal
sebagai berikut :42
1. Memelihara kepentingan umum yang khusus mengenai negara. Contoh :
tugas pertahanan dan keamanan.
2. Memelihara kepentingan umum dalam arti kepentingan bersama dari
warga negara yang tidak dapat dipelihara oleh warga negaranya sendiri.
Contoh : persediaan sandang pangan, perumahan, kesejahteraan dan lainlain.
3. Memelihara kepentingan bersama yang tidak seluruhnya dapat dilakukan
oleh para warga negaranya sendiri, dalam bentuk bantuan negara.
Contoh : pendidikan dan pengajaran, kesehatan dan lain-lain.
4. Memelihara kepentingan dari warga negara perseorangan yang tidak
seluruhnya dapat diselenggarakan oleh warga negara sendiri, dalam
bentuk bantuan negara. Adakalanya negara memelihara seluruh
kepentingan perseorangan tersebut.
Contoh : pemeliharaan fakir miskin, anak yatim, anak cacat dan lain-lain.
5. Memelihara ketertiban, keamanan dan kemakmuran setempat.
Contoh : peraturan lalu lintas, pembangunan, perumahan dan lain-lain.
Dengan demikian tujuan/tugas pemerintah meliputi keseluruhan tindakan,
perbuatan dan keputusan dari alat-alat pemerintahan untuk mencapai tujuan
pemerintahan yaitu bukan saja tercapainya suatu ketertiban didalam masyarakat akan
tetapi juga tercapainya tujuan nasional atau kepentingan bersama/umum. Perumusan
tujuan pemerintah dapat dilihat dalam alinea IV Undang-Undang Dasar 1945
yaitu :.Untuk membentuk su yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh
tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan
kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia.
1.2.3

Konsep Kepentingan Umum


John

Salindeho

telah

merumuskan

kepentingan

umum

sebagai

42 Kuntjoro Purbopranoto, 1975, Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan
Administrasi Negara, Alumni, Bandung, hal. 39-40.

19

kepentingan bangsa dan negara serta kepentingan bersama dari rakyat, dengan
memperhatikan segi-segi sosial, politik, psikologis dan Hankamnas atas dasar asas-asas
Pembangunan Nasional dengan mengindahkan ketahanan Nasional serta Wawasan
Nusantara.43 Menurut ketentuan hukum yang berlaku, berkenaan dengan pencabutan hak
atas tanah maka untuk pencabutan hak atas tanah untuk kepentingan umum harus
dipenuhi adanya beberapa persyaratan.
Pertama, pencabutan hak hanya dapat dilakukan bilamana kepentingan umum
harus tegas menjadi dasar dalam pencabutan hak ini. Termasuk dalam pengertian umum
ini adalah kepentingan bangsa, negara, kepentingan bersama dari rakyat serta
kepentingan pembangunan. Kedua, pencabutan hak hanya dapat dilakukan oleh pihak
yang berwenang. Untuk keperluan itu telah ditentukan dalam Undang-Undang Nomor
20 Tahun 1961 dan berbagai peraturan pelaksanaannya guna mengatur acara pencabutan
hak atas tanah . Ketiga, pencabutan hak atas tanah harus disertai dengan ganti kerugian
yang layak. Pemilik tanah berhak atas pembayaran sejumlah ganti kerugian yang layak
berdasar atas harga yang pantas.
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 196 tentang Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah
dan Benda-Benda Yang Ada Diatasnya (Lembaran Negara Nomor 288 Tahun 1961
Tambahan Lembaran Negara Nomor 2324 Tahun 1961) menjadi pembatas terhadap
penguasa sesuai dengan prinsip negara hukum, jika ingin mencabut hak milik atas
tanah/mengambil tanah warga masyarakat, haruslah melalui prosedur hukum. Ketentuan
Pasal 1 ayat (1) Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1973 tentang Pedoman-Pedoman
Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah dan Benda-Benda Yang Ada Diatasnya menyebutkan
apa yang dimaksud dengan kepentingan umum, yakni :
(1) Suatu kegiatan dalam rangka pelaksanaan Pembangunan mempunyai sifat
kepentingan umum, apabila kegiatan tersebut menyangkut :
a.

kepentingan Bangsa dan Negara, dan/atau

b.

kepentingan masyarakat luas dan/atau,

c.

kepentingan rakyat banyak/bersama dan/atau,

d.

kepentingan pembangunan.
(2) Bentuk-bentuk kegiatan Pembangunan yang mempunyai sifat kepentingan
umum sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) pasal ini meliputi bidang43 John Salindeho, 1988, Masalah Tanah Dalam Pembangunan, Sinar Grafika, Jakarta, hal. 40

20

bidang :
a.

pertahanan,

b.

pekerjaan umum,

c.

perlengkapan umum

d.

jasa umum,

e.

keagamaan,

f.

ilmu pengetahuan dan seni budaya,

g.

kesehatan,
h. olahraga,
i. keselamatan umum terhadap bencana alam,
j. kesejahteraan sosial,
k. makam/kuburan,

l.

pariwisata dan rekreasi,


m. usaha-usaha ekonomi yang bermanfaat bagi kesejahteraan umum.
Kepentingan umum telah lama dijadikan suatu doktrin sebagaimana yang
dikemukakan oleh Michael G. Kitay, yang di berbagai negara diekspresikan dengan 2
(dua) cara. Pertama, Pedoman umum (General Guide) Di sini negara hanya menyatakan
bahwa pengadaan tanah dibutuhkan untuk kepentingan umum (public purpose). Istilah
public purpose bisa saja berubah, misalnya public menjadi social, general, common atau
collective. Sementara purpose diganti menjadi need, necessity, interest, function, utility
atau use. Negara yang menggunakan pedoman umum ini biasanya tidak secara eksplisit
mencantumkan dalam peraturan perundang-undangan tentang bidang kegiatan apakah
yang disebut sebagai kepentingan umum. Kedua, Ketentuan-Ketentuan Daftar (List
Provisions). Daftar ini secara eksplisit mengidentifikasikan kepentingan itu. Misalnya
sekolah, jalan, bangunan pemerintah dan semacamnya. Kepentingan yang tidak
tercantum dalam daftar tidak bisa dijadikan sebagai dasar pengadaan tanah. Kerap kali
kedua pendekatan diatas dikombinasikan dalam rencana pengadaan tanah.
Menurut Maria S.W Sumardjono, konsep kepentingan umum selain harus
memenuhi peruntukannya juga harus dapat dirasakan kemanfaatannya. Agar unsur
kemanfaatan ini dapat dipenuhi, artinya dapat dirasakan oleh masyarakat secara
keseluruhan dan/atau secara langsung untuk penentuan suatu kegiatan seyogyanya

21

melalui penelitian terpadu.44 Oloan Sitorus juga menambahkan bahwa selain


peruntukannya dan kemanfaatannya maka harus ada siapakah yang dapat melaksanakan
pembangunan untuk kepentingan umum dan sifat dari pembangunan kepentingan umum
tersebut, hal tersebut tetap memberikan kemungkinan dimanipulasikannya untuk
kepentingan umum.45
Prinsip-prinsip hukum dalam pencabutan hak atas tanah pada hakikatnya
mengejar keadilan dalam penerapan undang-undang. Dalam praktiknya dalam
pencabutan hak atas tanah banyak ditemui kasus yang saling bertentangan dalam
menanggapi ada atau tidaknya asas keadilan. Tidak berlebihan jika di dalam pencabutan
hak, pemerintah telah melakukan perbuatan yang menyangkut jauh ke dalam terhadap
hak-hak asasi kemanusiaan, yaitu terhadap harta milik warga masyarakat yang
seharusnya mendapat perlindungan. Disini timbul dua kepentingan yang saling
bertentangan. Disatu pihak penguasa dengan wewenang hak istimewanya, berdasarkan
kekuatan undang-undang yang mangatur demi kepentingan umum hendak memaksakan
kehendaknya. Dilain pihak dihadapkan pada kepentingan individu masyarakat dengan
gigih mempertahankan status hak miliknya.
Di dalam negara hukum yang modern, pemerintah selaku penyelenggara
pemerintahan negara tertinggi selalu berwenang untuk melakukan tindakan yang
menyangkut

kepentingan

pribdi

warga

masyarakat

jika

kepentingan

umum

mengkehendakinya. Dalam melakukan perbuatan pemerintahan tersebut, administrasi


sejauh mungkin menghindarkan diri dari tindakan kesewenang-wenagan, sebab dalam
negara hukum yang demokratis dijunjung adanya asas legalitas dan asas perlindungan
hukum.

44 Maria S.W Sumardjono, Telaah Konseptutual Sebuah Catatan untuk Makalah


Chadijdjah Dalimunte, Konsep Akademis Hak Milik Atas Tanah Menurut UUPA, Makalah
Dalam Seminar Nasional Hukum Agraria III Fakultas Hukum Universitas Sumatera UtaraBadan Pertanahan Nasional, Medan 19-20 September, 1990, hal. 13.
45 Oloan Sitorus dan Dayat Limbong, 2004, Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum,
Mitra Kebijakan Pertanahan Indonesia, Yogyakarta, hal. 7.

22

BAB II
TINJAUAN UMUM PENGATURAN PENYELENGGARAAN PENGADAAN
TANAH UNTUK KEPENTINGAN UMUM
2.1 Konsep Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum
Secara etimologi tanah berarti permukaan bumi atau lapisan bumi yang di atas
sekali.46Menurut Joseph R. Nolan dan M.J Connolly, definisi tanah (land) adalah
sebagai berikut :
the material of the earth, whatever may be the ingredients of which it is
composed, whether soil, rock, or other substance, and includes free or
occupied space for an indefinite distance upwards as well as downwards,
subject to limitations upon the use of airspace imposed, and rights in the
use of airspace granted, by law. 47
Simpson

mendefinisikan

pengertian tanah sebagaimana rumusan kalimat

dibawah ini :
in its original definitions in English law, land is not regarded as
comprising merely the surface; it is deemed to include everything which
is fixed to it, and also the air which lies above it right up into the sky, and
whatever lies below it right down into the center of earth; it include land
covered with water so even the sia-bes is land. 48
(definisi asli dari tanah dalam hukum Inggris adalah, bahwa tanah tidak
dipandang hanya terdiri atas permukaan bumi, akan tetapi juga dianggap term1asuk
segala sesuatu yang melekat padanya, dan juga udara yang terletak diatasnya sampai ke
langit serta apa saja yang terletak di bawahnya sampai ke pusat bumi; termasuk pula
tanah yang diliputi air dan karena itu bahkan dasar laut pun adalah tanah.)
Peter Butt memberikan pemahaman yang luas terhadap tanah yaitu : Land
is not only face of the earth, but everything under it or over it. 49Imam Sudiyat
46 W. J. S Poerwadarminta, 2006, Kamus Umum Bahasa Indonesia, Jakarta, Balai Pustaka, hal.
1195.
47Joseph R. Nolan dan M.J Connolly, Blacks La,w(St. DictionaryPaulMinn:West Publishing
Co, Fifth Edition, 1979), hal. 789.
48 Herman Soesangobeng, MakalahTanahdisampaikandandalamHakSeminar Ulayat,
Pertanahan Balitbang Dep.Keh.HAM, Jakarta, 4 November 2003.
23
49 Peter Butt, 1980, Introduction to Land Law, The Law Book Company Limited, Sydney, hal.
7.

23

mendefinisikan tanah dari pengertian geologis-agronomis, sebagai pengertian geologisagronomis, tanah ialah lapisan lepas permukaan bumi yang paling atas. Yang
dimanfaatkan untuk menanami tumbuh-tumbuhan disebut tanah garapan, tanah
pekarangan, tanah pertanian, tanah perkebunan. Sedangkan yang digunakan untuk
mendirikan bangunan dinamakan tanah bangunan. Di dalam tanah garapan itu dari atas
ke bawah berturut-turut terdapat sisiran garapan sedalam irisan bajak, lapisan
pembentukan humus dan lapisan dalam.50
Pengertian tanah menurut UUPA dapat dilihat dalam pengaturan Pasal 1 UUPA
sebagai berikut :
(1) Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah air dari seluruh rakyat
Indonesia, yang bersatu sebagai bangsa Indonesia.
(2) Seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagai
karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air dan ruang angkasa
bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional.
(3) Hubungan antara bangsa Indonesia dan bumi, air serta ruang angkasa
termaksud dalam ayat 2 pasal ini adalah hubungan yang bersifat abadi.
(4) Dalam pengertian bumi selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh
bumi di bawahnya serta yang berada di bawah air.
Penjelasan Pasal 1 UUPA menyatakan : sudah dijelaskan dalam Penjelasan
Umum (II angka 1). Dalam Undang-Undang Pokok Agraria diadakan perbedaan antara
pengertian bumi dan tanah sebagai yang dirumuskan dalam Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 4
ayat (1) UUPA. Tanah adalah permukaan bumi.
Perluasan pengertian bumi dan air dengan ruang angkasa adalah bersangkutan
dengan kemajuan teknik dewasa ini dan kemungkinan-kemungkinannya dalam waktuwaktu yang akan datang.
Tanah memiliki fungsi yang penting dalam kehidupan. Tanah memiliki
hubungan yang sangat erat dengan masyarakat di bumi ini, dimana tanah memberikan
sumber kehidupan. Hubungan hidup antara umat manusia yang teratur susunannya dan
bertalian satu sama lainnya di satu pihak dan tanah di lain pihak yaitu tanah dimana
mereka berdiam, tanah memberi makan mereka, tanah dimana mereka dimakamkan,
50 Imam Sudiyat, 1982, Beberapa Masalah Penguasaan Tanah Di Berbagai Masyarakat Sedang
Berkembang, Liberty, Yogyakarta, hal. 1

24

tanah dimana meresap daya hidup, termasuk juga hidupnya umat itu dan karenanya
tergantung daripadanya, maka pikiran serba berpasangan (participerend denken) itu
dapat dan seharusnya dianggap sebagai pertalian hukum (rechtsbetrekking) umat
manusia terhadap tanah.51
Sebutan tanah dalam bahasa dapat dipakai dalam berbagai arti. Maka dalam
penggunaannya perlu diberi batasan, agar diketahui dalam arti apa istilah itu digunakan.
Dalam hukum tanah kata sebutan tanah dipakai dalam arti yuridis sebagai suatu
pengertian yang telah diberi batasan resmi oleh UUPA. 52 Dalam Pasal 4 ayat (1) UUPA
dinyatakan, bahwa :
Atas dasar hak menguasai dari Negara sebagai yang dimaksud dalam
pasal 2 ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi,
yang disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh
orang-orang baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang-orang lain
serta badan-badan hukum.
Tanah dalam pengertian yuridis adalah permukaan bumi (Pasal 4 ayat (1)
UUPA) sedangkan hak atas tanah adalah hak atas sebagian tertentu permukaanbumi,
yang terbatas, berdimensi dua dengan ukuran panjang dan lebar. Tanah diberikan
kepada dan dipunyai oleh orang dengan hak-hak yang disediakan oleh UUPA, adalah
untuk

digunakan

atau

dimanfaatkan.

Diberikannya dan dipunyainya

tanah

dengan hak-hak tersebut tidak akan bermakna jika penggunaannya terbatas hanya
pada tanah sebagai permukaan bumi saja. Untuk keperluan apapun tidak bisa tidak,
pasti diperlukan juga penggunaan sebagian tubuh bumi yang ada dibawahnya dan air
serta ruang yang ada di atasnya. Oleh karena itu dalam Pasal 4 ayat (2) UUPA
dinyatakan :
Hak-hak atas tanah yang dimaksud dalam ayat 1 pasal ini memberi kewenangan
untuk mempergunakan tanah yang bersangkutan demikian pula tubuh bumi dan air serta
ruang yang ada diatasnya sekadar diperlukan untuk kepentingan yang langsung
berhubungan dengan penggunaan tanah itu, dalam batas-batas menurut Undang-Undang
ini dan Peraturan-peraturan hukum lain yang lebih tinggi.
Maka yang dipunyai hak atas tanah tersebut adalah tanahnya dalam arti sebagian
5151 Boedi Harsono, 2008, Hukum Agraria Indonesia : Sejarah Pembentukan Undang-Undang
Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannnya, Djambatan,Jakarta, hal. 479.
5252 Ibid, hal. 18.

25

tertentu dari permukaan bumi, sedangkan wewenang menggunakan yang bersumber


pada hak tersebut diperluas hingga meliputi juga penggunaan sebagian tubuh
bumi

yangirserta ruangadayang dibawah ada

diatasnya. Menurut Kamus Besar

Bahasa Indonesia, adapun yang dimaksud dengan pengertian tanah adalah :


1. Permukaan bumi atau lapisan bumi yang diatas sekali;
2. Keadaan bumi disuatu tempat;
3. Permukaan bumi yang diberi batas
4. Bahan-bahan dari bumi, bumi sebagai bahan sesuatu (pasir,
cadas, napal dan sebagainya.)53
Secara normatif, ditegaskan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi
sosial. Itu artinya, hak atas tanah apapun yang ada pada seseorang, penggunaannya tidak
semata-mata untuk kepentingan pribadi, terlebih lagi apabila hal itu menimbulkan
kerugian bagi masyarakat. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaannya dan
sifat daripada haknya sehingga bermanfaat, baik bagi kesejahteraan pemiliknya maupun
bermanfaat pula bagi masyarakat dan negara.
Pengadaan tanah untuk kepentingan umum merupakan salah satu manifestasi
dari fungsi sosial hak atas tanah. Pengadaan tanah dipandang sebagai langkah awal dari
pelaksanaan pembangunan yang merata untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat atau
masyarakat itu sendiri, baik yang akan digunakan untuk kepentingan umum maupun
kepentingan swasta. Pengadaan tanah untuk pembangunan hanya dapat dilakukan atas
dasar persetujuan dari pemegang hak atas tanah mengenai dasar dan bentuk ganti rugi
yang diberikan kepada pemegang hak atas tanah itu sendiri.
Pengadaan tanah itu berhubungan dengan kegiatan untuk mendapatkan tanah
dengan cara memberikan ganti kerugian kepada yang melepaskan atau menyerahkan
tanah, bangunan, tanaman dan benda-benda yang berkaitan dengan tanah. Sehubungan
dengan itu, pengadaan tanah selalu menyangkut dua sisi dimensi kepentingan yang
harus ditempatkan secara seimbang, yaitu kepentingan masyarakat dan kepentingan
pemerintah. 54
Disatu sisi pihak pemerintah atau dalam hal ini sebagai penguasa harus
melaksanakan pembangunan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat atau demi
5353 Ibid, hal. 19.
5454 Bernhard Limbong I,Op.cit, hal. 129.

26

kepentingan negara dan rakyatnya sebagai salah satu bentuk pemerataan pembangunan.
Pihak masyarakat adalah sebagai pihak penyedia sarana untuk melaksanakan
pembangunan tersebut karena rakyat atau masyarakat memiliki lahan yang dibutuhkan
sebagai bentuk pelaksanaaan pembangunan. Masyarakat dalam hal ini juga
membutuhkan lahan atau tanah sebagai sumber kehidupan. 55
Apabila kedua pihak ini tidak memperhatikan dan mentaati ketentuan yang
berlaku maka terjadi pertentangan kepentingan yang mengakibatkan timbulnya sengketa
atau masalah hukum sehingga pihak penguasa dengan terpaksa pun menggunakan cara
tersendiri agar dapat mendapatkan tanah tersebut yang dapat dinilai bertentangan
dengan ketentuan yang berlaku. Pemilik hak atas tanah pun tidak menginginkan apa
yang sudah menjadi hak mereka diberikan dengan sukarela.
Mengantisipasi hal tersebut, telah diatur bahwa untuk kepentingan umum,
termasuk kepentingan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah
dapat dicabut dengan memberikan ganti kerugian yang layak. Selain itu ditegaskan juga
bahwa suatu hak itu hapus karena pencabutan hak untuk kepentingan umum dan karena
penyerahan sukarela oleh pemiliknya.
Berpedoman pada ketentuan tersebut, maka proses pelaksanaan pengadaan tanah
membutuhkan peran serta masyarakat atau rakyat untuk memberikan tanahnya untuk
kepentingan pembangunan. Masyarakat sebagai pemegang hak atas tanah bebas
melakukan suatu perikatan dengan pihak penyelenggara pengadaan tanah untuk
pembangunan tanpa ada paksaan dari siapapun.
Tidak dapat dipungkiri bahwa pengadaan tanah sangat rentan terhadap
munculnya permasalahan, terutama dalam penanganannya. Masalah pengadaan tanah
tentu saja menyangkut hajat hidup orang banyak bila dilihat dari sisi kebutuhan
Pemerintah akan tanah untuk keperluan pembangunan. Satu-satunya jalan yang dapat
ditempuh agar keperluan akan tanah terpenuhi adalah dengan membebaskan tanah milik
rakyat, baik yang dikuasai hukum adat maupun hak-hak yang melekat diatasnya.56
Tanah juga merupakan hal yang sangat penting dalam kehidupan manusia
mengingat sebagian besar kehidupan bergantung pada tanah. Sedemikan penting fungsi
5555 Maria S.W Sumardjono, 2001, Kebijakan Pertanahan antara Regulasi dan Implementasi,
Kompas, Jakarta, (selanjutnya disingkat Maria S.W Sumardjono II), hal. 32
5656 Soimin, 2001, Status Hak dan Pembebasan Tanah, Sinar Grafika, Jakarta, hal. 75.

27

dan peran tanah bagi kehidupan manusia maka perlu adanya suatu landasan hukum yang
menjadi pedoman dan sebagai bentuk jaminan kepastian hukum, dalam pelaksanaan
penyelesaian pertanahan, khususnya pada persoalan pengadaan tanah untuk kepentingan
umum.
Implementasi pengadaan tanah perlu memperhatikan beberapa prinsip (asas)
sebagaimana tersirat dalam peraturan perundang-undangan dan ketentuan terkait yang
mengaturnya. Adapun prinsip-prinsip yang dimaksud adalah sebagai berikut : Pertama,
penguasaan dan penggunaan tanah oleh siapapun dan untuk keperluan apa pun harus
ada landasan haknya. Kedua, semua hak atas tanah secara langsung maupun tidak
langsung bersumber pada hak bangsa. Ketiga, cara untuk memperoleh tanah yang sudah
dihaki oleh seseorang/badan hukum harus melalui kata sepakat antar pihak yang
bersangkutan dan keempat, dalam keadaan yang memaksa, artinya jalan lain yang
ditempuh gagal maka presiden memiliki kewenangan untuk melakukan pencabutan hak,
tanpa persetujuan subjek hak menurut Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961.
Memberikan batasan mengenai kepentingan umum bukanlah hal yang mudah
mengingat penilaiannya sangat subjektif dan terlalu abstrak untuk dipahami. 57 Selain itu
istilah kepentingan umum merupakan suatu konsep yang sifatnya begitu umum dan
belum ada penjelasan secara lebih spesifik dan terperinci untuk operasional sesuai
dengan makna yang terkandung di dalam peristilahan tersebut. 58 Dalam rangka
pengambilan tanah-tanah masyarakat, penegasan tentang kepentingan umum yang akan
menjadi dasar dan kriterianya perlu ditentukan secara tegas sehingga pengambilan
tanah-tanah dimaksud benar-benar sesuai dengan landasan hukum yang berlaku. Jika
tidak dirumuskan atau diberikan kriteria dengan tegas, dikhawatirkan dapat
menimbulkan penafsiran yang beragam. 59
Secara sederhana dapat diartikan bahwa kepentingan umum dapat saja dikatakan
untuk keperluan, kebutuhan atau kepentingan orang banyak atau tujuan yang luas,
5757 Achmad Rusyaidi, 2012, Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum : Antara
Kepentingan Umum dan Perlindungan HAM, (Cited : 18 Oktober 2012), available from URL:
http://prpmakasar.wordpress_com
5858 A.A. Oka Marhaendra, 1996, Menguak Masalah Hukum Demokrasi dan Pertanahan,
Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, hal. 279.
5959 Abdurahman, 1995, Masalah Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah, Pembebasan Tanah dan Pengadaan
Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum, Citra Aditya Bakti, Bandung, hal. 36.

28

namun demikian rumusan tersebut terlalu umum dan tidak ada batasannya. 60
Kepentingan umum adalah adalah termasuk kepentingan bangsa dan negara serta
kepentingan bersama dari rakyat dengan memperhatikan segi-segi sosial, politik,
psikologis dan hankamnas atas dasar asas-asas pembangunan nasional dengan
mengindahkan ketahanan nasional serta wawasan nusantara.61
Secara etimologis, sebagaimana dijelaskan dalam Kamus Bahasa Indonesia
yang disusun oleh Tim Pusat Bahasa, frasa kepentingan umum terdiri dari dua kata
yakni kepentingan dan umum. Kata kepentingan yang berasal dari akar kata penting
mengandung pengertian sangat perlu, sangat diutamakan sedangkan kata umum
mengandung pengertian keseluruhan, untuk siapa saja, khalayak manusia, masyarakat
luas dan lazim.62
Pengertian menurut ilmu bahasa ini tentu tidak dapat dijadikan pengertian
yuridis dari frasa kepentingan umum tetapi dapat dijadikan refrensi untuk menemukan
pengertian yang diinginkan sebab ilmu hukum (yuridische kunde) di dalam proses
pembentukannya tidak dapat berdiri sendiri dan berjalan sendiri lepas dari ilmu sosial
yang lainnya, tetapi saling mendukung, berjalan bersama dengan ilmu pengetahuan lain,
termasuk ilmu bahasa (etimologi). Secara etimologis diuraikan pula pendapat para pakar
tentang makna kepentingan umum. Roscou Pound mengemukakan tentang social
interest (kepentingan masyarakat). Pendapat Pound tentang social interest ini berasal
dari pemikiran Rudolf Van Jhering dan Jeremy Bentham. Pound mengartikan social
interest adalah suatu kepentingan yang tumbuh dalam masyarakat itu sendiri. Pound
membagi tiga kategori interest antara lain: public interest (kepentingan umum), social
interest (kepentingan masyarakat) dan private interest (kepentingan pribadi). 63
Julius Stone dalam The Proponic and Function of Law, secara meyakinkan telah
membuktikan bahwa apa yang dimaksud dengan public interest melebur dalam social
atau individual interest atau dalam usaha negara mencari keseimbangan di dalam
6060 Oloan Sitorus dan Dayat Limbong, Op.cit,hal. 6.
6161 John Salindeho, 1988, loc.cit
6262 Tim Pusat Bahasa Indonesia, 2008, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Pusat Bahasa,
Jakarta, hal 80.
6363 Roscou Pound, 1922, An Introduction To The Philosophy of Law, Yale University Press,
New Heaven, hal. 4.

29

interest ini. Kedua analisis ini mengasumsikan kepentingan umum dalam pandangan
ilmu sosial hukum: Kepentingan umum adalah suatu keseimbangan antara kepentingan
individu, masyarakat, penguasa serta negara.64 Jan Gijssel sebagaimana dikutip
Gunanegara berpendapat bahwa Kepentingan umum tidak mudah dirumuskan, karena
kepentingan umum itu merupakan pengertian yang kabur (vage begrif) sehingga tidak
mungkin diinstusionalisasikan ke dalam suatu norma hukum, yang apabila dipaksakan
akibatnya akan menjadi norma kabur (vage normen).65 Pendapat menurut J.J.H
Bruggink yang dikutip Gunanegara yang menyatakan bahwa kepentingan umum
sebagai suatu pengertian yang kabur artinya suatu pengertian yang isinya tidak dapat
ditetapkan secara tepat, sehingga lingkupnya tidak jelas. Arti kepentingan umum hanya
dikenali dengan cara menemukan kriteria-kriteria dari kepentingan umum itu sendiri,
dengan memberikan kriteria kepentingan umum yang tepat, maka kepentingan umum
dalam pengadaan tanah tidak lagi berkembang atau dikembangkan sesuai dengan
kepentingan negara semata.66
Menurut John Salindeho, kepentingan umum adalah termasuk kepentingan
bangsa dan negara serta kepentingan bersama rakyat, dengan memperhatikan segi-segi
sosial, politik, psikologis dan hankamnas atas dasar asas-asas pembangunan nasional
dengan mengindahkan ketahanan nasional serta wawasan nusantara. 67
Pengadaan tanah untuk kepentingan umum dalam perkembangan hukum
pertanahan di Indonesia dilakukan dengan cara dan menggunakan lembaga hukum yang
pertama, yaitu pencabutan hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada diatasnya.
Dalam praktik ketentuan undang-undang ini tidak dapat berjalan. Untuk mengatasi hal
tersebut pemerintah mengeluarkan ketentuan mengenai pembebasan hak atas tanah.
Ketentuan ini dalam praktiknya banyak menimbulkan masalah sehingga tidak dapat
berjalan secara efektif. Berdasarkan kenyataan ini pemerintah kemudian mengeluarkan
keputusan presiden mengenai pelepasan atau penyerahan hak atas tanah.
Pembahasan mengenai prinsip-prinsip kepentingan umum dalam pengadaan
6464 Julius Stone, 1961, The Province and Function of Law As Logic, Justice and Social
Control, A Study In Jurisprudence, New York, hal. 45.
6565 Gunanegara, 2008, Rakyat dan Negara Dalam Pengadaan Tanah untuk Pembangunan, Tata Nusa, Jakarta, hal.
11.

6666 Ibid, hal. 12.


6767 John Salindeho, loc.cit.

30

tanah untuk pembangunan penting karena beberapa alasan. Pertama, dalam sarana
pembangunan, terutama pembangunan di bidang materiil, baik di kota maupun di desa
banyak memerlukan tanah. Misal : pembuatan gedung sekolah inpres, pasar inpres,
pelebaran jalan, semuanya memerlukan tanah sebagai sarana utamanya. Pemilikan tanah
oleh individu sebagaimana diuraikan dalam Pasal 9 ayat (2) UUPA sewaktu-waktu dapat
digugurkan karena berhadapan dengan pembangunan bagi kepentingan umum. Adapun
di lain pihak sebagian warga masyarakat juga memerlukan tanah sebagai tempat
pemukiman dan tempat mata pencahariannya. Bilamana tanah tersebut diambil begitu
saja dan diperlukan untuk kepentingan pembangunan maka jelas akan mengorbankan
hak asasi warga masyarakat.
Kedua, sebagai titik tolak di dalam pembebasan tanah, pengadaan tanah dan
pencabutan hak atas tanah. Untuk mendapatkan tanah dalam rangka penyelenggaraan
atau untuk keperluan pembangunan, harus dilaksanakan dengan hati-hati dan dengan
cara yang bijaksana. Pembebasan tanah merupakan langkah pertama yang dapat
dilakukan bilamana pemerintah memerlukan sebidang tanah untuk kepentingan umum
atau untuk kepentingan yang dapat menunjang pembangunan.
Ketiga, setelah lahirnya otonomi daerah, dalam rangka menampung aspirasi
masyarakat di daerah, kepentingan umum dalam penafsirannya harus disesuaikan
dengan masyarakat setempat, sikap pemerintah tidak dibenarkan secara parsial memihak
bagi kepentingan golongan tertentu saja, tetapi dilakukan secara menyeluruh baik untuk
kepentingan masyarakat pedesaan maupun perkotaan. Dengan demikian bila ada proyek
pembangunan dalam masyarakat di daerah, maka sesuai dengan prinsip kepentingan
umum, maka hak atas tanah masyarakat bukan menjadi objek dari kepentingan umum.
Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaannya dan sifat haknya, hingga
bermanfaat bagi kesejahteraan dan kebahagiaan yang mempunyainya maupun yang
bermanfaaat pula bagi masyarakat dan Negara. Akan tetapi dalam hal ini ketentuan
tersebut tidak berarti bahwa kepentingan perseorangan akan terdesak sama sekali oleh
kepentingan

umum

(masyarakat).

Kepentingan

masyarakat

dan

kepentingan

perseorangan harus saling melengkapi, mengimbangi hingga akhirnya akan tercapai


tujuan pokok kemakmuran, keadilan dan kebahagiaan bagi rakyat seluruhnya.68

6868 Adrian Sutedi, Op.cit, hal. 49.

31

2.2Pengaturan Pengadaan Tanah Dalam Pembangunan Untuk Kepentingan


Umum
Menurut Soedharyo Soimin pembebasan tanah adalah melepaskan hubungan
hukum semula yang terdapat diantara pemegang hak/penguasa atas tanah dengan cara
pemberian ganti rugi.69 Dalam pelaksanan pengadaan tanah harus tetap berdasarkan
prinsip-prinsip dan ketentuan hukum yang sesuai dengan prinsip bahwa negara
Indonesia adalah suatu negara hukum. Pengadaan tanah untuk kepentingan umum atau
pembangunan diperlukan suatu pendekatan yang bersifat terpadu melalui legal
aprroach (pendekatan dari segi hukum), prosperty approach (pendekatan dari segi
kesejahteraan), security approach (pendekatan dari segi ketertiban umum) dan
humanity approach (pendekatan dari segi kemanusiaan). Dengan legal approach
dimaksudkan bahwa prinsip-prinsip dan ketentuan-ketentuan hukum tetap dijadikan
landasan sesuai dengan prinsip bahwa negara Indonesia adalah negara hukum.
Prosperty approach dimaksudkan untuk memperhatikan asas-asas ketertiban keamanan,
sehingga stabilitas nasional akan tetap terpelihara.70 Pembangunan dari rakyat
mengandung makna bahwa rakyat merupakan faktor dominan diberikan peranan sentral
dalam menggerakkan pembangunan dan perlu ditingkatkan kemampuannya untuk
berproduksi dengan baik melalui investigasi dibidang sumber daya manusia.
Pembangunan oleh rakyat berarti memberikan setiap manusia Indonesia memperoleh
kesempatan yang adil untuk dapat berpartisipasi dalam proses pembangunan nasional.
Pembangunan untuk rakyat berarti menjamin bahwa setiap kemajuan yang diperoleh
sebagai hasil pembangunan adalah untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat banyak.
Secara yuridis, pengambilan tanah rakyat untuk keperluangan pembangunan bisa
dilakukan melaui tiga mekanisme, yakni : pencabutan hak, pelepasan hak dan melalui
tukar-menukar dan/atau jual beli.71 Arti pengadaan tanah mempunyai tiga unsur yaitu :
1. Kegiatan untuk mendapatkan tanah, dalam rangka pemenuhan lahan
pembangunan untuk kepentingan umum.
2. Pemberian ganti rugi kepada mereka yang terkena kegiatan pengadaan
tanah.
6969 Soedharyo Soimin, 2001, Status Hak dan Pembebasan Tanah, Sinar Grafika, Jakarta, hal.76.
7070 Abdurahman, Op. cit, hal. 51.
7171 Bernard Limbong, I, Op. cit, hal. 338.

32

3. Pelepasan hubungan hukum dari pemilik tanah kepada pihak lain.72


Memori penjelasan Pasal 18 UUPA hanya menyebutkan jaminan bagi rakyat
mengenai hak-haknya atas tanah. Pencabutan hak dimungkinkan, tetapi diikat dengan
syarat-syarat, misalnya harus disertai pemberian ganti rugi yang layak. Jika ketentuan
pasal 18 UUPA dipenggal maka dapat dinyatakan adanya :
a. Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan negara serta
kepentingan bersama dari rakyat
b. Hak-hak atas tanah dapat dicabut
b. Ganti rugi
c. Layak
d. Cara yang diatur dengan undang-undang
Hal ini dapat dilihat dengan diterbitkannya Undang-Undang Nomor 20 Tahun
1961 tentang Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah dan Benda Yang Ada Diatasnya.
Ketentuan yang menyatakan bahwa yang dicabut haknya itu tidak dapat menyatakan
tidak bersedia haknya dicabut, dan kalau diberikan hak untuk banding maka bandingnya
ke Pengadilan Tinggi, hanya mengenai jumlah ganti rugi yang ditawarkan pemerintah.
Hakim Pengadilan Tinggi akan menetapkan apakah tetap pada jumlah yang ditawarkan
pemerintah ataupun menaikkan jumlah uang ganti rugi tersebut.
Disusul dengan dengan Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1973 tentang
Pelaksanaan Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah dan Benda-Benda Yang Ada Diatasnya
yaitu pencabutan hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada diatasnya, supaya hanya
dilaksanakan benar-benar untuk kepentingan umum dan dilakukan dengan hati-hati
serta cara-cara yang adil dan bijaksana, segala sesuatunya sesuai dengan ketentuanketentuan peraturan perundangan yang berlaku. Pasal 1 Undang-Undang Nomor 20
Tahun 1961 tersebut dinyatakan bahwa untuk kepentingan bangsa dan negara serta
kepentingan bersama rakyat dan kepentingan pembangunan, Presiden dalam keadaan
memaksa, setelah mendengar Menteri Agraria, Menteri Kehakiman dan Menteri yang
bersangkutan dapat mencabut hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada diatasnya.
Prosedurnya seperti tersebut dalam Pasal 2 dan 3 yaitu melalui Kepala Inspeksi
Agraria dengan mengajukan antara lain rencana permohonan dan alasan-alasannya,
7272 Mudakir Iskandar Syah, 2010, Pembebasan Tanah Untuk Kepentingan Umum : Upaya
Hukum Masyarakat Yang Terkena Pembebasan dan Pencabutan Hak, Jala Permata Aksara,
Jakarta, hal. 2.

33

keterangan nama yang berhak beserta luas dan macam hak atas tanah dan rencana
penampungan orang yang ada diatasnya. Disamping itu Kepala Kanwil BPN akan
meminta pertimbangan dari Kepala Daerah yang bersangkutan tentang permohonan
tersebut dan penampungan rakyat dan agar Panitia Penaksir bersidang menetapkan ganti
rugi.
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak-Hak Atas
Tanah dan Benda-Benda Yang Ada Diatasnya dalam ketentuan Pasal 1 dinyatakan :
Pasal 1
Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan Bangsa dan Negara serta
kepentingan bersama dari rakyat, demikian pula kepentingan pembangunan,
maka Presiden dalam keadaan yang memaksa setelah mendengar Menteri
Agraria, Menteri Kehakiman dan Menteri yang bersangkutan dapat mencabut
hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada diatasnya.

Pasal 2
(1) Permintaan untuk melakukan pencabutan hak atas tanah dan/atau benda
tersebut pada pasal 1 diajukan oleh yang berkepentingan kepada Presiden
dengan perantaraan Menteri Agraria, melalui Kepala Inspeksi Agraria
yang bersangkutan.
(2) Permintaan tersebut pada ayat 1 pasal ini oleh yang berkepentingan
disertai dengan :
a. Rencana peruntukannya dan alasan-alasannya, bahwa untuk
kepentingan umum harus dilakukan pencabutan hak itu.
b. Keterangan tentang nama yang berhak (jika mungkin serta letak,
luas dan macam hak dari tanah yang akan dicabut haknya serta
benda-benda yang bersangkutan.
c. Rencana

penampungan

orang-orang

yang

haknya

akan

dicabut itu dan kalau ada, juga orang-orang yang menggarap


tanah atau menempati rumah yang bersangkutan.
Pasal 3
(1) Setelah menerima permintaan yang dimaksud dalam Pasal 2 maka

34

Kepala Inspeksi Agraria segera :


a. Meminta kepada para Kepala Daerah yang bersangkutan untuk
memberi pertimbangan mengenai permintaan
pencabutan hak tersebut, khususnya bahwa untuk kepentingan
umum harus dilakukan pencabutan hak itu dan tentang
penampungan orang-orang sebagai yang dimaksudkan dalam
Pasal 2 ayat 2 huruf c.
b. Meminta kepada Panitia Penaksir tersebut pada Pasal 4 untuk
melakukan penaksiran tentang ganti kerugian mengenai tanah
dan/atau benda-benda yang haknya akan dicabut itu.
(2) Di dalam waktu selama-lamanya tiga bulan sejak diterimanya permintaan
Kepala Inspeksi Agraria tersebut pada ayat 1 pasal ini maka :
a. Para

Kepala

Daerah

itu

harus

sudah

menyampaikan

pertimbangannya kepada Kepala Inspeksi Agraria


b. Panitia Penaksir harus sudah menyampaikan taksiran ganti
kerugian yang dimaksud itu kepada Kepala Inspeksi Agraria.
(3) Setelah Kepala Inspeksi Agraria menerima pertimbangan para Kepala
Daerah dan taksiran ganti kerugian yang dimaksud dalam ayat (2) pasal
ini, maka ia segera menyampaikan permintaan untuk melakukan
pencabutan

hak

itu

kepada

Menteri

Agraria,

dengan

disertai

pertimbangannya pula.
(4) Jika di dalam waktu tersebut pada ayat 2 pasal ini pertimbangan dan/atau
taksiran ganti kerugian itu belum diterima oleh Kepala Inspeksi Agraria,
maka pertimbangan untuk melakukan pencabutan hak tersebut diajukan
kepada Menteri Agraria, dengan tidak menunggu pertimbangan Kepala
Daerah dan/atau taksiran ganti kerugian Panitia Penaksir.
(5) Dalam hal tersebut pada ayat 4 pasal ini, maka Kepala Inspeksi Agraria
di dalam pertimbangannya mencantumkan pula keteraangan tentang
taksiran ganti kerugian itu.
(6) Oleh Menteri Agraria permintaan tersebut diatas dengan disertai
pertimbangannya

dan

pertimbangan

Menteri

Kehakiman

serta

pertimbangan Menteri yang bersangkutan, segera diajukan kepada

35

Presiden untuk mendapat keputusan.


Menurut Pasal 6 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 maka Kepala Kanwil
BPN dapat saja langsung mengajukan permohonan tersebut kepada Kepala Badan
Pertanahan Nasional tanpa rekomendasi dari Kepala Daerah dan Panitia Penaksir.
Kepala Badan Pertanahan Nasional akan menetapkan suatu keputusan mendahului
keputusan Presiden tersebut. Keputusan tentang pencabutan hak atas tanah harus dimuat
dalam Berita Negara Republik Indonesia dan isinya juga dimuat dalam surat kabar Pasal
8 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 menyatakan bahwa yang bersangkutan jika
tidak dapat menerima jumlah uang ganti rugi yang ditetapkan Panitia Penaksir maka
yang bersangkutan dapat mengajukan permohonan banding pada Pengadilan Tiggi
dengan membayar biaya perkara, yang juga sebagai Pengadilan Pertama dan terakhir
selambat-lambatnya 1 bulan sejak tanggal keputusan Presiden yang menyatakan hak
atas tanah dan benda-benda yang ada diatasnya dinyatakan dicabut.
Pasal 1 lampiran Inpres Nomor 9 Tahun 1973 tentang Pelaksanaan Pencabutan
Hak-Hak Atas Tanah dan Benda-Benda yang Ada Diatasnya, disebutkan 4 kategori
kegiatan dalam rangka pelaksanaan pembangunan yang mempunyai sifat kepentingan
umum. Adapun kutipan pasal 1 lampiran Inpres Nomor 9 Tahun 1973 tentang
Pelaksanaan Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah dan Benda-Benda yang Ada Diatasnya
tersebut sebagai berikut :
Pasal 1
(1) Suatu kegiatan dalam rangka pelaksanaan Pembangunan mempunyai sifat
kepentingan umum, apabila kegiatan tersebut menyangkut :
a.

Kepentingan Bangsa dan Negara dan/atau

b.

Kepentingan masyarakat luas, dan/atau

c.

Kepentingan rakyat banyak/ bersama dan/atau

d.

Kepentingan pembangunan
(2) Bentuk-bentuk kegiatan Pembangunan yang mempunyai sifat kepentingan
umum sebagai dimaksud dalam ayat (1) pasal ini meliputi bidang-bidang :

a.

Pertahanan

b.

Pekerjaan Umum

c.

Perlengkapan umum

d.

Jasa umum

36

e.

Keagamaan

f.

Ilmu kesehatan dan seni budaya

g.

Kesehatan

h.

Olahraga

i.

Kesehatan umum terhadap bencana alam

j.

Kesejahteraan sosial

k.

Makam/kuburan

l.

Pariwisata dan rekreasi

m.

Usaha-usaha ekonomi yang bermanfaat bagi kesejahteraan umum


(3) Presiden dapat menentukan bentuk-bentuk kegiatan pembangunan lainnya
kecuali sebagai dimaksud dalam ayat (1) pasal ini, yang menurut
pertimbangannya perlu bagi kepentingan umum.
Pihak yang berhak mengajukan objek tersebut bukan hanya instansi
pemerintah tetapi juga usaha-usaha swasta (Pasal 3) asal saja harus
disetujui oleh pemerintah dan atau pemerintah daerah sesuai dengan
rencana pembangunan. Pada pasal 2 disebutkan proyek pembangunan
tersebut harus sudah termasuk dalam Rencana Pembangunan yang telah
diberitahukan kepada masyarakat yang bersangkutan. (Rencana induk
pengembangan tersebut harus bersifat terbuka untuk umum). Berikut ini
adalah kutipan pasal 2 dan pasal 3 Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun
1973.
Pasal 2
(1) Suatu proyek pembangunan dinyatakan mempunyai bentuk kegiatan
sebagai dimaksud dalam Pasal 1 diatas, apabila sebelumnya proyek
tersebut sudah termasuk dalam Rencana Pembangunan yang telah
diberitahukan kepada masyarakat yang bersangkutan.
(2) Jika suatu Proyek pembangunan daerah akan dinyatakan mempunyai
bentuk kegiatan sebagai dimaksud dalam pasal 1 diatas, maka
sebelumnya proyek harus sudah termasuk dalam Rencana Induk
Pembangunan dari daerah bersangkutan dan yang telah mendapat
persetujuan Dewan Perwakilan Daerah setempat.
(3) Rencana Induk Pembangunan sebagai dimaksud dalam ayat (2) pasal ini

37

harus bersifat terbuka untuk umum.


Pasal 3
(1) Yang berhak menjadi subyek atau pemohon untuk mengajukan
permintaan

pencabutan

hak

atas

tanah

adalah

instansi-instansi

Pemerintah/Badan-badan Pemerintah maupun usaha-usaha swasta, segala


sesuatunya dengan memperhatikan persyaratan untuk dapat memperoleh
sesuatu hak atas tanah sesuai dengan ketentuan-ketentuan yang berlaku.
(2) Usaha-usaha swasta sebagai dimaksud dalam ayat (1) pasal ini,
rencana proyeknya harus disetujui oleh Pemerintah dan atau
Pemerintah Daerah sesuai dengan Rencana Pembangunan yang
telah ada.
Selain Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961, diterbitkan pula peraturan
mengenai ketentuan-ketentuan tata cara pembebasan tanah melalui Peraturan Menteri
Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975 tentang Ketentuan-Ketentuan Mengenai Tata Cara
Pembebasan Tanah. Ketentuan dalam pasal 1 ayat (1) PMDN No. 15 Tahun 1975
menyatakan bahwa Pembebasan tanah ialah melepaskan hubungan hukum yang
semula terdapat diantara pemegang hak/penguasa atas tanahnya.
Panitia ditetapkan oleh Gubernur /Kepala Daerah untuk masing-masing
Kabupaten/Kotamadya dalam sesuatu wilayah Provinsi. Didalam mengadakan
penaksiran/penetapan mengenai besarnya ganti rugi, panitia pembebasan tanah harus
musyawarah dengan para pemilik/pemegang hak atas tanah dan/atau benda/tanaman
yang ada di dalamnya berdasarkan harga umum setempat (Pasal 6 Ayat 1). Jika terdapat
perbedaan harga taksiran ganti rugi diantara para anggota panitia, maka yang
dipergunakan harga rata-rata dari taksiran masing-masing anggota (Pasal 6 Ayat 3).
Pembebasan tersebut dapat untuk keperluan pemerintah ataupun swasta.
Disinilah perbedaannya dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 yang
bandingnya pada Pengadilalan Tinggi sebagaimana sudah dibicarakan. Di dalam
pembebasan hak atas tanah ini maka kemungkinan pemukiman kembali dari penduduk
yang terkena pembebasan tersebut tetap dapat ganti rugi tersebut berupa uang, tanah dan
atau fasilitas lainnya.
Ketentuan pembebasan tanah untuk kepentingan swasta, dalam pasal 11 PMDN
No. 15 Tahun 1975 disebutkan :

38

(1) Pemerintah Daerah setempat berkewajiban untuk mengawasi pelaksanaan


Pembebasan Tanah dan pemberian ganti rugi.
(2) Pembebasan tanah untuk keperluan Swasta pada asasnya harus dilakukan secara
langsung antara pihak-pihak yang berkepentingan dengan pemberian ganti rugi
dengan berpedoman pada asas musyawarah.
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1976 tentang Penggunaan
Acara Pembebasan Tanah Untuk Kepentingan Pemerintah Bagi Pembebasan Tanah
Oleh Pihak Swasta menyatakan bahwa swasta dapat mempergunakan PMDN Nomor 15
Tahun 1975 itu untuk membebaskan tanah untuk keperluan usahanya dan Pasal 1
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1976 tentang Penggunaan Acara
Pembebasan Tanah Untuk Kepentingan Pemerintah Bagi Pembebasan Tanah Oleh
Pihak Swasta disebutkan sebagai berikut :
Pembebasan tanah oleh pihak swasta untuk kepentingan pembangunan
proyek-proyek yang bersifat menunjang kepentingan umum atau
termasuk dalam bidang pembangunan sarana umum dan fasilitas sosial
dapat dilaksanakan menurut acara pembebasan tanah untuk kepentingan
Pemerintah sebagaimana diatur dalam Bab I, II, dan IV Peraturan
Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975.
Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1976 tentang
Penggunaan Acara Pembebasan Tanah Untuk Kepentingan Pemerintah Bagi
Pembebasan Tanah Oleh Pihak Swasta disebutkan. Penggunaan bahwa acara
sebagaimana dimaksud dalam pasal 1 peraturan ini memerlukan izin tertulis dari
Gubernur Kepala Daerah Tingkat I yang bersangkutan
Penggunaan oleh swasta untuk pembebasan ini dengan mempergunakan
peraturan yang diperuntukkan pembebasan tanah untuk kepentingan umum yang
diselenggarakan oleh pemerintah telah menimbulkan dampak yang luas dan rakyat
dibingungkan bahwa proyek-proyek swasta seperti dianggap untuk kepentingan umum.
Dalam pembebasan tanah tersebut tidak terelakkan terjadinya sejumlah tindakantindakan tidak terpuji karena panitia pembebasan tanah tersebut lebih memihak kepada
investor daripada membela kepentingan rakyat.
Banyak hal jika tidak terdapat kesepakatan mengenai harga ganti rugi seperti
yang terlaksana dengan PMDN Nomor 15 Tahun 1975, maka uang ganti rugi tersebut
dikonsignasi di Pengadilan Negeri setempat dan dianggaplah pembebasan tanah tersebut

39

sudah selesai. Dengan konsignasi uang ganti rugi tersebut harga dapat ditekan.
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1985 dalam Pasal 2
menyatakan sebagai berikut :
1. Pengadaan tanah untuk keperluan proyek-proyek pembangunan yang
dilakukan oleh instansi pemerintah dilaksanakan oleh Pimpinan Proyek
Instansi yang bersangkutan.
2. Pengadaan tanah yang dimaksud dalam ayat (1) luasnya tidak lebih dari 5
(lima) ha.
3. Dalam melaksanakan pengadaan tanah dimaksud dalam ayat (1) Pemimpin
proyek memberitahukan kepada Camat mengenai letak dan luas tanah yang
diperlukan
4. Apabila dipandang perlu, Camat dapat meminta bantuan instansi/dinas
teknis yang bersangkutan dengan jenjang hierarki.
Pimpinan proyek mengadakan musyawarah dengan yang bersangkutan. Oleh
Dirjen Agraria dikeluarkan Edaran Nomor 590/4263/Agr tanggal 2 Agustus 1985
tentang petunjuk pelaksana Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1985.
Demikian pula oleh Direktorat Jenderal Anggaran Departemen Keuangan diterbitkan
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1985, yaitu bahwa pengeluaran yang
dapat dibebankan untuk jenis pengeluaran tanah meliputi antara lain biaya administrasi
pembuatan akta jual beli oleh Camat sebagai Pejabat Pembuat Akta Tanah atau sebagai
Kepala Wilayah; pembelian ganti rugi tanah termasuk bangunan dan tanaman diatasnya;
penyelesaian sertifikat tanah; biaya pengosongan; biaya pengeringan; biaya pemerataan,
pematangan tanah dan pengeluaran lain yang berhubungan dengan itu.
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1987 ini diatur untuk
memberikan suatu kemudahan bagi perusahaan pembangunan perumahan yang
berbentuk badan hukum, baik untuk penyediaan tanah, pencadangan tanah dan izin
lokasi. Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1987 menyatakan
sebagai berikut :
1. Izin lokasi untuk keperluan perusahaan yang luasnya tidak lebih dari 15 ha
bagi daerah tingkat II yang telah mempunyai rencana induk kota/rencana
kota, ditetapkan oleh bupati/walikotamadya Kepala Daerah Tingkat II.2
2. Izin lokasi yang luasnya tidak lebih dari 200 ha ditetapkan oleh Gubernur

40

Kepala Daerah Tingkat I


3. Izin lokasi yang luasnya lebih dari 200 ha ditetapkan oleh Gubernur Kepala
Daerah Tingkat I setelah mendapat persetujuan terlebih dahulu dari Menteri
Dalam Negeri.
Peraturan ini sebagai pengganti dari PMDN Nomor 5 Tahun 1974 khusus
tentang penyediaan dan pemberian hak atas tanah dan PMDN Nomor 2 Tahun 1984
keperluan Perusahaan Pembangunan Perumahan sederhana/perumahan murah yang
diselenggarakan dengan fasilitas kredit pemilikan rumah dari Bank Tabungan Negara.
Keperluan pembebasan tanah untuk industri maka telah diatur dengan Keppres
Nomor 53 Tahun 1989, yang memberikan Hak Guna Bangunan atau Hak Pakai kepada
badan-badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia ataupun perusahaanperusahaan negara/daerah. Kepada perusahaan-perusahaan tersebut diberikan izin
prinsip dan izin tetap, dan telah memperoleh amdal berdasarkan PP Nomor 29 Tahun
1986. Permohonan izin lokasi dan izin pembebasan diberikan oleh Gubernur Kepala
Daerah melalui Kepala Kanwil BPN dan izin pencadangan diatur oleh Kepala BPN.
Kepada perusahaan negara/daerah dapat diberikan Hak pengelolaan, izin industri
diberikan oleh Menteri Perindustrian. Perusahaan yang bersangkutan harus memberi
ganti rugi yang layak berdasarkan musyawarah ataupun memberikan penggantian tanah
di lokasi lain yang nilainya seimbang. Didalam 3 tahun setelah izin prinsip sudah harus
dibebaskan 60%. Disebutkan bahwa kawasan industri tersebut tidak boleh mengurangi
areal tanah pertanian dan tidak pula diatas tanah yang berfungsi untuk melindungi
sumber daya alam dan warisan budaya.
Pasal 28 H UUD 1945 merupakan amanat adanya larangan bagi siapapun
melakukan tindakan pencabutan/pengurangan hak atas tanah, pengambilan tanah hak
milik secara sewenang-wenang, yang berdampak pada kehilangan tempat tinggal,
pekerjaan, harkat dan martabat, penghidupan yang layak atau kenikmatan-kenikmatan
dari hak milik atas tanah yang dimiliknya. Pencabutan atau pengurangan hak milik atas
tanah

hanya

dapat

dilakukan

bila

sesuai

dengan

norma-norma

hukum,

kepatutan/kewajaran, kebutuhan yang mendesak untuk kepentingan umum disertai


dengan suatu ganti rugi yang layak atau pemindahan ke lokasi lain yang layak dimana
tempat tujuan pemindahan itu telah tersedia sarana/fasilitas umum dan sarana atau

41

fasilitas sosial.73
Undang-undang tidak dapat menjelaskan suatu kondisi tertentu, beberapa
penyelenggara pemerintahan sering mengambil keuntungan dari istilah kepentingan
umum untuk mengambil tanah milik pribadi yang jelas-jelas bertentangan dengan
konstitusi dan kepastian hukum. Kepentingan umum diberikan suatu pembatasan hak
pribadi. Untuk menggambarkan kepentingan umum dengan tepat, pembuat undangundang harus mengemukakan beberapa hal dasar. Pertama, perwujudan kepentingan
umum sebagian besar merupakan sistem publik sebagai government centered
dibandingkan dengan suatu sistem pribadi market led. Kedua, definisi kepentingan
publik harus layak atau mempunyai alasan. Ketika kepuasan kepentingan umum sering
dimasukkan ke dalam beberapa hal kepentingan pribadi, pembuat undang-undang perlu
membatasi kepentingan publik kepada suatu lingkup yang layak di dalam hak pribadi
atas tanah yang dimilikinya.
2.3

Pengaturan Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan


Umum
Kepemilikan tanah merupakan sebuah hak asasi manusia yang dilindungi oleh
hukum internasional maupun hukum nasional. Dalam hukum internasional perlindungan
hukum terhadap hak milik ini diatur dalam DUHAM (Deklarasi Umum Hak Asasi
Manusia), yaitu :
1) Pasal 17.1 : Setiap orang berhak unt pribadi maupun bersama-sama dengan
orang lain.
2) Pasal 17.2 : Tidak seorangpun dapat sewenang-wenang.
3) Pasal 30

: Tidak ada satu ketentuan ditafsirkan sebagai memberi hak

pada suatu negara, kelompok atau orang, untuk terlibat dalam aktivitas atau
melakukan suatu tindakan yang bertujuan untuk menghancurkan hak dan
kebebasan - kebebasan apapun yang diatur dalam deklarasi ini.
Di Indonesia, perlindungan kepemilikan tanah rakyat diatur dalam UUD 1945,
TAP-MPR No. IX Tahun 2001, Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang HAM.
Dalam UUD 1945, termaktub dalam pasal-pasal berikut ini :
7373 Adrian Sutedi, Op.cit, hal. 54

42

1) Pasal 18 B tentang pengakuan hak ulayat masyarakat adat.


2) Pasal 28G Ayat (1) yang berbunyi:Setiap orang berhak atas perlindungan diri
pribadi,

keluarga,

kehormatan

dan

harta

benda

yang

di

bawah

kekuasaannya, serta berhak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman
ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak
asasi.
3) Pasal 28H Ayat (4), yang berbunyi: Setiap orang berhak milik pribadi dan
hak milik tersebut tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang oleh
siapapun.
4) Pasal 28 I Ayat (3) yang berbunyi: Identitas budaya dan tradisional dihormati
selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban.74
TAP-MPR RI Nomor IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan
Pengelolaan Sumber Daya Alam, perlindungan terhadap kepemilikan tanah tercantum
dalam beberapa butir Pasal 5 yakni butir b,d dan j. Butir b yakni :
Menghormati dan menjunjungButir dtinggiyakni: hak Mengakui dan
menghormati hak masyarakat bangsa atas sumber daya agraria dan sumber
daya alam dan Butir j : Mengakui dan menghormati hak masyarakat
hukum adat dan keragaman budaya bangsa atas sumber daya agraria dan
sumber daya alam
Perlindungan hukum kepemilikan tanah rakyat dalam Undang-Undang Nomor
39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia diatur dalam beberapa pasal, yakni : Pasal 2
tentang pengakuan dan perlindungan negara terhadap HAM, Pasal 6 Ayat (1) dan (2)
tentang pengakuan dan perlindungan hak ulayat, Pasal 29 Ayat (1) tentang perlindungan
terhadap hak milik, Pasal 36 Ayat (1) dan (2) tentang hak milik sebagai hak asasi dan
jaminan tidak adanya perampasan secara sewenang-wenang atas hak miliknya dan Pasal
37 Ayat (1) tentang syarat mencabut hak milik adalah untuk kepentingan umum, dengan
pemberian ganti rugi dan harus berdasarkan UU; menyata mempunyai hak milik pribadi
dan hak milik tersebut tidak boleh diambil secara sewenang-wenang oleh siapapun.
Perbandingan Regulasi Pengadaan Tanah di Indonesia
Pokok
Perbanding
an

Keppres No. 55
Tahun 1993

Perpres No. 36
Tahun 2005

7474 Bernad Limbong, I Op.cit, hal 322

Perpres No. 65
Tahun 2006

UU No 2
Tahun 2012

43

Pengadaan
Tanah

Pengadaan tanah
adalah setiap
kegiatan untuk
mendapatkan tanah
dengan cara
memberikan ganti
kerugian kepada
yang berhak atas
tanah tersebut.

Pengadaan tanah
adalah setiap
kegiatan untuk
mendapatkan tanah
dengan cara
memberikan ganti
rugi kepada yang
melepaskan atau
menyerahkan tanah,
bangunan, tanaman,
dan benda-benda
yang berkaitan
dengan tanah atau
pencabutan hak atas
tanah
Pengadaan tanah
bagi pelaksanaan
pembangunan
untuk kepentingan
umum oleh
Pemerintah atau
pemerintah daerah
dilaksanakan
dengan cara :
a.Pelepasan atau
penyerahan hak atas
tanah, atau
b. pencabutan hak
atas tanah

Pengadaan tanah
adalah setiap
kegiatan untuk
mendapatkan
tanah dengan cara
memberikan ganti
rugi kepada yang
melepaskan atau
menyerahkan
tanah, bangunan,
tanaman dan
benda-benda yang
berkaitan dengan
tanah.

Pengadaan
Tanah adalah
kegiatan
menyediakan
tanah dengan
cara memberi
ganti kerugian
yang layak dan
adil kepada
pihak yang
berhak

-Mekanisme
Pengadaan
Tanah

Pengadaan tanah
bagi pelaksanaan
pembangunan
untuk kepentingan
umum oleh
pemerintah
dilaksanakan
dengan cara
pelepasan atau
penyerahan hak atas
tanah.

Pengadaan tanah
bagi pelaksanaan
pembangunan
untuk kepentingan
umum oleh
Pemerintah atau
Pemerintah
Daerah
dilaksanakan
dengan cara
pelepasan atau
penyerahan hak
atas tanah

Kepentingan umum
adalah kepentingan
seluruh lapisan
masyarakat.

Kepentingan umum
adalah kepentingan
sebagian besar
lapisan masyarakat.

Kepentingan
umum adalah
kepentingan
sebagian besar
lapisan
masyarakat.

Pengadaan
tanah bagi
pelaksanaan
pembangunan
untuk
kepentingan
umum oleh
Pemerintah atau
Pemerintah
Daerah
dilaksanakan
dengan cara
pelepasan atau
penyerahan hak
atas tanah
Kepentingan
umum adalah
kepentingan
bangsa, negara
dan masyarakat
yang harus
diwujudkan
oleh pemerintah
dan digunakan
sebesarbesarnya untuk
kemakmuran
rakyat.

Kepentingan
Umum

-Cakupan
Kepentingan
Umum

a. jalan umum,
saluran
pembuangan air;
b. waduk,
bendungan dan
bangunan pengairan
lainnya termasuk
saluran irigasi.
c. rumah sakit
umum dan pusatpusat kesehatan
masyarakat
d. pelabuhan atau

a. jalan umum,
jalan tol, rel kereta
api (diatas tanah, di
ruang atas tanah,
ataupun diruang
bawah tanah),
saluran air
minum/air bersih,
saluran
pembuangan air dan
sanitasi.
b. waduk,
bendungan, irigasi

a. jalan umum dan


jalan tol, rel
kereta api (di atas
tanah, di ruang
atas tanah,
ataupun di ruang
bawah tanah),
saluran air
minum/air bersih,
saluran
pembuangan air
dan sanitasi.
b. waduk,

a. pertahanan
dan keamanan
nasional
b. jalan umum,
jalan tol,
terowongan,
jalur kereta api,
stasiun kereta
api dan fasilitas
operasi kereta
api
c. waduk,
bendungan,

44

bandar udara atau


terminal.
e. peribadatan.
f. pendidikan atau
sekolahan.
g. pasar umum atau
pasar INPRES
h. fasilitas
pemakaman umum
i. fasilitas
keselamatan umum
seperti tanggul
penanggulangan
bahaya banjir, lahar
dan lain-lain
j. pos dan
telekomunikasi
k. sarana olah raga
l. stasiun penyiaran
radio, televisi
beserta
pendukungnta.
m. kantor
Pemerintah
n. fasilitas
Angkatan
Bersenjata
Republik Indonesia

dan bangunan
pengairan lainnya.
c. rumah sakit
umum dan pusat
kesehatan
masyarakat.
d. pelabuhan,
bandar udara,
stasiun kereta api
dan terminal.
e. peribadatan.
f. pendidikan atau
sekolah
g. pasar umum
h. fasilitas
pemakaman umum
i. fasilitas
keselamatan umum
j. pos dan
telekomunikasi
k. sarana olah raga
l.stasiun penyiaran
radio dan televisi
dan sarana
pendukungnya.
m. kantor
Pemerintah,
pemerintah daerah,
mperwakilan negara
asing, Perserikatan
Bangsa-Bangsa dan
atau lembagalembaga
internasional di
bawah naungan
Perserikatan
Bangsa-Bangsa.
n.fasilitas Tentara

Nasional Indonesia
dan Kepolisian
Negara Republik
Indonesia sesuai
dengan tugas pokok
dan fungsinya.
o. lembaga
permasyarakatan
dan rumah tahanan
p. rumah susun
sederhana
q. tempat
pembuangan
sampah
r. cagar alam dan
cagar budaya.
s. pertamanan

bendungan,
bendungan irigasi
dan bangunan
pengairan lainnya;
c. pelabuhan,
bandar udara,
stasiun kereta api,
dan terminal.
d. fasilitas
keselamatan
umum, seperti
tanggul
penanggulangan
bahaya banjir,
lahar, dan lainlain
e. tempat
pembuangan
sampah
f. cagar alam dan
cagar budaya
g. pembangkit,
transmisi,
distribusi tenaga
listrik.

bendung,
irigasi, saluran
air minum,
saluran
pembuangan air
dan sanitasi dan
bangunan
pengairan
lainnya
d. pelabuhan,
bandar udara
dan terminal
e. infrastuktur,
minyak gas dan
panas bumi
f. pembangkit,
transmisi,
gardu, jaringan
dan distribusi
tenaga listrik
g. jaringan
telekomunikasi
dan informatika
Pemerintah
h. tempat
pembuangan
dan pengolahan
sampah
i. rumah sakit
Pemerintah/Pe
merintah
Daerah
j. fasilitas
keselamatan
umum
k. tempat
pemakaman
umum

Pemerintah/Pe
merintah
Daerah
l. fasilitas
sosial, fasilitas
umum dan
ruang terbuka
hijau publik
m. cagar alam
dan cagar
budaya
n. kantor
Pemerintah/Pe
merintah
Daerah/desa
o. Penataan
pemukiman

45

t. panti sosial
u. pembangkit,
tansmisi, distribusi
tenaga listrik

kumuhperkotaa
n dan/atau
konsolidasi
tanah, serta
perumahan
untuk
masyarakat
berpenghasilan
rendah dengan
status sewa
p. prasarana
pendidikan atau
sekolah
Pemerintah/Pe
merintah
Daerah
q. Prasarana
olahraga
Pemerintah/Pe
merintah
Daerah; dan
r. pasar umum
dan lapangan
parkir umum.

2.4 Pengaturan Peran Swasta Dalam Penyelenggaraan Pengadaan Tanah


Dalam Pembangunan Untuk Kepentingan Umum
Dalam rangka menjamin kelangsungan proses pembangunan ekonomi
jangka panjang dengan laju pertumbuhan ekonomi yang tinggi dan berkelanjutan,
Indonesia tidak bisa hanya bertumpu pada sektor pertanian tanpa proses industrialisasi.
Walaupun industrialisasi itu penting, namun perlu untuk diakui bahwa industrialisasi
bukan merupakan tujuan akhir melainkan hanya salah satu strategi yang ditempuh untuk
mendukung proses pembangunan ekonomi guna mencapai kemakmuran rakyat
Indonesia yang berkeadilan sosial. Industrialisasi mendorong kebijakan pertanahan yang
semakin adaptif terhadap mekanisme pasar, namun belum diikuti dengan penguatan
akses rakyat dan masyarakat hukum lokal terhadap perolehan dan penggunaan tanah.
Tujuan pembangunan nasional adalah untuk mewujudkan suatu masyarakat adil dan
makmur yang merata material dan spiritual berdasarkan Pancasila serta bahwa hakikat
pembangunan nasional adalah pembangunan manusia Indonesia seutuhnya, maka
landasan pelaksanaan pembangunan nasional adalah Pancasila dan Undang-Undang
Dasar 1945 pasca amandemen.
Undang-Undang Pokok Agraria yang merupakan salah satu peraturan

46

perundang-undangan yang menerapkan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, pada bagian
konsiderannya mengedepankan bahwa UUPA harus berdasarkan Pancasila yang sila
kelimanya adalah sila keadilan sosial. Ini berarti bahwa Undang-Undang Pokok Agraria
harus berasaskan keadilan sosial dalam Pancasila. Hal ini tidak berarti bahwa sila sila
lain dalam Pancasila dapat dilepas kaitan dan pengertiannya satu sama lain.
Rumusan Pasal 1 ayat (2) UUPA yang menerapkan sila Ketuhanan Yang Maha
Esa menunjukkan hal itu. Dalam rumusan pasal tersebut dinyatakan bahwa : seluruh
bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya,
dalam wilayah Republik Indonesia, sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi,
air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional. Untuk
sementara dapat disimpulkan bahwa terdapat beberapa asas yaitu (1) asas menguasai
dari Negara, (2) asas penggunaan bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan
alam yang terkandung di dalamnya, harus untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat
dan (3) asas keadilan sosial dalam Pancasila dalam arti bahwa di dalam upaya
mewujudkan sebesar- besar kemakmuran rakyat, sila-sila lain di dalam Pancasila tidak
dapat dilepas dari sila keadilan sosial. 75
Asas yang disebut pertama menyangkut status tanah di negara Indonesia dan
asas yang disebut kedua dan ketiga menyangkut penggunaan dan pemanfaaatan
tanah yang diukur dengan dua penentu yaitu : (1) untuk sebesar- besar kemakmuran
rakyat dan (2) dijalankan secara berkeadilan sosial dalam Pancasila. Asas-asas
tersebut diatas diharapkan dapat diterapkan dalam penggunaan dan pemanfaatan
tanah. Apapun

bentuk

kongkrit

dari

penggunaan

tanah,

asas-asas

tersebut

menguasainya.
Pasal 14 ayat (1) UUPA memuat ketentuan tentang penggunaan tanah dan
peruntukannya dengan pernyataan :
Dengan mengingat ketentuan-ketentuan dalam Pasal 2 ayat (2) dan (3) , Pasal 9
ayat (2) serta Pasal 10 ayat (1) dan ayat (2). Pemerintah dalam rangka sosialisme
Indonesia membuat suatu rencana umum mengenai persedian, peruntukkan dan
penggunaan bumi, air dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang terkandung
di dalamnya.
a) Untuk keperluan negara;
b) Untuk keperluan peribadatan dan keperluan-keperluan suci lainnya serta
7575 Mustofa dan Suratman, 2013, Penggunaan Hak Atas Tanah Untuk Industri, Sinar Grafika,
Jakarta, hal 1-4.

47

dengan dasar Ketuhahan Yang Maha Esa;


c) Untuk keperluan pusat-pusat kehidupan masyarakat, sosial, budaya,
kebudayaan dan lain-lain kesejahteraan;
d) Untuk keperluan perkembangan produksi pertanian, peternakan dan
perikanan serta sejalan dengan itu;
e) Untuk keperluan perkembangan industri, transmigrasi dan pertambangan.
Didalam kerangka membuat suatu rencana umum mengenai persediaan,
peruntukkan dan penggunaan bumi, air dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang
terkandung didalamnya, asas-asas tersebut diharapkan tertera di dalamnya. Arah
pembangunan jangka panjang di bidang ekonomi dalam pembangunan nasional adalah
tercapainya struktur ekonomi yang seimbang yang di dalamnya terdapat kemampuan
dan kekuatan industri yang maju dan didukung oleh kekuatan dan kemampuan pertanian
yang tangguh serta merupakan pangkal tolak bagi bangsa Indonesia untuk tumbuh dan
berkembang atas kekuataannya sendiri.
Untuk mencapai sasaran pembangunan di bidang ekonomi dalam pembangunan
nasional, industri memegang peranan yang menentukan dan oleh karenanya perlu lebih
dikembangkan secara seimbang dan terpadu dengan meningkatkan peran serta
masyarakat secara aktif serta mendayagunakan secara optimal seluruh sumber daya
alam dan manusia yang tersedia. Setelah Indonesia menandatangani perjanjian
Marrakesh April 1994, pengaturan hak atas tanah bagi investasi perlu ada perubahan.
Hal ini disebabkan karena pembangunan ekonomi itu telah mendorong berkembangnya
nilai-nilai yang terkait dengan tanah.
UUPA dengan prinsip nasionalitasnya memberi kewenangan yang sangat luas
pada Negara melalui Hak Menguasasi Negara. Pasal 2 UUPA menyatakan bahwa :
(1) Atas dasar ketentuan dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar dan
hal-hal lain sebagai yang dimaksud dalam pasal 1, bumi, air dan ruang
angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada
tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai organisasi kekuasaan
seluruh rakyat.
(2) Hak menguasai dari Negara termaksud dalam ayat 1 pasal ini memberi
wewenang untuk:
a. Mengatur dan menyelenggarakan, peruntukan, penggunaan, persediaan

48

dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut;


b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orangorang dengan bumi, air dan ruang angkasa.
c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orangorang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan
ruang angkasa.
(3) Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari Negara tersebut pada
ayat 2 pasal ini digunakan untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran
rakyat dalam arti kebangsaan; kesejahteraan dan kemerdekaan dalam
masyarakat dan Negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat adil dan
makmur.
(4) Hak menguasai dari Negara tersebut diatas pelaksanaannya dapat
dikuasakan kepada daerah-daerah Swastantra dan masyarakat-masyarakat
hukum adat, sekadar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan
nasional menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah
Berdasarkan pada Hak Menguasai Negara ini, kemudian dibuat Undang-Undang
Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda-Benda yang ada
diatasnya. Undang-undang ini memberikan keabsahan bahwa Negara
perwakilan dari kepentingan umum. Pasal 1

adalah

Undang-Undang Nomor 20 Tahun

1961 tentang Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda-Benda yang ada diatasnya
menyatakan :
Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta
kepentingan bersama dari rakyat, demikian pula kepentingan pembangunan, maka
presiden dalam keadaan memaksa setelah mendengar Menteri Agraria, Menteri
Kehakiman dan Menteri yang bersangkutan dapat mencabut hak-hak atas tanah dan
benda-benda yang ada diatasnya.
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 (Lembaran Negara Tahun 2000 Nomor
206 tentang Program Pembangunan Nasional (PROPENAS) Tahun 2000-2004 pada era
kebijakan pembangunan ekonomi salah satunya adalah mengembangkan kebijakan
pertanahan untuk meningkatkan pemanfaatan penggunaan tanah secara adil, transparan
dan produktif dengan mengutamakan hak-hak rakyat setempat termasuk hak-hak ulayat
dari masyarakat adat serta berdasarkan tata ruang wilayah yang serasi dan seimbang.

49

Tanah merupakan salah satu unsur yang sangat penting dalam pelaksanaan
pembangunan baik dilakukan oleh pemerintah, perusahaan swasta maupun masyarakat
tidak lepas dari kebutuhan akan tanah sebagai wadah kegiatannya.76
Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta
kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut dengan memberi
ganti rugi yang layak dan menurut cara yang diatur dengan undang-undang. Disamping
mekanisme pencabutan hak atas tanah, UUPA sesungguhnya juga menyebut istilah
pelepasan hak atau penyerahan secara sukarela oleh pemegang hak atas tanahnya.
Berkaitan dengan pelepasan hak atau penyerahan secara sukarela oleh pemegang
hak atas tanah tersebut secara kronologis, awalnya dibentuk melalui Keputusan Presiden
Nomor 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk
Kepentingan Umum (bahkan sebelumnya hanya diatur dalam PMDN Nomor 15 Tahun
1975 dan PMDN Nomor 2 Tahun 1976). Pada tahapan berikutnya dibentuk melalui
Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 dan selanjutnya melalui Peraturan Presiden
Nomor 65 Tahun 2006 dan baru tahun 2012 masalah pengadaan tanah untuk
kepentingan umum dibuat dalam bentuk undang-undang, yakni Undang-Undang Nomor
2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum
yang disyahkan pada tanggal 14 Januari 2012.
Berdasarkan konsideran Keppres No 55 Tahun 1993 tersebut, ada tiga prinsip
dasar yang melatarbelakanginya yaitu : pertama, pembangunan berbagai fasilitas untuk
kepentingan umum memerlukan bidang tanah yang cukup, sehingga pengadaannya
perlu dilakukan sebaik-baiknya. Kedua, pelaksanaan pengadaan tanah tersebut
dilakukan dengan memperhatikan peran dalam kehidupan manusia dan prinsip
penghormatan terhadap hak-hak yang sah atas tanah. Ketiga, pengadaan tanah untuk
kepentingan umum diusahakan dengan cara yang seimbang dan untuk tingkat pertama
ditempuh dengan musyawarah langsung dengan para pemegang hak atas tanah.
Untuk lebih meningkatkan legitimasi yuridis bagi pelaksanaan pengadaan tanah
untuk pengadaan bagi kepentingan umum diterbitkan Peraturan Presiden Nomor 36
Tahun 2005. Penerbitan Perpres Nomor 36 Tahun 2005 dimaksudkan untuk lebih
memberikan dasar normatif bagi pengadaan tanah oleh pemerintah, karena sebelumnya
hanya didasarkan pada keppres.
7676 Ibid, hal. 8-9

50

Perpres Nomor 36 Tahun 2005 terdapat perluasan esensi dan pengadaan tanah
untuk kepentingan umum, yakni bidang-bidang kepentingan umum menjadi semakin
banyak sehingga lebih mengakomodasi banyak kepentingan. Penerbitan perpres ini juga
dimaksudkan untuk memenuhi kebutuhan para investor yang membutuhkan banyak
lahan (tanah) untuk kepentingan pembangunan proyek-proyek investasi. Oleh karena
itu, persoalan tersedianya lahan merupakan salah satu faktor pertimbangan para investor
sebelum menanamkan modalnya di Indonesia. Dengan adanya kemudahan untuk
memperoleh tanah bagi investor sebagaimana ditentukan dalam Perpres Nomor 36
Tahun 2005, diharapkan iklim investasi di Indonesia akan semakin kondusif. Hal ini
dapat dipahami dan latar belakang dibentuknya Perpres Nomor 36 Tahun 2005 ini,
yakni sebagai salah satu rekomendasi dari infrastructure summit.
Dinilai terlalu memihak kepada kepentingan investor dan tidak memihak kepada
kepentingan rakyat sebagai pemegang hak atas tanah, banyak desakan agar Perpres
Nomor 36 Tahun 2005 direvisi. Pada tanggal 5 Juni 2006 diterbitkan Perpres Nomor 65
Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Perpres Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan
Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Tujuan dari
diterbitkannya Perpres Nomor 65 Tahun 2006 itu adalah untuk lebih meningkatkan
prinsip penghormatan terhadap hak-hak atas tanah yang sah dan kepastian hukum dalam
pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum.77
Pada saat pemerintah melancarkan kebijakan untuk penanaman modal baik
dengan penanaman modal asing (Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1967) maupun dalam
rangka penanaman modal dalam negeri (Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1968), dan
demikian pula telah terjadinya begitu banyak pembebasan pembebasan tanah oleh
swasta yang tidak terencana untuk keperluan pembangunan perumahan maupun untuk
industri dan lain-lain tujuan termasuk yang bersifat spekulatif maka untuk
mentertibkannya telah ditertibkan oleh Menteri Dalam Negeri Peraturan Menteri Dalam
Negeri Nomor 5 Tahun 1974.
Dari Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 1973 disinyalir bahwa
dikonstatir adanya pembelian/pemilikan/penguasaan atas tanah milik rakyat yang
dilakukan baik oleh sementara orang maupun oleh badan-badan hukum yang jumlahnya
melampui batas/kebutuhan usahanya, dan tidak terkendali oleh pemerintah. Demikian
7777 Ibid, hal 181-183.

51

pula karena belum adanya land use atas tanah-tanah tersebut maka selama belum
adanya ketentuan land use atau sekarang disebut UU Tata Ruang, maka peranan dari
swasta tersebut yang menetapkan sendiri land use tersebut maka keuntungan dari para
investor tersebut harus dibayar mahal oleh masyarakat sekitarnya sebagai suatu social
economic cost.
Disinyalir adanya penguasaan/pembelian tanah yang bersifat spekulatif dan
usahanya berpaling khusus untuk mencari keuntungan yang sebesar-besarnya yang
kemudian dijual kepada swasta nasional maupun asing/joint venture maupun kepada
pemerintah dengan menawarkan harga yang tinggi namun dengan menekan harga ketika
pembelian mereka dari masyarakat. Keadaan yang demikian samasekali tidak
mendukung catur tertib pertanahan, rakyat yang tersisih dari tempat-tempat yang subur
ke daerah-daerah terpencil dan kurang subur. Rakyat yang menjadi sasaran pembelian
tanah tersebut menjadi resah, lebih-lebih lagi didukung pekerjaan tersebut oleh oknumoknum aparat pedesaan/kecamatan, maupun oknum lain-lainnya.
Keadaan yang demikian telah menaikkan harga-harga untuk pembangunan
tersebut dan sangat ironis bahwa para investor kadangkala tidak ingin mengalami
kesusahan dalam pembebasan tanah tersebut dan menyerahkan saja kepada para
perantara tersebut. Dalam instruksi tersebut diatas, maka Menteri Dalam Negeri
menugaskan kepada Kepala-Kepala Daerah untuk mencegah masalah-masalah tersebut
dan lebih mengadakan pengawasan-pengawasan. Pembebasan tanah untuk swasta
terbanyak dari usaha-usaha real estate, industri dan termasuk industri pariwisata. PMDN
No. 5 Tahun 1974 Pasal 1 ayat (2) menyatakan :
1. Kebijakan mengenai penyediaan dan pemberian tanah untuk keperluan
perusahaan-perusahaan baik yang diselenggarakan dengan maupun tanpa
fasilitas-fasilitas penanaman modal sebagaimana yang diatur dalam
Undang-Undang No 1 Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing (LN
1967 No 1) dan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1968 tentang Penanaman
Modal Dalam Negeri (LN 1968 No 33) yang ditetapkan dalam rangka
menunjang pelaksanaan pembangunan pada umumnya dan khususnya Pelita
II dan mempunyai sasaran untuk menciptakan suasana dan keadaan yang
menguntungkan dan serasi bagi kegiatan-kegiatan pembangunan, dengan
tujuan agar pada satu pihak kebutuhan penguasaha akan tanah dapat

52

dicukupi dengan memuaskan dan pada pihak lain sekaligus terselenggara


tertib pengusahaan dan penggunaan tanah berdasarkan peraturan-peraturan
perundangan yang berlaku, hingga tanah yang tersedia benar-benar
dimanfaatkan sesuai dengan fungsi sosialnya.
Pasal 5 ayat (6) menyebutkan bahwa perusahaan untuk pembangunan
perumahan berkewajiban antara lain untuk :
a. Mengajukan kepada pemerintah dengan perantaraan Gubernur Kepala
Daerah yang bersangkutan rencana proyek yang akan dibangunnya,
termasuk biaya, areal tanah yang diperlukan , jenis rumah dan bangunan
serta

prasarana

lingkungan

dan

fasilitas

sosial,

jangka

waktu

diselesaikannya pembangunan rencana penjualan rumah yang sudah selesai


dibangun.
b. Mematangkan tanah dan membangunan jenis-jenis rumah yang juga
meliputi rumah-rumah murah.
c. Membangun dan memelihara selama waktu yang ditentukan prasaranaprasarana lingkungan dan fasilitas sosial yang diperlukan, jalan lingkungan,
saluran pembuangan air, persediaan air minum, listrik, telepon, tempat
peribadatan, tempat rekreasi/olahraga, pasar pertokoan, sekolah dan lainnya.
d. Menyerahkan prasarana lingkungan dan fasilitas sosial yang telah dibangun
kepada pemerintah/pemerintah daerah.
e. Menyimpan sebagian modal kerjanya di dalam Bank yang ditunjuk oleh
Gubernur Kepala Daerah yang bersangkutan sebagai jaminan perusahaan
tersebut akan benar-benar melaksanakan proyeknya.
Pasal 7 menetapkan bahwa lokasi perusahaan yang akan dibangun dan letak
tanah yang diperlukan ditetapkan oleh Gubernur/Kepala Daerah, Bupati/Walikota
Kepala Daerah dengan memperhatikan planologi daerah yang bersangkutan.
Dalam ayat 3 ditetapkan bahwa :
a. Sejauh mungkin harus dihindarkan pengurangan areal tanah pertanian yang
subur.
b. Sedapat mungkin dimanfaatkan tanah yang semula tidak atau kurang
produktif.

53

c. Dihindarkan pemindahan penduduk dari tempat kediamannya


d. Diperhatikan

persyaratan

untuk

mencegah

terjadinya

pengotoran/

pencemaran bagi daerah lingkungan yang bersangkutan.


Pasal 8 ditetapkan tentang luas tanah yang boleh dikuasai oleh perusahaan
tersebut oleh Menteri Dalam Negeri (tentunya sekarang Kepala BPN) atau Gubernur
Kepala Daerah. Pasal 20 disebutkan selama belum diperoleh izin dari instansi yang
berwenang maka tidak boleh melakukan pembelian, penyewaan, pembebasan hak
ataupun lain-lain bentuk perbuatan yang mengubah penguasaan tanah yang
bersangkutan, baik secara yuridis ataupun fisik, baik langsung ataupun tidak langsung
untuk kepentingan perusahaan atau calon investor.
Pasal 20 ayat (2) disebutkan sementara menunggu diperolehnya izin usaha atau
persetujuan Presiden atau Ketua Badan Koordinasi Penanaman Modal Pusat, maka
Gubernur Kepala Daerah yang bersangkutan :
a. Dapat

mencadangkan

tanah

yang

diperlukan

untuk

kepentingan

perusahaan/calon investor, seluas yang akan benar-benar diperlukan untuk


penyelenggarakan usaha yang direncanakan.
b. Menyampaikan pertimbangan kepada Kepala Badan Koordinasi Penanaman
Modal Pusat baik mengenai lokasi perusahaan maupun kemungkinan
penyediaan tanahnya.
Pasal 11 PMDN Nomor 5 Tahun 1974 disebutkan setelah diperoleh izin dari
Presiden atau Ketua Badan Koordinasi Penanaman Modal Pusat maka perusahaan
tersebut boleh melakukan pembelian, penyewaan atau pembebasan hak dan penguasaan
tanah yang diperlukannya, menurut cara-cara yang diatur dalam peraturan perundangundangan agraria yang ada. Pasal 11 ayat (2) menyebutkan dalam izin yang diberikan
Gubernur tersebut ditetapkan jangka waktu dalam masa pembelian atau pembebasan
haknya harus diselesaikan. Pasal 11 ayat (3) menyatakan pembelian atau pembebasan
hak serta penguasaan tanahnya dilakukan atas dasar musyawarah dengan pihak-pihak
yang mempunyainya di bawah pengawasan Bupati/Walikota Kepala Daerah yang
bersangkutan dan jika perlu memberikan bantuan jika ada kesulitan dengan
memperhatikan kepentingan kedua belah pihak. Pasal 11 ayat (4) menyatakan bahwa
selesai pembelian maka tanah yang bersangkutan harus segera diajukan permohonan

54

hak baru kepada pejabat yang berwenang. Pasal 11 ayat (5) menyebutkan
Bupati/Walikota Kepala Daerah dapat membatalkan setelah diberi peringatan jika
pembelian, penyewaan atau pembebasan tersebut tidak dilakukan menurut cara yang
semestinya dan/atau tidak diselesaikan dalam waktu yang ditentukan.
Pasal 12 disebutkan Bupati/Walikota Kepala Daerah mengadakan pengawasan
agar perusahaan yang bersangkutan memenuhi kewajibannya dan tanah yang telah
dikuasai oleh perusahaan dipergunakan benar-benar dan dimanfaatkan sesuai dengan
izin dan melakukan kewajiban-kewajiban yang telah ditentukan. Pasal 6 disebutkan juga
bahwa dapat diberikan izin penyediaan dan pemberian tanah untuk industrial estate
yang bergerak di bidang penyediaan, pengadaan, dan pematangan tanah bagi keperluan
usaha industri, termasuk industri pariwisata yang merupakan suatu lingkungan yang
dilengkapi dengan prasarana-prasarana umum yang diperlukan. Perusahaan-perusahaan
yang bergerak di bidang ini dapat berupa perusahaan pemerintah pusat/daerah dengan
bentuk Perum atau Persero atau Perusahaan Daerah.
2.4.1. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 268 Tahun 1982
Masalah tersebut terlihat lagi dengan Keputusan dari Menteri Dalam Negeri
Nomor 268 Tahun 1982, khusus untuk perusahaan-perusahaan real estate yang belum
membebaskan tanah ataupun belum mematangkan tanah ataupun menyelesaikan seluruh
proyek secara lengkap. Dalam keputusan tersebut dinyatakan :
a.

Dalam waktu paling lama 5 tahun harus sudah dibebaskan terhitung sejak izin
pembebasan tanah.

b.

Dalam waktu 3 tahun sejak dibebaskan tanah sudah harus dimatangkan.

c.

Menyelesaikan pembangunan tersebut 8 tahun sejak diperoleh izin bangunan


tetapi tidak melebihi 10 tahun.
2.4.2. Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1982
Menteri Dalam Negeri telah membuat Instruksi Nomor 2 Tahun 1982 tentang
Penertiban Tanah di Daerah Perkotaan yang dikuasai oleh Badan Hukum/Perorangan
yang tidak dimanfaatkan/ditelantarkan. Instruksi tersebut yang ditujukan kepada para
Gubernur dan Bupati/Walikota Kepala Daerah, agar tanah-tanah yang sudah dibebaskan
segera dimanfaatkan dan dipergunakan. Demikan pula untuk mengadakan pengawasan

55

yang intensif dan selambat-lambatnya tanggal 24 September 1982 sudah harus


dimanfaatkan/dipergunakan sesuai dengan SK Pencadangan/Penunjukan Lokasi.
Pelanggaran terhadap SK tersebut, agar supaya dibatalkan SK tersebut dan tanahnya
dikuasai langsung oleh Negara.
2.4.3. Surat Edaran Nomor 593.82/5053/Agr tanggal 22 Desember 1982.
Dalam surat edaran tersebut Menteri Dalam Negeri sebaliknya mensinyalir
adanya kelambatan-kelambatan maupun hambatan-hambatan izin prinsip pencadangan
dan pembebasan tanah sehingga terjadi tunggakan-tunggakan yang cukup besar.
Tentunya ini sebagai keluhan dari para investor dalam memperoleh izin tersebut dari
pemerintah daerah yang bersangkutan.
2.4.4. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1982
PMDN ini mengatur tentang penyempurnaan PMDN Nomor 5 Tahun 1974
tentang Penyediaan dan Pemberian Tanah untuk keperluan perusahaan terutama untuk
perumahan sederhana (perumahan rumah dan fasilitas BTN). Dalam hal ini ketentuan
ini secara khusus untuk pembebasan tanah bagi perusahaan-perusahaan pembangunan
perumahan sederhana yang disetujui dan dibiayai oleh BTN (catatan ketentuan ini
bukan untuk pembebasan tanah untuk Perum Perumnas). Permohonan diajukan kepada
Gubernur KDH melalui Bupati/Walikotamadya untuk memperoleh penetapan mengenai
luas dan lokasinya. Pembebasan tersebut termasuk kategori pembebasan tanah untuk
kepentingan pemerintah oleh swasta (berdasarkan PMDN Nomor 15 Tahun 1975 jo
PMDN Nomor 2 Tahun 1976).
Sebagai contoh di DKI Jakarta, maka ditetapkan Keputusan Gubernur Kepala
Daerah Nomor 1898 Tahun 1991tanggal 28 Desember 1991 tentang Petunjuk
Pelaksanaan Pembaharuan Surat Izin Penggunaan Tanah Untuk Pembangunan
Perumahan (real estate) di wilayah Daerah Khusus Ibukota Jakarta, sebagai Kelanjutan
Keputusan Gubernur Kepala Daerah Khusus Ibukota Jakarta no. Da 11/23/49/1972
tanggal 20 November 1972 tentang Ketetapan Persyaratan Pemberian Izin Penunjukkan
Penggunaan Tanah Untuk Real Estate (Perumahan) dalam Wilayah Daerah Khusus
Ibukota Jakarta dan Keputusan Gubernur DKI Jakarta Nomor 540 Tahun 1990 tentang
Petunjuk Pelaksanaan Pemberian Surat Persetujuan prinsip Pembebasan lokasi/lahan

56

atas bidang tanah untuk pembangunan fisik kota di DKI Jakarta.78

BAB III
PENUTUP
3.1.Kesimpulan
Adapun kesimpulan yang dapat ditarik dari uraian pembahasan diatas
adalah :
1. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi
Pembangunan untuk Kepentingan Umum tidak mengatur secara eksplisit dasar hak
bagi swasta untuk menyelenggarakan pengadaan tanah untuk kepentingan umum
karena merujuk pada konsep Hak Menguasai Negara serta pemaknaan Pasal 33 ayat
(3) UUD 1945 serta Pasal 2 UUPA. Pemaknaan Pasal 33 ayat (3) UUD1945
tersebut secara garis besarnya adalah: Negara menguasai bumi, air dan kekayaan
alam yang terkandung di dalamnya, serta bumi, air dan kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya dipergunakan untuk sebesar-besarnya untuk kemakmuran
rakyat. Hak Menguasai Negara merupakan suatu konsep yang mendasarkan pada
pemahaman bahwa negara adalah suatu organisasi kekuasaan dari seluruh rakyat,
sehingga bagi pemilik kekuasaan upaya mempengaruhi pihak lain menjadi sentral
yang dalam hal ini dipegang oleh negara. Makna dari pemahaman tersebut adalah
negara memiliki kewenangan sebagai pengatur, perencana, pelaksana dan sekaligus
pengawas pengelolaan, penggunaan dan pemanfaatan sumber daya alam nasional.
2. Pengaturan hak bagi swasta di dalam dasar pengaturan hak pengadaan tanah untuk
kepentingan umum adalah : diatur sebelumnya dalam Peraturan Menteri Dalam
Negeri Nomor 2 Tahun 1976 tentang Penggunaan Acara Pembebasan Tanah Untuk
Kepentingan Pemerintah Bagi Pembebasan Tanah Oleh Pihak Swasta. Dengan
ketentuan pembebasan tanah oleh pihak swasta untuk kepentingan pembangunan
proyek-proyek yang bersifat menunjang kepentingan umum atau termasuk dalam
bidang pembangunan sarana umum dan fasilitas sosial dapat dilaksanakan menurut
acara pembebasan tanah untuk kepentingan Pemerintah sebagaimana diatur dalam
7878 A.P Parlindungan, 1993, Op.cit, hal. 61-67.

57

Bab I, II dan IV Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975.


Penggunaan acara pembebasan tanah tersebut memerlukan izin tertulis dari
Gubernur Kepala Daerah Tingkat I yang bersangkutan. Peraturan Menteri Dalam
Negeri Nomor 15 Tahun 1975 tentang Ketentuan-Ketentuan Mengenai Tata Cara
Pembebasan Tanah pada Bab I menguraikan mengenai ketentuan umum tentang
pembebasan tanah, pada Bab II menguraikan mengenai pembebasan tanah untuk
keperluan pemerintah.
3.2. Saran
1. Pemerintah

Pemerintah perlu menyusun kebijakan pertanahan bagi swasta yang bersifat


komprehensif sehingga dapat menarik minat swasta untuk melakukan
pembangunan infrastruktur. Diantara

kebijakan

tersebut

antara lain

melakukan amandemen terhadap Undang-Undang Pengadaan tanah dengan


mencatumkan batasan kongkrit bagi swasta dalam penyelenggaraan
pengadaan tanah bagi kepentingan umum.

Perlu diperluas dan dikaji lebih dalam studi dan penelitian tentang
pengadaan tanah untuk kepentingan umum, yang tidak hanya terfokus pada
masalah konflik tanah, mekanisme ganti rugi melainkan juga pada masalah
hubungan agraria pada umumnya. Studi ini akan menemukan nilai-nilai
yang hidup, cara pandang serta paradigma pengadaan tanah. Dengan
demikian akan tergambar bagaimana kaitan kepentingan, motif dan
kebutuhan dari berbagai pihak yang terlibat dalam hubungan pengadaan
tanah untuk kepentingan umum

58

DAFTAR BACAAN
BUKU
Abdurahman, 1995, Masalah Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah, Pembebasan Tanah dan
Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum di
Indonesia, PT. Citra Aditya Bandung.
Alting, Husein, 2010, Dinamika Hukum Dalam Pengakuan dan Perlindungan Hak
Masyarakat Hukum Adat Tanah (Masa Lalu, Kini dan Masa Mendatang),
Lembaga Penerbitan Universitas Khairun, Ternate.
Azhary, 1995, Negara Hukum Indonesia, UI-Press, Jakarta.
Badan Pembangunan Hukum Nasional, 2009, Perencanaan Pembangunan Hukum
Nasional Bidang Pertanahan, Departemen Hukum dan HAM RI, Jakarta.
Bakri, Muhammad ,2007, Hak Menguasai Tanah Oleh Negara (Paradigma Baru Untuk
Reformasi Agraria), Citra Media, Yogyakarta
Basah, Sjachran, 1985, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di
Indonesia, Alumni, Bandung.
Boeke, JH, 1983, Prakapitalisme Di Asia, Sinar Harapan, Jakarta.
Burhan, Ashsofa, 1996, Metode Penelitian Hukum, PT. Rineka Cipta, Jakarta.
Butt, Peter, 1980, Introduction to Land Law, The Law Book Company Limited, Sydney.
Deliarnov, 2005, Perkembangan Pemikiran Ekonomi, PT. Raja Grafindo Persada,
Jakarta.
Erwiningsih, Winahyu, 2009, Hak Menguasai Negara Atas Tanah, Total Media,
Yogyakarta.
E. Utrecht, 1988, Pengantar Hukum Administrasi Negara,

Pustaka Tinta Mas,

Surabaya.
Gautama, Sudargo, 1998, Tafsiran UUPA 1960, Rineka Cipta, Jakarta.
Gunanegara, 2008, Rakyat dan Negara Dalam Pengadaan Tanah untuk Pembangunan,
Tata Nusa, Jakarta.
Hamidi, Jazim ,2005, Hermeneutika Hukum, UII Press, Yogyakarta.

59

Harsono, Boedi, 2008,

Hukum Agraria Indonesia : Sejarah Pembentukan Undang-

Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannnya, Djambatan, Jakarta.


Husken, Frans, dan Benyamin White, 1989, Java: Social Differentiation, Food
Production

and Agrarian

Control

dalam

Gilian

Hart

dkk: Agrarian

Transformation : Local Process and State in Southeast Asia, University of


California Press, Berkeley-Los Angelos-London.
Hutagalung, Ari Sukanti dan Markus Gunawan, 2008, Kewenangan Pemerintah Di
Bidang Pertanahan, PT. Raja Grafindo persada, Jakarta
Ibrahim, Johny, 2006, Teori dan Metodelogi Penelitian Hukum Normatif, Bayu
Publishing Malang.
Iskandar Syah, Mudakir, 2010, Pembebasan Tanah Untuk Kepentingan Umum : Upaya
Hukum Masyarakat Yang Terkena Pembebasan dan Pencabutan Hak, Jala
Permata Aksara, Jakarta.
Jhingan, M.L, 2004, Ekonomi Pembangunan dan Perencanaan, PT. Raja Grafindo
Persada, Jakarta.
Joseph R.

Nolan

dan

M.J

Connolly,

Black West Publishing Co, Fifth Edition,

1979).
Kartohadiprodjo, Soediman, 1967, Pengantar Tata Hukum di Indonesia, PT
Pembangunan, Jakarta.
Kasim, Ifdhal, 1996, Tanah Sebagai Komoditas : Kajian Kritis Atas Kebijakan
Pertanahan Orde Baru, ELSAM, Jakarta.
Latif, H. Abdul dan H. Hasbi Ali, 2010, Politik Hukum, Sinar Grafika, Jakarta.
Limbong,

Bernhard,

2011,

Pengadaan

Tanah

Untuk

Pembangunan:Regulasi,

Kompensasi Penegakan Hukum, Pustaka Margareta, Jakarta.


________, 2012, Hukum Agraria Nasional, Pustaka Margareta, Jakarta.
Mahfud MD, Moh., 2011, Politik Hukum di Indonesia, Rajawali Pers, Jakarta.
Marhaendra, A.A. Oka, 1996, Menguak Masalah Hukum Demokrasi dan Pertanahan,
Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
Marzuki, Peter Mahmud, 2008, Pengantar Ilmu Hukum, Kencana, Jakarta.
___________, 2005, Penelitian Hukum, Kencana, Jakarta.
Mertokusumo, Sudikno, 2001, Penemuan Hukum Sebuah Pengantar, Liberty,

60

Jakarta.
Mertokusumo, Sudikno dan A. Pitlo, 1993, Bab-Bab tentang Penemuan Hukum, Citra
Aditya, Jakarta.
Mubyarto, 1997, Ekonomi Rakyat, Program IDT dan Demokrasi Ekonomi Indonesia,
Aditya Media, Yogyakarta.
Muhadar, 2006, Viktimisasi Kejahatan Pertanahan, Laksbang Presisndo,Surabaya.
Mustofa dan Suratman, 2013, Penggunaan Hak Atas Tanah Untuk Industri, Sinar
Grafika, Jakarta.
Noer, Fauzi, 1997, Tanah dan Pembangunan, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
__________, 1999, Petani dan Penguasa : Dinamika Perjalanan Politik Agraria
Indonesia, Insist Press, KPA dan Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Parlindungan, A.P, 1993, Pencabutan dan Pembebasan Hak Atas Tanah Studi
Perbandingan, Mandar Maju, Bandung.
Pelzer, Karl J, 1991, Sengketa Agraria : Pengusaha Perkebunan Melawan Petani,
Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
Pound, Roscou, 1922, An Introduction To The Philosophy of Law, Yale University
Press, New Heaven.
Praptodihardjo, Singgih, 1953, Sendi-Sendi Hukum Tanah di Indonesia, Yayasan
Pembangunan, Jakarta.
Purbopranoto, Kuntjoro, 1975, Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan
Peradilan Administrasi Negara, Alumni, Bandung.
Rahardjo, Satjipto, 1991, Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti Bandung, Bandung.
Rosadi, Otong, dan Andi Desman, 2012, Studi Politik Hukum : Suatu Optik Ilmu
Hukum, Thafa Media, Yogyakarta.
Salindeho, John, 1988, Masalah Tanah Dalam Pembangunan, Sinar Grafika,
Jakarta.
Santoso, Budi, 2008, Aspek Hukum Pembiayaan Proyek Infrastruktur Dengan Model
BOT (Build Operate Transfer), Genta Press, Jakarta.
Santoso, Urip, 2012, Hukum Agraria Kajian Komprehensif, Kencana Prenanda, Jakarta.
Setiawan, Bonnie, 2003, Globalisasi Pertanian : Ancaman Atas Kedaulatan Bangsa dan
Kesejahteraan Petani, The Institute for Global Justice, Jakarta.

61

Simarmata, Rikardo, 2002, Kapitalisme Perkebunan dan Konsep Pemilikan Tanah oleh
Negara, INSIST Press, Yogyakarta.
Sitorus, Oloan dan Dayat Limbong, 2004, Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum,
Mitra Kebijakan Pertanahan Indonesia, Yogyakarta.
Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, 2010, Penelitan Hukum Normatif Suatu Tinjauan
Singkat, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Soekarno, 1932, Swadeshi dan Massa Aksi dalam Imam Toto K. Rahardjo dan
Herdianto, Bung Karno dan Ekonomi Berdikari : Kenangan 100 tahun Bung
Karno, Grasindo, Jakarta
Soimin, Soedharyo,2001, Status Hak dan Pembebasan Tanah, Sinar Grafika, Jakarta.
Stone, Julius, 1961, The Province and Function of Law As Logic, Justice and Social
Control, A Study In Jurisprudence, New York.
Sudiyat, Iman, 1982, Beberapa Masalah Penguasaan Tanah Di Berbagai Masyarakat
Sedang Berkembang, Liberty, Yogyakarta.
Sumardjono, Maria S.W, 2009, Tanah Dalam Persepektif Hak Ekonomi Sosial dan
Budaya, Kompas, Jakarta.
_________, 2009, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, Kompas,
Jakarta.
Supriadi, 2010, Hukum Agraria, Sinar Grafika, Jakarta.
Sutedi, Adrian, 2007, Implementasi Prinsip Kepentingan Umum dalam Pengadaan
Tanah Untuk Pembangunan, Sinar Grafika, Jakarta.
Sutiyoso, Bambang , 2012, Metode Penemuan Hukum : Upaya Mewujudkan Hukum
yang Pasti dan Berkeadilan, UII Press
Syahrani, H. Riduan, 2010, Rangkuman Intisari Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti,
Banjarmasin.
Syaukani, Imam dan A. Ahsin Thohari, 2007, Dasar-Dasar Politik Hukum, Raja
Grafindo Persada, Jakarta.
Wahjono, Padmo, 1986, Indonesia Negara Berdasarkan Atas Hukum,Ghalia
Indonesia, Jakarta.
Wiradi, Gunawan, 2000, Reforma Agraria :Perjalanan Yang Belum Berakhir, Pustaka
Pelajar, Yogyakarta.

62

MAJALAH/JURNAL
A, Hamid S. Atamimi, 1996, Der Rechtsstaat Republik Indonesia dan Persepektifnya
Menurut Pancasila dan UUD 1945, Makalah pada Seminar Dies Natalis
Universitas 17 Agustus Jakarta ke 42, diselenggarakan oleh Universitas 17
Agustus, Jakarta, Tanggal 9 Juli.
Bagir Manan,1999,

Pemikiran Makalah pada Negara Berkembang. Temu Ilmiah

Nasional, Fakultas Hukum Universitas Padjajaran, Bandung, 6 April.


Benny Soetrisno, 2000, Peran Swasta Dalam Pembiayaan Infrastruktur Serta Kendala
Keseimbangan Antara Pusat dan Daerah, Makalah pada Seminar Dies Natalis
Fakultas Hukum Universitas Diponegoro ke 50, Semarang, 21 September 2000.
Bapenas, 2011, Sustaining Partnership, Media Informasi Kerjasama Pemerintah dan
Swasta, Mengapa Memilih KPS, Identifikasi dan Seleksi Proyek Kerjasama,
Jakarta.
Herman Soesangobeng, Makalah Hak Tanah Ulayat disampaikan dan dalam Seminar
Pertanahan Balitbang Dep.Keh.HAM, Jakarta, 4 November 2003.
JD. Hal Sulivan, How the Private Sector can work in partnership with the Government
of Indonesia successfully implement infrastructure projects, Presented at the
Legal Climate in Indonesia for BOT Investment, 17 Juni 1996, Jakarta.
Maria S.W Sumardjono,septualterhadapTelaahBeberapaAspek KonHak Milik, Sebuah
Catatan untuk Makalah Chadijdjah Dalimunte, Konsep Akademis Hak Milik
Atas Tanah Menurut UUPA, Makalah Dalam Seminar Nasional Hukum Agraria
III Fakultas Hukum Universitas
Sumatera Utara-Badan Pertanahan Nasional, Medan 19-20 September, 1990.
Padmo Wahjono, Menelisik Proses Terbentuknya Peraturan Perundang-undangan,
dalam Majalah Forum Keadilan, No. 29, April 1991.
Soekarno, 1932, Swadeshi dan Massa Aksi dalam Imam Toto K. Rahardjo dan
Herdianto, Bung Karno dan Ekonomi Berdikari : Kenangam 100 tahun Bung
Karno, Grasindo, Jakarta.
Soekarno, 1959, Amanat pada Sidang Pleno I Dewan Perancang Nasional (Depernas),
28 Agustus 1959, dalam Iman Toto K. Rahardjo dan Herdianto WK, 2001, Bung
Karno dan Ekonomi Berdikari, penerbit Grasindo, Jakarta.

63

Teuku Mohammad Radhie, Pembaharuan Politik Hukum dalam Rangka Pembangunan


Nasional, dalam Majalah Prisma No. 6 Tahun II, Desember 1973.

KARYA ILMIAH
Nurhasan Ismail, 2006, Perkembangan Hukum Pertanahan Indonesia: Suatu Pendekatan
Ekonomi-Politik, Disertasi Pada Program Doktor Ilmu Hukum Universitas
Gajah Mada, Yogyakarta.
Ronald Z. Titahelu, 1993, Penetapan Asas-Asas Hukum Umum Dalam Penggunaan
Tanah

Untuk

Sebesar-besar

Kemakmuran

Rakyat,

Disertasi

Program

Pascasarjana Universitas Airlangga, Surabaya.

KAMUS
Tim Pusat Bahasa Indonesia, 2008, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Pusat Bahasa,
Jakarta.
W. J. S Poerwadarminta, 2006, Kamus Umum Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta.

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok Agraria
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1960 Nomor 104, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 2043)
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah dan
Benda-Benda Yang Ada Diatasnya (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
1961 Nomor 288, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
2324)
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan
Untuk Kepentingan Umum (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2012
Nomor 22)
Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1973 tentang Pelaksanaan Pencabutan Hak-Hak Atas

64

Tanah dan Benda-Benda Yang Ada Diatasnya


Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksana
Pembangunan Untuk Kepentingan Umum
Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun 2006 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksana
Pembangunan Untuk Kepentingan Umum
Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan
Pembangunan Untuk Kepentingan Umum
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975 tentang Ketentuan-Ketentuan
Mengenai Tata Cara Pembebasan Tanah
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1976 tentang Penggunaan Acara
Pembebasan Tanah untuk Kepentingan Pemerintah Bagi Pembebasan Tanah
Oleh Pihak Swasta
Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional Nomor 3 Tahun 2012
tentang Panduan Umum Pelaksana Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha
Dalam Penyediaan Infrastruktur

INTERNET
Achmad Rusyaidi, 2012, Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum : Antara
Kepentingan Umum dan Perlindungan HAM, (Cited : 18 Oktober 2012),
available from URL: http://prpmakasar.wordpress_com

KATA PENGANTAR

Puji syukur kehadirat Allah SWT atas segala limpahan Rahmat dan Karunia-Nya
yang tiada henti sehingga penulis dapat menyelesaikan penyusunan tugas ini yang
membahas tentang "Pemanfaatan Tanah Ulayat Untuk Kegiatan Pembangunan.
Penulis mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada Bapak Dr.
Rembrandt, SH, M.Pd selaku Dosen Pada Mata Kuliah Hukum Lingkungan, yang telah

65

memberikan bimbingan, saran, dan mengarahkan penulis selama penyusunan tugas ini.
Selesainya tugas ini juga atas bantuan banyak pihak.
Semoga Allah SWT memberikan balasan yang lebih baik atas segala
bantuan yang telah diberikan. Masukan, saran dan kritik dari semua pihak sangat
penulis harapkan untuk melengkapi kekurangan-kekurangan

dalam tugas ini

sehingga bermanfaat bagi penulis dan pembaca pada umumnya.

Pariaman,

Maret 2016

Penulis

DAFTAR ISI
i
KATA PENGANTAR

DAFTAR ISI ..

ii

BAB I PENDAHULUAN ..

1.1.

Latar Belakang Masalah

1.2.

.
Landasan Teoritis

.. 14

66

1.2.1. Konsep Negara Kesejahteraan 14


1.2.2. Asas Penyelenggaraan Kepentingan Umum 18
1.2.3. Konsep Kepentingan Umum .. 19
BAB II TINJAUAN UMUM PENGATURAN PENYELENGGARAAN
PENGADAAN TANAH UNTUK KEPENTINGAN UMUM . 23
2.1. Konsep Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum
23
2.2. Pengaturan Pengadaan Tanah Dalam Pembangunan Untuk
Kepentingan Umum 32
2.3. Pengaturan Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum
. 43
2.4. Pengaturan Peran Swasta Dalam Penyelenggaraan Pengadaan Tanah
Dalam Pembangunan Untuk Kepentingan Umum 47
2.4.1. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 268 Tahun 1982 57
2.4.2. Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1982 .. 57
2.4.3. Surat Edaran Nomor 593.82/5053/Agr tanggal 22 Desember 1982
58
2.4.4. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1982 58
BAB III PENUTUP .. 59
3.1. Kesimpulan 59
3.2. Saran .. 60
DAFTAR BACAAN 61
MAJALAH/JURNAL 65
ii
KARYA ILMIAH .. 66
KAMUS .. 66
PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN 66
INTERNET 67

67

MAKALAH
iii

PEMANFAATAN TANAH ULAYAT UNTUK


KEGIATAN PEMBANGUNAN
Makalah ini dibuat sebagai tugas akhir semester pada
mata kuliah Hukum Linkungan

68

Disusun Oleh:
NOFIRMAN BASRI
NIM. 15168010

PROGRAM PASCA SARJANA ILMU LINGKUNGAN


UNIVERSITAS NEGERI PADANG
2016

iii