Apuntes sobre la Graduacin de Sanciones por Infracciones a las

Normas de Proteccin al Consumidor

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Gmez Apac, Hugo; Isla Rodrguez, Susan; Meja Trujillo,

Gianfranco

Publisher

Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP)

Journal

Derecho & Sociedad

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http://hdl.handle.net/10757/604694

Apuntes sobre la Graduacin de

Sanciones por Infracciones a las Normas
de Proteccin al Consumidor
Hugo Gmez Apac*
S usan Isla Rodrguez* *
Gianfi"<UlCO Meja Trujillo * * *
"El gnero humano invent una variedad de ingeniosos castigos para aplicarlos a los delincuentes
sentenciados. Muerte, tortura, estigmas, multas, encarcelamiento, destierro, restricciones a la libertad de
movimiento u ocupacin y prdida de la ciudadana son tan slo los ms comunes."'

1. Introduccin
El presente artculo tiene como objeto explicar la
metodologa utilizada por la Comisin adscrita a la
Oficina Regional del Instituto Nacional de Defensa de
la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad
intelectual - INDECOPI de lea (en adelante, la Comisin)
para graduar las sanciones impuestas a los proveedores
que infringieron las normas de proteccin al consumidor
durante los aos 2008 y 2009 dentro de la circunscripcin
de competencia territorial de dicha Comisin.

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Para tal efecto, en primer lugar se esbozarn nociones
conceptuales sobre la potestad sancionadora de la
Administracin Pblica y la sancin administrativa, y
luego, tomando como referencia la casustica resolutiva
de la Comisin, se explicar la metodologa empleada
para sancionar a quienes infringieron las normas
de proteccin al consumidor, metodologa que se

encuentra contenida en las resoluciones emitidas entre

los aos 2008 y 2009.
Empecemos por el plano conceptual.

2. La Potestad Sancionadora de la Administracin

Pblica
En aras de resguardar los bienes jurdicos de inters
pblico, nuestro ordenamiento jurdico ha dotado a
la Administracin Pblica de una serie de potestades
-prerrogativas de naturaleza pblica- que expresan
el poder de imperio (ius imperium) del Estado. Es el
caso de las potestades reglamentaria, regulatoria,
fiscalizadora, tributaria, sancionadora, de polica, de
autotutela, entre otras2 Estas potestades no se ejercen
libremente, sino dentro del marco constitucional
de respeto de los derechos fundamentales de los
ciudadanos y en alineacin con postulados medulares y

Abogado. Miembro de la Comisin de Proteccin al Consumidor del INDECOPI y profesor del curso de Derecho de la Competencia en la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos y en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Ha sido Presidente de la Comisin adscrita a la Oficina Regional deiiNDECOPI de lea.
Abogada. Asistente Legal en la Secretara Tcnica de la Comisin adscrita a la Oficina Regional deiiNDECOPI de lea.
Abogado. Secretario Tcnico de la Comisin adscrita a la Oficina Regional del INDECOPI de lea. Profesor del Curso de Derecho de la Competencia, Proteccin al
Consumidor y Regulacin de Servicios Pblicos en la Facultad de Derecho de la Universidad Privada San Juan Bautista- Filial lea.

BECKER, Gary. Crimen y Castigo: Un enfoque Econmico. Extrado de Derecho y Economa: Una revisin de la literatura. Andrs Roemer (Compilador), Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, Primera Reimpresin 2002, p.392.
"El Ordenamiento jurdico( ... ) otorga a las Administraciones unos poderes derivados, de permanente aplicacin para la consecucin de los objetivos genricos,
constitucionalmente atribuidos, y unos objetivos legalmente asignados que posibilitan -ms todava, le obligan a- la realizacin de sus actuaciones, incluso frente
a la legtima oposicin de los particulares. El ejercicio de este tipo de poderes (potestades, en sentido tcnico-jurdico) est obviamente condicionado por el omnipresente principio de legalidad( ... ) y asimismo, por la obligacin de respeto al ambito de invulnerabilidad de los derechos de los ciudadanos, en la medida que, incluso
cuando es perfectamente posible el despojo o abatimiento de tales derechos, las Administraciones pblicas se encuentran obligadas a hallar la alternativa al dao o
perjuicio legtimo inferido en la esfera jurdica de los particulares.
(... )

El conjunto de potestades -autnticos privilegios, como hemos dicho- asignado a las Administraciones pblicas constituye, en definitiva, la traduccin especifica
del poder pblico genrico { ... ) no se trata de un cuadro abierto e indefinido que pueda dar cobertura a cualquier medida correctiva diseada por las propias
Administraciones, sino de una plataforma excepcional respecto del rgimen jurdico general (de"prerrogativas exorbitantes del Derecho comn" se sola hablar en
el pasado) que se hace ostensible en la posibilidad de adoptar decisiones que incrementan, modifican o disminuyen derechos subjetivos o intereses legtimos de
los ciudadanos". BERMEJO VERA, Jos. Derecho Administrativo, Parte Especial. Sexta Edicin, Thomson, Civitas. Espafia, 2005, pp. 75-76.

Hugo Gmez Apac 1 Susan Isla Rodrguez 1 Gianfranco Meja Trujillo

principios rectores del procedimiento administrativo,

como son los principios de legalidad, debido
procedimiento, imparcialidad, razonabilidad, etc. 3
En particular nos interesa analizar la potestad
sancionadora de la Administracin. sta es el poder
conferido a la Administracin Pblica para castigar
el quebrantamiento del ordenamiento jurdico por
parte de los agentes que interactan en la sociedad.
Tiene como objetivos disuadir y corregir las
conductas ilegales y castigar a quienes las ejecutan,
en tanto hay una vulneracin (concreta o potencial)
del inters pblico. 4
Tambin la podemos definir como "( ... ) el poder
jurdico que posee la Administracin Pblica para
castigar a los administrados, cuando stos lesionan
determinados bienes jurdicos reconocidos por el
marco constitucional y legal vigente. Esta potestad,
mediante la repres1on de ciertas conductas,
busca incentivar el respeto y cumplimiento
del ordenamiento jurdico, desincentivando la
realizacin de infracciones."5
La potestad sancionadora tiene como fundamento
asegurar el cumplimiento de los deberes de los

ciudadanos y el respeto al orden pblico en el

desarrollo de sus actividades. Sin dicha atribucin,
la Administracin no podra ejercer coaccin alguna
frente a quienes vulneran las normas, en tanto
no existira ningn castigo por atentar contra los
derechos de sus conciudadanos o desacatar las
obligaciones impuestas por el Estado.
Si la Administracin no estuviera envestida con
dicha potestad, al verificar el incumplimiento del
marco legal que rige el desarrollo de nuestras
actividades econmicas, legales, e incluso sociales,
se encontrara maniatada, pues no podra castigar la
desobediencia o desacato de la legalidad, siendo la
ley letra muerta. Sera como un perro con mordaza:
ladra, pero no muerde.6
La potestad sancionadora est estructurada, y a
su vez limitada, por principios constitucionales
que deben ser respetados por la Administracin
Pblica al momento de ejercerla, con la finalidad
de evitar cualquier exceso o actuacin arbitraria
en perjuicio de los ciudadanos. Nuestro
ordenamiento jurdico recoge estos principios
en el artculo 230 de la Ley 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General. 7

Para mayor detalle se sugiere consultar: VERGARAY BJAR, Vernica y GOMEZ APAC, Hugo. La Potestad Sancionadora y los Principios del Procedimiento Sancionador. En: AAVV (Milagros Marav Sumar, Compiladora). "Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. Libro Homenaje a Jos Alberto Bustamante". Fondo
Editorial de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Lima, Per, 2009, pp. 403 a 438. As como, MORN URSINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurdica, Octava Edicin, Primera reimpresin, Lima, Diciembre 2009, pp. 58 y ss.

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"... la potestad de sancionar o potestad sancionadora constituye una importantsima manifestacin del poder jurdico de las Administraciones pblicas para el

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cumplimiento de sus fines. Se trata de una potestad de signo autnticamente represivo, que se ejercita a partir de una vulneracin o perturbacin de reglas

establecidas{. .. ) puede tambin pensarse en una cierta finalidad preventiva de la potestad sancionadora, si se tiene en cuenta que el simple hecho de proponer
un cuadro sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una norma, implica una amenaza latente para quien, sin atender pacfica y voluntariamente al
cumplimiento de tales prescripciones, las infringe involuntariamente o deliberadamente". BERMEJO VERA, Jos, Op. Cit., p. 77.
VERGARAY BJAR, Vernica y GMEZ APAC, Hugo. Op. Cit., p. 403.
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" ... la potestad sancionadora constituye una potestad accesoria, derivada o deducible de la funcin genrica de "polica" reconocida a las Administraciones pblicas,
hasta el punto de que, sin el reconocimiento de la potestad, no le sera fcil a las Administraciones cumplir sus obligaciones constitucionales de servicio de los
intereses generales, potencialmente amenazados por las conductas activas u omisivas de determinados ciudadanos". BERMEJO VERA, Jos, Op. Cit., p. 80.
LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL.-"Artculo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades est regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias administrativas que a
ttulo de sancin son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningn caso habilitarn a disponer la privacin de libertad.
2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarn sanciones sujetndose al procedimiento establecido respetando las garantas del debido proceso.
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisin de la conducta sancionable no resulte ms ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas
o asumir la sancin. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas debern ser proporcionales al incumplimiento calificado como infraccin, debiendo observar los siguientes
criterios que en orden de prelacin se sealan a efectos de su graduacin:
a)

La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido; b) El perjuicio econmico causado; e) La repeticin y/o continuidad en la comisin de la infraccin;

d)

Las circunstancias de la comisin de la infraccin; e) El beneficio ilegalmente obtenido; y f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

4. Tipicidad.- Slo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificacin como
tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o
determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por va reglamentaria.
S.lrretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores
le sean ms favorables.
6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como ms de una infraccin se aplicar la sancin prevista para la infraccin de mayor gravedad, sin
perjuicio que puedan exigirse las dems responsabilidades que establezcan las leyes.
7. Continuacin de infracciones.- Para determinar la procedencia de la imposicin de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se
requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta {30) das hbiles desde la fecha de la imposicin de la ltima sancin y que se acredite haber solicitado al administrado
que demuestre haber cesado la infraccin dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sancin de nulidad, no podrn atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposicin de la sancin respectiva, en los siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trmite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la ltima sancin administrativa. b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recado en acto administrativo firme. e) Cuando la conducta que determin la imposicin de la sancin
administrativa original haya perdido el carcter de infraccin administrativa por modificacin en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicacin de principio de irretroactividad a
que se refiere el inciso 5.

8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infraccin sancionable.
9. Presuncin de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
1O. Non bis in dem.- No se podrn imponer sucesiva o simultneamente una pena y una sancin administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie
la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibicin se extiende tambin a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuacin de infracciones a que se refiere el inciso 7."

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135

Proteccin al Consumidor

Si bien todos los principios son importantes para

el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administracin, para la graduacin de la sancin,
los principios de razonabilidad y proporcionalidad
son determinantes, pues tienen una relevancia
particular, tal como lo analizaremos ms adelante.
Una ltima consideracin sobre este tpico. La
potestad sancionadora de la Administracin Pblica
castiga infracciones al orden jurdico general no
calificadas como delito por el ordenamiento penal
-al que se acude en ltima ratio-, con la finalidad
de prevenir los riesgos sociales y proteger el inters
pblico con mayor celeridad y menor costo para la
sociedad y el Estado.8
3. La Sancin
El mecanismo mediante el cual la potestad
sancionadora de la Administracin Pblica se
expresa o materializa es a travs de la imposicin
de sanciones administrativas (multas pecuniarias,
cierre de locales, suspensin de autorizacin, entre
otros). Las sanciones se imponen luego de haberse
verificado la comisin de la infraccin y en el marco
de un procedimiento administrativo sancionador
iniciado por la autoridad competente. La titularidad
de la accin sancionadora siempre es de la autoridad
administrativa, pese a que el procedimiento pueda
iniciarse a solicitud de parte, como es en el caso de
los procedimientos seguidos por la afectacin de los
derechos de los consumidores.

136

La sancin es una decisin de la Administracin

Pblica que afecta la esfera jurdica 9 -en particular, la
patrimonial- de las personas naturales o jurdicas que
violan el ordenamiento jurdico. Es la consecuencia
jurdica establecida ante la verificacin de la
conducta previamente tipificada como infraccin
administrativa.
La finalidad de la sanoon es disuadir y castigar
una conducta ilcita. Mediante la sancin, la

Administracin ejerce coeroon en los individuo

para que se cian al cumplimiento de las leye~
causando dos efectos. El primero, disuasivo, pue
procura evitar que se sigan cometiendo en el futur'
conductas como la sancionada por el infractor o pe
terceros. El segundo, correctivo, pues suspende 1
comisin de la conducta infractora y devuelve a 1
sociedad el equilibrio perdido.
En trminos econmicos, podemos afirmar que lo qu
busca la sancin es que la actividad ilcita sea meno
rentable para el infractor que dar cumplimiento a h
dispuesto por el ordenamiento 10; es decir, que se
ms costoso trasgredir las normas que darle efectiv<
cumplimiento. De ah que la autoridad administrativ
debe prever que la comisin de la conducta sancionabl
no resulte ms ventajosa para el infractor que cumpl1
las normas infringidas o asumir la sancin. BeckE
nos aconseja que "[l]a cantidad ptima de coerci!
depende, entre otras cosas, del costo de atrapar
condenar a los delincuentes, de la naturaleza dE
castigo -por ejemplo, que sean multas o prisin- y de 1
respuestas de los delincuentes a cambios realizados e1
la coercin .. :'1 1
As, la autoridad administrativa, despus de verifica
la existencia de la infraccin, debe valorar el beneficil
ilcito obtenido o estimado por el infractor, estimar 1
probabilidad de ser atrapado y ponderar el dao causad'
y los efectos en el mercado de la conducta infractor<
para determinar qu sancin aplicar. Asimismo, podr
considerar cunto le cuesta a la Administracin detecta
la conducta infractora, movilizar el aparato estatal par
sancionarlo, entre otros costos que implican velar por E
cumplimiento de las normas.
A diferencia de la va penal, en sede administrativ.
no est contemplada la privacin de la libertad com1
una forma de sancionar a quienes infringen el maree
legal que nos regula. Las sanciones establecida
estn enmarcadas desde un llamado de atenci1
(amonestacin), imposicin de multas pecuniaria~
la limitacin del ejercicio de alguna actividad, 1

El fundamento de lo sealado se encuentra en la Sentencia del Tribunal Constitucional Espaol del3 de octubre de 1983, en donde se indica que la finalidad de otorgc:

a la Administracin pblica la potestad de sancionar a los administrados recae en:

l. No recargar en exceso las actividades de la judicatura (Poder Judicial) con la atencin de ilcitos de gravedad menor;
2. Dotar de mayor eficacia al aparato represivo respecto de los ilcitos menores; y,
3. Una mayor inmediacin de la autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados.
(Extrado de VERGARAY BJAR, Vernica y GMEZ APAC, Hugo. O p. Cit., pp. 403404)

Para mejor entender,"[l]a sancin constituye una resolucin administrativa de gravamen que disminuye o debilita -o incluso elimina- algn espacio de la esferajurdic
de los particulares, bien porque se le priva de un derecho, bien porque se le impone un deber u obligacin, siempre como consecuencia de la generacin de un
responsabilidad derivada de la actitud de los mismos.( ... )': BERMEJO VERA, Jos, O p. Cit, 2005, p. 81.

En palabras de Huergo, la sancin castiga o retribuye un comportamiento ilegal del sujeto a quien se impone. HU ERGO LORA, Alejandro, Las Sanciones Administra!
vas, Editoriallustel, primera edicin, Espaa, 2007, p. 225.

1O "El punto de vista que aqu se adopta es el anlisis usual de la eleccin que siguen los economistas y asume que una persona comete un agravio si la utilida1
esperada excede la utilidad que obtendra empleando su tiempo y recursos en otras actividades. Por lo tanto, algunas personas se convierten en "delincuentes" n1
porque su motivacin bsica difiera de las otras personas, sino porque sus beneficios y costos difieren ..." BECKER, Gary. O p. Cit., p. 390.
"Que una de las partes cometa o no un acto en realidad ~muy aparte de si es o no socialmente deseable que lo haga-, depender de su percepcin de la posibil1
dad de sufrir una sancin monetaria o no monetaria. Una de las partes cometera un acto si, y slo si, la sancin esperada fuera menor que el beneficio esperado.~
decide no cometer un acto, se dir que fue disuadido:' SHAVELL, Steven, El Derecho Penal y el uso ptimo de sanciones no monetarias como medida de disuasir
Artculo incluido en ROEMER, Andrs (compilador), Derecho y Economa: Una revisin de la literatura, Fondo de Cultura Econmica, Mxico 2000, p. 439.
11

BECKER, Gary. Op. Cit., p. 384.

Acceso al documento completo: http://hdl.handle.net/10757/604694