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PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO

Altera o Ato das Disposies Constitucionais


Transitrias, para instituir o Novo Regime
Fiscal.
Art. 1 O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar com as
seguintes alteraes:
Art. 101. Fica institudo, para todos os Poderes da Unio e os rgos federais com
autonomia administrativa e financeira integrantes dos Oramento Fiscal e da Seguridade
Social, o Novo Regime Fiscal, que vigorar por vinte exerccios financeiros, nos termos dos
art. 102 a art. 105 deste Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. (NR)
Art. 102. Ser fixado, para cada exerccio, limite individualizado para a despesa
primria total do Poder Executivo, do Poder Judicirio, do Poder Legislativo, inclusive o
Tribunal de Contas da Unio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da
Unio.
1 Nos Poderes e rgos referidos no caput, esto compreendidos os rgos e as
entidades da administrao pblica federal direta e indireta, os fundos e as fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico e as empresas estatais dependentes.
2 Os limites estabelecidos na forma do art. 51, caput, inciso IV, do art. 52, caput,
inciso XIII, do art. 99, 1, do art. 127, 3, e do art. 134, 3, da Constituio, no podero
ser superiores aos fixados nos termos previstos neste artigo.
3 Cada um dos limites a que se refere o caput equivaler:
I - para o exerccio de 2017, despesa primria realizada no exerccio de 2016,
conforme disposto no 8, corrigida pela variao do ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo - IPCA, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, ou de outro ndice que vier a substitu-lo, para o perodo de janeiro a dezembro de
2016; e
II - nos exerccios posteriores, ao valor do limite referente ao exerccio imediatamente
anterior, corrigido pela variao do IPCA, publicado pelo IBGE, ou de outro ndice que vier a
substitu-lo, para o perodo de janeiro a dezembro do exerccio imediatamente anterior.
4 Os limites a que se refere o inciso II do 3 constaro na Lei de Diretrizes
Oramentrias dos respectivos exerccios.
5 A variao do IPCA a que se refere o inciso II do 3 ser:
I - para fins de elaborao e aprovao da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei

Oramentria Anual, a estimativa proposta pelo Poder Executivo, e suas atualizaes; e


II - para fins de execuo oramentria, aquela acumulada no perodo de janeiro a
dezembro do exerccio anterior, procedendo-se o correspondente ajuste nos valores dos
limites previstos neste artigo.
6 No se incluem nos limites previstos neste artigo:
I - transferncias constitucionais estabelecidas pelos art. 20, 1, art. 157 a art. 159 e
art. 212, 6, e as despesas referentes ao art. 21, caput, inciso XIV, todos da Constituio, e
as complementaes de que trata o art. 60, caput, inciso V, deste Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias;
II - crditos extraordinrios a que se refere o art. 167, 3, da Constituio;
III - despesas com a realizao de eleies pela justia eleitoral;
IV - outras transferncias obrigatrias derivadas de lei que sejam apuradas em funo
de receita vinculadas; e
V - despesas com aumento de capital de empresas estatais no dependentes.
7 O Presidente da Repblica poder propor ao Congresso Nacional, por meio de
projeto de lei, vedada a adoo de Medida Provisria, alterao no mtodo de correo dos
limites a que se refere este artigo, para vigorar a partir do dcimo exerccio de vigncia da
Emenda Constitucional que instituiu o Novo Regime Fiscal.
8 Para fins de verificao do cumprimento do limite de que trata o caput, ser
considerado o somatrio das despesas que afetam o resultado primrio no exerccio, includos
os restos a pagar referentes s despesas primrias. (NR)
Art. 103. No caso de descumprimento do limite de que trata o caput do art. 102
deste Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, aplicam-se, no exerccio seguinte, ao
Poder ou ao rgo que descumpriu o limite, vedaes:
I - concesso, a qualquer ttulo, de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de
remunerao de servidores pblicos, inclusive do previsto no inciso X do caput do art. 37 da
Constituio, exceto os derivados de sentena judicial ou de determinao legal decorrente de
atos anteriores entrada em vigor da Emenda Constitucional que instituiu o Novo Regime
Fiscal;
II - criao de cargo, emprego ou funo que implique aumento de despesa;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, ressalvadas as
reposies de cargos de chefia e de direo que no acarretem aumento de despesa e aquelas
decorrentes de vacncias de cargos efetivos; e
V - realizao de concurso pblico.
Pargrafo nico. Adicionalmente ao disposto no caput, no caso de descumprimento
do limite de que trata o caput do art. 102 deste Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias pelo Poder Executivo, no exerccio seguinte:

I - a despesa nominal com subsdios e subvenes econmicas no poder superar


aquela realizada no exerccio anterior; e
II - fica vedada a concesso ou a ampliao de incentivo ou benefcio de natureza
tributria da qual decorra renncia de receita. (NR)
Art. 104. A partir do exerccio financeiro de 2017, as aplicaes mnimas de recursos
a que se referem o inciso I do 2 e o 3 do art. 198 e o caput do art. 212, ambos da
Constituio, correspondero, em cada exerccio financeiro, s aplicaes mnimas referentes
ao exerccio anterior corrigidas na forma estabelecida pelo inciso II do 3 e do 5 do art.
102 deste Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. (NR)
Art. 105. As vedaes introduzidas pelo Novo Regime Fiscal no constituiro
obrigao de pagamento futuro pela Unio ou direitos de outrem sobre o errio. (NR)
Art. 2 Fica revogado o art. 2 da Emenda Constitucional n 86, de 17 de maro de
2015.
Art. 3 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia,

PEC EM 83 MF MPDG-ALTERA ADCT ARTS. 203 E 239(L2)

EMI n 00083/2016 MF MPDG


Braslia, 15 de Junho de 2016

Excelentssimo Senhor Vice-Presidente da Repblica, no exerccio do cargo de Presidente


da Repblica,

1.
Temos a honra de submeter elevada considerao de Vossa Excelncia Proposta de
Emenda Constituio que visa criar o Novo Regime fiscal no mbito da Unio. Esse instrumento
visa reverter, no horizonte de mdio e longo prazo, o quadro de agudo desequilbrio fiscal em que nos
ltimos anos foi colocado o Governo Federal.
2.
Faz-se necessria mudana de rumos nas contas pblicas, para que o Pas consiga, com a
maior brevidade possvel, restabelecer a confiana na sustentabilidade dos gastos e da dvida pblica.
importante destacar que, dado o quadro de agudo desequilbrio fiscal que se desenvolveu nos
ltimos anos, esse instrumento essencial para recolocar a economia em trajetria de crescimento,
com gerao de renda e empregos. Corrigir o desequilbrio das contas pblicas condio necessria
para retirar a economia brasileira da situao crtica que Vossa Excelncia recebeu ao assumir a
Presidncia da Repblica.
3.
No mbito da Unio, a deteriorao do resultado primrio nos ltimos anos, que
culminar com a gerao de um dficit de at R$170 bilhes este ano, somada assuno de
obrigaes, determinou aumento sem precedentes da dvida pblica federal. De fato, a Dvida Bruta
do Governo Geral passou de 51,7% do PIB, em 2013, para 67,5% do PIB em abril de 2016 e as
projees indicam que, se nada for feito para conter essa espiral, o patamar de 80% do PIB ser
ultrapassado nos prximos anos. Note-se que, entre as consequncias desse desarranjo fiscal,
destacam-se os elevados prmios de risco, a perda de confiana dos agentes econmicos e as altas
taxas de juros, que, por sua vez, deprimem os investimentos e comprometeram a capacidade de
crescimento e gerao de empregos da economia. Dessa forma, aes para dar sustentabilidade s
despesas pblicas no so um fim em si mesmas, mas o nico caminho para a recuperao da
confiana, que se traduzir na volta do crescimento.
4.
A raiz do problema fiscal do Governo Federal est no crescimento acelerado da despesa
pblica primria. No perodo 2008-2015, essa despesa cresceu 51% acima da inflao, enquanto a
receita evoluiu apenas 14,5%. Torna-se, portanto, necessrio estabilizar o crescimento da despesa
primria, como instrumento para conter a expanso da dvida pblica. Esse o objetivo desta
Proposta de Emenda Constituio.
5.
O atual quadro constitucional e legal tambm faz com que a despesa pblica seja
procclica, ou seja, a despesa tende a crescer quando a economia cresce e vice-versa. O governo, em
vez de atuar como estabilizador das altas e baixas do ciclo econmico, contribui para acentuar a
volatilidade da economia: estimula a economia quando ela j est crescendo e obrigado a fazer

ajuste fiscal quando ela est em recesso. A face mais visvel desse processo so as grandes variaes
de taxas de juros e de taxas de desemprego, assim como crises fiscais recorrentes. A esse respeito,
cabe mencionar a vinculao do volume de recursos destinados a sade e educao a um percentual
da receita.
6.
Tambm tem carter procclico a estratgia de usar meta de resultados primrios como
ncora da poltica fiscal. Na fase positiva do ciclo econmico, relativamente fcil obter supervits
devido ao natural crescimento das receitas, ou seja, torna-se factvel conjugar obteno de supervit
primrio com elevao de gastos. Como o inverso ocorre na fase negativa do ciclo econmico, acaba
sendo necessrio fazer ajuste fiscal em momentos de recesso.
7.
Nos ltimos anos, aumentaram-se gastos presentes e futuros, em diversas polticas
pblicas, sem levar em conta as restries naturais impostas pela capacidade de crescimento da
economia, ou seja, pelo crescimento da receita. fundamental para o equilbrio macroeconmico que
a despesa pblica seja gerida numa perspectiva global. Nesse sentido, qualquer iniciativa que
implique aumento de gastos no deve ser analisada isoladamente, haja vista que essa abordagem
tende a levar a concluses equivocadas sobre seus benefcios e custos. De fato, nossa experincia
ensinou que o processo descentralizado e disperso de criao de novas despesas gerou crescimento
acelerado e descontrolado do gasto. Isso posto, faz-se necessrio a introduo de limites ao
crescimento da despesa global, ao mesmo tempo em que se preservam as prerrogativas dos poderes
constitudos para alocarem os recursos pblicos de acordo com as prioridades da populao e a
legislao vigente.
8.
Com vistas a aprimorar as instituies fiscais brasileiras, propomos a criao de um
limite para o crescimento das despesas primria total do governo central. Dentre outros benefcios, a
implementao dessa medida: aumentar previsibilidade da poltica macroeconmica e fortalecer a
confiana dos agentes; eliminar a tendncia de crescimento real do gasto pblico, sem impedir que
se altere a sua composio; e reduzir o risco-pas e, assim, abrir espao para reduo estrutural das
taxas de juros. Numa perspectiva social, a implementao dessa medida alavancar a capacidade da
economia de gerar empregos e renda, bem como estimular a aplicao mais eficiente dos recursos
pblicos. Contribuir, portanto, para melhorar da qualidade de vida dos cidados e cidads brasileiro.
9.
O Novo Regime Fiscal, vlido para Unio, ter durao de vinte anos. Esse o tempo
que consideramos necessrio para transformar as instituies fiscais por meio de reformas que
garantam que a dvida pblica permanea em patamar seguro. Tal regime consiste em fixar meta de
expanso da despesa primria total, que ter crescimento real zero a partir do exerccio subsequente
ao de aprovao deste PEC, o que levar a uma queda substancial da despesa primria do governo
central como porcentagem do PIB. Trata-se de mudar a trajetria do gasto pblico federal que, no
perodo 1997-2015 apresentou crescimento mdio de 5,8% ao ano acima da inflao.
10.
Por ser de durao previamente estabelecida, o Novo Regime Fiscal ser inscrito no Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias. Fixa-se, para o exerccio de 2017, limite equivalente
despesa realizada em 2016, corrigida pela inflao observada em 2016. A partir do segundo exerccio,
o limite para a despesa primria ser naturalmente incorporado ao processo de elaborao da lei de
diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, e consistir no valor do limite do exerccio
anterior, corrigido pela inflao do exerccio anterior. Tal correo ser feita pelo ndice Nacional de
Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
11.
Outra caracterstica relevante que o limite ser estabelecido para cada um dos Poderes e
para os rgos com autonomia administrativa e financeira. Ou seja, haver limite individualizado
para o Poder Executivo, para o Poder Judicirio, para o Poder Legislativo (a includo o Tribunal de

Contas da Unio), para o Ministrio Pblico da Unio e para a Defensoria Pblica da Unio. Trata-se
de garantir a autonomia de cada um dos Poderes, evitando-se que o Executivo, sozinho, dite os
limites de cada um. O que se faz estabelecer, no texto do ADCT, o limite para cada um dos Poderes
e rgos autnomos, para todo o perodo de vigncia do Novo Regime Fiscal, sem dar ao Executivo
discricionariedade na fixao de tais limites.
12.
A regra de se fixar o limite de despesa de um ano, como sendo o limite vigente para o ano
anterior, corrigido pela inflao, aparentemente simples. No entanto, ela contm uma dificuldade de
ordem prtica. A lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual, referentes a um
determinado exerccio, so elaboradas ao longo do exerccio anterior, quando ainda no se conhece a
inflao daquele exerccio. Assim, no momento de elaborao da lei de diretrizes oramentrias e da
lei oramentria anual no se conhecer a taxa de inflao que corrigir o limite de gastos para o
exerccio seguinte. Para superar tal limitao, propomos que o limite de gastos inscrito na LDO e no
oramento seja calculado com base em estimativa de inflao feita pelo Poder Executivo. No ms de
janeiro do exerccio em que vigorar o limite de gastos, quando j for conhecida a inflao ocorrida
no perodo janeiro-dezembro do exerccio anterior, ajusta-se o limite de despesa de cada Poder ou
rgo para considerar a inflao desse perodo. Tais ajustes sero pequenos e graduais, restritos a
mudanas no ndice de inflao acumulado em doze meses, e sero facilmente gerenciveis dentro do
modelo proposto.
13.
Para corrigir o j referido problema de possuirmos uma estrutura de gastos procclica, o
Novo Regime Fiscal evita que o limite seja estabelecido como percentual da receita ou do Produto
Interno Bruto. Essas duas mtricas permitiriam uma expanso mais acelerada do gasto durante os
momentos positivos do ciclo econmico, ao mesmo tempo em que exigiriam ajustes drsticos nos
momentos de recesso. Nosso objetivo garantir uma trajetria suave do gasto pblico, no
influenciada pelas oscilaes do ciclo econmico. Tendo em vista que a receita continuar a oscilar
de forma correlacionada ao nvel de atividade, o Novo Regime Fiscal ser anticclico: uma trajetria
real constante para os gastos, associada a uma receita variando com o ciclo, resultaro em maiores
poupanas nos momentos de expanso e menores supervits em momentos de recesso. Essa a
essncia de um regime fiscal anticclico.
14.
Ocorre, porm, que no poderemos migrar, de imediato, para esse modelo. A gravssima
situao fiscal e o risco no desprezvel de perda de controle sobre a dvida pblica nos obriga a
continuar perseguindo, nos prximos anos, o maior resultado primrio possvel. Assim,
trabalharemos conciliando o limite de despesa aqui institudo com o j existente arcabouo
institucional de fixao e perseguio de metas de resultado primrio, como previsto no 1 do art. 4
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
15.
Utilizaremos, portanto, um instrumento de gesto da estabilidade fiscal no curto prazo (o
resultado primrio) e um instrumento de mdio e longo prazo (o limite de despesa). importante
ressaltar que a maior relevncia do limite de crescimento real zero da despesa no financeira ser
justamente no momento em que sairmos da atual recesso. Quando a receita voltar a crescer, e com
ela as presses para gastar mais, contaremos com uma trava para o gasto pblico que nos permitir
evitar o desequilbrio fiscal crnico.
16.
A conciliao de metas de resultado primrio com limite de despesa nos levou a escolher
o conceito de despesa sobre o qual se impor o limite de gastos. Poderamos tanto limitar a despesa
empenhada (ou seja, aquela que o Estado se comprometeu a fazer, contratando o bem ou servio) ou
a despesa paga (aquela que gerou efetivo desembolso financeiro), a includos os restos a pagar
vindos de oramentos de exerccios anteriores e que so efetivamente pagos no ano. Como sabido,
o resultado primrio apurado pelo regime de caixa (desembolso efetivo de recursos), o que nos leva

a escolher o mesmo critrio para fins de fixao de limite de despesa. Assim, com o mesmo critrio
adotado nos dois principais instrumentos de gesto fiscal, teremos maior transparncia no
acompanhamento dos resultados obtidos e maior facilidade para considerar o efeito simultneo do
resultado primrio e do limite de gastos.
17.
Essa escolha no se faz sem perdas. O limite sobre a despesa empenhada teria as suas
vantagens. Ao impor restrio aos compromissos que o Estado pode assumir, evitaramos a
ocorrncia de despesas realizadas e no pagas. Adotando-se o critrio de despesas pagas no se
afasta, a priori, a possibilidade do cumprimento do limite por meio de atrasos de pagamentos, o que
no constituiria ajuste fiscal legtimo, mas to somente represso fiscal, que empurraria o problema
para frente, sem resolv-lo.
18.
Tal limitao levanta importante questo a respeito do Novo Regime Fiscal. Ele no um
instrumento que resolver todos os problemas das finanas pblicas federais. As regras aqui
propostas s funcionaro se forem bem utilizadas por um governo imbudo de responsabilidade
fiscal. A experincia do passado recente mostra que no h regra de conduta fiscal que seja blindada
contra intenes distorcidas, mas o desenho institucional desta PEC dificultar no perodo de sua
vigncia o aumento da despesa primria do governo central.
19.
Nossa inteno que o Novo Regime Fiscal seja uma das vrias ferramentas utilizadas
para uma gesto sria do oramento. Para evitar que os limites sejam contornados por meio do
represamento de gastos e acmulo de restos a pagar, vamos adotar medidas gerenciais e legais
adicionais, como uma poltica prudente de empenho de despesas, limitaes inscrio de despesas
em restos a pagar e regras mais rigorosas para cancelamento automtico de restos a pagar no
processados (aqueles para os quais no houve a efetiva prestao do servio ou entrega do bem).
20.
preciso, tambm, conferir flexibilidade ao Novo Regime Fiscal. A meta de crescimento
real zero das despesas, referenciada na inflao passada, ora considerada importante e atingvel, pode
no ser a mais adequada daqui alguns anos. O sucesso da estabilizao fiscal pode permitir que, no
futuro, tenhamos uma meta ainda mais ambiciosa como, por exemplo, corrigir o limite pela inflao
futura esperada. Isso teria vantagens do ponto de vista da estabilizao econmica, ao colaborar com
a poltica monetria, reduzindo a memria inflacionria e coordenando expectativas em torno da
meta de inflao futura. Alternativamente, o sucesso da estabilizao fiscal e a acelerao do
crescimento do PIB podem viabilizar que a despesa cresa a uma taxa um pouco mais alta. Para lidar
com essas possibilidades, a PEC prev que uma lei, de iniciativa exclusiva do Poder Executivo,
propor qual ser a taxa de crescimento do limite de gastos a partir do dcimo exerccio de vigncia
da regra.
21.
Um desafio que se precisa enfrentar que, para sair do vis procclico da despesa
pblica, essencial alterarmos a regra de fixao do gasto mnimo em algumas reas. Isso porque a
Constituio estabelece que as despesas com sade e educao devem ter um piso, fixado como
proporo da receita fiscal. preciso alterar esse sistema, justamente para evitar que nos momentos
de forte expanso econmica seja obrigatrio o aumento de gastos nessas reas e, quando da reverso
do ciclo econmico, os gastos tenham que desacelerar bruscamente. Esse tipo de vinculao cria
problemas fiscais e fonte de ineficincia na aplicao de recursos pblicos. Note-se que estamos
tratando aqui de limite mnimo de gastos, o que no impede a sociedade, por meio de seus
representantes, de definir despesa mais elevada para sade e educao; desde que consistentes com o
limite total de gastos.
22.
No caso de o limite de gasto de um dos Poderes ou rgo autnomo ser desrespeitado em
um exerccio, automaticamente entram em vigor regras de conteno de despesas de pessoal daquele

Poder ou rgo para o exerccio seguinte. Caso a extrapolao do limite ocorra no mbito do Poder
Executivo, aplicam-se, tambm, vedaes concesso de novos subsdios e subvenes econmicas,
assim como a concesso de novos incentivos ou benefcios de natureza tributria.
23.
Relevante notar as categorias de despesa que no estaro submetidas ao limite. A
principal delas o conjunto de transferncias feitas a estados e municpios por repartio de receitas.
A maioria destas j no consta efetivamente como despesa federal, e sim como deduo de receita.
Outras so registradas pelo mesmo valor, tanto na receita quanto na despesa da Unio. Tambm se
excluem as despesas de carter eventual ou de sazonalidade multianual, tais como os crditos
extraordinrios para lidar com situaes atpicas, a capitalizao de empresas estatais no
dependentes e o financiamento de processos eleitorais.
24.
Certamente a conteno do crescimento do gasto primrio, em uma perspectiva de mdio
prazo, abrir espao para a reduo das taxas de juros, seja porque a poltica monetria no precisar
ser to restritiva, seja porque cair o risco de insolvncia do setor pblico. Juros menores tero
impacto sobre o dficit nominal (representado pela soma do dficit primrio com as despesas
financeiras) e sobre a trajetria da dvida bruta.
25.
Trata-se, tambm, de medida democrtica. No partir do Poder Executivo a
determinao de quais gastos e programas devero ser contidos no mbito da elaborao
oramentria. O Executivo est propondo o limite total para cada Poder ou rgo autnomo, cabendo
ao Congresso discutir esse limite. Uma vez aprovada a nova regra, caber sociedade, por meio de
seus representantes no parlamento, alocar os recursos entre os diversos programas pblicos,
respeitado o teto de gastos. Vale lembrar que o descontrole fiscal a que chegamos no problema de
um nico Poder, Ministrio ou partido poltico. um problema do pas! E todos o pas ter que
colaborar para solucion-lo.
26.
Essas so as razes da relevncia da proposta de Emenda Constitucional que submetemos
apreciao de Vossa Excelncia.
Respeitosamente,

Assinado eletronicamente por: Henrique de Campos Meirelles, Dyogo Henrique de Oliveira