LA HIPOCRESÍA DEL DESARROLLO.

Escritos de política ambiental e indígena 1989-2005.

Carlos Antonio Martín Soria Dall’Orso, Ph. D.

Índice
Prologo de Antonio Brack

Introducción
Ambiental
Forestal
Hidrocarburos y Gas
Indígenas

Introducción

Derecho Ambiental
Avances en el Derecho Ambiental en el Perú. Su impacto sobre la biodiversidad.

Aportes para el Análisis de la Normatividad para el Desarrollo Sostenible de la Amazonía en la

Década Fujimori.

Política ambiental en Chile y Ecuador.

Desarrollo, Ambiente Y Derecho Ambiental

Los procesos de política legislativa en la Amazonía peruana: critica y propuesta

Forestal

El Proceso de Ordenamiento Forestal en el Perú. Un testimonio de parte.

Apuntes para un análisis de la política forestal en la Amazonía.

Hidrocarburos y Gas
Camisea: ¿por qué cuesta tanto el gas barato?

Ecuador’s And Peru’s Environmental Policies:

Oil, Environment And Indigenous Peoples In The Amazon.

Indígenas
Derecho E Identidad Indígena Amazónica En El Contacto ¡Error! Marcador no definido.

Los Derechos de los Pueblos Indígenas Amazónicos en el Perú. En busca del Desarrollo
Sostenido.

Población, Organización Espacial Y Actividad Económica En La Amazonía Ecuatoriana

1
Derecho Ambiental

2
AVANCES EN EL DERECHO AMBIENTAL EN EL PERU.
Su impacto sobre la biodiversidad1

Carlos Soria, Ph. D.

Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Foro Ecológico del Perú

Este artículo revisa los avances del derecho ambiental peruano ocurridos con posterioridad al
dictado del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, en setiembre de
1990, desde la visión de un actor de la sociedad civil que trabaja en defensa del interés público.
Para hacer esta evaluación revisaremos la Constitución y la legislación, así como las políticas
económicas, las políticas ambientales y su contribución al desarrollo sostenible.

Procesos económicos no Perú

Durante los dos primeros años del gobierno de Alan García (1985-1990), Perú atravesó por un
programa de estabilización económica heterodoxa que incentivó la actividad económica y
estimuló la producción (Cruz Saco 1995: 194). La propuesta gubernamental de nacionalizar la
banca ahuyentó el apoyo del sector the privado, principal aliado de la heterodoxia de García.
Como resultado de la moratoria de 1985 al pago de la deuda externa, los desembolsos del
Banco Mundial se detuvieron en 1987 (WB 1995c: 1). Aislado, en ambos, el frente interno y el
externo, su mal manejo de las finanzas aceleró la crisis financiera. García quería mantener el
modelo establecido de desarrollo dirigido por el Estado y se rehusó a combatir la crisis a través
de una reestructuración de la economía y el mercado. En 1987, un número de eventos indicaba
el fin de las esperanzas para el éxito del programa. En particular el ‘martes negro’ en que el
Ministro de Economía Abel Salinas se dirigió al país para iniciar el desembalse de la distorsión
de precios en la economía; en una noche la harina de trigo subió 30 veces su valor. Él y su
partido pagaron un alto precio en las elecciones de 1990 (Weyland 1996: 8). La debacle
económica de la administración García produjo una caída del PBI de 8.3 por ciento en 1988 y de
11.9 por ciento en 1989, mientras la inflación saltó de 1,722 por ciento en 1988 a 7,650 por
ciento en 1990 (NACLA 1996: 16-17).

Este era el contexto económico en el cual fue electo presidente Alberto Kenyi Fujimori Fujimori
en 1990. El de Agosto de 5, 1992, Alberto Fujimori, con el apoyo de las fuerzas armadas y en
sociedad con Vladimiro Montesinos, asesor de inteligencia y corruptor máximo, cerró el
Congreso y asumió las funciones legislativas, en un peculiar coup d’etat. Meses después, bajo
presión internacional, Fujimori anunció la convocatoria a elecciones, ofreciendo diseñar una
nueva Constitución, así como reabrir el Congreso2.

1
Preparado para ser presentado en la sesión del día 24 de octubre de 2003 del Seminário de Abertura do
Curso de Doutorado em Direito da Universidade Federal do Pará, “Direitos Fundamentais e Relações
Sociais no Mundo Contemporâneo” “Fórum Brasil-Europa 2003”.
2
En la quincena de noviembre de 2000 un escándalo de corrupción se produjo cuando se propaló un video
que mostraba a Alberto Kouri, un congresista de las filas de Perú Posible, partido de la oposición, siendo
pagado por Montesinos. En la noche del sábado 14 de Noviembre de 2000, Alberto Fujimori anunció su
decisión de convocar a nuevas elecciones, transferir el poder y perseguir al corrupto Vladimiro Montesinos.
Después de varios días de pretender estar persiguiendo a Montesinos, Fujimori tomó un avión para asistir a
una reunión presidencial en Asia y termino pidiendo asilo en el Japón, donde reclamó su ciudadanía
japonesa y se protegió al amparo de unos oscuros empresarios orientales que hoy lo apoyan para que
pueda ser candidato en las elecciones peruanas del 2006.

3
La primera prioridad del gobierno de Fujimori era estabilizar la economía, desregular los
mercados y redireccionar la economía hacia el mercado global. Fujimori enfrentaba la necesidad
de reestructurar la economíaaeconomía peruana largamente influenciada por el modelo de
desarrollo dirigido por el Estado introducido a comienzos de los 1970s0's. En Agosto de 1990,
Fujimori lanzó un severo programa de ajuste estructural para estabilizar la economía peruana y
reinsertar al país al sistema financiero internacional. El programa tenia el apoyo del Banco
Mundial y del Fondo Monetario Internacional, quienes buscaban alcanzar un acuerdo respecto al
programa de pagos de la deuda externa peruana, ya para entonces de alrededor de 25,000
millones de dólares americanos (WB 1995c: 1). La rectificación de los precios subsidiados, las
tasas de cambio distorsionadas y otras medidas colaterales produjeron un serio shock que
incrementó la inflación a 398 per centpor ciento para ese mes (Gonzáles de Olarte 1993: 52). A
comienzos de 1991, el gobierno acompaño el programa de estabilización con un programa de
reformas estructurales para liberalizar el comercio externo, desregular el mercado, privatizar
empresas publicas y abrir los monopolios estatales a la competencia (Gonzáles de Olarte 1993:
67-69).

La reactivación de la economía ocurrió lenta pero continuamente desde el segundo trimestre de

1992 con el PBI llegando a 5.6% en 1993 y 13% en 1994 (WB 1997c: 2). El severo pero exitoso
manejo de la economía redujo la inflación a 40 por ciento en 1993, a 24 por ciento en 1994 y 11
por ciento en 1995. A comienzos de 1993 el Banco Mundial reinició préstamos por US $ 2
billones en 1995 (WB 1997c: 1). Ese año la economía peruana creció un 7 por ciento, 13 por
ciento en 1994 y 6.8 por ciento en 1995, desacelerando en 1996 a un 2.8 por ciento, alcanzando
nuevamente un 7.3 por ciento en 1997 y cayendo a 1.8 por ciento en 1998 (USEIA 2000c: 6). En
1997, la inflación alcanzó su nivel más bajo en 23 años (USEIA 2000c: 6). Para 1999 Perú tenia
una población de 24.8 millones de personas, un PBI de US$ 54.0 billones y un índice de pobreza
del 49%.

Procesos políticos en el Perú

1990 coincide con el entusiasmo del proyecto democrático que significaba Fujimori. Una vez mas
las izquierdas habían entregado su voto a ciegas y esperaban que el elegido los convocara. Así
lo refleja el primer gabinete multipartidario de Fujimori. No en vano Guido Pennano, Carlos Amat
y otros ministros buscaban alternativas de desarrollo al tradicional modelo minero exportador.
Pennano planteaba 5 polos de desarrollo del ecoturismo en el país. Este proceso se canceló el 5
de abril con el autogolpe, la proscripción de la prensa y el congreso. Finalmente triunfarían las
necesidades del ajuste estructural y la búsqueda de inversión extranjera a todo costo. De ahí
hacia 1993 hay la búsqueda a tientas de la salida al rechazo planteado por el gobierno de USA y
la comunidad de la OEA al desvió autoritario. La imagen del Fujiemperador, que criticaba Julio
Cotler en las paginas del derechista diario Expreso, era un triste pronostico de lo que ocurriría
con el país. Finalmente, entre los aportes de Hernando de Soto y de Carlos Boloña se sembró el
terreno para convocar al congreso Constituyente de 1993, donde Marcenaro, Torres y Torres
Lara, Chávez y demás echarían las bases del proyecto que nos gobernaría el resto de la década;
muy a costa del erario publico, la corrupción en el gobierno y la violación de los derechos
humanos. Entre 1993 y 1995 una relativa calma política era la mascarada para la toma de los
medios de comunicación, el control de la agenda política, la destrucción de los lideres de la
oposición y la consolidación del proyecto reeleccionista del populismo chicha de ‘El Chino”. Al
retorno de los fondos del Banco Mundial se sumaria la ola de inversiones mineras y petroleras, la
reiteración de la apuesta por los recursos no renovables del país que reactivaría la economía del
país. Ello ocurrió en un contexto de débil institucionalidad y legislación ambiental. Los
importantes esfuerzos realizados, a partir de entonces, para el desarrollo de la legislación
ambiental, son, sin embargo, un muy débil marco normativo que permite una discrecionalidad
política en decisiones que son esencialmente técnicas y que ha dejado convenientemente
olvidados temas como la contaminación histórica3.

3
Esta es la contaminación producida en el pasado, por personas jurídicas o naturales, que no existen más. De
manera que no es posible identificar y adjudicar derechos de compensación o remediación a personas jurídicas

4
Este es el periodo del crecimiento de la inversión privada que duró hasta 1997 cuando la crisis
de la privatización, el afán reeleccionista y la maquinaria populista habían perdido su contacto
con la realidad, hasta llegar a perder el apoyo de Washington con lo que se desencadenó una
serie de eventos ‘locales’ que llevaron a las fugas de Montesinos, Fujimori y algunos de sus
asociados. A partir de entonces se inició la transición democrática con la nominación del
Presidente del Congreso, Abogado Valentín Paniagua, como Presidente de la República. El líder
del partido Acción Popular hizo uso de su inmaculada honorabilidad para tratar de reponer al
país de la pesada herencia del fujimontesinismo.

La elección presidencial de 2001 fue el desagravio a Alejandro Toledo, principal líder opositor
desde ‘la marcha de los cuatro suyos’4 por el despojo organizado en la elección de 2000. Sin
embargo, los limites de la democracia son demasiados profundos, de manera que la debilidad
del gobierno, su permanente necesidad de fondos y de obras que justifiquen su permanencia en
la oficina lo debilita frente a una sociedad civil y política movilizada, activa y desencantada.
Toledo no puede exhibir como Lula un entorno familiar que continua sus actividades económicas
de siempre y que no están aprovechando las oportunidades que brinda ser del entorno directo de
‘la familia presidencial’. Por el contrario los escándalos de tráfico de influencias de la familia
presidencial en oscuros negociados se suceden en la prensa.

o naturales vigentes en el presente. Algunos países europeos, tales como Bélgica y el Reino Unido han regulado
la contaminación histórica (Matthieu 2000). En el Reino Unido la legislación ambiental se remonta al siglo XIX.
Como bien señala Boehmer-Christiansen (2000) para el caso de la minería y el gas, estas industrias han dejado
tierras contaminadas muy difíciles de limpiar, que solo recientemente han comenzado a limpiarse.

En E.U.A. la Ley Federal de Respuesta Ambiental Completa Compensación y Daños de 1980, conocida por su
acrónimo CERCLA, 42 USC., Sección 9601 et seq., provee que los anteriores operadores y propietarios de
instalaciones de residuos peligrosos así como generadores y transportadores de residuos peligrosos son
responsables por la limpieza incluso retroactivamente. Esto significa que son responsables incluso por la
contaminación que ocurrió incluso antes de la aprobación de la Ley CERCLA (Kracov 2000; Martinez-Alier
2000). La implementación de la norma esta en las manos de la Agencia Federal de Protección Ambiental (EPA)
o de la agencia estatal relevante (Lambe 2000). La mayoría de las limpiezas son financiadas por el gobierno
pero en algunos casos los contaminadores pagan algunos de los costos (Aber 2000). Al nivel estatal, los sitios
abandonados de una compañía que ha quebrado o que fueron contaminados antes de que una legislación
especifica fuera aprobada, pueden ser llevados a corte para la limpieza, si es que uno puede encontrar una
compañía que aun tenga dinero para ello (Meek 2000a). Todos los sitios abandonados se encuentran listados
(o ignorados) para el fondo federal de limpieza, también conocido como el Superfondo. Sin embargo, estar en la
lista no garantiza que el sitio será limpiado.

En Canadá, la contaminación que ocurrió en el pasado es un problema mayúsculo que afecta las tierras de
pueblos indígenas. La mayor parte de esta contaminación se origino en sistemas de defensa tipo radar de la
época de la guerra fría y de viejas minas (Meek 2000). El gobierno federal solo asume responsabilidad sobre
residuos en tierras federales. Peor aun varios de los territorios del Norte donde se haya la mayor parte de esta
contaminación han tomado jurisdicción sobre el manejo de los recursos naturales. Toda la contaminación que
ocurre fuera de tierras federales es materia de disputa entre la provincia y el gobierno federal (Meek 2000a).
Meek (2000) señala que las limpiezas tanto en E.U.A. como en Canadá, son mayormente iniciados por
comunidades, a menos que exista una compañía que se pueda responsabilizar:

‘Debido a que todos los niveles de gobierno parecen ignorar los sitios a menos
que sean forzados a verlos. Una persona en Nova Scotia, Canada, dijo estar
cansado de esperar que un deposito de residuos tóxicos sea estudiado y no
limpiado que decidió el mismo limpiarlo y comenzó a recoger basura toxica con
una pala y un balde. El gobierno rápidamente atendió el caso’ (Meek 2000a).
4
Esta fue una marcha llena de simbolismo donde el nuevo Pachacutec (nombre de uno de los más grandes
Incas que recuerda el Imperio Inca) Alejandro Toledo convocaba a las huestes de los cuatro suyos del
imperio (Antisuyo, Chinchaychuso, Collasuyo y Contisuyo eran las cuatro regiones del Imperio Inca) a la
acción política para derrocar al fujimontesinismo en el poder.

5
Políticas Ambientales en el Perú
El de setiembre de 7, 1990, el recientemente electo gobierno de Alberto Fujimori aprobó el
primer Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, mediante Decreto
Legislativo 613. Esta legislación introdujo pautas de política en diferentes áreas de la gestión
publica ambiental, tales como las áreas naturales protegidas, impactos ambientales de la
minería, energía, asentamientos humanos y participación ciudadana creando un sistema de
evaluación de impacto ambiental y estableciendo una autoridad ambiental fraccionada y
sectorializada, con espacios grises y descoordinación y enfrentamientos. En las semanas que
siguieron a la aprobación del Código se produjo un debate público sobre si algunas de sus
propuestas normativas eran adecuadas para un país experimentando tales condiciones políticas
y económicas adversas como ocurría en el Perú de 1990. that the code had Representantes del
sector empresarial criticaron las provisiones del nuevo código y expresaron su preocupación
sobre el corto periodo de seis meses establecido para adecuarse a sus nuevos estándares.

Las dificultades con el código se dieron siempre y signaron su suerte desde el principio5. El
principal factor adverso fue como la no participación del sector empresarial en la elaboración del
mismo; sector que prefirió enfrentarse al proyecto abiertamente. Esta posición liderada por
funcionarios de empresas del sector energía y minas tuvo su expresión mas concreta en la
oposición y lobby planteada por la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo. Sin embargo, el
Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, operó como elemento percutor
del proceso de desarrollo de la legislación ambiental nacional. A partir de la vigencia del Código
se dictó un conjunto variado de normas ambientales en diferentes sectores y se puso en marcha
un proceso de formulación de una política ambiental nacional. from

El proyecto de código fue desarrollado durante los 1980s, elaborado en un proceso participativo
de los pocos que se daban en el Perú de entonces, donde las mayorías parlamentarias de
Acción Popular (1980-1985) y luego del APRA (1985-1990) habían dominado el congreso a lo
largo de la década. El proyecto se inició en una propuesta de 1981 del diputado Héctor Vargas
Haya para crear un ministerio del ambiente. Esta propuesta fue rechazada por los especialistas
consultados, quienes más bien sugirieron la necesidad de desarrollar el marco legal a través de
una normativa general que estableciera las bases de la política ambiental. Para 1987, el Consejo
Nacional del Medio Ambiente para la Salud del sector salud había coordinado un proceso de
talleres y debates que culminó en un borrador de código que necesitaba una comisión revisora
que le diera estructura y consistencia. Este borrador circuló a través de oficinas del estado,
diferentes niveles de gobierno, organizaciones ambientales de la sociedad civil y organizaciones
del sector privado. En ese estado la revista Medio Ambiente publicó un encarte con el texto del
referido proyecto. A partir de ese borrador la comisión del Congreso conformada por senadores y
diputados, liderada por el diputado del APRA Héctor Vargas Haya con el apoyo de su colega de
bancada Cristóbal Campana. El congreso había nombrado tres sucesivas comisiones con el
encargo de revisar el proyecto de Código y redactarlo en su forma final. Hasta que, finalmente,
había delegando la autoridad en el Presidente de la Republica de promulgar el referido producto
mediante Decreto Legislativo, este mandato a plazo fijo y sobre materia determinada vencía el 7
de setiembre de 1990. Pero este era un mandato de un congreso elegido durante la mayoría del
APRA, sin embargo era un acuerdo multipartidario. Todos los acuerdos para elaborar un código
del ambiente fueron aprobados por todas las bancadas. Durante 1990, un borrador final fue
elaborado por la comisión del congreso con el apoyo técnico de expertos del estado, la
universidad y organizaciones ambientales. En particular, la Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental presentó una propuesta de estructura a la que, finalmente, los abogados del Instituto
Tecnológico Agrario Proterra sé adhirieron, ellos estaban mas interesados en tres temas: el titulo

5
El mismo 7 de setiembre de 1990 al firmarse la autógrafa del Decreto legislativo 611, luego rectificado
como 613, el secretario general de la Presidencia del Consejo de Ministros nos informó que el Premier
Hurtado Miller había dudado todo el tiempo de la conveniencia de aprobar el código y se preguntaba que
pasaría si la autógrafa no era publicada. Según esta versión Hurtado Miller se estaba retirando del recinto
con la autógrafa del código ambiental en su maletín, lo que motivó que el secretario general le recordara
que tenia que dejar la autógrafa para proceder a la publicación en el diario oficial.

6
preliminar, la autoridad ambiental y las áreas agrícolas en el entorno de ciudades. Ambas
organizaciones proveyeron asesoría legal y permitieron articular a diferentes especialistas que
colaboraron en revisar la versión final del referido documento. El Código fue aprobado como
resultado de la oferta de Hurtado Miller en su discurso al congreso como Presidente del Consejo
de Ministros el 29 de julio de 1990 de que revisaría el proyecto; finalmente el 5 de setiembre una
moción multipartidaria presentada por el diputado Cristóbal Campana hizo evidente que este era
un interés de todos los partidos.

No fue sino hasta después del 27 de julio de 1990, cuando ya se había instalado el congreso
electo sin clara mayoría del gobernante Cambio 90 de Fujimori, que el diputado del Partido
Popular Cristiano, Antero Flores Araoz, fue rumoreado como el distribuidor de un ayuda memoria
contra el código del medio ambiente recién aprobado por Fujimori. En este periodo muy al inicio
del gobierno de Fujimori se encargó la responsabilidad de coordinar las comisiones que
elaborarían los reglamentos del código ambiental al abogado ambiental y presidente vitalicio de
la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Jorge Caillaux. Un año después de haber sometido
algunos proyectos de reglamentos y no recibir respuesta, Jorge Caillaux decidió renunciar al
encargo. Para entonces la estrategia de neutralizar el código y subvertir sus disposiciones
estaba claramente en marcha. Un conjunto de normas promotoras de la inversión lograrían
modificar un 30% del texto del referido código, buscando burlar sus principios y poner en manos
de la autoridad sectorial el manejo de la política ambiental. El comienzo del gobierno de Fujimori
estuvo marcado por algunas reuniones entre redes de ambientalistas y Fujimori y algunos
miembros de su gabinete, sin embargo esta primavera dorada se rompió como resultado de la
confrontación por el bloque 61.

A comienzos de 1991 el gobierno Fujimori trató de licitar el bloque 61 que se sobreponía a la

Reserva Nacional Pacaya Samiria en un área de mas de un millón de hectáreas. Las
negociaciones con Texas Crude Exploration Inc. estaban restringidas por el artículo 71 del
Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, aprobado en la primavera
anterior al inicio del conflicto. Este artículo decía que no se podía explotar recursos no
renovables dentro de las áreas protegidas. Con ello emergió un debate sobre las posibilidades
de explotar petróleo en la reserva. Los ambientalistas argumentaban que el artículo 71 era
definitivo en prohibir una nueva explotación petrolera en el área protegida mientras el gobierno
señalaba que el artículo 72 indicaba que en caso de concesiones sobre recursos no renovables,
si se afectaban áreas protegidas o comunidades indígenas se debía considerar un costo de
compensación por la actividad proyectada (SPDA 1995). Las organizaciones no
gubernamentales ambientalistas desarrollaron una campaña para presionar al gobierno y a
Texas Crude a no continuar la oferta. Estas organizaciones se unieron a organizaciones no
gubernamentales de los EE.UU. para levantar apoyo internacional, consiguiendo que Ted
Kennedy, congresista norteamericano, interviniera para expresar su preocupación a la compañía
y al gobierno peruano.

Como resultado de toda esta discusión pública sobre la conveniencia o no de desarrollar

actividades petroleras dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria y luego de considerar la
presión aplicada por organizaciones ambientales e indígenas en Perú y los Estados Unidos de
Norteamérica la firma Texas Crude Exploration Inc. decidió no continuar las negociaciones con el
gobierno peruano a fin de adjudicarse la exploración del bloque 61 (Scurrah 1995). El gobierno
se quejó que los grupos ambientales estaban retrasando el desarrollo del país y la reserva,
mientras que no hacían nada para mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

Entre 1992 y 1994 se produce un congelamiento de la política ambiental. En el sentido de que si

bien Fujimori participó de reuniones ambientales como la cumbre de Río y sus reuniones
preparatorias, no se dieron en el espacio nacional y, en particular en los campos legislativo e
institucional, ningún avance significativo que indicara algún derrotero en el tema ambiental. Sin
embargo, tanto durante 1992 como 1993 y en particular en el reinicio de los desembolsos del
sistema financiero internacional al Perú, tanto el Banco Interamericano de Desarrollo como el
Banco Mundial recomendaron al gobierno peruano la necesidad de un desarrollo normativo

7
ambiental que preparara al país a las nuevas tendencias de la privatización, la liberalización del
mercado y la atracción de capital extranjero6. Durante 1992 se produjo el desarrollo de un marco
normativo favorable a la inversión extranjera. El gobierno Fujimori aprobó una serie de Decretos
Ley como el Decreto Ley 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, que
sirvieron de oportunidad para derogar un 30% de las normas del Código del Medio Ambiente y
los Recursos Naturales. Asi se modificó la definición de las actividades que requerían estudios
de impacto ambiental, se desactivó el modelo de autoridad ambiental propuesto y se derogó
normas como el articulo 71 del Código que prohibía la explotación petrolera dentro de áreas
naturales protegidas. Fue en este contexto y por esta vía que se optó por definir las
competencias ambientales de manera sectorial y no en forma de sistema integrado. Así se
decidió que la autoridad ambiental que aprobaría los estudios y efectuaría el monitoreo ambiental
de las actividades que lo requirieran seria la propia autoridad sectorial. Es decir, el Ministerio de
Energía y Minas, responsable de promover la inversión extranjera en energía, minería e
hidrocarburos sería también el responsable de evaluar los estudios de impacto ambiental y de
efectuar el monitoreo ambiental de dichas inversiones7. Por ello no es extraño que al final de la
década ningún estudio de impacto ambiental había sido rechazado y la aplicación de los Planes
de Adecuación y Manejo Ambiental había sido sumamente laxa como en los casos de Southern
Peru Cooper Corporation y Doe Run8.

6
El impacto de la privatización en el sector petrolero.- Durante los 1980s y comienzos de los 1990s la
producción petrolera del Perú tenia una tendencia a la baja. En 1985, PETROPERU producía 188.5 bbl/d y
en 1992 la producción petrolera era de 115.6 bbl/d (PETROPERU 1993:7). Mientras económicamente el
país era golpeado por hiperinflación y la inflación, políticamente, el narcotráfico y dos organizaciones
terroristas mantenían el control de varias regiones del país. En este contexto en 1989 PETROPERU
compartía el mercado con una operación de Oxi-Bridas en el lote XI en el noroeste y una operación de
Occidental en el lote 1-AB (Ministerio de Energía y Minas 1999:49).

En el periodo 1990-1992, PETROPERU perforó 122 pozos productores en los campos del noroeste, otros
32 en el zócalo continental y 15 en la cuenca amazónica, lo que hace un total de 169. En el mismo periodo,
PETROPERU perforó 7 pozos exploratorios en el noroeste, ninguno en el zócalo continental y 2 en la
cuenca amazónica, lo que hace un total de 9 (Ministerio de Energía y Minas 1999:48). En este periodo
PETROPERU era responsable de un tercio de la producción petrolera del Perú.

En 1993, como resultado del proceso de privatización que recorrió América Latina el gobierno decidió
privatizar la exploración y explotación petrolera buscando atraer capital extranjero. PETROPERU se
mantuvo responsable de algunas operaciones de refinado y comercialización (PETROPERU 1995:6). Esto
produjo una pequeña recuperación de las operaciones petroleras en 1993, sin embargo, entre 1995 y 1998
la producción petrolera volvió a caer. Desde diciembre de 1996 toda las operaciones de exploración y
producción estan en las manos del sector privado y transnacional. Para 1998 el mercado petrolero estaba
en las manos de 17 corporaciones privadas (Ministerio de Energía y Minas 1999:49).
7
Un primer paso fue la creación de la Dirección General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energía
y Minas como órgano encargado de emitir normas generales de alcance nacional en el sector. Un siguiente
avance fue el Decreto Supremo 016-93-EM, de 1 de mayo de 1993, Reglamento para la protección
ambiental en la actividad minero-metalúrgica que estableció los programas de adecuación y manejo
ambiental. Estos programas pueden incorporarse en un convenio de estabilidad jurídica entre el gobierno
peruano y el inversionista que garantiza que durante el plazo del convenio únicamente estará obligado a
cumplir con las obligaciones ambientales establecidas en el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental.
Para las nuevas actividades en el sector se requiere la elaboración de un estudio de impacto ambiental que
cumpla con los niveles permisibles y que esté sujeto a los procedimientos de supervisión y auditoria. Una
tercera norma importante fue la Resolución Ministerial 335-96-EM/SG que aprobó el Reglamento de
participación ciudadana mediante audiencias públicas en el trámite de aprobación de estudios de impacto
ambiental.
8
Este ultimo caso se convirtió en un escándalo clamoroso cuando el Director de Asuntos Ambientales del
Ministerio de Energía y Minas después de aprobar un sumamente laxo y cuestionado PAMA a Doe Run
renunció para pasar a trabajar a dicha empresa minera.

8
Los PAMA fueron la tregua que las empresas buscaron para la adecuación a los nuevos
mandatos del código ambiental. Mientras una de las disposiciones finales del Código señalaba
que el plazo de adecuación era 180 días, las empresas buscaron que el congreso democrático
de 1990-1992 aprobara una ley postergando la entrada en vigor del nuevo código. Norma que
resultaba impresentable ante la opinión publica por un gobierno que acaba de aprobar la entrada
en vigor del código. Finalmente se optó por crear la figura de los Planes de Adecuación y Manejo
Ambiental como una opción razonable para que las empresas que ya se encontraban en
operación pudieran presentar un plan de inversiones que permitiera adecuar sus operaciones a
los nuevos mandatos del código ambiental. Lamentablemente el esquema planteado por la
norma resultó muy laxo al otorgar plazos de 7 a 10 años para la adecuación, pero lo que es mas
grave que solo empiezan a correr a partir de que la empresa presenta formalmente y este es
aprobado. En el caso de Southern Peru Cooper Corporation esta empresa sólo presentó su
PAMA hacia finales de la década con lo que logró que su adecuación sólo termine después del
2005.

La definición de la autoridad ambiental como la autoridad sectorial marcó también un proceso

diverso de avances en legislación e institucionalidad. Es decir, mientras el Ministerio de Energía
y Minas recibió financiamiento internacional para el desarrollo del marco legal e institucional
ambiental, el Ministerio de Pesquería tuvo que luchar para tratar de implementar los PAMA en su
sector, lo que hasta la fecha no ha ocurrido; mientras que sectores como el Ministerio de
Industrias lenta pero progresivamente crearon una dirección de asuntos ambiéntales y luego
implementaron alguna normatividad ambiental en el sector. Asi se explica como el Ministerio de
Energía y Minas aprobó, en 1993, el Reglamento Ambiental en las Actividades Minero
Metalúrgicas y luego, en 1994, el Reglamento Ambiental en las Actividades Eléctricas.

Durante el proceso de discusión de la nueva Constitucion de 1993, se mantuvo la propuesta de

un capitulo del ambiente y los recursos naturales similar al de la Constitución de 1979. Asi la
nueva norma constitucional reiteró que ‘Los recursos naturales, renovables y no renovables, son
patrimonio de la Nación’, que ‘El Estado es soberano en su aprovechamiento’ y que ‘Por ley
orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La
concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.’ (Artículo 66). Este
capitulo constitucional reiteró que el ‘El Estado determina la política nacional del ambiente’ pero
introdujo felizmente el mandato del Estado de promover ‘el uso sostenible de sus recursos
naturales’ (Artículo 67). Un mandato innovador y de suma importancia es el que introdujo el
Artículo 68 que establece que ‘El Estado está obligado a promover la conservación de la
diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas’. Este capítulo reiteró el mandato de un
‘desarrollo sostenible de la Amazonía con una legislación adecuada’.

Finalmente en 1994 se comprendió la necesidad de contar con una autoridad ambiental, así se
aprobó en el congreso hacia Diciembre de 1994 la Ley 26631 creando el Consejo Nacional del
Ambiente, pero todo ello sin modificar las competencias ambientales de las autoridades
sectoriales, con lo que el nuevo consejo no tiene competencias ambientales sino para la
generación de estándares de calidad ambiental y limites máximos permisibles, así como
competencia cuando hay conflictos intersectoriales. Sin embargo en la práctica es un consejo
que pese a todos sus importantes esfuerzos a nivel nacional e internacional sigue siendo un
testigo mudo de los excesos de las autoridades sectoriales en materia ambiental. Si bien la ley
fue aprobada en 1994 no se nombró a su primer directorio sino hasta 1995. El gobierno decidió
nombrar como presidente del CONAM a Gonzalo Gáldos, un funcionario de la transnacional
minera ASARCO. Si bien el acto parecía estar lleno de sarcasmo en realidad era una muestra de
lo que en el Perú es el compromiso de las elites dominantes con el desarrollo de algunas
actividades extractivas, en este caso la minería.

La reelección de Fujimori en 1995 gracias al aparato político militar financiado por la corrupción
estuvo marcada por una búsqueda de profundizar las reformas neoliberales que la Constitución
de 1993 había abierto al compás de la privatización que imperaba en América Latina a la sombra

9
del ‘consenso de Washington’9. Así para 1995 se propuso una Ley de Tierras que permitiera
abrir el mercado que había estado cerrado por el mandato de la Constitución de 1979 de la
inalienabilidad de las tierras de las comunidades nativas y campesinas. En este mismo año se
aprobó el Reglamento Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos.

En 1996 se aprobó la ley que le dió el tiro de gracia al modelo propuesto por el Código del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales, ya maltrecho por los Decretos Legislativos de 1991-1992, se
trataba de la Ley para denuncias por delitos ambientales. La Ley 26631 estableció que para
formalizar denuncia por estos delitos se requería opinión fundamentada escrita de la autoridad
sectorial sobre si se ha infringido la legislación ambiental. También estableció que si el titular de
una actividad productiva contare con PAMA sólo se podrá iniciar la acción penal si la infracción
implicaba la no ejecución de las pautas contenidas en dichos programas o EIAs.

El código ambiental trajo como novedad una parte penal10. Esta parte penal fue derogada y
reemplazada por la no muy diferente sección de ‘delitos ecológicos’ del nuevo Código Penal de
1991. En cualquier caso las normas no apuntaban a resolver la diversidad y complejidad de los
problemas ambientales que afectan a nuestros recursos naturales y a nuestra población. En este
año también se aprobó, dentro del marco del Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino, la Decisión
391 sobre Acceso a los Recursos Genéticos.

Hacia 1997, una activa comisión de ambiente del Congreso aprobó normas como la Ley 26821,
Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y la Ley 26839,
Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica. Ambas
normas contienen una serie de declaraciones generales que no resolvieron el tema del impacto
ambiental y social de las actividades extractivas y las necesidades de desarrollar un marco
ambiental que no solo regule a la gran inversión sino que también regule al pequeño extractor.
En ese mismo periodo se aprobó la Ley 26786, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para
Obras y Actividades, la Ley 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente, la Ley 26834, Ley de
Áreas Naturales Protegidas, la ultima de las cuales es un cuerpo normativo que había sido
identificado como una necesidad desde comienzos de la década cuando se buscaba dar mas
autonomía a la autoridad de áreas naturales protegidas. Si bien se aprobó la ley, en términos
institucionales las áreas naturales protegidas siguen subsumidas dentro del INRENA, mas
dominado por las prioridades políticas y la corrupción del segmento mas retrograda del sector
forestal.

Recién en 1998 se aprobó el Reglamento de Estándares de Calidad Ambiental y Limites

Máximos Permisibles mediante DS 044-98-PCM, sin embargo 6 años después solo se han
aprobado los estándares de calidad del aire. Norma que además cuenta con serios vacíos como
el estándar para 24 horas y otras medidas que fueron eliminadas por presión de los
representantes de la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo. Para 1999 se aprobó el ya

9
En 1990 J. Williamson publicó ‘Latin American Adjustment. How much has happened?’ con el apoyo del
Institute of International Education. En este libro Williamson presentó lo que llamó ‘una lista de
recomendaciones de política aceptadas’ (Kerner 2000: 5). Estas eran diez principios neoliberales generales
en relación a disciplina fiscal, gasto publico, reforma tributaria, tasas de interés, privatización, política
comercial, desregulación y demás. Este aparente acuerdo entre instituciones con sede en Washington,
como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sobre este conjunto de políticas es lo que se ha
conocido como el ‘consenso de Washington’.
10
Antes de que se aprobara el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales algunos miembros de
la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo habían manifestado preocupación pues temían que en el
contexto del proceso de regionalización que aún vivía el país, donde precisamente en regiones con
importantes yacimientos mineros y conflictos sociales en su entorno pudiera llevar a que algunas
autoridades regionales o grupos de la sociedad civil empoderados por el mandato de cuidado ambiental y
las sanciones penales a los contaminadores pudiera terminar con alguno de estos funcionarios siendo
recluido.

10
derogado Reglamento de Actividades Pesqueras y Acuícola, DS 004-99-PE así como la
Estrategia Nacional de Áreas Naturales Protegidas, DS 010-99-AG y la Ley 27104, Ley de
prevención de riesgos derivados del uso de la biotecnología. En el 2000 se aprobó la Ley
General de Residuos Sólidos, Ley 26446, y en el 2001 se aprobó la Ley del Sistema Nacional de
EIA, Ley 27446; así como la Estrategia Nacional de Div. Biológica, DS N° 102-2001-PCM.

El gobierno de Toledo y la actividad forestal

La guerra de la caoba es el enfrentamiento entre el principal exportador de caoba el grupo
Bossovic - Balarin y su competidor más cercano y antiguo cliente, el consorcio internacional
Newman Lumber. Bossovic era el principal beneficiario de la desvirtuación de la aplicación de la
Ley Forestal de 1975, el Decreto Ley 21147. Este grupo empresarial se dedicaba a la
exportación de madera que compraba mediante el sistema de habilitación de pequeños
extractores con contratos de menos de 1000 has. Con lo cual Bossovic no tenía que asumir ni
los costos, ni la responsabilidad del personal o del cuidado del bosque. Newman Lumber que le
compraba madera a Bossovic pronto comprendió la rentabilidad de la figura utilizada por
Bossovic y pronto puso en funcionamiento su propia red de habilitación que llegó a articular a
217 titulares de contratos de menos de 1000 has, que en realidad le permitían acceder a un área
forestal de alrededor de 1’200,000 has11.

Bossovic inició un acercamiento con el INRENA, dirigido por Josefina Takahashi, para denunciar
a su competidor Newman Lumber. A fines de 1999 el INRENA tomó la decisión de vedar el cedro
y la caoba, declaró zona de reserva la provincia de Tahuamanu mediante DS 030-99-AG y
decretó en estado de emergencia el distrito de Iñapari debido a la extracción indiscriminada de la
madera. En este lugar se incautó cuantiosos volúmenes de caoba parte de lo cual el Gobierno
decidió entregar a las organizaciones locales de productores.

El 16 de julio de 2000 el Congreso aprobó el proyecto dictaminado favorablemente por la

Comisión de Amazonía, Ecología y Ambiente, presidida por el biólogo fujimorista Luis Campos
Baca. Este proyecto recibió el respaldo del ejecutivo que buscaba poner fin a un problema que
había comenzado a escapárseles de las manos: la progresiva migración del sector productivo
forestal hacia la informalidad, con los enormes costos sociales y ambiéntales que ello implicaba.
El proyecto de ley contenía normas transitorias para permitir una aplicación gradual de la norma
que debería poner fin al sistema de contratos menores a 1000 has.

La aprobación de la Ley 27308 en el Congreso no fue fruto de ningún debate participativo sino
que había sido un proceso, mas o menos cerrado, de comentarios y propuestas. Ello se debía en
gran medida a que todos los intentos a lo largo de la década de 1990 de producir una ley forestal
habían sido sistemáticamente boicoteados por algunos representantes del sector maderero que
se negaban a reconocer a los demás actores con interés en la política forestal. Para ellos el
bosque era madera, por tanto, solo los empresarios madereros debían opinar. Así, se oponían a
reconocer el derecho de los pueblos indígenas, las comunidades locales y los ambientalistas a
participar en la formulación de la política ambiental. Finalmente, el proyecto de ley fue aprobado
por el interés del gobierno de avanzar hacia una solución sostenible del tema forestal en el Perú.

Para comprender estas reacciones hay que tener presente que la anterior ley forestal había
operado a la sombra de un mecanismo de comercialización de madera basado en la habilitación
o entrega de capital, equipos, víveres, combustible a los pequeños extractores quienes a su vez
tenían que entregar la madera al habilitador o patrón, con el precio fijado por este último, además
de los castigos o deducciones de volúmenes que frecuentemente se aplicaba. No obstante
constituir una práctica en detrimento de los pequeños extractores de una u otra forma resolvía el
problema de liquidez de estos pequeños extractores. De tal forma pues que se generaba una
dependencia mutua. Por ello no es de extrañar el reclamo airado de los pequeños productores
contra la Ley Forestal sea porque se veían directamente afectados o porque no faltaban actores

11
.- Para mas detalles del caso vea Caillaux y Chirinos 2003.

11
que aprovechándose de las necesidades de éstos los azuzaban para que reclamaran. Los
reclamos muchas veces fueron violentos llegando incluso a quemar el local de INRENA en
Madre de Dios.

El 2 de enero de 2002 se firmó un acuerdo entre empresarios, ambientalistas, indígenas y el

Estado para llevar adelante la implementación de la nueva Ley Forestal a través de un concurso
público con concesiones de 5,000 a 10,000 has. orientadas fundamentalmente a pequeños
extractores; es decir, a la población local de las regiones con recurso forestal. La Mesa de
Dialogo y Concertación Forestal acordó el establecimiento de un cronograma de implementación
de la legislación forestal para asegurar el otorgamiento de las primeras concesiones hacia el mes
de abril de 2002.

Siete meses después de iniciado el proceso de concertación, el gobierno, negociando con el

sector de empresarios y pequeños extractores de Loreto que habían rechazado la concertación,
acordó crear un régimen especial que permitiría prorrogar los contratos de 1000 has y crear un
régimen dual que pondría en riesgo el sistema de ordenamiento que supone el régimen de
concesiones forestales. Un factor fundamental es la definición de en qué consiste el régimen
especial que creó el gobierno. Es necesario evitar que este se convierta en un sistema dual que
permita el no manejo junto con el manejo, lo que seria desastroso, como ya se experimentó con
una opción similar durante la vigencia de la anterior Ley Forestal, el Decreto Ley 21147.

Hoy a comienzos de 2004 continua pendiente Loreto. El Perú tiene aproximadamente 70

millones de hectáreas forestales. En todo el primer año de concesiones 2002 salieron a concurso
un total de 3.4. millones de hectáreas en Ucayali y Madre de Dios. En el 2003 salieron a
concurso otros 1.1 millones de hectáreas en Ucayali, Madre de Dios, San Martín y Huanuco, de
un potencial identificado de 20 millones de hectáreas que en realidad parece ser solo 10 millones
de has. En este momento han salido a concurso 4.5 millones de has. estando pendiente de salir
a concurso otros 4.5 millones de has. en Loreto.

De todas las tareas planteadas en el acuerdo de la concertación forestal de 2 de enero de 2002,

hoy a comienzos de 2004, cuando ya se encuentran operando muchas de las concesiones, aún
queda pendiente la implementación del OSINFOR y del CONAFOR. Aun es necesario elaborar
un proyecto de financiamiento que busque fuentes y mecanismos de financiamiento para
garantizar la ejecución de los planes de manejo y las propuestas de manejo forestal, en
particular, de los nuevos concesionarios pero, en general, para todos quienes busquen
incorporarse al nuevo modelo forestal. Es sumamente importante financiar al proceso de
conversión del extractor ilegal y acopiador de madera hacia un empresario manejador de
bosques. Al mismo tiempo que es necesaria una renovación profunda de la autoridad forestal, a
través del fortalecimiento del sistema de gestión forestal para acabar con la corrupción y el
cohecho.

Problemas identificados al nivel de la normatividad

Si bien en el periodo estudiado se aprobó importante legislación ambiental que ha sido revisada,
también se aprobó legislación no específicamente ambiental pero con relevancia sobre las
políticas ambientales, y el contexto político y económico. Un primer conjunto de observaciones
se refieren al primer grupo de normas y buscan caracterizar la legislación mostrando el impacto
de la sectorialización, que muchas veces genera contradicción entre textos legales, el fenómeno
de la legislación por reglamento, y las condiciones objetivas del fortalecimiento institucional para
ejercer el monitoreo y supervisión de los múltiples encargos legales que la legislación plantea
(Iturregui y Soria 1998). Para entender cuál es la problemática que afecta la normativa sobre
recursos naturales debemos considerar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislación:

1.- Muchas veces existe una contradicción a nivel de textos legales tanto en la propia Constitución
como entre ésta y las leyes sectoriales y mas aún entre estas mismas normas. Por un lado, existe
contradicción entre los enunciados productivos y los de conservación. Mientras que, por otro lado,
las leyes muestran ambigüedad legislativa en su texto, a la par que evidencian en qué medida la

12
política estatal ha menospreciado las funciones, por ejemplo, del bosque y el sentido integral del
manejo de los recursos naturales. Hoy nos encontramos en un proceso de transición entre este
modelo caduco y confuso hacia una nueva legislación que se encargue con claridad de conciliar los
objetivos de conservación con los de crecimiento económico.

2.- Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislación en el sentido de que las leyes no

siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a legislar
mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacíos, o peor aún contradecir o frenar la
aplicación de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la
implementación de las normas legales. Tal el caso de la legislación forestal donde el reglamento
que debería dar viabilidad y mecanismos de ejecución, intenta sustituir las carencias de la Ley. En
cierto modo es el problema que tuvo la legislación ambiental cuando se introdujo los programas de
adecuación y manejo ambiental ya que el código ambiental no los mencionaba. De acuerdo a la
doctrina jurídica el reglamento no puede ir más allá de lo que establece la ley sino que debe
limitarse a facilitar la implementación del texto de la misma.

3.- Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la política de conservación, por
ejemplo impulso a la creación de áreas protegidas, y el fomento del crecimiento económico.
Mientras, por un lado, la Ley de Áreas Naturales Protegidas señala la necesidad de conservar el
patrimonio de áreas naturales protegidas por el estado a fin de proteger muestras representativas
de nuestros ecosistemas, por otro lado, la gran mayoría de las áreas protegidas se encuentran con
conflictos con titulares de actividades productivas tales como, explotación petrolera, minera y
forestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una doble actitud al enfrentarse los
departamentos responsables por la conservación de áreas protegidas con los departamentos que
autorizan y facilitan el desarrollo de actividades hidrocarburíferas, por ejemplo.

4.- Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislación es la debilidad institucional y

operativa para la implementación de la Ley por parte de los organismos estatales debido a la
carencia de recursos humanos y físicos. Por ejemplo, la utilización de sustancias tóxicas para la
pesca por parte de colonos e indígenas, así como la utilización de dinamita para la pesca son
actividades que están prohibidas y sancionadas por ley, sin embargo, no hay presencia de
representantes de la autoridad competente, en las zonas donde ocurren estos hechos, por lo que la
ley queda en letra muerta. Otro caso es el de la actividad forestal donde se da el caso que la
mayoría del personal de supervisión y monitoreo está ubicado en áreas urbanas cuando deberían
estar controlando las áreas de producción, pero no cuentan con transporte adecuado (motos, botes,
helicópteros y demás) para hacer una efectiva labor de fiscalización y control.

Un segundo grupo de observaciones se refiere a la legislación no específicamente ambiental

pero con relevancia sobre las políticas ambientales, y el contexto político y económico. Mucha de
esta legislación contiene un conjuntos de mitos y en otros casos evidencia algunas
‘invisibilidades’ en el texto normativo (Soria 2002). Asi tenemos los siguientes mitos:

5.- El mito del control perfecto del regulador sobre los regulados.
La legislación asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular es un espacio vacío,
sin actores, sin intereses en conflicto, sin tensiones entre los varios actores, sin tensiones entre
el hecho jurídico y la norma. En tal sentido, el discurso normativo está plagado de propuestas
voluntaristas que no tienen sustento en una experiencia práctica de cómo operan las relaciones
entre los múltiples actores involucrados. El discurso normativo asume una postura instrumental,
es decir, asumen que lo normal es que la norma se cumpla y cuando ello no ocurre entonces se
trata de una disfunción irregular. Cuando en realidad bien podría ser que la norma no se cumple
porque sus supuestos no se ajustan a la realidad que se pretende regular.

Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los recursos es la

sectorialización de las competencias administrativas mientras que la variación estacional en las
condiciones del entorno obligan a los habitantes del medio rural a una diversificación de

13
estrategias que permitan el aprovechamiento integrado de los recursos del medio natural, en su
mayor parte bosques y aguas continentales.

6.- El mito del acceso igualitario de todos los actores a la política de manejo de recursos
naturales.
El acceso de los actores al espacio de formulación, revisión e implementación de la legislación
es un acceso diferenciado en función de, al menos:
Nivel de instrucción y formación académica;
Capacidad de manejo de recursos económicos; y
Proximidad a los centros urbanos de decisión política.

7.- El mito de lo local como espacio democrático.

Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de relación pre-
capitalistas que distan mucho del discurso de los derechos humanos. Las sociedades
amazónicas reproducen formas de relaciones políticas estamentarias y prebendarias propias del
populismo. Así la discriminación social se reproduce como discriminación política. Así, por
ejemplo, mientras existe una división entre medianos capitalistas, pequeños capitalistas, colonos,
indígenas, entre otros, en el medio político la representación política está básicamente
compuesta de medianos y pequeños capitalistas antes que por colonos e indígenas. Salvo en
distritos de fuerte presencia indígena se han elegido representantes políticos indígenas. Las
elites regionales reproducen, en el eje capital departamental – distritos, el centralismo de la
capital hacia los departamentos, reiterándose la concentración del ingreso en la capital
departamental

8.- El mito del capitalismo homogéneo.

El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente homogéneo en todo el país. Si
bien el sistema capitalista opera en una situación dominante no es hegemónico pero si integra y
aprovecha la presencia de economías mercantilistas y de subsistencia, estas existen y operan
reproduciendo las condiciones que les permiten coexistir con el mercado capitalista.

Así, mientras la normativa con orientación al mercado capitalista habla de mecanismos

financieros y de crédito para promover la industria, la necesidad del registro público de
propiedad, la importancia de sistemas contables y de auditoria, etc., en el espacio de la
economía mercantilista continua operando las redes de habilitación, el intercambio y la propiedad
comunal. De manera que si hiciéramos un mapa de la distribución geográfica de las diversas
economías tendríamos como consecuencia la coexistencia de los tres tipos de economía antes
mencionados cuyos bordes serían áreas de coexistencia de ambas economías donde un único
actor social tendría diferentes comportamientos según la diferente naturaleza de la relación en la
que está involucrado.

9.- El mito de la homogeneidad del espacio y las distancias legales.

La estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ‘leído e interpretado' de
múltiples formas en los distintos niveles del aparato estatal y el espacio social (Griffiths 1978:5).
Por otro lado, el mensaje legal tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e
intereses propios. En consecuencia, ambos factores operan de manera que se produce una
distancia entre la ‘lectura’ del discurso normativo que se realiza al nivel más alto de la autoridad
central, en relación al nivel más elemental de la autoridad local. Las distancias entre los
diferentes contextos sociales den los que operan los sujetos sociales también se produce una
distancia entre el hecho y la norma (Habermas 1997).

En la Amazonía, además de las diferencias entre lo urbano y lo rural, se dan las diferencias entre
diferentes espacios regionales al interior de la región amazónica. Estas condiciones representan
una variedad de ecosistemas, así como una variedad de frentes de expansión de la sociedad
nacional, como el productivo extractivo, el ambiental, y el religioso. Para Becker (1991) la gestión
del territorio es una practica administrativa de gobernabilidad, que busca el control de las
dimensiones de espacio y tiempo. Si bien hay una construcción del espacio desde la hegemonía

14
del poder y al amparo de los intereses del capital, en la dimensión local es posible plantear un
contrapoder, una estrategia de resistencia que implica asimismo una construcción del espacio,
como lo ejemplariza el caso de los indígenas.

Esta misma legislación muestra un conjunto de ‘invisibilidades’ respecto de actores y factores

que ocurren en la realidad que se pretende ‘normar’. Asi tenemos, al menos, las invisibilidades
siguientes:

10.- La invisibilidad del pequeño productor (agrícola, minero, forestal, pesquero y pecuario).
Una característica de la legislación sobre manejo de recursos naturales es que esta legislación
generalmente ignora al pequeño productor, sea este agrícola, minero, forestal, pesquero o
pecuario. En general la gran mayoría de las normas están orientadas a promover empresas de
gran escala. Incluso cuando se habla de pequeños productores, como el caso de la minería, se
refiere mas bien a medianos mineros que utilizan maquinarias mineras mientras que no se
considera el caso de los verdaderos pequeños productores mineros como es el caso de la
minería artesanal aluvial. Un estudio del caso (Soria 2003) muestra como cuando se pretendió
regularlo desde el congreso, los operadores del derecho dentro del ejecutivo, es decir las
autoridades de energía y minas en el nivel local intervinieron en alianza con actores interesados
que movilizan la acción estatal a favor de sus intereses.

11.- La invisibilidad del gobierno local.

Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de organización del
espacio de acuerdo a un ordenamiento territorial es el gobierno local, sin embargo, las políticas
de manejo de recursos naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos locales.
Adicionalmente, es necesario considerar que el gobierno local tiene una profunda deformación
que le permite ser un ente muy bueno para el manejo de la problemática urbana pero una muy
mala tradición de manejo del espacio rural como es el caso de municipios rurales con gran
presencia de comunidades indígenas.

12.- La invisibilidad de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas.

Con contadas excepciones la legislación no considera en sus propuestas de desarrollo regional
las oportunidades existentes para las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas
en aislamiento voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias de desarrollo regional o,
en todo caso, sus prioridades están supeditadas a las prioridades de crecimiento económico de
las burguesías regionales. Al mismo tiempo, si bien la legislación no impide que estos actores
actúen bajo las formas del mercado capitalista, son las diferencias culturales las que restringen
las posibilidades de éxito de estos actores en un medio aún extraño y hostil para ellos.

13.- La invisibilidad de las disfunciones del sistema.

Como resultado de una visión instrumental del derecho el incumplimiento de la norma es visto
como una disfunción del sistema que requiere corrección a través del mercado o las normas. Sin
embargo, estas disfunciones son muchas veces la expresión de una mala integración de
elementos precapitalistas en una economía de mercado que se presentan con tal regularidad
que son, en efecto, una forma de relación social que requiere ser reconocida adecuadamente en
la normativa si se espera que esta sea relevante para las condiciones de manejo de los recursos
naturales o de la implementación de políticas de desarrollo sostenible en la región.

14.- La invisibilidad del manejo comunitario de los recursos.

Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son reconocidas por la
legislación y más bien esta pone en peligro la existencia de aquella en el medio rural. La
expansión de la normatividad que promueve el libre mercado sobre el medio rural amazónico
pone en riesgo las formas comunitarias de manejo de recursos naturales.

Tanto los problemas al interior de la legislación como los mitos e invisibilidades se hacen
presentes en los procesos de implementación de los grandes proyectos como la explotación del
Gas de Camisea, la explotación petrolera en la Amazonía, la Gran Minería como Yanacocha,

15
Pierina y Antamina12. Ello ocurre en un marco normativo que presenta grandes ‘olvidos’ como la
regulación del impacto ambiental y social de la minería artesanal, la regulación del impacto
ambiental de la pequeña agricultura, la necesidad impostergable del manejo de cuencas y la
necesidad de resolver los problemas planteados por la contaminación ‘histórica’.

De manera que si bien el Perú entre 1990 y 2004 expandió la superficie del territorio nacional
bajo el sistema nacional de áreas naturales protegidas de un 7% al 15%, la gran mayoría de
estas áreas naturales protegidas son parques de papel, de manera que, por ejemplo se
encuentran afectados por la extracción forestal que provee el 90% de la madera ilegal, la
extracción minera informal, la actividad pesquera no regulada, así como corrientes migratorias
que impulsan una agricultura sin control.

Algunas conclusiones
1.- El proceso del desarrollo sostenible tiene, en el derecho ambiental, una herramienta
muy efectiva que se ha convertido en un recurso central entre muchos de los
instrumentos de derechos humanos disponibles para la acción civil. El estado, los grupos
ambientales y la población local se beneficiaron de la constitución de un discurso y práctica de
derechos ambientales y humanos a nivel internacional. Este discurso de derecho ambiental
internacional fue la base legal, a partir de la cual, las organizaciones y los gobiernos derivaron
apoyo para el desarrollo de políticas ambientales nacionales.

La existencia de legislación ambiental, incluso en la forma de declaraciones generales, sirvió

como una base a partir de la cual desarrollar regulaciones ambientales más estrictas. La
introducción de derechos ambientales en la Constitución ha sido un punto de quiebre para el
ejercicio de derechos ambientales y para el desarrollo de una política ambiental nacional. Una
vez que se consagró el derecho ambiental en la Constitución y se proveyó acceso al sistema
judicial, la sociedad civil comenzó a presentar acciones en defensa del ambiente en Perú y
condujo a los desarrollos de la política ambiental en la década de 1990.

Los mandatos constitucionales jugaron un doble rol. Por un lado, sirvieron como una orientación
política para los gobiernos mientras que, por otro lado, sirvieron como una base para la acción
legal de los grupos ciudadanos y para las ONGs. Inicialmente, los ambientalistas utilizaron los
mandatos constitucionales y las garantías que los protegen como el único instrumento disponible
para la defensa del ambiente. En ambos casos, las garantías constitucionales fueron ejercitadas
en defensa del ambiente y de los derechos indígenas. Estas acciones representaron también
una demanda de las organizaciones ambientales e indígenas por mayores derechos civiles y
políticos. Los mandatos constitucionales sirvieron como un paso inicial. El derecho constitucional
al ambiente fue otorgado conjuntamente con acceso al sistema judicial a través de una acción
especial de protección de los derechos humanos. El objetivo de esta acción especial era proveer
una respuesta pronta e inmediata para prevenir cualquier daño al ambiente así como una
oportunidad para que las organizaciones ciudadanas implementaran el mandato constitucional.
La Constitución Peruana de 1979 otorgó la acción de amparo y la Constitución de 1993 introdujo
el derecho a la información el cual es protegido a través del habeas data.

2.-Durante la segunda mitad de la década de 1990 Perú atravesó un proceso de

institucionalización y desarrollo de legislación ambiental con miras a promover el
desarrollo sostenible. En América Latina, la modernización en estos temas estaba ocurriendo
más allá del espacio de las ONGs y del Estado, es decir, incorporando también al sector
empresarial. El proceso de institucionalización de los temas ambientales contribuyó a la
generación de un espacio para la interacción de diferentes intereses. A través del desarrollo de
la legislación en cada país se crearon autoridades ambientales nacionales y ahora existe un
marco general de legislación ambiental (Brañes 1991). La introducción de declaraciones

12
Todos estos son proyectos de inversión de largo plazo que implican un impacto ambiental y social así
como sobre el marco normativo e institucional.

16
generales de cuidado ambiental no lograron prevenir la contaminación, de manera que había una
necesidad de desarrollar procedimientos más detallados y estrictos para el control de la
contaminación.

3.- El proceso de desarrollo de la legislación ambiental ocurre paralelo y contemporáneo

al desarrollo de la actividad a regularse. Los proyectos de inversión estaban en manos del
sector privado mientras que el gobierno ocupaba un papel regulador. El problema es que en un
primer momento no existía el marco regulatorio del derecho ambiental pero si habían proyectos
de inversión ejecutándose. En consecuencia, a lo largo de la década de 1990 hemos sido
testigos de un proceso de desarrollo del marco legal que ocurrió paralelo y contemporáneo a la
implementación de grandes proyectos de desarrollo como es el caso de la actividad petrolera en
la Amazonía. Tenemos que entender la naturaleza gradual y continua del proceso de desarrollo
legislativo, así como también la presencia de diferentes intereses a lo largo de este proceso. En
consecuencia, algunos sectores de la misma industria se beneficiaron de la entrada en vigor de
legislación diferente a través de tiempo, es decir, las normas disfrutadas por la industria en la
década del 1960 eran diferentes de aquéllas elaboradas en la década de 1990. En este ultimo
caso las normas eran mas detalladas y estrictas, incluyendo mecanismos de supervisión y
evaluación, aunque bastante primigenios aún.

En Perú el proceso de desarrollo de la legislación ambiental en el sector energía ocurrió en por lo

menos tres fases:
3.1.- Una primera fase se caracterizó por la no existencia de legislación sobre los impactos
ambientales y sociales de los proyectos de desarrollo petrolero. Es decir, estos temas no habían
logrado el estatus de asunto político todavía, y la burocracia no había intervenido para otorgar y
exigir responsabilidades por estas materias. De hecho el inversionista privado no tenía ninguna
responsabilidad por estas materias. Este fue el caso del desarrollo petrolero en la Amazonía
peruana en la década de 1960.

3.2.- Una segunda fase se caracterizó por que el Estado hizo uso de un nuevo discurso que
incorpora las materias ambientales como un problema político en sí. La legislación introdujo
algunas declaraciones generales pero no existían mecanismos concretos de monitoreo y
evaluación. Este fue el caso del desarrollo petrolero en la Amazonía peruana en la década de
1970.

3.3.- El proceso de institucionalización de las materias ambientales13 fue resultado del inicio de
una tercera fase en la que el Estado asume el control sobre cierta porción de problemas políticos
no legislados previamente y prepara las condiciones legales e institucionales para hacer el
monitoreo y evaluación y supervisa el cumplimiento de la ley, es decir, la introducción de EIAs, la
promulgación de regulaciones, la introducción de estándares y límites permisibles, y la
regulación de un proceso debido para la revisión y apelación de casos ambientales. Este fue el
caso de la legislación ambiental en el sector petrolero en la Amazonía peruana a partir de
mediados de la década de 1990.

4.- Si bien el desarrollo de la legislación ambiental es un proceso lento, en la década de

1990, hubo una tendencia en favor de regulaciones ambientales más detalladas y
estrictas. Esto fue verdad incluso en 1991 cuando el gobierno de Fujimori abolió y modificó una
tercera parte del código ambiental. Sin embargo, la legislación ambiental peruana que existía a
fines de los 1990 es mas desarrollada que aquella que existía en la década anterior. Cabe
resaltar, que esta legislación ambiental que estableció una serie de principios importantes
careció, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la participación ciudadana, la

13
.- Por institucionalización de materias ambientales me refiero al proceso de creación de una autoridad
ambiental y la asignación de responsabilidades ambientales especificas a diferentes sectores de la
burocracia.

17
vigilancia social, la descentralización, la transparencia en la gestión pública y el derecho a la
información.

5.- El desarrollo más significativo de la política ambiental ocurrió a través de un

acercamiento sectorial, es decir, cada Ministerio era responsable para la entrada en vigor
y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulaban, en lugar de utilizar
una perspectiva holística que permitiera crear una institución ambiental central como eje
para la administración de un sistema ambiental que atraviese los varios sectores del
Estado. Ésta fue una decisión política asumida a fin de no reducir la capacidad de control y
manejo de los sectores sobre los temas ambientales relativos a las actividades que regulan cada
uno. A pesar del hecho que había agencias ambientales centrales, el desarrollo de las políticas
ambientales fue notablemente sectorial. Como resultado de ello, algunos sectores, como Energía
y Minas, lograron un cierto nivel de desarrollo de políticas ambientales que era diferente, por
decir, al desarrollo de estas normas en el sector Agrícola o el sector Vivienda. Una consecuencia
de esta aproximación sectorial es que los factores que influyen en el desarrollo de políticas
ambientales tenían un impacto diferenciado en los diferentes sectores de la actividad pública. El
centralismo del sistema político también influyó en la perspectiva de política ambiental que se
quería utilizar. Perú mantuvo un manejo central sectorial a pesar de sus esfuerzos de establecer
brazos regionales de la autoridad ambiental central.

6.- Uno de los problemas de la legislación es que ésta se desarrolló pensando en casos
futuros y no resolviendo los problemas ocurridos en el pasado. Por ejemplo, las normas
ambientales fueron requeridas a cualquier actividad a iniciarse en el futuro. Para las
actividades ya en curso el gobierno requirió que la industria auto evaluara su situación y
sometiera un plan de acción para adecuarse al cumplimiento de las normas ambientales dentro
de un plazo determinado. Sin embargo, lo que se había contaminado en el pasado no fue
considerado.

En el caso de Energía y Minas esto significa que todos los desechos eliminados al ambiente
antes del 8 de septiembre de 1990, cuando el código ambiental peruano fue promulgado,
permanecerían allí y nada se haría sobre ellos. Los proponentes de esta visión argumentan que
a fin de tener seguridad jurídica necesitamos no legislar sobre el pasado, es decir, no podemos
requerir a mineros de los últimos 500 años obedecer la legislación que recién se aprobó en 1990.
Sin embargo, estos desechos, conteniendo reactivos químicos y sustancias tóxicas dejados en el
ambiente por actividades llevadas a cabo en los últimos 500 años, continúan afectando ríos,
lagos, fauna y la vida humana (Comisión Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo y el
Ambiente 1997: 39). Por consiguiente, algo debe hacerse. Alguien tiene que pagar la factura por
estos desperdicios. Al decir nada sobre este tema y dejar los desperdicios ahí donde se
encuentran, los gobiernos le cargaron esta factura a la cuenta de las poblaciones locales y
rurales, los pueblos indígenas y la naturaleza. La magnitud de este problema necesita ser
evaluada para poder compartir esta factura adecuadamente entre la industria, los contribuyentes
y las agencias de cooperación internacional. Los gobiernos han mantenido sus bocas cerradas
con respecto a la contaminación ambiental pasada y la inmensa deuda ambiental que
representa.

7.- Los conflictos ambientales tienen el potencial para impactar en el desarrollo del marco
legal. En el caso peruano el impacto fue negativo, en el corto plazo, cuando el gobierno decidió
abolir un tercio del código ambiental; sin embargo, en el largo plazo, se favoreció la tendencia
global de desarrollar la legislación ambiental.

8.- El conflicto entre los diferentes modelos de desarrollo se reflejó también en el espacio
de los varios sectores gubernamentales. En el caso peruano, el debate ambiental alcanzó al
corazón del gobierno, es decir, el gabinete ministerial, produciendo una división entre quienes
apoyaban el desarrollo petrolero y el crecimiento económico y aquellos que promovían el
cuidado ambiental y el manejo de los recursos naturales.

18
9.- Hasta principios de los 1990 los gobiernos ingresaban a los conflictos ambientales con
la visión de que el desarrollo energético era algo a ser discutido, negociado y resuelto
entre el Estado y las compañías privadas involucradas. Las poblaciones locales y los
ambientalistas no fueron considerados como la parte de las negociaciones iniciales, sino como
un problema a ser tratado una vez que las operaciones se iniciaran, es decir, no había ningún
reconocimiento del derecho de estas poblaciones para participar en el proyecto energético que,
sin embargo, iba a transformar el hábitat de estas poblaciones. En los casos estudiados los
gobiernos deseaban que la población local aceptara lo que había sido acordado entre el
gobierno y la compañía. Fue sólo a fines de los 1990 que varios partes interesadas, como el
caso del defensor del pueblo peruano (Tobin, Noejovich y Yañez 1998), AIDESEP (1999), el
Ministerio ecuatoriano de Energía y Minas y el Ministerio del Ambiente (Ministerio de Energía y
Minas y Ministerio del Ambiente 1999) propusieron la necesidad de negociaciones muy
tempranas con las organizaciones indígenas a fin de prevenir impactos sociales no deseados. A
finales de la década de 1990, el impacto social de las actividades petroleras estaba empezando
a ser evaluado y una nueva política estaba diseñándose de acuerdo con el recientemente
ratificado Convenio 169 de la OIT.

19
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21
Aportes para el Análisis de la Normatividad para el Desarrollo Sostenible de la Amazonía en la
Década Fujimori14

Carlos Soria15

1. Introducción
1.1.1. La relación sociedad-naturaleza.
1.1.2. La perspectiva de la ingeniería social.
1.1.3. ¿Cuál debe ser el papel del derecho?

2. La década Fujimori en el desarrollo del discurso normativo para el manejo de recursos naturales
y el desarrollo amazónico.
2.1.1. Antecedentes históricos
2.1.2. El contexto político y económico de los 1990.
2.1.3. Bases constitucionales.
2.1.4. La legislación ambiental de la década de 1990.
2.1.5. La Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía.

3. Análisis de la política normativa en la década Fujimori.

3.1.1. Caracterización de la legislación: sectorialización, contradicción, legislación por
reglamento y debilidad institucional.
3.1.2. Mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amazónico.

4. A manera de conclusión

5. Bibliografía.

14
Publicado en Coordinadora Agroforestal Indígena y Campesina del Perú, Foro Ecológico, Red Perú de
Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local y USAID 2002, Desarrollo Sostenible y Descentralizado
de la Amazonía Peruana. I Encuentro Macro-regional de Organizaciones Indígenas y Campesinas, Lima,
Coordinadora Agroforestal Indígena y Campesina del Perú, Foro Ecológico, Red Perú de Iniciativas de
Concertación para el Desarrollo Local y USAID.
15
.- Bachiller en Derecho y Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1989 y 1998, Maestro
en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Ecuador, 1993.

22
1) Introducción
La década de los 1990 se inició en medio de una profunda crisis económica y política y un deterioro
del modelo de desarrollo con fuerte presencia del Estado. Sin embargo, la principal propuesta para
el desarrollo de la Amazonía era la Ley 24994, Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la
Amazonía, que proponía un fuerte papel del Estado en la provisión de servicios que permitiera
fomentar la colonización de la región. Durante sus dos períodos de gobierno Alberto Fujimori
(1990-1995-2000) ofreció promover el desarrollo nacional a través de la iniciativa privada. En
1997 el gobierno logró aprobar en el Congreso la Ley de Promoción de la Inversión Privada en la
Amazonía la que se convertiría en la respuesta de Fujimori al desarrollo amazónico. En este
mismo período se ha dado el, que aún es, más importante desarrollo de la normatividad
ambiental peruana, así se estableció una autoridad ambiental y se han desarrollado normativas
ambientales en los sectores y subsectores de la gestión pública. ¿Cuáles han sido las
características de la normatividad de la década de los 1990? ¿Cuál ha sido el impacto de esta
normatividad sobre la realidad amazónica? ¿Qué tareas están pendientes para el desarrollo
amazónico? Estas serán algunas de las preguntas que buscamos responder en este
documento.

i) La relación sociedad-naturaleza
Es conveniente revisar el papel del Estado en la conducción política del desarrollo nacional. Lo que
sucede normalmente es que las políticas estatales y sus normas legales reflejan la tendencia de
construir una base económica capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se integran
fácilmente con la realidad e impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales. Las
posibilidades de articulación a la economía nacional y desarrollo económico que brinda la realidad y
aquéllas que se plantea el modelo económico estatal son causantes directas de la destrucción de la
naturaleza. No es que ‘los pobres’ destruyen el bosque sino que esas condiciones económicas, que
son inducidas por el modelo político y en las que se encuentran grandes sectores sociales, llevan al
aprovechamiento descontrolado de recursos como única base de subsistencia.

En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que
la sociedad explota la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello se debe a
que los parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad favorecen
este proceso. El hecho, por ejemplo, que no se reconozca el control y manejo de recursos naturales
por comunidades locales y se favorezca el acceso descontrolado de cualquier usuario con el
argumento de que son recursos de la Nación (Wahl 2001) y, por tanto, pertenecen a todos, es una
política de estado a favor de la degradación y el deterioro de los recursos. En tal sentido, la
distinción entre recursos naturales renovables y no renovables pierde sentido cuando aquellos
llamados renovables no pueden contar con condiciones objetivas que permitan su renovabilidad, lo
cual no es posible por las características en las que se plantea esta relación.

Desde el siglo XIX, como resultado del proceso ‘de la expansión comercial’ (Braun n/d: 4) que
articuló a nuestros países en una estrategia de comercio internacional basada en las materias
primas, han existido normas con relevancia ambiental. Así se exportó, caucho, quinina y guano en
unas condiciones y volúmenes que destruyeron la base productiva. Esta preocupación derivó en la
expedición de normas de protección de los recursos naturales que no significaron nunca una
protección real de los mismos16. Además es claro que la burguesía comercial nunca vio afectados

16
.- El ‘funcionamiento’ de la legislación no es un problema nuevo ni reciente, en 1897, Guillermo Billinghurst,
en ese momento Vice-Presidente de la República, se refería a la problemática forestal así: ‘...La intervención
del Estado en la conservación y explotación de los bosques (...) es, con referencia al Perú, una necesidad
imperiosa... (La) imprevisión (...) ha ocasionado al país durante el último tercio del siglo daños de tal
magnitud que urge reaccionar contra ella, no sea que nos empuje dentro del abismo a cuyo borde nos
encontramos detenidos providencialmente’.

‘ ...la tendencia casi irresistible del legislador es crear a todo trance, corrientes de inmigración y fomentar, por
todos los medios, el desarrollo de la agricultura, autorizando la devastación de los montes naturales cuya
importancia viene a recordarse cuando la obra de la destrucción se halla ya muy avanzada. Un régimen

23
sus intereses y cuando así fue movieron los hilos del poder político para que ‘la ley se acate pero no
se cumpla’ o, mejor, aún neutralizarla mediante otra ley17.

¿Porqué fracasó esta legislación? ¿Dónde estaba el error? El principal error fue confiar el
cumplimiento de la legislación a la administración pública por sí sola, prueba de ello es que hoy
podríamos condenar a muchos funcionarios por haberse coludido con intereses privados en
desmedro de los recursos naturales y la población. Sucede que nuestros Estados no han
reconocido los derechos ciudadanos sino en el papel, no permitiendo el ejercicio de los mismos, sea
por el argumento de que ‘el pueblo no está preparado’ o porque ‘es una materia demasiado técnica’.
En el campo jurídico ambiental esta acción ciudadana significa antes que sanción, prevención. Si el
ciudadano no tiene derecho a accionar judicialmente entonces de qué vale saber que la ley prohíbe
arrojar desechos tóxicos a los cursos de agua si no se puede exigir a la justicia que la industria que
causa el perjuicio cese de verter residuos químicos al río del cual se sirven varios poblados. Es
decir, que el complemento básico de cualquier derecho que no sea programático, es el poder exigir
judicialmente su respeto o cumplimiento. En la misma línea de argumento debe entenderse el
derecho de la población a participar en la formulación de la política ambiental. Este derecho es
mucho más rico y complejo que atender una audiencia pública y poder hacer una pregunta. Hoy la
participación ciudadana se expresa en instrumentos como la veeduría social y ambiental, la
elaboración de propuestas de política ambiental y el acceso a los beneficios.

ii) La perspectiva de la ingeniería social

Cuando el legislador se plantea un desarrollo normativo asume una postura instrumental, es decir,
que concibe el valor del derecho como la capacidad de la norma legal para canalizar la consecución
efectiva de determinados objetivos sociales planteados por el ‘legislador’ (Griffiths 1978: 5) . Desde
esta perspectiva la legislación es importante ‘...porque el legislador puede usarla para guiar el
proceso de cambio social. La ley es en primer lugar un instrumento para la ingeniería social’. En lo
que atañe al plano metodológico esta corriente, al plantearse las consecuencias sociales de la
legislación, lo que se pregunta es ‘si la intención del legislador se ha realizado y si no, por qué no’;
ello se basa en la idea de que lo ‘normal’ es la efectivización de la intención del legislador, por tanto
sólo estudia las interacciones del campo social para establecer las anomalías que interfirieron en la
realización de la norma cuando ésta no se cumplió (Griffiths 1991: 3). La postura instrumental no da
cuenta de los intereses y contenidos implícitos en la legislación, menos aún en la política, por todo
ello, no explicita las interacciones que se producen entre la política y la sociedad, las que a su vez
son un elemento constitutivo de la relación sociedad-naturaleza.

Griffiths (1978: 5) sugiere que para entender la interacción entre derecho y sociedad es necesario
reconocer tres características:
- El carácter fundamentalmente social del hombre. Tanto la gente que compone la sociedad
así como sus acciones individuales o colectivas tiene un carácter social, en tal sentido, el
supuesto de la relación legislación-individuo resulta simple y erróneo.
- El carácter socialmente contingente de la comunicación legal. Por un lado, la propia
estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ‘leído e interpretado’ de
modo que su ‘sentido’ no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro
lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar
un espacio social plagado de normas e intereses propios.
- El pluralismo legal. La organización estatal es uno de varios campos donde se generan y
producen normas y decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales.

forestal debe comprender no solamente todas las leyes (...) (que) propendan a la conservación y ordenada
explotación de los bosques y riquezas naturales que estos contienen, sino también (...) las (...) que tienden a
(...) la repoblación.’ (Billinghurst 1897).
17
.- A comienzos del siglo XX, en Perú, se expidió una norma para impedir el contrabando de caucho hacia el
Brasil. Julio César Arana, barón del caucho y Senador de la República logró la expedición de una norma que
sancionará a los denunciantes de contrabando por un equivalente al 1000% del monto del contrabando
denunciado ‘si la denuncia fuere falsa’.

24
En consecuencia, la política es uno de los factores que influye en el comportamiento social, por
tanto, es uno de los determinantes de la relación sociedad-naturaleza.

iii) ¿Cuál debe ser el papel del derecho?

El derecho debe ser no el principio ordenador, el instrumento ‘creador’ de la dinámica social que
coercitivamente ordena la realidad de acuerdo a los intereses del segmento dominante sino el
resultado y síntesis de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como de las
posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. La búsqueda de
alternativas que permitan la articulación de los intereses colectivos de los actores sociales
involucrados en la problemática nacional con la discusión, formulación y desarrollo de una política y
una legislación que no sólo recojan el contexto social sino que lo involucren como elemento
dinámico de su desarrollo18. Pensamos que las bases para el desarrollo de este nuevo modelo se
hayan en la apertura de espacios que permitan que la sociedad se convierta en un conjunto de
actores sociales organizados donde se procesen y articulen demandas que fluyan hacia lo político, y
no que esta sea la expresión de una sociedad civil minoritaria y dominante, mientras que las
mayorías se hallan desarticuladas y sin capacidad de acción; es decir, esperamos que todos los
sujetos sociales tengan la posibilidad de constituirse en interlocutores validos y legítimos entre si y
con el Estado. En definitiva consideramos indispensable modificar la actual relación perversa entre
política, sociedad y naturaleza.

2) La década Fujimori en el discurso normativo ambiental y de desarrollo amazónico

i) Antecedentes históricos19
La normativa para el desarrollo de la Amazonía ha estado marcada por una visión urbano-costera,
inspirada en modelos occidentales. Esta situación es resultado del centralismo y de la imposición de
los patrones estructurales de lo limeño (Landa 1989). Así la visión de los políticos y de muchos
legisladores es la de una región amazónica vacía, cuya necesidad de poblarse va unida al ingente
potencial de recursos agrícolas y ganaderos. Una evidencia patética de ello la encontramos en
Cavero20:
"...Y vendrá el nuevo Perú, forjado por el ímpetu creador de la tierra y
hombre del valle amazónico. Surgirá, como consecuencia de las
urgencias sociales provocadas por el aumento constante de la
población. De una población que pasa ya de los 20 millones, a los
cuales hay que dar trabajo, alimentar y vestir. Entonces, se producirá
la gran marcha hacia los llanos amazónicos. Allí encontrarán tierras
frescas y vírgenes para trabajar y producir; un ambiente limpio y en el
que no caben las impurezas; gentes sanas y sencillas, orgullosas de
su mestizaje. Los llanos inmensos, las verdes praderas, los ríos
caudalosos, las lluvias generosas, el sol que duele pero que no daña,
la fauna repleta de ricas especies, forjaran la nueva raza, haciendo
cambiar el espíritu y la mentalidad de los que allá vayan..." (Cavero s/f:
9).

18
.- ‘Algunas leyes se hacen operativas cuando la gente dentro del grupo social afectado se halla en posición
de amenazar y presionar por su aplicación y refuerzo. Ellos deben conocer sus derechos y estar lo
suficientemente organizados e independientes para alcanzar y movilizar la fuerza coercitiva del Estado a fin
de obtener este efecto’ (Moore 1973: 744).
19
.- Tomado de Soria 1990.
20
.- Miguel Cavero Egúzquiza, ex-Fiscal de la Nación, diputado del Partido Aprista Peruano, por el
departamento de Loreto durante el período 1985-1990.

25
Desde los inicios de la República, el sector dominante concibió la necesidad de integrar la Amazonía
al resto del país, con el objeto de aprovechar su potencial de recursos naturales y humanos. Las
primeras evidencias de ello las encontramos en las leyes de 2 de noviembre de 1832 y 24 de mayo
de 1845, las que priorizaron el uso agrícola del suelo, así como la movilización masiva de colonos a
la región. Esta actitud se mantuvo por un período de más de 40 años, en el que se dictaron casi 80
normas.

Inicialmente se propuso reconocer el derecho de propiedad de los indígenas sobre los territorios que
ocupaban, con lo cual estos se convertían en sujetos de crédito y las tierras entrarían al mercado a
través de compraventas, hipotecas, arrendamientos y demás. Sin embargo, posteriormente se optó
por declarar la propiedad del Estado sobre todas las tierras libres, de modo que pudieran ser
otorgadas por éste a los particulares. Hacia 1890, el boom mundial del caucho elevó el valor del
bosque húmedo tropical amazónico y su suelo, con los consiguientes litigios y disputas,
proponiéndose entonces dictar una legislación específica que garantizara el régimen extractivista.

Un segundo período estuvo caracterizado por un proceso colonizador articulado en base a

inmigrantes europeos que luego de su arribo a la selva quedaban librados a su suerte. Esta opción
mostró deficiencias, señalando la existencia de conceptos erróneos en su interior. La clase política
comprendió tal situación y planteó la respuesta a través de la "Primera Ley Orgánica de Terrenos de
Montaña", de 21 de diciembre de 1898. Sin embargo, el alto valor del caucho priorizó la ordenación
de concesiones y la percepción de tributos, quedando nuevamente postergada la formulación de
una política amazónica que promoviera efectivamente los asentamientos poblacionales y el
desarrollo de actividades económicas acordes con las necesidades de los pueblos y del Estado.
Mientras tanto la población nativa de la Amazonía era objeto de despojos territoriales, secuestros,
exterminio tanto directamente como a través de la explotación de su fuerza laboral. En siglos
pasados como en el presente estas verdades casi «neolíticas» fueron el sustento de los procesos
de inmigración hacia la región, con el consiguiente asentamiento de grupos humanos y el desarrollo
de actividades agrícolas y ganaderas. Este proceso migratorio recibió el impulso estatal y privado a
través de una política vial que favoreció la construcción de la carretera Huánuco-Pucallpa en 1943 y
la carretera Marginal de la Selva en los '60.

Sin embargo, el proceso migratorio no tuvo éxito debido a la falta de infraestructura adecuada, al
limitado apoyo financiero, y, fundamentalmente, a que los proyectos de asentamientos
poblacionales y desarrollo ganadero no habían tomado en cuenta las condiciones ecológicas de las
áreas donde se ubicaron, lo cual produjo el agotamiento de la capacidad productiva del bosque y los
suelos, así como la imposibilidad de su recuperación a mediano plazo.

La búsqueda de una legislación forestal moderna y orgánica se inició en 1958 con la promulgación
del Decreto Supremo No. 2 del 28 de febrero de 1958. Esta norma sirvió de base para la Ley de
Forestal y Fauna, Decreto Ley 14552, de 11 de julio de 1963, que reguló la conservación, protección
y aprovechamiento de la flora y fauna, además de establecer el Servicio Forestal y de Caza21.

Iniciados los '60, el Estado insistió en priorizar la exoneración tributaria como instrumento de política;
así, se dictó el Decreto Supremo No. 6 del 10 de enero de 1964. Este decreto exceptuó del pago de
todo tipo de tributos a aquellos habitantes de la Selva que realizaran por lo menos el 75% de sus
actividades dentro de la región, luego vendría la Ley 15600 que estableció la zona liberada y
promovió las actividades productivas y de servicios22.

21
.- Era en buena medida resultado de la influencia del gobierno norteamericano, quien a través de los
Convenios del 22 de setiembre de 1950, 22 de abril de 1952, y 10 de marzo de 1955 y del establecimiento del
Programa Cooperativo para el Desarrollo Forestal en virtud del acuerdo del 31 de diciembre de 1955, que tenía
como objetivo entre otros "el establecimiento progresivo de un Servicio Forestal en el Perú". Véase Decreto
Supremo 2 del 28 de febrero de 1958.
22
.- "Hasta la fecha este dispositivo representa para los habitantes de la región (especialmente de zonas
urbanas) el instrumento de promoción más importante que han "recibido" del Gobierno Central." SPDA 1990.

26
Hacia 1963, el Arquitecto Belaúnde presentó su proyecto de carretera " Marginal de la Selva ", con
el objeto de unir a Cajamarca, Amazonas, San Martín, Huánuco, Ucayali, Pasco, Junín, Cusco y
Madre de Dios. Este constituía un nuevo proyecto de asentamientos rurales que serviría como
alternativa al candente problema agrario que por entonces se presentaba en la Costa y Sierra,
habilitándose tierras a lo largo de su trazo. Esta propuesta se "convirtió en el gran proyecto vial de
los años 60, no sólo porque abriría el comercio de productos amazónicos sino también porque
permitiría la marcha hacia el Este" (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990; Soria 1990).

Uno de sus principales efectos fue la promoción de un movimiento migratorio veloz y descontrolado,
que generó asentamientos rurales y urbanos en zonas como el Alto Mayo y el Huallaga Central."
(Ibíd) El valle del Huallaga es una muestra clara de como estos imprevisiones determinaron que los
pobladores del lugar inicien la búsqueda desordenada de alternativas más rentables. Así, el cultivo
de la coca con fines de producción de cocaína encontró las condiciones adecuadas para florecer. El
narcotráfico no sólo ofreció buenos precios sino que además garantizó sólidos sistemas de
comercialización. Hoy, la situación ha tomado las dimensiones de un problema económico, social y
delictivo.

El 24 de junio de 1974 se promulgó la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria

de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 20653, con el objeto de reconocer y
promover los derechos de las comunidades nativas así como ordenar los asentamientos humanos.
Se buscaba instaurar una estructura comunal en los pueblos indígenas y socializar la tenencia
privada de la tierra.

Un avance significativo en la legislación, lo dio la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Ley
21147 promulgada el 13 de mayo de 1975. Este instrumento estableció por vez primera el carácter
de bienes de dominio público para los recursos forestales y de fauna silvestre. Además de ello,
constituyó el primer cuerpo normativo que unificó orgánicamente las normas sobre manejo de
recursos forestales, vida silvestre y áreas naturales protegidas. Durante sus 25 años de vigencia
podemos considerar esta Ley como la más importante norma para la conservación de la vida
silvestre. En 1978 se promulgó la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y
Ceja de Selva, la que derogó al Decreto Ley 20653. Ello significó un cambio radical en la
perspectiva de la legislación forestal, dando paso a la apertura de la explotación de los bosques
nacionales por los particulares, promoviendo la empresa privada y relegando las reivindicaciones de
las comunidades nativas.

En el frente externo, Brasil había logrado plasmar la primera etapa de su proyecto amazónico,
asentando miles de familias en la región, para disipar la atención sobre el mismo propuso la firma de
un tratado regional. Sin embargo, cabe tener presente lo dicho por un dirigente de la diplomacia
brasilera sobre el particular:
"La aspiración de las naciones del Pacífico, de integrar sus
respectivas regiones amazónicas al resto del territorio de sus
países, con miras a canalizar su producción amazónica hacia el
Pacífico - vía la Marginal de la Selva y las carreteras que cruzan
los Andes en dirección este - oeste es antagónica a la aspiración
brasileña de integrar esas regiones amazónicas al resto del
espacio amazónico controlado por el Brasil, haciendo del Océano
Atlántico la salida natural de lo producido en el área. Este
antagonismo es compensado por la aspiración de los países del
Pacífico de tener una salida al Océano Atlántico (...). Brasil esta
interesado en entrelazar su red vial con la Marginal de la Selva, de
manera de neutralizar la acción de sus vecinos destinada a
canalizar la producción de sus territorios amazónicos hacia el
Pacífico. Para estos efectos nos interesa la conexión con la
Marginal de la Selva en los siguientes puntos: Arauca,
Villavicencio, Puerto Assis, Puerto Putumayo, Tarapoto, Pucallpa,
Puerto Maldonado, Rurrenabaque y Santa Cruz. Brasil también

27
 está interesado en conectar sus principales centros de producción
con los mercados de sus vecinos amazónicos, así como con los
puertos de estos en el Pacífico. A pesar del indudable
antagonismo que existe entre la intención que inspiró la Marginal
de la Selva (versión contemporánea de la línea de Tordesillas) y la
filosofía bandeirante que inspira el trazado de la red vial brasileña,
es indiscutible que existe una gran compatibilidad de intereses
entre el Brasil y sus vecinos amazónicos. La tarea de la diplomacia
brasileña es precisamente la de identificar las áreas en las que
existen conflictos de intereses de manera de poder superarlos, en
lugar de pretender encubrirlos recurriendo a artificios retóricos".
(Da Silveira)

El 3 de julio de 1978 se firmó en Brasilia el Tratado de Cooperación Amazónica entre los países de
la cuenca. Este hecho significó el triunfo de la tesis individualista de la soberanía, garantizando la
hegemonía brasilera sobre la región. Desde su creación la Secretaria Pro Tempore era rotatoria,
aún hoy Bolivia la ocupa, pero pronto está se convertirá en Secretaría Permanente con sede en
Brasilia. Este cambio fue motivado, aparentemente, por que Brasil quería contrarrestar la fuerte
influencia de la Unión Europea en la agenda de la Secretaría.

El doce de julio de 1979 se promulgó la nueva Constitución Política del Perú, la misma que
concedía un trato especial y preferente a la región amazónica. Un conjunto de artículos
constitucionales sugerían el inicio de una nueva etapa en lo que a política amazónica se refería, sin
embargo, el regreso del belaundismo al poder favoreció el continuo proceso migratorio y la
repostulación del desarrollismo colonizador.

La promulgación del Decreto Legislativo No. 2, Ley de Promoción y Desarrollo Agrario, el 18 de

noviembre de 1980, es la más clara expresión de tal política. No sólo se insistía en los incentivos a
la producción y los servicios sino que se extendía lo ya establecido, tanto en la Ley 15600 como en
el Decreto Ley 21147, además de modificarse las disposiciones del Decreto Ley 22175, que habían
restringido la participación de los particulares en el aprovechamiento directo de los recursos
forestales y las tierras. Para promover y "organizar" los procesos de asentamiento rural se crearon
los Proyectos Especiales en Selva, a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo. Pese a ello, el
proceso migratorio mantuvo un alto nivel de espontaneidad.

Por su parte Brasil iniciaba el primer gran paso dentro de su moderna política amazónica: La
Integración Vial. " Para ello, se estudiaron varias rutas a través de Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia
y Perú. En este último caso, las alternativas planteadas giraban en torno a Porto Assis (Brasil) -
Iñapari (Perú) y Cruzeiro do Sul (Brasil) - Pucallpa (Perú)" (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
1990; Soria 1990)).

Con tal objeto el gobierno brasileño promovió el encuentro presidencial de 16 de octubre de 1979,
entre Figueiredo y Morales Bermúdez, el acuerdo de integración vial de 26 de junio de 1981 y el
encuentro presidencial de 3 de julio de 1987, entre Sarney y García, estableciéndose entonces el
"Programa de Acción de Puerto Maldonado". Este último instrumento inició el "Programa de
Desarrollo de las Comunidades Peruano-Brasileñas". El proyecto importa no sólo a la región sino
también a los intereses de los colosos económicos modernos, Japón y Estados Unidos de
Norteamérica.

Con fecha 21 de enero de 1989, se promulgó la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la
Amazonía Peruana Ley 24994, que hace suyos los conceptos de migración, colonización,
naturaleza inagotable y relegación de los pueblos indígenas. La promulgación de esta Ley recibió el
inmediato rechazo de los pueblos de nuestra Amazonía, así como del país entero. El arcaísmo de
esta ley era tan evidente que además de basarse en conceptos erróneos repetía más de diez
normas legales del siglo XIX.

28
Adicionalmente y ajena a cualquier planteamiento oficial, nuestra región amazónica sufría el
impacto negativo de tres plagas: el narcotráfico, el terrorismo y la corrupción. Esta problemática
abre nuevos frentes para la acción del Estado y cuestiona directamente los "logros" de más de
200 años de colonización amazónica. Aún en la actualidad siguen vigentes falsas "verdades"
como la riqueza inagotable de los suelos, las bondades de la región para la agricultura y la
ganadería, la capacidad ilimitada de regeneración del bosque, las aguas y los suelos que
lamentablemente motivan y justifican este continuo "saqueo amazónico".

ii) El contexto político y económico de la década de 1990.

Durante los dos primeros años del gobierno de Alan García (1985-1990) Perú experimentó un
‘programa heterodoxo de estabilización’ que aceleró la actividad económica y estimuló la
producción (Cruz Saco 1995: 194). En 1987, un numero de eventos indicaron el fin del éxito del
programa. La propuesta del gobierno para nacionalizar el sector bancario ahuyentó el apoyo del
sector privado, el principal aliado de la 'heterodoxia' de García. Como resultado de una moratoria
decretada en 1985 para el no pago de la deuda externa, los desembolsos del Banco Mundial se
detuvieron en 1987 (WB 1995 c: 1). Aislado en los frentes interno y externo, el gobierno García
manejo muy mal las finanzas del país acelerando la crisis. García quería mantener el modelo de
desarrollo con fuerte participación del Estado y se rehusó a combatir la crisis económica través
de la reestructuración del mercado. García y su partido pagaron un alto precio en las elecciones
de 1990 (Weyland 1996: 8). La debacle económica de la administración García produjo una
reducción del producto bruto interno a 8.3% en 1988 y 11.9% en 1989, mientras que la inflación
se elevó de 1,722% en 1988 a 7,650% en 1990 (NACLA 1996: 16-17). Este es el contexto
económico en el que Alberto Fujimori fue electo presidente.

La primera prioridad del gobierno Fujimori fue estabilizar la economía, de-regular los mercados y
redirigir la economía hacia el mercado global. Fujimori se enfrentaba con la necesidad de
reestructurar la economía peruana, largamente influenciada por el modelo de desarrollo dirigido
por el Estado que había sido introducido a comienzos de los 1970. En agosto de 1990, el
presidente Alberto Fujimori lanzó un severo programa de ajuste estructural para estabilizar la
economía peruana y re-insertar al país al sistema financiero internacional. El programa tenia el
apoyo del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, quienes aceptaron los esfuerzos
peruanos para acordar un programa de pago de la deuda externa (World Bank 1995 c: 1). La
corrección de los precios subsidiados, las tasas de cambio fuertemente distorsionadas y otras
medidas colaterales produjeron un serio ‘shock’ económico que incrementó la inflación a 398%
para el mes de setiembre de 1990 (Gonzáles de Olarte 1993: 52). En los años siguientes el
gobierno Fujimori sería exitoso en reducir la inflación, reinsertar al Perú al mercado financiero
yen hacer crecer la economía con ciertos altibajos23.

ii) Bases constitucionales

El primer desarrollo normativo constitucional sobre la Amazonía lo trajo la Constitución Política
de 1979, la que en su artículo 120, señalaba que ‘El Estado impulsa el desarrollo de la
Amazonía. Le otorga regímenes especiales cuando así se requiere. Una institución técnica y
autónoma tiene a su cargo el inventario, la investigación, la evaluación y el control de dichos
recursos’. En virtud de esta norma se creó el Instituto de Investigaciones de la Amazonía

23
.- A comienzos de 1991, el gobierno acompañó el programa de estabilización con un programa de
reformas estructurales para liberalizar el comercio exterior, de-regular el mercado, privatizar las empresas
públicas y abrir los monopolios estatales a la competencia (Gonzales de Olarte 1993: 67-69). La
reactivación de la economía ocurrió de manera continua durante el segundo semestre de 1992 con el
producto bruto interno creciendo a 5.6% en 1993 y 13% en 1994 (World Bank 1997 c: 2). El severo pero
exitoso manejo de la economía redujo la inflación a 40% en 1993, 24 % en 1994 y 11% en 1995. A
comienzos de 1993 el Banco Mundial reinició los préstamos al Perú y estos totalizaron US $ 2 billones en
1995 (World Bank 1997 c: 1). En 1993 Perú creció al 7% anual, 13% en 1994 y 6.8% en 1995,
reduciéndose a 2.8 en 1996, alcanzando un repunte a 7.3% en 1997 y cayendo a 1.8% en 1998 (USEIA
2000 c: 6). En 1997, la inflación alcanzó su nivel más bajo en 23 años (USEIA 2000 c: 6). Para 1999 Perú
tenia una población de 24.8 millones de personas con un ingreso per capita de US$2460 y un índice de
pobreza del 49%.

29
Peruana, como organismo especializado para el conocimiento de la región y sus características
productivas, sociales y de conservación y su potencial de desarrollo sostenible. Esta
Constitución contenía además otros nueve artículos relativos a la Amazonía, especialmente el
artículo 159, inciso 4, que señalaba que el Estado debe dar normas ‘que cuidando el equilibrio
ecológico’ desarrollen el potencial agrario amazónico (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
1990: 36; Soria 1990).

Con el cambio del modelo institucional del desarrollo dirigido por el Estado en la década de 1970
hacia la privatización del desarrollo en la década de 1990, se produjo una reducción del marco
normativo con el fin de flexibilizar el acceso a los recursos naturales. En relación a la Amazonía
la Constitución de 1993 sólo contiene el articulo 69 que señala que el ‘Estado promueve el
desarrollo sostenible de la Amazonía peruana con una legislación adecuada’. Es decir, una
reiteración del principio establecido en el artículo 120 de la Constitución de 1979, pero sin el
importante aporte del marco institucional autónomo del IIAP.

En términos ambientales, el artículo 2, numeral 22 de la Constitución peruana de 1993 establece

que ‘toda persona tiene derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al
descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida’. La
consagración de este derecho se encontraba ya presente en la Constitución de 1979 con un
texto similar. Esta consagración del derecho al ambiente es el principio constitucional primordial
para el derecho ambiental. El reconocimiento constitucional de este derecho permite la defensa
del mismo a través de las garantías constitucionales así como el desarrollo legislativo a nivel de
políticas sectoriales.

El texto constitucional también hace un detalle de algunos derechos de tipo ambiental. Por
ejemplo, declara a los recursos naturales como patrimonio de la Nación y reconoce el derecho
soberano del Estado en su explotación dejando a la ley el fijar las condiciones de su utilización y
de su otorgamiento a particulares (artículo 66). Este principio de soberanía es concordante con
el principio de soberanía reconocido en las Declaraciones de Estocolmo y Río. Igualmente, se
declara en la Constitución que el estado determina la política nacional del ambiente, promueve el
uso sostenible de sus recursos naturales (artículo 67) y está obligado a promover la
conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas (artículo 68). Como
se puede observar se trata de principios generales de dogmática jurídica a partir de los cuales es
necesario un desarrollo legislativo particular.

iii) La legislación ambiental de la década de 1990.

Buena parte de la legislación sobre manejo de recursos naturales se originó en la década de
1970 cuando se dictó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la Ley de Aguas, la Ley de Reforma
Agraria y las Leyes de Comunidades Nativas, en estos textos se definía a los recursos naturales
como patrimonio de la Nación y se asignaba un régimen de manejo con fuerte presencia del
Estado. La experiencia de manejo y los principios legales consagrados en esta legislación
sirvieron de inspiración al constituyente de 1979, lo cual quedó plasmado en el texto
constitucional de aquel entonces. Al darse la Constitución Política de 1993 el contexto
económico y social del país había variado. Se había reducido la presencia del Estado en la
economía y se favoreció la existencia de un mercado libre de restricciones y subsidios. Al mismo
tiempo, el sustento doctrinario de la legislación sobre manejo de recursos naturales había
cambiado de una propuesta de conservación de recursos naturales que existía en la década de
1970 a una propuesta de integración de la conservación dentro del desarrollo y la promoción del
desarrollo sostenido como política del Estado. Como parte de este proceso se dictó el Código
del Medio Ambiente y los Recursos Naturales el 7 de setiembre de 199024.

24
.- El 7 de setiembre de 1990, el recién electo gobierno de Alberto Fujimori aprobó el primer Código del
24
Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú mediante Decreto Legislativo 613 . En las semanas
siguientes a su aprobación el Código dio lugar a un debate público sobre si las provisiones que dicho
Código había establecido eran adecuadas para un país experimentando difíciles condiciones políticas y
económicas como era el caso del Perú en 1990. Representantes del sector empresarial criticaron las

30
El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales propuso las bases para el diseño de
una política ambiental sólida en los diferentes sectores de las actividades productivas y de
servicios. El Código reafirmó el principio constitucional establecido en la Constitución de 1979
del derecho irrenunciable de la persona a gozar de un ambiente saludable, ecológicamente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, así como, a la conservación del paisaje y la
naturaleza.

El Código consagró el principio de prevención, es decir, que la protección ambiental no se limita

a restaurar daños sino se orienta a la planificación a fin de evitar posibles daños ambientales.
Este es un principio de singular relevancia para el diseño de la política ambiental y el trazado de
objetivos y metas. La prevención de la contaminación supone el desarrollo de una serie de
actividades y la implementación de mecanismos que operen para evitar, reducir y minimizar los
impactos ambientales. Igualmente, se establece el principio de control en la fuente y el principio
contaminador pagador, por medio del cual el titular de la actividad productiva o de servicios es
responsable por la contaminación que ésta pueda generar. La participación de las personas en
la definición de la política ambiental y el consiguiente derecho a ser informadas de las medidas o
actividades que puedan afectar la salud humana o el ambiente es otro de los principios
consagrados por el Código.

El Código en su afán de prevenir y planificar antes que reparar recomendó incorporar la política
ambiental dentro de los planes de desarrollo y utilizar los estudios de impacto ambiental como
mecanismos de la planificación para el desarrollo. Estos estudios contienen una descripción de
la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles en el ambiente físico y
social a corto y largo plazo así como la evaluación técnica de los mismos. Es importante señalar
que los estudios de impacto ambiental tienen un carácter público y, por tanto, se encuentran a
disposición del público en general para su consulta.

El Código estableció normas de planificación ambiental y medidas de seguridad, principios para

la educación ambiental y participación ciudadana, normas sobre protección del patrimonio
natural, la diversidad genética y los ecosistemas, normas sobre la explotación de recursos
mineros y energéticos, normas sobre población, salud, limpieza y prevención de desastres, así
como sanciones administrativas y penales.

Desde que se dictó el código ambiental de 1990, el estado peruano inició un proceso de
establecimiento de políticas ambientales en los diferentes sectores productivos y de servicios, al
mismo tiempo que asumió compromisos internacionales que refuerzan la incorporación de la
variable ambiental en el desarrollo. Así se dictó un conjunto de legislación sobre manejo de
recursos naturales que incluía:

1. La Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, Decreto Legislativo 653,

de 1º de agosto de 1991
2. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, Decreto Legislativo 757,
3. la Ley 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente,

regulaciones del nuevo código y expresaron su preocupación acerca del reducido plazo de seis meses para
adecuarse a los nuevos estándares. En los primeros días de su vigencia El Comercio y Expreso se alinearon
en la crítica cerrada al Código, columnas como la de Alfonso Baella Tuesta, cuya empresa de publicidad había
producido la costosa campaña publicitaria de la Southern Peru Copper Corporation, la empresa responsable de
los mayores hechos de contaminación en el Perú, daban eco a la preocupación de los mineros. Expreso publicó
unos furibundos artículos bajo el nombre o seudónimo de una periodista desconocida defendiendo los intereses
empresariales en desmedro del ambiente y la sociedad. Por su parte, El Peruano, diario relanzado durante el
aprismo bajo la dirección de Horacio Gago, abrió las puertas a los ambientalistas para formar un frente común
con La República, principal diario de izquierda, en defensa del Código. La página de opinión del Peruano ofreció
un espacio permanente para el debate entre las diferentes posiciones.

31
 4. Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas de las
Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas Ley 26505,
18 de julio de 1995,
5. Reglamento de la Ley 26505 DS 11-97-AG, de 13 de junio de 1996
6. la Ley 26786, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13
de mayo de 1997
7. la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales, de 26 de junio de 1997
8. la Ley 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, de 4 de julio de 1997, y
9. la Ley 26839, Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad
Biológica, de 16 de julio de 1997.

Dentro del nuevo régimen de manejo de los recursos naturales, el estado peruano dictó la Ley
26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales25. Esta ley
norma el régimen de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, estableciendo
condiciones y modalidades de otorgamiento a particulares. Para esto último estableció el
derecho real de uso y disfrute de los recursos naturales. Así la ley promueve y regula el
aprovechamiento de recursos naturales, estableciendo un marco para la inversión privada. La
ley trajo consigo un régimen de participación ciudadana mediante el cual los ciudadanos tienen
derecho a ser informados y a participar en la definición y adopción de políticas de conservación y
uso sostenible de los recursos naturales. Igualmente, la ley reconoció los derechos de petición e
iniciativa. En cierto modo es un desarrollo de los derechos constitucionales a la información y a
la participación, los mismos que también se encuentran reconocidos en el Código del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales.

La ley estableció como responsabilidad del estado el promover el aprovechamiento sostenible de

los recursos naturales, a través de leyes especiales, las políticas de desarrollo sostenible, la
generación de la infraestructura de apoyo a la producción, el fomento del conocimiento científico
tecnológico, la libre iniciativa y la innovación productiva. La ley trajo como una novedad la
Zonificación Ecológica y Económica del país, la que es un instrumento de ordenamiento
territorial y tiene por fin evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados de los
recursos naturales y el espacio. La idea era la de conciliar los intereses nacionales de la
conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales.

A fin de evitar conflictos intersectoriales relativos a las concesiones sobre recursos naturales la
ley propuso usar mecanismos de coordinación intersectorial, el registro público de concesiones y
otros derechos sobre los recursos naturales y encargó a las leyes especiales determinar la
prelación de derechos, los procedimientos e instancias administrativas para la resolución de
conflictos sobre la gestión de recursos naturales, igualmente, estableció la obligación de
supervisar el manejo sostenible de los recursos naturales.

Las comunidades campesinas y nativas tienen derecho al libre acceso, sin exclusividad, sobre
los recursos naturales del entorno adyacente a sus tierras a fin de cubrir sus necesidades de
subsistencia y usos rituales. El beneficio puede terminar si el estado otorga los recursos
naturales en concesión. Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos

25
.- ¿Qué es un recurso natural? Es todo componente de la naturaleza susceptible de ser aprovechado por
el ser humano para la satisfacción de sus necesidades que tenga un valor actual o potencial en el mercado.
En tal sentido, serán recursos naturales las aguas, el suelo, el subsuelo y las tierras, la diversidad biológica,
los recursos hidrocarburíferos, hidroenergéticos, eólicos, solares y geotérmicos, la atmósfera y el espectro
radioeléctrico, y los minerales, entre otros. Los recursos naturales como tales son patrimonio de la nación.
El otorgamiento del derecho de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se realiza en armonía
con el interés nacional, el bien común y dentro de los límites de ley. Los frutos y productos de estos,
obtenidos de acuerdo a la ley, son del dominio de los titulares de los derechos otorgados sobre los recursos
naturales.

32
naturales se otorgan a los particulares de acuerdo a las modalidades establecidas en las leyes
especiales. Esta ley establece que el aprovechamiento de los recursos naturales por los
particulares da lugar a una retribución económica que se determina con criterios económicos,
sociales y ambientales. Esta retribución económica es distinta al canon por explotación de
recursos naturales, el que se rige por sus leyes especiales. Esta ley encarga que cada ley
especial sobre el aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares precisa las
condiciones, términos, criterios y plazos sobre el otorgamiento de los mismos, incluyendo los
mecanismos de retribución económica al estado, el mantenimiento del derecho de vigencia, las
condiciones para su inscripción en el registro así como la posibilidad de cesión entre
particulares. Es decir, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales es una norma que establece principios en cuanto al aprovechamiento de los recursos
naturales por los particulares y deja a las leyes especiales la regulación específica de cada caso.

La concesión del aprovechamiento de los recursos naturales otorga al titular el derecho de uso y
disfrute del recurso natural concedido, correspondiendo a éste la propiedad de los frutos y
productos a extraerse. La concesión puede ser a plazo fijo o indefinido siendo irrevocable
mientras el titular cumpla con la obligaciones de ley. La concesión es un bien incorporal
registrable que puede ser objeto de disposición, hipoteca, cesión y reivindicación. Los recursos
naturales deben aprovecharse en forma sostenible, lo que implica el manejo racional de los
recursos naturales considerando su capacidad de renovación, evitando la sobre explotación y
obligándose a la reposición cualitativa y cuantitativa según sea el caso. En el caso de recursos
no renovables este aprovechamiento consiste en la explotación eficiente de los mismos bajo el
principio de sustitución de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo
sobre otros recursos del ambiente.

El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales tiene como condiciones: el utilizar el

recurso natural de acuerdo al título del derecho, para los fines que fueron otorgados,
garantizando el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, cumplir con las
disposiciones legales, cumplir con realizar evaluaciones de impacto ambiental y planes de
manejo de los recursos naturales, cumplir con la retribución económica correspondiente y
mantener al día el derecho de vigencia.

La Ley 26786, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13 de

mayo 1997, modificó el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, estableció la
responsabilidad de la autoridad sectorial para informar al Consejo Nacional del Ambiente sobre
las actividades que pudieran exceder los niveles permisibles, las mismas que debían presentar
estudios de impacto ambiental. Igualmente, la autoridad sectorial propondría al Consejo Nacional
del Ambiente las regulaciones sobre contenido, procedimiento y demás relativas a los estudios
de impacto ambiental.

En términos institucionales, el Consejo Nacional del Ambiente es el organismo rector de la

política nacional ambiental, éste debe planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el
ambiente y el patrimonio natural de la Nación. Este tiene facultades para establecer la política
ambiental nacional de cumplimiento obligatorio, coordinar y concertar las acciones de los
sectores y de los organismos del gobierno central, así como las de los gobiernos regionales y
locales, en asuntos ambientales, a fin de que éstas guarden armonía con las políticas
establecidas. El Consejo Nacional del Ambiente puede establecer criterios y patrones generales
de ordenamiento y calidad ambiental, así como coordinar con los sectores para fijar los límites
permisibles de contaminación.

El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente está integrado por tres representantes
del sector público, dos del sector empresarial uno de los gobiernos regionales y uno de los
gobiernos locales. El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente se instaló en junio de
1995 avocándose a la formulación de un plan estratégico para el diseño de una política
institucional sobre el ambiente. Este plan define una readecuación técnico normativa del sector
público, una relación clara con el sector privado a fin de conducir a una concertación de políticas,

33
plazos y metas de adecuación ambiental y una creciente promoción de las inversiones en
proyectos de desarrollo sostenible (Consejo Nacional del Ambiente s/f)

El Plan Estratégico del Consejo Nacional del Ambiente establece como misión institucional el
promover el desarrollo sostenible propiciando un equilibrio entre el desarrollo socioeconómico, la
utilización de los recursos naturales y la conservación del ambiente. Este plan estratégico
establece como metas generales el desarrollo del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, la
formulación y puesta en marcha del Plan Nacional de Acción Ambiental, la implantación del
Sistema Nacional de Información Ambiental, la creación del Fondo Nacional Ambiental, la puesta
en marcha de la evaluación de impacto ambiental transectorial, el desarrollo de la capacidad
ambiental técnica, científica y educadora y la promoción de apoyo político, ciudadano y de la
cooperación internacional (Consejo Nacional del Ambiente s/f).

Con el objeto de responder a los problemas ambientales el estado peruano ha asignado

competencias ambientales a cada sector de la actividad pública. Este conjunto de organismos
públicos se encarga de establecer las políticas y mecanismos reguladores, así como de la
fiscalización y el control. El avance en el cumplimiento de estas tareas ha sido diverso en los
diferentes sectores. Así se han identificado algunos problemas en este modelo de organización
institucional:

1. En primer lugar cada ministerio se constituye en juez y parte del control ambiental, pues
promueve la producción y a su vez cautela que estas actividades generen impactos
ambientales tolerables. Si la percepción del sector es que la dimensión ambiental constituye
un obstáculo a la producción su compromiso con el control y la fiscalización ambiental será
mínimo.
2. Otro problema de la organización sectorial del Estado en la función ambiental es que las
decisiones de los sectores generalmente son particulares y no consideran los interés de los
otros sectores comprometidos por la actividad, lo que da lugar a contradicciones y a la
superposición de funciones.
3. Otro problema es que debido a la naturaleza sectorial de la gestión estatal el espacio,
que es uno solo, puede en la realidad reflejar un conjunto de superposiciones
jurisdiccionales que no hacen sino complicar la ya difícil tarea del manejo ambiental. Así, por
ejemplo, sobre una misma área puede existir una concesión minera, otra forestal, otra
turística, otra de uso agrícola y así sucesivamente lo que solo contribuye a generar más
conflictos en vez de contribuir a un ordenamiento ambiental del espacio26.
4. Finalmente, otro problema es la debilidad institucional con limitada capacidad ejecutiva
de planeamiento, gestión y solución de problemas.

iv) La Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía

En 1989, un proyecto de ley presentado por el loretano Senador acciopopulista Donadio, se
convirtió en la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía Peruana, Ley 24994. Esta
norma contenía disposiciones similares a normas del siglo XIX que promovían la colonización. Una
comparación de textos legales de 1853 a 1893 con la Ley 24994 arrojaba un balance de
coincidencias voluntaristas que evidenciaban el desconocimiento de la compleja realidad ambiental,

26
.- El caso de la servidumbre minera.- Al solicitarse el otorgamiento de una concesión minera parte de las
tierras pueden estar destinadas a otro uso en cuyo caso la ley propone que se establezca una servidumbre
del titular del predio en favor del concesionario minero. El problema es que el mecanismo establecido en el
Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (DS 014-92-EM), en el artículo 7 de la Ley 26505
modificada por la Ley 26570 y en el artículo 3 del DS 017-96-AG no favorecen el logro de un acuerdo
consensual entre el inversionista minero y el titular de la tierra. En efecto por medio de este mecanismo se
convoca a un comparendo formal donde no se garantiza la negociación de los intereses de ambas partes y
se concluye con una valorización del terreno por parte de un perito del Consejo Nacional de Tasaciones.
Valorizado el terreno, el titular minero consigna el monto en favor del titular del predio y de este modo se
perfecciona una servidumbre en favor de la concesión minera y sin necesidad de negociación y acuerdo
con el titular del predio.

34
social, política y económica de la Amazonía peruana (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
1990: 37; Soria 1990).

COMPARACIÓN DE PROPUESTAS NORMATIVAS

Ley 24994 Normas Siglo XIX
Art. 10 Art.15 y 16 D.S. del 15-4-1853 y art. 1 de D.S. 20-5-1868
Art. 17 Art. 5, D.S. 15-4-1853 y art. 1 de D.S. del 20-5-1868.
Art. 21 Art. 9, Ley 21-12-1898
Art. 24 Art. 15, D.S. 15-4-1853; art. 4 Ley del 14-10-1893
y art. 3 D.S. 20-5-1868
Art. 26 Art. 4, D.S. 20-5-1868
Art. 30 Art. 20, D.S. 15-4-1853
Art. 41 Art. 6, Ley 14-10-1893.
Tomado de Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (1990: 37) y Soria (1990: 14).

La Ley 24994, reflejaba una concepción equivocada de la región como un espacio vacío, el que era
necesario llenar y reemplazar ordenadamente. Ante su aprobación las organizaciones
representativas de las poblaciones indígenas amazónicas y ONGs ambientales se unieron para
iniciar una campaña por la derogación de la Ley 24994, lo que finalmente se logró mediante una de
las disposiciones finales del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, Decreto
Legislativo 613.

La Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía fue producto de un, complejo pero
defectuoso, proceso de discusión y debate, que generó un norma con vacíos, debilidades y
hasta errores. Como muchos proyectos comenzó con una visión más o menos integral y terminó
siendo una propuesta muy modesta de incentivos tributarios para fomentar la inversión privada.
En gran medida era una respuesta de carácter coyuntural, aprobada bajo intensa presión del
poder ejecutivo sobre el legislativo, para tratar de complacer a la población amazónica entre
quienes Alberto Fujimori había perdido popularidad. Finalmente, se promulgó una ley que no
proveía las bases económicas, sociales, ambientales, políticas e institucionales que permitieran
el desarrollo sostenible de la Amazonía peruana (Foro Ecológico 1999).

Por un lado, la ley no recogió el conocimiento de la realidad económica, social, ambiental y

cultural de la Amazonía, menos aún recogió las opiniones de las organizaciones públicas y
privadas de la Amazonía, así como tampoco las propuestas de los estudiosos y expertos en
temas amazónicos. La nueva ley se concentró en el corto plazo con un típico perfil de ley
tradicional y centralista, careciendo de una visión estratégica de largo plazo para la Amazonía.

Si comparamos la Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía con la Ley de

Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía de 1989, quizás el balance podría favorecer a la
primera; sin embargo, más allá de los incentivos tributarios, lo que predomina son las
limitaciones y sus carencias, entre ellas las siguientes :

1. No era una ley de promoción del desarrollo sostenible de la Amazonía.

2. Si bien la ley señalaba principios claves de desarrollo sostenible como la conservación de la
diversidad biológica, la promoción del desarrollo sostenible y el respeto de la identidad y los
derechos de las organizaciones sociales y nativas, esos principios no habían sido
considerados en la parte normativa. De modo que había un desencuentro entre los principios
que supuestamente actuarían como sustento del articulado y las normas propiamente
dichas.
3. La ley no hizo ninguna referencia a la zonificación económica y ecológica, lo que plantea en
consecuencia el riesgo de que las concesiones a otorgar se convirtieran en un proceso de
lotización indiscriminada de la Amazonía peruana.
4. La ley no incentiva, por ejemplo, la reforestación, el ecoturismo, el turismo científico, la
apicultura, la producción orgánica de diversos especies, que sabemos son rentables.

35
5. La ley no establece normas sobre cómo debe articularse la educación, la ciencia, la
tecnología y las investigaciones para producir el desarrollo sostenible.
6. No existe garantía de que se respete el conocimiento que las culturas nativas tienen de la
diversidad biológica, su comprensión de la dinámica de funcionamiento del bosque, así
como su uso de tecnología apropiada para aprovechar los recursos naturales sin destruir la
Amazonía.

En general, no aborda con claridad, ni el desarrollo urbano, ni el desarrollo rural que deberían
ser privilegiados por la ley (Foro Ecológico 1999).

3) Análisis de la política normativa en la década Fujimori

En general la legislación de este período ha estado caracterizada por un conjunto de factores

(sectorialización, contradicción, legislación por reglamento, debilidad institucional y operativa)
que la afectan en relación a cómo se organiza la normativa y su aparato institucional, sin que por
ello sea negativo per se. Lo que si es perverso es el conjunto de mitos e invisibilidades que
emergen del discurso normativo.

i) Caracterización de la legislación: sectorialización, contradicción, legislación por

reglamento, fortalecimiento institucional
Para entender cuál es la problemática que afecta la normativa sobre recursos naturales debemos
considerar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislación:

a) Muchas veces existe una contradicción a nivel de textos legales tanto en la propia Constitución
como entre ésta y las leyes sectoriales y mas aún entre estas mismas normas. Por un lado, existe
contradicción entre los enunciados productivos y los de conservación. Mientras que, por otro lado,
las leyes muestran ambigüedad legislativa en su texto, a la par que evidencian en qué medida la
política estatal ha menospreciado las funciones, por ejemplo, del bosque y el sentido integral del
manejo de los recursos naturales. Hoy nos encontramos en un proceso de transición entre este
modelo caduco y confuso hacia una nueva legislación que se encargue con claridad de conciliar los
objetivos de conservación con los de crecimiento económico.

b) Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislación en el sentido de que las leyes no

siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a legislar
mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacíos, o peor aún contradecir o frenar la
aplicación de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la
implementación de las normas legales. Tal el caso de la legislación forestal donde el reglamento
que debería dar viabilidad y mecanismos de ejecución, intenta sustituir las carencias de la Ley. En
cierto modo es el problema que tuvo la legislación ambiental cuando se introdujo los programas de
adecuación y manejo ambiental ya que el código ambiental no los mencionaba. De acuerdo a la
doctrina jurídica el reglamento no puede ir más allá de lo que establece la ley sino que debe
limitarse a facilitar la implementación del texto de la misma.

c) Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la política de conservación, por

ejemplo impulso a la creación de áreas protegidas, y el fomento del crecimiento económico.
Mientras, por un lado, la Ley de Áreas Naturales Protegidas señala la necesidad de conservar el
patrimonio de áreas naturales protegidas por el estado a fin de proteger muestras representativas
de nuestros ecosistemas, por otro lado, la gran mayoría de las áreas protegidas se encuentran con
conflictos con titulares de actividades productivas tales como, explotación petrolera, minera y
forestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una doble actitud al enfrentarse los
departamentos responsables por la conservación de áreas protegidas con los departamentos que
autorizan y facilitan el desarrollo de actividades hidrocarburíferas, por ejemplo.

d) Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislación es la debilidad institucional y

operativa para la implementación de la Ley por parte de los organismos estatales debido a la

36
carencia de recursos humanos y físicos. Por ejemplo, la utilización de sustancias tóxicas para la
pesca por parte de colonos e indígenas, así como la utilización de dinamita para la pesca son
actividades que están prohibidas y sancionadas por ley, sin embargo, no hay presencia de
representantes de la autoridad competente, en las zonas donde ocurren estos hechos, por lo que la
ley queda en letra muerta. Otro caso es el de la actividad forestal donde se da el caso que la
mayoría del personal de supervisión y monitoreo está ubicado en áreas urbanas cuando deberían
estar controlando las áreas de producción, pero no cuentan con transporte adecuado (motos, botes,
helicópteros y demás) para hacer una efectiva labor de fiscalización y control.

5.1. Mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amazónico

Los verdaderos problemas de la legislación están en su visión de quienes participan del proceso
normativo y político, quienes son los sujetos para los que se legisla y que la ley busca promover,
quienes son los excluidos de dicho proceso y como quedan articulados a la acción del Estado.
Así se han podido identificar los siguientes mitos e invisibilidades en el discurso normativo para
el desarrollo amazónico en la década Fujimori

1.- El mito del control perfecto del ente regulador sobre los regulados.
En general la legislación asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular es un
espacio vacío, sin actores, sin intereses en conflicto, sin tensiones entre los varios actores, sin
tensiones entre el hecho jurídico y la norma. En tal sentido, el discurso normativo está plagado
de propuestas voluntaristas que no tienen sustento en una experiencia práctica de cómo operan
las relaciones entre los múltiples actores involucrados. Esta aproximación tiene como
consecuencia que quienes desarrollan el discurso normativo asumen una postura instrumental,
es decir, asumen que lo normal es que la norma se cumpla y cuando ello no ocurre entonces se
trata de una disfunción irregular. Cuando en realidad bien podría ser que la norma no se cumple
porque sus supuestos no se ajustan a la realidad que se pretende regular.

Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los recursos es la

sectorialización de las competencias administrativas mientras que la variación estacional en las
condiciones del entorno obligan a los habitantes del medio rural a una diversificación de
estrategias que permitan el aprovechamiento integrado de los recursos del medio natural27, en
su mayor parte bosques y aguas continentales.

2.- El mito del acceso igualitario de todos los actores a la política de manejo de recursos
naturales.
El acceso de los actores al espacio de formulación, revisión e implementación de la legislación
es un acceso diferenciado en función de, al menos:
Nivel de instrucción y formación académica;
Capacidad de manejo de recursos económicos; y
Proximidad a los centros urbanos de decisión política.
27
.- ‘Como la mayoría de las poblaciones amazónicas, los habitantes de Infierno practican una diversidad de
estrategias económicas como resultado de una adaptación directa a la irregularidad e impredecibilidad de
las condiciones ambientales y económicas en la región (Hiraoka 1985; Padoch & Jong 1990; Coomes 1992;
Coomes & Barham 1999). Esta diversificación de estrategias es muy común entre las familias nativas y
ribereñas, no así en las de los migrantes andinos. Las variaciones anuales en el ambiente (estacionalidad
de frutos, niveles en el río, etc) obligan a los comuneros a distribuir estacionalmente sus actividades
económicas, así como a diversificar su producción para satisfacer sus necesidades a lo largo el año.

Dentro del universo de posibles actividades económicas, las más importantes incluyen agricultura en bajío y
en terra firme, sistemas agro-forestales, caza, pesca, recolección de castaña, extracción de palmito,
producción de carbón, extracción de aguaje y crianza de animales, entre otros. La mayoría de las familias
practican, hasta cierto punto, todas o la mayoría de estas actividades pero varían en el esfuerzo que le
dedican y la importancia que le dan a cada una. Recientemente el turismo y la artesanía se han convertido
en actividades importantes para diferentes familias de la comunidad (Stronza 1999; Piana 2000). La
importancia relativa de cada actividad depende de la estación del año y de la estrategia que la familia ha
decidido seguir para esa estación o año en particular.’ (Summers y Pinedo 2001: 8).

37
3.- El mito de lo local como espacio democrático.
Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de relación feudales o

pre-capitalistas que distan mucho del discurso de los derechos humanos, en particular, de los

derechos civiles y políticos.

Las sociedades amazónicas reproducen formas de relaciones políticas estamentarias y

prebendarias propias del populismo. En este tipo de contextos la discriminación social se
reproduce como discriminación política. Así, por ejemplo, mientras existe una división entre
medianos capitalistas, pequeños capitalistas, colonos, indígenas, entre otros, en el medio
político la representación política está básicamente compuesta de medianos y pequeños
capitalistas antes que por colonos e indígenas. Salvo en distritos de fuerte presencia indígena se
han elegido representantes políticos indígenas..

Adicionalmente las elites regionales reproducen, en el eje capital departamental – distritos, el

centralismo de la capital hacia los departamentos, reiterándose la concentración del ingreso en
la capital departamental fenómeno que agudiza la pobreza en las regiones mas periféricas de la
frontera amazónica.

4.- El mito del capitalismo homogéneo.

El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente homogéneo en todo el país. Si
bien el sistema capitalista es hegemónico e integra y aprovecha la presencia de economías
mercantilistas y de subsistencia, estas existen y operan reproduciendo las condiciones que les
permiten coexistir con el mercado capitalista.

Así, mientras la normativa con orientación al mercado capitalista habla de mecanismos

financieros y de crédito para promover la industria, la necesidad del registro público de
propiedad, la importancia de sistemas contables y de auditoría, etc., en el espacio de la
economía mercantilista continua operando las redes de habilitación, el intercambio y la
propiedad comunal. De manera que si hiciéramos un mapa de la distribución geográfica de las
diversas economías tendríamos como consecuencia la coexistencia de los tres tipos de
economía antes mencionados cuyos bordes serían áreas de coexistencia de ambas economías
donde un único actor social tendría diferentes comportamientos según la diferente naturaleza de
la relación en la que está involucrado.

5.- El mito de la homogeneidad del espacio y las distancias legales.

Por un lado, la propia estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ‘leído
e interpretado' de modo que su ‘sentido’ no sea el mismo en los distintos niveles del aparato
estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que
atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios. En consecuencia, ambos
factores operan de manera que se produce una distancia entre la ‘lectura’ del discurso normativo
que se realiza al nivel más alto de la autoridad central, en relación al nivel más elemental de la
autoridad local.

Además de que lo social influye en el derecho, está el impacto de lo geográfico expresado en la

distancia y el paisaje. Mientras en algunos casos se trata el espacio como si este fuera
homogéneo, en otros casos se reconoce una sucesión de tres homogeneidades la costa, la
sierra y la selva. Cuando en realidad en la Amazonía, además de las diferencias entre lo urbano
y lo rural, se dan las diferencias entre diferentes espacios regionales al interior de la región
amazónica. Estas condiciones representan una variedad de ecosistemas, así como una variedad

38
de frentes de expansión de la sociedad nacional, como el productivo extractivo, el ambiental, y el
religioso.

Becker (n/d: 12) señala que la gestión del territorio es, fundamentalmente, una practica
administrativa de gobernabilidad, que tiene por objeto el control de las dimensiones de espacio y
tiempo. Es decir, la gestión del territorio es una práctica de poder. Señala igualmente que si bien
hay una construcción del espacio desde la hegemonía del poder y al amparo de los intereses del
capital, en la dimensión local es posible plantear un contrapoder, una estrategia de resistencia que
implica asimismo una construcción del espacio, como lo ejemplariza el caso de los indígenas en
regiones como la selva central.

6.- La invisibilidad del pequeño productor (agrícola, minero, forestal, pesquero y

pecuario).
Una característica de la legislación sobre manejo de recursos naturales es el hecho que se
ignora al pequeño productor, sea este agrícola, minero, forestal, pesquero o pecuario. En
general la gran mayoría de las normas están orientadas a promover empresas de gran escala.
Incluso cuando se habla de pequeños productores, como el caso de la minería, se refiere mas
bien a medianos mineros que utilizan maquinarias mineras mientras que no se considera el caso
de los verdaderos pequeños productores mineros como es el caso de la minería artesanal.

7.- La invisibilidad del gobierno local.

Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de organización del
espacio de acuerdo a un ordenamiento territorial es el gobierno local, sin embargo, las políticas
de manejo de recursos naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos locales.
Adicionalmente, es necesario considerar que el gobierno local tiene una profunda deformación
que le permite ser un ente muy bueno para el manejo de la problemática urbana pero una muy
mala tradición de manejo del espacio rural como es el caso de municipios rurales con gran
presencia de comunidades indígenas.

8.- La invisibilidad de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas.

Con contadas excepciones la legislación no considera en sus propuestas de desarrollo regional
las oportunidades existentes para las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas
en aislamiento voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias de desarrollo regional o,
en todo caso, sus prioridades están supeditadas a las prioridades de crecimiento económico de
las burguesías regionales. Al mismo tiempo, si bien la legislación no impide que estos actores
actúen bajo las formas del mercado capitalista, son las diferencias culturales las que restringen
las posibilidades de éxito de estos actores en un medio aún extraño y hostil para ellos.

9.- La invisibilidad de las disfunciones del sistema.

Como resultado de una visión instrumental del derecho el incumplimiento de la norma es visto
como una disfunción del sistema que requiere corrección a través del mercado o las normas. Sin
embargo, estas disfunciones son muchas veces la expresión de una mala integración de
elementos precapitalistas en una economía de mercado que se presentan con tal regularidad
que son, en efecto, una forma de relación social que requiere ser reconocida adecuadamente en
la normativa si se espera que esta sea relevante para las condiciones de manejo de los recursos
naturales o de la implementación de políticas de desarrollo sostenible en la región.

10.- La invisibilidad del manejo comunitario de los recursos.

Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son reconocidas por la
legislación y mas bien esta pone en peligro la existencia de aquella en el medio rural28. La

28
.- ‘...funcionarios del Ministerio de Pesquería, llevados a la comunidad por la ONG, informaron a los
comuneros que según las leyes nacionales los lagos son de propiedad pública y como tales la comunidad
no tenía autoridad para excluir a foráneos de su uso.

39
expansión de la normatividad que promueve el libre mercado sobre el medio rural amazónico
pone en riesgo las formas comunitarias de manejo de recursos naturales.

El derecho, y en particular su formulación como política ambiental, debe ser resultado y síntesis
de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como de las posibilidades reales del
medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. Para ello nada mejor que las
estrategias de participación abierta, búsqueda de dialogo y cabildeo transparente de intereses
legítimos y, mejor aun, si ello ocurre como parte de una experiencia de concertación
multisectorial que involucra a todos los actores que operan en la realidad.

La década Fujimori confirma nuestra afirmación anterior cuando vemos que, durante ese
período, tanto los problemas que caracterizan a la normativa así como los mitos e invisibilidades
que en ella ocurren hubieran sido, en buena medida, superados con las estrategias antes
propuestas. Una experiencia cercana que demuestra esta posibilidad es el caso de las mesas de
concertación iniciadas bajo la administración de Valentín Paniagua (2000-2001).

En particular, debe resaltarse el caso de la Comisión Especial Multisectorial para las

Comunidades Nativas, que buscó corregir una serie de problemas normativos y de política que
afectan a las comunidades nativas. Lamentablemente la Comisión Nacional de Pueblos Andinos
Amazónicos y Afroperuanos-CONAPAAA, creada recientemente por el actual gobierno, no ha
dado todavía los pasos necesarios para evaluar la implementación de los acuerdos establecidos
en el Plan de Acción para las Comunidades Nativas.

Otra experiencia que se deriva de este ánimo concertador; aunque se encuentra en proceso de
maduración, es el caso de la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal impulsado por el Ing.
Alvaro Quijandria, Ministro de Agricultura, con el objeto de promover negociaciones y acuerdos
entre todos los actores involucrados con el sector forestal para implementar la nueva Ley
Forestal y de Fauna Silvestre – Ley 27308.

En todos estos casos que tienen íntima relación con las posibilidades de promover un proceso
de desarrollo sostenible, el derecho ambiental se presenta como una herramienta muy efectiva
vinculada a los instrumentos de derechos humanos disponibles para la acción civil. Esto lo
hemos podido apreciar durante la segunda mitad de la década de 1990, cuando el país atravesó
un proceso de institucionalización y desarrollo de la legislación ambiental, aun a pesar de los
mitos e invisibilidades que afectaron a esta legislación.

La institucionalización de las materias ambientales, es decir el proceso de creación de una

autoridad ambiental y la asignación de responsabilidades ambientales específicas a diferentes
sectores de la burocracia, ha hecho posible que hoy el Estado asuma la responsabilidad de
intervenir directamente en el control sobre ciertos problemas ambientales no legislados
previamente, como en el caso del sector energía, preparando las condiciones legales e
institucionales para hacer el monitoreo y evaluación, además de supervisar el cumplimiento de la
ley; incorporación de Estudios de Impacto Ambiental, promulgación de regulaciones, introducción
de estándares y límites permisibles, y regulación de un proceso debido para la revisión y
apelación de casos ambientales.

En resumen, la década de 1990 marcó una tendencia a favor de regulaciones ambientales más
detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en el caso de 1991, cuando el gobierno de

Esto deslegitimó el sistema de manejo local y desempoderó a la población. La capacidad para hacer
cumplir las reglas decayó debido a que pescadores comerciales tanto locales como foráneos apelaron a las
leyes estatales para desconocer y desobedecer las normas locales, incluso aquellas que se habían
elaborado como parte del proyecto de la ONG. Esta situación desalentó a la población de El Chino de
continuar con el manejo, pues perdió sentido invertir tiempo y recursos en el manejo si los beneficios
estaban al alcance de todos. Todo ello llevó a la casi desaparición del sistema de manejo.’ (Summers y
Pinedo 2001 16).

40
Fujimori abolió y modificó una tercera parte del Código Ambiental. Cabe resaltar que esta
legislación ambiental que estableció una serie de principios importantes careció, sin embargo, de
normas amplias que favorecieran la participación ciudadana, la vigilancia social, la
descentralización y la transparencia en la gestión pública.

Además, hasta el momento el desarrollo más significativo de la política ambiental ha ocurrido a

través de un acercamiento sectorial, es decir, que cada Ministerio es responsable de la entrada
en vigor y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulan. Todavía hace falta
utilizar una perspectiva holística que permita crear una institución ambiental central como eje
para la administración de una sistema ambiental que atraviese todos los sectores del Estado.

Finalmente, un simple repaso a los complejos y variados conflictos socio-ambientales que

afectan a la Amazonía y en general a todas las regiones del país, nos indica la necesidad de
contar con marcos legales que establezcan puentes sólidos entre los modelos de desarrollo
sostenible que deseamos a futuro, y la necesidad de resolver progresivamente los problemas
actuales que presentan las diferentes dimensiones de la relación sociedad – naturaleza en el
Perú.

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41
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42
POLÍTICA AMBIENTAL EN CHILE Y ECUADOR
Producción de energía en los Andes y en la Amazonía29

Carlos Soria

1.- Introducción

2.- Política Ambiental en Chile

2.1.- Marco legal
2.2.- Marco institucional
2.3.- La cuenca del río Bio Bio

3.- Política Ambiental en Ecuador

3.1.- Marco legal
3.2.- Marco institucional
3.3.- La Reserva de Producción Faunística Cuyabeno

4.- Reflexiones

1.- Introducción

Este documento estudia los procesos de política ambiental en desarrollo en Chile y Ecuador
hasta mediados de la década de 1990. Me interesa revisar el proceso a fin de contextualizar el
marco normativo e institucional dentro de los parámetros que establece el sistema político y
económico. Para ello recurro al análisis de casos concretos de conflicto ambiental a fin de poder
apreciar el peso del marco normativo y las posibilidades de implementación con que cuenta la
institucionalidad en el contexto del proceso político.

En este punto es necesario preguntarse cómo plantearnos la relación hombre - naturaleza. De

hecho no es una vía simple de interrelación directa entre uno y otro. El hombre organiza la vida
en sociedad a través de una determinada forma de estructuración de las relaciones sociales,
vale decir un modelo político y económico determinado. Por otro lado, el aprovechamiento de los
recursos naturales responde a la forma específica en que el hombre organiza la sociedad. En el
caso de América Latina se trata de una sociedad de corte occidental con núcleos sociales
tradicionales y en transición articulados a la primera. Adicionalmente debemos reconocer un
conjunto de fenómenos que actúan y estructuran el espacio de manera diferente y diferenciada.
Entre tales fenómenos tenemos los del colonialismo interno y la expansión de la frontera como
los que afectan de mayor manera a los sectores rurales.

Para establecer una política ambiental no basta dictar una norma legal y pretender que los
objetivos en ella expresados se cumplan, sino que es necesario que la normativa se dé dentro de
un marco armónico de otras acciones de política a nivel del aparato institucional, los mecanismos
financieros y, fundamentalmente, la participación organizada de la ciudadanía de modo de iniciar
un proceso de implementación. En todo caso la normativa cumple el papel de sentar las bases
para que se inicie este proceso. A través de la normativa el Estado plantea sus objetivos y estos
son evaluados, aceptados o rechazados por el conjunto de actores sociales a quienes puede
afectar o beneficiar. De modo que un análisis de política ambiental debe reconocer la incidencia
de los factores estructurales e institucionales como base previa al estudio de la normativa, es

29
Documento preparado para la reunión de Latin American Studies Association 1995. The Sheraton Hotel,
Washington, DC, septiembre 28 al 30 de 1995.

43
decir, debe ser una reflexión más allá de los aspectos formales (Pazmiño y Soria 1993). Se trata
de comprender la forma particular en que el derecho garantiza la posición dominante de un
determinado sector sobre los otros y la forma en que todos estos aprovechan los recursos
naturales, para a partir de ello proponer alternativas que permitan la articulación de los intereses
colectivos de los actores sociales involucrados en la problemática ambiental con la discusión,
formulación y desarrollo de una política y una legislación que contribuyan a la transformación
social.

En América Latina como en el resto del Tercer Mundo hay un predominio de la producción
primaria orientada al mercado mundial. En Chile casi un 90% de las exportaciones son recursos
naturales mínimamente transformados mientras que en Ecuador el petróleo provee casi 60% del
ingreso fiscal. Esta dependencia del ingreso fiscal respecto de las divisas que proveen estos
recursos explica que el Estado de prioridad a la extracción de recursos naturales por sobre
consideraciones de tipo ecológico o social. Sin embargo, las consecuencias de un modelo tal
deben ser evaluadas en términos de su impacto sobre el ambiente y la sociedad.

En el caso de la región amazónica ecuatoriana ésta comenzó a recibir corrientes migratorias de

todas las regiones del país, ya sea para integrarse a la prospección petrolera o para ser sujetos
activos de la expansión "de la frontera agrícola" (MAG s/f a: 4). Se impulsó una red vial interna
que afecta las áreas de reserva y al territorio amazónico en general, favoreciendo el tráfico de
tierras y la implementación de prácticas productivas ligadas al monocultivo con gran capacidad
degradadora del ecosistema. En el aspecto social sólo en la Amazonía han sido afectados ocho
pueblos indígenas por un sistema político y económico que no les permite integrarse sino
subordinarse. Ellos son los afectados por los problemas de deforestación y pérdida de la
biodiversidad, contaminación de cursos de agua por desechos de la explotación petrolera,
pérdida del territorio por expansión de la frontera agrícola además de que no reciben los
‘beneficios’ de un Estado débil con escasa presencia en los sectores rurales, especialmente en
la denominada ‘frontera’.

2.- Política Ambiental en Chile

En 1973 se canceló violentamente el modelo chileno de transición al socialismo a manos de una
dictadura institucional de las fuerzas armadas chilenas bajo la dirección del General Augusto
Pinochet. A partir de 1974 se inició un proceso de desregulación económica y apertura
comercial y financiera con miras a impulsar el sector exportador (Le Bert 1995: 99). El impulso
del modelo exportador se apoyó en las ventajas comparativas de la oferta exportable chilena
fuertemente ligada a la extracción de recursos naturales. Una de estas ventajas comparativas
era la externalización de costos ambientales en actividades como la minería, forestería y
pesquería, entre otras. Aún en 1993 un 87.3% del volumen de exportaciones chilenas proviene
de la explotación directa de recursos naturales, de este volumen un 31.9% corresponde a
recursos naturales con cierto grado de transformación como la celulosa y la harina de pescado
(Quiroga 1994: 112).

Hasta 1973 la legislación chilena sobre administración y manejo de recursos naturales enfatizó
los aspectos de la nacionalización o soberanía, básicamente en el caso de la minería. No se
había planteado aún la necesidad del manejo integral de los recursos naturales y el
establecimiento de políticas de aprovechamiento coherentes entre los diferentes sectores. El
debate se centraba en los aspectos de tributación y administración de estos recursos. Con el
establecimiento del modelo económico neoliberal y el replanteamiento del papel del Estado en la
economía se buscó promover la inversión en sectores como el forestal, agrícola y pesquero
justamente a base de flexibilizar el acceso a la propiedad privada del recurso y a una
desestabilización de las otras formas de propiedad hasta entonces existentes en el campo. En
los casos concretos del sector pesquero y las plantaciones forestales se concedieron subsidios.
Entre 1970 y 1989 las exportaciones del sector pesquero aumentaron 28 veces, los del sector
forestal 17 veces, los del sector agrícola 30 veces los del sector minero 5 veces mientras que el
peso relativo de las exportaciones mineras se redujo de un 85% a un 60% (Quiroga 1994: 123).

44
La promoción de la inversión en el sector forestal favoreció la conversión del bosque nativo de
alerce, raulí, roble y otros en plantaciones de pino y eucalipto para la producción de madera y
celulosa. Esta conversión se considera del orden de las 100,000 hectáreas mientras que el total
de la superficie plantada en 1993 era de 130,429 hectáreas (Quiroga 1994: 154). Por ejemplo,
en la VII y VIII regiones 50,000 hectáreas de bosque nativo fueron convertidas en plantaciones
homogéneas de especies de exportación. Las especies nativas solo se utilizan para la
producción de celulosa y en un porcentaje que no supera el 10%. Adicionalmente, la
concentración de la propiedad forestal es alta pues 5 empresas poseen derechos de explotación
sobre 162,000 hectáreas (Mercurio 1993).

La política económica de la dictadura redujo los subsidios de carácter social y contrajo el nivel de
ingreso de los sectores populares. Meller (1990) señala que una característica de este modelo
fue el tratamiento discriminatorio de los distintos agentes pues se desprotegió a los sectores de
menores ingresos y con menor poder político y se protegió y subsidió a los sectores de mayores
ingresos. En general el modelo no llegó a producir grandes variaciones en la estructura de
ingresos de la economía chilena, después de 17 años de promoción del crecimiento ésta
continúa siendo dependiente de la explotación de recursos naturales y de la externalización de
costos ambientales.

El modelo político al que apostó la dictadura eliminó los niveles de participación de la sociedad
civil y redujo paulatinamente el peso específico de los actores sociales que podrían haber
planteado la consideración de regulaciones ambientales. Aún hoy: "No hay organización de
consumidores, no hay conciencia de tales. Uno de los méritos de la dictadura fue desarticular el
tejido social de este país y eso se consiguió en forma muy eficiente. La democracia no ha
incentivado en forma masiva la organización social, lo que es una forma de mantener al pueblo
con expectativas bajas y sin demandas que vayan a influir en las políticas económicas." (Del
Real 1995).

De este modo el gobierno Pinochet adoptó lo que Quiroga (1994) llama la "no política ambiental"
de dejar hacer y dejar pasar favoreciendo el desarrollo del mercado a costa de la externalización
de costos ambientales. Reducida la capacidad de respuesta social, los afectados por problemas
ambientales no pudieron articular sus demandas mas allá de ámbitos locales sin posibilidad de
canalizarlas hacia el sistema político que se hallaba cerrado para ellos.

En términos jurídicos la Constitución de 1980 incorporó el derecho de vivir en un medio ambiente

libre de contaminación (art. 19, numeral 8). Esta apertura del sistema legal es en parte resultado
de la tendencia constitucional de la época de reconocer el derecho al medio ambiente, la
mayoría de las constituciones aprobadas después de 1972 lo hicieron.

Hacia 1984 se creó la Comisión Nacional de Ecología (Decreto Supremo 680 del Ministerio de
Bienes Nacionales). Esta comisión recibió el encargo de asesorar al Presidente de la República
y proponer medidas para atender la problemática ambiental, al nivel regional esta comisión debía
coordinar con los intendentes para el establecimiento de las comisiones regionales de ecología.
En términos prácticos los avances de la CNE fueron muy limitados.

La transición de la dictadura al gobierno civil se dio dentro del marco regulatorio establecido en la
Constitución de 1980, lo que garantizó la consolidación del modelo económico y social diseñado
por la dictadura. Sin embargo, la transferencia del gobierno a los civiles trajo consigo la
incorporación de algunas nuevas variables fruto del contexto internacional tanto a nivel de
políticas estatales como de acciones por parte de la sociedad civil.

El primer gobierno de la concertación dio prioridad al objetivo de reducir la disparidad en el

ingreso vía modificaciones tributarias negociadas con el empresariado. El gobierno Aylwin utilizó
este aumento en la recaudación para financiar un mayor gasto social e iniciar un programa de
reorientación de la acción estatal en favor de un modelo concertador. En términos de política
ambiental se creó la Comisión Nacional de Medio Ambiente, la misma que fue encargada de

45
desarrollar una propuesta concertada de Ley Marco del Medio Ambiente; a nivel de acciones se
iniciaron los programas para el control de la contaminación en Santiago y algunas áreas con
problemas críticos.

En definitiva el modelo exportador se mantuvo y consolidó su naturaleza primaria con una

participación de los recursos naturales en un 90% de la oferta exportable chilena con muy bajos
niveles de transformación. Sin embargo, la participación de las manufacturas mantuvo un índice
creciente que la llevó de 7.5% de las exportaciones en 1990 a un 12.7% en 1993 (Quiroga 1994:
152). Este patrón de crecimiento económico mostró su vulnerabilidad en 1993 durante la caída
en casi 20% de los precios del cobre, harina de pescado y celulosa.

2.1.- Marco legal

La legislación de relevancia ambiental vigente en Chile a diciembre de 1992 ascendía a un total
de 782 dispositivos legales dictados desde 1916 (CONAMA 1993). La característica principal de
esta legislación es la de ser un conjunto de normativas sectoriales que si bien apuntan al
resguardo de un interés ambiental lo hacen en ese caso particular y sin considerar las
interacciones dinámicas con otros sectores de la actividad económica; de modo que, por
ejemplo, la autoridad de aguas legisla sobre la emisión de contaminantes industriales a los
cursos de agua mientras que la autoridad de minería autoriza la eliminación de relaves a los ríos.

Un importante aporte normativo para el establecimiento de una legislación ambiental se dio con
la Constitución de 1980 que estableció el derecho de vivir en un medio libre de contaminación,
señalando la responsabilidad del Estado y otorgando el recurso de protección en caso de
contravención de este derecho. Este recurso fue utilizado como medio de acción ciudadana en
defensa de intereses ambientales, obteniéndose una jurisprudencia de alto valor conceptual en
la medida que interpretó textos legales y definió términos de reciente incorporación al lenguaje
jurídico local como ambiente, contaminación, depredación, etc. (Borquez 1993: 11).

Tanto la normativa como la jurisprudencia se generaron como esfuerzos aislados, sin

sistematicidad, ni organicidad. Una de las deficiencias era la carencia de principios rectores que
permitieran esbozar los elementos básicos de una futura política ambiental. A nivel institucional
el diagnóstico era muy similar con la existencia de un conjunto de instituciones sectoriales que
no cubrían el amplio espectro de temas ambientales a ser atendidos. Con la creación de la
CONAMA en 1990 se inició el debate alrededor de un proyecto de ley general que estableciera
los principios rectores de la política ambiental así como de su institucionalidad.

Un primer paso fue la identificación del universo normativo para lo cual se realizó el proyecto
Repertorio de la legislación de relevancia ambiental. Este trabajo, a decir del Presidente Patricio
Aylwin, "...permitió comprobar la gran dispersión, incoherencia y falta de organicidad de la
legislación sectorial vigente [...]. Asimismo, se ha constatado que las competencias públicas
para la protección y la gestión ambiental se encuentran repartidas y dispersas en una
multiplicidad de organismos de diferentes rangos que operan de manera inorgánica,
descordinada, con paralelismo y ambigüedad de funciones y de responsabilidades" (Aylwin
1992).

La CONAMA preparó un proyecto de Ley de Bases Generales del Medio Ambiente que fue
remitido por el Poder Ejecutivo al Senado en setiembre de 1992. Desde entonces y hasta enero
de 1994 cuando la ley fue aprobada por el Congreso, se dio un proceso de negociación y debate
para lograr el consenso necesario para la aprobación de dicha ley. En este debate estuvieron
directamente involucrados: funcionarios estatales, parlamentarios y agrupaciones empresariales;
en menor medida y debido a su propia insistencia en presentar propuestas también participaron
las organizaciones no gubernamentales ambientales y los centros académicos privados.

Las organizaciones no gubernamentales ambientalistas no fueron invitadas a participar

formalmente sino que hicieron conocer sus observaciones al proyecto de ley a través de
diferentes documentos (Orellana 1995). Entre las que expresaron su punto de vista destacan la

46
Red Nacional de Acción Ecológica, el Instituto de Ecología Política y la Corporación de Defensa
de la Flora y Fauna (CODEFF). Por otro lado los centros académicos privados como el Centro
de Investigación para el Medio Ambiente y la Comisión de Medio Ambiente del Centro de
Estudios Públicos expresaron su puntos de vista apoyando la ley. Estos fueron los sectores
involucrados de manera que no hubo participación de organizaciones como la Comisión Nacional
Campesina o las organizaciones representativas de los pueblos indígenas chilenos.

El universo de negociación de la norma se dio entre los funcionarios del poder ejecutivo,
parlamentarios y sector empresarial, este último decidió participar propositivamente luego del
largo período de la dictadura en que fue reticente al establecimiento de regulaciones
ambientales. El sector empresarial aceptó la invitación a negociar y planteó entre sus
propuestas la restricción de la acción ciudadana y el gradualismo en la implementación de
regulaciones y acciones de control (Del Favero 1995). Sus temores principales eran que se
establecieran regulaciones de aplicación inmediata y que el otorgamiento de acción ciudadana
directa afectara la continuidad y rentabilidad de la actividad económica. Por ello los sectores
populares y ecologistas afirman que "La ley no se da como resultado de una convicción sino
como una estrategia comercial para adecuarse a las exigencias de los mercados externos. [...]
En el fondo son los países desarrollados los que nos están colocando exigencias ambientales
para seguir comprando nuestros productos." (Del Real 1995).

Finalmente la Ley fue aprobada estableciendo como mecanismos de gestión ambiental los
siguientes: educación e investigación, evaluación de impacto ambiental, participación ciudadana,
normas de calidad, normas de emisión, planes de manejo prevención o descontaminación,
responsabilidad por daño ambiental, fiscalización y un fondo de protección ambiental.

En casos como la educación e investigación, participación ciudadana y el fondo de protección

ambiental se trata de mecanismos esbozados de manera general o sin mayor detalle sobre su
implementación. La participación ciudadana se limita de manera que en la planificación sólo
participen instituciones y en la denuncia solo accedan los directamente afectados o terceros a
través de un pedido al municipio para que este asuma la titularidad de la acción.

El principal aporte de la ley es el establecimiento del sistema de evaluación de impacto ambiental

el que se aplicará a un conjunto amplio de proyectos o actividades capaces de generar un
impacto ambiental significativo. Sin embargo el sistema no entrará en vigencia sino una vez que
se haya dictado el reglamento que fija las pautas para la elaboración y ejecución de los estudios
de impacto ambiental, el mismo que hasta la fecha no ha sido aprobado pese a las reiteradas
promesas del gobierno de que está a punto de ser aprobado.

2.2.- Marco institucional

La institucionalidad ambiental chilena involucra a 9 ministerios y 29 servicios públicos, los que
son autónomos entre si y no tienen un nivel de coordinación obligatorio en materia de ejecución
de sus políticas sectoriales. Si bien es cierto que los 9 ministros forman parte del Consejo
Directivo del CONAMA y, de hecho ello favorece la coordinación entre estos, no existe mandato
alguno que ordene la acción coordinada en las materias sectoriales. Al crearse la CONAMA no
se le dio potestad ejecutiva en materias sectoriales ni la posibilidad de resolver conflictos
sectoriales. Su capacidad de gestión en las materias sectoriales es la de ser un "órgano de
consulta, análisis, comunicación y coordinación en materias relacionadas con el medio ambiente"
(Ley de Bases del Medio Ambiente, art. 70, literal C).

El modelo de la CONAMA se asemeja mucho a lo que durante la dictadura fue la Comisión

Nacional de Ecología, órgano asesor en materia ambiental. Así pues no se ha variado el
carácter sectorializado de la gestión ambiental de manera que "las competencias públicas para
la protección y la gestión ambiental" continúan estando "repartidas y dispersas en una
multiplicidad de organismos de diferentes rangos que operan de manera inorgánica,
descordinada, con paralelismo y ambigüedad de funciones y de responsabilidades" (Aylwin
1992).

47
La posibilidad de incidir en la problemática ambiental nacional se da en dos casos: el primero, al
encargársele "proponer al Presidente de la República las políticas ambientales del gobierno"
(Ley de Bases del Medio Ambiente, art. 70, literal A), de manera que la real capacidad de la
CONAMA es la de ser un organismo de apoyo en materia ambiental; y el segundo, cuando se
establece que es responsable de "administrar el sistema de evaluación de impacto ambiental a
nivel nacional, coordinar el proceso de generación de las normas de calidad ambiental y
determinar los programas para su cumplimiento" (Ley de Bases del Medio Ambiente, art. 70,
literal e). Es decir, atribuciones de carácter central y formal sin un correlato en acciones de nivel
regional y local. Sin embargo al estudiarse la problemática ambiental chilena se encuentra que
los principales problemas ambientales no se dan por una carencia de mecanismos formales al
nivel central sino por una desarticulada acción estatal en términos regionales y locales, donde
debido a las dinámicas políticas y económicas los organismos sectoriales adquieren un peso
específico desbalanceado, al tiempo que los agentes productivos cobran un peso mayor en la
capacidad de decisión estatal de nivel regional o local.

Las COREMA están conformadas por el Intendente, los gobernadores, cuatro consejeros
regionales, los secretarios ministeriales regionales y el Director Ejecutivo nombrado por
CONAMA a propuesta del gobierno regional. Es decir, un órgano fuertemente político con el
encargo de "coordinar la gestión ambiental en el nivel regional" (Ley de Bases del Medio
Ambiente, art. 85) pero cuya capacidad de decisión depende del nivel central, pues el
Intendente es nombrado por el Presidente de la República y su función es representarlo en el
nivel regional, mientras que los secretarios ministeriales regionales tienen por función
implementar la política del ministerio. En este contexto hay que preguntarse qué capacidad de
canalizar demandas regionales pueden tener estos funcionarios cuando su accionar está
fuertemente limitado por el nivel central. Este peso severamente político tiende a favorecer y
reafirmar la preponderancia de los objetivos de crecimiento económico antes que de
conservación del ambiente.

En términos de financiamiento la CONAMA se estableció con un presupuesto muy pequeño que

en 1995 ascendía a menos de un millón de dólares con lo que tiene que financiar a la sede
central y las trece representaciones regionales. Es por ello que algunos sectores ambientalistas
señalan una falta de voluntad real por parte del gobierno de desarrollar una política ambiental
seria.

En mi opinión tanto el Estado como el sector empresarial se preocuparon mucho de mantener

una política ambiental de carácter central con muy poca incidencia de los niveles regional y local.
Por ejemplo, en el nivel local si bien los municipios tienen facultades en la ordenación del
espacio y uso del suelo, estos son incorporados a la gestión ambiental vía las COREMA que son
las que deben establecer sistemas que aseguren una adecuada participación de estas y de las
organizaciones sociales de la región (Ley de Bases del Medio Ambiente, art. 86). Sin embargo,
las dimensiones del impacto ambiental no solo son más evidentes en el nivel local sino que la
problemática social asociada a esta demandará respuestas en el nivel local antes que en el
central.

2.3.- La cuenca del río Bio Bio

Aquí se encuentra uno de los ecosistemas más ricos de Chile, con una abundancia de recursos
andinos de aprovechamiento directo e indirecto. En gran parte se trata de tierras aluviales con
bosque nativo de araucaria, alerce, roble y otros, además de una rica fauna andina. Este
espacio es compartido por el pueblo Pehuenche que con casi diez mil personas sustenta su vida
y su cultura, por colonos asentados en centros poblados de baja densidad y por empresas
dedicadas a la explotación agrícola y forestal.

Las características geomorfologicas de este río de montaña que corre encañonado hacia el litoral
pacífico le otorgan un potencial hidroenergético muy particular. Por ello luego de realizar
estudios de factibilidad técnica, la Empresa Nacional de Electricidad S.A. (ENDESA) decidió a

48
comienzos de los ochenta iniciar los trámites para el otorgamiento del derecho de
aprovechamiento de las aguas, lo que sucedió en 1983 y del permiso para la construcción de las
obras, lo que fue autorizado en 1990. El proyecto inicial propuso la construcción de un sistema
hidráulico de seis centrales que inundarían el 70% del curso del rió. Sin embargo, la discusión
del tema y las críticas de indígenas y ecologistas hicieron que la empresa variara su estrategia y
propusiera por el momento la construcción de la Central Pangue. Los niveles de presión de
ENDESA llegaron al punto de lograr que el Presidente Aylwin asegurara personalmente que no
se iban a construir seis centrales sino solo la Central Pangue.

Mientras tanto la acción a nivel central de los ecologistas y la acción a nivel local y regional de
las organizaciones indígenas presionaban para que se detenga el proyecto. En 1991 la
Comisión Nacional de Energía recomendó iniciar la construcción de la Central Pangue. Ese
mismo año se constituyó una coalición de organizaciones ecologistas e indígenas conocida
como el Grupo de Acción por el Bio Bio (GABB). En 1992 el GABB presentó, ante la Corte de
Apelaciones de Concepción, un recurso de protección contra la construcción de la Central
Pangue. En junio de 1993 la corte acogió el recurso ordenando que las obras se realizaran de
acuerdo a la normativa vigente. El fallo fue apelado por ENDESA por lo que en Agosto del
mismo año la Corte Suprema se pronunció revocando la decisión y rechazando el recurso de
protección.

A la fecha (Agosto de 1995) las obras de la Central Pangue se encuentran avanzadas y se

calcula que estará operativa en 1997. Si bien la Central Pangue tendrá un impacto ambiental y
social en la zona, el mayor problema es la continuidad del proyecto de seis centrales. De hecho
ya se está trabajando en la evaluación del área que conformara la segunda obra, el Embalse
Ralco.

Durante el proceso de establecimiento de la central Pangue, las comunidades de la zona fueron

receptivas al discurso de ENDESA y Pangue S.A. en razón de que confiaban que se iba a
producir un mayor dinamismo en la economía regional y por tanto sus pobladores se iban a
beneficiar de ello. ENDESA produjo una sobre expectativa de los verdaderos efectos
económicos y sociales del proyecto, ello sirvió para mantener al mínimo los niveles de oposición
y resistencia al referido proyecto. Luego de varios años de presencia de ENDESA en la zona y
del trabajo de sus subsidiarias como la Empresa Pangue S.A. Las ofertas iniciales de desarrollo
y mejora de las condiciones de vida en la zona por parte de la empresa se han ido desvirtuando,
produciéndose cada vez mas un enfrentamiento entre los objetivos y expectativas de ENDESA
con los del Pueblo Pehuenche.

El pueblo Pehuenche basa su critica a la empresa ENDESA y su subsidiaria Pangue S. A. en

una clara comprensión de su realidad cotidiana y cómo ésta va a ser impactada como resultado
del sistema hidráulico de seis centrales que se propone construir en la cuenca del río Bio Bio.
Los Pehuenches desarrollan un modo de vida que entienden satisface sus necesidades. Ellos
no se oponen al desarrollo del proyecto como tal sino a la forma en que ha evolucionado la
relación de ENDESA con la población local. Aquí hay que recordar que la relación entre el
Pueblo Pehuenche y "los chilenos" ha sido una de enfrentamiento y resistencia. Si a ello
agregamos el supuesto incremento en la oferta de trabajo que iba a producir la construcción de
la represa, así como los demás "beneficios" inicialmente mencionados por Pangue S. A., pero
que a la fecha son muy reducidos, como la rehabilitación de caminos que se circunscribe al área
de acción directa e inmediata de la empresa, o la labor de la Fundación Pehuén cuya
preocupación más clara es adquirir las tierras de propiedad indígena para la ejecución del
proyecto, entonces es posible comprender la desilusión y desconfianza del Pueblo Pehuenche
con la empresa.

Hasta temprano en este siglo los Pehuenches ocupaban las tierras bajas, sin embargo, la
explotación forestal y la promoción de la ganadería ocupó las mejores tierras del valle. La actual
ubicación de las comunidades Pehuenches en la parte alta de la cuenca se sustenta en títulos de
propiedad individual expedidos por la dictadura del General Pinochet. La empresa Pangue para

49
realizar el embalse Ralco requiere adquirir mas del 50% de las tierras que van a ser afectadas y
su propuesta es trasladar a la población a los centros poblados aledaños. Sin embargo, como lo
explican líderes del Pueblo Pehuenche (Gallina 1995; Antolin 1995) ellos no tienen necesidad de
cambiar su forma de vida. Definitivamente aceptan las ventajas y beneficios que puede brindar
la tecnología y la ciencia, reclaman por ejemplo mejor educación, capacitación laboral y salud,
pero se niegan a dejar de pastar a sus animales en los bosques de araucaria, a dejar de
proveerse de frutos y leña o a tener que comprar los alimentos en el mercado cuando la tierra los
puede proveer. Rechazan convertirse en pobladores urbanos en un contexto en el que su
incorporación al mercado de trabajo será como obreros no calificados o empleadas de servicio
doméstico, en definitiva oficios de bajo ingreso con muy baja posibilidad de atender sus
necesidades. Es decir, su principal preocupación es poder asegurar la reproducción de su
población y su cultura, por ello se oponen a trasladarse a los centros urbanos donde pasarían a
ser pobladores marginales. Si bien es cierto que hay una fuerte identificación con el territorio
algunos Pehuenches me manifestaron que en el peor de los casos estarían dispuestos a
trasladarse a otras tierras de similares características pero de ningún modo en las partes más
altas.

Pasando al análisis del nivel regional y local de la gestión ambiental. La experiencia indica que
los niveles de consulta y coordinación entre los distintos sectores involucrados son bastante
pobres, ello fue evidente durante el cabildo ambiental realizado en Quilaco para establecer los
términos de referencia del futuro Embalse Ralco. Quilaco es una comuna vecina a la de Santa
Bárbara y será afectada tanto por la Central Pangue como por el embalse Ralco. El municipio se
ha mostrado bastante preocupado por los impactos sociales y ambientales de la obra, pero
carece de capacidad institucional para poder evaluar con precisión técnica los impactos
ambientales y sociales que se derivan de estas obras. Sin embargo en términos locales éste es
el órgano de mayor capacidad de decisión política y al que la población, especialmente la colona,
dirige sus expectativas.

Actualmente Pangue S. A. se encuentra desarrollando los estudios de identificación en el campo

de las áreas que quedaran comprendidas dentro del embalse Ralco. Gran parte de las tierras a
ser afectadas son de propiedad privada de Pehuenches y por tanto se requiere negociar con
ellos para la adquisición de sus tierras. Este trabajo está siendo llevado a cabo por el personal
de la Fundación Pehuén conforme lo pude apreciar durante el trabajo de campo.

El cabildo ambiental fue convocado por el Concejo Municipal de Quilaco y la CONAMA con el
objeto de discutir los términos de referencia del estudio de impacto ambiental del embalse Ralco.
Para ello se habían dado cita, jóvenes estudiantes de la comuna, representantes de la oficina
nacional indígena, representantes de la empresa Pangue S.A., consejeros de la comuna, líderes
Pehuenches, campesinos, maestros, organizaciones ecologistas como el GABB y CODEFF y
población local.

El desarrollo de la reunión fue bastante caótico e improvisado. Debió haberse comenzado con
una presentación de la agenda de la reunión y los objetivos de la misma, pero no solo no se hizo
pública la agenda de la reunión sino que no se tenía previsto presentar el proyecto cuyos
términos de referencia del EIA se pedía a la población que sugiriera. Al momento de iniciarse la
reunión, el Alcalde de Quilaco y los representantes del CONAMA se refirieron en términos
generales a la ley del medio ambiente y la necesidad de desarrollar estudios de impacto
ambiental de obras como la del embalse Ralco. Luego se dio inicio a la discusión sobre términos
de referencia del estudio de impacto ambiental sin haberse presentado previamente una
explicación de lo que constituye el proyecto del embalse Ralco y sus posibles impactos sobre el
medio. Cuando ya la reunión iba por la mitad y con miras a concluir algunos participantes
insistieron en la necesidad de una presentación del proyecto a desarrollar para de esa manera
tener una mejor idea de sus probables impactos ambientales. En este punto el representante de
Pangue S. A. se dirigió desde su asiento entre el público hacia la mesa refiriéndose a las
grandes características del proyecto y su importancia en términos de la demanda energética
nacional, pero sin explicar cuales son los mayores impactos de la obra en el medio y cómo

50
esperan mitigarlos.

La dinámica del evento se caracterizó por la improvisación de inexpertos e incómodos

anfitriones, quienes en representación del CONAMA presidían la reunión conjuntamente con el
Alcalde de Quilaco. Un atenuante en favor de los representantes de CONAMA es que esta era
una de las primeras veces que organizaban un cabildo ambiental. En lo general la actitud fue de
mucho respeto y atención por parte del CONAMA hacia los representantes de la empresa
mientras que en cambio se mostró una actitud poco considerada con la población local,
especialmente la rural. El lenguaje de la reunión se mantuvo muy técnicamente por parte de
CONAMA y Pangue S.A., lo que fue criticado por ser justamente un cabildo en una comunidad
mayoritariamente rural. El Alcalde de Quilaco estuvo bajo fuerte tensión durante la mayor parte
del evento y solo se animó a cuestionar la práctica de Pangue S.A. cuando los distintos
representantes de la población local, incluyendo a un regidor del Concejo de Quilaco, ya lo
habían hecho.

Finalizada la reunión la impresión general era que la CONAMA solo quería cumplir con el
formalismo de haber "informado" a la población local sin tener un sincero interés en presentar el
proyecto e incorporar las preocupaciones y aportes de la población local a los términos de
referencia del estudio de impacto ambiental del embalse Ralco. En primer lugar debió haberse
publicitado las principales características del proyecto embalse Ralco no solo en un diario de
circulación como lo ordena la Ley de Bases del Medio Ambiente sino conjuntamente con la
convocatoria a la reunión. Luego debió explicarse el proyecto en términos sencillos y concretos,
de modo que tanto la población campesina e indígena, especialmente esta última que tiene el
castellano como segunda lengua y en algunos casos no la dominan, pudieran asimilar y entender
las dimensiones del proyecto, sus probables impactos y las medidas propuestas para mitigarlos.
Una de las incertidumbres que quedaron de la reunión es cómo se iban a incorporar las
inquietudes de la población sobre los términos de referencia del Embalse Ralco y cual sería el
mecanismo para que ésta pudiera continuar participando. Aparentemente el siguiente nivel de
participación sería el plantear observaciones una vez que el estudio estuviera hecho.

3.- Política Ambiental en Ecuador

En la década de los '70 la presencia de gobiernos nacionalistas en distintos países de América
Latina orientó la administración de los recursos naturales hacia su nacionalización y manejo por
parte del Estado. En muchos casos la normativa se adelantó a la realidad institucional y política.
En Ecuador la Junta de Gobierno presidida por el General Rodríguez Lara apoyó la estrategia de
desarrollo nacional de participación en los ingresos producidos por la explotación petrolera.
Hasta entonces la economía ecuatoriana tenía su ingreso principal en la agricultura.

Con la exportación del primer barril de petróleo en 1972 se inició una honda transformación de la
economía ecuatoriana al amparo de un modelo de desarrollo desde el Estado, imperante en
muchos países de América Latina. Durante este período se dictaron normas que buscaban la
presencia del Estado en el aprovechamiento de recursos naturales, básicamente con la intención
de reinvertir los beneficios de la exportación petrolera. Durante este período se dictaron leyes
como la de reforma agraria, régimen forestal y vida silvestre, incluidas las áreas naturales
protegidas. Estas normas establecían que los recursos naturales son patrimonio nacional y, por
tanto, el Estado tenía la obligación de regular su aprovechamiento. Esta tendencia legislativa
influyó fuertemente durane el proceso de retorno a la democracia iniciado con la redacción de
una nueva constitución en 1978. Dicha constitución confirmó la calidad de patrimonio nacional
de los recursos naturales y estableció el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación,
señalando la responsabilidad Estatal en la prevención.

Hacia finales de la década de los '70 la economía ecuatoriana era ya fuertemente dependiente
de la exportación petrolera y las únicas actividades que le seguían de lejos eran la agricultura de
exportación, fundamentalmente banano, y la acuicultura, con cultivos de langostino ubicados en
el rico ecosistema de manglar de la costa del pacífico ecuatorial. Producido el retorno a la
democracia con el gobierno de Jaime Róldos la legislación de relevancia ambiental no varió

51
substantivamente ni tampoco la dependencia del ingreso petrolero. Del mismo modo, los
gobiernos de Osvaldo Hurtado, León Febres Cordero y Rodrigo Borja mantuvieron un perfil
bastante bajo en materia ambiental preocupándose básicamente del manejo sectorial. Por
ejemplo, en materia forestal y de vida silvestre se reactualizó los textos de las leyes expedidas
durante la década del 70 y sus modificaciones posteriores, produciéndose textos ordenados que
mantenían en esencia la orientación del modelo de fuerte presencia estatal.

El gobierno de Durán Ballén (1992-1996) se inició en medio de la ola de retorno a la privatización

e inversión extranjera promovida en América Latina por los organismos internacionales. La
política del gobierno Durán Ballén se planteó como objetivo central la reestructuración de la
economía y la modernización del aparato estatal desde la vertiente neoliberal, en un país con
44.6% de población rural y donde el grueso del ingreso nacional lo aportaba la extracción del
petróleo. En tal sentido, el modelo planteado por este gobierno buscaba expandir la industria y
la agroindustria así como las actividades extractivas.

Las negociaciones con instituciones económicas internacionales (Banco Mundial, Fondo

Monetario Internacional) se basaban en la liberalización del mercado y la reducción del gasto
público. Para ello, se planteó la necesidad de limitar la participación del Estado en la economía,
reducir la burocracia estatal, descentralizar la administración pública y establecer incentivos a la
inversión. Estos objetivos fueron expresados en el proyecto de Ley de Modernización del Estado
elaborado por el Poder Ejecutivo y aprobado por el Congreso.

Para limitar la participación del Estado en la economía se propuso un proceso de privatización

que abarcaba todas las actividades productivas, incluso aquellas constitucionalmente reservadas
al Estado. El proyecto de privatización del Estado propuso entregar al sector privado actividades
como el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, servicios públicos (agua,
telecomunicaciones, energía eléctrica) incluso las empresas estratégicas, tradicionalmente
reservadas al Estado (PEP art. 2; Constitución art. 46). La propuesta de reforma del aparato
estatal y del sistema económico se evidenció en la participación del sector productivo en el
Estado y en los proyectos de ley sobre agricultura, recursos forestales y vida silvestre. Sobre el
primer punto es clara la presencia del sector productivo en el control del aparato estatal. La
prensa ha señalado que se trata de un gobierno de empresarios, en efecto, los directivos de
varios Ministerios, como el de Agricultura y de las más importantes direcciones estatales
provienen del empresariado nacional. En lo que a la conservación del ambiente se refiere dado
el interés en incentivar la inversión de capital nacional y extranjero en la producción, difícilmente
podremos ver una política de reforzamiento de regulaciones de tipo ambiental y de promoción de
una política de conservación que involucre variar el patrón desarrollo primario exportador del
Ecuador.

Durante 1994 los sectores populares, llámese organizaciones indígenas, campesinas, laborales,
desarrollaron una masiva acción política contra la liberalización del mercado de tierras y la
privatización de empresas estatales llegando a poner al gobierno en serios aprietos.
Actualmente la persistencia en el modelo neoliberal ha producido un alto desgaste político del
gobierno.

3.1.- Marco legal

En el Ecuador existe un conjunto disperso de legislación con relevancia ambiental que sirvió de
marco para el desarrollo de una política estatal sobre recursos naturales y medio ambiente en los
últimos decenios. Esta legislación, a primera vista, de contenido conservacionista no resolvió,
sin embargo, el problema de la nociva relación entre la sociedad nacional y su ambiente. Por el
contrario, esta legislación sirvió, en algunos casos, para consolidar determinadas prerrogativas
en favor de intereses económicos muy concretos. Este fue el caso, por ejemplo, de los recursos
forestales amazónicos donde, a pesar del marco jurídico de la Ley Forestal, estos fueron
depredados.

La Constitución Política del Ecuador de 1978, estableció el derecho a vivir en un ambiente libre

52
de contaminación y el deber del Estado de conservar la naturaleza (art. 19, núm. 2). Sin
embargo, como señala Amores (1991) la Constitución no tenía una perspectiva integral de la
conservación del ambiente y el uso sostenido de los recursos naturales sino que lo hacía en tono
declarativo y desde una perspectiva de explotación adecuada de los recursos, como se reflejaba
en otras normas del texto constitucional (art. 51). Al establecerse el derecho constitucional al
medio ambiente se otorgó el recurso de inconstitucionalidad contra toda acción que amenazara
tal principio. Este recurso fue utilizado por las organizaciones ecologistas y la ciudadanía como
el único medio de acceder a la protección de un poder del Estado, el Judicial, la mayoría de las
veces en contra de los intereses de otro poder del Estado, el Ejecutivo. Aparentemente este
permanente conflicto llevó en 1993 a que la Corte Suprema del Ecuador decidiera establecer un
quórum calificado para la interposición del recurso de protección constitucional con lo que éste
solo podía ser ejercitado por el Presidente de la República, el Presidente del Congreso, un
Partido Político, las Centrales de Trabajadores, las Cámaras de la Producción, los Colegios
profesionales, o cinco mil ciudadanos ecuatorianos.

Por otro lado, no existía un cuerpo legal que fijara las pautas de política ambiental o que por lo
menos, regulara el aprovechamiento de los recursos naturales de manera general. Es esta
perspectiva de explotación adecuada o racional de los recursos naturales la que impidió la
conservación y uso sostenible de los recursos naturales, pues en definitiva no se contaba con
objetivos de manejo a largo plazo. En el caso de las tierras, donde existía una amplia
legislación, ésta fue codificada en los '80 dentro de la Ley de Reforma Agraria sin resolver los
problemas y contradicciones que esta legislación dispersa contenía, lo que condujo a una
implementación imperfecta de la norma legal.

Lo mismo sucedió con mucha de la legislación vigente. Ese era el caso de la Ley Forestal y de
Áreas Naturales y de Vida Silvestre que derogó cerca de 20 leyes, decretos y reglamentos
existentes logrando, aparentemente, unificar la normativa forestal. Sin embargo, la situación de
facto de los bosques no fue la más favorable dado que el 47% de los bosques se hallaban bajo
jurisdicción forestal mientras el restante 53% fue clasificado como tierras baldías al amparo de la
Ley de Reforma Agraria (MAG s/f b). Los graves efectos de estos procesos se expresaron en la
acelerada deforestación de aproximadamente 50.000 hectáreas por año, lo que significaba la
destrucción directa del 1% del bosque amazónico ecuatoriano por año (Fundación Natura 1988:
13), a la vez que se afectaba seriamente a un 5,6% adicional por modificación del bosque. Esto
llevó a que, aproximadamente, el 36% del bosque amazónico fuera intervenido de una u otra
manera (Fundación Natura 1988: 21) y dos tercios del área forestal fue entregada a empresas
madereras privadas, por lo que se calculaba que para el año 2030 se habría acabado con los
bosques cerrados (Hicks et al 1990: 15 - 17).

En lo que va del mandato del gobierno Durán Ballén (1992-96), se han presentado algunas
propuestas de legislación relativa a temas ambientales, algunas de ellas ya aprobadas como las
vigentes leyes del Ecodesarrollo Amazónico y de creación del INEFAN. Estas normas
mantienen el manejo sectorial y centralizado del tema ambiental. Una propuesta alternativa es la
del proyecto de Ley de Gestión Ambiental que conjuga tres propuestas de ley presentadas
anteriormente. Se trata de un proyecto de carácter principista que contiene entre sus principales
innovaciones, la legitimación procesal abierta, las acciones civiles ambientales y las normas para
la ordenación territorial. Su utilidad es indiscutible para iniciar el diseño de una política ambiental
en el Ecuador, sin embargo, el proyecto presenta algunos temas problemáticos que han
retrasado su promulgación. En general estos problemas son:
1.- la definición sobre si la actividad privada es sujeto de controles ambientales,
2.- la privatización de las áreas naturales protegidas, y
3.- quien ejerce el control ambiental sobre el sector privado.

Pazmiño y Soria (1993) señalan que para entender la problemática que afecta la normativa sobre
recursos naturales es necesario considerar que los conflictos de la legislación se dan a tres
niveles: en el propio texto legal, a nivel institucional y a nivel decisorio, en cuanto a la voluntad
política del Estado ecuatoriano.

53
Por ejemplo, a nivel de texto legal hay una clara contradicción entre disposiciones de la
Constitución y normas de las leyes agraria y forestal, básicamente entre enunciados productivos
y de conservación. Las leyes de Reforma Agraria y Tierras Baldías muestran ambigüedad
legislativa en su texto, a la par que evidencian en qué medida la política estatal agraria
menosprecia las funciones del bosque y el uso del suelo con fines distintos al agrícola.

Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislación en el sentido de que las leyes no

siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a legislar
mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacíos, o peor aún contradecir o frenar la
aplicación de la ley. Sin embargo el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la
implementación de las normas legales. Tal el caso de la legislación agraria y forestal donde el
reglamento que debería dar viabilidad y mecanismos de ejecución, intenta sustituir las carencias
de la Ley. Ello sucede, por ejemplo, cuando se señala las actividades que pueden realizarse
dentro de las áreas naturales protegidas, las mismas que de acuerdo a la declaratoria de
inalterabilidad de las áreas naturales (Ley Forestal, art. 71) fueron establecidas, para cada
categoría y de acuerdo a los intereses a proteger, sin embargo, ello no se estableció en la propia
ley sino a través del reglamento, el cual es susceptible de modificación por parte del poder
ejecutivo. Efectivamente así sucedió mediante el DS 857 de 24-VI-85, que varia radicalmente la
concepción del artículo 199 original, facilitando el desarrollo de cualquier actividad a criterio de la
Dirección Nacional de Áreas Naturales y Vida Silvestre. Un caso más grave es el del
Reglamento a la Ley de Plaguicidas que va contra ésta por cuanto, en la forma, establece un
mecanismo no autorizado en la Ley y elimina un requisito obligatorio establecido en la Ley;
mientras que en el fondo, viola las disposiciones constitucionales que establecen el deber del
Estado de prevenir la contaminación y el deber del Presidente de la República de dictar los
reglamentos sin interpretar ni alterar las leyes.

Un tercer problema es la contradicción entre los objetivos de conservación y los de crecimiento

económico. Ello se constata en la política de impulso a la creación de áreas protegidas a lo largo
de la década de los setenta y los problemas que estas han tenido que experimentar con
"proyectos de desarrollo". Esta política se reflejó en la Ley Forestal de 1981, la que señala que
"...el Patrimonio de áreas naturales del Estado deberá conservarse inalterado. [...] Este
patrimonio es inalienable e imprescriptible y no puede constituirse sobre él ningún derecho real"
(art. 71). Sin embargo, la explotación de recursos naturales ha desvirtuado este mandato al
punto que a la fecha no existe área natural que no haya sido intervenida o se encuentre en
peligro de serlo; así tenemos a Yasuní y Cuyabeno con la explotación petrolera; Podocarpus y
Cotacachi - Cayapas con actividades mineras; Machalilla atravesada por el poliducto; Cayambe -
Coca intervenida con infraestructura para el agua potable de Quito.

Otro ejemplo en el mismo sentido nos lo dan las normas de la Ley de Hidrocarburos que
disponen que la realización de actividades de exploración y explotación no deben afectar
negativamente la organización económica y social de la población de las áreas donde esta se
realizan; señala además la necesidad de "planificar los nuevos asentamientos [...] que fueren
necesarios" (art. 31), igualmente se señala el respeto a las normas sobre protección del
ambiente (literales s y t, modificados por el art. 4 del DL 101 de 13 de agosto de 1982). En el
mismo sentido existe un Acuerdo Interinstitucional No. 1743 suscrito entre los Ministerios de
Energía y Minas y el de Agricultura y Ganadería, donde se establecen normas de control
ambiental respecto de las actividades hidrocarburíferas en áreas naturales. Una evidencia del
problema es que los funcionarios del área de Parques Naturales del MAG en Quito y Tena no
conocen los términos del convenio, por lo que consecuentemente no pueden proceder a su
aplicación. Sucede que las jurisdicciones zonales son rebasadas en sus decisiones, por quienes
en representación de intereses, forestales, de tierras o hidrocarburíferos, ejercen presión política
directamente en Quito, con lo cual se desconoce la autoridad administrativa local, restando
legitimidad a sus actuaciones.

Un caso más reciente es el de la exploración petrolera en la Reserva de Producción Faunística

54
Cuyabeno. En este caso no existe ambigüedad legislativa, sino ausencia de voluntad política al
más alto nivel de los organismos y funcionarios del Estado. Ello se aprecia una vez más en la
falta de una acción de control por parte de los órganos constitucionales como el Congreso
Nacional y el Tribunal de Garantías Constitucionales, los que carentes de información e interés
por los problemas de las áreas naturales protegidas ignoran tal situación. Un factor que
coadyuva a la situación conflictiva en que se hallan muchas áreas naturales es la
irresponsabilidad de los funcionarios al establecer áreas naturales en zonas donde previamente
no se han consolidado y saneado los derechos de las poblaciones allí presentes, pues aún
cuando la Ley Forestal permite expropiar tales derechos (art. 73), ello no contribuye a la buena
marcha del área sino que más bien es fuente de permanente conflicto y tensión.

Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislación es la incapacidad operativa para la

implementación de la Ley por parte de los organismos estatales debido a la carencia de recursos
humanos y físicos. Por ejemplo, la utilización de sustancias tóxicas para la pesca por parte de
colonos e indígenas, así como la utilización de dinamita por parte de militares, son actividades
que están prohibidas (art. 47, literal a) y sancionadas (art. 79) por la Ley de Pesca y Desarrollo
Pesquero y la Ley Forestal (art. 78), sin embargo, no hay presencia de representantes de la
autoridad competente, Director General de Pesca (Ley de Pesca, art. 92), en las diferentes
zonas donde ello sucede, lo mismo se puede decir de los representantes del INERHI y del
Ministerio de Salud, responsables de prevenir la contaminación de las aguas (Ley de Aguas, art.
22).

3.2.- Marco institucional

Carrera de la Torre et al (1993: 1) definen a la gestión ambiental como el "conjunto de
actividades normativas, administrativas, operativas, y de control, estrechamente vinculadas, que
deben ser ejecutadas por el Estado y la Sociedad en general, para garantizar el desarrollo
sostenible y la óptima calidad de vida". Tal concepto de gestión ambiental supone que el
conjunto de elementos que la conforman están orientados a garantizar el desarrollo sostenible y
la óptima calidad de vida, de manera que entonces en el Ecuador no hay gestión ambiental. Lo
que existe tanto a nivel normativo, institucional y operativo es una institucionalidad pública
encargada de administrar los recursos naturales sin variar el patrón de explotación de estos.
Más aún la acción estatal se orienta al crecimiento de los indicadores económicos y la
acumulación privada de capital, sin considerar los servicios ambientales y la calidad de vida
como elementos constitutivos del desarrollo sostenible.

El Consejo Nacional de Desarrollo y el Comité Intergubernamental para la Protección Ambiental

se plantearon como una estructura institucional responsable del manejo de los recursos
naturales y del establecimiento de políticas sobre el tema. Lamentablemente su práxis ha estado
muy alejada de los objetivos de desarrollo sostenible centrándose más bien en el manejo de los
recursos con objetivos de corto plazo. Más aún hay que resaltar que Comité Intergubernamental
para la Protección Ambiental se encuentra desactivado. En 1993 el Presidente conformó la
Comisión Presidencial de Medio Ambiente como organismo responsable de asesorar a la
Presidencia de la República en tales materias.

Dentro del conjunto de entidades estatales con relevancia ambiental se cuentan 6 ministerios y
14 servicios públicos o institutos. Al no existir un órgano central responsable de la política
ambiental en su conjunto revisaré las características de tres de las entidades más
representativas, la Comisión Presidencial de Medio Ambiente, el Instituto Ecuatoriano Forestal y
de Áreas Naturales y el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico.

La Comisión Presidencial de Medio Ambiente es un órgano asesor responsable de desarrollar

lineamientos generales de política ambiental, del mismo modo, que en el ámbito amazónico lo es
el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico. En este punto debe recordarse la
experiencia del Comité Interinstitucional para la Protección del Ambiente creado por la Ley de
Prevención y Control de la Contaminación Ambiental. Dicho Comité no ejerció eficazmente sus
funciones ni estuvo a la altura de sus responsabilidades frente a la problemática ambiental. En

55
términos generales cualquier organismo estatal ambiental estará limitado por el interés
gubernamental en el desarrollo de actividades extractivas o productivas. Es decir, la
implementación de una política ambiental eficiente tiene como limite la contraposición de las
actividades hidrocarburíferas o industriales y extractivas en general.

El Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales creado en 1992, como entidad de derecho
público adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería, asumió las funciones de la
Subsecretaria Forestal y de Recursos Naturales- SUFOREN. El INEFAN es responsable de
velar por la conservación y aprovechamiento racional de los recursos de flora y fauna, así como
por el manejo y administración de las áreas naturales y de promover y coordinar la investigación
científica (Ley del INEFAN, art. 3).

De acuerdo al Reglamento de la institución el Directorio es el ente de mayor jerarquía y decisión,

sin embargo, la capacidad de decisión y gestión del Director Ejecutivo constituye la base de la
administración del INEFAN. La composición del Directorio del INEFAN es indicativa de la política
estatal sobre el medio ambiente. Este Directorio está compuesto por representantes de:
Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Defensa,
Corporación Ecuatoriana de Turismo, Asociación de Industriales Madereros del Ecuador, Comité
Ecuatoriano de Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente, y el Director Ejecutivo del
INEFAN. Aun cuando parezca tener una composición pluralista, la presencia del Ministerio de
Defensa y del Ministerio de Energía y Minas corroboran el peso especifico del ingreso petrolero
como criterio para la definición de las políticas ambientales nacionales. La presencia del Comité
Ecuatoriano de Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (CEDENMA) si bien ha abierto las
puertas a la participación organizada de la sociedad civil también ha contribuido a servir de aval
involuntario de decisiones que aun con el voto en contra del Comité son aprobadas por el
Directorio, como en el caso de la explotación petrolera dentro de la Reserva de Producción
Faunística Cuyabeno.

El Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico creado con personería jurídica de derecho
público y autonomía administrativa, económica y financiera, tiene por funciones: formular el Plan
Maestro para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica coordinando su ejecución con los
organismos seccionales y entidades publicas y privadas de la región (art. 6 núm. 1, Ley 10, RO
30 21-IX-92); coordinar las inversiones y proyectos; asesorar en el cumplimiento y
perfeccionamiento de la legislación ambiental; evaluar con el CONADE la política y los proyectos
de ecodesarrollo entre otras. Durante 1995 el Instituto ha recibido sus primeros fondos y esta
organizándose para el desarrollo de sus funciones. Aparentemente trabajará a través de la
modalidad de contratos evitando de esta manera tener una abultada burocracia y buscando
constituirse en un administrador y planificador antes que un ejecutor. Las expectativas alrededor
de este instituto son muchas, mas aun después de la opaca experiencia con la Subsecretaría de
la Amazonía.

3.3.- La Reserva de Producción Faunística Cuyabeno

Esta reserva fue establecida en 1979, sobre un área de 254,760 hectáreas, ampliándose a
655,781 hectáreas mediante Acuerdo Ministerial 328 de 3 de julio de 1991. Se trata de un
reducto de bosque tropical húmedo donde en una hectárea se han registrado 400 árboles, 449
arbustos, 92 lianas, 175 epífitas, 96 hierbas y 22 palmas lo que constituye un récord de especies
botánicas a nivel mundial, adicionalmente se conoce que el cincuenta por ciento de las especies
de flora recolectadas en la zona son endémicas. Igualmente se ha registrado 14 especies de
primates siendo un récord para el neotrópico, se sabe además que es el hábitat del 60% de los
mamíferos ecuatorianos y de unas 500 especies de peces. Este entorno natural único es el
hogar de comunidades indígenas pertenecientes a los pueblos Quichua y Cofán. Como se sabe
los pueblos indígenas son los principales perjudicados por la industria petrolera en otras áreas
de exploración y explotación.

Durante la década de los 80 se llevó a cabo explotación petrolera en las lagunas de Cuyabeno,
produciéndose algunos derrames lo que dio lugar a que instituciones ecológicas interpusieran

56
recurso ante el Tribunal de Garantías Constitucionales del Ecuador. El Tribunal en una decisión
histórica resolvió la suspensión de las actividades de explotación petrolera dentro de las áreas
naturales protegidas, sin embargo, días después y debido a una fuerte presión al mas alto nivel
se dictó una nueva resolución. La resolución 230-92-CP "observó" al Presidente y Director
Ejecutivo de Petroecuador, al Ministro de Agricultura y Ganadería, al Ministro de Energía y Minas
y al Director Ejecutivo del INERHI, por su negligencia y por la omisión en adoptar medidas de
prevención que eliminaran o mitigaran los impactos ambientales de la actividad petrolera.

Durante el mes de abril de 1993, Petroecuador, a través de una subcontratista, inició actividades
de exploración petrolera en los pozos Imuya, Sábalo y Paujil dentro de la reserva. Petroecuador
no contaba con autorización del INEFAN, ni había realizado un estudio de impacto ambiental, ni
formulado un plan de manejo que garantizara el correcto desarrollo de sus labores,
transgrediendo las disposiciones de la Ley Forestal. Pero si contaba con el apoyo aéreo
contratado a una empresa de la Fuerza Armada Ecuatoriana, lo curioso es que de acuerdo al
mandato del articulo cuarto del Acuerdo Ministerial 328 de 3-7-91, la integridad territorial de la
RPFC "será mantenida con la participación del Ministerio de Defensa y de organizaciones no
gubernamentales".

En abril de 1993, el Jefe de la Reserva informó al Director del INEFAN que había inspeccionado
los campos Sábalo e Imuya constatando deforestación y degradación ecológica así como la
presencia de la subcontratista. Del mismo modo, la Comunidad Cofán de Sábalo se dirigió a
Petroproducción denunciando la inexistencia de autorización tanto del INEFAN como de las
comunidades de Sábalo, Playas de Cuyabeno y Zancudococha para el desarrollo de sus
actividades. Ese mismo mes el Ministro de Agricultura, Mariano González, se dirigió al Ministro
de Energía y Minas, Pablo Baquerizo, indicando que las actividades de exploración petrolera
dentro de la Reserva no tenían autorización de su sector. En uso de sus atribuciones el Ministro
decretó la suspensión de actividades dentro de la reserva y ordenó el inicio del juzgamiento de
tales actividades por violación de los artículos 81 y 90 de la Ley Forestal. El Jefe de la RPFC
inició acción administrativa contra los responsables resolviendo la sanción administrativa y la
suspensión de las actividades. Sin embargo, Petroecuador continuó con sus actividades de
exploración petrolera, al punto que tuvieron que ser los indígenas cofanes quienes detuvieron las
actividades en el campo Sábalo mediante una acción de fuerza. Ello no sólo es una grave
violación de la autoridad de la RPFC sino que puede acarrear un grave conflicto con el Pueblo
Cofán.

Durante el mes de mayo Petroecuador continuó actividades al tiempo que remitió al Ministro de
Agricultura el "Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Pañacocha Tiputini". Este estudio
reconocía "la gran fragilidad y significativa importancia ecológica a nivel mundial" de Cuyabeno,
igualmente reconocía que "la única alteración que ha sufrido el bosque [en Cuyabeno] ha sido
causada por las actividades de prospección petrolera". Sin embargo, el mismo estudio
recomendó extraer madera de los campos de perforación en Cuyabeno para construir las
plataformas. El Director Nacional Forestal y de Vida Silvestre, emitió el "Informe Técnico del
Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Pañacocha Tiputini" donde, entre otras
consideraciones, señaló que el estudio de la vegetación estaba orientado a cubrir las
necesidades de madera para construcción antes que a la identificación de posibles impactos
ambientales sobre ésta; que los trabajos se habían efectuado sin tomar en cuenta las medidas
ambientales recomendadas, por cuanto eran posteriores al inicio de las actividades; que no se
presentaba plan de manejo ambiental, ni de contingencias, ni cronograma de actividades y que
no se señalaba responsables para la ejecución de tareas, con lo cual el Estudio de Impacto
Ambiental era "un documento inaplicable, que únicamente cumple con un requisito formal para
obtener la autorización". En vista de todo ello recomendó: (1) mantener la suspensión de
actividades, (2) indemnizar al INEFAN, la población local y las empresas de turismo por los
daños y perjuicios causados, además de (3) completar el Estudio de Impacto Ambiental entre
otras medidas.

El Ministerio de Agricultura y Ganadería convocó a reuniones de coordinación durante los días 5,

57
6 de mayo y 9 de junio, en las que participaron representantes de la comunidades indígenas, los
funcionarios del INEFAN, Petroproducción y Petroecuador, científicos, organizaciones ecológicas
y representantes de la industria turística. En la reunión de 9 de junio, el representante de
Petroproducción declaró que las actividades se iniciaron sin permiso porque ya se había
contratado un equipo de perforación que tenía un costo diario de US$ 10.000 dólares y lo
mantenían en stand by, mientras que la operación diaria podría producir alrededor de US$
100.000 dólares, aún si igualmente reconoció que habían deforestado 2 hectáreas para la
construcción de la plataforma de perforación.

El 2 de julio de 1993, el Directorio del INEFAN, resolvió suspender las operaciones de la

empresa Petroecuador dentro de los límites de la Reserva de Producción Faunística de
Cuyabeno. En julio el Presidente de la República había reconocido la gravedad de la situación y
declaró que era necesario llevar a cabo estudios de impacto ambiental para garantizar la
integridad de la reserva. Sin embargo, semanas después el mismo Arquitecto Durán Ballén
declaró en carta al presidente de Petroecuador que luego de visitar la zona consideraba que no
se causaría ningún impacto si se continuaba con las actividades de exploración. Esta
manifestación de voluntad del Presidente de la República era una autorización implícita a la
violación de las disposiciones legales vigentes sobre la materia y una intromisión en las
decisiones del INEFAN, institución que ya se había pronunciado sobre la materia y había tomado
una decisión técnicamente inapelable. Sin embargo, una vez más los intereses que se
benefician con la explotación petrolera ejercieron presión para obtener a toda fuerza una
respuesta favorable. Días después una nueva reunión del Directorio del INEFAN volvió a tratar
el tema y "decidió" autorizar las actividades de Petroecuador dentro de la reserva.

Se trata de un caso de abuso de autoridad por cuanto, si bien no se dictó un decreto, la propia
manifestación de voluntad del Presidente de la República es orientadora de la acción estatal y
estaba legitimando el accionar ilegal de Petroecuador, en contravención expresa de lo resuelto
por el Directorio del INEFAN y con grave intromisión en su competencia. En Derecho público, y
más aun en un Estado de Derecho, los funcionarios públicos sólo pueden intervenir en el ámbito
de sus funciones establecidas por la Ley. Si bien el Presidente de la República es la máxima
autoridad del Estado, éste no puede, por si y ante si, atribuirse la facultad de juzgar a una
persona o de otorgar una licencia municipal, en cada caso existe una institución expresamente
designada por la Ley con la competencia para actuar en tales materias, del mismo modo, no
podía él "evaluar" el impacto ambiental de las actividades petroleras dentro de la reserva,
eliminar el requisito del estudio de impacto ambiental y autorizar la continuación de actividades.

4.- Reflexiones
En ambos países el primer y principal aporte normativo se dio con la incorporación del derecho
ambiental en el texto constitucional y la correlativa acción de garantía. La incorporación de este
derecho fue parte del conjunto de derechos humanos reconocidos internacionalmente que fueron
elevados a nivel constitucional. Lamentablemente no se dio un paso más allá otorgándose, por
ejemplo, un recurso procesal exclusivo para problemas ambientales, sean preventivos o
reparativos. Lo que se concedió fue el acceso a la vía constitucional de protección de los
derechos humanos. Pero no existe una vía especializada en problemas ambientales. Esta es
una carencia sumamente importante pues la vía constitucional se convierte en la única
posibilidad de acción y ello hace que se la utilice con frecuencia y para todo tipo de problemas.
La característica de las garantías constitucionales es la de ser un remedio excepcional e
inmediato; sin embargo, al no existir otra vía, este recurso deja de ser excepcional para
convertirse en la vía natural, asimismo, dadas las características de los conflictos ambientales
estos requieren muchas veces largas etapas probatorias o inspecciones oculares en zonas
remotas con lo que su inmediatez desaparece.

El objetivo de desarrollo de ambos países es el crecimiento de los indicadores económicos a

través del modelo de promoción de exportaciones. En ambos casos las exportaciones están
constituidas casi exclusivamente por materias primas o en su defecto con muy incipientes niveles
de transformación. Las consideraciones ambientales se subordinan a la promoción del

58
crecimiento, con la consecuente externalización de costos ambientales. Esta definición de
política es liderada por el poder Ejecutivo con la mayor o menor anuencia de los otros poderes
del Estado. Así los conflictos entre poderes del Estado, entre sectores del gobierno o entre
particulares están marcados por esta prioridad de objetivos. En ambos países, el ejercicio de
acciones judiciales que involucran la intervención del poder Ejecutivo, se definen
mayoritariamente en favor del actor más poderoso bajo el argumento del desarrollo nacional.
Tanto en el caso de la Central Pangue como en el de la Reserva de Producción Faunística
Cuyabeno se dan intervenciones directas de los Presidentes en favor de la explotación de
recursos naturales, en el caso ecuatoriano ello se hizo en contravención expresa de regulaciones
ambientales.

Una característica de la acción estatal es el hecho de que el generador de propuestas, normas y

directivas institucionales es el poder ejecutivo con una muy leve participación del Congreso. Ello
es explicable en un modelo de fuerte presencia y control de la gestión estatal por parte del poder
ejecutivo. La casi exclusiva acción a nivel normativo descuidando los demás elementos de la
política ambiental. Por ejemplo, en Chile las fuertes regulaciones en el sector pesquero como el
establecimiento de vedas, límites de captura y cabotaje de las naves, etc. se da a nivel
normativo pero sin considerar las acciones colaterales para lograr la implementación de tales
medidas y con una débil institucionalidad de casi nula acción fiscalizadora .

Una de las consecuencias del actual modelo de desarrollo es la "urbanización", es decir, el

creciente proceso de concentración de la población en centros urbanos. En el Tercer Mundo
este proceso se da con un fuerte predominio de dos tipos de ciudades, las capitales y los puertos
principales, en ellas se concentran los niveles de decisión del poder político y económico
mientras que el resto del país evidencia una presencia débil de la autoridad central e incluso
regional. El aprovechamiento de recursos naturales se da en el sector rural, es decir, en áreas
donde la autoridad es básicamente regional o local. Sin embargo, el otorgamiento de los
derechos de explotación y las regulaciones establecidas para ello son fijadas desde el nivel
central. Ello hace que la autoridad con la que se tramite y negocie las condiciones de
explotación sea una, la central, con una capacidad institucional y política determinada y que la
autoridad responsable de la fiscalización y control sea otra, la regional, la que como se sabe
tiene fuerte carencias institucionales.

En el caso ecuatoriano se tiene una institucionalidad sectorializada con dominio del nivel de
decisión central y donde las posibilidades de canalización de demandas o de resolución de
conflictos al nivel regional o local son inexistentes. El manejo sectorializado favorece que cada
institución se desentienda de aquella parte de su responsabilidad que entra en relación con
alguna otra oficina estatal, esperando que aquella asuma la responsabilidad de esta, lo que
nunca sucede creándose vacíos de acción institucional que reclaman un manejo integral o con
una perspectiva holística del medio ambiente. En el caso chileno si bien el diagnóstico es muy
similar, la existencia de la CONAMA y las COREMA son precisamente una alternativa de acción
que si bien no resuelve el fuerte peso de los sectores en la política ambiental por lo menos abre
un espacio de coordinación y eventual propuesta a través del diseño de la política ambiental.

Estos problemas hacen que la ejecución de la política ambiental sea muy variada en los distintos
niveles de acción estatal. La mayoría de los problemas descritos se presentan en el nivel
central, lo que al trasladarse al nivel regional se agudizan. Por ejemplo, en el caso del sector
forestal chileno, la debilidad institucional de la Corporación Nacional Forestal impide ejercer una
capacidad fiscalizadora efectiva que permita hacer el seguimiento de los planes de manejo
forestal y menos aun realizar evaluaciones del impacto de la actividad forestal en el entorno.

En principio el sector empresarial rechazaba el establecimiento de regulaciones ambientales

fuertes y amplias. En algunos casos la oposición se dio sin necesidad de incorporarse al
proceso de la política pública y negando la necesidad de regular materias ambientales. Pero
debido a las características del comercio mundial y las tendencias integradoras del mercado
global que están promoviendo la introducción de regulaciones ambientales y el establecimiento

59
de autoridades con ámbitos de acción claros, el sector empresarial está tomando la iniciativa
interviniendo en la negociación y si es posible en la ejecución de las políticas públicas.

Actores menos favorecidos son los pueblos indígenas y sus organizaciones representativas. No
solo no se les convoca a participar del proceso sino que se niega la relevancia de su
participación, pero cuando ello sucede variables como el bilingüismo y la oralidad de su cultura
son pasadas por alto. Fenómeno similar es el que sucede con los trabajadores, los campesinos
y las mujeres quienes no son considerados como parte del proceso de planificación, debate y
negociación pero a quienes si se les exige atenerse a las consecuencias de la política pública así
establecida. Por ejemplo en el caso del sector forestal chileno esta "actividad se ubica en las
áreas de mayor pobreza y dispersión. Es el sector de trabajadores con menor acceso a la
educación, la menor tasa de sindicalización y una capacidad de negociación casi nula siendo el
sector más vulnerable." (Del Real 1995).

En cuanto a las organizaciones ambientales estas tienen una caracterización diferenciada en

ambos países. En Ecuador el accionar de estas y sus propuestas han logrado levantar
conciencia sobre problemas que habían estado presentes durante las ultimas dos décadas,
como la contaminación producida por la explotación petrolera; sin embargo, este movimiento
ambientalista ha sido relativamente exitoso al lograr cierto nivel de presencia en la
institucionalidad ambiental, como en el caso del INEFAN. En el caso chileno las organizaciones
ambientales también han logrado levantar conciencia, sin embargo, han sido ganados de mano
por otros actores como el empresariado el que no solo ha incorporado el discurso del "desarrollo
sostenible" sino que participa del proceso de gestión ambiental.

En cuanto a la tendencia del proceso ecuatoriano, considerando las actuales condiciones del
sistema político, la debilidad del Estado y la escasa representación de intereses ambientales
dudo mucho que se vaya a implementar un cambio en la actual política ambiental y en el
desarrollo de una institucionalidad con capacidad de acción. El haber optado por una comisión
asesora del Presidente de la República en vez de establecer una autoridad ambiental con
funciones claras y competencias definidas, es una señal de las limitaciones que los sectores
vinculados a la explotación de los recursos naturales imponen al proceso. En todo caso esta es
una tarea que requiere de amplios consensos para darse, lo que no es posible avizorar en el
corto plazo. En el caso chileno el CONAMA ha sufrido un estancamiento en su accionar. En lo
que va del gobierno Frei se ha contado con tres administraciones diferentes, cada cual con
limitaciones y sin un horizonte claro. La no promulgación aun del reglamento de los estudios de
impacto ambiental sugiere por lo menos cierta ambigüedad en la definición de la política
ambiental.

Conclusión

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Centenario.

PEP
1993 Proyecto del Poder Ejecutivo de Ley de Modernización del Estado

PRAUS, Sergio
1995 "Derecho y medio ambiente en Chile" en CONAMA 1995.

QUIROGA, Rayén (Editora)

1994 a El Tigre sin Selva. Consecuencias ambientales de la transformación
económica chilena 1974-1993. Santiago: Instituto de Ecología Política.

1994 b "Desregulación económica y medio ambiente" en QUIROGA 1994 a.

Entrevistas

Antolín, José
1995 Dirigente Pehuenche, Quepuca-Ralco, Mayo 16.

Cuenca, Lucio
1995 Instituto de Ecología Política, Santiago, Mayo 9.

Del Favero,
1995 Instituto de Estudios públicos, Santiago, Mayo 11.

Del Real,
1995 Confederación Nacional Campesina, Santiago, Mayo 18.

Gajo, Ricardo
1995 Grupo de Acción por el Bio Bio, Santa Bárbara, Mayo 14.

Gallina, Juan Pablo

1995 Dirigente Pehuenche, Quepuca-Ralco, Mayo 16.

Gallina, Ricardo
1995 Dirigente Pehuenche, Santa Bárbara, Mayo 14.

Greig, Douglas
1995 Ingeniero de Pangue S. A., Central Hidroeléctrica Pangue, Mayo 15.

Orrego, Juan Pablo

1995 Grupo de Acción por el Bio Bio, Santiago, Mayo 11.

Orellana, Juan
1995 Corporación de Defensa de la Flora y Fauna, Santiago, Mayo 18.

62
DESARROLLO, AMBIENTE Y DERECHO AMBIENTAL

"El ecologismo se ha convertido en una

de las últimas banderas de una izquierda
ideológicamente agónica".
Lorenzo Bernaldo de Quirós

Introducción

La idea que proponemos en este documento es analizar en términos políticos las opciones de
desarrollo que tienen países subdesarrollados como los de América Latina. Los puntos que
tomaremos como referente serán dos: la mejora de las condiciones económicas y sociales, a la vez
que la conservación del ambiente.

Para ello, esbozaremos, siguiendo a Lefeber30, las características básicas del futuro desarrollo
económico; una de las cuales, entendemos, es la intervención del Estado en la economía. Es
necesario anotar que creemos que el Estado es el espacio donde se canalizan y procesan
demandas de distintos actores sociales cuyo resultado muchas veces se expresa en la política
estatal. En tal sentido, dada la conformación de los estados nacionales en América Latina31,
creemos que el aparato estatal expresa los intereses de los sectores dominantes y, por tanto, es
necesario que los sectores mayoritarios se constituyan en sociedad civil y se inserten en el Estado.

Las bases para el desarrollo de este nuevo modelo se hayan en la apertura de espacios que
permitan que la sociedad se convierta en un conjunto de actores sociales organizados donde se
procesen y articulen demandas que fluyan hacia lo político, y no que esta sea la suma de una so-
ciedad civil minoritaria y dominante, mientras que las mayorías se hallan desarticuladas y sin capaci-
dad de acción; es decir esperamos que todos los sujetos sociales tengan la posibilidad de cons-
tituirse en interlocutores validos y legítimos entre si y con el Estado.

Creemos que lo legal es uno de varios elementos de cambio, coadyuva más no basta para el cam-
bio. Desde la legislación se pueden abrir espacios para la constitución de actores sociales, pero en
la medida que los individuos no se articulen alrededor de intereses comunes la norma no surtirá
"efecto". En tal sentido, la legislación no sólo debe recoger el contexto social sino que debe
involucrar a la sociedad como elemento dinámico de su desarrollo y no de su "aplicación"32.

30
.- Louis Lefeber. "¿Qué permanece aún de la teoría del desarrollo?" en "Desarrollo Económico. Revista
de Ciencias Sociales", vol 31, #122, julio setiembre 1991. IDES. Buenos Aires, Argentina.
31
.- Cfr. Agustín Cueva, "El Desarrollo del Capitalismo en América Latina". México: Siglo XXI, 1987; Julio
Cotler, "Clases Estado y Nación en el Perú", Lima: IEP, 1978; Eduardo Gamarra y John Malloy,
"Revolution and Reaction: Bolivia 1964-1985" Transaction Books. New Brunswick, 1988; Helio Jaguaribe de
Mattos, "Sociedad y Política en el Brasil contemporáneo" en "Sociedad y Política en la Actualidad Brasileña".
GEL. Bs.As., 1985; Francisco Weffort,"Un sistema dual de poder: notas sobre el desarrollo político de
Brasil" en "O Desenvolvimento Ameaçado: Perspectivas e Soluçoes" compilado por Nilo Odalia. UNESP.
Sâo Paulo, 1989.
32
.- "Algunas leyes se hacen operativas cuando la gente dentro del grupo social afectado se halla en
posición de amenazar y presionar por su aplicación y refuerzo. Ellos deben conocer sus derechos y estar lo
suficientemente organizados e independientes para alcanzar y movilizar la fuerza coercitiva del Estado a fin
de obtener este efecto". Sally Falk Moore. "Law and Social Change: The semi autonomous social field as an
appropiate subject of study" en Law and Society Review. Summer 1973. p.744

63
Origen Histórico

Para intentar explicar las causas de la actual crisis ambiental debemos preguntarnos por el proceso
histórico del deterioro ambiental. Toda sociedad ha afectado su entorno en busca de los elementos
necesarios para su reproducción. Desde que el hombre apareció en la tierra, los recursos naturales
han sido la base permanente de provisión de alimentos, vestido, herramientas, etc. Sin embargo, el
proceso de crecimiento y densificación poblacional en centros urbanos y la consiguiente atención de
sus necesidades dieron paso a un uso excesivo de recursos derivando en una crisis ambiental.
Prueba de ello es la publicación del libro de John Evelyn, "Fumifugium" en 1661, el primero que trata
sobre la contaminación del aire por efectos del uso de leña.

Es decir, que "... la destrucción del medio ambiente por el hombre antecedió al capitalismo, [...].
Pero la situación se ha vuelto critica sólo en los últimos dos siglos, con el surgimiento del capitalismo
industrial en Occidente ... [con su] ...necesidad de una acumulación y un crecimiento continuo"33.
Ahora bien, cierto es que en los países socialistas la estrategia de crecimiento económico no estaba
muy lejos de la propuesta de acumulación capitalista de Rostow34, en la medida en que se basó en
altas tasas de ahorro y de inversión e industrialización en detrimento del sector agrícola, ello es
particularmente claro en el caso de la URSS.

En ambos casos se genera una dinámica de "crecimiento" económico que consume cada vez más
recursos sin controlar el mantenimiento de la base productora de recursos naturales. Para explicar
el deterioro ambiental Commorer35 señala que el factor decisivo es la tecnología mientras que para
Stoneman se trata de una responsabilidad compartida por los tres elementos señalados por él
(cuadro 1), los mismos que actúan de manera interdependiente. Para otros autores como Quirós se
trata de una estructura de propiedad insuficiente, donde la propiedad común, pública y colectiva no
tienen cabida frente a la propiedad privada36.

De este modo podemos comprender como la revolución industrial en el norte inicia un proceso
acelerado de deterioro ambiental. La urbanización de los países, el establecimiento de industrias, la
concentración de la demanda por recursos naturales y otros factores fueron la base para, por
ejemplo, la acumulación de elementos contaminantes que no se harían evidentes sino hasta mucho
después. Como es el caso de lo sucedido el 3 de diciembre de 1952 cuando se inició un fenómeno
de inversión térmica en Londres que duró hasta el día 10 causando, mientras tanto, 4 mil muertes
directas y 8 mil en los dos meses siguientes37. Este mortal fenómeno se ha producido en muchas
ciudades con alta concentración industrial como Donora, Penn, USA; Poza Rica, México; New York,
USA y otras.

Muchos otros fenómenos fueron haciendo evidentes los efectos nocivos de la contaminación y de la
destrucción del ambiente, lo que llevó a una mayor preocupación de las autoridades y la ciudadanía
respecto a tal situación. Ahora bien, la adopción de políticas al respecto se da desde antiguo como
lo muestran normas legales de pueblos como el egipcio, hindú, romano, hasta la primera Ley para
el control del Humo dictada por Eduardo I de Inglaterra en 1273.

Ya durante la revolución industrial vemos que "La planificación urbana y rural en la Gran Bretaña
deriva históricamente de las circunstancias en las cuales las ciudades proliferaron descontro-

33
.- Colin Stoneman. "La Inviabilidad del Capitalismo" en M. Caldwell et al. "Socialismo y Medio Ambiente"
Ed. Gustavo Gili. Barcelona, 1976. p 64
34
.- W. Rostow. "The Stages of Economic Growth". Cambridge University Press. Londres, 1960.
35
.- Barry Commorer. "El Círculo que se cierra". Plaza & Janés. Barcelona, 1973.
36
.- ..."sólo se dan problemas de degradación del entorno en donde no hay propiedad, en donde las
estructuras de la propiedad están insuficientemente definidas o en donde los derechos de propiedad
existentes no son respetados o no están protegidos..."
Quirós, Lorenzo Bernaldo de. "El Mercado Conserva Más" publicado en "Papeles para la Libertad",
Suplemento del Diario Ya, edición del martes 14 de febrero de 1989, Madrid, España. p. 4
37
.- Thomas Aylesworth. "La Crisis del Ambiente". FCE. México, 1974. p. 11-12

64
ladamente durante la revolución industrial a principios del siglo XIX. La ausencia de unas
condiciones mínimas de sanidad e higiene, o de cualquier restricción legal de los derechos de un
propietario para construir tantas y peligrosas casas como deseara en su propio terreno creó una
situación intolerable en la cual el Parlamento fue compelido a intervenir"38. Posteriormente, a partir
de 1848 se dan un conjunto de leyes de salud pública que se preocupan por la sanidad urbana y
previenen la tugurización, fortaleciendo el poder de las autoridades locales y nacionales para
intervenir en las actividades que afectan al ambiente.

Esta es la base sobre la cual se gestaría el posterior desarrollo de la conciencia ambiental en las
sociedades del norte. Cabe señalar que en todo este proceso es clave el papel de una sociedad civil
que canaliza sus demandas al Estado. Ello es posible debido al proceso de consolidación interna de
los estados nacionales y el papel que la sociedad civil juega en este. Con el desarrollo de una
conciencia ambiental cada vez mayor, los actores sociales entran al debate sobre modelos de
desarrollo y formas de articulación de la relación sociedad-naturaleza, es en este punto que el papel
del derecho ambiental se hace clave para comprender la relación dialéctica entre ecologistas-sector
productivo.

América Latina en el mundo "moderno"

En Latino América, no podemos constatar un proceso de consolidación y decantanción de los

distintos grupos sociales que les permitiera constituirse en sociedad civil, es desde 1492 que estos
sectores sociales fueron articulados bajo el esquema de un régimen patrimonial, aún vigente. Es
decir, que tenemos sociedades estamentarias donde la diferencia entre estamentos está constituida
en base a la distribución de prebendas y el acceso a recursos políticos, lo que configura estructuras
políticas patrimoniales con formas políticas prebendarias39.

Dentro de este esquema el Estado no es fruto y construcción de la sociedad sino que por el
contrario, es la expresión de un segmento dominante minoritario que se beneficia y articula a las
grandes mayorías en la condición de "sociedad marginada". Ello es particularmente claro en el caso
de la región amazónica. Este proceso lleva a la constitución de un Estado previo a la conformación
de sociedad, lo que es aprovechado por el segmento dominante para someter a la sociedad
marginada a sus pautas de acción y de esta manera construir su referente social40 a fin de sostener
el régimen patrimonial.

Por otro lado, el modelo económico a base del cual la sociedad organiza el acceso a recursos no es
necesariamente el modelo que el Estado se plantea en sus decisiones administrativas, políticas y
legales. La desarticulación económica real de grandes regiones geográficas y la articulación
económica "perversa" de grandes sectores sociales son resultado de un modelo económico estatal
que pretende imponer una forma de desarrollo desde lo político. Mientras que las fuerzas
productivas y mercantiles se hayan concentradas en un segmento dominante que actúa de manera
oligopolica. El papel de esta burguesía es articular al país dentro de una dinámica de comercio
internacional perjudicial al desarrollo latinoamericano.

Cueva estudiando el modo de articulación de América Latina a la economía mundial define al

subdesarrollo como "el resultado de un proceso en el cual las burguesías de los estados más
poderosos abusan de las naciones económicamente débiles, aprovechando precisamente esa

38
.- Robin Grove White. "The Framework of Law: Some observations" en Peter Smith, Editor "the Politics of
Physical Resources". The Open University Press. Londres, 1975. p. 5
39
.- Julio Cotler. "Clases, Estado y Nación en el Perú" IEP. Lima, 1978. Eduardo Gamarra y John Malloy.
"Revolution and Reaction: Bolivia 1964-1985" Transaction Books. New Brunswick, 1988.
40
.- Francisco Weffort."Un sistema dual de poder: notas sobre el desarrollo político de Brasil" en "O
Desenvolvimento Ameaçado: Perspectivas e Soluçoes" compilado por Nilo Odalia. UNESP. Sâo Paulo, 1989.
"Conferencias sobre el proceso político brasileño". FLACSO. Quito, 16 y 17 de diciembre de 1991.
Helio Jaguaribe de Mattos. "Sociedad y Política en el Brasil contemporáneo" en "Sociedad y Política en la
Actualidad Brasileña". GEL. Bs.As., 1985.

65
condición, a la vez que esos abusos perpetúan y hasta ahondan tal debilidad, reproduciendo en
escala ampliada, aunque con modalidades cambiantes, los mecanismos básicos de explotación y
dominación"41. El explica esa debilidad inicial en el hecho de la conquista la que coincide con la
"acumulación originaria a nivel mundial, entendida como un proceso que a la par que implica la
acumulación sin precedentes en uno de los polos del sistema supone necesariamente la desacu-
mulación, también sin precedente, en el otro extremo"42, mecanismo que durante el siglo XX se ha
expresado en el intercambio desigual del comercio norte - sur.

Las principales propuestas para el desarrollo latinoamericano

Una de las propuestas de política económica para el desarrollo latinoamericano de mayor fuerza en
la actualidad es la propuesta neoliberal, en parte por la crisis de los modelos estatistas de regulación
económica, pero fundamentalmente por la presión del Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo; así lo demuestran los actuales procesos de
Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Ecuador a corto plazo.

La experiencia del modelo de crecimiento hacia afuera, que hoy retorna con fuerza nos explica
como mientras la división internacional del trabajo no varié las posibilidades de éxito son nulas,
además de la división interna entre sector exportador e interno en las economías
subdesarrolladas43. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional están planteando el
modelo de promoción de exportaciones como clave del desarrollo, sin embargo, el éxito de los
países de base exportadora "se ha originado en un estricto control del uso de los recursos domésti-
cos así como sobre el comercio internacional"44. Es decir, no se dio bajo el esquema de un mercado
libre sino a través de intervención estatal en la economía. Por otro lado, la promoción de exporta-
ciones es un modelo con graves efectos sobre el mercado interno pues se basa en la profundización
de "ventajas comparativas" como salarios al nivel de subsistencia y bajos impuestos a la industria.

La propuesta neoclásica tiene un alto contenido «stato quoista», en la medida que perpetua la
dominación internacional y el intercambio desigual entre naciones desarrolladas y subdesarrolladas,
en tal sentido, la definición de Cueva del subdesarrollo es particularmente clara a la luz de los
supuestos neoclásicos. Veamos la consecuencias de la propuesta neoclásica en el frente interno y
en el frente externo: en el primero se consolida a los burguesía nacional articulada con el comercio
internacional, se favorece el ingreso de los sectores altos y se constriñe la capacidad de crecimiento
de los sectores bajos; en el frente externo se contribuye al intercambio desigual, el mercado nacio-
nal se articula de manera dependiente y precaria (por las variaciones de precios en el comercio de
productos primarios y la inelasticidad de su demanda) al comercio internacional. Finalmente está
comprobado que la propuesta del "ajuste estructural" tiene graves efectos sobre el ambiente45.

Otra opción es la planteada por Lefeber quien descarta la "alternativa" neoclásica del desarrollo e
insiste en el papel del Estado en la economía, no como remedo de la planificación centralizada sino

41
.- Agustín Cueva. "El Desarrollo del Capitalismo en América Latina". México: Siglo XXI, 1987. p. 11
42
.- Agustín Cueva. Ob cit. p. 13.
43
.- M. Tavares. "O processo de substituiçâo de importaçôes como modelo de desenvolvimento na América
Latina" en Bianchi et al "América Latina: Ensayos de Interpretación Económica". Santiago, Ed Universitaria..
Fotocopia Flacso. p 31-32
44
.- Lefeber, Louis. Ob cit.
45
.- "A recient study by the World Bank confirms that structural-adjustment programs are not neutral in their
implications for environmental resources. More significantly the study argues that it is possible to design such
programs so that they have positive, rather than negative, consequences for the nation's environment".
MacNeill, Jim. "Strategies for Sustainable Economic Development" en Scientific American, Setiembre de
1989. p 165

"Structural adjustment loans carried out by debtor nations at the insistence of the International Monetary Fund
have added further to the destruction of tropical forests and degrading of other natural resources...".
Porter, Gareth y Brown, Janet Welsh. "Global Environmental Politics". Boulder, Westview Press, 1991. p. 126

66
como "formas inteligentes de planificación e intervención en los mercados". Y es que "Los
problemas que enfrentamos actualmente son fundamentalmente distintos por su tipo y magnitud, de
aquellos que los mercados resolvieron en el pasado". Sucede que la crisis ambiental parece
llevarnos a la opción entre el colapso y el cambio de las relaciones internacionales y del modelo de
desarrollo46.

Si bien es cierto que hay una tendencia más o menos homogénea a la desregulación de los
mercados, es evidente que es necesaria una participación más eficiente del Estado en las políticas
económicas. No se trata de que el Estado se convierta necesariamente en el dueño de los medios
de producción sino que más bien supervise el comportamiento económico y ambiental de los
mismos, además de regular de manera inteligente el equilibrio de las desigualdades que genera el
mercado en su relación con las sociedad y con el ambiente; en tal sentido nos referimos a la
resolución de las externalidades negativas, a la corrección de la distribución del ingreso, y a la
industrialización flexible, por ejemplo.

Lefeber propone romper las tensiones entre ganancia y salario a través de un nuevo mecanismo de
participación de los trabajadores en las ganancias. Al parecer está propuesta excluye la coexistencia
de salario y participación en favor del trabajador. El mecanismo de participación del trabajador se ha
dado a tres niveles: en la gestión, en la administración y en las utilidades o ganancias. Esta
propuesta se practica en diferentes países, desarrollados y subdesarrollados, sin embargo, en estos
últimos debido a las condiciones de precariedad estructural de los trabajadores muchas veces no es
posible esperar la efectivización de la participación en las ganancias sino que los trabajadores
negocian sus derechos en el mercado.

Tanto Lefeber, Samir Amin, y los teóricos del desarrollo sostenido, como Sunkel, MacNeill y Pearce
reclaman la necesidad de una nueva teoría económica que incorpore la problemática social y
ecológica como centro de la preocupación económica.

La relación sociedad-naturaleza
Ahora bien luego de haber analizado las posibilidades del desarrollo latinoamericano y en especial
del desarrollo sostenible creemos conveniente centrarnos en la forma en que se debe dar la
intervención del Estado, no nos vamos a referir a si se deben poner aranceles al comercio de bienes
agrícolas, o si los precios de estos en el mercado interno deben ser reales, nos referimos a la
intervención efectiva del Estado en la conducción política del desarrollo nacional.

Lo que sucede normalmente es que las políticas estatales y sus normas legales reflejan la tendencia
de construir una base económica capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se adecuan
a la realidad, y que impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales. Las posibilidades
de articulación y desarrollo económico que brinda la realidad y aquéllas que se plantea el modelo
económico estatal, son dicotómicas y, por ello, causantes directas de la destrucción de la
naturaleza. No es que "la pobreza" destruye el bosque sino que esas condiciones económicas en
las que se encuentran grandes sectores sociales y que son inducidas por el modelo político llevan al
aprovechamiento descontrolado de recursos como única base de subsistencia.

En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que
la sociedad está explotando a la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello
se debe a que los parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad
favorecen este proceso. En tal sentido, la distinción entre recursos naturales renovables y no
renovables carece de sentido, pues aquellos llamados renovables requieren de condiciones
objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las características en las que se

46
.- "... restructuring would require changes in societal values and goals, changes in incentives and changes
in the dominant processes of decision making".
MacNeill, Jim. "Strategies for Sustainable Economic Development" en Scientific American, Setiembre de
1989.

67
plantea esta relación. Estas circunstancias nos permiten establecer algunos presupuestos para
informar nuestra afirmación.
- La interacción Sociedad - Naturaleza debe guardar una relación de mutualismo, donde
ambos elementos contribuyan dinámicamente a la subsistencia y reproducción del otro.
- La política es uno de los factores que influye en el comportamiento social, por tanto es uno
de los determinantes de la relación Sociedad - Naturaleza.

Es desde estos supuestos que creemos fundamental estudiar el papel que juega el derecho
ambiental en la conducta de la sociedad en su relación con la naturaleza. Para ello partiremos de los
tres supuestos postulados por John Griffiths47 para entender la relación entre derecho y sociedad:

- El carácter fundamentalmente social del hombre. Tanto la gente que compone la sociedad
así como sus acciones individuales o colectivas tiene un carácter social, en tal sentido, el
supuesto de la relación legislación-individuo resulta simple y erróneo.
- El carácter socialmente contingente de la comunicación legal. Por un lado, la propia
estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea "leído e interpretado"
de modo que su "sentido" no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por
otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que
atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios.
- El pluralismo legal. La organización estatal es uno de varios campos donde se generan y
producen normas y decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales.

En consecuencia sobre la base de la noción de Griffiths comprendemos la necesidad de estudiar el

derecho como uno de los elementos de cambio social, entre otros. Creemos que el comportamiento
social, la toma de decisiones, la definición de intereses se estructura principalmente sobre la base
de tres factores:
* el económico,
* el cultural y
* el político.
De acuerdo a las características que marcan el proceso de constitución de cada sociedad uno de
estos elementos puede incidir de mayor manera que los otros.

La perspectiva de la ingeniería social

Los trabajos de investigación realizados sobre política, e incluso sobre derecho ambiental son
escasos y se caracterizan por partir de un planteamiento instrumental, con honrosas excepciones
por supuesto, es decir, que conciben el valor del derecho como la capacidad de la norma legal para
canalizar la consecución efectiva de determinados objetivos sociales planteados por el "legislador"48.

Desde esta perspectiva la legislación es importante "...porque el legislador puede usarla para guiar
el proceso de cambio social. La ley es en primer lugar un instrumento para la ingeniería social". En
lo que atañe al plano metodológico esta corriente, al plantearse las consecuencias sociales de la
legislación, lo que se pregunta es "si la intención del legislador se ha realizado y si no, por qué no";
ello se basa en la idea de que lo "normal" es la efectivización de la intención del legislador, por tanto
sólo estudia las interacciones del campo social para establecer las anomalías que interfirieron en la
realización de la norma cuando ésta no se cumplió49.

La postura instrumental no da cuenta de los intereses y contenidos implícitos en la legislación,

menos aún en la política, por todo ello no explicita las interacciones que se producen entre la política
y la sociedad, las que a su vez son un elemento constitutivo de la relación Sociedad-Naturaleza.

La experiencia de la legislación ambiental de los últimos años

47
.- John Griffiths. "Is law important?". New York University Law Review #54. New York, 1978. p. 5
48
.- John Griffiths. Ob cit.
49
.- John Griffiths. "Legal Pluralism and the Social Working of Law". Ponencia presentada a la Third
Benelux- Scandinavium Symposium on Legal Theory en la sesión del viernes 4 de enero de 1991.

68
Como bien sabemos en Latino América han existido normas con relevancia ambiental desde
antiguo. Desde el siglo XIX y como resultado del proceso "de la expansión comercial"50, el mismo
que articuló a nuestros países en una estrategia de comercio internacional basada en las materias
primas. Así se exporto, caucho, quinina y guano en unas condiciones y volúmenes que evidenciaron
la destrucción de la base productiva51. Esta preocupación derivó en la expedición de normas de
protección de los recursos naturales que no significaron nunca una protección real de los mismos.
Además es claro que la burguesía comercial nunca vio afectados sus intereses y cuando así fue
movieron los hilos del poder político para que "la ley se acate pero no se cumpla" o mejor aún
neutralizarla mediante otra ley52.

Visto lo anterior podemos preguntarnos: ¿Porqué fracasó esta legislación? ¿Donde estaba el error?
El principal error fue confiar el cumplimiento de la legislación a la administración pública por sí sola,
prueba de ello es que hoy podríamos condenar a muchos funcionarios por haberse coludido con
intereses privados en desmedro de los recursos naturales y la población, sin embargo ello no
repondría la situación de los sistemas ecológicos afectados.

Sucede que nuestros Estados no han reconocido los derechos ciudadanos sino en el papel, no
permitiendo el ejercicio de los mismos, sea por el argumento de que "el pueblo no está preparado" o
porque "es una materia demasiado técnica". En el campo jurídico ambiental esta acción ciudadana
significa antes que sanción, prevención. Si el ciudadano no tiene derecho a accionar judicialmente
entonces de qué vale saber que la ley prohíbe arrojar desechos tóxicos a los cursos de agua si no
se puede exigir a la justicia que la industria que causa el perjuicio cese de verter residuos químicos
al río del cual se sirven varios poblados. Es decir, que el complemento básico de cualquier derecho
que no sea programático, es el poder exigir judicialmente su respeto o cumplimiento.

La propuesta del derecho ambiental

Creemos que el derecho ambiental puede ser no el principio ordenador, el instrumento "creador" de
la dinámica social que coercitivamente ordena la realidad de acuerdo a los intereses del segmento
dominante sino el resultado y síntesis de las demandas sociales dinamicamente articuladas, así
como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad.

La búsqueda de alternativas que permitan la articulación de los intereses colectivos de los actores
sociales involucrados en la problemática forestal con la discusión, formulación y desarrollo de una
política y una legislación que no sólo recojan el contexto social sino que lo involucren como
elemento dinámico de su desarrollo53. Pensamos que las bases para el desarrollo de este nuevo

50
.- Oscar Braun. "Comercio Internacional e Imperialismo". SXXI. Bs As.
51
.- El "funcionamiento" legislación no es un problema nuevo ni reciente, en 1897, Guillermo Billinghurst
describía tal situación al referirse a la problemática forestal. Así nos decía:
"...La intervención del Estado en la conservación y explotación de los bosques (...) es, con referencia al Perú,
una necesidad imperiosa... (La) imprevisión (...) ha ocasionado al país durante el último tercio del siglo daños
de tal magnitud que urge reaccionar contra ella, no sea que nos empuje dentro del abismo a cuyo borde nos
encontramos detenidos providencialmente".
" ...la tendencia casi irresistible del legislador es crear a todo trance, corrientes de inmigración y fomentar, por
todos los medios, el desarrollo de la agricultura, autorizando la devastación de los montes naturales cuya
importancia viene a recordarse cuando la obra de la destrucción se halla ya muy avanzada. Un régimen
forestal debe comprender no solamente todas las leyes (...) (que) propendan a la conservación y ordenada
explotación de los bosques y riquezas naturales que estos contienen, sino también (...) las (...)que tienden a
(...) la repoblación." Billinghurst, Guillermo E. Vice-Presidente de la República."Exposición dirigida al Ministro
de Fomento sobre la necesidad de reformar la Legislación Forestal". Lima 1897. Documento compilado en
Carlos Larraburre y Correa, "Colección de Leyes Decretos Resoluciones y otros documentos oficiales
referentes al Departamento de Loreto". Lima, 1905. Imprenta de la Unión Nacional.
52
.- A comienzos de este siglo, en Perú, se expidió una norma para impedir el contrabando de caucho hacia
el Brasil. Julio César Arana, barón del caucho y Senador de la República logró la expedición de una norma
que sancionará a los denunciantes de contrabando por un equivalente al 1000% del mono supuesto del
contrabando "si la denuncia fuere falsa".
53
.- "Algunas leyes se hacen operativas cuando la gente dentro del grupo social afectado se halla en
posición de amenazar y presionar por su aplicación y refuerzo. Ellos deben conocer sus derechos y estar lo

69
modelo se hayan en la apertura de espacios que permitan que la sociedad se convierta en un
conjunto de actores sociales organizados donde se procesen y articulen demandas que fluyan hacia
lo político, y no que esta sea la suma de una sociedad civil minoritaria y dominante, mientras que las
mayorías se hallan desarticuladas y sin capacidad de acción; es decir esperamos que todos los
sujetos sociales tengan la posibilidad de constituirse en interlocutores validos y legítimos entre si y
con el Estado. En definitiva consideramos indispensable modificar la actual relación perversa entre
política, sociedad y naturaleza.

Como ha explicado Sand54, para el caso de las sociedades del norte, el Derecho Ambiental ha
experimentado cuatro etapas evolutivas. Estas cuatro etapas son: a) protección primaria orientada a
la prevención del riesgo, interesada en la integridad física del ser humano; b) uso adecuado de los
recursos naturales; c) conservación de los recursos naturales; d) conservación de los sistemas
ecológicos.

Pese al valor histórico de tal afirmación debemos tener cuidado con la tesis evolucionista, en la
medida en que puede significar una posición determinista, creemos más bien que aún cuando en
términos generales podemos coincidir con las cuatro etapas, el desarrollo del derecho ambiental
está marcado por las características singulares del proceso histórico en el que surgen.

Por otro lado, las tesis globales y homogenizantes deben estudiarse con cuidado pues en muchos
casos pretenden echar una cortina de humo sobre la particularidad de los procesos históricos y del
deterioro ambiental. Es cierto que existe el efecto invernadero pero también es cierto que el norte
aporta el 80% de los gases y cabría preguntarse cuanto del 20% que aporta el tercer mundo no
proviene de industrias transnacionales.

En conclusión lo que proponemos es la necesidad de desarrollar un derecho ambiental acorde a

nuestra realidad y problemática. En tal sentido el Derecho Ambiental debe caracterizarse por la
participación ciudadana de tres tipos:

- Participativa: Mediante la presencia de sectores organizados de la población que

representen los intereses en conflicto, sean desde campesino,
indígenas, empresas, etc, en los procesos de toma de decisión y
de "policy-making".
- Preventiva: Es decir la facultad de accionar judicialmente a fin de prevenir un hecho
activo u omisivo que afecte el ambiente.
- Reparativa: El derecho de todo ciudadano de accionar a fin de exigir la reparación del
daño o la reposición del bien afectado.

Para ello, es indispensable la legitimación procesal abierta en el sentido de no exigir la afectación de

un bien patrimonial como base de la acción, es decir, permitir que una persona pueda accionar de
manera directa ante el poder judicial o ente administrativo, a fin de exigir el cumplimiento y observa-
ción de sus derechos. En esta perspectiva, el derecho ambiental no es un cuerpo regulador de
carácter administrativo sino que además de la necesaria regulación y establecimiento de estándares
de conducta, el ciudadano debe poder exigir ante la justicia el cumplimiento de las normas tanto por
un infractor público como privado.

Propuesta de política ambiental

Después de todo lo comentado y sin perjuicio de un análisis más profundo, me permito formular tres
afirmaciones básicas :

suficientemente organizados e independientes para alcanzar y movilizar la fuerza coercitiva del Estado a fin
de obtener este efecto". Sally Falk Moore. "Law and Social Change: The semi autonomous social field as an
appropiate subject of study" en Law and Society Review. Summer 1973. p.744
54
.- Peter Sand. "Legal System for environmental protection: Japan, Sweden, United States : a comparative
study". FAO. Roma , 1972

70
1.- La necesidad impostergable de elaborar una política de desarrollo coherente con las
necesidades sociales y ambientales.
2.- Esta nueva política debe romper con los supuestos que sustentaron la acción oficial
anterior. Es decir no debe priorizarse el crecimiento económico, el fomento de las expor-
taciones primarias y la apertura al comercio internacional como únicos ejes del desarrollo.
3.- La nueva propuesta tiene que estar imbuida de conceptos y premisas ambientales tales
como, el uso sostenido de los recursos, tecnología adecuada al medio y el ordenamiento
territorial.

Es necesario elaborar una propuesta ambiental capaz de integrarse a los objetivos de desarrollo
nacional. Para ello los dirigentes de la política nacional deben acercarse a la problemática ambiental
sin prejuicios y dispuestos a buscar el desarrollo sostenible de la región. Los objetivos de esta
política de desarrollo debe ser el aprovechamiento óptimo de los recursos de la región, así como la
conservación del medio ambiente a fin de elevar el nivel de vida de la Nación. Esta nueva política
debe contar con instrumentos como la planificación y el ordenamiento ambiental, la promoción de la
investigación, los estudios de impacto ambiental, la utilización de bancos genéticos y áreas
naturales protegidas, así como la revaloración de tecnologías tradicionales y tecnologías adecuadas
al medio ambiente. Según Lefeber "...no hay alternativa a la intervención y planificación estatal, la
cual tiene que crecer en la medida en que la importancia de los efectos adversos de las
externalidades siguen extendiéndose".

71
LOS PROCESOS DE POLÍTICA LEGISLATIVA
EN LA AMAZONÍA PERUANA: CRÍTICA Y PROPUESTA (1821-1990).

Carlos Soria Dall'Orso

Lima, SPDA, 1990.

Presentación
La presente ponencia tiene por objeto señalar, a grandes rasgos, las características de la política
legislativa peruana sobre la región amazónica desarrollada en los dos últimos siglos, en particular a
lo largo de los últimos 50 años.

El documento tiene como base el trabajo titulado "Análisis Histórico de la Política Legislativa
Peruana en Selva", elaborado por el autor y otros investigadores para la Sociedad Peruana de
Derecho Ambiental por encargo de Ronco Consulting Corporation, en el marco del Convenio del
"Proyecto Manejo de Recursos de la Selva Central Fase II" suscrito entre el Gobierno del Perú y la
Agencia para el Desarrollo Internacional US-AID, del Gobierno de los Estados Unidos de
Norteamérica.

Introducción
Al iniciarse la República, la Amazonía se encontraba desarticulada de la economía nacional y del
contexto socio político del resto del país. Las huellas de la labor misionera en los siglos XVII y XVIII
casi se habían desvanecido. La salida de los jesuitas significó el traspaso de sus responsabilidades
a los franciscanos pero sin que estos pudieran mantener el esquema de los anteriores. Del mismo
modo, la rebelión de Juan Santos Atahualpa Apu Inga significó la liberación de la selva central
donde estaba el principal foco de labor franciscana. Los religiosos habían establecido núcleos de
colonización organizados alrededor de un colegio religioso, estos núcleos llamados "reducciones"
cumplían la doble función de "evangelizar" y de incorporar a los indígenas al servicio de la iglesia y
luego del mercado. Según Haring (1988: 69)
"El clero español instituyó la primera versión de un modelo de comercio interno que posteriormente
sería la base de la organización de la economía extractiva de los productos forestales regionales,
exportados a los mercados de Europa y Estados Unidos".

De modo que al iniciarse la República las reducciones se encontraban en franco proceso de

deterioro. La economía regional estaba orientada a la producción de autosubsistencia y contaba con
un pequeño comercio extra-regional de productos agrícolas y forestales. Hacia 1810 el control del
comercio pasó de las manos del clero a las de los intermediarios y exportadores. Ya en 1830 el
comercio se integró al mercado mundial a través de Brasil y Estados Unidos de Norteamérica.

Las primeras muestras de la política legislativa republicana sobre la región nos la dan las leyes de 2
de noviembre de 1832 y 24 de mayo de 1845, las que priorizan el uso agrícola del suelo, así como,
la movilización masiva de colonos a la región. A estas seguirían casi 80 normas legales hasta la ley
de 4 de noviembre de 1887, que marca el fin de este primer período de la legislación, la misma que
estuvo orientada básicamente al uso agrícola del suelo. Durante este período la concesión de
terrenos comprendía a todos los demás recursos conexos salvo los minerales que se regían por su
normatividad especial.

Cabe señalar que anteriormente se había dictado la Ley de 31 de marzo de 1828 que reconoció en
todo el país el derecho de los indígenas y mestizos a la propiedad de las tierras que ocuparen. Sin
embargo, esta norma se dio fundamentalmente con el objeto de romper la estructura comunal en los
Andes, a través de la parcelación de las tierras comunales y el otorgamiento de derechos a nivel
individual.

72
La Amazonía se ha caracterizado por su articulación alrededor de economías extractivas, prueba de
ello son los ciclos extractivos de la Zarzaparilla y la Cinchona que fueron incluso anteriores al
Caucho, sin embargo, fue sólo este ultimo el que logró llamar la atención del legislador sobre la
problemática forestal de la región.

El caucho, recurso forestal de antigua utilización en la región, fue objeto de dos aportes a la ciencia
de aquel entonces: la vulcanización y al impermeabilización, lo que sumado al desarrollo de la
industria automotriz generó un boom extractivo en la cuenca amazónica. Finalizada la década de
1880, el aumento del precio del caucho elevó el valor de los terrenos amazónicos, con los
consiguientes litigios y disputas que ello significó, fue entonces que se propuso dar una legislación
específica sobre el tema. En un primer momento la legislación buscó reconocer los derechos de los
indígenas sobre los territorios que ocupaban y luego adquirírselos en el mercado. Esta figura se
invirtió y se declaró entonces la propiedad del Estado sobre todas las tierras libres, las mismas que
serían otorgadas por éste a los particulares.

El proceso colonizador continuó y se orientó a fomentar la llegada de familias europeas que se

organizaran alrededor de centros poblacionales. Sin embargo, esta política mostró deficiencias y
señaló la existencia de conceptos erróneos en su interior. La clase política comprendía tal situación
y propuso dar una legislación específica, así se dio la "Primera Ley Orgánica de Terrenos de
Montaña", de 21 de diciembre de 1898.

Mientras tanto, el alto valor del caucho orientó las prioridades legislativas a la ordenación de las
concesiones y a la percepción de tributos, dejándose de lado la formulación de una política
amazónica acorde con las necesidades de sus pueblos y del Estado. El impacto de la economía del
caucho fue devastador para la población indígena, generó un desarrollo ilusorio de la población
urbana. Ello significó un cambio radical en la estructura de poder de la región y la existencia de un
aparato político y militar al servicio de la clase comerciante, que expoliaba a los pueblos indios y al
recurso forestal.

Desde la finalización del boom cauchero hasta la década del '40 la Amazonía tuvo una economía de
subsistencia y de comercio externo de productos de flora y fauna, como las pieles, aves, simios,
madera, balata, tagua, barbasco y aceite de palo de rosa, entre otros. Este comercio externo sólo
benefició a los comerciantes quienes constituían la burguesía regional.

A inicios de los años '40 el Estado orientó su acción al establecimiento de los "Centros de
Colonización", que actuarían como núcleos catalizadores del proceso de movilización de
inmigrantes nacionales hacia el llano amazónico. La creación de los Centros de Pampa Hermosa,
Pangoa, Satipo, Santa Clotilde, Tambopata y Marcapata son ejemplos de tal política. La propuesta
oficial apuntaba a la promoción balanceada de factores agrícolas y ganaderos con miras a
desarrollar y "modernizar" la región. El discurso legal reflejó esta voluntad política, sin embargo, el
camino del éxito estaba aún lejos.

Paralelamente, el conflicto mundial condujo a la firma de un Convenio con el Gobierno de los

Estados Unidos de Norteamérica, mediante el cual el Perú se obligó a fomentar y dirigir la
producción de jebe y caucho orientándola a un alto nivel de productividad y competitividad. Así la
Corporación Peruana del Amazonas recibió la exclusividad de la explotación de los bosques
productores de jebe y caucho de propiedad del Estado. Esta decisión resultó bastante singular pues
se otorgó el derecho sobre todos los conjuntos de especies excluyéndose el suelo donde se
ubicaban, permitiendo que el suelo permaneciera en manos de un tercero, generalmente un colono.

La política colonizadora tiene entre sus elementos principales la vialidad. En el Perú de los años 40,
la gran protagonista fue la carretera Huánuco-Tingo María-Pucallpa. El proyecto, iniciado en 1932
por el Presidente Luis N. Sánchez Cerro mediante Ley 7609 de 20 de octubre de 1932, dio sus
primeros resultados en 1943 al abrir el acceso a la Selva Central. Este proyecto carretero era no
sólo un instrumento colonizador sino un fin de colonización en si mismo. El contratista de la obra
recibía como contraprestación por parte del Estado la cesión de cientos de miles de hectáreas de

73
terrenos para colonizar. Estos lotes pasaban a propiedad de la Empresa, además de aquellos que
correspondían a los profesionales y obreros que participaban en la construcción de la vía. El gran
apoyo prestado para la construcción de esta carretera por parte de los gobiernos de Benavides y
Prado demuestra que fue la gran propuesta vial de los años 30 y 40.

En los años 50, casi 120 años después de iniciado el proceso colonizador republicano, se vio la
necesidad de reorientar el proceso. No se trataba sólo de entregar tierras y exonerar tributos. Era
necesario, además, otorgar créditos y promover actividades económicas como la pesca, la
extracción maderera, la agricultura o la ganadería. Al parecer la clase política comenzaba a
comprender que debido a las condiciones geográficas y ecológicas de la región era necesario
desarrollar acciones de largo plazo. En gran medida este cambio de visión se debió a la influencia
ejercida por la opinión de otras naciones55.

Esta preocupación internacional se expresa en instrumentos como el Convenio de Cooperación

para el Desarrollo Forestal del Perú, de 22 de setiembre de 1950 el que modificado y ampliado56, dio
origen al Programa Cooperativo para el Desarrollo Forestal del Perú, cuyo objetivo primordial era
impulsar el establecimiento de una industria forestal nacional a través de la creación de Reservas
Forestales y Bosques Nacionales. Por Decreto Supremo No. 2 de 28 de febrero de 1958, se
denominó Reservas Forestales, a las áreas boscosas que el Estado podía reservar "para efectuar
estudios de utilización de suelos a fin de destinarlas al uso agrícola o forestal, de acuerdo a su
topografía, naturaleza y capacidad de producción". Por otro lado, se denominó Bosques Nacionales
"a las áreas boscosas productivas con suficiente volumen forestal explotable para sostener cortes
anuales que constituyan una base económica para el mantenimiento de la industria forestal en
forma permanente, así como a los bosques protectores y a los de doble propósito".

Mientras tanto, el proceso migratorio recibió el apoyo de las Unidades Técnicas de Colonización
establecidas en 195157 que pretendían el logro de hallar un nivel técnico mínimo en beneficio de los
asentamientos rurales.

A fines de los '50 el Presidente Prado inició el Plan Perúvia, buscando orientar y ordenar el laberinto
de normas legales que promocionaban la colonización de la Amazonía. Para ello, se promulgó el
Decreto Supremo 5 del 25 de mayo de 1959, el que unificó condiciones y procedimientos para ser
beneficiario de las exoneraciones tributarias. Nuevamente se insistió en el reparto de tierras y en la
búsqueda de la industrialización. Pese a todos los esfuerzos, el plan concluiría con tan sólo un
proyecto en el Valle del Apurímac.

La búsqueda de una legislación forestal moderna y orgánica se inició en 1958 con la promulgación
del Decreto Supremo No. 2 del 28 de febrero de 1958. Esta norma sirvió de base para la Ley de
Forestal y Fauna, Decreto Ley 14552, de 11 de julio de 1963, que reguló la conservación, protección
y aprovechamiento de la flora y fauna, además de establecer el Servicio Forestal y de Caza. Esta
norma era en buena medida resultado de la influencia del gobierno norteamericano, quien a través
de los Convenios del 22 de setiembre de 1950, 22 de abril de 1952, y 10 de marzo de 1955 y del
establecimiento del Programa Cooperativo para el Desarrollo Forestal en virtud del acuerdo del 31
de diciembre de 1955, que tenía como objetivo entre otros "el establecimiento progresivo de un
Servicio Forestal en el Perú"58.

55
.- Recordemos el comercio peruano-norteamericano en 1940, así como, la preocupación internacional por la
Amazonía que llevo a la promoción de la Comisión Científica Internacional de la Hylea Amazónica y al posterior
Instituto Internacional de la Amazónica.
56
.- Por los convenios de 22 de abril de 1952 y 10 de marzo de 1955.
57
.- Decreto Supremo de 4 de mayo de 1951.
58
.- Véase Decreto Supremo 02 del 28 de febrero de 1958.

74
Iniciado los '60 el Estado insistió en priorizar la exoneración tributaria como instrumento de política,
así se dictó el Decreto Supremo No. 6 del 10 de enero de 1964. Este Decreto exceptuó del pago de
todo tipo de tributos a aquellos habitantes de la Selva que realizaran por lo menos el 75% de sus
actividades dentro de la región, luego vendría la Ley 15600 que estableció la Zona Liberada y
promovió las actividades productivas y de servicios59.

Hacia 1963, el Arquitecto Belaúnde presentó su proyecto de carretera "Marginal de la Selva", con el
objeto de unir transversalmente a Cajamarca, Amazonas, San Martín, Huánuco, Ucayali, Pasco,
Junín, Cusco y Madre de Dios. Este era un nuevo proyecto de asentamientos rurales que serviría
como alternativa al candente problema agrario que por entonces se presentaba en la Costa y Sierra,
habilitándose tierras a lo largo de su trazo. Esta propuesta se "convirtió en el gran proyecto vial de
los años 60, no solo porque abriría el comercio de productos amazónicos sino también porque
permitiría la marcha hacia el este. Uno de sus principales efectos fue la promoción de un
movimiento migratorio veloz y descontrolado, que generó asentamientos rurales y urbanos en zonas
como el Alto Mayo y el Huallaga Central" (SPDA 1990).

Al final de los '60 el General Velasco decretó la Ley sobre Reforma Agraria que restringía su ámbito
de aplicación a la Costa, Sierra y Ceja de Selva. En este contexto la Selva Alta sería objeto de un
Plan Ganadero, cuyo fin sería promover la instalación de cooperativas de producción en base al
ganado porcino y vacuno. Se trataba entonces de una importación de 75,000 cabezas de ganado
cebú, para lo cual se propuso una imitación del modelo brasileño (Volker 1974: 73).

Ya en los '70 y luego de 10 años de existencia del Servicio Forestal y de Caza, se comprobó que
"La explotación de la fauna era perjudicial en la medida que los volúmenes de saca eran elevados y
las áreas de extracción estaban ocupadas por una gran densidad de cazadores. Entre 1965 y 1973
se exportaron legalmente por Iquitos 1'958,000 ejemplares vivos de animales amazónicos"
(Dourojeanni 1990: 10). Así, esta Dirección declaró la veda sobre la caza, captura, comercio y
exportación de las especies de fauna amazónica mediante Decreto Supremo 934-73-AG de 3 de
octubre de 1973.

Paralelamente la migración hacia la Selva continuaba, ya sea en busca de tierras o motivada por la
explotación del oro y petróleo. La industria petrolera inició la concentración de personal obrero en
campamentos, los cuales una vez concluida la fase de exploración, constituían mano de obra barata
en los incipientes centros urbanos amazónicos.

El 24 de junio de 1974 se promulgó la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria

de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 20653, con el objeto de reconocer y
promover los derechos de las comunidades nativas así como ordenar los asentamientos humanos.
Se buscaba proteger la estructura comunal de los pueblos indígenas y socializar la tenencia privada
de la tierra.

Otro avance significativo en la legislación, lo dio la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Ley
21147 promulgada el 13 de mayo de 1975. Este instrumento estableció por vez primera el carácter
de bienes de dominio público para los recursos forestales y de fauna silvestre. Además de ello,
constituyó el primer cuerpo normativo que unificó orgánicamente las normas sobre manejo de
recursos forestales, vida silvestre y áreas naturales protegidas. En sus 16 años de vigencia
podemos considerar esta Ley como más importante norma para la conservación de la vida silvestre.

En 1978 se promulgó la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de

Selva, la que derogó el Decreto Ley 20653. Ello significó un cambio radical en la perspectiva de la
legislación forestal, dando paso a la apertura de la explotación de los bosques nacionales a los

59
.- "Hasta la fecha este dispositivo representa para los habitantes de la región (especialmente de zonas
urbanas) el instrumento de promoción más importante que han "recibido" del Gobierno Central." (SPDA 1990).

75
particulares, promoviendo la empresa privada y relegando las reinvindicaciones de las comunidades
nativas.

En el frente externo el vecino Brasil había logrado plasmar la primera etapa de su proyecto
amazónico, asentando miles de familias en la región, sin embargo, la sospecha de sus vecinos
sobre las intenciones reales de tal proyecto60 llevó a proponer la firma de un tratado regional. El 3
de julio de 1978, se firmó en Brasilia, el Tratado de Cooperación Amazónica entre los países de la
cuenca. Este hecho significó el triunfo de la tesis individualista de la soberanía, garantizando la
hegemonía brasileña sobre la región.

El doce de julio de 1979 se promulgó la Constitución Política del Perú que reconocía un trato
especial y preferente a la región amazónica como lo demuestra su artículo 120, el que dice: "El
Estado impulsa el desarrollo de la Amazonía. Le otorga regímenes especiales cuando así se
requiere. Una institución técnica y autónoma tiene a su cargo el inventario, la investigación, la
evaluación y el control de dichos recursos". Así como éste muchos otros artículos
constitucionales sugerían el inicio de una nueva etapa en lo que a política amazónica se refiere
más, el regreso del belaundismo al poder favoreció el continuo proceso migratorio y la
repostulación del desarrollismo colonialista. La promulgación del Decreto Legislativo No. 2, Ley
de Promoción y Desarrollo Agrario, el 18 de noviembre de 1980, es la más clara expresión de tal
política. No sólo se insiste en los incentivos a la producción y los servicios sino que se extiende
lo ya establecido, tanto en la Ley 15600 como en el Decreto Ley 21147, además de modificarse
las disposiciones del Decreto Ley 22175, que habían restringido la participación de los
particulares en el aprovechamiento directo de los recursos forestales y las tierras. Para
promover y "organizar" los procesos de asentamiento rural se crearon los proyectos especiales
en Selva, a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo pese a ello, el proceso migratorio tuvo un
alto componente de espontaneidad.

Por su parte Brasil iniciaba el primer gran paso dentro de su moderna política amazónica: La
Integración Vial. "Para ello, se estudiaron varias rutas a través de Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia
y Perú. En este último caso, las alternativas planteadas giraban en torno a Porto Assis (Brasil)
Iñapari (Perú) y Cruzeiro do Sul (Brasil) Pucallpa (Perú)" (SPDA 1990). Con tal objeto el gobierno
brasileño promovió el encuentro presidencial de 16 de octubre de 1979, entre Figueiredo y Morales
Bermúdez, el acuerdo de integración vial de 26 de junio de 1981 y el encuentro presidencial de 3 de
julio de 1987, entre Sarney y García, estableciéndose entonces el "Programa de Acción de Puerto
Maldonado". Este último instrumento dio inicio al "Programa de Desarrollo de las Comunidades
Peruano-Brasileñas". El proyecto importa no sólo a la región sino también a los intereses de los
colosos económicos modernos, Japón y Estados Unidos de Norteamérica.

60
.- "La aspiración de las naciones del Pacífico, de integrar sus respectivas regiones amazónicas al resto del
territorio de sus países, con miras a canalizar su producción amazónica hacia el Pacífico - vía la Marginal de la
Selva y las carreteras que cruzan los Andes en dirección este-oeste es antagónica a la aspiración brasileña de
integrar esas regiones amazónicas al resto del espacio amazónico controlado por el Brasil, haciendo del
Océano Atlántico la salida natural de lo producido en el área. Este antagonismo es compensado por la
aspiración de los países del Pacífico de tener una salida al Océano Atlántico (...). Brasil esta interesado en
entrelazar su red vial con la Marginal de la Selva, de manera de neutralizar la acción de sus vecinos destinada a
canalizar la producción de sus territorios amazónicos hacia el Pacífico. Para estos efectos nos interesa la
conexión con la Marginal de la Selva en los siguientes puntos: Arauca, Villavicencio, Puerto Assis, Puerto
Putumayo, Tarapoto, Pucallpa, Puerto Maldonado, Rurrenabaque y Santa Cruz. Brasil también esta interesado
en conectar sus principales centros de producción con los mercados de sus vecinos amazónicos, así como con
los puertos de estos en el Pacífico. A pesar del indudable antagonismo que existe entre la intención que inspiró
la Marginal de la Selva (versión contemporánea de la línea de Tordesillas) y la filosofía bandeirante que inspira
el trazado de la red vial brasileña, es indiscutible que existe una gran compatibilidad de intereses entre el Brasil
y sus vecinos amazónicos. La tarea de la diplomacia brasileña es precisamente la de identificar las áreas en
las que existen conflictos de intereses de manera de poder superarlos, en lugar de pretender encubrirlos
recurriendo a artificios retóricos" (Da Silveira citado por Costa 1987: 15).

76
 Adicionalmente y ajena a cualquier planteamiento oficial, la región amazónica sufría el impacto
negativo de dos plagas: el narcotráfico y el terrorismo. Esta problemática abrió nuevos frentes para
la acción del Estado y cuestionaba directamente los "logros" de más de 200 años de colonización
amazónica.

Como corolario de este complejo proceso, en enero de 1989, un proyecto de Ley promovido desde
el Senado se convirtió en la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía Peruana, Ley
24994. El esquema planteado, los objetivos y los medios propuestos tenían un claro afán
colonizador. "Basta una comparación de los textos legales de 1853 a 1893 con el articulado de la
Ley 24994 para comprobar el carácter anticuado y poco realista de la actual posición del Estado
frente al desarrollo amazónico"61 (SPDA 1990).

Después de todo lo comentado y sin perjuicio de un análisis más profundo me permito formular tres
afirmaciones básicas:
1.- La necesidad impostergable de elaborar una política amazónica coherente con las necesidades
actuales.
2.- Esta nueva política debe romper con los supuestos que sustentaron la acción oficial
anterior.
3.- La nueva propuesta tiene que estar imbuída de conceptos y premisas ambientales.

Es necesario elaborar una propuesta ambiental capaz de integrarse a los objetivos de desarrollo
nacional. Además, los dirigentes de la política nacional deben acercarse a la problemática ambiental
sin prejuicios y dispuestos a buscar el desarrollo sostenible de la región.

Esta proposición está en la línea de lo dicho por el Grupo de los Ocho en Punta del Este y
reiterado en Ica, es decir la disposición de los Estados de tomar conciencia de la "necesidad de
dar adecuada atención a la prevención y el control de los impactos que sobre el medio ambiente
puedan originar los proyectos de desarrollo", así como de la conveniencia de conciliar "el avance
económico, científico y técnico con la preservación y recuperación del medio ambiente" (PNUMA
1990: 20). De igual modo, los países del Tratado de Cooperación Amazónica han insistido en la
importancia de equilibrar el desarrollo de la región con el respeto de los derechos de los pueblos
amazónicos y la conservación de la región.

Creemos que la política de desarrollo amazónico debe tener como objetivo el aprovechamiento
óptimo de los recursos de la región, así como la conservación del ambiente a fin de elevar el nivel
de vida de la Nación. Para ello, hay que promover el equilibrio entre el desarrollo socio-económico y
el uso sostenible del medio ambiente y sus recursos. Este equilibrio es un deber ser, un ideal sin
embargo, si nuestras acciones se orientan a lograrlo, habremos avanzado bastante. Esta nueva
política debe contar con instrumentos como la planificación y el ordenamiento ambiental, la
promoción de la investigación, los estudios de impacto ambiental, la utilización de bancos genéticos
y áreas naturales protegidas, así como la revaloración de tecnologías tradicionales adecuadas al
medio ambiente. En todo caso, deben ser los propios actores sociales y los sectores involucrados
los que, priorizando sus necesidades, indiquen el camino que seguirán las propuestas políticas para
la región.

61
.- Compárese, por ejemplo, las siguientes normas:
Ley 24994 - Normas Siglo XIX.
Art. 10 - Art.15 y 16 Decreto Supremo (DS) del 15-04-1853 y art. 1 de D.S. 20-05-1868.
Art. 17 - Art. 5 D.S. 15-04-1853 y art. 1 de D.S. del 20-05-1868.
Art. 21 - Art. 9 Ley 21-12-1898.
Art. 24 - Art. 15, D.S. 15-04-1853; art. 4 Ley del 14-10-1893 y art. 3 D.S. 20-05-1868.
Art. 26 - Art. 4, D.S. 20-05-1868.
Art. 30 - Art. 20, D.S. 15-04-1853.
Art. 41 - Art. 6, Ley 14-10-1893.

77
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79
Forestal

80
Apuntes para un análisis de la política forestal en la Amazonía62

Carlos Soria y Patricio Pazmiño63

Introducción

Esta ponencia es parte de un proyecto de investigación auspiciado por el Centro de Documentación

e Información de los Movimientos Sociales del Ecuador-CEDIME, en el cual los autores, en razón a
la disciplina jurídica de la que provenimos y a la convicción de que es necesario aportar elementos
al desarrollo de una filosofía ambientalista en formación a la que adherimos, hemos considerado
pertinente indagar, ensayar, contrastar y sugerir ideas sobre algunas propuestas que por su
novedad han sido insuficientemente trabajadas. Dadas las características de lo antes expuesto
esperamos que el trabajo que hoy presentamos genere debate y estimule nuevas proposiciones a
fundamentar.

Antes de entrar en materia queremos definir de manera arbitraria algunos conceptos que
utilizaremos recurrentemente a lo largo de esta ponencia, pues creemos que ello facilitara la
exposición de nuestro planteamiento. En primer lugar, el concepto de política que proponemos
denomina al conjunto de normas legales de alcance general y particular vigentes, así como a las
decisiones adoptadas por órganos, de carácter público y privado.

Por otro lado, el concepto de sociedad que utilizamos alude a la conjunción de sociedad civil y
sociedad marginada. Por sociedad civil entendemos al conjunto de actores sociales organizados
alrededor de distintos intereses y que tienen capacidad de plantear sus demandas de manera
colectiva, mientras que por sociedad marginada entendemos a aquel segmento social no
organizado y que se halla imposibilitado de articular sus intereses de manera colectiva.

Una visión del contexto

El bosque húmedo tropical ecuatoriano compuesto por formaciones tropical húmedo y subtropical
húmedo, cubre una superficie aproximada de 9'931,000 hectáreas, de las cuales las dos terceras
partes se encuentran en la Amazonía abarcando el 48% de la superficie total del país (MAG s/f).
Esta región es la zona con mayores recursos forestales del Ecuador y constituye una reserva única
de fauna y flora endémica. Por ejemplo, en las provincias de Napo y Sucumbios el 75.4% de la
superficie está compuesta por recursos forestales (MAG 1985), donde se registran altos índices de
biodiversidad a nivel mundial.

El Estado ecuatoriano ha promovido la intervención en la Amazonía propiciando la distribución

indiscriminada de tierras a sectores poblacionales marginados provenientes de otras zonas del país
estimulando un acelerado proceso de colonización, el uso inadecuado del suelo y la explotación de
recursos hidrocarburíferos y forestales. Esta tendencia se manifiesta en las principales propuestas y
decisiones estatales respecto de la región.

62
.- en Ruiz, Lucy, Compiladora, 1993 Amazonía. Escenarios y conflictos, Quito, CEDIME, FLACSO, ILDIS,
ABYA YALA, V CENTENARIO.
63
.- Jurista, el uno, y Doctor en Jurisprudencia y Catedrático, el otro, los ponentes han sido asesores de sus
respectivos Congresos Nacionales. Ambos fundaron la Comisión Ecuatoriana de Derecho y Ecología; son
asesores de la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica; y han obtenido el
título de Maestro en Ciencias Sociales con mención en Estudios Amazónicos por la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales - Sede Ecuador.

81
El proceso de colonización impulsado por el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y
Colonización-IERAC y el Instituto de Colonización de la Región Amazónica- INCRAE se ha
concretado en la formulación de legislación pertinente como en la implementación de proyectos
específicos en Nangaritza, Payamino, Shushufindi, Upano, Zamora y otros sectores que, ligados a
la actividad de exploración y explotación petrolera han acelerado el proceso de migración y
ocupación de la región.

La estimación de población a junio de 1989, realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas y

Censos-INEC establece un volumen de 387,943 habitantes para la Amazonía, el 3.7% de la
población total del país, distribuidos en 102,215 para la zona urbana y 285,728 habitantes para la
zona rural. Esto último nos indica que un 73.65% tiene una relación directa con los recursos
forestales de la región, de esta población aproximadamente 85 a 100,000 son indígenas quichuas,
shuaras, sionas, secoyas, cofanes, huaoranis y achuaras (Hicks 1990:6).

La introducción de sistemas productivos en la región ha determinado que entre 1983 y 1986 se haya
duplicado la superficie dedicada a actividades agrícolas (Natura 1988: 43-44); y que se haya
enfatizado la promoción de la ganadería, al punto que el 87.25% de la superficie utilizada está
destinada a éste fin. Algunas plantaciones comerciales de monocultivo de palma oleaginosa y té,
por su excesiva utilización de químicos agudizan los conflictos ambientales.

En el caso de la actividad petrolera esta proveyó los recursos económicos que permitieron el inicio
del proceso de modernización de la economía y sociedad nacional. Sin embargo, la dependencia
del ingreso fiscal respecto de las divisas que provee este recurso determina que el Estado priorice la
explotación petrolera por sobre toda otra consideración. Con el inicio de esta actividad la región
amazónica comenzó a recibir corrientes migratorias de todas las regiones del país, ya sea para
integrarse a la prospección petrolera o para ser sujetos activos de la expansión "de la frontera
agrícola" (MAG s/f a: 4). Se impulsó una red vial interna que afecta las áreas de reserva y al territorio
amazónico en general, favoreciendo el tráfico de tierras y la implementación de prácticas
productivas ligadas al monocultivo con gran capacidad predadora del ecosistema.

La presencia de grandes empresas petroleras, agroindustriales y madereras, así como la

articulación de la región con la economía nacional ha diversificado el uso y producción de los
recursos más allá de los límites que la realidad amazónica sugiere.

En la actualidad, por la gama de intereses presentes en la región, ésta se ha constituido en un

espacio de conflicto y disputa donde se entrecruzan los intereses económicos transnacionales y las
estrategias de desarrollo que se plantea la sociedad nacional, con las demandas por mejores
condiciones de vida de colonos y migrantes y la reivindicación indígena de "legalización" de sus
territorios y la conservación del hábitat, que es su medio de vida.

La situación actual de la Amazonía presenta un panorama desfavorable en cuanto a su población y

al futuro de los recursos naturales. Los aspectos de la política forestal tendientes a proteger el
bosque han sido incapaces para contrarrestar las presiones en favor de la libre extracción maderera.
En algunas ocasiones incluso ha encubierto prácticas que implican un alto riesgo para la
conservación de los ecosistemas forestales.

Los graves efectos de estos procesos se expresan en la acelerada deforestación de

aproximadamente 50.000 hectáreas por año. Esto significa la destrucción directa del 1% del bosque
amazónico ecuatoriano por año (Natura 1988: 13), a la vez que se afecta seriamente a un 5,6 %
adicional por modificación del bosque. Esto ha llevado a que en la actualidad, aproximadamente, el
36 % del bosque amazónico ha sido intervenido de una u otra manera (Natura 1988: 21); y 2/3 del
área forestal ha sido entregada a empresas madereras privadas (Hicks 1990: 17), por lo que se
calcula que para el año 2030 se habrá acabado con los bosques cerrados (Hicks 1990: 15).

82
Consecuentemente se han desestructurado las políticas de conservación debido a las permanentes
invasiones de áreas naturales protegidas que albergan las principales muestras de biodiversidad.
Uno de los múltiples ejemplos es la descarga hídrica hacia la cuenca del Atlántico la que es objeto
de contaminación por desechos agroquímicos y, fundamentalmente, por acción de la actividad
petrolera.

Algunas "alternativas" al problema de los recursos forestales

Esta realidad ha sido gradualmente constatada por diversas entidades oficiales, así a mediados de
la década del 70, instituciones como INCRAE, Consejo Nacional de Desarrollo, Ministerio de
Agricultura y Ganadería, y Ministerio de Bienestar Social intentaron estructurar líneas alternativas de
manejo del espacio amazónico.

En el intento de superar este problema surgieron, a partir de los años 80, nuevos planteamientos en
el Estado y en la cooperación técnica internacional para asumir el diseño y la planificación integral
de las variables étnico-ambientales del desarrollo amazónico. Tal es el caso, por ejemplo, del
estudio "Programa de Manejo Ambiental para el Desarrollo Integrado de la Región Amazónica
Ecuatoriana" elaborado por PNUMA/CONADE (1986: 18), este estudio y sus propuestas no han
logrado incidir en la actitud global del Estado, porque surge como una reinterpretación parcial de los
objetivos estatales sin interacción con la sociedad, además se señala como causa del fracaso el
desinterés institucional global sobre la región amazónica a la que se considera "problemática
exclusiva" del Ministerio de Agricultura (Hicks 1990: 28).

Por otra parte, organismos internacionales como el BID y el Banco Mundial están desarrollando
estudios para identificar las condicionantes que la región amazónica ecuatoriana presenta para los
planes de desarrollo, como es el caso del estudio ejecutado por Fundación Natura y Banco Mundial
(Natura 1988; Hicks 1990) sobre las consideraciones ecológicas para el desarrollo de la Amazonía
ecuatoriana. Todos estos estudios se orientan a la descripción de grandes problemas y estructuran
sus posibles soluciones a partir de la normatividad estatal, la legislación y la gestión institucional sin
desarrollar las articulaciones que permitan fluir propuestas desde la sociedad y que las aspiraciones
de la política sean también parte cotidiana de la vida social en la medida en que representen
soluciones a los problemas concretos de la región.

Como hemos visto la problemática forestal es percibida de distintas maneras por los múltiples
sectores involucrados, sin embargo, la tendencia común de formular propuestas para modificar esta
grave situación no ha considerado la modificación de los aspectos legales e institucionales que
influyen en la toma de decisiones por los actores sociales y cuando lo ha hecho ha recurrido al
esquema instrumental.

El Plan de Acción Forestal del Ecuador-PAFE (MAG s/fb: 9) tiene como objetivo
optimizar la contribución del sector forestal "...en el
desarrollo económico y social del país, particularmente a través de
la generación de empleo, el desarrollo industrial, la diversificación
de exportaciones, la sustitución de importaciones, la rehabilitación
de tierras erosionadas, el suministro de combustibles como leña y
carbón vegetal y la protección de los recursos agrícolas, genéticos,
de flora y fauna silvestres y obras de infraestructura
particularmente hidráulica...".

Estos objetivos señalan la voluntad estatal de incorporar los recursos forestales a la economía
nacional, especialmente los amazónicos, pero la estrategia planteada en el PAFE, e incluso
desarrollada en su formulación, es la de la propuesta tecnocrática de carácter instrumental que
percibe a la sociedad como ejecutora de los modelos planteados por la institucionalidad. Por otro
lado, aún cuando el PAFE es resultado de un proceso investigativo sobre la realidad forestal
ecuatoriana, éste ha descuidado el análisis de los factores institucionales estructurales que han

83
contribuido a la actual crisis de la amazonía, así como carece de un reconocimiento de las
condiciones sociales objetivas que pudieran permitir el desarrollo de una política forestal en
beneficio de la región.

Al mismo tiempo la amazonía ocupa la atención de la opinión mundial, sea para explotar sus
recursos, sea para aprovecharlos sostenidamente, en cualquier caso los recursos de la región,
sobre todo los forestales, son concebidos como el potencial de mayor importancia. Al nivel técnico,
múltiples instituciones no gubernamentales y estatales, plantean la necesidad de "establecer
formulas innovadoras de tenencia forestal" que propicien el manejo adecuado de este recurso, sea
maderable o no; reorientar la agricultura en zonas no agrícolas hacía la agroforestería; propiciar la
convergencia de las acciones multisectoriales a fin de poder alcanzar objetivos mínimos (Landázuri
1991: 29).

Los recursos forestales no sólo han sido el recurso más afectado sino que se los postula como el
mayor potencial de desarrollo económico de la región, sin embargo, para poder reorientar las
acciones sobre estos recursos forestales amazónicos es necesario partir de la base de conocer lo
acontecido y poder explicarlo a fin de manejarse coherentemente.

Pautas para comprender la política sobre

recursos naturales

Los trabajos de investigación realizados sobre política, e incluso sobre legislación forestal, son
escasos y se caracterizan por partir de un planteamiento instrumental64, es decir, que conciben el
valor del derecho como la capacidad de la norma legal para canalizar la consecución efectiva de
determinados objetivos sociales planteados por el "legislador" (Griffiths 1978).

Desde esta perspectiva la legislación es importante "...porque el

legislador puede usarla para guiar el proceso de cambio
social. La ley es en primer lugar un instrumento para la ingeniería
social".
En lo que atañe al plano metodológico esta corriente, al plantearse las consecuencias sociales de la
legislación, lo que se pregunta es "si la intención del legislador se ha realizado y si no, por qué no";
ello se basa en la idea de que lo "normal" es la efectivización de la intención del legislador, por tanto
sólo estudia las interacciones del campo social para establecer las anomalías que interfirieron en la
realización de la norma cuando ésta no se cumplió. (Griffiths 1991).

La postura instrumental no da cuenta de los intereses y contenidos implícitos en la legislación,

menos aún en la política, por todo ello no explicita las interacciones que se producen entre la política
y la sociedad, las que a su vez son un elemento constitutivo de la relación Sociedad-Naturaleza.

En tal sentido, un estudio de la política forestal debe ser, sobre todo, una reflexión con una
perspectiva más allá de los aspectos formales. No se trata de una crítica al proyectismo oficial o no
gubernamental sino de la búsqueda de alternativas que permitan la articulación de los intereses
colectivos de los actores sociales involucrados en la problemática forestal con la discusión,
formulación y desarrollo de una política y una legislación que no sólo recojan el contexto social sino
que lo involucren como elemento dinámico de su desarrollo65.

64.- Sobre estudios y recomendaciones de carácter instrumental puede revisarse los siguientes documentos:
Vinueza 1991; Fundación Natura 1988; Hicks et al 1990; Uquillas et al s/f: 344; Muñoz 1991: 509-532; Junta del
Acuerdo de Cartagena 1991.
65.- "Algunas leyes se hacen operativas cuando la gente dentro del grupo social afectado se halla en posición
de amenazar y presionar por su aplicación y refuerzo. Ellos deben conocer sus derechos y estar lo
suficientemente organizados e independientes para alcanzar y movilizar la fuerza coercitiva del Estado a fin de
obtener este efecto". (Moore 1973: 744).

84
Por ello es necesario evaluar la política forestal a fin de determinar su comportamiento social y a
partir de este y el marco teórico explicitado proponer alternativas a la problemática relación de la
sociedad ecuatoriana con los recursos forestales amazónicos. No se trata de ver si los postulados
del legislador se cumplieron o no, sino de ver cuál ha sido el valor de esta propuesta normativa para
los actores sociales y su respuesta interactiva frente a la misma. Para ello partiremos de los tres
supuestos postulados por Griffiths (1991: 5) para entender la relación entre derecho y sociedad:

- El carácter fundamentalmente social del hombre.

Tanto la gente que compone la sociedad así como sus acciones individuales o colectivas tiene
un carácter social, en tal sentido, el supuesto de la relación legislación-individuo resulta
simple y erróneo.

- El carácter socialmente contingente de la comunicación legal. Por un lado, la propia

estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea "leído e interpretado"
de modo que su "sentido" no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por
otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que
atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios.

- El pluralismo legal.
La organización estatal es uno de varios campos donde se generan y producen normas y
decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales.

En consecuencia sobre la base de la noción de Griffiths comprendemos la necesidad de estudiar la

política forestal como uno de los elementos de cambio social, entre otros. Creemos que el
comportamiento social, la toma de decisiones, la definición de intereses se estructura principalmente
sobre la base de tres factores:
* el económico,
* el cultural y
* el político.

De acuerdo a las características que marcan el proceso de constitución de cada sociedad uno de
estos elementos puede incidir de mayor manera que los otros.

En Ecuador, así como en latinoamérica, no podemos constatar un proceso de consolidación y

decantanción de los distintos grupos sociales que les permitiera constituirse en sociedad civil, es
desde 1492 que estos sectores sociales fueron articulados bajo el esquema estamental y
corporativo de un régimen patrimonial, aún vigente. Es decir, que tenemos sociedades
estamentarias donde la diferencia entre estos estamentos está constituida en base a la distribución
de prebendas y el acceso a recursos políticos, lo que configura estructuras políticas patrimoniales
con formas políticas prebendarias (Cotler 1978; Gamarra et al 1988).

Dentro de este esquema el Estado no es fruto y construcción de la sociedad sino que por el
contrario, es la expresión de una segmento dominante minoritario que se beneficia y articula a las
grandes mayorías en la condición de "sociedad marginada". Esto produce la constitución de un
Estado previo a la conformación de sociedad, lo que es aprovechado por el segmento dominante
para someter a la sociedad marginada a sus pautas de acción y de esta manera construir su
referente social (Weffort 1991; Jaguaribe de Mattos 1985) a fin de sostener el régimen patrimonial.

La relación sociedad-naturaleza

En nuestras sociedades el modelo económico a base del cual la sociedad organiza el acceso a
recursos no es necesariamente el modelo que el Estado se plantea en sus decisiones
administrativas, políticas y legales. La desarticulación económica real de grandes regiones
geográficas y la articulación económica "perversa" de grandes sectores sociales son resultado de un
modelo económico estatal que pretende imponer una forma de desarrollo desde lo político. En tal

85
sentido, las normas legales reflejan esta tendencia de construir una base económica, en este caso
capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se adecuan a la realidad, a lo concreto real, y
que impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales.

La clasificación de economía formal e informal como dos sectores claramente diferenciados y que
no se tocan ha demostrado ser inexacta (Portes 1990) por ejemplo, muy por el contrario hay un
sistema económico que funciona y se reproduce más allá de que el Estado lo puede interpretar y
dirigir, por lo que el modelo planteado por el Estado es aprovechado de manera desigual por unos y
otros. En este sentido, las posibilidades de articulación y desarrollo económico que brinda la
realidad y aquéllas que se plantea el modelo económico estatal, son dicotómicas y, por ello,
causantes directas de la destrucción de la naturaleza. La idea que queremos transmitir es que no
son necesariamente las condiciones económicas per se sino el modelo político de desarrollo
económico el que produce este efecto nocivo. No es que "la pobreza" destruye el bosque sino que
esas condiciones económicas en las que se encuentran grandes sectores sociales son inducidas
por el modelo político.

En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que
la sociedad está explotando a la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello
se debe a que los parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad
favorecen este proceso. En tal sentido, la distinción entre recursos naturales renovables y no
renovables carece de sentido, pues aquellos llamados renovables requieren de condiciones
objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las características en las que se
plantea esta relación. Estas circunstancias nos permiten establecer algunos presupuestos para
informar nuestra afirmación. Por tanto, las hipótesis que conforman la base desde la cual
planteamos el objetivo de la investigación, entre otras posibles, son las siguientes:

- La interacción Sociedad - Naturaleza debe guardar una relación de mutualismo, donde ambos
elementos contribuyan dinámicamente a la subsistencia y reproducción del otro.

- La política es uno de los factores que influye en el comportamiento social, por tanto es uno de los
determinantes de la relación Sociedad - Naturaleza.

Es desde estos supuestos que creemos fundamental estudiar el papel que juega la política forestal
al influir la conducta de la sociedad en su relación con la naturaleza, en este caso los recursos
forestales amazónicos.

En consecuencia, el interés principal es el de realizar una evaluación de la política forestal

desarrollada en los últimos veinte años a fin de poder elaborar una propuesta de "política" que sea
alternativa viable a la situación actual. Queremos que la "política forestal" no sea el principio
ordenador, el instrumento "creador" de la dinámica social que coercitivamente ordena la realidad de
acuerdo a los intereses del segmento dominante sino que creemos factible proponer una política
forestal que sea resultado y síntesis de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como
de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad.
Pensamos que las bases para el desarrollo de este nuevo modelo se hayan en la apertura de
espacios que permitan que la sociedad se convierta en un conjunto de actores sociales organizados
donde se procesen y articulen demandas que fluyan hacia lo político, y no que esta sea la suma de
una sociedad civil minoritaria y dominante, mientras que las mayorías se hallan desarticuladas y sin
capacidad de acción; es decir esperamos que todos los sujetos sociales tengan la posibilidad de
constituirse en interlocutores validos y legítimos entre si y con el Estado. En conclusión
consideramos indispensable modificar la actual relación perversa entre política, sociedad y
naturaleza.

86
 Bibliografía

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Weffort, Francisco
1989 "Un sistema dual de poder: notas sobre el desarrollo político de Brasil" en Odalia 1989.

88
Hidrocarburos y Gas

89
CAMISEA: ¿POR QUÉ CUESTA TANTO EL GAS BARATO?66

Carlos Soria, Ph.D.

‘No todo desarrollo es bueno para los pobres’

Padre Gastón Garatea67

RESUMEN
El caso Camisea muestra como las decisiones de invertir mas o menos en las medidas
sociales y ambiéntales de los megaproyectos terminan afectando a las poblaciones mas
vulnerables. Una detallada revisión de los impactos causados a lo largo del trazado del
gasoducto permite mostrar la ineficiencia de los actuales esquemas de supervisión aplicados por
el BID, el OSINERG y el Ministerio de Energía y Minas entre otros. El articulo revisa el aporte
crucial de la sociedad civil organizada, a pesar de su fraccionamiento ideológico y practico.
Información detallada de las vulneraciones ocurridas confirman la lección aprendida que sugiere
la necesidad de crear en el BID un auditor ambiental y social del BID, que reporte a un consejo
tripartito de representantes de la sociedad civil, los pueblos indígenas y la banca multilateral.

SUMMARY
The Camisea case shows that decisions to invest more or less in the social and
environmental aspects mega-projects end up affecting the vulnerable populations. One detailed
revision of the impacts caused throughout the layout of gas pipeline shows the inefficiency of
current schemes of supervision applied by the I.A.D.B., the OSINERG and the Ministry of Energy
and Mines among others. The paper reviews the crucial contribution of the organized civil
society, in spite of its ideological and practical division. Detailed information of human rights
affected confirm the learned lesson that suggests the need to create in the I.A.D.B. an
environmental and social auditor of the project it finances, that reports to a tripartite council
formed by civil society, indigenous peoples and multilateral banks representatives.

El yacimiento de gas de Camisea fue descubierto durante la segunda mitad de los 1980,
durante los difíciles años del gobierno de Alan García (1985-1990). Un primer acuerdo
exploratorio por 3.500 millones de dólares con Royal Dutch Shell no llegó a concretarse.
Finalmente, el consorcio Transportadora de Gas del Perú (TGP) – conformado por las empresas
Tecgas N. V., Pluspetrol Resources Corporation, Hunt Pipeline Company of Peru L. L. C., S K
Corporation, Sonatrach y Graña y Montero S. A. A. – se adjudicó el proyecto con una inversión
comprometida de 1.600 millones de dólares68. Esos 2.000 millones de diferencia entre ambas
inversiones se pueden explicar por el hecho que el proyecto propuesto por Shell fue fraccionado
para atraer a inversionistas más pequeños. Pero también en algún momento a lo largo de esos
cambios el margen de utilidad y la inversión en mediadas ambientales y sociales llevaron
tendencias contradictorias, transfiriendo externalidades negativas a la cuenta del ambiente, los

66
Carlos Soria 2005, Camisea: ¿por qué cuesta tanto el gas barato? en Iconos. Revista de
Ciencias Sociales. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Académica de
Ecuador. Num. 21, Quito, enero, pp. 47-55.
67
Presidente de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.
68
Otorgan a Transportadora de Gas del Perú S.A. la concesión de transporte de gas natural por conductos
de Camisea al City Gate en Lima, Resolución Suprema 101-2000-EM (06/12/2000).

90
pueblos indígenas y las poblaciones locales. Este artículo presenta algunos de estos casos,
registrados por consultores independientes, así como por funcionarios del propio gobierno
peruano.
En primer lugar tan sólo AIDESEP69 y algunas organizaciones ambientales
norteamericanas como Rainforest Action Network y Amazon Alliance se han opuesto al proyecto
Camisea. Mientras que el resto de organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales y
nacionales han aceptado la necesidad e importancia del proyecto, pero han discrepado con la
forma de su implementación y con las externalidades negativas del mismo que han sido
abusivamente cargadas a la cuenta de los actores más débiles en el proceso.

El proceso de implementación ha estado caracterizado por una política de hechos

consumados y de discurso ambiguo en temas ambientales que, en la práctica, ha dejado de lado
la cautela del ambiente y de la población. Como en otros conflictos socioambientales la
generalidad de las afirmaciones se incrementa en la medida que se incrementa la jerarquía del
funcionario que la plantea. Así se ha pasado de las afirmaciones detalladas de problemas
específicos por parte de las organizaciones críticas al proyecto a las afirmaciones de la empresa,
el Ministro de Energía y Minas o el Presidente del banco interamericano de desarrollo (BID) de
que el proyecto cumple con los estándares internacionales para el caso, claro que sin decir que
la legislación peruana es débil y que el Estado no financia adecuadamente la supervisión de la
misma.
La sociedad civil se ha dividido entre algunos críticos al proyecto como AIDESEP, el
Foro Ecológico, el Foro Ciudades para la Vida y la Sociedad Nacional del Ambiente, entre otros,
y unas más conciliadoras, que implementan componentes del proyecto como CONAP70, Pro
Naturaleza y la Red Ambiental Peruana. Esta alineación de fuerzas, por demás débil, es aún
más débil si se considera que los críticos al proyecto han estado divididos por el interés de
AIDESEP de ser el vocero único de los mismos, a lo que Foro Ecológico planteó que los
enfoques indígena y ambiental eran complementarios.

Pero definitivamente el impacto más grave viene por el lado de las poblaciones
indígenas en aislamiento voluntario. En un texto ya clásico, Jean Jackson señala que existen
cuatro tipos de efectos negativos en la relación entre Estado y sociedades a pequeña escala, es
decir, aquellos grupos de cazadores-recolectores, con baja densidad poblacional, carentes de
estratificación y centralidad política, que practican la horticultura. Esos efectos son la
exterminación y el genocidio71; la pérdida de las actividades económicas propias del sistema de
autosubsistencia y del control en la autonomía, especialmente respecto de los derechos sobre la
tierra y los recursos naturales; la ruptura del equilibrio poblacional y el deterioro en la salud; la
reducción de la autonomía cultural y autodeterminación (Jackson, 1984).

En una carta previa al cierre financiero del préstamo del BID72 el Foro Ecológico73 señaló
que después de “contrastar las aseveraciones del informe de cumplimiento [...] estamos en

69
Asociación interétnica de desarrollo de la selva peruana.
70
Confederación de nacionalidades amazónicas del Perú.
71
Sobre el tema, merece un tratamiento aparte el caso de la salud de los pueblos en aislamiento voluntario
en el caso Camisea, donde el propio Ministerio de Salud reconoce que se han producido muertes.
72
Transportadora de Gas del Perú (TGP), empresa encargada del transporte de gas natural y
líquidos desde Camisea a la costa, realizó una solicitud de financiamiento al Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y a la Corporación Andina de Fomento (CAF). Dicha
solicitud de préstamo fue aprobada por ambos directorios requiriendo una serie de
condiciones que deben ser satisfechas antes de la firma del préstamo o cierre financiero
y/o cumplidas a lo largo del préstamo. El consorcio ha publicado el estado del
cumplimiento en http://www.camisea.com.pe/esp/estados.asp Organizaciones de la
sociedad civil desde Conservación Internacional y Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental hasta Foro Ecológico están descontentos con este reporte de estado del
cumplimiento y solicitaron a Antonio Salas y Luisa Elvira Belaunde, evaluar una revisión
del mismo consultado a las organizaciones indígenas presentes en el caso. Dicho

91
condiciones de afirmar que hay serias deficiencias tanto en el comportamiento del BID, del
Gobierno del Perú, a través de las varias agencias y niveles del Estado que participan, así como
por parte de las varias empresas del consorcio del Gas de Camisea”.74 Las críticas al BID y su
préstamo al gobierno del Perú se centraron en que “ni un solo dólar de los 5 millones” que
pagaran todos los peruanos se destinó a fortalecer las capacidades de la sociedad civil peruana,
o a estimular su coordinación y participación, siendo el caso que los recursos del préstamo se
han destinado a agencias estatales para compra de software, camionetas 4x4 y otros. Más aún,
en julio de 2004, con la llegada del cierre del financiamiento, las ONG peruanas financiaron sus
reuniones de coordinación y su capacidad de propuesta sin recibir el apoyo del préstamo del
BID, del consorcio Gas de Camisea75 o del Grupo técnico de cooperación interinstitucional
(GTCI)76 éste ultimo creado para mejorar, entre otros, la relación con la sociedad civil. Peor aún,

reporte fue presentado en un taller que dio motivo a que las diferentes organizaciones se
pronunciaran manifestando su descontento con el cierre del proyecto. La carta del Foro
Ecológico que se cita en este articulo se origina en dicho contexto.
El financiamiento del BID consiste en un préstamo de 75 millones de dólares, del capital
ordinario (préstamo A) por un plazo de hasta 14 años, y un préstamo sindicado de hasta 60
millones de dólares (préstamo B) por un plazo de hasta 12 años, cuyos recursos provienen de
instituciones financieras que suscriben acuerdos de participación con el BID. La tasa de interés
en ambos préstamos será equivalente a las tasas del mercado del sector privado (BID 2004).
En diciembre de 2002 el BID aprobó un préstamo de 5 millones de dólares al gobierno peruano para
fortalecer la capacidad institucional de agencias gubernamentales para inspeccionar, supervisar y vigilar las
medidas de mitigación ambiental y social y los impactos del proyecto de Camisea, así como tomar acciones
adicionales que atenúen los impactos ambientales y sociales.
73
El Foro Ecológico del Perú surgió como un espacio de debate de políticas ambientales en el contexto de
la pre temporada electoral de 1995. A partir de entonces se ha ido consolidando como un red nacional de
ONGs, ciudadanos y organizaciones de bases interesadas en promover el desarrollo sostenible del Perú. En
su ultima Asamblea, en 2001, participaron mas de 1200 miembros y unas 250 organizaciones.
74
Carta del 26 de Julio de 2004 dirigida por Julio Díaz Palacios, Presidente del Foro Ecológico del Perú, a
Enrique Iglesias, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, sobre el cumplimiento de las
condiciones exigidas por el banco al Proyecto del Gas de Camisea. En esta carta el Foro Ecológico
señalaba que no había recibido respuesta a ninguna de las cartas dirigidas al BID hasta entonces.
75
El esquema diseñado para el desarrollo del proyecto comprendió dos módulos que fueron
ofrecidos en la modalidad de proyectos integrales, lo cual significa que se fijaron los
parámetros objetivo a cumplir y se dejó en manos de los inversionistas la decisión y
flexibilidad para elegir los detalles técnicos de diseño, construcción y operación, dentro
del cumplimiento de las normas vigentes en el país. Así el primer módulo del proyecto es
el de Explotación de los yacimientos de gas de Camisea y el segundo el de Transporte
del gas y de los líquidos del gas desde Camisea hasta la costa y la Distribución del gas
en Lima y Callao.

El módulo de explotación de hidrocarburos en el Lote 88 – Yacimientos de Gas de Camisea fue

adjudicado al Consorcio formado por las empresas Pluspetrol (Argentina), Hunt Oil Co.
(USA), SK Corp. (Corea) e Hidrocarburos Andinos (Argentina) y el correspondiente
Contrato de Licencia fue firmado el 9 de Diciembre del 2000.
El módulo de transporte del gas y de los líquidos del gas desde Camisea hasta la costa y la distribución del
gas en Lima y Callao fue adjudicado al Consorcio formado por las empresas Techint (Argentina), Pluspetrol
(Argentina), Hunt Oil Co. (USA), SK Corp. (Corea), Sonatrach (Argelia) y Graña y Montero (Perú) y los
correspondientes Contratos de Concesión fueron firmados el 9 de Diciembre del 2000.
76
Mediante el Decreto Supremo 120 - 2002 - PCM el Gobierno creó el Grupo Técnico de Coordinación
Interinstitucional Camisea (GTCI Camisea), con la finalidad de coordinar y fortalecer los mecanismos de
supervisión, vigilancia y fiscalización de los aspectos ambientales y sociales derivados de la ejecución del
Proyecto Camisea. Este está conformado por Organismo Supervisor de la Inversión en Energía -
OSINERG; Ministerio de Agricultura - Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA); Comisión
Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA); Consejo Nacional del Ambiente
(CONAM); Ministerio de Salud - Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA); Defensoría del

92
las condiciones del BID no incluyen un monitoreo de biodiversidad, condición mínima de un
proyecto que implica impactos directos sobre cinco áreas naturales protegidas y reservas
territoriales indígenas.
Un segundo grupo de críticas del Foro Ecológico se orientó al gobierno del Perú y sus
agencias, pues el Presidente Toledo y su Ministro de Energía y Minas aseguraron en todo
momento que el gas de Camisea llegaría a Lima el 9 de agosto de 2004, lo que implicó una
marcha forzada del proyecto. Esto redundó en que quienes plantearon observaciones por los
incumplimientos al estudio de impacto ambiental (EIA) han sido despedidos o forzados a
renunciar – como uno de los directores del Instituto de Defensa Civil, que opinó por realizar una
evaluación multidisciplinaria del tendido de la red de gas en Lurín y Pachacamac, en vez de la
evaluación de riesgos que ordenó su sucesor, así como funcionarios del GTCI, que han sido
removidos por presión del Consorcio del Gas de Camisea. Más aún, el GTCI no ha sido un
espacio de debate y reflexión sobre el comportamiento del Estado en la ejecución del proyecto,
sino que ha funcionado como una oficina de coordinación del ministerio de Energía y Minas, para
asegurar que el proyecto no fuera entorpecido por las múltiples agencias y sectores con
competencias sobre el proyecto.
Un tercer grupo de críticas del Foro Ecológico se refiere a TGP, Pluspetrol y las
subcontratistas empresas que han presionado a los funcionarios para que no opinen en contra
del proyecto y cuando así lo han hecho para que su información no se difunda en el sitio web
oficial del proyecto77. Por ejemplo, el informe del Ministerio de Salud sobre los fallecimientos
entre las poblaciones de la Reserva Nahua-Kugapakori y las poblaciones Machiguenga del Bajo
Urubamba no fue aceptado para ser publicado en la pagina web del proyecto y sólo se publicó
en Internet en el portal de AIDESEP78. Por otro lado, el ministerio de Energía y Minas aprobó el
EIA de la planta de gas de Pluspetrol señalando en la selección de sitio que Playa Loberia en la
zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional de Paracas era el único sitio posible en toda la
costa peruana después de considerara 17 posibles sitios, incluyendo Playa Melchorita. Unos
meses después al considerar la propuesta de Hunt Oil para otra planta de gas, esta vez en Playa
Melchorita, en la selección de sitio se dice nuevamente que es el único sitio posible en toda la
costa peruana después de considerara 17 posibles sitios. Peor aun Pluspetrol descartó el diseño
de ingeniería ahora aprobado para Hunt Oil.

Finalmente las compensaciones han sido forzadas sobre la población sin darle
oportunidad de recibir asesoría legal o contable para evaluar los impactos que se les
compensaba. Algunos afectados han sido discriminados por organizar a la población para
defenderse como en el caso de Ángel Bautista a quien solo se le compensó por uno de los tres
conceptos79 que se compensó a los demás.

Pueblo; Ministerio de Transporte (MTC) - Dirección General de Caminos; Instituto Nacional de Desarrollo
(INADE); Ministerio de Agricultura - Programa Especial de Titulación de Tierras (PETT); Dirección
General de Capitanías y Guardacostas en la Marina (DICAPI); Instituto Nacional de Cultura - INC; y el
Ministerio de Energía y Minas - Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA) y Dirección
General de Hidrocarburos (DGH).
Los objetivos del GTCI son :
a. Garantizar la protección ambiental de las áreas del proyecto, coordinando la supervisión, monitoreo y fiscalización de aspectos
ambientales y sociales.
b. Contribuir a una visión de desarrollo sostenible de las comunidades y poblaciones del proyecto.
c. Contribuir a preservar los valores étnicos y culturales de las comunidades y poblaciones del Proyecto
Camisea.
d. Ser contraparte gubernamental del Programa de Fortalecimiento Institucional y de Apoyo a la Gestión
Ambiental y Social del Proyecto Camisea, financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
los recursos del Tesoro Público.
77
www.camisea.com.pe/
78
www.aidesep.org.pe/
79
Los contratos de compensación por derecho de vía, el derecho adquirido por TGP para utilizar una banda
25 metros de ancho a lo largo del gasoducto, comprendían tres conceptos:
a. el daño directo a cultivos y propiedad dentro de los 25 metros,

93
 El “informe Caffrey” manifiesta que el objetivo del personal de relaciones comunitarias de
las empresas del consorcio era negociar las cantidades de compensación, comunidad por
comunidad (Caffrey, 04/2002). Durante febrero y marzo, Pluspetrol, TGP y Techint presionaron a
cada comunidad para que firmara acuerdos de compensación. El proceso, los cálculos, los
documentos legales y técnicos eran muy complejos, por lo que, según Caffrey:
“[Las negociaciones] han agobiado a las comunidades indígenas creando un
ambiente de confusión, tensión y competencia. Las comunidades no están
preparadas para responder a las tácticas eurocéntricas de negociación utilizadas
por los abogados y gestores de las compañías que las han visitado. Dichas
comunidades carecen de asistencia técnica y legal adecuada para tomar decisiones
informadas. El proceso de negociación es completamente inapropiado e injusto. Las
compañías han dictado los términos de negociación y las comunidades se sienten
presionadas a responder aunque no entiendan completamente los términos o las
propuestas de las compañías no sean suficientemente adecuadas.”

En otro caso, Caffrey relata una carta de un acuerdo entre Techint y la comunidad
Chokoriari, en el bajo Urubamba, por el uso de dos hectáreas para un campamento de
trabajadores. Esta carta tenía cláusulas que obligarían a la comunidad a hacer cosas que no
habían sido consultadas a la comunidad. Estos documentos y la percepción de las comunidades
sobre el proceso “subrayan el hecho de que sus derechos para efectuar un consentimiento
informado y libre han sido y continuarán siendo violados si no se crean cambios significativos”.

Por su parte los comisionados de las oficinas de la Defensoría del Pueblo en Ayacucho,
Cusco, Huancavelica e Ica visitaron las zonas del tendido del gasoducto, así como recibieron
quejas de ciudadanos y comunidades, reportando:
“En la zona andina de Ayacucho y Huancavelica se presentaron problemas
ambientales (tala de árboles frutales y madereros; daño a pastos naturales por
excavación de zanjas y por derrame de líquidos químicos tóxicos; migración y
muerte de animales silvestres por uso de explosivos; destrucción de piscigranjas y
fuentes de agua; alteración y depredación de flora y fauna; alteración del paisaje
natural; contaminación de agua, suelo y aire, así como contaminación sonora),
problemas socio-económicos (afectación de las vías de comunicación terrestre
hacia las comunidades; generación de conflictos internos dentro de las
comunidades por los acuerdos suscritos por sus dirigentes; la contratación de
dirigentes en el proyecto Camisea debilitó la capacidad de negociación y
reclamación de las comunidades; conflictos entre las comunidades por acceder a
trabajo en el Proyecto Camisea; no se respetó el derecho de consulta a las
comunidades; inseguridad ciudadana por la llegada de foráneos; reclamos de
madres solteras y niños (as) no reconocidos por personal de empresas ejecutoras,
por ejemplo, en el Distrito de San Miguel; contratación de mano de obra foránea y
no de la zona; conflictos entre los comuneros debido a los insatisfactorios términos
que aceptaron sus juntas directivas o dirigentes en la negociación de los acuerdos
compensatorios con Techint – en algunos casos los acuerdos se dieron sin
participación de los comuneros afectados por el derecho de vía –; falta de
información de la comunidad, lo que hace que los comuneros no tengan capacidad
para entrar en una negociación; desbalance de poder que afecta a los ciudadanos y
comunidades en las negociaciones con las empresas Techint ó TGP; subevaluación
de tierras para fines de compensación en los acuerdos por el derecho de vía; trato
diferenciado para fijación del monto de la compensación en función al nivel de
organización comunal; criterios no uniformes para determinar compensaciones;

b. El lucro cesante por el periodo de producción, servicios y demás que se pierde por efecto de
las obras de instalación del gasoducto, y
c. el daño directo a cultivos y propiedad fuera de los 25 metros,

94
 afectó ingresos económicos distribución inequitativa de regalías entre las regiones;
elevación del costo de vida; incremento de enfermedades respiratorias y de
transmisión sexual; destrucción de sitios arqueológicos encontrados en la ruta del
gasoducto) y problemas político-institucionales (ausencia de entidades estatales
que supervisen las operaciones de tendido de la tubería y el cumplimiento de
acuerdos; falta de recursos y capacidad de respuesta de las instituciones del Estado
para proteger los derechos de los ciudadanos; deficiente manejo de la problemática
local por las entidades reguladoras del Estado; insuficiencia de mecanismos
regulares de reclamación; indefinición de competencias entre entidades
reguladoras; desconocimiento e inoperancia de las entidades reguladoras del
Estado.” 80

En la zona amazónica de Cusco, Alto y Bajo Urubamba se han presentado problemas

ambientales: migración de aves y peces por contaminación sonora, de aguas y tala de bosques,
afectación de la fauna y biodiversidad en general. Se acompañaron de problemas socio-
económicos: falta de información de las comunidades nativas sobre los EIA, inseguridad
ciudadana por llegada de migrantes, mujeres infectadas con enfermedades de transmisión
sexual (sífilis), falta de asesoramiento a las comunidades y ciudadanos para afrontar las
negociaciones con las empresas del consorcio, cambio de las costumbres y pérdida de identidad
de los pueblos amazónicos, cambio de los patrones extractivos de los recursos naturales; falta
de titulación de tierras, surgimiento de nuevas enfermedades en la zona y muertes por
enfermedades (gripe, sífilis), cambio de hábitos alimenticios en la población nativa, migración de
colonos y exclusión de los nativos de sus zonas de influencia; invasión de tierras de pueblos
amazónicos por colonos, incremento en el consumo de alcohol; cambios en los roles familiares
productivos ( los varones salen a trabajar para las actividades del proyecto Camisea y las
mujeres asumen las labores económicas que anteriormente asumían los varones), presencia de
comerciantes en la zona del proyecto, presencia de prostitución, ingreso de migrantes y foráneos
aumenta presión sobre los recursos naturales, asimetría en el manejo de la negociación por falta
de información de los ciudadanos y las comunidades, discriminación laboral (extranjeros
obtienen mayores ingresos por el mismo trabajo que realizan los trabajadores locales o
nacionales y se prefiere a recomendados o parientes de autoridades locales al contratar mano
de obra), invasión de tierras en el paso del gasoducto para obtener compensaciones por el
derecho de vía). También hay problemas político-institucionales: afán protagónico de los
gobiernos locales y regionales por el posible manejo de recursos provenientes de las rentas de
las actividades del proyecto Camisea, falta de coordinación entre las autoridades para resolver
reclamos de los ciudadanos, discrepancia entre las organizaciones que representan o protegen
los derechos de los pueblos amazónicos sobre temas vinculados al Proyecto Camisea – la
estatal CONAPAAA81 y las indígenas AIDESEP, COMARU82 y CONAP).
En la vertiente occidental de los Andes, departamento de Ica se han presentado
problemas ambientales: contaminación de aguas del río Pisco, afectación al ecosistema del
camarón de río, ubicación de la planta de fraccionamiento de líquido de gas natural en la playa
Lobería (en la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional de Paracas), contaminación
sonora producida por las actividades de buques, la planta de fraccionamiento, camiones y
maquinaria en general, alteración de los ciclos de migración de aves que visitan la reserva,
incremento de buques en la bahía de Paracas puede afectar las labores de pescadores
artesanales y aumentar las probabilidades de colisiones y contaminación de las aguas marinas.
También hay problemas socio-económicos: afectación a asociaciones de recolectores de
camarón del río Pisco, potencial afectación de las actividades turísticas de dañarse el ambiente
de la Reserva Nacional de Paracas y posible incremento de industrias y empresas asentadas en
la zona de amortiguamiento de la reserva.
En Lima, ciudadanos de la zona sur de Lima (Papa León XIII) se quejan de no haber sido
informados con anticipación de las obras que se realizarán para tender la tubería de gas hacia
80
La relación original fue elaborada por el Dr. Iván Ormachea Choque.
81
Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos.
82
Consejo Machiguenga del Río Urubamba.

95
Lima. Por otro lado, ciudadanos de la zona Lurín Pachacamac, luego de hacer un seguimiento
del tendido de la red principal de gas, han denunciado incumplimientos de los compromisos
asumidos en el EIA como que el gasoducto principal da curvas de 90º cuando no debería
hacerlo83 el conducto no cumple con estar forrado con polietileno desde su fabricación, lo que ha
causado que mientras esperaba ser enterrado ya mostrara efectos de la corrosión salina – ello
se agrava si se considera que los suelos de la zona muestran un ciclo de ascenso y descenso de
aguas salinas del subsuelo.

De manera más especifica Iván Brehaut, un consultor contratado por el GTCI para
revisar el tema de las compensaciones, señala debilidades de las federaciones para poder
asimilar un proceso legal y de valorización económica, pues la sola presencia de las
federaciones en los procesos de negociación no es garantía de un proceso equilibrado entre
empresas y comunidades, como tampoco la participación de las ONG que no están facultadas a
intervenir en contratos privados. Ninguna negociación puede ser equitativa si los términos de la
misma, así como las escalas de valorización no son abiertamente discutidas con los diferentes
actores del proceso, comunidades, federaciones, empresa y Estado, lo que no ha ocurrido en el
caso. La información sobre los procedimientos para establecer compensaciones no puede ser
información reservada. Negociar las compensaciones únicamente al nivel de comunidad no es lo
más conveniente, aunque algunas de las comunidades así lo hayan deseado e impuesto; antes
de iniciar las negociaciones, los actores deberían haber definido criterios para guiar los acuerdos
y garantizar estándares mínimos para la compensación, así como garantizar la asesoría legal y
técnica necesaria para las comunidades – en el caso de la comunidad de Huancano, Ica, los
campesinos fueron instruidos de no solicitar consejo legal ni enseñar la propuesta a nadie. Las
autoridades y organizaciones que participan en acuerdos de compensación, como observadores
o asesores, deberían elaborar un informe, en donde se plasme su opinión respecto a la equidad
del proceso y de los acuerdos. Existen serios cuestionamientos a los procesos de compensación
desarrollados por TGP en el Alto Urubamba, así como por el uso de valorizaciones diferentes a
las de CONATA84, como oficialmente se comprometió ante el Estado. Brehaut concluye que el
Estado debería revisar la valorización de las servidumbres y el proceso de negociación de
compensaciones aplicado por TGP. (Brehaut: 2004).

Que el ministerio de Energía y Minas se comporte como lo ha hecho y favorezca la

estrategia de hechos consumados de “Camisea como sea” no sorprende, pero que el BID haga
oídos sordos a propuestas concretas para corregir estos defectos, sí nos desilusiona de la
idoneidad de estos organismos para evaluar el impacto ambiental de los proyectos que ellos
financian. Para mostrar un ejemplo, en su carta el Foro Ecológico planteó:
“Que el equipo ambiental del BID con participación de la sociedad civil peruana
pueda participar de una visita de inspección a todo el trayecto del gas de Camisea,
no solo en sobrevuelo sino con visitas de campo, como requisito fundamental para
dar paso al cierre del financiamiento.
Se realice una auditoria independiente, que ayude a prevenir impactos para los
próximos 32 anos del proyecto.
Que se convoque a la sociedad civil y al GTCI a proponer estándares de calidad en
la gestión de dicho proyecto.
Que se provea acceso a toda la información de monitoreo.
Que se financie la participación de la sociedad civil peruana en el proyecto y su
monitoreo.”

83
Se trata de una línea principal del ducto con casi 1500 libras de presión por pulgada. La disposición es
que las curvas deben tener un ángulo de 28 grados en vez de 90 grados, obviamente ello requiere mayor
distancia para la curva, pero tratándose de una línea principal hay que evitar incrementos excesivos de la
presión sobre la línea.
84
Consejo Nacional de Tasaciones.

96
 El BID contestó a través de su responsable para asuntos ambientales señalando de
manera general que se había dado adecuado seguimiento al tema ambiental, pero sin contestar
de manera especifica ninguno de los cinco punto planteados como requisitos para el cierre de
préstamo. ¿De qué nos sirve que el BID tenga un departamento de temas ambientales y unas
políticas ambientales, si cuando llega la implementación de los proyectos que financia se deja
arrastrar por las políticas de hechos consumados, que en el caso Camisea han hecho que los
infracciones al EIA original no sean sancionadas sino que se convirtieron en “una modificación al
EIA” que fue aprobada después de que los hechos que supuestamente “preveía” este
documento ya habían ocurrido?
No resulta extraño entonces que la población no confié en la seriedad de la intervención
del BID y los mecanismos nacionales de fiscalización que intervienen en estos proyectos, como
OSINERG85 y, menos aun, en el ministerio de Energía y Minas. Estos casos no hacen sino
confirmar la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil como vehículo para el
diálogo entre la sociedad, el Estado y las empresas sobre la oportunidad del desarrollo. Ha
llegado la hora de crear en el BID un auditor ambiental y social del BID, que reporte a un consejo
tripartito de sociedad civil, pueblos indígenas y banca multilateral.

Bibliografía citada
CAFFREY Patricia B., 04/2002, “Estudio Ambiental y Social Independiente del Proyecto de Gas
Camisea”, elaborado por encargo de AIDESEP y COMARU.
JACKSON Jean, 1984, “The Impact of the State on Small-Scale Societies.” Studies in
Comparative International Development, XIX, 2, Summer: 3-32.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO 2004a, BID Aprueba 135 Millones De Dólares
Para Proyecto De Gas Natural De Camisea DE PERÚ. Financiamiento de una de las
inversiones más importantes en la historia de Perú, Comunicado de prensa, 10 de
septiembre de 2003, en
www.iadb.org/NEWS/Display/PRView.cfm?PR_Num=164_03&Language=Spanish
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO 2004b, BID Y TGP Firman Financiamiento De
$75 Millones Para Proyecto De Gas Natural Camisea. Inversión histórica reportará importantes
beneficios económicos y sociales al Perú, Comunicado de prensa, 30 de agosto de 2004 en
www.iadb.org/NEWS/DISPLAY/PRPrint.cfm?PR_Num=183_04&Language=Spanish
BREHAUT Iván, 2004, “Informe final de consultoría, diagnóstico de los procedimientos de
compensación a las comunidades nativas del ámbito del proyecto Camisea”, Ministerio de
Energía y Minas y Grupo Técnico de Coordinación Interinstitucional.
PERUPETRO 2004, Contratación del Proyecto Camisea, en
mirror.perupetro.com.pe/camisea05-s.asp

*****

85
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía.

97
ECUADOR’S AND PERU’S ENVIRONMENTAL POLICIES:
Oil, Environment and Indigenous Peoples in the Amazon. 86

Carlos Soria 87
carlossoria709@yahoo.es
The Flinders University of South Australia
Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú.

Abstract: The article explores the development of environmental legislation in the oil sector
in Ecuador and Peru, in the light of a particular environmental conflict involving protected
areas and indigenous people in each case. The article reviews the evolution of the political
context between the 1970s and 1990s. The article suggests that the development of an
international human rights discourse on the environment and the transition to democracy in
these countries favored the upsurge of the environmental movement. The case studies
focus on the role of environmental and indigenous peoples organizations in enforcing
environmental regulations and demanding policy changes. The evolution of both cases
suggests a number of lessons on the role of civil society organizations and their use of
environmental policy and law.

In the 1960s Ecuador and Peru initiated the development of oil resources with the
collaboration of foreign corporations, however, these countries had no environmental regulations
or any concern for environmental matters. By the end of the millennium both countries had
started to develop environmental regulations and set up standards to manage the social and
environmental impact of oil activities. This was a particularly difficult issue in the Amazon region,
which is inhabited by indigenous peoples. How did this change came to occur? Which was the

86
This paper is based in the Doctoral Dissertation ‘The Path to Sustainable Development: Environmental law and civil
society in Chile, Ecuador and Peru’ presented to The Flinders University of South Australia in 2002. This research was
possible thanks to an Overseas Postgraduate Research Scholarship of the Department of Education, Employment and
Training of Australia, a research scholarship of The Flinders University of South Australia and an scholarship from the
Research Council of The Flinders University of South Australia. Field work was carried during May 1995 and May
1996, February 1999 and March 2000. To carry out this research I had the support of the Centro de Investigación para
el Medio Ambiente and the Grupo de Acción por el Bio Bio in Chile, the Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales in Ecuador, the Sociedad Peruana de Derecho Ambiental in Perú and the Institute of Latin American Studies
of the University of Texas at Austin in the United States of North America, as well as the support from numerous other
institutions and people to whom I am indebted.
A first paper produced in this research project titled Política ambiental en Chile y Ecuador was presented to the Latin
American Studies Association meeting (1995). Another version titled "Ecuador and Peru: oil, environment and
indigenous peoples" was presented in the course 'Economic and Policy Solutions for Ecosystem Conservation'
organized by the Smithsonian Institution and the Conservation Strategy Fund at the Conservation and Research Center
in Front Royal, VA, and Washington, DC., during September and October 1999. I want to acknowledge the support of
the Conservation Strategy Fund and the World Wildlife Fund - Peru Program Office who made possible my
participation in the course. A third paper appeared as “Desarrollos de política ambiental en Chile, Ecuador y Perú” in P
Foy Derecho y Ambiente. Nuevas estimativas y proyecciones (2001). A fourth paper focused on ‘Lecciones de política
ambiental en Ecuador y Perú en los 1990s. Petroleras, áreas naturales protegidas y pueblos indígenas en la Amazonía’
in Revista del Taller de Derecho (2002). A shorter a version appeared in Italian as ‘Note Sulla Politica Ambientale In
Ecuador E Perù Negli Anni Novanta. Energia, ambiente e popolazioni indigene’ in Rivista Giuridica dell Ambiente
2003.
87
Bachelor in Laws by the Pontificia Universidad Católica del Perú, 1989, Lawyer by the Pontificia Universidad
Católica del Perú, 1998, Master in Social Sciences by the Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede
Ecuador, 1993, and Doctor of Philosophy by The Flinders University of South Australia, 2003.

98
driving force for this change? Which social actors were involved and what was their role? This
paper will review these questions in the light of a case study of oil activities in protected areas
involving indigenous peoples in each country in order to provide an overview of the process by
which these countries developed and improved their oil sector environmental legislation.
OIL ACTIVITIES IN ECUADOR
In 1945 the Royal Dutch Shell Oil Company initiated oil activities in the northern and
central Ecuadorian Amazon.88 The arrival of the oil company brought monetary relations to the
indigenous population. During the 1940s and 1950s the Ecuadorian government formulated its
first colonization programs to attract the Andean rural population to the Amazon forest. The
government created the National Institute for Colonization, and supplied credits through the
National Bank for Progress. These two efforts, the initiation of oil activities and the promotion of
colonization, were to affect the indigenous population.
At the time when Texaco initiated its operations in Ecuador, the concern of the
Ecuadorian government was to promote the industrialisation of the country and oil exploration
was seen as making an important contribution to that goal. During the 1950s Ecuador
experienced a crisis in the export of agricultural products. This fact together with the
predominance of the import substitution model in Latin America, favoured the expansion of
industrial production. Foreign investment increased despite the political instability caused by six
different governments during the 1960s. In 1963, direct foreign investment totalled US$ 96.6
million and increased to US$ 187.5 million in 1969.89
In 1964, the Ecuadorian government granted Texaco a concession of almost one and a
half million hectares. This concession included the area which later became the Cuyabeno
Wildlife Production Reserve. The operations of the Ecuadorian subsidiary of Texaco were the
result of an agreement with CEPE (later replaced by Petroecuador). When Texaco initiated oil
exploration in Ecuador the company operated a consortium with Gulf on a concession granted by
the Ecuadorian government. In 1967, the consortium discovered rich oil deposits at Lago Agrio,
an area within the traditional Cofan land (At the time the Cofan had not settled and were living in
their traditional lifestyle that is moving from one area to other after a few years of use of the land
and its resources), and imported a refinery able to process 1,000 barrels of oil a day. The
consortium found oil in the Shushufindi and Sacha oil fields and expanded its operations. In
1969, the Ecuadorian government reconsidered its oil policy and introduced changes to the
Texaco-Gulf concession. The government took back two thirds of the concession it had given to
the consortium, increased its share of benefits from the contract, created a land tax on foreign oil
companies, required participation by the state corporation in oil production activities, and required
a bigger investment in infrastructure development.
In 1971, the government enacted a new Oil Act that nationalised oil resources. That year
the Ecuadorian government inaugurated a road from Quito to Lago Agrio. In 1971, Texaco drilled
the Marian and Tarapoa oil wells and in 1972 the Cuyabeno, Sansahuari and Fanny oil wells. In
1972, the Ecuadorian Military Junta established CEPE in order to take a more active role in the
development of oil exploration and exploitation. This corporation established a joint venture with
City Investing to exploit the oil wells in the Cuyabeno area. Between 1970 and 1974 the
consortium CEPE-City Investing (CEPE was later replaced by Petroecuador) built a road from
Lago Agrio to Tarapoa in the Cuyabeno area. In 1976, the government pressured Gulf to leave
the consortium and CEPE became the main shareholder in the consortium with Texaco. Thus,
the Ecuadorian government had a clear idea of the role that international companies were to play
in the oil sector and by establishing its own oil corporation was a very active participant in oil
exploitation. Between 1975 and 1979 the consortium built more roads to access the Shuara,
Tetete, Secoya, Parahuaco, Atacapi, Marian 4, Fanny and Sansahuari oil fields. In 1981, another
road was opened to Tipishca which gave access to the northern limit of the Cuyabeno reserve. 90
88
See L. Ruiz ‘La infancia en los pueblos indígenas de la Amazonía ecuatoriana. Una mirada al mundo de los
Cofanes’ (1993) in L. Ruiz (Ed) Amazonia. Escenarios y conflictos.
89
As reported by E. Ayala, Resumen de Historia del Ecuador. (1994) and by A. Acosta, Breve Historia Económica del
Ecuador (1995).
90
See A. Garcés Dávila 'Los Colonos de la Reserva Faunística Cuyabeno: Conflictos por uso de tierras' (1995) in A.
Varea et al, Marea Negra en la Amazonía. Conflictos socioambientales vinculados a la actividad petrolera en el
Ecuador,

99
 The Petroecuador-City Investing consortium started production of oil and natural gas in
1978. Petroecuador also operated as an independent producer in the area since 1984 and in the
buffer zone of the reserve since 1978. By 1992 both companies were also interested in
expanding production by drilling another 15 oil wells before the year 2000. These oil wells would
be located in the Cuyabeno-Sansahuari area within the reserve and in its buffer zone as part of
the Pañacocha-Tiputini project. Between 1972 and 1989 the area between the Putumayo and
Napo rivers produced 65 per cent of the 559,405,000 barrels of oil exported by Petroecuador.91
The Amazonian oil fields produce 99 per cent of Ecuador’s oil production. Oil production
has kept an upward trend since 1972. That year Ecuador produced 28,579,000 bbl. 1990
signalled a 10 per cent decrease in oil production but has recovered since 1991. In 1994
Ecuador produced 138,385,000 bbl and in 1998 oil production reached 141,255,000 bbl. 92
OIL ACTIVITIES IN PERU
In 1867, only four years after the first pioneer oil well was drilled in Titusville,
Pennsylvania, a well was drilled in Zorritos in the Peruvian North West Pacific coast. Peru
started production in La Brea y Pariñas oil fields in 1905. The first exploration for oil in the
Peruvian Amazon occurred in 1911 on Ashaninka land in the central Peruvian Amazon.93
In 1962, Peru started to import oil. The military junta led by General Juan Velasco
Alvarado (1968-1975), following the nationalistic trend of developing countries at the time,
decided to expropriate the International Petroleum Company-IPC, a subsidiary of Standard Oil of
New Jersey, ESSO. As a result of this the government created the Peruvian state oil corporation
[Petróleos del Perú-PETROPERU] on July 24, 1969 aiming to explore and produce oil.94
During the 1980s and early 1990s Peru's oil production had a downward trend. In 1985,
PETROPERU produced 188.500 bbl/d and in 1992 oil production was 115.600 bbl/d. Between
1990-1992 the oil sector was affected by the economic and political crisis left by the Garcia
administration (1985-1990). In 1989, PETROPERU shared the market with one operation of Oxi-
Bridas in oil block XI in the North West and an operation of Occidental in block 1-AB. The
Fujimori government (1990-2001) confronted lack of investment because the country had been
declared ineligible by many international financial organizations. Economically the country was hit
by unusually high rates of inflation and devaluation, while politically drug traffickers and two
terrorist organizations had control over some areas of the country. This economic and political
environment had an impact on an already declining trend in foreign investment in the oil sector.95
In the period 1990-1992, PETROPERU drilled 122 oil producing wells in the North West
oil fields, another 32 in the continental shelf and 15 in the Amazon basin, which adds up to a total
of 169. In the same period, PETROPERU drilled 7 exploratory oil wells in the North West oil
fields, none in the continental shelf and 2 in the Amazon basin, which adds up to a total of 9. In
this period, PETROPERU was responsible of one third of Peru's oil production.
In 1993, as a result of the privatisation process in the Peruvian economy, the government
decided to privatise oil exploration and exploitation seeking to attract foreign capital.
PETROPERU remained responsible for some operations of refining and commercialisation. This
produced a small recovery of oil operations in 1993, however, between 1995 and 1998 oil
production fell again. Since December 1996, all exploration and production operations have been
in the hands of the private sector. By 1998 the oil market was in the hands of 17 private
corporations.96
THE IMPACT OF THE 1970’S OIL BOOM IN THE ECUADORIAN AND PERUVIAN AMAZON
Although there had been some oil activities in the past, the boom of oil exploration
entered the Ecuadorian and Peruvian Amazon regions toward the end of the 1960s and the early

91
Petroecuador Actividad Hidrocarburífera del País. Periodo 1972-1994 (1995b).
92
F Betancourt El Sector Petrolero y la Economía Ecuatoriana (1991) and Petroecuador Actividad Hidrocarburífera
del País. Periodo 1972-1994 (1995b).
93
Reported in Petroperu Libro de Plata 1969-1994 (1995) and J. Dandler et al Pueblos Indígenas de la Amazonía
Peruana y Desarrollo Sostenible (1998).
94
See Petroperu op cit
95
See for instance the data provided by Petroperu Petroperú en cifras (1993) and Ministerio de Energía y Minas Atlas
Minería y Energía en el Perú (1999).
96
See Petroperu Libro de Plata 1969-1994 (1995) and Ministerio de Energía y Minas Atlas Minería y Energía en el
Perú (1999).

100
1970s. In these decades, the Ecuadorian and Peruvian governments faced the growing interest
of international corporations in exploring oil, particularly in the Amazon region. The then
prevailing economic system favored strong state intervention in the economy. These countries
political constitutions stated that the Nation owned natural resources. Therefore, natural
resources should be managed by the state and should be exploited by state-corporations.
However, the expertise, technology and financial resources to carry out the oil business was in
the hands of foreign corporations. Thus, the Ecuadorian and Peruvian governments were in a
situation in which they were very much dependent on foreign corporations to develop oil
resources.
The Ecuadorian and Peruvian governments developed legislation to ensure that oil
resources were on the hands of the state. Foreign companies were to carry out oil exploration
and exploitation in partnership with the state oil corporation (Petroecuador and Petroperu,
respectively). Both states had the hope that these partnerships were to result in the transfer of
technology to the newly created State oil corporations, the training of human resources, and the
provision of an important income for the state.
At that time neither Ecuador nor Peru had a great concern for environmental matters.
However, during the 1970s both countries introduced a legal provision stating that oil wastes
should not be discharged into the environment. This was a very general statement and no
regulations were developed to ensure that this legal provision was enforced. Moreover, the
authority in charge of supervising compliance with this legislation was the Ministry of Energy and
Mines, the very same authority that was in charge of attracting foreign investors and promoting
the development of the oil sector. These were the years in which oil was depicted as “black gold”
and the in-field workers taking a bath in oil celebrated the opening of the first oil wells.
In both cases the optimism with oil led to the construction of pipelines to pump crude from
the Amazonian fields to the Pacific coast. In Ecuador, the military junta led by General Guillermo
Rodriguez Lara (1972-1976) built a 503 kilometre long oil pipeline from Lago Agrio in the lowland
Amazon to the coastal refinery in Esmeraldas. Petroecuador operates the oil pipeline which has a
carrying capacity of 320,000 barrels per day. A 26 kilometre branch of this pipeline connects to
the Colombian pipeline and carries 35,000 barrels per day. The Ecuadorian government used
the construction of the oil pipeline and a number of roads creating a network of oil fields as an
opportunity to spread colonization in order to consolidate populations to protect the country’s
borders.97 Ecuador and Peru had a long history of disputes over their borders, particularly, in
their Amazon regions. However, a successful process of negotiation during the Fujimori
government (1990-2001) led to a peace agreement in 2000.98 In Peru, the junta preferred not to
spread colonization and instead built a 854 km long pipeline, uniting the Marañon river town of
San Jose de Saramuro to the port of Bayovar in the Northern Peruvian coast, using helicopters
and created a number of military posts to keep control of the area surrounding the oil pipeline.
This pipeline has a capacity of 200,000 bbl/d, but it currently carries 75,000 bbl/d of crude oil.99
Toward the mid 1970s the nationalist military juntas ruling Ecuador and Peru enhanced
their approach to the management of natural resources by developing specific legislation for
forests, fauna, lands, and protected areas. This was the first legislation to raise issues such as,
sound management, conservation, rational use and so on. Some of this legislation was to have
an impact on the development of non-renewable resources, as opposing interests will collide.
Moreover, toward the end of the 1970s both countries created national councils responsible for
preventing pollution. The boards of these councils were composed of a very large number of
government departments that found it very difficult to hold meetings and arrive to concrete

97
See F Betancourt op cit and Ministerio de Relaciones Exteriores La Gestión Ambiental en el Ecuador (1993)
98
The constitutional government of Alberto Fujimori went from July 28, 1990, to April 4, 1992. On August 5, 1992,
Alberto Fujimori, with the support of the armed forces and in partnership with Vladimiro Montesinos, intelligence
adviser and corruption mastermind, closed the National Congress and assumed the legislative function, in a peculiar
coup d’Etat. Months later, under international pressure, Fujimori announced the calling of elections, offering to draft a
new Constitution and to re-open Congress. In 1995 and 2000 Fujimori with the support of Montesinos and a well
organized and corrupt political apparatus maneuvered to be re-elected. Finally, on November 14, 2000, a corruption
scandal broke out when a video surfaced, that showed an opposition congressman being paid to join Fujimori’s party.
The scandal caused Fujimori to flee the country and claim Japanese citizenship.
99
Ministerio de Energía y Minas Atlas Minería y Energía en el Perú (1999).

101
measures. Both councils, in Ecuador and Peru, failed to develop an environmental policy for their
country but developed some general standards for the release of pollutants into the air and water.
However, these pollution standards were not enforced by government agencies.
TRANSITION TO DEMOCRACY. NEW CONSTITUTIONS - OLD PARADIGMS
By the end of the 1970s Ecuador and Peru prepared for the transition to democratic
governments. They developed new constitutions (Ecuador in 1978 and Peru in 1979) which
incorporated a large list of human rights including the right to a healthy environment and the
state’s duty to prevent pollution. In conjunction with these human rights the new constitutions
provided citizens with procedural tools to enforce and protect their rights.100 In essence these
legal tools would allow any citizen to request a court to order the suspension of an action that is
affecting the plaintiffs’ right to a healthy environment or to order a government officer to stop
omitting its duty of law.
The transition to democracy was not an easy move as financial crisis, a high debt and an
oversized state characterized most of the Latin American countries including Ecuador and Peru.
This situation prevailed during the 1980s, the “Lost Decade”. The legal framework that shaped
politics and the economy was very much an inheritance from the nationalistic approach of the
1970s. Natural resources were managed by the state but, in a sign of the new openness of the
Latin American state, partnerships were developed with the local private sector.
By the early 1990s the situation had radically changed as a result of the privatization of
development promoted by the ‘Washington consensus’.101 In contrast to the 1970s when state-led
development was in vogue, the 1990s were characterised by a growing privatisation of
development. Globalisation has set up some trends, privatisation is one of them. It means an
increase in private sector investment parallel with a reduction in the size of the state and its role
in the economy. Privatisation transfers 'social responsibilities, political functions and financial
resources from the public to the private corporate sector'. It promotes deregulation in order to
abolish 'public control over economic activity'.102 The privatisation of development refers to the
fact that the private sector has increased its share in financing large scale investments such as
the case of the energy industry. The case studies show, at the national level, a reduction of the
role of the state and its size together with an increase in private sector investment in energy
developments. At the international level, as a result of globalisation, the private sector has also
increased its share in comparison to aid programmes and investment by the multilateral
development banks.
The legislation has slowly started to require that private investors ensure that besides the
normal objectives of their business their project also takes care of some social impacts as well as
provide some space for participation of the local population. As a result of this phenomena direct
state intervention is kept to a minimum while private investors are increasingly responsible for
local development. An example of this is the Pehuen Foundation and the CMPABB, in Chile,
both are privately funded organizations carrying out local development activities and providing an
opportunity for the participation of the local population. Given the fact that the construction of
electricity infrastructure was in the hands of a private business, a number of collateral issues such
as the participation of the public in this process were also in the hands of ENDESA and Pangue
S.A. rather than the state. The state did play some direct role in directing public participation
through the EIA of the Ralco dam. Government intervention occurred in the formal acts of public
administration, such as the granting of water rights, the titling of lands and the approval of Ralco's
EIA, but private organizations were in a more permanent direct relationship with the Pehuenche
people. They carried the weight of organising, negotiating and executing concrete actions to
meet the demands and requirements of the Pehuenche. The significance of this form of political

100
These were the Acción Popular in Ecuador and the Acción de Amparo in Peru.
101
In 1990 J. Williamson published ‘Latin American Adjustment. How much has happened?’ with the support of the
Institute of International Education. In this book he presented what he called ‘a list of accepted policy
recommendations’ (Kerner 2000: 5). These were ten general neoliberal principles in relation to fiscal discipline, public
expenditure, tax reform, interest rates, privatisation, trade policy deregulation and so on. This apparent agreement of
Washington based institutions on a number of economic and political policies is what has come to be known as the
‘Washington consensus’.
102
B Johnston and T Turner The Pehuenche, the World Bank group and ENDESA S.A., Report of the Committee for
Human Rights, American Anthropological Association. (1998)

102
participation is that they were private organizations which offered the space for negotiation and
representation rather than public institutions or government departments. In this case both, the
Pehuen Foundation and the CMPABB, constituted a mechanism of 'contact' between the
Pehuenche and non indigenous society. Both organizations offered a concrete space for
negotiation between indigenous representatives and external actors. While the points of view of
these organizations might have been antagonistic on many issues, through their actions they
created mechanisms for expressing political opinions and channelling social demands, thus
encouraging political participation at the local level. In Ecuador and Peru, the oil industry has
been more successful in avoiding responsibility for the social impact. However, current legislation
has very broad guidelines on social impact. As the case studies show the hard learned lesson is
that corporations try to deny their responsibility for environmental and social impact and when
they do enforce measures to minimise these impacts they take advantage of their bargaining
power generating some trade-offs to local communities including rural populations and
indigenous peoples.
THE UPSURGE OF THE ENVIRONMENTAL MOVEMENT
The openness of the state and the inclusion of a large number of human rights in these
countries legal framework were an invitation for the emergence of citizens organizations in what
came to be known as the non governmental organizations (NGO) movement. Many citizens’
organizations were formed to promote human rights and their enforcement. This move was
followed by the creation of a number of technical NGOs interested in promoting development,
particularly in the agricultural sector. During the 1970s the military juntas had tried to promote
citizens’ participation through grassroots organizations and second level federations that
represented agricultural producers, peasants, workers and so on. In the 1980s many of these
grassroots organizations moved toward a more political approach creating a space for the
development of NGOs interested in providing technical expertise and resources in search of
development.
The growing international interest on environmental matters; the introduction of legal
provisions at the national level to defend the environment; and a growing interest of citizens in
steering the wheel of development and participating in the policy making environment where all
factors contributing to the emergence of the environmental movement in these countries. During
the 1980s a number of NGOs were created in Ecuador and Peru. In Ecuador, Fundacion Natura
was the first NGO to raise the environmental banner. A number of splits from this organization
favored the creation of Accion Ecologica, a more radical NGO, and a number of other technical
NGOs such as Ecociencia and Maquipucuna. In Peru, Pro Defensa de la Naturaleza
(PRODENA) was the first NGO to deal with environmental matters particularly in regard to natural
resource management. A number of successive splits from this organization gave birth to
Fundacion Peruana para la Conservacion de la Naturaleza (known as PRO-NATURALEZA),
Asociacion Peruana para la Conservacion de la Naturaleza (APECO) Asociacion de Ecologia y
Conservacion (ECO) and other organizations which triggered the development of the
environmental movement.
While some of these NGOs were oriented to on-field conservation and rural development
actions, some of these NGOs were also interested in the development of the legal framework and
the promotion of a national environmental policy. Some government agencies were also
interested on these goals and established links with the NGO movement. In Ecuador, Fundacion
Natura, CEDECO and Comisión Ecuatoriana de Derecho y Ecología (CEDE) participated in close
contact with government departments and developed a number of proposals to have a national
environmental law. This organization would expand to the point that it became to be considered
an equivalent of the then non-existent Ministry of the Environment.103 In Peru, during the 1980s,
a proposal to create a Ministry of the Environment was later changed into the development of an
environmental code, which would contain the principles and mechanisms to develop a national

103
On October 8, 1996, the newly elected government of President Abdalá Bucaram (1996-1997) established the
Ministry of the Environment, incorporating the Environmental Affairs Advisory Commission and the different
environmental departments within the public sector, including INEFAN. Bucaram appointed his personal friend Jaime
Galarza Zavala as Ecuador’s first ever Minister of the Environment. The Noboa government (2000-2002) decided to
merge the Ministry of Tourism and the Ministry of the Environment.

103
environmental policy, many local NGOs such as Pro Naturaleza, SPDA and PROTERRA
supported this efforts. This proposal would slowly develop during the 1980s and was finally
enacted as an environmental code on September 7, 1990.
In this context the 1970s proposal of creating and managing a network of natural
protected areas consolidated, in 1990, in the creation of national systems of protected areas
under the supervision of a branch of the Minister of Agriculture. The idea was to create a network
of protected areas representative of the different ecosystems existing in these countries. The
Amazon region with its biological and cultural richness and diversity was the ideal environment for
the creation of natural protected areas protecting a wide number of ecosystems. However, the
richness of the Amazon was also to be found in the underground with the presence of gold and
oil. This richness attracted miners and oil developers into exploring for these resources inside
protected areas affecting not only the environment but also the local indigenous and colonist
populations. This context created a conflictive situation between the Ministry of Energy and
Mines and the Ministry of Agriculture, as their responsibilities collisioned many times.
In the 1980s democracy arrived in the midst of a financial and debt crisis. The new
governments were interested in developing oil resources. New oil blocks were auctioned with low
health, safety and environment standards as no environmental regulation existed at the time.
Following the tradition of the 1970s the industry entered the Amazon region with low standards,
particularly in regard to social and environmental aspects. While oil was extracted from the
underground thousands of barrels of saline water were dumped into the regions' rivers,
underground mud containing heavy metals were disposed into the environment and oil spills
wasted millions of barrels of oil into the regions' ecosystem. These conditions affected the local
populations’ quality of life, particularly the indigenous populations’ health, availability of local
resources and water supply.104
This is the context of the evolution of oil policy in the Ecuadorian and Peruvian Amazon.
In order to gauge the extent of the controversy between oil developers, the state, indigenous
peoples and environmentalists, two case studies will give us insight into the processes by which
the interests at stake operate to influence environmental policy.
OIL EXPLOITATION, PROTECTED AREAS AND ENVIRONMENT IN ECUADOR
The Ecuadorian government created the Cuyabeno Wildlife Production Reserve in 1979
over an extension of 254,760 hectares of flooded tropical forests. On July 12, 1991, the Minister
of Agriculture decided to expand the reserve to a total of 655,781 hectares. The reserve protects
the basin of the Cuyabeno river and a part of the Lagartococha basin. The ecosystems protected
are seasonally flooded forests with swamps which are flooded for up to seven months of the year.
The area varies in height from between 180 and 380 meters over sea level and forms drained
hills mainly composed of clay soils. Researchers have registered 10 species of primates, four
species of alligators and more than 460 species of birds in the reserve.105
The Cuyabeno Wildlife Production Reserve is inhabited by indigenous people from the
Cofán and Siona Secoya peoples. The Cofán are a group of 700 persons who are the survivors
of different contact processes that have gradually reduced their population. The Cofán live in five
communities: Chandia-na’en, Dureno, Duvuno, Sinangu‚ and Sábalo.106 The community of
Dureno is located in the buffer zone107 of the Cuyabeno Wildlife Production Reserve. This
community has been granted an extension of 9,571 hectares. The Sábalo community is located

104
Some of the first accounts of this process were provided by J Kimmerling Crudo Amazónico (1993) and Centro Para
Derechos Económicos y Sociales Violaciones de derechos en la Amazonía ecuatoriana. Las consecuencias humanas
del desarrollo petrolero (1994)
105
A Garcés La Reserva Faunística Cuyabeno: Un Espacio de Conflicto y de Constitución de Nuevos Actores Sociales,
(1993) at 27; Instituto Ecuatoriano Forestal Y De Areas Naturales Y Vida Silvestre Reserva de Producción Faunística
Cuyabeno, Dirección Nacional de Areas Naturales y Vida Silvestre (1995b) and Asanza 1985 and 1988 cited by C
Castaño Situación General de la Conservación de la Biodiversidad en la Región Amazónica: Evaluación de las Areas
Protegidas, Propuestas y Estrategias 1993 at 23
106
A Ruiz op cit at 652
107
This is the area surrounding a protected area which is considered to be a transitional zone where special measures
are taken to ensure that activities do not pose a threat to the conservation objectives of the protected area, desirably also
that the local population participates in the management of the area such as through the Comité de Gestión of the
specific protected area.

104
within the area of the reserve. The size of its population is between 78 people and 285 people.108
The fact that the community is located within the Cuyabeno Wildlife Production Reserve is the
reason that the indigenous people have not been granted title to the land they occupy and use.
The Cofán claim for land titles has been a difficult issue to negotiate. Article 71 of the Forestry
Law stated that no property rights could be constituted over protected natural areas, something
that the Dirección Nacional Forestal was very careful to enforce.
According to Gradwohl and Greenberg cited by Kimerling, Cuyabeno is an example of
protected areas management, however, Kimerling claims that the reserve is protected only in
paper because in reality it is an area open to oil exploitation. In 1972 oil was discovered in the
Cuyabeno lakes. The consortium Cepe-City was established a year later to exploit the area and
since then the area has been pumping oil to the Esmeraldas oil refinery in the Pacific coast. In
1991 the reserve was expanded but together with the expansion of the protected area oil
exploitation occurred. Petroecuador, Petroecuador-Texaco, Clyde Petroleum and Occidental
Petroleum have developed oil exploitation within the reserve.109
In 1989, Ecuador’s long history of oil production under low level and dirty standards came
to a landmark point. A number of environmentalists brought a complaint to the Constitutional
Tribunal arguing that oil exploration in the Cuyabeno Wildlife Production Reserve was polluting
the environment, affecting the local flora and fauna, and destroying the habitat of the local
populations. The Constitutional Tribunal, in a pattern setting decision, decided that oil exploration
should be halted. The decision was notified to the parties and the Ecuadorian environmental
movement enjoyed victory for the first time. However, this victory was to last short. The
President of the Republic, the Minister of Energy and Mines, the Minister of Defense and other
high rank officers exercised pressure over the Constitutional Tribunal. The court met again and
changed its decision requesting the Minister of Energy and Mines and the President of
Petroecuador to ensure that oil activities were carried out properly and without causing any
damage to the environment.
In February 1992, Petroproducción110 presented to the Sub-Secretary for Forestry and
Natural Resources111 an “Environmental Impact Statement on Oil Prospecting Activities”, which
included areas within the Cuyabeno Wildlife Production Reserve. The Sub-Secretary for Forestry
and Natural Resources reviewed and approved the document. During April 1993, Arroyo Vera
Ingenieros, a company contracted by Petroecuador, started to explore for oil in the Imuya, Sábalo
and Paujil fields.112 The area in which the company was exploring was a fragile one, as is most of
the reserve, and it was also close to the Cofán community of Sábalo. Randy Borman113, leader of
the Cofán Community of Sábalo, wrote to Petroproducción to complain about the presence of oil
company workers in the area who said they were authorized to operate there. Borman claimed
that the Sábalo community had not been consulted about the plans for oil exploration. The
indigenous complaint was also directed to the Head of the Cuyabeno Wildlife Production Reserve
who, in turn, reported to Jorge Barba, Head of the Ecuadorian National Forestry, Protected Areas
and Wildlife Institute, the presence of Arroyo Vera workers installing the Sábalo and Imuya oil
wells and camps.
The Minister of Agriculture wrote to the Minister of Energy and Mines to explain that
these activities had not been authorized by his sector, that he had therefore ordered that the
activities be suspended and that he had instructed his sector to start an administrative procedure
to deal with this breach of the law. However, despite this display of interest by the Minister of
Agriculture, oil exploration activities continued in the area.

108
A Ruiz op cit at 650 and A Garcés op cit at 28
109
As reported by J Kimerling op cit
110
A subsidiary of Petroecuador responsible for oil production activities in areas in which Petroecuador has
concessions.
111
On September 14, 1992, the Law creating the Ecuadorian National Institute of Forestry, Protected Areas and
Wildlife integrated the Sub-Secretary for Forestry and Natural Resources of the Ministry of Agriculture and Livestock
into its structure.
112
I reported these issues in Comisión Ecuatoriana de Derecho y Ecología Antecedentes sobre la exploración
petrolífera de los pozos Sábalo, Imuya y Paujil en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno (1993)
113
Son of U.S. missionaries, born in the Cofán Community of Sábalo.

105
 At this stage the Minister of Agriculture invited representatives from the indigenous
communities, the INEFAN, Petroproducción and Petroecuador, scientists, ecological groups and
the tourism industry to meet and present their views on the case. Meetings were held during May
1993 but no definite decision was taken. Local tourism operators opposed oil activities in the
reserve due to the high sensitivity of the fragile ecosystem of flooded forests and argued that the
area was more valuable as a tourist destination than as an oil block. In June, Pedro Proaño, a
tourism operator heading the Committee for the Defence and Sustainable Development of
Cuyabeno, wrote to the Minister of Defence to request that he intervene to suspend helicopter
support to Arroyo Vera Ingenieros in order to restrict their access to the Sábalo oil well area. A
representative of the minister answered that air support had been arranged between Arroyo Vera
Ingenieros and a private operator as a commercial operation, and that the Minister of Defence
could not intervene in such a contract.
On June 6, 1993, INEFAN’s board met and after a long debate over the many issues at
stake decided to deny permission to Petroecuador to continue oil exploration activities in the
area. This was the first time that an oil company had been required to stop oil activities on the
grounds of the violation of environmental regulations.
President Durán Ballén visited the Cuyabeno reserve and inspected the oil operating
conditions in the area. On August 20, 1993, he wrote to Petroecuador’s Executive President
overriding INEFAN’s decision to stop oil activities in Cuyabeno. He said that the company could
resume their activities in the Sábalo, Paujil and Pañacocha fields because, in his opinion, to
continue oil exploration activities in the area would not mean any damage to the reserve. This
decision did not consider that between 1991 and 1993 five oil spills had occurred in the north-
western part of the reserve and that these spills had polluted the rivers and the Cuyabeno lakes,
affecting the local population and the activities of tourism companies that operated in the area.
Pressured by President Durán Ballén’s intervention, INEFAN’s board reconsidered its decision of
June 6, 1993, and authorized exploratory activities in the Cuyabeno Wildlife Production Reserve.
On October 28, 1993, forty Cofán men, women and children occupied the drilling
installations of Petroecuador on the Paujil oil field located in the Sábalo community. The indians
instructed the workers to stop their exploratory drilling and to listen to their concerns. Within
hours, representatives of the company arrived in the area to initiate negotiations with the Cofán.
This was the second time in that year that the Cofán had taken forceful measures against oil
activities: earlier in the year they had burnt a Petroecuador wooden drill site, forcing the company
to abandon it.
The negotiators for the oil company communicated with their head office in Quito where
officials agreed to provide US$ 10,000 worth of solar panels but denied the Cofan demand to
have the right to withhold authorization of further exploration, to have access to environmental
and social impact information and to participate in the environmental monitoring of oil activities.
The Cofán people demanded that a more senior officer be sent to negotiate or else they would
paralyze the project again. In fact, oil activities continued and the indigenous population
continued to negotiate their differences at the local level.
In January 1994, Petroproducción presented an ‘Environmental Impact statement for
Seismic Prospecting’ to INEFAN. This document was in support of a request for authorization to
carry out telemetric digital prospecting over an extension of 1,000 kilometers, including the
Cuyabeno Wildlife Production Reserve and its buffer zone. This exploration project had an
estimated cost of US$ 15 million and another US$ 26 million were to be invested in the
production phase. The environmental assessment was approved and the China Petroleum
Company initiated exploratory activities in the area.
The environmental unit of Petroecuador produced a report in March 1995 on the seismic
activities carried out by the China Petroleum Company, in which they identified breaches of the
environmental standards and health and safety regulations. INEFAN’s board considered the
report but decided to authorize oil prospecting on the condition that the company fulfill the
requirements of the Ministerial Agreement 621, Environmental Regulations for Oil Activities in
Ecuador114, and INEFAN’s own environmental regulations on oil activities.

114
Ministerial Agreement 621, Environmental Regulations for Oil Activities in Ecuador, was published in the Official
Register No. 888 of March 6, 1992.

106
 INEFAN’s board met again on June 8, 1995, and authorized Petroecuador to prospect for
oil in the Cuyabeno Wildlife Production Reserve. However, INEFAN’s resolution contained some
conditions. Petroproducción had to form a commission comprising representatives of the
environmental unit of the Ministry of Energy and Mines, INEFAN, Petroecuador’s environmental
unit and the CEDENMA to measure and analyze the negative environmental impacts of oil
prospecting in the Reserve.
The Cofán people continued to monitor the activities of the China Petroleum Company in
the Reserve and approached it to dialogue about the problems that they had experienced as a
result of exploratory activities. On July 20, 1995, the Cofán Indigenous Organization (ONICE)
wrote to the Minister of Energy and Mines to inform him that in negotiations with the China
Petroleum Company the latter had agreed to stop all seismic activities in the area and initiate
negotiations with Petroecuador on the compensation to be paid for the damages caused by the
China Petroleum Company to Cofán property. Petroproducción agreed to stop seismic activities
in Dureno and compensate the community according to the standards set out in the contract
between the China Petroleum Company and Petroecuador. Delegates from the Cofán
community of Dureno met with the Sub-Manager of Exploration and Development of
Petroproducción to negotiate their complaints about oil activities in the area. They finally agreed
to a compensation of US$ 350 for the damages caused by the installation of seismic lines PE-95-
1135 and PE-95-2090.
Concurrently, a revised version of the environmental regulations for oil activities was
approved by President Durán Ballén. Executive Decree 2982 expanded the environmental
assessment provisions established by the 1992 regulations, recommended the use of
biodegradable products and the use of international safety regulations in air transport, introduced
the payment of compensation to indigenous and non-indigenous peoples affected by oil
prospecting and granted a citizen’s right to denounce to the Sub-Secretary of Environment of the
Ministry of Energy and Mines any case of oil pollution.115
In September 1995, the Director of the Protected Areas and Wildlife Division of INEFAN,
asked Petroecuador’s President, to suspend oil prospecting in the Cuyabeno Wildlife Production
Reserve and requested that INEFAN’s board reconsider Resolution 004. He based his request
on the fact that the company had breached environmental regulations in the performance of
seismic activities.116 The China Petroleum Company’s response was to continue seismic
exploration on the grounds that only INEFAN’s board could review its resolution 004 and order a
suspension.
The ‘Amazon for Life’ Campaign and the ‘Agrupación por la Defensa del Cuyabeno’
wrote to INEFAN’s Executive Director to request the suspension of oil prospecting activities in the
Cuyabeno Wildlife Production Reserve and the review of INEFAN’s Resolution 004. Jorge Barba,
head of INEFAN, declared that the Reserve had been affected by the prospecting activities of the
China Petroleum Company.117
Different departments of the Ecuadorian government have recognized that oil activities
have had negative environmental impacts on the conservation of protected areas. Since 1985,
when the first regulation was approved, the number, detail and characteristics of the legislation
have steadily increased, requiring the participation of different government departments.
However, their general nature and the lack of monitoring and evaluation mechanisms had not
contributed to reducing negative environmental and social impacts. Initially, the assessment of
environmental impacts had been a matter decided exclusively within the energy sector and its
internal environmental unit.
The introduction of these legal standards fostered the incorporation of environmentally
friendly practices, such as a ten million dollar reinjection plant built by Petroecuador (information
115
Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia de la República and Ministerio De Energía Y Minas Reglamento
Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas en el Ecuador 1995
116
R Ulloa Oficio 884 INEFAN/DNANVS, from Roberto Ulloa, Director of Natural Areas and Wildlife, to Jorge
Barba, Executive Director of INEFAN, September 14, (1995) and Instituto Ecuatoriano Forestal Y De Areas Naturales
Y Vida Silvestre Informe de la Dirección Nacional de Áreas Naturales y Vida Silvestre sobre la Prospección Sísmica
en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno (1995) November 10
117
Rainforest Action Network Ecuador cancels rights of State oil company to drill in Wildlife Reserve, December 11,
(1995), http://www.wideopen.igc.apc.org/ran/ran_campaigns/amazonia/victory1.html

107
gathered during field work). In July, 1996, Petroecuador announced that it had chosen Sipetrol to
build a gas processing plant on the Secoya oil field in the Cuyabeno Wildlife Production Reserve,
an area where gas had previously been released into the environment. The decision was in
response to increasing pressure from the indigenous population to improve environmental
conditions in oil production activities, especially in protected areas.118 The plans were to initiate
the works in August, 1996, and have the plant completed by mid 1997.
PROTECTED AREAS, OIL AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN PERU.
Located in the northern Peruvian Amazon, the Pacaya Samiria National Reserve
comprises parts of the provinces of Loreto, Requena, Ucayali and Alto Amazonas. The reserve is
set over the basins of the Pacaya and Samiria rivers and limited by the Marañón and Ucayali
rivers. These latter rivers met in the extreme north of the reserve to form the Amazon river. The
average temperature in the area fluctuates between 20º to 33ºC with an average rainfall of 2,000
to 3,000 mm. A 93% of the reserve is constituted by flooded lowlands. The reserve covers an
area of 2´150,770 hectares characterized by its great extension, its low pendant terrain subject to
floods, a network of rivers that constitute the highest river density in the lowland Peruvian
Amazon, and its permanent evolution due to hidro-geo-morphological changes.119
In 1940, the Peruvian government declared the Pacaya River a protected area in order to
promote the valuable aquatic resources of the basin, among them fish species such as Arapaima
spp. which was highly valued in national and international markets. Over the years different
governments increased the protected area and incorporated the basin of the Samiria river.
Supreme Decree 016-82-AG/PE increased the protected area in 1982 to an extension of
2‘080,000 hectares of flooded tropical forests, which makes this the biggest protected area in the
Amazon basin.120 The protected area is dedicated to the conservation, research and
management of the natural resources of the area and the socio-economic development of the
local colonist and Cocama Cocamilla populations through the rational use of the local resources
and tourism. The reserve contains more than 150 large lakes and a dozen smaller rivers that add
up to 1 percent of the reserve’s area. However, due to the high variation in the rising and falling
water levels, only 13 percent remains unflooded year-round. The basins of the Pacaya and
Samiria rivers produce 300,000 metric tons of fish per year The fauna comprises 330 species of
birds, 193 species of fish, 55 species of amphibians, 40 species of reptiles and 79 species of
mammals, among them some species in risk of extinction, such as the Black Maquisapa monkey
(Ateles paniscus), the Yellow Breasted Maquisapa (Ateles beltzebuth), the vulgar Choro monkey
(Lagothrix lagotricha) and the River Wolf (Pteronura brasiliensis). A population of around 77,000
people inhabits the reserve and its area of influence Approximately 55,000 live in almost 100
settlement within the reserve and operate in subsistence and market economies that use the local
natural resources.121 This population is mostly comprised of colonists, however, some native
Cocama Cocamilla live in the area.122
In the 1970s the region was opened to oil exploration and Petroperu established several
oil wells in oil block 8/8x. Between 1973 and 1976 11 oil wells were drilled in Yanayacu and 6
remained active during the 1990s.123 Inside the reserve only the Yanayacu well remained
operative in 1994.124 Yanayacu produced formation waters with a high content of pollutants. Oil

118
International Gas Report ‘Ecuador/Process: Plant will cut gas flaring’ International Gas Report (1996) No.
304, July 19, pp 30 http://www.nisc.com/scripts/login.dll
119
M Rodríguez Achung et al La Reserva Nacional Pacaya Samiria. Realidad y Perspectivas (1995)
120
Castaño op cit at 45-51
121
World Wide Fund For Nature-DK And AIF Programa Pacaya Samira, Mid-term report (1996)
122
C Schmidt-Lynch 'Myth or mammal? In search of the Amazon's "God of the Waters" Jungle
Dolphins' in Nature Conservancy (1994) Vol 44 No. 2 March/April, pp 16-23; Comisión Amazónica De
Medio Ambiente Y Desarrollo Amazonía sin Mitos (1992); Rodríguez Achung et al op cit at 33;
Peruvian Web Page Principales Áreas Naturales Protegidas (1997)
http://www.ejetres.com.mx/embajada-peru/12a.htm#anchor542800
123
Petroperu Respuestas a preguntas de la Señora Adriana Von Hagen de The Andean Report, Fax September 4 (1991)
124
Schmidt-Lynch op cit at 22

108
spills during production had partially affected the northwestern part of the reserve and damaged
the vegetation.125
The Peruvian Amazon Research Institute studied in 1985 pollution caused by Oxy in the
oil area of the Pacaya Samiria National Reserve. It reported that it had occurred in an area of
rapid waters with the mobilization of enormous masses of water, with a resulting great power to
dilute pollutants; it reported that some aquatic environments presented high concentrations of
cloruros, some 240mg/l; high concentration of high phosphates in rivers Tigre and Corrientes with
60 and 56 mg/l: that Pasto Cocha, Samiria, Yurac-Yacu, Macusari and Caño Inglés had small
pollution of Cr+6; that there were sediments of oil in Pasto Cocha damaging fisheries through bad
flavors in the meat or the moving of species to other areas; that fisheries had been reduced in
their amount and number of species due to the installation of a platform in lake Pasto Cocha and
the development of oil and human activities in the area.126
In 1990, the long process of developing an environmental code carried out during the
1980s in Peru crystallized in this country's first Code of the Environment and Natural Resources.
These were a set of guidelines promoting the development of national environmental policy, the
conformation of a national environmental authority, citizen participation, and rules regarding the
management of natural resources. The approval of the environmental code sparked a bitter
debate between government agencies and environmental NGOs supportive of the measure and
representatives of the oil and mining industry. The latter argued that Peru was undergoing such
economic hardships that it was not prepared to implement costly environmental management
regulations. The government, counting on the support of international organizations such as, the
Inter-American Development Bank and the International Union for the Conservation of Nature,
argued that this was a unique opportunity to take a step forward in the search for sustainable
development. New technologies and procedures would improve the country's production and
would attract international cooperation.
On April 4, 1991, President Alberto Fujimori (1990-2001) signed Supreme Decree 008-
91-EM/VME authorizing the conformation of oil block 61, approving the contract to operate the
block by Texas Crude Exploration Inc. and authorizing the Vice Minister of Energy to sign the
contract with the oil company. The decree was signed by the Ministers of Economy and Energy.
The decree had made a particular interpretation of article 72 of the Environmental Code and had
not mentioned article 71. The decree had not considered that to be valid it required the signature
and approval of the Minister of Agriculture, who had jurisdiction over the national reserve. Block
61 overlapped on a 75% of its extension with the Pacaya Samiria National Reserve. According to
Supreme Decree 160-77-AG and article 71 of the Environmental Code it was not possible to
exploit non renewable resources in a protected area. Moreover oil activities in the Pacaya
Samiria Reserve had already had a negative impact in the reserve. The Head of the General
Directorate for Fauna and Flora suggested that the Pacaya Samiria National Reserve should be
excluded from block 61.127
Environmental NGOs and indigenous organizations ran a campaign to pressure the
government and Texas Crude not to pursue the offer. These organizations linked up with US
NGOs to raise international support as a result of which US congressman Edward Kennedy
intervened to express his concern to the company and the Peruvian government (Interview 1).
The Inter-Ethnic Association for the Development of the Peruvian Jungle, an organization
representing indigenous communities from all over the Peruvian Amazon published on May 19,
1991, their disagreement with the exploitation of block 61. Their comunicado indicated that there
were 180 indigenous communities within the Pacaya Samiria National Reserve which could be
affected and that these communities and other citizen groups had not participated at all in the
decision about exploiting block 61. This fact violated the nature of environmental rights which
had citizens as the main subjects of environmental rights. During May the Minister of Agriculture
expressed that he did not agree with the operation of an oil block in the reserve. This opinion

125
WWF-DK and AIF op cit
126
Instituto De Investigaciones De La Amazonía Peruana Proyecto Contaminación Ambiental por Actividades
Petroleras en los Ríos Samiria y otros (1985).
127
Ministerio De Agricultura Letter 146-91-AG-DGFF (1991)

109
basically split the cabinet in two groups, the Minister of Energy and Mines supporting oil
exploration and the Minister of Agriculture defending the Reserve.128
The Peruvian Environmental Law Society - SPDA - argued that no international institution
such as the World Bank or the InterAmerican Development Bank would support the exploitation
of Block 61 including the Pacaya Samiria National Reserve.129 This opinion summarised the
environmentalists view that the reserve was valuable in itself and that it could yield more profit by
not exploiting oil resources but using the renewable natural resources. This is the alternative
point of view to that of short term economic profit which was argued by the Minister of Energy and
Mines and Texas Crude Exploration Inc.
On May 16, 1991, the Regional Assembly of Loreto made public their opposition to the
contract with Texas Crude. The Acuerdo Regional 045-91-ARA said that it sounded as an illusion
to say that the government had considered environmental protection clauses in the contract when
the experience in the region was that oil exploration had carried great damages in the region.
On May 23, 1991, the Cámara de Diputados made an interpretation of the Environmental
Code and expressed that Supreme Decree 008-91-EM/VME had made a very particular
interpretation of article 72 of the environmental code and had obviated the regulation of article 71
which expressively prohibited the exploitation of non renewable natural resources in protected
areas. The interpretation was made through a ‘moción de orden del día’ (a statement by
Congress) by some 18 deputies led by Guillermo Del Solar and Julio Díaz Palacios.
The SPDA wrote to Texas Crude Exploration Inc. indicating the high risks of a contract
affecting the Pacaya Samiria National Reserve. The SPDA networked with the Natural
Resources Defense Council and the Rainforest Alliance Network to press Texas Crude in the US
to prevent their participation in block 61. Texas Crude answered in a somewhat sarcastic letter
recommending SPDA to take further action on many regards to the oil block 61. Gestión, a
newspaper aimed at business people, reported that the SPDA had threatened Texas Crude with
legal action, but what the letter did was to advise the company about the risks that signing the
contract would expose it to.130
A group of environmental NGOs comprising the SPDA, the Amazon Association, the
Ecology and Conservation Association, the Knowledge Institute, the Development and
Conservation Institute and the Peruvian Foundation for Nature Conservation (Today known as
Pro Naturaleza) coordinated actions to proclaim their opposition to the contract with Texas Crude.
A series of comunicados by environmental organizations warned public opinion that: 1.-
the reserve was the habitat of a number of species whose scientific, economic and cultural values
constituted the main hydrobiological resources bank with an annual production of 8,700 metric
tones; 2.- the reserve is not the only place to carry oil activities but there are other 74 million of
hectares to be exploited; 3.- the decision to exploit block 61 affected the international credibility of
the Peruvian government on environmental matters; 4.- no international finance organization
would support the effort to exploit block 61; 5.- Pacaya Samiria had received and will continue to
receive international cooperation assistance as a reserve; 6.- the environmental code forbad oil
activities within natural protected areas; 7.- the Minister of Agriculture, the competent sector to
authorize any activities within the reserve, had opposed oil activities.
The environmentalists argued that the reserve produced fisheries for an annual $
80’342,022 (8,700 metric tones) with a potential to increase an additional 50% without affecting
the resource. The reserve also produced timber for an annual $ 2,322’317,442. Apparently the
production of three years was enough to surpass a five years investment by Texas Crude.131
On June 13, 1991, the people of Iquitos organized a strike to express their disagreement
with oil activities in the reserve. In the event participated popular, environmental and professional
groups, gathering a crowd of 5,000 people. The Regional Government expressed in a
comunicado that they requested the national government not to sign the contract with Texas
Crude and demanded of Petroperú the 10% oil royalty long due in other oil blocks in the region.

128
La República ‘Contrato Divide a Ministros’ Sunday May 19, p 1 and 4; and ‘Iquitos dijo no al contrato con Texas
Crude y paralizó actividades’ (1991) Friday June 14, pp 8
129
J Caillaux 'Nadie sabe para quien Trabaja' La República (1991) Thursday May 30 p 19
130
Gestión ‘Sociedad Peruana de Derecho Ambiental amenaza a Texas Crude’ Thursday, June 20 (1991)
131
P Solano Pacaya Samiria: El Petróleo o la Vida? (1991)

110
Environmentalists, indigenous peoples and the population of Loreto argued that the National
Reserve was producing resources to supply the cities of Iquitos, Yurimaguas and Nauta in
amount that surpassed the benefits offered by oil exploration. As a result of public discussion
over the convenience or not of carrying oil activities within the Pacaya Samiria National Reserve,
and, after carefully considering the pressure exercised by environmental and indigenous
organizations in Peru and the US, Texas Crude decided not to pursue the offer to exploit oil block
61.132
Government officials supporters of the contract with Texas Crude were uncomfortable
with the result of the conflict. Politicians of the government and other groups were upset with the
environmental NGOs sector and their victory over the issue of block 61. To promote foreign
investment and privatization the government, with Congress authorization, enacted a group of
laws, such as Legislative Decree 653, Law for the Promotion of Investment in the Agrarian
Sector, Legislative Decree 655, Law for the Promotion of Investment in the Oil Sector, Legislative
Decree 708, Law for the Promotion of Investment in the Mining Sector, Legislative Decree 757,
Framework Law for the Growth of Private Investment.133 Between 1991 and 1993 a third or the
regulations of the environmental code were overruled, modified or eliminated in order to foster
foreign investment, minimize environmental impact assessments in new developments and
reduce environmental requirements. Moreover, the regulations required for the code's
implementation that at the time were being drafted were never enacted. The principal
modification to the environmental code was the dismantling of the centralized environmental
authority and the confirmation in Legislative Decree 757 that environmental matters would be a
separate responsibility of each government sector (Interview 2).
As a result of the conflict over oil exploitation within the Pacaya Samiria National Reserve
and, probably, to avoid another conflict such as in this case, the new investment promotion laws
abolished article 71 of the environmental code134 and modified article 72 to indicate that in case of
oil exploitation within protected areas the project should contemplate the duty to carry out
environmental impact statements and the costs of environmental repair.135 However, the oil
sector has maintained a policy of avoiding oil operations within protected areas and introducing
improvements in environmental standards and the regulations governing oil activities (Interview
3). The new regulations included the requirement to coordinate with the local indigenous
communities and with INRENA, the government department responsible for protected areas,
before the oil sector authorized the oil concession.
Despite the fact that the Fujimori’s government overruled one third of the environmental
code through investment promotion laws, the 1990 Peruvian environmental code triggered a
process of development of environmental standards and regulations in every sector. In the oil
sector, Supreme Decree 46-EM of 1993, Environmental Regulations for Oil Activities, set up a
number of new regulations introducing community consultation, compensation, waste
management among other tools. These regulations were developed with the help of foreign
specialists brought from countries, such as USA, Canada and Australia where environmental
requirements were stricter. In fact, the oil sector is the one that has developed the most
comprehensive environmental law framework and is enforcing it successfully. However, most of
these advancements are still minimal and operate with difficulties at the local level, therefore,
there is a need to expand and strengthen this advancements, for instance, through introducing
monitoring and evaluation mechanisms to minimize negative environmental and social impacts.
But this will depend on the ability of environmental and indigenous groups to negotiate and obtain
positive responses from the business community and the government.
*

132
M Scurrah Lessons from environmental struggles in the Andes (1995)
133
Sociedad Peruana De Derecho Ambiental Código del Medio Ambiente: Actualizado, Concordado y Comentado
(1992)
134
Article 71 was abolished by the first final article of Legislative Degree 653, Law for the Promotion of Investments
in the Agrarian sector. Article 72 was modified by article 12 of Legislative Decree 655, the Law for the Promotion of
Investments in the Oil Sector.
135
Sociedad Peruana De Derecho Ambiental Equilibrio, Boletín de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (1995)
Vol 1, No 1, September

111
 In the case of the environmental and social impacts of energy development, the case
studies show how the process of development of the legal framework evidenced some tension
between the text of the law and enforcement of the social fact.136 On one hand, there is the
normative text, the letter of the law, expressing the results of the political debate and parallel to it
runs the social interpretation of the facts, the interpretation done by politicians, private sector,
NGOs and the general public.
LESSONS AND FINDINGS
The observations of a number of common issues in the study and the evolution of these
environmental conflicts in Ecuador and Peru during the 1990s suggest a number of lessons and
findings.
Lessons in the global context.
These lessons deal with the role played by the global environmental policy context.
Although the global context does not determine the national context, the interaction between both
spaces suggests some lessons relevant to the issue of sustainable development.
Lesson 1.- If we want to further promote sustainable development we have to take
advantage of the opportunities provided by the strong synergy between national and international
factors supporting the development of environmental policies, as the case of the development of
international and national law frameworks exemplifies.
At the international level these factors include:
a. the emergence of an international environmental law discourse and legislation,
b. the relationship between national and international NGOs,
c. the relationship between environmental and indigenous peoples’ NGOs,
d. the emergence of an international development bureaucracy more receptive to
addressing environmental and social issues.
However, international factors in themselves do not explain the environmental policy
developments in Ecuador and Peru because, as it is possible to observe in the case studies, there
are a number of complex factors and interests interacting at the national level.
At the national level we have:
e. the pressure from environmentalists and indigenous peoples’ organizations
demanding the enactment and enforcement of environmental regulations to control
tangible negative impacts.
f. the interest of government in minimising environmental conflict by laying a legal
foundation that adequately addressed the environmental and social impacts of
development amidst a policy environment influenced by economic, political and social
interests.
g. the action of the general public which became progressively more involved and more
demanding of answers from governments. This general public also contributed to
setting up the environmental agenda of the different states.
h. the business sector, which preferred to move from discourse to action to develop
environmental policies in order to avoid surprises and to better care for their interests
in environmental management. An example of this can be the series of meetings
organised by ‘Mining, Minerals and Sustainable Development’ and effort to argue for a
sustainable mining.
In the three countries this mobilization suggests a growing concern with environmental
matters and indigenous peoples’ rights, and shows that civil society was ready to take action to
support its demands. As democratization spread over the region, civil society felt more confident
about demanding government action in response to its environmental concerns.
Lesson 2.- If we wish to foster sustainable development in the future, the WB, the IADB
and other international financial institutions will increasingly need to use and respect
environmental considerations in the financing of development. However, we need to bear in mind
that these are not neutral actors because, as pointed out by Silva, they limit the action of the more
alternative environmentalists137.
136
J Habermas Between Facts and Norms (1997) pp 1-9
137
E Silva 'Environmental policy in Chile: the politics of the comprehensive law' in eds F Fischer and M Black Greening
Environmental Policy: The Politics of a Sustainable Future (1995) pp 104-126

112
 The WB has developed an environmental and social framework and continues to
improve its mechanisms and standards. Moreover, the bank claims that it has adopted
sustainable development as a cornerstone of its activities. This means that the Bank gives
environmental and social matters a high priority in its activities and is in favour of the minimization
of environmental and social impacts in the projects it funds.
Findings and lessons on the role of civil society organizations
This section presents a number of findings and lessons that explain the role of civil
society organizations and the relations between civil society organizations and other
environmental policy actors.
Finding 1.- An important finding is that in both countries studied environmental NGOs,
indigenous peoples’ movements and business organizations acted on the basis of participating
within democratic structures, that is, they relied on the system's capacity to process their
demands.
These organizations exercised citizens’ rights within formal democratic structures:
a. they initiated legal actions,
b. they requested hearings with government officials,
c. they demanded participation, and
d. they aimed to modify the policy framework.
Although at some point the Cofan carried out violent actions, they had clear demands
for political participation in oil sector policy that had not been heard. These organizations'
participation not only generated new forms of political participation alternative to that through
political parties but also enhanced democracy by broadening civil society’s participation within
national politics. I agree with Scurrah that NGOs have emerged 'as a powerful social and political
force in both repressive and non-repressive contexts over the past twenty years'. These
organizations' legitimacy has largely been based on a non-political, non-partisan approach in a
context in which political parties have followed a pattern of debilitation.138
This says a lot about the way in which the state allows civil society participation. In Peru
civil society participation in the EIA process has been reduced to attending a public audience or
having access to a copy of the EIA. There is a need to develop public participation mechanisms in
the design, assessment process, and monitoring and evaluation of the environmental and social
impact regulations in place for extractive industries. Although participation cannot solve all
problems, and being aware that inclusive planning and allocation of services can be distorted, it
can still be a useful tool to improve accountability in the decision making process if used with
caution among other technical and financial instruments.139
Finding 2.- Another important finding at the national level is the significant alliance
between environmental NGOs and indigenous peoples’ NGOs in defense of the environment, as
the three case studies show, which confirms Scurrah’s suggestion that building alliances is a
crucial factor140.
This alliance, sometimes explicit and sometimes implicit, shows the relevance of social
movements and their impact on Latin American political action. The success of these social actors
suggests the effectiveness of new forms of political organization that have left aside the mediation
of political parties in order to act directly on the state and press for political responses.
Finding 3.- Environmental NGOs, despite their limited resources, play a key role in
conflicts as they advance the environmental movement cause.
Ecological Action and OINCE in Ecuador, and the SPDA and AIDESEP in Peru, each
with its own particular approach and style, played a key role in advancing an environmental and
indigenous peoples’ point of view. Of course, these organizations were not alone. They received
the support of a large number of NGOs whose networking contributed to the formulation of an
138
M Scurrah ‘De-Militarising and Re-Politicising Democracy in Latin America’ in Political Expressions
(1996) vol. 1, No. 2 pp 67
139
D Porter and M Onyach-Olaa ‘Inclusive planning and allocation for rural services’ Development in Practice (1999)
Vol 9 No. 1 & 2, February at 56
140
M Scurrah Lessons from environmental struggles in the Andes (1995)

113
environmental movement point of view. Each environmental conflict involved the participation of a
wide range of NGOs. However, some of them served as focal points for networking and played a
leading role in a particular conflict. Ecological Action is an activist organization that trains and
educates its activists. The SPDA is a professional team of lawyers with a strong emphasis on
lobbying. The Sábalo community is a small local level organization that took its struggle into the
national political space. In the Peruvian case the lack of a local indigenous organization at the
time favoured the participation of AIDESEP, a national level indigenous organization.
Finding 4.- Besides the obvious environmental impacts reviewed in the case studies,
the main impact of these environmental conflicts was the cultural impact on the indigenous
population. In the three cases, environmental and social conflict was the result of the
encroachment of the national society on the indigenous population.
The government’s legal and political framework for development had not properly
considered the issue of the rights of local populations. The legal framework was more oriented to
regulating the relation between the state and private investors, but there were no clear regulations
to ensure respect for the rights and property of local populations. As such, the legal framework
was an invitation to conflict and abuse. The government had overlooked the existence of
stakeholders who were crucial to the success of any of these enterprises.
Despite the importance of the cultural impact, the legislation has not adequately
addressed this issue. The development of legislation to address environmental concerns in
development projects has not proceeded together with the development of legislation to
adequately address cultural and social aspects. The concerns with the cultural impact of
investment projects are still developing and so there is a need to strengthen the consideration of
and respect for cultural and social rights. Thus, the formulation of legislation addressing cultural
issues is something that we will probably witness in the first decade of the new millennium.
In Peru, Supreme Decree 46-93-EM, the Environmental Regulations for Oil Activities,
introduced an article addressing the impact on indigenous peoples and peasant communities.
Article 12 states that 'when a project can affect native or peasant communities the EIA should
include the necessary measures to prevent, minimise or eliminate negative impacts on the social
group, their culture, their economy and their health'. This is a very broad statement which in the
end allows everything and guarantees nothing. Fortunately, Peru has ratified ILO covenant 169
which is in force since February 2nd, 1995 and has constitutional status141. Therefore, ILO 169 is
above Supreme Decree 46-93-EM in the structure of Peru's legal system. A similar case is that of
Ecuador where ILO 169 is also above the regulations of the oil sector. The entry in force of ILO
169 in Ecuador and Peru meant the automatic modification of oil, gas, forestry, agrarian, mining
and fisheries legislation in the sense that the regulations will be interpreted respecting and
enforcing the applicable stipulations of ILO 169. In this same line there is a recent ILO ruling in
support of the acción de amparo obtained by the Shuar (FIPSE) in Ecuador preventing oil
companies from negotiating with individual communities.
Finding 5.- In the 1990’s the defense of the right to land was presented by the
indigenous population as the defense of the environment.
This change from the right to land to the right to the environment is apparent so long as
we understand that indigenous peoples have been demanding in all these decades their right to
manage their territories. Indigenous peoples have always demanded their right to manage a
number of resources as their vital space. However, legislation has always tried to foster the

141
See J Dandler et al Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana y Desarrollo Sostenible (1998) at 1, 105.
The Peruvian Constitution states in final article 4 that 'the regulations regarding the rights and liberties that the
Constitution recognises are interpreted in conformity with the Universal Declaration on Human Rights and the treaties
and international agreements on these matters ratified by Peru'. This rule has to be interpreted considering article 2 of
the Constitution, which guarantees every person a number of rights, and article 3 which states that 'the list of rights
stated in this chapter does not exclude other rights that the Constitution guarantees or other of similar nature or that are
based in the dignity of man, or in the principles of people's sovereignty, the democratic rule of law and the republican
form of government'. This means that all human rights are protected by constitutional guarantees, such as acción de
amparo, habeas data, acción popular, acción de inconstitucionalidad and acción de cumplimiento. Therefore all
human rights treaties or agreements have the level of a constitutional norm.

114
agricultural use of the land in detriment to and exclusion of other agrarian uses, such as the
management of forests, wildlife, non timber products and so on.
Finding 6.- The current situation of indigenous peoples is the result of a historical
process of political marginalization, geographical isolation and economic dispossession.
With regard to their geographical isolation, indigenous peoples have been pushed to the
edges of national society and forced to live on the fringe of rural societies. In the case of the
Cofan, the Cocama Cocamilla and ribereños142, the area where they live is so exotic to a western
mind that it is considered a wildlife production reserve. This categorization has both positive and
negative implications for the indigenous peoples. On the positive side:
a. there are a number of resources, such as wildlife, forest, and non timber resources,
available for the use of this population.
b. indigenous peoples are able to reproduce a centuries old pattern of life that would be
impossible to reproduce in an urban area.
c. the relative isolation of the area ‘protects’ them from the difficulties usually associated with
more densely populated areas.
On the negative side:
d. the fact that the area is a wildlife reserve prohibits land titling in favour of the Cofan and the
Cocama Cocamilla, although most people understand that this is their traditional homeland.
e. the isolation and remoteness of the area also means lack of access to the local level of
political decision making so that there is no city council responsible for local management, or any
political institution able to process local citizens' claims. This has a negative side effect in that the
indigenous peoples are left alone to solve all their problems while a more urbanised community
would have the support of the local city council. But, again, the positive side is that the indigenous
peoples are left alone to decide their own future without any intervention from other local
populations, such as colonists. However, there is an increasing number of indigenous peoples
that live with colonists.
f. there is no intermediary between these local populations and powerful external actors, such
as oil companies. This fact makes them more vulnerable to external pressure and also forces
them to ‘produce’ human resources able to represent them and to carry on successful negotiations
in western terms.
With regard to economic dispossession, these populations have access to natural
resources for their subsistence as long as they remain as part of the natural protected area.
However, if an external actor decides to make use of some of the local resources or an indigenous
person decides to move to a more urbanised area they will lose their right to use the land.
Finding 7.- One central problem in the constitution of indigenous groups as political
actors is the question of representation.
Indigenous groups, as is the case with many social movements, ‘lack authoritative,
hierarchical structures of representation’. It is very difficult for culturally distinct communities to
choose leaders that are representative of the groups’ value structures and perception of their
problems and that are effective in the arena of political representation and negotiation. I suggest
that this is one of the concerns generated by the transition from premodern to postmodern
indigenous representation.143
Lesson 3.- If we are to promote sound environmental policies we have to consider the
extent of the compromise between governments and the business sector; most governments are
interested in energy developments even at the cost of negative environmental and social impacts.
The companies involved, firstly, denied the importance of environmental and social matters and
then claimed to have adequately addressed those issues and lobbied governments to avoid or
reduce their responsibility.
In Ecuador, the conflict between environmental concerns and economic development in
the case of oil exploration was solved by President Sixto Durán Ballén in favour of oil exploitation.
The Durán Ballén administration modified the hydrocarbon legislation to ‘allow for easier

142
.- Ribereños are mestizos that have incorporated into the seasonal resource use patterns of Amazon tropical lowlands.
143
This statement follows the line of argument suggested by A Brysk ‘Turning Weakness into Strength. The
Internationalization of Indian Rights’ Latin American perspectives (1996) issue 89, Vol 23, No. 2 Spring, pp 38-57

115
exploitation of national resources’.144 President Durán Ballén intervened in support of oil
companies in a local dispute and in the international arena favoured Texaco's position in a New
York court. In the Peruvian case, the Fujimori government aimed to attract foreign investment to
develop oil resources at the cost of environmental care and regulations. In fact, the government
abolished article 71 of the environmental code which banned oil activities inside protected areas.
In both cases studied, governments were supporters of energy production at the same
time as they were concerned with developing a legal environmental framework. Both needs
apparently clashed when we look at how each particular environmental conflict evolved. This fact
was also reflected in the cabinet where contending positions were represented in the points of
view of the Minister of Agriculture and the Minister of Energy and Mines. But if we look at how the
environmental law framework developed we can see the development of a legislation that is
stricter and that allows some degree of civil society participation.
Lesson 4.- Another lesson is the contribution of NGOs to building social capital,
organizations involved reached the local population in an effort to help them organise, train and
produce new human resources able to carry out local development and defend their interests.
The term social capital has been used in reference to values, informal and formal
organizations, networks linking people, networks linking organizations and national institutions.
Bebbington and Perreault define social capital as ‘composed of and inheres in the combination of
civil society organizations and the networks linking these organizations and the individuals within
them to other organizations and individuals’.145 Thus, social capital has been understood as
comprising six different forms: family and kinship connections, social networks or associational life
related to groups or organizations; cross-sectoral linkages, or networks of networks that link
organizations of state, market and civil society around problem solving tasks, political capital; the
informal relationships and norms that link civil society and the state, and which determine levels of
social control over the state; the institutional and policy framework regulating public life; and social
norms and values, such as trust.146 The theoretical framework of social capital suggests that
social networks and other forms of association in civil society affect the way in which markets and
states operate at the same time that they are affected by states and markets. As a consequence
of this, they influence the social distribution of the benefits of economic growth.147
Lesson 5.- Another lesson is that in both cases studied environmental and indigenous
peoples’ organizations learned that in order to ensure respect for their rights they needed to
demand their right to participate in the environmental policy process. Inherent in the attitude and
discourse of environmental and indigenous peoples’ organizations is a demand for citizenship148.
These environmental NGOs used every opportunity they had to have their say and have
their voice heard during the evolution of these conflicts. These organizations not only demanded
participation but also exercised their environmental and social rights by undertaking legal and
public actions. These actions led to the constitution of these environmental NGOs as pressure
groups. The interviews show that the indigenous populations in both countries were presenting a

144 S Mumme and E Korzetz ‘Democratisation, Politics, and Environmental Reform in Latin America’ in G MacDonald D Nielson and
M Stern Latin American Environmental Policy in International Perspective (1997)
145
A Bebbington and T Perreault 1998, Social Capital and political ecological change in highland Ecuador: resource
access and livelihoods
146
Harris and De Renzio 1997 cited by A Bebbington and T Perreault op cit
147
Bebbington, Anthony 'Social capital and rural intensification: local organisations and islands of sustainability in the
rural Andes' in The Geographical Journal (1997) Vol 163, Nº 2, July, at 190
148
Latin American constitutions have consecrated a number of political rights in favour of their nationals. However,
the recognition of these rights is a declarative and formal act that requires to be implemented in detail through the
introduction of these rights in government procedures, policy design and monitoring and evaluation procedures.
For decades citizen participation has been reduced to the right to vote in elections, however, citizen organizations such
as human rights organizations, environmental rights organizations and indigenous peoples rights organizations, have
fought for their right to have their voice heard. Thus, when I say that environmental and indigenous peoples NGOs are
presenting a demand for citizenship I mean that these organizations are demanding effective measures that allow them
to enforce their rights granted in international agreements, national constitutions and national legislation. The process
of widening the scope of citizen participation in environmental policy is a slow and continuos process that is not going
to be easily granted by other policy actors that benefit of the status quo it has to be earned through active citizen action.

116
claim for citizenship rights and their incorporation into western society and the recognition of
cultural diversity.
These organizations are eager to participate in western society on better terms. They
have also demanded the recognition of cultural diversity in both countries. While some indigenous
peoples, such as, the Shuar and Quichua in Ecuador, and the Amuesha and Aguaruna in Peru,
have a long history of political participation which goes back to the 1960s and 1970s, other groups,
such as, the Cofan in Ecuador and the Cocama Cocamilla in Peru, only initiated their
organizational process and political participation in the 1990s.
One of the most consistent demands from indigenous and environmental organizations
has been the right to participate in environmental policy making.
Opportunities include:
a. a more direct access to information.
b. the opportunity to express their opinion through a formal mechanism.
c. the possibility of creating a negotiation space with otherwise antagonistic parties.
Risks include:
d. the use and portrayal of indigenous and environmental participation as a legitimising means,
which may occur even when these organizations disagree with the decision that has been taken
and vote against it. The fact that they have expressed their opinion can concede legitimacy to the
decision.
e. the need to develop an ad hoc team of representatives and specialists in order to analyse
and resolve every matter that is put under their consideration. This could result in the
bureaucratization of indigenous peoples’ or environmental organizations beyond their means and
capacities.
Lesson 6.- Another lesson is that the demand of civil society organizations to
participate in policy making also places a demand on their own organizations to become more
professional in their efforts to influence the policy environment. As a result of the recognition of
their right to participate, indigenous organizations were pressured to develop negotiation and
lobbying skills in order to interact effectively in the policy space with representatives of the state
and private business.
As a result of these environmental conflicts, local indigenous peoples strengthened their
organizations and developed negotiating skills to deal with the challenges posed by private
companies and governments. The need to constitute themselves as actors in the management of
environmental conflict required the organizations to have indigenous leaders who were versed in
Spanish and had a basic knowledge of how to deal with external institutions. Thus, the need to
defend their land forced the indigenous communities into the acquisition of human capital in order
to gain access to political space and guarantee an adequate representation of their interests.
Lesson 7.- Another lesson is that indigenous peoples’ organizations, in order to protect
their environment and rights, have learned the need to question their government’s right to set the
priorities for the development of the land they live on without consulting them.
National and local environmental and indigenous NGOs consolidated as pressure
groups demanding citizens’ rights and the enforcement of environmental legislation. These
organizations increased the power of their demands by using a human rights discourse.
Indigenous organizations argued that the government should consult them when making a
decision that involved their future. These organizations used the legal framework to ensure that
their rights were respected. The demand for direct participation and the continuous activity of
these organizations in support of their claims bore some fruits, as in the Ecuadorian case where oil
sector regulations incorporated monetary compensation for the population affected by oil activities.
Findings and lessons on environmental policy and law.
This section presents findings and lessons related to the impact of the case studies on
environmental policy and law.
Finding 8.- Another finding is the fact that the introduction of environmental and social
policies in the energy sector also meant to some extent the democratization of the activities of
energy corporations, as they had the need to negotiate the impact of their operations on the local

117
population. Petroecuador and Petroperu were used to a vertical authoritarian management
structure and were not used to negotiating with local populations.
These corporations have only recently started to address the environmental and social
impact of their activities during the 1990s. Both companies had been shaped or influenced by the
authoritarian nationalistic military juntas that ruled Ecuador and Peru during the 1970s. All three
companies confronted the challenge of negotiating with the local population with different
approaches. Petroecuador and Petroperu did not need the agreement of the local people to drill
on their land, a land that in many cases had not been titled in favour of indigenous peoples. Oil
companies’ operations did not require removing any people.
Finding 9.- During the 1990s there was a permanent debate about the different
concepts of sustainable development.
The many concepts of sustainable development set up the framework within which the
government was to lead the development process. In that sense, even the most radical proposal
served as a contribution from which to derive policy alternatives. Although the government was
more likely to listen to its development bureaucracy, alternative voices and proposals contributed
to assessing the impact of development and to redirecting government efforts.
The environmental conflicts which occurred in these countries evidenced the
confrontation of two different models of development. However, the evolution of these
environmental conflicts showed that both models of development no longer existed as separate
entities. Both approaches to development had increasingly recognised each other. This was a
consequence of the evolution and institutionalization of environmental matters. As a result of
these processes, most corporations were no longer opposed to environmental regulations per se,
but in favour of regulations that were reasonable, clear, stable and acceptable both to themselves
and to organised pressure groups. In the same way, most of the environmental movement was
not against economic growth, but in favour of compliance with existing environmental and social
regulations and the development of this framework. However, some hard liners on both sides
remained.
In these case studies no one was opposed to development. Everyone agreed that
some form of development was needed to improve peoples' well being. The differences between
the conflicting parties were over the goals of development, the environmental costs people were
prepared to accept, and who would pay the costs of development, i.e. industry, indigenous
peoples, the rural population or society at large.
Finding 10.- In both cases studied, the conflict between different models of
development was also reflected in the space of the many government departments.
In Ecuador, the Minister of Energy and Mines and the Minister of Defense favoured
promoting oil activities at the cost of environmental damage while the head of INEFAN tried to
safeguard the Cuyabeno reserve. However, in the Ecuadorian case supporters of energy
developments were more powerful than the agencies opposing their plans. In the Peruvian case,
the environmental debate reached the heart of the government, producing a split in the cabinet
between those supporting oil developments and economic growth and those supporting
environmental care and environmentally sound development. This meant that a cabinet division
occurred around the issue of how to understand and formulate development and what activities to
encourage in order to achieve their goals. It is important to note the attitude of the Minister of
Agriculture who stressed his opposition to the operation of an oil block inside Pacaya Samiria.
Finding 11.- Governments have slowly learnt to provide for citizen participation at some
stage of the administrative process. Until the early 1990's governments entered into environmental
conflicts with the view that energy development was something to be discussed, negotiated and
settled between them and the private companies involved.
Local populations and environmentalists were not considered as part of the initial
negotiations, but rather as an issue to be dealt with once the operations started, that is, there was
no recognition of these populations' right to participate in an agreement that was to transform their
habitat. Although the government had a general duty to care for the environment and local
population, these governments' attitudes showed how little value they placed on the environment
to be transformed. However, from the local population's point of view, the environment was
everything as it constituted their habitat and ensured the survival of their way of life.

118
 Finding 12.- In both cases studied there was a weak presence of the state at the local
level, which in most cases resulted in the private companies being responsible for negotiating their
differences directly with the local population.
Under this approach, the state at the national level avoided entering into direct
negotiations with the local population. They only came in contact when, in an effort to be heard,
the local population reached the national level of the state and demanded an answer. The
physical distance between the local and the central government is also a distance that distorts the
discourses, and sometimes, the practices by which conflicts are managed. The relative absence of
the state at the local level favours direct negotiation between the company and the local
population. This is a serious case in which the lack of intermediate authorities can worsen the
conflict, and can lead to deceit, manipulation and excesses. The relative absence of the state and
the enormous capacity to mobilise resources can lead to a construction of the local space that is
functional to the company’s project.
Finding 13.- Environmental conflicts have the potential to impact on the development of the legal
framework. This impact can be either positive or negative. An environmental conflict can:
a. prime the development of environmental legislation,
b. stop the implementation of long awaited regulations, or
c. turn the direction of environmental policy development toward more lenient forms of
development.
In the Ecuadorian case, the impact was a positive one as it contributed to further
developing the environmental law framework while in the Peruvian case the impact was a negative
one, in the short term, as the government decided to abolish some environmental legislation.
However, in the long term the overall trend favoured the further development of environmental
legislation.
In the Peruvian case, Texas Crude's cancellation of their contract represented an
enormous blow to the Fujimori government whose highest priority was to secure foreign
investment. The government believed that this cancellation was the result of environmental and
indigenous groups using the legislation to place restrictions on oil activities in the region. In order
to avoid another difficult incident and to open paths for future foreign investments in the oil sector,
they amended the legislation. Thus, the government modified and overruled one third of the
environmental code in order to reduce restrictions to natural resource use.
Finding 14.- Despite the fact that the development of environmental legislation is a slow
process, during the 1990s, the countries studied experienced a trend in favour of more detailed
and stricter environmental regulations.
In Ecuador, the effort to establish a national environmental policy and legislation only
crystallised in 1999 with the introduction of an environmental law. However, during the 1990s
sectors such as the oil sector had initiated a process of incorporation of environmental legislation
and institutions which certainly contributed to institutionalise environmental matters in the country.
In Peru, despite the fact that in November 1991 the Fujimori government abolished and modified
part of the environmental code, the Peruvian environmental legislation is now more developed
than it was prior to 1990.
Finding 15.- In both countries studied environmentalists felt that EIA procedures were
criticised by some NGOs as a mean to legitimise the negative environmental impact of
development projects, despite the fact that they proved to be a good source of information about
the environmental impact of development projects.
Lesson 8.- During the second half of the 1990s both countries studied learnt that in
order to promote sustainable development they needed to start a process of development of
environmental legislation and institutions.
The process of institutionalising environmental issues contributed to the generation of a
space for the interaction between different stakeholders. Due to the development of
environmental legislation in each country, national environmental authorities were created and an
overarching environmental law framework now exists. In the three cases it is necessary to point
out that the introduction of general statements of environmental care had not prevented pollution
so that there was a need to develop more detailed and strict procedures for pollution control.

119
 Lesson 9.- Another lesson is that the process of building sustainable development has
in environmental law a very effective tool, which has come to be a key resource among the many
human rights instruments available for civil action.
The state, environmental groups and the local population benefited from the constitution
of an international environmental rights discourse and practice. This discourse was the legal basis
from which to derive support for the development of national environmental policies. At the
international level, the creation of a complex group of international environmental treaties and
instruments favoured the development of national environmental legislation. Many of the treaties
were incorporated as national legislation and some of them required further implementation
through new legislation. Thus, the constitution of an international environmental discourse and
practice had a positive impact at the national level, supporting the efforts of national actors
demanding the formulation, evaluation and implementation of environmental policies.
Lesson 10.- Another lesson that emerges from the case studies is that due to the fact
that the processes of implementation of major development projects and the development of the
legal framework ran parallel, environmental conflicts have a potential to have a great impact on the
legal framework. The evolution of the case studies allows us to understand the characteristics of
the process of development of environmental legislation in the energy sector in Ecuador and Peru.
Investment projects were in the hands of the private sector and the government was expected to
play a regulatory role but the problem was that at first the environmental law regulatory framework
had not been developed. Therefore, we ended up witnessing a process of development of the
legal framework that ran parallel and contemporary to the implementation of such major
development projects as oil exploration and exploitation in the Amazon and hydropower in the
Andes.
The case studies show that in Ecuador and Peru the process of development of
environmental legislation in the energy sector occurred in at least three stages:
1.- A first stage was characterised by the non existence of legislation on the environmental and
social impacts of oil developments, that is, the matter had not yet achieved the status of being
political, and the bureaucracy had, in fact, left all these matters under the control of the private
investor who bore no responsibility for these matters. Such was the case of oil development in the
Ecuadorian and Peruvian Amazon in the 1960s.
2.- A second stage was characterised by the state making use of a new discourse that
incorporated environmental matters as a political issue. The legislation introduced some general
statements but no monitoring or evaluation mechanisms were implemented. Such was the case of
oil development in the Ecuadorian and Peruvian Amazon in the 1970s.
3.- The process of institutionalization of environmental matters was a result of the
commencement of a third stage in which the state assumed control over a certain number of
political issues previously not legislated and prepared its legal and institutional set up to monitor
and evaluate compliance with the law, that is, the introduction of EIAs, the enactment of
regulations, the setting of standards and the regulation of due process for review and appeal of
aspects that had been previously ignored by the legislation. Such has been the case in the energy
sector in Ecuador and Peru since the mid 1990s.
We are still to witness the incorporation of monitoring and evaluation mechanisms which
incorporate civil society participation and, probably, cultural impact regulations.
Lesson 11.- Another lesson learnt, both in the national and international spaces is that
the development of environmental law has been markedly sectorial149. Therefore, if we are to
further develop environmental authorities in the region we need to recognise the strengths,
weaknesses and failures of such an approach.

149
This means that instead of a general legislation integrating the management of, say, all natural resources, every
natural resource is addressed separately. It also implies that every sector of government activity develops its own
environmental regulations and standards. Each Ministry is responsible for the enforcement and supervision of the
environmental management of the activity it regulated, rather than through a holistic approach using a transectorial
environmental institution.

120
 This was a purposeful decision by both governments and, as Momtaz suggests, the
sectorial approach is also a characteristic of the development of international environmental law.150
Despite the fact that there were central environmental agencies the development of environmental
policies was markedly sectorial. As a result, some sectors, such as mining or oil, achieved a
certain level of development of environmental policies that was different from, say, the agricultural
or housing sectors. As a consequence of this sectorial approach, the factors influencing the
development of environmental policies had a differentiated impact in different sectors of public
activity. The centralism of the political system also influenced the policy approach on
environmental matters. Ecuador and Peru maintained a markedly sectorial central management
despite their efforts to establish regional branches of the central environmental authority. In
Ecuador and Peru the energy sector was responsible for enforcing environmental legislation in the
oil sector. Moreover, in the Peruvian case, to proceed with a criminal accusation you were required
to have a report by the sectorial authority stating that a breach of the environmental legislation had
occurred151.
Lesson 12.- Another lesson learnt in both countries studied is that if we are in favour of
fairness and justice, we need to provide legal and financial measures to repair areas and
compensate or reallocate people and fauna affected by ‘historic pollution’152. The legislation was
developed looking at future cases and not dealing with the past. Environmental standards were to
be required of any activity that would occur in the future, new or already in course. However, what
had been polluted in the past was not considered.
In the case of mining and oil pollution this meant that all wastes dumped into the
environment previous to September 8, 1990, when the Peruvian environmental code was enacted,
would remain there and nothing would be done. Proponents of this view argued that in order to
have legal certainty [seguridad jurídica] it was not necessary to legislate about the past, that is, it
was not necessary to require miners from the last 500 years to comply with legislation passed in
1990. However, these wastes, containing chemical reagents and toxic substances left by
operations carried out in the last 500 years, continued to affect rivers, lakes, wildlife and human
life.153 Therefore, something needed to be done. Someone has to assume, at least a share, in an
effort to ameliorate the areas affected.. By saying nothing about this issue and by leaving the
wastes where they were, the government is overcharging local and rural population, indigenous
peoples and nature. The extent of this problem needed to be assessed in order to adequately
share the responsibility among industry, tax-payers and international cooperation agencies. In the
three countries studied, governments said nothing about past environmental pollution and the
huge environmental debt it represented.
Findings on development
This section presents findings in regard to the characteristics of development in Ecuador
and Peru in the 1990s.
Finding 16.- Another finding that emerges from the case studies is that they are an
example of a phenomenon which affected the Latin American region in the 1990s: the privatization
of development.
In contrast to the 1970s, when state-led development was in vogue, the 1990s were
characterised by a growing privatization of development. Globalization has set up some trends,
privatization being one of them. It means an increase in private sector investment parallel with a
reduction in the size of the state and its role in the economy. Privatization transfers 'social
responsibilities, political functions and financial resources from the public to the private corporate

150
D Momtaz ‘The United Nations and the protection of the environment: from Stockholm to Rio de
Janeiro' in Political Geography (1996) vol 15, No 3/4 at 265
151
This is the case in Peru since the 22nd of June 1996, when Law 26621 came into force.
152
Some European countries, such as Belgium and the UK have regulated the issue. Belgium refers to the issue as
'historical pollution' See J Matthieu Re: Environmental debt (2000) Sat 5 February. In the UK environmental
legislation goes back to the 19th century. Mining which occurred in the past caused land degradation. Some of this
land is now being cleaned up. The case is particularly bad in regards to the 'contaminated land issue' caused by old
mining and gas works. See S Boehmer-Christiansen Re: Environmental debt (2000) Wed, 2 February.
153
Latin American And Caribbean Commission On Development And The Environment Dawn in the Andes (1997) at
39

121
sector'. It promotes deregulation in order to abolish 'public control over economic activity'. The
privatization of development refers to the fact that the private sector has increased its share in
financing large scale investments such as the case of the energy industry. The case studies
show, at the national level, a reduction in the role of the state and its size, together with an
increase in private sector investment in energy developments. At the international level, as a
result of globalization, the private sector has also increased its share in comparison to aid
programmes and investment by the multilateral development banks.154
Corporations deny any responsibility for causing environmental and social distress and
impacting on the human rights of the population involved. Moreover, corporations operate with a
great deal of secrecy because they are not open to public scrutiny. Even worse,
'Once a public lending authority turns over the money to a private
developer, it loses much of its leverage to compel conformity with
whatever standards or restraints it may have imposed as conditions for
granting the loan'.155
Finding 17.- The economic and physical dimension of energy developments require the
completion of a number of construction works that are perceived as local development.
Moreover, for many policy makers these projects are perceived as national
development. Whether they are considered to be development should be a function of the degree
to which they contribute to the well being and the improvement of the conditions of life of the
population involved.
In the case of oil activities in the Ecuadorian and Peruvian Amazon, oil companies were
responsible for building roads, pipelines, camps and infrastructure to pump oil to the coastal
refineries. In most cases these activities affected or involved the local population but
municipalities played no role in these conflicts. It is only very recently that environmental
authorities have entered the debate around managing the environmental and social impact of oil
activities.
Finding 18.- The realities of the pluriethnic society and the different modes of
production have been largely ignored by modern society in Latin America.
The State and its representatives are interested in the development of a capitalist
society and Ecuador and Peru are no exception. The national development policy is to establish a
capitalist economy able to compete in the world market.156 However, the existence of a large part
of the population living in a subsistence economy raises a difficult question about the interaction of
different modes of production and different cultures. Thus, the articulation between a western
'modern' economy and those patches of traditional economies still surviving is difficult for any
government and mostly avoided by government officials. Indigenous peoples are recognised as
culturally different but economically they are perceived as part of the agricultural sector,
somewhere between the traditional and the modern, and not as a separate economic reality.
The nineteenth century view of development recommended the replacement of the
backward by the modern, a process which implied the physical replacement of one contingent by
another, the sweeping advancement of one society over the other or of one mode of production
over the other. An example of this is the letter from Karl Marx to Abraham Lincoln congratulating
him for the replacement of an outdated mode of production by force. Marx's vision of the role that
the traditional populations could play in the modern world was that of being incorporated, educated
and trained as cheap labour or being swept away. This vision persisted in the twentieth century.
The postmodern form of ecological capital implies an expansion of the economic
discourse beyond the realms of labour and nature to the very core of life itself.157 In the
postmodern era the individual and the community have increasingly been granted property rights
by the state on the condition that they accept to negotiate them in the markets, although some
restrictions apply, as in the case of indigenous lands which in many cases cannot be mortgaged or

154
B Jonhston and T Turner The Pehuenche, the World Bank group and ENDESA S.A. (1998) at 34
155
Johnston and Turner op cit at 35
156
See P Pazmiño and C Soria 1993 ‘Apuntes para un análisis de la política forestal en la Amazonía’ in L Ruiz
Amazonia. Escenarios y conflictos at 331; and C Soria Análisis de la Legislación y Política de Áreas Naturales
Protegidas Forestal, Vida Silvestre y Desarrollo Amazónico en el Ecuador (1993) at 4
157
A Escobar Encountering Development, The Making and Unmaking of the Third World (1993) at 203

122
sold, or in the case of national parks where the land is not subject to sale. During the modern era
indigenous peoples were separated from the land in order to incorporate the land into the market.
Today, the right to the land is recognised but increasingly negotiated and traded as a commodity.
Life forms, for centuries held sacred, are now being recognised as reservoirs of capital. Escobar
explains the case of the indigenous peoples and peasants from the rainforests previously denied
the right to the land and now recognised as owners as long as they agree to treat it as a reservoir
of capital. The land is no longer so important: a genetic code, a DNA structure, a blood sample or
a fossilised insect are now the postmodern valuables.
On the side of the indigenous initiative there is a process of ‘reappropriation of the
historical initiative’ which is linked to a broader ethnopolitical mobilization of other colonised
peoples in the developing world.158 I think that the most successful side of this process of
mobilization of indigenous peoples is linked to their own reading of human rights consecrated in
many constitutions and indigenous rights laws. In the cases under study in Ecuador and Peru, the
Cofan and the Cocama Cocamilla, with greater or lesser degree of success, have drawn support
from the political constitutions and indigenous rights laws in favour of their claims for political
participation and direct involvement in certain aspects of development policies.
Finding 19.- In the interviews with environmentalists and indigenous people (Interviews
1, 2, 3, 4 and 6) there is a defense of an ideological discourse in favour of a model of alternative
development.
An alternative ecological point of view is a model that is concerned with the negative
environmental and social impacts of development in non western societies. It is also a view that
criticises the side effects of economic growth and the failure of modern capitalist society to
address environmental and social matters in the last three decades of the 20th century. This point
of view has set roots in the current political discourse. This alternative ecological point of view
proposes a higher commitment to community schemes within modern society. This is a more
ecologically sound model of development with redistribution of income, the channelling of political
demands and a claim for citizenship rights within development.
Particular issues emerging from the case studies
This section presents a finding in regard to issue relating to civil society. This section
presents an issue that occurs only in one of the two case studies.
Finding 20.- In the Peruvian case the actions of environmental organizations
contributed to the strengthening of local indigenous organizations. However, this is not always the
case. In Ecuador, Ecological Action's campaign for 'intangibilidad' and 'resistencia' in 1999 led
them to attempt to weaken and divide indigenous organizations that favoured negotiation.159
Chatterjee and Finger present a classification of three different generations of
environmental NGOs based on different operational frameworks that characterised their
participation in development in the South.160 These organizations questioned governmental
development projects and searched for an alternative path. First generation movements emerged
during the 1960s with a charitable top down approach that viewed local communities as an
impediment to development. Second generation NGOs appeared during the 1970s, promoting
self-reliance and bottom up development and placing community participation at the heart of
development. A third generation of environmental groups emerged during the 1980s in the context
of globalization. Environmental groups that emerged in this period established links with
international agencies and negotiated with governments to carry out local development. Another
group of NGOs that emerged in the 1990s were the environmental protest movements that
criticised international agencies for their role in development.
Concluding remarks
As said in the beginning of this paper, ‘by the end of the millennium both countries had
started to develop environmental regulations and set up standards to manage the social and

158
See S Varese ‘The New Environmentalist Movement of Latin American Indigenous People’ in S. Brush and D.
Stabinsky Valuing Local Knowledge: Indigenous People and Intellectual Property Rights (1996) pp. 122-142 and ‘The
Ethnopolitics of Indian Resistance in Latin America’ in Latin American Perspectives (1996) pp 58-71, Issue 89, Vol
23, Nº 2, Spring
159
M Scurrah Re: Notes to chapter 7 (1999) uluru@chavin.rcp.net.pe, December 30
160
P Chatterjee and M Finger The Earth Brokers.Power, Politics and World Development (1994) at 74

123
environmental impact of oil activities. […] How did this change came to occur? Which was the
driving force for this change? Which social actors were involved and what was their role?
As we have seen in Lesson 1 the environmental policy developments of the 1990's in
Ecuador and Peru were the result of the synergy between international and national factors. From
a formal point of view, the environmental policy developments of the 1990's in Ecuador and Peru
were the result of the state's implementation of the constitution's environmental mandates, but
through the study of civil society organizations activity, we might conclude that these organizations
had been pushing forward an environmental policy agenda which promoted these developments.
Moreover, the implementation of these policy mandates involved increased civil society action in
the form of legal actions, participation in decision making spaces and monitoring.
Local indigenous and environmental NGOs contributed, at the national level:
- with an alliance between them in defense of the environment;
- demanding the development of tighter environmental legislation;
- enforcing this legislation through the use of administrative and legal procedures.
Environmental organizations contributed to disseminating the indigenous point of view
while indigenous organizations did the same with the discourse of environmental NGOs.
The constitution of an international environmental discourse and practice was a
synergetic factor in support of the development of environmental policies. However, these factors
in themselves do not determine but contribute to explain the environmental policy developments in
Ecuador and Peru which interacted with a number of complex factors and interests operating at
the national level. At the international level:
- International NGOs contributed by providing local indigenous and environmental NGOs with
access to the international space and actors. This is better exemplified by the involvement of a US
congressman.
- International NGOs contributed by supporting the local space, the actions of the local indigenous
peoples’ and environmental NGOs through financing and technical support.
- The emergence of an international development bureaucracy more receptive to addressing
environmental and social issues.
The diverse concepts of sustainable development served the purpose of advancing the
environmental cause, particularly, in the policy making space. All proposals contributed to the
formulation of policy alternatives. Despite the fact that governments were more likely to favour
economic growth, the diversity of sustainable development proposals contributed to assess the
impact of development and to help redirect government efforts.
The evolution of these environmental conflicts showed that the many models of
development no longer existed as separate entities, as they had increasingly recognised each
other. As a result of these, corporations were interested in participating in the development of
environmental regulations. Similarly, the environmentalists were not against economic growth, but
in favour of environmental and social regulations for development.
The success of environmental and indigenous peoples NGOs meant the use of forms of
political organization that by-passed the mediation of political parties in order to act directly on the
government demanding responses. The participation also of business organizations shows a high
degree of political mobilization around environmental matters. These organizations mobilised their
country’s civil society even surpassing the action of other sectors of civil society. The intervention
of political parties in the case studies was minimal. NGOs and private companies played the
leading roles in each conflict. As finding 1 confirms, in both countries studied environmental
NGOs, indigenous peoples’ movements and business organizations acted on the basis of
participating within democratic structures, relying on the system's capacity to process their
demands.
The national population initially perceived these policies and conflicts as external to
them but gradually raised their awareness and became more active. However, there were
supporters of both economic growth and sustainable development. As the conflicts and policies
evolved and as a result of a number of efforts from environmental and indigenous peoples NGOs

124
to bring attention of public opinion it was more receptive to environmental matters while has
favoured the development of environmental law.
These organizations' participation enhanced democracy by broadening civil society’s
participation within national politics. These organizations' legitimacy was based on a non-political,
non-partisan approach. It remains to be seen how will the situation evolve when political parties
decide to incorporate environmental issues in their agendas.
As the lessons point out we have to take opportunity of the interaction of multiple factors
at the national and international level in support of environmental policies. The lessons and
findings reviewed suggest that in Ecuador and Peru, civil society organizations are contributing to
set the development agenda toward sustainable development. Environmental and indigenous
peoples’ NGOs play a central role in advancing their social movements’ point of view in
environmental policy and, through this means are contributing to sustainable development.
Moreover, this alliance is a synergetic factor that not only furthers their campaign, but also
contributes to democratization, due to the fact that these actors rely on the system, build social
capital and demand the broadening of participation. Environmental and indigenous peoples’ NGOs
not only question their governments’ right to set the priorities of development, but also aim to steer
development towards sustainability.
The advancement of environmental policy is occurring as part of a much broader
democratization process. The introduction of environmental and cultural regulations in regard to
extractive industries is a sign of the enforcement of environmental and indigenous peoples’ rights
and the advancement of their cause, as well as a way to democratise the decision making
processes on environmental aspects of energy policy.
Although EIAs caused some concerns, environmental legislation was considered a
useful tool in developing respect for environmental and indigenous peoples’ rights. Despite the
fact that governments feel comfortable supporting the business sector, these processes led to the
institutionalization of environmental matters, which involved the development of more detailed and
stricter environmental legislation. This occurred despite the fact that the case studies took place at
a time when the privatization of development was sweeping rural Latin America and controlling
access to natural resources in areas of weak State presence. The characteristics of the process of
the privatization of development and its impact on nature and local populations is shown in the
case studies which suggest that the main impact is the cultural impact on indigenous peoples. As
much as the cultural issue, there are some environmental issues such as historic pollution and civil
society monitoring, which have yet to be properly addressed by the legislation. This is something
that we might witness in the following decades.
As the case studies exemplify NGOs have invested a great deal of effort in sustainable
development. Indigenous peoples had to overcome a few barriers, such as the historical process
of political marginalization, the need to modernize their representation, and others. In Ecuador
and Peru, environmental and indigenous peoples’ NGOs are contributing to sustainable
development through their struggles. The Cuyabeno reserve case raised the issue of pollution in
oil producing areas and set a precedent: the government favors economic growth at the expense
of protected areas. However, environmentalists and indigenous peoples fought the
implementation of oil production and gained the right to compensation. The Pacaya Samiria case
set the agenda for the rest of the 1990s: to restrict to a minimum the possibility of oil developments
in protected areas. As we can see, these conflicts had an impact on the legal framework. The
defense of the environment was an opportunity to question the development model. These
actions are positively influenced by the synergetic relationship between national and international
factors. Therefore, both cases are relevant to understanding the processes which these Latin
American countries are going through in order to prime the engine of sustainable development.
Moreover, both case studies confirm that Ecuador and Peru, despite their governments’ support of
economic growth, are building their path to sustainable development based on the main leverage
provided by civil society’s use of environmental law.

***

125
Indígenas

126
DERECHO E IDENTIDAD INDÍGENA AMAZONICA EN EL CONTACTO

Carlos Soria

1.- El contexto ecológico y social de la Amazonía ecuatoriana

El bosque húmedo tropical ecuatoriano compuesto por formaciones tropical húmedo y subtropical
húmedo, cubre una superficie aproximada de 9'931,000 hectáreas, de las cuales las dos terceras
partes se encuentran en la Amazonía abarcando el 48% de la superficie total del país (MAG s/f).
Esta región es la zona con mayores recursos forestales del Ecuador y constituye una reserva única
de fauna y flora endémica. Por ejemplo, en las provincias de Napo y Sucumbios el 75.4% de la
superficie está compuesta por recursos forestales (MAG 1985), donde se registran altos índices de
biodiversidad a nivel mundial.

El Estado ecuatoriano ha promovido la intervención en la Amazonía propiciando la distribución

indiscriminada de tierras a sectores poblacionales marginados provenientes de otras zonas del país
estimulando un acelerado proceso de colonización, el uso inadecuado del suelo y la explotación de
recursos hidrocarburíferos y forestales. Esta tendencia se manifiesta en las principales propuestas y
decisiones estatales respecto de la región.

El proceso de colonización impulsado por el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y

Colonización-IERAC y el Instituto de Colonización de la Región Amazónica- INCRAE se ha
concretado en la formulación de legislación pertinente como en la implementación de proyectos
específicos en Nangaritza, Payamino, Shushufindi, Upano, Zamora y otros sectores que, ligados a
la actividad de exploración y explotación petrolera han acelerado el proceso de migración y
ocupación de la región.

La estimación de población a junio de 1989, realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas y

Censos-INEC establece un volumen de 387,943 habitantes para la Amazonía, el 3.7% de la
población total del país, distribuidos en 102,215 para la zona urbana y 285,728 habitantes para la
zona rural. Esto último nos indica que un 73.65% tiene una relación directa con los recursos
forestales de la región, de esta población aproximadamente 85 a 100,000 son indígenas quichuas,
shuaras, sionas, secoyas, cofanes, huaoranis y achuaras (Hicks et al. 1990: 6). Hasta la fecha la
región ha mantenido una tasa de crecimiento del 5 al 10% lo que hace que la población se duplique
en un período de entre 7 y 14 años.

La introducción de sistemas productivos en la región ha determinado que entre 1983 y 1986 se haya
duplicado la superficie dedicada a actividades agrícolas (Natura 1988: 43-44); y que se haya
enfatizado la promoción de la ganadería, al punto que el 87.25% de la superficie utilizada está
destinada a éste fin. Algunas plantaciones comerciales de monocultivo de palma oleaginosa y té,
por su excesiva utilización de químicos agudizan los conflictos ambientales.

En el caso de la actividad petrolera esta proveyó los recursos económicos que permitieron el inicio
del proceso de modernización de la economía y sociedad nacional. Sin embargo, la dependencia
del ingreso fiscal respecto de las divisas que provee este recurso determina que el Estado priorice la
explotación petrolera por sobre toda otra consideración. Con el inicio de esta actividad la región
amazónica comenzó a recibir corrientes migratorias de todas las regiones del país, ya sea para
integrarse a la prospección petrolera o para ser sujetos activos de la expansión "de la frontera
agrícola" (MAG s/f: 4). Se impulsó una red vial interna que afecta las áreas de reserva y al territorio
amazónico en general, favoreciendo el tráfico de tierras y la implementación de prácticas
productivas ligadas al monocultivo con gran capacidad predadora del ecosistema.

127
Los graves efectos de estos procesos se expresan en la acelerada deforestación de
aproximadamente 50.000 hectáreas por año. Esto significa la destrucción directa del 1% del bosque
amazónico ecuatoriano por año (Natura 1988: 13), a la vez que se afecta seriamente a un 5,6 %
adicional por modificación del bosque. Esto ha llevado a que en la actualidad, aproximadamente, el
36 % del bosque amazónico ha sido intervenido de una u otra manera (Natura 1988: 21); y 2/3 del
área forestal ha sido entregada a empresas madereras privadas, por lo que se calcula que para el
año 2030 se habrá acabado con los bosques cerrados (Hicks et al. 1990: 15-17).

La presencia de grandes empresas petroleras, agroindustriales y madereras, así como la

articulación de la región con la economía nacional ha diversificado el uso y producción de los
recursos más allá de los límites que la realidad amazónica sugiere. En la actualidad, por la gama de
intereses presentes en la región, ésta se ha constituido en un espacio de conflicto y disputa donde
se entrecruzan los intereses económicos transnacionales y las estrategias de desarrollo que se
plantea la sociedad nacional, con las demandas por mejores condiciones de vida de colonos y
migrantes y la reivindicación indígena de "legalización" de sus territorios y la conservación del
hábitat, que es su medio de vida.

La situación actual de la Amazonía presenta un panorama desfavorable en cuanto a su población y

al futuro de los recursos naturales. Los aspectos de la política forestal tendientes a proteger el
bosque han sido incapaces para contrarrestar las presiones en favor de la libre extracción maderera.
En algunas ocasiones incluso ha encubierto prácticas que implican un alto riesgo para la
conservación de los ecosistemas forestales.

Consecuentemente se han desestructurado las políticas de conservación debido a las permanentes

invasiones de áreas naturales protegidas que albergan las principales muestras de diversidad
biológica. Finalmente, y por citar uno de los múltiples ejemplos, la descarga hídrica hacia la cuenca
del Atlántico es objeto de contaminación por desechos agroquímicos y, fundamentalmente, por
acción de la actividad petrolera.

En lo que al derecho se refiere la visión occidental de lo amazónico, negó la posibilidad de

existencia de niveles de organización social y menos, aún, la existencia de elementos de ordenación
social como el Derecho. En tal sentido, las repúblicas americanas imbuídas de esta óptica buscaron
acabar con los pueblos indígenas e instalar un nuevo orden social a través de las migraciones con
europeos y nacionales, a fin de poder integrar el potencial de recursos amazónicos a sus economías
nacionales. Sin embargo, esta relación entre las sociedades nacionales y el potencial amazónico ha
estado marcada por una política de saqueo de recursos naturales, es decir, el mal uso y la sobre-
explotación de éstos.

Paradójicamente, durante tres mil años o más, e incluso durante los últimos 500 años pese al
proceso de aculturación, los pueblos indígenas han mantenido una relación aparentemente
armónica con su medio ambiente y han aprovechado de manera ordenada y sostenida el potencial
de recursos amazónicos. Esta interrelación armónica se evidencia en su sistema de cultivo agrícola
(Descola 1989: 263), cultos a la naturaleza, algunas limitaciones sociales y otras evidencias.

"La manera en que una sociedad interactúa con el ambiente no es sólo un

problema que pueda entenderse en términos de mayor o menos aplicación de
racionalidad a la explotación del ambiente sino que se trata de un entero sistema
de comportamiento que se relaciona y se sustenta en una determinada ideología
osea una peculiar visualización, valoración, percepción de la naturaleza y
conceptualización del universo [...] Este tipo de adaptación ecológica [...] ha
permitido a la sociedad campa vivir y prosperar por siglos en un medio ambiente
extremadamente delicado y difícil" (Varese 1973: 50).

Sumado a ésto, debemos mencionar que las investigaciones científicas de los últimos años han
permitido evidenciar la existencia de relaciones sociales, comerciales y niveles de organización
relativamente complejos al interior y entre los pueblos amazónicos.

128
2.- Los efectos del 12 de octubre de 1492

Desde esa fecha se inicia un proceso de ocupación del continente americano cargado de efectos
negativos para la población nativa y su entorno físico y cultural. A partir de entonces se inicia una
lucha constante por imponer un modelo de relacionamiento entre sociedad y naturaleza. El
mercantilismo impuso su política extractiva y de explotación en favor de las metrópolis europeas.
Con el paso de los siglos se impondrá el capitalismo y los centros que se benefician de la extracción
de plusvalía y recursos variaran también, dándose el conocido fenómeno del colonialismo interno.

Al momento del contacto con los españoles existían en la Amazonia muchos pueblos adaptados al
medio y con capacidad para manejar exitosamente los sistemas ecológicos, aprovechándolos sin
degradarlos. De esta manera, la capacidad de manejo de los sistemas ecológicos se basó en
formas de organización social y en proyecciones mítico-religiosas que constituían mecanismos de
control de la relación hombre-naturaleza. La llegada de los europeos significó la implantación de un
modelo de explotación de recursos y la introducción de un conjunto de especies de flora y fauna que
tuvieron rápido efecto sobre el continente.

La difusión y adaptación de estas especies tuvo diferentes grados de impacto en el entorno

americano. A los pocos años del contacto las zonas de mayor presencia europea se hallaban
repletas de animales y plantas antes extrañas, que pasaron a convertirse en parte del "paisaje
natural", sin embargo, en la Amazonia el impacto de la difusión fue bastante menor. Las
características del ecosistema amazónico causaron estragos en las poblaciones introducidas por los
europeos afectando no sólo a animales y plantas sino a humanos, pese a ello algunas especies
persistieron (Crosby 1988: 169-170).

Las enfermedades que vinieron con los conquistadores europeos tuvieron los más graves y
complejos efectos sobre la población americana, ello significó la eliminación física de millones de
individuos. Crosby señala que en América se introdujeron "...la viruela, el sarampión, la difteria, el
tracoma, la tos ferina, la varicela, la peste bubónica, la malaria, las fiebres tifoideas, el cólera, la
fiebre amarilla, el dengue, la escarlatina, la disentería amébica, la gripe y una serie de infestaciones
helmínticas" (Crosby 1988: 220).

Se calcula que la población americana que desapareció en los primeros cien años del contacto
asciende a un 95% de la población existente al momento del contacto, en la amazonía ello significa
de 10 a 12 millones, Colchester (Colchester 1986: 23) habla de 90 a 95 millones de indígenas
americanos muertos por epidemias fruto de contacto en los últimos quinientos años. Paralelamente
se produjeron bajas entre los europeos como fruto del contacto a la vez que se daban mutaciones
en las enfermedades como fue el caso de la sífilis venérea, encefalitis, polio y otras (Alfred Crosby
1988: 220).

2.1.- Efectos socio-económicos del contacto en el presente.

Actualmente las características del contacto han variado, lo que no significa que haya disminuido su
efecto nocivo. Ribeiro plantea (Ribeiro) que "las relaciones sociales y económicas de la situación de
contacto son determinantes del resultado del contacto" y que para poder comprender "la reacción de
la sociedad indígena, uno debe referirse a las circunstancias específicas que derivan del contexto
cultural previo al contacto, pero [es necesario tener presente que] esta reacción estará siempre
constreñida por la naturaleza de las relaciones sociales y económicas que los miembros de la
sociedad nacional buscan imponerles".

Esta postura de Ribeiro es una postura sistemista que pretende que los individuos son
coaccionados, son determinados, desde el sistema. Por ello, el problema que se plantea es
enfocado sobre cómo dos sistemas distintos se enfrentan y uno de ellos se impone al otro. Esta

129
postura estructuralista no es cuestionada, sino más bien asumida por Paul Henley y Roberto Da
Matta quienes en su supuesta crítica a Ribeiro desarrollan y profundizan los planteamientos de este.

La propuesta de Ribeiro podría desagregarse de la siguiente manera: existe una sociedad nacional
que es en sí una estructura superior compuesta por distintos elementos funcionales a la estructura,
como las relaciones sociales y económicas que a su vez se descomponen en otros subsistemas. En
lo que atañe a las relaciones de contacto, es la estructura de la "sociedad nacional" (SN) la que
lleva a la búsqueda del contacto con al estructura "sociedad indígena" (SI). Pero dado que el
sistema SN se encuentra mejor estructurado y con mayores recursos sistemicos para asegurar su
reconstrucción en una situación de contacto y choque cultural, esto le permite determinar las
características de esta relación y las consecuencias que de ella se deriven para la SI.

Uno de los recursos que tiene este sistema SN es la posibilidad de imponer diferentes tipos de
relaciones a través del subsistema "Frente de Expansión Nacional" (FEN). En tal sentido Ribeiro
afirma que la variación en el tipo de relación socio-económica determina la profundidad del contacto
y sus efectos. Luego pasa a definir dos tipos de frentes: los económicos y los proteccionistas; los
primeros son a su vez de carácter extractivo, o ganadero, o agrícola mientras que los segundos son
de tipo gubernamental o misionero. Finalmente, sentencia que el interés detrás del frente está en
directa relación con el efecto que producirá el frente sobre un grupo indígena. Ahora bien esta ultima
afirmación puede ser tomada tanto desde una teoría del sistema como desde una teoría de la
acción, la diferencia estará en como se articula con el conjunto de elementos.

Henley () señala que, si bien coincide con el esquema de Ribeiro, cree que el tipo de interés
económico no necesariamente está claro en un frente y además el modelo no es de aplicación
general. Lo interesante de Henley es que si bien suscribe el carácter estructuralista de la propuesta
de Ribeiro, el añade algunos elementos contigentes que permitirían diferenciar con más claridad la
aplicación del modelo, sin embargo, estos "nuevos elementos" no dejan de ser subsistemas que
bien pueden tomarse como contenidos, pero no explicitados en la propuesta de Ribeiro.

Henley ejemplifica su afirmación haciendo un contraste de los casos de los FEN del caucho y de la
sarrapia. El muestra que los efectos fueron distintos y señala tres razones para ello:

1. La zona de la Sarrapia había sido sistemáticamente colonizada.

2. La economía de la Sarrapia era estacional y, por tanto, no era la base de la
subsistencia.
3. No hubo reclutamiento de fuerza de trabajo.

Los argumentos presentados por Henley muestran que, incluso, dentro de la categoría FEN
económico-extractivo se puede generar efectos distintos. Ahora bien esto no cuestiona el postulado
estructural de Ribeiro, sino que por el contrario ratifica y detalla la existencia de la estructura. La
afirmación central de Ribeiro de que "las relaciones sociales y económicas de la situación de
contacto son determinantes del resultado del contacto" permanece intacta, es más ha sido
confirmada por Henley. Lo interesante es que Henley abre la opción a un análisis desde la teoría de
la acción, pues muestra que si bien el fin es el mismo y que la imposición de un tipo de relación
tiene su origen en el interés económico, esta relación se da dentro de un contexto de condiciones,
que serían las tres razones que el presenta para el caso de la sarrapia.

Por su parte Da Matta () trata de mostrar cómo una diferencia en el valor de los productos
colectados en un mismo tipo de frente, es decir condiciones distintas, produce dos tipos de
relaciones entre la SN brasilera y la SI. Para ello, pone como ejemplo los casos de los Apinaye del
Tocantins con la nuez Babassu y los Gaviôes del Marabá con la nuez del Brazil. Esta presentación
comparativa trata de mostrar con mayor detalle la profundidad del esquema de Ribeiro. Pero en el
fondo está mostrando que hay condiciones objetivas y que se actúa dentro de ellas.

De Matta dice que hay una relación entre la conceptualización que tiene un frente sobre la SI y la
estructura y objetivo de ese frente. Afirma que mientras más homogéneo sea el frente, su

130
representación de los indios será más consistente y quedará menos espacio para los indios en esa
estructura, sin embargo, señala que esto es válido para zonas donde la SN está en contacto
continuo y directo con los indios. Finalmente dice que la compleja relación entre la SN brasilera y los
Apinaye descansa en un conjunto de factores que están directamente relacionados con la forma en
que un tipo específico de industria extractiva entró y ocupó el área durante años. Es decir, confirma
una vez más la tesis central de Ribeiro. Pero arroja como esperanza para los Apinaye que el poder
místico, "el poder del débil", con el que cuentan les está permitiendo integrarse positivamente en el
sistema social dominante (la estructura).

Si bien las relaciones sociales tienen un papel importante en la configuración de la relación de

contacto, ello no puede ser aprehendido como un mero hecho en la estructura, sino que tiene
mucho de contingente, tiene un contenido voluntarista de articulación social entre SN y SI, para ello
nos apoyamos en los argumentos de Da Matta que muestran como una opción alternativa de
articulación social permite variar los efectos condicionantes de la concepción estructural de la
relación económica. Más que leyes estructurales, lo que hay es un conjunto de elementos que
interactúan a partir de reglas de acción; esta interacción de conjunto no es el resultado del proyecto
de la estructura, del sistema, no tiene sujeto, pero tiene detrás las voluntades humanas de llevar a
cabo acciones según ciertas reglas y valores. No es que el sistema capitalista de la SN intente
reproducirse y manipule la relación de contacto, sino que lo que hay es el resultado de un proceso
de interacción. Por eso que si bien coinciden los autores en que las relaciones económicas son la
base de análisis, ninguno puede plantear el esquema teórico definitivo, sino que lo que muestran
son las variaciones de la relación económica.

Pensamos que el problema debe ser analizado desde un "sistema de acción elemental" orientado
por un fin, que en este caso podría ser la integración física de una zona geográficamente delimitada
al ámbito de acción de la SN, dentro de condiciones en las cuales se realiza la acción. Estas
condiciones serían, por ejemplo, el tipo de FEN económico y de manera más clara el tipo de
producto, pues como vimos entre la nuez babassu y la nuez del brasil hay condiciones diferentes
que deben ser consideradas para poder entender el funcionamiento de la relación de contacto.
Ahora bien esta acción está orientada por normas de acción, y aquí es interesante ver el tipo de
racionalidad que puede orientar a la SN y a la SI en su acción. Mientras la SN puede tener un
racionalidad práctica de orientar medios a fines puede ser que la SI tenga una racionalidad técnica
que rige su acción y que no le permite responder eficazmente a los planteamientos de la
racionalidad práctica de la SN. Un último elemento a tener presente es el esquema subjetivo, es
decir que las normas generales solo existen en tanto están encarnadas por sujetos y por ende hay
un elemento subjetivo que imprime ciertas variaciones en el desarrollo de la acción.

2.2.- Efectos políticos del contacto en el presente.

Siguiendo a Clastres (1981; 1988) la existencia del Estado, en tanto fenómeno representativo del
poder politico de un conglomerado social, es característica que diferencia a las sociedades
primitivas respecto de aquellas que en su proceso histórico han desarrollado un sistema más o
menos complejo y articulado de instituciones y formas organizativas , sociales y políticas. El
desarrollo de una sociedad con estas características exige que en ese proceso las formas de vida y
relación intergrupal alcancen niveles claramente diferenciadores entre sus miembros, permitiendo
vislumbrar a su interior una estratificación sectorial con la presencia de grupos que hacen uso
directo de la representación y poder politico encarnado en el estado, que son quienes desarrollan
prácticas sociales por las cuales, en tanto clase dominante, establecen su supremacía ideológica de
manera altamente hegemónica respecto de los grupos subordinados, ejerciendo a plenitud su
capacidad de decisión respecto del otro segmento social convocado a cumplir y ejecutar las
disposiciones emanadas del poder.

Así, las formas comunitarias de coerción y manejo social, de corporeidad unitaria, de consenso
grupal, son reemplazadas y asumidas por una instancia superior, impersonal que debido a su
naturaleza se ubica sobre y separada del cuerpo social, que traza una línea al interior del grupo,

131
antes heterogéneo ahora claramente estratificado entre quienes se encuentran en ejercicio del
poder con manejo del entorno social y aquellos que son objetos del control, elementos claramente
diferenciados por la relación dominación - subordinación que imprime esta forma superior de control
y dirección societal.

Cuando hacemos referencia a los impactos provocados por el estado en las comunidades no
estratificadas, conforme las características antes señaladas, debemos tomar como punto de partida
que estos impactos tienen una clara identificación con procesos políticos, económicos e ideológicos
vinculados a intereses específicos que tienen que ver con la implementación de nociones como
desarrollo, nacionalismo, colonialismo, o neocolonialismo, en tanto formas concretas de relación
entre entidades con niveles disímiles y diferenciados de historia, cultura y conformación social.

Jean Jackson (1984), señala que existen cuatro tipos de efectos negativos que se producen en la
relación Estado - sociedades a pequeña escala, entendiendo como tales aquellos grupos de
cazadores - recolectores; a los que practican la horticultura,con baja densidad poblacional, carentes
de estratificación y centralidad política, a saber, son:

1.- la exterminación y el genocidio;

2.- perdida de las actividades económicas propias del sistema de autosubsistencia y del
control en la autonomía especialmente respecto de los derechos sobre la tierra y los
recursos naturales;
3.- ruptura del equilibrio poblacional y deterioro en la salud;
4.- reducción de la autonomía cultural y autodeterminación.

2.3.- El caso de las Comunidades Indígenas del Parque Nacional Yasuni-PNY161

Conforme muestra Pazmiño (1991) uno de los más importantes actores de la amazonía ecuatoriana
es la Federación de Comunidades Nativas del Ecuador-FCUNAE, la que en el caso de la provincia
del Napo agrupa aproximadamente a 57 comunidades de la etnia quichua del oriente, de las cuales
aproximadamente 12 cuentan con personería jurídica mientras que el resto está en trámite o no han
realizado ninguna acción en ese sentido. La FCUNAE forma parte de la Confederación de
Nacionalidades Indias del Ecuador-CONAIE. La Federación considera al PNY como Reserva
Etnobiologica de la FCUNAE, este calificativo fue introducido por Mons. Alejandro Labaca, sin
embargo, no ha sido desarrollado en su contenido.

Dentro de los problemas que la FCUNAE y sus miembros enfrentan en relación con la SN, la
federación reconoce el caso de los nativos que no se integran a las actividades comunales y
mantienen prácticas productivas propias de los colonos con una clara inclinación hacia el
fraccionamiento y venta de las tierras.

Dentro de esta categoría de "colonos nativos" se hallan un total de 20 comunidades que contienen
87 familias y aproximadamente unas 400 personas. El comportamiento de estos indígenas ha
llevado a problemas como los de la comunidad de Llanchama Cocha la que enfrentó problemas
serios con los Huaoranis por avanzar en la autolinderación dentro del territorio de estos, el problema
se superó con el compromiso de la FCUNAE de no permitir a sus miembros que afecten esos
territorios.

Hace tres años, aproximadamente, los centros "Florencia Alta" y "Bello Horizonte", en consideración
a problemas de funcionamiento interno y por falta de control financiero, resuelven separarse de la
comunidad Santa Teresita y constituirse como una sola comunidad; agruparían alrededor de 30
familias con un promedio de 5 miembros por familia que presenta un total aproximado de 150

161
.- En esta sección seguiremos el trabajo de Patricio Pazmiño. "Diagnóstico Jurídico ambiental del
Parque Nacional Yasuni y su área de influencia". Proyecto SUBIR. Quito, 1991.

132
personas. En este nuevo agrupamiento hay nativos quichuas donde, entre otros, existen 9
profesores y 6 empleados municipales, tienen tierras trabajadas con cultivos de café, yuca, arroz
etc.; entre todos sus miembros alcanzan a poseer 40 a 50 cabezas de ganado; y sus tierras linderan
aproximadamente hasta el río Salado. No tienen linderación pero se encuentran haciendo la trocha
que está por terminarse. En opinión del Presidente de la comunidad de Santa Teresita, señor
Ernesto Diga los miembros de "Florencia Alta " y "Bello Horizonte", por influencia de los empleados
públicos de esta comunidad, únicamente estarían interesados en que se lindere y adjudique las
tierras para luego separarse de la organización y disponerlas privadamente sin trabajo ni beneficio
comunitario.

En lo que a la SN se refiere la FCUNAE no tiene una posición global y definitiva sino que se inserta
dentro del esquema interactivo de la competencia o no por recursos, es decir el conflicto se presenta
en la medida en que compiten con la SN por los mismos recursos. Así conforme informa la misma
FCUNAE el problema de los colonos radica en que realizan tumba del monte en grandes
extensiones y hacen práctica intensiva de la cacería.

La Federación ha mantenido conversaciones con la Unión de Cooperativas Agropecuarias del

Oriente-UCAO que es la organización mayoritaria de los colonos en la provincia, pero no han
suscrito ningún tipo de acuerdos.

Mientras que la relación con las compañías petroleras es fluida y de franco acercamiento como en el
caso de la Seiscon Delta, a, la vez que con Petroecuador señalan han suscrito un convenio por el
cual ésta institución entregará 20 millones de sucres para la ampliación de la sede de la FCUNAE y
la construcción de un muro de contención y mallas, del mismo modo tienen un convenio con la
petrolera Efl Quality.

Las actividades de exploración y eventual explotación petrolera en el Yasuní se iniciaron con la

concesión que hiciera CEPE (actual Petroecuador) en 1984. "En 1987 Conoco anunció el
descubrimiento de reservas probadas de petróleo que permitirían la recuperación de 200 millones
de barriles en 20 años" (González 1991: 453-467). Con la salida del país de la empresa Conoco el
problema para la conservación del PNY no parece estar resuelto en tanto le sustituye otra empresa,
Maxus, que cubrirá los objetivos iniciales de Conoco. En este orden el trazado de la vía desde
Limoncocha que atraviesa las comunidades de Pompeya e Indillama y llega al centro mismo del
Parque, pondrá de actualidad el proyecto de construcción de "un oleoducto que conectaría estos
campos de producción con el Oleoducto Trans-Ecuatoriano y la red vial de los distritos petroleros
del norte."

Esto pone en evidencia un problema que debe considerarse a corto plazo en términos de uso y
conservación de los recursos biológicos del PNY. Paralelamente hay que considerar la existencia de
pozos sellados que contienen petróleo pesado, como el Yanayacu, ubicado en la comunidad de
Boca Tiputini, que serán utilizados a mediano plazo cuando este tipo de petróleo tenga que ser
comercializado.

Las actividades de trazado de líneas sísmicas se realizan permanentemente y atraviesan

prácticamente todas las comunidades a orillas del río Napo, conforme lo han manifestado sus
habitantes; en las dependencias oficiales no fue posible obtener mayores datos respecto de la
programación y ubicación de esta actividad en tanto es considerada como información reservada.

En lo que se refiere al Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización-IERAC existe un

convenio por el cual ésta institución apoya a la linderación de las tierras aportando con el equipo
topográfico y la Federación paga la movilización y materiales. Este convenio está en vigencia desde
enero de 1991 y tiene vigencia hasta Junio de 1992 y se ha cumplido parcialmente. Igualmente
tienen una autorización firmada por el Jefe de Parques, Lcdo. N. Oña, para linderar seis
comunidades que se encuentran dentro del Parque, lo que ha permitido el ingreso de los equipos de
linderación al PNY.

133
Sin embargo, el Jefe Zonal del IERAC señala que la mayoría de trámites de linderación y
legalización de tierras a las comunidades quichuas, han sido tramitados directamente por la oficina
matriz en Quito, por lo que deslinda toda responsabilidad en las adjudicaciones que involucran áreas
de reserva o patrimonio forestal por no haber sido tramitadas por su jefatura; cuando así lo han
hecho es por que contaban con el permiso del Jefe del Parque. Incluso se hayan en la imposibilidad
de señalar información detallada sobre el número de solicitudes de legalización, linderación y el
estado del trámite, ya que no sólo no cuentan con un sistema de archivo mínimo sino que ni siquiera
tienen copia de las legalizaciones efectuadas desde Quito. Mas aún la principal limitación del IERAC
es la falta de equipos topográficos adecuados ya que los que tienen son obsoletos y producen
errores en la medición.

A raíz del paro provincial del 20 de Marzo de 1991, se planteó, por intermedio del Ministerio de
Gobierno, la instalación de aulas, entrega de radios para la comunicación, plantas eléctricas y
puentes, lo único que han conseguido es la instalación, por parte del IEOS, de 6 pozos de agua.
Han presentado proyectos al Ministerio de Bienestar Social, entre ellos la donación de un bote y
motor, y no han recibido ninguna respuesta mientras que con las FF.AA. no han establecido ningún
tipo de convenio.

Dentro de los terrenos de la comunidad Boca Tiputini se encuentra el pozo petrolero Yanayacu que
es visitado por funcionarios de Petroecuador, los comuneros no pudieron precisar mayor
información al respecto de las características y detalles del pozo, excepto que para la autorización
de ingreso al pozo la comunidad pidió a Petroecuador materiales y útiles escolares (el 1 de
noviembre de 1991 les entregaron 30 cuadernos y 10 ollas). Destacan que en los últimos meses se
ha intensificado el trabajos de tendido de líneas sísmicas por parte de la Seascon Delta,en
territorios de la comunidad.

También han recibido materiales para construir la casa comunal, la cual está inconclusa. No
conocen de casos de contaminación de aguas relacionados con el pozo. Afirman que en la
comunidad existen algunos colonos, sin precisar el número, que han realizado tumba de unas 6 has.
de selva y que realizan actividades de ganadería en una área de 12 a 13 has. Tienen linderado
todas las tierras pero no cuentan con la legalización respectiva.

Mientras tanto en Añangu, con aproximadamente 200 habitantes, los primeros asentamientos de la
comunidad se establecieron en 1968 y su organización comunitaria se inició en 1979. El uso de la
tierra se relaciona con la producción de yuca, papaya, maní ( 1 o 2 cosechas al año); maíz (1 o 2
cosechas al año), para este producto y para el plátano cada familia usa entre 2 a 5 has., café y
cacao necesita de 1 ha. por familia; no practican la ganadería. La cacería de especies de selva
como sajinos, dantas etc.., la realizan de manera ocasional y no intensiva, tanto por que han
desarrollado la cría de especies domésticas para el consumo cuanto por la disminución de la
cantidad de estos animales. La comunidad ha establecido el control y cobro de dinero por el acceso
de turistas a las lagunas de Añangucocha, este dinero lo administran comunitariamente por medio
de la directiva a través del secretario de finanzas y los sirve para solventar gastos de movilización,
transporte e imprevistos de la comunidad. Según manifestaron, no han tenido problemas en la
administración y control interno de este ingreso. La comunidad tiene linderado la totalidad de su
territorio y éste se encuentra completamente dentro del PNY. Los trámites de legalización de su
territorio están en manos de la CONAIE y la DINAF - MAG -. Hay problemas de tráfico de tierras que
ha permitido la presencia de 2 o tres fincas de colonos en tercera línea. La práctica implementada
tiene que ver con la venta regular de tierras a nuevos colonos y la tumba y desbroce de selva
constante en dirección al PNY.

En territorios de la comunidad se ha establecido un destacamento militar que ocupó arbitrariamente

las instalaciones abandonadas por una empresa petrolera y que los indígenas tenían previsto
utilizarlas para la Escuela. Los conflictos con los militares luego de la ocupación surgieron por el
uso indiscriminado que hacían de armas de fuego y dinamita en la cacería y pesca en la región. La
agresión llegó a la destrucción de algunas viviendas y obligó a la comunidad a presentar una
denuncia en el Tribunal de Garantías Constitucionales. El último incidente sucedió en septiembre de

134
1991 cuando sin motivo alguno los militares usando metralla mataron a sesenta sajinos y los
dejaron abandonados en la selva.

Conforme lo reconocen en el MAG - Coca -, la utilización indiscriminada de sustancias tóxicas para

la pesca es práctica común de colonos e indígenas de la región, así como la utilización de
dinamita, por parte de los militares; actividades que están expresamente prohibidas por la Ley de
Pesca y Desarrollo Pesquero que en su art. 47 literal a).

La práctica de la cacería de igual forma la realizan indistintamente colonos, indígenas y militares; sin
embargo, de lo que se pudo constatar en las comunidades visitadas, la cacería comercial por parte
de los indígenas, en virtud de las distancias y falta de transporte con el centro más cercano que es
Coca, no se practica, y, por el contrario, combinan su dieta con la crianza de especies
domesticadas. Lo que sí es evidente que existe un sistema bien articulado y voluminoso de
comercialización de especies animales nativas como el sajino, la danta, el venado, etc., en el que
presumiblemente participan indígenas que provisionan diariamente a restaurantes del Coca en
particular, donde el consumo de este tipo de carnes es bastante apetecido por trabajadores
petroleros y ciudadanos locales y visitantes.

La explotación de especies exóticas la realizan colonos e indígenas a pesar de que en la zona

existe un riguroso control militar por vía fluvial y terrestre. El MAG ha manifestado que no conceden
Guías de Explotación de Especies, sin embargo reconocen que la comercialización de especies
nativas tiene un alto índice en la región.

Por otro lado, durante los últimos 20 años los quichuas del Napo se han revalorizado como etnia y
han desarrollado sus perfiles de identidad cultural, sin embargo, en la relación con la sociedad
nacional son desbordados y sus intereses fácilmente capturados y susceptibles de manipulación. En
este contexto "los grandes proyectos, los apoyos internacionales, los financiamientos y la entrega de
recursos económicos pueden acabar con ellos" si no establecen pautas de manejo adecuado de
esta nueva situación.

Respecto a los Huaoranis del PNY, los cambios culturales producidos en este grupo ha permitido el
desarrollo de las relaciones interétnicas con los Quichuas, los caracteriza como "un grupo cultural
muy flexible, sin discusiones intrafamiliares, no esencializan las formas, mantienen espíritu de
cuerpo, rasgos de identidad propia y su adaptación se ha dado sin grandes traumatismos. Dentro
del PNY existen 76 Huaoranis divididos en 11 familias, debidamente censados y con sus
respectivas cédulas de identidad. Este grupo tiene contacto desde hace más o menos 15 años.
Serán el grupo más directamente afectado por el desarrollo de actividades petroleras en la región.

La legalización de tierras es la aspiración fundamental de los indígenas y es parte integrante de los

planteamientos propuestos por la CONAIE en las negociaciones con el gobierno nacional y que
además formaba parte de la plataforma de reivindicaciones del paro provincial de marzo de 1990.
En el marco de las negociaciones el gobierno nacional ha entregado a la CONAIE, el 25 de
noviembre de 1991, el modelo de "Providencia de Adjudicación de territorios a etnias indígenas en
las cuales no están declarados como áreas protegidas", con lo que parecería que este problema se
resolvería en lo inmediato, de así aceptarlo los indígenas.

3.- Cómo entender el papel del derecho occidental en la sociedad

Ahora bien ante esta compleja problemática es necesario preguntarse por cual es el papel que
juega el derecho en esta y de que manera puede contribuir a su solución. Para ello partiremos de
los tres supuestos postulados por John Griffiths (1991: 5) para entender la relación entre derecho y
sociedad:

- El carácter fundamentalmente social del hombre.

135
 Tanto la gente que compone la sociedad así como sus acciones individuales o colectivas
tiene un carácter social, en tal sentido, el supuesto de la relación legislación-individuo
resulta simple y erróneo.

- El carácter socialmente contingente de la comunicación legal. Por un lado, la propia

estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea "leído e interpretado"
de modo que su "sentido" no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por
otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que
atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios.

- El pluralismo legal.
La organización estatal es uno de varios campos donde se generan y producen normas y
decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales.

En consecuencia sobre la base de la noción de Griffiths se ve al derecho como uno de los

elementos de cambio social, entre otros. En tal sentido, el comportamiento social, la toma de
decisiones, la definición de intereses se estructura principalmente sobre la base de tres factores:
* el económico,
* el cultural y
* el político.

De acuerdo a las características que marcan el proceso de constitución de cada sociedad uno de
estos elementos puede incidir de mayor manera que los otros. En Ecuador, así como en
latinoamérica, no podemos constatar un proceso de consolidación y decantanción de los distintos
grupos sociales que les permitiera constituirse en sociedad civil, es desde 1492 que estos sectores
sociales fueron articulados bajo el esquema estamental y corporativo de un régimen patrimonial,
aún vigente. Es decir, que tenemos sociedades estamentarias donde la diferencia entre estos
estamentos está constituida en base a la distribución de prebendas y el acceso a recursos políticos,
lo que configura estructuras políticas patrimoniales con formas políticas prebendarias (Cotler 1978;
Gamarra et al 1988).

Dentro de este esquema el Estado no es fruto y construcción de la sociedad sino que por el
contrario, es la expresión de una segmento dominante minoritario que se beneficia y articula a las
grandes mayorías en la condición de "sociedad marginada". Esto produce la constitución de un
Estado previo a la conformación de sociedad, lo que es aprovechado por el segmento dominante
para someter a la sociedad marginada a sus pautas de acción y de esta manera construir su
referente social (Weffort 1989; Jaguaribe de Mattos 1985) a fin de sostener el régimen patrimonial.

3.1.- La relación sociedad-naturaleza

En nuestras sociedades el modelo económico a base del cual la sociedad organiza el acceso a
recursos no es necesariamente el modelo que el Estado se plantea en sus decisiones
administrativas, políticas y legales. La desarticulación económica real de grandes regiones
geográficas y la articulación económica "perversa" de grandes sectores sociales son resultado de un
modelo económico estatal que pretende imponer una forma de desarrollo desde lo político. En tal
sentido, las normas legales reflejan esta tendencia de construir una base económica, en este caso
capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se adecuan a la realidad, a lo concreto real, y
que impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales.

La clasificación de economía formal e informal como dos sectores claramente diferenciados y que
no se tocan ha demostrado ser inexacta (Portes 1990) por ejemplo, muy por el contrario hay un
sistema económico que funciona y se reproduce más allá de que el Estado lo puede interpretar y
dirigir, por lo que el modelo planteado por el Estado es aprovechado de manera desigual por unos y
otros. En este sentido, las posibilidades de articulación y desarrollo económico que brinda la
realidad y aquéllas que se plantea el modelo económico estatal, son dicotómicas y, por ello,

136
causantes directas de la destrucción de la naturaleza. La idea que queremos transmitir es que no
son necesariamente las condiciones económicas per se sino el modelo político de desarrollo
económico el que produce este efecto nocivo. No es que "la pobreza" destruye el bosque sino que
esas condiciones económicas en las que se encuentran grandes sectores sociales son inducidas
por el modelo político.

En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que
la sociedad está explotando a la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello
se debe a que los parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad
favorecen este proceso. En tal sentido, la distinción entre recursos naturales renovables y no
renovables carece de sentido, pues aquellos llamados renovables requieren de condiciones
objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las características en las que se
plantea esta relación. Estas circunstancias nos permiten establecer algunos presupuestos para
informar nuestra afirmación. Por tanto, las hipótesis que conforman la base desde la cual
planteamos el objetivo de la investigación, entre otras posibles, son las siguientes:

- La interacción Sociedad - Naturaleza debe guardar una relación de mutualismo, donde

ambos elementos contribuyan dinámicamente a la subsistencia y reproducción del otro.
- La política es uno de los factores que influye en el comportamiento social, por tanto es uno
de los determinantes de la relación Sociedad - Naturaleza.

4.- El papel del derecho consuetudinario en la conservación de la identidad

étnica y los recursos bióticos.

Sin perjuicio de lo estudiado para el caso del derecho occidental, es claro que su papel se ve
relativizado por otros factores que operan en el cuerpo social, como es el caso del derecho
consuetudinario con especial relevancia en el caso de los indígenas. Partimos de la hipótesis que la
existencia de pueblos o sociedades que perduran a través del tiempo con características propias da
lugar a regulaciones sociales cambiantes y evolutivas, lo suficientemente generales y permanentes
en su esencia como para constituir un sistema de ordenación social y, eventualmente, dar paso al
Derecho. En el caso de los pueblos amazónicos su existencia forma un todo indisoluble y elemental
con el medio ambiente, ello nos sugiere una segunda hipótesis en el sentido de que la persistencia
de este mutualismo, esta comunión con el medio que los rodea y alimenta espiritual y
materialmente, puede haber dado paso a la existencia de normas o regulaciones sobre la
interrelación hombre-naturaleza al interior de estos pueblos. El punto a deslindar consiste en
identificar la existencia o no de sistemas jurídicos en los pueblos indígenas amazónicos, a fin de
determinar los ejes centrales de estos sistemas y verificar la existencia de un pensamiento jurídico a
lo largo de la historia de estos pueblos.

4.1.- 1492 en el Derecho

Stavenhagen (162) explica con claridad el problema de la relación entre derecho consuetudinario y
derecho occidental como relación dominador-dominado, explica su carácter histórico y desentraña la
posición ideológica oculta detrás del derecho occidental y del positivismo como expresión más
acabada del mismo.

162
.- "...la idea misma del derecho consuetudinario surge en el momento en que las sociedades europeas
establecen su dominio colonial sobre pueblos no occidentales y tratan de imponer su propio derecho a los
pueblos sometidos. En otras palabras, la relación entre el derecho occidental (colonial) y el (o los) derecho(s)
consuetudinario(s) es históricamente una relación de poder entre una sociedad dominante y una sociedad
dominada. [...] ... en la medida en que existe una relación asimétrica de poder entre la sociedad colonial y la
sociedad colonizada, puede también hablarse, en la situación de pluralismo legal, de un derecho dominante y
un derecho subordinado. Esta situación legal, tan característica de la época colonial, ha perdurado hasta la
etapa poscolonial y es típica de muchos países independientes multiétnicos" (Stavenhagen et al s/f: 33).

137
Cuando España inicia la conquista de América la corriente vigente en el pensamiento jurídico
occidental de entonces era el iusnaturalismo que postulaba la existencia de unos valores previos al
orden social y jurídico, unos valores que derivaban de la divinidad, como lo explicaba Santo Tomás,
valores que inspiraban el accionar jurídico (163).

La conquista de América se inició sin un marco jurídico preexistente que regulara específicamente
las nuevas relaciones entre españoles y americanos, las relaciones entre las
organizaciones sociales y políticas involucradas, el acceso a los recursos naturales y la
adquisición de bienes, por citar algunos ejemplos. Lo único existente entonces, además del
propio derecho español común, eran las bulas papales expedidas con motivo de los
descubrimientos realizados por los portugueses. Fuera aún de un pensamiento claro que
delimitara o resolviera el marco de acción de los enviados de España se dictaron por lo
menos cinco bulas papales para regular la relación Iglesia-Corona sobre las tierras
americanas, pero nada concreto sobre sus pobladores. Es recién bajo Paulo III que se
expide la bula de 23 de mayo de 1537, que reconoció la humanidad de los indios. Esta bula
señala que "...La verdad [...] dijo al destinar predicadores de la fe al oficio de la predicación:
Euntes Docetes Omnes Gentes. A todos dijo sin ninguna excepción como quiera que todos
son capaces de la doctrina. [...] Aquellos indios, como verdaderos hombres que son, [...] no
están sin embargo privados ni hábiles para ser privados de su libertad ni del dominio de
sus cosas.".

Para Todorov (Todorov 1987: 174) esta es la expresión del discurso de la igualdad apoyada en el
principio cristiano de que Dios creó al hombre a su imagen y semejanza, piedra angular del
iusnaturalismo. Ya por entonces Bartolomé de Las Casas había postulado su posición sobre la
forma del gobierno colonial, negando sin decirlo los repartos de tierras y de indios, así como los
obrajes y demás formas de utilización colonial de la fuerza de trabajo, así dice:

"... conviene a saber, para que después de cristianos fuesen subjetos a Su Majestad, no
cuanto ad dominium rerum particularium, ni para hacerles esclavos ni quitalles sus señoríos,
sino sólo cuanto la suprema jurisdicción con algún razonable tributo para la protección de la
fe y enseñanza de buenas costumbres y buena gobernación (Ibidem)".

Es decir, Las Casas a partir de los principios cristianos, que son los mismos del iusnaturalismo,
postulaba el respeto a los indígenas americanos y a su forma de organización, la que tan sólo
debería ser sujeta al poder colonial, pero no destruida. Gínes de Sepúlveda opinaba de modo
contrario, para él las bulas papales ordenaban, primero, colocar a los indios bajo el control del
estado colonial y, luego, predicarles el evangelio. Sobre la forma en que la conquista se produjo y el
modo en que se conducía el estado colonial, Sepúlveda afirmó que tales métodos eran lícitos.
Respaldaba su tesis en el hecho de que la conquista se realizó con el aval de los Reyes Católicos e
incluso con el de los papas que conociendo de estos métodos no los rechazaron sino que más bien
concedieron nuevos beneficios y prerrogativas a los Reyes Católicos. Era el discurso principista
contra el pragmatismo político.

Posteriormente, juristas como Suárez, Lugo, Conink, Bañes y Platel (Hernaez 1879: 17),
interpretando la bula Inter Caetera, de Alejandro VI, expedida el 4 de mayo de 1493, que respaldaba
la labor de los Reyes Católicos y legitimaba el descubrimiento del nuevo continente, haciendo
donación de las Islas y Tierra Firme que se encontraran al occidente y reconocía a España el
derecho exclusivo de comercio con América, dijeron que esta donación de territorios a los Reyes
Católicos por ser de carácter indefinido era válida en tanto no perjudicara el derecho de terceros; en

163
.- Es importante ver que el antecedente de todo este desarrollo es el derecho romano, el mismo que
estaba profundamente marcado por el pensamiento religioso hasta el siglo III a.c. En la Roma del siglo V a.c. y
el siglo V d.c. "el sistema jurídico romano fue construido [...], mediante el aporte decisivo de los magistrados y
los jurisconsultos a la solución de casos concretos. En esta tarea de elaborar soluciones casi jurisprudenciales
(utilizando metafóricamente el término), la guía principal no podían ser leyes ni disposiciones similares, sino
precisamente el criterio de justicia y coherencia entre las diferentes respuestas aportadas" (Rubio 1984: 350).

138
este caso los indígenas, quienes aunque infieles debían ser considerados dueños y señores de sus
bienes, de los cuales no se les podía privar. Esta argumentación se apoya no sólo en el derecho
civil sino en el derecho canónico de la época, especialmente en la bula de 23 de mayo de 1537,
expedida por Paulo III. Del mismo modo, las leyes de Indias dicen que "haya entera satisfacción de
que (los descubridores) no les harán a los indios perjuicios en sus personas y bienes (164)" o que
"los descubridores no tomen sus bienes sino fuere por rescate o dándoselos ellos por libre voluntad
(165)" o mas aún lo dicho por la ley 1, título 7, libro 4 que señala que respecto al establecimiento de
los conquistadores "en éstas y en las demás poblaciones tierra adentro, elijan el sitio de los que
estuvieren vacantes, sin perjuicio de los indios y de los naturales o con su libre consentimiento"
(Ibidem). Es decir, desde los parámetros del iusnaturalismo era posible cerrar el camino a la
expoliación y la barbarie, sin embargo, esta era una corriente de pensamiento y no precisamente la
que triunfó. Ahora bien, resulta claro que si estos postulados iusnaturalistas, sistémicos, eran
rechazados, la posibilidad de plantear el reconocimiento a una ordenación socio-política propia, con
un sistema jurídico propio y con absoluto derecho a su existencia, no tenía opción alguna. Era
necesario, desde el derecho, tranquilizar conciencias y legitimar al Estado colonial, más no modificar
la realidad de unos indios que, mal que bien, eran equiparables a "aquéllos seres" hallados en el
Africa y en el Oriente que, por entonces, no eran menos explotados que los indios americanos.

Es necesario precisar que la negación de la existencia de sistemas jurídicos en los pueblos

americanos fue una necesidad para los conquistadores, pues en caso contrario hubieran estado
actuando en contradicción de los propios postulados de su sistema jurídicos. Veamos por ejemplo la
caracterización que Sepúlveda hace de los pobladores americanos:

"1.- Los indios viven en el pecado y la idolatría.

2.- Por su naturaleza, los indios son de "rudo ingenio" y por ende gente servil y
bárbara en consecuencia, deben servir a los de "ingenio más elegantes"
como los españoles.
3.- Es necesario llevarlos al camino de la fe.
4.- Los indios viven en la injuria matando hombres para sacrificarlos y
comerlos..." (Soria 1991).

Este discurso dominante, elaborado por un grupo intelectual al servicio de la conquista, planteó la
justificación ideológica y la incorporó en el pensamiento de la época, especialmente en el derecho y
la historia. Por ello, el debate entre Las Casas y Sepúlveda no es ni gratuito ni bizantino, es, por un
lado, la discusión permanente sobre la violentación de una forma de organización social distinta a la
europea y su negación, por el otro lado.

Es importante definir las características de la visión del conquistador sobre el indio amazónico, pues
este discurso ideológico es el que niega el derecho de estos pueblos. Bartolomé de Las Casas, con
motivo de su polémica con Sepúlveda, realizó una caracterización del "discurso opresor violento"
(Roig 1985: 210), partiendo de la descripción formulada por Las Casas, observamos que los ejes del
discurso conquistador eran:

1.- Negar la humanidad del indio.

2.- Afirmar la incapacidad del indio para generar sociedad debido a
su cotidiana hostilidad y holgazanería.
3.- Afirmar la incapacidad del indio de recibir el beneficio "de la fe, de
la religión y de la vida o de las costumbre cristianas" (De Las
Casas 1975: 352).

Esta es la referencia que nos hacia Clastres (Clastres 1981) cuando hablaba de la reducción de los
cronistas del concepto de sociedad a sus parámetros propios. Pero como vemos ahora esta
reducción no sólo puede ser "explicable" epistemologicamente sino que era ante todo necesaria. Ahí

164
.- Ley de Indias número 2, título 1, libro 4, citado por Hernaez 1879: 21.
165
.- Ley de Indias número 10, citada por Hernaez 1879: 17.

139
tenemos el caso de Huamán Poma de Ayala reclamando su derecho a ser Rey apoyándose en la
más pura argumentación iusnaturalista, otro caso es el juicio de la Corona contra Cortez por haber
matado reyes en América, el sentido más claro era que aceptar ello cuestionaba el propio principio
divino de la monarquía. Ahora imagínense como reconocer la existencia de un sistema jurídico
distinto al de la Corona, esto era simplemente imposible. En tal sentido Roig señala que el
dominador afirma su ser en la necesidad de dominar, debido a ello se somete a la idolatría de la
dominación (Roig 1985: 210) y formula un discurso dominante, el que no fue elaborado por el propio
conquistador, más bien fue una clase intelectual a su servicio la que planteó la justificación
ideológico y su posterior reflejo en el pensamiento de la época especialmente en el derecho y la
historia. Sobre el punto Roig (Roig 1985: 211) dice:

"...El derecho y la historia cumplen su función de justificación y llega un momento

en que se dejan de oír los gritos de la violencia, la que no por eso habrá de
desaparecer. La historia mundial comenzará entonces a nacer; el arte de
construirla consistirá en poner la sordina al griterío, hacerle que suene como
"palabra"..."

Una prueba de este discurso la encontramos en Gínes de Sepúlveda (166), quien no sólo se apoyó
en la opinión aristotélica de la naturaleza esclava de algunos grupos humanos sino que más aún
afirmó "...que Dios ha dado grandes y clarísimos indicios respecto del exterminio de estos
bárbaros". Del mismo modo, Gonzalo Fernández de Oviedo (1960: 342), equiparó a los indios con
Satanás afirmando, incluso, que la pólvora contra éstos era incienso para el señor. Este discurso de
la barbarie y la destrucción del "mal" fue finalmente la justificación del despojo.

Ahora bien esta percepción del derecho occidental sobre el derecho de los indígenas americanos se
consolida durante la colonia y se mantiene hasta hoy, ello se aprecia en la conceptualización de lo
que desde el derecho occidental positivo moderno se califica como derecho.

4.2.- Qué es y qué no es derecho

Ballón167 señala el carácter político de la reducción del derecho consuetudinario a filosofía del
derecho y su no consideración como un sistema jurídico cabal y pleno, como si ocurre con el
sistema jurídico positivo de los estado-nación. Este cuestionamiento a la ubicación del derecho
consuetudinario dentro de la teoría jurídica occidental es indispensable, pues su ubicación no es
gratuita sino que tiene, como diría Weber, tras de sí una cuestión valorativa que es necesario
explicitar. Ahora bien, es necesario no asumir el derecho consuetudinario como un sistema jurídico
cabal y pleno sino plantearlo como hipótesis a trabajar.

Ballón muestra con precisión lo que es la concepción positivista del sistema jurídico, es decir, un
sistema regulador del comportamiento social basado en el principio de la seguridad jurídica positiva,
se basa para ello en la distinción de los elementos del sistema jurídico que hace Hart no fue siempre
así. Este sistema jurídico es un producto histórico, cabe recordar que hace sólo dos siglos las
normas jurídicas, los tratados morales y religiosos así como el "recto parecer" eran utilizados
indistintamente en el razonamiento jurídico. Fernando De Trazegnies, estudiando la situación del

166
.- Gines de Sepulveda. "Tratado sobre las justas causas de la guerra contra los indios". FCE. México,
1941. p 115 citado por Roig 1985: 210.
167
.- "Quisiera [...] haber precisado una primera razón que fundamenta el desarrollo de mis ideas. Asumo que
es indispensable discutir el lugar del derecho indígena dentro de la teoría jurídica occidental comúnmente
catalogada bajo el epígrafe de filosofía del derecho. Una segunda cuestión es que mantengo la hipótesis de que
una teoría del derecho consuetudinario debe ser considerada como una concepción completa de derecho, la
cual llamaría teoría de los sistemas jurídicos. La única hipótesis central que puede acompañar el desarrollo de
estas ideas es que los pueblos indígenas tienen un sistema de derecho, sistema pleno y cabal.

[...] no obstante, planteo la existencia de un sistema jurídico indígena como una cuestión a develar, no como un
presupuesto formal de trabajo" (Ballón s/f: p. 346).

140
derecho en el siglo XVIII a propósito de un caso judicial que le permite analizar la polivalencia táctica
del razonamiento jurídico, dice:

"En el siglo XVIII encontramos un Derecho bastante más abierto que el actual, menos
formalizado. El ordenamiento jurídico no es claro, sistemático, cerrado. La legislación ha
venido siendo acumulada con desorden a lo largo de los siglos [...]. En realidad, no hay
todavía una teoría de las fuentes formales -noción esencial del Derecho "moderno"- que
determine en forma categórica lo que constituye propiamente un elemento normativo y lo
que no lo es. No hay una distinción clara entre Derecho Natural y Derecho positivo, ni entre
leyes, principios morales y costumbres" (Trazegnies 1981: 196).

Aclarado el carácter histórico del derecho, esto nos muestra la futilidad y el sin sentido de pretender
aplicar las categorías de un determinado momento histórico del derecho positivo como categorías
universales que definen lo que es un sistema jurídico, a menos que el derecho del siglo XVIII no
fuera derecho. Ahora bien, en el siglo XVIII estas normas de carácter secundario existían, pero con
una aplicación sumamente restringida, mientras que las normas primarias no jurídicas, estas reglas
no oficiales que no contaban con las características requeridas por Hart, surtían efectos jurídicos.
Sucede que este formalismo planteado por Hart es la contradicción fundamental del positivismo, si
Marx vio en las relaciones de producción la contradicción fundamental del capitalismo, el formalismo
como postulado cerrado y absoluto no tiene asidero en la realidad, las normas de aplicación real
implican ante todo valores y estos valores no necesariamente han recibido el "bautismo" de norma
jurídica positiva. Sobre el punto Trazegnies señala que:

"... el positivismo contemporáneo [es el] que pretende abrir un foso profundo, crear una
grieta escarpada entre lo que es ley y lo que no lo es: a partir del positivismo se tratará de
dos campos que no deben confundirse, que no deben tocarse. De ahí toda la cuidadosa
elaboración en el Derecho actual de una teoría de las fuentes formales que establezca
ineluctablemente la distinción entre lo que es norma positiva y lo que no lo es; de ahí la
necesidad de colocar el razonamiento jurídico dentro de la camisa de fuerza del formalismo
a fin de evitar que la "locura", el desorden, la confusión, puedan anular el corte limpio de
esa partición entre lo legal y lo ilegal. Es verdad que esta tarea es imposible y está
eternamente condenada a un fracaso recurrente, pero lo significativo en el Derecho
"moderno" es que el esfuerzo de ordenación y formalización es también recurrente: la
obsesión por distinguir entre Derecho y no-Derecho prevalece en la mentalidad jurídica
contemporánea, formada por el positivismo, aun cuando tal distinción no pueda ser
consolidada porque es continuamente puesta en cuestión" (Ibidem: 196-197).

4.3.- ¿Cómo conceptualizar el derecho consuetudinario?

Para Stavenhagen lo que lo caracteriza "es precisamente que se trata de un conjunto de

costumbres reconocidas y compartidas por una colectividad (comunidad, pueblo, tribu, grupo étnico
o religioso, etcétera), a diferencia de leyes escritas que emanan de una autoridad política constituida
y cuya aplicación está en manos de esta autoridad, es decir, generalmente el Estado. La diferencia
fundamental, entonces, sería que el derecho positivo está vinculado al poder estatal, en tanto que el
derecho consuetudinario es propio de sociedades que carecen de Estado, o simplemente opera sin
referencia al Estado...".

"...la costumbre jurídica o derecho consuetudinario en las sociedades tribales o menos

complejas no constituye una esfera diferente o autónoma de la sociedad. Por el contrario,
aquí lo jurídico se encuentra inmerso en la estructura social (subrayado nuestro). No existe,
por lo general, un aparato administrativo específico ni los especialistas profesionales
encargados de elaborar y/o aplicar el derecho. Los propios miembros de la sociedad no
distinguen, con frecuencia, un ámbito específico de lo legal distinto al conjunto de
costumbres y normas de comportamiento y de control social, y aun para los observadores
extraños resulta a veces difícil trazar los límites de lo propiamente jurídico en estas

141
 sociedades (de ahí que, como se decía anteriormente, la antropología se haya ocupado
poco del asunto, y la ciencia jurídica prácticamente lo ignore)" (Stavenhagen s/f: 29-30).

A ello habría que agregar que un elemento distintivo del derecho consuetudinario es el hecho de ser
generado por un sujeto colectivo difuso, y su verificación se da igualmente de manera colectiva y es
ante todo re-creación. No es el caso del derecho positivo moderno donde si bien la generación de la
norma pueden intervenir muchas personas, el sujeto es unívoco: la autoridad. Por otro lado, un
elemento distintivo del derecho positivo, pontificado por todos sus teóricos, es el hecho de la
existencia unívoca de la norma, uno enfrentado a la norma puede conocer de manera más o menos
cierta su contenido; "la ignorancia del derecho no excusa su aplicación" es un viejo adagio jurídico
que muestra la preminencia del formalismo jurídico sobre la realidad social.

Por otro lado, el derecho consuetudinario es parte del desarrollo social, es parte de la vida social, no
está separado su existencia se explica por ser un elemento de necesidad para la vida del grupo, sus
normas tienen por objeto atender de manera directa a la subsistencia del grupo. En tal sentido, es
necesario tener presente que las sociedades amazónicas, son -según Clastres (1984)- sociedades
donde no hay división interna, son sociedades sin clases, es decir, sin una división entre
dominadores y dominados, sociedades donde no existe un órgano de poder separado. Este hecho,
la ausencia de Estado, es un elemento decisivo en la configuración del control social y el desarrollo
particular del derecho, no digamos siquiera positivista.

Según Clastres, las sociedades amazónicas son sociedades maduras, no primitivas, que rechazan
la aparición de un órgano político, un órgano de poder separado de la sociedad, ello se debe al
deseo de "conjurar la aparición en su seno de la desigualdad entre señores y sujetos, entre el jefe y
la tribu", pues ejercer el poder es dominar y, en consecuencia, se produce la separación entre quien
domina y quien obedece. Clastres asegura que estos pueblos "saben muy bien que si renuncian a
esta lucha, si cesan de contener esas fuerzas subterráneas que se llaman deseo de poder y deseo
de sumisión y sin cuya liberación no se puede comprender la irrupción de la dominación y la
servidumbre, perderían su libertad". Por eso el ejercicio mismo del derecho tiene una caracterización
absolutamente distinta de la del derecho positivista, no es posible una autoridad generadora de
derecho y dirimente, por ello es innecesaria la separación entre derecho y vida social.

Ahora bien, esta postura de Clastres pretende explicar el desarrollo histórico de estas sociedades
amazónicas, sin embargo, hoy en día la relación entre sociedad indígena y sociedades nacionales o
economía capitalista determinan variaciones en el comportamiento social y en el derecho mismo.
Una muestra de ello es el caso de la sociedad aguaruna tal como lo explica Ballón, quien al respecto
ha comprobado el:
"cambio de las normas primarias existentes entre la población aguaruna del Chiriaco. No
obstante la ruptura del aspecto más físico de la norma de sanción tradicional, ellas perviven
bajo un mecanismo similar: el de compensación".

"[además] la sociedad aguaruna reconoce la validez de los cambios, y de hecho ha

introducido uno de magnitud tal que no puede ser negado aludiendo a la simple fórmula de
sostener que preexistía norma secundaria de cambio".

Esta constatación de Ballón nos muestra la apertura del derecho consuetudinario a nuevas
condiciones y la recomposición del derecho sin dejar de ser consuetudinario, lo que da paso a un
análisis sobre dinamismo o estática en el derecho consuetudinario.

Stavenhagen y Ballón (168) coinciden en considerar al derecho consuetudinario como

fundamentalmente dinámico y desde esta característica impugnan el papel que el derecho

168
.- "Asumo, para efectos
instituciones, las normas, las
derecho común en la familia
perspectiva amplia contrasta
de este estudio, una idea amplia de derecho consuetudinario, la cual abarca las
sanciones, en permanente cambio y dinámica, es decir, una idea distinta a la del
anglosajona (no obstante poder contar con algunas similitudes). Pues bien, esta
con el tratamiento que en el interior de un estado reciben los casos de derecho

142
occidental otorga al derecho consuetudinario. El concepto de derecho consuetudinario presente en
Ballón es un concepto, si bien todavía difuso, caracterizado por contener instituciones jurídicas, y
por ser dinámico, esta afirmación es clave para distinguir una primera diferencia entre el concepto
de derecho consuetudinario presente en la teoría positivista y el que nosotros queremos utilizar.
Como bien señala Stavenhagen:

"[...] Nada más erróneo que la idea simple y simplista que el derecho consuetudinario de los
pueblos indígenas es un conjunto de normas "ancestrales", que se han mantenido
inmutables desde la época precolonial" (Stavenhagen s/f: 34)

La afirmación del carácter dinámico del derecho consuetudinario es central para la definición de su
naturaleza y para la diferenciación con los postulados positivistas. Para los positivistas el derecho
consuetudinario es una institución primitiva, sin capacidad de adaptación a las nuevas condiciones
sociales. Esta afirmación es de cuidado, pues un derecho que no se adapta a los nuevos
requerimientos sociales está condenado al desuetudo, sin embargo, cabe preguntarse si la
afirmación positivista del carácter estático del derecho consuetudinario tiene sentido. Veamos que
dicen los positivistas como H.L.A. Hart sobre el punto.

"Un segundo defecto es el carácter estático de las reglas. El único modo de cambio de
éstas, conocido por tal sociedad, será el lento proceso de crecimiento, mediante el cual
líneas o cursos de conducta concebidos una vez como optativos, se transforman primeros
en habituales o usuales, y luego en obligaciones; y el inverso proceso de declinación... [...]
En tal sociedad no habrá manera de adaptar deliberadamente las reglas a las
circunstancias cambiantes, eliminando las antiguas o introduciendo nuevas;..." (Hart 1977:
116)

Este problema de la concepción estática del derecho consuetudinario es, desde la perspectiva
occidental, una limitante para la viabilidad del derecho consuetudinario como regulador de
sociedades actuales. Sucede que Hart está pontificando tres elementos como centrales para la
existencia de derecho y uno de ellos es la existencia de normas de cambio, normas que el califica
de nivel secundario por oposición a las normas primarias que reconoce existen en las sociedades
"simples". Según él, estas normas de cambio no existen y por ello no hay "manera de adaptar
deliberadamente las reglas a las circunstancias cambiantes, eliminando las antiguas o introduciendo
nuevas [normas];". En mi opinión este es un planteamiento erróneo, pues este tipo de norma es
necesario en un sistema positivista donde resulta indispensable conocer con certeza la vigencia o
no de una norma y donde la forma de creación de una norma, para que sea reconocida como tal por
el conjunto social, es una sola. Esto puede estar justificado por la seguridad jurídica, sin embargo, la
vigencia formal de la norma no garantiza su aplicación por los destinatarios de ella salvo casos
excepcionales, como cuando una norma otorga beneficios. Pero es posible, y de hecho se da -el
sector informal es una prueba de ello-, que un conjunto de normas no sean reconocidas como útiles
a los intereses de los destinatarios y, por tanto, no sean aplicadas por o sobre estos mientras que en
una sociedad con derecho consuetudinario es el conjunto social o las partes involucradas en la
disputa las que toman la norma existente y la re-crean aplicándola al caso. En caso de no existir
norma, serán las partes en disputa y el grupo social quienes establecerán cual es el camino a seguir
y pueden generar la norma.

En el caso de los aguaruna de la selva central peruana el adulterio era castigado con tres cortes de
machete en el cuero cabelludo, hoy esa norma no está más vigente. ¿Cómo fue el proceso de
cambio? Claro que no fue inmediato, violento, fue fruto de la interacción del grupo aguaruna con

consuetudinario, los que son arrinconados en un espacio reducidísimo (cuando no inexistente) de tolerancia
legislativa por excepción".

"...Desde una perspectiva dominante el derecho oficial se autorreconoce como el único derecho existente y
pueden generosamente validar algún aspecto del consuetudinario o más frecuentemente negarlo. Visto así, lo
consuetudinario es un pequeño anaquel de un esquema mayor, de una concepción completa y general del
derecho: positivista, jusnatural o marxista" Ballón s/f: 349.

143
otros actores sociales, con la economía de mercado, etc., sí, pero no sucede acaso que la norma
positiva se "va generando también en un proceso más o menos lento" de pre-proyectos, proyectos,
consultas -incluso, en las sociedades democráticas se dan consultas a las partes involucradas-, etc.
Claro que es posible que una norma jurídica sea dada de manera inmediata, es decir, el Presidente
decide dar una norma y solo consulta con su ministro para que le otorgue la refrendación
correspondiente, sí, pero eso no es necesariamente el común denominador. Luego de esta amplia
argumentación, podemos afirmar, además, que son sistemas jurídicos distintos, pues una institución
jurídica, social, política, tiene sentido en la medida en que se adapta a las necesidades de la
realidad particular en la que se encuentra inmersa, de modo que un "postulado universal" fruto de
una situación particular difícilmente es universal, como no es universal la monogamia, uno de los
pilares de la familia occidental y cristiana.

4.4.- La viabilidad del derecho consuetudinario

Aquí hay dos puntos que señalar: el nivel de complejidad social al cual es aplicable el derecho
consuetudinario y si este en tal condición puede ser reconocido como sistema jurídico. En primer
lugar y desde una posición intuitiva -tanto como la de Hart (169)- parece ser cierto que el nivel de
complejidad social al que resulta aplicable el derecho consuetudinario puede ser limitado en cuanto
a volumen poblacional y a espacio geográfico, pero no nos olvidemos que las normas del derecho
positivo no son las mismas en toda una provincia, no digamos un país, y no por ello el sistema
jurídico positivo desaparece ni está en crisis. Sin embargo, en relación a la segunda afirmación la
rechazamos, pues en el mejor estilo de un postulado cientificista pretende universalizar unos
elementos, unas pautas, unas condiciones que no sólo son fruto de un momento histórico como ya
dijimos sino expresión de un sistema político, que es el sistema político estatal. Esto es evidente y
se halla explicitado por Joseph Raz quien nos dice:

"Los sistemas jurídicos no son organizaciones sociales "autárquicas"; son un aspecto o una
dimensión de algún sistema político. Este hecho atañe a la delimitación temporal de los
sistemas jurídicos continuos [...]. Los criterios jurídicos autónomos son aquellos que derivan
del contenido de las disposiciones jurídicas, de sus interrelaciones y de su eficacia. Confiar
en ellos presupone que no sólo el funcionamiento interno, sino, también, los límites precisos
del derecho pueden ser fijados sólo sobre la base de consideraciones específicamente
jurídicas. Sin embargo, el derecho es un aspecto de un sistema político, ya sea un estado,
una iglesia, una tribu nómada o cualquier otro; tanto su existencia como su identidad se
encuentran vinculados con la existencia o identidad de sistema político del cual es parte"
(Raz 1986: 253).

Más aún, Pierre Clastres muestra como las sociedades indígenas amazónicas tienen una
concepción de lo político distinta de aquel modelo forjado y desarrollado por occidente (Clastres
1981: 112). Poder, el de occidente, que va ineludiblemente ligado al concepto de Estado, el mismo
que no puede actuar sin un sistema jurídico que lo respalde. Estado y derecho son los dos
elementos claves del desarrollo de la sociedad occidental (Rubio 1984), el positivismo es la
expresión más acabada de ello. Clastres señala que desde el inicio de la cultura occidental se ha
concebido al poder político en términos de una relación jerarquizada y autoritaria de orden-
obediencia, en consecuencia cualquier forma posible de poder es reducida a la comparación con el
modelo que a priori expresa la esencia del poder. Esto -dice Clastres- es lo que les pasó a los
cronistas cuando al confrontarse con los indios en el siglo XVI, y "al comprobar que los jefes no
poseían ningún poder sobre las tribus, que nadie mandaba y nadie obedecía, declararon que esas

169
.- "Es obvio que sólo una pequeña comunidad estrechamente unida por lazos de parentesco, sentimiento
común, y creencias, y ubicada en un ambiente o circunstancia estable, puede vivir con buen resultado según tal
régimen de reglas no oficiales. [...] las reglas que el grupo observa no formarán un sistema, sino que serán
simplemente un conjunto de pautas o criterios de conducta separados, sin ninguna marca común identificatoria,
excepto por supuesto, que ellas son las reglas que un grupo particular de seres humanos acepta. A este
respecto se parecerán a nuestras reglas de etiqueta" (Hart 1977: 114).

144
gentes no eran civilizadas, que no se trataba de verdaderas sociedades: Salvajes sin fe, sin ley,
sin rey". Esto mismo sucede con el derecho consuetudinario, no por una relación analógica sino
porque la negación del derecho del dominado legítima el accionar del dominador.

Conclusión

Como hemos visto durante el desarrollo de este trabajo la existencia de lo que podríamos calificar
como un sistema jurídico de derecho consuetudinario entre los pueblos amazónicos es teóricamente
posible y fácticamente cierta.

Por otro lado, vemos que la interrelación sociedad naturaleza se plasma de manera diferente en el
derecho positivo moderno (occidental) y en el derecho consuetudinario indígena. Y en ambos casos
cada sistema jurídico presenta una lectura particular acorde a los intereses que caracterizan a la
relación de contacto cultural, por lo que siendo el derecho positivo moderno el "único" reconocido
como válido por la Sociedad Nacional, ello garantiza la consolidación y permanencia del sistema de
dominación de los grupos indígenas y la destrucción del ambiente a manos de la economía de
mercado.

Ahora bien el problema que se plantea es en que medida es posible la coexistencia de ambos
sistemas jurídicos dentro de un esquema jurídico formal y no simplemente fáctico. Es decir, si bien
es cierto que en la realidad los grupos indígenas amazónicos reconocen y utilizan un sistema
jurídico consuetudinario de hecho y a la vez se insertan en la dinámica de los mecanismos formales
del derecho positivo moderno, cabe preguntarse cómo y con que efectos es posible que esta
polivalencia del comportamiento jurídico quede plasmada en el derecho positivo moderno y de esta
manera se reconozca plenos efectos jurídicos al derecho consuetudinario.

En consecuencia, es necesario evaluar las posibilidades de desarrollo y compatibilización entre

derecho occidental y derecho consuetudinario. Es decir, mientras por un lado es necesario que el
derecho occidental reconozca los derechos indígenas sobre el territorio y garantiza su consolidación
frente a las amenazas de los intereses mineros, forestales y petroleros, también es necesario
reconocer un espacio de acción al derecho consuetudinario indígena como elemento que permita
mantener la identidad cultural de los pueblos amazónicos.

Ahora bien ello sólo será posible en la medida en que los pueblos amazónicos se constituyan en
actores sociales organizados y puedan enfrentar eficazmente las presiones de la sociedad nacional
y las distorsiones que crea la economía de mercado. Esta propuesta de constitución de actores
sociales integrados y de desarrollo de mecanismos sociales y políticos de carácter democrático abre
camino a la integración de la problemática amazónica dentro del contexto de lo nacional y por tanto
abre puertas al desarrollo de alternativas de solución. La desintegración de los sujetos sociales en la
región amazónica es uno de los factores que más la afecta pues no permite canalizar correctamente
las demandas de sus pobladores. Por otro lado, los propios actores sociales desconocen (¿o se
niegan a reconocer?) las distintas aristas de la problemática amazónica debido "a la negación del
contrario" que impera en el régimen de relacionamiento político patrimonial que impide la
conformación de identidades más generales.

145
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149
LOS PUEBLOS INDÍGENAS AMAZÓNICOS PERUANOS.
En busca del desarrollo sostenido170

Por Carlos Soria171

Foro Ecológico

1. Antecedentes.
2. El bosque tropical amazónico y los pueblos indígenas en el Perú.
3. La evolución del movimiento indígena amazónico en Perú
4. Los orígenes de la política indígena amazónica
5. La Constitución de 1979.
6. La Constitución de 1993 y la privatización del desarrollo.
7. El Convenio 169 OIT.
8. Como respetar los derechos indígenas en el Perú.
9. La participación indígena en la política ambiental y el desarrollo.
10. La experiencia de la CEMCN.
11. La herencia de la década Fujimori.

1) Antecedentes
Los derechos indígenas fueron reconocidos en el Perú a través de la Constitución de 1920.
Durante las primeras décadas del siglo XX la emergencia de una fuerte corriente indigenista en
el Perú influyó sobre parte de la intelligentsia peruana. Un ejemplo de ello es el ensayo de José
Carlos Mariátegui sobre el problema del indio, en su obra titulada ‘7 Ensayos De Interpretación
De La Realidad Peruana’ (1981). Así como Mariátegui otros pensadores analizaron los
problemas planteados por la realidad multicultural del Perú. Estos análisis estaban
fundamentalmente centrados en la relación entre el mundo andino y la sociedad nacional, sin
embargo, muy poco se hablaba o se pensaba en términos de las poblaciones amazónicas.

2) El Bosque Tropical amazónico y los pueblos indígenas en el Perú.

La cuenca amazónica peruana ocupa una extensión de 956,751 Km.2. Es decir, ocupa el
74.44% de la superficie del país. Sin embargo, el área conocida como los bosques amazónicos
peruanos ocupan una extensión de 676,347.63 Km.2 (INRENA 1999: 5). Estos bosques se
dividen en dos áreas bastante diferentes: Amazonía Alta y Amazonía Baja. La Amazonía Baja
comprende hasta los 800 metros sobre el nivel del mar (Brack et al 1990: 12). La Amazonía Alta
comprende por encima de los 800 metros hasta los 3000 o 3400 metros de altura sobre el nivel
del mar.

170
.- Este artículo ha sido elaborado en base a la ponencia presentada en la sesión del día 12 de septiembre, del
Coloquio Internacional de Derecho Ambiental, organizado por la Universidad de Guadalajara del 11 al 13 de
septiembre de 2002.
171
.- Diploma en Letras, Bachiller en Derecho y Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, Maestro en
Ciencias Sociales con mención en Estudios Amazónicos por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
Ecuador, y Ph. D. en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Flinders de Australia del Sur.

150
Más de la mitad del territorio peruano está cubierto por estos bosques naturales, lo cual coloca al
Perú como el segundo país en América Latina y el séptimo en el mundo en términos de cubierta
forestal (INRENA 1999: 7). Los bosques constituyen uno de los recursos naturales más
importantes del país por su valor de producción, fundamentalmente, por los servicios que éstos
proveen. Madera, plantas medicinales, alimentos, leña, son algunos de los usos directos de
estos bosques. Estos bosques proveen los recursos para la supervivencia de un gran número de
poblaciones rurales incluyendo pueblos indígenas y campesinos pobres en recursos. El nivel de
vida de esta población depende largamente en mantener la vitalidad de los bosques, la
diversidad y la cobertura de éstos (INRENA 1999: 7).

Los autores identifican entre 42 y 48 grupos étnicos que pertenecen a 12 familias lingüísticas con
una población estimada de aproximadamente 300,000 habitantes en la Amazonía peruana
(CAMAD 1992: 34; Yañez 1998: 40; INRENA 1999: 3) donde la mayor parte de las áreas
protegidas del país se encuentran. Dandler et al (1998: 9) identifica 65 grupos étnicos que
pertenecen a 14 familias lingüísticas. El censo de 1993 identifica 299,218 habitantes miembros
de pueblos indígenas viviendo en 930 comunidades, sobre un área de 7’379,941 has. más unas
344,887 has. adicionales a favor de los pueblos nómades Nahua y Kugapakori (Brack et al 1997:
i).

3) La evolución del movimiento indígena amazónico en Perú

En 1969 tres organizaciones de pueblos indígenas surgieron en la Amazonía peruana. Después
de tres años de esfuerzos intensos el pueblo Amuesha de la Selva Central172 peruana creó el
Congreso de Comunidades Amueshas (Brysk 1996: 40). Mientras en la Amazonía Norte peruana
el pueblo Aguaruna de los ríos Potro y Manseriche creó la Ijumbau Chapi Shiwag y los Ashuar de
los ríos Huitoyacu, Manchari y Shintusi crearon la Achuiarti Ijumdramu (Dandler et al 1998: 12).
Desde entonces hasta la fecha un gran número de organizaciones de pueblos indígenas han
sido creadas.

En 1979 se creó la primera organización interétnica de pueblos indígenas, el Consejo Aguaruna

Huambisa. Ese mismo año nació la primera organización nacional con la creación de la
Coordinadora de Comunidades Nativas de la Selva Peruana- COCONASEP, la que en 1980
cambió su nombre a Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana –AIDESEP-. En
1984 AIDESEP lideró el proceso de creación de la única organización pan-amazónica que
representa a los pueblos indígenas de los ocho países de la Amazonía, la Coordinadora de
Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA). En 1987, una segunda
organización nacional nació con la creación de la Confederación de Nacionalidades Amazónicas
del Perú (CONAP). Tanto AIDESEP como CONAP han sido muy activos en defender sus tierras,
oponerse a las actividades mineras y a la explotación petrolera en áreas protegidas y en
organizar sus bases para planificar e implementar proyectos de educación, salud y productivos
(Varese 1996 A). (*Explicar sobre COICAP y FECONAYA)

4) Los orígenes de la política indígena amazónica.

En la década de 1960 trabajos como ‘El cerro de la Sal’ (Peisa 1973) del antropólogo Stefano
Varese, sobre la situación de los Ashaninka, entonces llamados Campas, de la Selva Central,
marcó el inicio del estudio de la problemática amazónica por parte de las ciencias sociales.

Coincidentemente, el gobierno revolucionario de las fuerzas armadas liderado por el General

Juan Velasco Alvarado (1968-1975) tenía un gran interés en afirmar la autoestima de los pueblos

172
.- Si bien de Sur a Norte los departamentos amazónicos peruanos mas orientales se ubicarían como Madre de Dios,
Ucayali y Loreto, lo que nos sugeriría que la Selva Central correspondería al departamento de Ucayali, la expresión
Selva Central está referida a un conjunto de provincias amazónicas de unos departamentos considerados mas bien
andinos, como es el caso de Huánuco, Pasco y Junín. Estas provincias de la Selva Central están unidas por la realidad y
la geografía, pero políticamente se encuentran desarticuladas como dependientes de sus respectivas autoridades mas
bien establecidas en ciudades del ecosistema andino.

151
indígenas y en apoyar un proceso de reconocimiento de sus derechos que les permitiera
garantizar su derecho a la tierra, a los recursos naturales y a su cultura.

A partir de la promulgación de la Ley 17716, Ley de Reforma Agraria, el 24 de Junio de 1969 se

inició un proceso de reforma agraria. Este proceso cancelaba el intento del parlamento peruano
de resolver el problema agrario con la débil reforma planteada por la Ley 15037, promulgada
durante el primer gobierno del Arquitecto Fernando Belaunde (1963-1968). Esta norma tenía
como complemento un plan de colonización de la Amazonía promovido a través del proyecto de
Carretera Marginal de la Selva173. La Ley 17716 ordenó expropiar las haciendas para entregar la
propiedad agraria a los campesinos bajo esquemas comunales y cooperativos. Esta ley solo
comprendía a la Costa, Sierra y Ceja de Selva [Amazonía Alta]. Esta última era la zona más
ocupada y con mayores conflictos sobre tenencia de tierras en la Amazonía (SPDA 1990: 32;
Soria 1990: 12).

Para las tierras de la Amazonía Baja se promulgó, el 24 de Junio de 1974, el Decreto Ley 20653,
Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de
Selva174, que promovió la organización de los pueblos indígenas en comunidades nativas y
buscó consolidar su acceso a la tierra y al bosque. Si bien la 20653 reconoció un conjunto de
derechos indígenas y creó el concepto de comunidad nativa; esta ley era también una ley de
promoción de la colonización. García Hierro (1995:38) señala que al optar por crear el concepto de
comunidad nativa el gobierno estaba dejando de lado el concepto de pueblo. Esta fue la estrategia
para reducir a los pueblos indígenas a la porción agrícola del territorio y liberar en favor de los
frentes de expansión de la sociedad nacional el resto del territorio (García Hierro: 38), en particular,
los madereros y petroleros.

Durante la década del 1970 las comunidades fueron tituladas sólo respecto de la porción
agrícola sin considerar los patrones de uso extensivo de recursos naturales de éstos pueblos
(Benavides y Smith 2000). De manera que las superficies tituladas fueron reducidas y el
crecimiento poblacional ha causado el deterioro de éstas áreas por el sobreuso, agudizando el
conflicto por la tierra y sus recursos. Entre los aspectos positivos está el hecho que estableció los
conceptos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, estos conceptos sobrevivirían a
la ley 20653 y serían elevados a nivel constitucional por la Asamblea Constituyente de 1978-1979.
Esta ley también señalaba considerar los múltiples usos que del bosque hacen los pueblos
indígenas. Según García Hierro (1995:38) la mayoría de las comunidades nativas tituladas tenían un
promedio de 3000 has. en zonas marginales y de 200 has. en zonas integradas. A pesar de todas
las críticas posibles el D. Ley 20653 éste marcó un hito histórico en la afirmación de la identidad
indígena amazónica y contribuyó a estimular un proceso organizativo que habría de generar el
aparato de intermediación con el Estado y la sociedad nacional.

El 22 de enero de 1975, se promulgó el Decreto Supremo 62-75-AG, Reglamento de Clasificación

de Tierras, estableciendo normas para el uso de los suelos que debieron convertirse en el
instrumento esencial para el ordenamiento territorial, al señalar los criterios para determinar que
tierras son aptas para el uso agrícola y qué características tienen las tierras para el uso ganadero,
forestal y de protección. Sin embargo, los programas de titulación de tierras han probado estar
guiados por criterios políticos y no de justicia u ordenamiento ambiental.

173
.- El proyecto vial uniría los departamentos de Cajamarca, Amazonas, San Martín, Huánuco, Ucayali, Pasco, Junín,
Cusco y Madre de Dios. Las obras se iniciaron en el primer gobierno de Belaúnde. ‘...A pesar del indudable antagonismo
que existe entre la intención que inspiró la Marginal de la Selva (versión contemporánea de la línea de Tordesillas) y la
filosofía bandeirante que inspira el trazado de la red vial brasileña, es indiscutible que existe una gran compatibilidad de
intereses entre el Brasil y sus vecinos amazónicos (SPDA 1990: 30; Soria 1990: 11).
174
.- La Amazonía baja o selva baja fue escenario de grandes concesiones durante el boom del caucho. Finalizado el boom la
propiedad agraria fue abandonada. Los latifundios revirtieron conforme a la Ley 1220, Ley General de Tierras de Montaña,
de manera que aparentemente en la Amazonía baja existían tan pocas haciendas que no justificaban un proceso de reforma
agraria (SPDA 1990: 32; Soria 1990: 12).

152
El Decreto Ley 20653, Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las
Regiones de Selva y Ceja de Selva estuvo vigente hasta 1978 cuando la segunda fase del
gobierno revolucionario de las fuerzas armadas, esta vez liderada por el general Francisco Morales
Bermúdez (1975-1980) promulgó el Decreto Ley 22175, Ley de Comunidades Nativas y de
Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva (SPDA 1990: 34-35). Esta ley buscaba abrir el
camino al latifundio agrícola y ganadero al dictar que podía ‘otorgarse en propiedad tierras con
aptitud para el cultivo o la ganadería en las extensiones requeridas para el desarrollo de tales
proyectos, a empresas del Estado o a empresas con participación de éste’ (Artículo 70 de la ley). Es
decir, no fijó límites al otorgamiento de tierras y posteriormente recibió el respaldo del artículo 159,
inciso 4 de la Constitución de 1979, que autorizó el otorgamiento en propiedad de tierras
amazónicas a particulares.

En 1980, el artículo 123 del Decreto Legislativo 2 modificó el artículo 70 del D.L. 22175, señalando
que los límites serían 5,000 has. para proyectos agrícolas; 15,000 has. para proyectos
agro-industriales; 20,000 has. para proyectos agropecuarios y 30,000 has. para proyectos mixtos.
En el caso de los adjudicatarios individuales de tierras amazónicas, es decir colonos, se estableció
como unidad agrícola un área no menor de 10 has., lo que fue la excusa para la continuidad de los
programas de asentamientos rurales. Tanto la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agraria
de las Regiones de Selva y Ceja de Selva", Decreto Ley 22175, como posteriormente, la Ley de
Promoción y Desarrollo Agrario, Decreto Legislativo 2, buscaban atraer capitales mediante el
acceso de la empresa privada a los bosques y las tierras, paralelamente con un impulso a los
programas de colonización, (SPDA 1990: 36).tan rechazados por los pueblos indígenas.

Este grave problema fue una distorsión de la voluntad del gobierno nacionalista de apoyar en la
organización y desarrollo de las comunidades nativas. Así, por ejemplo, se elaboró el Atlas de
Comunidades Nativas (Chiriff y Mora 1975) que era una recolección de información etnológica y
estadística sobre los pueblos amazónicos que habitan en la Amazonía peruana. Este importante
documento no sería vuelto a revisar sino hasta finales del siglo. (Brack et al 1997).

5) La Constitución de 1979
La Constitución de 1979 contenía un capítulo dedicado a las comunidades campesinas y nativas.
Adicionalmente una serie de otros artículos reconocían el derecho de las comunidades
campesinas (descendientes de pueblos indígenas de la Costa y Sierra) y las comunidades
nativas de la Amazonía a recibir educación en su propio idioma. A través de éstos y otros
derechos la Constitución de 1979 promovió el reconocimiento de la diversidad cultural
amazónica, buscó proteger los derechos indígenas sobre la tierra y restringir el acceso al libre
mercado sobre esas tierras. Así el artículo 161 de la Constitución señalaba que las comunidades
campesinas y nativas son autónomas en su organización, trabajo comunal y uso de la tierra así
como en lo económico y administrativo dentro del marco que la ley establece. Las tierras de
acuerdo al artículo 163 eran inembargables, imprescriptibles e inalienables, sólo podían ser
enajenadas por ley fundada en el interés de la comunidad y solicitada por una mayoría de 2/3 de
los miembros calificados de ésta o en caso que éstas hubieren sido afectadas por expropiación
de necesidad y utilidad pública. En ambos casos era requisito el pago previo de una
compensación en dinero.

Al mismo tiempo, la Constitución incluyó, por primera vez, la recomendación de un tratamiento

especial para la región amazónica. Así el Artículo 120 dispuso:
"El Estado impulsa el desarrollo de la Amazonía. Le otorga regímenes especiales cuando así se
requiere. Una institución técnica y autónoma tiene a su cargo el inventario, la
investigación, la evaluación y el control de dichos recursos".

Esta no era una norma aislada, la Constitución de 1979 trajo consigo casi una decena de normas
referidas a la realidad de la Amazonía. En particular el artículo 159, inciso 4, referido a la
necesidad de dictar las normas ‘que cuidando el equilibrio ecológico’ promovieran el desarrollo
agrario amazónico. De manera concordante, los artículos 118 y 123, establecían que los
recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la Nación, así los minerales,

153
tierras, bosques, aguas y fuentes de energía pertenecen al Estado, debiendo ser aprovechados
en orden a mantener un ambiente ecológicamente equilibrado. Este último derecho era de
especial interés para los pueblos indígenas y amazónicos en cuyo caso el entorno es parte
esencial de su cultura. Estas normas tenían que ser compatibilizadas con el derecho de las
comunidades nativas a sus tierras, como conciliar éstos intereses ha sido uno de los mayores
debates Lamentablemente, el retorno del Arquitecto Fernando Belaúnde al poder en 1980
significó la continuidad de la política desarrollista de colonización amazónica. (SPDA 1990: 34-
35).

6) La Constitución de 1993 y la privatización del desarrollo

En contraste a la década de 1970 cuando el desarrollo dirigido por el Estado se encontraba de
moda, en 1990 el contexto estaba fuertemente influenciado por la creciente privatización del
desarrollo. La globalización, amparada en el consenso de Washington175, había iniciado algunas
tendencias, la privatización era una de ellas. Esto significaba un incremento en la inversión del
sector privado paralelo con una reducción del tamaño del Estado y de su papel en la economía.
La privatización transfiere “responsabilidades sociales, funciones políticas y recursos financieros
del sector público hacia el sector de las corporaciones privadas” (Johnston y Turner 1998: 34).
La privatización promueve la desregulación a fin de abolir “el control público sobre la actividad
económica “(Johnston y Turner 1998: 36). La privatización del desarrollo se refiere al hecho de
que el sector privado ha incrementado su participación en el financiamiento de inversiones de
gran escala como el caso de la industria energética. Este fenómeno no es uno que ocurre
aisladamente en algunos países, sino que es una tendencia global. Por ejemplo, a nivel
internacional, como resultado de la globalización el sector privado ha incrementado su
participación en el financiamiento del desarrollo en comparación a la inversión en programas de
ayuda o de inversión por parte de la banca de desarrollo multilateral.

La ejecución de inversiones de gran escala involucra desarrollar un conjunto de actividades y

servicios que traen lo que algunos perciben como “desarrollo a nivel local”. Las dimensiones
financieras materiales y simbólicas de estos proyectos usualmente involucran impactos
ambientales y sociales. Más aun estos casos generalmente involucran a pueblos indígenas que
hablan una lengua diferente de aquella en la cual el proyecto ha sido formulado e implementado,
en consecuencia, estos proyectos tienen mucha posibilidad de impactar negativamente sobre los
derechos humanos de estos pueblos indígenas. Las corporaciones privadas tienden a negar
cualquier responsabilidad de daños ambientales o problemas sociales, e incluso niegan haber
impactado sobre los derechos humanos de las poblaciones involucradas (Johnston y Turner
1998: 35); más aun las corporaciones operan con un gran nivel de secreto, pues no están
abiertas al escrutinio público y, lo que es peor según afirma Johnston y Turner (1998: 36) “una
vez que una autoridad pública ha entregado el dinero al desarrollista, ésta, la autoridad pública,
pierde mucho de su capacidad de demandar el cumplimiento de cualquier estándar o limitación
que pueda haberse impuesto como condición para la entrega del préstamo”.

Hoy en día, por ejemplo, en Ecuador y Perú la industria petrolera ha sido exitosa en evitar sus
responsabilidades por el impacto social. La legislación actual tiene algunas normas muy amplias
sobre el tema de impacto social. Es decir, estas normas amplias son fundamentalmente un
estímulo para el cumplimiento voluntario de estándares, más o menos estrictos, de
responsabilidad social corporativa. La legislación ha comenzado ciertamente a preferir que los
inversionistas privados aseguren que además de los objetivos normales de su negocio su
proyecto también tome en cuenta algunos impactos sociales importantes, así como, provean
algún espacio de participación para la población local. Como resultado de este fenómeno la
175
.- En 1990 J. Williamson publicó ‘Latin American Adjustment. How much has happened?’ con el apoyo del Institute
of International Education. En este libro el autor presentaba lo que el llamó ‘una lista aceptada de recomendaciones de
política’ (Kerner 2000: 5). Estas eran 10 principios neoliberales generales en relación a disciplina fiscal, gasto publico,
reforma tributaria, tasas de interés, privatización, desregulación comercial y demás. Este consenso aparente, entre
instituciones basadas en Washington, sobre un conjunto de políticas económicas es lo que se ha dado en conocer como
el ‘consenso de Washington’. Este consenso de Washington fue la receta neoliberal para el mundo, en particular para
América Latina.

154
inversión estatal directa se ha mantenido a un mínimo mientras que los inversionistas privados
son cada vez más responsables por el desarrollo local.

En este contexto se elaboró la Constitución de 1993176. Habíamos pasado del modelo de

desarrollo liderado por el Estado hacia un modelo de privatización del desarrollo, la economía y
el Estado, donde las corporaciones privadas tienen un mayor control del mercado. Así, por
ejemplo, el artículo 89 de la Constitución de 1993 estableció que las comunidades campesinas y
nativas son autónomas en su organización, en su trabajo comunal, en el uso y disposición de sus
tierras. En general, el artículo 89 es muy similar al artículo 161 de la Constitución de 1979 con el
único añadido de la frase “y la libre disposición de sus tierras”. Elemento característico de la
economía liberal que incorporó las tierras de las comunidades nativas al libre mercado.

Curiosamente la Constitución de 1993 reconoció algunos otros derechos indígenas como el tema
de la jurisdicción dentro de su ámbito territorial y de conformidad con el derecho consuetudinario
(artículo 149). Algunas otras diferencias entre ambas constituciones se refieren, por ejemplo, al
caso del artículo 161 de la Constitución de 1979 similar al artículo 89 de la Constitución de 1993
que señala que el Estado respeta y protege las tradiciones de las comunidades nativas y
campesinas, mientras que la Constitución de 1993 en su artículo 89 dice solamente que respeta
la diversidad cultural, pero ya no dice que la protege. Es decir, hay un ligero cambio en términos
de flexibilización de las normas relativas a la protección de los derechos de los pueblos
indígenas.

Otra diferencia está en el tema de la propiedad de las tierras. En la Constitución de 1979 el

artículo 173 señala que las tierras de las comunidades nativas y campesinas son inembargables,
imprescriptibles e inalienables. La inalienablidad tenía excepción en caso que la comunidad
solicite la aprobación de una ley que permita la transferencia de propiedad. De manera diferente
el artículo 88 y 79 de la Constitución de 1993 que establecen que la tierra de la comunidad
indígena es imprescriptible, pero puede ser enajenada o embargada. Este es un cambio
importante producto también del impacto del modelo liberal en la economía y del proceso de
privatización del desarrollo.

Otra diferencia importante se encuentra en el tema del desarrollo empresarial de las

comunidades nativas. La Constitución de 1979 estableció en su artículo 162 que el Estado
promueve el desarrollo integral de las comunidades campesinas y nativas y fomenta las
empresas comunales cooperativas. La Constitución de 1993, sin embargo, señala el tema, pero
obviamente lo incorpora dentro del derecho a la libre empresa, de manera que lo que busca es
evitar que pudiera existir un tipo de empresa diferente de aquellas que ya predominan en el
mercado. Estos son algunos de los cambios que se presentan en la Constitución de 1993. El
cambio favorable importante que aporta la Constitución de 1993 es lo referido a la jurisdicción
indígena y al derecho consuetudinario.

7) El Convenio 169 de la OIT

En 1989 se aprobó el Convenio 169 de la OIT, desde entonces varias ongs177 y organizaciones
indígenas peruanas iniciaron un proceso de difusión de referido convenio en busca de lograr el

176
.- El periodo constitucional de Alberto Fujimori se extendió del 28 de julio de 1990 al 4 de abril de 1992. A partir del
5 de abril de 1992 Alberto Fujimori gobernó gracias a un corrupto pacto civil-militar que le permitió concluir su
período y le facilitó la reelección en 1995 y en el 2000. Finalmente, el 14 de Noviembre de, 2000, se produjo un
escándalo de corrupción cuando apareció un video que mostraba a un congresista de la oposición siendo pagado para
prestar su apoyo al partido de Fujimori. Este escándalo causó que Fujimori y Montesinos su asesor de seguridad y pieza
clave de una red de corrupción de dimensiones internacionales huyeran del país, y el primero de estos se amparara en
su ciudadanía japonesa para eludir el alcance de la justicia peruana.
177
.- Estas organizaciones son generalmente asociaciones civiles sin fines de lucro, sean estas asociaciones o
fundaciones. Como señala Fisher (1998: 13), las asociaciones comprenden a un numero diverso de asociaciones
atléticas, de desarrollo local, ambientales, pueblos indígenas y varias más. Autores tales como Bebbington y Farrington

155
respaldo de la sociedad civil para que el gobierno peruano ratificara el referido convenio. Este
convenio es un cambio radical en la política diseñada en 1957 por el convenio 107 que había
asumido la integración como una tendencia natural. El convenio 169 se basa en los principios de
respeto y participación. Respeto a la cultura, la religión, la organización social y económica y la
identidad de los pueblos indígenas. El convenio promueve la protección de éstos derechos a fin
de asegurar el bienestar de los pueblos indígenas en el marco de los límites que una sociedad
multiétnica plantea. Es sumamente importante reconocer que el convenio busca asegurar el
derecho de los pueblos indígenas, al establecer sus prioridades de desarrollo.

Un aspecto fundamental es el reconocimiento del vínculo peculiar entre los pueblos indígenas
con la tierra y el ambiente. El convenio reconoce los derechos de propiedad y de uso de los
pueblos indígenas en particular, sobre aquellas tierras que han utilizado tradicionalmente y
aquellas que han tenido acceso. Estos derechos deben ser protegidos considerando
particularmente el derecho al uso, manejo y conservación de los recursos naturales. Otra
importante regulación del convenio señala que la reubicación debe ser sólo permitida cuando los
pueblos indígenas han dado su consentimiento informado.

El Convenio 169 fue ratificado por el Perú el 17 de enero de 1994. El instrumento de ratificación
fue depositado en Ginebra el 2 de Febrero de 1994. En consecuencia, el convenio entró en
vigencia en el Perú el 2 de febrero de 1995. Una vez que se ha ratificado el convenio el país
debe adaptar su legislación y desarrollar las acciones necesarias para implementar el convenio.

8) Cómo Respetar los Derechos Indígenas en el Perú

Los pueblos indígenas amazónicos confrontan problemas relativos a la degradación de los
bosques, a la explotación petrolera, a la salud, a la educación y a la participación en los espacios
de decisión donde se implementa la política de manejo de recursos naturales. En el caso de
Perú, los derechos de los pueblos indígenas reconocidos en las últimas décadas han ido dando
cada vez más evidencia de que el problema no está en grandes normas o en una nueva ley de
pueblos indígenas, sino que los problemas se encuentran más a nivel del pequeño funcionario
en una remota localidad del bosque Amazónico peruano178. El verdadero problema de los
derechos indígenas en el Perú no es tanto si las autoridades de más alto nivel reconocen
quienes tienen derechos sino cómo hacer que estos derechos sean efectivos en la cotidianedad
de los pueblos indígenas y ante el funcionario de cuarto o quinto nivel que es responsable de
aplicar la norma en un remoto pueblo de la Amazonía peruana. Esta verdad largamente
comprendida por los pueblos indígenas y por sus dirigentes llevó a que, en el contexto del
gobierno de transición de Valentín Paniagua (2000-2001), se decidiera conformar una Comisión
Especial Multisectorial Para Las Comunidades Nativas encargada de elaborar un Plan De Acción
Prioritario Para Las Comunidades Nativas que buscara atender y resolver los problemas de
estas comunidades.

9) La experiencia de la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas

El 13 de abril del año 2001 se expidió el Decreto Supremo 15-2001-PCM mediante el cual se
creó la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas. Este dispositivo
estableció además la formación de una Mesa de Diálogo y Cooperación a fin de elaborar, con
participación de las organizaciones indígenas e instituciones interesadas, propuestas de solución
para los problemas que afectan a las comunidades nativas del país. La Comisión Especial contó

(1993) y Putnam (1993) confirman la importante contribución de las ONGs y las redes y relaciones que ellas alimentan
hacia la vida social. Hay aproximadamente 500.000 ONGs en el mundo pero solo unas 5,000 ONGs trabajan en la
defensa de los derechos de los pueblos indígenas. En Perú hay aproximadamente 2,000 ONGs trabajando en
investigación, ciencia aplicada, DESC y demás.
178
.- La legislación puede ser nacional, regional o local, incluso en algunos casos la legislación nacional se aplica a una
región especifica. En tal sentido, un asunto particular puede ser tratado en tres niveles diferentes y puede también ser
tratado de diferente manera por jurisdicciones diferentes. Por ejemplo, en el caso del uso del suelo y la planificación
del espacio, diferentes municipios pueden tener su propia legislación con regímenes diferentes entre si.

156
con una Secretaría Técnica formada por el Instituto Nacional de Recursos Naturales –INRENA- y
la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas –SETAI-, dependientes del Ministerio de Agricultura
y del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano –PROMUDEH-
respectivamente, quienes tuvieron la atribución de formular propuestas tomando como insumos
los aportes de los grupos de trabajo de la Mesa de Diálogo. Con el aporte de una consultoría
especializada las propuestas formuladas permitieron elaborar un Plan de Acción, dividido en
ocho áreas temáticas de acuerdo a los ocho asuntos prioritarios establecidos en el Decreto
Supremo 15-2001-PCM. El Plan de Acción fue fruto de un trabajo colectivo, participativo, entre
miembros de la sociedad civil (organizaciones indígenas, organizaciones no gubernamentales,
consultores independientes, entre otros) y representantes de los diversos sectores públicos.

La apertura del gobierno de Paniagua dio un paso adelante en la democratización del país y en
la consolidación de los derechos de los pueblos indígenas. Este proceso fue un ejemplo del
diálogo que hasta entonces no era posible imaginar. Las acciones mencionadas en el plan son
reivindicaciones de los pueblos y comunidades indígenas amazónicas postergadas por muchos
años. El diálogo fue un proceso en el que unos aprendieron de otros y éstos de aquellos,
generando una dinámica de mayor confianza entre los diferentes actores, un mejor conocimiento
del funcionamiento del Estado, una comprensión más cabal de los argumentos de unos y otros, y
una serie de lecciones que, en cierto modo, están reflejadas a lo largo del documento.

El plan presenta una serie de propuestas concretas, acordadas con los propios
funcionarios estatales, para:
a. Garantizar los derechos de propiedad de la tierra y la seguridad jurídica de las comunidades
nativas de la Amazonía;
b. Ampliar la educación intercultural bilingüe a todas las comunidades nativas y en todos los
niveles: inicial, primario, secundario y superior;
c. Construir un sistema intercultural de salud y ampliar la cobertura de la salud pública entre las
comunidades nativas;
d. Construir condiciones de paz y seguridad para las comunidades nativas de la selva central;
e. Asegurar la participación de los pueblos indígenas en el manejo y en los beneficios de las
áreas naturales protegidas;
f. Garantizar el acceso, uso y participación en los beneficios por parte de las comunidades
nativas en el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de su entorno y la
prevención de daños ambientales y sociales negativos;
g. Proteger a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario; y
h. Respetar y proteger los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas.

Esperábamos que el Consejo de Ministros valorara en su exacta dimensión histórica el Plan de

Acción, lo aprobara de manera integral e iniciara su ejecución inmediata, para de esa manera
promover el bienestar y desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas del Perú.
Efectivamente, el plan fue aprobado por el Consejo de Ministros y publicado en El Peruano.
Lamentablemente el gobierno de Alejandro Toledo prefirió dejar el tema en manos de Eliane
Karp y la CONAPAA. La que ha hecho oídos sordos a las demandas de Guillermo Ñaco (CEA-
ARPI, Comisón Emergencia Ashaninka) (Quehacer 2001: 90-95). o Margarita Benavides
(Instituto del Bien Común) (Quehacer 2001: 102-106) para que se lleve adelante el plan.

10) La participación indígena en la política ambiental y el desarrollo.

Las acciones de la población indígena amazónica peruana muestran que estos pueblos
presentan permanentemente una demanda de ciudadanía para su incorporación a la sociedad
occidental a la par con una demanda por el reconocimiento de la diversidad cultural. En el caso
peruano, la Constitución de 1920 incorporó a las comunidades indígenas andinas y costeñas
bajo protección legal. En 1974, el gobierno de Juan Velasco Alvarado dictó legislación
específica para las poblaciones indígenas amazónicas. Sin embargo, el proceso de organización

157
de los Cocama Cocamilla sólo se inició recientemente en 1990 como parte de los proyectos de
desarrollo local dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria.

En el caso de las demandas indígenas se observa el reclamo del derecho al efectivo control de
su territorio, hecho que se gráfica con las reiteradas demandas de que no se realicen nuevas
actividades exploratorias sin su consentimiento previo e informado. Si bien este reclamo no tuvo
éxito es indicativo del problema que enfrentan las poblaciones indígenas debido a la ficción
jurídica que permite tratar al subsuelo separadamente del suelo. (AIDESEP 1999; La Torre
López 1999, Soria 2001). Es decir, mientras los indígenas tienen reconocido el uso del suelo a
su favor, el subsuelo puede ser dado en concesión a una empresa petrolera lo que hace que
sobre un mismo espacio existan dos titulares reconocidos, sin que para ello se hayan establecido
mecanismos de coordinación o de resolución de diferencias sobre el manejo del mismo espacio,
lo que evidentemente resulta en conflictos. Este es un problema que la legislación debería
atender a fin de minimizar las posibilidades de conflicto, estableciendo, por ejemplo,
oportunidades para el dialogo y el acuerdo sobre las actividades a desarrollarse en una
determinada área y la necesidad de un arbitraje en caso de diferencias. La situación se complica
aún más cuando existe autorizaciones para la explotación forestal o minera pues todos estas se
agregan al mismo espacio y se generan por autoridades independientes que no coordinan entre
si y que hacen uso de la ficción jurídica que separa al suelo del subsuelo.

En el caso del conflicto alrededor de la explotación petrolera en la Reserva Nacional Pacaya

Samiria, en 1991, (Soria 2001) las organizaciones ambientalistas e indígenas se unieron
rápidamente a fin de desarrollar una campaña de presión sobre Texas Crude Exploration Inc. y el
gobierno peruano. Esta campaña involucró a organizaciones no gubernamentales
internacionales. El resultado fue altamente positivo para las organizaciones no
gubernamentales, ya que lograron involucrar a un congresista norteamericano y a diputados del
congreso peruano los que intervinieron para demandar información y explicaciones de las
autoridades del Ministerio de Energía y Minas. Es importante resaltar la interpretación del código
ambiental efectuada por la Cámara de Diputados en el sentido de que esta norma prohibía la
explotación petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria.

Los representantes de las organizaciones indígenas reclamaron el hecho de que no habían sido
invitados a participar de las negociaciones con Texas Crude Exploration Inc., lo cual
interpretaban como una transgresión de su derecho a un ambiente sano y equilibrado. De hecho
la normatividad vigente no había consagrado el derecho de participación de los indígenas en la
toma de decisiones sobre la explotación petrolera, pero estos interpretaban que en la medida en
que tal decisión podía afectar el futuro de las comunidades colonas e indígenas de Pacaya
Samiria ellos debían ser considerados como parte a ser escuchada. Al momento en que se
desarrollaron estos eventos aún no entraba en vigencia el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo que consagró, recién a partir del 2 de febrero de 1995, una serie de
derechos de las poblaciones indígenas.

En el caso peruano las organizaciones ambientales e indígenas fueron muy exitosas al lograr
que Texas Crude abandonara su intención de explorar petróleo dentro de la reserva. Fue la
efectiva coordinación de estas organizaciones con sus pares internacionales la que logró
convencer a la compañía petrolera de que la exploración del bloque 61 traería una larga secuela
de acciones de presión y demanda pública contra la empresa. Aún más importante es el hecho
de que las organizaciones ambientales lograron implementar proyectos de conservación y
desarrollo en la reserva, demostrando así que la conservación de los recursos naturales es una
alternativa viable que puede contribuir al desarrollo sustentable.

El gobierno Fujimori quedó muy frustrado por la cancelación del contrato con Texas Crude.
Dado el interés del gobierno en promover la inversión extranjera y con el fin de evitar otro
incidente como el de Pacaya Samiria, el gobierno decidió modificar la legislación ambiental a fin
de abrir el camino a otras probables inversiones extranjeras en el sector petrolero. Sin embargo,
es importante anotar como pese a ello hasta la fecha no se ha vuelto a proponer la posibilidad de

158
explotación petrolera dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria ni dentro de ningún otra
área protegida. Este conflicto fue un pulseo político entre el gobierno y las organizaciones
ambientales e indígenas donde, siendo estas ultimas infinitamente menos poderosas que aquel,
lograron, sin embargo, ganar una batalla en la que contaban con la razón legal y el respaldo
legitimador de la opinión pública nacional e internacional. Quizás si no se hubiera tratado de
Texas Crude sino de una pequeña empresa petrolera latinoamericana el efecto de la presión
pública pudiera no haber hecho mella en la empresa, tal como lo sugiere Scurrah (1995) cuando
dice que las compañías del Tercer Mundo son menos vulnerables a las presiones del movimiento
ambiental.

11) La herencia de la década Fujimori.

Los verdaderos problemas de la legislación están en su visión de quienes participan del proceso
normativo y político, quienes son los sujetos para los que se legisla y que la ley busca promover,
quienes son los excluidos de dicho proceso y cómo quedan articulados a la acción del Estado.
Así en el discurso normativo para el desarrollo amazónico en la década Fujimori es posible
identificar los siguientes mitos e invisibilidades. Los mitos del control perfecto del ente regulador
sobre los regulados; del acceso igualitario de todos los actores a la política de manejo de
recursos naturales; de lo local como espacio democrático; del capitalismo homogéneo; y de la
homogeneidad del espacio y las distancias legales. Las inivisibilidaeds del pequeño productor
(agrícola, minero, forestal, pesquero y pecuario); del gobierno local, de las comunidades nativas,
campesinas y los pueblos indígenas; de las disfunciones del sistema y del manejo comunitario
de los recursos (Soria: 2002)

El derecho, y en particular su formulación como política ambiental, debe ser resultado y síntesis
de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como de las posibilidades reales del
medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. Para ello nada mejor que las
estrategias de participación abierta, búsqueda de dialogo y cabildeo transparente de intereses
legítimos y, mejor aun, si ello ocurre como parte de una experiencia de concertación
multisectorial que involucra a todos los actores que operan en la realidad.

La década Fujimori confirma nuestra afirmación anterior cuando vemos que, durante ese
período, tanto los problemas que caracterizan a la normativa así como los mitos e
invisibilidades179 que en ella ocurren hubieran sido, en buena medida, superados con las
estrategias antes propuestas. Una experiencia cercana que demuestra esta posibilidad es el
caso de las mesas de concertación iniciadas bajo la administración de Valentín Paniagua (2000-
2001). En particular, el caso de la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades
Nativas, que buscó corregir una serie de problemas normativos y de política que afectan a las
comunidades nativas. Lamentablemente la Comisión Nacional de Pueblos Andinos Amazónicos
y Afroperuanos-CONAPAAA, creada recientemente por el actual gobierno, no ha dado todavía
los pasos necesarios para la implementación de los acuerdos establecidos en el Plan de Acción
para las Comunidades Nativas.

Otra experiencia que se deriva de este ánimo concertador; aunque se encuentra en proceso de
maduración, es el caso de la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal impulsada por el difunto
Ing. Alvaro Quijandria, Ministro de Agricultura, con el objeto de promover negociaciones y
acuerdos entre todos los actores involucrados con el sector forestal para implementar la nueva
Ley Forestal y de Fauna Silvestre – Ley 27308.

En todos estos casos que tienen íntima relación con las posibilidades de promover un proceso
de desarrollo sostenible, el derecho ambiental se presenta como una herramienta muy efectiva
vinculada a los instrumentos de derechos humanos disponibles para la acción civil. Esto lo
hemos podido apreciar durante la segunda mitad de la década de 1990, cuando el país atravesó
un proceso de institucionalización y desarrollo de la legislación ambiental, aun a pesar de los
mitos e invisibilidades que afectaron a esta legislación.

159
La institucionalización de las materias ambientales, es decir; el proceso de creación de una
autoridad ambiental y la asignación de responsabilidades ambientales específicas a diferentes
sectores de la burocracia, ha hecho posible que hoy el Estado asuma la responsabilidad de
intervenir directamente en el control de ciertos problemas ambientales no legislados
previamente, como en el caso del sector energía, preparando las condiciones legales e
institucionales para hacer el monitoreo y la evaluación, además de supervisar el cumplimiento de
la ley; incorporación de Estudios de Impacto Ambiental, promulgación de regulaciones,
introducción de estándares y límites permisibles, y regulación de un proceso debido para la
revisión y apelación de casos ambientales.

En resumen, la década de 1990 marcó una tendencia a favor de regulaciones ambientales más
detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en el período de 1992, cuando el gobierno de
Fujimori abolió y modificó una tercera parte del Código Ambiental a través de la legislación de
promoción de inversiones. Cabe resaltar que esta legislación ambiental que estableció una serie
de principios importantes careció, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la
participación ciudadana, la vigilancia social, la descentralización y la transparencia en la gestión
pública.

Además, hasta el momento el desarrollo más significativo de la política ambiental ha ocurrido a

través de un acercamiento sectorial, es decir, que cada Ministerio es responsable de la entrada
en vigor y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulan. Todavía hace falta
utilizar una perspectiva holística que permita crear una institución ambiental central como eje
para la administración de un sistema ambiental que atraviese todos los sectores del Estado.

Finalmente, un simple repaso a los complejos y variados conflictos socio-ambientales que

afectan a la Amazonía y en general a todas las regiones del país, nos indica la necesidad de
contar con marcos legales que establezcan puentes sólidos entre los modelos de desarrollo
sostenible que deseamos a futuro, y la necesidad de resolver progresivamente los problemas
actuales que presentan las diferentes dimensiones de la relación sociedad – naturaleza en el
Perú.

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162
 POBLACIÓN, ORGANIZACIÓN ESPACIAL Y PROCESOS ECONOMICOS

EN LA AMAZONÍA ECUATORIANA EN EL SIGLO XX

Carlos Soria, Patricio Pazmiño y Marcelo Aguilar.

Introducción
1.- Determinantes históricos de la organización espacial en la Amazonía
Pre-hispánico
Colonial
Republicano:
Petróleo
2.- Demografía de la Amazonía
2.1.-Procesos de colonización diferenciados
3.- Políticas estatales
Análisis del papel del Estado
Algunas políticas gubernamentales
4.- ¿Cuál futuro amazónico? Una reflexión final.
Bibliografía

ducción
La Región Amazónica Ecuatoriana (RAE) está compuesta sobre la base de dos regiones: selva baja,
representada por bosque tropical de características morfológicas homogéneas que alcanza hasta los 600 msnm y
la selva alta, ubicada entre los 600 y los 2,800 msnm, compuesta básicamente de las vertientes orientales de la
cordillera de los Andes. Posee un alto nivel de lluvias con un promedio alrededor de los 2.500 a 3.500 mm.
anuales y una temperatura cuya media es de 24 grados centígrados. (Naikai s/f). Las dos terceras partes del
bosque tropical ecuatoriano se encuentran en la Amazonía abarcando el 48% de la superficie total del país, es
decir unas 130,035 Km2 (MAG s/f). Esta región es la zona con mayores recursos forestales del Ecuador y
constituye una reserva única de fauna y flora endémica. Por ejemplo, en las provincias de Napo y Sucumbios el
75.4% de la superficie está compuesta por recursos forestales (MAG 1985), donde se registran altos índices de
biodiversidad a nivel mundial.

Desde los 1960, pero solo con éxito en los 1970, el Estado ecuatoriano ha promovido la intervención en la
Amazonía propiciando la distribución indiscriminada de tierras a sectores poblacionales marginados
provenientes de otras zonas del país, estimulando un acelerado proceso de colonización, el uso inadecuado del
suelo y la explotación de recursos hidrocarburíferos y forestales. El proceso de colonización impulsado por el
Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización-IERAC y el Instituto de Colonización de la Región
Amazónica- INCRAE se concretó tanto en la formulación de legislación como en la implementación de
proyectos específicos en Nangaritza, Payamino, Shushufindi, Upano, Zamora y otros sectores que, ligados a la
actividad de exploración y explotación petrolera han acelerado el proceso de migración y ocupación de la
región.

La Amazonía ocupa la atención de la opinión mundial, sea para explotar sus recursos, sea para aprovecharlos
sostenidamente, en cualquier caso los recursos de la región, son concebidos como el potencial de mayor
importancia. Al nivel técnico, múltiples instituciones no gubernamentales y estatales, plantean la necesidad de
"establecer formulas innovadoras de tenencia forestal" que propicien el manejo adecuado de este recurso, sea
maderable o no; reorientar la agricultura en zonas no agrícolas hacía la agroforestería; propiciar la convergencia
de las acciones multisectoriales a fin de poder alcanzar objetivos mínimos (Landázuri 1991: 29).

163
Determinantes históricos de la organización espacial en la Amazonía
Pre-hispánico
Durante el período prehispánico el contacto entre el espacio andino y el amazónico fue en base a relaciones
interétnicas de comercio. Las sociedades de la costa del pacifico y las andinas tenían interés en un conjunto de
productos propios de la región amazónica como plumas, coca, tejidos, otros. El acceso a tales productos se dio a
través del contacto con sociedades ubicadas en la selva alta que servían de articulación entre la selva baja y el
espacio andino. Los intentos de ingresar al espacio amazónico por parte de sociedades andinas fueron limitados
tanto por la capacidad de resistencia de las sociedades indígenas como por la propia percepción andina de lo
amazónico. Esta visión de lo amazónico caracterizó a estos pueblos como sociedades salvajes y agresivas pero
con un gran poder mágico. Así solo puede mencionarse el establecimiento de algunos asentamientos de
mitimaes en zonas de selva alta en Colombia, Perú y Bolivia.

Colonial
En 1542 se inició un proceso de ocupación de la cuenca amazónica cargado de efectos negativos para la
población nativa y su entorno físico y cultural. A partir de entonces se produjo una lucha constante en la que el
mercantilismo extractiva impuso su política de explotación en favor de las metrópolis europeas, imponiendo un
nuevo modelo de relación entre sociedad y naturaleza. Al momento del contacto muchos pueblos amazónicos
manejaban sus sistemas ecológicos, aprovechándolos sin degradarlos. La organización social y la cosmovisión
indígena servían como mecanismos de regulación de la relación con la naturaleza180. La llegada de los europeos
significó el cambio hacia un modelo de explotación de recursos y la introducción de un conjunto de especies de
flora y fauna que tuvieron rápido efecto sobre el continente. Con los conquistadores europeos llegaron también
enfermedades que tuvieron graves y complejos efectos sobre la población americana, teniendo como
consecuencia la eliminación física de millones de individuos. Crosby (1988: 220) señala que en América se
introdujeron
"...la viruela, el sarampión, la difteria, el tracoma, la tos ferina, la varicela,
la peste bubónica, la malaria, las fiebres tifoideas, el cólera, la fiebre
amarilla, el dengue, la escarlatina, la disentería amébica, la gripe y una
serie de infestaciones helmínticas".

Se calcula que la población americana que desapareció en los primeros cien años del contacto asciende a un
95% de la población existente el 11 de octubre de 1492. En la Amazonía ello significa que desaárecieron 10 a
12 millones de personas. Paralelamente se produjeron bajas entre los europeos a la vez que se dieron
mutaciones en algunas enfermedades como fue el caso de la sífilis venérea, encefalitis, polio y otras (Crosby
1988: 220). De acuerdo a Jackson (1984), este es el primer paso en el proceso de dominación de las sociedades
indígenas, luego vendrán la eliminación física directa y la destrucción de sus valores con lo que la dominación
se consolida. Asi, por ejemplo, la malaria se dispersó en el Ecuador a partir de la conquista conforme se
destruía la sociedad prehispánica, probablemente llegó a la alta Amazonía en el siglo XVIII, a través de las
zonas de penetración colonial y misionera (Estrella 1992). Varias étnias estuvieron prácticamente exentas de
paludismo hasta el presente siglo, en que las actividades extractivistas llevaron el plasmodium a la región.

En América Latina la búsqueda incesante de materias primas y la tendencia a la sobrexplotación de los recursos
naturales que se experimenta en la actualidad, encuentra sus antecedentes en las condiciones históricas en que
se produjo el contacto temprano con los europeos en 1492, y en la progresiva imposición de modelos de
desarrollo caracterizados por la acumulación acelerada de capital hacia afuera de la región (Cueva 1987). En
consecuencia, la región oriental fue concebida como un espacio de riqueza y promisión sin límites de la cual se
beneficiaban los principales actores foráneos, a saber: la corona española, la Iglesia y los conquistadores. La
ambición por las riquezas naturales provocó que la presencia evangelizadora y de las autoridades de la corona
(Vargas s/f: 16-17) se limitara a las zonas donde se ubicaban minas y centros de explotación de recursos
naturales.

180
.- "La manera en que una sociedad interactúa con el ambiente no es sólo un problema que pueda entenderse en términos
de mayor o menor aplicación de racionalidad a la explotación del ambiente sino que se trata de un entero sistema de
comportamiento que se relaciona y se sustenta en una determinada ideología o sea una peculiar visualización, valoración,
percepción de la naturaleza y conceptualización del universo [...] Este tipo de adaptación ecológica [...] ha permitido a la
sociedad campa vivir y prosperar por siglos en un medio ambiente extremadamente delicado y difícil" (Varese 1973: 50).

164
De acuerdo a Velasco el Estado colonial español entregó las tierras amazónicas a diversas personas con la
condición de conquistarlas y fundar centros poblados para establecer futuros gobiernos. Estos gobiernos fueron
los de Jaén (1548), Macas (1548), Yaguarzongo (1548), Quijos Canelo (1551) y Mocoa Sucumbíos (1557).
Esta modalidad de ocupación espacial guardaba relación con la institución de la encomienda, lo que no
favorecía un mayor desarrollo regional sino la extracción de recursos hacia afuera de la región. Posteriormente
se fundarían Archidona, Baeza, Logroño, Sevilla del Oro, Macas, Santiago de las Montañas, Escija de
Sucumbíos y otras (Restrepo 1991: 24- 26).

La explotación infrahumana a la que se vieron sometidas las poblaciones nativas con la implementación de las
mitas y obrajes y la introducción de enfermedades contra las que no tenían resistencia biológicas, produjeron
una gran disminución poblacional. La carencia de mano de obra, debida a la alta morbilidad y la resistencia de
las sociedades andinas, llevó a la búsqueda de una oferta de mano de obra amazónica. Para ello se establecieron
reducciones y se dieron las conocidas correrías de indios. Así se establecieron cerca de 20 poblaciones a lo
largo del siglo XVI, sin embargo, para fines del XVII la resistencia indígena había acabado con muchos de
ellos.

Republicano
Al iniciarse la República, la Amazonía se encontraba desarticulada de la economía nacional y del contexto
socio político del resto del país. Las huellas de la labor misionera en los siglos XVII y XVIII casi se habían
desvanecido. La salida de los jesuitas significó el traspaso de sus responsabilidades a los franciscanos, pero sin
que estos pudieran mantener el exitoso esquema de extracción de valor de los anteriores. Del mismo modo, la
rebelión de Juan Santos Atahualpa Apu Inga significó la liberación de la selva central, principal foco de la labor
franciscana. Los religiosos habían establecido, durante la Colonia, núcleos de colonización organizados
alrededor de un colegio religioso. Estos núcleos llamados "reducciones" cumplían la doble función de
"evangelizar" y de incorporar a los indígenas al servicio de la iglesia y luego del mercado. Según Haring "El
clero español instituyó la primera versión de un modelo de comercio interno que posteriormente sería la base de
la organización de la economía extractiva de los productos forestales regionales, exportados a los mercados de
Europa y Estados Unidos" (Haring 198 : 69).

De manera que las reducciones se encontraban en franco proceso de deterioro. La economía regional estaba
orientada a la subsistencia y contaba con un pequeño comercio extra-regional de productos agrícolas y
forestales. Hacia 1810 el control del comercio pasó de las manos del clero a las de los intermediarios y
exportadores. Ya en 1830 el comercio se integró al mercado mundial a través de Brasil y Estados Unidos de
Norteamérica. La vinculación de la región amazónica a la economía nacional se produjo siempre en virtud de la
explotación de sus recursos naturales, lo que se dio en la forma de los llamados ciclos de boom y caída. El
desarrollo de estas actividades configuró un modelo económico extractivo sin retorno de capital para la región.

Durante el período republicano el proyecto amazónico solo se inicia con García Moreno (1861-1865), sin
embargo, no fue una política consistente de expansión sobre la Amazonía. El control del espacio amazónico
estuvo dado por la explotación de recursos naturales como quina, caucho, oro y bienes para el consumo
regional. La explotación de la quina trajo a empresas conformadas con capitales y personal ecuatoriano,
colombiano y peruano. El éxito de la explotación de la quina tuvo mucha relación con la explotación de la
mano de obra indígena y la ausencia del Estado en la región (Restrepo 1991: 31). Durante este período no hubo
un eje central que articulara el espacio amazónico ecuatoriano, el centro más importante era Iquitos en la
amazonía peruana, tanto así que el grueso de la producción amazónica ecuatoriana destinada al comercio iba
hacia Perú, hasta 1941 cuando se cerró la frontera (Restrepo 1991: 36).

La extracción del caucho, durante el boom de los siglos XIX y XX, se caracterizó por una explotación
desmedida, con alta demanda de fuerza de trabajo y profundos efectos culturales fruto del contacto multiétnico
en las expediciones caucheras. Los efectos de la economía extractiva del caucho son harto conocidos, cabe
recordar que para los pueblos indígenas significó la destrucción de grupos étnicos, la construcción de nuevas
identidades, la alteración de las estructuras sociales y de los patrones de conducta individual.

165
Los ciclos extractivos de la zarzaparilla y la cinchona fueron anteriores al caucho, sin embargo, fue sólo este
ultimo el que logró llamar la atención del legislador sobre la problemática forestal de la región. El caucho,
recurso forestal de antigua utilización en la región, fue objeto de dos aportes a la ciencia de aquel entonces: la
vulcanización y la impermeabilización, lo que sumado al desarrollo de la industria automotriz generó un boom
extractivo en la cuenca amazónica. Finalizada la década de 1880, el aumento del precio del caucho elevó el
valor de los terrenos amazónicos, con los consiguientes litigios y disputas, fue entonces cuando, por ejemplo, en
el caso del Perú, se propuso la dación de una legislación específica sobre el tema. Aún cuando en un primer
momento la legislación buscó reconocer los derechos de los indígenas sobre los territorios que ocupaban y
luego adquirírselos en el mercado, esta figura se invirtió y se declaró entonces la propiedad del Estado sobre
todas las tierras libres, las mismas que serían otorgadas por éste a los particulares.

Durante el siglo XX, una vez finalizado el auge cauchero y luego de la experiencia traumática del conflicto con
el Perú en 1941, las fuerzas armadas ecuatorianas buscaron desarrollar "las fronteras vivas"181, como proyecto
de ocupación efectiva del espacio amazónico. Esta vez la promoción se dio a través del recurso suelo. El 11 de
Julio de 1964 la dictadura militar dictó la Ley de Reforma Agraria y Colonización, buscando iniciar una nueva
forma de expansión de la frontera agrícola desde la sierra hacia la Amazonía, favoreciendo el uso
indiscriminado e intensivo de los recursos naturales, así se inició la conscripción agrícola militar en el Ecuador.
Sin embargo, estos programas no contaban con financiamiento suficiente, ni estaban articulados a una
economía extractiva de importancia, como lo fueron el caso de la quina y el caucho, de modo que en unos
pocos años los programas languidecían.

Petrolera
A partir de 1972, la explotación del petróleo estimuló la ocupación masiva del nororiente ecuatoriano,
iniciándose la acelerada destrucción de los bosques de la región y el acoso físico a las poblaciones indígenas
locales. Desde entonces el Estado ecuatoriano ha promovido la intervención en la Amazonía, propiciando la
distribución indiscriminada de tierras a sectores poblacionales marginados provenientes de otras zonas del país,
estimulando un acelerado proceso de colonización, el uso inadecuado del suelo y la explotación de recursos
hidrocarburíferos y forestales. Esta tendencia se manifiesta en las principales propuestas y decisiones estatales
para la región. Es en este proceso que la región cambia de apelativo y deja de ser referida como ‘el Oriente’
para convertirse en ‘la Amazonía’ (Quintero y Silva 1991: 164-165).

La actividad petrolera proveyó los recursos económicos que permitieron el inicio del proceso de modernización
de la economía y sociedad nacional. Sin embargo, la dependencia del ingreso fiscal respecto de las divisas que
provee este recurso determina que el Estado priorizara la explotación petrolera por sobre toda otra
consideración. Paralelamente a la explotación petrolera el gobierno promocionó la actividad agrícola y
ganadera entregando lotes de 50 has. a los colonos y favoreciendo el ingreso del capital agroindustrial en la
región. Con el inicio de esta actividad la región amazónica comenzó a recibir corrientes migratorias de todas las
regiones del país, ya sea para integrarse a la prospección petrolera o para ser sujetos activos de la expansión "de
la frontera agrícola" (MAG s/fa: 4). Se impulsó una red vial interna que afecta las áreas naturales protegidas y
al territorio amazónico en general, favoreciendo el tráfico de tierras y la implementación de prácticas
productivas ligadas al monocultivo con gran capacidad predadora del ecosistema. La introducción de estos
sistemas productivos entre 1983 y 1986 duplicó la superficie dedicada a actividades agrícolas (Natura 1988: 43-
44); enfatizado la promoción de la ganadería, al punto que el 87.25% de la superficie utilizada en la región
amazónica está destinada a éste fin. Algunas plantaciones comerciales de monocultivo de palma oleaginosa y
té, por su excesiva utilización de químicos agudizan los conflictos ambientales.

El proceso de colonización impulsado por el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización-IERAC

y el Instituto de Colonización de la Región Amazónica- INCRAE se concretó tanto en la formulación de
legislación pertinente como en la implementación de proyectos específicos en Nangaritza, Payamino,
181
.- La tesis de las "fronteras vivas" se ha reproducido en todos los ámbitos castrenses latinoamericanos, constituyéndose en
uno de los principales motores de la colonización. El desarrollo de la Transamazónica y la Polo-Noroeste en el Brasil, la
Marginal de la Selva en el Perú y el propio Oleoducto Transecuatoriano son ejemplos de esta propuesta, obviamente esta
propuesta política no ha dado fruto sino en la medida en que se ha vinculado a la explotación efectiva de los recursos
naturales.

166
Shushufindi, Upano, Zamora y otros sectores que, ligados a la actividad de exploración y explotación petrolera
han acelerado el proceso de migración y ocupación de la región. A comienzos de la década de 1990 el mapa de
colonización del IERAC, por ejemplo, a la provincia de Sucumbíos ocupada casi en su totalidad.

Estos procesos aceleraron la deforestación de aproximadamente 50.000 hectáreas por año. Lo que significaba la
destrucción directa del 1% del bosque amazónico ecuatoriano por año (Natura 1988: 13), a la vez que se afecta
seriamente a un 5,6 % adicional por modificación del bosque. Esto llevó a que para comienzos de los 1990,
aproximadamente, el 36 % del bosque amazónico se hallara intervenido de una u otra manera (Natura 1988:
21); y 2/3 del área forestal habia sido entregada a empresas madereras privadas (Hicks 1990: 17), por lo que se
calculaba que para el año 2030 se habrá acabado con los bosques cerrados (Hicks 1990: 15).

El boom del modelo agroexportador de la década de los ochenta se centró en el cultivo de la palma africana. En
Shusufindi, Coca y Huashito, se entregó 20,274 hectáreas a favor de Palmeras de los Andes y Palma Oriente.
Se estimaba que esta actividad podría tener un incremento de 5.000 has. adicionales. Se trataba de una de las
pocas actividades agroindustriales rentables sobre la cual se desconoce sus efectos en los suelos, sin embargo,
el uso de químicos altamente concentrados para evitar las plagas y el sistema de desbroce de la cubierta vegetal
sugieren un alto porcentaje de riesgo ecológico.

De conformidad con los datos del Censo Agropecuario de 1974 apenas el 19,43 por ciento de la superficie
regional era utilizada para actividades agrícolas. A partir de 1974 la actividad agropecuaria en la provincia del
Napo captura más del 61% de la Población Económicamente Activa de la región (PEA), ocupando 3.900 km2
que equivalía al 8% del espacio territorial de toda la provincia (Haro 1988), siendo los principales productos
plátano (31%), maíz duro (24%), yuca (18%) y naranjilla (7%); el café y el cacao se cultivaba en pequeña
escala (Ibíd); la ganadería ocupa 859.500 ha. de pastos y 390.400 cabezas de ganado. La actividad forestal
constituye una fuente importante de suministro de materia prima para la industria maderera de algunas ciudades
de la sierra. Hacia 1979, existían 28 aserraderos no autorizados en las provincias de Napo y Sucumbíos.
Adicionalmente las empresas madereras Endesa, Plywood y otras habían solicitado autorización.

Uno de los problemas que afectaba el poder establecer estadísticas sobre los índices de aprovechamiento
forestal en la provincia del Napo, debido principalmente a la falta de registros y controles adecuados por parte
de los organismos estatales responsables del área. Se conoce de un alto índice de explotación ilegal practicada
por colonos e indígenas, estimulados por la presencia de aserríos, parqueteras y, últimamente, por la demanda
de las compañías petroleras que necesitaban de madera para la construcción de sus plataformas. Conforme
datos del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la tasa de deforestación vinculada con la apertura de vías y la
exploración sísmica en las provincias de Napo y Sucumbíos es la más alta del país: 45.000 has.

La actividad hidrocarburífera se desarrolló con mayor incidencia en las provincias de Sucumbios y Napo. Por
ejemplo en Sucumbíos el 61.2% de la población es colona mientras que la población colona de Zamora
Chinchipe no excede el 35%, la de Pastaza está alrededor del 24.3% y la de Morona en 18.9% (INEC 1991). El
petróleo produjo los mayores ingresos para financiar el presupuesto nacional. Durante la década de los setenta y
primer quinquenio de los ochenta, significaba alrededor del 70% de las exportaciones totales, para 1992 cubría
el 40% del presupuesto general del Estado representando el 43% de las exportaciones totales. Una característica
evidente de esta actividad es el bajo nivel de reinversión de los beneficios en el desarrollo regional, generando
un reducido mercado laboral local y la implementación de una limitada infraestructura de servicios públicos,
donde la apertura de las vías, si bien han servido para estimular la actividad comercial, principalmente ha
favorecido los procesos de movilidad espacial para las flujos colonizadores.

Es importante señalar que durante los 1990 la actividad turística despertó el interés de las comunidades
indígenas que se han motivado a impulsar esta actividad de manera espontánea y sin contar con planes
específicos, tal es el caso de la comunidad de Añangú, al sur del río Napo, que ha implementado el cobro de
dinero a los turistas que llegan a la zona y la entrega de guías de la comunidad para llegar a la laguna de
Añangucocha, estableciendo y administrando las tarifas de conformidad a las resoluciones del cabildo
(Pazmiño 1992).

El comercio y los servicios son actividades económicas de importancia concentradas en los centros urbanos. La
presencia de grandes empresas petroleras, agroindustriales y madereras, así como la articulación de la región

167
con la economía nacional diversificó el uso y producción de los recursos. En la actualidad, por la gama de
intereses presentes en la región, ésta se ha constituido en un espacio de conflicto y disputa donde se entrecruzan
los intereses económicos transnacionales y las estrategias de desarrollo que se plantea la sociedad nacional, con
las demandas por mejores condiciones de vida de colonos y migrantes y la reivindicación indígena de
"legalización" de sus territorios y la conservación del hábitat, que es su medio de vida.

Demografía De La Amazonía182
En Ecuador la tasa de crecimiento anual de la población se redujo de 3.0 (1950-80) a 2.6 (1980-90). En la
década del '70, la tendencia en el número medio de hijos a que aspiraban las mujeres casadas era de 4,1, en los
'80 está tasa era de 3.3, es decir, que se redujo casi un 20%. La tasa de utilización de anticonceptivos en 1990
era de 48.4. Entre 1965 y 1990 la tasa de fecundidad se redujo de 6.8 a 4.03, mientras que se espera que para el
año 2000 sea de 2.61. De acuerdo a Mc Namara el Ecuador es un país donde se aplican programas de
planificación de la familia de corte moderado, como en la mayoría de sus vecinos latinoamericanos.
(McNamara 1991: 47-64).

En 1950 la población de la región amazónica ecuatoriana era de 46,471 personas y representaba el 1.45% de la
población nacional. Para 1990 esta población era de 372,513 personas, representando el 3.86% de la población
nacional. En un período de 40 años la población se multiplicó por 8, mientras que para el caso de la provincia
de Pichincha, donde se ubica la capital del país, la población se multiplicó por 4.5 veces, a la vez que la
población nacional se multiplicó por 3. Esta población se distribuye provincialmente en: Napo 27.8 %; Morona
Santiago 22.6 %; Pastaza 11.2 %; Sucumbíos 20.7% y Zamora Chinchipe 17.8 (INEC 1991). Estos datos
permiten considerar que en la Amazonía, la ocupación de la superficie regional se caracteriza por ser
extremadamente dispersa.

Adicionalmente, la tendencia a la urbanización a nivel nacional pasó del 28.5% en 1950 al 55.4% en 1990, con
lo que la composición urbana y rural del Ecuador virtualmente se invirtió en este período. Mientras que en la
RAE el componente urbano de la población se redujo de 35.17% en 1950 a 26.67% en 1990. Por otro lado, la
relación en el índice de crecimiento intercensal de la RAE supera en más de 100% al índice de crecimiento de
la población nacional en cada período; solo fue menor en el período 1950-62 cuando este índice fue del 1.53.
Según INEC (1990) la proyección del crecimiento poblacional de la Amazonía será alrededor de un 5 por
ciento para 1995 (INEC 1991), en razón de la combinación del crecimiento intrarregional natural y la
inmigración (Uquillas 1992). Esta tendencia supuso, para las provincias de Napo y Sucumbíos, una tasa de
crecimiento tres veces superior al promedio nacional.

El componente rural de la población amazónica con 285,728 habitantes representaba el 6.35% de la población
rural nacional, mientras que la población urbana con 102,215 habitantes solo representaba el 1.86% de la
población urbana nacional. Desde 1950 se ha dio un crecimiento sostenido de la población rural amazónica que
llevó de representar el 1.68% nacional en 1950 al 6.35% en 1990.

Para 1990, el mayor porcentaje de población se ubicaba en la provincia de Napo, la que albergaba al 32.37%
de la población de la RAE en 1962, al 35.85% en 1974, al 43.64% en 1982 y al 48.41%183 en 1990. Mientras
que la provincia de Morona Santiago, que en 1950 albergaba el 34.04% de la población, en 1990 solo
concentraba el 22,6% de la población de la RAE. Paralelamente, la provincia de Zamora Chinchipe mantuvo
una tendencia estable alrededor del 17%, mientras que su componente rural osciló entre el 83.55% en 1962 y el
75.36% en 1990.

182
.- En 1950 la Región Amazónica Ecuatoriana estaba compuesta por las provincias de Napo Pastaza y Santiago Zamora.
Para el censo de 1962 estas provincias se habían dividido en Napo, Morona Santiago, Pastaza y Zamora Chinchipe. Para el
censo de 1990, se incorporó la provincia de Sucumbíos, región que anteriormente era parte de la provincia de Napo; dado que
este hecho no permite comparaciones consideraremos a Sucumbíos como parte de Napo, salvo cuando expresamente se
indique lo contrario.
183
.- En este caso sumamos la población de la provincia de Napo (27.75%) con la de Sucumbíos (20.66%).

168
La densidad de la población rural de Napo se ha multiplicado por 7.2 veces entre 1950-90, mientras la densidad
urbana lo ha hecho 4.5 veces. Paralelamente, la densidad de la población rural de Morona Santiago se ha
multiplicado por 8.2 veces.

El indicador más espectacular de los procesos de colonización en la región amazónica nos lo da el crecimiento
de la RAE en los períodos intercensales. Por ejemplo, en el período 1962-74, cuando se combinan la reforma
agraria en costa y sierra y el inicio del boom petrolero amazónico, las provincias de Napo y Zamora Chinchipe
crecen en 156.41% y 200.81%, respectivamente. Napo continuó creciendo en un 85.11% y 56.64% en los
períodos intercensales 1974-82 y 1982-90.

El desarrollo de las actividades hidrocarburíferas ha tenido un impacto frontal respecto de la ecología y

derechos territoriales de los pueblos indios amazónicos. Los pueblos Cofán, Huaorani, Quichua, Secoya, Shuar,
Achuar, Shiwiar, Siona y Tetete, representaban hasta 1974 el 40% de la población amazónica, mientras que
para 1987, apenas representaban el 20% de la misma.

Al momento del contacto con los europeos se estimaba la población indígena en la Amazonía ecuatoriana en
299,000 personas, agrupadas en alrededor de 21 grupos indígenas. De acuerdo a Conaie (1989) en la región
habitan los siguientes grupos indígenas: Quichuas del Oriente en las provincias de Pastaza, Napo y parte de
Sucumbíos con una población aproximada de 60,000 habitantes; Sionas y Secoyas en número de 600; Cofanes,
460; Huaoranis, 600; Shuaras, en las provincias de Morona Santiago, Zamora Chinchipe y parte de Pastaza, con
una población de 40,000 y Achuaras, 2,400; alcanzan alrededor de 104,060 personas que representan el 28 por
ciento del total regional (Conaie 1989)

Sin embargo, las precisiones estadísticas sobre el tema son contradictorias pues para 1990 otras investigaciones
establecían la población total indígena en alrededor de 95,000 habitantes (Uquillas y Davis 1991). La no
inclusión en los censos nacionales de la variable étnica como una categoría para el cálculo poblacional
homogeniza los resultados y distorsiona la realidad local, donde el componente étnico si es determinante, no
sólo por las prácticas culturales y económicas sino por sus consecuencias políticas y organizativas. Sabemos
que en otros países la población indígena mantiene un ritmo de crecimiento acelerado mientras la población
mestiza, en muchos casos migrante, puede decrecer por la variación de las condiciones económicas que
justificaban su presencia.

2.1.- Procesos de colonización diferenciados

Vallejo et al (1992: 47-48) establecen cinco períodos ligados a procesos migratorios en el período republicano.
Estos son:
a) el de la quinina y el caucho que se extiende desde mediados del XIX hasta 1920;
b) el del oro en las décadas del 1930 y 1940, que implica la apertura de frentes migratorios en Morona
Santiago y Napo; y la explotación agrícola en la zona de Baeza Chaco;
c) la explotación petrolera a cargo de la Shell, inicia el frente a través de la vía Baños - Puyo en la década
del 1940 y se consolida en los 1960 con la via Puyo - Tena:
d) la explotación petrolera en el noroeste amazónico con la entrada de la Texaco en 1967. Mientras tanto
en el sur se establece el eje ganadero cuenca - Macas;
e) finalmente, el redescubrimiento del oro en Zamora Chinchipe se convierte en un nuevo foco de
atracción.

Para hacer un contraste de nuestras afirmaciones, revisemos información de campo sobre las provincias de
Napo y Pastaza. Pastaza es la provincia que mayor flujo migratorio intrarregional recibe. En el período
intercensal 1974-82 Pastaza creció en 35.43%, mientras que en el período intercensal 1982-90 lo hizo en un
31.57% (INEC 1991). Mientras que Napo fue hasta 1989, cuando se separó de la actual provincia de
Sucumbíos, el principal polo migratorio. En el período intercensal 1974-82 Napo creció en 85.11%, con un
ritmo anual de 18.26, y en el período intercensal 1982-90 en un 56.64% (INEC 1991).

En la provincia de Pastaza la mayor parte de la superficie en uso agropecuario está ocupada por pastos para la
explotación ganadera, con técnicas de producción foráneas que dañan el medio. La provincia tiene un
incremento porcentual del flujo migratorio por debajo del resto de la RAE, lo que según López y Ramírez

169
(1991) puede deberse al lento desarrollo productivo que no cubre las necesidades de ingreso favoreciendo la
emigración.

De acuerdo a un estudio realizado por los mismos autores184, en Puyo y Palora, selva alta de la Amazonía
ecuatoriana, se encontró que las condiciones de vida de los colonos tenían fuertes limitaciones en el acceso a los
servicios básicos. El 90% de los colonos utilizaban agua de lluvia para su consumo o, en su defecto, recurrían a
algún estero, vertiente o riachuelo cercano. Solo un 10% de finqueros, cuyas fincas estaban localizadas junto a
pequeños centros poblados, disponía de agua entubada. En cuanto al suministro de energía eléctrica, solo las
fincas de primera línea disponían de esta en un 92%, mientras que en segunda y tercera línea su disponibilidad
es mínima, por lo que la fuente de iluminación son los mecheros de kerex o diesel. La misma situación se
presentó en el acceso al transporte.

La mano de obra familiar aparecía como la modalidad predominante en la región (78%), a la vez que la mano
de obra contratada permanente (10%) y la contratada ocasional (12%), incluido el "cambio de mano"185, no
representaban sino un 22%. Esta mano de obra contratada predominaba en fincas de tamaño grande (45%) y
mediano (38%), debido a la mayor concentración de capital. La totalidad de estos trabajadores estaban
ocupados en actividades de manejo de ganado (100%), manejo del pastizal (93%). Eventualmente un tercio
(33%) se ocupaba también en labores agrícolas, generalmente en pequeñas parcelas destinadas a agricultura de
subsistencia. Los jornaleros permanentes eran utilizados con mayor frecuencia en el estrato grande (58%) y
desarrollaban actividades agrícolas (92%) y de limpieza del pastizal (83%). Mientras que los jornaleros
ocasionales se utilizaban con mayor intensidad en unidades del estrato pequeño (43%) y mediano (31%), para
limpieza del pastizal (46%), trabajos agrícolas (44%) y un 10% en prácticas de control sanitario y manejo de
ganado bovino. La utilización del sistema "cambia mano" se practicaba en un 9% de las fincas de la zona; con
mayor frecuencia en el estrato pequeño (38%) y mediano (38%). El 94% de esta fuerza se destinaba a labores
como mantenimiento de cultivos y desbroce de montaña, orientadas ambas a la agricultura. El 6% restante se
empleaba en actividades pecuarias, especialmente en control de malezas.

El alto valor de la mano de obra familiar (78%) confirma una vez más la hipótesis de Chayanov sobre la
importancia de esta en la economía campesina, con su consecuente implicancia sobre la tasa de crecimiento
poblacional y la tendencia en el número medio de hijos a que aspiran las mujeres. Recordemos que para el
Ecuador esta tasa en mujeres casadas es 3.3, sin embargo, nos atrevemos a especular que en la RAE debe ser
por lo menos el doble. De acuerdo a Bedoya (1992), hay una segunda relación entre los dos factores y se haya
en la tasa de crecimiento de la deforestación. En el caso de la mano de obra familiar esta mantiene una tasa de
crecimiento superior a la de la producción basada en el trabajo asalariado. Con lo que la degradación ambiental
se acelera y complica.

En todo caso, esta investigación muestra la deplorable situación del capital agrícola en la región y su profunda
estratificación con consecuencias sociales y ambientales negativas. Como sabemos este proceso se da en una de
las provincias que mantienen un mayor porcentaje de bosque inalterado y donde la entrega de tierras a las
poblaciones indígenas parecería ser una de las pocas opciones para conservar y manejar el bosque amazónico.
Debemos tener presente que la actual estructura espacial de Pastaza se debe en mucho al proceso de ocupación
a partir de la explotación petrolera dirigida por la Shell desde los '40. Si bien es cierto que existían
asentamientos anteriores en la provincia de Pastaza es la explotación petrolera y el desarrollo asociado de la
infraestructura vial la que consolida poblaciones como Puyo y establece nuevas como Shell-Mera.

184
.- El Proyecto de Fomento Ganadero (PROFOGAN) seleccionó una zona de trabajo en la provincia de Pastaza y cantón
Palora (provincia de Morona Santiago). En 1988 realizó un estudio de situación para identificar los sistemas de producción
agropecuarios prevalecientes a nivel de fincas de productores y sus limitaciones de orden ecológico, biotécnico, económico y
social, que permitieran definir estrategias para el desarrollo de alternativas de uso adecuado de los recursos existentes. La
zona de estudio posee una superficie estimada de 107.500 ha. ubicadas en la provincia de Pastaza, cantón El Puyo con las
parroquias Santa Clara, Fátima, Teniente Hugo Ortiz, Diez de Agosto, Veracrúz y Simón Bolívar; cantón Mera con las
parroquias Shell y Madre Tierra. En la provincia de Morona Santiago, el cantón Palora con las parroquias Arapicos y Sangay.
(López y Ramírez 1991).
185
.- Intercambio recíproco de mano de obra entre productores de una misma zona.

170
Para el caso de Napo revisaremos nuestro estudio de campo186 (Aguilar et al 1993), en el que hicimos un
análisis de la situación de colonos, indígenas y trabajadores petroleros en relación a las variables malaria y
deforestación. Se encontró que la mayoría de colonos (82.35%) y la totalidad de indígenas disponían de tierra,
siendo que los indígenas en su mayoría (66.67%) tienen menos de 25 Ha. mientras los colonos (25.53%)
disponen de extensiones aproximadas a las 50 Ha.(p < 0.05.RR 5).

Los indígenas destinan a la agricultura, extensiones de menos de 10 Ha. (73.33%) en relación a los colonos
(52.94%). Para ambos grupos la ganadería es una actividad secundaria que es practicada por no más del 20% de
familias. En ambos grupos los cultivos que predominan son el café, la yuca, banano y el maíz. Los cultivos de
café ocupan el mayor porcentaje de los colonos y para los indígenas el banano y la yuca ocupan un espacio más
importante, esto relacionado con su ancestral dieta. Los colonos accedieron con más frecuencia al crédito
(64.70%) que los indígenas (13.33%); este crédito fue siempre obtenido de vecinos o familiares y en ningún
caso de un banco, lo que muestra la pobre vinculación de los dos grupos con el mercado de capitales regional.

La presencia de cerdos en el peridomicilio de los colonos fue mayor (35.00%) que en el de los indígenas (7.69
%), lo que curiosamente confiere a los primeros un factor de protección de 6.46 veces (RPC) (p < 0.05). No se
mostraron diferentes las viviendas en cuanto a número de cuartos y de dormitorios pero es de destacarse que las
casas de los colonos son techadas con láminas de zinc (94.12%) mientras que los de los indígenas con fibra
vegetal (palmas), esta diferencia significó un riesgo 104 veces mayor para los indígenas (p < 0.01). En su
mayoría las paredes son de tabla y no hubo diferencias de riesgos, en cambio el uso de toldos por los colonos
(76.47%) fue más frecuente que por los indígenas (33.33%) lo que les confirió un factor de 6.50 (RPC) veces
de protección (p<0.05). Las mallas de protección antimosquitos son usadas por apenas 11.76% de colonos y en
ningún caso por los indígenas. Los indígenas (86.67%) eliminan sus aguas servidas en la superficie en mayor
proporción que los colonos (47.06%) lo cual representa un riesgo de 7.31 para adquirir malaria (p<00.5).

El trabajo de los indígenas se desarrolla generalmente en un medio periselvático (63.67%), lo que significa un
riesgo de 3.75 y la diferencia frente al 31.82% de colonos que trabajan en el mismo medio se mostró
significativa (p<0.05). El hecho que la mayoría de indígenas son niños pudiera crear confusión en la
interpretación pero es notable la muy temprana (10 años) incorporación de niños al trabajo familiar por el
intensivo requerimiento de mano de obra para el cultivo de café, además que los niños varones acompañan a su
padres al sitio de trabajo.

La mayor presencia de los colonos en una población, plantaciones y medio selvático parece conferir a los
colonos un factor de menor riesgo para adquirir malaria. Llama la atención la poca actividad habitual de los
indígenas en el medio selvático, al parecer se explicaría por su dedicación al cultivo del café y la insuficiencia
de recursos alimentarios. Esta situación muestra cómo los indígenas se encuentran inmersos en un espacio en
transición irreversible.

Los indígenas perdieron mas de 8 días de trabajo por el paludismo en una proporción de 2,63 veces más que los
colonos, igualmente los niños indígenas faltaron 3,89 veces más que los niños colonos cuando ocurrió malaria
en la familia, lo que evidencia mayor impacto socio-económico de la enfermedad en este grupo.

Nuevamente apreciamos las deplorables condiciones de vida del medio rural amazónico, pero en este caso se
trata de una de las dos provincias que más aportan al ingreso petrolero del Estado ecuatoriano. Adicionalmente
debemos tener presente lo reciente del proceso de expansión de la colonización, según mostraron las encuestas
el asentamiento de los colonos y los propios indígenas era en promedio de 10 años o menos. Es decir se hallan
aun insertos en una dinámica de ocupación espacial fruto de una estrategia de expansión capitalista. Se trata en

186
.- El estudio se realizo en la provincia de Napo. Las localidades de Armenia, Proyecto Payamino, Patazyacu y Comuna
Estrella fueron seleccionadas como representativas de los indígenas quichuas amazónicos. El poblado de Yuca se escogió
como representativo de las áreas de colonización y el campamento de Petroamazonas en Coca como localidad de
trabajadores petroleros.

En la encuesta malárica se examinó 870 personas, de las cuales 379 eran indígenas y 491 colonos. En Yuca 326 de las
personas examinadas vivían en el centro poblado y 165 en áreas aledañas de la periferia. Se examinaron 379 indígenas que
en orden de porcentajes correspondieron a las comunas de Armenia, Patazyacu, Payamino y Estrella, respectivamente.
(Aguilar et al 1993).

171
este caso de una zona de frontera, es decir, un espacio social y económico donde se está produciendo un
proceso de expansión de los elementos básicos del desarrollo capitalista nacional, es decir, un capitalismo
dependiente, estructuralmente desigual, que vincula a su modo de producción un cierto patrón de apropiación
del producto de la fuerza de trabajo y patrón de uso de recursos (Gómez 1992).

Para el caso de Pastaza la década de 1990 marcó el cierre de la frontera, debido a la edad de la colonización y a
la consolidación de los derechos territoriales indígenas. Esto es una situación en la que los pequeños y
medianos productores buscan consolidar su ocupación espacial negando el acceso a tierras para nuevos
productores. Sin embargo, como vemos su situación económica solo varía en cuanto hay un estrato alto mejor
consolidado y que opera dentro de una lógica capitalista recurriendo a la contratación de mano de obra.
Regresando a nuestro trabajo de campo, tenemos que la población187 de trabajadores petroleros en 1,990 estaba
constituida exclusivamente por 500 varones con una edad media de 26,5 años188.

El campamento constituye la instalación de mayor complejidad y está constituida por varias edificaciones de
finos acabados destinados a las actividades administrativas, talleres de reparación técnica y viviendas del
personal de todos los niveles. Se destaca la presencia de un centro médico, un club social con áreas de
recreación y antenas parabólicas de televisión por vía satélite y sofisticada comunicación nacional e
internacional. Las viviendas de buena infraestructura sanitaria y de protección contra insectos son rociadas con
insecticidas residuales por empresas privadas, especialmente contratadas para el objeto, con frecuencias
innecesarias de hasta 1 vez por mes. Los trabajadores reciben capacitación en cuanto a prevención de la
malaria, además de que la cloroquina está disponible en los comedores de auto-servicio de las estaciones y
campamento. Disponen de tratamientos radicales las 24 horas del día.

El servicio médico tenía registrado en sus archivos, apenas 13 casos de malaria durante el año 1.990. Ninguno
de los enfermos era trabajador de Petroamazonas, todos provenían de empresas subsidiarias189, 9 de FROIL y 4
de TESCA. Alguna actividades como "cableado"190 y "empalizado"191 son consideradas sucias por las empresas
grandes, por lo que se recurre a subcontratistas. La ocurrencia de malaria en los trabajadores petroleros se
asoció con las empresas contratistas. Estos trabajadores son migrantes que al no acceder al empleo en las
grandes empresas, van estratificándose según sus aptitudes en empresas contratistas y a su vez subcontratadas.

En este punto debemos considerar la importancia de la mano de obra para la explotación petrolera. Resulta
claro que el interés de las empresas es garantizar las condiciones para la reproducción de fuerza de trabajo
razón pro la cual se preocupan de prevenir y combatir la malaria entre sus trabajadores. Sin embargo, también
es cierto que existe un conjunto de empresas donde las condiciones de operación son de menor calidad y es
justamente ahí donde encontramos casos de malaria.

Políticas Estatales

Análisis del papel del Estado

En nuestras sociedades el modelo económico a base del cual la sociedad organiza el acceso a recursos no es
necesariamente el modelo que el Estado se plantea en sus decisiones administrativas, políticas y legales. La

187
.- En realidad no pueden considerarse población en el sentido de un análisis demográfico estricto, ya que son grupos
itinerantes con domicilio fuera del área petrolera, con un régimen de trabajo de 21 días en la amazonía y 8 días de descanso
en sus domicilios. La movilización trabajo-domicilio la realizan por vía aérea.
188
.- Las actividades de los trabajadores se dividen según el nivel de producción petrolera en operador de pozo, operador de
estación, supervisor de producción y funciones técnico administrativas del campamento. Casi en todos estos niveles el trabajo
se realiza en horarios de 12 horas alternados con 12 de descanso.
189
.- La subsidiarias de las petroleras son empresas que se especializan en un servicio específico relacionado con la
explotación petrolera y son subcontratadas y estas a su vez subcontratan a otras menores. Detectamos hasta 7 niveles de
subcontratación que van generando malas condiciones de trabajo, de vivienda, pésimos salarios y ausencia de servicio
médico para los trabajadores lo que hace que aumenten el riesgo para adquirir malaria.
190
.- Tendido de líneas eléctricas.
191
.- Colocación de maderos de base en las carreteras nuevas para impedir el hundimiento del material pétreo.

172
desarticulación económica real de muchas regiones geográficas y la articulación económica "perversa" de
grandes sectores sociales son resultado de un modelo económico estatal que pretende imponer una forma de
desarrollo desde lo político. En tal sentido, las normas legales reflejan esta tendencia de construir una base
económica, en este caso capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se adecuan a la realidad, a lo
concreto real, y que impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales.

La clasificación de economía formal e informal como dos sectores claramente diferenciados y que no se tocan
ha demostrado ser inexacta (Portes 1990) muy por el contrario hay un sistema económico que funciona y se
reproduce más allá de que el Estado lo pueda interpretar y dirigir, por lo que el modelo planteado por el Estado
es aprovechado de manera desigual por unos y otros. En este sentido, las posibilidades de articulación y
desarrollo económico que brinda la realidad y aquéllas que se plantea el modelo económico estatal son
causantes directas de la destrucción de la naturaleza. No son necesariamente las condiciones económicas per se
sino el modelo político de desarrollo económico el que produce este efecto nocivo. No es que "la pobreza"
destruye el bosque sino que esas condiciones económicas en las que se encuentran grandes sectores sociales son
inducidas por el modelo político. Cuando la legislación de un país se dedica a promover la gran empresa,
muchas veces se obvia al pequeño capitalista y mas aun al pequeño productor o extractor.

En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que la sociedad
explota la naturaleza, en un grado tal, que no garantiza su permanencia o reproducción. Ello se debe a que los
parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad favorecen este proceso. En tal
sentido, la distinción entre recursos naturales renovables y no renovables carece de sentido, pues aquellos
llamados renovables requieren de condiciones objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible
por las características en las que se plantea esta relación.

Políticas de planificación ambiental.

Desde fines del siglo pasado, cuando el Ecuador se integró a las demandas del mercado internacional, el
esquema de desarrollo económico se ha orientado a la agroexportación y a la explotación minera.
Posteriormente, hacia el ultimo cuarto de este siglo se produjo un crecimiento de la actividad hidrocarburífera.
Así se configura un modelo que fundamenta la acumulación privada en la explotación de recursos naturales
destinados a la exportación (Acosta 1993) siendo éste el factor predominante que interviene en la
transformación, económica, social y espacial de la región amazónica y particularmente del nororiente
ecuatoriano.

Las propuestas del "Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1989 -1992" nos dan una idea de la
estrategia del Estado ecuatoriano, en la década de los noventa. La inversión total para la región ascendía a US $
774.9 millones, de los cuales el 58.8% se destinaba a la actividad hidrocarburífera y un 27.6% a transporte y
vialidad, lo que sumado a los subsectores Electricidad, Colonización y Minería, alcanza el 96.4%; restando tan
solo un 3.6% para proyectos de inversión en Desarrollo Rural, Recursos Naturales y Medio Ambiente,
Educación, Infraestructura de Salud, Vivienda y Producción Agropecuaria.

Este Plan de Desarrollo fue parte de la política diseñada por el gobierno del Dr. Rodrigo Borja (1988-1992). En
su capítulo 13, "Deterioro de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente", se establecía que la ausencia de
políticas ambientales y la débil gestión del Estado en la materia, conspiraban para un adecuado manejo de los
recursos naturales, no permitiendo enfrentar los problemas de destrucción de ecosistemas y de uso, tenencia y
legalización de la tierra en la región. Sin embargo, la política real se caracterizó por limitada inversión en la
región, promoción de la colonización espontanea y extracción intensiva de recursos naturales, a la par que se
declaraba a los noventa como la "década del Ecodesarrollo".

El Estado subordina las principales decisiones regionales al modelo económico de extracción intensiva de
recursos, sin plantearse la posibilidad de un desarrollo regional autónomo y centrado en la mejora de la calidad
de vida de la población amazónica. Al momento de realizarse esta investigación, el Plan Nacional de Desarrollo
del régimen del Arq. Sixto Durán Ballén, aún no había sido publicado. Sin embargo, es bastante ilustrativa la
política que se desarrollará en el área de los hidrocarburos, la misma que:
"buscará la apertura total al capital extranjero liberándolo de limitaciones
burocráticas que permitan al Estado recibir capital foráneo y así competir

173
 en el mercado internacional en mejores condiciones para el país"
(Baquerizo 1993).

En términos generales la política del gobierno Durán Ballén tiene como objeto central la expansión del modo de
producción capitalista a través de la vertiente neoliberal. Ello se da tanto a través de buscar expandir la industria
y la agroindustria así como las actividades extractivas capitalistas. Las negociaciones con las instituciones
económicas internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional) se basan en la liberalización del
mercado y la reducción del gasto público. En tal sentido, se ha planteado la necesidad de limitar la participación
del Estado en la economía, reducir la burocracia estatal, descentralizar la administración pública y establecer
incentivos a la inversión. Estos objetivos se hallan claramente expresados en el proyecto de Ley de
Modernización del Estado remitido al Congreso por el Poder Ejecutivo.

Para lograr lo primero se ha propuesto un proceso de privatización que abarca todas las actividades productivas,
incluso aquellas tradicionalmente reservadas al Estado. El proyecto de ley de privatización del Estado propone
entregar al sector privado actividades como el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables,
servicios públicos (agua, telecomunicaciones, energía eléctrica) incluso las empresas estratégicas (PEP art. 2;
Constitución art. 46). De hecho ello se aprecia en la propuesta de adjudicación de tierras del Patrimonio
Forestal a empresas Privadas (Reglamento del Inefan Art. 51).

La estrategia de reducción de la burocracia estatal significa no sólo la eliminación directa del personal a través
de incentivos económicos sino que podría incluir el desarrollo de empresas mixtas con personal estatal como se
estaría proponiendo para el caso de Ecuatoriana de Aviación.

La propuesta de reforma del aparato estatal y del sistema económico se expresa igualmente en la participación
de los actores sociales en el Estado y en los proyectos de ley sobre Agricultura, Recursos Forestales y Vida
Silvestre. Sobre el primer punto es clara la presencia del sector productivo en el control del aparato estatal. Al
respecto la prensa ha señalado que se trata de un gobierno de empresarios. En efecto los directivos de varios
Ministerios, por ejemplo el de Agricultura, y de las más importantes direcciones estatales provienen del
empresariado nacional. El problema, sin embargo, se halla en la poca representación de los sectores populares,
llámese organizaciones indígenas, campesinas, laborales, etc. Ello se comprende por cuanto los intereses de
estas no coinciden con la política neoliberal de este gobierno.

En lo que a la planificación ambiental se refiere dado el interés en incentivar la inversión de capital nacional y
extranjero en la producción dificilmente se favorecerá una política de reforzamiento de regulaciones de tipo
ambiental y de promoción de una política de conservación que involucre el desarrollo económico del Ecuador.
En todo caso los proyectos de conservación deben estar íntimamente vinculados a resultados de tipo
productivo. De las declaraciones públicas de sus miembros y de las propuestas normativas que se plantean se
colige que el principal objetivo de este gobierno en el área de conservación de recursos es exclusivamente la
reforestación, como contrapartida al aprovechamiento forestal.

¿Cuál Futuro Amazónico? Una reflexión final.

En este contexto, y considerando para el caso de Pastaza el reciente descubrimiento de reservas de petróleo por
volúmenes similares a los del nororiente ecuatoriano cabe preguntarse por cuales serán las consecuencias del
modelo de desarrollo ligado a la expansión de la explotación petrolera en la Amazonía ecuatoriana. La tasa de
migración interna en la RAE confirma una dinámica rural-rural, especialmente en el caso de Pastaza.

De acuerdo a (Becker 1992), la ocupación espacial guarda relación con la densidad poblacional y el nivel de
organización social en la región. En el caso de Napo ello ha facilitado la expansión de explotación petrolera y el
desarrollo de un proceso de migración desordenado sobre la base de una baja ocupación espacial, mínima
consolidación de los derechos indígenas y una incipiente organización social. Mientras que en Pastaza la
existencia de una colonización más antigua y la consolidación de los derechos indígenas sugieren que la
movilización de mano de obra hacia la región puede acarrear conflictos por la tierra.

Los procesos espaciales son producto de la expansión del capital y de la estratificación social planteada en ese
contexto, sin embargo, la acción concreta de las clases, como sujetos del proceso histórico en conflicto son las
que finalmente dan la caracterización propia al proceso espacial (Espinoza et al 1992). En tal sentido, debe

174
apuntarse a un fortalecimiento de la organización indígena y al desarrollo de una organización mestiza, urbana
y rural, que permita salvaguardar sus intereses frente al avance organizado del capital en la región.

La consolidación del modo de producción capitalista implica una particular estructura espacial. Por ejemplo, la
expansión de la industria supone la conformación de redes de producción y circulación, financiación y servicios
(Espinoza et al 1992). En el caso de la extracción petrolera en la Amazonía ecuatoriana está organización
espacial está vinculada a la expansión de la frontera de colonización, la afectación del Sistema Nacional de
Áreas Naturales Protegidas, mientras que las redes de producción, circulación, financiación y servicios solo se
vinculan desde afuera hacia la industria petrolera. Por ejemplo, el aprovisionamiento de alimentos, medicinas y
demás productos básicos se hace directamente desde Quito, mientras la producción local busca llegar a Quito y
los demás mercados, como en el caso del café y la naranjilla, lamentablemente, con una baja tasa de ganancia.

Por otro lado, la configuración espacial refleja la estratificación social e influye en las diferencias de consumo
entre clases, a partir de la división del trabajo y por el sistema de dominación capitalista. La reproducción
material de las clases está condicionada por un cierto nivel de consumo de alimentos, bienes de consumo y
demanda de servicios, los cuales son diferenciados, de acuerdo al volumen de ingresos que cada clase percibe.
(Espinoza et al 1992). Ello se aprecia claramente en las condiciones de vida de los colonos é indígenas y se
hace más evidente en las condiciones de salud y en el destino del ingreso a la autosubsistencia.

La diferenciación espacial rural-urbano tiene relación con la especialización productiva. Mientras el campo
produce productos primario, la ciudad se especializa en bienes de capital. En esa perspectiva se confirma el
favorecimiento del sector urbano, especialmente en "países o regiones no industrializadas o donde la
producción industrial presenta una localización concentrada espacialmente" (Correa s/f: 61). Así la ciudad
como centro distribuidor de bienes y servicios hacia localidades urbanas menores y áreas rurales estructura un
ciclo de reproducción del capital que favorece la concentración del capital y la producción en el ámbito urbano
(Espinoza et al 1992). Este es el caso de Guayaquil y Quito respecto de la región amazónica ecuatoriana.

El colono amazónico puede definirse como un migrante bajo un proyecto de autonomía ligado con el
movimiento y la tendencia general a la proletarización en las sociedades de economía capitalista. Sin embargo,
Torres (s/f) señala que no se puede asignar a una sola clase social o sector, el de ser el único agente de
migración a la frontera, la movilidad estaría ligada como fuerza de trabajo impulsada por movimientos de
acumulación de capital, variaciones en la productividad del trabajo, la movilidad del capital y las fluctuaciones
cíclicas de la economía.

Es en este contexto donde debemos reconocer que las élites gobernantes en su intento de integrar la Amazonía a
la economía nacional y esta al sistema económico internacional han propiciado el desarrollo de prácticas
productivas depredadoras y destructivas donde se ha descuidado lo cualitativo en beneficio de los resultados
cuantitativos que no aseguran, además las posibilidades de las nuevas generaciones en lo que respecta al uso y
beneficio de los recursos naturales. (Kohlepp s/f)

No debemos olvidar que los actuales problemas de la Amazonía, le fueron impuestos desde afuera. La
planificación autoritaria que intentó establecer un modelo homogenizante en base a un patrón de desarrollo,
fundamentalmente, industrial y urbano es responsable de ello (Kohlhepp s/f).

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