INTRODUÇÃO............................................................................................................. 1
1 CONCEITOS BÁSICOS........................................................................................... 2
2 CARREIRAS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL.. 3
3 AGÊNCIAS REGULADORAS E EXECUTIVAS .................................................. 4
3.1. AGÊNCIAS REGULADORAS....................................................................... 4
3.2. AGÊNCIAS EXECUTIVAS............................................................................ 5
4 ENTIDADES, ÓRGÃOS E AGENTES.................................................................... 6
4.1. ENTIDADES ................................................................................................... 6
4.2. ÓRGÃOS PÚBLICOS..................................................................................... 6
4.3. AGENTES PÚBLICOS ................................................................................... 7
5 A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA..................................................................... 8
5.1. REGIME JURÍDICO ....................................................................................... 9
5.2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO .................................................... 9
5.3. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................... 9
6 USO E ABUSO DO PODER................................................................................... 13
6.1. USO DO PODER........................................................................................... 13
6.2. ABUSO DO PODER ..................................................................................... 13
7 ADMNISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA ......................................................... 14
7.1. ADMNISTRAÇÃO DIRETA ........................................................................ 14
7.2. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA................................................................... 15
8 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................... 19
9 AUTORIDADE E PODER: DIFERENÇAS E IMPLICAÇÕES......................... 23
10 STAKEHOLDERS ................................................................................................ 24
11 CODIFICAÇÃO DE PAPÉIS DE TRABALHO................................................. 24
11.1. ÍNDICE DOS PAPÉIS DE TRABALHO .................................................... 26
12 SINAIS CONVENCIONAIS................................................................................. 34
13 REFERÊNCIAS CRUZADAS.............................................................................. 35
GLOSSÁRIO .............................................................................................................. 36
CONCLUSÃO DO MÓDULO I ................................................................................ 38
INTRODUÇÃO
A Administração Pública ou Gestão Pública é, em sentido orgânico ou
subjetivo, o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como as demais
instituições coletivas públicas que asseguram a satisfação
das necessidades coletivas como, por exemplo, a segurança,
a cultura, a saúde e o bem estar da população. É a legislação
que atribui ao conjunto de órgãos e pessoas jurídicas o
exercício da função administrativa do Estado. De forma
objetiva, ela pode ser definida como a atividade concreta e
imediata que o Estado desenvolve para assegurar os
interesses coletivos. Já em sentido material, ela administra os interesses da
coletividade.
Sob o aspecto operacional, a Administração Pública é o desempenho perene e
sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado, em benefício da
coletividade. Ela pode ser direta ou indireta:
Administração Pública Direta: É composta pelas suas entidades estatais (União,
Estados, Municípios e Distrito Federal) que não possuem personalidade jurídica
própria.
Administração Pública Indireta: É composta por entidades autárquicas, fundacionais
e paraestatais.
Seu principal objetivo é a defesa do interesse público se apoiando, para tanto,
nos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
publicidade e da eficiência.
Dessa forma, as pessoas que trabalham na Administração Pública são
chamadas de Funcionárias Públicas ou Servidoras Públicas.
Cabe dizer que as atividades estritamente administrativas devem ser exercidas
pelo próprio Estado.
CAPÍTULO 1
1 CONCEITOS BÁSICOS
Para um melhor aproveitamento do curso, vamos definir alguns conceitos que
serão utilizados futuramente:
ADMINISTRAÇÃO – Pode ser definida como sendo o estudo das organizações; o
processo de tomada de decisão sobre objetivos e uso de recursos ou, ainda, refere-se
aos
dirigentes de uma organização e ao local nas instituições onde são tomadas decisões
administrativas.
ORGANIZAÇÃO – É o sistema de recursos estruturado com a finalidade de alcançar
objetivos. A sociedade humana é formada por organizações.
EFICÁCIA - Consiste no grau de alcance das metas programadas em um determinado
período de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais alto o grau
de realização dos objetivos e metas, mais a organização é eficaz. É a relação entre
objetivo e produto; se o produto atendeu o objetivo, a organização foi eficaz.
EFICIÊNCIA – É a relação entre produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade
e os custos dos insumos empregados em um determinado período de tempo. Uma
organização é eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais produtiva e
econômica possível, também conhecida como forma racional de utilização. Este
conceito envolve os processos de trabalho e o custo dos insumos. É também a relação
entre os INSUMOS/ RECUROS e o PRODUTO; se o produto foi conseguido com uma
alocação racional dos recursos e empregando processos otimizados de trabalho, a
organização foi eficiente.
EFETIVIDADE – É a relação entre os resultados de uma ação ou programa, com base
em efeitos sobre a população-alvo (impactos observados) e objetivos pretendidos
(impactos esperados). Existem alguns autores consideram a efetividade como a união
da
eficácia com a eficiência.
ECONOMICIDADE – Implica na minimização dos custos dos recursos utilizados na
execução de uma atividade sem comprometimento da qualidade. É a relação entre os
recursos utilizados e a ação que foi desenvolvida. O objetivo é sempre desenvolver a
ação planejada com a qualidade necessária e o menor custo possível.
EQUIDADE – É tratar da mesma forma aos indivíduos com iguais necessidades e
proporcionar tratamentos diferenciados a indivíduos com necessidades diferentes,
objetivando a justiça social.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
São conceitos básicos: a Administração, a Organização, a Eficácia, a Eficiência,
a Efetividade, a Economicidade e a Equidade.
CAPÍTULO 2
2 CARREIRAS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO
BRASIL
Dentro da Administração
Pública no Brasil, o Poder Executivo
Federal é integrado por diversas carreiras
estruturadas de servidores públicos, entre
as quais podemos citar:
Diplomacia (Diplomatas).
Militar (Força Armada).
Ciclo de Gestão (Especialista em Políticas Públicas, Analistas de Planejamento
e Orçamento, Técnico do IPEA, Analistas de Finanças e Controle).
Supervisão do Mercado Financeiro e de Capitais (Analista do Banco Central do
Brasil, Analistas e Inspetor da CVM, Analista da SUSEP).
Segurança Pública (cargos de Delegado, Perito, Papiloscopista, Escrivão e
Agente da Polícia Federal e Analista de Informações da ABIN).
4
Regulação Federal (Especialista em Regulação das Agências Reguladoras
Federais - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANAC, ANTAQ, ANTT,
ANVISA, ANS e ANA).
Servidores não estruturados em carreiras: Integrantes do Plano de Participação
de Cargos de 1970), empregados públicos e terceirizados via convênio.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
Dentro da Administração Pública é possível seguir carreira nas seguintes áreas:
Diplomacia, Militar, Ciclo de Gestão, Supervisão do Mercado Financeiro e de
Capitais, Segurança Pública, Regulação Federal e outras.
CAPÍTULO 3
3 AGÊNCIAS REGULADORAS E EXECUTIVAS
As agências executivas e reguladoras fazem parte da
Administração Pública Indireta. São pessoas jurídicas de
direito público interno e consideradas como autarquias
especiais. Sua principal função é o controle de pessoas
privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, sob
o regime de concessão ou permissão.
3.1. AGÊNCIAS REGULADORAS
Sua função é regular, organizar e fiscalizar a prestação de serviços públicos a
serem executados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o
direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em
relação
à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa,
além
de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado.
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas:
5
A) Fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC)
B) Fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE)
C) Regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP)
D) Exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).
3.2. AGÊNCIAS EXECUTIVAS
São pessoas jurídicas de direito público que podem celebrar (fazer) contrato de
gestão com o objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de
serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de atividades administrativas.
Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. São requisitos para
transformar uma autarquia ou fundação em uma agência executiva:
A) Ter planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional em
andamento.
B) Ter celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor.
Dois exemplos de agências executivas são o INMETRO e a ABIN.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
Agências Executivas e Reguladoras fazem parte da Administração Indireta e são
responsáveis por controlar pessoas privadas que prestam serviços públicos.
As Agências Reguladoras regulam, organizam e fiscalizam a prestação de serviços
públicos feitos por concessionárias ou permissionárias para garantir o serviço
público de qualidade.
As Agências Executivas são pessoas jurídicas de direito público que fazem contratos
para reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar os serviços públicos.
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CAPÍTULO 4
4 ENTIDADES, ÓRGÃOS E AGENTES
4.1. ENTIDADES
Todas as pessoas jurídicas públicas ou privadas são denominadas Entidades.
4.2. ÓRGÃOS PÚBLICOS
Os Órgãos Públicos são divisões das entidades estatais, ou centros
especializados de competência, instituídos para o desempenho de funções estatais
por
meio de seus agentes. Sua atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem
como,
por exemplo, o Ministério do Trabalho e o Ministério da Fazenda.
Eles não têm personalidade
jurídica própria. Os atos que praticam
são atribuídos ou imputados à entidade
estatal a que pertencem. Contudo,
podem os órgãos públicos ter
representação própria, por seus
procuradores, bem como ingressar em
juízo, na defesa de suas prerrogativas,
7
contra outros órgãos públicos.
Classificação dos Órgãos Públicos
A) Quanto à estrutura: simples ou compostos.
B) Quanto à atuação funcional: singulares ou colegiados.
C) Quanto à posição estatal: independentes, autônomos, superiores e
subalternos.
4.3. AGENTES PÚBLICOS
Agentes Públicos são todas as pessoas, vinculadas ou não ao Estado, que
prestam serviço ao mesmo de forma permanente ou ocasional. Eles podem ser
divididos
em:
AGENTES POLÍTICOS - São os que ocupam os cargos principais na estrutura
constitucional, em situação de representar a vontade política do Estado. São agentes
políticos: os chefes do executivo, seus ministros e secretários, deputados, senadores,
vereadores, magistrados, membros do Ministério Público, membros do Tribunal de
Contas e os representantes diplomáticos.
AGENTES ADMINISTRATIVOS - São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às
suas entidades autárquicas, fundacionais e paraestatais investidos a título de
emprego.
Eles representam a grande massa dos prestadores de serviço à Administração. São
os
servidores públicos (civis e militares) e os servidores temporários.
AGENTES POR COLABORAÇÃO OU DELEGADOS: São particulares que
colaboram com o poder público voluntária ou compulsoriamente, ou, ainda, por
delegação. Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissionários de
obras
e serviços públicos; os serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, os
leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, além de outros.
AGENTES HONORÍFICOS: São cidadãos convocados, designados ou nomeados para
prestar transitoriamente determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição
cívica, honorabilidade ou de sua notória capacidade funcional, mas sem qualquer
8
vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. São eles: os
jurados, mesários eleitorais, comissário de menores e outros dessa natureza.
AGENTES CREDENCIADOS: São os que recebem a incumbência da administração
para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante
remuneração do Poder Público Credenciante.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
Entidades são todas as pessoas jurídicas públicas ou privadas.
As Entidades podem ser: Estatais, Autárquicas, Fundacionais, Paraestatais ou
Paraestatais de Cooperação.
Os órgãos Públicos são divisões das Entidades Estatais e desempenham funções
estatais por meio de seus agentes.
Os Órgãos Públicos podem ser classificados quanto à estrutura (simples ou
compostos), quanto à sua função (singulares ou colegiados) e quanto à sua
posição estatal (independentes, autônomos, superiores ou subalternos).
CAPÍTULO 5
5 A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
É a atividade que o Estado desenvolve, por
meio de seus órgãos, para atender ao interesse
público.
NATUREZA: A natureza da administração pública é a
de um encargo de defesa, conservação e
aprimoramento dos bens, serviços e interesses da
coletividade.
FINS: Os fins da Administração Pública resumem-se no bem comum da coletividade
administrada.
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5.1. REGIME JURÍDICO
Regimes Jurídicos são conjuntos de regras que
regem as instituições, sejam elas públicas ou privadas.
Regimes Jurídicos Administrativos, como veremos
mais adiante, sempre têm o objetivo de garantir os
interesses públicos.
A Administração Pública pode submeter-se ao
regime jurídico de direito privado ou ao regime jurídico
de direito público.
As empresas públicas e as sociedades de economia mista e suas subsidiárias que
exploram atividade econômica, por exemplo, se sujeitam ao regime jurídico próprio
das
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais,
trabalhistas e tributárias.
É importante salientar que, quando a administração emprega modelo privado,
sua submissão nunca é integral a este modelo, pois ela possui privilégios como o juízo
privativo, a prescrição quinquenal, o processo especial de execução e a
impenhorabilidade de seus bens, que são característicos dos modelos públicos.
5.2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
A expressão Regime Jurídico Administrativo é reservada tão somente para
abranger o conjunto de traços e de conotações que caracterizam o Direito
Administrativo. Baseia-se nas prerrogativas (direitos) e sujeições da Administração
Pública. Muitas dessas prerrogativas e restrições são expressas sob a forma de
princípios que informam o direito público e, em especial, o Direito Administrativo.
5.3. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A) Legalidade (art. 37 da Constituição Federal)
Este princípio, juntamente com o controle da
Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de
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Direito. Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o
que a lei permite. O administrador não pode agir, nem deixar de agir, senão de acordo
com a lei, na forma determinada. No direito administrativo, o conceito de legalidade
contém em si não só a lei, mas também, o interesse público e a moralidade.
B) Impessoalidade (art. 37 da Constituição Federal)
Este princípio atualmente possibilita duas interpretações distintas: a primeira
significa dizer que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou
beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem
que nortear o seu comportamento. A Administração deve servir a todos, sem
preferências ou aversões pessoais ou partidárias.
No segundo sentido o princípio significa, segundo José Afonso da Silva, que “os
atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica,
mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que ele
é
o autor institucional do ato”. Ou seja, o mérito dos atos pertence à Administração, e
não às autoridades que os executam. A publicidade dos órgãos públicos deve ser
impessoal, não podendo conter nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal (art. 37, § 1o, da CF).
C) Moralidade (art. 37 da Constituição Federal)
Alguns autores entendem que o conceito de moral administrativa é vago e
impreciso ou que acaba por ser absorvido pelo próprio conceito de legalidade. No
entanto, baseando-se na distinção entre Moral e Direito, temos que ambos são
representados por círculos concêntricos, sendo o maior correspondente à moral e, o
menor, ao direito. Portanto, a moralidade não se identifica com a legalidade, uma vez
que, a lei pode ser imoral e a moral pode ultrapassar o âmbito da lei. Além disso, a lei
produz efeitos jurídicos, já que acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada
pela
própria administração ou pelo poder judiciário. O âmbito judicial da imoralidade ficou
consagrado pelo dispositivo concernente à ação popular (art. 5º, LXXIII, da
Constituição Federal) e implicitamente pelos artigos 15, V, 37, § 4º, e 85, V, sendo que
este último considera a improbidade administrativa (nome técnico que designa
corrupção administrativa) como crime de responsabilidade.
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Sendo assim, pode-se associar a Moralidade Administrativa com a Ética
Profissional, que consiste no “conjunto de princípios morais que se deve observar no
exercício de uma profissão”.
No âmbito do poder judiciário, para anular um ato administrativo pode-se
examinar não só a legalidade, mas, também, a moralidade do ato e a sua
conformidade
com os interesses públicos.
Resta dizer que, a improbidade administrativa, segundo a legislação competente,
é detectada em alguns casos através de provas e, em outros, quando é presumida. No
segundo caso, considera-se atos de improbidade:
1) Venda de bem público abaixo do valor de mercado
2) Compra de bens acima do valor de mercado (superfaturamento).
D) Publicidade (art. 37 da Constituição Federal)
Com exceção dos casos previstos em lei, os atos públicos sempre devem ter
divulgação oficial, sendo este um requisito de sua eficácia. Entre as exceções estão a
segurança nacional (art. 5o, XXVIII, da CF), determinadas investigações policiais (art.
20 do CPP), processos cíveis em segredo de justiça (art. 155 do CPC), entre outras.
E) Eficiência (art. 37 da Constituição Federal)
É dever da boa administração, imposto a todo agente público, realizar suas
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional.
F) Finalidade
A administração deve agir com a finalidade de atender ao interesse público
visado pela lei, uma vez que este ato se constitui na regra básica da administração. O
ato administrativo não tem legalidade quando o administrador age em prol de
interesse próprio, ainda que obedecida formalmente a legislação. Deve-se priorizar o
que chamamos de interesse público primário que considera o bem estar coletivo
da sociedade como um todo. Este nem sempre coincide com o interesse público
secundário, que está ligado aos órgãos estatais ou governantes. O interesse público
prevalece ainda sobre o interesse individual, sempre respeitadas as garantias
constitucionais e pagas as indenizações devidas, quando foi o caso.