BIROKRASI

Bobby Rahman, S.Sos

ILMU ADMINISTRASI NEGARA

UNIVERSITAS MALIKUSSALEH
 Hakekat Birokrasi

Birokrasi yang dalam bahasa Inggris disebut

bureaucracy berasal dari kata bereau (berarti meja)
dan cratein (berarti kekuasaan), maksudnya
kekuasaan berada pada orang-orang yang di
belakang meja.

Di Indonesia, birokrasi cenderung di artikan

berbelit-belit. Kendati sebenarnya bila orang-orang
yang dibelakang meja itu disiplin, terampil, taat
pada tugas dan tidak membedakan orang, maka hal
yang dikhawatirkan tersebut di atas tidak akan
terjadi

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Birokrasi menurut Kamus Besar
Bahasa Indonesia adalah sistem
pemerintahan yang dijalankan oleh
pegawai pemerintah karena telah
berpegang pada hierarki dan jenjang
jabatan. Atau dalam definisinya yang
lain birokrasi adalah cara bekerja
atau susunan pekerjaan yang serba
lamban, serta menurut tata aturan
yang banyak liku-likunya.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Sejarah Birokrasi 
 Birokrasi memiliki asal kata dari Bureau, digunakan pada awal
abad ke 18 di Eropa Barat bukan hanya untuk menunjuk pada
meja tulis saja, akan tetapi lebih pada kantor, semisal tempat
kerja dimana pegawai bekerja.

 Makna asli dari birokrasi berasal dari bahasa perancis berarti

pelapis meja.  Kata birokrasi sendiri kemudian digunakan
segera setelah Revolusi Perancis tahun 1789, dan kemudian
tersebar ke negara lain. Kata imbuhan -kratia berasal dari
bahasa Yunani atau kratos yang berarti kekuasaan atau
kepemimpinan. 

 Birokrasi secara mendasar berarti kekuasaan perkantoran

ataupun kepemimpinan dari strata kepegawaian. 

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Di Cina, dinasti Song (960 AD) sebagai contoh membentuk birokrasi
sentralistis dengan staf berasal dari rakyat jelata yang terdidik.  Sistem
kepemimpinan ini kemudian mendorong konsentrasi kekuasaan di
dalam tangan kaisar dan birokrasi istana daripada yang diperoleh
oleh dinasti sebelumnya.  

 Teori Karl Marx tentang birokrasi berasal dari teori mengenai

historical materialisme, asal muasal birokrasi dapat ditemukan dalam
empat sumber: agama, pembentukan negara, perdagangan, dan
teknologi. 

 Bentuk birokrasi paling awal terdiri dari tingkatan kasta

rohaniawan/tokoh agama, pegawai pemerintah dan pekerja yang
mengoperasikan aneka ritual, dan tentara yang ditugaskan untuk
mentaati perintah. Di dalam transisi sejarah dari komunitas egaliter
primitif ke dalam civil society terbagi kelas-kelas sosial dan wilayah,
muncul sekitar 10.000 tahun yang lalu, dimana kewenangan terpustat,
dan dipaksakan oleh pegawai pemerintah yang keberadaannya
terpisah dari masyarakat.  

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Negara memformulasikan, memaksakan dan
mengegakkan peraturan, dan memungut pajak,
memberikan kenaikan kepada sekelompok pegawai yang
bertindak untuk menyelenggarakan fungsi tersebut.  
Kemudian, negara melakukan mediasi bila terjadi konflik
di antara masyarakat dan menjaga konflik agar masih
dalam batas kewajaran; negara juga mengatur
pertahanan wilayah.  Terutama, hak umum perorangan
untuk membawa dan menggunakan senjata untuk
mempertahankan diri sedikit demi sedikit dibatasi;
memaksakan orang lain untuk berbuat sesuatu menjadi
hak legal negara dan aparat pemerintah untuk
melakukannya.  

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Teori Birokrasi Max Weber 
 Max Weber dalam bukunya The Theory of Social and Economic
Organization serta buku Essay on Sociology membahas birokrasi
dan menjadi kajian utama para ilmuan di berbagai negara, karena
Weber termasuk orang pertama yang menyuguhkannya

 Bagi Weber, birokrasi adalah metode organisasi terbaik dengan

spesialisasi tugas, walaupun kemudian banyak pakar yang
mengkritiknya. Seperti Warren Bennis yang menyampaikan
perlunya kebijaksanaan memperhatikan keberadaan manusia itu
sendiri. Birokrasi akan tetap diperlukan di kantor-kantor
pemerintah, terutama di negara-negara berkembang yang harus
dipacu dengan kedisiplinan

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
Selama ini banyak pakar yang meneliti dan menulis tentang
birokrasi, yaitu bahwa fungsi staf pegawai administrasi harus
memiliki cara-cara yang spesifik agar lebih efektif dan
efesien, yaitu sebagai berikut :

1. Kerja yang ketat pada peraturan (rule)

2. Tugas yang khusus (spesialisasi)
3. Kaku dan sederhana (zakelijk)
4. Penyelenggaraan yang resmi (formal)
5. Pengaturan dari atas ke bawah (hierarkis)
6. Berdasarkan logika (rasional)
7. Tersentralistis (otoritas)
8. Taat dan patuh (obedience)
9. Tidak melanggar ketentuan (dicipline)
10. Terstruktur (sistematis)
11. Tanpa pandang bulu (impersonal)

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Kekuasaan dipegang oleh orang-orang yang
berada dibelakang meja karena diatur secara
legal dan formal oleh para birokrat. Namun
demikian, diharapkan pertanggung jawaban
jelas, karena setiap jabatan diurus oleh orang
(petugas) yang khusus.

 Birokrasi hanya dapat berlaku dalam organisasi

besar seperti organisasi pemerintahan, karena
pada suatu organisasi yang kecil diperlukan
hubungan informal, sedangkan birokrasi ditata
secara formal untuk melahirkan tindakan
rasional dalam organisasi.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Studi Birokrasi
• Ciri-ciri birokrasi menurut Weber adalah, pertama, berbagai
aktivitas regular yang diperlukan untuk mencapai tujuan-tujuan
organisasi yang didistribusikan dengan suatu cara yang baku
sebagai kewajiban-kewajiban resmi, kedua, organisasi kantor-
kantor mengikuti prinsip hierarki, yaitu setiap kantor yang lebih
rendah berada di bawah kontrol dan pengawasan kantor yang
lebih tinggi, ketiga, operasi-operasi birokratis diselenggarakan
melalui suatu sistem kaidah-kaidah abstrak yang konsisten dan
terdiri atas penerapan kaidah-kaidah ini terhadap kasus-kasus
spesifik, dan keempat, pejabat yang ideal menjalankan
kantornya berdasarkan impersonalitas formalistic tanpa
kebancian atau kegairahan, dan kerenanya tanpa antusiasme
atau afeksi.

• Birokrasi pemerintahan seringkali diartikan sebagai officialdom

atau kerajaan pejabat, yaitu suatu kerajaan yang raja-rajanya
adalah pejabat. Di dalamnya terdapat yurisdiksi dimana setiap
pejabat memiliki official duties. Mereka bekerja pada tatanan
hierarki dengan kompetensinya masing-masing. Pola
komunikasinya didasarkan pada dokumen tertulis.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
• Hegel berpendapat birokrasi adalah
medium yang dapat dipergunakan untuk
menghubungkan kepentingan partikular
dengan kepentingan general (umum). Di
lain sisi Karl Marx memandang birokrasi
dalam kerangka perjuangan kelas, krisis
kapitalisme, dan pengembangan
komunisme. Walaupun Karl Marx dapat
menerima pemikiran Hegel akan tetapi
Karl Marx berpendapat bahwa birokrasi
merupakan instrumen yang dipergunakan
oleh kelas yang dominan untuk
melaksanakan kekuasaan dominasinya
atas kelas-kelas sosial lainnya, dengan
kata lain birokrasi memihak kepada kelas
partikular yang mendominasi tersebut.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
• Good governance sering diartikan sebagai
indikator terealisasikannya reformasi birokrasi
dengan terpenuhinya prinsip-prinsip seperti,
pertama, partisipasi masyarakat, kedua,
tegaknya supremasi hukum, ketiga,
transparansi, keempat, kepedulian kepada
stakeholder, kelima, berorientasi kepada
konsesnsus, keenam, kesetaraan, ketujuh,
efektifitas dan efisiensi, kedelapan,
akuntabilitas, dan kesembilan, visi strategis.

• Reformasi didefinisikan sebagai perubahan

radikal untuk perbaikan di berbagai bidang
dalam suatu masyarakat atau negara. Dengan
demikian reformasi birokrasi adalah perubahan
radikal dalam bidang sistem pemerintahan.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
• Menurut teori liberal bahwa birokrasi
pemerintah menjalankan kebijakan-kebijakan
pemerintah yang mempunyai akses langsung
dengan rakyat melalui mandat yang diperoleh
dalam pemilihan umum. Dengan demikian
birokrasi pemerintah itu bukan hanya diisi oleh
para birokrat, melainkan ada bagian-bagian
tertentu yang diduduki oleh pejabat politik
(Carino,1994). Demikian pula sebaliknya bahwa
di dalam birokrasi pemerintah itu bukan hanya
dimiliki oleh pemimpin politik dari partai politik
tertentu saja melainkan ada juga pemimpin
birokrasi karier professional.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
• Ketika keinginan memasukkan pejabat politik dalam
birokrasi pemerintah itu timbul, maka timbul pula suatu
pertanyaan tentang hubungan keduanya. Pertanyaan ini
harus dijernihkan dengan jawaban yang tepat. Hubungan
antara pejabat politik (political leadership) dan birokrasi
merupakan suatu hubungan yang konstan (ajeg) antara
fungsi kontrol dan dominasi (Carino, 1994). Dalam
hubungan seperti ini maka akan senantiasa timbul
persoalan, siapa mengontrol siapa dan siapa pula yang
menguasai, memimpin dan mendominasi siapa. Persoalan
ini sebenarnya merupakan persoalan klasik sebagai
perwujudan dikotomi politik dan administrasi. Sehingga
karenanya, kemudian timbul dua bentuk alternative solusi
yang utama, yakni apakah birokrasi sebagai subordinasi
dari politik (bureaucratic ascendancy) atau birokrasi
sejajar dengan politik (bureaucratic sublation atau
attempt at co-equality with the executive – Carino, 1994).

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
• Bentuk solusi executive ascendancy diturunkan dari suatu
anggapan bahwa kepemimpinan pejabat politik itu
didasarkan atas kepercayaannya bahwa supremasi
mandat yang diperoleh oleh kepemimpinan politik itu
didasarkan atas kepercayaan bahwa supremasi mandat
yang diperoleh oleh kepemimpinan politik itu berasal dari
Tuhan atau berasal dari rakyat atau berasal dari public
interst. (The political leadership bases its claim to
supremacy on the mandate of God or of the people, or on
some nation of the public interest). Supremasi mandat ini
dilegitimasikan melalui pemilihan, atau kekerasan, atau
penerimaan secara de facto oleh rakyat. Dalam model
sistem liberal, kontrol berjalan dari otoritas tertinggi
rakyat melalui perwakilannya (political leadership)
kepada birokrasi. Kekuasaan untuk melakuakn kontrol
seperti ini yang diperoleh dari rakyat acapkali disebut
sebagai overhead democracy (Redford, 1969).

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
• Dominasi kepemimpinan pejabat politik atas birokrasi ini,
sebenarnya dipacu oleh dikotomi antara politik dan
administrasi seperti dikatakan di depan, suatu doktrin
yang pengaruhnya dimulai sejak penemuan administrasi
Negara sebagai suatu ilmu (Wilson, 1987). Pemikiran
tentang supremasi kepemimpinan pejabat politik atas
birokrasi itu timbul dari perbedaan fungsi antara politik
dan administrasi, dan adanya asumsi tentang superioritas
fungsi-fungsi politik atas administrasi. Slogan klasik
pernah juga ditawarkan bahwa manakala fungsi politik
berakhir maka fungsi administrasi itu mulai (when politic
end, administration begin).  (Wilson, 1941). Dikotomi
antara politik dan administrasi ini juga diakibatkan karena
adanya kesalahan perubahan referensi dari fungsi ke
struktur, dari perbedaan antara pembuatan kebijakan
(policy making) dan pelaksanaan (implementation), antara
pejabat politik dan pejabat karier birokrasi (Kirwan, 1987).

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
• Adapun bureaucratic sublation
didasarkan atas anggapan bahwa
birokrasi pemerintah sesuatu
Negara itu bukanlah hanya
berfungsi sebagai mesin pelaksana.
Max Weber sendiri mengenalkan
bahwa birokrasi yang riil itu
mempunyai kekuasaan yang
terpisah dari kekuasaan yang
dilimpahkan oleh pejabat politik.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Dalam penyelenggaraan Birokrasi perlu diperhatikan
ketentuan sebagai berikut :

• Tugas yang satu dengan tugas yang lain harus dapat

dikoordinasikan dengan rekan sekerja.
• Terkadang perlu kebijaksanaan di luar peraturan
yang telah berjalan dan ditetapkan semula secara
bersama.
• Adanya kiat (seni/cara) untuk menyelenggarakan
sesuatu yang mungkin berkonotasi rasa yang
irasional.
• Bawahan tetap harus diberi wewenang untuk dapat
memberikan saran yang produktif (seperti telaah staf)
lengkap dengan analisis dan solusinya.
• Pembagian tugas hendaknya lebih desentralistis
demokratis.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Dari Weber ke Teori Besi
Oligarki 
 Seorang pejabat birokrasi adalah berkepribadian bebas dan
ditunjuk dalam posisi berdasarkan peraturan, menggunakan
kewenangan yang diberikan kepadanya dengan gaya
kepemimpinan yang adil, dan kesetiaannya tergambar melalui
pelaksanaan tugasnya secara sepenuh hati, penunjukkan dan
penempatan kerja berdasarkan kualifikasi teknis yang dimiliki,
kerja administratif dikerjakan penuh waktu (full time), pekerjaan
diganjar berdasarkan upah harian dea prospek masa depan
sepanjang karir.   

 Seorang pegawai pemerintah harus menggunakan penilaian dan

keterampilannya, akan tetapi tugasnya adalah menempatkan
kedua hal tersebut pada kewenangan yang lebih tinggi; akhirnya
ia hanya bertanggungjawab untuk menjalankan sebagian tugas
yang telah ditugaskan dan harus mengorbankan penilaiannya
apabila bertentangan dengan tugas pekerjaannya.  Pola kerja
Weber banyak diikuti oleh yang lainnya seperti Robert Michels
dengan teori Besi Oligarki (Iron Law of Oligarchy).

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Sejarah Birokrasi Kebijakan Publik di
Indonesia
Sejarah perkembangan birokrasi di Indonesia mengalami tiga tahap
menurut pengkajian Sinambela dalam Reformasi pelayanan Publik:

1. Masa Pra-Kolonial

Pada masa pra-kolonial yang kekuasaan birokrasinya menonjol dari

kerajaan-kerajaan lain adalah masa kerajaan Mataram. Raja
merupakan pusat kekuasaan, karena kedudukannya ini maka
pemerintahan raja dan semua keputusannya tidak dapat dibantah
dan ia memiliki kekuasaan tak terbatas. Pola birokrasi yang terjadi
pada masa ini kekuasaan dan wewenang yang dimiliki penguasa
dijalankan dengan menguasai bidang-bidang kehidupan
masyarakat baik dengan paksaan, kepatuhan terhadap segala
tindakan dan kemauan penguasa, karena menganggap sumber
kemampuan adalah sesuatu yang berada atau dimiliki raja,
sehingga ukurannya adalah bagaimana bentuk pengabdian
masyarakat pada rajanya.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
2. Masa Kolonial
Pada masa kolonial ini kehidupan masyarakat Indonesia
dibagi berdasarkan lapisan-lapisan hierarkis yang berdampak
pada diskriminasi dalam semua bidang kehidupan. Pada masa
ini aparatur negara bukan sebagai pelayan masyarakat tetapi
bagaimana pelayanan yang menguntungkan bagi penguasa.
Untuk menghubungkan pihak kolonial dengan rakyat pribumi
maka diangkatlah birokrat dari golongan priyayi yang
merupakan cikal bakal lahirnya kelompok terpelajar yang
terpengaruh dengan ethos feodal, yang cara kerjanya tidak
mendasarkan pada orientasi pencapaian tujuan, yang
mestinya dapat mengembangkan profesionalisme dan
keahlian sebagai golongan elite modern tapi mereka malah
mewakili bentuk birokrat feodal untuk kepentingan penguasa.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
3. Birokrasi Pasca-Kolonial

Masa penjajahan yang terlalu lama membuat kondisi

tersebut mempengaruhi birokrasi pemerintahan di
Indonesia. Hal ini tercermin dari seleksi kenaikan
pangkat, penerimaan pegawai, sampai pelaksanaan
tugas di mana yang diutamakan adalah loyalitas
individu kepada pimpinan dan harus sesuai dengan
pimpinan, bukan bagaimana kepentingan masyarakat
diutamakan. Demikian pula pengaruh kerajaan yang
pernah ada di mana aparatur negara, pejabat negara
dianggap sebagai priyayi, serta ada budaya sungkan
terhadap atasan walaupun atasan melakukan
penyimpangan. Serta pembawaan dari birokrat sendiri
yang tidak mau dikoreksi dan diganggu gugat
keputusannya seperti halnya para raja dan penguasa
pada masa kerajaan dulu serta birokrat pada masa
penjajahan (Sinambela, 2005: 55-61).

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Birokrasi Indonesia Kemarin
dan Kini
• Sejarah birokrasi di Indonesia memiliki raport buruk,
khususnya semasa Orde Baru dimana yang menjadikan
birokrasi sebagai mesin politik. Imbas dari itu semua,
masyarakat harus membayar biaya yang mahal.
Ketidakpastian waktu, ketidakpastian biaya, dan
ketidakpastian siapa yang bertanggung jawab adalah
beberapa fakta empiris rusaknya layanan birokrasi.
Lebih dari itu, layanan birokrasi justru menjadi salah satu
causa prima terhadap maraknya korupsi, kolusi,
nepotisme. Pejabat politik yang mengisi birokrasi
pemerintah sangat dominan. Kondisi ini cukup lama
terbangun sehingga membentuk sikap, perilaku, dan
opini bahwa pejabat politik dan pejabat birokrat tidak
dapat dibedakan.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
• Mengutip catatan guru besar ilmu politik
Universitas Airlangga Ramlan Surbakti mengenai
fenomena birokrasi di Indonesia, kewenangan
besar dimiliki birokrat sehingga hampir semua
aspek kehidupan masyarakat ditangani birokrasi.
Kewenangan yang terlalu besar itu bahkan
akhirnya menonjolkan peran birokrasi sebagai
pembuat kebijakan ketimbang pelaksana
kebijakan, lebih bersifat menguasai daripada
melayani masyarakat. Akhirnya, wajar saja jika
kemudian birokrasi lebih dianggap sebagai
sumber masalah atau beban masyarakat
ketimbang sumber solusi bagi masalah yang
dihadapi masyarakat.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
• Fenomena itu terjadi karena tradisi birokrasi yang dibentuk
lebih sebagai alat penguasa untuk menguasai masyarakat
dan segala sumber dayanya. Dengan kata lain, birokrasi
lebih bertindak sebagai pangreh praja daripada pamong
praja. Bahkan kemudian terjadi politisasi birokrasi. Pada
rezim Orde Baru, birokrasi menjadi alat mempertahankan
kekuasaan.
Pasca reformasi pun para pejabat politik yang kini
menjabat dalam birokrasi pemerintah ingin melestarikan
budaya tersebut dengan mengaburkan antara pejabat
karier dengan nonkarier. Sikap mental seperti ini dapat
membawa birokrasi pemerintahan Indonesia kembali
kepada kondisi birokrasi pemerintahan pada masa orde
baru. Bahkan kemunculan RUU Administrasi Pemerintahan
saat ini turut mendapat respon yang cukup agresif dari
para pejabat politik melaui fraksi-fraksi di DPR yang
berusaha mengakomodasikan kepentingan jabatan politik
mereka untuk dapat menduduki jabatan birokrasi.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
 Daftar Pustaka
Administrasi Publik Referensi On Karl Marx: Hal Draper, Karl Marx's Theory of Revolution,
Volume 1: State and Bureaucracy. New York: Monthly Review Press, 1979. 
Fauziah Rasad, 2008, Reformasi Birokrasi Dalam Perspektif Pemberantasan Korupsi,
http://www.goodgovernance-
bappenas.go.id/archive_wacana/birokrasi_reform/birokrasi_reform_1.htm
HM. Thamrin Asan, 2008, Budaya Birokrasi dan Politik,
http://www.freelists.org/archives/ppi/03-2006/msg00483.html
On Weber: Watson, Tony J. (1980). Sociology, Work and Industry. Routledge. ISBN 0-415-
32165-4:
Adi Suryadi Culla, Dosen Fisip Unhas, Tantangan Reformasi Birokrasi, 15 Sep 2005.
Menurut Direktur Jenderal Perbendaharaan Negara, Herry Purnomo, langkah pembentukan 
direktorat baru merupakan efek dari reformasi birokrasi di departemen tersebut.  Lihat Koran
Tempo, 5 September 2007). 
Pegawai Negeri Tak Berkualitas Diusulkan Pensiun Dini Senin, 17 September 2007 | 00:26 WIB
Sinambela, Lijan Poltak dkk, Reformasi Pelayanan Publik: Teori, Kebijakan, dan Implementasi,
Jakarta, Bumi Aksara, 2008.
TEMPO Interaktif, Jakarta:Pegawai Negeri Sipil Yang Tidak Berkualitas Sebaiknya
Dipensiundinikan KURNIASIH BUDI Http://Www.Tempointeraktif.Com/

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008
TERIMA KASIH

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008