Prognosis Pembangunan dan Tranformasi Struktur BAB 3 PERUBAHAN STRUKTUR DAN KETIDAKSEIMBANGAN Mahani Mohd Asan Ali Golam Hassan Pengenalan Pada era pemerintahan senditi setelah mencapai kemerdekaan daripada British pada 31 ‘Ogos 1957, kepelbagaian ekonomi telah menjadi objektif urama pembangunan ekonomi Malaysia. Walau bagaimanapun, sumber manusia dan lokasi sumber asli sangat mempengaruhi kepelbagaian ekonomi Malaysia terutamanya dari segi pengagihan sektor perkilangan. Perubahan strukeur dan ketidakseimbangan pembangunan di Malaysia bermula sejak zaman penjajah lagi. Bab ini akan meninjau sebab-sebab berlakunya ketidakseimbangan pembangunan di Malaysia. Ta bermula dengan ketidakseimbangan pembangunan yang wujud pada zaman pemerintahan penjajah (1786 ~ 1957) dan diikuti dengan ketidakseimbangan pada zaman selepas kemerdekaan (1957 - 1970). Imbasan kembali ini penting kerana ketidakseimbangan wilayah dalam pembangunan ekonomi Malaysia mempunyai pertalian yang kuat dengan latar belakang sejarah terutamanya disebabkan oleh dasar eksploicasi oleh penjajah serta pemilihan lokasi bagi migrasi antarabangsa. Perubahan Struktur Zaman Penjajah (1786-1957) Pertumbuhan wilayah dan ketidaksetaraan penyebarannya antara Pantai Timur dan Pantai Barat Semenanjung Malaysia bermula sejak zaman pemerintahan kerajaan Melaka pada abad ke 13 lagi. Pada zaman tersebut, Selat Melaka merupakan jalan perdagangan laut yang urama antara negara China dan India.'Berdasarkan sejarah, ketidakseimbangan dalam struktur sosioekonomi dan perubahan demografi di Semenanjung Malaysia diwarisi sejak zaman penjajah yang bermula dengan Portugis (1511), Belanda (1641), Jepun (1942 - 1945) dan terutamanya di bawah Koloni British (1786 -1941) dan (1945 - 1957). “The creation of a multi-ethnic society in Malaysia and the role played by the various ethnic group are deeply rooted in the British colonial period (1786-1957). The economic heritage from colonial times resulted in marked segregation based on ethnicity in term of geographical location, economic activity and political participation. Since independence (1957) the Bumipuseras have dominated the political arena while other races have controlled the economic base. The political-economic dichotomy is further enhanced by astark regional imbalance, with the majority ofthe Bumiputeras living in rural areas and the Chinese and Indians living in urban areas” (Shireem, 1997:4). 29Prognosis Pembangunan dan Tranformasi Struktur socrsiyging Pada peringkat awal sejarah pemerintahan British, penaklukan mereka bermula di Pulau | Pinang (1786) diikuti oleh Melaka (1785) dan Singapura (1824)!, kesemua negeri inj : terletak di Pancai Barat Semenanjung Malaysia. Ketidakseimbangan antara pantai timur } dan barat menjadi lebih ketara selepas berlaku campur tangan dan kawalan secara langsung / ke atas negeri-negeri Tanah Melayu (sekarang Malaysia). Bermula dengan Perak pada j tahun 1874 sehingga akhir tahun 1880, British telah meluaskan pengaruh mereka ke | Selangor, Negeri Sembilan dan Pahang. Kesemua negeri-negeri ini terletak di Pantai Barat } kecuali Pahang. Hanya pada awal abad ke-20 barulah British mula meluaskan jajahan j mereka ke negeri-negeri lain di Semenanjung Malaysia. Pada tahun 1909, Kelantan, 4 ‘Terengganu, Perlis dan Kedah diserahkan kepada British oleh Kerajaan Siam (Thailand). Negeri yang akhir sekali dijajah ialah Johor iaitu pada cahun 1914 (Ross-Larson, 1980). i Pada awalnya, minat terhadap industri timah kerana permintaannya yang meningkat di negara-negara Eropah telah mendorong British untuk menguasai Negeri-Negeri Melayu Bersekutu (NNMB) di Pantai Barat kerana negeri-negeri tersebut (Perak, Selangor dan Negeri Sembilan) kaya dengan sumber bijih timah, Dalam pada itu, getah pula ditanam di Negeri-Negeri Selat (NNS). Walau bagaimanapun, disebabkan oleh kekurangan tanah pertanian yang sesuai, penanamannya diperluas ke negeri di Pantai Barat? Menjelang akhir tahun 90-an, penduduk di Semenanjung Malaysia meningkat dan muncul sebagai negara berbilang ecaik. Walau bagaimanapun, peningkatan penduduk? ini tidaklah sekata tetapi lebih ketara di NNS dan NNMB terutamanya di Perak! dan Selangor. Dalam masa yang sama, majoriti penduduk Melayu di negeri-negeri tersebur telah merasoc. Sebagai contoh, pada cahun 1911 (Jadual 3. 1), peratusan penduduk Melayu (termasuk peribumi lain) hanyalah 32 peratus di NNS dan 41 peratus di NNMB manakala selebihnya adalah terdiri daripada kumpulan pendatang (imigran). Walau bagaimanapun, kaum Melayu masih lagi merupakan kumpulan majoriti di Negeri-Negeri Melayu Tidak Bersekutu (NNMTB) iaitu sebanyak 84 peratus. Dalam pada itu juga, aktiviti ekonomi di kawasan yang mempunyai ramai buruh asing telah berubah daripada pervanian tradisional kepada sektor komersial (pengeluaran bijih timah dan getah), Semenanjung Malaysia atau lebih tepat lagi (NNMB) muncul sebagai pembekal utama bijih timah dan getah dunia’. Menjelang awal 1900, bijih timah dan getah menjadi sumber kepada pertumbuhan ekonomi di Semenanjung Malaysia. Namun begitu, lokasi aktiviti lombong bijih cimah dan ladang getah yang tidak seimbang pada zaman kolonial telah mengakibatkan wujudnya jurang antara wilayah dan ecnik. Pengelompokan dari segi aktiviti ekonomi dan etnik ini kemudian dilihat mempunyai perkaitan yang signifikan dengan pertumbuhan ekonomi wilayah (negeri). Aktiviti ekonomi boleh dikaitkan dengan etnik tertentu dan tingkat pendapatan. Antara tahun 1931 hingga tahun 1935, sebanyak 85 peratus daripada pekerja perlombongan adalah terdiri daripada kaum Cina. Dalam masa yang sama, 97 peratus daripada penanam padi ialah kaum Melayu manakala pada tahun 1934, 68 peratus daripada pekerja ladang gecah adalah kaum India (Yip, 1969; Lim, 1977). Perubahan yang berlaku dalam struktur ekonomi wilayah adalah disebabkan oleh lokasi sumber asli dan modal manusia (buruh), kemudahan infrastruktur serca kuasa pasaran. 30Prognosis Pembangunan dan Tranformasi Struktur Jadual 3.1 Penduduk Mengikut Kaum, 1833-1970 (dalam ribu) Melayu Lain-lain [Cina ‘India Lain- Jumiah Bumiputera Lain Negeri Selat | NS) - 1833-4 89° : 24 15 8 137 ~ 1850-3 135° - 63 7 8 223 1871 148 2B 104 34 10 308 1891 185 26 27 54 7 509 - 1901 190 24 282 55 18 569 » 19 201 31 370 a1 23 708 - 1921 219 30 501 102 28 879 = 1931 239 35 659 129 36 1,098 Negeri Melayu Bersekura 219 16 165 20 | 2 422 (NMB) 289 26 302 58 5 683 - 1891 346 81 436 174 n 1,046 1901 415 101 498 309 14 1,337 1911 451 150 719 386 28 1,733 1921 1931 Negeri Melayu Tidak Bersekutw (NMTB) 699 59 112 1B 7 900 - 1911 786 76 181 62 21 1,125 - 1921 924 132 331 Ml 29 1,527 1931 Semenanjung Malaysia | - 1911 1,221 152 695 240 35 2,342 1921 1,386 183 857 440 43 2,910 - 1931 1,575 288 1,285 573 7 3,789 - 1947 2,162 265 1,885 535 76 4,923 - 1957 2,803 32 2,334 696 124 6,279 1970 4,392 293 3.123 932 70 8,820" Sumber: Sondgrass, 1980: 24 Schubungan dengan itu, ianya tidak hanya mengakibatkan ketidakseimbangan antara kumpulan etnik tetapi juga ketidaksecaraan dari segi pendapatan antara wilayah, kemiskinan, kadar urbanisasi, lokasi infrastruktur serta kemudahan awam lain‘. Jelaslah bahawa daripada awal fasa pembangunan dan perubahan struktur di Semenanjung Malaysia, negeri-negeri yang kurang menerima kemasukan modal dan buruh asing (Kedah, Perlis, Kelantan dan Terengganu) telah mula tertinggal di belakang, Kebanyakan negeri yang majoritinya kaum Melayu, masih lagi bergantung kepada sektor pertanian tradisional terutamanya tanaman padi dan kebun kecil getah’, Sektor ini menghadapi masalah 31Prognosis Pembangunan dan Tranformasi Struktur pendapatan yang bermusim serta kemiskinan, produktiviti yang rendah, ketidakcekapan dan juga kadar pengangguran yang tinggi. Masyarakat Melaka dikatakan lambat bertindak untuk melibackan diri secara aktif dalam perubahan struktur ekonomi yang berlaku, Tambah memburukkan lagi keadaan ialah dasar penjajah yang tidak menjurus kepada kemajuan ekonomi kaum Melayu tetapi lebih kepada untuk mengekalkan tahap pembangunan masyarakat tradisional (Melayu), ketika negara sedang membangun (Means, 1972). The Malays had little contact with the burgeoning tin and rubber industries or with the new commercial activity in towns, Some of them nevertheless established smallholding in rubber. Generally they preferred their traditional style of rural life and were disinclined t0 subject themselves to the exceedingly harsh living conditions in the mines and on the plantation. British colonial policy reinforced this preference and kept Malays separate fiom the modern sektor (Ross-Larson, 1980:13-14). Iehas already been seen that Malay response to the growing demand for labour to work in the mines and estates was negligible. Malays never come to represent a significant fraction of employment in any sektors which boomed after intervention. The mining labour force was always over 90 percent Chinese. Chinese-owned estates also preferred Chinese labour. European estates relied mainly on South Indian labourers (Snodgrass, 1980: 29-30). ‘Walau bagaimanapun dalam senario ini ia tetap menguntungkan negeri yang majoriti ° penduduknya kaum Melayu kerana peningkatan penduduk yang pesat ini meningkatkan permintaan terhadap beras. Peluang ini diambil oleh pihak penjajah untuk mengekalkan kaum Melayu sebagai pesawah padi. “public policy was paralysed by unwillingness either to let Chinese into the Malay preserve of rice cultivation” (Snodgrass, 1980:19). Selain daripada itu, telah menjadi ranggapan umum pada ketika icu bahawa penanaman padi merupakan pekerjaan milik kaum Melayu dan pengambilalihan oleh kaum bukan Melayu merupakan satu pencerobohan. Dasar British ini disokong oleh kaum Melayu yang kebanyakan orang-orang besar Melayu ketika iru menentang idea untuk mewujudkan pecani-petani kaum Cina kerana ini boleh menjadikan mereka penduduk tetap dan bersaing dengan kaum Melayu (Lim, 1977). Perkembangan dalam aktiviti komersial pihak British merupakan hasil daripada pengenalan sistem pengangkuran dan kemudahan awam lain yang tercumpu di bahagian barat Semenanjung Malaysia, Pelabuhan Klang (atau dulunya dikenali sebagai Port Swettenham) dibina di negeri Selangor manakala jalan kereta api yang pertama di Malaysia dibina pada tahun 1885 bagi menghubungkan lombong bijih timah di Perak dan Selangor dengan 32Prognosis Pembangunan dan Tranformasi Struktur Port Swettenham. Apabila getah menjadi komponen eksport yang utama, jalan keretapi yang menghubungkan Utara-selatan (Singapura-Thailand) dibina pada tahun 1923 dan ia merentasi hampir kesemua negeri di Pantai Barat Semenanjung. Selain daripada itu, rangkaian jalan raya telah dibina bagi menghubungi kawasan-kawasan tidak terlibat dengan perlombongan bijih timah. Pada peringkat awal, sistem pengangkutan serta kemudahan awam lain berkembang pesat di negeri Selangor, Perak, Negeri Sembilan dan Johor diikuti oleh Kedah dan Perlis. Negeri-negeri di Pantai Timur terletak jauh daripada jaringan jalan raya ini. Sehingga selepas Perang Dunia Kedua, tiada jaringan jalan perhubungan ke Kelantan dan Terengganu. Strategi kolonial British adalah berdasarkan apa yang dikenali sebagai “building upon the best” dan ini merupakan asas kewujudan ketidakseimbangan pertumbuhan wilyah di Malaysia pada masa kini (Jomo & Ishak, 1986). Kemudahan-kemudahan awam yang lain juga lebih tertumpu di negeri-negeri pantai barat. Dalam tahun 1954, hampir 85 peratus daripada negeri-negeri di pantai barat telah mendapat bekalan elektrik. Sementara itu, nisbah doktor-penduduk serta nisbah katil- penduduk kekal tinggi di negeri-negeri di pantai timur. Selain itu, jurang antara etnik dan juga aktiviti ekonomi antara kaum menjadi semakin buruk akibat daripada dasar pendidikan yang dijalankan oleh kerajaan. Kebanyakan pendidikan menengah dikendalikan dalam bahasa Inggeris dan terletak di kawasan bandar, sedangkan pendidikan Melayu bersifat luar bandar dari segi orientasinya dan lebih menjurus untuk mengekalkan orang Melayu dalam sektor pertanian’ (Hua, 1983; Shireen, 1997). Terdapat dua sebab mengapa kebanyakan kaum Cina majoritinya tinggal di kawasan bandar. Sebab yang pertama adalah kerana menjelang akhir abad ke-19, kawasan-kawasan perlombongan dan perdagangan kaum Cina telah dibangunkan menjadi kawasan bandar yang makmur seperti Kuala Lumpur, Ipoh dan Taiping. Sebab kedua ialah pengenalan polisi penempatan semula yang dipanggil Rancangan Briggs pada tahun 1948. Melalui polisi ini, beribu-ribu kaum Cina luar bandar ditempatkan semula di kampung baru yang kebanyakannya terletak di pinggir bandar dan pekan (Ross-Larson, 1980). Mereka ini ditempatkan di lebih kurang 480 kampung baru dan 70 kawasan bandar. Lebih daripada 80 peratus daripadanya terletak di kawasan Pantai Barat. Kampung-kampung baru ini dilengkapi dengan bekalan elekerik dan air, Klinik serta sekolah (Osborn, 1974). Perubahan Struktur Zaman selepas Penjajah (1958-1970) Pemerintahan oleh penjajah selama 172 tahun telah mewujudkan ekonomi dualisme di Semenanjung Malaysia. Semenjak awal pemerintahan lagi, kacdah pengeluaran telah dibahagikan kepada dua pengkelasan yang berbeza dan selari (Faaland et al., 1990). Ekonomi dualisme ini adalah berdasarkan kepada aktiviti ekonomi serta juga kaum dan rangkaian geografi. Kebanyakan pengeluaran berskala besar dan juga aktiviti komersial yang menggunakan teknologi moden tertumpu di Pantai Barat Semenanjung Malaysia 33Prognosis Pembangunan dan Tranformasi Struktur yang majoriti penduduknya adalah kaum imigran. Organisasi dan sektor pengeluaran moden adalah berasaskan sistem Barat. Sektor ini diintegrasikan ke dunia ekonomi moden dan sistem perdagangan ini dibangunkan mengikut peredaran masa. Kebanyakan produk yang dihasilkan diekspore ke pasaran antarabangsa melalui Pantai Barat”. Dalam pada iru pula, kaedah kedua ekonomi ialah pengeluaran tradisional berskala kecil seperti penanaman padi, kelapa dan kopi serta penangkapan ikan pinggir pantai yang terletak dj Timur dan Utara Semenanjung Malaysia yang majoritinya kaum Melayu. Kebanyakan hasil keluaran adalah untuk kegunaan temparan dan bukan untuk tujuan dijual di pasaran antarabangsa (Faaland, 1990). Ekonomi dualisme yang diwarisi daripada penjajahan berterusan setelah Malaysia mencapai kemerdekaan. Dalam sesetengah aspek, fenomena ekonomi dualisme ini menjadi semakin buruk. Fenomena ini boleh dibahagikan kepada tiga kategori yang berasaskan lokasi bandar-luar bandar; aktiviti ekonomi, moden-tradisional; etnik, Melayu-bukan Melayu, “The economic gap between Malays and non-Malays was irreversibly set ro wwiden over times as productivity differences between the modern and traditional sektors increased. The sistem had to be change if Malays were to be given a change to participate and benefiz from the rapid economic development of the country that was taking place” (Faaland, 1990:8). “The residential of and occupational stereotypes of she three are as follows. Most Malays live in rural areas and engage in smallholder agriculture and fishing: urban Malays generally work in the government bureaucracy, the armed ‘forces and police, and she rungs of the manufacturing and services sektors, ‘Most Chinese live in urban areas, where hey dominate commerce: rural Chinese engage in tin mining and in agriculrure as smallholders. Most Indians live in the rubber and oil palm estate: urban Indians are in professional and services. Recent changes have made these stereotypes increasingly inapplicable, by they continue to be indicative or residential and occupational patterns” (Ross- Larson, 1980:10-11). Ketidakseimbangan ekonomi yang wujud boleh dikenal pasti melalui lima sektor yang kketara seperti berikut (Malaysia, 1971). L._ Sektor tradisional luar bandar- pemilikan kebun kecil getah yang tidak ekonomik, tanaman padi satu musim, pertanian serta penternakan tradisional, pengumpulan hasil hutan, perikanan pinggir pantai, mendulang serta aktiviti melombong bijih timah secara kecil-kecilan. 2. Sektor moden luar bandar - pertanian secara ladang (seperti getah, kelapa sawit, kelapa, teh dan koko), skim pembangunan tanah dan tanaman padi dua musim, perhutanan komersial, perikanan dan perlombongan moden yang terdiri daripada negeri-negeri berpendapacan sederhana. 34Prognosis Pembangunan dan Tranformasi Struktur 3, Sektor tradisional bandar - perkilangan, pembinaan, perdagangan, pengangkutan dan perkhidmatan. Kerja-kerja dilakukan dengan hanya sedikcit bantuan peralatan atau teknik moden. Antara yang termasuk dalam sektor ini ialah pekerja mahir, peniaga kecil-kecilan, penjaja, pembantu rumah, pengayuh beca dan aktiviti- akciviti lain yang memerlukan sedikit atau tiada latihan atau kemahiran. 4, Sektor moden bandar - perkilangan, pembinaan, perdagangan, kemudahan, pengangkutan dan perhubungan yang berteknologi tinggi. 5. Sektor kerajaan - pentadbir kerajaan persekutuan, negeri dan kerajaan tempatan serta pasukan bersenjata (polis dan tentera). Kumpulan-kumpulan aktiviti ekonomi di atas juga dapat memberikan gambaran strukeur pendapatan purata pekerja. Pendapatan tinggi biasanya merujuk kepada sektor moden bandar dan pendapatan sederhana dikaitkan dengan sektor moden luar bandar dan sektor kerajaan manakala pendapatan rendah adalah merujuk kepada sektor tradisional bandar dan luar bandar. Dari segi tingkat pendapatan, kebanyakan sektor tradisional luar bandar terletak di negeri-negeri berpendapatan rendah. Sektor moden luar bandar dan sektor tradisional bandar terlecak di negeri berpendapatan sederhana manakala sektor moden bandar pula terletak di negeri berpendapatan tinggi. Secara amnya, sebelum tahun 1970-an, tingkat pendaparan purata pekerja yang tinggi pada masa tersebut hanyalah satu setengah hingga dua kali berbanding tingkat pendapatan sederhana dan lebih kurang tiga hingga empat kali berbanding tingkat pendapatan rendah. Selain daripada itu, lebih kurang 60 peratus pekerja di pantai timur terlibat dalam sektor tradisional luar bandar dan bandar (Malaysia, 1971). Dari sudue pengenalan kumpulan etnik berdasarkan aktiviti ekonomi mereka pula, majoriti kaum Melayu tinggal di negeri-negeri di utara Semenanjung Malaysia dengan sebahagian besar mereka yang bekerja adalah dalam sektor tradisional luar bandar. Manakala kebanyakan kaum bukan Melayu tinggal di negeri-negeri yang perubahan strukturnya (kepada aktiviti ekonomi moden) berlaku lebih awal. Oleh itu, pendapatan kaum Melayu secara amnya adalah lebih rendah daripada pendapatan kaum bukan Melayu (/adual 3.2, 33, 3.4 dan 3.5). Selepas kemerdekaan, keadaan ketidakseimbangan wilayah di Malaysia tidak banyak berubah daripada sebelumnya malah dalam sesetengah petunjuk keadaannya menjadi semakin buruk, malah mengikut Courtenay (1972:142); “every assistance was to be given to rural development, but in the interest of balanced growth as well as, most importantly, of mainsaining the earning ‘power of the export sektor — the major prop of the economy — commercial and industrial development had to encouraged, and the more rapidly this sektor grew, the more rapidly was likely to grew the economic imbalance between the ‘Malays and she rest” 35