Anda di halaman 1dari 12

AKUNTABILITAS ADMINISTRASI DAN HUKUM ATAS KEPUTUSAN

ADMINISTRASI PEJABAT PEMERINTAHAN

Oleh:
Rusma Dwiyana

Abstrak
Konflik yang terjadi di lingkungan aparatur pemerintahan umumnya disebabkan
adanya ketidakjelasan kewenangan yang dimiliki oleh para aparatur pemerintahan
terutama wewenang pembuatan keputusan-keputusan administrasi yang rawan tidak
sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Keputusan-keputusan administrasi yang abu-abu
tersebut berpotensi menimbulkan permasalahan hukum dan administrasi sehingga perlu
diawasi. Jika selama ini sistem akuntabilitas lebih berdasarkan pendekatan pengawasan
keuangan/anggaran, maka sudah waktunya untuk juga mengutamakan suatu mekanisme
pengawasan akuntabilitas dengan pendekatan administrasi negara dan hukum terutama
terhadap diskresi yang dikeluarkan oleh para aparatur penyelenggara pemerintahan. Hal
ini amat penting untuk segera dilakukan mengingat salah satu sumber konflik di
lingkungan aparatur penyelenggara pemerintahan timbul akibat adanya keputusan
administrasi ini demikian juga dengan masalah-masalah korupsi di lingkungan aparatur
penyelenggara Negara. Khusus mengenai pengawasan terhadap keputusan administrasi,
hal ini bersifat mendesak, berdasarkan fakta pengabaian terhadap penyelesaian konflik
yang ditimbulkan oleh keputusan administrasi ini seringkali diabaikan. Pengabaian ini
menimbulkan suatu beban yang harus dipikul kembali oleh rakyat, rakyat kembali
dirugikan dengan adanya pengabaian penyelesaian ini.

Kata kunci: keputusan administrasi (diskresi, freies ermessen), pertanggungjawaban


(responsibility), pertanggunggugatan (accountability)

Pendahuluan
Kekuasaan, kewenangan dan konflik merupakan hal yang sukar untuk dipisahkan
satu sama lain, terlebih bila berbicara mengenai kehidupan bernegara. Kekuasaan
merupakan sumber kewenangan dan konflik merupakan konsekuensi yang ditimbulkan

1
dari pelaksanaan kewenangan yang tidak jelas. Hal ini sepenuhnya telah lama disadari
oleh Weber sebagai bapak reformasi, bahwa konflik merupakan konsekuensi dari
tuntutan struktur birokratis terhadap adanya otoritas kewenangan untuk menjalankan
fungsi-fungsi pemerintahan dalam jumlah yang banyak yang tidak menutup kemungkinan
menimbulkan overlapping dan ketidakjelasan kewenangan antar lembaga pemerintahan
yang berasal dari atribusi yang digariskan melalui pembagian kekuasan Negara oleh
konstitusi, delegasi, dan mandate yang diperoleh adalah kewenangan yang berasal dari
pelimpahan.
Perubahan struktur pemerintahan di pusat maupun daerah merupakan salah satu
pemicu timbulnya konflik dalam lingkungan aparatur penyelenggara Negara di
Indonesia.Konflik tersebut bahkan memberi pengaruh terhadap aspek-aspek
pemerintahan yang mencakup aspek kelembagaan, sumber daya aparatur maupun
ketatalaksanaan. Bahkan lebih jauh lagi konflik-konflik tersebut mempengaruhi
eksistensi Indonesia sebagai Negara hukum konstitusional.
Pengakuan terhadap pilihan bahwa Indonesia merupakan Negara hukum dapat
dijumpai dalam Pasal 1 ayat (3) Perubahan Ketiga UUD 1945 dan penjelasan UUD 1945,
Negara Indonesia berdasar atas hukum (rechtstaat) tidak berdasar atas kekuasaan belaka
(machtstaat). Konsekuensi dari penegasan sebagai Negara hukum dalam konteks hukum
administrasi Negara, berarti dalam menjalankan tugas-tugas pemerintahan harus selau
berlandaskan kepada hukum, terlebih kepada bentuk hukum yang tertinggi yaitu
konstitusi (konsekuensi dari Negara hukum konstitusional). Dengan demikian bila terjadi
konflik antar penyelenggara administrasi negara yang tidak dapat diselesaikan melalui
sinkronisasi di tingkat instansi atasan maka penyelesaian secara hukum harus ditempuh
melalui lembaga peradilan.
Kenyataan di lapangan menunjukkan bahwa masih cukup banyak konflik di
lingkungan aparatur penyelenggara Negara yang terjadi terkesan diabaikan begitu saja
baik itu menyangkut konflik di lingkungan aparatur penyelenggara Negara di tingkat
pusat, tingkat daerah dalam satu wilayah administrasi ataupun berlainan wilayah
administrasi (konflik horizontal), maupun antara penyelenggara Negara tingkat pusat dan
daerah (konflik vertikal).
Pembahasan

2
1. Landasan Konsep: Fries Ermessen, Diskresi
Sebelum membahas lebih jauh mengenai diskresi, terlebih dahulu perlu
dipahami apa yang dimaksud dengan diskresi itu sendiri, mengapa diskresi itu
diperlukan, siapa saja yang memiliki kewenangan dalam membuat diskresi serta
apakah suatu diskresi itu perlu dibatasi.
Diskresi (pouvoir discretionnaire, Perancis) ataupun Freies Ermessen (Jerman)
merupakan suatu bentuk penyimpangan terhadap asas legalitas dalam pengertian wet
matigheid van bestuur, jadi merupakan ”kekecualian” dari asas legalitas1. Ada
berbagai definisi yang diberikan oleh para pakar mengenai diskresi diantaranya:
Sjachran Basah berpendapat bahwa2:
”..., tujuan kehidupan bernegara yang harus dicapai..., melibatkan
administrasi negara di dalam melaksanakan tugas-tugas servis publiknya
yang sangat kompleks, luas lingkupnya, dan memasuki semua sektor
kehidupan. Dalam hal administrasi negara memiliki keleluasaan dalam
menentukan kebijakan-kebijakan walaupun demikian sikap tindaknya itu
haruslah dapat dipertanggungjawabkan baik secara moral maupun
hukum”.

Berdasarkan definisi yang diberikan oleh Syachran Basah tersebut, tersimpulkan


bahwa unsur-unsur yang harus dipenuhi oleh suatu diskresi adalah:
1. ada karena adanya tugas-tugas public service yang diemban oleh
administratur negara;
2. dalam menjalankan tugas tersebut, para administratur negara diberikan
keleluasaan dalam menentukan kebijakan-kebijakan;
3. kebijakan-kebijakan tersebut dapat dipertanggungjawabkan baik secara
moral maupun hukum.

Dengan demikian diskresi muncul karena adanya tujuan kehidupan bernegara yang
harus dicapai, tujuan bernegara dari faham negara kesejahteraan adalah untuk
menciptakan kesejahteraan rakyat. Tidak dapat dipungkiri bahwa negara Indonesia-pun
merupakan bentuk negara kesejahteraan modern yang tercermin dalam pembukaan UUD

1
Saut P. Panjaitan, Makna dan Peranan Freies Ermessen dalam Hukum Administrasi Negara, hlm. 121
2
sebagaimana dikutip dlm Patuan Sinaga, Hubungan antara Kekuasaan dengan Pouvoir Discretionnaire
Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan, hlm. 100

3
1945. Dalam paragraf keempat dari pembukaan UUD 1945 tersebut tergambarkan secara
tegas tujuan bernegara yang hendak dicapai.
Untuk mencapai tujuan bernegara tersebut maka pemerintah berkewajiaban
memperhatikan dan memaksimalkan upaya keamanan sosial dalam arti seluas-luasnya.
Hal tersebut mengakibatkan pemerintah harus aktif berperan mencampuri bidang
kehidupan sosial-ekonomi masyarakat (public service) yang mengakibatkan administrasi
negara tidak boleh menolak untuk mengambil keputusan ataupun bertindak dengan dalih
ketiadaan peraturan perundang-undangan (rechtsvacuum). Oleh karena itu untuk adanya
keleluasaan bergerak, diberikan kepada administrasi negara (pemerintah) suatu
kebebasan bertindak yang seringkali disebut fries ermessen (Jerman) ataupun pouvoir
discretionnaire (Perancis). Kebebasan bertindak ini sudah tentu menimbulkan
kompleksitas masalah karena sifatnya menyimpangi asas legalitas dalam arti. Sifat
”pengecualian” jenis ini berpeluang lebih besar untuk menimbulkan kerugian kepada
warga masyarakat. Oleh karena itu terhadap diskresi perlu ditetapkan adanya batas
toleransi.
Batasan toleransi dari diskresi ini dapat disimpulkan dari pemahaman yang
diberikan oleh Sjahran Basah sebelumnya, yaitu adanya kebebasan atau keleluasaan
administrasi negara untuk bertindak atas inisiatif sendiri; untuk menyelesaikan persoalan-
persoalan yang mendesak yang belum ada aturannya untuk itu; tidak boleh
mengakibatkan kerugian kepada masyarakat, harus dapat dipertanggungjawabkan secara
hukum dan juga secara moral.
Bila berbicara mengenai pertanggungjawaban maka diskresi akan terkait dengan
permasalahan subyek yang memiliki kewenangan membuat diskresi. Menurut para pakar
sebagaimana tersimpulkan dalam buku Pokok-pokok Pemikiran Hukum Administrasi
Negara3, maka subyek yang berwenang untuk membuat suatu diskresi adalah administrasi
negara dalam pengertian sempit, yaitu eksekutif. Argumentum yang dikedepankan
sehubungan dengan hal ini adalah bahwa eksekutiflah yang lebih banyak bersentuhan
dengan masalah pelayanan publik oleh karena itu diskresi hanya ada di lingkungan
pemerintahan (eksekutif). Bentuk-bentuk sederhana dari keputusan administrasi di luar
peraturan perundang-undangan yang dapat dilihat dalam contoh kehidupan sehari-hari

3
SF. Marbun, ed, Pokok-pokok Pemikiran Hukum Administrasi Negara, UII Press

4
adalah memo yang dikeluarkan oleh pejabat, pengumuman, surat keputusan (SK), surat
penetapan, dll.

2. Akuntabilitas Administrasi dan Hukum (Administrative Accountability


and Legal Accountability)

Selain pandangan yangmengatakan bahwa diskresi diperlukan untuk mengisi


kekosongan hukum, ada pandangan lain yang berpendapat bahwa diskresi menimbulkan
suatu kekacauan politik yang berbuntut pada lahirnya korupsi4. Kekacauan politik dalam
hal ini adalah konflik yang timbul akibat dikeluarkannya suatu diskresi. Konfllik tersebut
umumnya terkait dengan adanya wewenang pembuatan diskresi oleh Aparatur Pejabat
Pemerintahan yang rawan tidak sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Banyaknya
diskresi yang dikeluarkan oleh Aparatur Pejabat Pemerintahan dalam rangka pelaksanaan
tugas-tugasnya tersebut, kemudian berpotensi menimbulkan permasalahan hukum dan
administratif, sehingga perlu diawasi (lihat table 1).

Tabel 1 Laporan PerDepartemen Perkara Tata Usaha Negara Periode Januari – April
2005 yang Diwakili Kejaksaan

No. Instansi Jumlah Diselesaikan Dalam Proses


1. Presiden 28 1 27
2. BUMN 4 1 3
3. Dep. Dalam Negeri 107 8 99
4. Dep. Kehutanan 11 - 11
5. Kejaksaan Agung 2 2 -
6. Depdiknas 7 1 6
7. DepKominfo 1 - 1
8. Dep. Pertanian 4 - 4
9. BPN 12 - 12

4
Raymond Cox, Creating A Decision Architecture, //www.spaef.com/GVER_PUB/v2n1/v2n1_cox.html

5
1 Deparpostel 1 - 1
0.
1 Kanwil PU 6 - 6
1.
1 Dep. Agama 1 - 1
2.
1 Dep. Sosial 1 - 1
3.
1 Sekretariat Negara 3 - 3
4.
1 Komisi Pemilihan 3 - 3
5. Umum
1 Dep. Pariwisata 1 - 1
6.
1 Dep. Perhubungan 3 1 2
7.
1 BKKBN 2 - 2
8.
1 Dep. Luar Negeri 1 1 -
9.
2 Meneg Lingkungan 1 - 1
0. Hidup
Jumlah 199 15 184
Sumber : Kejaksaan Agung, 2005.

Melihat rawannya potensi kekacauan hukum dan administrasi yang ditimbulkan,


maka diskresi harus dapat dipertanggungjawabkan (resposibility) sekaligus
dipertanggunggugatkan (accountability). Fesler and Kettl sebagaimana dikutip oleh
Raymond Cox, menyatakan bahwa tanggung gugat (accountability) merupakan bagian
dari tanggung jawab pemerintah (responsibility) hal ini dapat dilihat dalam pendefinisian
yang mereka berikan mengenai tanggung jawab pemerintah sebagai berikut:
Bureaucratic responsibility has two elements. One is accountability: faithful
obedience to the law, to higher officials' directions, and to standards of
efficiency and economy. The other is ethical behavior: adherence to moral
standards and avoidance even of the appearance of unethical actions. The
two elements overlap and are generally compatible, but not always. Morality

6
may call for disobedience to supervisors or reporting of supervisors'
unethical behavior to their superiors, to legislators, or to the public5

Berdasarkan definisi yang diberikan oleh Fesler and Kettl tersebut maka
responsibility terdiri atas:
1. kepatuhan terhadap hukum, perintah atasan, dan standar akan efesiensi dan
ekonomi
2. batasan-batasan etika, mengacu pada standar moral guna menghindari
perbuatan-perbuatan yang tidak beretika.

USINFO.GOV mendefinisikan akuntabilitas pemerintah sebagai berikut6:

Government accountability means that public officials -- elected and un-


elected -- have an obligation to explain their decisions and actions to the
citizens. Government accountability is achieved through the use of a variety
of mechanisms -- political, legal, and administrative -- designed to prevent
corruption and ensure that public officials remain answerable and accessible
to the people they serve. In the absence of such mechanisms, corruption may
thrive.

Definisi yang diberikan oleh USINFO.GOV tersebut setidaknya memberikan


cakupan-cakupan yang harus dipenuhi dalam akuntabilitas pemerintahan, yaitu
setidaknya mengandung unsur-unsur sebagai berikut:

1. kewajiban dari pejabat publik baik pejabat politik maupun karier


terhadap keputusan maupun tindakan yang telah mereka ambil. Kewajiban
untuk menjelaskan ini dilakukan melalui mekanisme;
2. mekanime akuntabilitas dapat ditempuh secara politik, legal, ataupun
administratif.

Dengan demikian, pejabat public memiliki kewajiban untuk


mempertanggungjawabkan segala keputusan dan tindakan mereka melalui mekanisme
akuntabilitas baik itu secara politik, legal maupun administrative. Lebih lanjut dijelaskan

5
ibid
6
http//www.USINFO.GOV.com

7
dalam web yang sama bahwa yang termasuk dalam mekanisme akuntabilitas hukum
meliputi:

 Ethics statutes and codes of conduct for public officials, outlining unacceptable
practices;
 Conflict of interest and financial disclosure laws, requiring public officials to
divulge the source of their income and assets so that citizens may judge whether the
actions of those officials are likely to be influenced improperly by financial interests;
 "Sunshine" laws, providing the press and the public access to government records
and meetings;
 Citizen participation requirements, dictating that certain government decisions
must include input from the public; and
 Judicial review, providing courts the power to review the decisions and actions of
public officials and agencies.

Mekanisme akuntabilitas administratif berupaya untuk menjamin pejabat publik


baik yang berada dalam lingkungan kementerian ataupun instansi pemerintahan lain tetap
berada dalam proses administrasi yang telah ditetapkan daan memastikan bahwa segala
tindakan dan keputusan yang diambil memberikan kemanfaatan bagi masyarakat.
Mekanisme administratif ini dapat dilakukan melalui:

 Institusi ombudsman, dalam hal ini ombudsman lebih berperan sebagai institusi
yang mendengarkan dan menyampaikan keluhan masyarakat kepada institusi atau
pejabat publik atas tindakan ataupun dikeluarkannya suatu keputusan administrasi
yang dirasakan telah menimbulkan kerugian kepada masyarakat (Agency ombudsmen,
responsible for hearing and addressing citizen complaints);
 Badan auditor independent yang mengawasi akan penggunaan dana public dari
tanda-tanda penyalahgunaan (Independent auditors who scrutinize the use of public
funds for signs of misuse);
 Pengadilan administrasi sebagai institusi judisial yang menyelesaikan sengketa
atas keputusan-keputusan administrasi yang dikeluarkan oleh pejabat public
(Administrative courts, that hear citizens' complaints about agency decisions);

8
 Perangakat peraturan mengenai etika yang berfungsi sebagai
pelindung/whisleblowers (Ethics rules protecting so-called whistleblowers -- those
within government who speak out about corruption or abuse of official authority --
from reprisals).

Berkaca pada mekanisme akuntabilitas administatif yang ada di Amerika yang


melibatkan institusi ombudsman, badan auditor independent, pengadilan administrasi
serta seperangkat pengaturan mengenai etika, maka Indonesia-pun sebenarnya telah
memiliki kelengkapan mekanisme akuntabilitas administrasi sebagaimana halnya
mekanisme akuntabilitas di Amerika. Eksistensi ombudsman di Indonesia hadir melalui
Komisi Ombudsman Nasional yang telah terbentuk sejak tahun 2000, keberadaan badan
auditor independent diwakili oleh Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi atau
yang lebih dikenal dengan KPK, demikian pula halnya dengan Pengadilan Tata Usaha
Negara sebagai institusi penyelesaian sengketa antara pemerintah dan masyarakat yang
merasa dirugikan dengan dikeluarkannya ataupun tidak dikeluarkannya suatu keputusan
publik serta perangkat peraturan mengenai whistle blower yang telah dimiliki oleh
Negara kita.
Namun demikian kelengkapan perangkat mekanisme akuntabilitas administrasi ini
pada dasarnya belum bekerja secara optimal. Mekanisme akuntabilitas administrasi di
Amerika memang telah menyentuh ranah diskresi namun di Indonesia pengawasan atas
keputusan administratif pemerintahan selama ini berada dalam pengaturan Undang-
undang Peradilan Tata Usaha Negara (UU PTUN) dan peraturan-peraturan yang sifatnya
internal. Pengaturan terhadap diskresi selama ini belum diatur secara tegas, padahal
potensi permasalahan hukum dan administrasi yang ditimbulkan cukup besar. Oleh
sebab itu, sistem Pengawasan Akuntabilitas yang telah ada perlu dilengkapi dengan
sistem yang dapat mengawasi dan menilai akuntabilitas penetapan Keputusan-keputusan
Administrasi Pejabat Pemerintahan termasuk diskresi dari sudut hukum dan administrasi
negara.
Untuk mengakomodir hal tersebut, sebenarnya perihal pengaturan diskresi (dan
juga keputusan administrasi pemerintahan) telah dicoba dituangkan dalam Rancangan
Undang-undang Administrasi Pemerintahan (RUU AP). Melalui Pasal 1 ayat (5) RUU

9
AP tersebut, diskresi didefinisikan sebagai kewenangan Pejabat Administrasi
Pemerintahan yang digunakan dalam mengambil keputusan untuk mengatasi masalah
dengan memperhatikan batas-batas hukum yang berlaku, asas-asas umum pemerintahan
yang baik dan norma-norma yang berkembang di masyarakat.
Definisi tersebut diperjelas kembali melalui pengaturan yang terdapat dalam Pasal
25 ayat (1), yang berbunyi sebagai berikut: (1) Pejabat Administrasi Pemerintahan
diberikan kewenangan untuk mengambil keputusan yang bersifat diskretif dalam
mengatasi permasalahan yang dihadapi yang belum diatur dalam peraturan perundang-
undangan. Batas toleransi dari diskresi-pun diatur secara tegas dalam ayat (2), yaitu:
1. tidak bertentangan dengan hukum dan HAM;
2. tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan;
3. wajib menerapkan asas-asas pemerintahan yang baik;
4. tidak bertentangan dengan ketertiban umum dan kesusilaan.

RUU AP ini –pun memperjelas penyelesaian sengketa yang ditimbulkan oleh


diskresi yang sebelumnya belum terakomodir dalam UU PTUN. Mekanisme
pertanggungjawaban menurut RUU AP ini adalah mekanisme pertanggungjawaban
administrasi terkait dengan keputusan ataupun tindakan yang telah diambil oleh pejabat
administrasi pemerintahan. Menurut RUU AP Pasal 25 ayat (3) dinyatakan: Pejabat
Administrasi Pemerintahan yang menggunakan diskresi wajib mempertanggungjawabkan
keputusannya kepada pejabat atasannya dan masyarakat yang dirugikan akibat keputusan
diskresi yang telah diambil. Pertanggungjawaban kepada atasan dilaksanakan dalam
bentuk tertulis dengan memberikan alasan-alasan pengambilan keputusan diskresi.
Sedangkan pertanggungjawaban kepada masyarakat diselesaikan melalui proses
peradilan. Keputusan dan/atau tindakan diskresi Pejabat Administrasi Pemerintahan
dapat diuji melalui Upaya Administratif atau gugatan di Peradilan Tata Usaha Negara.

Penutup

10
Pengaturan dalam RUU AP telah memberikan suatu pencerahan terhadap
pengaturan diskresi di Indonesia yang selama ini belum mendapatkan pengaturan. Namun
pengaturan mengenai diskresi terutama menyangkut mengenai akuntabilitas dari pejabat
administrasi pemerintahan tersebut belum cukup memadai mengingat pengaturan
akuntabilitas administrasi diskresi versi RUU AP merupakan mekanisme akuntabilitas
yang sifatnya pasif. Dikatakan sebagai mekanisme yang pasif karena menempatkan posisi
pejabat administrasi pemerintahan sifatnya hanya menunggu adanya suatu gugatan
terhadap diskresi yang dikeluarkannya. Idealnya tanpa adanya suatu gugatan seorang
pejabat adminisatrasi pemerintahan harus dapat mempertanggungjawabkan diskresi yang
dibuat olehnya tanpa perlu menunggu adanya gugatan. Mengingat hal tersebut
merupakan suatu kewajiban yang sifatnya melekat pada kewenangan yang menjadi dasar
adanya diskresi itu sendiri.
Dalam rangka mendukung penerapan akuntabilitas yang aktif tersebut, maka perlu
kiranya untuk segera dikembangkan suatu sistem pelaporan dan pengawasan
akuntabilitas hukum dan administrasi terhadap diskresi yang dikeluarkan oleh pejabat
administrasi pemerintahan, dalam suatu bentuk Laporan Akuntabilitas Hukum dan
Administratif Keputusan Pejabat Publik.

Referensi

Douglas F. Morgan, "Administrative Discretion and Bureaucratic Statesmanship: Serving


the Public Interest", http://www.eli.pdx.edu

Laporan Kejaksaaan Agung, Laporan PerDepartemen Perkara Tata Usaha Negara Periode
Januari – April, Kejaksaan Agung 2005

http//www.USINFO.GOV.com

Patuan Sinaga, Hubungan antara Kekuasaan dengan Pouvoir Discretionnaire Dalam


Penyelenggaraan Pemerintahan, dalam SF. Marbun, ed, Pokok-pokok Pemikiran
Hukum Administrasi Negara, UII Press, 2001

Saut P. Panjaitan, Makna dan Peranan Freies Ermessen dalam Hukum Administrasi
Negara, dalam SF. Marbun, ed, Pokok-pokok Pemikiran Hukum Administrasi
Negara, UII Press, 2001

11
Raymond Cox, Creating A Decision Architecture, //www.spaef.com

Rancangan Undang-undang Administrasi Pemerintahan

12