Anda di halaman 1dari 108

1

ANALISIS TERHADAP KEGAGALAN UNI EROPA DALAM


MENCIPTAKAN POSISI BERSAMA NEGARA ANGGOTANYA
TERHADAP RENCANA INVASI AS KE IRAK 2003

Oleh:
WIDYA AIRLANGGA

UNIVERSITAS KATOLIK PARAHYANGAN


FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
JURUSAN HUBUNGAN INTERNASIONAL
PROGRAM STUDI HUBUNGAN INTERNASIONAL

BANDUNG
2004
2

BAB 1

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang Masalah

Keinginan untuk terbentuknya Eropa yang bersatu sudah dimulai sejak

lama. Sekitar abad ke 9 kekaisaran Charlemagne telah menguasai hampir seluruh

wilayah Eropa barat. Di awal tahun 1800-an, Napoleon I dari kekaisaran Perancis

berhasil menaklukkan sebagian besar benua Eropa ke dalam wilayah

kekuasaannya. Semasa Perang Dunia II (1939 – 1945), Adolf Hitler nyaris sukses

dalam mempersatukan Eropa di bawah bendera Nazi. Semua usaha yang

disebutkan di atas pada akhirnya mengalami kegagalan karena lebih bersifat ingin

menguasai negara/bangsa lain daripada mengadakan kerjasama di antara mereka.

Meskipun Uni Eropa secara resmi baru terbentuk tanggal 1 November

1993, pondasi dari pendirian kerjasama ini dimulai tahun 1950 ketika Menteri

Luar Negeri Perancis saat itu, Robert Schuman, dalam pidatonya menyerukan

agar negara-negara Eropa memulai proses penyatuan Eropa secara bertahap.

Proposal kerjasama yang dikenal dengan nama The Schuman Plan ini berupa

integrasi industri baja dan batubara Perancis dan Jerman serta mengajak negara-

negara lain untuk berpartisipasi. Bentuk dari integrasi ini adalah pembentukan

European Coal and Steel Community (ECSC).1 Pembentukan ECSC ini

dimaksudkan sebagai mekanisme pengaturan industri baja dan batubara yang

memainkan peranan penting dalam perindustrian modern, terutama industri

persenjataan.
1
Derek W. Urwin, European Union. Microsoft Encarta Reference Library, 2003.
3

Perjanjian yang menandai terbentuknya ECSC ditandatangani pada tahun

1951 oleh Perancis, Jerman Barat, Italia, Belgia, Belanda, serta Luksemburg, dan

mulai berlaku efektif di tahun berikutnya. Pada tahun 1957 partisipan ECSC

kembali menandatangani dua perjanjian di Roma, yang menjadi dasar

terbentuknya European Atomic Energy Community (Euratom) demi

pengembangan energi atom yang bermanfat, serta pembentukan Masyarakat

Ekonomi Eropa (European Economic Community; EEC).2

Selanjutnya di bulan Juli 1967 didirikanlah sebuah organisasi Masyarakat

Eropa (European Community; EC), yang merupakan hasil peleburan tiga

organisasi (EEC, ECSC, Euratom). Sejumlah perjanjian ekonomi mendasar dari

EEC secara bertahap diimplementasikan, dan hasilnya di tahun 1968 seluruh

hambatan tarif di antara negara anggota berhasil dihilangkan. Setelah melalui

negosiasi alot selama hampir dua tahun, pada tahun 1972 disetujui adanya

penambahan anggota baru EC terhitung sejak tanggal 1 Januari 1973. Tambahan

negara tersebut adalah Inggris, Irlandia, dan Denmark. Satu negara lain,

Norwegia, gagal bergabung karena terganjal hasil referendum nasional

masyarakatnya yang menolak masuk ke dalam keanggotaan European

Community.

Cepatnya perubahan-perubahan di bidang politik pada akhir 1980-an

sekali lagi memaksa European Community untuk meningkatkan kerjasama dan

integrasinya. Keruntuhan faham komunisme di Eropa Timur membuat banyak

bekas negara komunis berpaling pada EC untuk mendapat dukungan politik dan

2
Mark R. Amstutz, International Conflict and Cooperation: An Introduction to World Politics,
Brown & Benchmark Publishers, Dubuque, 1995, hlm. 370.
4

bantuan ekonomi. EC sepakat untuk memberi bantuan kepada negara-negara

tersebut, namun menolak untuk secara langsung menerima mereka dalam

keanggotaan EC.

Atas dasar perkembangan politik yang sangat cepat itulah Perancis dan

Jerman Barat mengusulkan adanya konferensi antarnegara untuk mempercepat

rencana penyatuan Eropa.3 Pada tahun 1989 dilangsungkan sebuah konferensi

yang membahas rencana pembentukan suatu monetary union, yang menjadi dasar

bagi penerapan mata uang tunggal Eropa oleh negara-negara anggota EC. Ketika

itu Perdana Menteri Inggris Margaret Thatcher menentang usulan peningkatan

usaha penyatuan Eropa, namun keadaan berubah ketika John Major -dengan

pendekatannya yang lebih terbuka terhadap ide penyatuan Eropa- menjadi

Perdana Menteri Inggris di tahun 1990.4 Sejumlah konferensi susulan pun

dilangsungkan menuju pembentukan Uni Eropa.

Pada bulan Desember 1990 sejumlah petinggi negara-negara Eropa

memulai proses menuju terciptanya kohesi politik yang lebih erat di antara

negara-negara di kawasan Eropa dengan tujuan utama terbentuknya kebijakan luar

negeri dan keamanan bersama, serta mata uang tunggal Eropa. Setelah melalui

diskusi yang panjang, pada bulan Desember 1991 di kota Maastricht, Belanda,

Uni Eropa dibentuk dan diterima oleh Dewan Eropa melalui Traktat Uni Eropa

(Treaty on European Union). Melalui traktat ini Economy and Monetary Union

(EMU) juga terbentuk.

3
Konferensi antarnegara, atau biasa disebut Intergovernmental Conference (ICG), adalah
pertemuan di antara negara anggota EC yang dimaksudkan untuk memulai proses formal menuju
perubahan atau revisi Traktat EC.
4
Derek W. Urwin, Op. Cit.
5

Karena masih adanya persoalan-persoalan dari negara Eropa terhadap

substansi traktat ini, akhirnya Perjanjian Maastricht yang menandai terbentuknya

Uni Eropa secara resmi mulai berlaku sejak tanggal 1 November 1993, setelah

melalui ratifikasi oleh semua negara anggota penandatangan perjanjian, yaitu

Belgia, Denmark, Perancis, Jerman Bersatu, Inggris, Yunani, Irlandia, Italia,

Luksemburg, Belanda, Portugal, dan Spanyol. Perjanjian ini terdiri dari 7 Titel

dilengkapi oleh 14 Protokol dan 33 Deklarasi.5 Ketujuh Titel beserta Protokol dan

Deklarasi itu pada dasarnya dapat disimpulkan dalam tiga area utama: penyatuan

ekonomi, penyatuan politik, dan kerjasama politik luar negeri dan keamanan

bersama Eropa (Common Foreign and Security Policy).

Awalnya para pendiri European Community mengharapkan munculnya

suatu kekuatan baru dalam kebersamaan di antara negara-negara Eropa. Melalui

suatu konsep Eropa bersatu, negara-negara Eropa akan dapat menyatukan

kekuatan untuk memainkan peran politiknya dalam skala regional maupun global.

Cita-cita itu kini dirumuskan dalam Perjanjian Maastricht, terutama dengan Titel

V tentang Common Foreign and Security Policy (untuk selanjutnya disingkat

CFSP), yang menjadi landasan bagi pemberlakuan CFSP Uni Eropa terhitung

sejak tanggal 1 Mei 1999 melalui Amsterdam Treaty.

Salah satu pencapaian Amsterdam Treaty adalah dibentuknya High

Representatives untuk CFSP. Pada bulan Oktober 1999, Javier Solana Madariaga,

mantan Menteri Luar Negeri Spanyol dan Sekretaris Jenderal NATO, menjadi

5
Ketujuh Titel penting itu adalah: Titel I tentang Ketentuan Umum, Titel II Amandemen
Perjanjian EEC, Titel III Amandemen Perjanjian ECSC, Titel IV Amandemen Perjanjian Euratom,
Titel V Kebijakan Luar Negeri dan Keamanan Bersama (Common Foreign and Security Policy),
Titel VI Ketentuan Kerjasama dalam Masalah Keadilan dan Urusan Dalam Negeri, dan Titel VII
Ketentuan Penutup.
6

orang pertama yang memegang jabatan tersebut untuk periode lima tahun.6

Bersama-sama dengan komisi dan negara anggota, ia bertugas memastikan

kelangsungan dan efisiensi dari politik luar negeri Uni Eropa.

Amsterdam Treaty juga memformulasikan tujuan pertahanan dan

keamanan Uni Eropa dengan membuka peluang terhadap penggunaan kapabilitas

militer dan non-militer untuk penanggulangan masalah-masalah kemanusiaan.

Melalui perjanjian ini pula pada akhirnya mampu tercipta proses pembuatan

keputusan CFSP, dan menyediakan sarana penyatuan strategi bersama pada

bidang-bidang di mana negara-negara anggota Uni Eropa saling berbagi

kepentingan.

1.2 Identifikasi Masalah

Pada tanggal 29 Januari 2002, Presiden Amerika Serikat George W. Bush

dalam pidato kenegaraannya menyebutkan bahwa Irak, bersama Iran dan Korea

6
The European Union and The World: Europe on the Move, Office for Official Publications of the
European Communities, Luxembourg, 2001, hlm. 34.
7

Utara, sebagai “axis of evil”.7 Sejak saat itu terlihat jelas niat Amerika Serikat

untuk merencanakan suatu aksi militer terhadap Irak.

Hanya berselang dua minggu setelah pidato Bush tersebut, komentar

langsung terlontar dari sejumlah politisi di Eropa yang mengkritik kebijakan luar

negeri Amerika Serikat. Komisioner Uni Eropa untuk masalah luar negeri, Chris

Patten, pada tanggal 9 Februari 2002 mengatakan bahwa AS bertindak sendiri

tanpa dukungan negara lain. Ia juga menambahkan bahwa sudah saatnya Uni

Eropa melakukan suatu tindakan untuk menghentikan Washington sebelum terjadi

tindakan unilateral. Dalam komentarnya, Patten juga mengatakan bahwa saat ini

pemerintahan Eropa sedang berusaha meningkatkan pengaruh internasionalnya

dengan mengambil posisi peace-loving yang berhadapan langsung dengan

Amerika Serikat yang “gemar berperang”. Begitu pula dengan komentar Javier

Solana, yang mewakili kebijakan luar negeri Uni Eropa, mengatakan bahwa

tindakan AS tersebut akan mengarah kepada unilateralisme global yang sangat

berbahaya. Ia juga mengkritik konsep “axis of evil” AS karena dianggap tidak

mewakili etika dalam berpolitik.8

Berbeda dengan oposisi AS, pada tanggal 24 Februari 2002 juru bicara

kantor Perdana Menteri Inggris justru mengatakan bahwa Inggris mendukung

Amerika Serikat dalam perang melawan terorisme dan memahami sikap AS yang

menuduh Irak mengembangkan senjata pemusnah massal dan mendukung

terorisme.9 Rencana AS dan Inggris menyerang Irak menimbulkan perpecahan di


7
http://www.kompas.com/kompas-cetak/0212/23/opini/57245.htm, diakses pada tanggal 23
September 2003.
8
European Foreign Ministers Attack Bush’s Policy,
http://www.wsws.org/articles/2002/feb2002/euro-f15.shtml, diakses pada tanggal 23 September
2003.
9
AS dan Inggris Rencanakan Aksi Militer ke Irak,
8

dalam tubuh koalisi internasional yang sebelumnya bertekad untuk bersama-sama

memerangi terorisme global. Rusia, Jerman, Perancis, dan sejumlah negara Eropa

lainnya secara tegas menolak rencana invasi tersebut.

Tidak mengindahkan komentar penolakan tersebut, lawatan Wakil

Presiden AS Dick Cheney di bulan Maret 2002 selama sepuluh hari di Timur

Tengah yang mengunjungi sembilan negara Arab serta Israel dan Turki,

menunjukkan upaya Amerika Serikat dalam melakukan penggalangan untuk

mendapatkan dukungan terhadap rencana aksi serangan militer.

Aksi ini langsung ditanggapi oleh Inggris, yang merupakan koalisi terbesar

Amerika Serikat dalam Operasi Anaconda di Afghanistan dalam rangka

memerangi terorisme internasional pasca tragedi 11 September 2001. Inggris yang

juga merupakan anggota Uni Eropa mengumumkan akan mengirim tambahan

1.700 prajurit pasukan elitnya -Royal Marine Commandos- di Afghanistan

menyusul telah ditempatkannya 1.600 tentara terdahulu di sana.10 Pengiriman

pasukan Inggris tersebut adalah yang terbesar sejak berakhirnya Perang Teluk.

Dari reaksi di Afghanistan ini terlihat peran Inggris dalam rencana penyerangan

Irak menjadi faktor yang mendorong Amerika Serikat untuk tetap melaksanakan

misi tersebut, meskipun tidak mendapat tanggapan positif dari dunia internasional.

Menyikapi perkembangan rencana invasi AS ke Irak, Presiden Perancis

Jacques Chirac dalam pertemuan rutinnya dengan para duta besar menegaskan

posisi Perancis dengan mengutarakan kekhawatiran akan adanya usaha untuk

http://www.kompas.com/kompas%2Dcetak/0202/26/ln/asda02.htm, diakses pada tanggal 21


September 2003.
10
Keterlibatan Inggris dalam Rencana Penyerangan Irak,
http://www.dephan.go.id/strahan/inggris2.htm, diakses pada tanggal 23 September 2003.
9

melegitimasi tindakan unilateral dan penggunaan kekuatan militer sebagai

tindakan preventif. Chirac beranggapan bahwa tindakan seperti itu bertentangan

dengan pandangan Perancis tentang collective security yang didasari atas

kerjasama antarnegara dan tunduk kepada otoritas dan keputusan Dewan

Keamanan PBB.

Sementara itu pada tanggal 29 Agustus 2002 Perdana Menteri Inggris

Tony Blair tetap pada pendiriannya yang mendukung adanya pergantian rezim di

Baghdad. Dalam pembicaraan jarak jauhnya, Blair mendorong Bush untuk segera

mendapatkan legitimasi untuk menyerang Irak melalui dukungan PBB serta

menetapkan batas waktu tertentu bagi Irak untuk membuktikan kepemilikan

senjata pemusnah massal.

Hanya berselang beberapa hari kemudian, tepatnya tanggal 31 Agustus

2002 dilangsungkan pertemuan tingkat Menteri Luar Negeri negara-negara Uni

Eropa di kota Ellsinore, Denmark. Di akhir pertemuan yang tidak menghasilkan

resolusi resmi itu Menteri Luar Negeri Jerman Joschka Fischer menyatakan

penolakannya atas aksi unilateral AS yang menggunakan invasi untuk

menggulingkan suatu rezim. Ia juga mengatakan bahwa aksi militer hanya boleh

dilakukan sebagai pilihan terakhir. Jerman mengusulkan agar Tim Inspeksi

Senjata PBB segera dibentuk kembali, seraya mengutarakan resiko-resiko tak

terduga yang dapat terjadi jika sampai meletus perang. Menurutnya perang di Irak

selain mengancam kestabilan kawasan Timur Tengah juga akan berdampak pada

kawasan Uni Eropa.


10

Pasca pertemuan ditandai dengan semakin tajamnya perbedaan pendapat

di antara negara-negara Uni Eropa mengenai krisis Irak. Pertentangan paling jelas

terlihat antara Perancis dan Jerman melawan Inggris, sementara negara-negara

lain lebih memilih berada di antaranya. Menteri Luar Negeri Inggris Jack Straw

menegaskan bahwa pihaknya ingin terlibat di dalam perang. Dengan didukung

Menteri Luar Negeri Spanyol Ana Palacio, Jack Straw menyatakan bahwa untuk

memberikan tekanan terhadap rezim Saddam diperlukan adanya penggabungan

skenario ancaman melalui aksi militer.11 Italia menjadi negara Eropa berikutnya

yang mendukung rencana militer AS ke Irak.

Tekad Amerika Serikat untuk segera menyerang Irak terlihat dari

keluarnya Resolusi Dewan Keamanan PBB no. 1441 pada tanggal 8 November

2002 yang memberi kesempatan terakhir bagi Irak untuk menyelesaikan krisis

dengan jalan damai. Resolusi ini sekaligus memaksa Baghdad untuk kembali

menerima kehadiran tim inspeksi PBB untuk senjata pemusnah massal setelah

kehadiran terakhirnya di tahun 1998.12

Menyikapi perkembangan yang terjadi, Menteri Luar Negeri Perancis

Dominique de Villepin dalam pertemuan Dewan Keamanan PBB tanggal 20

Januari 2003 mengatakan bahwa serangan militer terhadap Irak tidak dapat

dijustifikasi. Pernyataan tegas menolak perang juga terlontar dari pertemuan

antara Presiden Perancis Jacques Chirac dengan Kanselir Jerman Gerhard

Schroeder di Paris tanggal 22 Januari 2003. Pada intinya mereka menegaskan

11
European Union Foreign Ministers Divided on Iraq War,
http://www.wsws.org/articles/2002/sep2002/euro-D3%2.shtml, diakses pada tanggal 23 September
2003.
12
http://www.kompas.com/kompas-cetak/0212/23/opini/57245.htm, diakses pada tanggal 23
September 2003.
11

bahwa perang dengan Irak adalah tidak perlu dan lebih memilih memberi

kesempatan tim inspeksi senjata PBB untuk menuntaskan tugasnya.13

Hanya berselang sehari setelah ketua Tim Inspeksi Senjata PBB Hans Blix

menyampaikan laporan kepada DK PBB mengenai misi yang telah mereka

jalankan di Irak, pada tanggal 28 Januari 2003 Presiden AS George W. Bush

memberikan pidato kenegaraan yang intinya menuduh Saddam Hussein

melecehkan PBB dengan mengadakan penipuan data senjata pemusnah

massalnya. Bush juga menyatakan bahwa lebih dari duabelas tahun Saddam

secara sistematis melanggar sejumlah perjanjian dengan PBB yang memintanya

untuk menghentikan program persenjataan pemusnah massalnya.14

Setelah Presiden Bush menyampaikan pidato kenegaraan, sikap negara-

negara Eropa semakin terpecah. Finlandia (bersama Swiss) mendesak semua

pihak memberi kesempatan Tim Inspeksi PBB menuntaskan tugasnya. Tanggal 30

Januari 2003, PM Inggris Tony Blair dan PM Spanyol Jose Maria Aznar

berinisiatif mengeluarkan surat bersama yang didukung Italia, Portugal, Hongaria,

Polandia, dan Ceko, untuk memperkuat posisi AS. Lebih dari itu, PM Italia Silvio

Berlusconi mengatakan negaranya siap menjadi pangkalan udara AS, jika AS

melaksanakan rencananya menyerang Irak.15 Walau begitu, mereka mengatakan

surat itu tidak secara khusus ditujukan kepada Jerman dan Perancis yang dengan

13
AS Bersitegang dengan Perancis dan Jerman soal Serangan ke Irak,
http://www.kompas.com/kompas%2Dcetak/0301/24/ln/95622.htm, diakses pada tanggal 21
September 2003.
14
http://www.suaramerdeka.com/harian/0301/30/nasl.htm, diakses pada tanggal 23 September
2003.
15
Sikapi Rencana Serangan AS ke Irak Eropa Terpecah, http://www.kompas.com/kompas
%2Dcetak/0301/31/ln/107391.htm, diakses pada tanggal 21 September 2003.
12

tegas menentang rencana AS tersebut. Dalam hal ini Jerman dan Perancis terus

mendesak Uni Eropa untuk tetap menjaga posisi bersama dalam hal Irak.

Memanasnya perbedaan pendapat di antara negara-negara Uni Eropa

memaksa dilangsungkannya sidang darurat Dewan Eropa di Brussels, Belgia

tanggal 17 Februari 2003. Pertemuan tersebut menghasilkan sejumlah pernyataan

berkaitan dengan semakin dekatnya rencana serangan AS ke Irak. Di antaranya

adalah bahwa krisis di kawasan teluk akan sangat mempengaruhi situasi dunia

hingga sepuluh tahun mendatang. Oleh karena itu Uni Eropa tetap menganggap

PBB sebagai institusi yang bisa menjadi jembatan tatanan dunia. Sidang juga

berpendapat bahwa tanggung jawab utama untuk perlucutan senjata Irak terletak

pada Dewan Keamanan PBB. Uni Eropa kembali menegaskan komitmen akan

usaha untuk menciptakan proses perdamaian di kawasan Timur Tengah serta

penyelesaian konflik Israel-Palestina. Uni Eropa, dengan mengatasnamakan

keinginan seluruh masyarakat Eropa, juga mengatakan bahwa upaya perlucutan

senjata Irak harus berlangsung dengan cara-cara damai di bawah naungan DK

PBB.16

Pada tanggal 24 Februari 2003, Inggris, Spanyol dan Amerika Serikat

mengusulkan suatu rancangan resolusi PBB baru yang akan memuluskan jalan

pasukan koalisi AS untuk melancarkan serangan militer terhadap Irak dengan

alasan Irak telah gagal melakukan kompromi dalam hal perlucutan senjata. Usulan

tersebut muncul dalam sebuah sesi pertemuan tertutup di Dewan Keamanan PBB.

Masih dalam forum yang sama, Perancis, Jerman bersama Rusia menanggapi
16
Extracts from the Conclusions of the European Council,
http://europa.eu.int/comm/external_relations/iraq/intro/ec170203.htm, diakses pada tanggal 21
September 2003.
13

proposal AS dengan mengeluarkan proposal tandingan yang mengusulkan agar

dilanjutkannya inspeksi senjata, memperketat proses pemeriksaan kepemilikan

senjata, serta meningkatkan pengawasan Irak dari udara.17 Adanya proposal

tandingan ini membuat pasukan koalisi semakin sulit untuk melegitimasi perang

melalui PBB karena agar proposal perangnya disetujui, dibutuhkan dukungan

suara dari sedikitnya 9 dari 15 anggota PBB, di mana Perancis, Rusia maupun

Cina tidak memvetonya.

Menyusul pertentangan di antara sesama negara Uni Eropa, pada tanggal

12 Maret 2003 Komisioner UE untuk urusan luar negeri, Chris Patten, dalam

pernyataannya meminta maaf kepada dunia karena gagal menyatukan

kebijaksanaan luar negeri Uni Eropa terhadap Irak. Meski demikian Patten,

sebagai salah satu penentang perang, tetap bersikap optimis. Menurutnya negara-

negara besar di Eropa yang mendukung intervensi militer harus lebih

menghormati institusi internasional, dan harus melihat seberapa jauh mereka telah

menghancurkan kerjasama di Eropa.18

Pada tanggal 20 Maret 2003 pasukan koalisi di bawah pimpinan Amerika

Serikat dan Inggris melancarkan serangan pertama ke Irak sebagai tanda

dimulainya invasi terhadap negeri Saddam Hussein tersebut tanpa legitimasi

Perserikatan Bangsa-Bangsa.

1.2.1 Pembatasan Masalah

17
Germany, France, Russia offer Alternative to War,
http://www.cnn.com/2003/WORLD/meast/02/24/sprj.irq.iraq.germany.france/, diakses pada
tanggal 23 September 2003.
18
EU: Patten Says Rift Over Iraq Threatens EU Cohesion, Reconstruction Aid not Guaranteed,
http://www.rferl.org/nca/features/2003/03/12032003175541.asp, diakses pada tanggal 2
September 2003.
14

Berdasarkan latar belakang serta identifikasi masalah yang telah

disebutkan di atas maka penulis akan membatasi penelitian pada problema

kebijakan luar negeri dan keamanan, baik negara-negara anggota Uni Eropa

maupun Uni Eropa itu sendiri sebagai sebuah aktor Hubungan Internasional,

dalam hubungannya dengan rencana invasi Amerika Serikat ke Irak 2003.

Untuk menjadikan penelitian ini lebih fokus, peneliti memutuskan bahwa

negara-negara Uni Eropa yang akan diteliti adalah hanya negara-negara yang

menjadi aktor utama dalam krisis Irak, yaitu Inggris sebagai pendukung rencana

aksi militer terhadap Irak, serta Perancis dan Jerman sebagai pihak yang menolak

intervensi militer di luar mekanisme Perserikatan Bangsa-Bangsa..

Penulis memilih rentang waktu penelitian antara tahun 1991 sampai

tanggal 20 Maret 2003 dengan tujuan menelaah penelitian ini secara lebih

mendalam. Tahun 1991 dipilih karena merupakan tahun Perjanjian Maastricht

dicetuskan yang menandai terbentuknya tiga pilar utama Uni Eropa yaitu

penyatuan ekonomi, penyatuan politik, dan kerjasama politik luar negeri dan

keamanan bersama Eropa. Sementara itu dipilihnya tanggal 20 Maret 2003 karena

merupakan hari pertama dimulainya serangan pasukan koalisi ke Irak.

1.2.2 Perumusan Masalah

Berdasarkan pembatasan masalah yang telah diuraikan di atas, penulis

merumuskan pertanyaan penelitian sebagai berikut :


15

“ Apa Penyebab Kegagalan Uni Eropa dalam Menyatukan Posisi Bersama

Negara-negara Anggotanya Terhadap Rencana Invasi Amerika Serikat ke

Irak 2003? ”

1.3 Tujuan dan Kegunaan Penelitian

1.3.1 Tujuan Penelitian

Penelitian ini ditujukan untuk mengetahui serta dapat menjelaskan

penyebab gagalnya Uni Eropa menyatukan posisi bersama negara-negara

anggotanya terhadap rencana invasi Amerika Serikat ke Irak 2003.

1.3.2 Kegunaan Penelitian

Lebih lanjut penelitian ini diharapkan dapat menjadi suatu acuan bagi

penstudi ilmu Hubungan Internasional dalam mengetahui, memahami, dan

mejelaskan tentang integrasi politik di suatu kawasan. Dalam penelitian ini

kasusnya adalah krisis Irak yang menimbulkan pertentangan kebijakan luar negeri

dan keamanan di antara negara-negara anggota Uni Eropa

1.4 Kerangka Pemikiran

Dalam pemikiran kaum realis, manusia dikarakteristikkan memiliki hasrat

untuk saling berkompetisi. Manusia ingin untuk mengendalikan, bukan


16

dikendalikan. Keinginan untuk mengambil keuntungan atas pihak lain serta

menghindari adanya dominasi suatu pihak merupakan pandangan universal

pemikiran realisme. Pemikir realis abad ke-20, Hans Morgenthau mengatakan

bahwa setiap manusia selalu memiliki keinginan untuk berkuasa (will to power).19

Kaum realis memiliki asumsi mendasar bahwa politik dunia terbentang

pada suatu anarki internasional, yaitu suatu sistem tanpa otoritas tunggal, atau

tidak adanya pemerintahan dunia. Negara merupakan aktor utama dalam politik

dunia. Oleh sebab itu hubungan internasional pada dasarnya merupakan hubungan

antarnegara. Poin utama dari politik luar negeri realisme adalah untuk mencapai

dan mempertahankan kepentingan suatu negara dalam politik internasional.

Namun demikian kedudukan negara tidaklah seimbang, atau dengan kata lain

terdapat hirarki kekuasaan yang membedakan kedudukan suatu negara dengan

negara lain dalam sistem internasional. Negara-negara penting dalam politik dunia

adalah negara-negara yang memiliki kekuasaan dan kekuatan yang besar, atau

biasa disebut the great powers. Kaum realis memahami hubungan internasional

sebagai persaingan di antara the great powers demi mencapai dominasi dan

terciptanya keamanan.

Negara dipandang sebagai pelindung wilayah, masyarakat, serta nilai-nilai

dan cara hidupnya yang dianggap berharga dan berbeda dari negara lain.

Kenyataan bahwa semua negara harus berusaha untuk mencapai kepentingan

nasionalnya berarti bahwa negara dan pemerintahan lain tidak akan pernah dapat

bergantung pada negara lain. Seluruh perjanjian internasional hanya bersifat

19
Robert Jackson, Georg Sørensen, Introduction to International Relations, Oxford University
Press, New York, 1999, hlm. 68.
17

sementara sejauh negara yang bersangkutan masih ingin untuk mematuhinya. Hal

tersebut membuat perjanjian, konvensi, peraturan, hukum antarnegara dapat

dikesampingkan dikala terjadi konflik kepentingan di antara negara-negara.20

Dalam studi kasus ini, penulis mengidentifikasikan ada dua macam aktor

yang terlibat, yaitu aktor negara anggota Uni Eropa, serta Uni Eropa itu sendiri

yang dikategorikan menjadi aktor non negara atau dalam kasus ini tergolong

sebagai aktor global governance. Aktor negara akan dilihat melalui kacamata

realisme. Terminologi negara biasanya juga dikaitkan dengan terminologi negara-

bangsa, di mana dalam hal ini Couloumbis dan Wolfe mendefinisikannya sebagai:

“ bangsa merupakan konsep yang merujuk kepada identitas etnik dan kultur yang
sama, dimiliki oleh orang-orang tertentu. Sedangkan negara merupakan unit
politik yang didefinisikan menurut teritorial, populasi dan otonomi pemerintah,
yang secara efektif mengontrol wilayah dan penghuninya tanpa menghiraukan
homogenitas etnis. ”21

Aktor lainnya dalam penelitian ini adalah Uni Eropa yang akan dilihat

melalui teori neofungsionalisme sebagai bagian aliran pemikiran integrasi. Dalam

kasus ini Uni Eropa dikategorikan sebagai aktor global governance. Bila

disejajarkan dengan kategorisasi Organisasi Internasional, maka global

governance ini dapat dikatakan sebagai satu Organisasi Internasional yang

bersifat kompleks.22 Hal ini disebabkan dari sifat-sifat yang melekat di dalamnya.

Tidak seperti organisasi internasional pada umumnya, global governance

memiliki sifat supranasional yang relatif lebih nyata, di mana dalam UE dapat

20
Ibid., hlm. 69.
21
Theodore A. Couloumbis, James H. Wolfe, Pengantar Hubungan Internasional: Keadilan dan
Power, terj. Marcedes Marbun, , edisi ketiga, Abardin, Bandung, 1986, hlm. 66.
22
Maksudnya bersifat kompleks di sini adalah suatu organisasi internasional yang mempunyai
sifat baik sebagai organisasi internasional antarpemerintah maupun organisasi internasional non
pemerintah. Sehingga hal ini menjadi salah satu alasan mengapa Uni Eropa tidak dikategorikan
sebagai organisasi internasional semata, karena yang dapat berperan dalam UE ini tidak hanya dari
pihak pemerintah negara-negara anggota.
18

terbentuk suatu keputusan atau aturan-aturan praktis yang mengikat seluruh

anggotanya tanpa harus diratifikasi terlebih dahulu oleh seluruh pemerintah

negara-negara anggota.23

Di samping itu global governance juga menjalankan fungsi-fungsi yang

biasanya terdapat dalam pemerintah nasional. Uni Eropa sebagai satu institusi

memiliki lembaga-lembaga yang mempunyai fungsi-fungsi yang layaknya

terdapat dalam suatu pemerintahan nasional. Fungsi eksekutif UE dijalankan oleh

Commission dan European Council of Ministers, fungsi legislatif dijalankan oleh

European Parliament, fungsi yudikatif dijalankan oleh European Court of

Justice. Dengan kata lain institusi UE ini sudah seperti satu pemerintahan dalam

satu negara, dan sudah menjadi satu entitas supranasional. Struktur lembaga

tersebut memungkinkan terciptanya kerjasama internasional di antara sesama

negara anggota UE.

Menurut Joseph Grieco, kerjasama internasional didefinisikan sebagai:

“ ...the voluntary adjustment by states of their policies...manage their differences

and reach some mutually beneficial outcome”.24 Sementara itu kerjasama

internasional seperti yang terdapat dalam organisasi internasional merupakan

kerjasama yang telah diinstitusionalkan, dalam pengertian bahwa adanya perilaku

yang dilakukan secara berulang yang terorganisir secara formal maupun informal

dan merefleksikan sejumlah peraturan dan norma perilaku tertentu.25

23
Charles W. Kegley Jr., Eugene R. Wittkopf, World Politics: Trends and Transformation, 6th
ed., St. Martin Press, New York, 1997, hlm. 163.
24
Mark R. Amstutz, Op. Cit. hlm. 74.
25
Paul R. Viotti, Mark V. Kauppi, International Relations and World Politics: Security, Economy,
Identity, Prentice Hall, New Jersey, 1997, hlm. 187.
19

Uni Eropa merupakan contoh dari organisasi regional dengan kerjasama di

antara anggotanya yang saat ini dirasa paling efektif. Keefektifan Uni Eropa dapat

dilihat dari adanya integrasi, dalam artian meningkatnya interdependensi sosial,

politik, ekonomi dalam komunitas Eropa. Integrasi hanya dapat tercipta dengan

dibentuknya suatu struktur yang memiliki kewenangan untuk mempengaruhi dan

mengatur tindakan individu, kelompok, atau negara melalui prosedur dan hukum

yang mengikat anggotanya.26 Perbedaan pendapat dalam hal metode dan

pendekatan ke arah integrasi telah memunculkan beberapa aliran pemikiran.

Menurut aliran pemikiran federalis, integrasi dipandang dalam pengertian legal

dan institusional. Integrasi adalah hasil akhir, bukan suatu proses, yang bertujuan

menciptakan penyatuan politik di antara wilayah-wilayah yang semula bebas dan

berdaulat.

Aliran pemikiran kedua menerapkan pendekatan fungsionalisme. Integrasi

adalah suatu proses ujicoba terus menerus. Aliran yang lebih mengutamakan

integrasi sektor per sektor ini berpendapat bahwa di antara beberapa masyarakat

yang paling serasi sekalipun, tidak akan dapat mengintegrasikan semua fungsi-

fungsi umum secara bersamaan. Aliran pemikiran ketiga disebut neo-

fungsionalisme, dengan kelebihan mengkombinasikan model federalis dan

fuungsionalis. Integrasi internasional dilihat sebagai suatu proses di mana aktor-

aktor politik nasional dari berbagai negara diminta mengarahkan loyalitas,

harapan, dan kegiatan politik mereka ke institusi pusat baru dan lebih besar; yang

26
Mark R. Amstutz, Op. Cit. hlm. 79.
20

lembaga-lembaganya memiliki atau mengambil alih yurisdiksi yang semula

berada di tangan negara-bangsa.27

Proses integrasi Eropa Barat pada akhirnya menuju pada suatu integrasi

politik, yang merupakan konsekuensi logis yang tidak bisa dihindarkan sebagai

tujuan akhir dari masyarakat Eropa. Suatu integrasi politik membutuhkan adanya

suatu pergeseran loyalitas, harapan dan aktivitas politik dari negara-negara yang

berintegrasi kepada suatu pusat yang baru.28 Di dalam proses integrasi UE ini juga

terkandung pengertian akomodatif dan adaptif, di mana setiap negara anggota UE

pada akhirnya akan melakukan suatu penyesuaian – atau suatu adaptasi – pada

setiap kebijakan-kebijakan Eropa, meskipun kebijakan-kebijakan yang

dikeluarkan UE kadang-kadang bertentangan dengan kepentingan nasional yang

dipersepsikan suatu negara anggota.

Uni Eropa sebagai sebuah organisasi supranasional regional dipandang

sebagai aktor dalam Hubungan Internasional. Organisasi Internasional akhir-akhir

ini dianggap sebagai faktor penting dalam pembuatan kebijakan luar negeri

negara-bangsa. Pentingnya Organisasi Internasional dalam politik luar negeri

tidak hanya terletak pada peranannya dalam resolusi konflik, namun lebih dilihat

sebagai agen sosialisasi jangka panjang yang secara bertahap dapat membuat para

pembuat keputusan di dunia semakin responsif terhadap perlunya kesepahaman di

dunia internasional.29

27
Mohtar Mas’oed, Studi Hubungan Internasional: Tingkat Analisis dan Teorisasi, PAU Studi
Sosial UGM, Yogyakarta, 1989, hlm. 173-174.
28
Leon Linberg, Stuart Scheigold, Europe’s World Policy, Prentice Hall, New Jersey, 1971, hlm.
6.
29
Lloyd Jensen, Explaining Foreign Policy, Prentice Hall, New Jersey, 1982, hlm. 249.
21

Pada prinsipnya adalah lebih mudah untuk menggambarkan asumsi-

asumsi dan mekanisme pembuatan kebijakan luar negeri suatu negara-bangsa

yang berdaulat. Pembuatan kebijakan luar negeri dalam suatu institusi seperti

negara federal atau organisasi regional semacam Uni Eropa – pencapaian

kebijakan luar negeri dan keamanan bersama oleh negara tunggal yang harus

membagi aspek kedaulatan domestiknya untuk menyatukan kompetensi dalam

menyikapi lingkungan eksternal – adalah lebih kompleks.30

Kompleksitas pola hubungan yang memberi penekanan pada keterlibatan

negara pada forum internasional seperti yang terlihat pada Hubungan

Internasional di Eropa ternyata masih melibatkan aktor negara. Dalam kapasitas

ini negara mempunyai fungsi dan peran yang tetap penting dalam setiap zaman.

Secara formal, manifestasi fungsi internal dan eksternal sebuah negara dilakukan

oleh politik (atau kebijakan) luar negeri. Oleh karena itu politik luar negeri

merupakan bidang kajian utama dalam studi hubungan internasional.

Berbagai diskusi mengenai konsep politik luar negeri telah dilakukan,

namun politik luar negeri dapat didefinisikan sebagai “...explicit and implicit

actions of governmental officials designed to promote national interests beyond a

country’s territorial boundaries.”31 Politik luar negeri juga mengacu kepada

keterlibatan negara dalam aktivitas internasional dengan menggunakan sejumlah

tujuan, strategi, dan instrumen yang dipilih oleh para pembuat keputusan di suatu

negara.32

30
Christopher Hill (ed.), The Actors in Europe’s Foreign Policy, Routledge, London, 1996, hlm. 1.
31
Mark R. Amstutz, Op. Cit., hlm. 146.
32
Jerel A. Rosati, The Politics of United States Foreign Policy, Harcourt Brace Jovanovich,
Orlando, 1993, hlm. 2.
22

Dengan demikian dapat kita lihat adanya elemen-elemen dasar dalam

proses pembuatan suatu kebijakan luar negeri. Kepentingan nasional, keinginan

mendasar sebuah negara, menjadi pondasi bagi politik luar negeri. Kepentingan

nasional suatu negara berakar dari nilai-nilai dan cara pandang serta

mencerminkan karakter nasionalisme dan ideologi sebuah negara. Kepentingan

nasional tidak hanya penting sebagai panduan, namun juga menjadi dasar bagi

pembentukan tujuan nasional yang lebih konkret dan spesifik. Jika keamanan

nasional dan kesejahteraan adalah kepentingan nasional, maka peraturan

keimigrasian, pengembangan zona perdagangan regional dan perjuangan Hak

Azasi Manusia menggambarkan tujuan nasional yang hendak dicapai.

Strategi nasional merupakan cara-cara yang digunakan suatu negara

dalam mengimplementasikan politik luar negerinya. Agar lebih efektif, kebijakan

luar negeri harus dibuat berdasarkan tujuan yang realistis dan melihat pada

kemampuan riil negara tersebut. Strategi nasional merupakan proses di mana

negara mampu mengeksploitasi kapabilitas power serta berpikir secara lebih

kreatif dalam menggunakan sumber daya politik, ekonomi, dan militer untuk

mencapai tujuan yang diharapkan.33

Kepentingan nasional akhirnya akan bermuara pada perumusan politik

luar negeri. Seperti yang diungkapkan Mohtar Mas’oed bahwa konsep

kepentingan nasional sering digunakan sebagai pengukur kebehasilan politik luar

negeri suatu negara.34 Politik luar negeri dalam perumusannya sangat dipengaruhi

oleh aspek domestik dan internasional yang saling berinteraksi, atau bisa juga
33
Mark R. Amstutz, Op. Cit., hlm. 147.
34
Mohtar Mas’oed, Ilmu Hubungan Internasional: Disiplin dan Metodologi, LP3S, Jakarta, 1990,
hlm. 139.
23

dikatakan dipengaruhi oleh lingkungan internal dan eksternal. Muncul dua faktor

yang mempengaruhi politik luar negeri, yaitu:

 Kondisi domestik, yang merupakan kondisi dalam negeri yang

memerlukan tempat untuk tercapainya tujuan nasional, misalnya kebutuhan akan

rasa aman, kondisi sumber daya alam, ideologi yang dimiliki, dan sebagainya;

 Kondisi eksternal, yang merupakan kondisi yang muncul di luar batas

negara, misalnya nilai yang dimiliki oleh negara lain, perkembangan suatu negara

atau kawasan, sumber daya yang dimiliki oleh negara lain, kondisi keamanan

yang dimiliki negara lain, dan sebagainya.

Konsep politik luar negeri dipakai karena merupakan salah satu instrumen

yang digunakan suatu negara untuk memenuhi kebutuhannya dalam interaksi

dengan negara lain dalam Hubungan Internasional. Ada tiga konsepsi tentang

politik luar negeri berdasarkan pendapat James N. Rosenau, yaitu:

1. Sebagai suatu kumpulan orientasi umum;

Politik luar negeri merupakan pedoman bagi para pembuat keputusan

untuk menghadapi kondisi-kondisi eksternal yang menuntut pembuatan

keputusan dan tindakan berdasarkan keputusan tersebut. Hal-hal yang

termasuk dalam orientasi adalah sikap, persepsi, dan nilai-nilai yang

dijabarkan dari pengalaman sejarah, dan keadaan strategis yang

menentukan posisi negara dalam politik internasional. Hal ini

menggambarkan bagaimana negara-negara Uni Eropa bereaksi terhadap

kondisi eksternal yang muncul dari adanya rencana invasi Irak oleh

Amerika Serikat;
24

2. Sebagai suatu perangkat komitmen;

Merupakan seperangkat rencana dan komitmen yang dikembangkan oleh

para pembuat keputusan untuk membina dan mempertahankan situasi di

luar negeri yang sesuai dengan orientasi pokok suatu negara. Fase ini

sering disebut sebagai strategi keputusan, terdiri dari tujuan yang spesifik

dan alat-alat untuk mencapai tujuan yang dipakai untuk menjawab peluang

dan tantangan dari luar negeri. Maksudnya adalah pertimbangan-

pertimbangan yang muncul merupakan strategi untuk memperoleh

keuntungan bagi negara-negara Uni Eropa;

3. Sebagai suatu bentuk tindakan;

Dianggap sebagai tahap yang paling nyata berupa langkah-langkah

konkret yang diambil para pembuat keputusan yang berhubungan dengan

kejadian dan situasi di luar negeri. Disebut pula sebagai kelanjutan dari

penerjemahan orientasi umum dan pengembangan serta artikulasi dari

sasaran dan komitmen yang bersifat spesifik.35 Fase ini dapat dikatakan

sebagai perilaku eksternal suatu negara. Berkaitan dengan penelitian ini

adalah penolakan rencana invasi AS ke Irak oleh Perancis dan Jerman,

serta Inggris yang mendukung invasi.

Dari ketiga konsep di atas, yang mendukung penelitian ini adalah politik

luar negeri sebagai suatu bentuk tindakan, bahwa keputusan mendukung atau

menolak rencana invasi muncul karena adanya pertimbangan-pertimbangan yang

35
James N. Rosenau, Kenneth W. Thompson dan David Boyd, World Politics: An Introduction,
Collier MacMillan Publishing Company, London, 1976, hlm. 16-17.
25

merupakan strategi pembuatan kebijakan terhadap kondisi eksternal yang akan

memberikan keuntungan bagi masing-masing negara Uni Eropa.

Pertimbangan yang diambil sebagai suatu strategi juga tidak terlepas dari

persepsi ancaman yang dianut oleh negara-negara anggota UE. Dalam hal ini

persepsi ancaman (threat perceptions) merupakan proses yang kompleks dan

tidak mudah untuk didefinisikan. Persepsi ancaman sekaligus menjadi suatu

proses yang memisahkan sinyal dan reaksi, serta menggabungkan elemen-elemen

persepsi dan tindakan. Ada lima hal yang mempengaruhi persepsi ancaman.36

Pertama, dimensi struktural. Maksudnya yaitu mengacu pada tipe sistem politik,

struktur rezim, dan ideologi yang dianut oleh suatu negara. Kedua, sistem

geopolitik, yang mengacu pada luas negara dan lokasi geografisnya. Ketiga,

dimensi kesejarahan. Dalam hal ini sejarah atau pengalaman masa lalu menjadi

hal yang dapat mempengaruhi persepsi suatu negara akan ancaman. Keempat,

dimensi sosio-kultural, meliputi karakteristik masyarakatnya. Terakhir, dimensi

ekonomi, atau sistem ekonomi yang dianut oleh suatu negara.

Persepsi ancaman turut mempengaruhi kebijakan keamanan suatu negara

(national security policy). Dalam penelitian ini nantinya dapat dilihat bagaimana

kebijakan keamanan suatu negara bersinggungan dengan kebijakan luar negeri

dan kebijakan domestiknya yang tercermin dari kepentingan nasional. Keamanan

nasional itu sendiri merupakan suatu istilah yang sangat ambigu dan dapat berarti

hal yang berbeda bagi individu yang berbeda. Namun secara tradisional keamanan

36
Reading materials for Strategic Studies Course, compiled by Anak Agung Banyu Perwita, Ph.D,
Department of International Relations, Parahyangan Catholic University, Bandung.
26

nasional dapat diartikan sebagai perlindungan terhadap serangan militer

eksternal.37

Kebijakan keamanan nasional setidaknya memiliki dua perbedaan

mendasar dengan kebijakan luar negeri. Pertama, keamanan nasional memiliki

ruang lingkup yang lebih sempit dan hanya terfokus pada keamanan dan

keselamatan negara bangsa. Kedua, kebijakan keamanan nasional diprioritaskan

dalam menangani ancaman aktual dan potensial serta penggunaan kekuatan

militer. Namun demikian, seringkali kebijakan keamanan nasional bersinggungan

dengan kebijakan luar negeri, bahkan terkadang keduanya merupakan bagian

yang tak terpisahkan.38

Perlu diingat juga bahwa keamanan nasional tidaklah selalu berhubungan

dengan militer. Komponen militer hanya menjadi salah satu elemen yang

dilibatkan dalam kebijakan keamanan nasional. Konsep keamanan nasional

merupakan kombinasi yang kompleks dari tujuan-tujuan keamanan, persepsi

ancaman, bagaimana menghadapi ancaman tersebut, yang menghasilkan efek

domino terhadap nilai-nilai, prinsip, serta institusi, di mana kepentingan suatu

negara berbaur dengan kepentingan keamanan nasionalnya. Dalam mencapai

keamanan nasional yang dikehendaki, ada dua pendekatan yang dapat dilakukan.39

Pertama, negara dapat berkonsentrasi dalam memaksimalkan kekuatan militernya.

Kedua, negara-bangsa dapat berkonsentrasi dalam meningkatkan kerjasama di

37
Sam Sarkesian, US National Security: Policymakers, Processes and Politics, Westview Press,
Boulder, 1989, hlm. 8.
38
Ibid.
39
Frederic Pearson, The Global Spread Arms, Westview Press, Boulder, 1994, hlm. 15 dari bahan
perkuliahan Kajian Strategis oleh Anak Agung Banyu Perwita, Ph.D.
27

antara negara-negara demi meminimalisir bahaya dan ancaman yang mungkin

timbul.

1.5 Metode Penelitian dan Teknik Pengumpulan Data

Metode penelitian yang digunakan oleh penulis dalam penelitian ini

adalah metode kualitatif dengan jenis penelitian analisa deskriptif. Metode ini

bertujuan mendeskripsikan apa yang telah terjadi. Dalam hal ini bagaimana

kebijakan luar negeri dan keamanan negara-negara Uni Eropa dalam menyikapi

rencana invasi Amerika Serikat ke Irak bulan Maret 2003.

Dalam penelitian ini penulis menggunakan teknik pengumpulan data

sekunder melalui studi kepustakaan. Data yang digunakan penulis berasal dari

buku, jurnal, internet, dan media ensiklopedi elektronik interaktif yang relevan

dengan masalah yang akan dibahas.

BAB 2

UNI EROPA DAN COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY


28

2.1 Struktur Organisasi Uni Eropa

Uni Eropa merupakan organisasi supranasional yang dilengkapi lembaga-

lembaga yang menjalankan berbagai kebijakan dalam Uni Eropa. Masing-masing

lembaga memiliki peranan tersendiri dan berfrungsi seperti lembaga dalam suatu

pemerintahan negara. Struktur Uni Eropa dapat dilihat melalui sistem pilar (pillar

system). Negara-negara anggota Uni Eropa bekerjasama dalam 3 area, yang biasa

disebut sebagai pilar. Sebagai pusat dari sistem ini adalah pilar European

Community dengan fungsi supranasional yang bertanggung jawab atas prosedur

institusi dan legislatif serta institusi-institusi di dalamnya, seperti European

Commission, Council of Ministers, European Parliament, dan European Court of

Justice (ECJ).40 Pilar ini terhubung dengan dua pilar lainnya berdasarkan

kerjasama antar pemerintahan, yaitu Common Foreign and Security Policy

(CFSP) dan Justice and Home Affairs (JHA).41 Kedua pilar ini merupakan hasil

bentukan perjanjian Maastricht untuk mempererat kerjasama di tiga area tersebut.

Pilar CFSP dan JHA memiliki basis kerjasama antar pemerintahan, di

mana keputusan yang diambil haruslah berdasar mufakat. CFSP merupakan forum

atau wadah bagi diskusi-diskusi politik luar negeri, deklarasi bersama, dan aksi

bersama untuk menciptakan suatu kebijakan pertahanan dan keamanan Eropa.

CFSP sendiri akan dibahas pada akhir bab ini. Sementara itu JHA merupakan

pilar yang dibentuk untuk memperluas cakupan kerjasama antar negara-negara

anggota, terutama dalam menangani masalah-masalah kriminal, terutama

perdagangan narkoba, serta pelanggaran keimigrasian dan suaka politik.


40
The European Union’s Common Foreign and Security Policy, Office for Official Publications of
the European Communities, Luxembourg, 1996.
41
Derek W. Urwin, European Union. Microsoft Encarta Reference Library, 2003.
29

2.1.1 European Council

European Council (Dewan Uni Eropa) didirikan pada tanggal 10

Desember 1974 berdasarkan Artikel D dari Perjanjian Uni Eropa. Lembaga ini

secara rutin mengadakan pertemuan dengan frekuensi minimal dua kali setahun,

namun biasanya pertemuan berlangsung tiga kali setahun. European Council

beranggotakan kepala negara atau kepala pemerintahan negara-negara anggota,

ditambah Presiden European Commission, didukung oleh Menteri Luar Negeri

dan seorang anggota European Commission. Prosedur pengambilan keputusan

yang berlaku adalah melalui konsensus.

European Council memiliki pengaruh paling besar dalam proses integrasi

di Eropa Barat pada tahun 70-an, 80-an, dan awal 90-an. Institusi ini membawa

para pemimpin negara anggota menghasilkan keputusan-keputusan penting dalam

Single European Act (SEA) dan Perjanjian Uni Eropa.42 European Council

memiliki kebiasaan untuk membuat peraturan (hukum) yang mengikat negara-

negara anggotanya dan dapat langsung diterapkan. Selain itu juga dapat

mengeluarkan rekomendasi dan opini yang mengikat serta dapat menghasilkan

suatu kebijakan umum melalui resolusi. Council sekaligus mendefinisikan acuan

politik umum untuk Community dan Union, serta berperan penting dalam

kebijakan luar negeri dan keamanan bersama.

Council merupakan lembaga utama pengambilan keputusan, dan dalam

dewan ini pula disetujui perundingan yang berdasarkan usulan dari Commission.

Keputusan biasanya dapat diperoleh melalui jumlah suara terbesar, namun dalam

42
Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels, Europe From A to Z: Guide to European Integration,
Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 1997, hlm. 114.
30

beberapa bidang tertentu dituntut adanya kebulatan suara, seperti perpajakan,

penerimaan anggota baru, penetapan kebijakan bersama yang baru, serta

keputusan yang memiliki relevansi dengan kebijakan luar negeri dan keamanan

bersama.

2.1.2 European Parliament

Berdasarkan Artikel 137 -144, 158, dan 198b dari Perjanjian European

Community, European Parliament (Parlemen Eropa) didirikan dengan komposisi

626 anggota dari 15 negara anggota. Prosedur voting yang berlaku yaitu suara

terbanyak (majority).

Sejak tahun 1979, anggota parlemen dipilih secara langsung dengan sistem

keanggotaan berdasarkan bobot pentingnya negara. Lembaga ini dipimpin oleh

seorang ketua dan 12 wakil ketua yang dipilih dari negara anggota untuk masa

jabatan 30 bulan. Anggota parlemen (Member of European Parliaments; MEPs)

tidak duduk dan memilih sebagai kelompok nasional, tetapi sebagai kelompok

politik. Beberapa partai politik tansnasional Eropa terwakili di European

Parliament. Parliament bertindak sebagai wakil politik dari Community

memperdebatkan isu-isu dan mempertanyakan Commission untuk

menandatangani, mengubah, atau menolak anggaran tahunan Uni Eropa.

2.1.3 European Commission43

Tujuan didirikannya European Commission (Komisi Eropa) adalah untuk

menjamin pelaksanaan fungsi dan perkembangan pasar bersama (common

43
European Commission didirikan dengan dasar perjanjian : Artikel 155-163 (EC Treaty); dalam
konteks CFSP : Artikel J.5(3), J.6, J.7, J.8(3), J.9 (Treaty of European Union); dalam konteks
Justice and Home Affairs Cooperation : Artikel K.3(2), K.4(2), K.6 dan K.9 (Treaty of European
Union).
31

market), mewakili kepentingan Community, baik secara internal maupun

eksternal.

European Commission didirikan berdasarkan Perjanjian Paris (1951) dan

Perjanjian Roma (1958). Tugas lembaga ini adalah pembuat sekaligus pelaksana

kebijaksanaan. Pengusulan pembuatan undang-undang, tanggung jawab atas

administrasi, pengelolaan anggaran dan memastikan bahwa perjanjian maupun

keputusan lembaga dijalankan oleh para negara anggota merupakan tanggung

jawab European Commission. Commission sekaligus memastikan bahwa

peraturan dan persyaratan dari perjanjian-perjanjian diimplementasikan dan

diobservasikan.

Anggota komisi terdiri dari 20 anggota individu (masing-masing 2 orang

dari Perancis, Jerman, Inggris, Italia dan Spanyol, dan satu orang dari sisa negara

anggota) yang dipilih untuk 4 tahun dalam satu periode. Peran mereka adalah

untuk mengidentifikasikan masalah dan solusi Council of Ministers.

Commission dipercaya dalam mengimplementasikan kebijakan-kebijakan

umum dan mengusulkan cara-cara baru dalam melaksanakan upaya-upaya

Community. Masing-masing tugas ini memiliki sisi eksternal. Untuk

melaksanakan dua kebijakan utama Community – The Common Agricultural

Policy dan The Common Commercial Policy – tidak bisa dilaksanakan dengan

pola isolasi negara-negara anggota, dengan pertimbangan bahwa bisa saja terjadi

pertentangan dari masalah-masalah yang ada akibat persaingan subsidi ekspor dan

proteksi terselubung.44
44
Christopher Hill, The Foreign Policy of the European Community: Dream or Reality?, dalam
Foreign Policy in World Politics, Roy C. Macridis (ed.), Prentice Hall Inc., London, 1995, hlm.
108-142.
32

Dalam melaksanakan tugasnya, para anggota komisi wajib bebas

sepenuhnya dari pemerintahan nasional mereka dan hanya bertindak demi

kepentingan Uni Eropa, hanya parlemen yang memiliki hak untuk mensahkan

mosi kecaman. Setiap anggota komisi memiliki tanggung jawab bersama.

Commission juga merupakan katalisator Uni Eropa. Ia memiliki hak

tunggal inisiatif dalam bidang undang-undang (tercakup dalam Perjanjian Roma

sebagaimana direvisi oleh Perjanjian Maastricht) dan dapat mengarahkan dalam

setiap tingkat proses yang mendahului diberlakukannya suatu “peraturan Eropa”

yang baru. dalam bidang kerjasama antar pemerintahan komisi memiliki hak yang

sama seperti masing-masing negara anggota dalam hal pengajuan usulan.

European Commission juga sering dilihat sebagai badan eksekutif di

dalam struktur kelembagaan Uni Eropa. Hal ini dapat dilihat dari aktivitas

Commission di bidang peraturan untuk pelaksanaan pasal-pasal tertentu dari

perjanjian dan mengelola alokasi anggaran yang dimaksudkan bagi kegiatan Uni

Eropa. Bagian terbesar dari anggaran kegiatan meliputi: Dana Penuntun dan

Jaminan Pertanian Eropa, Dana Sosial Eropa, Dana Pembangunan Daerah Eropa

dan juga Dana Terpadu. Dalam melaksanakan tugas-tugas eksekutifnya,

Commission seringkali dituntut untuk meminta pendapat komite para pejabat dari

negara-negara anggota.

2.1.4 The Court of Justice and The Court of First Instance

Lembaga Majelis Peradilan di Uni Eropa yang memiliki tujuan mengawasi

pelaksanaan hukum ini dibentuk atas dasar Artikel 165-168 (EC Treaty) dan

Artikel L (Treaty of EU).


33

Majelis ini terdiri dari 13 orang hakim utama, masing-masing 1 dari setiap

negara anggota, dan 1 tambahan diambil dari masing-masing anggota dengan

sistem rotasi, dalam rangka membuat odd members. Mereka didominasi oleh

pemerintah nasional dan disetujui oleh Council of Ministers untuk jangka waktu 6

tahun. Kewajiban mereka adalah menginterpretasi dan melaksanakan perjanjian

Uni Eropa lainnya dengan dibantu 6 pengacara umum.

Sidang Majelis Peradilan adalah pengadilan tinggi Uni Eropa yang telah

memainkan peranan yang sangat penting dalam proses integrasi Eropa. Keputusan

dan penafsiran yang dihasilkan secara bertahap turut menciptakan undang-undang

Eropa yang dapat diterapkan di semua negara-negara anggota Uni Eropa.

2.1.5 Economic and Social Committee

Sebagai institusi yang mewakili kepentingan ekonomi dan sosial negara-

negara anggota Uni Eropa, Economic and Social Committee memiliki dasar

perjanjian Artikel 4(2) dan Artikel 193-198 dari EC Treaty.

Komite ini memiliki tugas mendiskusikan isu-isu yang beredar di kontinen

yang mempengaruhi masalah ekonomi dan sosial. Komite ini murni sebagai

advisory (pembantu), melobi komisi-komisi pada masalah-masalah yang sangat

penting, menciptakan forum di mana perusahaan-perusahaan, persatuan buruh dan

kelompok dapat melakukan tawar menawar secara transnasional. Common

Agricultural Policy merupakan salah satu area kebijakan komite yang harus

dikonsultasikan pada Council dan European Commission.

2.1.6 The Court of Auditors


34

Dengan dasar perjanjian Artikel 4, 188a-188c dan 206 EC Treaty, The

Court of Auditors memiliki komposisi 15 orang anggota, ditunjuk untuk jangka

waktu 6 tahun oleh Council dan bertugas setelah berkonsultasi dengan European

Parliament. Presidennya dipilih untuk masa waktu 3 tahun dan berkedudukan di

Luxembourg.45

Pada tahun 1977 lembaga ini mulai beroperasi dan bertugas untuk

mengawasi pengeluaran Uni Eropa dan diberi status lembaga melalui Perjanjian

Maastricht.

2.2 Strategi Integrasi Uni Eropa

Dalam proses integrasi Masyarakat Eropa terdapat 3 aspek dasar, yaitu

enlargement (perluasan), deepening (pendalaman), dan completion

(penyelesaian).

2.2.1 Enlargement

Istilah enlargement mengacu pada perluasan keanggotaan. Hingga saat ini

Uni Eropa telah melakukan perluasan keanggotaan sebanyak 4 kali, yaitu pada

tahun 1951 (ME6) yang beranggotakan Belanda, Belgia, Luxembourg, Perancis,

Jerman Barat dan Italia. Kemudian menjadi 9 negara pada tahun 1973 dengan

masuknya Inggris, Denmark, dan Irlandia (ME9). Pada tahun 1986, Yunani,

Portugal, dan Spanyol menambah keanggotaan menjadi 12 (ME12), dan yang

terakhir yaitu pada tahun 1995 dengan masuknya 3 negara lagi: Austria,

Finlandia, dan Swedia (ME15).

45
Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels, Op. Cit., hlm. 118.
35

Uni Eropa juga memiliki daya tarik tersendiri bagi negara-negara Eropa

Barat untuk bergabung. Hal tersebut dapat dilihat dari keinginan semua negara

European Free Trade Area (EFTA). Dalam Perjanjian Maastricht disebutkan

bahwa dengan menjadi anggota Uni Eropa mereka akan dapat mengeruk

keuntungan ekonomi lebih besar daripada sekedar terikat dalam kerjasama

ekonomi meskipun negara-negara EFTA memiliki prioritas dalam dalam

perdagangan bebas Uni Eropa.46

Dalam kebijakannya untuk menerima anggota baru, terdapat beberapa

faktor yang harus dipertimbangkan oleh Uni Eropa, antara lain faktor politik

(kualitas demokrasi dan sistem pemerintahan), faktor ekonomi, sosial kultural,

dan lebih penting lagi adalah faktor budget yang harus disediakan untuk anggaran

biaya Uni Eropa.

2.2.2 Deepening

Aspek kedua dari strategi pembangunan jangka panjang Uni Eropa adalah

deepening atau pendalaman. Yang dimaksud pendalaman adalah pembaruan

tugas, kewenangan, peran dan tanggung jawab yang lebih besar dan kuat pada

institusi-institusi di dalam Uni Eropa. Termasuk juga di dalam konsep deepening

adalah pendalaman di bidang kerjasama, sistem dan mekanisme birokrasi yang

kesemuanya itu bersumber pada penguatan birokrasi dalam institusi itu sendiri.

Hal ini tidak berarti bahwa sistem pendalaman kerjasama akan

memperpanjang mekanisme birokrasi karena di dalam konsep itu sendiri

terkandung juga makna simplikasi proses birokrasi dengan mempermudah

46
“Britain, Maastricht, and Europe”, Survey of Current Affairs, Vol. 22, No. 7, Agustus, 1992,
hlm. 195.
36

mekanisme pengambilan keputusan melalui syarat majority di berbagai jajaran

institusi Uni Eropa.

Berdasarkan konsep deepening ini, jangkauan keputusan dan segala

peraturan yang dibuat oleh institusi-institusi Uni Eropa memberikan akibat hukum

yang mengikat, baik bagi negara anggota maupun bagi institusi yang

bersangkutan. Dengan demikian keputusan-keputusan Uni Eropa terutama dalam

bentuk regulation and directive memiliki validitas hukum yang kuat sebagai suatu

produk kelembagaan.

Ide tentang pendalaman ini tidak dapat dipisahkan dari perluasan (baik

keanggotaan maupun kegiatan) karena setiap perluasan ynag dilakukan akan

berpengaruh langsung bagi implementasi konsep pendalaman. Makin banyak

jumlah anggota, semakin sulit menyepakati sistem pengambilan keputusan

mufakat bulat (unanimity). Salah satu contoh kesulitan dalam melaksanakan

konsep pendalaman ini daat dilihat dari kompleksnya usaha untuk mencapai

penyatuan moneter Eropa yang direalisasikan melalui pemberlakuan mata uang

tunggal Eropa yang dikenal dengan sebutan Euro.

2.2.3 Completion

Yang disebut completion dalam hal ini adalah batas penyelesaian suatu

program yang telah diagendakan dalam program integrasi Uni Eropa. Contohnya

adalah program penyatuan mata uang Eropa yang sudah direncanakan sejak tahun

1979, jika hingga tanggal 1 Januari 1997 pemberlakuan European Monetary Unit

(EMU) belum dapat dilaksanakan, maka tahun 1999 merupakan batas akhir untuk

memberlakukannya di semua negara Uni Eropa.


37

Completion dalam hal ini berkaitan erat dengan agenda integrasi.

Completion merupakan keputusan politik suatu negara untuk ikut serta dalam

program kerjasama internasional, namun pada kenyataannya masih banyak terjadi

penundaan pemberlakuan program yang antara lain disebabkan oleh kompleksitas

permasalahan yang harus dihadapi. Pada bagian inilah terletak sebagian

problematik sukses atau tidaknya Uni Eropa melakukan integrasi ekonomi,

politik, maupun sosial.

2.3 Mekanisme Pembuatan Kebijakan Uni Eropa

Uni Eropa sebagai sebuah institusi juga mengeluarkan berbagai macam

kebijakan, baik yang ditujukan kepada negara-negara anggotanya sendiri maupun

kepada negara-negara non-anggota. Dalam proses pengambilan keputusan atau

kebijakan tersebut, ada ketentuan-ketentuan yang menjadi dasar sehingga semua

negara anggota merasa bahwa keputusan yang ada adalah hasil kesepakatan

bersama.

Awal mula munculnya kebijakan-kebijakan Uni Eropa dapat dilihat dari

dua segi. Di satu sisi, kebijakan-kebijakan yang muncul dipengaruhi oleh sistem

internasional yang terjadi pasca perang dingin, yaitu dengan meningkatnya

kondisi interdependensi yang membawa negara-negara Eropa Barat akhirnya

mengalihkan kebijakan masing-masing negara kepada level yang lebih tinggi,

yaitu pada level supranasional untuk membentuk, mengatur, mengurus,

mendapatkan keuntungan, dan untuk menyongsong dunia yang lebih modern.47

47
Neill Nugent, The Government and Politics of the European Union, Duke University Press,
Durham, 1994, hlm. 244.
38

Di sisi lain yang lebih spesifik, dapat dilihat bahwa kebijakan-kebijakan

Uni Eropa dimunculkan oleh perjanjian-perjanjian yang akan menjadi kekuatan

hukum dari kebijakan-kebijakan selanjutnya. Sejak Single European Act (SEA)

mulai berlaku pada tahun 1987, terdapat dua aturan dalam pembuatan keputusan

atau perundang-undangan, yaitu the Consultation Procedure dan the Cooperation

Procedure.

2.3.1. The Consultation Procedure

Awal mula munculnya proposal perundang-undangan yaitu ketika ada

yang menyarankan agar Uni Eropa mengeluarkan tindakan terhadap sejumlah

masalah yang terjadi, bisa berasal dari Council atau dari Commission. Jika berasal

dari dari Commission, hal ini dikarenakan perannya sebagai badan formal yang

memiliki kewenangan untuk mengajukan proposal perundang-undangan, dan

tanggung jawabnya untuk kepentingan bersama. Sedangkan jika masalahnya

berasal dari Council, itu dikarenakan kekuatan politiknya, porsinya yang

berhubungan langsung dengan keinginan dalam negeri masing-masing negara

anggota. Selain itu, proposal perundang-undangan juga juga dapat berasal bukan

dari kedua institusi tersebut, namun kemungkinannya sangat kecil untuk terwujud

kecuali Commission merasa perlu untuk mengangkat isu tersebut untuk diajukan

sebagai rancangan proposal perundang-undangan.

Sebelum diwujudkan dalam suatu undang-undang, sebuah proposal harus

diperlihatkan terlebih dahulu kepada European Parliament untuk memberikan

opininya. Parliament memiliki wewenang untuk menunda proposal yang diajukan

sebelum diadopsi oleh Council. Jika amandemen disetujui dan diterima oleh
39

Commission, maka proposal tersebut akan dipertimbangkan oleh Council. Akan

tetapi bila beberapa dari seluruh amandemen yang diajukan tidak disetujui,

Parliament bisa mengembalikan proposal tersebut. Hal ini sangat berguna bagi

Parliament untuk berunding dan merupakan alat untuk menekan penundaan suatu

proposal.

2.3.2 The Cooperation Procedure

Pembuatan keputusan melalui prosedur ini dapat dilakukan dengan

berdasar pada Artikel 7 SEA dan diratifikasi di dalam Artikel 149 EEC Treaty.48

 European Parliament First Reading

Setelah komisi Eropa mempublikasikan proposalnya, Parliament

menganalisis opini atas isu yang dimunculkan. Prosesnya sama dengan

proses yang terjadi dalam menganalisis Consultation Procedure.

 Council First Reading

Setelah mengetahui opini Parliament, Council tidak langsung mengambil

keputusan akhir, tetapi diadopsi dahulu. Berbeda dengan Consultation

Procedure yang memerlukan suara bulat dari semua menteri.

 European Parliament Second Reading

Parliament memiliki waktu sekitar 3 bulan untuk menentukan langkah

terbaik yang harus diputuskan:

1. Setuju atas proposal kebijakan;

48
Ibid., hlm. 293.
40

2. Menolak dengan suara terbanyak dari seluruh anggota;

3. Mengajukan kerugian yang sekiranya dapat timbul sesuai dengan suara

terbanyak dari seluruh anggota;

4. Dapat memilih atau tidak sama sekali melakukan langkah-langkah

seperti yang disebukan di atas.

 Council Second Reading

Dalam hal ini tergantung dari bagaimana European Parliament Second

Reading dalam mengambil keputusan:

5. Parliament setuju, Council dapat mengadopsinya sebagai perundang-

undangan Uni Eropa;

6. Parliament menolak, Council mengadopsinya hanya sekitar 3 bulan,

tergantung dari ada atau tidaknya opini baru;

7. Bila menghitung kerugian-kerugian yang akan ditimbulkan,

Commission harus memilih untuk dijadikan amandemen. Apabila

semua amandemen disetujui, maka harus langsung diberikan pada

Council. Apabila tidak ada tindakan selama sekitar 3 bulan, maka

proposal tersebut dianggap tidak akan diadopsi;

8. Apabila tidak ada langkah yang diambil oleh Parliament, maka

Council bisa langsung mengadopsinya.

2.4 Common Foreign and Security Policy (CFSP)

Kebijakan Luar Negeri dan Keamanan Bersama atau Common Foreign

and Security Policy (CFSP) adalah suatu sistem kerjasama antara sesama negara-

negara anggota Uni Eropa dalam setiap hubungan politik internasional. Kebijakan
41

ini juga merupakan sarana yang sangat penting untuk melindungi kepentingan

nasional negara-negara anggota di dalam era interdependensi global ini.49 Dasar

pendirian CFSP dapat ditemukan dalam Maastricht Treaty Artikel B dan C

tentang tujuan, kerangka kerja institusi tunggal, ketetapan akhir, serta empat

deklarasi yang termuat dalam Maastricht Treaty.

Saat ini CFSP tidak saja dipandang sebagai perangkat institusional semata,

namun juga memiliki dimensi output. Proses pembuatan keputusan di dalam

CFSP mampu menghasilkan kebijakan. Kepentingan dan pemikiran politik

diterjemahkan menjadi tindakan, memperjelas tujuan politik dan bagaimana untuk

mencapainya.50 Setiap negara memiliki kepentingan yang berbeda-beda dan pada

akhirnya menghasilkan politik luar negeri yang berbeda pula, sehingga nantinya

akan membahayakan kelangsungan Uni Eropa itu sendiri. Dengan adanya

kerjasama di bidang politik ini, negara-negara anggota Uni Eropa berharap akan

memperbesar kapabilitas power negara mereka sendiri dan Uni Eropa secara

umum dan juga akan meningkatkan kekuatan nasional mereka apabila berhadapan

dengan negara-negara besar lainnya.51

Negara-negara anggota Uni Eropa melihat bahwa kerjasama dalam bidang

politik akan memperbesar kekuatan Uni Eropa di dunia internasional karena

didukung oleh kapabilitas nasional negara-negara anggota. Instrumen yang

digunakan oleh Uni Eropa dalam kerjasama bidang politik ini adalah Common

Foreign and Security Policy. Ancaman-ancaman serta tuntutan baru yang muncul

49
Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels, Op. Cit., hlm. 41.
50
Knud Erik Jørgensen, Making the CFSP Work, dalam The Institutions of the European Union,
John Peterson, Michael Shackleton (ed.), Oxford University Press, New York, 2002, hlm. 211.
51
Christopher Hill, William Wallace, Introduction: Actors and Actions, dalam The Actors in
Europe’s Foreign Policy, Christopher Hill (ed.), Routledge, London, 1996, hlm. 2.
42

seiring berakhirnya Perang Dingin, re-unifikasi Jerman, serta jatuhnya Yugoslavia

lama memaksa para pemimpin negara-negara Eropa untuk melengkapi diri dengan

sumber daya seperti CFSP. Sasaran dari CFSP seperti yang tertuang dalam Artikel

J.1(2) Perjanjian Amsterdam adalah52:

1. Menjaga common values dan kepentingan fundamental dan independensi

Uni Eropa;

2. Memperkuat keamanan Uni Eropa;

3. Menciptakan perdamaian dan memperkuat keamanan internasional;

4. Mempromosikan kerjasama internasional;

5. Mengkonsolidasikan demokrasi, hukum, serta penghormatan terhadap hak

azasi manusia.

CFSP juga tertuang dalam Artikel 2 dari pandangan umum EU Treaty,

yang menjelaskan bahwa salah satu tujuan Uni Eropa adalah:

“to assert its identity on the international scene, in particular through the
implementation of a common foreign and security policy including the
progressive framing of a common defence policy, which might lead to a
common defence...”53
Perjanjian tersebut juga mengidentifikasikan beberapa cara yang seharusnya

dilakukan negara-negara anggota agar tujuan-tujuan fundamental tersebut dapat

tercapai54:

1. Mendefinisikan prinsip-prinsip dan garis besar kebijakan luar negeri dan

keamanan bersama yang dibuat oleh Dewan Eropa;

52
The European Union and The World: Europe on the Move, Office for Official Publications of
the European Communities, Luxembourg, 2001, hlm. 33.
53
The Common Foreign and Security Policy: Introduction,
http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/r00001.htm, diakses pada tanggal 8 November 2003.
54
http://europa.eu.int/comm/external_relations/iraq/intro/council200303.htm, diakses pada tanggal
9 September 2003.
43

2. Menentukan strategi umum.55 Instrumen ini diperkenalkan melalui

perjanjian Amsterdam dan mengatur keseluruhan pedoman kebijakan bagi

kegiatan-kegiatan individual negara. Setiap strategi menyebutkan tujuan,

masa berlaku, serta sumber daya apa saja yang perlu disediakan oleh Uni

Eropa dan negara-negara anggota. Strategi umum menjadi acuan kerangka

kerja bagi setiap tindakan di bawah tiga pilar Uni Eropa, yang menjamin

kelangsungan konsistensi dalam hubungan eksternal Uni Eropa. Hingga

pertengahan 2001 tercatat ada 3 strategi umum yang telah diadopsi oleh

European Council di Rusia, Ukraina, Mediterania, dan proses perdamaian di

Timur Tengah.

3. Mengadopsi Joint Actions dan Common Positions. Hal ini berarti setiap

negara anggota dalam menghadapi suatu permasalahan harus bertindak

sesuai posisi dan aksi tertentu, yang ditetapkan oleh General Affairs

Council di CFSP.56 Istilah yang hanya terdapat di Uni Eropa ini dapat

diterjemahkan sebagai instrumen yang secara legal mengikat yang

diperkenalkan melalui Perjanjian Maastricht. Instrumen ini secara spesifik

mengatur tentang prosedur pembuatan keputusan, serta memungkinkan

55
The ‘common strategy’ is one of the new foreign policy instruments introduced by the Treaty of
Amsterdam. Common strategies are adopted unanimously by the European Council ‘in areas
where member states have major common interests’. They are at the top of the hierarchy of
instruments in the sense that, once the European Council has adopted a common strategy, the
Council can adopt decisions, common actions, or common positions by means of qualified
majority voting.
56
Generally, common positions are declaratory statements -saying something as opposed to doing
something- directed towards the areas of the world where Europe has ‘special interests’.
Nevertheless, when the Council adopts common positions, member states are formally more
committed to the Euro-level policy and, hence, more constrained in national policy-making, than
than they ever were under EPC. Joint actions are operational actions with financial means. Since
1993, the Council has adopted more than 100 joint actions.
44

untuk dilakukannya ‘a qualified majority voting’ dalam menangani isu

tertentu.57

Struktur CFSP itu sendiri di satu sisi sangat tersentralisasi sementara di

sisi lain terdesentralisasi. Dikatakan tersentralisasi karena proses pembuatan

keputusan dilakukan melalui Council, sedangkan desentralisasi karena

pemerintahan negara-negara anggota memainkan peranan yang sangat penting

dalam pembuatan kebijakan. Negara-negara anggota - atau lebih tepatnya menteri

luar negeri negara-negara anggota - secara langsung terlibat dalam proses kerja di

dalam CFSP. Setiap negara anggota memiliki hak untuk mempengaruhi setiap

fase yang harus dijalani dalam pembuatan kebijakan: setting agenda, pembuatan

kebijakan, pembuatan keputusan, dan implementasi. Dengan menandatangani

Maastricht Treaty, setiap negara anggota secara legal terikat untuk ‘give active

and unconditional support to the implementation’ dari kebijakan bersama; untuk

‘ensure that their national policies conform to the common positions’; serta untuk

‘undertake to uphold the joint actions’.58

Pusat dari pembuat keputusan di CFSP adalah General Affairs Council

(GAC), yang dipimpin oleh seorang Presiden dengan sistem rotasi. Pembuatan

suatu kebijakan dipersiapkan oleh Sekretaris Jenderal Council, dengan dibantu

Coreper, the Political Committee, dan sebuah working group yang beranggotakan

ahli dari negara-negara anggota. Dari sinilah kemudian prosesnya dapat menyebar

ke institusi-institusi lain di dalam struktur Uni Eropa.

57
Knud Erik Jørgensen, Op. Cit., hlm. 218.
58
Ibid., hlm. 217.
45

Untuk mencapai keharmonisan serta mencegah kontradiksi antara kegiatan

Community dan kegiatan antarpemerintahan, dalam Artikel 3 dari EU Treaty

disebutkan bahwa:

“The Union shall ensure (...) the consistency of its external activities as a
whole in the context of its external relations, security, economic and
development policies. The Council and the Commission shall be responsible
for ensuring such consistency. They shall assure the implementation of these
policies, each in accordance with its respective powers”.59

Hal tersebut ditindak lanjuti oleh Artikel 301 EC Treaty dengan

mengkombinasikan pilar pertama dan ketiga Uni Eropa yang memungkinkan

Council untuk menerapkan sanksi ekonomi bagi pihak yang melanggar

kesepakatan atau kebijakan Uni Eropa.

2.4.1 Peran European Commission dalam Proses CFSP

European Commission terkait penuh dengan pekerjaan yang dilakukan

oleh CFSP. European Commission, seperti layaknya negara anggota, dapat

merujuk pada Council menyangkut pertanyaan yang berhubungan dengan CFSP

serta dapat mengajukan proposal kepada Council, walaupun Commission dalam

kapasitasnya di dalam EC tidak memiliki hak untuk berbuat demikian.

Commission juga dapat meminta Presiden untuk mengadakan pertemuan khusus

dan mengusulkan agar menjalankan kebijakan. Commission juga

mengimplementasikan anggaran CFSP (di bawah anggaran EC) termasuk melalui

proposal keuangan.

European Commission terkait penuh dengan perkembangan common

European Security and Defense Policy (ESDP), dan berpartisipasi serta

memberikan kontribusi berdasarkan kompetensi yang digariskan melalui


59
The Common Foreign and Security Policy: Introduction,
http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/r00001.htm, diakses pada tanggal 8 November 2003.
46

perjanjian. Commission bertanggung jawab atas sejumlah kebijakan eksternal Uni

Eropa, seperti di bidang perdagangan. Commission juga memikul tanggung jawab

atas kegiatan EC di bidang kemanusiaan, bantuan pembangunan, rehabilitasi dan

rekonstruksi serta menerapkan aturan sanksi.

Council dan Commission bertanggung jawab untuk memastikan tindakan

eksternal Uni Eropa sebagai suatu keseluruhan, di dalam konteks hubungan

eksternal, keamanan, ekonomi, dan kebijakan pembangunan.

2.4.2 Peran Institusi Lain dalam Proses CFSP

Ada sejumlah aktor atau badan yang berbeda yang terlibat di dalam

elaborasi dan implementasi CFSP:

 European Council

Kepala negara dan kepala pemerintahan serta presiden Commission

bertemu setidaknya sekali dalam 6 bulan untuk menyusun prioritas-

prioritas serta memberi pedoman umum bagi kebijakan-kebijakan Uni

Eropa termasuk CFSP. European Council menetapkan prinsip-prinsip

serta pedoman umum CFSP, dan mengadopsi strategi umum.

 Council of Ministers

Menteri-menteri luar negeri Uni Eropa dan Komisaris Uni Eropa untuk

Hubungan Eksternal bertemu di dalam General Council setidaknya sekali

dalam sebulan. Mereka memutuskan isu-isu hubungan eksternal, termasuk

CFSP. Konsultasi kebijakan eksternal ini mengacu pada common positiona

dan joint actions yang implementasi politiknya ditujukan terutama kepada


47

Presiden yang berkuasa. Pelaksanaan dan implementasi tindakan bersama

yang berkaitan dengan anggaran diawasi oleh European Commission.

 The Presidency of the Council

The Presidency of the Council memegang peranan vital di dalam struktur

organisasi dan tindakan institusi, khususnya sebagai kekuatan utama

dalam legislatif dan proses pembuatan keputusan. The Presidency of the

Council mengorganisir dan mengatur pertemuan serta mencari pemecahan

yang dapat menyelesaikan kesulitan. Ini adalah peran kunci dalam CFSP

yang keputusannya diambil secara mufakat. Dewan memegang kursi

kepresidenan selama 6 bulan bergantian dengan negara anggota lainnya,

menurut urutan yang tidak ditentukan. Kepresidenan dibantu oleh

Sekretariat Dewan, dan sejak Amsterdam Treaty dibantu oleh perwakilan

Sekretaris Jenderal.

 European Parliament

Berdasarkan Maastricht Treaty, peran Parliament terhadap pilar CFSP dan

juga JHA hanya sebatas konsultasi. Namun demikian Parliament terus

diberi informasi dan dimintai pendapat mengenai orientasi luas dan

pilihan-pilihan luas di bidang CFSP.

Amsterdam Treaty kemudian memperkenalkan struktur-struktur serta peran-peran

yang baru:

 The High Representative

Amsterdam treaty memperkenalkan jabatan baru seorang High

Representative (HR) di common foreign and security policy. Jabatan ini


48

menyatu dengan Dewan Sekretaris Jenderal. HR membantu Council dalam

hal yang berhubungan dengan CFSP, secara khusus melalui kontribusi

perumusan, persiapan dan implementasi kebijakan, dan apabila

memungkinkan bertindak atas nama Council atas permintaan Presiden

melalui pembicaraan dengan negara ketiga. HR membantu Presiden dalam

perwakilan eksternal Uni Eropa dan membantu Council dalam

implementasi kebijakan CFSP. Pada bulan Oktober 1999, Javier Solana

Madariaga, mantan Menteri Luar Negeri Spanyol dan Sekretaris Jenderal

NATO, menjadi orang pertama yang memegang jabatan tersebut untuk

periode lima tahun.60 Bersama-sama dengan Commission dan negara

anggota, ia bertugas memastikan kelangsungan dan efisiensi dari politik

luar negeri Uni Eropa.

 A Policy Planning and Early warning Unit

A Policy Planning and Early Warning Unit dibentuk di dalam Sekretariat

Dewan. Mandatnya termasuk memonitor, menganalisis, serta membantu

pembangunan dan event-event internasional, termasuk peringatan awal

mengenai potensi krisis. A Policy Planning and Early Warning Unit

menyusun pilihan-pilihan kebijakan yang mungkin terdiri dari

rekomendasi-rekomendasi serta strategi-strategi bagi presentasi Council di

bawah tanggung jawab Presidency. Commission mendukung seorang

anggota staf policy unit. HR juga dibantu oleh Sekretariat Dewan.

Sementara itu struktur-struktur CFSP dalam level tinggi adalah sebagai berikut61:

60
The European Union and The World: Europe on the Move, Office for Official Publications of
the European Communities, Luxembourg, 2001, hlm. 34.
49

 Committee of Permanent Representative

Dikenal juga sebagai ‘Coreper’. Duta-duta besar negara-negara anggota

Uni Eropa dan Komisi Deputi Sekretaris Jenderal bertemu setidaknya

seminggu sekali untuk mempersiapkan pertemuan-pertemuan dan

keputusan-keputusan Council, termasuk yang berhubungan dengan

General Council dan CFSP.

 Political and Security Committee (PSC)

PSC adalah suatu elemen penting yang menghubungkan antara CFSP

dengan rencana penciptaan ESDP. Dengan menunda ratifikasi Perjanjian

Nice yang dengan jelas menyatukan fungsi komite politik dan PSC,

terdapat kemungkinan untuk menarik PSC ke level Political Director. PSC

memiliki peran sentral dalam pemberian arti dan tindak lanjut Uni Eropa

terhadap suatu krisis. PSC terdiri dari wakil-wakil negara pada tingkat

duta besar, ditempatkan dalam kerangka kerja Perwakilan Tetap Negara-

negara Anggota. Commission terkait penuh dengan PSC melalui

perwakilannya.

PSC mempersiapkan rekomendasi-rekomendasi untuk fungsi mendatang

CFSP, termasuk ESDP dan menangani perkembangan isu harian, termasuk

juga persiapan aspek-aspek CFSP dalam General Council. Lebih jauh lagi,

di dalam sebuah krisis, PSC adalah Dewan yang menangani situasi krisis

dan memeriksa semua opsi yang dapat dipertimbangkan sebagai respon

Uni Eropa di dalam kerangka kerja institusional tunggal dan tanpa

61
http://europa.eu.int/comm/external_relations/cfsp/intro/index.htm, diakses pada tanggal 9
September 2003.
50

prasangka terhadap proses pengambilan keputusan serta implementasi

prosedur masing-masing pilar.

 Jaringan European Correspondents di semua negara anggota dan

Commission mengkoordinasikan kegiatan sehari-hari CFSP dan

mempersiapkan pertemuan PSC dan poin-poin CFSP dari General

Council dan European Council. Mereka menjalin hubungan perhari

terhadap isu-isu CFSP via jaringan telex Coreu (Correspondence

européenne) yang memperbolehkan pertukaran pesan antara negara-negara

anggota, sekretariat, dan Commission.

 Grup Relex Councellors memeriksa aspek-aspek institusional, legal, dan

finansial dari proposal yang dibuat di dalam CFSP. Relex Councellors

mempersiapkan pekerjaan Coreper dalam joint actions dan memastikan

konsistensi antar pilar. European Commission adalah anggota aktif grup

ini.

 CFSP Working Group

Kelompok kerja ini terdiri atas para ahli dari negara-negara anggota Uni

Eropa dan pertemuan Commission sepanjang batas geografis (misalnya

Asia, Afrika, Amerika Latin) dan batas fungsional (isu-isu PBB, obat-

obatan terlarang, terorisme) untuk mengelaborasi dokumen kebijakan dan

pilihan-pilihan yang dapat dipilih sebagai bahan pertimbangan CFSP.


51

BAB 3

GAMBARAN UMUM KEBIJAKAN LUAR NEGERI JERMAN,


PERANCIS, DAN INGGRIS

3.1 Jerman

Di awal 90-an seiring berakhirnya Perang dingin dan terciptanya

reunifikasi di antara dua Jerman (Barat dan Timur), hubungan antara Jerman dan

Perancis telah mengubah pola yang sebelumnya renggang menjadi kedekatan


52

Franco-German yang lebih bersahabat.62 Pasca reunifikasi juga ditandai

normalisasi dalam politik luar negeri Jerman yang dapat dilihat dari munculnya

keinginan dan itikad dari para politisi generasi baru Jerman yang lebih terbuka

kepada dunia luar termasuk dalam menyuarakan kepentingan nasionalnya.63

Keterbukaan Jerman juga dapat dilihat dari tawaran ‘unique relationship’ antara

Jerman dengan Amerika Serikat yang diajukan oleh mantan Presiden AS Bill

Clinton pada tanggal 1 Juli 1994.

Menyusul diterimanya tawaran untuk membantu misi militer penjaga

perdamaian oleh Federal Constitution Court (lembaga legislatif di Jerman), untuk

pertama kalinya Presiden Perancis saat itu François Mitterand mengundang 294th

Panzergrenadier-batallion dari Jerman untuk turut melakukan konvoy di Champs-

Élysées pada perayaan hari Bastilles tanggal 14 Juli 1994.. Hal tersebut sekaligus

menunjukkan penerimaan kembali peran Jerman dalam perpolitikan dunia di

mana Jerman saat ini memainkan posisi yang secara strategis benar-benar baru.64

3.1.1 Kepentingan Nasional dan Strategi Politik Luar Negeri Jerman

Jerman saat ini berada pada tahap di mana keinginan untuk

mempertahankan partner internasionalnya dengan menjadi ‘a good European’

serta untuk melindungi eksistensinya dengan bernaung di bawah kerangka Eropa

sebagai pencegah munculnya gerakan ultra-nasionalis pasca reunifikasi, terutama

jika melihat kuatnya kepentingan Jerman di kawasan timur Eropa. Jerman merasa

62
Stanley Hoffman, Towards a Common European Foreign and Security Policy, dalam Journal of
Common Market Studies, Vol. 38, No. 2, Blackwell Publishers Ltd., Oxford, Juni 2000, hlm. 191.
63
Christian Schweiger, The Impact of the Iraq Crisis on British-German Relations, Derby, 2003,
hlm. 6-7, http://www.psa.ac.uk/cps/2003/christian%20schweiger.pdf, diakses pada tanggal 19
Desember 2003.
64
Reinhardt Rummel, Germany’s Role in the CFSP: ‘Normalitat’ or ‘Sonderweg’? dalam The
Actors in Europe’s Foreign Policy, Christopher Hill (ed.), Routledge, London, 1996, hlm. 40.
53

bahwa saat ini sangatlah penting untuk menggalang partner internasional yang

dapat saling mengerti dan berbagi kepentingan dengan Jerman.65 Sejak

kembalinya politik luar negeri Jerman ke jalur yang benar pasca reunifikasi,

kedudukan Jerman menjadi sejajar dengan partner-partner internasionalnya di

level Eropa. Jerman kini memfokuskan kepentingannya pada promosi kerjasama

multilateral dan resolusi konflik.66

Karena Jerman terletak tepat di jantung benua Eropa, maka secara

otomatis Jerman menjadi pemain penting dalam proses enlargement Uni Eropa di

kawasan Eropa Timur, yang diharapkan akan menyatukan kembali benua Eropa

yang sempat terpecah akibat konfrontasi antar ideologi semasa perang dingin.

Negara-negara Eropa serta Amerika Serikat berharap Jerman akan mengemban

tanggung jawab dalam hal menjaga stabilitas pertahanan dan keamanan di benua

Eropa.67 Jika melihat pada posisi geopolitik Jerman, tidaklah mengherankan

apabila Jerman lebih memiliki kepentingan di kawasan Eropa Tengah dan Timur

jika dibandingkan dengan kawasan Afrika Utara, Timur Tengah, maupun

kawasan-kawasan lainnya di dunia.68

Dalam suatu pidato di Humbolt University Berlin bulan Mei 2000,

Menteri Luar Negeri Jerman Joschka Fischer menyampaikan semacam proposal

yang mencerminkan kepentingan Jerman akan reformasi institusional di Eropa.

Pada pidatonya Fischer menyampaikan pandangan federalisnya terhadap masa

depan Uni Eropa, berdasarkan aktivitas European Parliament serta Pemerintahan

65
Stanley Hoffman, Op. Cit., hlm. 193-4.
66
Christian Schweiger, Op. Cit., hlm. 6.
67
Ibid., hlm. 6-7.
68
Reinhardt Rummel, Op. Cit. hlm. 52.
54

Eropa yang mencerminkan kekuaaan legislatif dan eksekutif dalam suatu negara

federal. Ia juga mengusulkan agar dibentuk suatu perjanjian konstitusional sebagai

basis kerangka kerja Uni Eropa secara federal, yang akan mempertegas pemisahan

kekuasaan antara level Eropa dan level nasional. Menurut Fischer, Eropa yang

federal hanya akan sukses terbentuk jika didasari atas pembagian kedaulatan yang

tegas antara Eropa dan negara-bangsa.69

Kepentingan utama Jerman saat ini adalah sejauh mana kesiapan mereka

dan negara-negara partner Eropa untuk menerima Uni Eropa yang lebih besar

serta mengembangkan kesatuan Eropa yang lebih efisien. Jerman tidak lagi

memiliki kepentingan dalam permainan power politics di dunia internasional,

namun lebih kepada bagaimana harus menyikapi tantangan-tantangan yang lebih

besar dan beragam dalam setiap agenda internasional, seperti masalah-masalah

overpopulasi, polusi, manajemen konflik global, kontrol senjata pemusnah massal,

transformasi Eropa Timur, sampai pencegahan terjadinya benturan antar

kebudayaan.

3.1.2 Jerman dan Integrasi Uni Eropa

Setelah berakhirnya perang dingin dan seiring perubahan pola kebijakan

luar negeri, Jerman merasa bahwa sudah saatnya untuk lepas dari pengaruh

Amerika Serikat. Jerman sat ini lebih memilih untuk memainkan strategi ganda, di

mana prioritas utama yaitu melaksanakan aktivitas melalui kerangka Uni Eropa.

Namun jika ternyata dalam jangka waktu tertentu mengalami kebuntuan, Jerman

akan dengan mudah bekerjasama dengan kelompok-kelompok yang lebih kecil

atau dengan partner lain dari luar Uni Eropa. Strategi diplomasi Jerman ini
69
Ibid., hlm. 8-9.
55

kemudian dikenal dengan istilah ‘changing partners in the diplomatic dance’.

Mantan Menlu Jerman Klaus Kinkel pada suatu kesempatan pernah mengatakan

bahwa aktivitas unilateral sama sekali tidak memiliki masa depan. Begitu pula

dengan yang dikatakan mantan Menteri Pertahanan Volker Ruhe yang

menambahkan bahwa Jerman harus menghindari strategi politik dan partner yang

tidak bisa mengikuti perkembangan jaman. Pemikiran Ruhe ini didasari atas

pemikirannya yang menyebutkan bahwa tidak ada satupun negara di dalam Uni

Eropa yang dapat berjalan sendiri-sendiri. Pemikiran eksklusif tentang balance of

power hanya akan membawa politik global kembali ke masa lalu. Ia juga

menambahkan Jerman tidak akan menggunakan konsep ‘independensi’ selama

menyangkut masalah-masalah kebijakan luar negeri Jerman.

Gerhard Schröder dalam pidato pada pengangkatan dirinya sebagai

Kanselir bulan November 1998 mengutarakan prioritas pemerintahannya untuk

melakukan reformasi di tubuh Uni Eropa yang diharapkan akan meningkatkan

kemampuan politis Uni Eropa dalam mengambil tindakan serta memperkuat

legitimasi demokratis Uni Eropa.70 Jerman melihat gagasan Uni Eropa yang

federal merupakan suatu struktur yang efektif untuk menyatukan kepentingan-

kepentingan yang sangat beragam dari berbagai level yang berbeda dalam suatu

sistem politik. Bagi Jerman konsep Eropa federal tidak dilihat sebagai usaha untuk

menciptakan Eropa yang supranasional, tapi lebih sebagai usaha untuk

mengorganisir kebutuhan akan kerjasama di berbagai bidang dengan lebih efektif.

Dalam pernyataan resminya pada EU Summit di Laeken bulan Desember

2001, Schröder mengatakan bahwa Jerman menginginkan Eropa yang federal


70
Christian Schweiger, Op. Cit., hlm. 8-9.
56

didasari atas prinsip-prinsip subsidiarity71, termasuk pemisahan kekuasaan yang

jelas antara Uni Eropa dan tingkat nasional.72 Pemerintah Jerman tidak

mengharapkan terjadinya transfer sistem politik ke Uni Eropa, tapi ingin untuk

berkompromi dengan negara-negara yang memiliki tradisi konstitusi yang lebih

tersentralisasi, seperti Inggris.

Jerman juga mengusulkan suatu cara untuk memisahkan antara politik luar

negeri nasional dengan politik luar negeri Uni Eropa melalui rancangan perjanjian

konstitusional tertulis yang akan membuat Uni Eropa lebih transparan dalam

menentukan pemisahan kekuasaan yang sangat jelas antara institusi-institusi di

dalam Uni Eropa dengan level nasional dari negara-negara anggota. Oleh sebab

itu pada tahun 1993 para diplomat Jerman memperkenalkan ide untuk

menciptakan institusi CFSP yang lebih kuat dan menguntungkan bagi semua

pihak, suatu konsep yang menggabungkan sejumlah kriteria untuk kerjasama dan

koordinasi yang lebih baik daripada PBB, CSCE, WEU, NATO, maupun

European Council menyangkut pencegahan konflik dan penanganan manajemen

krisis.73

CFSP Uni Eropa sangat bergantung pada pandangan umum dan kebijakan-

kebijakan yang sangat luas, bukan sekedar pandangan atau pengaruh satu negara

anggota semata. Jerman, sebagai negara terbesar di antara 15 negara pastinya

memiliki pengaruh di banyak sektor dari keterlibatan CFSP dalam hubungan

71
Menurut Encarta Dictionary Tools, subsidiarity diartikan sebagai ‘prinsip pembagian kekuasaan
politik kepada unit-unit terkecil dari suatu sistem pemerintahan’.
72
Christian Schweiger, Op. Cit., hlm. 11-12.
73
Reinhardt Rummel, Op. Cit., hlm. 56.
57

internasional. Namun di luar itu, ambisi, kepentingan, dan nilai-nilai Jerman

ternyata sama sekali tidak mendominasi agenda eksternal Uni Eropa.

Saat ini di banyak bidang Jerman lebih memilih untuk berperan sebagai

kontributor yang loyal dan pendukung daripada sebagai pemain di garis depan.

Jerman kini lebih banyak terlibat dalam isu-isu non-militer. Keterlibatan mereka

dalam aktivitas militer lebih banyak dikonsentrasikan kepada arms control

daripada armed intervention. Implementasi dan penghormatan terhadap nilai-nilai

Hak Azasi Manusia merupakan salah satu bidang di mana Jerman berusaha untuk

memperkuat profil internasionalnya.

3.1.3 Persepsi Ancaman dan Kebijakan Keamanan Nasional Jerman

Berdasarkan posisi politik Jerman sebagai integrasionis, serta ketertarikan

Jerman terhadap permasalahan di kawasan Eropa Tengah dan Timur dapat kita

lihat bahwa Jerman mempersepsikan bahwa ancaman yang mungkin terjadi dalam

arena global saat ini adalah ancaman terhadap proses integrasi Uni Eropa. Jerman

juga kini lebih memilih untuk aktif dalam area-area yang secara tradisi

membutuhkan partisipasi internasional seperti bantuan kemanusiaan, mediasi

konflik, maupun bantuan politik, teknik dan keuangan.74

Dalam pandangan yang lebih jauh, pemerintah Jerman juga berpendapat

bahwa dewasa ini tidak ada satupun institusi keamanan yang sanggup beroperasi

sendirian dan dianggap mampu untuk menanggulangi konflik dengan kekerasan.

Jerman beranggapan bahwa dalam menanggulangi ancaman-ancaman saat ini

dibutuhkan adanya kerjasama multilateral antara negara-negara dan institusi-

institusi keamanan seperti NATO dan Dewan Keamanan PBB. Oleh sebab itu di
74
Ibid., hlm. 54.
58

dalam German Basic Law tercantum bahwa Jerman tidak menghendaki adanya

suatu intervensi militer sepihak, namun lebih kepada misi penjaga perdamaian

multilateral. Konsekwensinya Jerman akan menolak untuk menerjunkan angkatan

bersenjatanya kecuali untuk membantu pertahanan kawasan yang termasuk dalam

wewenang NATO.

Dalam menyikapi masalah-masalah konflik dan manajemen penanganan

krisis terlihat bahwa Jerman menunjukkan semacam penolakan untuk terlibat pada

kasus-kasus yang melibatkan kekuatan bersenjata. Namun demikian pada tanggal

1 Juli 1994 Federal Constitutional Court menegaskan bahwa Jerman sebenarnya

tidak keberatan untuk mengirimkan pasukannya menuju medan pertempuran

selama hal tersebut mendapat mandat resmi dari Perserikatan Bangsa-Bangsa.75

Dalam Buku Putih Pertahanan Jerman yang dikeluarkan tahun 1994,

dikatakan bahwa menurut Jerman cara yang peling efektif dalam menciptakan

stabilitas kawasan adalah melalui dukungan terhadap penegakan demokrasi di

kawasan Eropa Tengah dan Timur serta menciptakan kondisi bagi ekonomi pasar

yang kompetitif. Hal ini merupakan lanhkah awal yang harus dilakukan negara-

negara di kawasan tersebut agar dapat memperdekat jarak dengan Eropa Barat.76

Pasukan bersenjata Jerman akan tetap memainkan peran dalam struktur

militer Aliansi Atlantik Utara yang terintegrasi serta telah dilakukan reformasi

untuk menjamin terciptanya keamanan dan stabilitas di Eropa. Menurut Jerman

dalam Buku Putih Pertahanannya, integrasi dan kerjasama merupakan batu

pijakan demi terciptanya suatu konsep stabilitas Eropa. Bersama dengan Perancis
75
Ibid., hlm. 53.
76
Kata Pengantar oleh Kanselir Jerman Dr. Helmut Kohl dalam Buku Putih Pertahanan Jerman
1994, http://www.resdal.org/Archivo/alem-fword1.htm, diakses pada tanggal 20 Maret 2004.
59

dan negara Eropa lainnya, Departemen Pertahanan Jerman berupaya dalam

membangun suatu sistem pertahanan Eropa.77

3.2 Perancis

Perancis dikenal sebagai negara yang memiliki catatan bagus dalam

dukungannya terhadap segala upaya penegakkan nilai-nilai demokrasi di banyak

negara. Dengan tradisi demokrasi yang mengakar dengan kuat, diplomasi yang

sangat berpengaruh dan dinamis, serta perekonomian yang sangat sehat, Perancis

berhasil memposisikan diri dalam memberikan dukungan dan penyebaran

demokrasi di seluruh dunia.

Negeri ini merupakan tempat kelahiran konsep ‘liberté, egalité, dan

fraternité’, di mana pemerintahan pusat berperan sebagai pelindung nilai-nilai

demokrasi. Bagi Perancis modern, prinsip pemerintahan yang demokratis lebih

dari sekedar pemikiran abstrak, namun secara luas dipandang sebagai suatu

konsep yang konkret tentang bagaimana menciptakan keharmonisan dan

perdamaian di antara sesama negara Eropa serta menjamin kesinambungan peran

Perancis dalam politik global.78

Integrasi Eropa menjadi dasar implementasi politik luar negeri tradisional

Perancis. Berakhirnya perang dingin secara tidak langsung telah menurunkan

derajat kepentingan Perancis dalam perpolitikan dunia.79 Saat ini ketika Perancis
77
Kata Pengantar oleh Menteri Pertahanan Jerman Volker Ruhe dalam Buku Putih Pertahanan
Jerman 1994, http://www.resdal.org/Archivo/alem-fword2.htm, diakses pada tanggal 20 Maret
2004.
78
France, Defending Democracy: A Global Survey of Foreign Policy Trend 1992-2002,
Democracy Coalition Project, hlm. 1, http://www.demcoalition.org/pdf/France.pdf, diakses pada
tanggal 15 Maret 2004.
79
Lukas Pachta, France: Driving Force of the EU Common Foreign and Security Policy?, hlm. 6-
7, http://www.europeum.org/en/Analyses/France_Lukas_Pachta.pdf, diakses pada tanggal 23
60

merasa kesulitan untuk mendapatkan otonomi politik luar negeri dan keamanan,

terutama dalam menghadapi kekuatan AS, Eropa memainkan peranan penting

dalam usaha Perancis dalam mengembalikan status super-power serta meraih

kembali independensi yang sempat terlepas.

3.2.1 Kepentingan Nasional, Tujuan, Prinsip serta Prioritas Politik Luar

Negeri Perancis

Semenjak abad ke-18, sejumlah tujuan politik luar negeri telah mewarnai

hubungan internasional Perancis. Yang pertama adalah kebijakan kedaulatan

wilayah di Eropa; yang kedua yaitu kebijakan status-quo di Eropa atau balance of

power; ketiga, kebijakan untuk mempertahankan imperium Perancis, dalam segala

macam bentuk; serta yang terakhir adalah upaya pencapaian status kekuatan

dunia. Konsep kebijakan status-quo di Eropa menurut Perancis berarti tidak boleh

ada satu kekuatan nasional yang mendominasi kawasan Eropa, serta keinginan

Perancis untuk menjadi pelindung bagi sejumlah negara kecil di Eropa dan

berperan sebagai penengah demi mempertahankan posisinya di Eropa.80

Perancis telah sejak lama menjadi motor dalam integrasi UE, terutama

yang menyangkut aspek politik dari integrasi. Perancis juga merupakan aktor

yang paling aktif dalam perpolitikan dan pembuatan kebijakan UE. Sejak tahun

1950-an, Perancis telah melihat proses integrasi Eropa sebagai sarana penting

pencapaian kepentingan nasional dan tujuan politik luar negeri, di mana Perancis

memfokuskan diri pada masalah-masalah penghormatan terhadap Hak Azasi

Manusia, prinsip-prinsip demokrasi, kedaulatan suatu negara, hukum

Desember 2003.
80
Roy C. Macridis, French Foreign Policy: The Quest for Rank, dalam Foreign Policy in World
Politics, Roy C. Macridis (ed.), Prentice Hall, London, 1995, hlm. 35.
61

internasional, pencegahan konflik dan perang, serta penggalangan kerjasama antar

negara dan bangsa.81

Perancis merupakan negara yang menghargai nilai-nilai kemerdekaan

dengan sangat tinggi, suatu prinsip yang mengilhami politik luar negeri Jenderal

besar Perancis Charles de Gaulle selama periode 1960-an. Semangat yang sama

juga mendasari sejumlah inisiatif diplomasi Perancis yang dapat dikatakan

spektakuler, terutama di kawasan Timur Tengah dan Asia, yang menunjukkan

bahwa Perancis benar-benar memiliki kontrol dalam menganalisis situasi dan

menentukan pilihan-pilihan politik luar negeri. Prinsip-prinsip independensi ini

terus dipegang teguh oleh Perancis selama beberapa dekade terakhir dan tidak

menunjukkan tanda-tanda penyimpangan jalur.

Meskipun Perancis sangat menjunjung nilai-nilai independensi, mereka

tidak melupakan segala upaya dalam menggalang rasa solidaritas antar negara.

Sejak tahun 1945, konstruksi Eropa menjadi prioritas politik luar negeri Perancis.

Ambisi serta prinsip Perancis tersebut terus berlanjut setelah era perang dingin

berakhir, dan berhasil membentuk sejumlah tujuan utama politik luar negeri

Perancis, yaitu mencapai tingkat integrasi Eropa yang diinginkan demi

memperkuat pemerintahan yang demokratis, menjaga stabilitas dan kemakmuran

di benua Eropa, serta menciptakan kemajuan di bidang perdamaian, demokrasi

dan pembangunan komunitas internasional.82 Hingga saat ini de Gaulle,

Pompidou, Giscard d’Estaing, Mitterand dan Chirac secara konsisten bekerja

81
Lukas Pachta, Op. Cit., hlm. 3-6.
82
http://www.france.diplomatie.fr/france/gb/politiq/01.html, diakses pada tanggal 24 Maret 2004.
62

untuk menciptakan struktur Eropa yang kokoh dan mengembangkannya menjadi

kekuatan ekonomi dan forum politik yang dihormati.

Begitu besar pengaruh Charles de Gaulle dalam kehidupan politik

Perancis, di mana ia berhasil menggariskan kepentingan utama Perancis yaitu

terciptanya keamanan di Eropa, serta mencegah munculnya kekuatan baru yang

mendominasi kawasan Timur Tengah, Afrika, serta beberapa kawasan di dunia di

mana bendera Perancis berkibar.83 Seperti halnya de Gaulle, para pemimpin

Perancis saat ni memandang Perancis sebagai sebuah negara yang sangat

istimewa, baik secara politis maupun kebudayaan, yang telah berperan dalam

penyebaran nilai-nilai peradaban dan kemerdekaan. Keunikan serta perasaan

superioritas kebudayaan membuat bangsa Perancis merasa harus diistimewakan

dari kebudayaan lain, terutama kebudayaan yang baru muncul seperti Amerika.84

Oleh karena itu Perancis kini memainkan peran sebagai sebuah negeri yang

sedang menjalankan misi melindungi nilai-nilai Perancis dengan mempromosikan

UE sebagai satu-satunya organisasi yang memiliki kapabilitas dalam menghadapi

Amerikanisasi.

Dalam pembukaan salah satu pidatonya di tahun 1986, Presiden Perancis

saat itu, François Mitterand, menyatakan bahwa fokus politik luar negeri meliputi

sejumlah pemikiran yang sederhana: kemerdekaan nasional, keseimbangan antara

beberapa kekuatan militer besar, konstruksi Eropa, hak untuk menentukan nasib

sendiri, pembangunan di negara-negara dunia ketiga. Prinsip tersebut sekaligus

menjadi dasar kepentingan Perancis untuk mempertahankan independensinya di

83
Roy C. Macridis, Op. Cit., hlm. 3.
84
Ibid., hlm. 52.
63

dunia internasional, sementara di saat yang bersamaan juga berusaha untuk

memajukan solidaritas regional dan internasional. Hal ini menunjukkan komitmen

Perancis dalam upayanya memperkuat komunitas Eropa yang juga didasari oleh

filosofi umum mantan Menteri Luar Negeri Perancis Claude Cheysson yang

menjadi basis bagi pola baru kebijakan luar negeri Perancis, yaitu bahwa Perancis

tidaklah memiliki politik luar negeri selain translasi politik dalam negeri kepada

lingkungan eksternal, serta integrasi prioritas dan kebutuhan internal ke dalam

politik internasional.85 Filosofi ini menunjukkan bahwa Perancis berharap dapat

memenuhi kepentingan nasionalnya melalui integrasi politik, dalam hal ini

melalui UE. Integrasi Eropa juga diharap memberi pilihan-pilihan bagi politik luar

negeri Perancis yang didukung oleh negara tetangga Eropa, serta Perancis akan

memberikan dukungannya terhadap komunitas Eropa sehingga dapat menjadi

perpanjangan tangan kebijakan-kebijakan nasional Perancis.86 Di samping segala

kelebihannya, Perancis menyadari bahwa UE masih memiliki beberapa

kekurangan yang harus dibenahi. Oleh karena itulah Perancis berpendapat bahwa

negara-negara Eropa harus saling membantu terutama ketika salah satu dari

mereka sedang menghadapi suatu permasalahan.87

Sebagai salah satu negara tertua di Eropa, pencetus Universal Declaration

of Human Rights, serta anggota tetap Dewan Keamanan PBB, Perancis

mengklaim dirinya sebagai negara yang berpengaruh dalam hubungan

internasional. Perancis secara aktif mengembangkan kedekatannya dengan

85
Françoise de la Serre, France: The Impact of François Mitterand, dalam The Actors in Europe’s
Foreign Policy, Christopher Hill (ed.), Routledge, London, 1996, hlm. 20.
86
Ibid., hlm. 21.
87
Ibid., hlm. 23.
64

kawasan Afrika, Timur Tengah, dan Asia serta mengumandangkan kampanye

bagi pembangunan hubungan Utara-Selatan, terutama pembangunan di negara

sedang berkembang. Aktivitas Perancis yang sepenuhnya mendukung demokrasi

dan perdamaian di seluruh dunia membuktikan komitmen pada konsep revolusi

1789 ‘Liberté, Egalité, Fraternité’.88

Perancis sangat aktif dalam hal pengembangan nilai-nilai demokrasi

melalui kombinasi program-program bilateral serta keikutsertaan mereka dalam

berbagai organisasi internasional. Keikutsertaan Perancis dalam sejumlah

organisasi internasional tersebut tidak terlepas dari prioritas de Gaulle yaitu

mengembalikan posisi penting Perancis dalam politik internasional. Perancis telah

menjadi anggota tetap Dewan Keamanan PBB sejak pertama kali didirikan, oleh

karenanya Perancis memiliki posisi yang sangat kuat dalam menentukan prioritas-

prioritas serta program-program PBB. Perancis merupakan negara terbesar

keempat dalam hal kontribusinya terhadap badan utama dan pendukung loyal

setiap operasi penjaga perdamaian PBB. Perancis juga membantu

terselenggaranya pertemuan tahunan rutin kelompok G-7 serta sukses menduduki

posisi-posisi penting dalam sejumlah organisasi-organisasi internasional penting

di dunia. Termasuk di dalamnya IMF, Organization for Economic Cooperation

and Development (OECD), European Bank for Reconstruction and Development

(EBRD), serta sekretariat European Council. Perancis sekaligus bagian tak

terpisahkan dari NATO, terlibat dalam seluruh operasi militer, terutama yang

terjadi di kawasan Balkan.89


88
http://www.france.diplomatie.fr/france/gb/politiq/01.html, diakses pada tanggal 24 Maret 2004.
89
France, Defending Democracy: A Global Survey of Foreign Policy Trend 1992-2002,
Democracy Coalition Project, hlm. 3, http://www.demcoalition.org/pdf/France.pdf, diakses pada
65

Politik luar negeri Perancis sejak tahun 1992 dapat dikarakteristikkan

sebagai politik luar negeri yang sangat berhati-hati dalam mengeluarkan kebijakan

dengan didasari kepentingan nasionalnya, tanpa keluar dari jalur perekonomian

dan strategi tradisional. Secara umum Perancis terus berupaya untuk memperkuat

perekonomian global dan memperbesar pengaruh politik UE serta perannya dalam

membangun pertahanan Eropa, yang sering dipandang sebagai usaha untuk

menandingi hegemoni AS. Perancis juga terus memperkuat kerjasama Franco-

German serta pengembangan ESDP sebagai pondasi bagi setiap usaha memajukan

demokrasi dan keamanan di Eropa.90

3.2.2 Perancis dan Integrasi Uni Eropa

Perancis dan Jerman memainkan peranan penting dalam setiap tahap

integrasi Eropa. Seperti diutarakan oleh Jenderal de Gaulle dan Kanselir

Adenauer, Eropa tidak akan pernah dapat terwujud tanpa rekonsiliasi antara

Perancis dan Jerman. Usaha untuk mendekatkan kedua negara pasca PD II

dimulai saat ditandatanganinya Élysée Treaty tanggal 23 Januari 1963. Perjanjian

tersebut memungkinkan terselenggaranya pertemuan Franco-German dua kali

dalam setahun, pertemuan antar menteri luar negeri tiap tiga bulan sekali, serta

pertemuan rutin membahas masalah-masalah pertahanan, pendidikan, dan juga

youth affairs. Empat dekade sejak dimulainya ikatan Franco-German, hubungan

tanggal 15 Maret 2004.


90
Ibid., hlm. 1-2.
66

unik kedua negara telah menghasilkan sejumlah kerjasama yang sukses dalam

harmonisasi isu-isu yang terjadi di benua Eropa.91

Namun demikian Perancis tidak terlalu sependapat dengan usulan Jerman

akan pembentukan federasi Eropa. Di satu sisi Jacques Chirac mendukung usulan

pemikiran dibentuknya suatu konstitusi UE dalam pidatonya di German

Bundestag (Dewan Federal Jerman) pada bulan Juni 2000, namun ia tidak

sepenuhnya setuju atas prospek federasi Eropa.92 Reaksi Perancis tersebut

menguak kontradiksi lama dalam kebijakan Eropa Perancis, yaitu di satu sisi

Perancis menginginkan Eropa yang kuat, namun di sisi yang lain Eropa juga

dilihat sebagai sarana untuk mengembangkan segenap ambisi nasional mereka.

Perancis merupakan negara yang melakukan aktivitas-aktivitas

internasional UE sebagai kendaraan politik demi mencapai tujuan-tujuan yang tak

dapat dicapai sendirian, serta berguna sebagai pelengkap bagi segenap usaha

Perancis pada level nasional. Kehadiran UE menjadi sangat berguna bagi Perancis

ketika pengaruh Perancis mulai melemah dan meningkatnya hegemoni AS, serta

ketika kerjasama ekonomi dan investasi tidak bisa hanya dilakukan oleh

kerjasama bilateral semata.93 Pengaruh de Gaulle sangat dirasakan ketika Perancis

selalu berupaya untuk meningkatkan otonomi Eropa lepas dari bayang-bayang

AS. Pasca perang dingin ditandai dengan hasrat Perancis untuk kembali menjadi

91
http://www.france.diplomatie.fr/france/gb/politiq/03_2.html, diakses pada tanggal 24 Maret
2004.
92
Kirsty Hughes, et al., France, Germany and the UK in the Convention: Common Interests or
Pulling in Different Directions?, EPIN Working Paper no. VII, Brussels, Juli 2003, hlm. 2.
93
Kirsten Flynn, European Security: French and UK Perspectives, The EU Policy Network, hlm.
3, http://www.eupolicynetwork.org.uk/research/flynn2.pdf, diakses pada tanggal 24 Maret 2004.
67

negara yang sangat berpengaruh, yang menurut Perancis hanya dapat diperoleh

melalui aksi kolektif terutama dengan sesama negara-negara Eropa.94

3.2.3 Persepsi Ancaman dan Kebijakan Keamanan Nasional Perancis

Dilihat dari sudut pandang kesejarahan, posisi geografi, kemampuan

ekonomi dan rasa tanggung jawab internasional, Perancis selalu menunjukkan

ketertarikan atas segala kebijakan pertahanan dan keamanan. Di samping tetap

menjaga komitmennya akan prinsip independensi nasional serta kebutuhan untuk

mempertahankan kepentingan nasional di dunia internasional dan nilai-nilai

demokrasinya, Perancis secara konsisten mengadaptasi perubahan-perubahan

global terhadap kebijakan pertahanan dan disarmament.

Publikasi buku putih pertahanan pemerintahan Perancis di tahun 1994,

reformasi angkatan bersenjata pada tahun 1996 serta ditetapkannya hukum yang

mengatur program militer sejak tahun 1997 memungkinkan Perancis untuk

melakukan perubahan tujuan-tujuan nasional mereka serta sarana untuk

mencapainya sesuai dengan keadaan yang ada.95 Perubahan-perubahan tersebut

meliputi tiga dimensi, yaitu tentang konsep dari keamanan, pendekatan kerjasama

keamanan secara institusional, serta persepsi peranan Perancis dalam sistem

keamanan Eropa.96

Pada tahun tahun 1996, pemerintahan Chirac kembali mengeluarkan buku

putih pertahanan. Panduan baru ini menegaskan prioritas akan persenjataan nuklir

serta menetapkan empat tujuan kebijakan utama, yaitu pengembangan angkatan

94
Stanley Hoffman, Op. Cit., hlm. 192.
95
http://www.france.diplomatie.fr/france/gb/politiq/08.html, diakses pada tanggal 24 Maret
96
Lisbeth Aggestam, Europe Puissance: French Influence and European Independence, dalam
Redefining Security?: The Role of the European Union in European Security Structures, Helene
Sjursen, ARENA report, No. 7, 2000, hlm. 67-82.
68

bersenjata Perancis yang profesional, mempertkuat struktur militer dengan basis

Uni Eropa dan mengembangkan basis industri militer, terus memodernisasi

peralatan dan perlengkapan militer, serta mengurangi anggaran produksi militer

hingga 30 persen dalam jangka waktu enam tahun.97 Terpilihnya Chirac sekaligus

menandai terjadinya sejumlah perubahan kebijakan keamanan dengan keluarnya

hukum program militer yang baru untuk periode 1997-2000. 98

Saat ini kebijakan pertahanan Perancis terfokus pada tiga tujuan yang

spesifik. Pertama, pertahanan kepentingan-kepentingan strategis dan vital dari

segala kemungkinan ancaman, di mana kepentingan-kepentingan strategis

Perancis difokuskan pada penjagaan perdamaian di dalam Eropa, di wilayah yang

berdekatan seperti Timur Tengah dan Mediterania, serta daerah yang dapat

memberikan keuntungan bagi aktivitas ekonomi Perancis. Kedua, pengembangan

Eropa, menjamin kestabilan internasional, termasuk menciptakan identitas

pertahanan Eropa. Terakhir, implementasi kebijakan pertahanan yang

komprehensif yang tidak dibatasi oleh ruang lingkup militer dan strategis semata,

namun mencakup seluruh aktivitas nasional.99

Di kawasan Timur Tengah, Perancis menjadi pendukung vokal terciptanya

proses perdamaian Arab-Israel, terutama saat konferensi Madrid tahun 1991.

Peancis sangat mendukung berdirinya negara Palestina dan penarikan mundur

Israel dari daerah yang didudukinya. Menyadari arti pentingnya perjanjian

perdamaian yang komprehensif, Perancis sepenuhnya mendukung proses


97
European Diversification and Defense Market Guide, U.S Department of Commerce, 1997,
http://www.doc-bxa.bmpcoe.org/iddma-guides-europe.html, diakses pada tanggal 7 April 2004.
98
Jolyon Howorth, France, dalam The European Union and National Defence Policy, Jolyon
Howorth, Anand Menon (ed.), Routledge, London, 1997, hlm. 23-48.
99
French Ministry of Defense, La Defense Nationale,
http://www.defense.gouv.fr/def_natio/anglais/why.html, diakses pada tanggal 7 April 2004.
69

perdamamain dengan terlibat dalam proses-proses perdamaian multilateral

menyangkut kawasan tersebut.100 Kepentingan Perancis di bidang keamanan tidak

terlihat secara signifikan atas pembangunan di kawasan Eropa Tengah dan

Timur.101

Sejak tahun 1990-an, Perancis secara konsep mengganti istilah ‘defence’

(pertahanan) dengan ‘security’ (keamanan) dengan alasan lebih dapat menjamin

terciptanya stabilitas, Dan pencapaian tujuan keamanan tersebut paling baik jika

difasilitasi secara kolektif.102 Sebagai salah satu dari lima kekuatan nuklir di dunia

– bersama AS, Inggris, Rusia dan Cina – Perancis menjaga kesinambungan

kekuatannya dengan mendukung pelarangan ujicoba nuklir serta berkomitmen

dalam arms control dan disarmament.103

Sebuah transformasi yang radikal telah tercipta dalam kebijakan

pertahanan dan keamanan Perancis. Legitimasi atas kebijakan ini didasari oleh

kemampuan angkatan bersenjata Perancis yang kuat dan independen untuk

melindungi segenap warga negaranya. Di masa 1990-an terjadi perubahan konsep

keamanan di mana multilateralisme menjadi elemen penting pendekatan

keamanan nasional Perancis.104

3.3 Inggris

100
France, Defending Democracy: A Global Survey of Foreign Policy Trend 1992-2002,
Democracy Coalition Project, hlm. 3-4, http://www.demcoalition.org/pdf/France.pdf, diakses pada
tanggal 15 Maret 2004.
101
Peter Schmidt, Germany, France, and NATO, 1994,
http://www.carlisle.army.mil/ssi/pubs/1994/nato/nato.pdf, diakses pada tanggal 22 Maret 2004.
102
Kirsten Flynn, Op. Cit., hlm. 2.
103
http://www.france.diplomatie.fr/france/gb/politiq/08.html, diakses pada tanggal 24 Maret 2004.
104
http://www.arena.uio.no/publications/wp01_4.htm, diakses pada tanggal 7 April 2004
70

Sepanjang sejarahnya, Inggris tidak melihat dirinya sebagai sebuah

kekuatan di benua Eropa, tapi fokus mereka lebih kepada kepentingan-

kepentingan Inggris di dunia secara global.105 Untuk mencapainya, politik luar

negeri Inggris secara tradisional berusaha untuk mencegah munculnya kekuatan

tunggal maupun kelompok-kelompok kekuatan yang mendominasi benua Eropa

dengan cara menjaga keseimbangan kekuatan (militer) di kawasan tersebut.

Konsep balance of power di Eropa ini membawa Inggris senantiasa melakukan

pergantian dukungan terhadap blok yang lebih lemah maupun pihak yang dapat

membantu tercapainya kepentingan-kepentingan Inggris. Namun demikian dari

perspektif Inggris dapat dilihat bahwa untuk mempertahankan kebijakan demi

mencapai kepentingan, Inggris menggunakan kekuatan eksternal, dalam hal ini

Amerika Serikat.

Seiring berakhirnya perang dingin, banyak pihak yang melihat bahwa

kebijakan Inggris tradisional tersebut mulai ditinggalkan, jika melihat mulai

menurunnya ancaman dari Uni Soviet, mundurnya AS secara perlahan dari Eropa,

serta tidak adanya kemungkinan kekuatan tunggal yang akan mendominasi Eropa.

Kebijakan Inggris yang berasal dari perjuangan Partai Konservatif dalam kaitan

hubungan Inggris dengan Eropa kontinental telah membuat Inggris terisolir di

pinggiran Eropa serta tanpa memiliki suatu kebijakan pertahanan yang

memadai.106

105
http://ciaonet.org/isa/doa01/, diakses pada tanggal 15 Maret 2004.
106
Ibid.
71

Setelah berakhirnya era 18 tahun ‘euroscepticism’107 di bawah

pemerintahan Partai Konservatif, masyarakat Inggris memilih pemerintahan baru

dari Partai Buruh yang secara fundamental lebih pro-integrasi di bulan Mei 1997.

Setelah memegang tampuk pemerintahan, Tony Blair selaku Perdana Menteri

yang baru membuat sejumlah kebijakan yang lebih mendukung integrasi Eropa

jka dibandingkan dengan apa yang dilakukan oleh pemerintahan sebelumnya

(Konservatif). Sejumlah kebijakan integrasi Inggris termasuk dalam Piagam

Sosial Uni Eropa, keikutsertaan Inggris dalam pembentukan European Rapid

Reaction Force, serta pengembangan usulan pemberlakuan Quality Majority

Voting (QMV) secara substansial di berbagai isu.108 Pendekatan Partai Buruh

terhadap Eropa telah mencegah Inggris dari keterisolasiannya di kawasan tersebut.

Strategic Defence Review (SDR) baru yang dikeluarkan di awal pemerintahan

Blair menunjukkan bagaimana secara pertahanan Inggris ingin menjadi salah satu

negara pemimpin Uni Eropa.109

3.3.1 Kepentingan Nasional dan Prioritas Politik Luar Negeri Inggris

Politik luar negeri Inggris dapat dilihat sebagai politik luar negeri yang

berorientasi ‘atlanticist’110, atau dengan kata lain menjalin hubungan istimewa

dengan partnernya yang berasal dari seberang samudera atlantik, Amerika Serikat.

Inggris cenderung ingin untuk memiliki kekuatan terlepas dari kekuatan yang

dimiliki oleh Eropa karena merasa memiliki hubungan istimewa dengan AS

tersebut. Berdasarkan Memorandum Crowe tahun 1907 tercantum orientasi politik


107
‘euroscepticism’ dapat diartikan sebagai pandangan Inggris yang melihat integrasi Eropa lebih
sebagai ancaman terhadap jiwa maupun nilai-nilai Inggris daripada sebuah keuntungan.
108
Christian Schweiger, Op. Cit., hlm. 7.
109
Ministry of Defence, The Strategic Defence Review, Cm 3999, The Stationary Office, London
1998, hlm. 6.
110
Stanley Hoffman, Op. Cit., hlm. 192.
72

luar negeri Inggris dengan karakteristik yang ditentukan oleh kondisi geografis

yang memisahkannya dengan Eropa daratan. Inggris merupakan negara pulau

yang memiliki negara-negara koloni yang tersebar di seluruh dunia, oleh sebab

itulah keberadaan Inggris sebagai suatu komunitas independen ditentukan oleh

seberapa jauh Inggris dapat menguasai wilayah lautan.111

Ketika Tony Blair mengambil alih pimpinan pemerintahan di tahun 1997,

ia merombak pola pandang Inggris lama dan menggantinya dengan sesuatu yang

baru pada EU Summit di kota Portschach bulan Oktober 1998.112 Inggris mulai

bersikap terbuka terhadap integrasi Eropa dan menyadari arti pentingnya

pertahanan Eropa yang otonom. Blair nampaknya menyadari kalau ia dapat

memaksimalkan pengaruh Inggris dalam hubungan internasional jika ia mampu

mengkombinasikan kedekatan hubungan Inggris - AS dengan posisi yang lebih

kooperatif di dalam Uni Eropa. Blair juga menegaskan bahwa Inggris sama sekali

tidak membuat prioritas dalam hubungannya dengan AS maupun dengan UE. Ia

mengatakan bahwa Inggris memiliki potensi dalam menjembatani hubungan

Eropa - AS.113

Inggris saat ini merupakan negara dengan perekonomian terbesar keempat

di dunia, secara aktif mengembangkan program-program bantuan terhadap negara

111
kalimat pertama 1907 Crowe Memorandum dalam bahasa aslinya yaitu: “The general
character of England’s foreign policy is determined by the immutable conditions of her
geographical situation on the ocean flank of Europe, as an island state with vast overseas colonies
and dependencies, whose existence as an independent community is inseparably bound up with the
possession of sea power”, seperti dikutip dari tulisan Brian P. Withe, British Foreign Policy:
Tradition and Change, dalam Foreign Policy in World Politics, Roy C. Macridis (ed.), Prentice
Hall Inc., London, 1995, hlm. 8.
112
Stanley Hoffman, Op. Cit., hlm. 193.
113
Pidato Tony Blair dalam Konferensi Tahunan Partai Buruh, 28 September 1999,
http://www.guardian.co.uk/Print/0,3858,3906870,00.html, diakses pada tanggal 19 Desember
2003.
73

dunia ketiga, selain memiliki sejumlah investasi-investasi yang tersebar di banyak

negara, hanya bisa disaingi oleh AS.114 Inggris juga memiliki angkatan bersenjata

yang sangat kuat. Inggris nampak sangat menikmati penyebaran nilai-nilai

kebudayaannya yang sangat banyak dibantu oleh bahasa Inggris sebagai bahasa

yang paling universal. Inggris juga merupakan anggota tetap Dewan Keamanan

PBB, sebuah badan supremasi dalam pembuatan keputusan.

Melalui diplomasinya, Inggris beranggapan mereka telah mencapai tahap

politik luar negeri yang mereka inginkan, terutama dalam menciptakan kondisi

yang lebih baik pasca runtuhnya tembok Berlin. Namun demikian tidak ada

jaminan runtuhnya Uni Soviet akan menjadikan dunia lebih baik, hal ini

ditunjukkan di banyak bagian dunia seperti Afrika dengan tingkat kelaparan dan

kemiskinannya. Namun demikian apa yang diperlihatkan oleh negara-negara di

kawasan Eropa Tengah dan Timur dalam 12 tahun terakhir sangatlah

mengagumkan. Sepuluh negara dari kawasan tersebut bergabung, atau akan

segera bergabung, ke dalam keanggotaan Uni Eropa serta NATO. Kawasan

Balkan, meski awalnya agak sulit, sekarang mulai menunjukkan tanda-tanda

kooperatif. Inggris sekarang tidak melihat adanya prospek akan terjadinya konflik

di antara sesama negara Eropa.115

Menurut Menteri Luar Negeri Inggris Jack Straw, tujuan politik luar

negeri Inggris adalah mencapai kepentingan Inggris di dunia yang aman, stabil

dan sejahtera. Untuk mencapainya, menurut Straw politik luar negeri Inggris

dapat dibagi menjadi tiga pilar yaitu keamanan, keadilan, dan kesejahteraan, di
114
http://www.foreignpolicy.org.tr/eng/articles/straw_060103.htm, diakses pada tanggal 15 Maret
2004.
115
Ibid.
74

mana sebagai pemersatu ketiga pilar ini dipilihlah keadilan sebagai poros

utamanya.116

3.3.2 Inggris dan Integrasi Uni Eropa

Jika melihat pada tradisi Inggris, maka menurut Tony Blair karakter antar

pemerintahan di Uni Eropa seharusnya dapat lebih diperkuat lagi melalui

reformasi mendasar akan tugas European Council sebagai agenda-setter bagi UE,

serta pembentukan komisi baru di dalam European Parliament di mana

perwakilan dari parlemen-parlemen nasional negara anggota dapat terwakili.117

Mengenai perdebatan akan masalah Quality Majority Voting (QMV),

meskipun Inggris mulai lebih bersikap menerima diterapkannya QMV di sejumlah

isu, berbeda dengan Jerman yang tidak mempermasalahkan jika QMV diterapkan

di seluruh isu Uni Eropa termasuk masalah-masalah kebijakan luar negeri dan

keamanan. Inggris masih menolak jika QMV tersebut akan diterapkan pada area

krusial Inggris seperti masalah perpajakan serta kebijakan luar negeri dan

keamanan. Menurut Jack Straw, kebijakan QMV tersebut akan saling

bersinggungan dengan kepentingan-kepentingan nasional vital Inggris yang tidak

dapat begitu saja ditentukan melalui pemungutan suara di UE.118

Meskipun pemerintahan Partai Buruh dipandang sebagai pemerintahan

yang mendukung integrasi Eropa, namun Inggris tetap menangguhkan

dukungannya terhadap pembentukan suatu konstitusi tertulis UE. Merespon

usulan konstitusi UE yang diusulkan Jerman serta pembentukan federasi Eropa,

116
Ibid.
117
Christian Schweiger, Op. Cit., hlm. 10.
118
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200102/cmselect/cmfaff/698/2031303.htm,
diakses pada tanggal 19 Desember 2003.
75

dalam pidatonya di Polish Stock Exchange, Warsawa pada bulan Oktober 2000

Tony Blair mengakui bahwa pemerintahannya akan menolak model pasar bebas

Eropa yang pernah diajukan Partai Konservatif. Namun Inggris akan bekerjasama

secara lebih mendalam dengan negara-negara Eropa lain dalam hal kerjasama

ekonomi, lingkungan, penanganan tindak kriminal serta isu-isu yang menyangkut

hubungan luar negeri dan keamanan. Sebagai hasilnya Inggris berharap dapat

tercipta Eropa yang secara ekonomi dan politik ‘a superpower, but not a

superstate’.119

Pada kesempatan yang sama Blair mengekspresikan pandangan tradisional

Inggris yang meragukan prospek usulan konstitusi tertulis dan perjanjian yang

mengikat secara legal sebagai basis kerjasama konstitusional UE. Inggris lebih

memilih untuk mengusulkan dibentuknya suatu pernyataan prinsip-prinsip atau

suatu piagam kompetensi, yang sama sekali tidak mengikat. Tanggung jawabnya

hanya berada pada masalah politis. Blair sekaligus mengemukakan perspektif

Inggris bahwa suatu debat konstitusional tidaklah perlu untuk diakhiri dengan

suatu perjanjian yang mengikat secara legal, yang dinamakan Konstitusi, demi

kelangsungan Uni Eropa yang dinamis.120

Di bulan Februari 2002 Menteri Luar Negeri Jack Straw mengkonfirmasi

kepada publik bahwa Inggris mendukung dibentuknya suatu pernyataan prinsip-

prinsip tertulis yang dapat memperjelas pembagian wewenang dalam kerangka

kerja UE, sekaligus menjelaskan tujuan UE, bagaimana UE dapat menjadi lebih

119
Pidato Tony Blair di Polish Stock Exchange, 6 Oktober 2000,
http://www.number-10.gov.uk/news.asp?NewsId=1341&Section=32, diakses pada tanggal 15
Maret 2004.
120
Ibid.
76

bernilai, seta memberi garis pemisah yang jelas antara wewenang UE dan hak

serta tanggung jawab negara anggota tanpa menjadikan UE sebagai sebuah

superstate.121

Pemerintah Inggris juga tidak melihat rencana enlargement sebagai

sesuatu yang dapat menghambat proses integrasi, namun melihatnya sebagai

sebuah kesempatan emas untuk lebih memperkuat keamanan dan stabilitas bagi

Eropa secara keseluruhan.122 Seperti yang pernah dikatakan Blair, bahwa tanpa

enlargement Eropa Barat akan selalu menghadapi ancaman instabilitas kawasan,

konflik, serta migrasi besar-besaran tak terkontrol di daerah perbatasan.123

3.3.3 Persepsi Ancaman dan Kebijakan Keamanan Nasional Inggris

Menurut William Wallace dalam salah satu artikelnya yang dimuat oleh

The Observer, berakhirnya perang dingin serta runtuhnya Uni Soviet menjadikan

Inggris sebagai: ‘a government which has no clear sense of its place in the world

or its foreign policy priorities….’124 Namun demikian Tony Blair menjelaskan

bahwa posisi strategis Inggris saat ini sangat bergantung pada NATO.

Menurutnya, tanpa NATO serta komitmen AS di kawasan Eropa, adalah tidak

mungkin untuk menciptakan perdamaian di Bosnia atau mengatasi konflik

kemanusiaan di Kosovo. Oleh karenanya Inggris serta partner-partner Eropa harus

menciptakan suatu kebijakan pertahanan Eropa dengan memperkuat ikatan

121
Christian Schweiger, Op. Cit., hlm. 13-14.
122
Ibid., hlm. 16.
123
Tony Blair, Op. Cit.
124
William Wallace, “Britain’s Search for a New Role in the World”, dalam The Observer, No.10,
531, Agustus 1993, hlm. 16.
77

transatlantik (dengan AS) NATO, serta memberi kapasitas UE untuk melakukan

tindakan.125

Menurut Inggris, fenomena failed-states yang terjadi pasca perang dingin

muncul sebagai salah satu ancaman terbesar terhadap keamanan global,

menyebarkan kekacauan di kawasan Afrika Tengah serta menjadi tempat

berlindung bagi kelompok Al Qaeda untuk melancarkan serangan terburuk dalam

sejarah terorisme.126 Di beberapa bagian lain dunia, berakhirnya perang dingin

sekaligus menguak konflik antar etnis dan antar agama yang lama terpendam, dan

juga pertentangan ideologi antara apa yang biasa disebut Timur dan Barat.

Serangan 11 September 2001 membuat Inggris merasa tidak dapat begitu saja

mengabaikan ancaman-ancaman yang terutama datang dari kelompok Islam

militan, dan juga potensi ancaman lain terhadap keamanan Inggris. Kelompok

yang menurut Inggris dapat mengacaukan stabilitas global maupun melakukan

pelanggaran terhadap nilai-nilai demokrasi liberal dan HAM adalah kelompok-

kelompok teroris yang menggunakan agama sebagai pembenaran tindakan serta

negara otoritarian yang dicurigai memiliki senjata pemusnah massal.

Ancaman-ancaman global tersebut semuanya memiliki potensi untuk

menggagalkan kepentingan-kepentingan nasional Inggris serta mengacaukan

tatanan keamanan dan perdamaian internasional. Oleh sebab itu Inggris membuat

suatu strategi untuk mengatasi segala ancaman tersebut, yaitu127:

125
Tony Blair, Speech at the Lord Mayor’s Banquet, London, 22 November 1999, seperti dikutip
dari situs http://www.ciaonet.org/isa/doa01/, diakses pada tanggal 15 Maret 2004.
126
http://www.foreignpolicy.org.tr/eng/articles/straw_060103.htm, diakses pada tanggal 15 Maret
2004.
127
Ibid.
78

Meminimalisir ancaman terorisme dan senjata pemusnah massal terhadap

keamanan domestik dan internasional;

 Meminimalisir ancaman-ancaman lain terhadap Inggris, seperti gelombang

migrasi yang tak terkontrol, transnational crime, serta kelompok Islam

radikal atau ekstrim;

 Mempertahankan suatu sistem internasional yang stabil berdasar pada

PBB, hukum dan kerjasama multilateral;

 Mendorong kepentingan ekonomi Inggris dalam suatu perekonomian

global yang terbuka;

 Mendorong terciptanya demokrasi, good governance serta pembangunan,

seperti yang dilakukan Inggris dengan program NEPAD (the New

Partnership for Africa’s Development);

 Menjaga cadangan energi Inggris dan global;

 Membangun Uni Eropa yang kuat dalam suatu lingkungan yang aman.

Inggris juga merasa bahwa saat ini dibutuhkan suatu angkatan bersenjata

yang efektif yang memiliki kapabilitas untuk mengatasi segala ancaman terhadap

keamanan nasional. Inggris memiliki komitmen yang sangat kuat dalam

memberantas potensi ancaman sampai ke akar-akarnya. Saat ini kepemilikan

senjata nuklir serta senjata kimia/biologi merupakan ancaman terbesar bagi

keamanan nasional Inggris. Tujuan jangka pendek Inggris yaitu mengembangkan

suatu teknik yang efektif untuk mengacaukan dan membasmi kelompok-

kelompok teroris yang dicurigai memiliki senjata pemusnah massal. Tanpa adanya

penegakan yang efektif, Inggris berpendapat bahwa hukum internasional akan


79

menjadi sia-sia. Dalam satu dekade mendatang, perjuangan dalam mencegah

penyebaran senjata-senjata mematikan tersebut akan terus berlanjut dengan cara

menghentikan pasokan persenjataan menggunakan data-data intelejen yang

dimiliki oleh Inggris maupun negara lain dalam kerangka internasional yang

legal.128

Strategic Defence Review (SDR) baru yang dikeluarkan bulan Juli 2002

dengan judul ‘A New Chapter’ menjadi pedoman bagi Inggris dalam menentukan

arah kebijakan pertahanan keamanannya pasca tragedi 11 September 2001.129

Meskipun SDR lama di tahun 1998 telah menyebutkan keberadaan sejumlah

ancaman, namun tidak cukup kuat untuk mengatasi ancaman seperti yang terjadi

pada menara kembar WTC. Untuk itulah Inggris memutuskan untuk membuat

suatu pedoman baru yang akan membuka wacana tentang persepsi ancaman yang

dimulai dalam babak baru pasca tragedi WTC.

Dalam SDR 2002 disebutkan bahwa angkatan bersenjata Inggris dapat

memainkan peran antar-pemerintahan serta sebagai bagian dari usaha

internasional untuk mengatasi ancaman-ancaman terorisme internasional, baik

dalam negeri maupun di seluruh dunia. Kapasitas angkatan bersenjata Inggris

untuk dapat melakukan operasi melawan terorisme global, seperti operasi untuk

stabilisasi, pencarian sumber terorisme, hingga penyerbuan, tertuang dalam SDR

baru ini.

128
Ibid.
129
Ministry of Defence, The Strategic Defence Review: A New Chapter, Cm 5566 Vol. I, The
Stationary Office, Norwich, 2002, hlm. 29.
80

BAB 4

ANALISIS TERHADAP KEGAGALAN UNI EROPA DALAM

MENCIPTAKAN POSISI BERSAMA TERHADAP RENCANA INVASI

AS KE IRAK

4.1 Kebijakan Luar Negeri Uni Eropa Terhadap Rencana Invasi AS ke

Irak 2003

Uni Eropa dapat kita lihat sebagai ambisi kaum neo-fungsionalisme yang

mencita-citakan terciptanya suatu institusi dengan kelebihan mengkombinasikan


81

model federalis dan fungsionalis. Integrasi internasional dilihat sebagai suatu

proses di mana negara-negara anggota Eropa Barat diharapkan dapat

mengarahkan loyalitas, harapan, dan kegiatan politik mereka ke institusi pusat

baru dan lebih besar; yang lembaga-lembaganya memiliki atau mengambil alih

yurisdiksi yang semula berada di tangan negara-bangsa. 130

Uni Eropa yang mendapatkan perannya sebagai salah satu kekuatan politik

global di awal 90-an mendasari kerjasama antarnegara melalui tiga area utama

atau sistem pilar, yaitu European Community termasuk EMU dan institusi lain,

Justice and Home Affairs, serta Common Foreign and Security Policy (CFSP).

Jika UE diasumsikan sebagai suatu global governance131, maka ia sebagai suatu

institusi memiliki kebijakan domestik/internal, dalam hal ini adalah Justice and

Home Affairs (JHA). CFSP merupakan wadah yang dibentuk sebagai pedoman

maupun untuk menyalurkan kebijakan-kebijakan luar negeri dan keamanan

negara-negara anggota kepada dunia eksternal Uni Eropa. Konsep kebijakan

keamanan yang terkandung dalam CFSP dimaksudkan untuk menyatukan

kebijakan domestik dengan kebijakan luar negeri negara-negara anggota.

Proses pembuatan kebijakan dalam ruang lingkup CFSP haruslah melalui

European Council terlebih dahulu. Oleh sebab itulah Uni Eropa menunjuk Javier

Solana Madariaga, sebagai perwakilan tinggi Uni Eropa untuk CFSP yang

memiliki tugas untuk memastikan kelangsungan dan efisiensi dari politik luar
130
Mohtar Mas’oed, Studi Hubungan Internasional: Tingkat Analisis dan Teorisasi, PAU
Studi Sosial UGM, Yogyakarta, 1989, hlm. 173-174.
131
Global governance di sini dapat diartikan sebagai suatu organisasi internasional yang
mempunyai sifat baik sebagai organisasi internasional antarpemerintah maupun
organisasi internasional non pemerintah. Sehingga hal ini menjadi salah satu alasan
mengapa Uni Eropa tidak dikategorikan sebagai organisasi internasional semata, karena
yang dapat berperan dalam UE ini tidak hanya dari pihak pemerintah negara-negara
anggota.
82

negeri dan keamanan UE, bersama dengan seorang komisioner UE sebagai

perwakilan kepada dunia eksternal yang saat ini dijabat oleh Chris Patten.

Ditetapkan pula bahwa seseorang yang menjabat Sekretaris Jenderal Council

harus juga menjabat perwakilan tinggi UE untuk CFSP. Ia bertugas untuk

membantu Council dengan memberikan sumbangsihnya dalam formulasi dan

pembentukan serta implementasi kebijakan politik. Dalam kondisi tertentu ia juga

diharap mampu untuk mewakili Council atas permintaan Presiden UE, serta

menggagas dialog politik dengan pihak-pihak ketiga.132

Tanda-tanda akan meletusnya perang di kawasan teluk terlihat sejak

terpilihnya George W. Bush sebagai Presiden Amerika Serikat, disusul serangan

11 September 2001 terhadap menara kembar WTC di New York. Uni Eropa

muncul sebagai sebuah institusi yang diharapkan oleh dunia untuk menjembatani

terciptanya proses perdamaian di kawasan Teluk, karena dianggap sebagai satu-

satunya pihak yang dapat memberikan tekanan terhadap Amerika Serikat setelah

menurunnya peran PBB.

Menyadari tingkat kegentingan yang mungkin tercipta di teluk, European

Council sepakat untuk menyelenggarakan suatu pertemuan setingkat menteri luar

negeri negara-negara anggota UE dengan tajuk General Affairs & External

Relations Council (GAERC) Meeting pada tanggal 27 Januari 2003 di kota

Brussels. Pada awalnya pertemuan tersebut hanya membicarakan proses

perdamaian antara Israel dan Palestina, namun kemudian meluas kepada topik

rencana invasi AS ke Irak. Di akhir pertemuan, European Council mengadopsi

sejumlah kesimpulan menyangkut krisis Irak. Pada dasarnya, dewan yang


132
http://ue.eu.int/pesc/default.asp?lang=en, diakses pada tanggal 9 September 2003.
83

beranggotakan menteri-menteri luar negeri itu menyadari bahwa hal terpenting

yang dapat dilakukan adalah pelucutan secara efektif dan menyeluruh atas senjata

pemusnah massal yang dikembangkan oleh Irak. European Council sepenuhnya

mendukung usaha yang dilakukan oleh PBB agar Irak mau bekerjasama dalam

mematuhi resolusi Dewan Keamanan yang relevan, dalam hal ini adalah Resolusi

DK PBB no. 1441 tertanggal 8 November 2002. Resolusi ini sendiri sebenarnya

sangat ambigu karena dikatakan bahwa Irak masih memiliki kesempatan terakhir

untuk menyelesaikan konflik dengan cara damai.

Dalam pernyataannya European Council juga menyarankan pihak

pemerintah Irak untuk bersikap terbuka dan jujur dalam menerima kehadiran tim

inspeksi dari UN Monitoring, Verification, and Inspection Commission

(UNMOVIC) dan International Atomic Energy Agency (IAEA). Irak harus

memberikan informasi utama dan tambahan dengan rinci serta tidak ditunda-tunda

lagi tentang data kepemilikan senjata mereka. Uni Eropa juga menghargai serta

sepenuhnya mendukung pekerjaan berat yang dipikul oleh Dr. Hans Blix serta Dr.

El Baradei dalam menyelesaikan inspeksinya sesuai mandat Resolusi 1441 DK

PBB. European Council sekaligus menggarisbawahi sangat pentingnya untuk

mencegah proliferasi senjata pemusnah massal, dengan bantuan instrumen

internasional yang relevan. Dalam hal ini Dewan Keamanan masih dianggap

sebagai instrumen utamanya. Oleh karena itu pula European Council menyatakan

bahwa seharusnya setiap pihak menghormati tanggung jawab yang dipikul oleh
84

DK PB dalam menciptakan dan mempertahankan keamanan dan perdamaian

internasional.133

Situasi yang berkembang menunjukkan kecenderungan segera meletusnya

perang di Irak. Atas dasar itulah pada tanggal 17 Februari 2003 di kota Brussels

digelar pertemuan tingkat tinggi luar biasa Uni Eropa untuk membahas

perkembangan yang terjadi. Pertemuan ini digagas oleh Presiden European

Council, Costas Simitis, bersama-sama dengan Presiden European Commission

Romano Prodi dan perwakilan tinggi UE untuk CFSP Javier Solana. Pertemuan

tersebut juga mempertemukan Sekretaris Jenderal PBB Koffi Annan dan Presiden

European Parliament Pat Cox, serta perwakilan 13 negara calon anggota Uni

Eropa.134

Dalam pernyataannya, Simitis membacakan kesepakatan yang telah

dicapai, antara lain menyatakan bahwa UE mendukung sepenuhnya tugas yang

diemban oleh tim inspeksi senjata PBB dan mendukung diberikannya waktu lebih

banyak bagi mereka. Simitis lebih lanjut mengatakan bahwa pertemuan European

Council tersebut menghasilkan dua poin utama. Pertama, Uni Eropa, dalam

kerangka kerja PBB, tetap berusaha untuk menciptakan perdamaian, meskipun

perang nampaknya tak bisa dihindari. Kedua, seluruh negara anggota UE telah

menunjukkan itikad untuk mempertahankan kesolidan UE dengan bersama-sama

berdiskusi dan bertukar pikiran, yang mengindikasikan keinginan terciptanya

suatu kebijakan luar negeri bersama.135


133
http://europa.eu.int/comm/external_relations/med_mideast/intro/gac.htm#me270103,
diakses pada tanggal 21 September 2003.
134
“Pemimpin Uni Eropa Minta Irak Patuhi Resolusi DK PBB”, Kompas, 18 Februari 2003.
135
Joint Position on Iraq Adopted by the “15” - the “13” Concur,
http://www.reliefweb.int/w/rwb.nsf/0/ceead0f3b97e79a4c1256cd2005bcb9a?
OpenDocument, diakses pada tanggal 2 September 2003.
85

Pertemuan luar biasa tersebut juga menyimpulkan bahwa komunitas

internasional harus bersatu dalam menyelesaiakan krisis di Irak, maupun di

kawasan konflik lain. European Council menegaskan bahwa Uni Eropa siap untuk

bekerjasama dengan partner internasionalnya, terutama Amerika Serikat, dalam

hal pelucutan senjata Irak, demi terciptanya perdamaian dan stabilitas di kawasan

teluk.136

4.2 Reaksi Jerman, Perancis dan Inggris Terhadap Rencana Invasi AS

ke Irak

4.2.1 Jerman

Krisis Irak mulai mencuat ketika Gerhard Schröder tengah berjuang

mempertahankan posisinya melalui pemilihan umum. Kesempatan itu

dimanfaatkan oleh Schröder untuk membawa masalah Irak ke dalam debat dan

kampanye Pemilu Jerman. Dalam pidato pada peluncuran kampanye Partai

Demokratik Sosial (SPD) tempatnya bernaung, Schröder menyatakan bahwa

dirinya setuju untuk memberikan tekanan terhadap pihak Saddam, namun dirinya

136
Extracts from the Conclusions of the European Council, 17 Februari 2003
http://europa.eu.int/comm/external_relations/iraq/intro/ec170203.htm, diakses pada
tanggal
2 September 2003.
86

sama sekali tidak setuju akan adanya perang atau intervensi militer. Dalam

kapasitasnya sebagai Kanselir, Schröder juga menegaskan pihaknya tidak akan

berpartisipasi dalam konflik Irak, bahkan dengan mandat DK PBB sekalipun.137

Jerman berpendapat bahwa seharusnya apa yang terjadi di Afghanistan pasca 11

September 2001 tidak perlu terulang kembali.

Pada tanggal 14 Januari 2003, Jerman mendesak Dewan Keamanan

Perserikatan Bangsa-Bangsa mengeluarkan resolusi kedua tentang Irak sebelum

terjadi peperangan. Jerman dan Eropa menjamin akan bekerja sama dengan PBB

untuk mendapatkan suara. Pada kesempatan yang sama, Schröder sekaligus

menegaskan, Jerman akan mengambil posisi menentang setiap upaya perang

melawan Irak dan menolak tegas bergabung dengan pasukan koalisi. Ia

menganggap, bergabung dalam kekuatan militer itu jelas tidak bisa dipaksakan ke

dalam tubuh PBB. Walau begitu, Schröder menolak menegaskan kemungkinan

Jerman menggunakan hak veto jika PBB mengeluarkan resolusi baru yang

memungkinkan menggunakan kekuatan militer terhadap Irak. Ia hanya

menekankan, Jerman tetap menginginkan Irak memenuhi tuntutan Resolusi 1441

dan menghindari konflik internasional. Tetapi, jika ada keputusan lain, lanjut

Schröder, Jerman akan menggunakan posisi dasarnya yang jelas dan tegas dalam

pernyataan dan pengambilan suara, yaitu Jerman tidak akan mengambil peran apa

pun jika terjadi perang.138

137
Marta Dassu, How to Deal with Iraq : the European Perceptions,
http://www.eusec.org/dassu.htm, diakses pada tanggal 23 Desember 2004.
138
“Jerman Desak PBB Keluarkan Resolusi II Sebelum Perang Irak Terjadi”, Kompas, 15
Januari 2003.
87

Saat berbicara di depan Dewan Federal Jerman (Bundestag) tanggal 13

Februari 2003, Kanselir Jerman Gerhard Schröder mengatakan ia bertekad

menemukan penyelesaian damai atas krisis Irak, bersama-sama dengan Perancis

dan Rusia. Ia menambahkan, mayoritas anggota DK PBB sependapat dengan

pandangan Jerman, yakni segala upaya penyelesaian krisis Irak haruslah melalui

cara-cara damai, seraya menggarisbawahi janji yang diucapkannya dalam

pemilihan umum dulu, yakni Jerman tidak akan ambil bagian dalam serangan

militer terhadap Irak. Menurutnya, sangat sulit untuk mengatakan apakah

serangan seperti itu akan memperkuat atau memperlemah aliansi internasional

dalam menghadapi terorisme.139

4.2.2 Perancis

Dalam deklarasi bersama yang dikeluarkan oleh Jerman dan Perancis pada

pertemuan bilateral Schwerin tanggal 30 Juli 2002, kedua negara menyadari perlu

adanya mandat DK PBB sebelum memutuskan untuk melakukan intervensi

militer ke Irak. Perancis berpendapat bahwa pemerintahan Bush sangat berambisi

untuk menyerang Irak sementara Perancis memiliki ambisi untuk menciptakan

perdamaian di Timur Tengah, terutama antara Israel dan Palestina. Menurut

Perancis, yang terpenting saat ini adalah bagaimana menciptakan koalisi untuk

perdamaian di Timur Tengah, bukannya bagaimana untuk menciptakan koalisi

untuk menginvasi Irak.140

Meskipun demikian, Perancis bukannya sama sekali menolak - seperti

Jerman - untuk berpartisipasi dalam melucuti Irak, namun harus terlebih dahulu
139
“Schroeder: Irak Bisa Dilucuti Tanpa Perang”, Kompas, 14 Februari 2003.
140
Patrick E. Tyler, “Europeans Split with U.S. on Need for Iraq Attack”, The New York
Times, 21 Juli 2002.
88

mendapat legitimasi melalui DK PBB. Tujuan utama dalam melakukan intervensi

militer seharusnya tetap sesuai dengan tujuan terdahulu, yaitu pelucutan senjata,

bukannya ditujukan untuk menggulingkan suatu pemerintahan. Oleh karena itu

aksi militer hanya boleh dilakukan sebagai pilihan terakhir jika sampai upaya

pelucutan senjata mengalami jalan buntu. Jika sampai aksi militer juga gagal, DK

PBB harus segera mengambil keputusan agar pihak yang bertikai dapat

menghentikan konflik di antara mereka.141

Jacques Chirac menyatakan penggunaan kekuatan militer terhadap Irak

tidak bisa dibenarkan, dan tujuan pelucutan senjata Irak bisa dicapai melalui

pemeriksaan senjata oleh PBB. Pemimpin Perancis tersebut mengatakan, keadaan

menunjukkan bahwa pelucutan senjata Irak bisa dicapai melalui proses

pemeriksaan yang ditetapkan dalam Resolusi 1441, yang disetujui dengan suara

bulat oleh DK PBB pada 8 November 2002. Ketika ditanya mengenai

kemungkinan pasukan penjaga perdamaian PBB dikirim ke Irak untuk

meningkatkan pemeriksaan, Chirac mengatakan, Perancis siap

mempertimbangkan segala sesuatu yang mungkin bisa dilakukan sesuai dengan

Resolusi 1441, namun resolusi tersebut tidak menetapkan penempatan pasukan

penjaga perdamaian. Resolusi itu menetapkan pengiriman kembali pemeriksa

senjata ke Irak dan memberi Baghdad peluang terakhir untuk meninggalkan

senjata penghancur massalnya atau menghadapi konsekuensi serius.142

4.2.3 Inggris

141
Marta Dassu, Op. Cit.
142
“Perancis, Rusia, dan Jerman Keluarkan Deklarasi Tolak Perang”, Kompas, 11
Februari 2003.
89

Diterbitkannya Strategic Defence Review baru Inggris di bulan Juli 2002

seolah-olah mempertegas posisi Inggris dalam percaturan politik dan keamanan

global. Inggris mencanangkan satu dekade mendatang sebagai suatu babak baru

yang harus dihadapi tidak hanya oleh Inggris, namun juga oleh seluruh negara-

bangsa di dunia dalam perang melawan ancaman terorisme global. Tragedi 11

September ternyata menjadi perhatian serius oleh Inggris, di mana mereka

akhirnya mengganti SDR lama tahun 1998 dengan SDR baru yang memiliki

cakupan ruang lingkup persepsi ancaman yang lebih luas, terutama dalam

menghadapi segala bentuk terorisme.143

Perdana Menteri Inggris Tony Blair di London, sekembalinya dari

pertemuan puncak darurat Uni Eropa di Brussels tanggal 17 Februari 2003,

menegaskan, tidak perlu terburu-buru berperang. Ia mengatakan, ia masih

menginginkan adanya resolusi PBB kedua, sebelum serangan militer yang

dipimpin Amerika Serikat terhadap Irak dilancarkan. Dalam jumpa persnya di

kantornya, Downing Street, Blair mengatakan, kini tinggal Presiden Irak Saddam

Hussein yang melucuti persenjataannya, dan jika PBB tetap menjaga

kredibilitasnya, maka PBB harus bertindak tegas jika Saddam Hussein tidak

memenuhi tuntutan PBB. Blair sekaligus berharap seluruh negara Uni Eropa akan

mendukung kebijakan AS yang sangat tegas terhadap Irak, karena dirinya

berpendapat bahwa ada ikatan kesejarahan yang amat kuat antara AS dan UE.

Inggris memperbantukan 30.000 personel militer, 17 kapal perang, dan sekitar

143
Ministry of Defence, The Strategic Defence Review : A New Chapter, Cm 5566 Vol. I,
The Stationary Office, Norwich, 2002, hlm. 6-7.
90

100 pesawat tempur ke kawasan Teluk untuk digunakan memerangi Irak jika

perang jadi dilaksanakan.144

Pada hari Rabu tanggal 12 Maret 2003, Tony Blair mengajukan enam butir

pemikiran terhadap Irak. Ada enam butir yang tercakup dalam Blair's

Benchmarks.145 Pertama, menuntut Saddam Hussein secara resmi mengumumkan

seluruh senjatanya melalui televisi Irak dan berjanji akan menyerahkan seluruh

senjatanya. Kedua, Irak juga harus melaporkan simpanan bibit antraks serta

senjata kimia dan biologi lainnya. Ketiga, Irak harus menerbangkan 30 ilmuwan

dan keluarganya ke Siprus sehingga bisa ditanyai tentang program senjata Irak

secara bebas. Keempat, Irak harus mengungkapkan seluruh pesawat capung, yang

oleh AS dan Inggris dicurigai bisa dimodifikasi menjadi pesawat penyebar racun.

Kelima, Irak harus memenuhi komitmen untuk menghancurkan seluruh unit

produksi senjata biologi yang bisa dengan mudah dipindahkan. Keenam, Irak

harus menghancurkan semua senjata yang dilarang PBB.

4.3 Kelemahan CFSP serta Gagal Terciptanya Posisi Bersama di Antara

Negara Anggota Uni Eropa

Integrasi yang terjadi di Eropa ternyata menimbulkan dilema tersendiri.

Menurut James A. Caporaso, ada tiga dilema yang dihadapi oleh Uni Eropa saat

144
“Perangi Irak adalah Pilihan Uni Eropa yang Terakhir”, Kompas, 19 Februari 2003.
145
“Perancis Tolak Tegas Usulan Blair soal Irak”, Kompas, 14 Maret 2003.
91

ini.146 Pertama, tentang bentukan dari Uni Eropa, apakah merupakan bentukan

yang tertutup atau suatu institusi yang terbuka terhadap dunia luar. Kedua, dilema

menyangkut debat antara enlargement dan deepening. Pertanyaan yang muncul

seputar dilema apakah UE harus lebih luas melalui enlargement dengan menerima

keanggotaan baru, ataukah memperdalam kerjasama (deepening) di antara negara-

negara yang sudah lebih dahulu bergabung. Fakta menunjukkan bahwa ketika

jumlah anggota bertambah, kekuatan institusi politik akan semakin berkurang

dikarenakan prinsip subsidiarity yang dianut UE.147

Dilema ketiga yang dihadapi UE yaitu usaha dalam menciptakan suatu

kebijakan luar negeri dan keamanan bersama (CFSP). Kerjasama politik luar

negeri memiliki tingkat kesulitan yang sangat tinggi serta sejumlah hambatan.

Pertaruhan di dalamnya sangat besar, kepentingan-kepentingan negara anggota

sangat beragam dan potensial menimbulkan konflik. Ditambah lagi hubungan

yang tidak seimbang antara negara anggota dengan anggota lain sistem

internasional, terutama Amerika Serikat.148 Karena alasan-alasan tersebut,

ditambah lagi kedekatan antara kebijakan luar negeri dan kebijakan keamanan149,

membuat negara-bangsa enggan untuk menanggalkan sebagian kedaulatannya

pada area CFSP dibanding pada bidang kerjasama lain seperti EMU.

146
James A. Caporaso, The European Union: Dilemmas of Regional Integration,
Westview Press, Boulder, 2000, hlm. 9.
147
Christian Schweiger, The Impact of the Iraq Crisis on British-German Relations, Derby,
2003, hlm. 11, http://www.psa.ac.uk/cps/2003/christian%20schweiger.pdf, diakses pada
tanggal 19 Desember 2003.
148
James A. Caporaso, Op. Cit., hlm. 9.
149
Sam Sarkesian, US National Security: Policymakers, Processes and Politics,
Westview Press, Boulder, 1989, hlm. 8.
92

Permasalahan lain timbul ketika berbicara tentang konsep ‘eksternal’

dalam ruang lingkup UE.150 Konsep ‘eksternal’ tersebut dapat memiliki dua

pengertian yang berbeda. Pertama, istilah tersebut dapat mengacu pada hubungan

luar negeri dan aktivitas internasional yang dilakukan oleh masing-masing negara

anggota UE. Kedua, dapat juga berarti hubungan internasional yang dilakukan

oleh UE sebagai sebuah entitas, terhadap aktor negara atau non-negara lain di

seluruh dunia.

Dalam politik internasional, adalah suatu kenyataan yang lumrah bahwa

suatu negara diwakili oleh seorang pemimpin yang dapat berbicara mewakili

komunitasnya. Akan sangat sulit untuk melakukan negosiasi dengan negara yang

tidak memiliki pemimpin yang jelas. Asumsi yang dipertanyakan inilah yang saat

ini menghinggapi Uni Eropa sebagai suatu unitary actor.151 Pihak-pihak yang

dapat menjadi sumber pembuatan kebijakan luar negeri di dalam UE sangat

banyak. Tentu saja di sana ada negara-negara anggota sebagai aktor individual,

yang masing-masing memiliki pejabat eksekutif dan kementrian bidang luar

negeri. Negara masih dianggap sebagai sumber utama di mana kebijakan luar

negeri dan aspek keamanan serta militer dari politik luar negeri dibuat.

Di satu sisi Uni Eropa memiliki Council of Ministers yang beranggotakan

para menteri luar negeri negara anggota, European Council yang beranggotakan

pemimpin negara/pemerintahan negara anggota, hingga Direktur Jenderal

European Commission yang menangani hubungan eksternal UE. Saat Romano

Prodi menjabat Presiden European Commission di tahun 1999, tercatat ada empat

150
James A. Caporaso Op. Cit., hlm. 85.
151
Ibid., hlm. 113.
93

orang yang memiliki wewenang untuk menangani berbagai aspek politik luar

negeri. Chris Patten pada hubungan luar negeri, Pascal Lamy menangani

perdagangan internasional, Gunter Verheugen bertanggung jawab atas masalah-

masalah enlargement UE, serta Poul Nielson untuk menghubungkan UE dengan

negara-negara dunia ketiga.152 Belum lagi ditambah penunjukkan Javier Solana di

awal tahun 2000 untuk mengisi jabatan baru sebagai perwakilan tinggi Council

yang bertanggung jawab dalam mengkordinasikan kebijakan luar negeri dan

keamanan bersama. Di era di mana UE memiliki keinginan untuk meningkatkan

transparansi dan akuntabilitasnya, pengaturan institusional UE dalam hal

kebijakan luar negeri sangatlah membingungkan.

Dalam kasus Irak, maka kita dapat melihat adanya dua aspek dalam CFSP

secara khusus, maupun Uni Eropa secara umum. Pertama, belum adanya suatu

perangkat konstitusional yang legal. Hal tersebut masih berupa wacana yang

masih diperdebatkan di antara sesama anggota UE sendiri. Kedua, pemisahan

institusional antara tugas komisioner urusan eksternal UE yang dijabat oleh Chris

Patten, dengan perwakilan tinggi CFSP Javier Solana. Meskipun dualitas fungsi

selama ini berjalan dengan lancar, sistem yang ada sebenarnya membuat tugas

keduanya menjadi tidak jelas.153

Pembentukan perwakilan tinggi untuk CFSP sebenarnya merupakan

langkah maju yang menunjukkan konsistensi UE dalam menciptakan kebijakan

luar negeri bersama serta manajemen kerjasama dan struktur politik yang telah

ada sebelumnya. Pembentukan struktur komite baru - Political and Security


152
Ibid., hlm. 113.
153
Report by Marius Wahl, http://www.ceps.be/Events/Webnotes/2003/020403.php,
diakses pada tanggal 2 September 2003.
94

Committee (PSC) - telah menjadi struktur organisasional UE dalam

mendefinisikan serta mengembangkan analisis dan strategi bersama. Namun

demikian Solana hanya dapat melakukan tindakan jika mendapat otoritas dari para

menteri luar negeri negara anggota UE. Ia juga harus menghadapi kenyataan

bahwa presidensi UE berganti tiap enam bulan, sementara ia menjabat untuk

kurun waktu lima tahun. Solana juga berhadapan langsung dengan kebijakan luar

negeri individual yang dikeluarkan oleh masing-masing negara anggota UE.

Pembuatan kebijakan tetap bersifat antarpemerintahan dan berdasarkan

mufakat. Di saat yang bersamaan, perangkat kebijakan luar negeri - termasuk

bantuan kemanusiaan dan kebijakan internasional lain yang relevan seperti

perdagangan dan pembangunan - terletak pada keputusan European Commission.

Hal ini tentu saja mengarah kepada sejumlah masalah koordinasi. Bahkan pada

suatu kesempatan Solana pernah menyatakan bahwa hubungan kerjasama yang

erat antara dirinya dengan Chris Patten hanya didasari oleh rasa pertemanan,

bukan berdasarkan pengaturan institusional yang jelas.154

Perubahan-perubahan institusional yang terjadi tidak secara otomatis

menciptakan kerjasama politik luar negeri. Pada akhirnya yang terjadi adalah

perubahan pada lingkungan di mana negara-negara anggota UE membuat

kebijakan luar negeri. Perubahan lebih ditujukan untuk merasionalisasi pembuatan

kebijakan, pertukaran pendapat, memfasilitasi analisa bersama, serta menyediakan

sarana kerjasama jika ada kepentingan-kepentingan bersama.155 Namun demikian

154
Kirsty Hughes, European Foreign Policy Under Pressure, dalam The Brown Journal of
World Affairs, Centre for European Policy Studies, Vol.IX, Issue 2, Winter/Spring 2003,
hlm. 128.
155
James A. Caporaso, Op. Cit., hlm. 121-122.
95

deskripsi institusionalisasi CFSP di atas ternyata memunculkan problem baru,

yaitu kenyataan sangat sulitnya, atau bahkan nyaris tidak mungkin, untuk

memisahkan ‘high politics’ (masalah pertahanan, keamanan) dengan ‘low politics’

(menyangkut bidang ekonomi, kerjasama fungsional).

Permasalahan kebijakan luar negeri UE tercermin dari terbatasnya

kapasitas untuk aksi militer bersama dalam ruang lingkup yang lebih luas. Hal ini

diakibatkan oleh minimnya antusias negara anggota untuk melakukan aksi militer

bersama secara kolektif. Padahal Eropa memiliki sumber daya, baik manusia,

bahan baku, dan kapasitas industri, untuk menciptakan suatu kekuatan militer

yang kuat. Problema dalam menciptakan suatu kebijakan luar negeri bersama

terletak pada bagaimana agar dapat menciptakan suatu kepentingan bersama.

Saling berbagi kepentingan, apalagi dalam bidang keamanan, tidak dapat

begitu saja muncul pada institusi bersama seperti Uni Eropa. Ketika kepentingan-

kepentingan yang ada sangat beragam, ditambah aktor yang bermain di dalamnya

adalah berdaulat, negara-negara akan enggan untuk menyerahkan kekuasaannya

kepada institusi kebijakan luar negeri dan keamanan bersama Eropa sebagai suatu

unit yang dapat dikatakan masih bersifat abstrak.156 Ambiguitas yang muncul

dalam menciptakan kebijakan luar negeri Eropa dikarenakan UE tidak pernah

menentukan ruang lingkup tanggung jawab keamanannya sendiri, pada isu-isu

atau wilayah geografis di mana UE seharusnya memiliki mandat untuk bertindak

secara kolektif sebagai organisasi utama.157

156
Ibid., hlm. 129.
157
Marta Dassu, Roberto Menotti, Why Europe is Divided on Foreign Policy: Learning
Lessons from the Iraq Debate, Aspen European Dialogue, Aspen Institute Italia,
http://www.aspeninstitute.it/icons/imgAspen/pdf/news/n22_dassu&menotti_e.pdf, diakses
pada tanggal 23 Desember 2003.
96

Kita dapat melihat bahwa krisis Irak telah menunjukkan kegagalan CFSP

dalam mengkoordinasikan suatu posisi bersama karena negara-negara anggota

Uni Eropa lebih memilih untuk mengambil posisi nasional.158 Jarak yang tercipta

antara pro-invasi dengan anti-invasi, maupun dengan pihak yang memilih untuk

bersikap netral, terlalu lebar untuk dijembatani.159 Perbedaan yang timbul di antara

negara-negara anggota akan semakin membuat sulit untuk mencapai kemajuan di

bidang kerjasama kebijakan luar negeri dan keamanan. Krisis Irak menunjukkan

bahwa dalam Uni Eropa belum tercipta suatu prinsip akomodatif dan adaptif. Uni

Eropa gagal mengakomodir kepentingan-kepentingan nasional negara anggota,

sedangkan negara-negara anggota nampak enggan untuk melakukan adaptasi

kebijakan keamanan bersama mereka jika hanya didasari oleh pernyataan sikap

semata.

Setidaknya terdapat dua perbedaan mendasar yang terjadi di antara negara

anggota.160 Pertama adalah interpretasi tentang penggunaan kekuatan militer.

Foreign Affairs Council menyebutkan bahwa kekuatan militer seharusnya

merupakan pilihan terakhir, namun kenyataan di lapangan menunjukkan bahwa

sebagian negara anggota memilih untuk memperbantukan kekuatan militernya ke

kawasan teluk, baik dukungan logistik maupun politis. Negara-negara tersebut

memilih pendekatan yang kedua dalam mencapai keamanan nasionalnya, yaitu

dengan cara konvensional seperti menggunakan kapabilitas militer yang dimiliki.


158
Glenys Kinnock, The Iraq Conflict and the Future of Europe,
http://www.basicint.org/iraqconflict/Pubs/Discussion%20Papers/DS210303.htm, diakses
pada tanggal 2 September 2003.
159
Andrew Osborn, Dark Days for Europe,
http://www.guardian.co.uk/elsewhere/journalist/story/0,7792,914499,00.html, diakses
pada tanggal 2 September 2003.
160
http://www.essex.ac.uk/ecpr/events/generalconference/marburg/papers/26/4/Youngs.p
df, diakses pada tanggal 23 Desember 2003.
97

Di sisi lain negara besar seperti Perancis dan Jerman memilih untuk menentang

invasi. Mereka lebih memilih untuk tetap berada dalam kerangka UE serta PBB

sebagai perwujudan usaha mencapai keamanan nasionalnya melalui kerjasama di

antara negara-negara demi meminimalisir bahaya dan ancaman yang mungkin

timbul.

Kedua, hubungan Uni Eropa, negara anggota, dengan Amerika Serikat.

Sementara beberapa negara anggota berpendapat bahwa alasan mereka bersekutu

dengan AS adalah demi menjembatani perbedaan yang terjadi dalam aliansi

transatlantik, negara anggota lain tidak sependapat. Para pemimpin Eropa

nampaknya memiliki persepsi yang berbeda dalam mengartikan konsep ‘Barat’.

Negara seperti Inggris nampaknya setuju dengan konsep ‘Barat’ yang unipolar

dengan AS sebagai pemimpin utamanya. Namun negara seperti Perancis dan

Jerman menginginkan suatu konsep ‘Barat’ yang bipolar dengan Uni Eropa

sebagai institusi yang diharapkan dapat menandingi hegemoni Amerika Serikat.

Krisis Irak menunjukkan bahwa beberapa negara anggota UE tidak siap,

atau tidak ingin, untuk menciptakan posisi bersama terhadap isu-isu yang

dianggap vital. Uni Eropa sebagai sebuah institusi tidak mendapatkan posisi

sebagai pihak yang dianggap mampu untuk dipertimbangkan sebagai sarana

konsultasi oleh negara anggota, karena UE sendiri belum memiliki sarana untuk

meyakinkan negara anggota untuk menggunakan UE sebagai forum konsultasi

utama maupun pembuatan keputusan. Hal ini menyangkut persepsi sebagian

negara anggota yang beranggapan bahwa UE belum bisa bergerak cepat dalam

menangani perkembangan krisis yang terjadi dengan sangat cepat.


98

Perbedaan kebijakan di antara negara anggota UE sekaligus menunjukkan

kepada dunia internasional bahwa dalam suatu struktur internasional seperti UE,

nilai-nilai realisme yang dianut oleh negara-negara anggota masih sangat kental

terasa. Kepentingan nasional serta persepsi ancaman yang berbeda membuat

strategi politik luar negeri dan keamanan masing-masing negara juga berbeda. Hal

ini sesuai dengan poin utama dari politik luar negeri realisme, yaitu mencapai dan

mempertahankan kepentingan suatu negara dalam politik internasional. Tentu saja

hal tersebut membuat perjanjian, konvensi, peraturan, hukum antarnegara dapat

dikesampingkan dikala terjadi konflik kepentingan di antara negara-negara.

Dalam kasus ini kita dapat memahami bagaimana kelompok negara-negara

mengabaikan institusi sebesar UE dan PBB di kala krisis teluk terjadi.

BAB 5

KESIMPULAN

Uni Eropa muncul sebagai sebuah entitas dalam hubungan internasional

seiring berakhirnya perang dingin dan reunifikasi yang terjadi di Jerman. Impian

para pemimpin Eropa terdahulu yang menginginkan negara-negara di kawasan

Eropa Barat bersatu menjadi kenyataan melalui Perjanjian Maastricht tahun 1991.

Setelah melalui ratifikasi oleh semua negara anggota penandatangan perjanjian,

yaitu Belgia, Denmark, Perancis, Jerman, Inggris, Yunani, Irlandia, Italia,

Luksemburg, Belanda, Portugal, dan Spanyol, Perjanjian Maastricht secara resmi

berlaku terhitung tanggal 1 November 1993. Uni Eropa mendasari kerjasama di


99

antara negara anggotanya melalui tiga pilar utama, yaitu pilar European

Community, Justice and Home Affairs, serta Common Foreign and Security

Policy (CFSP).

Uni Eropa menghadapi ujian sesungguhnya sebagai sebuah aktor yang

tengah mencari kapabilitasnya ketika krisis Irak terjadi. Keinginan Uni Eropa

untuk suatu saat dapat berbicara di panggung internasional dengan satu suara di

bidang kebijakan luar negeri dan keamanan masih sangat jauh dari yang

diharapkan. Integrasi politik yang dicita-citakan membutuhkan adanya suatu

pergeseran loyalitas, harapan dan aktivitas politik dari negara-negara yang

berintegrasi kepada suatu pusat yang baru. Idealnya, dalam proses integrasi Uni

Eropa terkandung pengertian akomodatif dan adaptif, di mana setiap negara

anggota Uni Eropa pada akhirnya akan melakukan suatu penyesuaian – atau suatu

adaptasi – pada setiap kebijakan-kebijakan Eropa, meskipun kebijakan-kebijakan

yang dikeluarkan UE kadang-kadang bertentangan dengan kepentingan nasional

yang dipersepsikan suatu negara anggota.

Kenyataannya krisis di kawasan teluk tersebut telah menunjukkan

sejumlah perbedaan mendasar yang terjadi di dalam Uni Eropa serta menguak

kelemahan Uni Eropa dalam pembuatan kebijakan luar negeri. Meskipun Uni

Eropa telah berusaha untuk menggalang sejumlah pertemuan tingkat tinggi di

antara negara anggota, namun perbedaan yang terjadi di antara kubu Franco-

Jerman, kubu Inggris beserta Italia dan Spanyol yang lebih ‘atlantis’, maupun

dengan kubu Yunani dan negara kecil yang memilih untuk bersikap netral, terlalu

besar untuk sekedar dijembatani. Negara-negara anggota Uni Eropa tidak


100

menunjukkan adanya proses akomodatif dan adaptif terhadap hasil pertemuan

yang dilakukan Uni Eropa.

Suatu kebijakan luar negeri dan keamanan bersama Uni Eropa yang kuat

dan efektif hanya akan terwujud jika negara-negara anggota, terutama negara

besar seperti Jerman, Perancis, dan Inggris, bersama-sama mengembangkan

strategi bersama serta secara konsisten berkoordinasi dan beroperasi dengan

menggunakan strategi tersebut. Saat terjadinya krisis Irak, tidak terlihat tanda-

tanda terciptanya keinginan politik negara-negara anggota untuk mengembangkan

strategi bersama tersebut. Hal ini menunjukkan bahwa dalam menghadapi suatu

tantangan dan krisis internasional yang besar, Uni Eropa gagal dalam

mempromosikan atau mengusahakan terciptanya suatu strategi internasional, yang

akan memunculkan posisi bersama. Kegagalan Uni Eropa untuk menyatukan

posisi terhadap krisis Irak dikarenakan Eropa tidak memiliki strategi yang sama

terhadap kawasan teluk yang dapat menjadi titik awal pendekatan yang sama

terhadap krisis Irak.

Penyebab kegagalan terciptanya posisi bersama di antara negara-negara

anggota Uni Eropa dapat disimpulkan sebagai kegagalan institusional Uni Eropa

dalam mengintegrasikan kebijakan luar negeri dan kebijakan keamanan

anggotanya. Oleh karenanya peneliti menyimpulkan tiga penyebab utama

terpecahnya suara negara-negara Eropa dalam menyikapi rencana invasi Amerika

Serikat terhadap Irak di tahun 2003 yang lalu.

Pertama, instrumen Uni Eropa dalam menangani manajemen krisis masih

berada pada tahap kelahirannya. CFSP yang diadopsi oleh European Council
101

melalui Perjanjian Maastricht di tahun 1991 hingga saat in masih berjuang dalam

menemukan bentuk institusi serta kapabilitasnya. Proses enlargement yang

dilakukan oleh Uni Eropa di satu sisi merupakan keberhasilan tersendiri di bidang

kebijakan luar negeri, namun di sisi lain akan menimbulkan kendala dalam

menghasilkan Eropa dengan suara tunggal. Predikat yang disandang oleh Uni

Eropa sebagai sebuah unitary actor ternyata dihadang oleh hambatan struktural,

yang berimbas pada masalah koordinasi pembuatan kebijakan yang masih

dirasakan sangat kompleks.

Tanpa adanya garis otoritas yang tegas, kesepakatan tidak akan menjadi

kenyataan. Pihak-pihak yang dapat menjadi sumber pembuatan kebijakan luar

negeri di dalam Uni Eropa sangat banyak. Negara anggota sebagai aktor yang

memegang kedaulatan penuh, Council of Ministers, European Council,

komisioner hubungan eksternal Uni Eropa, hingga perwakilan tinggi untuk CFSP,

semuanya dapat menjadi sumber pembuat kebijakan luar negeri. Tidak adanya

semacam ‘Menteri Luar Negeri Uni Eropa’ membuat dualitas fungsi yang dijalani

oleh Chris Patten dan Javier Solana sangat tidak efektif. Hal ini berarti Uni Eropa

belum dapat menentukan ruang lingkup tanggung jawab kebijakan luar negeri dan

keamanan bersamanya sendiri, pada isu-isu atau wilayah geografis di mana UE

seharusnya memiliki mandat untuk bertindak secara kolektif dengan suara tunggal

sebagai organisasi utama.

Kedua, Uni Eropa masih harus menghadapi kenyataan klasik akan sulitnya

memisahkan ‘high politics’ dengan ‘low politics’. CFSP yang dibentuk sebagai

instrumen untuk menyatukan konsep kebijakan luar negeri dengan konsep


102

keamanan harus bekerja ekstra keras untuk mendefinisikan ruang lingkup

wewenangnya. Problema dalam menciptakan suatu kebijakan luar negeri bersama

terletak pada bagaimana agar dapat menciptakan suatu kepentingan bersama.

Saling berbagi kepentingan, apalagi dalam bidang keamanan, tidak dapat begitu

saja muncul pada institusi bersama seperti Uni Eropa. Kebijakan keamanan akan

selalu bersinggungan dengan kebijakan luar negeri dan kebijakan domestik yang

tercermin dari kepentingan nasional negara-negara anggota.

Penyebab kegagalan yang terakhir terletak pada kenyataan yang harus

dihadapi oleh Uni Eropa, bahwa anggotanya terdiri atas negara-negara berdaulat,

yang masing-masing dapat memilih untuk mengambil posisi nasional atas suatu

isu vital. Belum adanya suatu konstitusi tertulis yang diharapkan dapat mengatur

negara anggotanya membuat Uni Eropa tidak memiliki kekuatan untuk memaksa

anggotanya untuk mengikuti kebijakan-kebijakan Uni Eropa. Pemikiran realis

yang memandang negara sebagai aktor terpenting, yang memiliki kedaulatan

mutlak untuk menentukan nasibnya sendiri menyebabkan beberapa negara enggan

untuk mengadaptasi kebijakan bersama Uni Eropa.

Konsep penyerahan sebagian kedaulatan terhadap institusi supranasional

seperti Uni Eropa tidak dikatakan gagal tercipta, contohnya penggunaan Euro

sebagai mata uang tunggal Eropa. Namun ketika berbicara masalah kebijakan luar

negeri dan keamanan, apalagi jika dihadapkan pada krisis besar seperti Irak,

negara-bangsa tampak enggan untuk mengakomodir maupun mengadaptasi suatu

kebijakan bersama.
103

DAFTAR PUSTAKA

Amstutz, Mark R. International Conflict and Cooperation: An Introduction to


World Politics. Dubuque: Brown & Benchmark Publishers, 1995.

Caporaso, James A. The European Union: Dilemmas of Regional Integration.


Boulder: Westview Press, 2000.

Couloumbis, Theodore A., and James H. Wolfe. Pengantar Hubungan


Internasional: Keadilan dan Power. Terjemahan Marcedes Marbun. Edisi
ketiga. Bandung: Abardin, 1986.

Hill, Christopher, ed. The Actors in Europe’s Foreign Policy, London: Routledge,
1996.

Howorth, Jolyon, and Anand Menon, ed. The European Union and National
Defence Policy. London: Routledge, 1997.

Jackson, Robert, and Georg Sørensen. Introduction to International Relations.


New York: Oxford University Press, 1999.
104

Jensen, Lloyd. Explaining Foreign Policy. New Jersey: Prentice Hall, 1982.

Kegley, Charles W. Jr., and Eugene R. Wittkopf. World Politics: Trends and
Transformation. 6th ed. New York: St. Martin Press, 1997.

Lentner, Howard H. Foreign Policy Analysis: A Comparative and Conceptual


Approach. Ohio, Charles E. Merrill Publishing Company, 1974.

Linberg, Leon, and Stuart Scheigold. Europe’s World Policy. New Jersey:
Prentice Hall, 1971.

Macridis, Roy C., ed. Foreign Policy in World Politics. London: Prentice Hall
Inc., 1995.

Mas’oed, Mohtar. Ilmu Hubungan Internasional: Disiplin dan Metodologi.


Jakarta: LP3S, 1990.

. Studi Hubungan Internasional: Tingkat Analisis dan Teorisasi.


Yogyakarta: PAU Studi Sosial UGM, 1989.

Ministry of Defence. The Strategic Defence Review. Cm 3999. London: The


Stationary Office, 1998.

Ministry of Defence. The Strategic Defence Review: A New Chapter. Cm 5566


Vol. I. Norwich: The Stationary Office, 2002.

Nugent, Neill. The Government and Politics of the European Union. Durham:
Duke University Press, 1994.

Pearson, Frederic. The Global Spread Arms. Boulder: Westview Press, 1994.

Peterson, John, and Michael Shackleton, ed. The Institutions of the European
Union. New York: Oxford University Press, 2002.

Rosati, Jerel A. The Politics of United States Foreign Policy. Orlando: Harcourt
Brace Jovanovich, 1993.

Rosenau, James N., Kenneth W. Thompson, and David Boyd. World Politics: An
Introduction. London: Collier MacMillan Publishing Company, 1976.

Sarkesian, Sam. US National Security: Policymakers, Processes and Politics.


Boulder: Westview Press, 1989.

Viotti, Paul R., and Mark V. Kauppi. International Relations and World Politics:
Security, Economy, Identity. New Jersey: Prentice Hall, 1997.
105

Koran, Jurnal dan Bahan Perkuliahan

“Britain, Maastricht, and Europe”, Survey of Current Affairs, Vol. 22, No. 7,
Agustus, 1992.

Journal of Common Market Studies, Vol. 38, No. 2, Blackwell Publishers Ltd.,
Oxford, Juni, 2000.

Kompas, 15 Januari 2003.

Kompas, 11 Februari 2003.

Kompas, 14 Februari 2003.

Kompas, 18 Februari 2003.

Kompas, 19 Februari 2003.

Kompas, 14 Maret 2003.

Hughes, Kirsty. European Foreign Policy Under Pressure, dalam The Brown
Journal of World Affairs, Centre for European Policy Studies, Vol. IX,
Issue 2, Winter/Spring, 2003.

, et al. France, Germany and the UK in the Convention: Common


Interests or Pulling in Different Directions?, EPIN Working Paper, No.
VII, Brussels, Juli, 2003.

Reading materials for Strategic Studies Course, compiled by Anak Agung Banyu
Perwita, Ph.D, Department of International Relations, Parahyangan
Catholic University, Bandung.

Sjursen, Helene. Redefining Security?: The Role of the European Union in


European Security Structures, ARENA report, No. 7, 2000.

The European Union and The World: Europe on the Move. Luxembourg: Office
for Official Publications of the European Communities, 2001.

The European Union’s Common Foreign and Security Policy. Luxembourg:


Office for Official Publications of the European Communities, 1996.

The New York Times, 21 Juli 2002.


106

Wallace, William. “Britain’s Search for a New Role in the World”, dalam The
Observer, No.10, 531, Agustus, 1993.

Weidenfeld, Werner, and Wolfgang Wessels. Europe From A to Z: Guide to


European Integration. Luxembourg: Office for Official Publications of the
European Communities, 1997.

Internet dan Media Elektronik Lainnya

AS Bersitegang dengan Perancis dan Jerman soal Serangan ke Irak,


http://www.kompas.com/kompas%2Dcetak/0301/24/ln/95622.htm.

AS dan Inggris Rencanakan Aksi Militer ke Irak,


http://www.kompas.com/kompas%2Dcetak/0202/26/ln/asda02.htm.

Dassu, Marta. How to Deal with Iraq: the European Perceptions,


http://www.eusec.org/dassu.htm.

, and Roberto Menotti. Why Europe is Divided on Foreign Policy:


Learning Lessons from the Iraq Debate, Aspen European Dialogue, Aspen
Institute Italia,
http://www.aspeninstitute.it/icons/imgAspen/pdf/news/n22_dassu&menott
i_e.pdf.

EU: Patten Says Rift Over Iraq Threatens EU Cohesion, Reconstruction Aid not
Guaranteed,
http://www.rferl.org/nca/features/2003/03/12032003175541.asp.

European Diversification and Defense Market Guide, U.S Department of


Commerce, http://www.doc-bxa.bmpcoe.org/iddma-guides-europe.html.

European Foreign Ministers Attack Bush’s Policy,


http://www.wsws.org/articles/2002/feb2002/euro-f15.shtml.

European Union Foreign Ministers Divided on Iraq War,


http://www.wsws.org/articles/2002/sep2002/euro-D3%2.shtml
.
Extracts from the Conclusions of the European Council,
http://europa.eu.int/comm/external_relations/iraq/intro/ec170203.htm.

Flynn, Kirsten. European Security: French and UK Perspectives, The EU Policy


Network, http://www.eupolicynetwork.org.uk/research/flynn2.pdf.
107

France, Defending Democracy: A Global Survey of Foreign Policy Trend 1992-


2002, Democracy Coalition Project,
http://www.demcoalition.org/pdf/France.pdf.

French Ministry of Defense, La Defense Nationale,


http://www.defense.gouv.fr/def_natio/anglais/why.html.

Germany, France, Russia offer Alternative to War,


http://www.cnn.com/2003/WORLD/meast/02/24/sprj.irq.iraq.germany.fra
nce/.

Joint Position on Iraq Adopted by the “15” - the “13” Concur,


http://www.reliefweb.int/w/rwb.nsf/0/ceead0f3b97e79a4c1256cd2005bcb
9a?OpenDocument.

Keterlibatan Inggris dalam Rencana Penyerangan Irak,


http://www.dephan.go.id/strahan/inggris2.htm.

Kinnock, Glenys. The Iraq Conflict and the Future of Europe,


http://www.basicint.org/iraqconflict/Pubs/Discussion%20Papers/DS21030
3.htm.

Microsoft Encarta Reference Library, 2003.

Osborn, Andrew. Dark Days for Europe,


http://www.guardian.co.uk/elsewhere/journalist/story/0,7792,914499,00.ht
m.
Pachta, Lukas. France: Driving Force of the EU Common Foreign and Security
Policy?, http://www.europeum.org/en/Analyses/France_Lukas_Pachta.pdf.

Schmidt, Peter. Germany, France, and NATO, 1994,


http://www.carlisle.army.mil/ssi/pubs/1994/nato/nato.pdf.

Schweiger, Christian. The Impact of the Iraq Crisis on British-German Relations,


Derby, 2003, http://www.psa.ac.uk/cps/2003/christian%20schweiger.pdf.

Sikapi Rencana Serangan AS ke Irak Eropa Terpecah,


http://www.kompas.com/kompas%2Dcetak/0301/31/ln/107391.htm.

The Common Foreign and Security Policy: Introduction,


http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/r00001.htm.

http://europa.eu.int

http://ue.eu.int
108

http://www.arena.uio.no

http://www.ceps.be

http://www.ciaonet.org

http://www.essex.ac.uk

http://www.foreignpolicy.org.tr

http://www.france.diplomatie.fr

http://www.guardian.co.uk

http://www.kompas.com

http://www.number-10.gov.uk

http://www.publications.parliament.uk

http://www.resdal.org

http://www.suaramerdeka.com