Anda di halaman 1dari 21

18 “Bringing the Public Back

In”

DEMOKRATISASI POLITIK
DAN REFORMASI ADMINISTRASI
PUBLIK

Sewindu Gerakan Reformasi

Gerakan reformasi di Indonesia, yang dimotori


oleh para mahasiswa, pada lima tahun pertama (1998-
2003) ditandai oleh adanya paradoks antara adanya
tuntutan akan kehidupan yang lebih demokratis di satu
sisi dan munculnya anarkisme sosial di sisi yang lain.
Tuntutan terhadap demokrasi, muncul sebagai akibat
lahirnya kesadaran tentang banyaknya hak-hak warga
negara yang selama bertahun-tahun diabaikan,
dilanggar, bahkan diinjak oleh rezim yang berkuasa.
Kerinduan akan demokrasi juga lahir dari adanya
penolakan terhadap relasi-relasi kekuasaan yang
angkuh dan represif, tentang relasi-relasi ekonomi
yang timpang dan jauh dari rasa adil, serta tentang
relasi-relasi sosial dangkal dan penuh ritual kolektif
namun sangat merendahkan martabat manusia
sebagai pribadi. Sedangkan anarkisme sosial terjadi
sebagai akibat hancurnya kepastian normatif dan
kepantasan berperilaku di dalam masyarakat,
berbarengan dengan runtuhnya rezim dominan yang
berkuasa. Institusi-institusi sosial yang ada
dipertanyakan kembali eksistensi dan relevansinya,
sementara institusi-institusi baru belum muncul untuk
mewadahi kearifan-kearifan dan nilai-nilai baru yang
lahir bersama dengan perubahan-perubahan yang
terjadi. Dalam sosiologi situasi seperti ini disebut
19 “Bringing the Public Back
In”
sebagai situasi anomie. Pertanyaan kritis yang
mengganggu selama itu adalah, apakah gerakan
reformasi akan berakhir dengan mengkristalnya
demokrasi dalam kehidupan bermasyarakat dan
berbangsa atau berakhir dengan anarkisme
berkepanjangan dan berakhir dengan kegagalan?

Pada tahap kedua (2003 – sekarang), euforia


reformasi di jalan raya tampak mulai mereda.
Keberhasilan Indonesia menyelenggarakan pemilihan
presiden secara langsung, diakui banyak pihak
termasuk donor internasional, sebagai sebuah
keberhasilan politik anak-anak negeri ini dan menjadi
indikasi bahwa reformasi berada di jalur yang
dikehendaki. Yang menarik untuk dicermati adalah,
bahwa setelah pemilihan presiden dilakukan secara
langsung dengan mekanisme yang relatif demokratis,
dinamika politik berpindah dari jalan raya, ke dalam
ruang-ruang sidang komisi dan paripurna di dalam
gedung Senayan dan Istana Merdeka. Kata reformasi,
tidak lagi merupakan intimidasi, bahkan mereka yang
dulu merupakan bagian dari kekuatan yang
pendukung status quo dapat mengidentifikasi diri
sebagai tokoh reformasi tanpa perlu di lakukan
”penelitian khusus”. Di satu sisi, secara positif hal ini
dapat dilihat sebagai sebuah konsolidasi yang dapat
memberi tenaga pada setiap upaya pembaharuan
menuju kristalisasi demokrasi. Di sisi lain, secara
negatif hal tersebut dapat dilihat sebagai sebuah
kompromi yang dapat menjadikan reformasi sebagai
gerakan setengah hati yang tidak punya daya dobrak
yang dibutuhkan untuk melakukan perubahan.

Terlepas dari apa yang baru dikemukakan, saat


ini setiap orang dapat menjadi saksi tentang apa yang
“Bringing the Public Back In” 20

sedang terjadi di negeri ini. Dalam bidang hukum,


Undang-Undang Dasar 1945 sudah mengalami revisi,
puluhan undang-undang berhasil diberlakukan dari
yang mengatur soal otonomi sampai masalah
pornografi dan pornoaksi. Bidang ekonomi, khususnya
sektor riil, bergerak amat perlahan jika tidak ingin
bicara soal kebangkrutan karena rendahnya daya beli
masyarakat dan semakin berlipatnya jumlah
pengangguran. Konsep NKRI dihadapkan pada
berbagai tantangan, baik yang berasal dari luar
maupun dari dalam. Lepasnya provinsi ke-27 Timor
Timur melalui referendum, begitu pula Gerakan Aceh
Merdeka yang dapat memaksa Jakarta untuk duduk
bersama di Helsinki, serta masalah Papua yang tidak
menerima konsep otonomi ala Jakarta. Terakhir negeri
ini dihadapkan pada banyak bencana, dari mulai Alor,
Nabire, Aceh, Nias, Jogya dan terakhir di pantai selatan
Jawa, khususnya Pangandaran. Semua itu seolah mau
mengatakan, bahwa keberhasilan mewujudkan proses
demokrasi dalam memilih presiden barulah permulaan.
Proses demokratisasi tidak hidup untuk dirinya sendiri,
namun masih harus diuji melalui kemampuannya
untuk menjamin dan memberi perlindungan terhadap
hak-hak konstitusional setiap warga negara.
Pertanyaannya, langkah-langkah apa yang harus
dilakukan agar proses demokratisasi yang selama ini
dilakukan bermuara pada apa yang dicita-citakan?

Belajar dari Pengalaman Bangsa Lain

Pengalaman bangsa-bangsa lain menunjukkan,


bahwa suatu bangsa dapat saja mulai dengan
mencanangkan proses demokratisasi setelah
tumbangnya rejim otoriter, tetapi tidak semua yang
sampai kepada demokrasi yang dicita-citakan. Tidak
ada jaminan bahwa rejim baru yang berkuasa dapat
21 “Bringing the Public Back
In”
bertahan, stabil, dan mampu mengantarkan
bangsanya mencapai masyarakat demokratis seperti
yang dicita-citakan. Tumbangnya pemerintah Nigeria
pada tahun 1983 dan pemerintah Sudan pada tahun
1989, misalnya, merupakan contoh dan pelajaran
berharga, khususnya bagi bangsa-bangsa di negara
yang sedang berkembang seperti Indonesia, tentang
bagaimana sulitnya menegakkan demokrasi setelah
turunnya sebuah rezim otoriter. Di Angola, sebagai
bandingan lain, fase transisi menuju demokrasi
berakhir dengan pecahnya perang saudara dan
berlanjutnya rezim yang otoriter yang berkuasa.
Dengan kata lain, demokratisasi adalah proses
bertingkat-tingkat di mana terdapat kemungkinan bagi
setiap bangsa untuk gagal di setiap titik sepanjang
garis kontinum dari otoritarianisme sampai ke tahap
terkristalnya demokrasi yang baru (Casper dan Taylor,
1996).

Pengalaman Indonesia sendiri, baik di bawah


pemerintahan Soekarno, Soeharto, Habibie,
Abdurachman Wahid maupun Megawati, dan sekarang
Soesilo Bambang Yudoyono, mengukuhkan pernyataan
Casper dan Taylor, betapa sulit dan berlikunya jalan
menuju sebuah sistem politik yang tidak hanya
demokratis. Namun betapapun kecilnya peluang
keberhasilan itu, selalu ada jalan untuk
memperjuangkannya. Jika demikian halnya,
pertanyaan yang muncul kemudian adalah, mengapa
ada negara yang berhasil mencangkokkan demokrasi
setelah runtuhnya rezim otoriter, namun ada pula
negara lainnya yang gagal? Faktor-faktor apa yang
menentukan proses demokratisasi di suatu negara
berhasil sampai ke tahap mengkristalnya demokrasi
baru, sementara yang lain berjalan tersendat, mandeg
“Bringing the Public Back In” 22

di tengah jalan atau bahkan berantakan? Setelah


membandingkan dan mengkaji beberapa kasus,
Casper dan Taylor berpendapat, bahwa tahap
pencangkokan demokrasi, baru merupakan separuh
dari proses demokratisasi. Orang tidak dapat
berasumsi, bahwa demokrasi akan tumbuh dan
berkembang dengan sendirinya. Menurut mereka ada
dua langkah penting yang harus dilakukan agar suatu
bangsa dapat sampai pada kehidupan demokratis
yang dicita-citakan. Pertama, langkah jangka pendek
yang berkaitan dengan pencarian jalan keluar bagi
kekuatan-kekuatan yang masih mendukung rezim
lama. Kedua, adalah langkah jangka panjang yang
difokuskan pada proses konsolidasi demokrasi yang
baru. Pertanyaan strategis yang ingin ditelusuri dan
dikaji dalam bab ini adalah, apakah administrasi publik
dapat berperan sebagai katalisator proses
demokratisasi, ataukan administrasi publik merupakan
bagian dari persoalan yang juga harus direformasi?

Reformasi Administrasi Publik

Administrasi publik, seperti yang dirumuskan


oleh Pfiffner dan Presthus (1967), adalah sebuah
disiplin ilmu yang terutama mengkaji cara-cara untuk
mengimplementasikan nilai-nilai politik. Hal tersebut
sejalan dengan gagasan awal Woodrow Wilson (1887)
yang dianggap sebagai orang yang membidani
lahirnya ilmu administrasi publik modern di Amerika
Serikat. Ia mengemukakan bahwa disiplin administrasi
publik merupakan produk perkembangan ilmu politik,
namun Wilson mengusulkan adanya pemisahan disiplin
administrasi dari ilmu politik. Gagasan ini kemudian
dikenal sebagai dikotomi politik-administrasi. Ilmu
administrasi publik, menurut Wilson, berkaitan dengan
dua hal utama, yaitu:
23 “Bringing the Public Back
In”
1. What government can properly and
successfully do?
2. How it can do these proper things with the
utmost possible efficiency and at the least
possible cost either of money or of energy?

Bertolak dari gagasan dasar tersebut, dapat


diyakini bahwa administrasi publik dapat berperan
positif dalam mengawal proses demokratisasi sampai
pada tujuan yang dicita-citakan, karena pada dasarnya
administrasi publik berurusan dengan persoalan
bagaimana menentukan to do the right things dan to
do the things right. Dengan kata yang berbeda,
administrasi publik bukan saja berususan dengan cara-
cara yang efisien untuk melakukan proses
demokratisasi, melainkan juga mempunyai
kemampuan dalam menentukan tujuan proses
demokratisasi itu sendiri, terutama dalam bentuk
penyelenggaraan pelayanan publik secara efektif
sebagai wujud dari penjaminan hak-hak konstitusional
seluruh warga negara.

Persoalannya sekarang adalah, mungkinkah para


administror publik dapat menjadi tulang punggung
bagi proses demokratisasi? Jawaban empirik terhadap
pertanyaan tersebut mempunyai dua versi. Dalam satu
situasi, peran para administrator publik dalam
menyelesaikan berbagai masalah yang berkaitan
dengan demokratisasi cukup signifikan. Di Taiwan,
misalnya, seperti juga di beberapa negara sedang
berkembang lain, pemerintah berurusan dengan
masalah dilematis bagaimana merekonsiliasi
pertentangan antara budaya tradisional, kultur
demokrasi baru dan industrialisasi sebagai usaha
negara membangun ekonomi. Untuk menghadapi
“Bringing the Public Back In” 24

persoalan tersebut, para ahli administrasi publik


membantu para pengambil keputusan di Taiwan untuk
menyelesaikan reformasi administratif yang kompleks
dengan menggunakan pendekatan perencanaan
strategis (Sun dan Gargan, 1996).

Mengenai peran administrasi publik tersebut,


O’Toole (1997) membuat kesimpulan bahwa
administrasi publik yang berkembang saat ini sangat
mendukung proses demokratisasi, karena sudah tidak
terlalu hirarkis dan parokial, tetapi lebih mirip sebuah
jaringan (network). Kecenderungan ini mempunyai
implikasi yang sangat penting dan positif terhadap
perkembangan demokrasi, termasuk tanggungjawab
yang berubah terhadap kepentingan publik; terhadap
pemenuhan prefrensi publik, dan terhadap perluasan
liberalisasi politik, kewargaan, dan tingkat
kepercayaan publik. Administrasi publik yang
berbentuk jaringan dapat mengatasi hambatan menuju
pengelolaan yang demokratik, dan dapat membuka
kemungkinan untuk memperkuat pemerintahan yang
bergantung kepada nilai-nilai dan tindakan-tindakan
administrasi publik. Hal tersebut dikemukakan O’Toole
dalam rangka mengenang Dwight Waldo yang juga
pernah mengemukakan, bahwa jika administrasi
adalah inti dari pemerintahan, maka teori demokrasi
harus pula mencakup administrasi.

Dalam situasi lain, administrator publik tidak


dapat diharapkan menjadi katalisator proses
demokratisasi. Di negara-negara Afrika sub-sahara,
seperti juga di tempat lain, ketika rezim militer
menguasai pemerintahan, mereka memerintah dengan
komando; melarang partai-partai politik, membekukan
konstitusi, dan melumpuhkan lembaga-lembaga
legislatif. Sebagai akibatnya, tidak ada saluran institusi
25 “Bringing the Public Back
In”
politik bagi warganegara pada proses pengambilan
keputusan. Penguasa militer biasanya memperoleh
input bagi proses perumusan dan pengambilan
keputusan dengan cara mengangkat elit politik sipil.
Hal tersebut dilakukan sebagai respons terhadap
tuntutan transisi kepada pihak sipil dan sebagai teknik
politik untuk melakukan proses sipilisasi rezim militer.
Pengalaman empirik menunjukkan, bahwa keterlibatan
sipil dalam rejim militer merupakan prediktor bahwa
rezim tersebut akan mengikuti aturan-aturan militer
dan bukan sebaliknya. Dalam konteks inilah
administrasi publik tidak kondusif bagi proses
kristalisasi demokrasi, tetapi malah sebaliknya, dapat
menjadi katalisator bagi pelanggengan pemerintahan
lama yang otoriter. Dalam banyak hal, reformasi politik
yang bergulir sampai saat ini, sekali lagi tampak
berada dalam jalur yang benar. Yang dibutuhkan
adalah kesabaran untuk bertahan dan konsistensi
untuk melakukan langkah-langkah sistematik yang
diperlukan. Proses demokratisasi di Indonesia tidak
hanya diuji melalui pemilihan presiden secara
langsung, namun terutama ditantang untuk mampu
keluar dari berbagai masalah agar dapat
memenangkan pertarungan dengan bangsa-bangsa
lain.

Dari apa yang telah dikemukakan di atas,


administrasi publik dapat menempati tempat di
jantung gerakan demokratisasi politik, asal memenuhi
paling tidak tiga persyaratan. Pertama, mampu
melakukan perencanaan strategis yang menyeluruh
seperti yang dilakukan di Taiwan seperti yang
dikemukakan Sun dan Gargan. Kedua, mempunyai
struktur organisasi yang tidak terlalu hirarkis dan
parokial seperti yang dikemukakan O’Toole. Ketiga,
“Bringing the Public Back In” 26

membebaskan diri dari pendekatan dan kultur


militeristik dalam melakukan pelayanan publik.
Mengenai perencanaan strategis, Indonesia
mempunyai pengalaman dan institusi perencanaan
seperti Bappenas di tingkat pusat, dan Bappeda di
tingkat daerah. Yang diperlukan adalah revitalisasi dan
reposisi fungsi-fungsi institusional yang disesuaikan
dengan konteks demokrasi yang dikehendaki.
Mekanisme perencanaan bottom-up dapat terus
dijalankan bukan sekedar basa-basi atau mencari
legitimasi. Untuk dua syarat yang terakhir, struktur
dan kultur birokrasi, masih membutuhkan kesabaran
dan ketekunan untuk melakukan perubahan secara
inkremental untuk mengurangi (jika tidak dapat
menghindari) biaya sosial, politik, dan ekonomi yang
tinggi. Dalam kaitan dengan ini, pembicaraan
mengenai isu reformasi administrasi publik tetap
memiliki relevansi. Pertanyaan berikutnya adalah
reformasi ke arah mana?

Uraian di atas paling tidak merupakan sebuah


isyarat ke arah mana reformasi administrasi publik
harus menuju. Salah satu gerakan reformasi
administrasi publik yang juga sempat populer di awal
90-an muncul dalam kemasan ‘reinventing
government’ yang berakar pada tradisi dan perspektif
New Public Management yang merupakan kristalisasi
dari praktek administrasi publik di Amerika Serikat.
Para pendukung gerakan ini berpendapat, bahwa
institusi-institusi administratif yang didirikan dalam
kerangka birokrasi dengan model komando dan
pengawasan telah berubah secara signifikan selama
abad ke 20, dan harus terus diubah. Birokrasi jenis ini
tidak lagi efektif, efisien dan sudah ketinggalan zaman
dalam tatanan ekonomi-politik dunia yang semakin
mengglobal. Oleh karena itu birokrasi di Amerika
27 “Bringing the Public Back
In”
Serikat harus melakukan reformasi institusi
administrasi publik agar lebih memiliki karakter
kewirausahaan. Apakah reformasi administrasi publik
seperti ini layak menjadi model bagi reformasi
administrasi publik di tanah air?

Tampaknya perlu disimak lebih cermat hasil-


hasil penelitian di balik hingar-bingarnya konsep
reinventing government. Wolf (1997), dengan
menggunakan meta-analisis terhadap 170 studi kasus
dari 104 biro federal, menyimpulkan bahwa jalan
menuju efektivitas birokrasi dari biro-biro pemerintah
federal tidaklah mengalami perubahan; tiada
berkesudahan dan lebih bersifat politis daripada kisah
reinventing government seperti yang umumnya
dipercaya orang. Kritik terhadap pendekatan
kewirausahaan administrasi publik juga ditunjukkan
oleh Cope (1997) yang menyorotinya dari sudut
responsivitas politik. Ia berpendapat, bahwa banyak
konsep dan teknik yang berhubungan dengan
reformasi birokrasi sekarang ini (baca: reinventing
government) sarat dengan berbagai implikasi negatif
terhadap responsivitas politik. Ada empat kesimpulan
yang dihasilkan penelitiannya. Pertama, review
terhadap unjuk kerja pegawai memang mampu
memperkuat birokrasi dan para pejabat terpilih,
namun ternyata cenderung memperlemah
responsivitas politik para administrator publik tersebut.
Kedua, dengan mengadopsi pendekatan
kewirausahaan terhadap sistem keuangan publik,
memang ada peluang untuk meningkatkan jumlah
pendapatan, namun hal tersebut cenderung
mengurangi tingkat responsivitas politik. Ketiga,
penekanan terhadap pelayanan pelanggan tidak serta
merta meningkatkan responsivitas politik, karena
“Bringing the Public Back In” 28

dalam prakteknya hal itu ternyata berarti hanya


memperhatikan kepentingan individu-individu tertentu;
padahal pelayanan kepada masyarakat seharusnya
ditujukan untuk meningkatkan responsivitas kepada
publik tanpa diskriminasi Keempat, kemitraan sektor
publik dengan swasta yang ditawarkan oleh model
reinventing government, dalam prakteknya ternyata
menimbulkan masalah etik. Khusus mengenai masalah
etik, Ghere (1997) menyimpulkan bahwa dalam gema
‘reinventing government’, ada indikasi bahwa etika
administrasi publik terlupakan. Ia melakukan studi
kasus tentang kemitraan antara ‘county government’
(setingkat kecamatan) dengan ‘local chamber of
commerce’ (Kadin-daerah) dari dua perspektif, standar
moral pribadi para pelaku dan etika kebijakan
institusional. Studi kasus ini memperlihatkan adanya
penyalahgunaan keuangan publik dalam kemitraan
dua lembaga tersebut. Jika di tempat kelahirannya
saja, model yang ditawarkan secara global tersebut
sarat dengan masalah, haruskah kita latah
menggunakan pendekatan yang sama tanpa kajian
seksama?

Model alternatif reformasi administrasi publik


yang mendukung proses kristalisasi demokrasi adalah
model Korea Selatan seperti yang digambarkan oleh
Jung (1996). Bagi masyarakat Korea Selatan, reformasi
aparat atau para pejabat administratif bukanlah
merupakan isu utama. Mereka lebih tertarik pada dua
hal; proses demokratisasi politik dan teknik penyaluran
langsung ‘public goods and services’ kepada rakyat.
Dari praktek menunjukkan bahwa, baik proses
demokratisasi politik maupun kualitas dan kuantitas
pelayanan pemerintah, pada kenyataannya sangat
tergantung pada sistem administrasi publik. Oleh
karena itu, reformasi administratif yang dibuat Kim
29 “Bringing the Public Back
In”
Young-Sam yang merupakan pemerintahan sipil
pertama setelah 30 tahun rezim militer, mempunyai
dampak yang sangat besar terhadap dua hal. Pertama,
tumbuhnya ekonomi Korea Selatan. Kedua,
meningkatnya menambah legitimasi negara di depan
rakyat, meskipun pemerintahan Kim adalah regim sipil
yang dibentuk melalui prosedur demokratik oleh
politisi-politisi sipil. Dari kasus Korea, orang paling
tidak dapat belajar tiga hal. Pertama, menempatkan
reformasi administrasi publik dalam agenda politik
merupakan langkah yang strategis. Kedua, proses
demokratisasi selain menjadi tujuan, juga menjadi
sarana bagi tujuan yang lebih utama,
menyelenggarakan pelayanan publik. Ketiga,
memperbaiki sikap aparat merupakan hal yang baik,
namun lebih penting membangun sistem yang
memungkinkan aparat bertindak baik. Keempat,
legitimasi negara di depan rakyat tidak selalu harus
ditegakkan dengan senjata. Orang sipil pun mampu
memimpin dan mengurus negara. Model manakah
yang tepat untuk Indonesia? Kiranya perlu dikaji lebih
teliti, karena apa yang berhasil di tempat lain, belum
pasti tepat untuk diadopsi. Sebaliknya, jika sudah ada
orang yang pernah melakukannya, mengapa harus
mulai dari awal just to reinvent the wheel?

Beberapa Rekomendasi

Terinspirasi oleh prinsip-prinsip revitalisasi


konsep publik yang, disertai dengan usaha untuk
melebarkan pandangan melalui komparasi dengan
pengalaman bangsa lain, serta dengan melakukan
kontemplasi teoritik, penulis mencoba mengajukan
beberapa rekomendasi yang mungkin berguna untuk
melakukan reformasi administrasi publik di Indonesia,
“Bringing the Public Back In” 30

yang tidak hanya diarahkan untuk mendukung proses


demokratisasi, namun juga dalam rangka memberikan
pelayanan terbaik bagi rakyat tanpa diskriminasi, baik
secara politik, etnik, kelas sosial, agama, maupun
kelompok budaya. Secara substansial reformasi
administrasi publik harus diarahkan pada revitalisasi
konsep publik, yang berlandas pada kepatuhan
terhadap konstitusi, pemahaman tentang virtuous
citizen, pemahaman tentang kepentingan publik, dan
pemahaman tentang kebajikan dan kasih. Belajar dari
Korea Selatan, secara formal reformasi administrasi
publik harus diarahkan pertama-tama dan terutama
pada pembangunan sistemik yang menyangkut
perubahan struktur administrasi, pengembangan
kultur baru, penetapan prosedur-prosedur kerja, dan
bukan pada aparatnya.

Namun demikian, hal ini tidak berarti bahwa


reformasi administrasi tidak perlu menyentuh
pengembangan manusia yang harus bekerja di dalam
sistem. Ini adalah tugas pendidikan administrasi
publik.
Dalam hal ini berlaku prinsip, the first things first.
Investasi waktu, uang dan energi untuk membangun
sistem yang memungkinkan orang biasa dapat bekerja
baik, selalu lebih baik dari pada melakukan investasi
untuk mengembangkan orang-orang hebat untuk
bekerja dalam sistem yang buruk. Mengenai pilihan ini,
ada pengalaman menarik. Ketika seorang mahasiswa
ditanya apakah dia akan korupsi jika nanti menjadi
pejabat publik. Dia menjawab, ”... tidak janji, Pak.”
Ketika ditanya lagi mengapa? Sambil berkelakar dia
membalas, ”...kalaupun malaikat dari surga disuruh
jadi pegawai negeri di Indonesia, dia pasti korupsi
juga, apalagi saya. Kecuali jika ada yang mampu
mengubah keadaan di bumi Indonesia seperti di dalam
31 “Bringing the Public Back
In”
surga...” Sebuah kelakar yang sungguh tidak lucu,
namun memberi inspirasi dari mana reformasi
administrasi publik harus dimulai, jika tidak ingin
menempatkan anak-anak muda yang penuh idealisme
dan kesungguhan bekerja, dalam lingkungan yang
menjadikan mereka apatis. Berdasarkan hal-hal
tersebut di atas, ada beberapa rekomendasi tentang
dari mana reformasi administrasi publik secara
sistemik harus dimulai.

Rekomendasi 1;
Belajar dari Korea Selatan, reformasi
administrasi publik harus menjadi agenda politik; hal
ini menjadi bukti dari sebuah kesungguhan dan
jaminan untuk sebuah kesinambungan karena
mendapat dukungan secara luas. Dengan demikian
reformasi administrasi dapat memperoleh tenaga,
tidak saja untuk mendukung proses demokratisasi,
melainkan juga untuk mentransformasi diri menjadi
ujung tombak pelayanan kepada publik. Beberapa
agenda politik yang dapat diturunkan dari pola pikir di
atas adalah:

1. Melakukan penggalangan berbagai kekuatan


reformis yang pro-demokrasi dan perduli dengan
kepentingan publik.

2. Mengusahakan pemecahan dan jalan keluar bagi


kekuatan-kekuatan otoriter yang masih berada
dalam tampuk kekuasaan, sehingga tidak menjadi
kekuatan tandingan yang menghambat
demokratisasi.
3. Memerangi anarkisme dengan cara menghilangkan
atau mengurangi kondisi-kondisi yang menjadi
penyebab kemunculannya, yaitu:
“Bringing the Public Back In” 32

• Pemenuhan kebutuhan dasar minimum


secara serius bagi segenap warga negara.
• Pengadaan lapangan kerja dan
mengupayakan peningkatan daya beli
masyarakat.
• Pemberian subsidi sementara terhadap
pengadaan public goods and services yang vital
namun belum terjangkau oleh segmen penduduk
termiskin.
• Membangun sistem distribusi public goods
and services secara langsung kepada rakyat.

Rekomendasi 2;
Reformasi administrasi publik harus diarahkan
pada perubahan struktur secara sistemik, dari struktur
administrasi yang hirarkis vertikal menjadi struktur
yang lebih landai horisontal dengan bentuk jejaring
kerja. Secara empirik, struktur dalam bentuk jejaring,
tidak hanya lebih mendekatkan para pejabat publik
dengan publik yang dilayaninya, tetapi juga
menempatkan publik dalam posisi lebih berarti.

Rekomendasi 3;
Reformasi administrasi publik perlu diarahkan
pada pengembangan nilai-nilai budaya dan etos kerja
baru yang suportif terhadap proses demokrasi dan
pelayanan publik, dengan cara antara lain:
• Mengubah etos kerja birokratik ke ethos kerja demokratik.
• Perubahan dari ethos kerja dilayani menjadi etos kerja melayani.

Rekomendasi 4;
Reformasi administrasi publik perlu diarahkan
pada penetapan strategi-strategi dan administrasi
melalui perencanaan yang partisipatif dan demokratik,
baik dalam proses pengambilan keputusan maupun
dalam melaksanakan fungsi-fungsi administrasi
33 “Bringing the Public Back
In”
lainnya. Dengan begitu pelayanan administrasi tidak
tergantung pada aktor semata, tetapi pada sistem
yang lebih handal.

Reformasi Pendidikan Administrasi Publik

Jika ada yang paling bertanggungjawab pada


buruknya kinerja dan reputasi administrasi publik di
Indonesia, tidak lain adalah mereka yang bergerak di
bidang pendidikan khususnya pendidikan administrasi
publik. Oleh karena itu reformasi administrasi publik
harus mulai dari reformasi bidang pendidikannya.
Memang keberhasilan reformasi administrasi publik
yang dilaksanakan Korea Selatan, seperti yang
dikemukakan di muka, tidak dimulai dari usaha untuk
mengubah sikap dan perilaku aparat, melainkan
berusaha membangun sistem yang memungkinkan
para aparat berperilaku seperti yang dikehendaki,
yaitu bertindak demokratis dan melakukan distribusi
public goods and services secara langsung kepada
rakyat. Ini adalah soal pilihan, langkah Korea Selatan
juga mempunyai landasan empirik yang kuat dan
terdukung secara akademik. Beberapa penelitian
mengenai etos kerja para pejabat publik, menarik
untuk disimak karena secara umum mereka ternyata
cenderung memiliki ethos kerja yang negatif. Setiap
profesi bisa jadi mempunyai etika yang mungkin
berbeda dengan etika yang berlaku di masyarakat
umum. Gos (1996), melakukan survey terhadap 378
birokrat karir dan 46 anggota legislatif negara bagian
di Colorado U.S, serta 250 orang warga pemilih yang
diambil secara acak dan diinterview melalui telefon.
Mereka ditanya apa yang penting bagi seorang
pegawai negeri. Hasilnya, ketiga kelompok responden
mempunyai persepsi yang sama tentang apa yang
“Bringing the Public Back In” 34

penting bagi seorang pegawai negeri, yakni: dapat


dipercaya, kemampuan, dan akuntabilitas dalam
administrasi publik. Secara kategorial, ketiga hal
tersebut merupakan antribut dari etos birokratik,
sedangkan atribut yang berkaitan dengan etos
demokratik diberi rangking yang lebih rendah. Dari sini
dapat ditarik kesimpulan, bahwa pejabat publik lebih
dituntut untuk memiliki etos birokratik dibanding etos
demokratik.

Studi eksplorasi tentang perbedaan etos kerja


para top manajer di organisasi publik dan organisasi
swasta, dilakukan oleh Wittmer dan Coursey (1996).
Yang dimaksud dengan top manajer publik dalam
penelitian ini adalah chief executive of an agency
sedangkan top manajer swasta adalah para kepala
cabang. Sampel yang dipilih sebanyak 432 top
manajer di tiga lokasi, Syracuse dan Albany, NY;
Denver, CO; dan Tallahassee, FL. Mereka
menggunakan survey melalui pos. Kesimpulan yang
mereka peroleh adalah, bahwa pada umumnya
manajer publik cenderung tidak mengikuti standar,
baik standar profesional maupun legal; kurang
menekankan kepedulian tentang kesejahteraan orang-
orang di dalam organisasinya, dan lebih menekankan
pada perlindungan terhadap kepentingan-
kepentingannya sendiri. Hasil penelitian tersebut
menyiratkan, paling tidak dua hal, yaitu pertama,
sistem birokrasi begitu buruk sehingga mampu
mengubah orang-orang baik menjadi jahat. Kedua,
pendidikan administrasi publik sedemikian rusak
sehingga tidak mampu menyiapkan para pemangku
jabatan publik yang mumpuni dan amanah. Setitik
optimisme tentang peran pendidikan muncul dari hasil
penelitian Bovens (1996). Meskipun reformasi
administrasi publik tidak harus mulai dengan
35 “Bringing the Public Back
In”
membenahi aparat, namun ada keyakinan bahwa
melalui proses belajar, sampai derajat tertentu orang
dapat berubah. Hasil penelitian Bovens menunjukkan,
bahwa di Amerika Serikat telah terjadi pergeseran
loyalitas para pejabat publik, dari loyalitas tunggal
terhadap birokrasi dan atasan, ke loyalitas profesional
yang berlandas kepada tanggung jawab pribadi,
tanggung jawab sosial, tanggung jawab profesional,
dan tanggung jawab publik. Pergeseran tersebut tentu
sangat merupakan faktor kondusif bagi reformasi
administrasi publik. Pertanyaan berikut yang perlu
ditelusuri adalah, pendidikan administrasi publik
seperti apa yang dapat menyiapkan para pemikir dan
praktisi administrasi publik yang mumpuni dan
amanah?

Administrasi publik adalah disiplin ilmu, seni dan


juga profesi. Oleh karena itu tugas lembaga
pendidikan administrasi publik adalah menyiapkan
para mahasiswa untuk ketiga wilayah tersebut.
Meskipun setiap lembaga pendidikan dapat
merancang kurikulum, metoda pembelajaran dan
karakter khas yang dibayangkan untuk para
lulusannya, namun dari pengamatan sistematik dan
studi dokumen terhadap kurikulum sejumlah
perguruan tinggi swasta di Jawa Barat yang
menyelenggarakan pendidikan administrasi publik,
secara umum dapat disampaikan beberapa pemikiran
sebagai berikut ini:

Pertama, dari segi jalur pendidikan, pendidikan


administrasi publik sebaiknya dibedakan menjadi jalur
akademik dan jalur profesi. Jalur akademik digunakan
untuk menyiapkan ilmuwan administrasi publik yang
bertugas untuk mengkaji secara kritis pengetahuan
“Bringing the Public Back In” 36

yang telah ada dan secara inovatif mengembangkan


pengetahuan dan teknik-teknik baru untuk
disumbangkan pada pengembangan praktek
administrasi publik. Jalur ini dapat meliputi tiga jenjang
pendidikan, yaitu tingkat sarjana (Strata 1) yang
secara internasional setara dengan bachelor degree di
Amerika Serikat, Eropa, dan Australia; tingkat master
(Strata 2) yang secara internasional setara dengan
gelar Magister of Science (MSc); dan tingkat doktoral
(Strata 3) yang secara internasional setara dengan
gelar Philosophical Doctor (PhD). Sedangkan jalur
profesional ditujukan untuk menyiapkan mereka yang
akan berkarir sebagai praktisi administrasi publik yang
memiliki berbagai kompetensi profesional yang
dibutuhkan di berbagai tingkat pekerjaan. Jenjang
pendidikan dapat dimulai dengan yang paling rendah
setingkat Diploma I, II, dan III. Pada tingkat sarjana
perlu dibedakan dari program jalur akademik,
meskipun gelarnya sama (Sarjana Administrasi Publik-
SAP), misalnya, skripsi dapat diganti dengan laporan
proyek akhir sebagai hasil magang di kantor lurah
sampai kantor presiden. Demikian pula untuk tingkat
Strata 2, berbeda dengan jalur akademik mereka
mendapat gelar Master Administrasi Publik –MAP, dan
di tingkat Strata 3 dengan gelar Doktor Administrasi
Publik – DAP.

Kedua, dari segi kurikulum kedua jalur harus jelas


sangat berbeda. Jalur akademik memiliki tekanan pada
penguasaan pengembangan ilmu pengetahuan
dengan segala aspeknya, seperti pendalaman
terhadap paradigma administrasi publik, sejarah dan
teori administrasi publik, filsafat publik, perbandingan
administrasi publik, dan metodologi penelitian
administrasi publik, termasuk pengembangan metoda
pembelajarannya. Sedangkan jalur profesional, lebih
37 “Bringing the Public Back
In”
menekankan pada membangun keterampilan (skill)
dan keahlian (competency) untuk mengelola dan
menyelenggarakan pelayanan publik tertentu secara
efektif dan efisien. Oleh karena itu, meskipun perlu
disesuaikan dengan jenjang dan posisi jabatan yang
dipangku, pendidikan administrasi publik di jalur ini
harus mengasumsikan penguasaan bidang-bidang
antara lain: menguasai bidang pelayanan spesifik yang
dipilih seperti bidang kesehatan, pendidikan, industri,
dll.; memahami publik spesifik yang harus dilayani;
dan menguasai teknik-teknik pelayanan yang
memadai, termasuk kemampuan pengelolaan dan
prosedur-prosedur administratif yang perlu dikuasai
termasuk memiliki pemahaman yang cukup mengenai
konstitusi, struktur-kultur-dan-prosedur di organisasi
publik.

Ketiga, dari segi proses pembelajaran, baik jalur


akademik apalagi jalur profesional, perlu
menggunakan experiential learning process yang
inovatif dan berpusat pada mahasiswa. Proses belajar,
apapun namanya, yang memungkinkan para
mahasiswa mengembangkan seluruh potensinya
secara utuh, baik yang menyangkut kecerdasan
intelektual, emosional, spiritual, maupun kecerdasan
sosialnya. Untuk itu semua, fasilitas yang memadai,
terutama pusat informasi ilmiah digital, akses internet,
dan laboratorium administrasi publik sungguh sangat
diperlukan,.selain tentu ruang kuliah dan ruang-ruang
simulasi.

Keempat, dilihat dari sisi penyelenggaran pendidikan


sudah saatnya Indonesia mempunyai peta besar
tentang kebutuhan tenaga di bidang administrasi
publik secara menyeluruh, baik dari segi kuantitas
“Bringing the Public Back In” 38

maupun dari segi kualitas. Proses penyelenggaraannya


pun perlu dilakukan secara sinergis, dimulai dengan
langkah sederhana (yang biasanya sulit dilakukan),
yaitu duduk dan berbicara bersama di antara seluruh
stake-holder pendidikan administrasi publik dengan
semua institusi pendidikan yang berhasrat untuk
menyelenggarakan pendidikan administrasi publik dan
memiliki komitmen untuk melakukan reformasi
administrasi publik demi kemajuan bangsa ini.