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Configuración formal del Estado autonómico en Bolivia:

Recorridos por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización

Diego Andrés Chávez Rodríguez

Febrero 2011
Configuración formal del Estado autonómico en Bolivia:
Recorridos por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización

Diego Andrés Chávez Rodríguez∞


E-mail: d.chavez.rodriguez@gmail.com

Resumen

Este documento intenta describir y analizar la configuración del Estado autonómico


en Bolivia en base al estudio de los que se consideran los tres pilares del mismo, es
decir, el régimen competencial, el económico financiero y el de coordinación
intergubernamental. Son estos tres regímenes los que permiten recorrer las
disposiciones emanadas de la denominada Ley Marco de Autonomías y
Descentralización que se constituye, hoy por hoy, en el instrumento legal que amplía
las disposiciones constitucionales sobre la nueva organización y estructura territorial
estatal. En el régimen competencial nos concentramos en las precisiones
conceptuales que lo rodean y en las particularidades y desafíos de la asignación
competencial para cada nivel territorial. El régimen económico financiero se dedica
al estudio de sus lineamientos básicos, la clasificación de los recursos con los que
cuentan las entidades territoriales autónomas y las especificidades del recién creado
Fondo de Desarrollo Productivo Solidario, para que a partir de ello, se realicen
algunas apreciaciones sobre el potencial pacto fiscal. Una sección dedicada al
régimen de coordinación intergubernamental grafica los mecanismos e instancias
creadas por la citada ley para tal efecto, analizando a su vez, la importancia de contar
con una de ellas que sea específica para la dimensión fiscal y financiera. El
documento concluye con algunos interrogantes que todavía persisten en este
constructo estatal y que reflejan el interés de dejar espacios potenciales para futuras
discusiones sobre este proceso de profundización de la descentralización boliviana,
vía un sistema autonómico.

Palabras clave: Bolivia, Descentralización, Autonomía, Régimen Competencial,


Régimen Económico Financiero, Régimen de Coordinación Intergubernamental


Documento de próxima publicación.

Diego Andrés Chávez Rodríguez es Cientista Político. Magíster © en Descentralización y Gestión Pública. Investiga
temáticas relacionadas a la Descentralización, Autonomías, Gobernabilidad, Gobernanza, Coordinación Intergubernamental,
Estado y Democracia.
2
1. Introducción

El Estado boliviano, en el marco de un proceso que busca una serie de cambios en la estructura estatal, está
atravesando por una de sus mayores transformaciones que está ligada a la estructura y organización territorial del
Estado boliviano, lo que trae consigo varias modificaciones en las atribuciones y responsabilidades de los
diversos niveles territoriales y las formas de gobierno, tanto aquellos que ya existían como entidades con una
incompleta descentralización –como los departamentos y municipios– así como aquellos que son nuevos –como
las autonomías indígena originario campesinas y las autonomías regionales.

La complejidad de los cambios en la malla territorial del Estado se encuentra, sin duda, en la implementación
misma del régimen autonómico, pues deberemos entender al mismo como un sistema destinado a una reforma en
la forma de provisión y prestación de bienes y servicios públicos a la población, lo que implica también un
cambio en la manera de diseñar y gestionar las políticas públicas, donde el nivel central juega un papel
importante en la definición de horizontes de desarrollo para el país en su conjunto, pero donde las ahora
entidades territoriales autónomas (ETA‟s), debido a su mayor proximidad a la gente, sean quienes definan la
forma en la que gestionan sus territorios.

En este documento se intenta desarrollar una aproximación descriptivo-analítica del régimen autonómico en
Bolivia en base a la configuración todavía formal que ha tomado el mismo a partir de las disposiciones
constitucionales y, principalmente, aquellas provenientes de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización
(LMAD) –de aquí en adelante Ley Marco. Por esta razón, el documento cuenta con cuatro secciones centrales,
en la primera de ellas se presenta la caracterización de la reformada estructura territorial estatal en base a lo
dispuesto por el texto constitucional al respecto, tratando de delimitar para ello los ejes estructurales del régimen
autonómico para así dar paso a un desarrollo a mayor profundidad de éstos en los apartados siguientes.

La segunda sección está destinada a la descripción y análisis del complejo régimen competencial del Estado
autonómico precisando la tipología competencial, los conceptos ligados a su implementación práctica, así como
un análisis inicial del desarrollo de los catálogos competenciales en la Ley Marco. En el tercer apartado
discutimos el régimen económico-financiero propuesto por la ley señalada, prestando especial atención a los
principios que deberán regir su funcionamiento, los recursos que tienen cada una de las entidades territoriales
autónomas para el financiamiento de sus competencias, la caracterización del Fondo creado por la Ley Marco y,
finalmente, algunas apreciaciones preliminares en torno al pacto fiscal.

Para terminar el tronco central del documento se desarrolla el denominado régimen de coordinación
intergubernamental del Estado autonómico, el mismo que se centrará en la caracterización de estas instancias de

3
coordinación, así como una reflexión sobre su pertinencia y factibilidad. El documento cierra con la parte de
conclusiones que tiene su propio título pues en ella se intenta, por un lado, resumir todo el desarrollo descriptivo
realizado y, por otro lado, plantear los que pueden ser considerados como los principales desafíos de la
implementación del régimen autonómico boliviano.

El proceso que está encarando Bolivia es uno de los más complejos en la región y, por tanto, la descripción y
análisis de sus especificidades y particularidades resulta de importancia en un contexto regional en el que la
temática de la descentralización ocupa un lugar especial. En este marco, el documento que presentamos espera
convertirse en una herramienta que permita el debate y la reflexión en torno a la complejidad que implica la
transformación estructural de un Estado, más aún, en uno en el que los cambios requieren de una ingeniería
territorial de alta precisión.

2. Caracterización constitucional de la estructura territorial del régimen autonómico

Es la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado (CPE), promulgada a inicios de 2009, la que delinea de
forma general los elementos constitutivos del Estado descentralizado y con autonomías que se pretende
implementar en Bolivia. Las disposiciones constitucionales al respecto señalan, en primer lugar, que la
organización territorial del Estado está compuesta por departamentos, provincias, municipios y territorios
indígena originario campesinos1 (CPE, art. 269/I). En segundo lugar, la Constitución caracteriza los diferentes
tipos de autonomía que existirán, a saber: la autonomía departamental, la autonomía municipal, la autonomía
indígena originario campesina y la autonomía regional2; las mismas que, exceptuando la última, no estarán
subordinadas entre ellas y tendrán un igual rango constitucional.

Un tercer elemento central de la delimitación del régimen autonómico en la Constitución es la distribución de


competencias realizada a través de nueve catálogos competenciales para los diferentes niveles territoriales, los
mismos que están divididos de la siguiente manera: 1) competencias privativas del nivel central; 2) competencias
exclusivas del nivel central; 3) competencias compartidas entre el nivel central y las entidades territoriales
autónomas; 4) competencias concurrentes entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas; 5)
competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos; 6) competencias exclusivas de los
gobiernos municipales autónomos; 7) competencias exclusivas de las autonomías indígena originario

1
La organización territorial dispuesta constitucionalmente recupera varias de las unidades territoriales existentes hasta el
momento, con la diferencia proveniente de la eliminación de los denominados cantones y la transformación de las tierras
comunitarias de origen (TCO) en territorios indígena originario campesinos (TIOC).
2
A pesar de la existencia de una denominada autonomía regional, es importante precisar que ésta, a diferencia de los demás
tipos de autonomía, no posee la facultad legislativa y, como lo veremos más adelante, tampoco cuenta con un catálogo
competencial específico pues las competencias que posea provendrán del catálogo competencial exclusivo de la autonomía
departamental o de otras ETA‟s que lo compongan, hechos que determinan de forma clara su menor rango.
4
campesinas; 8) competencias compartidas de las autonomías indígena originario campesinas y; 9) competencias
concurrentes de las autonomías indígena originario campesinas.

Por lo tanto, debido a la composición de la estructura territorial dispuesta constitucionalmente, es posible


afirmar, como cuarto punto central, que Bolivia hoy cuenta con cuatro niveles territoriales y cinco formas de
gobiernos autónomos. Los niveles territoriales –teniendo en cuenta que éstos se identifican, según Franz Barrios,
a partir de que poseen „cualidad gubernativa‟ (Barrios, 2008: 44) – son el central, el departamental, el municipal
y el indígena originario campesino. A su vez, se tienen cinco formas de gobierno que son: el gobierno central, el
gobierno departamental, el gobierno municipal, el gobierno indígena originario y el gobierno regional, este
último a pesar de no contar con una autonomía plena debido a la ausencia de facultad legislativa, sí cuenta con
órganos de gobierno que conforman la institucionalidad de la jurisdicción regional, por lo tanto, es posible
afirmar que sí se constituye en un gobierno, pero no en un nivel territorial.

Finalmente, es importante mencionar que como mandato constitucional, tenía que ser la Ley Marco la que debía
regular lo siguiente:

1) El procedimiento para la elaboración de Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas.


2) La transferencia y delegación competencial.
3) El régimen económico financiero.
4) La coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.

Son estos mandatos otorgados a la Ley Marco los que se pasan a describir y analizar brevemente en las secciones
siguientes –en especial los tres últimos–, por supuesto, sin intentar agotar las temáticas analizadas pues si bien ya
existe una estructura autonómica formalmente establecida, es el ejercicio de la misma lo que nos permitirá en los
años siguientes realizar una evaluación sobre los alcances, las consecuencias y desafíos por lo que atraviesa el
Estado autonómico boliviano.

3. Precisiones de la Ley Marco y el complejo régimen competencial

Para iniciar el análisis del marco competencial en la Bolivia autonómica, conviene partir de las precisiones
realizadas tanto en la Constitución como en la Ley Marco, por ello, empezamos por la definición misma de
autonomía que adoptan ambas disposiciones legales que, a la letra señalan que la autonomía…

[…] implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la
administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa,

5
reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su
jurisdicción y competencias y atribuciones (CPE, art. 272).

Es la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y
procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, que implica la
igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomas, la elección
directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos
económicos y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus
órganos del gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y
atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley. La autonomía regional no
goza de facultad legislativa (LMAD, art. 6/II/3).

Como se puede percibir en las definiciones presentadas la autonomía en Bolivia tiene cuatro elementos
principales:

1) Igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomas.


2) Elección directa de las autoridades de las entidades territoriales autónomas.
3) Administración propia de los recursos económicos de las entidades territoriales autónomas.
4) Ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva a cargo de los órganos de
los gobiernos autónomos.

Después de conceptualizada la autonomía, es preciso establecer que la Constitución, en los catálogos


competenciales a los que se hizo referencia más adelante, distribuyó de forma explícita un total de 199
competencias que están divididas en cuatro tipos de competencias (Cfr. CPE, art. 197). A continuación se detalla
aquello que puede denominarse como la tipología competencial establecida constitucionalmente y que es
recuperada por la Ley Marco:

Esquema 1: Tipología competencial

Competencias Aquellas donde la legislación, la reglamentación y la ejecución están


Privativas reservadas para el nivel central del Estado y, por tanto, no son sujetas a
transferencia ni delegación.

Aquellas donde un nivel de gobierno tiene la legislación, la reglamentación y la


Competencias ejecución de determinada materia, sin embargo, es posible transferir o delegar
Exclusivas tanto las potestades reglamentaria y ejecutiva.

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Competencias Aquellas donde la legislación corresponde al nivel central del Estado y las
Concurrentes potestades reglamentaria y ejecutiva son ejercidas simultáneamente por los
otros niveles de gobierno.

Aquellas que se encuentran sujetas a una legislación básica de la Asamblea


Competencias Legislativa Plurinacional (nivel central) y la legislación de desarrollo, la
Compartidas reglamentación y la ejecución corresponden a las entidades territoriales
autónomas.

Fuente: Elaboración propia en base a las disposiciones de la Constitución Política del Estado.

En este punto, conviene resaltar que en el caso de las competencias concurrentes, como pudimos advertir en el
Esquema 1, son las entidades territoriales autónomas las que de manera simultánea ejercen las potestades
reglamentaria y ejecutiva; sin embargo, la Ley Marco parece haber obviado esta definición y, en su articulado,
plantea otra en la que la competencia concurrente permite al nivel central del Estado no sólo legislar –que estaba
definido en la Constitución–, sino que también le da la posibilidad de ejercer las facultades reglamentaria y
ejecutiva junto a las ETA‟s, contraviniendo por lo tanto lo dispuesto constitucionalmente. A raíz de este cambio
en la definición de la naturaleza misma de la competencia concurrente, surge este interrogante: ¿qué significa,
según lo dispuesto por la Ley Marco, que todos los niveles puedan reglamentar y ejecutar las competencias
concurrentes de manera simultánea y, si la Constitución señalaba que el nivel central sólo podía legislar en este
tipo de competencias, que implica que sume las otras dos potestades, será que el nivel central podrá en algunos
casos llevar adelante el ejercicio completo de las competencias enlistadas como concurrentes?

Parece no existir otra alternativa –más allá de la posibilidad de elaborar otra ley que delimite bien esta
contradicción– para el interrogante planteado que su resolución a medida que se vaya llevando a la práctica las
disposiciones constitucionales y de la Ley Marco en materia autonómica.

Después de la consideración señalada y antes de iniciar con la descripción y análisis de la distribución


competencial propiamente dicha, resulta importante realizar algunas aclaraciones conceptuales con el fin de
evitar confusiones en el transcurso de la explicación de los alcances de dichas competencias de los diferentes
niveles territoriales.

En primer lugar es necesario explicitar que, como se había mencionado antes, el texto constitucional distribuye
199 competencias en catálogos competenciales diferenciados, cada uno de ellos pertenecientes a un tipo de
autonomía en particular; sin embargo, si realizamos una revisión de esta asignación competencial, es posible
advertir –al igual q otros autores– que la lista contenida en cada una de ellas corresponde más a materias
competenciales que a competencias propiamente dichas, es decir, lo establecido constitucionalmente hace

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referencia a un conjunto de atribuciones o responsabilidades que corresponden a un sector específico, por
ejemplo, seguridad ciudadana o telecomunicaciones. Por lo tanto, es necesario diferenciar las materias
competenciales de lo que son las competencias, pues según lo que se desprende del texto constitucional y la Ley
Marco, estas últimas están definidas como aquellos rasgos característicos de la tipología competencial que
describimos anteriormente, es decir, las competencias sólo pueden ser privativas, exclusivas, concurrentes y
compartidas, en cambio, las materias competenciales pueden ser entendidas como todos aquellos campos de
acción que serán ejercidos tanto por el nivel central del Estado como por las entidades territoriales autónomas.

En este marco, podemos advertir que las competencias tienen dos dimensiones que son fundamentales para
diferenciar unas de otras; por un lado, se encuentra la „dimensión territorial‟ que establece a cuáles y cuántos
determinados niveles territoriales corresponderá la competencia y, por otro lado, se encuentra la „dimensión
facultativa‟ que se refiere a la distribución de facultades (legislativa, reglamentaria y ejecutiva) a cada nivel
territorial conforme a las características de cada competencia.

Por su parte, en el caso de las materias competenciales, es importante establecer que éstas no poseen una
univocidad, es decir, las materias enlistadas en la Constitución no hacen referencia a una sola cosa, esto es
posible constatarlo si analizamos los diferentes catálogos competenciales, por lo tanto, siguiendo a Carlos Böhrt
(2010), cuando hablamos de materia competencial debemos tomar en cuenta que estamos refiriéndonos, por lo
menos, a cuatro elementos distintos: 1) áreas o sectores de política pública (educación); 2) gestión de recursos
concretos (hidrocarburos); 3) instrumentos técnicos de gestión pública (planificación) y; 4) actividades emanadas
del ejercicio del poder público de los gobiernos, sean éstos autónomos o no (seguridad ciudadana).

No obstante, más allá de tal diferenciación, como bien señala Carlos Böhrt, existe “una relación directa entre
unas y otras: lo que la Constitución en realidad manda es que las materias enumeradas en los catálogos sean
gestionadas bajo determinado tipo de competencia” (2010: 18).

Una segunda explicación necesaria en torno al régimen competencial radica en la diferencia existente entre lo
que se denomina como una unidad territorial y aquello que es definido como una entidad territorial, al respecto
debemos señalar que la primera hace referencia a los espacios geográficos que configuran a la organización
territorial del Estado a los que nos referimos anteriormente (CPE, art. 269/I); por el contrario, la entidad
territorial corresponde, según la Ley Marco, a la “institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción
de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del
Estado y la ley” (LMAD, art. 6/II/1).

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Por lo tanto, de lo que estamos hablando es la necesidad de especificar que la unidad territorial corresponde al
espacio en el que se asientan las entidades territoriales, entendidas éstas como la configuración de todo el aparato
institucional que constituye a los órganos propios para la administración y ejercicio de la autonomía de los
niveles de gobierno, pues es precisamente la entidad territorial el lugar donde recae la cualidad autonómica, y no
así en la unidad territorial.

En tercer lugar, es importante mencionar aquellos elementos caracterizadores del régimen competencial
dispuesto en la Ley Marco, pues son éstos los que nos ayudarán, por un lado, a establecer los ejes sobre los que
se asienta la implementación del régimen autonómico en su dimensión competencial y, por otro lado, a despejar
una serie de dudas subyacentes en torno a algunos vacíos que todavía ha dejado la distribución de competencias
por nivel territorial que describiremos más adelante. A continuación se enlistan y describen los elementos
competenciales mencionados:

a. Obligatoriedad de la asunción competencial: todas las competencias exclusivas asignadas por la


Constitución a las entidades territoriales autónomas, así como las facultades reglamentaria y ejecutiva
transferidas o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional deberán ser asumidas
obligatoriamente (LMAD, art. 64/I).

b. Responsabilidad del ejercicio competencial: las competencias asumidas por las entidades territoriales
autónomas son ejercidas bajo la responsabilidad directa de sus autoridades, las mismas que están sujetas a
sistemas de gestión pública, control gubernamental y control jurisdiccional (Ibíd., art. 64/III).

c. Asignación competencial secundaria: para el ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva de las
competencias concurrentes, que corresponden a las entidades territoriales autónomas, la ley de la Asamblea
Legislativa Plurinacional (ALP) distribuirá las responsabilidades de cada nivel, tomando en cuenta la
naturaleza, las características y la escala de intervención de cada una de las competencias (Ibíd., art. 65).

d. Ejercicio competencial compartido: mediante legislaciones básicas, la Asamblea Legislativa Plurinacional


determinará los principios, la regulación general de la materia y la división de responsabilidades entre el
nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, así como cuál de estas últimas tiene la
facultad de realizar la legislación de desarrollo respecto de cada competencia compartida asignada en la
Constitución (Ibíd., art. 66/I).

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e. Gradualidad en el ejercicio competencial: será el Servicio Estatal de Autonomías (SEA) será el encargado
de apoyar el ejercicio gradual de las nuevas competencias de las entidades territoriales autónomas, en
coordinación con éstas y las instancias del nivel central del Estado que correspondan (Ibíd., art. 67/I).

f. Compatibilización legislativa: en caso de presentarse situaciones de disparidad entre las disposiciones


normativas de las entidades territoriales autónomas que afecten derechos constitucionales o el interés general
del Estado, mediante una ley la ALP tiene la facultad de establecer los principios que sean necesarios para
realizar la compatibilización normativa (Ibíd., art. 68).

g. Conflictos competenciales: en caso de presentarse conflictos en la asignación, transferencia, delegación o


ejercicio de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas o entre
estas últimas, se dispone como vía conciliatoria de resolución al SEA mediante un convenio de conciliación
que deberá ser refrendado por los órganos deliberativos de los niveles de gobierno en conflicto; sin embargo,
en caso de no lograrse un acuerdo mediante esta vía, la instancia final de resolución de conflictos
competenciales es el Tribunal Constitucional Plurinacional (Ibíd., art. 69/I-II).

h. Transferencia y delegación competencial: cualquiera de estas acciones –transferencia o delegación– no


implica la pérdida de titularidad de la facultad legislativa para la entidad territorial que transfiere o delega la
competencia (Ibíd., art. 70/I); a su vez, la diferencia entre ambas es: la transferencia total o parcial de una
competencia implica también la transferencia de la responsabilidad a la entidad territorial receptora y, por el
hecho de ser transferencia, ésta es definitiva, por tanto, no puede ser transferida o delegada a una tercera
entidad territorial; por su parte, la delegación total o parcial de una competencia no implica la pérdida de
titularidad del gobierno delegante, a su vez, esta delegación es revocable conforme a los términos
establecidos en el convenio de delegación competencial y, al igual que la transferencia, la delegación no
puede ser ni transferida ni delegada a una tercera entidad territorial; finalmente, se establece que la
delegación de una competencia que estaba siendo ejercida efectivamente incluirá recursos, infraestructura,
equipamiento e instrumentos técnicos y metodológicos, así como la capacitación de personal y transmisión
de conocimiento que forman parte de su ejercicio (Ibíd., art. 76/I-II).

Tanto la transferencia como la delegación competencial desde el nivel central del Estado a las entidades
territoriales autónomas contará con la participación necesaria del SEA para la cooperación técnica en estos
procesos (Ibíd., art. 77).

i. Reserva de ley: todo mandato a ley del texto constitucional que no establezca la entidad territorial con
facultad de legislar, implica el ejercicio exclusivo nacional (Ibíd., art. 71).

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j. Cláusula residual: las competencias que no hayan sido incluidas en el texto constitucional conforme a la
tipología competencial en los correspondientes catálogos, serán atribuidas al nivel central del Estado y será
éste quien asigne mediante ley las facultades de las entidades territoriales autónomas (Ibíd., art. 72).

k. Concurrencia competencial entre entidades territoriales autónomas: cuando las entidades territoriales
autónomas realicen el ejercicio concurrente de algunas de sus competencias exclusivas con otras entidades
territoriales que se encuentren en su jurisdicción, se mantendrán las potestades legislativa, reglamentaria y
ejecutiva de las mismas, estableciendo, por tanto, las áreas y alcance de la participación de cada una de ellas
en su reglamentación y ejecución (Ibíd., art. 73).

l. Competencias de las autonomías regionales: este tipo de autonomías tendrán competencias una vez que la
Asamblea Departamental apruebe por 2/3 de votos del total de sus miembros, en un plazo de 120 días, el
traspaso competencial correspondiente (Ibíd., art. 74/1).

m. Garantía estatal de la prestación de servicios públicos: los servicios públicos que dejen de ser provistos
por una entidad territorial autónoma podrán ser atendidos por los gobiernos que se encuentren en la
jurisdicción de ésta; por esta razón, a solicitud de la sociedad civil organizada o el Ministerio de Autonomía,
la ALP aprobará una ley que autorice el ejercicio transitorio de la competencia y, a su vez, fije los plazos
para su ejercicio y las condiciones de restitución de la competencia al gobierno autónomo que estaba
impedido de ejercerla, previo informe técnico del SEA (Ibíd., art. 78).

n. Competencia no previstas constitucionalmente: aquellas competencias que no estaban previstas en la


asignación competencial secundaria establecida por la Ley Marco, deberán ser reguladas por una ley
sectorial que sea aprobada por el nivel al que corresponden dichas competencias (Ibíd., art. 79).

Después de realizado este recorrido descriptivo por aquellos elementos centrales del régimen competencial que
nos ayudan a comprender de mejor manera la asignación competencial primaria y secundaria dispuesta en la
Constitución y en la Ley Marco respectivamente, pasamos a dar cuenta de la distribución de competencias para
cada nivel territorial. Iniciamos esto con un cuadro que ilustra la distribución competencial global realizada en el
texto constitucional.

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Tabla 1: Distribución de competencias

Gobierno/Tipo de
Privativa Exclusiva Concurrente Compartida Total
Competencia
Nivel Central
22 38 16 7 83
del Estado
Autonomía
0 36 0 0 36
Departamental
Autonomía
0 43 0 0 43
Municipal
Autonomía Indígena
0 23 10 4 37
Originario Campesina
Autonomía
0 0 0 0 0
Regional
Fuente: GTZ-PADEP, 2010: 22.

La Tabla 1 grafica no sólo la complejidad de la distribución competencial para el régimen autonómico boliviano,
sino que también muestra que la mayor cantidad de las competencias distribuidas pertenecen al nivel central del
Estado, seguida de las autonomías indígena originario campesinas, las autonomías municipales y las autonomías
departamentales, respectivamente; sin embargo, lo importante de la asignación competencial primaria vía
constitucional no es el análisis cuantitativo de la misma, sino más bien, el análisis cualitativo de dicha
distribución, pues como se mencionó antes, el texto constitucional enlista, en algunas ocasiones, materias
competenciales muy generales como seguridad ciudadana o servicio meteorológico y, en otros casos,
competencias bastante específicas como elaboración de planes de ordenamiento territorial y uso de suelos.

Ante la ambigüedad presentada en esta distribución competencial, es la Ley Marco la que intenta delimitar el
alcance de dichas competencias, para ello, desglosa un listado competencial tomando en cuenta sectores
específicos de política pública en los cuales cada nivel territorial tiene determinadas competencias; sin embargo,
todavía existe, por un lado, sectores que no fueron re-distribuidos y, por otro lado, imprecisiones en esta
delimitación competencial.

Como mencionamos, intentando evitar las ambigüedades, duplicidades y solapamientos, la Ley Marco dispone
una desagregación de competencias más profunda a la realizada en el texto constitucional, la misma que se
divide por sectores, cuatro de los cuales permanecen sin una asignación competencial específica y, por lo tanto,

12
se encuentran a la espera de una ley sectorial que defina las responsabilidades de cada nivel territorial3; el cuadro
que se presenta a continuación sintetiza aquellos sectores desarrollados por la Ley Marco, los que no fueron
desarrollados y algunos sectores „nuevos‟ que aparecen en esta legislación:

Tabla 2: Sectores y competencias desarrolladas y no desarrolladas

Sectores y competencias Sectores y competencias no Sectores y competencias


desarrolladas desarrolladas nuevas
- Salud. - Educación. - Gestión de riesgos y
- Hábitat y vivienda. - Seguridad ciudadana. atención de de-
- Agua potable y alcantarilla-do. - Energía. sastres.
- Telefonía fija, móvil y tele- - Relaciones Internacio- - Desarrollo rural in-
comunicaciones. nales. tegral.
- Turismo.
- Transportes.
- Recursos naturales.
- Biodiversidad y Medio Am-
biente.
- Recursos hídricos y riego.
- Áridos y agregados.
- Desarrollo productivo.
- Planificación.
- Ordenamiento territorial.
Fuente: Elaboración propia en base a las disposiciones de la Ley Marco.

La Tabla 2 refleja que son trece los sectores cuyas competencias fueron desarrolladas para determinar las
responsabilidades y potestades que tendrá cada nivel territorial, son cuatro los sectores que aún permanecen sin
una distribución más específica que la realizada por el texto constitucional –a excepción del sector de educación
que, como señalamos, ya cuenta con su ley sectorial– y, finalmente, existen dos nuevos sectores que son
incorporados por la Ley Marco para la determinación de las competencias que serán ejercidas por cada gobierno
autónomo.

3
Es importante señalar que en el caso del sector “Educación”, la ley sectorial en la que, entre otras cosas, debía disponer la
asignación de competencias para cada nivel territorial en esta materia, ya fue promulgada y cuya delimitación competencial
será analizada más adelante.
13
Sin embargo, como ya habíamos adelantado en el análisis de la asignación competencial de la Constitución, lo
importante no es el número de los sectores desarrollados o el número de competencias asignadas a cada nivel
territorial, sino más bien el alcance de las mismas, es decir, el valor que cada una de ellas tiene para la gestión
pública territorial autónoma.

En este marco, este desarrollo competencial sectorial tiene el mérito de haber clarificado y precisado algunas
competencias que estaban ambiguas en el texto constitucional, hecho que junto a una buena gestión territorial,
podría conducir a una mejora en la provisión y prestación de bienes y servicios públicos a la población.

Como ejemplo de una mejora en la asignación competencial se encuentra el sector Turismo donde, conforme a lo
dispuesto en la Constitución, todos los niveles tienen la competencia exclusiva para la elaboración de políticas
de turismo, diferenciándose únicamente por la escala geográfica de las mismas4. Lo que hizo la Ley Marco al
respecto es delimitar las competencias de cada una de las entidades territoriales autónomas en esta materia, es
decir, clarificar los campos de acción de cada una de ellas, generando de esta manera una organización del
sector, en la que cada una de estas entidades tiene un rol específico, ya sea elaborando sistemas de gestión del
turismo (nivel central), controlar el funcionamiento de los servicios turísticos (nivel departamental), invertir en
infraestructura para el apoyo turístico (nivel municipal) o, supervisar y fiscalizar la operación de los medios de
transporte turístico (nivel indígena originario campesino).

No obstante, así como existen elementos positivos en la asignación competencial dispuesta en la Ley Marco,
también es posible advertir que existen vacíos que deberán ser llenados conforme se avance en la
implementación del régimen autonómico. Al respecto, la Ley Marco ni siquiera mencionó algunas competencias,
por ejemplo, el caso de la competencia concurrente „sistema de control gubernamental‟ (CPE, art. 299/II/14),
entonces el interrogante que surge es: ¿cómo reglamentan y ejecutan las entidades territoriales autónomas una
política del sistema de control gubernamental cuya legislación está a cargo del nivel central pero que la Ley
Marco ha obviado?

Más allá de estos vacíos que, como mencionamos, podrán ser resueltos en la medida que se ponga en práctica el
Estado autonómico, existe otro elemento de análisis que dejó abierto la Ley Marco en materia competencial;
como pudimos ver en la Tabla 2, existen algunos sectores de política pública que no fueron desarrollados en la
distribución competencial de dicha ley y que, por tanto, requieren de una ley sectorial para clarificar las
competencias de cada una de las entidades territoriales autónomas, la misma que sin duda alguna será elaborada
por el Ministerio cabeza de sector; este hecho pone en debate la voluntad autonómica de los Ministerios

4
Para una revisión de esta afirmación, ver los artículos: 298/II/38; 300/I/20; 302/I/17; 304/I/11 de la Constitución Política
del Estado.
14
dependientes del nivel central del Estado, como es de esperarse, son pocos o casi ninguno que tiene la voluntad
de descentralizar sus funciones y transferir competencias a las entidades territoriales autónomas.

El caso más emblemático para sustentar la afirmación realizada se encuentra en las disposiciones contenidas en
la denominada Ley de Educación “Avelino Siñani – Elizardo Perez” (Ley N°70) que es precisamente una de las
leyes sectoriales que debía asignar competencias a un sector que no había sido desarrollado por la Ley Marco. La
importancia de la ley mencionada es que demuestra la naturaleza centralista tanto de los Ministerios como de las
organizaciones sindicales integradas a un sector específico, pues además de desarrollar la política del sistema de
educación, lo que está bien pues es competencia exclusiva del nivel central del Estado, también desarrolla la
competencia concurrente sobre la gestión del sistema de educación y distribuye las funciones de cada una de las
entidades territoriales autónomas en este sector.

Lo lamentable de esta distribución competencial en base a una ley sectorial es que en el afán de mantener las
competencias más importantes para el nivel central, los niveles territoriales subnacionales terminan con
competencias similares –por no decir iguales–, pues tanto el nivel departamental como el municipal y el indígena
originario campesino son responsables de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura,
mobiliario, material educativo y equipamiento tanto a Institutos Técnicos y Tecnológicos, como a Unidades
Educativas; además de ello, ambos niveles territoriales están encargados del apoyo a programas educativos (Ley
de Educación, art. 80/1, 2 y 3). Esto demuestra que al parecer no existe interés de profundizar la autonomía en
las leyes sectoriales5, lo que hace prever que puede suceder lo mismo con otras leyes que deberán asignar
competencias a los distintos niveles territoriales.

Sin duda, lo presentado en esta sección refleja la complejidad del régimen competencial del Estado autonómico
boliviano; sin embargo, lejos de agotar los elementos de análisis y debate en torno al mismo, lo que se ha
buscado es, por un lado, describir las disposiciones de la Ley Marco y, por otro lado, analizar algunos puntos que
consideramos centrales a la hora de la implementación del régimen autonómico.

4. El aparente estático régimen económico-financiero

Como se mencionó, la Ley Marco no sólo tenía como mandato constitucional la precisión en cuanto al régimen
competencial, sino también el desarrollo de las especificidades del régimen económico financiero del Estado
autonómico, el mismo que puede ser entendido como una especie de complemento del entramado competencial
descrito y analizado en la sección anterior, pues como sabemos no existen responsabilidades –léase

5
Si bien es posible afirmar que las organizaciones sindicales en determinados sectores tienen alto potencial de influencia
para la elaboración e implementación de las leyes sectoriales, ello no es justificativo para la existencia de una incipiente
vocación autonómica en un Estado que tiene como una de sus características centrales precisamente a la autonomía.
15
competencias– que no puedan ser llevadas a cabo si no cuentan con el respectivo financiamiento para su
desarrollo.

En este sentido, en esta sección se presta especial atención a tres elementos centrales de este régimen –lo que no
significa que éste no contemple mayores elementos merecedores de análisis–, a saber: sus principios, los
recursos de las entidades territoriales autónomas y el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario. Elementos estos
que permitirán, posteriormente, emitir algunas opiniones iniciales sobre la necesidad y potencial factibilidad de
un pacto fiscal en Bolivia.

En primer lugar, es importante señalar el objeto del régimen económico-financiero en el esquema autonómico
del Estado, para ello, la Ley Marco dispone que este régimen “regula la asignación de recursos hacia las
entidades territoriales autónomas y las facultades para su administración [con el objetivo de ejercer y cumplir las
competencias que tienen]” (LMAD, art. 101/II); por lo tanto, esto significa que las entidades territoriales
autónomas van a financiarán sus propias competencias con los recursos que se consignen en sus presupuestos.

Bajo este marco definitorio de lo que se espera del régimen económico financiero desarrollado en la Ley Marco,
es preciso establecer los lineamientos para la administración de los recursos de las entidades territoriales
autónomas, los mismos que según las disposiciones emanadas de la señalada ley son los siguientes:

Esquema 2: Lineamientos para la administración de recursos


de las entidades territoriales autónomas

1 Verificar que la programación operativa y estratégica plurianual


Sostenibilidad de las entidades territoriales autónomas estén enmarcadas en los
Financiera recursos disponibles, para garantizar la prestación de servicios
públicos.

2 Posibilitar que las entidades territoriales autónomas decidan


Autonomía sobre el uso de sus recursos, así como el ejercicio de sus
Económica facultades para la generación y ampliación de estos recursos
Financiera económicos financieros.

3 Implementar mecanismos para una distribución más equitativa


Equidad con de los recursos disponibles de las entidades territoriales
solidaridad autónomas para financiar sus competencias.

16
4 Promover la coordinación de acciones entre los gobiernos
Coordinación autónomos para que la implementación de cualquier medida de
y lealtad uno de ellos no afecte los recursos de otros gobiernos
institucional autónomos.

5 Contar con una cantidad de recursos que sean suficientes para la


Recursos eliminación de desigualdades sociales, de género y la
suficientes erradicación de la pobreza.

Fuente: Elaboración propia en base a las disposiciones de la Ley Marco.

Este primer acercamiento al régimen económico-financiero delimitado en la Ley Marco muestra un aspecto
positivo que es la inclusión expresa de principios básicos para la configuración de un régimen económico-
financiero sólido –por llamarlo de alguna manera. El principio de „sostenibilidad financiera‟ resulta
imprescindible al momento de la implementación del régimen autonómico pues, acompañado de una buena
gestión pública territorial, permitirá una planificación acorde a los recursos disponibles en las entidades
territoriales autónomas, evitando de esta manera generar potenciales déficits subnacionales debido a la
utilización constante de deuda pública para el financiamiento de sus competencias6.

Por su parte, la idea de contar con „autonomía económica financiera‟ es vital para las entidades territoriales
autónomas, ya que ello permitirá que las mismas sean capaces de destinar sus recursos a aquellos sectores donde
consideran más importante y necesario en sus respectivos territorios; sin embargo, en este punto es importante
resaltar que la autonomía financiera no implica solamente una descentralización del gasto, sino también una
descentralización del ingreso, pues no se puede seguir pensando que sólo se es autónomo para decidir sobre el
uso de los recursos sino que también se debe ser autónomo para decidir como incrementar los recursos propios
sin depender enteramente de las transferencias fiscales provenientes del nivel central del Estado.

La „equidad con solidaridad‟ resulta un principio de innegable importancia en todo escenario descentralizado,
porque mediante él se busca el cuidado de los equilibrios fiscales, ya sean éstos de naturaleza macroeconómica,
intergubernamental o interterritorial. En este punto, hay que resaltar la necesidad de contar con este principio
para la fiscalidad boliviana pues la misma cuenta con altos índices de desequilibrio fiscal horizontal porque
debido a razones de densidad poblacional o posición geográfica, entre otras, existen brechas muy profundas en la
asignación de recursos a determinados sectores realizada por las entidades territoriales autónomas.

6
La importancia de una buena gestión del gasto público está siendo debatido hoy en día en España.
17
Veamos lo afirmado con un ejemplo señalado en el libro titulado La construcción del Estado autonómico.
Elementos para el debate y la concertación (GTZ, 2010) centrado en el gasto per cápita que fue ejecutado por
las ex–prefecturas y municipalidades para las funciones de salud, educación, urbanismo y vivienda:

Gráfico 1: Gasto per cápita en funciones sociales (2007)


(En dólares)

Fuente: GTZ, 2010: 110.

Los datos son claros, en el caso de las ex–prefecturas pongamos un ejemplo para la función de educación,
mientras en Potosí se asigna U$S.69,9 per cápita, en Pando sólo se cuenta con U$S.32,5, es decir, en el primer
departamento se asigna más del doble de recursos para la educación a comparación de la prefectura pandina. En
el caso de las municipalidades pasa exactamente lo mismo, sigamos con el ejemplo de la función de educación,
los municipios de Pando en promedio asignan U$S.143,1 para educación, a diferencia del promedio de la
asignación de recursos realizada por los municipios de Santa Cruz para la misma función que asciende a
U$S.13,8 per cápita. A pesar de que pueden existir otros factores para las diferencias existentes entre territorios,
los datos se traducen en una notable brecha en la asignación de recursos entre los mismos y demuestra el
desequilibrio fiscal horizontal al que se hizo referencia.

Los principios de „coordinación y lealtad institucional‟ y de „recursos suficientes‟, sin duda alguna, son de
utilidad para la configuración del régimen económico-financiero, sin embargo, es posible considerarlos como
complementarios a los tres principios desarrollados párrafos anteriores; sin que ello signifique, por supuesto,
quitarle el mérito a la Ley Marco en este punto al haber incorporado de forma expresa estos principios de notable
relevancia.

Un segundo elemento importante de este régimen hace referencia a los recursos con los que cuentan las
entidades territoriales autónomas para la provisión y prestación de bienes y servicios públicos a la población, por
ello, la Ley Marco establece la siguiente taxonomía de recursos:
18
- Ingresos tributarios.
- Ingresos no tributarios.
- Transferencias.
- Donaciones (recursos financieros y no financieros para planes, programas y proyectos).
- Créditos7.
- Otros beneficios no monetarios.

En vista de esta clasificación de recursos a los que podrán acceder las entidades territoriales autónomas para el
ejercicio de sus competencias, resulta todavía más esclarecedor para un posterior análisis una descripción de los
recursos de cada una de estas entidades, los mismos que pasan a ser detallados a continuación:

a. Recursos de las entidades territoriales departamentales:


1) Regalías departamentales.
2) Impuestos (conforme a la ley básica de regulación para la creación de impuestos y, ley de
clasificación de impuestos).
3) Tasas y contribuciones especiales.
4) Patentes departamentales por explotación de recursos naturales (conforme a la ley del nivel central).
5) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenación de activos.
6) Legados, donaciones y otros ingresos similares.
7) Créditos y empréstitos internos y externos (contraídos conforme a legislación del nivel central).
8) Transferencias por la participación de la recaudación en efectivo del Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH) y el Impuestos Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD).
9) Transferencias que provienen de la delegación y/o transferencia de competencias.

b. Recursos de las entidades territoriales municipales:


1) Impuestos (conforme a la ley básica de regulación para la creación de impuestos y, ley de
clasificación de impuestos).
2) Tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones especiales.

7
La Ley Marco señala que para contratar endeudamiento público interno y externo, las entidades territoriales autónomas
deberán: i) justificar técnicamente las condiciones más ventajosas del crédito en términos de tasas, plazos y montos; ii)
demostrar la capacidad de generación de ingresos para cubrir el capital y los intereses y; iii) para todo ello, deberán registrar
el inicio de sus operaciones a la instancia establecida del Órgano Ejecutivo. En este marco, se dispone que la contratación
de deuda pública externa deberá ser autorizada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, así como la deuda pública interna
debe estar autorizada por la instancia establecida por el Órgano Ejecutivo; sin embargo, la Ley Marco aclara que dicha
autorización no implica la garantía del nivel central para el repago de la deuda. Finalmente, se establece que la temática del
crédito estará especificada en la denominada Ley de Endeudamiento que deberá ser elaborada y aprobada por el Órgano
Legislativo del nivel central (Cfr. LMAD, art. 108(VII-XIII)).
19
3) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenación de activos.
4) Legados, donaciones y otros ingresos similares.
5) Créditos y empréstitos internos y externos (contraídos conforme a legislación del nivel central).
6) Transferencias por coparticipación tributaria de las recaudaciones en efectivo de los impuestos
nacionales.
7) Transferencias por participaciones en la recaudación en efectivo del Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH).
8) Transferencias que provienen de la delegación y/o transferencia de competencias.
9) Participación en la regalía minera departamental para municipios productores.

c. Recursos de las entidades territoriales indígena originario campesinas:


1) Impuestos asignados a su administración.
2) Tasas, patentes y contribuciones especiales.
3) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenación de activos.
4) Legados, donaciones y otros ingresos similares.
5) Créditos y empréstitos internos y externos (contraídos conforme a legislación del nivel central).
6) Transferencias de regalías departamentales por explotación de recursos naturales (conforme a ley del
gobierno autónomo departamental).
7) Transferencias que provienen de la delegación y/o transferencia de competencias.
8) Transferencias de coparticipación tributaria e Impuesto Directo a los Hidrocarburos (conforme a
factores de distribución dispuestos en la legislación).

d. Recursos de las entidades territoriales autónomas regionales:


1) Tasas y contribuciones especiales (conforme ley del nivel central).
2) Ingresos de la venta de bienes y servicios (conforme a las competencias transferidas o delegadas).
3) Legados, donaciones y otros ingresos similares.
4) Transferencias de regalías departamentales por explotación de recursos naturales (conforme
normativa vigente y ley del gobierno autónomo departamental).
5) Ingresos transferidos por entidades territoriales autónomas que componen la región autónoma.
6) Transferencias que provienen de la delegación y/o transferencia de competencias.

Un análisis de los recursos dispuestos para cada una de las ETA‟s muestra, en primer lugar, una ampliación del
dominio tributario de las mismas, lo que se constituye en un elemento positivo pues un escenario autonómico
implica la generación de ingresos propios capaces de financiar las competencias de dichas entidades; esto es más
importante aún cuando la realidad boliviana demuestra la alta dependencia que tienen los niveles territoriales

20
subnacionales de las transferencias fiscales provenientes del nivel central del Estado; en el caso de las ex–
prefecturas aproximadamente entre el 80% y 85% de sus ingresos, en promedio, son prevenientes de
transferencias desde el nivel central por concepto de regalías e impuestos sobre los hidrocarburos, lo mismo
sucede en el caso de las municipalidades que en promedio, el 75% de sus ingresos dependen de las transferencias
por concepto de coparticipación tributaria e Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), entre otras; a
continuación se presenta un gráfico que intenta demostrar la afirmación:

Gráfico 2: Fuentes de financiamiento del gasto subnacional


(Promedio 2005-2007)

Fuente: GTZ, 2010: 111.

Los datos del Gráfico 2 reflejan la magnitud significativa que tienen las transferencias desde el nivel central del
Estado para los ingresos de las entidades territoriales autónomas; sin embargo, en este punto es importante
advertir que estas transferencias son, a la vez, altamente dependientes de ingresos de naturaleza inestable y
volátil como son los provenientes de la actividad hidrocarburífera; por lo tanto, es aquí donde adquiere mayor
relevancia la ampliación de los dominios tributarios de las entidades territoriales autónomas, para evitar un
decrecimiento en la sostenibilidad del financiamiento de sus competencias que ahora son más y de mayor
complejidad.

Otro elemento de análisis generado a partir de la clasificación de los recursos para las entidades territoriales
autónomas es la gran cantidad de materias fiscales que quedaron a la espera de la elaboración de una ley
proveniente de la Asamblea Legislativa Plurinacional; presentamos a continuación un listado de aquellas leyes
que desarrollarán la implementación del régimen económico-financiero delineado por la Ley Marco, leyes que
sin embargo ya se encontraban como un mandato en el texto constitucional:

21
• Ley de Clasificación de Impuestos y Legislación Básica de Regulación para la Creación de Impuestos:
un año (Art. 9/I/2 – Disposición Transitoria Segunda).
• Ley de Ingresos nacionales, departamentales y municipales: sin fecha (CPE Art.340).
• Ley de Endeudamiento: sin fecha (Art. 104/7 – Disposición Transitoria Quinta).
• Ley de Distribución y Financiamiento de Inversión Pública, Gasto Corriente y Funcionamiento de las
ETA: sin fecha (Art. 114 / VII).
• Ley del Fondo de Desarrollo Productivo y Social: sin fecha (Art. 117).
• Ley de Responsabilidad Fiscal: no hay fecha (Disposición Transitoria Sexta).
• Ley de Gastos de Funcionamiento: no hay fecha (Disposición Transitoria Novena).

Además de la clasificación de recursos para cada una de las entidades territoriales autónomas, la Ley Marco, al
parecer, busca establecer un régimen fiscal financiero más equitativo, por ello establece la necesidad de tomar en
cuenta el principio de “distribución equitativa territorial” el mismo que hace referencia a que la distribución de
recursos provenientes de la explotación de recursos naturales deberá considerar las necesidades diferenciadas de
la población con el fin de reducir las desigualdades de acceso a los recursos productivos y desigualdades
regionales, evitando la desigualdad, la exclusión social y económica, y en busca de erradicar la pobreza (Cfr.
LMAD, art. 111).

Complementando al principio señalado, la Ley Marco dispone la creación de un Fondo de Desarrollo Productivo
Solidario (FDPS) que tiene por objeto la promoción del desarrollo productivo a través del financiamiento de
proyectos estratégicos, contribuyendo a una distribución más equitativa de los beneficios de la explotación de
recursos naturales de todo el territorio (Cfr. Ibíd., art. 117).

Este Fondo se implementará a través de una ley específica de la Asamblea Legislativa Plurinacional y los
recursos provendrán de recaudaciones adicionales a las presupuestadas del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH) en el Presupuesto General del Estado, generadas cuando los precios de exportación de gas natural para los
contratos vigentes superen los parámetros establecidos en su ley específica (Cfr. Ibíd., art. 118).

Para la implementación de este Fondo, la Ley Marco estableció tres mecanismos o componentes, los cuales
buscan:
Esquema 3: Mecanismos del Fondo de Desarrollo Productivo Solidario

1 Contribuir al financiamiento de los gobiernos autónomos


Mecanismo departamentales menos favorecidos en la distribución de recursos
Solidario económicos, tomando en cuenta criterios de equidad.

22
2 Acumular recursos en cada gestión fiscal en las que se registren
Mecanismo de recaudaciones adicionales, con el fin de reducir las variaciones de los
Reserva y ingresos que financian los gastos prioritarios del Estado en gestiones
Estabilización donde se registren recaudaciones fiscales reducidas.

3 Contribuir al desarrollo armónico en todos los departamentos; por ello,


Mecanismo de la asignación de recursos en este mecanismo considerará criterios que
Fomento al favorezcan a los departamentos con menor grado de desarrollo
Desarrollo económico y social. Por lo tanto, dichos recursos podrán ser utilizados
Productivo en reconstrucción de infraestructura y reposición de insumos de
emprendimientos productivos afectados por desastres naturales.

Fuente: Elaboración propia en base a las disposiciones de la Ley Marco.

La incorporación del FDPS a la estructura del régimen económico-financiero es un buen avance como
mecanismo de estabilización para la financiamiento de las funciones que cumple el Estado en su conjunto y las
entidades territoriales autónomas como parte de él, pues sus mecanismos de implementación reflejan el interés
por contar, por un lado, con un régimen fiscal más equitativo basado en la solidaridad entre territorios y, por otro
lado, con una fiscalidad autonómica más estable y promotora del desarrollo productivo.

La incertidumbre que nace en torno a este Fondo, sin embargo, es la factibilidad de trasladarlo de lo formal a lo
real, debido por un lado, a la naturaleza de los recursos que lo financian ya que, como mencionamos antes, son
de alta inestabilidad y dependencia de los precios a nivel internacional y, por otro lado, puesto que la redacción
propuesta por la Ley Marco no es clara pues no menciona cuál es el porcentaje de los recursos adicionales a los
presupuestados el que financiará dicho Fondo, ¿será el 100% de los recursos adicionales o la ley del FDPS
determinará un porcentaje menor?

Con todo lo descrito y analizado, es posible percibir que los avances en la estructura fiscal no fueron muy
fuertes, lo que construye un sistema que al parecer continúa descentralizado en el gasto pero todavía centralizado
en los ingresos; aunque no fueron descritos en este documento, existen aspectos administrativos y
presupuestarios muy bien delimitados y precisados, pero todavía muy subordinados a las acciones y
determinaciones provenientes del nivel central del Estado; aunque existe el interés de ampliar los dominios
tributarios de las entidades territoriales autónomas, todavía es posible percibir una mirada muy estrecha al
respecto8.

8
Un ejemplo que demuestra que todavía persiste una mirada centralizadora del ingreso se encuentra en la denominada Ley
de Juegos de Lotería y de Azar (Ley N°60).
23
Como una reflexión para la mejora del régimen económico-financiero es importante destacar la necesidad de
incorporar –la Ley Marco no lo hizo– criterios de eficiencia para la asignación de recursos a los niveles
territoriales subnacionales, pues:

Actualmente se transfieren recursos a las entidades territoriales autónomas, independientemente de


la calidad de la gestión que realizan, de la cobertura de sus servicios públicos, de su forma de
administración del gasto corriente, de su capacidad de ejecución, o de la conflictividad o
gobernabilidad que mantiene cada una de [ellas]. Sin duda, en el presente, el modelo fiscal de la
descentralización premia por igual tanto a las buenas gestiones territoriales como a las malas (GTZ,
2010: 136).

Ante ese hecho, es posible sugerir la necesidad de tomar en cuenta criterios tales como el cumplimiento de metas
de desarrollo, esfuerzo fiscal relativo, desempeño institucional y fusiones territoriales (Cfr. Ibíd.), entre otros,
como criterios que premien a la buena gestión territorial con una asignación extra de recursos y, por tanto,
generen una mejora en la provisión y prestación de bienes y servicios públicos.

Finalmente, a raíz de la disposición de la Ley Marco que establece que el Servicio Estatal de Autonomías junto
al Ministerio de Autonomía y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas deberán elaborar una propuesta
técnica de diálogo para un pacto fiscal y presentarla al Consejo Nacional de Autonomías en un plazo no mayor a
seis meses después de la publicación de los resultados oficiales del Censo Nacional de Población y Vivienda 9, se
ha instalado en Bolivia un debate en torno a esta temática.

Este debate sin duda alguna es muy rico, tanto desde la perspectiva teórica como la empírica, la primera de ellas
nos lleva a investigar sobre lo que significa un pacto fiscal, por supuesto, su definición depende enteramente de
los contextos políticos, económicos y sociales que constituyen el entorno de cada sociedad, por lo tanto, en
algunos casos implicará una reforma fiscal total o, en otros, sólo significará un acuerdo o arreglo sobre una sola
fuente de financiamiento del Estado; desde la otra perspectiva resulta interesante el análisis de los desequilibrios
fiscales contenidos en todo sistema de financiamiento y el desarrollo de opciones para su modificación. Sin
embargo, es posible sostener que el éxito de todo pacto fiscal dependerá de la voluntad política de los actores y
jugadores con veto que intervienen en él, al respecto, Rafael López acertadamente señala que “el debate para el
financiamiento de las autonomías no es más que una simbiótica relación entre el tecnicismo de la
descentralización y el campo político que, como filtro previo a lo técnico o bandera a cuadros posteriores a
modelos de laboratorio, impulsa el reparto del dinero público” (2010: 89).

9
Censo programado para este año 2011 pero de incierta realización.
24
Por tanto, sin olvidar el trasfondo político de este proceso, un pacto fiscal, como toda reforma de gran
envergadura, sólo será posible si ponemos en la mesa de debate la totalidad de recursos que percibe el Estado y
no así sólo los residuos de lo que todavía no está claramente distribuido.

5. La institucionalidad de la coordinación intergubernamental10

La Ley Marco, además de la especificación de los regímenes competencial y económico financiero, cuenta con
otra parte importante para el Estado autonómico pues hace al sistema en su conjunto, es aquella dedicada a la
incorporación de mecanismos de coordinación que regirán las relaciones generadas entre las diversas formas de
gobierno11.

Todo ello debido a que lo que podríamos denominar como una estructura de gobierno multinivel en Bolivia
advierte la existencia de múltiples desafíos al momento de su implementación, pues no estamos hablando de una
configuración de sólo dos niveles territoriales con amplios poderes –como puede ser la estructura territorial de
muchos Estados federales–, sino por el contrario, nos encontramos ante un panorama en el que se van
configurando diez ejes potenciales de coordinación intergubernamental, los mismos que son señalados a
continuación:
Esquema 3: Los diez (10) ejes potenciales de coordinación intergubernamental

Gobierno Central Gobierno Departamental Gobierno Departamental Gobierno IOC

Gobierno Central Gobierno Municipal Gobierno Departamental Autonomía Regional

Gobierno Central Gobierno Indígena Gobierno Municipal Gobierno IOC

Gobierno Central Autonomía Regional Gobierno Municipal Autonomía Regional

Gobierno Departamental Gobierno Municipal Gobierno IOC Autonomía Regional

IOC = Indígena Originario Campesino


Fuente: Elaboración propia.

10
Esta sección está basada en Chávez (2010); documento de donde se extraen algunas de las líneas analísticas presentadas
aquí, pero donde se encontrará una descripción ampliada y un análisis comparativo a nivel internacional con foros
intergubernamentales de características similares.
11
Nótese que la CPE no señaló mecanismos concretos de coordinación intergubernamental y dejó ese mandato a la Ley
Marco que, como veremos a continuación, establece una serie de instituciones destinadas a este proceso de inter-
relacionamiento gubernativo.
25
La construcción de este gobierno multinivel requiere desarrollar nuevas formas de gobierno, alejadas de la lógica
jerárquica propia de una sistema de gobierno burocratizado, por lo tanto, es posible que la forma diferente de
gobernar el territorio tenga en cuenta la necesidad del diálogo, la concertación, la cooperación y la coordinación
como elementos centrales de los procesos de elaboración de políticas públicas, tomando como ejes las
especificidades propias de los diversos niveles territoriales subnacionales.

Por lo tanto, la construcción paulatina y lenta de este gobierno multinivel muestra claramente la importancia de
encarar un proceso de configuración institucional de alta precisión, pues una multiplicación de los espacios
institucionales de coordinación intergubernamental implica la proliferación de los espacios para la gestión
pública territorial que precisamente, debido a la cercanía a la población, conozca más y mejor las demandas
emanadas de ella.

En este marco, un régimen autonómico tan complejo como el boliviano requiere la implementación de una serie
de espacios de coordinación intergubernamental, algo que ante la ausencia de su definición en el texto
constitucional, puede ser considerado como un punto a favor en la Ley Marco porque la misma ha delineado
varios mecanismos e instituciones concretas destinadas a dicha coordinación, las mismas que pasamos a
describir a continuación:
Esquema 4: Mecanismos de coordinación intergubernamental en la Ley Marco

Coordinación Coordinación
Gobierno central – ETA‟s entre ETA‟s

Consejo Nacional de Coordinación política Consejo de Coordinación


Autonomías (CNA) Intergubernativo (CCI)

Servicio Estatal de
Coordinación técnica
Autonomías (SEA) Consejo Regional Económico y
Social (CRES)
Sistema de Planificación Coordinación programática
Integral del Estado (SPIE)
Consejos
Consejos de Coordinación Metropolitanos (CM)
Coordinación sectorial
Sectorial (CCS)

Normas e instrumentos Coordinación financiera


técnicos

Acuerdos y Convenios
Intergubernativos
Fuente: Chávez, 2010: 230.

26
Como refleja el Esquema 4, para la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas, o
entre estas últimas, la Ley Marco ha propuesto siete mecanismos e instrumentos que pasaremos a describirlos
conforme a las particularidades que adquiere cada uno de ellos en las disposiciones de dicha ley.

A. El Consejo Nacional de Autonomías (CNA)

El CNA es un mecanismo de coordinación política (LMAD, art. 121/1) que se constituye en instancia consultiva
y de permanente coordinación, consulta, deliberación, proposición y concertación entre el gobierno plurinacional
y las entidades territoriales autónomas (Ibíd., art. 122).

Este Consejo estará compuesto por 24 miembros, dispuestos de la siguiente manera (Ibíd., art. 123):

- Nivel central:
o El Presidente del Estado.
o El Ministro de la Presidencia.
o El Ministro de Planificación del Desarrollo.
o El Ministro de Autonomía
- Nivel departamental:
o Los/as nueve (9) gobernadores/as de los departamentos.
- Nivel municipal:
o Cinco (5) representantes de la Federación de Asociaciones Municipales (FAM).
- Nivel indígena originario campesino:
o Cinco (5) representantes de las autonomías indígena originario campesinas.
- Autonomía Regional:
o Una/un (1) representante de las autonomías regionales.

La Ley Marco dispone que el CNA se reúna ordinariamente dos veces al año a convocatoria del Presidente y
extraordinariamente cuando sea necesario a petición de un tercio de sus miembros (Ibíd., art. 124/I). Por su parte,
el Ministerio de Autonomía se constituye en la Secretaría Técnica de este Consejo, lo que implica el apoyo en
funciones administrativas, logísticas y técnicas –más allá de sus atribuciones como instancia propia del Órgano
Ejecutivo (Cfr. Ibíd., art. 124/III).

Finalmente, se dispone que los acuerdos generados al interior del CNA deben ser generados en base al consenso
y, en los casos que sea necesario, éstos se traducirán en acuerdos intergubernativos que tendrán un carácter

27
vinculante para aquellas partes que ratifiquen los mismos en sus respectivos órganos deliberativos (Ibíd., art.
124/II).

Es importante resaltar que este tipo de Consejo es muy propio de los Estados federales –aunque no excluyente
para otro tipo de Estados–, ello se debe a que en ellos es imprescindible delimitar los objetivos y lineamientos de
carácter común, a partir de los que se concentrará el desarrollo del Estado en su conjunto y, posteriormente, en
base a ello, cada Estado de la Federación desarrollará una gestión pública estatal conforme a las características
propias de cada jurisdicción territorial.

Este tipo de Consejo es muy importante para el caso boliviano, pues en su seno podría diseñarse los ejes
centrales sobre los cuales desarrollar el Estado autonómico como sistema global, teniendo en cuenta que ello no
implique una injerencia de un nivel territorial sobre otro. Por lo tanto, al parecer el desafío más importante del
CNA será la instalación de sus actividades y el desarrollo coordinado de los horizontes del Estado autonómico,
pues debido al alto grado de politización que adquirió la demanda durante los últimos años, los deseos y
perspectivas sobre el mismo suelen ser dispares y hasta contradictorias entre los actores.

Otro de los desafíos propios del CNA será la forma en la que se genera la coordinación misma entre los diversos
actores que participan en él, pues además de las distintas formas que tiene cada uno de ellos de entender la
autonomía, es posible percibir también una vocación autonómica diferenciada, lo cual se podría constituir en uno
de los potenciales obstáculos a hora de la generación de un espacio de consenso y coordinación sobre la acción
autonómica a nivel estatal general; por lo tanto, es posible afirmar que el éxito o fracaso del CNA dependerá
principalmente de la voluntad política de los actores estratégicos de la autonomía.

B. El Servicio Estatal de Autonomías (SEA)

La Ley Marco también dispuso la creación de una instancia de naturaleza técnica para la implementación del
régimen autonómico, función encargada al denominado SEA que será una instancia para la coordinación técnica
y el fortalecimiento de la gestión autonómica (Ibíd., art. 122/2).

Como objeto del SEA, la Ley Marco dispone que es una entidad pública descentralizada que se encuentra bajo
tuición del Ministerio de Autonomía y que cuenta con autonomía de gestión técnica, administrativa y
presupuestaria (Ibíd., art. 125). Además de ello, este Servicio es visto como un organismo de consulta, apoyo y
asistencia técnica a las entidades territoriales autónomas y el nivel central en el proceso de implementación y
desarrollo del régimen de autonomías (Ibíd., art. 126).

28
La estructura interna diseñada para esta instancia se compone de: una o un Director Ejecutivo nombrada/o por
Resolución Suprema de ternas propuestas por el CNA, considerando elementos tales como la trayectoria y el
profesionalismo. A su vez, contaría con Direcciones, Jefaturas y Unidades Técnico-Operativas establecidas
mediante Decreto Supremo (Ibíd., art. 127).

Una de las críticas que se hacen al SEA es el lugar que ocupa en la estructura institucional del Estado, es decir, la
tuición que ejerce el Ministerio de Autonomía sobre el mismo, hecho que sin duda genera desconfianza en los
sujetos autonómicos pues vincula su acción con los intereses del nivel central del Estado. Por lo tanto, esta
desconfianza generada por su naturaleza es uno de los elementos que tendrá que resolver esta instancia si no
quiere ser vista como un brazo político aunque con atribuciones técnicas del Ministerio de Autonomía.

Dadas sus características y funciones, es posible afirmar que la labor de este Servicio será vital para el proceso
de implementación del régimen autonómico, pues podría constituirse en la institución de coordinación
intergubernamental de mayor dinamismo del proceso. Sin embargo, más allá de su estructura organizacional y
sus particularidades, lo más importante de la misma son las atribuciones que le fueron otorgadas, las mismas que
están divididas en cuatro ámbitos que son:

a) Competencial

- Promover la conciliación competencial entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas,
además de emitir un informe técnico, ello como mecanismo previo y voluntario a su resolución en el
Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP).
- Brindar asistencia técnica y establecer criterios técnicos para la transferencia y delegación de
competencias.
- Emitir informes técnicos para una adecuada asignación competencial para el caso de aquellas
competencias no asignadas en la Constitución.
- Analizar y evaluar el ejercicio efectivo de las competencias.

Las atribuciones señaladas demuestran la especificidad de la actividad del SEA como instancia técnica del
proceso autonómico. En primer lugar, un aspecto positivo de la Ley Marco es el acierto de prever un mecanismo
pre-jurisdiccional para la resolución de conflictos competenciales, pese a que el mismo tenga la posibilidad de
dirimir conflictos sólo en sede administrativa y que, por lo tanto, no posea un carácter vinculante para las
entidades territoriales autónomas. Esto es importante pues, en caso de no existir esta posibilidad para dirimir
conflictos competenciales, es posible afirmar que en un par de años el Tribunal Constitucional Plurinacional

29
estaría ahogado, por decirlo de alguna manera, por las demandas de inconstitucionalidad emitidas tanto desde el
nivel central como desde las entidades territoriales autónomas.

Las otras atribuciones que le son otorgadas a este Servicio en esta dimensión ratifican su especificidad técnica
pues parece que será la institución encargada de velar por el desarrollo e implementación del régimen
competencial del Estado autonómico; ello implica la potencial necesidad –que deberá ser analizada con el paso
del tiempo– de desconcentrar esta entidad en todos los departamentos del país, pues si no fuese así, los informes
técnicos podrían carecer de una imagen real de las características del ejercicio competencial en los distintos
niveles territoriales.

b) Económico financiero

- Proponer mecanismos y fórmulas de distribución de recursos entre entidades territoriales autónomas.


- Emitir informe técnico sobre iniciativas referidas a mecanismos y criterios de distribución de recursos
que afecten a las entidades territoriales autónomas.
- Coadyuvar al cálculo de costos competenciales.
- Analizar y emitir opinión previa sobre posibles contravenciones al texto constitucional y leyes en
materia financiera.
- Coadyuvar a la resolución de conflictos que surgen de la interpretación y aplicación de las normas del
régimen económico financiero y, facilitar la realización de acuerdos gubernativos entre entidades
territoriales autónomas en esta materia.

Una vez más encontramos atribuciones que ratifican la naturaleza técnica del SEA; sin embargo, a pesar de la
necesidad de contar con una instancia de tal envergadura, el panorama aún es incierto no sobre su instalación,
sino más bien sobre la posibilidad de esta institución para dar respuesta a las atribuciones que le son conferidas.

Pongamos un ejemplo, la definición de fórmulas de distribución de recursos y el apoyo al cálculo de los costos
competenciales son atribuciones que demandan mucho tiempo y alto conocimiento técnico, no sin antes insistir
que especialmente estas dos atribuciones estarán sumergidas en un debate de carácter netamente político, pues
los sujetos autonómicos estatales tienen, ante todo, el interés de mantener los recursos que hasta ahora poseen y,
por lo tanto, una acción técnica que ponga en tela de juicio la utilización de los mismos se enmarca en el campo
de la discusión política. Esto se complica más si tenemos en cuenta, como veremos más adelante, que la Ley
Marco no dispuso la creación de un mecanismo de coordinación intergubernamental concreto para la
coordinación económico financiera, pues esa podría ser la instancia de definición política y, por su parte, el SEA
constituirse en el instrumento técnico para materializar estas decisiones.

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c) Normativo

- Administrar un registro de normas relacionadas al régimen autonómico emitidas por el nivel central y las
entidades territoriales autónomas.
- Realizar informes técnicos para el Ministerio de Autonomía con recomendaciones de iniciativas de
compatibilización legislativa.

Las atribuciones otorgadas en el ámbito normativo parecen ser mucho más fáciles de llevar adelante pues
implica la construcción de una base documental normativa del proceso autonómico boliviano. Sin embargo, la
función referida a la preparación de informes técnicos con recomendaciones para la compatibilización legislativa
parece exceder no sólo las posibilidades del SEA, sino también su alcance pues, según la Ley Marco, esta
„compatibilización‟ es una función de la Asamblea Legislativa Plurinacional (Ibíd., art. 68).

d) Información

- Procesar, sistematizar y evaluar periódicamente el desarrollo y evolución del proceso autonómico y la


situación de las entidades territoriales autónomas, entregando los resultados al CNA.
- Poner a disposición de la población información relacionada a las entidades territoriales autónomas, la
que deberá ser considerada como oficial.
- Presentar informes periódicos al CNA y cuando ésta lo requiera.

Las atribuciones en el ámbito de información complementan a las del ámbito normativo, pues implican una
actualización periódica de la información generada en los procesos de implementación y desarrollo del Estado
autonómico, lo que no significa que sea una tarea fácil, pero sí más factible.

Por su parte, el 23 de febrero del año en curso se promulgó el Decreto Supremo Nº802 que, además de modificar
la estructura del Ministerio de Autonomías, creó formalmente el SEA a partir de disposiciones que, por un lado,
especifican las fuentes de financiamiento de esta institución y, por otro lado, define la estructura organizativa,
administrativa y operativa de la misma, a continuación presentamos un esquema que pretende resumir lo más
importante de la norma citada:

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Esquema 5: Estructura de Niveles de Organización Técnico Administrativo del SEA

Nivel Nivel de
Ejecutivo Control
Dirección Ejecutiva Auditoría Interna

Nivel de Nivel Técnico


Apoyo Operativo

Dirección de Asuntos Administrativos Dirección de Desarrollo


Legislativo y Competencias
Dirección de Asuntos Jurídicos
Dirección de Asuntos Autonómicos
Económico Financieros

Fuente: Elaboración propia en base al Decreto Supremo Nº802.

Como pudimos advertir, los desafíos para esta particular instancia de coordinación son muchos y complejos, más
aún cuando una revisión de la literatura en materia de coordinación intergubernamental muestra la inexistencia a
nivel mundial de una sola institución encargada de tan grande labor como la dispuesta para este SEA. Un
ejemplo al cual recurrir podría haber sido el denominado Consejo Nacional de Competencias que señala el
Código Orgánico de Organización Territorial y Autonomías del Ecuador, pero su composición, principalmente
política, lo asemeja más al Consejo Nacional de Autonomías boliviano.

Otro elemento a ser tomado en cuenta en vista de la complejidad de las funciones dispuestas del SEA y su
estructura organizativa recién creada, es la necesidad de contar con personal altamente especializado en materia
autonómica tanto desde el punto de vista de la estructura territorial como de las finanzas públicas nacionales y
subnacionales.

En síntesis, sin duda el SEA es formalmente el mecanismo de coordinación intergubernamental más importante
de la Ley Marco y, por ende, del proceso autonómico en su conjunto, pues será el encargado de la mayor parte
de la edificación del ejercicio competencial, económico-financiero y normativo en las ETA‟s. Debido a su
función como instancia técnica para el fortalecimiento de la gestión pública territorial y, en muchos casos, a las
insuficientes capacidades de los niveles territoriales para hacerse cargo plenamente de sus atribuciones se
requerirá de esta instancia como fuente de apoyo técnico especializado. Sin embargo, será importante también la
cautela al momento de implementar esta entidad pues con el afán de convertirla en uno de los instrumentos
técnicos fundamentales, puede terminar como una institución que hace todo y nada al mismo tiempo.

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C. El Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE)

La Ley Marco ha retomado la idea del texto constitucional de crear un Sistema de Planificación Integral que,
según sus disposiciones, se constituye en un conjunto de normas, subsistemas, procesos, metodologías,
mecanismos y procedimientos de orden técnico, administrativo y político a través de los cuales las entidades del
sector público recogen propuestas de actores sociales privados y comunitarios para adoptar decisiones y
construir estrategias para alcanzar los objetivos de desarrollo (Ibíd., art. 130/I).

Este SPIE será aprobado por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional y obligará la planificación integral,
territorial e institucional (Ibíd., art. 130/II). A la vez, se constituye en el órgano rector de este Sistema el que, en
coordinación con el Ministerio de Autonomía, definirá las normas técnicas de formulación y gestión de planes
territoriales de desarrollo (Ibíd., art. 131/III).

La planificación, es sin duda alguna, uno de los elementos más importantes a la hora de emprender el ejercicio
de una gestión pública descentralizada, sin embargo es posible afirmar que el Sistema de Planificación generado
por la Ley Marco, recuperando las disposiciones constitucionales al respecto, más que un mecanismo de
coordinación intergubernamental se constituye, al parecer, en un instrumento normativo y administrativo para
generar procesos de desarrollo top-down, es decir, desde el nivel central.

La idea anterior puede ser corroborada en la asignación competencial secundaria que ofrece la Ley Marco en
materia de planificación donde se establece que será el nivel central el encargado de diseñar e implementar el
SPIE mediante una ley aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, incorporando a las ETA‟s (Ibíd., art.
93/I/2). Sin embargo, la idea de “incorporar” no implica necesariamente la posibilidad que cada uno de los
niveles territoriales sea el encargado de elaborar estrategias de desarrollo conforme a los contextos de su
territorio, por lo tanto, este SPIE parece significar la reproducción del antiguo y actual modelo de planificación
del Estado, donde los ejes estratégicos del desarrollo no nacen de las especificidades de cada espacio territorial,
sino que vienen determinadas por los horizontes, en muchos casos políticos, de los planes gubernamentales.

D. Los Consejos de Coordinación Sectorial (CCS)

Los Consejos de Coordinación Sectorial serán instancias consultivas, de proposición y concertación para la
coordinación de asuntos sectoriales. Estos Consejos estarán conformados de la siguiente manera (Ibíd., art. 132):

- Nivel central:
o Ministra/o cabeza del sector en la materia.

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- Entidades territoriales autónomas:
o Autoridad competente.

Como se puede apreciar en la letra de dicha ley, todavía parece no estar definido el objetivo que persiguen estos
Consejos Sectoriales, si bien por lógica podemos afirmar que los mismos estarán encargados de la
implementación de las disposiciones competenciales en cada uno de los sectores desarrollados en la norma, al
parecer aún no se tiene presente la complejidad de este proceso, pues ante todo, la consolidación de este tipo de
Consejos dependerá de la vocación autonómica de las/os Ministras/os cabezas de sector, la cual queda en
entredicho pues, como se sabe muy bien desde una vertiente de la teoría política, la pérdida de poder de uno
implica el incremento de poder de otro, riesgos que no todas las máximas autoridades ejecutivas están dispuestas
a correr, lo cual se expresa explícitamente en la ya citada Ley de Educación donde se demuestra una mirada
bastante centralizada del sector.

Por lo tanto, a pesar de la existencia de la normativa que dispone la constitución de los Consejos de
Coordinación Sectorial, su instalación e implementación en la práctica todavía es dudosa pues la complejidad
aún existente en algunas materias de los catálogos competenciales, tanto de la CPE como de la Ley Marco,
impiden tener certeza sobre aquellas competencias que deberán ser transferidas o podrán ser delegadas desde un
nivel territorial a otro, además de los conflictos potenciales a ser generados debido a la sobrecorporativización de
los sectores en Bolivia, lo que refleja que las posibilidades de veto a procesos de concertación pueden venir de
actores distantes del campo político tradicional.

En este marco, se puede concluir que estos Consejos podrían tardar mucho tiempo en establecerse, exceptuando
casos como el del sector salud que fue el más trabajado por la Ley Marco y, por tanto, requiere del inicio de las
negociaciones y transferencia de capacidades para el ejercicio efectivo de cada una de las competencias en esta
materia, sin que ello signifique un traspaso ausente de problemas debido a los múltiples intereses que recorren al
interior y exterior de los sectores de política pública.

E. Normas e instrumentos técnicos de para la coordinación financiera

Una de las ausencias más notorias –y que preocupa– de la Ley Marco es la creación de una instancia concreta
para la coordinación fiscal financiera del régimen autonómico, puesto que dicha ley sólo dispone que sean las
normas e instrumentos técnicos de la autoridad nacional competente (Ibíd., art. 121/5) las que generen este tipo
de coordinación.

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La pregunta en este marco es: ¿quién debe ser el responsable para el diseño de un sistema de relaciones fiscales?
Sin duda, dadas las particularidades tanto de la estructura territorial como del régimen fiscal boliviano es
necesario el establecimiento de por lo menos un mecanismo serio de coordinación fiscal en el que participen los
sujetos autonómicos del Estado, todo con el fin de evitar superposiciones y desconfianza entre ellos.

No contar con una instancia de coordinación de este tipo es preocupante, por un lado, porque como vimos no
existen grandes modificaciones del actual régimen fiscal y podría ser el espacio para la generación de
alternativas de modificación del mismo y, por otro lado, porque es posible prever que una nueva distribución de
recursos, bajo el rótulo de pacto fiscal, necesita de una instancia de este tipo no sólo para su desarrollo e
implementación, sino también para el seguimiento y la evaluación de los compromisos generados en su seno.
Incluso, una instancia de estas características podría apoyar la labor del SEA en materia económico-financiera.

La teoría de los intergovernmental fiscal arrangements permite ejemplificar algunos mecanismos que, a nivel
internacional, son utilizados para la coordinación fiscal entre distintos niveles territoriales; para ello, retomamos
los estudios realizados por Anwar Shah (2005) en este campo, quien identifica cuatro tipos distintos sobre los
que se asientan las instituciones de coordinación fiscal-financiera a nivel mundial:

- La legislación nacional es utilizada por muchos países para la determinación de las características de los
regímenes fiscales específicos, por ejemplo, Brasil en su Constitución de 1988 especifica los criterios
generales para las transferencias de coparticipación y atribuye al Parlamento nacional la toma de
decisión para la determinación de fórmulas de dichas transferencias y la posibilidad de vigilar el
cumplimiento de las mismas (Cfr. Shah, 2005: 3).

- La agencia del gobierno central es uno de los modelos más utilizados a nivel mundial pues implica que
ya sea la o el Presidente del Estado y/o la o el Ministro de Finanzas de cada país, los responsables de la
elaboración de políticas financieras y la implementación de sus respectivos sistemas fiscales (Ídem.).

- Los foros intergubernamentales están diseñados para facilitar las consultas y otorgar un equilibro de
intereses entre diferentes niveles de gobierno; sin embargo, dada la complejidad estos foros, muchas
veces se ha optado por constituirlos como un paso último para la toma de decisiones en base a estudios y
recomendaciones elevadas desde una agencia independiente (Ibíd.: 4).

- Las agencias independientes tienen como función principal el asesoramiento continuo a los cuerpos
ejecutivos y legislativos de cada país sobre alternativas de reforma en materia fiscal; la agencia
independiente pionera en el mundo fue creada en Australia en 1993 bajo el nombre de Comisión

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Australiana de Subvenciones, la misma que estuvo encargada de revisar los reclamos de los Estados
australianos respecto de la asistencia financiera desde la Federación a cada uno de ellos; a partir de esa
experiencia, el modelo fue trasladado a varias partes del mundo como India, Sudáfrica y Uganda (Ibíd.:
6).

La experiencia internacional demuestra la necesidad de contar con un mecanismo concreto para la coordinación
fiscal, sea cual fuere su tipo, pues caso contrario, las determinaciones tomadas desde el nivel central pueden
generar desconfianza y desalentar la configuración de un sistema de financiamiento autonómico que sea
compartido por todos los niveles territoriales.

F. Los Acuerdos y Convenios Intergubernativos (ACI)

Más allá de los espacios tangibles de coordinación intergubernamental, la Ley Marco dispone la existencia de
acuerdos y convenios intergubernativos que podrán ser suscritos entre las entidades territoriales autónomas o,
entre éstas y el nivel central; estos acuerdos serán vinculantes con fuerza de ley una vez que sean ratificados por
los respectivos órganos deliberativos de los niveles territoriales suscriptores (LMAD, art. 121/6).

A su vez, en el marco de estos acuerdos, la Ley Marco prohíbe la federación de gobiernos autónomos
departamentales que tomen decisiones de manera colegiada y vinculante para sus gobiernos (Ibíd., art. 133).

Podemos afirmar entonces que estos acuerdos y convenios intergubernativos se constituyen en los instrumentos
que materializan la coordinación entre los distintos gobiernos autónomos, es decir, son las herramientas para
formalizar la colaboración generada entre éstos.

Por lo tanto, los acuerdos y convenios intergubernativos son productos de las relaciones intergubernamentales
entre los distintos niveles territoriales, es decir, más que mecanismos de coordinación intergubernamental son el
medio de verificación a partir del cual se puede afirmar que dos o más niveles del Estado lograron llegar a un
acuerdo en determinada materia.

Un elemento importante al respecto es que estos dispositivos operacionales de la coordinación


intergubernamental servirán para el análisis de las frecuencias y escalas en las que se generan procesos de
negociación y complementación intergubernamentales, por ejemplo, resultará interesante analizar las diferencias
y similitudes entre convenios intergubernativos verticales (nivel central – entidades territoriales autónomas) y los
convenios intergubernativos horizontales (entre entidades territoriales autónomas) que puedan generarse
conforme se implementa el régimen autonómico en Bolivia.

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G. Consejo de Coordinación Intergubernativo (CCI)

Este Consejo tiene una implementación especial pues la Ley Marco dispone que su creación esté sujeta al
proceso de transferencia y delegación competencial que surja desde una autonomía municipal hacia una
autonomía indígena originario campesina que tenga como base un territorio indígena originario campesino
(TIOC). Este hecho se da porque constitucionalmente la AIOC, además de sus competencias exclusivas, podrá
asumir las competencias municipales conforme a un proceso de desarrollo institucional que puede ser inmediato,
gradual o progresivo; ello implicaría que la misma adquiere la titularidad del ejercicio competencial y, por ende,
los respectivos recursos provenientes de la transferencia o delegación.

La Ley Marco prevé que en caso de adoptarse un proceso gradual, a solicitud de la AIOC, se podrá conformar un
Consejo de Coordinación Intergubernativo conformado por el SEA, los gobiernos autónomos municipales de
donde se desprende el TIOC y el gobierno autónomo de este último (Ibíd., art. 134).

El CCI se reunirá dos veces al año de forma regular y desaparecerá una vez que el gobierno de la AIOC haya
asumido la totalidad de competencias municipales establecidas en su Estatuto (Ídem.).

Parece interesante y útil que la Ley Marco disponga la creación de una institución especial para la coordinación
intergubernamental entre el nivel indígena originario campesino y el nivel municipal en aquellos casos donde el
primero asuma gradualmente las competencias exclusivas del segundo, sin embargo, también parece poco
factible que procesos de tanta especificidad técnica vayan a ser desarrollados al interior de estas autonomías
porque no cuentan, por ahora, con los instrumentos y herramientas técnicas para tal efecto. Por lo tanto, parece
que este proceso, en caso de concretarse, será una atribución más para el SEA, y no así para las autonomías a las
que compete el proceso de transferencia competencial.

H. Consejo Regional Económico y Social (CRES)

El Consejo Regional Económico y Social es la instancia de coordinación de las entidades territoriales autónomas
pertenecientes a una región; por lo tanto, estará compuesto por representantes de gobiernos autónomos
municipales, autonomías indígena originario campesinas, gobierno autónomo departamental, organizaciones de
la sociedad civil y organizaciones económicas productivas (Ibíd., art. 24).

Bajo este marco, el gobierno departamental asignará una autoridad en la región así como la institucionalidad
desconcentrada necesaria para la planificación y gestión coordinada del desarrollo con los gobiernos municipales

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y las autonomías indígena originario campesinas (Ídem.). En esta lógica no queda claro si la institucionalidad de
la autonomía regional será la otorgada por el gobierno autónomo departamental o podrá configurarse una
institución sobre la base de los consensos generados entre los distintos gobiernos que componen dicha
autonomía regional, que es la idea que se desprende la lectura de la Ley Marco.

Entre las funciones que se disponen para el CRES se encuentran:

- Realizar procesos de planificación estratégica participativa.


- Impulsar, monitorear y evaluar los resultados e impactos del Plan de Desarrollo Regional.
- Articular la gestión pública entre gobiernos autónomos.
- Generar escenarios y mecanismos de articulación con la inversión privada.

Cabe resaltar que la configuración de este tipo de Consejos en Bolivia no es nueva, un claro ejemplo de ello es la
posesión del Consejo Regional Económico Social Valles Interandinos (CRESVI) el 12 de enero de 2010 –por
supuesto no bajo las disposiciones de la Ley Marco. Por lo tanto, si bien estos Consejos ya existen para el
desarrollo de esfuerzos mancomunados entre municipios, el reto está en la configuración de Consejos Regionales
en los que participen más de un sujeto autonómico. Además de ello, resulta importante contar con una institución
sólida pues al ser la autonomía regional un espacio de planificación y gestión en territorios compuestos por
múltiples tipos de gobierno, se requiere de un equipo técnico con amplia experiencia en la elaboración de
proyectos destinados al fomento del desarrollo económico, social y cultural de las regiones, tomando en cuenta
las especificidades y objetivos de cada tipo de gobierno que las conforman.

I. Consejos Metropolitanos (CM)

Un último mecanismo de coordinación creado por la Ley Marco son los denominados Consejos Metropolitanos
que serán los órganos encargados de la administración metropolitana y, por lo tanto, estará conformado por
representantes del gobierno autónomo departamental, de cada uno de los gobiernos autónomos municipales que
conformaron la región metropolitana, además de representantes del nivel central (Ibíd., art. 26).

Los Consejos Metropolitanos sí constituyen una novedad en Bolivia –más allá de las intenciones manifestadas
en algunas regiones por generar estos espacios de gestión–, más aún teniendo en cuenta lo planteado por
Christian Lefévre, quien sostiene que son escasas las experiencias latinoamericanas sobre la construcción de
espacios regionales metropolitanos, entre ellas destacan, por ejemplo, Bogotá, Buenos Aires, Quito, Sao Paulo y
Santiago. Según este autor existen dos modalidades a través de las que se puede conseguir gobernabilidad
metropolitana –que es lo que aparentemente estaría intentándose en Bolivia a partir de la definición de las

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regiones metropolitanas–, una de ellas es la construcción institucional y la otra es la cooperación, aunque ambas
no sean excluyentes entre sí (Lefévre, 2005: 200).

Por lo tanto, la configuración de estos CM en Bolivia implica la necesidad de tomar en cuenta la estructuración
de un gobierno metropolitano que en su tipo ideal, según Christian Lefévre, tiene las siguientes características:

- Legitimidad política: las autoridades metropolitanas están legitimadas por procesos eleccionarios.
- Territorio jurisdiccional: el territorio administrado es casi igual al territorio funcional de la metrópoli.
- Fiscalidad: el gobierno metropolitano cuenta con recursos propios.
- Responsabilidades: en el gobierno metropolitano deben existir responsabilidades y competencias de
relevancia.
- Personal: dotación de personal adecuado para la elaboración y ejecución de políticas y acciones
importantes para la región metropolitana.

Para el caso boliviano, la organización y conformación de este tipo de gobierno metropolitano puede resultar
interesante, sin embargo, para cubrir el costo de sus actividades, los municipios que conforman la región
metropolitana tendrán que ser quienes aporten los recursos necesarios, pues no existe, por el momento, una
asignación de transferencias directas desde el nivel central del Estado, ni tampoco existe la posibilidad para que
las denominadas autonomías regionales puedan cobrar y administrar ciertos impuestos, por lo tanto, su estructura
de funcionamiento y financiamiento dependerá enteramente de los sujetos autonómicos de su composición
interna.

En esta última sección revisamos la configuración institucional diseñada en la Ley Marco, que es sin duda
alguna uno de los pilares de todo Estado autonómico, más aún si notamos la complejidad de la estructura
territorial boliviana. Cabe resaltar que los mecanismos de coordinación descritos son, hasta la fecha,
construcciones formales puesto que ninguno de ellos se ha logrado materializar en la práctica, por lo tanto, su
éxito o fracaso sólo podrá ser analizado con certeza conforme se de a lugar su implementación.

6. Conclusiones: desafíos e interrogantes para el Estado autonómico en Bolivia

Sin el ánimo de intentar agotar las tantas temáticas que surgen en una etapa de transición hacia un nuevo modelo
de Estado en Bolivia, como lo es el autonómico, en este documento hemos intentado presentar los rasgos
caracterizadores de los que pueden ser considerados los tres pilares de este andamiaje estatal en la Ley Marco –
sin pretender reducir con ello la importancia de otras temáticas tratadas en dicha ley–, a saber: el régimen
competencial, el régimen económico-financiero y el régimen de coordinación intergubernamental.

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En el régimen competencial es posible identificar dos momentos importantes de su desarrollo, el primero de
ellos proviene de las disposiciones contenidas en el texto constitucional donde no sólo se configura una nueva
estructura territorial que consta de cuatro niveles territoriales y cinco formas de gobierno autónomo, sino que
describe y caracteriza cuatro tipos distintos competencias, cada una de las cuales posee dos dimensiones
diferenciadas, la territorial y la facultativa. A su vez, la Constitución boliviana realiza una asignación
competencial primaria a través de la cual distribuye 199 competencias en nueve catálogos competenciales
diferentes.

Un segundo momento de este régimen está en las disposiciones ampliadas de la Ley Marco, la misma que,
además de retomar las especificaciones constitucionales, lleva adelante una asignación competencial secundaria
donde clarifica la distribución de competencias en la mayor parte de los sectores de política pública, tratando de
resolver los vacíos y ambigüedades que generó el texto constitucional; no obstante, todavía existen sectores que
no fueron delimitados completamente y, por lo tanto, requieren de una asignación posterior en las denominadas
leyes sectoriales.

Sin embargo, el debate en torno a este tipo de leyes nos lleva a examinar la voluntad autonómica existente en los
diversos actores estatales, en especial, aquellos que conforman el nivel central del Estado pues, como lo
demostró la elaboración de la Ley de Educación, son estos espacios donde se continúa con una mirada
centralizada y, por ende, las competencias distribuidas a las distintas entidades territoriales autónomas son
mínimas y, en algunos casos, intrascendentes. Esta constatación es una temática que podrá ser debatida con
mayor propiedad a medida que se desarrollan aquellas leyes que complementen las disposiciones de la Ley
Marco en materia competencial. El desafío entonces es promover una mirada autonómica en espacios que
históricamente estuvieron dominados por fuerzas de naturaleza centralista.

El régimen económico financiero expresado en la Ley Marco estableció una serie de principios básicos para la
configuración de un sistema de financiamiento sólido, equitativo, coordinado y solidario, todo ello en base a lo
que en la literatura se conoce como principios del federalismo fiscal; sin embargo, es posible la todavía ausente
referencia al principio de eficiencia que podría medirse bajo una serie de indicadores distintos a los comúnmente
utilizados como la densidad poblacional.

La necesidad de tener estos principios es vital para la consecución de equilibrios fiscales, ya sean éstos de
naturaleza macroeconómica, intergubernamental o interterritorial, más aún en países, como el boliviano donde se
perciben amplias brechas fiscales provenientes de la asignación de recursos en diferentes territorios.

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Los recursos asignados refleja, como primer elemento importante, la ampliación del dominio tributario, en otras
palabras, la potestad legislativa tributaria que permitirá a la entidades territoriales autónomas –en especial el
nivel departamental y el nivel municipal – crear tributos en sus respectivas jurisdicciones, esta ampliación resulta
vital en un régimen de financiamiento autonómico que es altamente dependiente de las transferencias
provenientes del nivel central del Estado; pero, en este punto, es relevante señalar que dicha potestad legislativa
tributaria ha quedado pendiente debido a la necesidad de contar con dos leyes al respecto, la Ley de
Clasificación de Impuestos y la Ley Básica de Regulación para la Creación y Modificación de Impuesto, ambas
que deberán ser elaboradas Asamblea Legislativa Plurinacional y posteriormente promulgadas hasta julio del
presente año.

A pesar de estas disposiciones, el análisis realizado permite afirmar la existencia de una estructura fiscal
descentralizada en el gasto, pero todavía muy centralizada en el ingreso, hecho que podrá ser mejorado e incluso
ampliado a medida que las entidades territoriales autónomas asuman la responsabilidad que implica la
generación de ingresos propios en un régimen autonómico que tiene como uno de sus principios a la autonomía
económica financiera.

Otro elemento que destacamos es la incorporación de un Fondo de Desarrollo Productivo Solidario que, más allá
de lo positivo que implica su creación y su composición a partir de tres mecanismos centrales que tienen, en
general, por objeto, el logro de un sistema fiscal más equitativo, productivo, solidario y eficiente, todavía genera
incertidumbre debido a la naturaleza de los recursos que lo financian –éstos son de alta inestabilidad y
dependencia de los precios a nivel internacional–, por ello, será importante que el mismo sea utilizado desde una
mirada estratégica en busca de una mejora de las condiciones económicas y fiscales de las entidades territoriales
autónomas.

Para concluir el régimen económico financiero, prestamos atención al desarrollo futuro de un pacto fiscal, el
mismo que está mencionado en la disposición transitoria décimo séptima, en la que se establece que el Servicio
Estatal de Autonomía, junto al Ministerio de Autonomías y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas serán
los encargados de preparar una propuesta de diálogo para el pacto fiscal seis meses después de conocidos los
resultados finales del Censo Nacional de Población y Vivienda previsto para este 2011. Sin embargo, en este
punto, es importante resaltar la necesidad de iniciar un debate serio que permita establecer las reglas y
condiciones básicas sobre las cuales entablar un pacto fiscal, lo que implica, indirectamente, un desprendimiento
a una apertura de todo el sistema de financiamiento del Estado con el fin de una mejor distribución de los
ingresos en un marco estatal de características autonómicas.

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En cuanto al régimen de coordinación intergubernamental es posible afirmar que su desarrollo está concentrado
en la Ley Marco debido a que, más allá de una referencia, el texto constitucional no propuso ningún tipo de
mecanismo para dicha coordinación entre niveles territoriales. Sin embargo, al parecer, las disposiciones al
respecto que están contenidas en la citada ley complejizan el panorama de este régimen.

Si bien es posible afirmar que es positivo que existan y se prevean una serie de mecanismos para permitir la
existencia de instancias de coordinación entre gobiernos, el aspecto de incertidumbre que se cierne sobre sus
postulados está en la posibilidad o no de crear esta multiplicidad de espacios de interacción intergubernamental,
pues como es posible percibir a partir de experiencias a nivel internacional en materia de descentralización, en
un proceso de transformación del modelo estatal, los niveles territoriales subnacionales tienden a poseer una
mirada muy centrada en su entorno, olvidando que precisamente, la estructura territorial debe ser entendida
como un todo, así como el nivel central tiende, en muchos casos, a recuperar el espacio „perdido‟ con una serie
de acciones de carácter centralista.

Por su parte, un aspecto que intriga y en muchos casos preocupa es la ausencia de una instancia concreta de
coordinación fiscal y financiera que, según estudios sobre descentralización fiscal en general y en
intergovernmental fiscal arrangements en específico, son este tipo de mecanismos los que tienen mayor
funcionalidad y utilidad para la coordinación y cooperación entre niveles territoriales.

Como pudimos percibir, la configuración de un gobierno multinivel en Bolivia trae consigo la necesidad de
implementar una ingeniería institucional de coordinación intergubernamental que permita construcción de
espacios en los que tanto el nivel central como las entidades territoriales autónomas se sientan representados y
tengan la posibilidad de emitir sus juicios sobre los horizontes del Estado autonómico, pero no olvidemos que la
generación de un número amplio de estos mecanismos puede, a su vez, obstaculizar y trabar la implementación
de un nuevo modelo estatal.

A pesar de la existencia de un marco normativo que delimita y clarifica una gran parte de los elementos centrales
del Estado autonómico boliviano, aún es posible percibir la existencia de interrogantes que podrán ser
respondidas a medida que se implemente este nueva estructura territorial estatal, algunas de estas preguntas que
se dejan como provocaciones para posteriores debates en torno a la temática son:

- ¿Quién financia el costo de la implementación de un Estado autonómico tan complejo en el que existe
una proliferación importante de niveles territoriales y formas de gobierno autónomos?
- ¿Se cuenta con la capacidad institucional suficiente para implementar un modelo territorial estatal de
tanta especificidad técnica?

42
- ¿Bolivia está preparada para encarar un proceso de institucionalización serio de la autonomía en un
contexto que está marcado por la excesiva politización de la temática y, por ende, existen muchos
actores con veto sobre ella?
- ¿Cuál es el horizonte que deberá perseguir la Bolivia autonómica como sistema global y no la Bolivia
con múltiples autonomías, cada una interesada sólo por las acciones en sus respectivos espacios
territoriales?

En este marco, los interrogantes señalados nos permiten graficar la complejidad del Estado con una nueva
estructura territorial que espera todavía llegar a implementarse, parafraseando a René Zavaleta, nos encontramos
en un momento de disponibilidad que esperemos vaya más allá de una moda pasajera o mero instrumento de
lucha política y, por tanto, posibilite el tránsito de su configuración formal a su materialización real en una nueva
Bolivia autonómica.

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