Anda di halaman 1dari 4

Mencermati Akuntabiltas

Alamsyah Saragih

Sejarah
Istilah   akuntabilitas, dari sisi semantik, sangat berkaitan dengan akuntansi atau yang
lebih dikenal dengan istilah pembukuan (Boven, 2008)1. Penelusuran akar sejarah
konsep akuntabilitas merujuk pada masa William I, suatu dekade setelah penguasaan
Norman di tanah Inggris pada tahun 1066. Pada tahun 1085 William mensyaratkan
semua pemilik properti di wilayah kekuasaannya untuk membuat perhitungan atas apa
yang mereka miliki. Kepemilikan tersebut ditaksir dan didaftar
oleh para agen kerajaan dalam sesuatu yang disebut sebagai
‘Buku Perhitungan’ (Domesday Books). Buku ini mencatat apa
saja yang dikuasai oleh raja, bahkan juga termasuk tentang
sumpah setia pemilik lahan terhadap raja yang berkuasa
(Dubnick, 2007).
Sejarah tersebut merupakan suatu fakta bahwa akuntablitas
dalam satu sisi adalah suatu hubungan antara pemegang
kedaulatan (sovereign) dan pelaksana (subject ) atau apa yang
sering dikenal sebagai hubungan antara principle dan agent
atau forum dan aktor (Bovens, 2008).
Penelusuran atas penggunaan istilah Accountability di Kongres Amerika Serikat
menunjukkan sesuatu yang ironis (Dubnick, 2002)2:
A quick count of titles placed in the House and Senate hoppers for the past
several sessions of Congress indicate that the word is applied to 50-70 distinct
proposals each two-year term. As reflected in the list from the current (107th)
Congress, the focus of “ACCOUNTABILITY” bills can range from specific
individuals (Yasir Arafat) and nations (Syria) to industries (electricity
providers), agencies (the IRS and the INS), professionals (accountants and
pharmacists), and the members of Congress themselves. When examined in
detail, the content of the proposed legislation rarely mentions the term again,
except in provisions designed to change the titles of current laws so that they
too can be adorned with the “ACCOUNTABILITY” élan.
Kesulitan lain yang dialami dalam penggunaan istilah akuntablitas adalah apa yang
disebut oleh Dubnick (2002), sebagai “incommensurability”— istilah geometry yang
diperkenalkan oleh Thomas Kuhn – sebagai metafora untuk kesenjangan inheren dari
suatu kata dimana tak mudah untuk menterjemahkannya ke dalam kata-kata lintas
konteks dan kultur. Dengan demikian akan lebih mudah memahami akuntabilitas
sebagai suatu konsep daripada sebuah upaya untuk mencari kata terjemahan yang pas.
Di Indonesia, beberapa pihak telah mencoba menerjemahkannya sebagai ‘tanggung
gugat’. Namun demikian terjemahan tersebut tetap memerlukan penjelasan yang
cukup mendalam secara keseptual untuk memahaminya. Kata akuntabilitas semakin
sering digunakan dan telah menjadi konsumsi publik luas sejak isu tata pemerintahan

  1  
yang baik (good governance) menjadi cukup dominan di era rezim reformasi,
sebagaimana halnya kata partisipasi dan transparansi.

Perdebatan di Seputar Akuntabilitas


Debat akademik tentang akuntabilitas di wilayah ilmu administrasi publik paling tidak
dapat diikuti sejak sebelum perang dunia kedua. Perdebatan terjadi antara Carl
Friedrich (1940)3 dan Herman Finner (1941)4 dalam melihat relasi antara publik dan
birokrat dengan terminologi pertanggungjawaban (responsibility). Perdebatan antara
Friedrich dan Finner berkisar pada tarik menarik antara keharusan seorang pelayan
publik untuk bertumpu pada profesionalisme dan moralitas personal di satu sisi
dengan keharusan untuk mengikuti perintah dari pihak yang disebut sebagai ‘Political
Maters’ di sisi lain. Friedrich lebih menekankan tanggung jawab internal birokrat
terhadap standar profesional dan nilai-nilai, sedangkan Finner menegaskan keutamaan
tanggung jawab terhadap perintah politik eksternal (Mulgan, 2000)5.
Keberadaan dua cara pandang tersebut telah menyebabkan akuntabilitas mengalami
apa yang disebut sebagai: an ever-expanding concept (Mulgan, 2000), yang mengarah
pada tema umum untuk menjelaskan berbagai mekanisme agar suatu institusi
responsif kepada publik tertentu (Mulgan, 2003)6.

Zona Akuntabilitas
Dalam perkembangan wacana tentang akuntabilitas mengarah kepada upaya-upaya
penggalian skema internal organisasi yang bersandar pada aspek profesionalisme di
satu sisi dan relasi eksternal yang mengarah pada pertanggungjawaban sosial dan
politik di sisi lain. Upaya untuk membedakan kedua hal tersebut telah pula dilakukan
oleh Boven (2008) dengan membedakan akuntabilitas sebagai kebajikan (as a virtue)
dan akuntabilitas sebagai suatu hubungan sosial (as a social relation).
However, there is a pattern to the expansion. Particularly, but not exclusively,
in American academic and political discourse, accountability is used mainly
as a normative concept, as a set of standards for the evaluation of the
behaviour of public actors. Accountability or, more precisely, ‘being
accountable’, is seen as a virtue, as a positive quality of organizations or
officials. Hence, accountability studies often focus on normative issues, on the
assessment of the actual and active behaviour of public agents.
On the other side of the Atlantic, in British, Australian, and continental
European scholarly debates, accountability is often used in a more narrow,
descriptive sense. Accountability is seen as a social ‘mechanism’, as an
institutional relation or arrangement in which an actor can be held to
account by a forum (Day and Klein 1987; Mulgan 2003; Bovens 2007).
Hence, the locus of accountability studies is not the behaviour of public
agents, but the way in which these institutional arrangements operate. And the
focus of accountability studies is not whether the agents have acted in an
accountable way, but whether they are or can be held accountable ex post
facto by accountability forums.
Di tataran parkatik, penerapan mekanisme akuntabilitas kepada siapa suatu
pertanggungjawaban diberikan telah melahirkan berbagai zona akuntabilitas. Ketika
meknisme akuntabilitas memasuki wilayah parlemen, dikenal istilah akuntabilitas
politik. Untuk wilayah peradilan dikenal istilah akuntabilitas legal. Pada saat
mekanisme memasuki wilayah-wilayah administratif dikenal istilah akuntabilitas

  2  
administratif. Sebagai contoh, akuntabilitas administratif dapat ditemukan ketika
lembaga publik harus mempertanggungjawabkan konsistensi mereka atas prosedur
administratif pelayanan di hadapan obudsmen, atau terkait pengelolaan keuangan
dihadapan auditor. Pada saat akuntabilitas memasuki mekanisme yang mengarah
kepada relasi antara lembaga publik terhadap warga negara atau masyarakat sipil,
dikenal istilah akuntabilitas sosial (Bovens, 2008).
Beberapa Lembaga Internasional juga berusaha untuk membangun definisi tentang
akuntabilitas. Satu di antaranya adalah The World Bank yang menyebutnya sebagai
bentuk pertanggungjawaban pemegang kuasa (World Bank, 2004)7:
Accountability can be defined as the obligation of power-holders to account
for or take responsibility for their actions. “Power-holders” refers to those
who hold political, financial or other forms of power and include officials in
government, private corporations, international financial institutions and civil
society organizations.

Paradoks Akuntabilitas
Suatu tata pemerintahan yang demokratis membutuhkan akuntabilitas sebagai salah
satu prasyarat bagi kelangsungan suatu sistem pemerintahan yang efektif. Namun
demikian, akuntabilitas hanyalah satu dari sekian prasyarat kualitas. Membangun
sistem akuntabiltas dalam banyak hal dipandang sebagai suatu keharusan agar sistem
pemerintahan dapat tehindar dari korupsi, nepotisme dan diskresi yang merugikan
publik terkait tujuan dari penyelenggaraan pemerintahan itu sendiri. Tarik menarik
antara akuntabilitas yang bertujuan agar penyimpangan dapat dibatasi di satu sisi
dengan kebutuhan untuk berperilaku inovatif dalam pengambilan keputusan di sisi
lain, telah melahirkan sutu trade-off yang sering disebut sebagai ‘paradoks
akuntabilitas’ (Jos and Tompkins, 2004)8.
Sistem akuntabilitas di satu sisi dimaksudkan
untuk mengurangi berbagai penyimpangan terse-
but, namun di sisi lain juga mengurangi
indepedensi dan diskresi dalam pengambilan
keputusan dan tindakan. Pengurangan diskresi
secara alamiah dapat menghambat pengambilan
keputusan dan kelambanan dalam mengatasi
situasi yang khusus. Tanpa transparansi, kecen-
derungan tersebut berpeluang untuk tak terekspos
dan memperburuk keadaan. Namun demikian
transparansi juga akan dirasakan sebagai suatu
ancaman bagi pola-pola pengambilan keputusan
yang konvensional akibat meningkatnya resiko
(Anechiarico and Jacobs, 1996).9
Pengawasan yang berlebihan akan menyebabkan
kekacauan administratif dan melahirkan ketidak-
seimbangan. Selain menambah biaya, pengawasan yang berlebihan akan merusak
sifat responsif suatu kerja-kerja administratif terhadap publik yang dilayani (Fesler
and Kettl, 1991)10. Pengawasan yang begitu ketat akan melahirkan barisan pelayan
publik yang lebih piawai dalam mengelola akuntabilitas administratif daripada
memutuskan suatu pilihan skema layanan yang tepat sesuai situasi dan kebutuhan
publik.

  3  
Untuk menjalankan suatu layanan yang responsif pada wialayah-wilayah situasi sosial
yang beragam dan lebih kompleks diperlukan inovasi dan inovasi mengandung resiko.
Otoritas publik dengan tingkat akuntabilitas yang begitu tinggi akhirnya ditandai
dengan karakter inovasi dan fleksibilitas yang rendah (Radin, 2006) 11 . Pada
organisasi-organisasi tersebut perhatian lebih tertuju pada upaya untuk mencermati
kesalahan administratif daripada keberhasilan dalam memecahkan masalah layanan
secara langsung.
Berbagai kondisi di atas mengindikasikan perlunya suatu cara pandang dan standar
akuntabilitas baru yang boleh jadi relatif beragam untuk menyelenggarakan suatu
proses bisnis yang responsif terhadap situasi dan kebutuhan publik di satu sisi dengan
upaya-upaya untuk mengurangi peluang penyimpangan dalam pengambilan
keputusan publik maupun penyelenggaraan layanan. Untuk negara seperti indonesia
hal ini menjadi penting mengingat di satu sisi isu korupsi dan mal-administrasi begitu
dominan dan penyelenggaraan urusan publik, sementara di sisi lain dperlukan inovasi
untuk merespon situasi yang kompleks dan struktur sosial yang beragam.

                                                                                                               
1 Bovens, Mark. 2008, Two concepts of accountability, Utrecht School of Governance
Utrecht University
2 Dubnick, M. 2002, Seeking Salvation for Accountability, American Political Science
Association, Boston.
3 Friedrich, C.J. 1940, Public Policy and The nature of Administrative Responsibility, pp.3-
24, Public Policy, Cambride: Havard University Press.
4 Finner, H. 1941, ‘Administrative Responsibility and Democratic Government’, Public
Administration Review 1, 335-50
5 Mulgan, R. 2000, ‘Accountability”: An ever expanding Concept?’, Public Administration,
78: 555.
6 Mulgan, R. 2003, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies,
Basingstoke: Pelgrave.
7 The World Bank. 2004, Social Accountability, An Introduction To The Concept And
Emerging Practice, Social Development Papers.
8 Jos, P.H. and Tompkins, M.E. 2004, “The Accountability Paradox in an Age of
Reinvention.” Administration & Society 36(3): 255-281
9 Anechiarico, F. and Jacobs, J. 1996, The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption
Control Makes Government Ineffective, University of Chicago Press, Chicago, especially,
pp. 174–176
10 Fesler, J.W & Kettl, D.F. 1991, The Politics of the Administrative Process, Chatham
House Publishers, Chatham, NJ, p. 321
11 Radin, B.A. 2006, Challenging the Performance Movement: Accountability, Complexity
and Democratic Values, Georgetown University Press, Washington, D.C., pp. 44–45.

  4