Anda di halaman 1dari 101

Kebijakan Reformasi Hukum Kata Pengantar

KATA PENGANTAR
KEBIJAKAN REFORMASI HUKUM
(Suatu Rekomendasi) Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia (KHN) yang
dibentuk oleh Keputusan Presiden Nomor 15 Tahun 2000
Disusun oleh: tentang Komisi Hukum Nasional (15 Februari 2000)
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia mempunyai dua tugas, yaitu pertama, memberikan pendapat
Cetakan Pertama, Desember 2003
atas permintaan presiden tentang berbagai kebijakan hukum
yang dibuat atau direncanakan oleh pemerintah dan tentang
masalah-masalah hukum yang berkaitan dengan kepentingan
Hak Cipta © 2003
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia
umum dan kepentingan nasional; dan kedua, membantu
P.O. Box 8011/JKT 10320, INDONESIA presiden dengan bertindak sebagai panitia pengarah
Jalan Diponegoro 64, Lantai 3 & 4, Jakarta Pusat 10310 (steering committee) dalam mendesain rencana umum
Telephone: (62-21) 3901222, 3901218, 3912759,3912778.
pembaruan (reformasi)1 di bidang hukum sesuai dengan cita-
Facsimile: 3912765, 3912756. Website: komisihukum.go.id cita negara hukum dan rasa keadilan dalam upaya
mempercepat penanggulangan krisis kepercayaan kepada
Hak Cipta Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia dilindungi
oleh Undang-undang. Tidak diperkenankan memperbanyak
hukum dan penegak hukum, dan untuk menghadapi
penerbitan ini dalam bentuk cetak, stensil, offset, fotokopi, tantangan dinamika globalisasi terhadap sistem hukum
mikrofis atau bentuk lain tanpa izin tertulis dari penerbit. Indonesia. Hasil-hasil rekomendasi yang dituangkan dalam
buku ini merupakan sebagian realisasi dari tugas kedua sesuai
Dicetak di Jakarta, Indonesia dengan keputusan presiden tersebut.
Oleh: Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia
Dewasa ini masyarakat menilai bahwa berbagai kegiatan
Perpustakaan Nasional RI. Data Katalog Dalam Terbitan (KDT) di bidang hukum, hasil, dan akibatnya—yang merupakan
bagian penting dari pelayanan publik—baik yang dilakukan
Kebijakan Reformasi Hukum : Suatu Rekomendasi. -- Cet. 1.
oleh lembaga eksekutif, lembaga legislatif, lembaga
-- Jakarta : Komisi Hukum Nasional RI, 2003,
188 hlm.; 15,5x21 cm yudikatif, atau profesi hukum, masih sangat jauh dari yang
diharapkan. Permasalahan hukum yang dijumpai sangat
Diterbitkan atas kerjasama dengan Patrnership for Governance Reform in beragam, yakni mulai dari pembentukan sampai dengan
Indonesia dan The Asia Foundation
ISBN 979-3452-13-7
pengawasan terhadap pelaksanaannya. Jelas bahwa keadaan

1. Hukum, Pembaharuan. I.Komisi Hukum Nasional.


340.3
1
Kata “pembaruan” dan “reformasi” di dalam buku ini dipakai secara
bergantian dan dimaksudkan memiliki makna yang sama.

i
Kebijakan Reformasi Hukum

KEBIJAKAN
REFORMASI HUKUM Komisi Hukum Nasional
(Suatu Rekomendasi) Republik Indonesia
Jakarta

Disusun oleh:
Komisi Hukum Nasional Buku ini dapat disusun atas bantuan dana untuk
kegiatan organisasi KHN dan kelompok-kelompok
Republik Indonesia
kerjanya, dari Partnership for Governance Reform in
Indonesia dan The Asia Foundation

KHN
Komisi Hukum Nasional
Republik Indonesia

Pencetakan buku ini dimungkinkan atas bantuan


Partnership for Governance Reform in Indonesia
Penerbit KHN
Desember, 2003
Kebijakan Reformasi Hukum Kata Pengantar

hukum kita saat ini masih diwarnai oleh pengalaman masa menegakkan supremasi hukum dan hak-hak asasi manusia
lalu, yakni adanya pengabaian dan pelecehan terhadap berdasarkan keadilan dan kebenaran, dengan melakukan
hukum yang sekaligus diakibatkan dan mengakibatkan pengkajian masalah-masalah hukum serta penyusunan rencana
ketidakpercayaan terhadap hukum. Peristiwa-peristiwa yang pembaruan di bidang hukum secara obyektif dengan
terjadi pada masa-masa terakhir ini sudah cukup melibatkan unsur-unsur dalam masyarakat. Untuk ini, KHN
menunjukkan bahwa hukum dianggap tidak eksis, baik oleh menyumbangkan saran-saran untuk ikut serta guna menjawab
anggota masyarakat (misalnya, dengan tingginya jumlah aksi berbagai permasalahan yang sedang melanda sistem hukum
peradilan rakyat terhadap penjahat kelas teri), maupun oleh kita. Melalui programnya, KHN telah mengadakan dan
lembaga hukum sendiri (yang membiarkan dan adakalanya menghasilkan kajian-kajian yang mencakup beberapa bidang
justru melakukan pelanggaran hukum). Akibatnya, masyarakat hukum yang dituangkan dalam bentuk rekomendasi umum
mengabaikan, tidak menghormati, dan tidak mempercayai untuk tujuan pembaruan hukum. Rekomendasi umum ini
lembaga hukum. Atau dengan kata lain, hukum sudah tidak adalah ringkasan dari hasil kajian yang telah dikerjakan oleh
berwibawa lagi. enam subkomisi dan empat belas kelompok kerja yang
dibentuk oleh KHN sesuai dengan bidang hukum masing-
Bila menitikberatkan pada hukum yang adil dan sederajat
masing. Rekomendasi umum ini dibuat lebih bersifat
dalam hal pelayanan dan perlindungan publik, beban yang
mendasar dan struktural untuk menata dan memperbaiki
harus dipikul oleh lembaga hukum, terutama lembaga
sistem hukum di Indonesia, dan merupakan bagian awal dari
penegak hukum, tidaklah ringan. Lembaga yang menjadi
upaya KHN untuk mendesain rencana umum pembaruan
perhatian bukan hanya lembaga eksekutif, melainkan juga
hukum. Walaupun kajian yang dilakukan ini tidak mencakup
lembaga yudikatif, legislatif, dan profesi hukum. Keempat
semua isu hukum, namun bidang-bidang hukum yang dikaji
lembaga ini merupakan pilar utama dan berperan penting
setidaknya telah mewakili bidang-bidang dengan peran yang
dalam upaya penegakan hukum. Hasil penelitian KHN
sangat signifikan untuk membangun sistem hukum yang
menunjukkan bahwa masalah utama yang diidentifikasi
berkeadilan.
sebagai sumber kerapuhan sistem hukum adalah belum
diterapkannya prinsip good governance dalam memberikan Susunan subkomisi, kelompok kerja, dan program-
pelayanan kepada publik. Melekat dengan isu ini adalah isu program induk serta programnya adalah sebagai berikut:
manajemen dalam setiap tingkatan lembaga yang dianggap SubkomisiA: Meningkatkan Kemampuan Sistem
masih sangat lemah karena menyebabkan dan membuka Peradilan
peluang terjadinya berbagai jenis penyimpangan. A.1: Pembentukan Pengadilan Korupsi
Bertitik tolak dari keadaan ini, keberadaan KHN bertujuan A.2: Rekrutmen dan Karir di Bidang
antara lain mewujudkan suatu sistem hukum yang dapat Peradilan

ii iii
Kebijakan Reformasi Hukum Kata Pengantar

A.3: Mahkamah Agung (Program ini D.3: Standar Pengujian Profesi Hukum
diganti dengan program lain) D.4: Akreditasi Pendidikan Profesi
A.4: Administrasi Peradilan: Pemben (Program menyusul)
tukan Lembaga Pengawasan D.5: Pemberdayaan Organisasi Hukum
Sistem Peradilan Terpadu Swasta dan Lembaga Swadaya
SubkomisiB: Membangun Sistem Pemerintahan yang Masyarakat (Program menyusul)
Layak dan Melakukan Reformasi Hukum SubkomisiE: Pengembangan Hukum Dalam Rangka
Administrasi Pemulihan Ekonomi
B.1:
Meningkatkan Peran Biro E.1: Optimalisasi Peranan Hukum
Hukum Pemerintah DalamRestrukturisasi Utang
B.2: Akses Publik ke Informasi Hukum Perusahaan Swasta
B.3: Prosedur Penyampaian Keluhan E.2: Pengadilan Niaga
Publik SubkomisiF: Meningkatkan Sistem Peradilan Pidana
B.4: Peradilan Tata Usaha Negara Terpadu
(Program menyusul)
F.1: Penghapusan Kebijakan dan
B.5: Reformasi Hukum Administrasi
Peraturan Perundang-undangan
Negara Dalam Rangka Pelayanan
yang Bersifat Diskriminatif
Publik (Program menyusul)
(Program menyusul)
Subkomisi C: Meningkatkan Peran Legislasi Dewan
F.2: Sistem Peradilan Pidana
Perwakilan Rakyat
(Program menyusul)
C.1: Pelayanan Riset di Bidang
F.3: Akses ke Peradilan
Legislatif
C.2: Dengar Pendapat Umum
C.3: Program Legislasi Dengan segala keterbatasannya, dalam mengajukan
Nasional (Prolegnas) rekomendasi ini KHN tidak menyusun desain pembaruan
hukum yang komprehensif dan rinci, melainkan lebih ke
SubkomisiD: Pendidikan Hukum Lanjutan, Pengujian,
membuat rekomendasi yang bersifat umum yang dibuat atas
dan Penegakan Disiplin Profesi
dasar kebutuhan untuk melakukan perubahan yang mendasar
D.1: Standar Disiplin Profesi guna mencapai pembaruan hukum yang berkeadilan. Oleh
D.2: Pelatihan Hukum Lanjutan karena itu, ruang lingkup rekomendasi umum ini dibatasi
(Program menyusul) pada hal-hal yang harus dilakukan untuk mengawali proses

iv v
Kebijakan Reformasi Hukum Kata Pengantar

pembaruan hukum yang ditujukan untuk lembaga-lembaga Bagian II menyajikan rekomendasi bidang legislatif
hukum yang utama, yaitu lembaga eksekutif, yudikatif, dengan judul “Upaya Membangun Lembaga Legislatif Yang
legislatif, dan profesi hukum. Rekomendasi umum ini pada Aspiratif dan Berwibawa,” yang berisi:
dasarnya mencakup peningkatan terhadap hal-hal inti, yaitu: Rekomendasi 5: Pelayanan Riset Di Bidang Legislatif;
a. Peningkatan kualitas legislasi dan keputusan hukum Rekomendasi 6: Dengar Pendapat Umum; dan
yang dibuat; Rekomendasi 7: Program Legislasi Nasional (Prolegnas)
b. Peningkatan mutu sumber daya manusia;
c. Peningkatan kualitas sistem pendukung pelayanan Bagian III menyajikan rekomendasi bidang yudikatif
hukum kepada publik; dan dengan judul “Upaya Membangun Lembaga Peradilan Yang
d. Peningkatan pengetahuan publik mengenai hak , Menjunjung Supremasi Hukum Yang Berkeadilan,” yang berisi:
kewajiban, dan prosedur hukum secara umum. Rekomendasi8: Pembentukan Pengadilan Tindak Pidana
Korupsi
Buku ini menyajikan empat belas bagian rekomendasi Rekomendasi9: Rekrutmen dan Karir Hakim
umum yang dikelompokkan ke dalam empat bagian, yaitu Rekomendasi10: Pembentukan Lembaga Pengawasan
bagian eksekutif (I), legislatif (II), yudikatif (III), dan profesi Sistem Peradilan Terpadu
hukum (IV). Sistematika setiap rekomendasi memaparkan Rekomendasi11: Akses ke Peradilan dan
latar belakang, permasalahan, dan rekomendasi itu sendiri Rekomendasi12: Pengadilan Niaga
sesuai masing-masing bidang program.
Bagian I menyajikan rekomendasi bidang eksekutif dengan
judul “Upaya Membangun Birokrasi Pemerintah Berlandaskan Bagian IV menyajikan rekomendasi bidang profesi hukum
Prinsip Good Governance,” yang berisi: dengan judul “Upaya Membangun Profesi Hukum Yang
Rekomendasi 1: Meningkatkan Peran Biro Hukum Berkualitas dan Berintegritas,” yang berisi:
Pemerintah; Rekomendasi 13: Standar Disiplin Profesi dan
Rekomendasi 2: Akses Publik Ke Informasi Hukum; Rekomendasi 14: Standar Pengujian Profesi Hukum
Rekomendasi 3: Prosedur Penyampaian Keluhan Publik;
dan Semoga substansi hasil kajian dan rekomendasi ini
Rekomendasi 4: Optimalisasi Peranan Hukum Dalam memiliki satu visi yang sama dengan hasil kajian atau
Restrukturisasi Utang Perusahaan rekomendasi yang dibuat oleh lembaga-lembaga lain; dan
Swasta. semoga memberikan pandangan segar, mendorong inisiatif/
kreatifitas; serta menjanjikan harapan baru bagi masyarakat
luas dan komunitas hukum, terutama bagi mereka yang tidak

vi vii
Kebijakan Reformasi Hukum DaftarIsi

puas, kecewa, atau putus semangat terhadap hukum di DAFTAR ISI


Indonesia, atau bagi mereka yang berkeinginan untuk ikut
serta melakukan pembaruan hukum, atau bagi pihak-pihak KATA PENGANTAR ........................................................................................ i
yang terkait baik langsung ataupun tidak langsung dalam DAFTAR ISI ...................................................................................................... v
membenahi hukum. Terutama sekali, semoga rekomendasi I UPAYA MEMBANGUN BIROKRASI PEMERINTAH BERLANDASKAN
ini bermanfaat atau dapat dimanfaatkan oleh pihak-pihak PRINSIP GOOD GOVERNANCE
resmi yang berkepentingan terhadap rencana dan kegiatan
REKOMENDASI 1: MENINGKATKAN PERAN BIRO HUKUM
pembaruan hukum di Indonesia. Memang dibutuhkan PEMERINTAH .................................................. 2
semangat, kemauan, dan konsistensi untuk terus
memperjuangkan perbaikan sistem hukum kita: “boleh putus REKOMENDASI 2: AKSES PUBLIK KE INFORMASI HUKUM... 15
asa, tetapi bukan berarti tanpa harapan” (desperate but REKOMENDASI 3: PROSEDUR PENYAMPAIAN KELUHAN
not hopeless). PUBLIK ............................................................. 29

REKOMENDASI 4: OPTIMALISASI PERANAN HUKUM DALAM


RESTRUKTURISASI UTANG PERUSAHAAN 43
Jakarta, Desember 2003
Komisi Hukum Nasional II UPAYA MEMBANGUN LEMBAGA LEGISLATIF YANG ASPIRATIF DAN
BERWIBAWA
Republik Indonesia
REKOMENDASI 5: PELAYANAN RISET DI BIDANG LEGISLATIF 58

REKOMENDASI 6: DENGAR PENDAPAT UMUM 70

REKOMENDASI 7: PROGRAM LEGISLASI NASIONAL


(PROLEGNAS) 80

III UPAYA MEMBANGUN LEMBAGA PERADILAN YANG MENJUNJUNG


SUPREMASI HUKUM YANG BERKEADILAN

REKOMENDASI 8: PEMBENTUKAN PENGADILAN TINDAK


PIDANA KORUPSI 96

REKOMENDASI 9: REKRUTMEN DAN KARIR HAKIM 108

REKOMENDASI 10: PEMBENTUKAN LEMBAGA PENGAWASAN


SISTEM PERADILAN TERPADU 120

viii
Kebijakan Reformasi Hukum

REKOMENDASI 11: AKSES KE PERADILAN 133

REKOMENDASI 12: PENGADILAN NIAGA 144

IV UPAYA MEMBANGUN PROFESI HUKUM YANG BERKUALITAS DAN


BERINTEGRITAS

REKOMENDASI 13: STANDAR DISIPLIN PROFESI 161


I. UPAYA MEMBANGUN BIROKRASI
REKOMENDASI 14: STANDAR PENGUJIAN PROFESI HUKUM 175
PEMERINTAH BERLANDASKAN
PRINSIP GOOD GOVERNANCE

REKOMENDASI 1:
Meningkatkan Peran Biro Hukum Pemerintah

REKOMENDASI 2:
Akses Publik Ke Informasi Hukum

REKOMENDASI 3:
Prosedur Penyampaian Keluhan Publik

REKOMENDASI 4:
Optimalisasi Peranan Hukum Dalam
Restrukturisasi Utang Perusahaan
Kebijakan Reformasi Hukum Meningkatkan Peran Biro Pemerintah

REKOMENDASI 1: Dalam kaitan ini, perlu dilakukan upaya penggalian terhadap


MENINGKATKAN PERAN BIRO HUKUM PEMERINTAH kebutuhan yang sesungguhnya oleh biro hukum tersebut agar
dapat meningkatkan peranannya. Tugas dan fungsi biro hukum
tidak sebatas fungsi staf yang bertugas melayani atasannya,
Latar Belakang namun setidaknya terlibat dalam pembuatan rancangan
Reformasi hukum nasional bertujuan mewujudkan sistem peraturan perundang-undangan yang menjadi wewenangnya.
pemerintahan agar menjadi lebih baik, transparan, dan Pada umumnya biro hukum tidak memiliki sumber daya
tanggap terhadap peran publik dalam pengambilan keputusan manusia yang memadai dan memiliki keahlian di bidang
atau kebijakan. Agenda pembangunan nasional yang hukum yang mampu memenuhi tuntutan ideal.
dituangkan dalam Undang-undang Nomor 25 Tahun 2000
tentang Program Pembangunan Nasional (Propenas) telah
Permasalahan
merumuskan visi bangsa Indonesia dan dua belas misi yang
menjadi sasaran pembangunan. Misi yang berkenaan dengan Hasil penelitian Tahun 1997 tentang reformasi hukum di
hukum terdapat dalam misi kelima yang berbunyi Indonesia yang dilakukan oleh Badan Perencanaan
“Terwujudnya sistem hukum nasional yang menjamin Pembangunan Nasional (Bappenas) telah memberikan
tegaknya supremasi hukum dan hak asasi manusia gambaran bahwa biro hukum mempunyai fungsi yang bersifat
berlandaskan keadilan dan kebenaran”. Misi ini berkaitan umum yang tidak hanya di bidang perancangan peraturan
dengan misi kesepuluh yang berbunyi “Terwujudnya aparatur perundang-undangan. 1 Fungsi tersebut mencakup
negara yang berfungsi melayani masyarakat, profesional, perencanaan hukum; dokumentasi dan informasi hukum;
berdaya guna, produktif, transparan, dan bebas dari korupsi, pengkajian dan penelitian hukum; penyusunan rancangan
kolusi, dan nepotisme.” akademik peraturan perundang-undangan; penyusunan
rancangan undang-undang, peraturan pemerintah, keputusan
Biro hukum pemerintah merupakan bagian penting dari
presiden, keputusan dan instruksi menteri, termasuk
sistem birokrasi pelayananan publik dimana hampir semua
membantu menteri dalam pembahasan rancangan undang-
departemen atau instansi pemerintah memiliknya. Biro
undang di DPR; dan konsultasi hukum, bantuan hukum, dan
hukum harus mampu memberikan sumbangan positif dalam
penyebarluasan peraturan perundang-undangan atau program
hal perancangan peraturan, penegakan hukum, keterbukaan
penyuluhan hukum. Penelitian tersebut menunjukkan bahwa
dalam proses kebijakan publik, dan perencanaan hukum
biro hukum tidak didayagunakan untuk melakukan kajian-
sesuai kebutuhan lembaganya. Oleh karena itu, upaya
peningkatan peran biro hukum sangat mendesak dan selaras
dengan agenda reformasi nasional dalam bidang hukum. 1
Ali Budiardjo, Nugroho, Reksodiputro (ABNR) dan Mochtar (MKK), Reformasi HKM
di Indonesia, Cyber Consult, hal. 63 (2000)

2 3
Kebijakan Reformasi Hukum Meningkatkan Peran Biro Pemerintah

kajian perencanaan dan perumusan peraturan perundangan 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan
yang terkait dengan tugas departemennya. Undang-undang, dan Keputusan Presiden Nomor 44 Tahun
1999 tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-
Secara umum biro hukum memiliki tugas dalam dua
undangan dan Bentuk Rancangan Undang-undang, Rancangan
bidang penting, yaitu penyusunan peraturan perundang-
Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Keputusan Presiden.
undangan dan sebagai in-house lawyer. Tugas pertama biro
Dalam aturan yang baru ini terdapat ketentuan mengenai
hukum dimaksudkan untuk turut terlibat dan mempunyai
kedudukan dan fungsi biro hukum dalam proses perancangan
kewenangan dan tanggung jawab dalam proses penyusunan
peraturan perundangan. Pasal 10 Keputusan Presiden Nomor
peraturan yang melibatkan instansinya. Sedangkan sebagai
188 Tahun 1998 tentang tata cara mempersiapkan rancangan
in-house lawyer biro hukum mempunyai kewenangan dan
undang-undang berbunyi bahwa kepala biro hukum atau
bertindak sebagai penyusun kontrak yang melibatkan
kepala satuan yang menyelenggarakan fungsi di bidang
aktivitas instansi dan mampu memberikan pendapat hukum
perundang-undangan secara fungsional bertindak sebagai
kepada menteri.
sekretaris.
Seharusnya biro hukum berpartisipasi secara aktif dalam
Pada dasarnya peraturan tentang kedudukan biro hukum
proses legislasi tersebut. Kenyataannya biro hukum masih
menegaskan bahwa dalam perancangan peraturan, biro
bersikap pasif. Biro hukum hanya menunggu instruksi bidang
hukum mempunyai peran sebagai sekretaris dalam panitia
teknis, dan materinya berasal dari menteri. Contoh lain
yang terdiri dari departemen dan lembaga yang akan
yang dapat diambil adalah penyusunan produk bagian
mengajukan rancangan peraturan. Dalam kepanitiaan
departemen yang lebih banyak didominasi oleh departemen
tersebut biro hukum melakukan kegiatan penyusunan
teknis. Akibatnya kebijakan tersebut tidak memiliki
perancangan secara teknis, namun hanya menjalankan fungsi
pertimbangan hukum yang tepat. Ada dua kemungkinan yang
pendukung dalam perancangan peraturan. Kedudukan dan
menyebabkan hal tersebut, yaitu partisipasi biro hukum yang
fungsi biro hukum di bidang legislasi tidak mengalami
pasif dan rendahnya kemampuan biro hukum sebagai in-
perubahan mendasar, antara ketentuan dalam Instruksi
house lawyer.
Presiden Nomor 15 Tahun 1970 tentang Tata cara
Peran biro hukum menjadi sangat penting dalam Mempersiapkan Rancangan Undang-undang dan Rancangan
perancangan peraturan perundangan yang berkaitan dengan Peraturan Pemerintah dengan Keputusan Presiden Nomor 188
tugas departemennya karena setiap departemen atau Tahun 1998 tentang tata cara mempersiapkan Rancangan
lembaga dapat mengambil prakarsa untuk menyiapkan Undang-undang. Di sisi lain, tidak ditemukan peraturan
Rancangan Undang-undang dan rancangan peraturan setingkat Undang-undang yang mengatur tentang tatacara
pemerintah sepanjang menyangkut bidang tugasnya. Hal ini penyusunan peraturan perundangan yang mencakup semua
sebagaimana termaktub dalam Keputusan Presiden Nomor produk hukum. Penelitian menyatakan bahwa secara umum

4 5
Kebijakan Reformasi Hukum Meningkatkan Peran Biro Pemerintah

biro hukum tidak menjalankan fungsinya secara optimal memberikan pertimbangan materi hukumnya. Tidak semua
karena beberapa kondisi seperti struktur organisasi dan biro hukum di tingkat propinsi menyiapkan bahan dan
mekanisme kerja, kemampuan sumber daya manusia, koordinasi dalam perumusan produk hukum, ada yang hanya
fasilitas dan tingkat keterampilan dan keahlian. Namun, tidak menyiapkan bahan pertimbangan produk hukum tetapi tidak
semua biro hukum memiliki kinerja yang rendah. mengkoordinasikan pembuatan produk hukum, atau hanya
melakukan koordinasi perumusan produk hukum saja. Di
Beberapa fungsi juga dijalankan namun tidak sesuai
tingkat kota atau kabupaten, biro hukum menyiapkan materi
dengan tugas pokok dalam bidang hukum antara lain fungsi
rancangan produk hukum atau bahkan membuat naskah
ketatausahaan dan kerumahtanggaan, hubungan masyarakat,
akademik rancangan produk hukum sekaligus melakukan
dan organisasi dan tata laksana. Misalnya, Departemen
koordinasi pembuatan rancangan produk hukum. Akibat
Pendidikan Nasional menggabungkan biro hukumnya dengan
rendahnya keterlibatan biro hukum, kontrak yang dibuat
bagian hubungan masyarakat (humas), dan biro hukum di
banyak mengandung kelemahan.
Departemen Luar Negeri digabung dengan organisasi. Biro
hukum di tingkat propinsi, misalnya, Pemerintah Propinsi Keterlibatan masyarakat dalam fungsi legislasi biro
Sulawesi Selatan digabungkan dengan organisasi; di Propinsi hukum masih terbatas pada kelompok tertentu seperti para
Bali digabungkan dengan bagian hak asasi manusia. Di tingkat pakar, tokoh masyarakat, kelompok formal dan politik. Hal
kabupaten/kota, dinamakan bagian hukum, dan hanya di ini terjadi karena nyaris tidak ada transparansi atau
Kota Malang bagian hukumnya digabung dengan perundang- keterbukaan untuk masyarakat secara umum, tetapi hanya
undangan. Hal ini berdampak pada tidak maksimalnya tugas untuk kelompok tertentu. Keterlibatan seluruh masyarakat
biro hukum karena adanya bidang lain yang menjadi dianggap dapat menghambat tugas biro hukum karena hanya
tugasnya. akan mengganggu kepentingan biro hukum. Baik di tingkat
pusat maupun di tingkat daerah biro hukum hanya
Penyiapan materi untuk rancangan produk hukum,
mengundang kelompok tertentu dalam masyarakat untuk
penyusunan rancangan, dan pengkoordinasian penyusunan
terlibat dalam proses legislasi. Beberapa biro hukum akan
peraturan perundang-undangan, telah dijalankan oleh biro
melibatkan masyarakat bila peraturan tersebut menyangkut
hukum di tingkat departemen, namun masih dirasakan kurang
kehidupan masyarakat, bahkan masih ada biro hukum yang
maksimal. Dengan kedudukan biro hukum yang subordinat,
tidak melibatkan masyarakat sama sekali dalam penyusunan
peran dan tanggung jawab biro hukum semakin menjadi
legislasinya.
kurang penting. Misalnya, dalam negosiasi kontrak untuk
kepentingan instansi, tim teknis lebih terlibat daripada biro Bidang dokumentasi dan publikasi hukum yang juga
hukum. Namun, beberapa departemen mendudukan biro merupakan tugas pokok dan fungsi dari biro hukum tidak
hukum sebagai tim penyusun rancangan peraturan dengan sepenuhnya tersedia dalam bentuk pelayanan informasi

6 7
Kebijakan Reformasi Hukum Meningkatkan Peran Biro Pemerintah

hukum kepada masyarakat baik melalui website ataupun pengembangan nilai dan sikap, dan kompetensi menghadapi
kunjungan langsung. Pada umumnya biro hukum menyediakan perubahan baik lokal, nasional maupun global. Di tingkat
informasi hanya untuk kepentingan internal, namun bila departemen, jumlah lulusan S-1 hukum tidak berbanding
masyarakat membutuhkan dapat meminta kepada biro hukum jauh dengan lulusan S-1 non-hukum dan masih sedikit jumlah
yang bersangkutan. Bentuk pemberian informasi kepada dari lulusan S-2 hukum. Jumlah tersebut masih dirasakan
masyarakat juga melalui penyuluhan hukum dan sosialisasi. kurang signifikan untuk meningkatkan kinerja biro hukum.
Sementara di tingkat propinsi, jumlah lulusan S-1 hukum di
Kondisi tersebut menggambarkan bahwa masyarakat
biro hukum kurang dari setengah jumlah pegawai, dan lulusan
masih mengalami kesulitan dalam mengakses informasi yang
S-2 hukum menunjukkan jumlah yang sangat kecil. Di tingkat
seharusnya disediakan oleh biro hukum. Akses informasi ini
kota atau kabupaten, kondisi lulusan S-1 dan S-2 hampir
penting terutama untuk menegakkan kontrol masyarakat
serupa dengan tingkat propinsi. Secara keseluruhan dapat
terhadap pemerintah. Terkait dengan kontrol ini, ternyata
disimpulkan bahwa jumlah lulusan hukum yang bekerja dalam
biro hukum belum diberdayakan untuk menampung dan
biro hukum kurang signifikan.
menangani serta menyelesaikan keluhan masyarakat. Fungsi
ini relevan dengan prinsip keterbukaan yang dijamin dalam Biro hukum ternyata lebih banyak menekankan pada
Rancangan Undang-undang Kebebasan Memperoleh Informasi pelatihan yang diperlukan untuk persyaratan administratif
Publik (KMIP). Kesulitan yang dihadapi dalam hal ini adalah untuk tujuan kenaikan pangkat dan jabatan, bukan ditujukan
bahwa biro hukum bukanlah lembaga atau unit yang untuk peningkatan kemampuan dalam melaksanakan tugas
menangani keluhan dan tidak mempunyai kewenangan untuk pokok dan fungsinya. Selain itu, inisiatif pelatihan lebih
menyelesaikan permasalahan yang ditimbulkan oleh instansi banyak dari instansi lain sehingga pelatihan biro hukum
yang bersangkutan. Kewenangan tersebut berada pada bersifat pasif. Satu hal penting lagi adalah tidak adanya
pimpinan tertinggi dari instansi. sistem evaluasi dan kelanjutan dari hasil pelatihan yang
diikuti. Jumlah orientasi pelatihan mengenai tugas pokok
Kinerja biro hukum tidak terlepas dari peranan sumber
dan fungsi biro hukum pada tingkat departemen tidak terlalu
daya manusia. Sumber daya manusia ini terkait dengan aspek
besar, begitu pula di tingkat propinsi dan kabupaten/kota.
pendidikan, orientasi pelatihan, sistem rekrutmen,
Mengenai pelatihan untuk menunjang tugas pokok dan fungsi
pengalaman kerja, sistem mutasi, kemampuan dalam
biro hukum di tingkat departemen hanya satu yang
menggunakan sarana dan prasarana, budaya dan etos kerja,
mendapatkan angka tinggi, yaitu 80%. Sejumlah biro hukum
dan kemampuan memahami perkembangan global. Sumber
departemen mendapatkan nilai rendah bahkan ada yang tidak
daya manusia biro hukum dari aspek pendidikan, dirasakan
mendapatkan nilai sama sekali. Di tingkat propinsi, masih
kurang secara kualitatif, yaitu kurang memenuhi kompetensi
menunjukkan rendahnya pelatihan untuk menunjang tugas
akademik, kompetensi profesional, kompetensi
pokok dan fungsi biro hukum. Sementara di tingkat

8 9
Kebijakan Reformasi Hukum Meningkatkan Peran Biro Pemerintah

kabupaten/kota sejumlah biro hukum dengan tingkat menjadi ukuran tingkat dan kualifikasi pendidikan dengan
orientasi pelatihan untuk menunjang tugas pokok dan fungsi aspek pengalaman pekerjaan/jabatan memiliki orientasi
biro hukum masih dinilai rendah. Sedangkan orientasi profesionalisme.
pelatihan untuk kenaikan jabatan di tingkat departemen
Kemampuan sumber daya manusia dalam menggunakan
masih menunjukkan angka yang tinggi, yaitu 66,67%,
sarana dan prasarana untuk mengakses perkembangan global
sementara di tingkat propinsi dan kabupaten/kota, tingkat
dirasakan masih rendah ditambah dengan minimnya sarana
orientasi pelatihan untuk kenaikan jabatan cukup tinggi,
dan prasarana pendukung. Kemampuan dalam hal ini sangat
yaitu 50%. Dari data yang diperoleh tersebut, ternyata
penting mengingat biro hukum harus mampu menanggapi
pelatihan yang diikuti oleh biro hukum bervariasi secara
permasalahan-permasalahan hukum yang terjadi terutama
kuantitatif.
yang menyangkut instansinya, kecuali di Departemen Luar
Hampir semua biro hukum dan bagian hukum Negeri dan Departemen Pertahanan yang telah menunjukkan
menggunakan sistem yang sentralistis untuk rekrutmen dan kemampuan yang bagus.
mutasi, yaitu tidak mempunyai wewenang untuk
Dapat dikatakan bahwa biro hukum masih menunjukan
menentukan, merencanakan, mengusulkan, menolak,
kinerja yang kurang optimal meskipun tidak semuanya
melakukan seleksi calon pegawai, kecuali di Departemen
demikian. Berbagai kondisi tersebut dapat pula disebabkan
Luar Negeri dimana biro hukumnya mempunyai hak untuk
karena peran biro hukum dianggap kurang penting bagi
mengusulkan kualifikasi dan kuantitas calon pegawai. Mutasi
instansinya sehingga baik kapasitas maupun kualitas
ke biro atau bagian hukum dianggap sebagai hukuman kecuali
pekerjaan yang ditanganipun tidak terlalu penting.
di Departemen Luar Negeri, Departemen Pertahanan, dan
Departemen Pendidikan Nasional dimana sistem mutasi
dilakukan secara terencana dengan memperhatikan usulan Rekomendasi 1 (R-1)
dari biro atau bagian hukum. Beberapa isu strategis biro hukum perlu segera dibenahi
Sistem mutasi ini berdampak pada etos dan budaya kerja guna meningkatkan kinerja dan peranannya terutama dalam
yang ada, yaitu dedikasi, tanggung jawab, disiplin, kualitas reformasi hukum. Berangkat dari kedudukan biro hukum
kerja, jangka waktu dalam menyelesaikan pekerjaan, dan bagian hukum dalam organisasi pemerintah di pusat
kehadiran, dan sikap kooperatif. Sumber daya manusia biro dan daerah, langkah yang dapat diambil adalah merevisi
dan bagian hukum juga dipengaruhi aspek pengalaman keputusan presiden yang mengatur kedudukan dan
pekerjaan/jabatan. Pengalaman pekerjaan lebih berorientasi kewenangan biro hukum terutama mengenai hal yang
pada pangkat administrasi bahkan lebih sering dianggap menyangkut tugas pokok dan fungsinya. Kewenangan tersebut
sebagai hukuman. Walaupun demikian, terdapat biro hukum haruslah kewenangan yang sifatnya lebih substansial, yakni
yang mempertimbangkan sistem prestasi dan karir yang

10 11
Kebijakan Reformasi Hukum Meningkatkan Peran Biro Pemerintah

penting dalam proses legislasi yang melibatkan biro hukum. bagian hukum menjadi bagian dari jaringan dokumentasi
Kewenangan substansial tersebut adalah dalam hal dan informasi hukum. Tugas ini perlu dioptimalkan dengan
keterlibatan penuh dalam penyusunan peraturan, penyediaan terlebih dahulu melakukan pembenahan sistem dokumentasi
informasi dan koordinasi jaringan dokumentasi dan informasi dan informasi hukum. Pembenahan ini tidak hanya penting
hukum, dan sebagai pintu bagi penyampaian keluhan yang bagi masyarakat tetapi juga bagi instansi yang bersangkutan
ditujukan kepada kinerja biro hukum. Pertimbangan atas agar memudahkan pencarian materi perundang-undangan
rekomendasi ini adalah bahwa tidaklah mungkin mengubah terutama ketika akan disusun suatu produk hukum.
kedudukan biro hukum menjadi suatu unit yang langsung Koordinasi antar-biro hukum dan bagian hukum baik di
berada di bawah menteri atau menjadikannya sebagai suatu tingkat pusat maupun daerah dalam sistem jaringan
badan. dokumentasi dan informasi hukum harus ditingkatkan.
Peningkatan kewenangan tersebut berkaitan dengan Sebagai bagian dari sistem tersebut, harus ada koordinasi
Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara yang baik dalam penyediaan informasi yang dibutuhkan oleh
Mempersiapkan Rancangan Undang-undang dimana biro masyarakat. Biro hukum harus dapat menjadi pintu informasi
hukum harus mendapat porsi yang lebih signifikan dalam bagi masyarakat untuk mencari dan menemukan informasi
penyusunan peraturan perundang-undangan. Peran minimal yang dibutuhkan.
yang harus diakomodir adalah sebagai legal drafter dalam Agar peran biro hukum benar-benar berfungsi, baik
penyusunan peraturan perundang-undangan. Peran biro dalam hal kapasitas dan kualitas, maka biro hukum harus
hukum terutama dalam reformasi hukum harus menempati dibebaskan dari bidang-bidang lain di luar hukum. Dengan
posisi strategis sebagai ujung tombak lembaga dalam demikian, biro hukum dapat lebih memfokuskan diri pada
perancangan peraturan perundang-undangan. Untuk itu biro upaya mencapai reformasi hukum. Hal ini pun tidak terlepas
hukum harus terlibat secara penuh dalam penyusunan dari koordinasi dengan bidang lain untuk saling menunjang
peraturan perundang-undangan sejak penyusunan rancangan tugas dan kerja instansi yang bersangkutan.
hingga tahap sosialisasi.
Peningkatan peran biro hukum tidak terlepas dari
Tugas lain yang berkaitan dengan legislasi adalah peningkatan sumber daya manusia. Kualifikasi yang tepat
dokumentasi dan informasi. Tugas ini juga diperkuat dengan dalam merekrut maupun dalam mutasi sumber daya manusia
adanya Keputusan Presiden Nomor 91 Tahun 1999 tentang harus dipenuhi mengingat pentingnya tugas pokok dan fungsi
Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum Nasional yang biro hukum, terutama dalam reformasi hukum. Untuk itu
mengatur bahwa koordinasi dokumentasi dan informasi perlu ada standar kualifikasi bagi sumber daya manusia yang
hukum dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional berkaitan dengan pendidikan, kemampuan legislasi,
(BPHN). Bila melihat ketentuan ini maka biro hukum dan penelitian hukum, dan pengetahuan sektoral. Untuk biro

12 13
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Publik Ke Informasi Hukum

hukum harus diutamakan orang-orang yang memiliki latar REKOMENDASI 2:


belakang hukum.
AKSES PUBLIK KE INFORMASI HUKUM
Peningkatan kualitas sumber daya manusia dilakukan
dengan peningkatan kualitas pendidikan baik formal maupun
informal. Langkah ini perlu didukung dengan kebijakan Latar Belakang
mengenai model peningkatan pendidikan. Terkait dengan
Hak untuk memperoleh informasi merupakan salah satu
sistem mutasi adalah bahwa perlu dilakukan peninjauan
hak asasi yang diakui secara internasional sebagaimana
kembali terhadap ketentuan mengenai sistem rekrutmen
tertuang dalam Pasal 19 International Covenant on Civil
dan mutasi khususnya pegawai yang akan menempati jabatan
and Political Rights. Ketentuan ini diakomodir oleh Pasal
struktural dalam biro hukum. Kualitas ini harus didukung
28F Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) yang berbunyi:
oleh penyediaan sarana dan prasarana yang memadai dan
“Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh
mendukung tugas pokok dan fungsi biro hukum termasuk
informasi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan
didalamnya kemudahan untuk mengakses informasi yang
sosialnya, serta berhak untuk mencari, memperoleh,
berkembang baik di tingkat lokal, nasional, atau global.
memiliki, menyimpan, mengelola dan menyampaikan
Peran biro hukum tidak dapat dipisahkan dari informasi dengan menggunakan segala jenis saluran yang
keterlibatan masyarakat sehingga biro hukum harus tersedia.”
membuka akses bagi masyarakat untuk melakukan
pengawasan melalui mekanisme dengar pendapat umum, Hak atas informasi hukum bermakna strategis dalam
focus group discussion, dan sebagainya agar masyarakat mewujudkan negara yang demokratis. Dengan hak tersebut
dapat melakukan kontrol. Tidak kalah pentingnya bahwa masyarakat dapat berperanserta dalam pembuatan keputusan
biro hukum juga harus dapat berperan sebagai pintu masuk publik dan melakukan kontrol terhadap pemerintahan.
untuk menerima keluhan dari masyarakat. Namun, kesulitan publik untuk mengakses informasi hukum
masih mengemuka, baik karena kendala dari unsur birokrasi
dan unsur masyarakat maupun kendala yang bersifat teknis
maupun yang terkait dengan kebijakan pemerintahan. Oleh
karena itu, perlu sekali dirumuskan dan dilakukan penguatan
akses publik ke informasi hukum.

Permasalahan

Ilmu hukum mengenal presumptio iures de iure yang


berarti bahwa setiap orang dianggap tahu hukum. Karenanya,

14 15
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Publik Ke Informasi Hukum

agar mengikat semua orang, setiap peraturan perundang- memperlakukannya rahasia. Masalah ini kemungkinan karena
undangan ditempatkan dalam Lembaran Negara dimana pada belum jelasnya ketentuan tentang kategori informasi yang
bagian akhir undang-undang tercantum kalimat “agar setiap rahasia, sehingga perlakuan pejabat publiklah yang akhirnya
orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan menentukan.
undang-undang ini dengan penempatannya dalam Lembaran
Negara Republik Indonesia”. Dalam kenyataannya, tidak Hal ini terjadi pada informasi mengenai Anggaran
semua orang mengetahui undang-undang yang telah dimuat Pendapatan Belanja Daerah (APBD) di kabupaten/kota.
dalam Lembaran Negara. Peraturan tentang APBD sangat penting terutama dengan
adanya pemberlakuan otonomi daerah. Selama ini informasi
Asumsi hukum tersebut tidak cukup hanya ditindaklanjuti tentang APBD hanya dapat diakses oleh kelompok masyarakat
dengan memuat semua undang-undang dalam Lembaran tertentu. Sebagai pembayar pajak ataupun retribusi,
Negara dan Tambahan Lembaran Negara untuk aturan masyarakat umum berhak mengetahui kemana uang yang
nasional, atau Lembaran Daerah untuk aturan daerah. Untuk mereka bayarkan itu dibelanjakan. Masyarakat seharusnya
mendapatkan peraturan bukanlah hal yang mudah, banyak mengetahui APBD sejak perencanaan sampai evaluasinya
anggota masyarakat yang tidak mengetahui bagaimana cara karena dalam kehidupan sehari-harinya setiap orang selalu
memperolehnya. Untuk itu pemerintah wajib terkait dengan anggaran.
menginformasikan atau menyebarkan setiap peraturan
setidaknya kepada instansi terkait dan masyarakat yang Di Kota Samarinda, misalnya, akses ke informasi APBD
menjadi subyek hukum atau yang terkait dengan peraturan harus melalui izin Ketua Panitia Anggaran/Asisten IV untuk
tersebut. lembaga eksekutif, atau Pimpinan DPRD untuk lembaga
legislatif. Di Kota Bone, lembaga eksekutif tidak merasa
Pemenuhan hak atas informasi hukum tergantung kepada perlu memberikan informasi karena sudah diinformasikan.
empat faktor utama, yaitu jaminan dalam peraturan Lembaga legislatif kota tersebut menyediakan cara melalui
perundang-undangan; budaya aparatur pemerintah atau dengar pendapat (hearing) tetapi tidak ada tindak lanjutnya.
pejabat publik; sarana; dan budaya masyarakat. Lembaga eksekutif di beberapa kota berbeda pendapat
Indonesia, belum memiliki peraturan perundangan- tentang hak masyarakat untuk memperoleh informasi pada
undangan khusus yang menjamin hak atas akses ke informasi. saat pembuatan peraturan daerah tentang APBD. Masyarakat
Meskipun beberapa peraturan perundang-undangan mengatur juga tidak pernah mengetahui pertanggungjawaban APBD
tentang akses publik ke informasi, penelitian yang dilakukan oleh eksekutif kepada DPRD.
mengungkap perbedaan sikap pejabat publik dalam Contoh lain berkaitan dengan hak untuk hidup di
memenuhi akses tersebut. Ada instansi yang memperlakukan lingkungan yang bersih. Setiap kegiatan harus dilakukan
informasi secara terbuka, tetapi ada instansi yang secara hati-hati dan bijaksana guna memenuhi hak tersebut.

16 17
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Publik Ke Informasi Hukum

Pembangunan yang dirancang kurang bijaksana akan hidup, baik pemantauan penaatan maupun pemantauan
mengandung risiko pencemaran dan perusakan lingkungan perubahan kualitas lingkungan hidup (Pasal 18 sampai dengan
hidup, sehingga akan merusak truktur dan fungsi dasar Pasal 29 UUPLH), dan rencana penataan ruang (Pasal 19
ekosistem yang menjadi penunjang kehidupan. Kelangsungan UUPLH dan Undang-undang Nomor 24 Tahun 1992 tentang
fungsi lingkungan hidup merupakan kepentingan umum. Penataan Ruang).
Hak, kewajiban dan peran masyarakat dalam pengelolaan Namun pemenuhan akses publik ke informasi menjadi
lingkungan hidup diatur dalam Pasal 5 sampai dengan Pasal semakin buruk karena sarana yang tersedia kurang memadai.
7 Undang-undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Sarana penyediaan informasi ini dapat berupa media cetak
Lingkungan Hidup (UUPLH). Pasal 5 ayat (1) secara tegas maupun elektronik, baik tertulis maupun tidak tertulis.
mengatur bahwa setiap orang mempunyai hak yang sama Pemenuhan akses publik ke informasi hukum dilaksanakan
atas lingkungan hidup yang baik dan sehat. Jadi, hak setiap dengan lebih baik di tingkat pusat daripada di daerah.
orang terhadap lingkungan hidup merupakan hak normatif. Instansi pusat rata-rata telah memiliki situs internet dan
Untuk mewujudkannya, Pasal 5 ayat (2) undang-undang berisi struktur organisasi, program, produk hukum, dan
tersebut menetapkan bahwa “Setiap orang mempunyai hak berita, serta jaringan dengan instansi di daerah, misalnya,
atas informasi lingkungan hidup yang berkaitan dengan www.ri.go.id, www.depdagri.or.id, atau www.depkeu.or.id.
perannya dalam pengelolaan lingkungan hidup”. Penjelasan Beberapa situs milik swasta juga menyediakan informasi
pasal ini menerangkan bahwa hak atas informasi lingkungan hukum, misalnya, www.hukumonline.com atau
hidup merupakan konsekuensi logis dari hak berperanserta www.undangundangindonesia.com. Namun akses ini tidak
masyarakat dalam pengelolaan lingkungan hidup yang optimal karena harus berbagi ruang dengan isi lain dan belum
berlandaskan asas keterbukaan. Tujuannya adalah pasti bahwa informasi tersebut dapat diambil (download).
meningkatkan nilai dan efektivitas peran serta dalam Kelemahan lain adalah pembaharuan data (updating) yang
pengelolaan lingkungan hidup selain membuka peluang bagi tidak dilakukan secara cepat dan berkala.
masyarakat untuk mewujudkan haknya atas lingkungan hidup
Penyediaan informasi secara elektronik tidak dapat
yang baik dan sehat.
sepenuhnya diandalkan dan harus didukung dengan
Informasi lingkungan hidup dapat berupa data, penyediaan informasi cetak. Perum Percetakan Negara
keterangan, atau informasi lain yang berkenaan dengan berfungsi menyediakan informasi peraturan perundang-
pengelolaan lingkungan yang menurut sifat dan tujuannya undangan, yang penyebarannya tidak menjangkau seluruh
memang terbuka untuk diketahui masyarakat, seperti wilayah Indonesia. Perum Percetakan Negara bergantung
dokumen mengenai analisis dampak lingkungan (Pasal 15 kepada subsidi pemerintah, tapi alokasi dana yang tersedia
UUPLH), laporan dan evaluasi hasil pemantauan lingkungan tidak sebanding dengan besarnya kebutuhan. Peningkatan

18 19
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Publik Ke Informasi Hukum

mutu informasi melalui media cetak menjadi penting karena bahwa penyediaan dan penyampaian informasi tidak
tidak semua anggota masyarakat dapat mengakses internet. menjadi prioritas dalam lembaga tersebut. Seharusnya
masing-masing lembaga menunjuk pejabat khusus dalam
Masyarakat sebagai penerima informasi akan merasakan menyediakan dan menyampaikan informasi publik. Beberapa
informasi sebagai kebutuhan jika menyadari bahwa instansi telah merintis penggunaan sistem manajemen
informasi terkait erat dengan upaya peningkatan kualitas informasi, seperti di Mahkamah Agung dan Departemen
hidupnya. Masyarakat masih kurang memahami pentingnya Kehakiman dan Hak Asasi Manusia, yaitu Sistem Jaringan
informasi karena menganggap tidak terkait dengan Dokumentasi dan Informasi Hukum dan Notariat. Tetapi
kehidupan mereka sehari-hari. Hal ini terjadi karena masih pelaksanaan sistem manajemen informasi tersebut tidak
rendahnya kesadaran politik dan budaya patrimonial. berjalan secara optimal karena kendala sumber daya manusia
Masyarakat yang memperoleh informasi tanpa meminta dan dana operasional.
lebih dulu relatif sudah cukup banyak. Informasi tersebut Penolakan untuk memberikan informasi masih terjadi
lebih banyak berasal dari media massa dan lembaga swadaya ketika masyarakat memintanya. Alasan yang paling banyak
masyarakat dibandingkan dengan informasi langsung dari ditemui adalah larangan oleh atasan atau karena informasi
instansi terkait. Kondisi ini cukup menggembirakan karena yang diminta merupakan rahasia negara. Penolakan oleh
media massa dan lembaga swadaya masyarakat berperan pejabat publik ini menunjukkan bahwa pemerintah belum
aktif dalam memberikan informasi dan lebih mengenai sepenuhnya bersikap transparan dan tidak memahami
sasaran, yaitu masyarakat. fungsinya sebagai penyedia atau pemberi layanan kepada
Kondisi di beberapa daerah menunjukkan bahwa masyarakat. Kurangnya transparansi telah menjadi salah satu
informasi sebenarnya terbuka dan dapat diakses publik, faktor memburuknya pelayanan publik.
tetapi minat masyarakat untuk mengaksesnya sangat kecil. Pemberian informasi merupakan salah satu bentuk
Beberapa hal yang mempengaruhi adalah persepsi pelayanan kepada masyarakat. Pelayanan publik memiliki
masyarakat bahwa informasi hukum bersifat rahasia dan arti yang luas, yaitu sektor-sektor administrasi negara yang
untuk mendapatkannya hanya bisa dilakukan oleh orang- langsung berkenaan dengan fungsi untuk memenuhi
orang tertentu dengan persyaratan yang berat. Terdapat pula kebutuhan masyarakat pada umumnya. Pelayanan publik
pemahaman bahwa informasi publik bukan merupakan urusan mengandung hak dan kewajiban, yakni masyarakat berhak
masyarakat melainkan urusan negara. mendapatkan pelayanan yang baik dan pemerintah wajib
Kendala lain adalah belum adanya pejabat khusus yang memberikan pelayanan.
bertanggungjawab atas penyediaan dan penyampaian Budaya birokrasi ikut menentukan perilaku pejabat
informasi di beberapa lembaga publik. Ini menunjukkan publik dalam melaksanakan tugasnya sebagai pelayan

20 21
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Publik Ke Informasi Hukum

masyarakat. Budaya yang tertutup akan mengganggu tetapi juga pada tahap yang lebih awal. Ketertutupan
penyelenggaraan negara. Peran pejabat publik dalam pemerintah dalam penyusunan produk hukum menghambat
mewujudkan hak akses publik ke informasi sangat penting, keterlibatan masyarakat dan akomodasi aspirasi publik.
apalagi belum ada aturan yang restriktif. Budaya pejabat Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara
publik sebagai penguasa (ambtenaar) menjadikan Mempersiapkan Rancangan Undang-undang menetapkan agar
masyarakat sebagai obyek yang harus mematuhi masyarakat dilibatkan untuk memberi pertimbangan dan
kehendaknya. Kondisi ini berpotensi menimbulkan praktik pendapat. Namun, keterlibatan ini masih minim.
korupsi karena informasi memiliki nilai ekonomis. Masalah
lain yang ada pada pejabat publik adalah kualitas sumber Salah satu bagian dari lembaga eksekutif yang terkait
daya manusia, terutama pada penguasaan manajemen dengan proses penyusunan legislasi adalah biro hukum.
informasi dan teknologi media informasi. Keterlibatan masyarakat dalam hal ini masih terbatas pada
kelompok tertentu seperti para pakar, tokoh masyarakat,
Rahasia negara merupakan alasan yang ampuh untuk dan kelompok formal dan politik. Hal ini terjadi karena nyaris
digunakan oleh pejabat publik pemberi informasi. Rahasia tidak ada keterbukaan kepada masyarakat secara umum.
negara seharusnya tidak diartikan sedemikian mudah Keterlibatan masyarakat dianggap dapat menghambat tugas
mengingat bahwa informasi yang merupakan rahasia negara biro hukum.
telah ditentukan dengan tegas dalam peraturan perundangan.
Informasi yang bersifat rahasia adalah informasi yang
menyangkut kepentingan negara sebagaimana terdapat dalam Rekomendasi 2 (R-2)
Pasal 112 Kitab Undang-undang Hukum Pidana. Beberapa
pasal dalam Undang-undang kearsipan juga membatasi akses Penguatan akses publik ke informasi hukum memerlukan
publik ke informasi hukum. Oleh karena itu, di dalam jaminan yang lebih tegas dan rinci. Jaminan ini harus berupa
Rancangan Undang-undang tentang Kebebasan Memperoleh peraturan perundang-undangan yang mengikat aparat
Informasi Publik seharusnya ada pasal yang tidak pemerintahan baik di lembaga eksekutif, legislatif, dan
memberlakukan ketentuan kerahasiaan itu. Kebebasan yudikatif, pusat dan daerah, dan di semua lembaga publik.
informasi bukanlah kebebasan dalam arti mutlak, tetapi harus Peraturan tersebut harus benar-benar menjamin hak publik
ada batasan yang dijelaskan secara tegas dan eksplisit. dengan menempatkan kebebasan sebagai prinsip utama, dan
berisi pengecualian yang terbatas. Ketentuan-ketentuan
Salah satu unsur penting yang terkait dengan hak untuk tersebut harus dapat segera dijalankan tanpa harus menunggu
memperoleh informasi adalah partisipasi publik. Unsur ini adanya aturan pelaksana lainnya.
merupakan konsekuensi dari keterbukaan. Di sini masyarakat
terlibat tidak hanya ketika suatu produk hukum dibentuk, Rancangan Undang-undang tentang Kebebasan
Memperoleh Informasi Publik merupakan salah satu bentuk

22 23
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Publik Ke Informasi Hukum

peraturan perundang-undangan yang bertujuan menjamin dan pelaporan, evaluasi, dan pertanggungjawaban. Masing-
memperkuat akses publik ke informasi hukum. Rancangan masing instansi pemerintahan harus memiliki standar
Undang-Undang tentang Kebebasan Memperoleh Informasi prosedur yang baku untuk melaksanakannya.
Publik perlu disempurnakan berdasarkan hasil studi di
Rancangan Undang-undang tentang Kebebasan
beberapa negara dan kondisi pelaksanaan di lapangan.
Memperoleh Informasi Publik harus selaras dengan Rancangan
Rancangan Undang-Undang Kebebasan tentang Memperoleh Undang-Undang tentang Pelayanan Publik yang saat ini sedang
Informasi Publik telah menjadi Rancangan Undang-undang disusun. Penerapan prinsip good governance dalam pelayanan
Inisiatif DPR sejak tanggal 21 Maret 2002, namun tampaknya publik menjadi keharusan, begitu pula halnya dengan pemberian
masih mengalami hambatan di DPR. Oleh karena itu, DPR informasi kepada masyarakat. Tidak adanya birokrasi yang
perlu didesak agar segera menindaklanjuti pembahasan berbelit-belit merupakan hal yang terpenting dalam pelayanan
rancangan undang-undang tersebut. publik. Prinsip utama yang harus ada dalam mekanisme
pemberian informasi adalah sederhana, murah, cepat, tepat
Keberadaan Rancangan Undang-undang tentang waktu, akurat, utuh, benar, dan dapat dipercaya. Pelanggaran
Kebebasan Memperoleh Informasi Publik memerlukan terhadap prinsip ini mendorong adanya suatu lembaga yang
penjabaran yang sangat teliti, rinci, dan jelas agar tidak menerima keluhan dari masyarakat dan menyelesaikan
mengakibatkan kekacauan dalam kehidupan bernegara. Hal sengketa atas keluhan tersebut. Salah satu hak penting dalam
pertama yang harus dipahami bersama dalam Undang-undang keterbukaan informasi adalah hak masyarakat untuk
tentang Kebebasan Memperoleh Informasi Publik adalah: 1) mengajukan gugatan ketika haknya tidak dipenuhi.
tidak semua informasi merupakan bahan yang bebas Aktivitas utama yang harus dilakukan oleh pemerintah
dipublikasikan; 2) penjabaran mengenai informasi sebagai dalam memenuhi hak akses publik ke informasi adalah
bahan yang bebas harus dirumuskan dengan jelas; 3) dokumentasi, penyampaian informasi, dan peningkatan
pembatasan atas kebebasan informasi menyangkut kesadaran masyarakat. Dengan adanya peran aktif dari
kepentingan nasional/keamanan negara (militer, ekonomi, media massa dan lembaga swadaya masyarakat, selanjutnya
atau keuangan), dan kerahasiaan pribadi; dan 4) pelanggaran adalah menyelaraskan langkah pemerintah dan media massa
terhadap pengecualian atas kebebasan memperoleh beserta lembaga swadaya masyarakat untuk bersama-sama
informasi yang diberi sanksi pidana harus dirumuskan dengan memainkan peranan sebagai penyedia informasi kepada
teliti dan tegas. Rancangan Undang-undang tentang masyarakat. Pembagian beban kewajiban dan kewenangan
Kebebasan Memperoleh Informasi Publik ini akan antara pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan lembaga
menentukan standar pemenuhan akses publik ke informasi swadaya masyarakat harus ditempuh. Pemerintah pusat tidak
berupa ketentuan pokok tentang bentuk dan mekanisme dapat dibebani seluruh kewajiban dan kewenangan untuk
pemberian dan penyediaan informasi publik, pengawasan, menyediakan informasi hukum secara proaktif dan pasif,

24 25
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Publik Ke Informasi Hukum

terutama dalam era otonomi daerah. Kewajiban dan sarana yang berupa perangkat keras (hardware), perangkat
kewenangan ini harus dibagi untuk meringankan kewajiban lunak (software), dan sumber daya manusia yang handal
pemerintah pusat dan daerah. lembaga swadaya masyarakat- (brainware). Penggunaan media dan teknologi dalam
pun harus diberi kesempatan, sehingga memperbanyak penyediaan dan pemberian informasi harus dilakukan sesuai
dengan kondisi masyarakat. Budaya masyarakat juga
lembaga yang memudahkan masyarakat untuk mengakses
menentukan apakah penyebaran informasi akan berhasil atau
informasi hukum.
tidak.
Proses dokumentasi dan penyampaian informasi dilakukan
Upaya penguatan akses publik ke informasi dilakukan
dengan sistem manajemen informasi. Setiap instansi melalui program penyadaran bahwa informasi hukum adalah
pemerintah sudah seharusnya menjalankan sistem
hak masyarakat untuk mengetahuinya dan bahwa kewajiban
manajemen informasi sesuai dengan kebutuhan masing-
negara adalah memenuhi hak tersebut. Program ini juga
masing. Hal penting yang pertama kali harus dilakukan adalah
meliputi proses untuk mendapatkan informasi, biaya yang
membenahi sistem pengarsipan dan dokumentasi.
diperlukan, sanksi pidana bagi pejabat yang melanggar, dan
Pembenahan ini dilakukan dengan inventarisasi dan
upaya hukum yang bisa dilakukan apabila pejabat publik
melengkapi informasi hukum. Jika informasi yang disediakan
yang bertanggungjawab tidak menyampaikan informasi atau
tidak mencukupi dan tidak lengkap, maka sistem manajemen
tidak menyediakan informasi sesuai dengan ketentuan
informasi yang canggih-pun menjadi sia-sia.
hukum. Rancangan Undang-Undang tentang Kebebasan
Langkah ini harus pula didukung oleh peran Perum Memperoleh Informasi Publik harus mengatur secara eksplisit
Percetakan Negara yang yang memiliki fungsi menerbitkan ketentuan tersebut. Penguatan ini dapat dilakukan melalui
peraturan perundang-undangan. Peraturan perundang- kampanye dan sosialisasi, dan dapat dilakukan sebagai
undangan yang dicetak oleh Perum Percetakan Negara harus bagian dari kampanye dan sosialisasi rancangan Undang-
dapat diakses oleh seluruh daerah di Indonesia, dan ini Undang tentang Kebebasan Memperoleh Informasi Publik oleh
membutuhkan dukungan dana dan sarana yang memadai. instansi publik, terutama di daerah.
Penyediaan dan penyampaian informasi publik melalui media Penguatan masyarakat dalam memperoleh informasi akan
internet juga harus diiringi dengan penyampaian dan mendorong peningkatan peran serta masyarakat dalam proses
penyediaan informasi melalui media cetak karena mayoritas legislasi. Jika produk hukum dikonsultasikan terlebih dahulu
masyarakat belum dapat mengakses informasi melalui media kepada masyarakat, produk tersebut akan lebih mudah untuk
internet. diterima. Selain itu, forum konsultasi ini menjadi metode
penyelarasan antara kepentingan masyarakat dan pemerintah.
Penyediaan dan pemberian informasi membutuhkan media Biro Hukum sebagai bagian dari pemerintah mempunyai peran
yang mudah diakses dan dapat diakses oleh masyarakat luas. penting untuk melibatkan masyarakat, sehingga Biro hukum
Hal ini membutuhkan model tertentu yang membutuhkan harus mulai membuka peran serta akses masyarakat untuk

26 27
Kebijakan Reformasi Hukum Prosedur Penyampaian Keluhan Publik

melakukan pengawasan melalui mekanisme dengar pendapat REKOMENDASI 3:


umum, focus group discussion, dan sebagainya. Dengan adanya
PROSEDUR PENYAMPAIAN KELUHAN PUBLIK
keterbukaan masyarakat dapat melakukan kontrol agar produk
hukum yang dihasilkan tidak merugikan masyarakat.
Latar Belakang

Pelayanan publik merupakan salah satu fungsi


penyelenggaraan pemerintahan. Pelayanan publik dalam arti
luas adalah sektor-sektor administrasi negara yang
menjalankan fungsi untuk memenuhi kebutuhan masyarakat
umum. Pelayanan publik terdiri dari beberapa jenis:
a) pelayanan perizinan, dengan memiliki fungsi untuk
memberikan pelayanan permohonan dan penerbitan izin
oleh instansi pemerintah di tingkat pusat dan daerah,
misalnya izin mendirikan bangunan, izin usaha, izin
pertambangan, dan sebagainya;
b) pelayanan administratif, yang meliputi pelayanan dalam
bentuk dokumen resmi sebagai bukti identifikasi
perorangan anggota masyarakat, misalnya akta kelahiran,
kartu tanda penduduk, atau sertifikat tanah;
c) pelayanan umum, adalah pelayanan yang diberikan oleh
badan pemerintah atau Badan Usaha Milik Negara
(BUMN) untuk menyelenggarakan urusan dan kepentingan
yang menguasai hajat hidup orang banyak, misalnya
penyediaan listrik, air bersih, dan fasilitas jalan raya;
d) pelayanan yang ditujukan untuk meningkatkan partisipasi
dan pemberdayaan masyarakat yang dijalankan oleh
badan khusus yang dibentuk oleh peraturan dan
berwenang menangani urusan tertentu tetapi memiliki

28 29
Kebijakan Reformasi Hukum Prosedur Penyampaian Keluhan Publik

fungsi untuk menampung dan menindaklanjuti urusan- dan keluhan tersebut akan ditangani secara profesional dan
urusan tersebut, misalnya Komisi Ombudsman bertanggungjawab.
Nasional;dan
e) pelayanan bisnis oleh BUMN, yang bertujuan memenuhi
Permasalahan
hajat hidup orang banyak sekaligus mencari keuntungan.
Sebenarnya sudah ada dasar hukum yang memadai
Fokus policy paper ini adalah tolok ukur untuk menilai
mengenai kewajiban negara untuk menyelenggarakan
baik atau tidaknya suatu pelayanan publik. Tolok ukur
pemerintahan dan administrasi negara secara baik dan
tersebut adalah prosedur penyampaian keluhan publik
bersih. Misalnya, Pasal 1 angka 6 Undang-undang Nomor 28
terhadap pelayanan yang telah diberikan oleh lembaga
Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih
pelayanan publik. Fokus ini berangkat dari adanya kewajiban
dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme berbunyi “Asas Umum
pihak administrasi negara untuk menjalankan tugas dan
Pemerintahan Yang Baik adalah asas yang menjunjung tinggi
wewenangnya berdasarkan “asas pemerintahan yang baik.”
norma kesusilaan, kepatutan dan norma hukum, untuk
Selain itu, dalam pelayanan bisnis yang diberikan oleh BUMN,
mewujudkan Penyelenggaraan Negara yang bersih dan bebas
harus dilengkapi dengan prinsip good corporate governance.
dari korupsi, kolusi, dan nepotisme”. Ketentuan ini
Tolok-ukur lainnya adalah pengakuan terhadap hak setiap
meletakkan dasar penyelenggaraan pemerintahan yang baik,
warga negara atas pemerintahan dan perilaku administrasi
yaitu kesusilaan, kepatutan, dan norma hukum. Dalam Pasal
negara yang baik.
3 disebutkan asas-asas penyelenggaraan negara, yaitu
Kenyataan menunjukkan bahwa masih banyak aparat kepastian hukum, tertib penyelenggaraan negara,
pemerintah yang menjalankan tugasnya tanpa kepentingan umum, keterbukaan, proporsionalitas,
memperhatikan asas penyelenggaraan pemerintahan yang profesionalisme, dan akuntabilitas. Tindakan aparat
baik sehingga menimbulkan mal-administrasi. Mal- pemerintah yang melanggar asas-asas tersebut menjadi
administrasi adalah keadaan dimana sebuah lembaga publik penyebab timbulnya mal-administrasi.
telah gagal untuk bertindak sesuai dengan aturan atau
Pengelolaan pelayanan umum juga diatur dalam
prinsip-prinsip yang mengikat lembaga atau pengurus
Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor
lembaga itu.
81 Tahun 1993 tentang Pedoman Tata Laksana Pelayanan
Perlu dipahami bahwa pengertian dari penanganan Umum, dan Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1995 tentang
keluhan adalah keseluruhan proses, mekanisme, prosedur Perbaikan dan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur
maupun unsur kelembagaan yang memungkinkan masyarakat Pemerintah Kepada Masyarakat. Instruksi Presiden Nomor 7
yang mengalami mal-administrasi untuk mengajukan keluhan Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah

30 31
Kebijakan Reformasi Hukum Prosedur Penyampaian Keluhan Publik

menginstruksikan kepada instansi pemerintahan untuk Pelayanan publik tidak hanya meliputi kebutuhan
menyampaikan laporan akuntabilitas kinerja instansi kepada masyarakat dalam hal pelayanan penyelesaian sengketa oleh
Presiden. Ketiga peraturan perundang-undangan tersebut badan peradilan, tetapi meluas kepada hak-hak warga
menjadi suatu upaya pemerintah untuk memperbaiki kinerja masyarakat untuk berkembang. Hak-hak tersebut meliputi
instansi publik. hak pendidikan, kebutuhan ekonomi, dan kebutuhan jaminan
hidup di masa yang akan datang. Indonesia harus benar-
Konsideran Keputusan Presiden Nomor 44 Tahun 2000
benar berupaya menyelenggarakan kesejahteraan
tentang Pembentukan Komisi Ombudsman Nasional (KON)
masyarakat. Setiap pejabat publik harus menjalankan
telah memberikan landasan bagi terciptanya
kewajibannya untuk memberikan pelayanan publik dengan
penyelenggaraan negara yang bersih. Konsideran tersebut
sebaik-baiknya. Hak-hak sipil yang telah dijamin oleh
menyatakan bahwa:
konstitusi dan berbagai peraturan perundang-undangan harus
a) pemberdayaan masyarakat melalui peran serta dipenuhi oleh negara.
mereka untuk melakukan pengawasan akan lebih
Dilihat dari sisi tanggung jawab, pelayanan publik dibagi
menjamin penyelenggaraan negara yang jujur,
dalam dua kelompok, yaitu state based dan community
bersih, transparan, bebas dari korupsi, kolusi, dan
based. State based adalah tanggung jawab pemerintah untuk
nepotisme;
memberikan pelayanan publik. Community based adalah
b) pemberdayaan pengawasan oleh masyarakat pelayanan publik yang diserahkan kepada suatu badan usaha.
terhadap penyelenggaraan negara merupakan Pembagian tanggung jawab ini masih menimbulkan beberapa
implementasi demokratisasi yang perlu persoalan. Pertama, tidak ada standar pemberian pelayanan
dikembangkan serta diaplikasikan agar publik. Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi, misalnya,
penyalahgunaan kekuasaan, wewenang, atau jabatan hanya melakukan pelayanan terhadap buruh, padahal aspek
oleh aparatur dapat diminimalisasi; dan ketenagakerjaan mempunyai dimensi yang luas. Kedua,
tanggung jawab dinas atau instansi penyedia pelayanan publik
c) dalam penyelenggaraan negara khususnya masih menjadi perdebatan. Misalnya, bagaimanakah
penyelenggaraan pemerintah memberikan pelayanan tanggung jawab pemerintah terhadap penguasaan trotoar
dan perlindungan terhadap hak-hak anggota yang dikuasai oleh pedagang kaki lima?
masyarakat oleh aparatur pemerintah termasuk
lembaga peradilan merupakan bagian yang tidak Upaya untuk mencegah terjadinya penyelewengan yang
terpisahkan dari upaya untuk menciptakan keadilan timbul dalam pelayanan publik adalah meningkatkan fungsi
dan kesejahteraan. pengawasan masyarakat melalui suatu saluran untuk
menyampaikan keluhan. Kenyataan menunjukkan bahwa

32 33
Kebijakan Reformasi Hukum Prosedur Penyampaian Keluhan Publik

penyampaian keluhan oleh masyarakat belum diatur dalam merupakan lembaga pelayanan publik yang dapat menerima
mekanisme tertentu sehingga masyarakat menggunakan pengaduan masyarakat. Pengaduan yang diterima kepolisian
berbagai macam cara untuk menyampaikan keluhannya. melalui “Pos Pelayanan Masyarakat” tidak terbatas pada
Pengakuan terhadap hak ini sejalan dengan apa yang diatur pengaduan yang bersifat pidana. Selain menangani keluhan
dalam prinsip keterbukaan dimana masyarakat boleh atau pengaduan tersebut, kepolisian juga dapat
mengajukan appeal bila haknya untuk memperoleh informasi meneruskannya kepada lembaga yang lebih berwenang untuk
tidak terpenuhi karena kesalahan pejabat publik. menyelesaikan keluhan atau pengaduan itu.
Lembaga yang memiliki tugas untuk menerima keluhan Permasalahan mendasar dalam penangan keluhan publik
masyarakat yang telah ditunjuk oleh peraturan adalah KON. adalah kurangnya keterbukaan untuk menerima keluhan
Komisi ini berwenang melakukan klarifikasi, pemantauan, masyarakat. Permasalahan ini terkait dengan Rancangan
atau pemeriksaan atas laporan masyarakat mengenai Undang-undang tentang Kebebasan Memperoleh Informasi
penyelenggaraan negara khususnya aparatur pemerintah Publik. Keterbukaan dalam hal proses penanganan keluhan
termasuk lembaga peradilan terutama dalam memberikan merupakan hak masyarakat. Dengan hak ini masyarakat
pelayanan kepada masyarakat. Berdasarkan kewenangan dapat mengetahui perkembangan penyelesaian atas
tersebut, KON mempunyai tugas yang cukup berat, yaitu permasalahan yang disampaikannya. Tidak adanya
menangani keluhan masyarakat atas pelayanan publik oleh keterbukaan menyebabkan keengganan masyarakat untuk
aparatur pemerintah, baik lembaga eksekutif maupun menyampaikan keluhannya.
yudikatif.
Ketertutupan menjadi penyebab ketidaktahuan
Banyak pula lembaga pemerintah yang secara mandiri masyarakat mengenai tata cara penyampaian keluhan
mengatur cara untuk menerima keluhan masyarakat. Di walaupun tidak dapat dipungkiri bahwa sebagian masyarakat
Jakarta, beberapa lembaga penyedia pelayanan publik telah menyampaikan keluhannya. Hal ini ditunjukkan dari
menyatakan telah memiliki bagian khusus yang berfungsi contoh 100 orang bahwa rata-rata 8,3% dari mereka pernah
mengelola keluhan publik. Lembaga-lembaga tersebut antara berurusan dengan instansi pelayanan publik. Sampel tersebut
lain adalah DPRD, Dinas Pelayanan Umum Kebersihan, Dinas ternyata menunjukkan tanggapan atas pelayanan penanganan
Pelayanan Umum Bina Marga, Dinas Kependudukan dan keluhan yang disampaikan. Dari 100 sampel, sejumlah 84,6%
Catatan Sipil, PLN, Telkom, PDAM, Pemda-IMB, dan Pemda- orang pernah dikecewakan oleh instansi pelayanan publik.
SIPA. Padahal, hampir seluruh instansi publik telah menerima
keluhan publik. Berbagai cara digunakan oleh masyarakat
Kepolisian sebagai lembaga penegak hukum yang
dalam menyampaikan keluhannya, baik melalui kunjungan
berkewajiban menjaga ketertiban masyarakat juga
langsung, berkirim surat, memanfaatan media cetak atau

34 35
Kebijakan Reformasi Hukum Prosedur Penyampaian Keluhan Publik

elektronik, melalui lembaga-lembaga sosial-politik, dan bersangkutan. Masyarakat juga berpendapat bahwa
melalui aktivitas unjuk rasa (prosentase penggunaan masing- pengajuan keluhan hanya akan membawa mereka ke
masing cara tidak menunjukkan perbedaan yang signifikan, kerumitan birokrasi. Kondisi ini berdampak pada
yaitu 95,7%, 87%, 73,9%, 83,3%, dan 75%).1 meningkatnya keengganan masyarakat untuk menyampaikan
keluhannya. Instansi publik cenderung bersikap sebagai
Penyebab timbulnya keluhan juga ditemui dimana lebih
penguasa, dan kedudukan masyarakat sebagai penerima
dari 70% pejabat publik mengatakan bahwa keterlambatan
pelayanan publik lemah. Masyarakat seakan-akan dihadapkan
pelaksanaan pelayanan menjadi keluhan terbesar. Keluhan
pada pilihan “take it or leave it,” terutama atas pelayanan
kedua adalah rendahnya kualitas pelayanan dari yang
yang hanya disediakan oleh lembaga publik.
seharusnya diterima oleh masyarakat. Keluhan lainnya adalah
biaya tidak resmi, hambatan birokrasi, rendahnya kualitas Berbeda halnya dengan pelayanan, misalnya oleh PLN,
sumber daya manusia, dan diskriminasi perlakuan. Masyarakat PAM, atau Telkom. BUMN tersebut telah memiliki cara sendiri
di perkotaan tampak lebih mudah memperoleh informasi untuk mengelola keluhan masyarakat. Masyarakat di Jakarta
mengenai tata cara menyampaikan keluhan meskipun tidak dan Bandung menyatakan bahwa pelayanan yang diberikan
berarti bahwa keluhan tersebut ditangani dengan baik. oleh ketiga BUMN tersebut tidak mengecewakan walaupun
tidak tertutup juga adanya pelayanan yang tidak sepenuhnya
Efektifitas dan efisiensi penyelesaian suatu keluhan yang
memuaskan. Telkom menggunakan mekanisme dispatching
diajukan oleh masyarakat masih menghadapi hambatan,
untuk mendistribusikan masalah yang harus diselesaikan oleh
seperti keterbatasan pengetahuan masyarakat akan haknya
pejabat teknis yang tepat. Meskipun BUMN memiliki
dan tata cara mengajukan keluhan, keterbatasan sarana dan
mekanisme menangani keluhan masyarakat, namun tidak ada
prasarana, keterbatasan sumber daya manusia, dan
standar minimal tertentu yang dijadikan acuan.
keterbatasan kewenangan institusional.
Keluhan publik tidak hanya terbatas pada instansi
Hasil studi menemukan bahwa sebagian besar
pelayanan publik yang memang memiliki fungsi dasar untuk
masyarakat belum pernah mengajukan keluhannya melalui
itu. Perlu dilihat juga peran biro hukum di lembaga eksekutif.
sistem penyampaian keluhan publik tertentu karena mereka
Biro hukum merupakan unit yang berfungsi sebagai in-house
tidak mengetahui prosedur yang harus dijalani. Sebagian
lawyer bagi instansinya. Fungsi ini terbagi menjadi tugas
masyarakat juga menyatakan bahwa pengajuan resmi
untuk menjaga agar instansinya tidak membuat kebijakan
semacam itu tidak membawa manfaat karena tidak ada
yang melanggar hukum, membantu menyusun peraturan yang
tanggapan serius dari instansi atau pejabat publik yang
bersifat mengikat ke dalam dan kontrak yang dibuat oleh
instansinya. Tugas membantu ini adalah dalam hal penyiapan
1
Hasil Kajian yang dilakukan oleh Fakultas Hukum Universitas Katholik Parahyangan
Bandung terhadap Prosedur Penyampaian Keluhan Publik.
materi. Jika kemudian kebijakan ataupun kontrak tersebut

36 37
Kebijakan Reformasi Hukum Prosedur Penyampaian Keluhan Publik

merugikan masyarakat, maka masyarakat berhak mengajukan berdasarkan asas pemerintahan yang baik; dan
keluhannya. Keluhan ini harus melalui biro hukum pada tahap
b) pengaturan mengenai standar minimal pengelolaan
awal, yakni sebagai pintu masuk.
keluhan publik memang belum disadari sebagai hal
Persoalan prosedur penyampaian keluhan publik di penting yang mencerminkan fungsi kontrol sosial
Indonesia bermuara pada dua masalah utama, yaitu: masyarakat terhadap pejabat pemerintah.
a) tidak adanya standar minimum kualitas pelayanan
yang harus diberikan oleh pejabat pemerintah dalam
Rekomendasi 3 (R-3)
memberikan pelayanan publik yang perlu dijabarkan
sampai pada tingkat teknis prosedural; dan Peraturan perundang-undangan yang mengatur suatu
instansi pelayanan publik harus dirumuskan dengan
b) tidak adanya sistem yang institusional atau
memperhatikan standar minimum kualitas pelayanan umum
prosedural sehingga kemudian membatasi anggota
dan disesuaikan dengan bidang dan fungsi masing-masing
masyarakat untuk menjalankan fungsi kontrol
instansi. Pengaturan sampai tingkat teknis prosedural dari
sosial kepada pejabat pemerintah.
prinsip good governance merupakan salah satu sarana
Dua permasalahan tersebut harus dijawab dalam suatu penting untuk mengukur kinerja instansi tersebut. Segala
“standar minimal kualitas pelayanan publik dan sistem” dan program yang disusun dan dilaksanakan oleh instansi publik
“prosedur penyampaian keluhan publik.” Sistem tersebut kemudian diuji dengan standar yang ditetapkan
penyampaian keluhan publik yang baik seharusnya dapat sebelumnya. Penjabaran standar demikian dapat menjadi
menjembatani antara upaya penegakan asas pemerintahan ukuran untuk melakukan kontrol terhadap instansi publik dan
yang baik dengan perlindungan dan pengakuan terhadap hak untuk mengajukan keluhan terhadap mal-administrasi yang
masyarakat atas pemerintahan yang baik. terjadi.
Beberapa peraturan telah mengatur mengenai instansi Sistem pengelolaan dan penyampaian keluhan publik
yang bertugas dan berfungsi melakukan pelayanan umum sebaiknya merupakan peraturan organik yang membuka
terutama penanganan keluhan publik namun dengan uraian kemungkinan bagi masyarakat untuk melaksanakan haknya
tugas yang sifatnya masih umum. Bila dikaitkan dengan dalam memperoleh perlakuan administrasi yang baik sesuai
prosedur penyampaian keluhan publik maka terdapat dua dengan standar minimum kualitas pelayanan publik yang
alternatif, yaitu: ditetapkan lebih dulu. Saat ini sedang disusun naskah
akademik Rancangan Undang-undang tentang Pelayanan
a) standar kualitas pelayanan keluhan publik sudah
Publik yang penting untuk menjamin penyelenggaraan
dianggap sejalan pada tugas dan wewenang publik

38 39
Kebijakan Reformasi Hukum Prosedur Penyampaian Keluhan Publik

pelayanan publik yang baik kepada masyarakat dengan c) bersifat integratif, yaitu bahwa sistem pengelolaan
memuat ketentuan hukum mengenai mal-administrasi. Bila dan penyampaian keluhan publik yang dimaksud di
rancangan undang-undang ini menjadi ketentuan pokok, sini harus bersifat umum dan dapat diterapkan pada
maka sistem pengelolaan keluhan publik dapat menjadi salah fungsi dan tugas pelbagai dinas pelayanan umum
satu ketentuan. Dengan demikian, hubungan antara peraturan tanpa mengabaikan kekhasan dan keunikan bidang
mengenai pelayanan publik dan pengelolaan keluhan publik tugas dan sifat pelayanannya. Bila semua lembaga
akan sistemis. pelayanan umum dapat berpegang pada suatu sistem
pengelolaan dan penyampaian keluhan publik yang
Sistem pengelolaan keluhan publik ini harus:
sifatnya integratif, maka diharapkan bahwa
a) mencakup aspek institusional, dalam arti persoalan hukum antar-wewenang dapat
menetapkan prinsip umum tentang kualifikasi sumber dihindarkan; dan
daya manusia, tentang struktur, dan kedudukan
d) lengkap dan utuh, dalam arti mengacu pada prinsip
organisatoris dari unit pengelolaan keluhan publik
good corporate governance bagi BUMN.
di dalam suatu lembaga administrasi negara,
kewenangan dalam penanganan masalah, dan Menghadapi pengelolaan keluhan pada instansi yang
sebagainya. Termasuk di sini adalah garis beragam dan memiliki kekhususan masing-masing, tidak
kewenangan dan tanggung jawab dalam penanganan tertutup kemungkinan bahwa setiap instansi dapat
masalah inter-departemental atau antar-lembaga. menetapkan hal-hal khusus dalam prosedur dan proses
Kejelasan garis kewenangan masih harus didukung penyampaian keluhan sesuai dengan bidang tugas atau jenis
dengan koordinasi antar-instansi dalam mengelola pelayanan yang dikelolanya. Dengan demikian, dasar hukum
keluhan publik; yang harus memuat prosedur penyampaian keluhan publik
bukanlah dalam bentuk regulasi yang berlaku umum melainkan
b) mencakup aspek prosedural, dalam arti menetapkan
berupa petunjuk teknis yang dikeluarkan oleh masing-masing
basic process dari penyampaian keluhan masyarakat
instansi. Prosedur dan mekanisme tersebut harus memenuhi
terhadap kinerja atau kebijakan/keputusan instansi.
standar minimum yang telah ditentukan, dan merupakan
Aspek prosedural akan mencakup prinsip dasar
prinsip umum yang dijabarkan lebih lanjut dari prinsip good
penanganan keluhan publik, persyaratan pelapor,
governance.
persyaratan pengajuan keluhan, langkah-langkah
yang harus dijalani pihak pelapor, prosedur follow Mengatasi buruknya pelayanan publik, diusulkan agar
up dalam proses penyelesaiannya, sistem setiap instansi pelayanan membuat alur kerja sebagai wujud
pemantauan dan pelaporan, akibat hukum bagi pihak transparansi dimana semua pihak dapat dengan mudah
pelapor dan/atau terlapor, dan sebagainya; memantau alur dokumen permohonan. Alur kerja ini sangat

40 41
Kebijakan Reformasi Hukum Optimalisasi Peranan Hukum Dalam Restrukturisasi Utang Perusahaan

bermanfaat untuk mengetahui letak kemacetan proses REKOMENDASI 4:


pelayanan. Alur ini juga dapat diterapkan dalam produr OPTIMALISASI PERANAN HUKUM DALAM
penyampaian dan pengelolaan keluhan publik sehingga dapat RESTRUKTURISASI UTANG PERUSAHAAN
dengan mudah diketahui letak kemacetan dalam proses
penyelesaiannya.
Latar Belakang
Mengingat keterbukaan merupakan hal esensial dalam
penanganan keluhan publik, maka Rancangan Undang-undang Pada umumnya kegiatan bisnis tergantung pada akumulasi
tentang Kebebasan Memperoleh Informasi Publik perlu modal yang tidak mungkin disediakan semata-mata karena
didorong untuk secepatnya menjadi undang-undang. usaha sendiri. Dengan kata lain, berutang adalah bagian
Rancangan Undang-undang ini dan Rancangan Undang-undang wajar dari kegiatan berbisnis. Dengan demikian, dari
tentang Pelayanan Publik harus sejalan karena merupakan perspektif kepentingan kreditur dan debitur, persoalan
bagian dari sistem administrasi negara secara keseluruhan. sebenarnya adalah bagaimana mengelola kegiatan utang
piutang itu dengan bijak. Pihak debitur berkewajiban
Salah satu instansi yang dapat diberdayakan dalam
mengelola utang secara bijak (sustainable debt) yang
proses pengelolaan keluhan publik adalah biro hukum yang
merupakan bagian dari good corporate governance.
menjadi pintu bagi pemberian informasi tentang prosedur
Sedangkan dari pihak bank atau lembaga keuangan bukan
penyampaian keluhan publik dengan menggunakan prinsip
bank terdapat kewajiban prudential financing dan
keterbukaan. Biro hukum juga dapat difungsikan sebagai
mekanisme penyelesaian kredit macet yang sederhana,
pintu masuk keluhan yang diajukan oleh masyarakat walaupun
cepat, dan andal. Mekanisme penyelesaian kredit macet
biro hukum tidak difungsikan untuk menyelesaikan masalah
inilah dan sangat penting untuk diperhatikan oleh pihak
yang dikeluhkan. Fungsi ini harus dikoordinasikan dengan
debitur terutama pihak kreditur, untuk mengurangi kerugian
instansi pelayanan publik yang lain sehingga alur penyelesaian
akibat berhentinya perputaran uang yang mengancam
keluhan menjadi jelas.
kesehatan dan kelangsungan usaha lembaga keuangan.
Keputusan yang diambil dan risiko yang dapat terjadi
dalam melakukan pembiayaan perusahaan melalui kegiatan
utang-piutang harus ditanggung oleh para pihak yang
bersangkutan, yakni pihak kreditur dan debitur. Pelibatan
pemerintah hanyalah bersifat mendukung, dalam arti sebagai
penyedia aturan minimal dalam pembuatan kesepakatan dan
juga sebagai penjamin bahwa para pihak akan mentaati

42 43
Kebijakan Reformasi Hukum Optimalisasi Peranan Hukum Dalam Restrukturisasi Utang Perusahaan

kesepakatan yang mereka buat sendiri. Karena itu, dalam menyelesaikan masalah utang perusahaan baik pada masa
kegiatan pengelolaan utang-piutang, termasuk upaya sekarang maupun untuk masa yang akan datang.
restrukturisasi utang, apabila kemudian muncul kredit macet Dari sisi pertama, adanya ketidakpercayaan para
atau non performing loans, pengaturan hukumnya pencari keadilan bahwa pengadilan perdata akan mampu
diserahkan sepenuhnya kepada kehendak para pihak sendiri menyelesaikan sengketa utang-piutang dengan cara
sebagaimana dimungkinkan oleh sifat terbuka Buku III Kitab sederhana, cepat, dan biaya murah. Misalnya, adanya
Undang-undang Hukum Perdata (KUH Perdata). Dalam hal kerumitan dan hambatan yang dialami pihak kreditur untuk
ini, para pihak harus berupaya menyelesaikan sengketa di mengeksekusi jaminan kebendaan maupun perorangan,
antara mereka berdasarkan kesepakatan (utama) yang termasuk corporate guarantee. Hambatan lain yang tidak
melandasi pemberian fasilitas kredit. semata-mata timbul dari kerumitan dan lamanya proses
Permasalahan utang perusahaan yang muncul saat krisis pengadilan dan eksekusi putusannya berasal dari
ekonomi terjadi di Indonesia sejak pertengahan tahun 1997 ‘ketidakmampuan’ birokrasi mengelola catatan perusahaan,
masih menjadi kendala utama dalam upaya pemulihan kepemilikan dan peralihan status kebendaan, dan lain-lain
kondisi perekonomian nasional sekarang ini. Oleh karena secara akurat dan terpercaya.
itu, permasalahan ini harus dilihat dari dua sisi, yakni Komisi Hukum Nasional menemukan bahwa lamanya
pertama, dari sisi jumlah utang perusahaan yang begitu waktu penyelesaian sengketa di Pengadilan Negeri adalah
besar 1 , dan kedua, dari sisi adanya ancaman yang enam bulan, dan untuk mendapatkan putusan tetap jangka
ditimbulkan terhadap kesehatan perbankan dan kelangsungan waktu yang paling lama adalah empat tahun. Untuk
perekonomian nasional. Adapun kesimpulan yang diperoleh mendapatkan putusan di Pengadilan Negeri tidak jarang
untuk menjawab permasalahan utang perusahaan tersebut mencapai lebih dari enam bulan walaupun jangka waktu
dapat dijadikan acuan untuk kemudian memperbaiki dan tersebut telah melampaui ketentuan Surat Edaran Mahkamah
menyempurnakan kekurangan dan kelemahan dari langkah Agung. Alasannya hampir sama dengan di Pengadilan Negeri
yang telah diambil pemerintah selama ini dalam upaya daerah lainnya, yaitu karena proses pembuktian dan masalah
yang disengketakan dan keinginan salah satu pihak. Jangka
waktu yang demikian lama ini tentu saja akan berpengaruh
1
Data tentang utang perusahaan yang diserahkan pada dan kemudian dikelola oleh
Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN). Berdasarkan laporan per tanggal 25 terhadap kelancaran kegiatan niaga.
Februari 2002, BPPN mengelola kredit macet sejumlah total Rp262,7 triliun yang
dikelompokan menurut kategori usaha (UKM dan retail) dan utang swasta (restructured, Dari sisi kedua, kemacetan pembayaran kembali
unrestructured, dalam proses pengadilan dan yang pottentialy out dari bawah pengelolaan utang perusahaan sekarang ini telah berkembang menjadi
AMC). Rinciannya ialah UKM dan retail: Rp10,7 triliun; utang swasta restructured: Rp97,8
triliun; utang swasta unrestructured: Rp86,7 triliun; utang swasta dalam proses pengadilan: masalah nasional. Jadi, bukan lagi persoalan hukum yang
Rp54,9 triliun dan utang swasta pottentially out dari pengelolaan Asset Management Credit/ hanya melibatkan debitur/obligor (para pengusaha besar
AMC: Rp12,4 triliun. (Lihat Komisi Hukum Nasional, Laporan Akhir Penelitian Optimalisasi
Peranan Hukum Dalam Restrukturisasi Utang Perusahaan, hal. 33-34 (2002)). maupun kecil/UKM) dengan kreditur (lembaga keuangan bank

44 45
Kebijakan Reformasi Hukum Optimalisasi Peranan Hukum Dalam Restrukturisasi Utang Perusahaan

dan bukan bank dalam negeri maupun luar negeri) saja, pemerintah dan swasta kepada Bank Indonesia (BI) yang
namun juga melibatkan pemerintah. Dalam hal inilah dapat telah mengucurkan kredit melalui KLBI atau BLBI untuk
ditempatkan pembentukan Pengadilan Niaga, pembaharuan menyelamatkan dan/atau menyehatkan kembali sektor
pranata hukum kepailitan, dan penundaan kewajiban perbankan, baik negara maupun swasta. Konteks berpikirnya
pembayaran utang (surseance van betaling), termasuk upaya adalah menyelamatkan ekonomi nasional dengan memulihkan
menghidupkan kembali pranata hukum penyanderaan dan menjaga kesehatan dunia perbankan yang menjadi
(gijzeling). simpul penting bagi sektor riil.
Dari sisi yang sama juga dapat ditempatkan kebijakan Seperti yang telah ditunjukkan di atas, keikutsertaan
melikuidasi 16 bank swasta oleh pemerintah, penyaluran pemerintah dalam upaya penyelesaian utang bank
Kredit Likuiditas Bank Indonesia (KLBI) (yang kemudian pemerintah dan swasta kepada BI melalui BPPN secara tidak
diistilahkan menjadi Bantuan Likuiditas Bank Indonesia langsung akan sekaligus mencegah kepailitan perusahaan
(BLBI)) pada sejumlah bank sebagai upaya menyuntikkan swasta karena utang perusahaan tersebut kemudian
dana segar untuk kemudian disalurkan kepada para nasabah diambilalih oleh pemerintah. Konsekuensi hukumnya ialah
(debitur-kreditur), merger sejumlah bank pemerintah bahwa selanjutnya pemerintah dan/atau BPPN-lah yang akan
(antara lain menjadi Bank Mandiri) untuk memperkuat sektor bertanggungjawab baik secara langsung ataupun tidak dalam
perbankan, pembentukan Badan Penyehatan Perbankan mempertahankan, merestrukturisasi, mereorganisasi, atau
Nasional (BPPN), dan upaya memfasilitasi perundingan melikuidasi sejumlah perusahaan debitur/obligor tersebut.
kreditur-debitur melalui pembentukan Jakarta Initiative Task Kewenangan BPPN dalam mengesampingkan kontrak
Force. Dengan kata lain, instrumen kepailitan hanyalah satu keperdataan mengakibatkan hilangnya penghormatan
upaya pemerintah selain berbagai kebijakan lainnya yang terhadap kontrak yang telah dibuat oleh para pihak. Masalah
harus diperhitungkan dalam mengkaji upaya pemulihan penghormatan terhadap kontrak merupakan hal yang amat
ekonomi nasional. menentukan bagi pemulihan ekonomi di Indonesia. Banyak
Adapun yang menjadi pusat perhatian saat ini adalah investor asing yang menaruh perhatian pada penghormatan
sangat luasnya wewenang BPPN. BPPN berwenang (enforceability) kontrak di Indonesia. Penghormatan ini
mengesampingkan kontrak keperdataan yang telah dibuat dilihat dari tindakan pelaku usaha yang terikat dalam
oleh para pihak dan menggantikannya dengan skema kontrak, pengadilan, dan bahkan pemerintah Indonesia.2
hubungan hukum yang berbeda, yakni Master Financing and
Note Issuance Agreement (MRNIA), Master Settlement and 2
Ada beberapa upaya untuk tidak menghormati kontrak. Pertama adalah upaya
Acquisition Agreement (MSAA), dan lain-lain. Dalam hal ini, pembatalan terhadap kontrak yang telah dibuat, kedua, adalah upaya pembenturan kontrak
dengan aspirasi rakyat, ketiga, adalah upaya penggunaan uang untuk mempengaruhi proses
langkah yang telah diambil oleh pemerintah melalui BPPN penyelesaian sengketa. Lihat Prof. Hikmahanto Juwana, SH., LL.M., Ph.D., Penghormatan
dapat diartikan sebagai upaya penyelesaian utang bank Terhadap Kontrak Bisnis,. hal. 3, (2003).

46 47
Kebijakan Reformasi Hukum Optimalisasi Peranan Hukum Dalam Restrukturisasi Utang Perusahaan

Ditandai dengan akan berakhirnya keberadaan BPPN sepatutnya diakui sebagai kendala utama dalam
pada tahun 2003, dalam proses penyelesaian permasalahan pembentukan negara hukum dan pemberlakuan asas
utang perusahaan ini, diperlukan itikad baik pemerintah kesamaan kedudukan atau derajat di muka hukum (equality
untuk mengurangi keikutsertaannya dan mengembalikan before the law) sebagaimana diamanatkan UUD 1945. Konflik
proses penyelesaian permasalahan utang perusahaan ke dalam kepentingan ini pula yang menjadi kendala utama untuk
mekanisme hukum keperdataan seperti semula yang memberdayakan secara optimal semua instrumen
sepenuhnya menjadi kehendak para pihak debitur maupun keperdataan, baik substantif maupun hukum acaranya, yang
kreditur. Dalam hal ini, upaya restrukturisasi utang seyogyanya digunakan untuk memberikan kepastian hukum
perusahaan sebenarnya dapat dan sudah didayagunakan tanpa dan keadilan bagi para pelaku usaha yang bersengketa.
ada suatu legislasi terpisah tentang hal itu. Yang harus
diperhatikan adalah bahwa upaya kepailitan melalui Permasalahan
pengadilan harus benar-benar dikonstruksi sebagai upaya
terakhir yang akan diupayakan bilamana upaya keperdataan Permasalahan utama yang menjadi salah satu
lainnya tidak berhasil memberi keadilan bagi para pihak. penyebab berkembangnya utang perusahaan menjadi
Terkait dengan hal tersebut di atas, dapat diungkapkan masalah nasional adalah kurang dioptimalkannya peranan
relevansinya dengan upaya pemerintah untuk hukum. Pelibatan peran pemerintah yang berlebihan dalam
mengembangkan gagasan restrukturisasi utang perusahaan upaya menyelesaikan masalah utang perusahaan seperti yang
swasta, baik sebagai bagian dari hukum kepailitan dengan selama ini dilakukan oleh BPPN tehadap utang bank-bank
cara memperbaiki Undang-undang Kepailitan maupun dalam kepada BI dan adanya konflik kepentingan antara pemerintah
bentuk perundang-undangan tersendiri. Upaya ini didasarkan yang memegang fungsi legislasi dan eksekutif dengan
atas maksud untuk mengurangi dampak penyalahgunaan kedudukan pemerintah sebagai pelaku ekonomi langsung
permohonan kepailitan. Namun, perlu diungkapkan bahwa tampaknya telah mengesampingkan bahkan menghilangkan
semua langkah yang akan diambil oleh pemerintah dalam tanggung jawab keperdataan para pihak yang telah
upaya menyelesaikan masalah utang perusahaan yang terjadi menandatangani kontrak. Hal ini jelas tidak kondusif bagi
sekarang dan yang mungkin dapat terjadi lagi di masa datang penciptaan dunia usaha yang sadar akan pentingnya good
akan berguna dan menjadi optimal bilamana dibarengi corporate governance atau prudential financing practices.
dengan upaya mengurangi peran dan kedudukan pemerintah Terhadap peran dan kedudukan pemerintah sebagai
sebagai pelaku usaha. pembentuk hukum perundang-undangan yang hanya bersifat
Konflik kepentingan antara pemerintah yang pendukung, dalam arti sebagai penyedia aturan minimal
memegang fungsi legislasi dan eksekutif dengan kedudukan dalam pembuatan setiap kesepakatan yang dilakukan oleh
pemerintah sebagai pelaku ekonomi langsung sudah para pelaku ekonomi, maka perlu diperhatikan pengaturan

48 49
Kebijakan Reformasi Hukum Optimalisasi Peranan Hukum Dalam Restrukturisasi Utang Perusahaan

tentang pengelolaan utang-piutang dalam bidang hukum berbagai kerumitan dalam proses acara dan proses eksekusi
keperdataan yang menyerahkan sepenuhnya pada kehendak perlu segera diatasi. Erat kaitannya dengan kegagalan ini
para pihak sendiri sebagaimana dimungkinkan oleh sifat adalah upaya pemerintah untuk mendirikan pengadilan niaga
terbuka Buku III KUH Perdata. Jadi, pihak kreditur dan yang kenyataannya tidak menghasilkan kepercayaan pada
debitur dapat membuat kesepakatan baru berkenaan dengan hukum seperti maksud dan tujuan pendiriannya.
jadwal atau cara pembayaran kembali utang (restrukturisasi
utang dengan atau tanpa restrukturisasi perusahaan). Dalam Rekomendasi 4 (R-4)
konteks inilah dapat diletakkan upaya untuk membuat
peraturan perundang-undangan baru seperti Rancangan Terhadap permasalahan pelibatan peran pemerintah
Undang-undang tentang Restrukturisasi Utang dan/atau yang berlebihan dalam upaya menyelesaikan utang
memperbaiki Undang-undang Kepailitan dengan perusahaan perlu upaya mengembalikan proses penyelesaian
mengembangkan instrumen restrukturisasi utang. kredit macet ke dalam mekanisme yang terdapat di dalam
Dikesampingkannya pengadilan karena kebijakan hukum keperdataan Indonesia agar para pihak yang telah
pemerintah dalam penanganan masalah utang yang menandatangani kontrak menghormati tanggung jawab
mengabaikan dan menghilangkan tanggung jawab keperdataannya masing-masing. Hal ini dapat dilakukan
keperdataan para pihak yang bersengketa, dan adanya dengan rencana aksi, menghapuskan, dan tidak lagi
kecenderungan pemerintah menyimpangi ketentuan mengeluarkan kebijakan yang tidak kondusif bagi penciptaan
perundang-undangan dengan kebijakan administrasi, pada dunia usaha yang sadar akan pentingnya good corporate
akhirnya akan menyebabkan pengesampingan peranan governance dan prudential financing practices.
yurisprudensi. Seharusnya pengadilan, melalui putusan hakim Pelibatan peran pemerintah perlu dibatasi hanya
dalam kasus konkrit dapat mengoreksi kelemahan peraturan sebagai mediator dalam upaya penyelesaian masalah utang
perundang-undangan. Terkait dengan hal ini adalah peranan perusahaan. Oleh karena itu, patut dicontoh pola
alternatif penyelesaian sengketa di luar pengadilan sebagai penyelesaian yang digunakan oleh Jakarta Initiative Task
cara lain yang disepakati para pihak yang bersengketa. Force (JITF) sebagai satu alternatif dalam mencari solusi
Terkait dengan masalah bagaimana untuk kembali bagi kemacetan pengembalian utang perusahaan. Hal ini
memerankan pengadilan, masih terdapat ketidakpercayaan dapat dilakukan dengan rencana aksi, mengembangkan
oleh para pencari keadilan bahwa pengadilan perdata lembaga Prakarsa Jakarta, atau mendorong pembentukan
Indonesia akan mampu menyelesaikan sengketa utang-piutang lembaga sejenis oleh pihak swasta atau komunitas bisnis.
dengan cara sederhana, cepat, dan biaya murah. Kegagalan Mengenai masalah peran pemerintah sebagai pelaku
pengadilan untuk bersikap netral dalam menjalankan proses ekonomi langsung yang dapat menimbulkan konflik
peradilan yang sederhana, cepat, dan murah serta timbulnya kepentingan sebagai penguasa maupun sebagai pelaku

50 51
Kebijakan Reformasi Hukum Optimalisasi Peranan Hukum Dalam Restrukturisasi Utang Perusahaan

ekonomi, maka diperlukan itikad baik dari pemerintah agar Manusia. Selanjutnya melakukan serangkaian lokakarya
mengurangi peranannya, yakni dengan rencana aksi nasional untuk membahas pengembangan hukum keperdataan
meneruskan program untuk mengurangi kepemilikan saham Indonesia dalam arti luas. Dalam hal ini, pengadilan niaga
pemerintah atau privatisasi di BUMN terutama bank BUMN yang telah didirikan dan dioperasikan sejak tahun 1998
maupun di yayasan/koperasi atau badan usaha lain yang dengan maksud menciptakan transparansi dan kualitas putusan
merupakan parent company konglomerat hulu-hilir. yang berkepastian dan berkeadilan melalui terobosan waktu
Mengenai masalah peran pemerintah sebagai berperkara yang sangat cepat, perlu dipelajari untuk diambil
pembuat perundang-undangan yang seharusnya hanya bersifat cara penyelesaian perkaranya yang dapat diadopsi ke dalam
pendukung, maka pemerintah sebenarnya tidak perlu hukum acara perdata Indonesia.
membuat peraturan perundang-undangan baru seperti Pemberdayaan peran pengadilan tidak saja
Rancangan Undang-Undang tentang Restrukturisasi Utang, memastikan pembaruan hukum acara (prosesuil), tetapi juga
tetapi cukup memperbaiki Undang-undang tentang Kepailitan termasuk yang berkaitan dengan proses dan prosedur sita
dengan mengembangkan instrumen restrukturisasi utang. jaminan maupun putusan akhir. Sehubungan dengan hal
Sebagai rencana aksi, perbaikan Undang-undang Kepailitan tersebut, perlu memberi peran pengadilan sebagai upaya
dapat dibatasi hanya memperbaiki kelemahan pada hukum terakhir yang baru akan diupayakan bilamana upaya
acara kepailitan di pengadilan niaga yang mana perlu keperdataan lainnya gagal menciptakan keadilan bagi para
dikembangkan sampai pada tahap restrukturisasi utang. pihak. Hal ini dapat dilakukan dengan rencana aksi, yakni
Sedangkan Rancangan Undang-undang Restrukturisasi yang lebih menegaskan sanksi yang dikenakan dan harus dijalani
telah dibuat dapat dijadikan sebagai salah satu pedoman oleh para pihak yang melanggar perjanjian dan ketentuan
bagi dunia usaha dalam melaksanakan proses restrukturisasi hukum yang berlaku di Indonesia, serta lebih memerankan
utang. pranata hukum penyanderaan (gijzeling) di dalam hukum
Terhadap upaya untuk memerankan kembali acara perdata Indonesia sebagai salah satu upaya paksa dalam
pengadilan, maka diperlukan upaya pembaruan dan/atau perkara utang piutang besar, terutama utang kepada negara.
pengembangan hukum acara keperdataan Indonesia untuk Penegasan peranan ini perlu disinkronisasikan dengan upaya
mengembangkan sistem peradilan yang mampu mewujudkan pembenahan pengadilan niaga.
asas peradilan yang cepat, sederhana, dan biaya ringan Hambatan yang muncul dari ketidakmampuan
sebagaimana diamanatkan perundang-undangan. Hal ini dapat birokrasi dalam mengelola catatan perusahaan, kepemilikan,
dilakukan dengan rencana aksi, yakni membentuk suatu tim dan peralihan status kebendaan, dan lain-lain yang akurat
yang bertugas mempersiapkan hukum acara perdata dan terpercaya perlu diatasi dengan memperbaiki birokrasi,
Indonesia baru berdasarkan konsep rancangan yang pernah terutama bagi pihak yang ingin mendapatkan informasi yang
dibuat BPHN atau Departemen Kehakiman dan Hak Asasi terpercaya tentang kesehatan keuangan perusahaan, latar

52 53
Kebijakan Reformasi Hukum Optimalisasi Peranan Hukum Dalam Restrukturisasi Utang Perusahaan

belakang para pemegang saham ataupun direktur/komisaris undangan. Selanjutnya diperlukan usaha yang sungguh-
perusahaan (penting dalam memutuskan kelayakan sungguh untuk mempublikasikan semua putusan Mahkamah
pemberian kredit), kekayaan seseorang (sebagai pemberi Agung agar masyarakat dapat mudah memperolehnya dengan
jaminan pribadi), status kepemilikan satu persil tanah cepat.
(sertifikasi, catatan tentang tanggungan yang dibebankan Dalam proses penyelesaian utang perusahaan,
atasnya), dan catatan lain yang penting bagi para pelaku diperlukan juga upaya penyelesaian sengketa di luar
ekonomi. Kebijakan yang menyangkut pendekatan baru di pengadilan. Untuk itu, perlu didorong dan dikembangkan
bidang administrasi dan birokrasi pemerintah perlu segera upaya penyelesaian sengketa alternatif (alternative dispute
dilakukan terutama setelah dilakukan ketentuan baru di resolution (ADR)). Hal ini dapat dilakukan dengan rencana
bidang perdagangan internasional yang telah diatur oleh aksi yakni lebih menggalakkan program sosialisasi ADR dalam
World Trade Organisation (WTO). Hal ini dapat dilakukan menyelesaikan sengketa. Hal ini dilanjutkan, antara lain,
dengan rencana aksi yakni secara sungguh-sungguh melakukan dengan lebih memerankan Badan Arbitrase Nasional Indonesia
penyempurnaan atau mengintegrasikan ketentuan dan (BANI), atau dengan membentuk badan arbitrase baru yang
pelaksanaan wajib daftar perusahaan dan administrasi badan hanya menyelesaikan sengketa keperdataan tertentu, seperti
hukum. Badan Arbitrase Pasar Modal Indonesia (BAPMI), serta
Untuk memperkuat peran dan kedudukan pengadilan mendorong komunitas bisnis Indonesia mendukung usaha-
cq. hakim sebagai pengawas dan pemberi keadilan dalam usaha ADR ini.
sengketa ekonomi, maka perlu adanya pengakuan
yurisprudensi sebagai satu sumber hukum di samping
perundang-undangan. Putusan pengadilan seharusnya dalam
kasus konkrit dapat mengoreksi kelemahan peraturan
perundang-undangan. Hal ini dapat dilakukan dengan rencana
aksi yakni melakukan pembahasan bersama Ketua Mahkamah
Agung, Menteri Kehakiman dan Hak Asasi Manusia, dan Jaksa
Agung nengenai peran penting yurisprudensi sebagai satu
sumber hukum di samping perundang-undangan. Walaupun
secara teoretis yurisprudensi sudah menjadi sumber hukum
di Indonesia, pemerintah harus menegaskan dengan
menetapkan yurisprudensi sebagai satu sumber hukum formal
di dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat tentang
Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-

54 55
Kebijakan Reformasi Hukum

II. UPAYA MEMBANGUN LEMBAGA


LEGISLATIF YANG ASPIRATIF
DAN BERWIBAWA

REKOMENDASI 5:
Pelayanan Riset di Bidang Legislatif

REKOMENDASI 6:
Dengar Pendapat Umum

REKOMENDASI 7:
Program Legislasi Nasional (Prolegnas)
Kebijakan Reformasi Hukum Pelayanan Riset Di Bidang Legislatif

REKOMENDASI 5: Ekonomi, Keuangan, Industri, dan Pembangunan


PELAYANAN RISET DI BIDANG LEGISLATIF (Ekkuinbang), serta Pembantu Asisten Urusan Pemantauan
Pelaksanaan Perundang-undangan. Juga ada unit pendukung
perancangan undang-undang DPR yang dilengkapi dengan
Latar Belakang
Pusat Pengkajian dan Penyajian Informasi (P3I).
Reformasi dan perubahan paradigma fungsi legislatif
Sampai Agustus 2002 telah dibahas sepuluh rancangan
DPR bukan merupakan pekerjaan yang mudah. Di satu sisi,
undang-undang inisiatif DPR dan sembilan belas rancangan
DPR harus menetapkan sejumlah undang-undang dalam
undang-undang usul pemerintah, dua puluh dua rancangan
waktu singkat, di sisi lain DPR harus memperhatikan
undang-undang sedang dipersiapkan, dan empat rancangan
substansi undang-undang demi menghindari reaksi dari
undang-undang sedang dipersiapkan oleh Komisi/Gabungan
masyarakat agar undang-undang tersebut tidak menjadi
Komisi. Secara kuantitas, DPR telah memenuhi 80% dari
hukum yang “mati”.
target Program Legislasi Nasional (Prolegnas), namun jumlah
Untuk itu, DPR telah membentuk perangkat penunjang, tersebut masih menunjukkan rendahnya rancangan undang-
antara lain, Pimpinan DPR, Badan Musyawarah, Komisi, dan undang inisiatif DPR. Dengan berfungsinya Baleg, diharapkan
Badan Legislasi (Baleg). Baleg memiliki beberapa tugas jumlah tersebut akan meningkat. Permasalahan yang
penting, yaitu: a) merencanakan dan menyusun program; kemudian dihadapi adalah berkaitan dengan kualitas dan
b) menyusun urutan prioritas pembahasan rancangan undang- proses pembahasan suatu rancangan undang-undang. Komisi
undang; c) menyiapkan usul rancangan undang-undang usul Hukum Nasional menemukan bahwa ada rancangan produk
inisiatif DPR yang ditugaskan Badan Musyawarah; d) perundang-undangan yang telah disusun, tetapi belum
mengikuti perkembangan dan melakukan evaluasi terhadap dilakukan penelitian untuk menyusun rancangan
materi undang-undang; e) melakukan evaluasi dan akademiknya. Hal ini tentu akan sangat mempengaruhi
penyempurnaan peraturan tata tertib dan kode etik Anggota kualitas dari suatu rancangan undang-undang.1
DPR; dan f) menginventarisasi masalah perundang-undangan
pada akhir masa keanggotaan DPR.
Perangkat penunjang lainnya adalah Asisten Sekretariat 1
Penyusunan rancangan perundang-karena keadaan yang mendesak seperti
Jenderal DPR RI (Asses I) bidang perundang-undangan yang penyusunan Undang-undang Nomor 4 Tahun 1998 tentang Kepailitan yang langsung
dilakukan pembahasan pasal demi pasal terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-
dibantu oleh tiga pembantu, yaitu: Pembantu Asisten Urusan undang Nomor 1 Tahun 1998 tanpa ada penelitian lebih dahulu untuk menyusun naskah
Penyiapan dan Penyajian Perundang-undangan Bidang Politik akademik, menunjukkan bahwa prosedur penyusunan rancangan perundang-undangan
mengabaikan kaidah yang harus diperhatikan, yakni seperti yang ditetapkan oleh Pasal 3
dan Kesejahteraan Rakyat, Pembantu Asisten Urusan Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan
Penyiapan dan Penyajian Perundang-undangan di Bidang Undang-Undang. Lihat Komisi Hukum Nasional, Laporan Akhir Penelitian tentang
Pelayanan Riset di Bidang Legislatif, hal. 170 (2002).

58 59
Kebijakan Reformasi Hukum Pelayanan Riset Di Bidang Legislatif

Ketidakpastian, kelemahan dan konflik akan timbul jika data yang dilakukan secara sistematis dan obyektif untuk
dalam penyusunan suatu rancangan perundang-udangan tidak memecahkan persoalan atau menguji hipotesis untuk
memperhatikan aspek yuridis, filosofis, dan sosiologis secara mengembangkan prinsip umum. Dilihat dari pengertian yang
cermat karena masyarakat Indonesia sangat pluralistik. pertama, hal ini dapat dilakukan oleh anggota DPR sendiri,
Hambatan akan timbul dalam pelaksanaannya, dan akan tetapi untuk pengertian yang kedua jelas hal ini tidak mungkin
menyebabkan tidak efektifnya hukum. Tidak jarang terjadi dilaksanakan sendiri.
pertentangan antara satu undang-undang dengan undang- Menelusuri rangkaian kegiatan anggota DPR berkaitan
undang lainnya karena tidak cermat. Sebagai contoh adalah dengan tugas legislasi, disadari atau tidak, anggota DPR telah
mengenai pengadilan niaga yang diatur di dalam Undang- melakukan serangkaian kegiatan penelitian, hanya saja tidak
undang Nomor 4 Tahun 1998 tentang Kepailitan dan Undang- mengacu kepada format dan metode penelitian tertentu.
undang Nomor 30 Tahun 1999 tentang Arbitrase dan Alternatif Hal itu terlihat dari cara pengumpulan informasi melalui
Penyelesaian Sengketa mengenai keberadaan lembaga koran, mendengar pendapat ahli melalui rapat dengar
arbitrase dalam menyelesaikan sengketa niaga. pendapat umum (RDPU)3, menemui konstituen, mengadakan
Informasi dan data yang akurat bagi anggota legislatif studi banding (seringkali di luar negeri), dan kegiatan
sangat diperlukan dalam rangka penyusunan rancangan lainnya. Kelemahannya adalah kegiatan-kegiatan tersebut
akademik, dan dalam melakukan pembahasan yang berkaitan tidak dipersiapkan dengan baik.
dengan rancangan produk perundang-undangan yang sedang Keterbatasan kemampuan dan dana merupakan hambatan
disusun dan akan disahkan. Pengumpulan informasi yang utama bagi anggota DPR dalam melaksanakan tugas
dilakukan oleh anggota DPR dapat diklasifikasikan sebagai legislasinya. Dalam penelitian ini diketahui bahwa di
melaksanakan penelitian walaupun dapat dipersoalkan kalangan anggota DPR maupun DPRD Propinsi dan Kabupaten/
metodologinya. Hasil penelitian sangat besar perannya dalam Kota belum ada tradisi melakukan pengumpulan informasi
penyiapan naskah akademik serta pembahasan rumusan dari hasil penelitian yang dilakukan oleh lembaga lain. Di
pasal-pasal rancangan produk perundang-undangan. 2 samping belum ada tradisi membaca hasil penelitian, juga
Penelitian di bidang legislatif mempunyai dua arti, yaitu,
pertama, pengkajian pemeriksaan secara teliti, dan kedua,
kegiatan pengumpulan, pengolahan, analisis, dan penyajian 3
Dalam tata tertib DPR memang disebutkan jenis rapat dan pengertian dengar
pendapat, namun tidak ada ketentuan teknis tentang apa dan bagaimana prosedur
(mekanisme) pelaksanaannya. Selain itu, dalam praktiknya, dengar pendapat umum ternyata
masih belum memuaskan sebagian kalangan anggota dewan. Sebagian pandangan masyarakat
2
Pada penelitian yang dilakukan oleh Kelompok Kerja Komisi Hukum Nasional mengungkapkan bahwa dengar pendapat umum yang dilakukan DPR hanya bersifat
diketahui bahwa 59 (92,2%) responden berpendapat bahwa hasil penelitian perlu disediakan formalitas, sehingga tidak ada proses dialog dan tidak ditindaklanjuti dengan hal-hal yang
di DPR, dan 5 (7,80%) menyatakan tidak perlu. Lihat Komisi Hukum Nasional, Laporan konkrit. Lihat Komisi Hukum Nasional, Laporan Akhir Penelitian tentang Dengar Pendapat
Akhir Penelitian tentang Pelayanan Riset di Bidang Legislatif, hal 175 (2002). Umum, hal. 253-254 (2002).

60 61
Kebijakan Reformasi Hukum Pelayanan Riset Di Bidang Legislatif

secara kelembagaan DPR belum mempunyai kerja sama undang tertentu, seperti Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1998
dengan lembaga penelitian yang ada. Suatu hal yang menarik tentang Kepailitan.5
dari kebiasaan anggota DPR adalah bahwa lembaga penyajian
Hambatan internal berupa sumber daya manusia anggota
informasi yang dimiliki seperti halnya Pusat Pengkajian dan
DPR, dan dari unit penunjang yang terdapat di DPR.
Layanan Informasi P3I atau perpustakaan tidak diakses,
Hambatan internal ini diatasi dengan berdiskusi dengan
bahkan ada di antara anggota DPR yang belum mengetahui
berbagai pihak dan minta bantuan tenaga ahli. Hambatan
keberadaan P3I dalam struktur kelembagaan DPR.4
lainnya adalah pendirian bahwa anggota DPR adalah pejabat
Para anggota DPR berpendapat bahwa mereka adalah publik dan politik, bukan pemikir atau ilmuwan. Hambatan
pejabat publik dan politisi, bukan ilmuwan. Terlepas dari kelembagaan yang dirasakan adalah kurangnya tenaga ahli
sikap tersebut, dari penelitian ini diketahui bahwa cara dan dana.
penyediaan hasil penelitian yang paling banyak diharapkan
Secara kelembagaan untuk mengatasi kelemahan sumber
oleh anggota DPR adalah dalam bentuk ringkasan. Ada pula
daya manusia pada unit penunjang, Sekretariat Jenderal
yang berharap bahwa hasil penelitian yang disediakan
DPR sedang mempersiapkan tenaga yang berminat dan mau
hendaknya berkaitan dengan rancangan produk perundang-
mengikuti pelatihan penyusunan produk perundang-
undangan yang sedang disusun atau dibahas. Hal itu bertalian
undangan, namun masih diragukan untuk dapat menghasilkan
dengan pengalaman menerima tulisan yang berasal dari hasil
tenaga legal drafting yang diharapkan karena pekerjaan
penelitian, tetapi tidak berkaitan dengan rancangan produk
ini menuntut minat dan kemauan dari para calon. Untuk
perundang-undangan yang sedang dibahas.
anggota DPR, telah direkrut staf ahli yang ditempatkan di
Dalam melaksanakan tugas legislasinya, sebagian besar setiap fraksi dan komisi.
anggota DPR merasakan adanya hambatan, berupa faktor
Hambatan dari segi dana tidak hanya dirasakan oleh
eksternal dan faktor internal. Faktor eksternal adalah
anggota DPR, tetapi juga oleh Baleg DPR dan P3I. Untuk
tekanan dari luar negeri agar Indonesia mempunyai undang-

5
Kehadiran Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1998 dilatarbelakangi oleh utang sektor
4
Pada penelitian yang dilakukan oleh Kelompok Kerja Komisi Hukum Nasional swasta yang tidak dibayar kepada krediturnya. Untuk itu, lembaga donor termasuk
diketahui bahwa 67,30% responden menyatakan tidak pernah memanfaatkan International Monetary Fund (MF) mendesak Indonesia agar membuat undang-undang
perpustakaan. Namun tidak dimanfaatkannya perpustakaan bukan berarti anggota DPR tentang kepailitan dan membentuk pengadilan niaga sebagai pengadilan yang akan
tidak pernah membaca buku, karena peminjaman bahan perpustakaan sering dilakukan menyelesaikan permohonan pailit dan penundaan kewajiban pembayaran utang, serta
dengan meminta bantuan sekretaris. Hanya 19,00% responden yang langsung datang sendiri sengketa di bidang perniagaan lainnya. Dari penelitian Komisi Hukum Nasional tentang
ke perpustakaan. Pada penelitian ini juga ditemukan bahwa 18,80% responden tidak eksistensi pengadilan niaga menunjukkan bahwa pengadaan pengadilan niaga yang bertujuan
mengetahui keberadaan P3I sebagai unsur penunjang tugas legislasi DPR. Lihat Komisi melakukan perbaikan ekonomi Indonesia, justru menghasilkan permasalahan dalam sejarah
Hukum Nasional, Laporan Akhir Penelitian tentang Pelayanan Riset di Bidang Legislatif, peradilan Indonesia. Lihat Komisi Hukum Nasional, Laporan Akhir Penelitian tentang
hal. 185 & 196 (2002). Pelayanan Riset di Bidang Legislatif, hal. 75 (2002).

62 63
Kebijakan Reformasi Hukum Pelayanan Riset Di Bidang Legislatif

mengatasi hambatan tersebut dicari lembaga donor karena dilakukan DPR dengan Prolegnasnya. Hal itu terlihat dari
tidak memungkinkannya anggaran yang telah dialokasikan hambatan yang paling banyak dihadapi oleh anggota DPRD
untuk tugas dimaksud. dalam menyusun rancangan peraturan daerah (Ranperda),
Aktivitas penyusunan rancangan produk perundang- yaitu terlalu banyak yang hendak diatur. Jumlah atau jenis
undangan tidak terlepas dari pemahaman terhadap konsep Perda yang akan diatur belum tersusun dalam suatu Program
“inisiatif” itu sendiri. Anggota DPR memandang inisiatif Legislasi Daerah (Prolegda).
sebagai pengusulan rancangan produk perundang-undangan
oleh DPR walaupun sumbernya berasal dari berbagai lembaga
Permasalahan
sepanjang tidak diusulkan secara formal oleh pemerintah.
Sementara itu bagi DPRD, konsep inisitif kurang dipahami
DPR adalah lembaga pembuat undang-undang, untuk
dengan baik. Hal itu terlihat dari pendapat yang menyatakan
itu sebagian besar anggota DPR (68,80%) yang diwawancarai
bahwa inisiatif itu dapat terjadi mulai dari proses awal dan
menyatakan bahwa dengan berbagai upaya, mereka harus
dapat juga terjadi dalam rangka menyempurnakan rancangan
mampu melaksanakan tugas tersebut. Dalam hal ini ada
yang telah diusulkan oleh pemerintah. Dengan pemahaman
kesangsian akan kemampuan sumber daya manusia anggota
demikian, maka rancangan peraturan daerah yang diusulkan
DPR yang terkait dengan tingkat pendidikan, jenis profesi
oleh DPRD sangat minim.
atau pekerjaan, dan pengkaderan di partai politik. Hal yang
Jika UUD 1945 mengamanatkan kedudukan DPR lebih berkaitan erat dengan upaya meningkatkan peran legislasi
kuat (lebih tinggi) dari eksekutif dalam penyusunan suatu DPR adalah upaya mengatasi hambatan internal dan eksternal
undang-undang, maka Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang dihadapi oleh anggota DPR dalam menjalankan tugas
tentang Pemerintahan Daerah yang merupakan dasar hukum legislasinya, terutama hambatan internal. Hal ini juga
bagi kewenangan legislasi DPRD, menunjukkan kedudukan mencakup organisasi DPRD di propinsi dan kabupaten/kota.
yang sama kuat (tinggi). Dari penelitian ini diketahui bahwa
anggota DPRD di beberapa daerah masih berprinsip bahwa Sumber informasi dalam pembahasan rancangan
pemerintah daerahlah yang harus menyusun rancangan produk perundang-undangan oleh pemerintah cukup banyak,
peraturan daerah, dan DPRD membahasnya untuk dijadikan sementara untuk DPR, lembaga yang mempunyai data dan
peraturan daerah (Perda) dapat diakses secara langsung hanyalah P3I. Lembaga ini
Hambatan bagi DPRD dalam penyusunan rancangan belum dipahami dengan baik; demikian juga dengan Badan
peraturan daerah, antara lain, disebabkan karena kurangnya Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), dan lembaga-lembaga
pengetahuan tentang berbagai masalah yang seharusnya penelitian lain seperti Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia
diatur sehingga sulit menentukan prioritas seperti yang telah (LIPI) dan Badan Pengkajian dan Pengembangan Teknologi

64 65
Kebijakan Reformasi Hukum Pelayanan Riset Di Bidang Legislatif

(BPPT) Dalam kenyataannya, lembaga-lembaga terseIut legislasinya, perlu disusun program orientasi untuk
kurang dimanfaatkan. meningkatkan pemahaman dan tanggung jawab anggota DPR
Penyusunan rancangan Undang-undang tanpa dilakukan dan DPRD terhadap tugas dalam bidang legislasi. Hal ini
penelitian untuk naskah akademik dise babkan, antara lain, dapat dilakukan dengan rencana aksi yakni menyusun program
oleh keadaan yang mendesak, seperti misalnya, penyusunan peningkatan sumber daya manusia yang mencakup juga upaya
Undang-undang Nomor 4 Tahun 1998 tentang Kepailitan. Hal mendorong partai politik yang akan menempatkan calon
ini menunjukkan bahwa prosedur penyusunan rancangan legislatornya berdasarkan kemampuan dan keahlian, bukan
produk perundang-undangan mengabaikan kaidah yang semata-mata karena mempunyai masa pendukung.
seharusnya diperhatikan sebagaimana tertuang Pasal 3 Dalam upaya mengatasi hambatan internal yang
Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara dihadapi oleh anggota DPR dalam menjalankan tugas
Mempersiapkan Rancangan Undang-undang. Saat ini DPR baru legislasinya, anggota DPR dari setiap fraksi yang
menyampaikan usul Rancangan Undang-undang tentang Usul ditempatkan menjadi anggota Baleg harus ditempatkan
Inisiatif DPR tentang Tata Cara Pembentukan Peraturan berdasarkan kemampuan dan keahlian, yakni dengan rencana
Perundang-undangan, namun rancangan undang-undang ini aksi menetapkan persyaratan kemampuan intelektual dan
belum mencakup perlunya penelitian untuk menyusun naskah akademis anggota Baleg di dalam Peraturan Tata Tertib DPR.
akademik. Upaya lain adalah dengan cara memperkuat P3I dan
Sedangkan bagi DPRD, hambatan yang paling banyak menyusun program pelatihan bagi anggota Baleg, yaitu
dihadapi dalam penyusunan Ranperda adalah terlalu dengan rencana aksi melengkapi P3I dan Baleg yang telah
banyaknya masalah yang harus diatur. Selain itu, jumlah dan ada dengan legal drafter yang terlatih. Hal ini juga
jenis Perda juga belum tersusun dalam Prolegda. mencakup organisasi DPRD di propinsi dan kabupaten/kota.
Timbulnya ketidakpastian, kelemahan, dan konflik Dalam mengatasi hambatan internal dari segi dana,
dalam penyusunan produk perundang-undangan disebabkan diperlukan acuan yang baku tentang cara penghitungan biaya
karena hal tersebut tidak dilakukan berdasarkan nilai yang yang dibutuhkan untuk menyusun rancangan undang-undang
hidup dalam masyarakat yang pluralistik, terlalu banyak sampai disahkan menjadi undang-undang. Hal ini dapat
“politik asing,” dan juga karena tekanan dari luar negeri. dilakukan dengan rencana aksi menyusun parameter cara
penghitungan biaya yang dibutuhkan untuk menyusun
Rekomendasi 5 (R-5) rancangan undang-undang sampai disahkan menjadi undang-
undang di dalam peraturan tata tertib DPR.
Untuk meningkatkan kemampuan anggota DPR yang
memiliki berbagai latar belakang dalam menjalankan tugas

66 67
Kebijakan Reformasi Hukum Pelayanan Riset Di Bidang Legislatif

Dengan banyaknya lembaga penelitian yang telah ada


dan berkembang, namun belum banyak dimanfaatkan dengan Terhadap hambatan yang dihadapi oleh DPRD dalam
baik terutama oleh DPR, maka perlu disusun suatu pola atau melakukan penyusunan Ranperda, DPRD baik propinsi
alur informasi data yang ada ke dan dari DPR guna menunjang maupun kabupaten/kota harus mempunyai Prolegda yang
pelaksanaan fungsi legislasinya, salah satunya ialah dengan mengacu pada peraturan perundang-undangan yang telah
rencana aksi menetapkan pola alur informasi dari ada.
perpustakaan dan P3I ke Baleg, dan penyusunan program Terhadap konflik yang timbul dalam pelaksanaan
kerja sama dengan berbagai lembaga penelitian dan produk perundang-undangan akibat tidak disusun berdasarkan
pengkajian. nilai yang hidup dan tidak dipatuhi masyarakat, maka perlu
Upaya lain adalah dengan menginformasikan dan dipersiapkan bahan kajian dalam rangka menentukan
mensosialisasikan Prolegnas, dengan rencana aksi menjalin konsistensi arah yang ingin dicapai dengan cara menetapkan
keterpaduan program kerja dengan lembaga penyelenggara kajian yang harus dilakukan dalam menyusun suatu rancangan
penelitian atau pengkajian pada bidang-bidang tertentu agar produk perundang-undangan dan mengkaji peraturan-
memperhatikan Prolegnas. peraturan yang tidak sesuai dengan aspek yuridis, sosiologis,
dan filosofis. Hal ini juga dapat mengurangi tekanan dari
Terhadap perlunya penelitian dalam penyusunan pihak luar negeri (hambatan eksternal) agar Indonesia
Rancangan Undang-undang, maka diperlukan ketentuan memiliki undang-undang tertentu yang mungkin tidak sesuai
tentang petunjuk penyusunan rancangan undang-undang yang dengan nilai yang hidup dan dipatuhi di tengah masyarakat.
mencakup penelitian untuk menyusun naskah akademik. Hal
ini dapat dilakukan dengan rencana aksi memasukkan
ketentuan tersebut ke dalam Rancangan Undang-undang
tentang Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan. Ketentuan ini juga dimaksudkan untuk menghindari
adanya penyusunan peraturan perundang-undangan yang
terkesan tergesa-gesa dan tumpang tindih.
Dalam hal penyusunan rancangan undang-undang juga
diperlukan ketentuan yang selalu mengikutsertakan unsur
penunjang di DPR yang kompeten dari awal perancangan
sampai diundangkannya Rancangan Undang-undang, yakni
dengan rencana aksi memasukkan ketentuan tersebut ke
dalam Peraturan Tata Tertib DPR.

68 69
Kebijakan Reformasi Hukum Dengar Pendapat Umum

REKOMENDASI 6 : atau badan swasta, baik atas undangan DPR maupun bukan
DENGAR PENDAPAT UMUM atas permintaan dari DPR.
Dengan melaksanakan fungsi Dengar Pendapat Umum,
Latar Belakang sebenarnya DPR sudah menjalankan salah satu bentuk
Sebagai lembaga legislatif, DPR harus menunjukkan sikap pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan
kritis terhadap berbagai kebijakan pemerintah. Ironisnya, melalui masukan dari masyarakat. Memang tidaklah dapat
DPR juga tidak lepas dari sasaran kritik rakyat. Harus diakui dipungkiri bahwa faktor politik sering mempengaruhi keputusan
bahwa kinerja DPR dalam banyak hal masih mengundang tanda DPR. Demikian juga dengan kegiatan Dengar Pendapat Umum
tanya banyak pihak. Dalam pandangan sebagian besar rakyat, tidak jarang hasilnya kurang memuaskan dimana hal ini dapat
DPR dianggap belum berfungsi sebagai lembaga perwakilan disebabkan karena berbagai hal yang salah satunya adalah
rakyat yang sesungguhnya. Rakyat mengkritisi banyak tingginya volume pekerjaan anggota DPR.
produk keputusan, sikap, dan perilaku anggota DPR, Sebagai perbandingan terhadap Dengar Pendapat Umum,
bahkan hal yang sama juga dilontarkan kepada kalangan DPR juga melaksanakan Rapat Dengar Pendapat dengan
pemerintahan. pemerintah yang telah diatur dalam Keputusan DPR-RI Nomor
Bila mencermati fenomena rakyat yang tidak puas terhadap 03A/2001-2002. Menurut Pasal 89 keputusan tersebut, proses
kinerja DPR, hal itu bisa dilihat sebagai indikasi adanya dengar pendapat diselenggarakan di dalam suatu rapat
komunikasi dan pemahaman yang tidak berimbang antara dengar pendapat. Pertemuan ini Iebih banyak difungsikan
lembaga legislatif dengan rakyat. DPR harus mengevaluasi untuk koordinasi antar-lembaga pemerintahan dengan
sejauhmana sistem komunikasi yang telah dibangun selama lembaga DPR. Sedangkan Dengar Pendapat Umum
ini dilaksanakan, terutama dengan sistem dengar pendapat merupakan suatu pertemuan atau rapat yang
umum. diselenggarakan oleh lembaga DPR sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 90 keputusan tersebut.
Dalam Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik
Indonesia Nomor 03A/DPR-RI/1/2001-2002 tentang Peraturan Perbedaan antara kedua rapat tersebut adalah dengan
Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, ‘siapa’ lembaga DPR berhadapan. Dalam Rapat Dengar
dengar pendapat umum dirumuskan sebagai salah satu jenis Pendapat, lembaga DPR berhadapan dengan instansi
rapat DPR. Pasal 90 menyebutkan bahwa Rapat Dengar pemerintah. Dalam Rapat Dengar Pendapat Umum, lembaga
Pendapat Umum (RDPU) adalah rapat antara sub-komisi, komisi, DPR berhadapan dengan badan swasta, organisasi,
beberapa komisi dalam rapat gabungan komisi, badan legislasi, kelompok, atau perorangan dari masyarakat. Ada dugaan
atau panitia khusus dengan perseorangan, kelompok, organisasi bahwa rapat dengar pendapat umum seakan-akan dianggap
sebagai rapat yang ‘kurang penting’ dengan melihat hirarki

70 71
Kebijakan Reformasi Hukum Dengar Pendapat Umum

rapat yang diselenggarakan oleh lembaga DPR. Salah satu a) mengadakan konsultasi dan koordinasi dengan
mekanisme yang tersedia untuk menyalurkan partisipasi lembaga tinggi negara lainnya; dan
warga, menurut peraturan tata tertib DPR, yaitu melalui b) meminta pejabat negara, pejabat pemerintah, atau
Rapat Dengar Pendapat Umum sebagai salah satu jenis dari warga masyarakat untuk memberikan keterangan
delapan belas jenis rapat DPR. tentang sesuatu hal yang perlu ditangani demi
Kewajiban untuk menampung dan menindaklanjuti aspirasi kepentingan negara, bangsa, pemerintahan, dan
dan pengaduan masyarakat merupakan bagian dari tugas pembangunan.
lembaga DPR. Tugas utama dewan telah diatur dalam Pasal 4 Proses pelibatan masyarakat dalam pengambilan
peraturan tata tertib DPR yang berbunyi bahwa DPR memiliki keputusan telah dijamin dan diatur dalam peraturan tata
fungsi Iegislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. Tetapi tertib DPR. Masukan dari pejabat negara, pemerintah,
selain pelaksanaan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan, atau warga masyarakat digunakan sebagai dasar
DPR mempunyai tugas sebagaimana diatur dalam Pasal 5 ayat pertimbangan pengambilan keputusan. Peran masyarakat
1 butir h peraturan tata tertib DPR yang berbunyi: “Dalam untuk ikut serta di dalam proses pengambilan keputusan
melaksanakan fungsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4, DPR sampai sejauh ini belum maksimal.
mempunyai tugas dan wewenang menampung dan
Media massa memainkan peran yang sangat penting
menindaklanjuti aspirasi dan pengaduan masyarakat”.
dalam mengangkat isu publik walaupun tidak selamanya
Pasal yang mengatur hubungan kelembagaan DPR dalam efektif. Terdapat kesenjangan yang besar antara perdebatan
rangka menjalankan tugas pembentukan undang-undang, publik yang difasilitasi oleh media massa dengan proses
menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), pengambilan keputusan di DPR. Oleh karena itu, penting
melaksanakan pengawasan, telah dijelaskan secara Iengkap, untuk memikirkan lebih jauh apa yang dapat lakukan oleh
cermat, dan jelas. Tugas yang berkaitan dengan menampung masyarakat untuk membangun dan mempersempit
dan menindaklanjuti aspirasi dan pengaduan masyarakat belum kesenjangan apabila salah satu sarana, yaitu media massa,
diberikan penjelasan yang memadai. tidak dapat diandalkan. Yang lebih penting, lembaga DPR
Peraturan tata tertib mengatur bagaimana anggota DPR harus membuka diri bagi munculnya masukan publik
mencari masukan atau keterangan. Untuk itu DPR mengundang melalui Rapat Dengar Pendapat Umum. DPR/DPRD
pejabat pemerintah atau masyarakat guna membahas hal- diusulkan mempunyai sebuah forum yang bisa diakses
hal yang perlu dibahas demi kepentingan negara, bangsa, secara elektronik melalui media internet (website). Sebagian
pemerintahan, dan pembangunan. Pasal 5 ayat 2 mengatur DPR telah mempunyai website, namun tidak ada sarana
bahwa DPR: di website tersebut yang memungkinkan terselenggaranya
interaksi antara masyarakat dengan DPR/DPRD. Pertama,

72 73
Kebijakan Reformasi Hukum Dengar Pendapat Umum

website tersebut harus memberikan informasi dasar a) anggota DPR sudah menyuarakan apa yang
tentang apa yang menjadi agenda DPR/DPRD. Agenda itu
diharapkan masyarakat, tetapi itu bukan
bisa berupa daftar kegiatan. Kedua, memuat Rancangan
berdasarkan Rapat Dengar Pendapat Umum,
Undang-undang yang akan dibahas. Di website tersebut
melainkan melalui sarana lain. Misalnya, ketika
harus ada forum yang memungkinkan publik dapat
anggota DPR reses ke berbagai daerah, terjadilah
memberikan masukan dan umpan balik terhadap tema yang
dialog dengan masyarakat dan ada penyerapan
berkembang di dalam proses legislasi atau pembuatan
aspirasi, atau dapat juga anggota dewan sudah
undang-undang, proses pengawasan maupun proses
menangkap suara publik melalui media massa; dan
penyusunan anggaran. Ketiga, publik harus punya sarana
yang memungkinkan mereka untuk dapat mengikuti b) anggota DPR menyuarakan apa yang diharapkan
tanggapan DPR/DPRD terhadap apa yang dianggap oleh masyarakat melalui sarana Dengar Pendapat Umum
masyarakat sebagai masukan. Oleh karena itu, harus ada yang diadakan di DPR.
alat mekanisme internal yang memungkinkan yang tidak Hubungan antara anggota DPR dan masyarakat tidak saja
hanya agenda sistem masukan, namun juga tanggapan dari dapat dilaksanakan pada saat dengar pendapat umum,
anggota dewan itu bisa diketahui oleh publik. Publik harus melainkan juga sangat tergantung sejauhmana keaktifan
punya akses yang mudah melalui media elektronik. anggota DPR menjalin komunikasi. Terlebih pula, sebelum
Demikian pula cara konvensional yang memungkinkan terpilih menjadi anggota dewan pasti ada keterikatan
rakyat langsung hadir di lembaga DPR/DPRD. Meskipun dengan masyarakat pemilih. Dalam konteks menjaga
adakalanya permasalahan yang dibawa masyarakat hubungan baik dengan konstituen pemilih tersebut, sangat
menjengkelkan, tetapi tetap penting untuk menangkap pesan penting untuk terus membangun komunikasi untuk
dari pertemuan seperti itu. menginformasikan apa yang telah dicapai oleh DPR. Masing-
Sebagian anggota DPR menganggap bahwa hubungan masing anggota DPR harus mempunyai beban yang sama
antara DPR dan masyarakat telah dilakukan dengan baik. untuk membangun komunikasi, baik melalui rapat dengar
Pengertian hubungan baik di sini adalah komunikasi antara pendapat umum maupun sarana lain seperti reses anggota
keduanya hampir tidak ada masalah. Tidak ada hambatan yang dewan. Namun, mengingat banyaknya agenda yang harus
berarti. Kalaupun ada, sifatnya teknis, bukan substansial. dikerjakan dalam reses, tidak selamanya kegiatan ini
Pendapat atau anggapan sebagian anggota DPR tersebut bila dapat berjalan sesuai rencana. Ini menyebabkan pertemuan
dikaji lebih jauh terlihat tidak sesuai dengan kenyataan dengan masyarakat pada waktu reses hanya bisa dilakukan
yang ada. Terdapat dua perbedaan yang cukup mendasar dengan kelompok yang sangat terbatas.
menyangkut hubungan anggota dewan dengan masyarakat, Hubungan anggota DPR dengan masyarakat khususnya
yaitu: dengan konstituen yang diwakili sebetulnya telah berjalan,

74 75
Kebijakan Reformasi Hukum Dengar Pendapat Umum

namun belum seperti yang diharapkan. Ketika mendatangi memusatkan diri dalam melaksanakan tugas sebagai wakil
konstituen pada tingkat kabupaten ataupun desa pada waktu rakyat. Sebagai salah satu sarana untuk mendapatkan
reses, anggota DPR harus dapat mengoptimalkan kegiatan masukan dari masyarakat, dengar pendapat umum harus
tersebut, tetapi mengingat luasnya jangkauan dan dimaksimalkan. Aturan dan tata cara yang efektif yang
dikarenakan waktu yang tersedia sangat terbatas, maka ada dianggap masih tidak jelas.
hasilnyapun tidak sesuai dengan yang diharapkan. Sebagai konsekuensi pelaksanaan Dengar Pendapat
Masyarakat pada umumnya menyambut kedatangan Umum tersebut yang menyangkut kelanjutan dari
anggota DPR dengan baik. Dalam kenyataan, belum seluruh pelaksanaannya, masih dianggap belum jelas. Perlu
aspirasi masyarakat dapat diperjuangkan dan berhasil. dipikirkan agar dalam mekanisme Dengar Pendapat Umum
Sudah selayaknya penataan pranata Dengar Pendapat yang ada dalam peraturan tata tertib DPR, dimasukkan
Umum menjadi prioritas yang tidak dapat ditunda. Dengar unsur pertanggungjawaban dalam hal kelanjutan
Pendapat Umum sebagai sarana yang lebih efektif untuk pelaksanaan Dengar Pendapat Umum. Selama ini sebagian
menjalin komunikasi dengan masyarakat di antara masyarakat menganggap bahwa Dengar Pendapat Umum
beberapa sarana lain ada dalam kegiatan DPR. Selama ini hanya rutinitas belaka. Belum diketahui dengan jelas
pelaksanaan Dengar Pendapat Umum tampak bahwa apakah efek dari dengar pendapat umum tersebut dapat
masyarakat datang untuk menyampaikan sesuatu di depan mempengaruhi keputusan dan kebijakan anggota DPR.
anggota dewan, setelah itu kurang terlihat adanya tindak Dengan mencantumkan unsur pertanggungjawaban dalam
lanjut. Mekanisme pelaksanaan Dengar Pendapat Umum peraturan tata tertib DPR terhadap mekanisme Dengar
menjadi tidak jelas mengingat ketentuan dalam tata tertib Pendapat Umum, maka aspirasi masyarakat diharapkan tidak
DPR tidak diatur dengan jelas. Untuk itu diperlukan juga akan sia-sia. Bahkan dalam produk kebijakan DPR yang
pemikiran bagaimana mekanisme pelibatan masyarakat dikeluarkan dan telah melibatkan masyarakat melalui dengar
tidak menjadi kegiatan yang sia-sia. pendapat umum, jelas bahwa kebijakan yang keluar tersebut
telah mengakomodir aspirasi masyarakat. Jika masih
Permasalahan belum mengakomodir, maka selayaknya dipikirkan pula
strategi lain yang paling efektif agar anggota dewan dapat
Sebagai lembaga yang menjalankan fungsi legislatif,
menampung aspirasi dari masyarakat.
DPR mempunyai tugas dan tanggung jawab yang sangat
besar. Sarana dan prasarana yang mendukung kegiatan DPR
selama ini sudah cukup memadai. Bahkan anggota DPR Rekomendasi 6 (R-6)
telah mendapat fasilitas staf ahli untuk membantu tugas Rekomendasi untuk meningkatkan peran legislasi DPR
sehari-harinya. Sudah selayaknya anggota DPR dapat adalah sebagai berikut:

76 77
Kebijakan Reformasi Hukum Dengar Pendapat Umum

Perlu adanya akuntabilitas publik lembaga DPR dan DPRD lembaga swadaya masyarakat untuk melakukan kegiatan yang
sebagai bentuk pertanggungjawaban angggota dewan terhadap bersifat membangun peran masyarakat dikaitkan dengan Dengar
konstituennya dengan rencana aksi menyusun mekanisme Pendapat Umum.
akuntabilitas publik secara transparan berkaitan dengan
kinerja anggota legislatif.
Mendorong pelaksanaan fungsi legislasi, pengawasan, dan
anggaran secara transparan, dengan rencana aksi mendorong
lembaga DPR untuk memberikan informasi kepada masyarakat
tentang pembahasan kebijakan negara yang secara langsung
bersentuhan dengan masyarakat banyak.
Percepatan pembentukan lembaga ombudsman di
daerah-daerah yang bertugas menampung keluhan
masyarakat berkaitan denga penyelenggaraan fungsi
pemerintah; untuk ini perlu dengan rencana aksi yakni
mendorong lembaga dewan untuk membahas rancangan
undang-undang tentang ombudsman yang telah mensyaratkan
pembentukkan ombudsman tingkat daerah.
Mendorong fungsi penyelenggaraan pemerintah menjadi
fungsi layanan masyarakat dengan rencana aksi mengevaluasi
penilaian kinerja lembaga pemerintahan dan menyusunnya
kembali menuju penyelenggaraan good governance.
Mendorong lembaga legislatif untuk memperbanyak
forum konsultasi publik guna memfasilitasi aspirasi yang
berkembang di tengah masyarakat, yaitu dengan rencana aksi
merekomendasikan Sekretariat Jenderal DPR dan Sekretariat
DPRD untuk bertanggungjawab atas penyelenggaraan Dengar
Pendapat Umum.
Mendorong peranan masyarakat sipil sehingga dapat
mengubah tatanan yang ada menjadi Iebih baik lagi, yakni
dengan rencana aksi mendorong organisasi masyarakat dan

78 79
Kebijakan Reformasi Hukum Program Legislasi Nasional (Prolegnas)

REKOMENDASI 7: Prolegnas merupakan pengejawantahan dari politik


PROGRAM LEGISLASI NASIONAL (PROLEGNAS) hukum nasional. Politik hukum, menurut Bagir Manan, terdiri
dari dua lingkup utama, yakni: a) politik pembentukan
hukum; dan b) politik penegakan hukum (1993).
Latar Belakang
Politik pembentukan hukum adalah kebijakan yang
Program Legislasi Nasional (Prolegnas) dalam arti sempit bersangkutan dengan penciptaan, pembaruan, dan
didefinisikan sebagai penyusunan daftar rancangan undang- pengembangan hukum. Politik pembentukan hukum
undang yang telah disepakati. Daftar urutan tersebut dibuat mencakup: a) kebijakan (pembentukan) perundang-
oleh DPR/pemerintah berdasarkan urgensi dan prioritas undangan; b) kebijakan yurisprudensi atau putusan hakim;
pembentukannya. Prolegnas dalam arti luas mencakup dan c) kebijakan terhadap peraturan tidak tertulis lainnya.
program pembinaan hukum, pengembangan yurisprudensi,
dan ratifikasi konvensi internasional. Apabila fokus perhatian ditujukan pada kebijakan
pembentukan hukumnya, maka ada dua indikator utama untuk
Pada masa Orde Baru proses pembuatan hukum menilai eksistensi peraturan perundang-undangan (dalam hal
melibatkan DPR, organisasi masyarakat, dan organisasi ini undang-undang), yaitu dengan menyoroti aspek mengenai
profesi. Namun, pelibatan tersebut tidak cukup memiliki asas pembentukannya dan materi muatannya.
makna dalam proses pembuatan hukum dan telah tertutup
oleh kepentingan pemerintah. Peraturan perundang-undangan banyak yang dibentuk
tanpa berpedoman pada kerangka acuan materi muatan yang
Pada era 1960-an, bermunculan berbagai bentuk tepat. Ada peraturan pemerintah, misalnya, memuat materi
peraturan perundang-undangan yang saling tumpang tindih. yang seharusnya diatur dengan undang-undang.
Ada peraturan presiden, penetapan presiden, keputusan
presiden, instruksi presiden, dan berbagai penamaan lainnya Prolegnas yang tertuang dalam Propenas, BPHN, Baleg
yang tidak jelas perbedaannya. Tumpang tindih bentuk- DPR, dan Letter of Intent (LoI) berawal dari sejumlah
bentuk peraturan tersebut diatasi dengan dikeluarkannya indikator yang berbeda penekanannya, namun pada dasarnya
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara bermuara kepada tiga faktor utama, yaitu a) desakan untuk
Nomor XX/MPRS/1966. Dalam ketetapan tersebut diatur memberi tanggapan atas tuntutan reformasi di bidang
kembali tata urutan peraturan perundang-undangan. hukum; b) anggapan bahwa pemulihan ekonomi tidak
Ketetapan tersebut kemudian dicabut dan diganti oleh mungkin berjalan tanpa didukung oleh pembenahan
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor III/MPR/ perangkat hukum positif; dan c) urgensi untuk menyikapi
2000. perkembangan regional dan global.

80 81
Kebijakan Reformasi Hukum Program Legislasi Nasional (Prolegnas)

Sumber utama bahan penelitian adalah program legislasi yang baru; penggantian undang-undang yang sudah ada
BPHN, Badan Legislasi DPR, LoI, BPHN, dan Undang-undang sebelumnya; dan perubahan undang-undang yang sudah ada
Nomor 25 Tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional sebelumnya.
(Propenas).
Badan Legislasi DPR menginventarisasi masalah hukum
Penyusunan prioritas program legislasi nasional yang dan perundang-undangan serta menghimpun masukan dari
dilakukan oleh BPHN selalu diupayakan untuk menampung komisi, fraksi, pemerintah maupun non-pemerintah.
seluruh kepentingan departemen teknis/lembaga pemerintah Kemudian badan tersebut menyusun konsep perencanaan
non-departemen. Peran BPHN sebagai koordinator dari Rancangan Undang-undang, membahas, dan mengevaluasi,
instansi yang memiliki program legislasi di lingkungan kemudian meminta masukan dari komisi yang berhubungan
pemerintah. BPHN sendiri sebenarnya tidak memiliki dengan Rancangan Undang-undang yang dibahas. Dari sini
program legislasi sendiri. Daftar prioritas yang dibuatnya kemudian ditetapkan prioritas lima tahunan dan satu tahunan.
lebih berdasarkan pada kebutuhan penguasa (pemerintah) Prioritas ini dikonsultasikan dengan pemerintah dan
tanpa memberi penilaian secara substansial. Dari 191 masyarakat melalui pimpinan DPR. Kemudian prioritas lima
Rancangan Undang-undang yang diajukan BPHN dalam tahunan dan satu tahunan nasional muncul dan kemudian
Rencana Pembangunan Tahunan (Repeta) tahun 2002 yang direkomendasikan ke komisi dan badan musyawarah (Bamus)
berjumlah 51 Rancangan Undang-undang, semuanya untuk dibahas oleh DPR dengan pemerintah berdasarkan
merupakan bagian dari Rancangan Undang-undang yang prioritas satu tahun.
diajukan oleh BPHN, atau sebesar 26,7%. BPHN adalah satu-
Letter of Intent (LoI) merupakan dokumen pemerintah
satunya lembaga sumber yang mempersoalkan keterkaitan
Indonesia yang menjelaskan perkembangan ekonomi yang
Rancangan Undang-undang dengan undang-undang lain yang
telah dicapai. Dokumen ini diperlukan dalam rangka proses
sudah dibentuk. Inilah yang dimaksud dengan perancangan
pencairan dana dari donatur yang dibutuhkan Indonesia untuk
undang-undang melalui pendekatan sistemik.
memacu pembangunan ekonomi setelah terpuruk sejak tahun
Jumlah Rancangan Undang-undang yang diprioritaskan 1997. Sejak dimulainya pembicaraan mengenai pinjaman
oleh Badan Legislasi DPR pada masa tahun 1999 - 2004 melalui IMF dan persetujuan IMF untuk mengucurkan dana
berjumlah 225 buah, yakni bidang politik 105 Rancangan bagi Indonesia, sudah dikeluarkan tiga belas LoI yang dibuat
Undang-undang; bidang kesejahteraan rakyat 41 Rancangan oleh pemerintah Indonesia untuk IMF mengenai dasar
Undang-undang; dan bidang ekonomi, keuangan, industri, kebijakan perekonomian yang telah dan akan diambil. Dalam
dan pembangunan (ekkuinbang) 79 rancangan undang-undang. melakukan negoisasi itu, pemerintah berusaha agar program
Adapun materi Rancangan Undang-undang tersebut dapat IMF diupayakan tidak bertentangan dengan target yang ada
berstatus sebagai pembentukan Rancangan Undang-undang di Propenas dan Repeta. Dari dua puluh program legislasi

82 83
Kebijakan Reformasi Hukum Program Legislasi Nasional (Prolegnas)

yang direkomendasikan LoI, lima di antaranya (atau 25%) dipikirkan mekanisme yang seragam dan dapat dilaksanakan
telah menjadi undang-undang; dua Rancangan Undang-undang oleh departemen teknis dan juga DPR dalam merancang
(atau 10%) masih dibahas di DPR; dan sisanya tiga belas undang-undang. Memperhatikan hukum yang hidup di
Rancangan Undang-undang (atau 65%) belum masuk DPR untuk masyarakat serta penyelenggaraan dan pemanfaatan
dibahas. Dari sudut Propenas, sebanyak empat belas penelitian hukum merupakan petunjuk yang penting agar
Rancangan Undang-undang (atau 70%) ternyata juga menjadi mekanisme Prolegnas dilaksanakan dengan memperhatikan
program legislasi Propenas. aspirasi yang berkembang di masyarakat. Kebutuhan untuk
menyerap aspirasi masyarakat ini merupakan bagian dari
Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1999 tanggal 19 Oktober
tuntutan kerangka berpikir yuridis yang seharusnya
1999 tentang Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) tahun
dikembangkan dalam pembangunan sistem hukum Indonesia.
1999-2004 menetapkan bahwa Program Pembangunan
Nasional (Propenas) ditetapkan oleh presiden bersama DPR. Upaya pengembangan Prolegnas belum berjalan dengan
Propenas dirinci dalam Repeta yang memuat APBN. Dengan baik. Keinginan untuk menjalankan program ini dengan lebih
menggunakan pendekatan ini, fokus Propenas adalah pada baik semakin mengemuka seiring dengan semakin kuatnya
agenda kebijakan nasional yang akan dilakukan dalam kurun desakan reformasi hukum. Untuk itu telah ditetapkan
waktu lima tahun, dan tidak lagi pada sektor-sektor Propenas sebagai Lampiran Ketetapan MPR Nomor V/MPR/
pembangunan seperti yang dilakukan dalam Repelita. 2000. Dalam kenyataannya, Propenas belum berhasil
Propenas meliputi semua program pembangunan nasional, mengarahkan Prolegnas ke arah yang diinginkan. Hal ini
yaitu bidang hukum, ekonomi, politik, agama, pendidikan, sebagai konsekuensi dan konfigurasi politik Orde Baru yang
sosial dan budaya, pembangunan sumber daya alam dan hingga saat ini masih berakar.
lingkungan hidup, serta pembangunan pertahanan dan
Penerapan Undang-undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang
keamanan. Khusus menghadapi kondisi Indonesia saat ini,
Program Pembangunan Nasional (Propenas) Tahun 2000-2004
prioritas Propenas 2000-2004 diarahkan untuk menyelesaikan
ternyata juga tidak efektif. Hal ini dapat diamati dari
persoalan-persoalan penting.
beberapa hal. Pertama, jumlah undang-undang yang
Dalam pelaksanaannya, kelemahan utama dalam diproduksi dalam kurun waktu tahun 2000-2002 hanya sekitar
menampung kepentingan departemen teknis adalah seperempat dari jumlah keseluruhan produk yang
koordinasi. Kelemahan koordinasi ini menyebabkan direkomendasikan Propenas. Kedua, sebagian dari rancangan
banyaknya peraturan yang saling tumpang tindih dan tidak undang-undang yang diprogram untuk periode 2003-2004
saling mengisi satu sama lain. Kondisi ini membawa implikasi sebagian besar tidak sesuai dengan rekomendasi Propenas.
bengkaknya biaya, tenaga, dan pikiran yang sia-sia. Fungsi Kondisi demikian terjadi karena terdapat kebutuhan
koordinasi seyogyanya dijalankan oleh BPHN. Untuk itu perlu mendesak yang diserap oleh departemen/lembaga

84 85
Kebijakan Reformasi Hukum Program Legislasi Nasional (Prolegnas)

pemerintah non-departemen yang sebelumnya tidak peraturan itu diundangkan selalu ada kajian mendalam
terakomodasikan oleh Propenas. Di luar itu, terdapat tekanan terhadap substansinya. Kajian ini tidak sekedar bersifat
pihak internasional yang cukup berperan dalam pergantian yuridis, tetapi juga filosofis, sosiologis, dan antropologis.
prioritas pembentukan, perubahan, dan pencabutan suatu
Penelitian hukum dalam rangka menangkap hukum
undang-undang.
yang hidup di masyarakat sangatlah lemah. Alasan yang
Prolegnas memberikan prioritas yang bidangnya mendasari pemikiran ini adalah sebagai berikut:
tidak merata dan sangat didominasi oleh rancangan undang-
a) Penelitian hukum di lingkungan departemen
undang sektor ekonomi dengan pendekatan kebutuhan
pemerintahan dan DPR masih sangat lemah, bahkan
jangka pendek. Hal ini menunjukkan pendekatan sistemik
cenderung dijadikan sebagai proyek yang rentan
Prolegnas belum secara sungguh-sungguh diperhatikan.
terhadap penyalahgunaan dana. Untuk itu,
Kondisi Prolegnas yang demikian ini jelas sangat
pengawasan terhadap proyek penelitian yang
memprihatinkan. Dalam tataran makro, dapat disimpulkan
dilakukan oleh departemen/lembaga pemerintah
bahwa grand theory untuk membangun sistem hukum yang
non-departemen dan DPR, mulai dari tingkat pusat
lebih tanggap itu benar-benar tidak jelas.
dan daerah, mutlak perlu diawasi secara lebih ketat;
Dilihat dari proses yang berjalan, yang mengantarkan
b) Naskah akademik dalam penyusunan setiap rancangan
suatu Rancangan Undang-undang sampai pada tahap
undang-undang harus menjadi kewajiban. Pembuatan
pengesahan, juga terdapat momentum tertentu yang
naskah akademik harus dilakukan dengan standar
memberi akses dalam hal penyampaian aspirasi masyarakat.
keilmuan yang disepakati; dan
Pada masa reses, anggota DPR biasanya melakukan kunjungan
kerja ke daerah. DPR juga memiliki agenda rapat kerja c) Hasil penelitian hukum atau penelitian lain yang
dengan pemerintah atau dengar pendapat dengan lembaga relevan harus diorganisasi secara baik dalam satu
non-pemerintah. Data inilah yang digodok agar kualitas suatu jaringan yang dapat diakses oleh pihak yang
undang-undang yang diproduksi DPR bersama dengan berkepentingan.
pemerintah tergolong aspiratif dan tanggap.
Dapat saja secara substansial suatu undang-undang
Dengan demikian, mekanisme Prolegnas yang sudah sangat aspiratif karena berawal dari penelitian dan
aspiratif dapat dijalankan melalui pendekatan prosedural kajian mendalam di masyarakat, namun karena perumusannya
dan pendekatan kelembagaan. Untuk pendekatan yang tidak sempurna, mengakibatkan terjadi deviasi makna yang
pertama, kata kuncinya adalah diintensifkannya penelitian bermuara ke arah berlawanan dari aspirasi masyarakat.
hukum. Salah satu kunci yang menyebabkan peraturan masa Keterampilan para perancang undang-undang menjadi
kolonial dapat bertahan lama adalah karena sebelum penting untuk ditingkatkan dan kemudian disertifikasi.

86 87
Kebijakan Reformasi Hukum Program Legislasi Nasional (Prolegnas)

Dapat disebutkan badan atau instansi yang ditunjuk Padahal politik hukum inilah yang memberi arahan ke arah
dalam undang-undang itu untuk mensosialisasikan undang- mana Prolegnas harus digulirkan.
undang tersebut, berikut dengan sasaran dan jangka
Kelemahan lain terdapat pada tataran struktural. DPR
waktunya. Badan atau instansi ini dengan sendirinya akan
dan pemerintah sebagai lembaga masih menggunakan pola
dimintai pertanggungjawaban jika sosialisasi tersebut tidak
pendekatan yang berbeda. Di satu sisi, landasan normatif
menjangkau sasaran yang diharapkan. Tugas sosialisasi harus
yang digunakan masih belum sama, tetapi di sisi lain “arogansi
diartikan sebagai bagian dari upaya penyerapan aspirasi
sektoral” pada masing-masing lembaga juga sangat
masyarakat untuk keperluan penyusunan Prolegnas pada
mendominasi.
periode berikutnya.
DPR dan pemerintah sebagai dua lembaga pembentuk
Berdasarkan hasil penelitian di departemen/
undang-undang perlu menetapkan politik hukum nasional.
lembaga pemerintah non-departemen diperoleh kesan kuat
Untuk menetapkan politik hukum ini, DPR dan pemerintah
bahwa penyusunan undang-undang memang tidak dapat
dibantu oleh lembaga independen yang secara khusus diberi
dibuat sebagai program kerja yang berjarak waktu sekitar
tugas menjabarkannya menjadi daftar kebutuhan undang-
lima tahun. Mereka berkeyakinan, jika itu dipaksakan,
undang (Prolegnas) untuk dijadikan pedoman penyusunan
praktis akan terjadi banyak penyimpangan karena kebutuhan
Repeta. Di lain pihak Bamus di DPR yang berfungsi sebagai
insidentil yang mereka serap dari satu tahun anggaran ke
DPR mini, ternyata juga mempunyai daftar prioritas sendiri
tahun anggaran berikutnya.
sehingga sering terjadi benturan politik.
Repeta bidang hukum yang merupakan penjabaran
Mekanisme pengajuan rancangan undang-undangnya
Prolegnas dalam Propenas, tidak menerapkan secara
sendiri diatur secara khusus dalam dua peraturan yang
konsisten daftar materi per Undang-undangan. Dari
terpisah untuk kedua lembaga itu, yakni dalam Keputusan
penelitian diketahui bahwa inkonsistensi ini sebagian muncul
Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara
karena faktor teknis. Namun demikian, tidaklah seharusnya
Mempersiapkan Rancangan Undang-undang dan melalui
bahwa daftar undang-undang yang muncul kemudian di luar
Keputusan DPR Nomor 03A/DPR-RI/I/2001-2002 tentang
Propenas justru mendominasi sehingga praktis Propenas tidak
Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik
lagi menjadi acuan yang efektif, yang bahkan
Indonesia. Dalam mekanisme yang diperkenalkan, baik
penyimpangannya untuk Repeta tertentu berada di atas
melalui Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 maupun
angka 70%.
melalui peraturan tata tertib DPR, momentum untuk
Dalam tataran kebijakan makro, kelemahan ini menyerap aspirasi masyarakat tersebut memang sudah
disebabkan karena ketidakjelasan politik hukum nasional. dibuka. Hal itu dapat dilihat dari adanya: a) naskah akademik

88 89
Kebijakan Reformasi Hukum Program Legislasi Nasional (Prolegnas)

untuk setiap undang-undang; dan b) konsultasi publik, baik Perumusan suatu ketentuan dalam peraturan perundang-
langsung maupun tidak langsung sebelum rancangan disahkan undangan terkait dengan keterampilan yang dimiliki oleh
menjadi undang-undang. tenaga perancang yang masih perlu ditingkatkan
kemampuannya.
Permasalahan
Masyarakat (stakeholders) sering tidak diberi akses yang
Penyusunan Prolegnas masih dalam taraf mencatat daftar
cukup dalam penyusunan rancangan undang-undang dan untuk
keinginan dari DPR atau pemerintah, bukan daftar kebutuhan
memahami hak dan kewajibannya setelah suatu undang-
yang penting dan prioritas. Daftar undang-undang yang
undang berlaku. Hal ini menyebabkan banyak undang-undang
dituangkan melalui Propenas belum mampu secara optimal
yang tidak berdaya laku sosiologis.
menampung kebutuhan nyata masyarakat (stakeholders).
Penelitian hukum sebagai kunci menyerap aspirasi dan
Bervariasinya indikator yang berbeda penekanannya
hukum yang hidup di masyarakat belum diorganisasi dengan
menunjukkan ketidakjelasan arah politik hukum Indonesia,
baik. Penelitian hukum apabila dijalankan dapat memberi
khususnya yang terkait dengan politik pembaharuan hukum
manfaat bagi penyusunan Prolegnas dan perumusan suatu
dalam rangka reformasi.
undang-undang.
Prolegnas yang dicantumkan dalam Propenas, BPHN, Baleg
Mekanisme penyusunan hingga tahap pengesahan suatu
DPR, dan LoI berawal dari sejumlah indikator yang berbeda
undang-undang, baik menurut Keputusan Presiden Nomor 188
penekanannya. Prolegnas memberikan prioritas yang
Tahun 1999 maupun menurut peraturan tata tertib DPR belum
bidangnya tidak merata dan sangat didominasi oleh
menjamin pemberian akses yang memadai bagi masyarakat
Rancangan Undang-undang sektor ekonomi dengan
untuk menyampaikan aspirasnya.
pendekatan kebutuhan jangka pendek dan pragmatis.
Kepentingan kelompok tertentu berperan dalam penetapan
prioritas dalam Prolegnas sehingga daftar Rancangan Undang-
Rekomendasi 7 (R-7)
undang yang diprogramkan tidak secara menyeluruh
mencerminkan kebutuhan nyata masyarakat Indonesia. Penyusunan Prolegnas dilakukan oleh sebuah lembaga
independen yang bertugas menjaring masukan dari
Dasar untuk menentukan apakah suatu undang-undang
masyarakat. Masukan tersebut kemudian disusun menjadi
harus dibentuk baru, direvisi, atau dicabut belum didasarkan
sebuah daftar kebutuhan undang-undang. Berdasarkan daftar
pada kajian mendalam. Akibatnya, keterkaitan antara suatu
kebutuhan ini, DPR dan pemerintah mengeluarkan undang-
peraturan dengan peraturan lainnya tidak terjalin secara
undang APBN yang di dalamnya tercantum Repeta di bidang
sistematis bahkan kerap berbenturan.
hukum. Rencana aksi yang diambil adalah mendorong agar

90 91
Kebijakan Reformasi Hukum Program Legislasi Nasional (Prolegnas)

DPR/presiden mengajukan usul pembentukan lembaga penting penelitian yang dimasukkan ke dalam naskah
independen di bidang peraturan perundang-undangan. akademik suatu rancangan undang-undang, yakni dengan
rencana aksi memperjelas landasan filosofis peraturan
DPR dan pemerintah sebagai dua lembaga pembentuk perundang-undangan agar jelas alasan pembentukan, revisi,
undang-undang menetapkan politik hukum nasional. Politik atau pencabutan yang terkait dengan undang-undang
hukum ini yang merupakan arahan kebijakan dikonsultasikan tersebut.
dengan semua lapisan masyarakat. Rencana aksi yang
dilakukan adalah menyelenggarakan seminar hukum nasional Jumlah dan keterampilan tenaga perancang peraturan
melalui Komisi Hukum Nasional secara berkala (tahunan) perundang-undangan harus ditingkatkan, dengan rencana aksi
dengan target untuk menetapkan politik hukum nasional yang menetapkan sertifikasi untuk para tenaga perancang
disetujui oleh DPR dan pemerintah. peraturan perundang-undangan. Sertifikasi diberikan oleh
asosiasi tenaga perancang undang-undang. Di sisi lain, standar
Indikator Prolegnas dalam jangka panjang tidak boleh kualitas perancangan undang-undang harus ditetapkan pula.
sekadar menanggapi kondisi “darurat” yang cenderung
pragmatis. Perhatian harus diberikan secara lebih merata Mensosialisasikan secara intensif keberlakuan undang-
untuk bidang-bidang lain di luar bidang ekonomi. Bidang undang dengan melibatkan semua potensi yang ada di
dan alokasi anggaran untuk penyiapan rancangan undang- pemerintahan dan masyarakat, dengan rencana aksi
undang dibuat lebih merata dengan memperhatikan menetapkan suatu pihak (badan/instansi) yang
kepentingan jangka menengah dan jangka panjang. Rencana bertanggungjawab untuk mensosialisasikan undang-undang
aksi yang dilakukan adalah menyusun politik hukum nasional tersebut. Pelaksanaan tanggung jawab ini kemudian
untuk jangka panjang, menengah, dan jangka pendek yang dievaluasi secara berkala.
di dalamnya memuat penekanan indikator Prolegnas menurut
Penyusunan Prolegnas dan perumusan undang-undang
kebutuhan setiap periode.
wajib ditunjang oleh hasil penelitian hukum. Hasil penelitian
Mengkoordinasikan penetapan Prolegnas dengan ini menjadi dasar untuk penyusunan naskah akademik.
menyeimbangkan kepentingan dari berbagai pihak, dengan Keberadaan naskah akademik dinyatakan sebagai prasyarat
rencana aksi memberi tugas kepada lembaga independen wajib untuk pembuatan sebuah undang-undang. Rencana aksi
untuk menyusun Prolegnas yang lebih merata dengan yang dilakukan adalah merumuskan kebijakan tentang
memperhatikan kepentingan jangka menengah dan jangka penyusunan undang-undang bahwa naskah akademik
panjang. merupakan prasyarat yang harus disertakan dalam setiap
pengajuan rancangan undang-undang.
Dasar penetapan untuk membentuk, merevisi, dan
mencabut suatu undang-undang dijadikan sebagai bagian Mekanisme penyusunan undang-undang dituangkan dalam
sebuah produk hukum yang berlaku baik untuk undang-undang
yang berasal dari hak inisiatif DPR maupun dari hak inisiatif
92 pemerintah. Rencana aksi yang dilakukan adalah DPR atau 93
pemerintah memprioritaskan penyusunan undang-undang.
Kebijakan Reformasi Hukum

III. UPAYA MEMBANGUN LEMBAGA


PERADILAN YANG MENJUNJUNG
SUPREMASI HUKN YANG
BERKEADILAN

REKOMENDASI 8:
Pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi

REKOMENDASI 9:
Rekrutmen dan Karir Hakim

REKOMENDASI 10:
Pembentukan Lembaga Pengawasan Sistem
Peradilan Terpadu

REKOMENDASI 11:
Akses ke Peradilan

REKOMENDASI 12:
Pengadilan Niaga
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi

REKOMENDASI 8: Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana


PEMBENTUKAN PENGADILAN TINDAK PIDANA Korupsi.
KORUPSI Dibentuknya KPTPK merupakan upaya luar biasa dalam
pemberantasan korupsi mengingat lembaga ini diberi
Latar Belakang. kewenangan yang luas dan independensi. Diharapkan bahwa
pelaksanaannya dapat berjalan optimal, efektif, dan
Predikat sebagai salah satu negara terkorup di dunia berkesinambungan. Pengadilan Tindak Pidana Korupsi
menjadi kenyataan pahit yang tidak dapat lagi dihindarkan sebagaimana diatur dalam Undang-undang Nomor 30 Tahun
bagi Indonesia. Pemusatan kekuasaan, wewenang, dan 2002 terdiri dari majelis hakim yang terdiri dua hakim karir
tanggung jawab dalam penyelenggaraan negara serta dan tiga hakim ad hoc (ahli) dimana dalam setiap tingkat
partisipasi masyarakat yang lemah dalam menjalankan fungsi pemeriksaan ditentukan jangka waktunya. Hal ini merupakan
kontrol merupakan faktor penyebab meningkatnya korupsi pengecualian dari Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana
di Indonesia. Faktor lain yang sering dianggap sebagai (KUHAP) dan mencerminkan persepsi bahwa korupsi
penyebab merebaknya korupsi adalah korupsi dianggap merupakan extraordinary crime (kejahatan yang luar biasa).
sudah “membudaya” dan menjadi bagian yang tidak dapat
terpisahkan dari praktik kehidupan masyarakat sehari-hari. Pengadilan Tindak Pidana Korupsi ini bertugas
memeriksa dan memutus tindak pidana korupsi yang
Pada tahun 2001, MPR telah memberi amanat kepada penuntutannya diajukan oleh KPTPK. Pada awalnya,
Presiden Republik Indonesia agar arah kebijakan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi dibentuk pada Pengadilan
pemberantasan korupsi, kolusi, dan nepotisme dilakukan Negeri Jakarta Pusat dengan yurisdiksi meliputi seluruh
dengan mempercepat proses hukum terhadap aparatur wilayah negara Republik Indonesia. Dalam keadaan tertentu
penegak hukum dan penyelenggara negara yang diduga kompetensi juga mencakup tindak pidana korupsi yang
melakukan praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme (Pasal 2 dilakukan di luar wilayah negara Republik Indonesia oleh
butir 1 Ketetapan MPR Nomor VIII/MPR/2001). Meskipun warga negara Indonesia.
demikian, hingga saat ini pemberantasan korupsi belum
menunjukkan arah perubahan dan hasil sebagaimana yang Pengadilan Tindak Pidana Korupsi merupakan
diharapkan. pengadilan tingkat pertama. Sementara itu, berdasarkan
Pasal 60 undang-undang tersebut, Pengadilan Tinggi Tindak
Pemberantasan korupsi juga tengah diupayakan dengan Pidana Korupsi menjadi tingkat banding, sedangkan tingkat
crash program seperti membentuk Komisi Pemberantasan kasasi berada di Mahkamah Agung. Sebagai perbandingan,
Tindak Pidana Korupsi (KPTPK) dan Pengadilan Tindak Pidana maka dapat dilihat contoh model Pengadilan Tindak Pidana
Korupsi yang dirumuskan dalam Undang-undang Nomor 30 Korupsi di Filipina dimana terdapat klasifikasi perkara, yaitu:

96 97
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi

a) Untuk perkara dengan ancaman pidana berupa Restrukturisasi organisasi pengadilan yang dilakukan oleh
pidana penjara selama enam tahun atau kurang, dan Thailand dan Filipina membawa perubahan yang cukup
pidana denda kurang dari P6,000.00, diadili oleh berhasil dalam upaya memberantas dan mencegah tindak
Municipal Trial Courts (MTC) atau Municipal Circuit pidana korupsi. Indikator keberhasilan tersebut, misalnya
Trial Court (MCTC). Putusan lembaga ini dapat tampak dari hasil penilaian lembaga swasta internasional
dimintakan banding di Regional Trial Court (RTC), yang cukup kredibel seperti Transparency International (TI)
dan seterusnya di Sandiganbayan (Bagian khusus dari yang berpusat di Jerman atau Political and Economic Risk
sistem peradilan di Filipina yang kedudukannya di Consultancy (PERC) yang berpusat di Hong Kong. Dari tahun
bawah Supreme Court yang khusus menangani ke tahun kedua negara tersebut memperoleh penilaian yang
korupsi, namun putusannya dapat dibanding di semakin positif dalam melakukan pemberantasan dan
Supreme Court), dan akhirnya di Supreme Court pencegahan tindak pidana korupsi.
(Mahkamah Agung); dan
b) Untuk perkara dengan ancaman pidana berupa
Permasalahan
pidana penjara lebih dari enam tahun dan atau denda
lebih dari P6,000.00, diadili langsung oleh Pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi
Sandiganbayan yang selanjutnya dapat dimintakan memerlukan kemauan politik yang nyata dan konsisten dari
banding di Supreme Court. pemerintah. Perlu dorongan yang kuat dari pemerintah
agar terjadi penegakan hukum dalam pemberantasan korupsi
Selain itu, dapat juga melihat model Pengadilan Tindak
secara terus-menerus. Namun, sampai saat ini belum terlihat
Pidana Korupsi di Thailand. Berdasarkan Konstitusi Thailand
jelas kemauan politik pemerintah dalam memberantas
yang diamandemen pada tahun 1997, di Mahkamah Agung
korupsi secara tuntas.
(Supreme Court) dibentuk the Criminal Division for
Holders of Political Positions. Divisi ini dibentuk untuk Hukum acara yang tertuang dalam Undang-undang Nomor
mengadili para pemegang jabatan politik seperti perdana 31 Tahun 1999, sebagaimana diubah oleh Undang-undang
menteri, menteri, anggota DPR, senator, atau para Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana
pemegang jabatan politik lainnya yang didakwa melakukan Korupsi, dan Undang-undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang
tindak pidana, yakni pelanggaran yang berkaitan dengan Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi masih belum
adanya indikasi kekayaan yang tidak wajar, melanggar lengkap, misalnya, a) apakah hakim ad hoc dapat mengadili
Criminal Code, melakukan tindakan tidak terpuji/tidak jujur perkara pra-peradilan; b) perlunya izin gubernur atau
serta tindak pidana korupsi. menteri dalam negeri atau presiden untuk menyidik pejabat
negara tertentu yang menghambat proses perkara; c)

98 99
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi

pemblokiran rekening harus mendapat izin menteri Pidana Korupsi memerlukan upaya lain sebagai pendukung,
keuangan, sementara izin tersebut dapat menjadi obyek antara lain, kampanye anti-korupsi secara sistematis.
sengketa peradilan tata usaha negara; d) kewenangan Kampanye yang seyogyanya dipelopori pimpinan negara dan
diskresi yang luas dari penyidik dan penuntut umum untuk pemerintahan tersebut belum nampak dilakukan, bahkan
menahan atau untuk tidak menahan tersangka atau terdakwa; rencananya pun belum terlihat.
dan e) dalam praktik, perkara korupsi tidak selalu
memperoleh prioritas untuk disidangkan.
Rekomendasi 8 (R-8)
Undang-undang Nomor 30 Tahun 2002 mengamanatkan
dibentuknya Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi Sebagai wujud kemauan politik, pemerintah perlu
(KPTPK). Hingga saat ini anggota KPTPK masih dalam proses memberikan pernyataan secara terprogram dalam forum
pemiliahn (seleksi) dan pengangkatan Hal ini dapat kenegaraan yang resmi tentang komitmennya memberantas
mengakibatkan ketidak percayaan masyarakat pada tindak pidana korupsi. Misalnya, dalam sidang dengan DPR
kesungguhan pemerintah membentuk KPTPK yang bersih dan pada setiap tanggal 16 Agustus. Dalam pernyataan itu
berwibawa. disampaikan laporan perkembangan pemberantasan tindak
pidana korupsi, misalnya dalam jangka waktu satu tahun.
Belum ada ketentuan mengenai pelaksana dan
mekanisme rekrutmen hakim Pengadilan Tindak Pidana Pemerintah juga perlu membuat blue print (cetak biru)
Korupsi, Pengadilan Tinggi Tindak Pidana Korupsi, dan Divisi pemberantasan korupsi, misalnya dalam jangka waktu lima
Khusus Tindak Pidana Korupsi di Mahkamah Agung. Sementara tahun, yang kemudian dituangkan dalam bentuk keputusan
pelaksanaan amanat dari Undang-undang Nomor 30 Tahun presiden. Saat ini blue print yang sedang dipersiapkan
2002 dirasakan sangat mendesak. oleh pemerintah dan Mahkamah Agung ialah mengenai
pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi. Hal ini
Meskipun tindak pidana korupsi dinilai sebagai
dirasakan belum lengkap karena pemberantasan korupsi
extraordinary crime sehingga menuntut penanganan khusus
membutuhkan tindakan komprehensif, misalnya strategi
dan ekstra, namun dalam Undang-undang Nomor 30 Tahun
pemberantasan korupsi melalui sistem nilai budaya.
2002 pengorganisasian Pengadilan Tindak Pidana Korupsi
Selanjutnya blue print mengenai pemberantasan korupsi
belum diatur secara khusus. Pengaturan ini perlu agar
yang komprehensif tersebut dievaluasi kembali setiap satu
Pengadilan Tindak Pidana Korupsi dapat berjalan optimal,
tahun.
efektif, dan berkesinambungan.
Perlu diantisipasi timbulnya masalah hukum sebagai
Upaya luar biasa dengan membentuk Komisi
akibat dari adanya kekosongan dalam hukum acara peradilan
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dan Pengadilan Tindak

100 101
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi

tindak pidana korupsi. Untuk itu Mahkamah Agung dapat dan profesionalisme dari para calon anggota KPTPK. Selain
menerbitkan peraturan Mahkamah Agung (Perma) yang itu, pemerintah harus benar-benar menjamin akses publik
mencerminkan kekhususan tindak pidana korupsi, misalnya: ke proses pemilihan anggota KPTPK.
a) hakim ad hoc dapat mengadili perkara praperadi- Rekrutmen hakim, baik hakim karir maupun hakim ad
lan; hoc serta panitera harus dilakukan secara terbuka dengan
metode kompetisi. Kompetisi diselenggarakan melalui proses
b) izin gubernur, menteri dalam negeri atau presiden pelatihan yang diakhiri dengan ujian obyektif dan hasilnya
untuk menyidik pejabat pemerintah atau negara diumumkan secara luas. Langkah yang dapat ditempuh untuk
tertentu dengan prosedur yang dipermudah agar rekrutmen dapat memanfaatkan pola rekrutmen calon hakim
proses perizinan tersebut tidak menyulitkan yang ada saat ini.
penegakan hukum;
Tahapan rekrutmen yang dapat segera dilakukan adalah:
c) pemblokiran rekening bank yang harus mendapat
izin menteri keuangan sedangkan izin tersebut dapat a) Menteri Kehakiman dan Hak Asasi Manusia dan Ketua
menjadi obyek sengketa peradilan tata usaha Mahkamah Agung membentuk panitia kerja yang
negara. Perlu diberikan kewenangan kepada hakim terdiri dari atas:
pengadilan tindak pidana korupsi untuk
Ketua: Ketua Mahkamah Agung
memerintahkan pemblokiran rekening dengan
mengesampingkan keharusan pemberian izin dari Sekretaris: Direktur Jenderal Badan Peradilan
menteri keuangan; Umum dan Peradilan Tata Usaha Negara
d) kewenangan diskresi yang luas untuk menahan atau Anggota: Direktur Pembinaan Tenaga Teknis
untuk tidak menahan perlu diatur lebih rinci dalam Peradilan, Pejabat dari BKN, Sekretaris
hal batas-batasnya; atau Jenderal Departemen Kehakiman dan
Hak Asasi Manusia (Depkehham),
e) prioritas persidangan perkara korupsi daripada
Kapusdiklat Depkehham, dan Sekretaris
perkara pidana lainnya perlu dipertegas agar praktik
Jenderal Mahkamah Agung;
yang sebaliknya dapat dihindarkan.
b) Panitia tersebut dibantu oleh:
KPTPK diharapkan mempunyai peran yang sangat penting
dalam memberantas korupsi. Oleh karena itu, pemerintah Tim Penguji Pengetahuan Umum yang terdiri dari:
harus mengangkat anggota KPTPK dengan teliti. Hal ini
terutama berkaitan dengan kecermatan menilai integritas

102 103
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi

mantan hakim agung, pejabat dari Departemen tertentu untuk memberikan tanggapan terutama
Keuangan (Depkeu), pejabat dari Bank Indonesia mengenai integritas calon hakim. Panitia harus
(BI), pejabat dari Badan Pemeriksa Keuangan melakukan verifikasi atas tanggapan yang masuk dan
(BPK), pejabat dari Komisi Ombudsman Nasional hasil verifikasi tersebut diumumkan dan berlaku
(KON), pejabat dari Komisi Nasional Hak Asasi final.
Manusia (Komnasham), dan pejabat dari Badan
Seleksi administratif tersebut merupakan tahap
Pemeriksa Keuangan Pembangunan (BPKP);
awal. Tahap selanjutnya adalah calon yang lulus
Tim Penguji Ilmu Hukum yang terdiri dari: menurut hasil verifikasi ditempatkan di pusat
pendidikan dan pelatihan. Pada tahap akhir, calon
Tiga hakim agung dan dua ahli hukum;
diberikan ujian tertulis (pengetahuan umum, ilmu
Tim wawancara/psikotes yang terdiri dari: hukum) dan psikotes. Hasil ujian disusun berdasarkan
pemeringkatan dan diumumkan.
Tiga hakim agung dan dua psikolog;
Untuk tahap awal, hakim yang akan duduk di
c) Panitia tersebut melaksanakan rekrutmen hakim Kamar Khusus Tindak Pidana Korupsi di Mahkamah
Pengadilan Tindak Pidana Korupsi dan Pengadilan Agung adalah hakim agung karir yang terdiri dari
Tinggi Tindak Pidana Korupsi dengan beberapa dua orang yang ditunjuk oleh Ketua Mahkamah Agung.
tahapan: Untuk hakim ad hoc terdiri dari tiga orang yang
Pengumuman disebarkan secara terbuka akan duduk dalam kamar khusus tersebut. Hakim ad
mengenai pembukaan posisi hakim di Pengadilan hoc tersebut dipilih melalui uji kelayakan dan
Tindak Pidana Korupsi (tingkat pertama di pengadilan kepatutan (fit and proper test) yang dilakukan oleh
negeri dan tingkat banding di pengadilan tinggi) baik DPR. Hal ini dilakukan karena belum terbentuknya
untuk hakim karir maupun hakim ad hoc dengan Komisi Yudisial. Baik hakim karir maupun ad hoc
syarat sesuai Undang-undang Nomor 30 Tahun 2002 tersebut akan ikut serta dalam pelatihan.
tentang KPTPK disertai syarat tambahan, misalnya, Untuk mendukung manajemen pengadilan, maka diperlukan
pembuatan makalah mengenai visi dan langkah sebagai berikut:
strategis pemberantasan tindak pidana korupsi.
Dalam hal peraturan pelaksanaan Pengadilan Tindak
Panitia melakukan seleksi administratif dan Pidana Korupsi, ketentuan tentang Pengadilan Tindak Pidana
mengumumkan hasilnya secara luas dan terbuka. Korupsi di tingkat pertama (pengadilan negeri) dan di tingkat
Masyarakat diberi kesempatan dalam jangka waktu banding (pengadilan tinggi) sebagaimana diatur dalam

104 105
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi

Undang-undang Nomor 30 Tahun 2002 harus ditindaklanjuti pengamanan barang sitaan, pemanggilan saksi, dan
dengan pembuatan keputusan presiden mengenai sebagainya.
pembentukannya yang untuk pertama kalinya dibentuk di Mahkamah Agung melaksanakan rekrutmen “manajer”
Jakarta. Selanjutnya dibentuk di kota-kota besar di Indonesia selain panitera khusus. Rekrutmen ini dilakukan secara
sesuai kebutuhan. Khusus untuk Mahkamah Agung, dibentuk terbuka dan dapat dengan melibatkan pihak luar seperti
suatu Kamar Khusus Tindak Pidana Korupsi. lembaga manajemen yang menangani rekrutmen.
Dalam hal penyediaan sarana dan prasarana, pemerintah Dalam hal Pedoman Tingkah Laku Khusus di dalam
harus mendukung langkah yang dilakukan oleh Mahkamah Pengadilan Tindak Pidana Korupsi, Mahkamah Agung perlu
Agung dalam menyediakan sarana dan prasarana Pengadilan mengatur pedoman tingkah laku (code of conduct) untuk
Tindak Pidana Korupsi. Dukungan tersebut, antara lain, pejabat pengadilan yang berlaku bukan hanya untuk hakim
dengan membebankan kebutuhan mendesak di dalam APBN saja, tetapi juga untuk seluruh komponen yang berada di
tahun 2004. Untuk selanjutnya, anggaran operasional lingkungan pengadilan tersebut di setiap tingkatan.
dibebankan pada anggaran tahun berikutnya. Langkah awal Diharapkan seluruh komponen tersebut memiliki kemampuan
yang perlu dilakukan adalah bahwa pemerintah bekerja sama menghindari terjadinya tindak pidana korupsi di
dengan Mahkamah Agung melakukan pendataan mengenai lingkungannya. Untuk itu, Mahkamah Agung dapat bekerja
kebutuhan kelengkapan sarana dan prasarana Pengadilan sama dengan pemerintah dan pihak lain dalam pembuatan
Tindak Pidana Korupsi. Kebutuhan tersebut dievaluasi dalam pedoman tingkah laku tersebut yang aplikatif dan efektif.
jangka waktu tertentu.
Pemerintah dan Mahkamah Agung perlu memprioritaskan
Dalam hal pembenahan sistem penggajian dan insentif, lingkungan birokrasi pemerintah dan pengadilan sebagai
pemerintah dan Mahkamah Agung harus bekerja sama perintis kampanye anti-korupsi. Dengan kampanye yang
melakukan pembenahan sistem penggajian dan insentif sistematis, diharapkan lingkungan peradilan dan birokrasi
hakim, baik hakim karir maupun hakim ad hoc, panitera menjadi lingkungan yang bebas dari korupsi tahap demi
serta staf pengadilan. Hasil pembenahan sistem tersebut tahap.
dituangkan dalam bentuk keputusan presiden.
Para pejabat pemerintah atau negara harus
Dalam hal “manajer” organisasi Pengadilan Tindak Pidana menempatkan dirinya sebagai contoh dalam pemberantasan
Korupsi, diperlukan seorang “manajer” selain panitera korupsi agar memberikan teladan bagi semua pihak.
khusus. Panitera khusus lebih bersifat membidangi substansi Pemetaan lingkungan birokrasi yang merupakan titik rawan
perkara, sedangkan “manajer” bertugas mengatur korupsi perlu dilakukan untuk mengawali program ini, dan
administrasi berkas, jadwal sidang, pengamanan alat bukti, kampanye dilakukan berdasarkan pemetaan tersebut.
Program ini dievaluasi secara berkala.

106 107
Kebijakan Reformasi Hukum Rekrutmen dan Karir Hakim

REKOMENDASI 9: tingkat kasasi dan peninjauan kembali disebabkan karena


REKRUTMEN DAN KARIR HAKIM kinerja Mahkamah Agung yang lamban. Selain itu Mahkamah
Agung kurang profesional dalam menangani perkara. Masih
terdapat indikasi korupsi, kolusi, dan nepotisme serta adanya
Latar Belakang pengaruh pihak lain di luar lembaga tersebut.
Menempatkan hakim sebagai terminal terakhir bagi para Konstatasi MPR tersebut sangat beralasan karena
pencari keadilan dalam proses peradilan berarti ada berdasarkan fakta bahwa tingkat ketidakpercayaan publik
kepercayaan dari warga masyarakat bahwa hakim dapat kepada hakim sudah parah. Untuk itu perlu adanya refleksi
memberi keadilan dan dapat menjatuhkan putusan yang bagi para hakim untuk menata diri. Ada dua upaya yang
bersifat menyelesaikan perkara. Para pencari keadilan akan dapat ditempuh, yaitu mengembalikan nurani para hakim
kecewa apabila putusan hakim tidak mencerminkan rasa agar lebih membela kepentingan rakyat (hakim yang
keadilan serta kepastian hukum. Dengan putusannya hakim humanis) dan perlu diciptakan code of conduct yang jelas
harus mempertanggungjawabkan kepada semua pihak, yaitu sehingga dapat dijadikan panduan. Untuk itu perlu dilakukan
kepada para pihak, masyarakat, pengadilan yang lebih tinggi, reformasi bagi para hakim, hakim harus “dibersihkan” dan
ilmu pengetahuan hukum, dan terutama kepada Tuhan Yang dari sinilah penegakan hukum akan dimulai. Berkaitan dengan
Maha Esa. itu, rekrutmen dan pembinaan karir hakim (mutasi dan
Mengingat beratnya tanggung jawab hakim, hakim harus promosi) harus dibenahi atau direformasi.
diseleksi sejak dini yang diambil dari sarjana hukum yang Sampai saat ini rekrutmen dan karir hakim belum
berkualitas, berbudi pekerti yang luhur, dan mempunyai didasarkan pada norma-norma profesionalisme atau
dedikasi yang tinggi terhadap fungsinya. Sebagai penegak integritas hakim yang bersangkutan yang pada akhirnya
hukum dan keadilan, hakim harus mampu berdiri tegak dan mengakibatkan terjadinya penyimpangan dalam proses
mandiri dalam memberikan keadilan. Keadilan yang peradilan yang melahirkan putusan hakim yang kurang
diberikan adalah Demi Keadilan Berdasarkan Ke-Tuhanan Yang mencerminkan kepastian hukum dan rasa keadilan
Maha Esa. Keadilan hanya dapat diwujudkan oleh manusia- masyarakat. Akibat lebih lanjut dari keadaan tersebut, terjadi
manusia yang terpilih dan terpanggil, yakni mereka yang turunnya kadar kepercayaan masyarakat terhadap lembaga
mempunyai panggilan jiwa dan hati nurani sebagai hakim. peradilan. Misalnya, pengangkatan hakim untuk mengisi
Kredibilitas hakim dalam menyelesaikan perkara banyak Mahkamah Agung yang telah dilakukan dengan fit and proper
dipersoalkan oleh masyarakat. Pada lampiran Ketetapan MPR test oleh DPR dirasakan masih belum dapat menghasilkan
Nomor VIII/MPR/2000 mengenai Mahkamah Agung, antara hakim agung yang baik karena proses rekrutmen dengan
lain, disebutkan bahwa terjadinya penumpukan perkara di cara tersebut sarat dengan muatan kepentingan politik yang

108 109
Kebijakan Reformasi Hukum Rekrutmen dan Karir Hakim

ikut mempengaruhinya. Oleh karena itu, untuk mewujudkan Manusia di Jakarta. Calon yang tidak lulus pada
sistem peradilan yang baik perlu diwujudkan suatu sistem penyaringan Tahap II dan Tahap III disalurkan menjadi
rekrutmen dan karir hakim yang baru. Panitera Pengganti setelah memenuhi persyaratan
yang ditentukan.
Perbaikan terpenting pada bidang peradilan adalah
sumber daya manusianya yang unsur utamanya adalah hakim. Status calon pegawai negeri sipil ditempuh dalam waktu
Perjalanan karir hakim meliputi rekrutmen, pengangkatan, satu sampai dengan dua tahun. Status sebagai Cakim
pemberhentian, mutasi, dan promosi jabatan atau kenaikan dijalankan dalam waktu satu sampai dengan tiga tahun.
pangkat. Ketentuan tersebut ternyata sedikit berbeda dengan temuan
hasil penelitian Komisi Hukum Nasional, yakni dari lima puluh
Dalam rekrutmen hakim yang dilakukan oleh
responden hakim ada tujuh belas responden hakim (34%)
Departemen Kehakiman dan Has Asasi Manusia saat ini
yang pernah magang sebagai Cakim dengan pengalaman
terdapat tiga tahap penyaringan, yaitu:
magang tidak sama, yaitu: satu responden (2%) magang
a) Penyaringan Tahap I, meliputi pendaftaran pelamar selama tiga bulan; empat responden (8%) magang selama
dan seleksi administrasi; dilanjutkan dengan ujian dua tahun; enam responden (12%) magang selama tiga tahun;
tulis pengetahuan umum; apabila lulus, akan dan enam responden (12%) magang selama empat tahun.
ditetapkan sebagai calon pegawai negeri sipil (calon Cakim praktik di pengadilan selama dua tahun dengan tugas
PNS); dilanjutkan dengan pendidikan dan pelatihan/ mempelajari administrasi umum dan administrasi peradilan
orientasi/magang di pengadilan selama kurang lebih dan mengikuti sidang sebagai Panitera Pengganti dan
satu tahun. Pada tahap ini ada ujian di akhir periode membuat evaluasi serta membuat laporan. Setelah itu
dan apabila calon lulus, maka akan diangkat sebagai mengikuti pendidikan dan pelatihan sebagai Cakim di pusat
pegawai negeri sipil; pendidikan dan latihan selama satu tahun.
b) Penyaringan Tahap II, yaitu ujian tulis ilmu hukum; Setelah mengikuti pendidikan dan pelatihan dan
dan memenuhi persyaratan lain yang ditentukan, kemudian
diusulkan pengangkatannya menjadi hakim. Menurut
c) Penyaringan Tahap III, ujian lisan kepribadian/
ketentuan Pasal 31 Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970
psikotes. Selanjutnya bagi mereka yang lulus
tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman
penyaringan Tahap II dan Tahap III dinyatakan sebagai
bahwa hakim diangkat dan diberhentikan oleh kepala
calon hakim (Cakim), dan mereka akan mengikuti
negara. Menurut penjelasan dari pasal tersebut, alasan
pendidikan dan latihan Cakim di pusat pendidikian
diangkat dan diberhentikan sebagai hakim oleh kepala
dan latihan Departemen Kehakiman dan Hak Asasi
negara adalah untuk menjamin kebebasan kedudukan hakim.

110 111
Kebijakan Reformasi Hukum Rekrutmen dan Karir Hakim

Yang mengajukan usul pengangkatan hakim adalah c) efisiensi, efektifitas, dan kualitas pelaksanaan tugas
Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia berdasarkan yang dilakukan dengan semangat kerja sama dan
persetujuan Mahkamah Agung. Sedangkan untuk menjadi tanggung jawab sesuai dengan lingkungan kerja
hakim agung yang mengusulkan adalah DPR setelah organisasinya.
mendengar pendapat Mahkamah Agung dan pemerintah.
Upaya peningkatan kualitas hakim tersebut tentunya
Saat ini, perjalanan karir hakim ditangani oleh Tim harus tetap berorientasi pada fungsi, tugas, dan tanggung
Gabungan Mahkamah Agung dan Departemen Kehakiman dan jawab hakim sebagai benteng terakhir dalam penegakan
Hak Asasi Manusia (Mahdep) yang dikenal dengan nama Tim hukum, tidak bertentangan dengan kebebasan hakim, dan
11. Namun jika Undang-undang Nomor 35 Tahun 1999 tentang dimaksudkan juga untuk meningkatkan kualitas putusan
Perubahan atas Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang hakim. Di samping itu, faktor penunjang lainnya harus
Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman sudah diperhatikan, antara lain, manajemen dan pengawasan
dilaksanakan secara penuh, maka perjalanan karir hakim terhadap kinerja hakim secara proporsional dan profesional
akan menjadi tugas dan kewenangan Mahkamah Agung; serta penerapan lembaga reward and punishment
sedangkan untuk hakim agung akan ditangani oleh Komisi (penghargaan dan pemberian sanksi) secara tepat dan adil.
Yudisial.
Dalam rekrutmen dan karir hakim, kemampuan
Permasalahan
penguasaan ilmu hukum cukup penting. Bagi yang sudah
menjadi hakim perlu dibina secara berkesinambungan dan Rekrutmen hakim saat ini cenderung tertutup, kurang
ditingkatkan penguasaan kemampuan ilmu pengetahuan berorientasi untuk mendapatkan sumber daya manusia yang
hukumnya dan ketrampilan teknisnya. Pembinaan melalui baik, dan tidak memadai untuk menjaring calon hakim yang
jalur pendidikan dan pelatihan diamanatkan sebagai upaya pada suatu saat calon tersebut akan menjabat sebagai hakim,
peningkatan terhadap: yakni jabatan yang sangat terhormat dimana melekat
integritas dan profesionalisme yang tinggi. Hal ini menjadi
a) sikap dan semangat pengabdian yang berorientasi
lebih rumit lagi karena terdapat indikasi adanya korupsi,
pada kepentingan masyarakat, bangsa, negara, dan
kolusi, dan nepotisme di dalam sistem rekrutmen dan karir
tanah air;
hakim. Sistem mutasi dan promosi tidak berjalan dengan
b) kompetensi teknis, manajerial, dan/atau baik, kurang adil, dan kurang berorientasi pada profesional
kepemimpinan; dan dan integritas. Gejala yang mencerminkan hal tersebut,
antara lain, bahwa penyebaran hakim kurang sesuai dengan
kebutuhan riil sehingga seringkali rasionya tidak sebanding

112 113
Kebijakan Reformasi Hukum Rekrutmen dan Karir Hakim

dengan jumlah perkara yang harus ditangani di satu Penyelenggara Negara (KPKPN) yang telah tergabung dalam
pengadilan. Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
Praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme dalam penanganan Penggajian profesi hakim yang berlaku selama ini secara
perkara sudah menjadi rahasia umum meskipun jarang nominal memang lebih besar daripada gaji profesi pegawai
terungkap dan terekspos. Sangat diperlukan adanya negeri sipil lainnya, tetapi besaran nominal gaji profesi
mekanisme pengawasan yang efektif untuk mengatasi hal hakim tersebut ternyata belum layak. Ketidaklayakan ini
itu, termasuk penerapan sanksi dan penghargaan. Dalam hal didasarkan pada kenyataan bahwa gaji hakim tersebut belum
ini terlihat bahwa Dewan Kehormatan Hakim (DKH) tidak dapat memenuhi kebutuhan hidup nyata, paling tidak
berfungsi efektif dalam melaksanakan fungsi pengawasan. kebutuhan jasmani dan rohani bagi hakim dan keluarganya.
Komisi Yudisial diharapkan dapat mengefektifkan
Untuk menunjang rekrutmen dan karir hakim, sarana
pengawasan tersebut.
dan prasarana harus cukup lengkap. Kemajuan teknologi,
Perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi, terutama yang berkaitan dengan penyediaan sarana
perkembangan tata kehidupan masyarakat nasional maupun informasi, sangat dirasakan kebutuhannya. Dengan demikian,
internasional, khususnya perkembangan dunia hukum permasalahan kurangnya dukungan sarana dan prasarana
berjalan sangat pesat sehingga memerlukan pendidikan dan kinerja hakim harus segera diatasi.
pelatihan berkelanjutan oleh para ahli yang kompeten di
Para sarjana hukum/syariah yang berkualitas baik tidak
bidangnya. Dengan keadaan yang demikian, hakim pun harus
banyak yang berminat untuk meniti karir sebagai hakim.
terus-menerus ditingkatkan kemampuannya. Pembinaan
Sampai saat ini program kerja sama dengan perguruan tinggi
terhadap hakim yang meliputi pelatihan dan pendidikan
belum terumuskan dengan baik, terutama untuk menghindari
lanjutan perlu dirumuskan dengan kurikulum yang menyerap
adanya ketidakmerataan kesempatan menjadi calon hakim
perkembangan terkini.
melalui jalur kerja sama dengan perguruan tinggi.
Komisi Yudisial yang hingga saat ini belum terbentuk
diharapkan dapat mengkoordinasikan rekrutmen hakim
agung. Kurang adanya koordinasi dalam rekrutmen hakim Rekomendasi 9 (R-9)
agung non-karir maupun karir dalam fit and proper test
merupakan masalah serius dalam rekrutmen hakim agung Untuk mengatasi apa yang ditunjukkan dalam bagian
saat ini. Untuk ini penting adanya koordinasi yang baik permasalahan, diajukan berbagai rekomendasi sebagai
antara Komisi Yudisial dengan Mahkamah Agung serta pihak berikut:
eksternal lainnya, misalnya Komisi Pemeriksa Kekayaan Sudah selayaknya dilakukan pembaruan terhadap sistem
rekrutmen dan karir hakim yang berlaku selama ini agar

114 115
Kebijakan Reformasi Hukum Rekrutmen dan Karir Hakim

menghasilkan hakim yang layak, profesional, berpengetahuan Komisi Yudisial perlu mempunyai peranan yang sangat
luas, berdedikasi, bermoral, jujur, adil, bebas dari korupsi, kuat dalam menjalankan mekanisme pengawasan terhadap
kolusi, dan nepotisme. Hal tersebut dapat berjalan baik bila kinerja hakim/pengadilan, dan menerapkan sanksi yang tegas
dilakukan peninjauan kembali terhadap sumber daya manusia terhadap para hakim yang terbukti melakukan pelanggaran.
yang ada saat ini. Oleh karena itu, perlu dilakukan seleksi Untuk ini, yang perlu diperhatikan adalah:
ulang hakim. Mahkamah Agung, presiden, dan DPR dapat
mengambil kebijakan seleksi ulang terhadap semua hakim
a) perlunya standar kerja profesi hakim;
yang ada. Hakim yang lulus ditempatkan kembali sebagai b) perlunya standar putusan hakim sebagai pedoman
hakim; sedangkan yang tidak lulus dipensiunkan dini atau bagi hakim dalam membuat putusan dan sekaligus
dipekerjakan sebagai non-hakim. sebagai batu uji (parameter) untuk menilai putusan
Langkah teknis pembaruan terhadap sistem rekrutmen hakim; dan
hakim tercermin dengan adanya keterbukaan yang adil dan c) perlunya kode etik hakim yang merupakan pedoman
bertanggungjawab. Perencanaan dan pelaksanaannya dapat yang perlu dipatuhi dan sekaligus sebagai sarana
diakses dengan mudah oleh publik dan para hakim itu sendiri. untuk menilai integritas hakim dalam menjalankan
Penerapannya adalah dengan publikasi yang cukup waktu fungsinya maupun kehidupan pribadinya di tengah
mengenai rencana rekrutmen Cakim, kemudian diikuti masyarakat.
dengan seleksi yang ketat mengenai kemampuan penguasaan
ilmu pengetahuan hukum dan kejiwaan (moralitas, integritas, Nilai profesionalisme dan nilai integritas hakim tersebut
dan kejujuran) dengan melibatkan tim lembaga yang akan menjadi komponen utama penentu perjalanan karir
profesional dan independen sehingga terjamin hasil seleksi seorang hakim. Promosi, mutasi, dan sanksi akan ditentukan
yang obyektif dan terukur. oleh dua nilai tersebut. Untuk itu, Mahkamah Agung perlu
bekerja sama dengan lembaga penelitian untuk membuat
Presiden dan DPR harus semaksimal mungkin menjamin standar kerja profesi hakim, standar putusan hakim, dan
terwujudnya sistem rekrutmen dan karir hakim yang kode etik hakim yang bersifat universal. Pengawasan
menghasilkan hakim yang layak, profesional, berpengetahuan terhadap pelaksanaan ketiga hal tersebut dilakukan oleh
luas, berdedikasi, bermoral, jujur, adil, dan bebas dari Komisi Yudisial.
korupsi, kolusi, dan nepotisme. Dengan demikian Mahkamah
Agung, presiden dan DPR harus lebih serius mengawasi Perkembangan permasalahan hukum semakin rumit.
pembaruan pranata hukum sistem rekrutmen dan karir hakim Keadaan ini harus diantisipasi dengan program studi lanjut
saat ini, terutama rancangan undang-undang tentang untuk meningkatkan kemampuan pengetahuan para hakim.
Mahkamah Agung dan rancangan undang-undang tentang Program penghargaan untuk hakim juga diperlukan. Untuk
Komisi Yudisial.

116 117
Kebijakan Reformasi Hukum Rekrutmen dan Karir Hakim

ini harus dilaksanakan apresiasi yang layak bagi hakim yang Untuk itu, perlu segera dibentuk tim independen yang
berprestasi, antara lain, diberikan kesempatan studi lanjut ditugaskan untuk merumuskan konsep gaji yang layak bagi
dan penempatannya pada pengadilan yang sesuai dengan hakim dan tunjangan keluarganya serta komponennya (gaji
keahliannya. pokok, tunjangan, fasilitas perumahan, transportasi, biaya
kesehatan, dan lain lain).
Mahkamah Agung perlu menjalin kerja sama dengan
perguruan tinggi di dalam maupun di luar negeri untuk Untuk menunjang pembaruan sistem rekrutmen dan karir
membuat: hakim, perlu diambil langkah perbaikan dan kelengkapan
sarana dan prasarana seperti perpustakaan, laboratorium
a) program studi lanjut guna meningkatkan kemampuan
bahasa asing, perangkat komputer, teknologi informasi, dan
pengetahuan para hakim; dan
lain lainnya yang belum memadai.
b) program penghargaan bagi hakim dimana harus ada
Mahkamah Agung bekerja sama dengan pemerintah perlu
apresiasi yang layak terhadap hakim yang
segera melakukan perencanaan dan realisasi atas program
berprestasi, antara lain, dengan memberikan
perbaikan prasarana dan sarana tersebut secara
kesempatan studi lanjut dan penempatannya pada
berkesinambungan dan konsisten.
pengadilan yang sesuai dengan keahliannya.
Untuk mendapatkan calon hakim yang menguasasi ilmu
Rekrutmen hakim agung juga perlu diperbaiki, yakni
hukum, bermoral, berintegritas, dan jujur, perlu dijalin kerja
dengan memperbaiki koordinasi usulan calon hakim agung
sama dengan lembaga pendidikan tinggi hukum yang
non-karir dan perbaikan sistem fit and proper test. Hal
berakreditasi. Dalam hal ini perlu upaya mengefektifkan
tersebut perlu terintegrasikan di dalam undang-undang
jalur rekrutmen yang sudah ada, yaitu jalur “reguler” dan
tentang Komisi Yudisial.
jalur “bibit unggul”. Untuk ini, Mahkamah Agung harus:
Sejalan dengan itu, presiden, dan DPR perlu segera
a) membentuk tim khusus yang mempunyai keahlian
membentuk Komisi Yudisial dengan penguatan tugas dan
dalam bidang manajemen rekrutmen; dan
fungsi yang diperlukan serta menghindari adanya tumpang
tindih antara tugas dan fungsi Komisi Yudisial dengan b) menjalin kerja sama dengan lembaga pendidikan
Mahkamah Agung. tinggi hukum yang berakreditasi untuk menyusun
program rekrutmen yang menjaring “bibit unggul”
Gaji hakim masih merupakan permasalahan yang aktual.
dari perguruan tinggi.
Walaupun gaji hakim relatif lebih tinggi dari gaji pegawai
negeri sipil lainnya, namun karena beban kerjanya yang
berat, maka perlu dikaji kembali permasalahan gaji hakim.

118 119
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Lembaga Pengawasan Sistem Peradilan Terpadu

REKOMENDASI 10: dalam sistem peradilan pidana, dan administration of justice


PEMBENTUKAN LEMBAGA PENGAWASAN SISTEM yang berarti segala hal yang mencakup tertib hukum pidana
formil dan materiil yang harus dipatuhi dalam proses
PERADILAN TERPADU
penanganan perkara dan tata cara serta praktik litigasi.

Latar Belakang Diskrepansi terjadi dari pengadilan tingkat pertama


hingga Mahkamah Agung. Diskrepansi di Mahkamah Agung
Sistem peradilan saat ini belum dilaksanakan diantaranya adalah hakim memperlambat pemeriksaan
sebagaimana mestinya karena kurangnya pemahaman dan perkara; hakim mengulur waktu penetapan perkara; hakim
kemampuan atau bahkan kurangnya ketulusan dari mereka melakukan “tawar-menawar” putusan, pengaturan nomor
yang terlibat dalam sistem peradilan, baik penyidik, urut pendaftaran, penawaran kepada pihak berperkara untuk
penuntut umum, hakim, penasihat hukum, maupun memakai jasa tertentu, menghilangkan data perkara,
masyarakat pencari keadilan. Berbagai keluhan tidak membuat resume yang menguntungkan salah satu pihak, dan
ditindaklanjuti dan seolah-olah tidak ada lembaga kontrol penundaan atau penghentian eksekusi suatu perkara.
bagi jalannya peradilan.
Dengan demikian, proses penegakan hukum di Indonesia
Indikasi buruknya pelayanan lembaga peradilan dapat belum dapat berjalan dengan baik sehingga belum dapat
dirasakan, dilihat, dan diukur juga dari pelayanannya yang memenuhi rasa keadilan masyarakat. Penyebabnya adalah
tidak optimal, diantaranya adalah lambatnya proses adanya indikasi mafia peradilan yang melakukan “jual-beli”
penyidikan, gagalnya penuntutan perkara besar dan menarik perkara, praktik tindak pidana korupsi pada hampir setiap
perhatian masyarakat, putusan pengadilan yang jauh dari proses peradilan, adanya intervensi eksekutif dan legislatif
rasa keadilan masyarakat, penyalahgunaan wewenang, terhadap lembaga yudikatif, peraturan perundang-undangan
kuatnya korupsi, kolusi, dan nepotisme dalam proses yang tumpang tindih, kesejahteraan pelaksana sistem
penegakan hukum mulai dari proses penyidikan sampai peradilan yang masih rendah, dan tidak efektifnya fungsi
dengan putusan pengadilan terhadap suatu perkara, bahkan pengawasan yang ada.
sampai pada eksekusinya.
Sistem pengawasan terhadap lembaga peradilan tidak
Berkaitan dengan hal tersebut, administrasi peradilan berjalan dengan baik. Sistem pengawasan internal kurang
mendapat perhatian yang serius. Terdapat dua macam efektif. Kelemahan lembaga pengawas internal tersebut
pengertian administrasi, yaitu court administration yang disebabkan tingginya solidaritas berupa perlindungan korps
berarti keadministrasian atau tertib administrasi yang harus (corps geest) dalam arti yang salah dan hukum tutup mulut
dilaksanakan berkaitan dengan jalannya perkara dari tahap bila itu menyangkut kelemahan atau kesalahan sesama korps
penyelidikan sampai dengan tahap pelaksanaan putusan atau lembaga.

120 121
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Lembaga Pengawasan Sistem Peradilan Terpadu

Untuk mengimbangi kelemahan dalam pengawasan a) aspek pendekatan dalam pengawasan, misalnya
internal, selayaknya diberdayakan fungsi pengawasan pendekatan preventif, detektif, dan represif;
eksternal terhadap kinerja dan integritas masing-masing
b) aspek pelaksana dalam pengawasan yang meliputi
subsistem penyelenggaraan peradilan. Pengawasan eksternal
masyarakat dan lembaga formal (termasuk di dalam
dapat ditempuh melalui dua mekanisme, yaitu:
kelembagaannya antara lain aspek kedudukan,
a) mekanisme pengawasan yang bersifat horisontal sumber daya manusia, dan mekanisme kerja); dan
antara sesama instansi penegak hukum atau
c) aspek obyek pengawasan yang meliputi perilaku,
subsistem dalam proses penegakan hukum; dan
kecakapan (skill) atau pelaksanaan tugas
b) mekanisme pengawasan yang memberdayakan (performance) dalam hal administratif, prosedural,
kontrol masyarakat berdasarkan prinsip akuntabilitas keuangan, dan sebagainya.
publik.
Salah satu titik tolak untuk melakukan upaya pengawasan
Salah satu definisi pengawasan adalah setiap usaha dan preventif adalah pembenahan hukum acara, kode etik, atau
tindakan dalam rangka mengetahui sejauhmana pelaksanaan kode berperilaku, dan aturan teknis pelaksanaan tugas,
tugas yang dilaksanakan apakah sudah sesuai dengan antara lain, dengan mengintegrasikan prinsip transparansi,
ketentuan dan sasaran yang hendak dicapai. Ada beberapa akuntabilitas, diskresi yang limitatif, obyektivitas,
macam pengawasan seperti pengawasan langsung (inspeksi) pembatasan perilaku yang spesifik, partisipasi masyarakat,
atau tidak langsung (mempelajari laporan), pengawasan dan tersedianya mekanisme checks and balances.
preventif (preaudit) dan represif (post audit), pengawasan
Ketiadaan transparansi dan akuntabilitas merupakan salah
internal (dari dalam organisasi) dan eksternal (dari luar
satu faktor penyebab suburnya penyalahgunaan wewenang
organisasi). Ada juga yang dikenal dengan pengawasan
atau pelanggaran. Praktik korupsi terjadi karena adanya
menurut Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1989 tentang
monopoli kewenangan ditambah adanya diskresi yang luas
Pedoman Pelaksanaan Pengawasan Melekat, yaitu
serta kurangnya akuntabilitas dan transparansi. Luasnya
pengawasan melekat (pengendalian atasan kepada bawahan
diskresi membuka peluang untuk penyalahgunaan wewenang
secara preventif atau represif), pengawasan fungsional
dan pelanggaran. Hal itu perlu diantisipasi dengan pengaturan
(dilakukan oleh aparat pengawasan internal pemerintah atau
yang lebih rinci, limitatif, dan memiliki tolok ukur yang
eksternal pemerintah), pengawasan masyarakat, dan
obyektif untuk menilai bagaimana pelaksana sistem peradilan
pengawasan legislatif.
di semua tahap proses peradilan harus menjalankan fungsi,
Terdapat tiga aspek yang perlu diperhatikan dalam tugas, dan wewenangnya. Oleh karenanya, perlu pembatasan
pengawasan, yaitu: penggunaan diskresi.

122 123
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Lembaga Pengawasan Sistem Peradilan Terpadu

Untuk menutup peluang penyalahgunaan wewenang, berhubungan erat dengan prinsip yang dikenal dalam proses
pengaturan tentang diskresi yang teknis, baik standard peradilan. Pelaksanaan sistem peradilan terpadu yang baik
operation procedure (SOP), buku pedoman, prosedur tetap, adalah terlaksananya beberapa prinsip umum sebagai standar
atau istilah lainnya penting sebagai dasar untuk menilai minimum dalam penerapan sistem peradilan yang terpadu.
kinerja dan perilaku pelaksana sistem peradilan. Sejalan Standar minimum tersebut adalah sebagai berikut a) sama
dengan diskresi yang terbatas, pembatasan perilaku yang dimuka hukum (equality before the law); b) proses hukum
spesifik akan sangat membantu upaya preventif. yang wajar (due process of law); c) sederhana dan cepat;
d) efektif dan efisien; e) akuntabilitas; dan f) transparan.
Partisipasi masyarakat dalam melakukan pengawasan
dapat dilakukan dengan memperbaiki pengaturan mengenai Fungsi pengawasan dapat dilakukan dengan dua cara,
pra-peradilan yang merupakan sarana checks and balances, yaitu melalui pendekatan struktur atau kelembagaan
antara lain, dengan pemberian legal standing atau hak (institutional approach), dan melalui pendekatan sistem
kepada masyarakat untuk mengajukan pra-peradilan atas (system approach). Pada metode yang pertama, fungsi
penghentian penyidikan atau penuntutan. pengawasan diserahkan kepada lembaga tersendiri yang
bertanggungjawab melakukan pengawasan guna
Pendekatan detektif diperlukan untuk mempermudah mengusahakan tercapainya tujuan organisasi tanpa
cara memperoleh informasi yang cepat dan akurat guna mengalami kesulitan yang berarti. Untuk menjamin
menunjang pengawasan. Hal yang dapat dilakukan, misalnya terlaksananya fungsi tersebut secara efektif harus
dengan mencatat harta kekayaan dan sumber penghasilan diperhatikan kedudukan lembaga dalam struktur
seperti yang dilakukan oleh Komisi Pemeriksa Kekayaan organisasinya.
Penyelenggara Negara (KPKPN), yang mana saat ini komisi
tersebut telah digabungkan ke dalam Komisi Pemberantasan Pendekatan sistem sebagai salah satu metode adalah
Tindak Pidana Korupsi (KPTPK), penyampaian gratifikasi metode pengawasan berdasarkan sistem sebagai elemen
sebagaimana diatur dalam Pasal 12 Undang-undang Nomor utama dalam melakukan pengawasan. Sistem adalah seluruh
31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, urutan prosedur (hubungan antar-subsistem) yang menjadi
dan pendataan informasi kepegawaian yang baik. Sedangkan pedoman dalam menyelesaikan kegiatan rutin organisasi/
pendekatan represif merupakan langkah penegakan hukum lembaga. Sistem harus diatur sedemikian rupa sehingga tidak
oleh lembaga pengawasan jika terjadi penyalahgunaan memungkinkan terjadinya penyimpangan dan harus menjamin
wewenang atau pelanggaran oleh pelaksana sistem efisiensi kerja dalam rangka mencapai tujuan organisasi
peradilan. Penegakan hukum ini harus dilakukan secara non- secara optimal. Inilah yang dinamakan pengawasan internal.
diskriminatif, transparan, akuntabel, objektif, dan tegas. Dalam sistem pengawasan, unsur manusia sangat penting
karena manusia lah yang menjalankan fungsi pengawasan
Pengawasan terhadap proses peradilan terpadu dan yang diawasi.

124 125
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Lembaga Pengawasan Sistem Peradilan Terpadu

Pembentukan lembaga pengawasan sistem peradilan menyebabkan penafsiran sepihak, yakni pendapat pribadi
terpadu menjadi pilihan dalam menerapkan sistem atau kelompok, mengenai fungsi dan kewenangan.
pengawasan yang menyatukan pihak internal lembaga dan
eksternal lembaga. Dalam pengawasan eksternal terdapat Pelaksanaan administrasi peradilan diwarnai oleh
peran serta masyarakat, dan dapat menjadi mitra bagi perilaku yang koruptif dan kolutif. Salah satu indikasinya
pengawasan internal. Keikutsertaan pihak luar organisasi dapat dilihat dengan adanya permintaan sejumlah biaya di
sangat penting dalam melakukan pengawasan, sangat penting luar biaya pembayaran resmi. Sistem informasi administrasi
dalam membangun kepercayaan publik terhadap lembaga peradilan yang seharusnya menunjang administrasi peradilan
dan mengembalikan kepercayaan terhadap sistem peradilan. masih menerapkan sistem tertutup sehingga sulit untuk
Adanya kepercayaan publik terhadap lembaga akan mengakses proses peradilan. Saat ini administrasi peradilan
mengokohkan posisi lembaga di masyarakat. Hal ini tidak sepenuhnya berada dalam jaringan internal terpadu
dinamakan dengan stakeholders approach, pendekatan ini sehingga kecepatan dalam menyalurkan informasi yang
menggunakan metode multi proffession stakeholders (multi seharusnya mendukung kerja penegakan hukum menjadi
profesi “stakeholders”) dalam lembaga pengawas. Perlunya lambat. Sementara itu, informasi merupakan alat masyarakat
gagasan penerapan multi-stakeholders approach adalah untuk melakukan pengawasan. Dengan demikian, tersedianya
adanya ketidakpercayaan apabila pengawasan hanya informasi yang diperlukan dan layak untuk diumumkan atau
dilakukan oleh pihak internal saja sehingga tidak tercipta diberitahukan kepada masyarakat menjadi sangat penting.
objektifitas. Penggunaan pendekatan ini juga untuk mencapai Pengawasan merupakan bagian penting dari adanya
reputasi yang baik bagi lembaga pengawasan termaksud. sistem peradilan terpadu. Saat ini telah terdapat mekanisme
pengawasan, baik secara internal vertikal maupun internal
horisontal, namun masih tidak efektif. Semangat korps yang
Permasalahan berlebihan dan tidak adanya koordinasi yang baik menjadi
penyebab hal tersebut.
Sistem administrasi peradilan saat ini disusun secara garis
besar atau tidak rigid, sehingga mengundang penyalahgunaan Publik yang seharusnya dilibatkan, dalam kenyataannya
dan akhirnya menghambat terwujudnya peradilan yang tidak dilibatkan dalam mekanisme pengawasan. Hal ini
sederhana, cepat, dan biaya rendah. Administrasi peradilan karena belum diaturnya mekanisme pengawasan publik
saat ini tidak lengkap, tidak memadai, dan tidak menjadi terhadap proses peradilan. Seharusnya hal tersebut sudah
bagian dalam hukum acara yang bersifat imperatif. Hal itu diantisipasi karena masyarakat semakin sadar dan kritis
menyebabkan administrasi peradilan tidak dipatuhi. Akibat terhadap perlunya perubahan ke arah proses yang lebih
lain dari administrasi peradilan yang tidak imperatif ini demokratis. Masyarakat dapat berperan serta dengan
melakukan pengawasan dalam bentuk tersedianya akses

126 127
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Lembaga Pengawasan Sistem Peradilan Terpadu

informasi dan melakukan pengaduan. Daya dukung dari informasi administrasi peradilan yang berbasis teknologi
pemerintah yang sepenuhnya menjamin terwujudnya informasi yang dapat diakses secara mudah oleh masyarakat
pengawasan masyarakat sangat diperlukan. dari berbagai tempat. Kemudahan untuk mengakses
informasi yang berkaitan dengan proses peradilan dan
berbagai hal yang berkaitan dengan jalannya proses perkara
Rekomendasi 10 (R-10) sangat diperlukan. Pengadaan tersebut dapat ditempatkan
pada tempat strategis di setiap lembaga peradilan.
Sistem administrasi peradilan sudah selayaknya disusun Pelaksanaannya dapat dilakukan secara kerja sama dengan
secara rinci agar mampu mencegah timbulnya “lubang-lubang universitas atau organisasi non-pemerintah di bidang
hukum” yang menghambat peradilan yang sederhana, cepat, peradilan. Hal tersebut diharapkan mampu mengurangi gerak
dan biaya rendah. Dengan demikian, administrasi peradilan laju perilaku menyimpang sehingga tercipta mekanisme
selayaknya merupakan bagian yang tidak terpisahkan dalam pengawasan masyarakat yang lebih efektif dan efisien.
hukum acara yang bersifat imperatif. Hal itu dapat membuat
administrasi peradilan dipatuhi dan memperkecil terjadinya Pengadaan dan penyediaan sistem informasi
penafsiran sepihak (pendapat pribadi atau kelompok) sebagaimana termaksud di atas juga akan bermanfaat untuk
mengenai fungsi dan kewenangan. melancarkan kerja pelaksana sistem peradilan terpadu.
Dalam hal ini diperlukan pengadaan sistem intranet dan
Oleh karena itu, perlu dibuat sistem administrasi penyediaan sistem informasi berupa:
peradilan yang merupakan bagian yang tidak terpisahkan
dalam hukum acara yang bersifat imperatif. Pengaturan a) program pencari data dan informasi yang akan
yang terdapat di dalam Buku I, Buku II, dan Buku III mengenai mengarahkan pencari informasi untuk mendapatkan
petunjuk pelaksanaan administrasi peradilan yang diterbitkan informasi yang dibutuhkan. Mengenai hal ini,
oleh Mahkamah Agung perlu diperbarui dan diintegrasikan tersedianya putusan pengadilan merupakan hal pokok
dalam rancangan peraturan perundang-undangan mengenai yang diperlukan;
hukum acara. b) situs internet lembaga peradilan yang di dalamnya
Kualitas mekanisme pelayanan administrasi peradilan berisi informasi mengenai administrasi peradilan.
yang salah satunya menerapkan sistem informasi dan Di dalamnya terdapat pula proses penanganan
pelayanan hukum yang baik melalui media informasi yang perkara dan informasi mengenai pengawasan; dan
memadai perlu ditingkatkan. Hal tersebut dapat digunakan c) penyediaan dan pengadaan sistem intranet (jaringan
sebagai jembatan informasi antar-pelaku proses peradilan. dalam antar-sesama lembaga). Jaringan ini sebagai
Untuk mempermudah akses ke informasi mengenai langkah untuk tukar-menukar informasi secara cepat
administrasi, diperlukan pengadaan dan penyediaan sistem
128 129
Kebijakan Reformasi Hukum Pembentukan Lembaga Pengawasan Sistem Peradilan Terpadu

serta penerapan mekanisme pelaporan penanganan penyelesaian perkara dapat diajukan pra-peradilan. Hal ini
perkara kepada atasan. terutama untuk perkara yang menyita perhatian publik dan
perkara korupsi. Sehubungan dengan itu, fungsi hakim
Diperlukan pengaturan mengenai sanksi yang dapat
komisaris perlu diwujudkan dan diharapkan dapat berperan
diberikan kepada penghambat akses informasi kepada
aktif dalam mengawasi proses peradilan sejak sebelum
masyarakat. Sanksi ini tertuju pada pelaku ataupun pelaksana
perkara diajukan ke pengadilan hingga pelaksanaan putusan.
sistem peradilan terpadu yang mempunyai kewajiban untuk
memberikan akses informasi kepada masyarakat. Dalam kerangka peningkatan peran pengawasan secara
sistemik di masa mendatang, perlu dibuat aturan tentang
Untuk mencegah terhambatnya akses informasi secara
aparatur peradilan atau pihak pelaksana sistem peradilan
sengaja, maka:
yang mengatur fungsi dan wewenang tiap pelaksana sistem
a) perlu diatur ketentuan mengenai sanksi yang peradilan pidana, standar pelaksanaan, pelaksanaan
dikenakan kepada penghambat akses informasi. Hal pengawasan yang didalamnya terdapat penindakan dan
ini dapat diintegrasikan ke dalam rancangan undang- penghargaan, jenis sanksi, dan mekanisme penjatuhan sanksi
undang tentang kebebasan memperoleh informasi yang jelas.
publik; dan
Aturan tersebut dapat berbentuk Undang-undang tentang
b) diperlukan pula pelatihan satu atap dan dukungan Pelaksana Sistem Peradilan (judicial officers act) yang
terhadap pelaksana sistem peradilan terpadu untuk bertujuan menyelaraskan pemahaman dan pelaksanaan
menjamin kelancaran pelaksanaan tugasnya. fungsi, tugas, dan wewenang dalam melaksanakan sistem
peradilan. Di dalamnya diatur tentang pelaksana sistem
Administrasi peradilan harus diawasi, oleh karena itu peradilan yang memuat standar pelaksanaan fungsi peradilan.
mekanisme pengawasan horisontal dan vertikal antar-sesama
anggota dan lembaga dalam subsistem peradilan pidana perlu Untuk mengefektifkan keselarasan tersebut, diperlukan
dioptimalkan guna menghilangkan penyimpangan dan pengawasan eksternal yang bekerja sama dengan lembaga
perilaku negatif lainnya. pengawasan internal yang mempunyai fungsi kontrol dan
evaluasi dalam kerangka sistem pengawasan terpadu.
Berkaitan dengan sistem peradilan pidana terpadu, Lembaga pengawasan eksternal dapat ditentukan sebagai
KUHAP perlu direvisi, terutama yang berkaitan dengan berikut:
mekanisme saling kontrol di antara sesama aparat penegak
hukum dan lembaga dalam subsistem peradilan. Pra- a) bentuk: eksternal yang bekerja sama dengan
peradilan sebagai upaya kontrol perlu diperluas lingkupnya, internal;
misalnya terhadap indikasi adanya upaya mengulur waktu
b) kedudukan: di seluruh Indonesia dengan

130 131
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Peradilan

memperhatikan kewenangan relatif, tidak terpusat, dan REKOMENDASI 11:


dibentuk dengan undang undang; AKSES KE PERADILAN
c) pertanggungjawaban: kepada publik secara terbuka
melalui DPR; Latar Belakang
d) mekanisme kerja: mengawasi pelaksanaan sistem Hukum positif Indonesia telah merumuskan sejumlah hak
peradilan dan menindaklanjuti laporan tentang masyarakat pencari keadilan yang terlibat dalam proses
kinerja aparat peradilan; peradilan pidana. Masyarakat pencari keadilan ini dapat
dikategorikan berdasarkan kepentingannya baik sebagai
e) fungsi: sebagai lembaga kontrol dan evaluasi sistem tersangka, terdakwa, saksi, atau korban. Secara umum dapat
peradilan, menyelesaikan campur tangan pihak luar, dikatakan bahwa hak yang diberikan kepada pencari
dan melaksanakan fungsi pengawasan terpadu; dan keadilan dalam sistem peradilan di Indonesia tidak tertinggal
f) wewenang: mengambil tindakan atau penindakan dari negara-negara lain, dan umumnya mengikuti norma dan
melalui proses atas penyimpangan aparatur peradilan prinsip dalam instrumen internasional. Akan tetapi dalam
(misuse of judiciary power) serta menyampaikan banyak peristiwa justru kewenangan yang dijalankan oleh
hasil pengawasan kepada publik. aparat penegak hukum tersebut telah disalahgunakan
sehingga merugikan hak para pencari keadilan.
Untuk meningkatkan peran serta masyarakat dalam Hasil studi Komisi Hukum Nasional tahun 2002
pengawasan pelaksanaan sistem peradilan, perlu diatur menunjukkan bahwa lembaga penegak hukum dan aparatnya
mekanisme pengaduan yang sederhana dan mudah. Dalam masih memiliki sejumlah kelemahan, baik menyangkut
hal ini perlu dukungan sarana dan prasarana seperlunya. perilaku maupun pemahaman dalam melaksanakan tugas.
Dalam proses peradilan pidana, peran publik Persoalan ini semakin rumit dengan adanya kenyataan bahwa
diwujudkan dengan membuat mekanisme pengajuan pra- masyarakat pencari keadilan, terutama dari kalangan yang
peradilan atau legal standing. Misalnya, mekanisme yang tidak mampu, kurang memahami hak-haknya dalam proses
memberikan hak kepada masyarakat untuk dapat peradilan. Ketidakpahaman ini sangat dipengaruhi juga oleh
mempertanyakan Surat Penghentian Proyes Penyidikan / keterbatasan akses mereka ke informasi hukum. Misalnya,
Penuntutan (SP3) yang dikeluarkan lembaga peradilan, dalam proses penyidikan sebagian besar penyidik tetap
apakah telah menyalahi aturan atau berindikasi adanya meneruskan pemeriksaan terhadap tersangka walaupun tanpa
ketidakmampuan atau ketidakmauan aparatur penegak kehadiran penasihat hukum. Bahkan tersangkapun tidak
hukum dalam menyelesaikan suatu perkara dengan baik. Hal menyatakan keberatan sehingga pemeriksaan tersebut
itu perlu terangkum dalam perubahan hukum acara peradilan
pidana.

132 133
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Peradilan

berjalan dengan tidak seimbang karena sebagian besar perhatian terhadap kedudukan saksi, baik dalam peraturan
tersangka adalah pihak yang awam hukum. perundang-undangan maupun dalam praktik, masih amat
Dalam proses peradilan, sejumlah kenyataan lain yang minim, terutama dalam hal perlindungan saksi dan korban
sering dijumpai adalah jadwal pemeriksaan yang tidak pasti, sebagai pihak yang dirugikan atas terjadinya tindak pidana.
intimidasi, meremehkan keterangan yang diberikan, dan Kondisi ini dialami juga oleh saksi korban, bukan hanya pada
lain sebagainya. Tidak dapat dipungkiri bahwa tidak jarang tingkat penyidikan tetapi juga pada tingkat penuntutan.
pula bahwa pemeriksaan terhadap tersangka memiliki Kenyataan ini terungkap dengan jarangnya jaksa berkonsultasi
kendala yang dialami oleh penyidik. Salah satu kendala yang dengan saksi korban dalam membuat tuntutan. Sebagai
sering muncul adalah bahwa tersangka dengan sengaja penuntut umum, selayaknya kepentingan umum yang
mempersulit jalannya pemeriksaan. Kendala seperti ini mencakup baik keadilan masyarakat pada umumnya maupun
mengakibatkan polisi sebagai penyidik menggunakan korban pada khususnya benar-benar diperhitungkan oleh
berbagai upaya baik yang lazim maupun tidak sehingga jaksa.
penyelesaian perkara dapat berjalan dengan cepat. Dalam proses peradilan, kejaksaan berperan sangat
Hasil penelitian juga menunjukkan bahwa masyarakat besar, mulai dari tahap pra-adjudikasi sampai dengan purna-
memandang proses peradilan sebagai proses yang sulit dan adjudikasi. Lembaga ini berfungsi pula sebagai pemantau
berbelit-belit. Oleh karena itu, diperlukan bantuan untuk berjalannya fungsi penyelidikan dan penyidikan. Pada proses
menjelaskan mengenai hal tersebut kepada warga purna-adjudikasi, jaksa sebagai pelaksana putusan juga
masyarakat khususnya bila nasib mereka akan ditentukan berperan memberitahukan putusan kepada pihak yang
dalam proses itu. Dalam hal seperti ini, peranan penasihat berkepentingan, termasuk menyelesaikan permasalahan yang
hukum untuk menyeimbangkan posisi kliennya yang awam menyangkut ganti rugi, rehabilitasi, pengembalian barang
hukum menjadi sangat signifikan. Penasihat hukum bukti, dan berkoordinasi dengan Balai Pemasyarakatan
mempunyai kewajiban utama memperjuangkan nasib para (Bapas) dalam hal pidana pencobaan. Akan tetapi pada
pencari keadilan agar proses hukum dapat berjalan secara praktiknya, sejumlah penyimpangan masih terjadi. Dalam
adil. Peran penasihat hukum bukan hanya penting untuk tugasnya memberitahukan putusan misalnya, 96% responden
tersangka, tetapi juga ternyata sangat diperlukan dalam jaksa berpendapat bahwa pemberitahuan putusan tidak
pemeriksaan terhadap saksi. Posisi saksi sangat rentan karena perlu dilakukan karena sudah diumumkan oleh hakim, dan
kekeliruan dalam memberikan keterangan dapat membuka karenanya semua pihak dianggap sudah mengetahuinya. Para
kemungkinan yang bersangkutan dijadikan tersangka. Pada jaksa menganggap pemberitahuan putusan tersebut tidak
dasarnya, saksi memiliki posisi yang sangat penting dalam efisien serta tidak pula merupakan kewajiban jaksa.
suatu proses peradilan pidana. Namun, dalam kenyataannya, Kesulitan untuk memperoleh Informasi (access to
information) mengenai perkembangan suatu perkara tentu

134 135
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Peradilan

akan merugikan pihak pencari keadilan. Kalaupun dapat penegak hukum bila melanggarnya. Pada gilirannya,
diperoleh, tidak semua pencari keadilan mendapatkannya. serangkaian hak tersebut hanya berperan sebagai ketentuan
Menurut hasil penelitian, terdapat 21% responden terpidana normatif yang tidak memiliki daya ikat. Akibatnya,
yang tidak mendapat informasi mengenai perkara. Meskipun pelanggaran terhadap hak para pencari keadilan yang telah
angka tersebut tidak signifikan tetapi menunjukkan kurangnya diberikan KUHAP masih tetap berlangsung.
pemerataan informasi. Minimnya informasi ini juga Lembaga pemasyarakatan sebagai bagian terakhir dari
ditemukan di pengadilan. Informasi persidangan berupa sistem peradilan pidana mempunyai peran yang tidak kalah
papan pengumuman yang berisikan jadwal lengkap tentang strategis. Sebagai lembaga yang wajib membina terpidana,
persidangan yang akan berlangsung berisikan nomor urut pelaksanaan fungsi tersebut sangat bergantung sumber daya
sidang, nomor perkara yang akan disidangkan, waktu dan manusia dan sumber dana yang disediakan. Fasilitas lembaga
ruang sidang, hakim, jaksa penuntut umum yang akan pemasyarakatan yang sangat terbatas mengakibatkan
bertugas, nama terdakwa, dan acara sidang yang dilakukan kesulitan dalam memenuhi hak terpidana, misalnya yang
sering tidak sesuai dengan pelaksanaannya. Oleh sebagian berkenaan dengan terbatasnya ruangan, pelayanan
besar responden hakim diakui bahwa kesulitan terjadi kesehatan, dan makanan.
karena berbagai kendala teknis, khususnya menyangkut
terbatasnya ruang sidang, sementara perkara yang ditangani
banyak. Selain itu, didapati sejumlah kenyataan lain bahwa Permasalahan
keterlambatan atau penundaan sidang terjadi karena majelis Pemenuhan akses publik ke peradilan pidana sangat
hakim tidak selalu lengkap, misalnya, sedang mengikuti tergantung dari substansi, struktur, dan budaya hukum. Hasil
sidang perkara lain, atau keterlambatan kehadiran terdakwa penelitian menunjukkan adanya ketidakseimbangan yang
atau saksi. menghambat proses peradilan yang adil. Di satu sisi,
Persoalan lain yang ditemukan dalam proses peradilan masyarakat, terutama masyarakat kurang mampu, tidak
pidana adalah penahanan tersangka yang seringkali tidak dapat menikmati hak yang sudah diberikan oleh aturan
didasarkan pada alasan hukum yang kuat. Tidak jarang aparat undang-undang. Di sisi lain, belum ada mekanisme yang
penegak hukum melakukan penahanan menurut seleranya, memastikan agar aparat penegak hukum melaksanakan tugas
padahal hak asasi manusia dalam peradilan pidana (KUHAP) sesuai dengan aturan. Peraturan dalam ketentuan hukum
telah dirumuskan dengan memberikan serangkaian hak pidana formil belum secara tegas mengatur tentang pola
kepada tersangka/terdakwa. Apabila dikaji secara cermat, hubungan atau bentuk koordinasi di antara subsistem
hal ini disebabkan, antara lain, karena pemberian hak peradilan pidana sehingga inkonsistensi acapkali terjadi.
kepada tersangka/terdakwa dalam KUHAP ternyata tidak Persoalan lain adalah belum adanya pembedaan tugas secara
disertai dengan kewajiban maupun sanksi terhadap aparat jelas (diferensiasi fungsional), misalnya antara kepolisian
dan kejaksaan dalam tahap penyidikan yang tidak jarang

136 137
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Peradilan

menimbulkan ketidakpastian hukum yang pada akhirnya kesempatan terpidana melaksanakan hukuman di luar
merugikan tersangka dan saksi. Padahal kerja sama antar- penjara, yaitu pidana bersyarat, sayangnya lembaga ini masih
subsistem peradilan pidana sangat menentukan proses belum banyak digunakan.
selanjutnya.
Dari aspek mekanisme kontrol, ketentuan perundang- Rekomendasi 11 (R-11)
undangan yang mengatur tentang pengawasan juga belum
Dalam upaya menjamin akses publik ke peradilan pidana,
jelas. Aturan tentang pengawasan ini seharusnya dapat
diperlukan keseimbangan hak dan kewajiban di antara para
memperkecil kemungkinan terjadinya penyimpangan yang
pihak yang terlibat dalam proses peradilan. Dengan adanya
dilakukan oleh aparat penegak hukum. Penangkapan dan
keseimbangan tersebut, baik posisi masyarakat maupun
penahanan yang tidak selalu didasarkan pada surat perintah
penegak hukum menjadi setara. Oleh karena itu, hak dan
yang dikeluarkan sebelumnya, dan pemeriksaan yang
kewajiban penegak hukum harus ditegaskan dalam aturan,
dilakukan tanpa kehadiran penasihat hukum, merupakan
demikian juga dengan masyarakat pencari keadilan.
sebagian dari penyimpangan yang seharusnya mendapat
Walaupun pasal-pasal dalam KUHAP telah menjabarkan hak-
pengawasan yang ketat. Akan tetapi proses hukum yang wajar
hak tersangka, terdakwa, saksi, korban, dan juga terpidana
(due process of law) seringkali tidak dilaksanakan dalam
tetapi tidak diikuti dengan konsekuensi hukum bila penegak
proses ini. Selain itu penyimpangan yang sering dilakukan
hukum tidak memenuhinya. Oleh karena itu, sudah
oleh aparat penegak hukum adalah kesengajaan untuk
selayaknya warga masyarakat yang terlibat dalam proses
menutupi informasi yang seharusnya diterima oleh pihak
hukum diberitahu terlebih dahulu tentang hak-hak mereka.
pencari keadilan. Akses ke informasi ini penting dalam upaya
Untuk memperkuat hak pencari keadilan, KUHAP harus
memperkuat pengawasan masyarakat terhadap proses
direvisi dengan memberikan sanksi yang tegas dan jelas
peradilan.
bagi penegak hukum yang tidak memenuhinya, misalnya,
Di tingkat pelaksanaan pidana pada lembaga sanksi batal demi hukum untuk setiap tindakan yang dilakukan
pemasyarakatan, kondisinya-pun tidak lebih baik. Di lembaga tanpa mengindahkan persyaratan dalam ketentuan.
ini ternyata hak para narapidana atas kesehatan, makanan,
Rendahnya pengetahuan masyarakat tentang hak-hak
dan pendidikan masih belum dipenuhi. Selain itu, daya
mereka dalam proses peradilan pidana, memerlukan upaya
tampung lembaga pemasyarakatan sudah melebihi kapasitas.
sinergistik antar-lembaga pemerintah untuk melakukan
Penyebab utamanya adalah karena pidana penjara merupakan
pendidikan publik mengenai hal ini. Selanjutnya, akses ke
bentuk pidana yang paling banyak dipilih oleh para hakim.
informasi hukum selama proses peradilan merupakan bagian
Apabila ditinjau dari peraturan perundang-undangan, masih
yang penting dalam mendorong terpenuhinya access to
ada kemungkinan lain bentuk pidana yang memberikan
justice. Untuk ini, lembaga yang terkait harus meningkatkan

138 139
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Peradilan

peran “information desk” mereka, khususnya bagi para penanganan perkara korupsi antara polisi dan jaksa
pencari keadilan. Penentuan waktu dalam berproses juga merupakan kenyataan yang sering dihadapi di lapangan dan
harus ditaati oleh para penegak hukum sebagai salah satu merupakan salah satu hal yang mengakibatkan berbagai
upaya menjamin kepastian hukum. kesulitan dalam prosedur perkara. Untuk itu, diperlukan
komitmen semua pihak untuk saling berkoordinasi dan
Dalam upaya memperkuat akses publik ke peradilan
berkonsultasi sebaik-baiknya dalam penanganan perkara
pidana, diperlukan pula peraturan yang tegas dan jelas
demi kepentingan pencari keadilan.
sehingga tidak dimungkinkan penafsiran yang berbeda yang
kini sering disalahgunakan oleh aparat penegak hukum Koordinasi ini sangat diperlukan mengingat pelayanan
sebagai pembenaran untuk melakukan penyimpangan. kepada pencari keadilan merupakan tugas utama aparat
Masalah bantuan hukum misalnya, KUHAP telah menjamin penegak hukum. Kelemahan aparat penegak hukum dalam
hal tersebut bahwa tersangka dapat didampingi penasihat pelayanan kepada para pencari keadilan merupakan masalah
hukum ketika sedang mengalami proses pemeriksaan. Namun yang tidak mudah untuk dipecahkan karena masalah ini juga
karena tidak adanya sanksi, maka apabila hak tersebut tidak terkait dengan fasilitas yang disediakan negara. Salah satu
dilaksanakan oleh aparat penegak hukum, tidak ada cara untuk memperbaikinya adalah dengan meningkatkan
konsekuensinya. fasilitas tersebut, selain meningkatkan pemahaman oleh
penegak hukum. Sementara itu, untuk mencapai pemahaman
Terdapat juga asumsi di kalangan penegak hukum bahwa
yang sama di antara subsistem peradilan pidana, dapat
pemenuhan hak pencari keadilan tersebut merupakan
dilakukan pendidikan bersama agar kompetensi, koordinasi,
kewajiban subsistem peradilan pidana lainnya. Misalnya,
dan harmonisasi dalam penanganan perkara dapat dicapai.
pihak kejaksaan menganggap bahwa kepolisian wajib
memberitahukan bahwa tersangka dapat didampingi oleh Mengingat tingginya keluhan publik tentang masalah
penasihat hukum. Namun, ada juga kalangan kejaksaan yang penahanan, kewenangan hakim perlu ditinjau kembali dalam
menganggap bahwa bantuan pendampingan oleh penasihat hal upaya paksa. Hakim seharusnya dapat berperan lebih
hukum menjadi kewajiban pengadilan, bukan kewajiban banyak dalam menentukan perlu tidaknya penahanan, dan
kejaksaan. Berkas perkara yang “bolak-balik” antara polisi tidak sekedar menentukan sah tidaknya penahanan dalam
dan jaksa, antara lain, terjadi karena perbedaan persepsi proses pra-peradilan. Dengan demikian, diharapkan dapat
antara kedua penegak hukum tersebut mengenai tindak mengurangi kesewenangan polisi dan jaksa dalam proses
pidana yang bersangkutan. Kondisi semacam ini jelas peradilan pidana.
merugikan tersangka walaupun adakalanya ada tersangka Dalam hal bantuan hukum, organisasi profesi advokat
yang diuntungkan. Disinilah pentingnya koordinasi di antara harus diwajibkan mendampingi para tersangka yang tidak
subsistem peradilan, untuk memastikan bahwa hak pencari memiliki biaya. Tanpa campur tangan organisasi profesi
keadilan tidak diabaikan. Ketidakjelasan kompetensi advokat, sangat sulit mengharapkan aparat penegak hukum

140 141
Kebijakan Reformasi Hukum Akses Peradilan

melaksanakan pemberian hak tersebut, mengingat undang- kuantitas penegak hukum perlu ditingkatkan mengingat
undang tidak secara tegas mengatur dalam hal yang semakin besarnya jumlah penduduk dan juga jumlah
bersangkutan tidak mampu. Pemenuhan hak atas bantuan kejahatan di Indonesia. Langkah ini secara simultan harus
hukum diharapkan dapat mendorong pemenuhan hak-hak didukung juga dengan memperhatikan kesejahteraan serta
lainnya, misalnya hak untuk tidak diperlakukan secara kasar, memberikan jaminan kehidupan penegak hukum beserta
hak untuk tidak menandatangani berita acara bila isinya keluarganya.
tidak disetujui olehnya, dan lain sebagainya.
Terhadap lembaga pemasyarakatan dan rumah tahanan
yang sudah terlalu berlebihan penghuni, diperlukan
penanganan yang segera, antara lain, menambah ruang
tahanan/pemasyarakatan. Di samping itu para hakim harus
didorong untuk mengubah paradigma mereka agar tidak lagi
menjadikan pidana penjara sebagai hukuman yang paling
dominan. Pemerintah dan DPR dapat segera mengatasi
persoalan ini dengan membahas dan mengesahkan rancangan
undang-undang Kitab Undang-undang Hukum Pidana yang
telah merumuskan berbagai alternatif jenis pidana sehingga
sistem pemidanaan lebih variatif. Pada gilirannya, putusan
pengadilan yang dihasilkan akan dapat mengurangi beban
lembaga pemasyarakatan.
Dalam rangka menanggapi pelakanaan tugas penegakan
hukum, revisi KUHAP juga harus dapat mengakomodasi
kepentingan penegak hukum sehingga menghasilkan
pelayanan yang lebih baik kepada pencari keadilan. Selama
ini penegak hukum sering dihadapkan ketidakjelasan aturan
dalam KUHAP yang mengakibatkan pelaksanaan yang
menyimpang. Tidak kalah pentingnya adalah peningkatan
kualitas penegak hukum pada semua tingkatan untuk
menjamin pelaksanaan hukum acara yang jelas dan
menghasilkan keadilan bagi semua pihak. Selain kualitas,

142 143
Kebijakan Reformasi Hukum Pengadilan Niaga

REKOMENDASI 12: Hal ini terlihat pada kecenderungan dunia usaha untuk
mengkonstruksikan sengketa-sengketa niaga yang berkaitan
PENGADILAN NIAGA
dengan kepailitan dan PKPU, bukan lagi sebagai wanprestasi
(dalam konteks ketentuan Pasal 1320 jo. 1338 BW), maupun
Latar Belakang perbuatan melawan hukum (onrechmatige daad ex Pasal
Resesi ekonomi yang melanda dunia dan banyaknya 1365 BW), melainkan “dipaksa” mendalilkannya berkaitan
pelaku usaha yang tidak melunasi utangnya pada tanggal dengan utang yang telah jatuh tempo dan dapat ditagih
jatuh tempo telah memperparah keterpurukan ekonomi untuk kemudian diajukan proses pailit. Dalam hal ini
Indonesia pada tahun 1997. Untuk memperbaiki kondisi permohonan kepailitan dirasakan sebagai direkayasa.
tersebut, pada tahun 1998 dibentuk dan diberlakukan Perkara yang sangat terkenal di dunia internasional (perkara
Undang-undang Nomor 4 tahun 1998 tentang Kepailitan. kepailitan perusahaan asuransi Manulife), dimana tagihan
Beberapa ketentuan yang terdapat di dalam undang-undang pemegang saham (minoritas) yang harusnya diselesaikan
tersebut adalah mengenai pembentukan pengadilan khusus dalam konteks rapat umum pemegang saham, diputuskan
di lingkungan peradilan umum yang hanya menangani hal- sebagai tagihan debitur yang memungkinkan penjatuhan
hal yang timbul dari Undang-undang Kepailitan. putusan pailit. Lebih mengherankan lagi, pengadilan tidak
Setelah mengkaji kondisi sosiologis, dapat disimpulkan mempermasalahkan bahwa perusahaan tersebut ternyata
bahwa resesi ekonomi dan banyaknya utang yang telah jatuh masih sehat (solvent) dan sebenarnya tidak layak untuk
tempo dan dapat ditagih yang tidak dibayar oleh debitur dipailitkan. Artinya, hampir semua hubungan keperdataan
bukan satu-satunya dasar pertimbangan pengadaan yang dahulu diselesaikan melalui pengadilan negeri sekarang
Pengadilan Niaga. Jumlah 386 perkara yang diajukan ke mulai dikonstruksikan sebagai perkara tidak terpenuhinya
Pengadilan Niaga pada periode 1998 sampai dengan tahun suatu tagihan (utang) dan diajukan ke Pengadilan Niaga.
2002,1 ternyata lebih menggambarkan adanya kebutuhan Berdasarkan alasan tersebut, Komisi Hukum Nasional
akan penyelesaian sengketa niaga dengan cepat, mudah, menemukan di lapangan bahwa Pengadilan Niaga, terutama
tidak berbelit-belit, dan transparan, dan bukan pengadilan instrumen kepailitan, telah dianggap sebagai obat mujarab,
untuk kepailitan atau Penundaan Kembali Pembayaran Utang tidak saja bagi masalah kemacetan dan kerumitan proses
(PKPU) atau Hak atas Kekayaan Intelektual (HaKI) saja. pengadilan perdata biasa, melainkan juga terhadap berbagai
masalah perekonomian nasional. Selain itu, Pengadilan Niaga
tidak benar-benar dikonstruksi sebagai upaya terakhir yang
akan diupayakan bilamana upaya keperdataan lainnya gagal
1
Jumlah 386 perkara ini diperoleh dari Himpunan Putusan-putusan Pengadilan
Niaga dalam Perkara Kepailitan, jilid 1–9, dari September 1998 s.d. Agustus 2001 (Lihat menciptakan keadilan bagi para pihak.
Komisi Hukum Nasional, Laporan Akhir Penelitian Pengadilan Niaga, hal. 105 (2002)),
dan dari buku Laporan Final Penilaian Kebutuhan Pengadilan Niaga yang dibuat oleh PT
Setelah lima tahun berdiri, Pengadilan Niaga saat ini
Nagadi Ekasakti untuk Bappenas. lebih dipahami oleh masyarakat sebagai pengadilan untuk

144 145
Kebijakan Reformasi Hukum Pengadilan Niaga

mempailitkan pihak lawan karena Pengadilan Niaga diatur perniagaan lain, seharusnya tidak atau jangan dilakukan
oleh Undang-Undang Nomor 4 tahun 1998 tentang Kepailitan. terlebih dahulu sebelum dilakukan pembenahan terhadap
Namun pada Pasal 280 ayat (2) undang-undang ini ditegaskan Pengadilan Niaga itu sendiri. Hal ini karena perluasan
bahwa Pengadilan Niaga juga akan menyelesaikan sengketa yurisdiksi dapat menimbulkan berbagai dampak, baik
lain di bidang perniagaan di samping menyelesaikan dan terhadap lembaga peradilan, penegak hukum, atau pelaku
memutus perkara pailit dan PKPU. Langkah pemenuhan Pasal bisnis.
280 ayat (2) tersebut telah dilakukan dalam bentuk undang- Mengacu pada sistem penyelesaian sengketa selama ini
undang, misalnya untuk HaKI. di Pengadilan Niaga, setidaknya ada dua sistem penyelesaian
Pasal 280 ayat (2) Undang-undang tentang Kepailitan sengketa yang berlaku di pengadilan tersebut. Pertama,
secara tegas telah menunjukkan adanya tatacara ataupun sistem penyelesaian permohonan pailit dan PKPU; dan kedua,
hukum acara tersendiri yang memungkinkan dirancang di sistem penyelesaian sengketa tentang HaKI. Asas yang dianut
luar ketentuan yang telah diatur dalam Undang-undang Nomor dalam menyelesaikan perkara di Pengadilan Niaga adalah
4 Tahun 1998 bila perkara yang akan diadili di Pengadilan asas adil, cepat, terbuka, dan efektif. Khususnya terhadap
Niaga tersebut bukanlah permohonan pailit ataupun PKPU. perkara kepailitan, sistem pembuktian yang dianut adalah
Setelah diberlakukannya Undang-undang HaKI yang akan bersifat sederhana yang secara tegas diatur dalam Pasal 6
menyelesaikan sengketa HaKI di Pengadilan Niaga dengan ayat (3) Undang-undang Nomor 4 Tahun 1998.
hukum acara tersendiri, maka apabila yurisdiksi pengadilan
Masalah pembuktian sederhana atau pembuktian secara
niaga diperluas lagi, ada indikasi bahwa pengadilan niaga
sumir ini berkaitan dengan definisi utang yang tidak secara
akan difungsikan sebagai pengganti peranan Pengadilan
tegas ditetapkan di dalam Undang-undang kepailitan. Pasal
Negeri biasa yang masih menerima dan memeriksa sengketa
1 ayat (1) undang-undang tersebut yang mengatur syarat
perniagaan eks-Pasal 1320 jo. 1338 KUH Perdata.2
fundamental untuk dapat dinyatakannya seorang debitor
Masalah kompetensi yang terjadi dalam pengoperasian
cukup banyak menimbulkan kontroversi dan cenderung
Pengadilan Niaga selama ini, tidak akan begitu saja selesai
menghasilkan beberapa putusan yang tidak berkepastian
dengan memperluas yurisdiksi Pengadilan Niaga, sehingga
hukum dalam pelaksanaannya. Dalam hal ini, yang sangat
mencakup hampir semua sengketa keperdataan di bidang
mengkhawatirkan adalah adanya kontroversi putusan di
perniagaan. Perluasan yurisdiksi Pengadilan Niaga, dari hanya
tingkat kasasi dan peninjauan kembali dimana ada hakim
menangani, memeriksa, dan memutuskan perkara di bidang
agung yang menginterpretasikan utang dalam arti luas dan
kepailitan dan HaKI, menjadi memeriksa berbagai sengketa
ada yang menginterpretasikan pengertian utang dalam arti
sempit. Keadaan ini tentunya dapat berpengaruh terhadap
2
Steering Committee Pengadilan Niaga, “Ruang Lingkup dan Mekanisme Kerja pandangan pencari keadilan mengenai kepastian hukum.
Revisi Blue Print Pengadilan Niaga: versi Rapat 13 Mei 2003” (Bappenas), hlm. 8 (13 Mei
Rancangan Undang-undang Kepailitan baru yang saat ini
2003).
tengah dibahas di DPR telah menetapkan dengan jelas

146 147
Kebijakan Reformasi Hukum Pengadilan Niaga

pengertian utang, yakni dengan menggunakan pengertian perkara kepailitan seperti yang telah disebutkan di atas,
utang dalam arti yang sebenarnya (utang dalam arti luas)3. dapat diketahui bahwa ruang lingkup permasalahan atau
Oleh karena itu, diharapkan tidak ada lagi putusan yang sengketa yang diajukan ke Pengadilan Niaga yang akhirnya
kontroversial yang mendasarkan pengertian utang dalam arti didefinisikan dengan “utang” berkembang seiring dengan
sempit. Namun, Rancangan Undang-undang Kepailitan yang terjadinya perkembangan jenis kegiatan niaga yang ada.
baru juga menetapkan bahwa kewenangan Pengadilan Niaga Sehubungan dengan penegasan pengertian utang dalam
tetap hanya akan muncul apabila kewajiban tersebut dapat arti luas di dalam Rancangan Undang-undang Kepailitan,
dibuktikan kebenarannya secara sumir sebagaimana apabila yang akan dibuktikan adalah hanya utang dalam arti
ditetapkan dalam Pasal 6 ayat (3) undang-undang tersebut. sempit, dimana obyek sengketanya dibatasi hanya pada
Komisi Hukum Nasional menemukan bahwa dari 273 utang yang timbul dari perjanjian utang piutang, maka
perkara kepailitan yang diajukan ke Pengadilan Niaga pada pengadilan niaga mempunyai tugas yang sederhana. Oleh
periode September 1998 s.d. Agustus 20014, hanya 131 karena itu, penegasan pengertian utang dalam arti luas
perkara (47,99%) yang benar-benar merupakan perkara yang tersebut perlu diimbangi dengan kejelasan terhadap
didasari oleh perjanjian utang piutang. Selebihnya hanya pembatasan munculnya kewenangan Pengadilan Niaga yang
dikaitkan dengan timbulnya suatu kewajiban untuk membayar akan muncul apabila kewajiban tersebut dapat dibuktikan
sejumlah uang tertentu, seperti kredit modal kerja, sewa- kebenarannya secara sumir seperti yang ditetapkan dalam
menyewa, purchasing order, promissory note, kontrak Pasal 6 ayat (3) Undang-undang Kepailitan. Apabila dikaitkan
kerja, kartu kredit, L/C, kredit pembiayaan, jaminan dengan 142 perkara (selain 131 perkara yang benar-benar
pribadi, anjak piutang, pinjaman sindikasi, surat sanggup, didasari oleh perjanjian utang piutang) yang telah menjadi
asuransi, obligasi, penolakan kurator, dan lain-lain. Dari obyek sengketa di Pengadilan Niaga dari tahun 1998-2001
obyek yang dijadikan permasalahan di Pengadilan Niaga pada ternyata pembuktian pada perkara-perkara tersebut tidaklah
sederhana seperti yang diharapkan. Pada perkara yang
3
Di dalam rancangan undang-undang tentang kepailitan dan penundaan kewajiban
berkaitan dengan HaKI, sistem pembuktian yang sederhana
pembayaran utang yang baru, yang dimaksud dengan utang dalam arti luas adalah kewajiban pada perkara kepailitan tidak dapat diterapkan pada
yang dinyatakan atau dapat dinyatakan dalam jumlah uang baik dalam mata uang Indonesia
maupun mata uang asing baik secara langsung maupun yang akan timbul di kemudian hari
Pengadilan Niaga yang memeriksa perkara HaKI sehingga
(kontinjen), yang timbul karena perjanjian atau undang-undang dan yang wajib dipenuhi terlihat jangka waktunya diperpanjang.
oleh debitor dan bila tidak dipenuhi memberi hak kepada kreditor untuk mendapat
pemenuhannya dari harta kekayaan debitor. Lihat Jurnal Hukum Bisnis, “Rancangan Undang- Selain pembuktian dalam hukum acara Pengadilan Niaga,
Undang Tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang”, (volume 17, hal lain yang perlu diperhatikan adalah berkaitan dengan
hlm. 75 (Januari 2002).
4
Jumlah 273 perkara niaga yang diajukan dan diputus di Pengadilan Niaga Jakarta fungsi penemuan hukum dari hakim Pengadilan Niaga yang
Pusat, semuanya berkaitan dengan permohonan pailit dan PKPU dan tidak ada yang dapat dikatakan hampir belum teraktualisasikan dengan baik.
menyangkut perkara di bidang perniagaan lainnya. Perkara niaga lainnya baru muncul pada
akhir tahun 2001 yang berkaitan dengan HKI. Lihat Komisi Hukum Nasional, Laporan Dari perkara-perkara yang diajukan ke Pengadilan Niaga
Akhir Penelitian Pengadilan Niaga, hal. 42-43 (2002).

148 149
Kebijakan Reformasi Hukum Pengadilan Niaga

selama ini, tampak mulai ada kegiatan penemuan hukum keadilan terhadap keberadaan Pengadilan Niaga dan
tersebut, namun pada akhirnya dipandang sebagai keadaan yurisdiksinya.
yang menunjukkan kelemahan penegakan hukum di Indonesia, Tolak ukur untuk menyatakan keberhasilan yang dicapai
terutama dengan adanya kontroversi putusan di tingkat kasasi oleh Pengadilan Niaga memang belum ada. Namun demikian,
dan peninjauan kembali. Sumber hukum bukan hanya pada dapat diungkapkan bahwa dari perkara yang diajukan ke
undang-undang saja, tetapi antara lain juga pada doktrin Pengadilan Niaga dari tahun 1998-2002, tidak ada fluktuasi
ilmu pengetahuan hukum (teori) dan yurisprudensi atau angka pengajuan perkara ke Pengadilan Niaga. Pada kuartal
putusan hakim yang telah berulang kali diikuti dan menjadi pertama keberadaannya (September 1998 s.d. Desember
tetap (standar). Melalui pendekatan teoretis dan penyusunan 1998), terdapat 34 perkara yang diajukan ke Pengadilan
penalaran hukum yang sistematis dan runtut akan dapat Niaga, pada tahun 1999 diputus sebanyak 101 perkara, tahun
ditemukan pemecahan hukumnya (rechtsvinding) tentang 2000 sebanyak 98 perkara, dan pada tahun 2001 sebanyak
berbagai pengertian hukum yang diperdebatkan, dan 78 perkara; sedangkan untuk periode Januari 2002 s.d
kemudian dituangkan dalam putusan hakim. Disinilah peran September 2002 diputus sebanyak 75 perkara.
putusan hakim sebagai pengisi dan penemu hukum. Lebih lanjut dapat diungkapkan pula temuan Komisi
Berkaitan dengan sikap terhadap keberadaan Pengadilan Hukum Nasional mengenai tingginya tingkat pengajuan kasasi
Niaga, semua hakim di Jakarta menyatakan masih dan peninjauan kembali terhadap putusan Pengadilan Niaga.
memerlukan Pengadilan Niaga, sementara hakim di daerah Dari 273 perkara kepailitan yang diajukan ke Pengadilan
lain ada yang menyatakan perlu, namun ada pula yang tidak Niaga pada periode September 1998 s.d. Agustus 2001, 116
menyatakan sikap tentang pendirian Pengadilan Niaga.5 Sikap (43,12%) diantaranya diajukan kasasi, dan dari yang diputus
demikian ini dilatarbelakangi oleh kenyataan bahwa pada tingkat kasasi, 60 (51,72%) diantaranya diajukan
Pengadilan Niaga belum dimanfaatkan oleh masyarakat peninjauan kembali. Hal ini juga perlu diperhatikan dalam
pencari keadilan. Dari lima Pengadilan Niaga yang telah menentukan tolak ukur keberhasilan Pengadilan Niaga dan
dibentuk, sampai awal tahun 2002 baru ada dua pengadilan untuk membenahi pengadilan tersebut.
niaga, yaitu Pengadilan Niaga Jakarta Pusat dan Pengadilan
Niaga Surabaya yang memeriksa dan memutus perkara niaga; Permasalahan
sedangkan Pengadilan Niaga lainnya belum berfungsi. Hal
ini disebabkan karena ketidaktahuan masyarakat pencari Langkah pembaruan yang harus dilakukan oleh
pemerintah terhadap lembaga Pengadilan Niaga harus
5
Ditemukan bahwa 4,65% hakim di daerah yang sudah ada pengadilan niaga, bertujuan untuk memulihkan kepercayaan masyarakat, baik
berpendapat tidak perlu pengadilan niaga di daerah kerjanya, dan 44,18% menyatakan
tidak tahu, sedangkan 51,17% menyatakan perlu. Hakim yang menyatakan tidak tahu
nasional maupun internasional, terhadap kinerja pengadilan
karena hakim bersikap mengikuti kebijakan pemerintah. Khusus untuk DKI Jakarta, semua secara keseluruhan. Jadi, pembaruan bukan hanya ditujukan
hakim menyatakan perlu didirikan pengadilan niaga. Lihat Komisi Hukum Nasional,
untuk memperluas yurisdiksi Pengadilan Niaga sehingga
Laporan Akhir Penelitian Pengadilan Niaga, hal. 95-96 (2002).

150 151
Kebijakan Reformasi Hukum Pengadilan Niaga

mencakup hampir semua sengketa keperdataan di bidang berkembang seiring dengan terjadinya perkembangan jenis
perniagaan. Asas cepat yang begitu drastis berubah dengan kegiatan niaga yang ada. Permasalahan yang timbul adalah
dukungan transparansi penggunaan waktu yang sangat ketat; bahwa pembuktian pada perkara tersebut tidaklah
ukuran yang tegas tentang jenis debitor mana yang sederhana seperti yang diharapkan.
dinyatakan pailit atau tidak pailit; serta bagaimana upaya Dari perkara-perkara yang diajukan ke Pengadilan Niaga,
pemeriksaan dan pemutusan sengketa utang piutang penerapan asas adil, cepat, dan efektif tampaknya belum
dilakukan, secara teoretis atau konseptual menjadikan dirasakan oleh masyarakat. Penggunaan sistem pembuktian
Pengadilan Niaga diharapkan mampu menciptakan sederhana terhadap sengketa kepailitan yang dikaitkan
transparansi dan kualitas putusan yang berkepastian dan dengan timbulnya kewajiban untuk membayar sejumlah uang
berkeadilan. Apabila hal ini berhasil dikembangkan pada tertentu, tanpa ada pembatasan mengenai kapan akan
sistem peradilan Indonesia secara keseluruhan, maka muncul kewenangan pengadilan niaga menunjukkan adanya
tercapailah tujuan melakukan pembaruan dunia pengadilan kecenderungan rasa tidak puas pencari keadilan karena
Indonesia melalui Pengadilan Niaga sebagai suatu model sengketa tersebut mengandung hubungan hukum yang
court. Permasalahan pertama yang timbul adalah bahwa kompleks. Hal itu antara lain juga ditunjukkan oleh tingginya
dasar hukum mengenai pembentukan dan pengaturan angka tingkat pengajuan kasasi dan peninjauan kembali
Pengadilan Niaga itu sendiri masih terdapat di dalam Undang- terhadap perkara yang telah diputus oleh Pengadilan Niaga.
undang Nomor 4 Tahun 1998 tentang Kepailitan, padahal Permasalahan lain juga mencakup permasalahan mengenai
saat ini Pengadilan Niaga juga memeriksa sengketa di bidang kompetensi pengadilan seperti terjadinya nebis in idem.
HaKI. Lembaga pengadilan yang dipilih dan diharapkan untuk
Mengenai bidang perniagaan yang dijadikan obyek menyelesaikan sengketa oleh masyarakat adalah pengadilan
permasalahan di Pengadilan Niaga, ada beberapa bidang yang cepat, murah, dan terbuka. Hal inilah yang diharapkan
atau sub-spesies hukum yang dikaitkan dengan timbulnya ada pada Pengadilan Niaga. Namun, karena keberadaan
suatu kewajiban untuk membayar sejumlah uang tertentu, Pengadilan Niaga belum diketahui secara baik oleh para
yakni kredit modal kerja, sewa menyewa, purchasing order, pencari keadilan, termasuk kalangan hakim dan penasihat
promissory note, kontrak kerja, kartu kredit, L/C, kredit hukum, maka keberadaan lembaga ini kurang dirasakan
pembiayaan, jaminan pribadi, anjak piutang, pinjaman sebagai kebutuhan untuk mencari keadilan. Khusus bagi
sindikasi, surat sanggup, asuransi, obligasi, penolakan penasihat hukum, perlu dipersiapkan advokat yang
kurator, dan lain-lain. Dari obyek yang dijadikan menguasai materi yang terkait dengan kegiatan niaga dan
permasalahan di Pengadilan Niaga pada perkara kepailitan kewenangan Pengadilan Niaga.
seperti yang telah disebutkan di atas, dapat diketahui bahwa Sedangkan untuk para hakim, diperlukan program khusus
ruang lingkup permasalahan atau sengketa yang diajukan ke yang meliputi pelatihan, terutama membudayakan
pengadilan niaga yang akhirnya didefinisikan dengan “utang” “lembaga” penemuan hukum oleh hakim. Perlu diperhatikan

152 153
Kebijakan Reformasi Hukum Pengadilan Niaga

bahwa upaya penemuan hukum oleh hakim saat ini dipandang dimungkinkan terhadap perkara kepailitan, dalam hal ini
sebagai wujud kelemahan pengadilan, terutama dengan diperlukan penjelasan mengenai pembatasan munculnya
adanya keputusan yang sangat kontradiktif. Selain itu, kewenangan Pengadilan Niaga terhadap definisi utang yang
permasalahan karir dan kinerja hakim yang selama ini terjadi telah diartikan secara luas oleh Rancangan Undang-undang
pada hakim pengadilan niaga tentunya akan mengganggu Kepailitan yang baru yang saat ini sedang dibahas di DPR.
profesionalisme dan komitmen seorang hakim dalam Penegasan terhadap pembuktian sederhana dan penjelasan
mewujudkan keadilan. mengenai pembatasan munculnya kewenangan Pengadilan
Niaga terhadap utang ini dapat dilakukan dengan rencana
aksi memasukkan ketentuan penegasan ini ke dalam
Rekomendasi 12 (R-12) ketentuan Undang-undang Kepailitan yang baru yang
disinkronisasikan dengan penyusunan Undang-undang tentang
Terhadap permasalahan dasar hukum pembentukan Pengadilan Niaga.
Pengadilan Niaga, perlu disusun undang-undang tentang Pada perkara yang diajukan ke Pengadilan Niaga selama
Pengadilan Niaga yang diantaranya akan mengatur mengenai ini, banyak ditemukan keadaan yang menunjukkan nebis in
fungsi dan tujuan pendirian Pengadilan Niaga serta idem, yaitu adanya perkara yang telah diajukan ke
yurisdiksinya. Dalam hal ini, ketentuan mengenai yurisdiksi Pengadilan Niaga dan telah diputus pailit, kemudian sebagian
harus sinkron dengan fungsi dan tujuan pendirian Pengadilan dari obyek pemberesan oleh kurator diajukan ke Pengadilan
Niaga dimana di dalamnya harus mencakup penegasan bahwa Negeri. Selain itu, ada juga perkara yang sama diajukan
Pengadilan Niaga hanya akan memeriksa sengketa di bidang berkali-kali dalam tenggang waktu yang hampir bersamaan.
kepailitan dan sengketa di bidang HaKI. Upaya pembentukan Hal ini perlu diantisipasi oleh Mahkamah Agung dengan
Undang-undang tentang Pengadilan Niaga ini dapat dilakukan rencana aksi mengadakan diskusi dengan para hakim dan
dengan rencana aksi mengubah tim yang ada sekarang agar pihak akademisi mengenai konsep apa yang akan dipakai di
bertugas menyusun Undang-undang Pengadilan Niaga yang Indonesia dalam menangani masalah yang dapat
akan menjadi payung bagi peraturan yang mengatur subyek menimbulkan nebis in idem untuk kemudian dituangkan ke
dan obyek sengketa kepailitan dan HaKI serta sekaligus dalam surat edaran Mahkamah Agung.
mencabut ketentuan hukum yang terdapat dalam Bab 3 Keberadaan Pengadilan Niaga belum diketahui secara
mengenai Pengadilan Niaga dalam Undang-undang Nomor 4 baik oleh para pencari keadilan, termasuk kalangan hakim
Tahun 1998 tentang Kepailitan. dan penasihat hukum. Oleh karena itu, perlu diadakan
Mengenai permasalahan sistem pembuktian sederhana sosialisasi tentang keberadaan Pengadilan Niaga berikut
untuk mendukung penerapan sistem pembuktian sederhana peraturan baru terutama di bidang HaKI yang menunjuk
pada perkara kepailitan yang masuk ke Pengadilan Niaga, pengadilan niaga sebagai lembaga penyelesai sengketa
diperlukan penegasan bahwa pembuktian sederhana hanya kepada kalangan hukum dan pengusaha. Hal ini dapat

154 155
Kebijakan Reformasi Hukum Pengadilan Niaga

dilakukan dengan rencana aksi mengadakan penataran, memperhatikan putusan hakim terdahulu. Hal ini dapat
pelatihan, lokakarya, brosur, jurnal, dan dialog interaktif dilakukan dengan rencana aksi menyusun surat edaran
di media elektronik untuk kalangan akademisi dan pengusaha. Mahkamah Agung yang menegaskan tentang konsep yang
Khusus untuk kalangan hakim dan penasihat hukum perlu dipakai oleh hakim di Indonesia dalam menangani masalah
diadakan program sosialisasi khusus berupa pendidikan yang dapat menimbulkan dua pendapat yang berbeda dan
hukum lanjutan. akan berpengaruh terhadap kepastian hukum.
Pembenahan Pengadilan Niaga juga mencakup sumber Terhadap perlunya pengembangan penemuan hukum oleh
daya manusia hakim, panitera, dan unsur penunjang lainnya. hakim, diperlukan kegiatan pembahasan gugatan dan
Khusus untuk hakim, perlu diadakan penataan ulang tentang pertimbangan hakim secara rutin yang meliputi pula
jenjang karir hakim. Hal ini dapat dilakukan dengan rencana transparansi terhadap dokumen hukum yang diajukan dalam
aksi menyusun ketentuan tentang jenjang karir hakim melalui penyelesaian sengketa. Hal ini dapat dilakukan dengan
seleksi ulang terhadap para hakim yang ada dan mengadakan rencana aksi berupa diskusi yang berkelanjutan, pembahasan
program peningkatan kemampuan serta pengetahuan para gugatan dan pertimbangan hakim pada perkara niaga
hakim melalui kerja sama dengan perguruan tinggi di dalam terutama menindaklanjuti Program Evaluasi Putusan
maupun di luar negeri. Sementara itu, untuk kenaikan karir Pengadilan Niaga yang telah dilakukan oleh Badan
hakim Pengadilan Niaga, diperlukan insentif khusus untuk Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) terhadap
mendapatkan kredit tertentu karena tidak adanya Pengadilan sekitar 200 putusan yang telah mempunyai kekuatan hukum
Tinggi Niaga di dalam sistem peradilan di Pengadilan Niaga. tetap, serta penerbitan dan sosialisasi hasil pembahasan
Perlu adanya penetapan suatu konsep yang berlaku di secara ilmiah terhadap perkara niaga.
Indonesia bagi hakim dalam menangani dan memutus Kebijakan yang menyangkut pendekatan baru di bidang
perkara. Konsep ini akan berhubungan dengan kewajiban administrasi dan birokrasi di Pengadilan Niaga, perlu segera
hakim untuk memperhatikan sinkronisasi peraturan dilakukan. Pembenahan sistem administrasi mulai dari
perundang-undangan di Indonesia. Seperti yang terjadi pada pencatatan perkara, minutasi sidang hingga publikasi putusan
putusan hakim Pengadilan Niaga dengan hakim di Mahkamah perlu mendapat kekhususan; maksudnya harus dibedakan
Agung tentang penyelesaian sengketa perjanjian dagang yang dengan yang selama ini berlaku di Pengadilan Negeri.
memakai klausula arbitrase. Dengan diajukannya sengketa Pembenahan ini juga dapat dilakukan bersama dengan
perjanjian dagang yang memakai klausula arbitrase ke pembenahan sistem administrasi dan birokrasi di Pengadilan
pengadilan niaga, menunjukkan adanya inkonsistensi antara Negeri karena sampai saat ini Pengadilan Niaga
Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan- berkedudukan di bawah Pengadilan Negeri.
ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman dan Undang-undang Belum diketahuinya Pengadilan Niaga dengan baik oleh
Nomor 4 Tahun 1998 tentang Kepailitan. Konsep ini juga para penasihat hukum, terutama dari segi penguasaan materi
perlu memperhatikan kewajiban hakim untuk yang terkait dengan kegiatan niaga dan kewenangan

156 157
Kebijakan Reformasi Hukum

Pengadilan Niaga, mengakibatkan banyak perkara niaga yang


seharusnya menjadi kewenangan Pengadilan Niaga
diselesaikan di Pengadilan Negeri, sehingga perlu diadakan
persyaratan khusus bagi penasihat hukum yang akan
menangani perkara niaga. Hal ini dapat dilakukan dengan IV. UPAYA MEMBANGUN PROFESI
rencana aksi berupa ketentuan spesialisasi keahlian bagi
praktisi hukum agar penasihat hukum yang menangani HUKUM YANG BERKUALITAS
perkara niaga nantinya benar-benar menguasai materi
perkara.
DAN BERINTERGARASI

REKOMENDASI 13:
Standar Disiplin Profesi

REKOMENDASI 14:
Standar Pengajuan Profesi Hukum

158
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Disiplin Profesi

REKOMENDASI 13: memberikan pendapat, tindakan hukum, dan pembocoran


STANDAR DISIPLIN PROFESI rahasia klien 8,4%.1
Hasil penelitian lapangan menunjukkan bahwa dari
Latar Belakang seluruh responden yang pernah berhubungan dan/atau
Kode etik profesi hukum adalah seperangkat kaidah, menggunakan jasa profesi hukum hanya sebagian kecil yang
baik tertulis maupun tidak tertulis, yang berlaku bagi anggota menyatakan puas, yakni sebagai berikut: 27,8% responden
organisasi profesi yang bersangkutan. Kode etik profesi puas atas pelayanan yang diberikan oleh profesi hakim, 22,2%
hukum disusun untuk melindungi klien, masyarakat, dan para puas atas pelayanan profesi jaksa, 19,7% puas atas pelayanan
anggotanya sendiri dari penyalahgunaan keahlian profesi. profesi advokat, dan 19,2% puas atas pelayanan profesi polisi.
Dengan berpedoman pada kode etik profesi inilah para Sementara itu, responden yang pernah berhubungan dengan
profesional hukum melaksanakan tugas profesinya untuk notaris (78,1%) menyatakan puas. Gambaran tersebut,
menciptakan penghormatan terhadap martabat manusia yang kecuali profesi notaris, menunjukkan buruknya kualitas
bertujuan menciptakan keadilan di masyarakat. Pelaksanaan pelaksanaan profesi hukum di Indonesia. 2
tugas profesi hukum tidak terlepas dari adanya saling Hasil penelitian tersebut secara umum dapat
keterkaitan dan saling ketergantungan di antara mereka. disimpulkan bahwa kode etik profesi hukum masih belum
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa setiap profesi sepenuhnya ditegakkan. Dengan adanya penegakan kode
hukum merupakan mitra bagi profesi hukum lainnya. etik profesi hukum diharapkan para pengemban profesi
hukum berusaha meningkatkan tanggung jawab profesinya.
Hasil penelitian terhadap 100 responden masyarakat
Maksud dari penegakan kode etik adalah kontrol dan
yang berdomisili di Jakarta dan Bandung dengan topik
pengawasan terhadap pelaksanaan nilai-nilai yang tertuang
mengenai hal-hal yang menghambat upaya penegakan kode
dalam kode etik yang merupakan kesepakatan para pelaku
etik profesi hukum menunjukkan bahwa kecenderungan
profesi hukum itu sendiri dan sekaligus menerapkan sanksi
melindungi teman sejawat secara tidak proporsional
terhadap setiap perilaku yang bertentangan dengan nilai-
berjumlah 29,8%, masalah kultural 27,2%, ketidakjelasan
nilai tersebut.
prosedur 14%, dan jawaban lebih dari satu 28,1%. Menurut
Dalam praktek, sanksi yang dijatuhkan atas
responden, jenis pelanggaran kode etik profesi hukum adalah
pelanggaran kode etik masih banyak yang tidak tepat karena
suap, pemerasan, dan penggelapan barang bukti berjumlah
tidak konsisten. Disamping itu, seringkali penjatuhan
53,3%, melanggar sumpah jabatan, backing judi/narkoba,
diskriminasi pelayanan, mengancam, memaksa mengaku 1
Hasil Kajian yang dilakukan oleh Sidharta Pohan Prastowo Legal Research Institute
berbuat kejahatan, menghambat penyelesaian perkara, Bandung terhadap Standar Disiplin Profesi.
konspirasi dan penyalahgunaan jabatan 31,8%, dan salah 2
Ibid.

161 162
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Disiplin Profesi

sanksinya terlalu ringan bila dibandingkan dengan bobot profesi hukum. Sebaliknya, salah satu sisi positif dari
pelanggaran yang telah dilakukannya. keberadaan lembaga ini adalah kepentingan masyarakat
Beberapa faktor yang menyebabkan kondisi dapat dilindungi.
rendahnya kualitas pengembanan profesi hukum adalah:
Ada dua jenis pengawasan terhadap pelaksanaan profesi
a) tidak berjalannya kontrol dan pengawasan yang hukum, yaitu pengawasan horisontal dan pengawasan
seharusnya dilakukan oleh organ masyarakat; vertikal. Pengawasan horisontal adalah pengawasan yang
b) organisasi profesi tidak menyediakan sarana dan dilakukan oleh organisasi profesi yang bersangkutan;
prosedur yang mudah diakses oleh masyarakat untuk pengawasan vertikal adalah pengawasan yang dilakukan oleh
menyampaikan keluhan; dan dewan-dewan atasan yang ditunjuk oleh peraturan perundang-undangan
kehormatan yang ada juga tidak tanggap menerima sebagai lembaga pengawas profesi hukum tertentu. Terhadap
keluhan masyarakat; profesi hakim, jaksa, dan polisi, pengawasan vertikal
dilakukan oleh lembaga yang bersangkutan secara hirarkhis.
c) rendahnya pengetahuan masyarakat mengenai Terhadap profesi notaris, pengawasan vertikal dilakukan
substansi kode etik profesi hukum akibat buruknya oleh ketua pengadilan negeri dengan kewajiban melaporkan
sosialisasi dari pihak profesi itu sendiri; hasil pengawasannya kepada Ketua Mahkamah Agung dan
d) belum terbentuknya budaya dan kesadaran dari para Menteri Kehakiman sesuai Pasal 54 ayat (1) Undang-undang
pengemban profesi hukum itu sendiri untuk menjaga Nomor 2 Tahun 1986 tentang Peradilan Umum. Sedangkan
martabat luhur dari profesinya; bagi seorang advokat, pengawasan dilakukan oleh organisasi
profesi advokat sesuai Pasal 12 Undang-undang Nomor 18
e) tidak adanya kesadaran etis dan moral di antara Tahun 2003 tentang Advokat. Yang juga perlu diperhatikan
para pengemban profesi bahwa menaati keputusan adalah masalah dualisme pengawasan vertikal maupun
dewan kehormatan profesi merupakan salah satu horisontal terhadap pengemban profesi hukum. Keberadaan
faktor penting dalam menjaga martabat profesi. kedua pengawasan tersebut memiliki sisi negatif, yaitu dapat
menimbulkan kebingungan dalam praktik tanggung jawab
Dalam upaya mengatasi berbagai kelemahan tersebut
penegakan kode etik.
muncul usulan untuk menciptakan lembaga pengawas
“superbody” yang mengatasi asosiasi-asosiasi profesi hukum Hasil penelitian terhadap responden menunjukkan
yang timbul akibat ketidakpuasan masyarakat terhadap bahwa 84,2% responden menyatakan perlu mengetahui kode
kualitas pengembanan profesi hukum dewasa ini di etik penegak hukum sebagai fungsi pengawasan; 15,8%
Indonesia. Namun, dikhawatirkan keberadaan lembaga responden menyatakan perlu tahu hanya sekedar tahu.
pengawas tersebut akan mengganggu independensi organisasi Pengetahuan responden terhadap isi kode etik profesi hukum

163 164
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Disiplin Profesi

rendah padahal masyarakat perlu berpartisipasi dalam secara aktif melakukan penegakan kode etik. Hal ini bukan
melakukan kontrol sosial terhadap pelaksanaan tugas profesi karena tidak adanya peraturan, melainkan karena kurang
hukum. Dengan demikian, faktor penting yang menyebabkan tanggapnya organisasi profesi terhadap pelanggaran kode
rendahnya pengetahuan tersebut adalah tidak etik anggota mereka dan semangat korps yang keliru.
disosialisasikannya isi kode etik profesi hukum. Bila
masyarakat tidak mengetahui isi kode etik secara akurat, Dalam rangka mengefektifkan penegakan kode etik
maka akan sangat sulit bagi mereka untuk menjalankan fungsi profesi hukum diperlukan berbagai langkah untuk mendorong
kontrol terhadap pelaksanaan tugas profesi hukum karena partisipasi dari pengemban profesi hukum terkait, mitra
tidak m engetahui apa yang harus dikontrolnya. Lebih khusus profesi hukum lainnya, atau masyarakat. Hal ini dapat
lagi masyarakat harus mengetahui cara melaporkan dan dilakukan melalui pembenahan prosedur penegakan dan
proses pelaporan pelanggaran kode etik profesi hukum. Hal pendidikan kepada semua pihak, baik menyangkut substansi
ini menunjukkan adanya kebutuhan bagi masyarakat untuk kode etik maupun prosedur penegakkannya. Oleh karena
memiliki akses yang efektif ke kode etik profesi hukum. itu, organisasi profesi perlu mengadakan penyebaran
informasi tentang kode etik, baik terhadap pengemban
Hasil penelitian terhadap responden mengenai tindakan profesi hukum terkait maupun terhadap masyarakat.
masyarakat apabila kurang puas atas pelayanan jasa profesi
hukum adalah sebagai berikut: 54,3% responden diam saja Adanya upaya penegakan kode etik profesi disertai
karena enggan berurusan dengan mereka; 26,9% melakukan dengan perumusan aturan disiplin yang tegas dan lengkap,
protes langsung kepada yang bersangkutan; dan 18,3% diam diharapkan dapat mendorong setiap anggota profesi hukum
saja karena tidak tahu harus apa dan bagaimana. Kenyataan untuk lebih berhati-hati dan berusaha menjalankan
tersebut memperlihatkan bahwa tingkat efektivitas profesinya dengan penuh tanggung jawab. Untuk maksud
pelaksanaan kode etik juga tergantung dari partisipasi tersebut diusulkan adanya Standar Profesi Advokat (Standar
masyarakat. Organisasi profesi dapat memaksimalkan fungsi Profesi Hukum) yang diberlakukan atas profesi Advokat.
kontrolnya terhadap para anggota bila ada pengawasan dari Standar tersebut dapat digunakan untuk:
masyarakat, baik klien, kerabat kerja, aparat pemerintah, a) pengembangan dan penyempurnaan kode etik yang sudah
dan sebagainya. ada; dan
Kemandirian organisasi profesi harus selalu berdampingan b) pedoman umum dalam penegakan dan pengawasan kode
dengan penegakan kode etik profesi. Organisasi profesi harus etik para pengemban profesi hukum.
dipandang sebagai badan otonom yang berwenang mengatur
diri sendiri untuk menjaga martabat profesi dan Standar profesi hukum Indonesia adalah seperangkat
meningkatkan kredibilitas profesi di mata masyarakat yang kaidah moral positif yang diturunkan dari nilai-nilai moralitas
menjadi konsumen mereka. Organisasi profesi masih belum

165 167
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Disiplin Profesi

umum dan yang diterima sebagai sumber aspirasi, referensi, Hambatan masyarakat untuk berpartisipasi dalam
dan/atau pedoman umum perilaku profesional hukum di mengawasi pelaksanaan profesi hukum harus dikikis agar
Indonesia dalam rangka mewujudkan dan mempertahankan masyarakat dapat menjalankan fungsi kontrol sosial terhadap
keberadaan profesinya agar tetap luhur dan terhormat. profesi hukum. Oleh karena itu, diperlukan upaya yang
mempermudah masyarakat dalam melakukan pengawasan
Permasalahan
dan pengaduan atas pelayanan jasa hukum yang belum
Kondisi profesi hukum di Indonesia dewasa ini sudah memenuhi standar.
terpuruk. Salah satu sorotan masyarakat adalah mengenai
Para pengemban profesi hukum belum menghayati dan
penjatuhan sanksi atas pelanggaran kode etik yang tidak
belum melaksanakan nilai-nilai dalam disiplin profesi hukum.
efektif untuk memperbaiki perilaku dan mencegah
Disamping itu, belum ada aturan yang dapat memaksa
pelanggaran yang sama di kemudian hari. Oleh karena itu,
organisasi profesi hukum untuk menerima kehadiran Standar
perlu dikaji ulang kode etik profesi hukum yang ada untuk
Profesi Advokat (Standar Profesi Hukum) di Indonesia. Oleh
menumbuhkan tanggung jawab profesional yang memadai.
karena itu, perlu dikaji Standar Profesi Advokat (Standar
Salah satu tujuan didirikannya organisasi profesi adalah Profesi Hukum) yang dapat dijadikan acuan setiap perilaku
untuk membuat standar etika profesi hukum dan sekaligus pelayanan jasa hukum.
menegakkan etika tersebut. Dalam kenyataannya organisasi
profesi masih belum berperan banyak dalam melakukan
pengawasan kepada anggotanya. Keadaan ini mencerminkan Rekomendasi 13 (R-13)
kelemahan internal dalam lembaga tersebut dan hambatan
Standar Profesi Advokat (Standar Profesi Hukum) sebagai
akses informasi bagi masyarakat. Untuk itu perlu dikaji
pedoman umum perilaku profesional hukum perlu
efektivitas organisasi profesi dalam mengawasi pelaksanaan
ditempatkan di dalam format hukum nasional. Rencana aksi
profesi hukum.
yang ditempuh adalah melakukan kegiatan advokasi untuk
Penegakan kode etik profesi hukum relatif masih buruk, mensosialisasi Standar Profesi Advokat (Standar Profesi
terutama karena kelemahan dalam pelaksanaan fungsi Hukum) kepada anggota DPR atau instansi yang strategis.
organisasi profesi yang menyulitkan pengawasan pelaksanaan
Standar Profesi Advokat (Standar Profesi Hukum)
profesi tersebut. Untuk itu upaya membangun sistem
ditempatkan dalam kode etik profesi hukum. Asas-asas yang
pengawasan dalam organisasi profesi hukum dan partisipasi
terdapat dalam standar profesi tersebut dapat diberlakukan
masyarakat harus diarahkan untuk melindungi kepentingan
terhadap semua jenis profesi hukum. Rencana aksi yang
masyarakat.
dilakukan adalah menyelenggarakan kongres nasional

168 169
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Disiplin Profesi

pengemban profesi hukum Indonesia tentang penerimaan masyarakat membutuhkan akses yang efektif terhadap kode
standar profesi hukum oleh seluruh organisasi profesi hukum etik. Oleh karena itu, sosialisasi dan diseminasi kode etik
maupun para pengemban profesi hukum. setiap profesi hukum kepada masyarakat sangat diperlukan
demi penegakan asas transparansi dan akuntabilitas.
Kinerja organisasi profesi hukum harus ditingkatkan.
Rencana aksi yang dilakukan adalah memasukkan standar Standar Profesi Advokat (Standar Profesi Hukum)
profesi hukum sebagai kurikulum/mata ujian yang harus Indonesia sebaiknya berisi norma profesi hukum sebagai
diikuti oleh calon pengemban profesi hukum. Disamping berikut:
itu, perlu diselenggarakan lokakarya masalah pengawasan
a) Seorang pengemban profesi hukum wajib senantiasa
kode etik yang efektif dalam upaya meningkatkan
menjalankan profesinya dengan integritas yang
pengawasan.
tinggi dan menegakkan serta melaksanakan keadilan
Standar Profesi Advokat (Standar Profesi Hukum) harus (duty to uphold justice and the administration of
menjadi persyaratan dalam program pendidikan dan justice);
pelatihan untuk para calon pengemban profesi hukum.
b) Seorang pengemban profesi hukum selalu
Rencana aksi yang diambil adalah memasukkan Standar
menjalankan profesinya dengan penuh rasa
Profesi Advokat (Standar Profesi Hukum) sebagai mata ujian
pengabdian kepada masyarakat berdasarkan
persyaratan yang harus diikuti oleh calon pengemban profesi
kejujuran, keterbukaan, dan kepatutan (principle
hukum.
of honesty, candor and reasonableness);
Upaya memperbaiki keterpurukan profesi hukum dan
c) Seorang pengemban profesi hukum hanya wajib
mengembalikan citra profesi hukum harus dimulai dari
menangani persoalan hukum dimana dirinya
organisasi profesi hukum itu sendiri. Rencana aksi yang
memiliki kompetensi untuk menanganinya dan harus
dilakukan adalah beberapa anggota organisasi profesi hukum
melaksanakan semua dan setiap pelayanan jasa
yang dianggap mempunyai komitmen tinggi untuk menjaga
hukum yang disanggupinya untuk diberikan demi
martabat profesinya harus mengambil prakarsa untuk
kepentingan klien atau pihak lain (principle of
menyusun dan melaksanakan berbagai strategi secara
competence);
komprehensif dan mencakup seluruh aspek melalui
perencanaan jangka pendek, jangka menengah, dan jangka d) Seorang pengemban profesi hukum harus senantiasa
panjang. memberikan pelayanan jasa hukum dan/atau
melaksanakan keahlian hukumnya, termasuk
Masyarakat perlu memiliki pengetahuan yang memadai
pengakhiran pelayanan jasa hukumnya dengan penuh
mengenai kode etik semua profesi hukum. Ini berarti bahwa

170 171
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Disiplin Profesi

kehati-hatian, kerajinan, efisiensi, dan cara yang of impartiality and avoidance of conflict of
beradab demi tingkat kualitas pelayanan yang interests);
diyakini setara dengan apa yang umumnya
h) Seorang pengemban profesi hukum wajib
diharapkan dari seorang pengemban profesi hukum
mengesampingkan dan/atau mencegah pemanfaatan
yang kompeten dalam situasi yang serupa, dan
secara tidak wajar dan/atau tidak adil atas
senantiasa menghindarkan diri dari perilaku atau
kedudukan hukum/non-hukum yang lemah atau
tindak tanduk yang tidak sesuai dengan kepatutan,
kurang menguntungkan dari warga masyarakat di
kepantasan, dan/atau standar profesional (principle
dalam atau di luar pengadilan (duty to avoid and
of prudence and reasonable devotion to
to prevent any unjust and unfair legal practice to
professional standard of performance, duty to
exploit any person’s disadvantageous legal or
avoid professional impropriety and indecency);
otherwise circumstances);
e) Seorang pengemban profesi hukum harus
i) Seorang pengemban profesi hukum harus selalu
melaksanakan profesinya dengan penuh kejujuran
berupaya dan mendukung setiap upaya untuk
dan keterbukaan serta mendukung setiap upaya
memajukan dan mengembangkan sistem hukum dan
untuk mencegah praktik hukum yang tidak sah (duty
sistem peradilan (duty of continous effort to
of prevention of unauthorized legal practice);
improve the legal system and justice system);
f) Seorang pengemban profesi hukum harus
j) Dalam pelaksanaan profesinya, seorang pengemban
memelihara dan menjaga kepercayaan dan rahasia
profesi hukum harus selalu berpartisipasi aktif dalam
yang menyangkut urusan dan kepentingan yang sah
upaya menghormati dan mengawasi pelaksanaan
dari klien dan/atau pihak pencari keadilan lain yang
tugas pengembanan profesi hukum, baik oleh
mempercayakan urusan dan kepentingan kepadanya
pengemban profesi hukum yang memiliki bidang
(principle of trust and confidentiality);
karya yang sama atau yang berbeda, demi
g) Seorang pengemban profesi hukum harus senantiasa mempertahankan integritas dan kehormatan profesi
membuat keputusan profesional yang bebas demi hukum pada umumnya (principle of mutual respect
kepentingan klien atau pencari keadilan lainnya; dan and incessant consciousness to preserve honor and
menghindarkan diri dari timbulnya benturan antara integrity amongst members of the legal
kepentingan klien dengan kepentingan pribadinya profession); dan
dan/atau klien lain dan/atau pihak ketiga (principle k) Kecuali terdapat alasan yang sah untuk bersikap dan
bertindak sebaliknya, setiap pengemban profesi

172 173
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Pengujian Profesi Hukum

hukum wajib senantiasa menghormati dan mentaati REKOMENDASI 14:


setiap keputusan dan/atau tindakan disipliner yang STANDAR PENGUJIAN PROFESI HUKUM
dimaksudkan untuk menegakkan prinsip moral umum
dan kode etik profesi yang berlaku terhadapnya (duty
Latar Belakang
to honor and respect justified and reasonable
disciplinary rulings and decisions endorsed by the
profession). Profesi hukum harus terus dikembangkan secara intensif
karena di dalam profesi hukum seorang pengemban profesi
hukum dituntut selain harus menguasai ilmu hukum dengan
baik wajib menguasai kode etik serta melaksanakannya.
Faktor utama dalam menjalankan kode etik profesi
hukum dalam praktik adalah profesionalisme dan integritas
moral. Jika moral rusak maka etika profesi tidak akan
berjalan dan keadilan tidak akan tercapai. Kedudukan
seorang profesional dalam suatu profesi pada hakekatnya
merupakan suatu kedudukan yang terhormat.
Keprihatinan publik terhadap kondisi dunia hukum di
Indonesia dewasa ini adalah berkaitan dengan terjadinya
penurunan kualitas sebagian besar pengemban profesi hukum
dalam menjalankan profesinya. Buruknya kualitas tersebut
dapat dilihat dari cara kerja yang tidak menggunakan standar
kerja profesional dan pengacuhan terhadap aspek etika
profesi.
Salah satu faktor pemicu terciptanya situasi semacam
ini diawali oleh kelemahan pada sistem rekrutmen profesi
hukum. Sistem rekrutmen selama ini kurang mampu
menyeleksi calon profesi yang berkualitas seperti yang
diidealkan. Keadaan tersebut melahirkan kebutuhan untuk
melakukan evaluasi secara kritis terhadap sistem rekrutmen
yang ada.

174 175
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Pengujian Profesi Hukum

Model pengujian profesi hukum yang saat ini berlaku berhak menyandang jabatan profesi tersebut. Sedangkan,
patut dikaji kembali. Model pengujian tersebut masih mekanisme pengadaan profesi advokat selama ini tergantung
menghasilkan pengemban profesi hukum yang menurut dari kebutuhan secara kuantitatif di masyarakat melalui
pandangan publik tidak profesional dan tidak beretika. inisiatif Mahkamah Agung yang memberikan kewenangan
Sistem pengujian profesi hukum masih menggunakan metode teknis kepada pengadilan tinggi setempat. Berdasarkan Pasal
lama yang memerlukan berbagai penyempurnaan dan 3 Undang-undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat,
perbaikan. ujian calon advokat diadakan oleh organisasi profesi dengan
Kajian yang dilakukan disini dibatasi hanya pada kewajiban mengikuti magang selama dua tahun di kantor
pelaksanaan pengujian profesi hukum jaksa, hakim, dan advokat. Salinan surat keputusan pengangkatan advokat
advokat. Hal ini karena ketiga profesi tersebut berada pada disampaikan kepada Mahkamah Agung.
garis depan penegakan hukum dalam proses peradilan dari Secara umum tahapan seleksi pengujian profesi hukum
tingkat pertama sampai tahap putusan pengadilan dan meliputi rekrutmen calon profesi (pengujian umum),
terbatas dalam lingkup lapangan peradilan umum. Bidang pengujian khusus untuk menempati jabatan profesi hukum
yang dikaji meliputi materi uji, proses atau prosedur yang lebih spesifik, dan tahapan pendidikan dan pelatihan
pengujian, dan lembaga pelaksana pengujian. sebagai perangkat terakhir untuk menentukan ketepatan dan
Ditinjau dari status administratif kenegaraan, profesi kelayakan calon profesi untuk menduduki profesi hukum
hukum terbagi menjadi dua, yaitu profesi dengan status masing-masing.
pegawai negeri berdasarkan Undang-undang Nomor 8 Tahun Materi pengujian yang digunakan dalam seleksi calon
1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian, dan profesi dengan profesi hukum jaksa, hakim, dan advokat selama ini baru
status bukan pegawai negeri diluar pengaturan undang- mengukur kemampuan akademis saja. Sementara itu,
undang kepegawaian. kebutuhan sumber daya profesi hukum yang lebih mampu
Dari karakteristiknya, proses pengujian profesi hukum dalam mengemban tanggung jawab profesi dan kepekaan
dapat disederhanakan menjadi mekanisme pengujian profesi dalam mengemban hakekat penegakan hukum dan keadilan
jaksa dan hakim dan mekanisme pengujian profesi advokat. belum cukup tergali secara optimal. Ketentuan untuk
Pengujian profesi hukum jaksa dan hakim dalam praktik berperilaku adil, bertanggungjawab, dan memiliki integritas
selama ini menggunakan mekanisme pengadaan calon tinggi menjadi salah satu syarat untuk dapat diangkat menjadi
pegawai negeri sipil di lingkungan lembaga Kejaksaan Agung advokat sebagaimana diatur dalam pasal 3 Undang-undang
dan Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia. Tahap Advokat.
selanjutnya, mereka mengikuti pendidikan dan pelatihan Potensi kecerdasan emosional yang signifikan bagi
sebagai calon jaksa dan hakim, dan harus lulus ujian agar pemahaman atas hakekat penegakan hukum dan mewujudkan

176 177
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Pengujian Profesi Hukum

keadilan belum bisa terukur secara optimal melalui soal Proses pengujian profesi hukum merupakan tahapan
psikotes yang masih bersifat konvensional. Oleh karena itu, bertingkat, maka kejelasan kedudukan lembaga penguji
materi ujian psikotes diharapkan tidak hanya mengukur pengujian profesi hukum alternatif yang relevan dalam
potensi kecerdasan intelektual, tetapi juga harus seoptimal proses pengujian calon profesi tersebut adalah gagasan
mungkin mengukur potensi kecerdasan emosional. Untuk itu, sentralisasi lembaga penguji dalam satu wadah lembaga
rekrutmen calon profesi tidak hanya dilakukan dengan satu pengujian yang sifatnya terpadu.
cara saja; tetapi berbagai kombinasi cara harus dilakukan Pendidikan dan pelatihan bertujuan agar calon
oleh lembaga tersebut untuk memastikan bahwa orang-orang pengemban profesi hukum dapat, pertama, memahami kerja
yang diseleksi sesuai dengan standar kualifikasi yang sama profesi hukum secara integral; kedua, mendalami dan
diinginkan. menguasai pengetahuan hukum; ketiga, mendapatkan
Dengan muatan materi yang mengakomodasi ukuran pembekalan keterampilan hukum; dan keempat, sebagai
kognitif dan afektif seorang calon profesi hukum, maka media pembentukan kepribadian profesi hukum.
model materi pengujian profesi hukum harus meliputi Pendidikan dan pelatihan profesi hukum dibagi menjadi
komprehensi (comprehension), aplikasi, analisis, sintesis, pendidikan dan pelatihan umum dan khusus. Pendidikan dan
dan evaluasi. Aspek afeksi merupakan hal yang paling sulit pelatihan umum dimaksudkan untuk mewujudkan suasana
diukur walaupun bukan tidak mungkin bisa diukur dalam yang kondusif sebagai wahana untuk mempertemukan dan
pengujian profesi hukum. saling memahami antara calon hakim, jaksa, dan advokat.
Tipologi profesi hukum adalah, pertama, menguasai Pendidikan dan pelatihan khusus dimaksudkan sebagai
pengetahuan hukum termasuk lembaga hukum (kognitif); pendalaman secara khusus yang diberikan kepada calon
kedua, menguasai keterampilan hukum (psikomotorik); profesi hukum untuk mendapatkan kemampuan menjalankan
ketiga, memiliki integritas moral yang tinggi (afektif); dan profesinya masing-masing dengan kualitas yang baik dan bisa
keempat, memiliki visi hukum dan keadilan termasuk diandalkan.
tanggung jawab sosial dalam rangka penegakan hukum dan Potensi kecerdasan emosional yang signifikan bagi
keadilan (afektif). pemahaman atas hakekat penegakan hukum dan mewujudkan
Prinsip memberikan kesempatan yang sama kepada keadilan belum bisa terukur secara optimal melalui soal
semua orang harus dijadikan dasar semua calon untuk psikotes yang masih bersifat konvensional. Ujian etika
memperoleh kesempatan memasuki seleksi calon profesi profesi hanya sekedar formalitas dan untuk profesi advokat
hukum. Hal-hal yang bersifat diskriminatif yang tidak relevan lebih mengarah pada kampanye masing-masing organisasi
dengan dunia profesi hukum harus dihilangkan semaksimal untuk menarik sebanyak mungkin calon anggota dengan
mungkin. tawaran kesederhanaan dan kemudahan dalam ujian kode
etik profesi dalam organisasi profesi yang bersangkutan.

178 179
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Pengujian Profesi Hukum

Masalah moral pengemban profesi hukum tercantum bisa dikontrol. Sedangkan akuntabilitas berkaitan dengan
dalam soal psikotes. Namun, krisis di bidang peradilan lebih pertangunggjawaban terhadap masyarakat melalui akses
banyak diakibatkan oleh faktor mental/moral. Oleh karena informasi dan keterbukaan. Disamping itu proses seleksi
itu, psikotes menjadi wahana penting bagi dihasilkannya harus semaksimal mungkin menutup peluang terjadinya
calon pengemban profesi hukum yang memiliki visi dan misi praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme. Berkaitan dengan
atas keadilan dan kebenaran. Hasil pengujian psikotes pelayanan publik, ada empat elemen dalam akuntabilitas
diharapkan bukan hanya sebagai pelengkap tetapi harus pelayanan publik yang harus diperhatikan, yaitu akuntabilitas
menjadi salah satu faktor penentu kelulusan. administratif atau organisasional, akuntabilitas legal,
Perlu ditegakkan prinsip dasar yang mesti dimiliki oleh akuntabilitas politik, dan akuntabilitas moral.
sebuah lembaga pelaksana pengujian profesi hukum yang
meliputi independensi, akuntabilitas, partisipasi, efektifitas, Permasalahan
efesiensi, serta transparansi. Mekanisme proses rekrutmen
harus transparan mulai dari pendaftaran sampai dengan
pengumuman hasil akhir, termasuk standarisasi penilaian Mekanisme pengujian profesi hukum lemah dalam
kualifikasi kelulusan calon profesi. menerapkan prinsip obyektivitas, akuntabilitas, dan
transparansi sehingga pelaksanaan pengujian profesi hukum
Lembaga pelaksana harus mampu memberikan
masih terbuka untuk peluang potensi kolusi, korupsi, dan
penerangan dengan tepat dan benar yang tanggung jawabnya
nepotisme. Pengawasan atas pelaksanaan pengujian profesi
dalam menguji calon profesi hukum. Penerangan tidak saja
hukum tidak mudah diakses oleh masyarakat.
kepada peserta calon profesi, tetapi ke semua pihak yang
berkepentingan dengan proses pengujian profesi hukum. Materi pengujian profesi hukum yang dijalankan selama
ini baru mengukur kemampuan kognitif yang menyangkut
Keanggotaan panitia seleksi profesi hukum harus
kemampuan akademik calon profesi hukum, terutama jaksa
melibatkan pihak di luar lembaganya sebagai jaminan
dan hakim, sementara aspek afektif tidak cukup terukur
obyektivitas proses pengujian profesi hukum. Perwakilan
secara optimal melalui materi model psikotes konvensional
masyarakat yang dapat dilibatkan adalah, misalnya perguruan
yang terbatas mengukur potensi kecerdasan intelektual.
tinggi, lembaga swadaya masyarakat, praktisi hukum, atau
pihak yang berkompeten dalam bidang rekrutmen sumber Proses pengujian profesi advokat selama ini, inisiatif
daya manusia. rekrutmen, dan teknis ujian ditentukan oleh lembaga di
luar organisasi profesi advokat, yaitu dilakukan oleh
Proses seleksi yang ideal harus selalu dilandasi oleh
Mahkamah Agung dan/atau pengadilan tinggi. Dalam
prinsip obyektivitas dan akuntabilitas. Obyektivitas
kedudukan tersebut organisasi profesi advokat tidak
berkaitan dengan alat ukur atau parameter yang jelas untuk

180 181
Kebijakan Reformasi Hukum Standar Pengujian Profesi Hukum

berwenang penuh, tetapi hanya dilibatkan dalam proses Nasional menjadi fasilitator dalam merumuskan materi
pengujian seleksi calon profesi. pengujian emotional quotient.
Pendidikan dan pelatihan profesi hukum seakan-akan Perlu diusulkan dan direalisasikan lembaga pengujian
belum merupakan bagian integral dari rangkaian proses profesi hukum terpadu untuk semua profesi hukum sebagai
panjang seleksi profesi hukum, sehingga pendidikan dan lembaga pengujian yang permanen.
pelatihan hanya merupakan penguatan kapasitas seorang Pendidikan dan pelatihan profesi hukum harus menjadi
profesional hukum yang sifatnya formalitas pada saat mereka bagian yang tidak terpisahkan di dalam pengujian calon
telah melampaui rekrutmen profesi. profesi hukum. Pendidikan dan pelatihan profesi hukum
meliputi pendidikan dan pelatihan umum untuk ketiga profesi
Rekomendasi 14 (R-14) hukum dan pendidikan dan pelatihan khusus untuk masing-
masing profesi hukum yang bersangkutan. Rencana aksi yang
dapat ditempuh adalah mengusulkan desain kurikulum silabus
Standar prosedur pengujian profesi hukum yang materi pendidikan dan pelatihan calon profesi hukum yang
diberlakukan untuk profesi jaksa, hakim, dan advokat perlu terpadu untuk profesi jaksa, hakim, dan advokat.
dirumuskan. Tahapan pengujian yang diberlakukan bagi calon
Perlu disusun prosedur pengujian calon profesi jaksa,
pengemban profesi hukum meliputi seleksi administratif,
hakim, dan advokat yang lebih sederhana dan tidak berbelit-
seleksi kemampuan personal—aspek kognitif, psikomotorik,
belit. Penyederhanaan seleksi administratif harus menghapus
atau afektif—dan tahapan pendidikan dan pelatihan. Rencana
diskriminasi yang sifatnya menyangkut aspek fisik calon
aksi yang dilakukan adalah bahwa Komisi Hukum Nasional
profesi.
menjadi fasilitator bagi ketiga profesi hukum tersebut untuk
merumuskan kesepakatan dalam menyusun prosedur Perlu dirumuskan kedudukan dan wewenang lembaga
pengujian profesi hukum bersama. pengujian profesi advokat yang merupakan perwakilan dari
seluruh organisasi profesi advokat melalui Komite Kerja
Perlu dirumuskan standar materi pengujian bagi calon
Advokat Indonesia (KKAI). Rencana aksi yang dapat ditempuh
pengemban profesi hukum yang dapat mengukur potensi
adalah dengar pendapat ke DPR melalui perwakilan dari
kemampuan kognitif dan kecerdasan emosional dalam
masing-masing organisasi profesi advokat dalam menjalankan
hubungannya dengan tanggung jawab profesi yang akan
substansi undang-undang advokat.
diembannya. Materi etika profesi diujikan dalam setiap
tahapan proses seleksi, yakni mulai dari seleksi kemampuan Pengawasan masyarakat atas pelaksanaan pengujian
calon profesi hukum sampai dengan materi pendidikan dan profesi hukum perlu diperkuat. Hal ini dilakukan dengan
pelatihan. Rencana aksi yang dilakukan adalah Komisi Hukum memperbaiki perencanaan sistem pengujian yang lebih baik
dan dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat.

182 183
185
Bagan Alur Standar Pengujian Profesi Hukum, Hakim, Jaksa dan Advokat
LEMBAGA NEGARA/DEPARTEMEN SEBAGAI
PENANGGUNGJAWAB
LEMBAGA INDEPENDEN YANG DIBERI
WEWENANG UNTUK MELAKUKAN REKRUTMEN
CALON PROFESI HUKUM
Tes Tes Pendidikan dan Pendidikan dan
Seleksi Umum Khusus Latihan: Latihan
Masuk Masuk Pendidikan Profesi Hukum
Administ Profesi Profesi Profesi Hukum Khusus:
Hukum: Umum
rasi
INPUT
Kebijakan Reformasi Hukum

Jaksa Jaksa

OUTPUT
Hakim Hakim
Advokat Advokat
SELEKSI SELEKSI

184
UMUM I UMUM II
II
Kebijakan Reformasi Hukum

KOMISI HUKUM NASIONAL REPUBLIK INDONESIA

A. Anggota KHN
1. J.E.Sahetapy (Ketua)
2. Mardjono Reksodiputro (Sekretaris)
3. Frans Hendra Winarta
4. Mohammad Fajrul Falaakh
5. Harkristuti Harkrisnowo
6. Suhadibroto

B. Tim Manajemen
1. B.M. Kuntjoro-Jakti
2. Heryono Situmorang
3. Ronald Raditya Airlangga

C. Anggota Subkomisi
Subkomisi A
1. Abdul Hakim G. Nusantara
2. Abdul Rahman Saleh 20-11-03
3. Bambang Widjojanto
4. Benyamin Mangkudilaga
5. Bachtiar Sitanggang
6. Daniel Panjaitan
7. Hamid Chalid
8. Isnanu Chalid
9. Ifdal Kasim
10. Kitty S. Kramadinata
11. M.H. Silaban
12. R. Dwiyanto Prihartono
13. Rita S. Kalibonso
14. Timbul Thomas Lubis

Subkomisi B
1. AZ. Nasution
2. Bhenyamin Hoessein
3. Faisal Tadjudin
4. Haryono Kartohadiprodjo

186 187
Kebijakan Reformasi Hukum

5. Hendardi 12. Todung Mulya Lubis


6. Humpry Djemat 13. Tuti Hutagalung
7. Koesnadi Hardjasoemantri 14. Tumbu Saraswati
8. Mas Achmad Santosa
9. Myra Maria Hanartani Subkomisi E
10. Prasasto Sudiatmiko 1. Arief T. Surowidjojo
11. Teten Masduki 2. Brigitta I. Rahayoe
3. Cita Citrawinda
Subkomisi C 4. Citrawati Hatman Soekasah
1. Chandra Motik Y.D. 5. Erman Radjagukguk
2. Fikri Assegaf 6. Fred B.G. Tumbuan
3. Farida Chadariya 7. G.L.S. Kapitan
4. Harun Al- Rasjid 8. Husein Wiriadinata
5. Hikmahanto Juwana 9. Indra Safitri
6. Martin Hutabarat 10. M. Husseyn Umar
7. Muchyar Yara 11. Pradjoto
8. Oka Mahendra 12. Rasjim Wiraatmadja
9. Panda Nababan 13. Sutan Remy Sjahdeini
10. Ramly Hutabarat 14. Timur Sukirno
11. Rony Bako 15. Victor Purba
12. Satya Arinanto 16. Zen Umar Purba
13. Sunaryati Hartono
14. Valerine J. Kriekhoff Subkomisi F
15. Wahyono Dharmabrata 1. Apong Herlina
16. Zein Badjeber 2. Benny K. Harman
3. Farouk Muhammad
Subkomisi D 4. Hasanuddin
1. A. Partomuan Pohan 5. Munir
2. Felix O. Soebagjo 6. Irianto Subiyakto
3. H.A.S Natabaya 7. Adnan Buyung Nasution
4. Hamud M. Balfas 8. Andi Hamzah
5. Henson 9. Awaloedin Djamin
6. Indra Sahnun Lubis 10. Indriyanto Senoadji
7. Indradi Kusuma 11. Loebby Loqman
8. Kartini Mulyadi 12. Muladi
9. Koesbiono Sarmanhadi 13. Nursjahbani Katjasungkana
10. Luhut M.P. Pangaribuan 14. Rudy Satrio

188 189
Kebijakan Reformasi Hukum

15. Sudjono Ch. Atmonegoro


16. Topo Santoso

D. Kelompok Kerja
A.1 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro Semarang
A.2 Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada Yogyakarta
A.4 Masyarakat Pemantau Peradilan Indonesia Fakultas Hukum
Universitas Indonesia

B.1 Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Malang


B.2 Pusat Pengembangan Otonomi Daerah Fakultas Hukum
Universitas Brawijaya Malang
B.3 Fakultas Hukum Universitas Katholik Parahyangan Bandung
C.1 Dr. Hermayulis, dkk
C.2 Yayasan Citra Surabaya
C.3 Dr. Sudirman Saad dan Tim
D.1 Sidharta Pohan Prastowo Legal Research Institute Bandung
D.3 Indonesian Court Monitoring Yogyakarta
E.1 Fakultas Hukum Universitas Katholik Parahyangan Bandung
E.2 Dr. Hermayulisn dkk
F.3 Sentra Hak Asasi Manusia Fakultas Hukum Universitas Indonesia

E. Tim Penerbitan
Aryanti Hoed
T. Rifqy Thantawi
Rizka Melania
Miftahul Hakim
Hardian Aprianto
Eric Tampubolon
Mohammad Saihu Sholihan
Mujahid A. Latief
Vera Latumetan
Dedi Setiawan
Wisnu Basuki

190