PERBEDAAN IMPLEMENTASI DEMOKRASI DI YOGYAKARTA

A. Latar Belakang
Paham demokrasi telah dikenal sejak abad ke-5 dan hingga kini telah berkembang pesat
di seluruh dunia menjadi paham yang mendasari jalannya pemerintahan di banyak negara.
Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia1, demokrasi adalah pemerintahan oleh rakyat,
kekuasaan tertinggi berada di tangan rakyat dan dijalankan langsung oleh mereka atau wakil-
wakil yang mereka pilih dalam sistem pemilihan yang bebas.
Bentuk demokrasi secara umum dibagi menjadi dua, yaitu demokrasi langsung dan
demokrasi perwakilan2. Demokrasi langsung memungkinkan seluruh warga negara terlibat
langsung dalam pengambilan keputusan maupun pembuatan peraturan. Sedangkan dalam
demokrasi perwakilan adalah wujud dari demokrasi modern dimana rakyat memilih wakilnya
lewat pemilu. Di Indonesia perwujudan sistem pemerintahan yang demokratis terlihat pada
proses pemilihan umum parlemen dan presiden secara langsung oleh rakyat. Bahkan
pemilihan kepala daerah juga dipilih langsung oleh rakyat.
Lain halnya dengan daerah lain di Indonesia, di DIY pengisian jabatan gubernur tidak
dilakukan dengan pemilihan langsung oleh rakyat, melainkan selama ini melalui penetapan.
Kemudian beberapa waktu lalu Yogayakarta digemparkan oleh adanya RUU Keistimewaan
DIY. Sebagian masyarakat Yogyakarta menolak dengan tegas hal ini karena dinggap akan
menghapus hak- hak istimewa Yogayakarta termasuk pengangkatan gubernur dan wakil
gubernur dengan penetapan. Dalam makalah ini penulis ingin mengkaji lebih lanjut mengenai
penetapan Gubernur DIY, dasar-dasar hukum yang melandasi serta bagaimana kaitannya
dengan nilai-nilai demokrasi yang selama ini menjadi paham yang dianut di Indonesia.
B. Rumusan Masalah
1. Apa saja kriteria suatu pemerintahan sehingga dapat disebut demokratis?
2. Bagaimana implementasi nilai- nilai demokrasi pada pengisian jabatan gubernur DIY
selama ini ?

C. Pembahasan
1. Pengertian Demokrasi

1
Sunarso,dkk.Pendidikan Kewarganegaraan, PKN untuk Perguruan Tinggi, UNY Press, Yogyakarta, 2008, hlm 73
2
ibid, hlm 74

1
 Demokrasi berasal dari Bahasa Yunani Demos yang berarti rakyat dan Kratos
yang berarti pemerintahan, jadi arti demokrasi ditinjau dari asal katanya adalah
pemerintahan yang dijalankan oleh rakyat. Kemudian menurut Abraham Lincoln
demokrasi adalah pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Doctor Moh.
Mahfud MD mengemukakan bahwa demokrasi mempunyai arti penting bagi masyarakat
yang menggunakannya sebab dengan demokrasi hak masyarakat untuk menentukan
sendiri jalannya organisasi negara dijamin3. Jadi dalam demokrasi rakyat berada dalam
posisi sentral walaupun secara operasional implikasinya berbeda di berbagai negara.
Demokrasi sebagai dasar hidup bernegara menempatkan rakyat pada posisi untuk
dapat memberikan ketentuan dalam berbagai masalah pokok mengenai kehidupannya
termasuk kebijakan yang diambil negara, karena setiap kebijakan yang diambil negara
akan menentukan kehidupan rakyat. Amirmachmud dalam Dr. Moh. Mahfud MD
menyimpulkan bahwa negara demokrasi adalah negara yang diselenggarakan
berdasarkan kehendak dan kemauan rakyat, atau, jika ditinjau dari sudut organisasi, ia
berarti suatu pengorganisasian negara yang dilakukan oleh rakyat karena kedaulatan
berada di tangan rakyat4.
2. Kriteria Demokrasi
Suatu negara dinilai demokratis atau tidak adalah dengan melihat berjalannya kriteria
demokrasi dari negara tersebut. Amien Rais dalam Dr. Moh. Mahfud MD setidaknya
menyebutkan bahwa minimal ada sepuluh kriteria demokrasi, yakni:5
Pertama, partisipasi dalam pembuatan keputusan. Dalam demokrasi perwakilan,
pembuatan keputusan dapat dilakukan oleh wakil-wakil rakyat yang dipilih melalui
pemilihan yang luber dan jurdil, agar wakil rakyat itu representatif dalam mengambil
keputusan.
Kedua, persamaan kedudukan di depan hukum. Maksudnya adalah hukum
diperlakukan sama bagi seluruh warga negara tanpa memandang status, jabatan, dll.
Ketiga, distribusi pendapatan secara adil. Persamaan ekonomi yang diwujudkan
dalam pembagian pendapatan secara adil dan proporsional tanpa penekanan dalam satu
atau beberapa bidang saja.

3
Moh. Mahfud MD, Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi, Grama Media, Yogyakarta, 1999, hlm. 7
4
ibid, hlm. 8
5
ibid, hlm. 183
4

2
 Keempat, kesempatan memperoleh pendidikan. Tingkat pendidikan sekarang ini
menjadi faktor penting dalam memperoleh pelayanan dan pekerjaan yang layak oleh
karena itu pendidikan harus dijadikan perhatian serius penyelenggara negara.
Kelima, kebebasan. Derajat demokrasi negara akan dipandang oleh masyarakat
global apabila negara mengakui adanya HAM termasuk pengakuan tentang adanya
kebebasan masyarakat dalam mengemukakan pendapat, kebebasan berkumpul,
kebebasan beragama, dan kebebasan pers.
Keenam, kesediaan dan keterbukaan informasi. Rakyat harus dijamin untuk
mengetahui perkembangan situasi sebenarnya yang mempengaruhi kehidupannya
termasuk pengambilan kebijakan oleh penyelenggara negara.
Ketujuh, mengindahkan tatakrama berpolitik dan bertindak oleh pemerintah,
yakni baik buruk tatacara berpolitik yang dapat dirasakan oleh hati nurani.
Kedelapan, kebebasan individu. Setiap individu diberi hak untuk hidup dengan
bebas sejauh tidak merugikan individu lain dan bertanggung jawab atas segala
tindakannya.
Kesembilan, semangat kerjasama. Sosialisasi adalah cara agar individu diakui
keberadaannya dan agar eksistensi masyarakat dapat dipertahankan untuk mendorong
rasa menghargai antar sesama.
Kesepuluh, hak untuk protes. Demokrasi harus mengijinkan adanya koreksi oleh
rakyat atas kesalahan dalam pengambilan keputusan atau pengambilan arah jalannya
negara yang dilakukan pemerintah, walaupun pendekatan institusional dan legalistik
tidak lagi memadai.
Esensi demokrasi adalah partisipasi publik dalam menentukan pejabat-pejabat
politik dan dalam pembuatan kebijakan publik6. Salah satu partisipasi masyarakat di
Indonesia dilakukan dengan memilih langsung kepala daerahnya masing – masing sesuai
dengan UU No. 32 Tahun 2004. Namun di beberapa daerah istimewa di Indonesia,
termasuk di Yogyakarta memiliki kebijakan khusus terkait penetapan kepala daerahnya.
Gubernur dan wakil gubernur diduduki oleh Sri Sultan dan Paku Alam.
3. Dasar-Dasar Hukum
Dasar-dasar hukum terkait keistimewaan Yogyakarta:
a. Maklumat Sri Sultan 5 September

6
Dede Mariana,Caroline Paskarina,Demokrasi & Politik Desentralisasi,Graha Ilmu, Yogyakarta, 2008, hlm 32

3
 AMANAT SRI PADUKA INGKENG SINUWUN KANGDJENG SULTAN :
 Kami Hamengku Buwono IX, Sultan Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat menjatakan:
1. Bahwa Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat jang bersifat keradjaan adalah
daerah istimewa dari Negara Republik Indonesia.
2. Bahwa kami sebagai Kepala Daerah memegang segala kekuasaan dalam
Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat, dan oleh karena itu berhubung dengan
keadaan pada dewasa ini segala urusan pemerintahan dalam Negeri
Ngajogjakarta Hadiningrat mulai saat ini berada ditangan kami dan kekuasaan-
kekuasaan lainnja kami pegang seluruhnya.
3. Bahwa perhubungan antara Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat dengan
Pemerintah Pusat Negara Republik Indonesia, bersifat langsung dan Kami
bertanggung djawab atas Negeri Kami langsung kepada Presiden Republik
Indonesia. Kami memerintahkan supaja segenap penduduk dalam Negeri
Ngajogjakarta Hadiningrat mengindahkan Amanat Kami ini. Ngajogjakarta
Hadiningrat, 28 Puasa Ehe 1876 atau 5-9-19457

AMANAT SRI PADUKA KANGDJENG GUSTI

PANGERAN ADIPATI ARIO PAKU ALAM
Kami Paku Alam VIII Kepala Negeri Paku Alaman, Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat
menjatakan:
1. Bahwa Negeri Paku Alaman jang bersifat keradjaan adalah daerah istimewa
dari Negara Republik Indonesia.
2. Bahwa kami sebagai Kepala Daerah memegang segala kekuasaan dalam Negeri Paku
Alaman, dan oleh karena itu berhubung dengan keadaan pada dewasa ini segala urusan
pemerintahan dalam Negeri Paku Alaman mulai saat ini berada ditangan Kami dan
kekuasaan-kekuasaan lainnja Kami pegang seluruhnja.
3. Bahwa perhubungan antara Negeri Paku Alaman dengan Pemerintah Pusat Negara
Republik Indonesia, bersifat langsung dan Kami bertanggung djawab atas Negeri
Kami langsung kepada Presiden Republik Indonesia. Kami memerintahkan supaja
segenap penduduk dalam Negeri Paku Alaman mengindahkan Amanat Kami ini8

7
http://bolozer21.blogspot.com/2010/12/isi-maklumat-ri-5-september-1945.html (Diakses pada 13 Maret 2011 pukul 15.50
WIB)

8
ibid

4
 b. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950
Pasal 1
(1) Daerah yang meliputi daerah Kesultanan Jogjakarta dan daerah Paku Alaman
ditetapkan menjadi Daerah Istimewa Jogjakarta.
(2) Daerah Istimewa Jogjakarta adalah setingkat dengan Propinsi9
c. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974
Pasal 91b
Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta yang sekarang adalah
Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah menurut Undang-undang ini dengan sebutan
Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta dan Wakil Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta,
yang tidak terikat pada ketentuan masa jabatan, syarat dan cara pengangkatan bagi
Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah lainnya10.
d. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
Pasal 122
Keistimewaan untuk Propinsi Daerah Istimewa Aceh dan Propinsi Daerah Istimewa
Yogyakarta, sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974, adalah
tetap dengan ketentuan bahwa penyelenggaraan pemerintahan Propinsi Istimewa Aceh
dan Propinsi Istimewa Yogyakarta didasarkan pada undang-undang ini11.
e. UUD 1945 Pasal 18b
Pasal 18B
1. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersiifat
khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-undang.
2. Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta
hak-hak serta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan
perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang
diatur dalam Undang-undang12.
f. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
Pada Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 226 yang berbunyi:

9
http://gerbangrakyatsemesta.org/uud1945-uu/66-uu-no-3-tahun-1950 (Diakses pada tanggal 13 Maret 2011 pukul 16.04)
10
http://www.kbn.co.id/web2009/uploaded/pdf/Peraturan%20Indonesia/UU/UU%20NO%205%201974.pdf (Diakses pada
tanggal 13 Maret 2011 pukul 16.00)
11
http://prokum.esdm.go.id/uu/1999/uu-22-1999.pdf (Diakses pada tanggal 12 Maret 2011 pukul 15.30 WIB)

12
http://id.wikisource.org/wiki/Undang-Undang_Dasar_Negara_Republik_Indonesia_Tahun_1945/Perubahan_II (Diakses
pada tangga 12 Maret 2011 pukul 15.37)

5
 (1) Ketentuan dalam Undang-Undang ini berlaku bagi Provinsi Daerah Khusus Ibukota
Jakarta, Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, Provinsi Papua, dan Provinsi Daerah
Istimewa Yogyakarta sepanjang tidak diatur secara khusus dalam Undang Undang
tersendiri.
(2) Keistimewaan untuk Provinsi Daerah Istimewa Yogyakata sebagaimana dimaksud
dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, adalah. Tetap dengan ketentuan
bahwa penyelenggaraan pemerintahan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta
didasarkan pada Undang-Undang ini13

Maklumat Sri Sultan Hamengkubuwono IX dan Paku Alam VIII 5 September1945 adalah
salah satu cerminan pandangan demokrasi Kraton Yogyakarta 14, dapat dimengerti bahwa
Negeri Yogyakarta merupakan suatu kerajaan yang merupakan daerah istimewa dari Negara
Kesatuan Republik Indonesia dan kekuasaan dipegang seluruhnya oleh Kepala Daerah.
Pada dasarnya daerah yang menjadi bagian dari Indonesia, sistem pemerintahan daerah
dan penetapan pada pengisian jabatan Kepala Daerah diatur oleh UUD 1945 pasal 18. Namun,
dalam pelaksanaan di Yogyakarta, yang merupakan daerah istimewa, diatur dalam peraturan
tersendiri. Sejak Indonesia merdeka hingga sekarang pengisian kepala daerah / gubernur di
Yogyakarta tidak melalui pemilihan seperti di daerah lain, melainkan dengan penetapan
Sultan sebagai gubernur. Sesuai dengan UUD 1945 pasal 18b NKRI menghormati pemerintah
daerah yang bersifat istimewa diatur undang-undang tersendiri sepanjang masih sesuai dengan
perkembangan masyarakat dan demokrasi di NKRI. Begitu pun dengan masa jabatan
gubernur yang diduduki Sultan berbeda dengan daerah lain (UU No. 5 Th. 1974).
4. Pendapat Ahli Terkait Demokrasi di Yogyakarta
Terlepas dari alasan yuridis tentang pemerintahan daerah di DIY beberapa orang
akademisi menyatakan bahwa selama ini pemerintahan daerah DIY sudah tergolong
demokratis. Beberapa di antaranya adalah Prof. Dr. Ir. Sunjoto, rektor UMWY, beliau
menyatakan kalaupun monarchi namun apabila sistem pemerintahannya menerapkan
asas trias politica maka perilaku pemerintahannya termasuk demokratis 15. Ditinjau dari
aspek historis memang dahulu Negara Ngayogyakarta Hadiningrat menganut sistem
pemerintahan monarki konstitusional yang selanjutnya pada masa kini ini tetap
dipertahankan dengan adanya DPRD DIY. Hal ini tidaklah terlepas dari makna
13
http://www.djlpe.esdm.go.id/modules/_website/files/35/File/UU%2032%20Tahun%202004.pdf (Diakses pada tanggal 12
Maret 2011 pukul 15.40)
14
Mohammad Najib,dkk.Demokrasi dalam Perspektif Budaya Nusantara.LKPSM, Yogyakarta,1996, hlm 279

6
 demokrasi yang didalamnya harus ada unsur campur tangan rakyat dalam setiap
pembuatan kebijakan.
Sri Sultan HB X menyatakan bahwa seharusnya kita tidak resisten dengan bentuk
demokrasi yang telah berjalan di DIY selama ini . Pemerintahan daerah di DIY selama
ini memang mengedepankan musyawarah mufakat yang didasari oleh sila ke-empat
Pancasila dan amanah Pembukaan UUD '4515.
Secara historis pula Sri Sultan HB IX dalam bukunya Tahta Untuk Rakyat juga
berwasiat yang mengedepankan asas demokrasi untuk DIY di kemudian hari yakni,
ketika ada pertanyaan, bagaimana kelanjutan DIY kedepan? Beliau menjawab dengan
bijaksana: itu terserah pemerintah pusat dan rakyat15.14.
Demokrasi sebenarnya adalah hasil karya manusia yang berkebudayaan dan
berperadaban oleh karenanya demokrasi di setiap daerah berbeda dalam
pengimplementasiannya karena perbedaan budaya dan peradaban. Sepertinya jika
ditinjau dari arah pemikiran mereka yang pro-pemilihan, mereka ini telah terjebak dalam
pemikiran pragmatis tentang demokrasi, mereka yang mengartikan demokrasi yang
cenderung mengarah kepada demokrasi kebaratan yang belum tentu sesuai dengan
kebudayaan dan peradaban Bangsa Indonesia. Slamet Sutrisno yang salah seorang
dosen.Fakultas Filsafat UGM menyatakan bahwa, ide pemilihan gubernur di DIY
bukanlah suatu "peng-Indonesia-an" Yogyakarta namun lebih mengarah ke pembaratan
politik16.

5. Kesimpulan
Demokrasi, menurut Abraham Lincoln, pada intinya adalah pemerintahan dari
rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Nilai- nilai demokrasi sudah banyak digunakan
sebagai landasan pemerintahan di berbagai negara, termasuk Indonesia. Suatu
pemerintahan disebut demokratis atau tidak dapat dilihat dari kriteria demokratis,
menurut Amien Rais dalam Dr. Moh. Mahfud MD paling tidak ada sepuluh kriteria
demokrasi, yaitu adanya partisipasi dalam pembuatan keputusan, persamaan kedudukan
di depan hukum,distribusi pendapatan secara adil, kesempatan memperoleh pendidikan,

1415
Sri Sultan HB X. 9 Maret 2011. Keberlanjutan DIY: Terserah Pemerintah Pusat dan Rakyat. Yogyakarta:SKH
Kedaulatan Rakyat
16
Slamet Sutrisno. 24 Febuari 2011. Mengapa HB IX Serahkan Kedaulatan kepada NKRI?. Yogyakarta:SKH
Kedaulatan Rakyat

7
kebebasan, kesediaan dan keterbukaan informasi, mengindahkan tatakrama berpolitik,
kebebasan individu, semangat kerjasama, dan hak untuk protes.
Yogyakarta merupakan suatu daerah yang setingkat dengan provinsi yang secara
pemerintahan kekuasaan di tangan Kepala Daerah. Dalam pemerintahan, Yogyakarta
dahulu sebelum bergabung dengan Indonesia menganut monarkhi konstitusional dengan
tetap memperhatikan nilai-niai demokrasi rakyat. Penetapan gubernur bukan berarti
pemerintah tidak demokratis, tetapi hal itu memang telah ditentukan dalam Undang-
Undang dengan tetap mengindahkan aspirasi rakyat. Partisipasi rakyat dalam jalannya
pemerintahan di DIY adalah dengan adanya DPRD DIY, yang menggunakan sistem
pemilihan umum dalam menentukan wakil-wakil rakyat di DPRD DIY. DPRD di DIY
adalah wadah aspirasi dan kontrol terhadap pemerintah daerah di DIY.