CAMARA DE DIPUTADOS COMISIONES DE GOBERNACION Y DE DERECHOS HUMANOS FORO NACIONAL DEMOCRACIA, SEGURIDAD NACIONAL Y DERECHOS HUMANOS La salvaguarda de los

derechos humanos, prioridad de la Seguridad Nacional Mariclaire Acosta, Divisin de Estudios Internacionales, CIDE.
Durante la ltima dcada, Mxico ha experimentado avances institucionales y polticos nada despreciables en materia de derechos humanos, justicia y democracia. Ejemplo de ello son los distintos mecanismos creados para la proteccin de los derechos humanos a lo largo del pas, as como las instituciones de transparencia y rendicin de cuentas que han permitido un mayor escrutinio del ejercicio del poder por parte de la ciudadana. Una reforma constitucional de gran calado que permitir incorporar la normatividad internacional aceptada por Mxico en nuestro ordenamiento interno, constituye un hito reciente en este proceso. Sin embargo, nada de ello ha sido suficiente para abatir la inseguridad ni para garantizar el acceso a la justicia de las vctimas tanto de la delincuencia comn como de violaciones a los derechos humanos. La democracia en Mxico se encuentra lejos de estar consolidada, y si no lo hacemos pronto, corremos el riesgo de perder lo poco que se ha ganado con tan arduo esfuerzo, y peor an, de exponer al pas a una permanente condicin de inestabilidad y atraso. En Mxico, la proteccin jurdica de los derechos humanos ha sido impedida, entre otras cosas, por la falta de recursos legales adecuados y efectivos que garanticen la rendicin de cuentas respecto de los crmenes y abusos cometidos tanto por agentes del Estado como por agentes no estatales. Es importante destacar algunos de los principales factores que obstaculizan a la fecha la labor de la justicia, como por ejemplo la poca eficacia del sistema de procuracin de justicia, la falta de independencia del poder judicial, la ausencia de recursos para la reparacin de las vctimas, el desprecio y la ignorancia de las normas internacionales de derechos humanos, la jurisprudencia internacional y su ausencia en el ordenamiento jurdico, as como un amplio poder discrecional conferido a las autoridades, sobre todo en la investigacin y persecucin de los delitos, y, finalmente, en la militarizacin de la seguridad pblica que vivimos actualmente. Segn los datos de la Encuesta Internacional sobre Criminalidad y Victimizacin de la ONU de 2005, existe en Mxico una tendencia de incremento de la actividad delictiva desde hace tiempo. Sin embargo, actualmente se puede decir que estamos viviendo un proceso de desbordamiento del crimen organizado que diariamente 1

amenaza la paz y la tranquilidad de la poblacin y pone a prueba tanto la fortaleza de las estructuras de seguridad como la de las instituciones juridicas y politicas.1 La principal fuente de violencia y de inseguridad proviene de las actividades de la delincuencia organizada. Pero lamentablemente, tambin proviene de la politica de seguridad implementada para combatirla durante la presente administracion.2 La presencia y actividad del crimen organizado en nuestro pais, especialmente del narcotrfico, es un fenmeno de larga data, el cual fue tolerado por las autoridades durante dcadas. Su expansion desproporcionada se debe a una multitud de factores entre los cuales hay que senalar a) la transnacionalizacion creciente del crimen, b) factores sociales , econmicos y demogrficos internos, c)una crnica impunidad y un muy deficiente comportamiento del sistema de justicia, en donde los niveles de impunidad son altsimos pues de cada cien detenidos, menos de tres llegan a ser sentenciados,3 d) la carencia de un marco normativo adecuado para hacer frente al fenmeno desde la perspectiva de la seguridad ciudadana, 4 e) la posicin geogrfica de Mexico, al lado del mercado de drogas en EU el mayor del mundo- y el trasiego de armas de alto poder desde ese pas al nuestro, f) y la insercion del pais en la globalizacion. Como resultado de estas realidades, el crimen organizado ha debilitado instituciones, parasitado la economa legal, penetrado la poltica y cuenta con bases de apoyo en sectores sociales empobrecidos. Durante muchos aos, en el rgimen de partido de estado que termin en el 2000, las autoridades contuvieron la violencia de los carteles de narcotraficantes principalmente mediante pactos y otros mecanismos informales de control. La alternancia poltica que signific la destruccin de un rgimen poltico centralizado, y la conflictividad creciente de las organizaciones criminales provocada por la disputa de rutas, plazas y los nuevos mercados internos, ha provocado el desbordamiento de la violencia. De esta manera, se puede decir que en Mexico se libran actualmente tres guerras de intensidades variables. Dos de ellas estaran relacionadas con el comportamiento de los carteles de narcotrfico al interior y entre ellos (una entre grandes carteles y otra entre bandas delictivas de narcomenudeo en localidades), y la tercera es la que despliega el actual gobierno federal. 5
1 Cfr., Verduga, Csar, 2010. Notas proyecto de investigacin, en Superando la cultura de la impunidad de los

delitos graves entre mujeres y nias en Mxico , Mariclaire Acosta (Coordinadora), Divisin de Estudios Internacionales, CIDE, Mxico DF. 2 Eduardo Guerrero, La raz de la violencia , Nexos, Ao 34, Vol. XXXIII, No. 402, junio de 2011, pp. 30-47 y Jos Merino, Los operativos conjuntos y la tasa de homicidios: una medicin , op. cit., pp.47-55. 3 Segn datos recopilados por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, (CIDE), en Mxico se consignan menos casos de delitos contra la salud que en Chile, un pas con solo 15 millones de habitantes. El porcentaje de sentencias por ese delito en Mxico es 10 veces menor, Csar Verduga, op. cit.. 4 Mxico est an muy distante de introducir las normas y buenas prcticas de gobierno establecidas en las convenciones de la ONU y contra el crimen organizado de las que es signatario. Por ejemplo, el concepto de crimen organizado vertido en nuestra Constitucin no corresponde al estndar internacional inscrito en la Convencin de Palermo. 5 Eduardo Guerrero Gutirrez, Narcotrfico S.A. , Nexos, No. 373, enero de 2009.

En este contexto de confrontacin violenta, la penetracin del crimen organizado en las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia es considerable. Como botn de muestra, se ha informado que en el Estado de Mexico cerca del 90% de las bandas de secuestradores detenidas contaban con uno o ms policas o ex-policas entre sus integrantes.6 Lamentablemente, esta situacin no es privativa de esa entidad federativa. El dato anterior se repite en todas partes y habla de la captura de las instituciones policiales y judiciales por parte del crimen organizado, sea a travs de la corrupcin o de la coercin. La poltica actual del combate al crimen organizado de la actual administracin consiste en debilitar a los carteles de la droga mediante el despliegue de la fuerza militar, la reorganizacin de las corporaciones policiacas y la erradicacin de la corrupcin. Para ello cuenta con la colaboracin de los EEUU, quien ha reconocido su corresponsabilidad en el problema, mediante la Iniciativa Mrida. En la realidad concreta, sta se traduce en reducir la oferta de drogas mediante el decomiso de drogas , dinero, armas y vehculos; b) la erradicacin de plantos; c) detenciones, incluyendo el uso de medidas cautelares y tcnicas de investigacin pre-procesales tales como la prisin preventiva automtica, el arraigo, los cateos y las intervenciones de comunicaciones. Asimismo, el despliegue de las Fuerzas Armadas en labores de combate a bandas delictivas mediante patrullajes militares en calles y espacios pblicos, retenes en avenidas y carreteras, y participacin del Ejercito y la Marina en detenciones y en el resguardo de los detenidos. Segun datos oficiales hay ms de 60 mil elementos de las FFAA en estas labores, adems del nmero de elementos militares activos o en retiro al frente de corporaciones policiacas en 17 de los 32 estados de la Federacin.7 Un resultado no deseado de esta poltica de confrontacin es el incremento de quejas a los organismos de derechos humanos sobre la actuacin de la SEDENA, pero sobre todo un incremento sideral de la violencia, de las actividades delictivas como el secuestro, la extorsin, los robos a casa habitacin y las violaciones sexuales Ha significado un incremento exponencial de la tasa de homicidios, la cual, a partir del 2008, se disparo en 75% con relacin a aos anteriores, rompiendo una tendencia a la baja de casi veinte aos.8 Nueve estados son los ms afectados por este incremento de la violencia homicida (57%), y stos son precisamente aquellos en donde se han intensificado las operaciones de las Fuerzas Armadas en el contexto de la guerra contra la delincuencia organizada .9

Azaola, Crimen, castigo y violencias en Mxico, Serie Ciudadana y Violencias, FLACSO-MDMQ, Quito, 2008, p. 54 7 http://www.el universal.com.mx/primera/36411.html 8 Escalante Gonzalbo, Fernando, 2011. Homicidios 2008-2009. La muerte tiene permiso , Nexos, No. 398, enero de 2011, grfica 7. 9 Baja California, Chihuahua, Durango, Guerrero, Michoacn, Nayarit, Oaxaca, Sinaloa y Sonora, Idem.

6 Elena

Sin embargo, la violencia se extiende a otras regiones del pas. Segn datos confiables, proporcionados por Eduardo Guerrero10, si en 2007 se contaron 53 municipios que registraron al menos 12 ejecuciones violentas durante todo el ao, tres aos despus el nmero haba crecido a 200. El significativo incremento de delitos como el robo y los secuestros, especialmente despus de 2007, va de la mano con las violaciones graves a los derechos humanos, tambin frecuentes. Informes recientes sobre la situacin de los derechos humanos en Mxico coinciden en que, como efecto de la actual poltica de seguridad, se han multiplicado los casos de tortura, detenciones arbitrarias, ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzadas de personas por parte del Ejrcito, las policas y grupos paramilitares. Las cifras dadas a conocer recientemente por el Grupo de Trabajo sobre Desaparicin Forzada de las Naciones Unidas, despus de una visita a Mxico, y que sitan en 3,000 las vctimas de esta prctica, son apenas un indicador de la ruptura del orden constitucional y el grave retroceso que en materia de derechos humanos hemos experimentado en los ltimos cuatro aos. A ellas habra que agregar el nmero de desplazados internos y de refugiados que piden asilo poltico en los Estados Unidos, huyendo de la violencia y la inseguridad en sus lugares de origen. Es por todos conocida la cifra de 40,000 muertes en el contexto de la llamada guerra contra la delincuencia organizada. Otras cifras igualmente alarmantes al respecto en ocasiones pasan desapercibidas como la de los 10,000 menores que han quedado hurfanos y los 1,200 menores de edad muertos en hechos relacionados con la delincuencia, segn informes recientes.11 Como bien lo dijo el diario espaol El Pas en un reportaje especial dedicado a Mxico el pasado domingo, los mexicanos no tuvimos que ir a la guerra, sta vino a buscarnos. Todo ello en nombre de una defensa de la seguridad nacional insuficientemente definida, y ms alineada con los intereses de los Estados Unidos de controlar la oferta de drogas ilcitas en su territorio, que en disminuir la violencia y la criminalidad en el nuestro.12 Desde el inicio de su gobierno, el presidente Caldern implement la confrontacin directa a los crteles de la droga como eje fundamental de su poltica de combate a la delincuencia, dirigiendo operaciones policiaco militares en los estados ms afectados por el narcotrfico y la venta de drogas. Sin embargo, es un hecho que en aquellos estados en donde se han desarrollado tales operativos, los ndices de delincuencia comn tambin se han disparado muy por encima de los registrados en el resto del territorio nacional. Por ejemplo, la incidencia de robo en el ao 2010, en

11 11 Red por los Derechos de la Infancia en Mxico. Informe Alternativo sobre el Protocolo Facultativo de la Convencin de los Derechos del Nio relativo a la Participacin de Nios en Conflictos Armado, Mxico, 2010. Pp.18. 12

10 Idem

Eduardo Guerrero, op. cit., pp.44-45.

aquellos estados con presencia militar fue un 133% mayor que en resto del pas, y la cifra de secuestro 330% mayor.13 La mayora de estos delitos quedan en la impunidad, segn ha sido ampliamente demostrado.14 El contexto actual de violencia e inseguridad en el que se encuentra inmerso nuestro pas ha evidenciado las debilidades y carencias de un sistema de justicia en su conjunto, que incluye el de seguridad as como el de procuracin y administracin de justicia, los cuales se encuentran desbordados por la realidad actual. En lo referente a las reformas a las instituciones de seguridad y de justicia emprendidas por el actual gobierno, las noticias son desalentadoras: el cambio del sistema de justicia penal a uno adversarial y acusatorio apenas ha iniciado en unos cuantos estados y claramente se ha mostrado incapaz de afrontar los tipos de delitos y la violencia criminal que los azota (v.gr. Chihuahua), pero adems est lastrada por el establecimiento de normas paralelas de excepcin, reflejadas en la actuacin sin controles democrticos de las Fuerzas Armadas y el establecimiento de un sistema dual de justicia penal inspirada en la doctrina del derecho penal del enemigo. El alcance de estas normas y su impacto ha sido ampliamente desarrollado por mis colegas durante el periodo de consultas con la sociedad civil llevado a cabo por la Comisin de Gobernacin de esta Cmara. Adems, del costo en vidas y en la destruccin de las institucionalidad, tampoco se ha afectado significativamente a los mercados ilcitos, ni la fuerza de los carteles. No se ha logrado la disminucin del ndice delictivo, no se ha abatido la impunidad y no se ha logrado incrementar la confianza de la poblacin en las autoridades. La cada de los niveles de confianza de la poblacin en la polica y en la administracin de justicia en Mexico, de por si bajos, cay en un 10 y un 7% respectivamente , entre 2007 y 2010.15 Tambin se ha afectado la percepcin pblica de la eficacia de las Fuerzas Armadas en estas labores.16 En suma, la poltica actual de combate a la delincuencia y la implantacin de normas paralelas de excepcin (sistema dual de justicia penal, iniciativa de reforma de la Ley de Seguridad Nacional, iniciativa de reforma del Cdigo de Justicia Militar y la iniciativa de reforma constitucional para el establecimiento de un Mando nico Policial), revelan la existencia de un enfoque autoritario y represivo en el combate del crimen organizado el cual ha producido pocos resultados, ha incrementado notoriamente la violencia y la criminalidad en los territorios en disputa entre los
13 ICESI,

Denuncias por robo y secuestro. Registro ante agencias del Ministerio Pblico de las entidades federativas, en: www.icesi.org.mx/estadisticas/estadisticas_oficiales.asp 14 Idem. 15 Kevin Casas Zamora, Clavo o tornillo? La guerra del Presidente Caldern , Nexos, No. 399, marzo 2011, pp20-23. 16 Roderic Ai Camp, Armed Forces and Drugs, Public Perceptions and Institutional Challenges , (unpublished paper, on file with the author).

carteles, adems de extenderla en otras regiones del pas como lo revelan los datos sobre la violacin sistemtica de los derechos humanos contenidos en los tratados de derechos humanos firmados por Mxico. La explicacin ms plausible de este fenmeno inquietante apunta a que la nocin de estado de derecho que pretende imponer la actual administracion dista mucho de la nocin de un estado democrtico de derecho, basado en el respeto y proteccin plena e integral de los derechos humanos, y en el que la ley sea igual para todos y todos sean iguales ante la ley. Irnicamente, en el empeo por imponer un Estado de Derecho entendido ste nicamente como la recuperacin del monopolio de la violencia por parte de las instituciones del Estado, se ha roto el sistema de regulacin del antiguo rgimen, basado en acuerdos polticos y el uso selectivo de la ley, desencadenando as una ola de violencia implcita en esas relaciones de poder. Desgraciadamente, la imposicin del orden mediante el uso privilegiado de la fuerza no se ha visto acompaado de un esfuerzo igualmente consistente por disuadir a la delincuencia mediante el empleo de estrategias menos brutales, ni por construir una nueva institucionalidad basada en normas democrticas, ni tampoco por atacar las causas estructurales que alimentan la inseguridad imperante. Es necesario, en consecuencia, conducir la mirada hacia otras formas de combate a la inseguridad y la delincuencia que sean capaces de comprender el carcter integral del problema, y que se orienten a fortalecer soluciones democrticas y respetuosas de los derechos de las personas. Algunos de stos modelos se estn explorando en otras regiones del mundo y en la propia Amrica Latina, aunque por desgracia, an son poco conocidos en nuestro pas. Una propuesta, entre otras, que reviste especial inters por su carcter integral fue elaborada por el Instituto Ciudadano de Estudios sobre Inseguridad, proponiendo los elementos bsicos para el diseo de una poltica criminolgica comprehensiva, racional y democrtica en Mxico a fin de establecer polticas pblicas que den respuesta a la delincuencia de manera preventiva, y no reactiva como sucede hoy en da. Una poltica criminolgica de tal magnitud debe ser capaz de preveer y no slo de reaccionar ante la violencia y la criminalidad. Debe basarse en el registro y anlisis constante de la experiencia colectiva, para lo cual se requiere de un anlisis riguroso del contexto social en el que se desarrolla el crimen y la evaluacin constante de los resultados de la misma. De esta manera, una poltica racional en materia de seguridad pblica debe ser capaz de orientar las acciones colectivas hacia tres fines bsicos independientes entre s: 1. Sancionar al criminal y proteger a la vctima, es decir, garantizar la justicia; 2. Abatir las tasas delictivas; y 3. ahondar y mejorar las relaciones entre la comunidad y las autoridades. Por aadidura, una poltica criminolgica que persiga tales fines descansa necesariamente en postulados fundamentales como son el respeto irrestricto a los derechos humanos y las garantas constitucionales; que las acciones emprendidas

procuren causar el menor dao posible y estn sujetas a una evaluacin objetiva permanente a travs del ejercicio de la transparencia y la rendicin de cuentas; y que su aplicacin est libre de intereses y necesidades particulares, sobre todo de ndole poltica. Es imprescindible, adems, que dicha poltica goce de un fundamento jurdico y poltico slido que garantice la continuidad y constancia en su aplicacin. En otras palabras, debe ser una poltica de Estado y no de gobierno. Es por ello que rechazamos la Ley de Seguridad Nacional que hoy nos convoca, pues dicha ley sera un paso ms hacia la construccin de un Estado de excepcin institucionalizado, socavando los esfuerzos de tantos aos por consagrar la democracia en nuestro pas. La falta de un sistema de justicia eficaz est claramente resquebrajando el tejido social y fracturando el Estado de derecho. La ineficacia procesal del sistema inquisitorio an vigente en la mayor parte de la Repblica, as como la inhabilidad de sus operadores para sancionar al criminal y proteger a la vctima, han dado como resultado los altos ndices de impunidad que padecemos, as como la generacin de mayores incentivos para la criminalidad. Disminuir la tasa de violencia y criminalidad en el pas requiere mucho ms que aumentar las capacidades de las fuerzas policacas y militares. Hay que reparar las fallas procesales y procedimentales del sistema de justicia para garantizar que personas inocentes no sean inculpadas por crmenes que no cometieron y que aqullos culpables sean realmente llevados a prisin. Tenemos frente a nosotros una gran oportunidad para hacerlo. La reciente reforma constitucional en derechos humanos aunada a la del sistema de justicia penal de 2008 constituyen el andamiaje para construir una poltica de seguridad ciudadana basada en el respeto y la garanta de los derechos y las libertades democrticas. Una poltica que convoque a la ciudadana a construir un Mxico ms justo y solidario, con instituciones democrticas slidas y confiables, capaces de abatir los temibles niveles de violencia y criminalidad que amenazan con socavar los fundamentos mismos de nuestra nacin y a la par de ello proteger y garantizar los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos. La tentacin de combatir la inseguridad con mtodos autoritarios y discrecionales desgraciadamente no es privativa de nuestro pas. Cuando el Parlamento espaol bajo el gobierno socialista, aprob en 1992 la Ley de Proteccin Ciudadana que inclua una habilitacin a la polica a entrar en domicilios con una simple sospecha y sin ningn tipo de intervencin o verificacin judicial, el Tribunal Constitucional se pronunci con una sentencia memorable en la que se establece sin lugar a dudas la inconstitucionalidad del precepto. Cito aqu lo que me parece pertinente para nuestra actual situacin: La interperetacin y aplicacin legislative de los conceptos constitucionales definidores de mbitos de libertad o de inmunidad es tarea en extremo delicada, en la que no puede el legislador disminuir o relativizar el rigor de los enunciados constituionales que establecen garantas de los derechos ni crear mrgenes de incertidumbre sobre su modo de afectacin. Ello es no solo inconciliable con la idea misma de garanta constitucional, sino contradictorio, incluso, con la nica 7

razn de ser muy plausible en s- de estas ordenaciones legales, que no es otra cosa que la de procurar una mayor certeza y precision en cuanto a los lmites que enmarcan la actuacin del poder pblico, tambin cuando este poder cumple, claro st, el deber estatal de perseguir eficazmente el delito. La eficacia en la persecucin del delito, cuya legitimidad es incuestionable, no puede imponerse, sin embargo, a costa de los derechos y libertades fundamentales. 17 La actual Ley de Seguridad Nacinal que se discute en el Congreso es un esfuerzo ms por militarizar la seguridad pblica y dotar de atribuciones extraconstitucionales a las Fuerzas Armadas, lo cual socavar inevitablemente las instituciones democrticas que con tanto esfuerzo hemos construdo en nuestro pas. El nico camino viable para garantizar nuestra seguridad como sociedad y como Estado es el respeto irrestricto a la norma constitucional, a la separacin de poderes que proporciona los contrapesos necesarios para el ejercicio del poder, y la proteccin efectiva de los derechos humanos. Muchas gracias.

17 Tribunal

Constitucional, Sentencia 341/1993, http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/6/REDC _ 042 _ 197.pdf