DasarDasar Analisis Kebijaksanaan Kesehatan SURYA UTAMA Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara 1. PENDAHULUAN 1.

1 Pengertian Analisis Kebijakan Kesehatan, terdiri dari 3 kata yang mengandung arti atau dimensi yang luas, yaitu analisa atau analisis, kebijakan, dan kesehatan. Analisa atau analisis, adalah penyelidikan terhadap suatu peristiwa (seperti karangan, perbuatan, kejadian atau peristiwa) untuk mengetahui keadaan yang sebenarnya, sebab musabab atau duduk perkaranya (Balai Pustaka, 1991). Kebijakan adalah rangkaian dan asas yang menjadi garis besar dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan kepemimpinan, dan cara bertindak (tentag organisasi, atau pemerintah); pernyataan cita-cita, tujuan, prinsip, atau maksud sebagai garis pedoman untuk manajemen dalam usaha mencapai sasaran tertentu. Contoh: kebijakan kebudayaan, adalah rangkaian konsep dan asas yang menjadi garis besar rencana atau aktifitas suatu negara untuk mengembangkan kebudayaan bangsanya. Kebijakan Kependudukan, adalah konsep dan garis besar rencana suatu pemerintah untuk mengatur atau mengawasi pertumbuhan penduduk dan dinamika penduduk dalam negaranya (Balai Pustaka, 1991). Kebijakan berbeda makna dengan Kebijaksanaan. Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (Balai Pustaka, 1991), kebijaksanaan adalah kepandaian seseorang menggunakan akal budinya (berdasar pengalaman dan pangetahuannya); atau kecakapan bertindak apabila menghadapi kesulitan. Menurut UU RI No. 23, tahun 1991, tantang kesehatan, kasehatan adalah keadaan sejahtera dari badan, jiwa, dan sosial yang memungkinkan setiap orang hidup produktif secara soial dan ekonomi (RI, 1992). Pengertian ini cenderung tidak berbeda dengan yang dikembangkan oleh WHO, yaitu: kesehatan adalah suatu kaadaan yang sempurna yang mencakup fisik, mental, kesejahteraan dan bukan hanya terbebasnya dari penyakit atau kecacatan. 1.2. Definisi Para ahli telah mendefinisikan kebijakan negara yang relatif berbeda-beda, namun substansi dari masing-masing definisi kebijakan negara relatif tidak berbeda. Kebijakan negara, adalah serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan atau tidak dilaksanakan pemerintah yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentingan seluruh rakyat (Lasswel and Kaplan, 1970). Menurut Islamy (1988) yang mengutip glossary administrasi negara, arti kebijakan negara adalah: (1) Susunan rancangan tujuan dan dasar pertimbangan program pemerintah yang berhubungan dengan masalah tertentu yang dihadapi masyarakat, (2) apapun yang pemerintah untuk melakukan atau tidak dilakukan, (3) masalah yang kompleks yang dinyatakan dan dipecahkan oleh pemerintah. Pengertian kebijakan negara di atas mempunyai implikasi: (1) kebijakan negara bentuknya berupa penetapan tindakan pemerintah; (2) kebijakan tidak cukup hanya dinyatakan tetapi harus di laksanakan dalam bentuk yang nyata; (3) kebijakan negara baik dilaksanakan atau tidak, hal ini mempunyai dan dilandasi dengan maksud tujuan tertentu; dan (4) kebijakan negara harus senantiasa ditujukan bagi kepentingan seluruh anggota masyarakat. Hal yang perlu ditegaskan

e-USU Repository 2004 Universitas Sumatera Utara

adalah tugas administrator publik bukan membuat kebijakan negara atas nama kepentingan publik, tetapi benar-benar bertujuan untuk mengatasi masalah dan memenuhi keinginan serta tuntutan seluruh anggota masyarakat (Islamy, 1988). Analisis Kebijakan Negara, adalah penggunaan berbagai metode penelitian dan argumen untuk menghasilkan dan memindahkan informasi yang relevan dengan kebijakan sehingga dapat dimanfaatkan ditingkat politik dalam rangka memecahkan masalah kebijakan (Dunn, 1988). Berdasarkan definisi diatas, maka Analisis Kebijakan Negara bidang kesehatan, dapat didefinisikan sebagai berikut: Analisis Kebijakan Negara Bidang Kesehatan adalah pengunaan berbagai metode penelitian dan argumen untuk menghasilkan dan memindahkan informasi yang relevan dengan kebijakan sehingga dapat dimanfaatkan ditingkat politik dalam rangka memecahkan masalah kebijakan kesehatan. Selaras pesatnya perkembangan studi kebijakan negara, maka berkembang pula istilah analisis kebijakan negara; atau berkembang istilah lain untuk analisis kebijakan negara. Perkembangan istilah ini umumnya didasarkan kepada fokus analisis kebijakan negara yang berbeda beda, atau dominannya suatu metode yang digunakan. Istilah lain yang dapat dikategorikan sebagai analisis kebijakan negara, antara lain: (1) Operation research, (2) Applied system analysis, (3) Systems analysis, (4) Management analysis, (5) Cost Benefit analysis, (6) Linier programing, (7) Cost Effectiveness analysis, (8) Computer simulation, (9) Decision analysis, dan (10) Operational gaming. Disamping pendekatan di atas, analisis kebijakan publik dapat dikembangkan dari pendekatan alternatif, seperti: (1) Intuisi, berdasarkan petunjuk Tuhan atau pengalaman, (2) Coba-coba (Trial and error), untuk memperoleh umpan balik, (3) Inkri mental, yang ditujukan untuk penambahan, atau mendukung kebijakan yang ada dengan memberikan masukan baru untuk pengambilan kebijakan yang bersambung. 1.3 Perumusan Masalah Kebijakan Masalah kebijakan, adalah nilai, kebutuhan atau kesempatan yang belum terpenuhi, tetapi dapat diindentifikasikan dan dicapai melalui tindakan publik. Tingkat kepelikan masalah tergantung pada nilai dan kebutuhan apa yang dipandang paling panting. Staf puskesmas yang kuat orientasi materialnya (gaji tidak memenuhi kebutuhan), cenderung memandang aspek imbalan dari puskesmas sebagai masalah mandasar dari pada orang yang punya komitmen pada kualitas pelayanan kesehatan. Menurut Dunn (1988) beberapa karakteristik masalah pokok dari masalah kebijakan, adalah: 1). Interdepensi (saling tergantung), yaitu kebijakan suatu bidang (energi) seringkali mempengaruhi masalah kebijakan lainnya (pelayanan kesehatan). Kondisi ini menunjukkan adanya sistem masalah. Sistem masalah ini membutuhkan pendekatan Holistik, satu masalah dengan yang lain tidak dapat di piahkan dan diukur sendirian. 2). Subjektif, yaitu kondisi eksternal yang menimbulkan masalah diindentifikasi, diklasifikasi dan dievaluasi secara selektif. Contoh: Populasi udara secara objektif dapat diukur (data). Data ini menimbulkan penafsiran yang beragam (a.l. gangguan kesehatan, lingkungan, iklim, dll). Muncul situasi problematis, bukan problem itu sendiri. 3). Artifisial, yaitu pada saat diperlukan perubahan situasi problematis, sehingga dapat menimbulkan masalah kebijakan.

e-USU Repository 2004 Universitas Sumatera Utara

4). Dinamis, yaitu masalah dan pemecahannya berada pada suasana perubahan yang terus menerus. Pemecahan masalah justru dapat memunculkan masalah baru, yang membutuhkan pemecahan masalah lanjutan. 5). Tidak terduga, yaitu masalah yang muncul di luar jangkauan kebijakan dan sistem masalah kebijakan. 1.4 Tujuan Secara umum tujuan analisis kebijakan negara adalah menyediakan informasi untuk para pengambilan kebijakan yang digunakan sebagai pedoman pemecahan masalah kebijakan secara praktis. Tujuan analisa kebijakan juga meliputi evaluasi kebijakan dan anjuran kebijakan (Dunn, 1988). Selaras tujuan di atas, dapat disimpulkan analisis kebijakan tidak hanya sekedar menghasilkan fakta, tetapi juga menghasilkan informasi mengengai nilai dan arah tindakan yang lebih baik. 2. PENDEKATAN ANALISIS KEBIJAKAN Upaya untuk menghasilk informasi dan argumen, analis kebijakan dapat menggunakan beberapa pendekatan, yaitu: pendekatan Empiris, Evaluatif, dan Normatif (Dunn, 1988). 1). Pendekatan Empiris, memusatkan perhatian pada masalah pokok, yaitu apakah sesuatu itu ada (menyangkut fakta). Pendekatan ini lebih menekankan penjelasan sebab akibat dari kebijakan publik. Contoh, Analisis dapat menjelaskan atau meramalkan pembelanjaan negara untuk kesehatan, pendidikan, transportasi. Jenis informasi yang dihasilkan adalah Penandaan. 2). Pendekatan evaluatif, memusatkan perhatian pada masalah pokok, yaitu berkaitan dengan penentuan harga atau nilai (beberapa nilai sesuatu) dari beberapa kebijakan. Jenis informasi yang dihasilkan bersifat Evaluatif. Contoh: setelah menerima informasi berbagai macam kebijakan KIA - KB, analis dapat mengevaluasi bermacam cara untuk mendistribusikan biaya, alat, atau obatobatan menurut etika dan konsekuensinya. 3). Pendekatan normatif, memusatkan perhatian pada masalah pokok, yaitu Tindakan apa yang semestinya di lakukan. Pengusulan arah tindakan yang dapat memecahkan masalah problem kebijakan, merupakan inti pendekatan normatif. Jenis informasi bersifat anjuran atau rekomendasi. Contoh: peningkatan pembayaran pasien puskesmas (dari Rp.300 menjadi Rp.1000) merupakan jawaban untuk mengatasi rendahnya kualitas pelayanan di puskesmas. Peningkatan ini cenderung tidak memberatkan masyarakat. Ketiga pendekatan di atas menghendaki suatu kegiatan penelitian dan dapat memanfaatkan berbagai pendekatan lintas disiplin ilmu yang relevan. Adapun model panelitian yang lazim digunakan adalah penelitian operasional, terapan atau praktis. Pembuatan informasi yang selaras kebijakan (baik yang bersifat penandaan, evaluatif, dan anjuran) harus dihasilkan dari penggunaan prosedur analisis yang jelas (metode penelitian). Menurut Dunn (1988), dalam Analisis Kebijakan, metode analisis umum yang dapat digunakan, antara lain: 1). Metode peliputan (deskripsi), memungkinkan analis menghasilkan informasi mengenai sebab akibat kebijakan di masa lalu. 2). Metode peramalan (prediksi), memungkinkan analis menghasilkan informasi mengenai akibat kebijakan di masa depan. 3). Metode evaluasi, pembuatan informasi mengenai nilai atau harga di masa lalu dan masa datang.

e-USU Repository 2004 Universitas Sumatera Utara

4). Metode rekomendasi (Preskripsi), memungkinkan analis menghasilkan informasi mengenai kemungkinan arah tindakan dimasa datang akan menimbulkan akibat yang bernilai. Metode analisis kebijakan dikembangkan (hasil modifikasi) dari metode analisis umum yang lazim dipakai dalam kegiatan penelitian ilmu sosial. Model modifikasi metode analisis umum menjadi metode analisis kebijakan dapat digambarkan (Gambar 1). Gambar 1. Modifikasi Metode Analisis Umum menjadi Metode Analisis kebijakan METODE ANALISIS UMUM Deskripsi Prediksi Evaluasi Preskripsi (petunjuk) METODE ANALISIS KEBIJAKAN Perumusan Masalah Peliputan (monitoring) Peramalan (forecasting) Evaluasi (evaluation) Rekomendasi (recommendation) Penyimpulan Praktis (Practical inference) Penyimpulan praktis, ditujukan untuk mencapai kesimpulan yang lebih dekat agar masalah kebijakan dapat dipecahkan. Kata Praktis, lebih ditekankan pada dekatnya hubungan kesimpulan yang diambil dengan nilai dan norma sosial. Pengertian ini lebih ditujukan untuk menjawab kesalah pahaman mengenai makna Rekomendasi yang sering diartikan pada informasi yang kurang operasional atau kurang praktis, masih jauh dari fenomena yang sesungguhnya. Bila metode analisis kebijakan dikaitkan dengan pendekatan empiris, evaluatif, dan anjuran, maka metode analisis kebijakan dapat disusun menjadi 3 jenjang (gambar 2), yaitu: 1). Pendekatan modus operandi, dapat menghasilkan informasi dan argumen dengan memanfaatkan 3 jenjang metode analisis, yaitu perumusan masalah, peliputan, dan peramalan, dan rekomendasi. 2). Pendekatan modus evaluatif, dapat menghasilkan informasi dan argumen dengan memanfaatkan 4 jenjang metode analisis, yaitu perumusan masalah, peliputan, peramalan, dan rekomendasi. Gambar 2. Jenjang Metode Analisis Kebijakan

e-USU Repository 2004 Universitas Sumatera Utara

3). Pendekatan modus anjuran, dapat menghasilkan informasi dan argumen dengan memanfaatkan seluruh (6) jenjang metode analisis, yaitu perumusan masalah, peliputan, peramalan, rekomendasi, dan peyimpulan praktis. 3. ARGUMEN KEBIJAKAN Analisis kebijakan tidak hanya sekedar menghimpun data dan menghasilkan informasi. Analisis kebijakan juga harus memanfaatkan atau memeindahkan informasi sebagai bagian dari argumen yang bernalar mengenai kebijakan publik untuk mencari solusi masalah kebijakan publik. Menurut Dunn (1988) struktur argumen kebijakan menggambarkan bagaimana analis kebijakan dapat menggunakan alasan dan bukti yang menuntun kepada pemecahan masalah kebijakan (Gambar 3). Gambar 3. Struktur Argumen Kebijakan

Berdasarkan struktur argumen di atas, dapat diketahui bahwa seorang analisis kebijakan dapat menempuh langkah yang benar, dengan memanfaatkan informasi dan berbagai metode menuju kepada pemecahan masalah kebijakan; dan tidak sekedar membenarkan alternatif kebijakan yang disukai. 4. BENTUK ANALISIS KEBIJAKAN Analisis kebijakan terdiri dari beberapa bentuk, yang dapat dipilih dan digunakan. Pilihan bentuk analisis yang tepat, menghendaki pemahaman masalah secara mendalam, sebab kondisi masalah yang cenderung menentukan bentuk analisis yang digunakan. Berdasarkan pendapat para ahli (Dunn, 1988; Moekijat, 1995; Wahab, 1991) dapat diuraikan beberapa bentuk analisis kebijakan yang lazim digunakan.

e-USU Repository 2004 Universitas Sumatera Utara

1). Analisis Kebijakan Prospektif. Bentuk analisis ini berupa penciptaan dan pemindahan informasi sebelum tindakan kebijakan ditentukan dan dilaksanakan. Menurut Wiliam (1971), ciri analisis ini adalah: (1) mengabungkan informasi dari berbagai alternatif yang tersedia, yang dapat dipilih dan dibandingkan; (2) diramalkan secara kuantitatif dan kualitatif untuk pedoman pembuatan keputusan kebijakan; dan (3) secara konseptual tidak termasuk pengumpulan informasi. (2). Analisis Kebijakan restropektif (AKR). Bentuk analisis ini selaras dengan deskripsi penelitian, dengan tujuannya adalah penciptaan dan pemindahan informasi setelah tindakan kebijakan diambil. Beberapa analisis kebijakan restropektif, adalah: a). Analisis berorientasi Disiplin, lebih terfokus pada pengembangan dan pengujian teori dasar dalam disiplin keilmuan, dan menjelaskan sebab akibat kebijakan. Contoh: Upaya pencarian teori dan konsep kebutuhan serta kepuasan tenaga kesehatan di Indonesia, dapat memberi kontribusi pada pengembangan manajemen SDM original berciri Indonesia (kultural). Orientasi pada tujuan dan sasaran kebijakan tidak terlalu dominan. Dengan demikian, jika ditetapkan untuk dasar kebijakan memerlukan kajian tambahan agar lebih operasional. b). Analisi berientasi masalah, menitikberatkan pada aspek hubungan sebab akibat dari kebijakan, bersifat terapan, namun masih bersifat umum. Contoh: Pendidikan dapat meningkatkan cakupan layanan kesehatan. Orientasi tujuan bersifat umum, namun dapat memberi variabel kebijakan yang mungkin dapat dimanipulasikan untuk mencapai tujuan dan sasaran khusus, seperti meningkatnya kualitas kesehatan gigi anak sekolah melalui peningkatan program UKS oleh puskesmas. c). Analisis beriorientasi penerapan, menjelaskan hubungan kausalitas, lebih tajam untuk mengidentifikasi tujuan dan sasaran dari kebijakan dan para pelakunya. Informasi yang dihasilkan dapat digunakan untuk mengevaluasi hasil kebijakan khusus, merumuskan masalah kebijakan, membangun alternatif kebijakan yang baru, dan mengarah pada pemecahan masalah praktis. Contoh: analis dapat memperhitungkan berbagai faktor yang mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan pelayanan KIA di Puskesmas. Informasi yang diperoleh dapat digunakan sebagai dasar pemecahan masalah kebijakan KIA di puskesmas. 3). Analisis Kebijakan Terpadu. Bentuk analisis ini bersifat konprehensif dan kontinyu, menghasilkan dan memindahkan informasi gabungan baik sebelum maupun sesudah tindakan kebijakan dilakukan. Menggabungkan bentuk prospektif dan restropektif, serta secara ajeg menghasilkan informasi dari waktu ke waktu dan bersifat multidispliner. Bentuk analisis kebijakan di atas, menghasilkan jenis keputusan yang relatif berbeda yang, bila ditinjau dari pendekatan teori keputusan (teori keputusan deksriptif dan normatif), yang dapat diuraikan sebagai berikut: 1). Teori Keputusan Deskrifif, bagian dari analisis retrospektif, mendeskripsikan tindakan dengan fokus menjelaskan hubungan kausal tindakan kebijakan, setelah kebijakan terjadi. Tujuan utama keputusan adalah memahami problem kebijakan, diarahkan pada pemecahan masalah, namun kurang pada usaha pemecahan masalah. 2). Teori Keputusan Normatif, memberi dasar untuk memperbaiki akibat tindakan, menjadi bagian dari metode prospektif (peramalan atau rekomendasi), lebih ditujukan pada usaha pemecahan masalah yang bersifat praktis dan langsung.

e-USU Repository 2004 Universitas Sumatera Utara

5. PERANAN POLITIK Analisis kebijakan merupakan proses kognitif. Pembuatan kebijakan merupakan proses Politik. Dengan demikian Informasi yang dihasilkan belum tentu digunakan oleh pengambilan kebijakan. Seorang analis harus aktif sebagai agen perubahan, paham struktur politik, berhubungan dengan orang yang mempengaruhi kebijakan yang dibuat, membuat usulan yang secara politis dapat diterima pengambil kebijakan, kelompok sasaran, merencanakan usulan yang mengarah kepada pelaksanaan. Analis hanya satu dari banyak pelaku kebijakan, dengan pelaku kebijakan merupakan salah satu elemen sistem kebijakan. Dan (1988) menjelaskan adanya 3 elemen dalam sistem kebijakan, yang satu sama lain mempunyai hubungan (Gambar 4). Gambar 4. Tiga Elemen Sistem Kebijakan

Berdasarkan gambar 4, dapat dijelaskan bahwa 3 elemen sistem kebijakan saling berhubungan: 1). Kebijakan publik, merupakan serangkaian pilihan yang dibuat atau tidak dibuat oleh badan atau kantor pemerintah, dipengaruhi atau mempengaruhi lingkungan kebijakan dan kebijakan publik. 2). Pelaku kebijakan, adalah kelompok masyarakat, organisasi profensi, partai politik, berbagai badan pemerintah, wakil rakyat, dan analis kebijakan yang dipengaruhi atau mempengaruhi pelaku kebijakan dan kebijakan publik. 3). Lingkungan kebijakan, yakni suasana tertentu tempat kejadian di sekitar isu kebijakan itu timbul, mempengaruhi dan dipengaruhi oleh pelaku kebijakan dan kebijakan publik. Berdasarkan uraian di atas, maka seorang analis kebijakan dapat dikategorikan sebagai aktor kebijakan yang menciptakan dan sekaligus menghasilkan sistem kebijakan, disamping aktor kebijakan yang lainnya. 6. PENUTUP Analisis kebijakan publik mencakup dimensi kebijakan pembangunan yang relatif sangat luas (diantaranya bidang kesehatan). Seorang analis haruslah mempunyai kemampuan yang memadai dan komprehensif, meliputi penguasaan yang luas tentang bentuk teori, konsep, dan madel analisis, kemampuan untuk memilih model yang sesuai, dan benar-benar mahami berbagai aspek kebijakan publik dan faktor yang terkait dengan kebijakan publik tersebut. Kemampuan dan penguasaan seperti terurai di atas, merupakan modal dasar untuk menghasilkan infarmasi yang diperlukan para pengambil kebijakan untuk memperbaiki dan meningkatkan kualitas kehidupan sosial.

e-USU Repository 2004 Universitas Sumatera Utara

DAFTAR PUSTAKA Dunn WN, Analisa Kebijaksanaan Publik, Penerbit PT. Hanindita, Yogyakarta, 1988. Islamy MI, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Penerbit Bina Aksara, Jakarta, 1988. Moekijat, Analisis Kebijaksanaan Publik, Penerbit CV. Mandar Maju, Bandung, 1995. Republik Indonesia, Undang-Undang No. 23 tahun 1992, tentang Kesehatan, Penerbit Sinar Grafika 1992. Siagian SP, Analisis Serta Perumusan Kebijaksanaan Dan Strategi Organisasi, Penerbit PT. Gunung Agung, Jakarta, 1985. Wahab SA, Analisis Kebijaksanaan, Dari Formulasi Ke Impelementasi Kebijaksanaan Negara; Penerbit Bumi Aksara, Jakarta, 1991. Wibawa S, Purbokusumo Y, Pramusinto A, Evaluasi Kebijakan Publik, Penerbit Rajawali Pers, Jakarta, 1994.

e-USU Repository 2004 Universitas Sumatera Utara