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10. La factibilidad poltica y el anlisis de polticas*

UNO de los errores que mas frecuentemente cometen las dependencias gubernamentales cuando analizan polticas pblicas consiste en ignorar sus implicaciones polticas. El anlisis debera permitir elaborar polticas susceptibles de implementac in y el estudio de la factibilidad poltica es una de las vas para unir lo deseable con lo posible. Sin embargo, uno de los motivos por los que los analistas no han prestado atenci6n en sus estudios a la factibilidad poltica es la ausencia de una metodologa ade cuada. En este texto sugerimos, como primer paso, un conjunto de categoras que permitira delinear el universo poltico de las diversas opciones de poltica. Estas categoras incluyen la identi ficaci6n de los actores, de sus creencias y motivaciones, de los recursos y de los espacios donde interactan, Examinamos, asi mismo, las dificultades que comporta la integraci6n de las impli caciones polticas a los procedimientos analticos y subrayamos la necesidad de realizar investigaciones que permitan anticiparse a los hechos. Hoy en da, los analistas participan en el proceso de elabora cin de las polticas realizando actividades de presupuestaci6n por programas, investigaci6n de operaciones y anlisis de costoeficiencia, de costo-beneficio y de sistemas. Por su parte, las jurisdicciones gubernamentales y los grupos comunitarios se esfuerzan por allegarse personal que pueda cubrir las funciones de "inteli* Publicado originalmente con el titulo "Political Feasibility and Policy Analysis", en Public Administration Review, no. XXXII,, 1972, pp. 859-867. Traducci6n al espaol de Gloria Elena Bcrnal.
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gencia" o informaci6n. Vivimos una poca en que se combate intensamente aquel modelo de administracin que pretenda resolver los problemas sobre la marcha y en la que los estudios preliminares se estn convirtiendo en el prerrequisito indispensable de la accin. En suma, Frederick Taylor parece estar siendo reivindicado. Pero, en honor a la verdad, esto no es lo que realmente ocurre. Como afirma James Schlesinger, "en principio, todo mundo esta a favor del anlisis; en la prctica, sin embargo, no se puede asegurar que el anlisis se incorpore al proceso real de la toma de decisiones".1 Despus de trabajar durante varios anos en el mundo real de la toma de decisiones, Charles Schultze concluye, por su parte, que: "...aquello en lo que el anlisis logra los mejores resultados, es justamente lo mas difcil de conseguir en el piano politico".2 Es evidente que, si se pretende que tenga alguna utilidad, el anlisis no debe seguir el camino de aquellas actividades de planeacin cuyos estudios se empolvan en los estantes por haber perdido oportunidad poltica. Al igual que los salmones, que nadan a contracorriente para poder desovar, solo unas cuantas polticas logran superar los obstculos de su elaboracin y llegar a la implementaci6n. Como buenos burcratas, a los analistas les preocupa con frecuencia saber si sus jefes impulsaran o no sus estudios. Es cierto que el jefe debe estar convencido de que una determinada poltica tiene la capacidad de superar los obstculos que se le presenten en las partes restantes del sistema. Pero adems del jefe, intervienen otras instancias, por lo que habra que preguntarse, por ejemplo, si el resto de la burocracia esta dispuesta a respaldar la poltica, que dependencias estarn a favor y quienes en contra, y si aceptaran la iniciativa los supremos ministerios y secretarias del Ejecutivo. Asi1 U.S. Congress, Senate, Subcommitee on National Security and International Operations, Hearings, Planning-Programming-Budgeting, 91 st Congress, 1st Session, 1969, Part 5, p. 310. 2 Charles L. Schuitze, The Politics and Economics of Public Spending (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1968), p. 89.

mismo, cabra cuestionarse acerca de la posible accin de los legisladores y de la oposici6n a dicha acci6n por parte de los grupos de internos. Preocupado por la debilidad que en la actualidad muestran los enfoques analticos de ndole econmica, Yehezkel Dror opinaba que la elaboracin de las polticas requiere la participaci6n del analista especializado. A diferencia del analista de sistemas, cuyo desempeo suele ser deficiente, el analista de polticas prestara atencin a los aspectos polticos de la toma de decisiones publicas y de la elaboracin de polticas publicas (en lugar de ignorarlos o de considerarlos condescendientemente). Esto supone analizar con gran cuidado los problemas relacionados con la factibilidad poltica, con la obtencin de apoyo, con la compatibilidad de objetivos en principio contradictorios, y con la existencia de diversos valores.3 Puesto que la factibilidad poltica esta ntimamente relacionada con el apoyo, las metas y los valores, es posible que su estudio se convierta en la palanca que permita al analista hacerse necesario y alcanzar el xito. De cualquier manera, queda por establecer que quiere decir factibilidad poltica, de quien depende y como se determina. La investigacin sobre la factibilidad poltica, es decir, la indagacin acerca de las consecuencias polticas futuras de las distintas opciones de poltica, depende del papel que desempea el analista, de sus conocimientos polticos y del alcance de los problemas a los que hacen referencia las polticas. Un analista novato sumergido en una enorme institucin, que sepa un poco acerca de ella pero que ignore lo concerniente a su entorno poltico, y al que se le haya encargado calcular la cantidad de automviles que deba
3 Ychezkel Dror, "Policy Analysts: A New Professional Role in Government Service", Public Administration Review, vol. xxvn (Seplsembre, 1967), p.200.

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tener la lotilla de la instituci6n, seguramente no tomaron en consideraci6n los factores polticos. Su principal problema "poltico" se reducir a obtener exclusivamente la informacin necesaria pa ra realizar su encomienda. En el extremo opuesto, un analista ex perimentado que est trabajando para el lder de alguna legislatura estatal, que sea un experto en poltica y al que se le haya encomendado la elaboraci6n de planes alternativas para una nueva distribucin de los distritos electorales, disear polticas y estrategias que acrecent efectivamente la aceptacin y el apoyo polticos. Supongamos ahora que otro analista de polticas trabaja en la Oficina de Gestin y Presupuesto. Sabe que su funci6n requiere de prudencia poltica y siente que su investigacin tiene serias implicaciones polticas, pero carece de experiencia suficiente. Que debe hacer? Podra no hacer nada y dejar que su jefe cargara con toda la responsabilidad. Podra telefonear a algn experto en poltica, tal como un cabildero, un encargado de establecer contactos legislativos o un estudioso de la poltica, con el fin de verificar sus conjeturas. O bien, podra intentar hacer una investigacin sistemtica de las implicaciones polticas de su trabajo. En este ultimo caso, tendra primero que especificar cual es el entorno poltico significativo del problema que quiere enfrentar su poltica; des pu6s, tendra que recabar y organizar la informacin pertinente y, por ultimo, formular juicios polticos y elaborar estimaciones sobre la factibilidad poltica. Todo esto le ayudara a disear polticas alternativas adecuadas. El entorno relevante: Las reas de accin de las polticas Para cada alternativa poltica, el analista examina una serie de proposiciones condicionales: si recomendamos X, Y apoyara la propuesta y Z la rechazara. Sin embargo, para poder hacer esto,

el analista necesita contar con mecanismos para vincular sus alternativas con el entorno poltico relevante. A partir de mi propio trabajo, he descubierto que el vinculo se establece definiendo, en primer lugar, el espacio de la poltica (policy space) y, despus, el rea de accin de la poltica (policy issue area)* Un espacio de la poltica es ms inclusivo que un rea de ac cin, y contiene aquellos ingredientes polticos que nos permiten comprender una amplia gama de problemas, como pueden ser la salud o la educacin. Todo sistema poltico contiene un numero determinado de espacios de polticas que se superponen unos a otros. Existe un espacio de las polticas relacionado con la salud, un espacio correspondiente a la educaci6n y un espacio concer niente al transporte, por ejemplo. El espacio se caracteriza por un conjunto estable de actores cuyas preferencias especficas por una determinada poltica son ambiguas. Debido a su inters constante, ciertos actores y pblicos atentos dominan el espacio de determi nadas polticas. Por ejemplo, nadie duda de que la Asociacin Me dica Norteamericana, el Departamento de Salud, Educaci6n y Asistencia Social, el Comit de Medios y Procedimientos del Con -greso, tienen un peso considerable en el espacio de las polticas de salud. Determinar si estos actores van a ejercer o no su potenc ial de influencia, es un asunto que remite a la definici6n de las reas de accin de las polticas. En tanto que el espacio de la poltica ofrece una pista inicial respecto del entorno poltico, el drea de accin de la poltica es esa parte del entorno que este directamente ligada con el anlisis de una poltica particular. El drea delimita la porci6n de realidad que constituye el objeto del anlisis. El seguro de salud, la inves tigacin biomdica, la construccin de hospitales y la prestacin grupal de servicios mdicos son, todas ellas, dreas diversas de ac cin de la poltica que forman parte del espacio mas inclusivo de la poltica de salud.
11 Litcralmcnic signiflca el drea dc In cueslitn o asunto de la politica (N. del T.)

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El rea de accin de la poltica se define a partir de la accin poltica previa y de los lmites que marca el analista mismo. La definici6n de un drea de acci6n de la poltica conduce a la definicin de otras reas. El seguro de salud para los ancianos re mite al planteamiento del seguro de salud para los jvenes y, con toda probabilidad, al de la naci6n entera. La sustancia de la poltica facilita la definici6n de su rea. Otras maneras comunes de definir las ideas consisten, por un lado, en especificar el grupo objetivo (seguro de salud para ancianos, por ejemplo) y, por el otro, en especificar los insumos (construccin de hospitales). Adems de la sustancia, existen otras dimensiones de la pol tica, como el tiempo y la visibilidad, que ayudan al analista no so lamente a definir los limites, sino tambin a averiguar el tipo de actividad poltica que podra tener lugar. Ciertas polticas, como por ejemplo las que implican grandes inversiones de capital, sue len cubrir periodos mas prolongados que otras. Adems, dentro de un periodo determinado, algunas polticas favorecen una actividad poltica frecuente y continua, en tanto que otras la inhiben. Por ejemplo, las reformas fiscales profundas ocurren muy rara vez; en cambio, ao con ao, se toman decisiones respecto al im puesto sobre los ingresos. Algunas polticas estn sujetas a una programaci6n preestablecida; a este tipo de polticas se les somete a consideracin peridicamente y de manera predecible, de acuer do con el ciclo legislativo y sus requerimientos de financiamiento. La visibilidad es otra dimensi6n importante. As, por ejemplo, los esfuerzos encaminados a reformar la asistencia publica son, por lo general, muy evidentes; en contraste, el programa espacial norteamericano, que hace algunos anos era muy visible pese a su complejidad, a ultimas fechas ha perdido apoyo poltico y atencin por parte del publico.

La organizacin de la informacin poltica Una manera de organizar la informaci6n poltica sobre las diversas polticas alternativas, consiste en escribir escenarios.5 Los escenarios se ocupan del futuro; no son descripciones del pasado ni historias de caso.6 Simplemente expresan lo que uno sabe acerca de la poltica que se desarrolla en un determinado momento en las reas vigentes de accin de las polticas, y lo aplican a la seleccin y evaluaci6n de futuras polticas alternativas. El diseo de un escenario poltico tiene ms de arte que de ciencia; es un acto de especulaci6n y conjetura, Haciendo uso de la extrapolaci6n, de la analoga, de las relaciones causales conocidas, de los hechos y las tendencias, el escenario esboza la factibilidad poltica de una po ltica determinada. La descripci6n de las posibilidades polticas futuras no es una tarea sencilla. Sin embargo, esta tarea puede simplificarse mucho si se elabora una lista de las categoras polticas necesarias para el analisis.7 Todo observador tiene en mente una lista semejante cuando examina la poltica, pero pueden existir diferencias significativas entre esas listas, debido a la diversidad de enfoques teoricos. Para comenzar, yo sugiero a continuacin un amplio conjunto de categoras, un tanto tradicionales, sobre las cuales el analista debe recabar informaci6n para el rea de accin de la
5 Otra posibilidad es utilizar el mtodo Delphi, siempre y cuando se cuente con ex perience polftica adecuada. Ychczkel Dror discute la aplicacibn de este me'todo en el ana lsis de poh'ticas en: "'ITie Prediction of Political Feasibility", Futures, vol. i (Junio, 1969), pp. 282-288. Para una descripion del me'todo Delphi, ve"ase Otaf Helmer, Social Technology (Nucva York: Basic Books, 1966). 6 En Bertrand de Jouvenal, The Art of Conjecture (Nueva York: Basic Books, 1967), se encontrara* una excelente exposicibn acerca de los "futuros polfticos". Ve*ase tambidn Benjamin Akzin, "On Conjecture in Political Science", Political Studies, vol. xiv (Febrero, 1966), pp.1-14. 7 En este punto, Ychezkei Dror me ha sido de gran ayuda. Vease su Policy Analysis: A Theoretic Frtunework and Some Basic Concepts, P-4156 (Santa Monica, Calif.: The RAND Corporation, Julio, 1969).

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poltica que analiza: 1) actores, 2) motivaciones, 3) creencias, 4) recursos, 5) sitios y 6) intercambios.

LOS ACTORES

Dentro del &rea de accin de una poltica, los actores se distinguen entre si por las posturas que adoptan frente a esa poltica. Al principio aparecen los amigos, los enemigos y quienes se mantienen neutrales. Muy pronto, sin embargo, la dinmica poltica obliga a los actores a inclinarse hacia uno u otro lado. Es entonces cuando se identifican entre s los que estn a favor de una determinada poltica y los que estn en contra, Por ejemplo, durante la prolongada historia de Atenci6n Mdica (Medicare), la Asocia cin Medica Norteamericana y las compaas privadas de seguros permanecieron en el campo de los "opositores", en tanto que la AFL/CIO estuvo en el campo de los "partidarios".8 El grado de polarizacin depende directamente del rea de acci6n especifica y del contexto particular en el que tiene lugar el proceso de toma de decisiones,9 Los actores tambin se diferencian por su actividad. Algunos actores muestran mas inters que otros: tienen ms que ganar o perder que los dems y, por lo mismo, trabajan con mas ahnco a favor o en contra de una poltica determinada. As tambin, el inters de algunos actores es mis limitado que el de otros. El ana\

8 Para una breve historia de Medicare, vase James L. Sundquist, Politics and Policy: T\\e Eisenhower, Kennedy and Johnson-Years (Washington, D.C: The Brookings Institution, 1968), pp. 287-321. 9 Wjldavsky subraya las consecuencias que para la toma dc decisiones tienen los contextos en los que los asuntos se hallan dispcrsos (diffused issue-context) y en las que se prcsentan como polarizados (polarized issue-context). V6ase Aaron Wildavsky, "The Analysis of Issue-Context in the Study of Decision Making", Journal of Politics, vol. xxiv (Noviembrc, 1962), pp.717-732. Que en las diferenics dreas dc acci6n de las polfticas puedan encontrarse difcrentes polfticas o proccsos dc toma dc decisiones, es un asunto que sc discutc en el trabajo de Theodore J. Lowi, "American Business, Public Policy, Case Studies and Political Science", World Politics, vol. xvi (Julio, 1964), pp. 6177-715, [Vdasc en el volumcn n de csta misma antologfa] asf como en el ensayo del mismo autor, "Decision Making vs. Policy Making: Towards an Antidote for Technocracy", Public Administration Review, vol. xxx (Mayo y junio, 1970), pp. 314-325.

lista no debe entonces limitarse a un enfoque atomizado. El termino "actor" es un concepto abierto que el analista debe adaptar a los requerimientos de su estudio. Un actor puede ser un indivi duo, una funcin, un grupo, un comit, un equipo burocrtico, una coalicin o, incluso, un estado. En caso de que el marco temporal del anlisis abarque un pe riodo muy extenso, el analista de polticas se ver, probablemente, obligado a simplificar su tarea identificando a los actores como agregados organizacionales. Por ejemplo, el Comit de Medios y Procedimientos seria un actor a largo plazo, mientras que Wilbur Mills lo seria a corto plazo. Los agregados resultan tiles, en parte, cuando carecemos de la informacin necesaria para descomponer en detalle los elementos del anlisis. Por otro lado, los agregados tambi6n ofrecen la ventaja de agrupar a los actores que presentan formas semejantes de pensamiento. En el primer caso, el analista no sabe lo suficiente como para establecer las diferencias; en el segundo, sabe lo suficiente como para evitar establecerlas. La identificacin de los actores que ejercern influencia en la poltica no es, empero, una tarea sencilla; los estudiosos del poder en las comunidades lo certifican.10 La reputaci6n de los actores y las decisiones que hayan tonado en el pasado ofrecen algunas pis tas, pero no las suficientes. Basta dar los primeros pasos en el an lisis, para descubrir que no existe un m6todo confiable que permita predecir quienes sern los actores que aparecern en la arena poltica. Sin embargo, permtaseme posponer por el mo mento el problema de los juicios polticos errneos, y suponer que el analista de polticas es capaz de elaborar una lista correcta de los actores en juego.
10 Para una breve revisibn de algunos dc los problemas que presenta la identiftcaciin de los actores y algunas sugerencias acerca dc c6mo proceder, vdase Kenneth J. Gergen, "Assessing the Leverage Points in the Process of Policy Formation", en Raymond A. Bauer and Kenneth J. Gergen (eds.), The Study of Policy Formation (Nueva York: The Free Press, 1968), pp.181-203.

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Las motivaciones Cada actor tiene un conjunto de motivos, necesidades, deseos, impulsos, metas y objetivos. Los cuales influyen en la determina ci6n de su preferencia por alguna poltica o en su respuesta a las preferencias de otros actores. Uno de los problemas de las moti vaciones; como categora del anlisis de polticas es que son ele mentos de tipo idiosincrsico, extremadamente singulares, y que no solo dependen del individuo, sino tambin del tiempo y del lugar. Por otra parte, sabemos que la motivacin de un actor determina el precio que otro actor habr de pagar para conseguir su apoyo. A este respecto, el analista tiene muy pocas opciones; tendr que descubrir lo que los actores van a pedir o tomar.11 Si el precio que pudiera establecer alguno de los actores clave fuese tan elevado que resultara imposible pagarlo, entonces el problema de la factibilidad poltica quedara, en su mayor parte, resuelto. Las motivaciones constituyen una muy burda gua para determinar lo que puede suceder o cuales sern las tendencias prevalecientes. A los analistas les ser ms difcil que a los polticos descubrir la relacin existente entre las motivaciones de un actor y una po ltica determinada. Sin duda, podra no haber relaci6n directa al guna, como lo demuestra el frecuente establecimiento de convenios de ayuda mutua entre distintos actores. Quien esta formando una coalicin prefiere recibir como pago algn beneficio colateral que no incida en sus preferencias respecto de alguna po ltica particular; por ello, no se olvida de quienes se mantienen n eutrales y se muestran indiferentes ante la poltica propuesta. Una de las dificultades que presenta el clculo de las motivaciones de un actor frente a una poltica es que los actores suelen rehu11 Roland N. McKenn presenta un intcrcsante enfoque dc las motivaciones en su trabajo "Costs and Benefits from Different Viewpoints", in Fremont J. Lyden and Ernest G. Miller (cds.), Planning Programming Budgeting: A Systems Approach to Management (Chicago: Markhnm Publishing Co., 1968), pp. 199-220.

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sarse a adoptar una posici6n explicita y abierta. De hecho, es po sible que la capacidad de negociaci6n de un actor aumente en la medida en la que logra ocultar sus preferencias respecto de una poltica determinada. Las creencias El conjunto de motivaciones de un actor esta estrechamente relacionado con sus creencias, actitudes y valores. Ya sea que queramos hablar de sistemas de creencias,12 de cdigos operativos,13 o de sistemas de apreciaci6n,i4el hecho es que los actores se orien tan de ciertas maneras especificas hacia sus mundos empricos. Cada uno percibir las polticas a travs de su muy particular mar co de referencia. El marco de referencia de un actor, es decir, los lentes a trav6s de los cuales mira la realidad, puede configurarse a partir de toda una ideologa poltica, o bien puede estar formado simplemente por un conjunto de creencias inconexas. Las creen cias pueden hallarse concentradas en unas cuantas palabras domi nantes, como cuando un actor expresa su confianza en las virtudes del "control local" o en las ventajas de la "competencia". Las creencias afirman lo que se considera deseable y expresan concep tos sobre los medios y fines, las causas y efectos. Las creencias constituyen juicios acerca de la realidad. Quiz pueda aclararse la importancia que tiene la prediccin de las creencias de un actor, refiriendo la decisin que tom el ex secretario Robert McNamara respecto del avin TFX.15 Sin duda
12 Milton Rokcach, The Open and Closed Mind (Nueva York: Basic Books, Inc., 1960), pp.31-53. VCasc tambidn Su obra Beliefs, Attitudes and Values: A Theory of Or ganization and Change (San Francisco: Jossey-Bass, Inc., 1968). 13 Alexander George, "The 'Operational Code*: A Neglected Approach to the Study of Political Lenders and Decision-Making", Intenational Studies Quarterly, vol xm (Junio 1969), pp. 190-222. 14Sir Geoffrey Vickcrs, The Art of Judgment (Nueva York: Basic Books 196^) pp 36-49 y 67-74. ,sPara esic ejemplo me he basado en el excelenie estudiu de caso realizado por Ruben J. Art, The TFX Decision: McNamara and the Military (Boston: Little Brown and Company, 1968).

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alguna, McNamara era para muchos la personificacin misma de los enfoques racionales y analticos en la soluci6n de problemas. En comparacin con los problemas sociales internos, decisiones tales como elegir el constructor de un avin pareceran asuntos de rutina. Pero en realidad, nadie sabia cual de los contratistas competidores podra construir este complejo avin, de tal modo que quedaran satisfechas a la par las especificaciones sobre las caractersticas de desempeo y los costos estimados. McNamara eligi a la General Dynamics-Grumman, en tanto que las Fuerzas Armadas se inclinaban por Boeing. Detrs del conflicto haba un enfrentamiento de creencias respecto de los medios y los fines. McNamara crea en los valores "comunitarios", es decir, en la conveniencia que en este caso ofreca un solo avin para los dos brazos de las Fuerzas Armadas; por su parte, la Marina y la Fuer za Area preferan tener cada una su propio tipo de avin. McNa mara pensaba que las estimaciones sobre los costos deban ser realistas; las dos fuerzas implicadas en el asunto consideraban des de mucho tiempo atrs que los costos eran un asunto secundario. McNamara crea que un buen desempeo tiene un precio; los militares consideraban que un mejor desempeo bien vala la pena correr un riesgo adicional. McNamara eligi a General DynamicsGrumman no a partir de informacin slida, sino de acuerdo con su idea de que la propuesta de esta compaa era mas fiel al en foque comunitario, con estimaciones de costo ms realistas y con menos riesgos respecto a Boeing, As, puesto que haba incerti dumbre y que los datos eran de dudosa calidad, las creencias fueron determinantes en la decisin. Resulta esencial tomar en consideracin los antecedentes y la intensidad de las creencias de un actor. Para poder juzgar la factibilidad de una poltica, no basta con dividir a los actores entre amigos y enemigos de la poltica. Por ejemplo, en el espacio de la poltica de salud, la Asociacin Medica Norteamericana adopto el pago directo por prestacin de servicios, no para facilitar pragma-

ticamente sus tareas de contabilidad, sino como una cuestin de principios. Haciendo caso omiso de la sabidura de la antigua Chi na, la AMN se inclina a favor del pago directo por tratamiento de la enfermedad y no por servicios preventivos de salud, Segn cier tos mdicos, la cuota anticipada evoca las imgenes de servicios de salud comunitarios y viola los niveles de excelencia que se han logrado mantener a travs de las relaciones individuales entre me dico y paciente. Por el contrario, el pago directo por prestaci6n de servicios es considerado como un poderoso mecanismo de defensa contra las tendencias socialistas.
LOS RECURSOS

Todo actor que se destaque en el rea de acci6n de una pol tica, posee algo que otro actor desea, valora o estima til, Ese algo se llama recurso. Los recursos satisfacen las motivaciones,16 Y as como los motivos de los hombres son tan diversos que van desde el hambre hasta la autorrealizaci6n, as tambin son diversos sus recursos: el dinero, un empleo, la ley, el amor... la lista parece in terminable. Para poder escapar a este enredo conceptual, los es tudiosos de la ciencia poltica han elaborado listas de recursos genericos.17 A continuacin presento mi propia lista de recursos genricos, acompaada por una columna, a la derecha, de ejem plos especficos:

16 Con respecto a ta fntima vinculacirjn existente entre las motivaciones y los recursos, vfase Dorwin Cartwright, "Influence, Leadership and Control", en James G. March (ed.), Handbook of Organizations, (Chicago: Rand McNatly and Co., 1965), pp. 31-32. 17 VCase, por ejemplo, Harold D. Lasswcll and Abraham Kaplan, Power and Society: A Framework for Political Inquiry (Nueva Haven: Yale University Press> 1950), pp. 83-96; Robert A. Dabl, i Who Governs? Democracy and Power in an American City (Nueva Haven: Yale University Press, 1961), pp. 226-267; y, ma's recientemente, Warren F. Ilchman and Norman Thomas Uphoff, The Political Economy of Change (Berkeley: University of California Press, 1969), pp. 49-91.

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Un empleo con alta remuneracin Pertenencia a un comit del Congreso de alto rango Violencia en las calles Oficina de la Presidencia Experiencia en cabildeo Sentido de la oportunidad

El analista desear saber cuales son los recursos especficos que el actor hbil pondr en juego para obtener apoyo y formar coaliciones. La habilidad es un recurso muy especial, puesto que ayuda a determinar el grado de eficacia con que los otros recursos sern desplegados. La habilidad poltica se puede ejercer de muy diversas maneras.'8 Por ejemplo, el sentido de oportunidad de un actor puede resultar determinante para saber cuando utilizar las normas de reciprocidad, cuando recordar selectivamente a los de ms actores las reglas del juego, o cuando proponer temas a dis cusin. Un actor tambin puede, por supuesto, explotar sus atributos personales y, de esta manera, obtener el apoyo poltico de otros actores que deseen establecer relaciones e identificarse con el. Puede fabricar recursos estimulando los sentimientos de deferencia de otros actores, su respeto por la autoridad y sus nociones respecto de la legitimidad.
LOS SITIOS

un punto desde donde se toman decisiones trascendentes. Un comit del Congreso, una reunin con el director de una institu cin, una convencin nacional de ciudadanos, son ejemplos de sitios. Al igual que la variable temporal, el sitio fija la accin. Tambin permite ubicar cualquier obstculo potencial en una situacin particular. El sitio constituye un punto de referencia para analizar a los actores clave, sus valores, motivaciones, creen cias y recursos. Para cada sitio, el analista elabora un mapa poltico, en el cual se indican las distintas posiciones que ocupan las fuerzas polticas relevantes. Por ejemplo, al analizar la factibilidad poltica del impuesto estatal sobre la propiedad como fuente de financiamiento de las escuelas de California, se descubri que el Comit Senatorial para la Educaci6n era un sitio decisivo donde las fuerzas tenan la siguiente disposicin:
POLITICA ESPEClFlCA: IMPUESTO ESTATAL SOBRE LA PROPIEDAD

Srno: Comit Senatorial de California para la Educaci6n

Partidarios Superintendentc de educacin pblica indiferentes - Gobernador Opositores - Asociacin de contribuyentes - Distritos escolares ricos Distritos escolares pobres

Distritos escolares estandares E1 publico en general

- Distritos escolares de grandes ciudades

Un escenario es como un relato, una narracin o, mejor aun, un drama teatral. El dispositivo organizador mas importante en esta obra es lo que puede denominarse "el sitio". El sitio es algo mas que el escenario de una obra de teatro, puesto que constituye
18 En ei campo de ia habilidad polftica resuita sobresaiiente el trabajo de Bardach. Vdase Eugene Bardach, "The Politico as Virtuoso: The Skill Factor in California Mental Health Politics" (unpublished Ph.D. dissertation, Department or Political Science, University of California, Berkeley, 1969), pp. 405-490.

Asociaciones de profesores Lcgisladorcs demcratas Profesionistas de la educacin

Asociaciones de bienes races Grupos de inters dc granjeros y petroleros Lcgisladorcs republicanos

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Si se considera que el sistema poltico norteamericano contie ne innumerables puntos de acceso y una compleja estructura institucional, como puede el analista determinar curies son los sitios decisivos? En primer lugar, el analista no comienza por la definici6n de los sitios, sino por la de los actores, y parte de ah para llegar eventualmente a los sitios. En segundo lugar, el proceso de elaboracin del escenario es repetitivo e iterativo e implica la identificacin de lagunas en la informacin, la eleccin tentativa de los sitios pertinentes y el trazado de muchos bosquejos. En ter cer lugar, el analista es selectivo y elige nicamente algunos sitios; no se dedica a escribir una historia detallada de caso en la que, por ejemplo, cada meandro del sinuoso camino del Congreso tenga gran importancia. Y, en cuarto lugar, el analista procurar solo la exactitud necesaria. No tiene que identificar con absoluta pre cisi6n la ubicacin exacta. en tiempo y espacio; por ejemplo, no acordar relevancia en su anlisis al hecho de que un secretario adjunto y el director de una oficina hayan decidido, a la hora del almuerzo, presionar en favor de una poltica dada. Lo que importa es que el analista sea capaz de prever que sitios burocrticos ten drn una significacin central en su escenario.
INTERCAMBIOS: LOS JUICIOS Y EL DISENO DE LAS POLITICAS

Despus de organizar su informacin bajo la forma de un conjunto de mapas polticos, el analista procede a hacer la prediccin o el clculo de los posibles resultados. Transforma una imagen esttica de la poltica en una imagen dinmica, al estimar que actores sern efectivos en relacin con la poltica y cuales ejercern poder.19 Lo que es aun ms importante, el analista identifica las reas de la poltica en las que puede presuponerse que habrd con senso y aquellas en las que pueda esperarse conflicto. En suma, el
19 Para una excelente revision de ta literalura sobre el tema, vease Robert A. Dahl, "Power*', en David L. Sills (ed.) International Encyclopedia of the Social Sciences, vol. xn (1968), pp. 405-415.

analista debe ser capaz de disear una propuesta poltica alterna tiva capaz de concitar el apoyo poltico necesario. El diseo de tal propuesta supone prever que estructura deben poseer las coaliciones necesarias para que la poltica sea aceptada en los sitios decisivos. Esas coaliciones, cuya cohesin depende de las ganancias indirectas y de los ajustes que se le hagan a la poltica, se construyen principalmente a partir de una serie de in tercambios. Los actores intercambian recursos especficos para obtener resultados determinados, como el apoyo poltico. De he cho, gran parte de la dinmica de la poltica se fundamenta, pre cisamente, en esta simple nocin de intercambio. Esto se puede observar en los convenios de ayuda mutua, en las negociaciones y en muchas de las complicadas variantes de la adaptacin que ocu rre entre los actores.20 El concepto de intercambio presenta, no obstante, algunas dificultades. Dependiendo de la forma en la que emplee el concep to, el analista podra llegar a verse involucrado en afirmaciones vacas y tautolgicas. Por lo dems, existen conductas que no pueden ser adecuadamente descritas por medio del concepto de intercambio. Hay muchos casos de cooperaci6n poltica que nada tienen que ver con un intercambio de recursos. Tambin exis ten casos de actores que invierten sus recursos sin esperar nada a cambio. En ocasiones resulta difcil predecir si un determinado conjun to de intercambios dar o no por resultado el apoyo poltico re querido. En tales casos, quiz sera mas sencillo buscar atajos o sustitutos para definir con precisin los recursos y los intercam20Lindblom analiza muchas dc estas variantes; vfasc Charles 0. Lindblom, The Intelligence of Democracy: Decision-Making through Mutual Adjustment (Nueva York: The Free Press, 1965), pp. 21-84. Diversos cstudiosos socialcs han senalado la utilidad del concepto dc intercambio. Vease, por ejemplo, George C. Homans, "Social Behavior as Exchange", The American Journal of Sociology, vol. lxiii (Mayo, 1958), pp.597-606; Peter M. Blau, Exchange and Power in Social Life (Nueva York; John Wiley, 1964), pp. 86-125; Robert L. Curry, Jr., and Larry L. Wade,/I Theory of Political Exchange: Economic Reasoning in Political Analysis (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1968).

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bios necesarios; por ejemplo, el analista podra simplificar su trabajo identificando un actor legislativo central que pudiera procurar apoyo, sin preocuparse por la forma en que lo haga. Otro atajo que podra valer la pena recorrer, consistira en utilizar algunas de las herramientas ya probadas de la ciencia poltica, tales como el anlisis de la lista de legisladores o la investigaci6n por sondeo. En el estudio de factibilidad hay casos que llevan a la construccin de coaliciones. El requisito de la especificidad A pesar de que existe la posibilidad de aprovechar ciertos atajos, debe quedar bien claro que el anlisis poltico exige una gran cantidad de informaci6n especifica. Puede servir de consuelo el hecho de que en otros aspectos del anlisis de polticas tambin se debe cumplir con este requisito. Permtaseme dar un ejemplo proveniente del campo del anlisis de costos para ilustrar la importancia de la especificidad. Supongamos que un analista esta examinando las opciones existentes entre diversos aviones modernos para el transporte de carga. Cada avin vuela a una velocidad y a una altura determinada, puede transportar una cierta cantidad de carga y es capaz de aterrizar en determinados tipos de pistas. En otras palabras, los aviones se describen de acuerdo con lo que son capaces de hacer. Sin embargo, las afirmaciones acerca de su capacidad de acci6n resultan intiles para el analista, puesto que existen innumerables aviones con la misma capacidad. La informaci6n sobre el desempeo debe traducirse en detalles sobre los diseos, lo cual incluye datos de tipo tcnico sobre el montaje, la fabricaci6n y los materiales. Los analistas de polticas no pueden estimar los costos si carecen de las especificaciones pertinentes sobre el diseo; de otra manera, el proceso seria equivalente a preguntar por el precio de una casa de tres recamaras sin especi-

ficar su diseo, ubicaci6n, tipo de construccin o dimensiones de la planta. De manera similar, en el terreno de la poltica no sirve de mucho saber que los grupos con capacidad de veto constituyen piezas bsicas del sistema poltico. El analista de polticas debe saber cual es el grupo en cuestin, donde opera y como y por que lo hace; debe ser capaz de evaluar y juzgar cuales sern los grupos especficos de ese tipo que actuarn en el rea de accin de la poltica que analiza. Debe tambin poder responder a preguntas tales como: a quien podra ser desplazado? A que posiciones se retiran los actores especficos? Se encuentran las polticas que se estn examinando dentro del mbito de los compromisos polticos? Como estudioso de la ciencia poltica, me parece muy interesante nuestra posibilidad de demostrar la alianza .ecurrente entre burocracia, beneficiarios o clientes y comits legislativos. Sin embargo, como analista de polticas este triangulo dorado tan generalizado me parece menos interesante. Mas bien, prefiero conocer los detalles del triangulo o tringulos especficos que con mayor probabilidad determinaran la poltica en el rea de accin que me interesa. El error poltico La prediccin poltica y el error van siempre de la mano. El analista de polticas que pretende formular juicios polticos, puede no estar en condiciones optimas para ello y, a medida que disea su escenario, ir descubriendo lo poco que sabe. Sin embargo, no tiene opcin; si desea incluir variables polticas en su anlisis, necesariamente formulara juicios polticos, algunos de los cuales serian errneos. Que consuelo cabe ofrecer al analista preocupado por la inexactitud de las observaciones polticas? En primer lugar, contamos con un argumento relativo: el resto del anlisis es igualmente inexacto. Los modelos, las integrales y

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las cifras ofrecen una apariencia de precisin. No obstante, hasta los datos econ6micos, por ejemplo, pueden estar equivocados.21 En los anlisis, los costos Suelen prefabricarse y en general los beneficios se miden a travs de sucedneos inadecuados. La ausencia de un mercado para el gasto pblico impide el clculo de los precios. El uso de tasas de descuento y la selecci6n de la tasa presumiblemente adecuada presentan increbles dificultades. Los factores externos que no pueden medirse, se hacen a un lado. Los economistas saben todo esto y, a pesar de ello, su lema es: "Un poco de anlisis es mejor que nada".22 En segundo lugar, la consideraci6n de las polticas y de sus alternativas supone cierta proteccin contra el error.23 Cuando existe duda acerca de alguna variable, el analista puede alterarla para ver si las modificaciones afectan significativamente o no los resultados. Este tipo de anlisis de sensibilidad es una herramienta de uso comn para enfrentar la incertidumbre. Sin embargo, hasta ahora el analista de polticas todava no puede manipular de esta manera sus variables. La consideraci6n de las alternativas puede permitirle, no obstante, ampliar el contenido informativo de su escenario. El escenario del analista representa cada alternativa como un rbol de decisiones posibles. Los nudos en cada rbol equivalen a los sitios que constituyen los principales obstculos o lmites pol21 Vdasc Oskar Morgenstern, On the Accuracy of Economic Observations, 2a. ed. (Princeton: Princeton University Press, 1963), pp.13-61.[Hay edicirjn en espaiol). 22 No pretendo decir con esto que la costumbrc de presentar analisis errbncos sea una virtud; simplemente afirmo que los analistas piensan que su trabajo tiene valor para la elaboracion de las polticas, a pesar de sus limitaciones. Por ejemplo, Prest y Turvey, en su excelcnte revision, dicen: "Una ventaja muy importantc del estudio del costo-beneicio es que obliga a los rcsponsables a cuantiicar los costos y beneficios de la manera mds acabadn posible, en lugar de conformarse con juicios cualitativos vagos o con inluiciones personales. Esto es obviamente algo bueno en st mismo; siempre es mejor un poco de informacifn que ninguna en absoluto". Vdase A. R. Prest and R. Turvey, "Cost-Beneit Analysis; A Survey", The Economic Journal, vol. lxxv (Diciembre, 1965), p. 729. 23Sobre la importancia de tomar en considcraci6n las alternativas, ve*ase Fred Ikie, "Can Social Predictions be Evaluated?" en Toward the Year 2000: Work in Progress, Daedalus (mi), pp. 733-758.

ticos. Las ramas representan a los actores, sus posiciones y los po sibles resultados de sus interacciones. Por una parte, cada rbol de decisiones se limita a esbozar burdamente la factibilidad poltica y no ofrece programa alguno de acci6n para conducir a una poltica determinada a travs de los obstculos del sistema. Por otra parte, el escenario, junto con sus diversos rboles de decisiones, puede indicar una ruta que conduzca al xito. Al ejercer su propia capacidad de juicio poltico, el analista puede recomendar algn camino poltico particular y alguna alternativa poltica. existe la posibilidad de que un anlisis errneo determine en alguna medida el juicio poltico del cliente o beneficiario? Siempre existe el riesgo de que el cliente acepte el anlisis sin examinarlo cuidadosamente. Desde la perspectiva poltica, este peligro es mnimo; dada la ndole incierta de la poltica, todo mundo puede confiar en su propia experiencia. El cliente siempre tiene la posibilidad de abrirse su propio camino a travs del rbol de decisiones. Pero si dispone de varios rboles (bajo la forma de distintos anlisis polticos alternativos), se reduce el riesgo que implica la presentaci6n de un rbol equivocado por parte del analista. Finalmente, el analista debe comprender cual es el propsito de su trabajo. l estudia el rea de accin de su poltica como un preludio para la acci6n. Su trabajo intenta circunscribir un problema complejo y, aunque esto permita aproximarse en detalle a los diversos problemas, no los resuelve. Ms an, el analista debe estar consciente en todo momento de que su actividad tiene un precio: intentar reducir las probabilidades de error mediante la extensi6n de su investigaci6n, puede no valer la pena si ello contribuye a incrementar los costos. Mediante una combinacin razonable de seleccin y especificaci6n, el analista puede llegar a sealar los principales sucesos de una realidad poltica futura. La posibilidad de cometer errores en ciertos momentos es un gaje del oficio que se debe aceptar estoicamente.

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Las alternativas de integracin analtica Una vez que hemos aceptado la idea de que los estudios de factibilidad poltica proporcionan un insumo til al anlisis de polticas, el siguiente paso consiste en integrar esos estudios al anlisis mismo. Hoy en da, los analistas aprenden de poltica al hacer su trabajo. Tanto sus clientes como sus colegas les indican lo que deben evitar. Todas las personas con quienes trabaja el analista son expertos en poltica, y el analista pronto se convierte en un experto como ellos.24 El problema de este tipo de especializacin consiste en que se convierte en una forma de avalar el sentido comn prevaleciente, en que tiende a ser negativa y en que, por lo tanto, impide la busqueda de alternativas polticas creativas. Los conocimientos que el analista tiene de la vida poltica refuerzan su tendencia a encasillarse dentro de los lmites del problema que atae a su poltica. Es obvio que si el analista no delimitara su campo, la empresa del anlisis de la poltica se desvanecera. Cuando un cliente esta a la espera de una respuesta, el alcance del anlisis debe limitarse a la bsqueda de una solucin precisa. En consecuencia, en parte, el problema de la integracin consiste en evitar una delimitaci6n prematura del campo de anlisis y, a la vez, en asegurar que el analista introduzca el juicio poltico en el momento ms oportuno. Pero, cual es el momento oportuno? Esto depende, en gran medida, de las circunstancias. Una posibilidad sera concebir el anlisis como un proceso que se desarrolla en dos etapas: 1) la generacin de una respuesta basada en el razonamiento cuantitativo y econ6mico, y 2) la modificaci6n posterior de dicha respuesta a partir de consideraciones de orden poltico. En otras palabras, la Poltica se convierte en un criterio adicional para la seleccin de la alternativa ms adecuada..
24 \j& funci6n poltica que desempeara es analista es m! principal preocupacin en otros trabajos, pero !as limitadores de espacio me impiden ampliar aqu el tema.

Otro procedimiento, ms complejo pero quiz tambin ms eficaz, consistira en introducir la dimensin poltica en cada una de las etapas del anlisis de una poltica. El analista tomara en consideracin la factibilidad poltica en la seleccin del problema de una poltica, en la definicin de ese problema, en la identificacin de alternativas y en la elaboracin de las propuestas alternativas ms convenientes. Queda implcito en este enfoque que el anlisis es un procedimiento repetitivo e iterativo, un juego recproco contino entre los medios y los fines, que se produce a medida que se incorpora informacin nueva al proceso. El vnculo analtico entre la poltica y el anlisis plantea una cuestin adicional, a saber, qui6n debe proporcionar la experiencia poltica. Aunque no tenga que ser emulada necesariamente, la experiencia de los bloques de pensamiento resulta instructiva. Cuando los estudiosos de la poltica forman parte de un equi po de anlisis, el grado de integracin de la perspectiva poltica depende del problema particular que enfrente la poltica y de la organizacin misma. Yo he trabajado en anlisis de problemas donde el analista de polticas era responsable de disear los escenarios de acuerdo con los cuales se organizaban las actividades del resto del equipo. Por desgracia, tambin he visto a otros estudiosos de la poltica trabajando completamente solos en estudios institucionales y de estrategia poltica; muy rara vez se comunican con los dems miembros del personal de anlisis y sus clientes no pertenecen a la organizacin en la que prestan sus servicios. La poltica y el anlisis tambin pueden integrarse mediante un entrenamiento adecuado del analista individual. En varias instituciones acadmicas de los Estado Unidos operan ya programas de adiestramiento para analistas de polticas. Estas instituciones tienen la oportunidad de integrar la poltica al anlisis, empezando por el analista mismo. Se pueden disear programas de aprendizaje que incluyan diversas disciplinas, con el fin de que el

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analista llegue a ser capaz de utilizar los mtodos cualitativos tan to como los cuantitativos. Pero la sensibilidad poltica por s sola no es suficiente. Si se desea que el analista asuma una perspectiva poltica frente a su trabajo, se le debe ensear a utilizar sus conocimientos de poltica y a ejercer su criterio poltico. El punto esencial es que el estudiante debe involucrarse personalmente, en forma activa y analtica, en la poltica. Aprender sobre el proceso poltico que hay un Presidente y un Congreso, y que la elaboracin de las polticas es una tarea sumamente complicada , es ciertamente interesan te, pero no suficiente. El analista debe aprender a valorar las im plicaciones polticas de las diversas alternativas. Los analistas deben estar preparados para responder a preguntas tales como la de si una determinada poltica lograr atraer apoyo a favor de una institucin o rgimen. De los analistas se esperara, asimismo, que pudieran identificar las consecuencias que acarreara la adopcin de una poltica determinada, no solo en trminos sustantivos, sino tambin polticos. Aunque se pueda esperar una intensa interacci6n entre las consideraciones analticas de tipo poltico y no poltico, por ahora resulta poco probable que las variables polticas puedan integrarse formalmente a la estructura bsica de un anlisis. Fuera del cam po del anlisis de polticas, algunas investigaciones han intentado integrar conceptos de maximizacin de los votantes a las estruc turas analticas bsicas.25 En estos casos, las ideas polticas tienden a ser muy simples y quiz hasta ingenuas. Pero en casos donde las ideas polticas son complejas y elaboradas, como en el anlisis de problemas relacionados con las polticas publicas, la integraci6n formal podra resultar imposible. No cabe la menor duda de que los conocimientos sobre poltica pueden incluir en la estructura de los modelos matemticos
^Vease, por ejemplo, Otto A. Davis and George H. Harris, Jr., "A Political Approach to a 'llieory of Public Expenditure: The Case of Municipalities", National Tax Journal, vol. xix (Sepliembre, 1966), pp. 259-215.

de anlisis y en los datos que estos incluyen. El grado de esa influencia depender parcialmente del estado en el que se encuen tre la ciencia poltica y de su habilidad para cuantificar los aspectos polticos. Por lo dems, existen importantes factores cualitativos, tales como la habilidad poltica de un actor determinan te, que pueden perder su significado por completo al ser cuantificados. En todo caso, antes de que pueda llegar a ocurrir la integracin formal, debe desarrollarse una metodologa de an lisis poltico para el anlisis de polticas.2* Los obstculos El anlisis de polticas no llegara a diferir de sus antecesores a me nos que reconozcamos y nos enfrentemos a las restricciones que el analista encara. Hablar de la urgencia de utilizar los conoci mientos polticos en la elaboraci6n del anlisis, no es lo mismo que hacerlo. La funci6n atribuida al analista puede limitar su li bertad poltica. El problema especifico de la poltica que estudie el analista, sea que le haya sido asignado o que el mismo lo haya elegido, puede impedir la investigaci6n de las implicaciones pol ticas. Si su experiencia en poltica es poco profunda, la credibili dad de sus recomendaciones polticas puede verse seriamente comprometida. En tales circunstancias, los clientes pueden optar por confiar en su propia experiencia y no en las conclusiones del analista. Ms aun, el analista tambin enfrenta una serie de obstculos tcnicos. Para abordar su problema, debe ser capaz de especificar el &rea de accin de su poltica y, despus, recabar informacin
26 Acerca de los trabajos ma's recicntes elaborados por los estudiosos de la ciencia polftica en este campo, v6anse los ensayos que aparecen en Austin Ranncy (cd.), Political Science and Public Policy (Chicago: Markham Publishing Co., 1968); el trabajo de James W. Davis, Jr., and Kenneth M. Dolbeare, Little Groups of Neighbors: The Selective Service System (Chicago: Markham Publishing Co., 1968); y el ensayo dc Bill Cavala Aaron Wildavsky, "The Political Feasibility of Income by Right", Public Policy, vol. xvu, no. 3 (1970), pp. 321-354.

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poltica detallada y organizar un mapa poltico. Para elaborar el mapa y el anlisis mismo, deber tener el valor de formular juicios polticos. Algunos de estos juicios sern errneos y, aun en el caso de que sean acertados, le resultar muy difcil integrar sus conocimientos de poltica al resto del estudio. Sera entonces cuando el analista perciba la necesidad de una metodologa poltica sencilla y exacta. Durante muchos anos, los estudiosos de la administracin pblica y de la ciencia poltica se han dedicado al anlisis de instituciones y actores especficos. Gracias a esa gama de estudios, que va desde las historias de caso hasta las investigaciones de escala nacional, contamos hoy con una buena cantidad de teoras e informacin acerca del electorado, de los legisladores, de los bur6cratas y de los presidentes. El problema no reside en la falta de informacin, sino en la forma en que debemos utilizar nuestro conocimiento. La aplicacin analtica de la poltica depende de nuestra habilidad y deseo de lograr tan necesaria conversin.