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A AUDITORIA GOVERNAMENTAL COMO INSTRUMENTO DE PROMOO DA TRANSPARNCIA.

Marcus Vinicius de Azevedo Braga1

O presente artigo pretende analisar as possibilidades e os ganhos na utilizao da auditoria governamental como uma ferramenta de avaliao e melhoria gerencial dos processos de transparncia da gesto pblica. A abordagem desse tema pode se dar de duas maneiras: a primeira, relacionando a divulgao dos resultados obtidos nos trabalhos de auditoria para o pblico, como um processo de transparncia administrativa, na busca de melhorar a accountability dos rgos pblicos. O segundo, que ser a linha temtica adotada, procura utilizar a avaliao de processos por meio de uma auditoria como um auxiliar na aferio da transparncia e de produo de recomendaes gerenciais, que possibilitem o aprimoramento desse processo na gesto. Assim, a questo principal desse trabalho : de que forma a auditoria pode auxiliar na promoo da transparncia da gesto pblica. As anlises para se responder a essa questo central sero oriundas da reviso bibliogrfica sobre o tema, de forma a encontrar nos autores e na legislao, indicaes que possibilitem ilustrar o tema e que sirvam de base, dado o escopo limitado, para outros estudos, com interaes no campo de pesquisa, de forma a efetuar os aprofundamentos necessrios. 1- O que transparncia? O presente tpico busca analisar as definies de transparncia na literatura e evidenciar o seu carter processual e gradativo, o que permite a sua relao com a utilizao da auditoria como mecanismo de avaliao. A transparncia um tema que se tornou vulgarizado no Brasil por dois fatores histricos, complementares e concomitantes. Os cidados demandam, em um contexto democrtico, acesso informao, conhecimento da atuao do Estado e do destino
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O autor Mestre em Educao (UnB) e Analista de Finanas e Controle da Controladoria- Geral da Unio (CGU/PR). Curriculo Lattes disponvel em http://lattes.cnpq.br/6009407664228031

eficiente de seus tributos. Da mesma forma, o fim do regime de exceo do governo militar inaugurou uma nova etapa de aprendizado democrtico para a sociedade brasileira, - com o fortalecimento das instncias de participao popular e das atuaes sistemticas e pontuais dos cidados e da imprensa, no acompanhamento da coisa pblica. Nessa mesma conjuntura, o avano tecnolgico permitiu que as distncias se encurtassem e que fosse possvel, apenas com o manuseio de teclado, acessar de nossa residncia informaes diversas sobre pessoas e organizaes de todo o mundo, inclusive sobre a atuao do Estado na prestao de servios pblicos. Essa conjuno de fatores, que catalizou a nossa sociedade da dcada de 1990 at os dias atuais (2011), materializou-se em normas, procedimentos e movimentos de grupos organizados, dentro e fora dos governos, na construo de uma gesto transparente, em um processo considerado sem volta. Nesse sentido, pode-se definir transparncia da gesto como a atuao do rgo pblico no sentido de tornar sua conduta cotidiana - e os dados dela decorrentesacessvel ao pblico em geral. Essa definio suplanta o conceito de publicidade previsto na Constituio Federal de 1988, pois a publicidade uma questo passiva, de publicao de determinadas informaes como requisito de eficcia. A transparncia vai mais alm, pois detm-se na garantia do acesso s informaes de forma global, no somente quelas que se deseja apresentar. A transparncia no um fim em si mesmo, e sim um instrumento auxiliar da populao para o acompanhamento da gesto pblica (HAGE, 2010). Ela permite que a gesto seja cotejada e avaliada cotidianamente e possui um carter preventivo, inibindo situaes de desvio e malversao de recursos. A falta de transparncia na gesto um forte indicativo de prticas comprometedoras (TREVISAN et alli, 2003). Sem transparncia, o controle social caminha s escuras e o prprio governante pode deixar de captar situaes indesejveis na mquina estatal por ele comandada. O que caracteriza a transparncia o seu aspecto proativo, ou seja, de no existir, via de regra, a necessidade de o cidado buscar informaes via requerimento. Essa postura proativa traz benefcios aos governos, pois melhora o fluxo das informaes gerenciais com os cidados, contribuindo para a eficincia da ao

governamental (DARBISHIRE, 2009), fortalecendo a governana e a materializao dos direitos sociais populao. Esse novo cenrio demanda muitos estudos, pois o quadro que temos o de que:
(...) de fato, com as tecnologias, a sociedade capitalista tornou-se muito mais dinmica, complexa e, de algum modo, as aes humanas agora esto cercadas de instrumentos reais que possibilitam transparncia e controle fiscal e social. Dessa maneira, a presena do Poder Pblico em quase todas as nossas aes dirias levou a um estreitamento da distncia entre o cidado e o Estado, em parte pela transparncia, pelos mecanismos de controle e, em outra parte, pelas aes e reaes dos sujeitos, ao reinvidicarem como seus os direitos sociais (SILVA, 2010, p. 14).

Entretanto, assim como a globalizao carrega em si uma viso mtica de homogeneizao, a transparncia da gesto e a possibilidade de participao pelo universo digital atrelam a si tambm esse papel de panaceia solucionadora de todas as questes e contradies inerentes participao popular nas polticas sociais. Isso se d pelo fato de vivermos em um momento de mistificao da tecnologia, pois:
O universalismo um valor, a globalizao e a mundializao so realidade. Internet, rede mundial e global no so, contrariamente ao discurso dominante, a encarnao da referncia universalista da comunicao. simplesmente uma rede tcnica que se inscreve numa economia global indiferente s fronteiras. Assim como a CNN no a primeira rede de informao mundial, mas simplesmente uma rede americana de notcias, cujo ponto de vista sobre a informao mundial , acima de tudo, um ponto de vista americano (WOLTON, 2004. p. 69).

Essa disponibilizao de dados, bem como os mecanismos de denncia, tambm seguem essa lgica de poder, convidando-nos muito a observar e pouco a agir. Observar no agir. Se no, no haveria diferena entre jornalistas e homens polticos (WOLTON, 2004, p.78). A dimenso digital da participao no pode desprezar a sua dimenso poltica, apresentada no plano virtual. A tecnologia fetichizada, que suporta os mecanismos de transparncia dos rgos pblicos empresta a eles o carter de absolutismo, de acesso irrestrito a tudo e a todos, ignorando o aspecto poltico envolvido nessa questo. Podemos, dessa forma, dizer que a transparncia tem um carter processual, de construo, que envolve, verificando no plano concreto a realidade

dentro da teoria clssica da comunicao 2, um emissor, um receptor, o meio e a mensagem. A transparncia um processo comunicativo. Cabe registrar que esse receptor nem sempre identificado, sendo por vezes idealizado, na construo do pblico que se espera daquela informao. Parafraseando a lngua portuguesa, a transparncia pode ser uma orao de sujeito oculto ou indeterminado. Mas, esse sujeito destinatrio das informaes, via de regra existe, em um momento presente ou futuro. Em termos legais, a alterao na Lei de Responsabilidade Fiscal pela Lei Capiberibe, a Lei Complementar n 131/2009, propiciou o respaldo transparncia na Administrao Pblica, corrigindo essa lacuna na Carta Magna de 1988, quando tratou, na Seo I do Captulo IX, da Transparncia da gesto fiscal:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico; III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A. Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a: I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado;
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Conforme Sampaio (2001), o modelo criado em 1949 por C.E.Shannon e W.Weaver, concebe a comunicao como uma transmisso de sinais, destacando os conceitos como os de emissor, destinatrio, cdigo, sinal, informao, codificao e decodificao, sendo um modelo linear da comunicao, visto como um processo de transporte da informao de um ponto A (o emissor) para um ponto B (o receptor), reduzida a comunicao a uma questo de transporte, no qual as mensagens e significados so tratados como meros sinais a serem identificados e decodificados por um receptor.

II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.

De modo a definir claramente como deve se dar essa transparncia, no mbito governamental, dando concretude a essa questo, ainda que a lei citada carea de parmetros escalonados, tratando ainda a questo da transparncia de forma absoluta. A transparncia, em muitos fruns de discusso, termina por ser tratada como uma questo imaterial, abstrata. A proposio desse trabalho aponta uma transparncia concreta, processual, escalonada e medida; que se apresenta em atitudes determinadas da gesto. Outro normativo importante para a transparncia foi o projeto de lei sobre acesso a informao (PLC n 41/2010). O Governo Federal, na gesto do ex-presidente Luis Incio Lula da Silva, enviou ao congresso essa proposio de legislao e so dignos de destaque os seguintes trechos desse projeto de Lei que falam diretamente sobre o conceito de transparncia:
Art. 3 Os procedimentos previstos nesta Lei se destinam a assegurar o direito fundamental de acesso informao e devem ser executados em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as seguintes diretrizes: (...) IV fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica; Art. 5 dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que ser franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso Art. 6 Cabe aos rgos e entidades do poder pblico, observadas as normas e procedimentos especficos aplicveis, assegurar a: I - gesto transparente da informao, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgao; Art. 41. O Poder Executivo federal designar rgo da administrao pblica federal responsvel: I pela promoo de campanha de abrangncia nacional de fomento cultura da transparncia na administrao pblica e conscientizao do direito fundamental de acesso informao; II pelo treinamento de agentes pblicos no que se refere ao desenvolvimento de prticas relacionadas transparncia na administrao pblica.

A questo da transparncia mais uma vez toma fora nos normativos legais, ligada ao aspecto processual, envolvendo, inclusive o fomento a uma cultura de transparncia e o fornecimento de dados em uma linguagem acessvel, sem barreiras

tcnicas. A transparncia, assim,

rompe com os liames da questo oramentria-

financeira e passa a incorporar a gesto pblica de forma global, envolvendo processos administrativos, a gesto de pessoal e, de documentos a eficcia e a eficincia no atingimento das metas pelos rgos pblicos. O processo de transparncia uma relao comunicativa entre cidados e governos, em que pela clssica teoria da Agncia (SLOMSKI, 2009), em uma viso contratualista de Estado, os governos (Agente), por presso da populao (principal), desenvolvem mecanismos de transparncia, de modo a mitigar a assimetria informacional entre eles, no processo de delegao de poderes dos cidados ao Estado. Explica melhor essa teoria o autor no trecho:
Assim como nas empresas privadas, no possvel monitorar todas as aes dos servidores pblicos, pois o agente (gestor eleito-prefeito, no municpio) possui muito mais informaes sobre a entidade que dirige do que o principal (cidado). Gera-se, assim, assimetria informacional externa, dado que o cidado no sabe, com certeza, se o agente est maximizando o retorno de seu capital na produo de bens e servios como ele desejaria. Por outro lado, existe tambm a assimetria interna, haja vista que os servidores pblicos, na qualidade de agentes, possuem mais informaes sobre suas reas de atuao do que o gestor eleito, na condio de principal. Dessa maneira, o prefeito (Agente de 1 estgio) no tem informaes suficientes para saber com exatido se todos os componentes da cadeia agente-prinicipal, nos mais diversos estgios, esto seguindo as suas diretrizes, a fim de alcanar a maximizao do que ele deseja para prestar contas ao cidado (principal). (SLOMSKI, 2009, p. 33).

Nessa modelagem est embutida a ideia de que governo patrocina as avaliaes de transparncia de seus subordinados, como instrumento de controle e de governana, o que inclui a transparncia como elemento de fortalecimento do controle primrio da gesto (BRAGA, 2010). A transparncia tem vrias dimenses: poltica, social, gerencial e comunicativa. Esse jogo de busca pela informao e, de garantia de atuao do agente em prl do principal, necessita de uma estrutura de transparncia concreta, sedimentada, para mitigar as lacunas informacionais, como demanda do jogo democrtico em uma sociedade de alto grau de tecnologizao. A questo da transparncia reclama estudos mais detalhados. Reportagem do Jornal Valor Econmico de 12 de abril de 2011 (BASILE; LYRA, 2011) indica que o

Brasil vai liderar uma estratgia internacional de transparncia, envolvendo metas a serem cumpridas pelos pases signatrios. Essas metas, em um total de dezesseis, so definidas a partir de quatro critrios: transparncia e democratizao financeira; abertura das informaes patrimoniais de agentes polticos; acesso a informaes pelo pblico e participao dos cidados no acompanhamento e controle das contas do governo. Elas constituem quesitos, eixos de avaliao do grau de transparncia daqueles pases, definindo de forma objetiva o que ser um governo aberto ou no. Da mesma forma, estudos de Cappelli, Leite e Arajo (2010) apresentam que o avano da transparncia no campo normativo demanda modelos que permitam a verificao desse grau de transparncia, indicando caractersticas que devem estar presentes em uma organizao para que esta seja considerada transparente, em um determinado nvel. Esses princpios organizam-se, segundo os autores (2010), na forma de estgios, em um modelo misto de progresso em linha, mas em que a o estgio avana como um todo, definidos como degraus de transparncia, uma taxonomia desses princpios. Esses degraus so:
DEGRAU 1 Acessibilidade A transparncia realizada atravs da capacidade de acesso. Esta capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de portabilidade, disponibilidade e publicidade na organizao. DEGRAU 2 Usabilidade A transparncia realizada atravs das facilidades de uso. Esta capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de uniformidade, simplicidade, operabilidade, intuitividade, desempenho, adaptabilidade e amigabilidade na organizao. DEGRAU 3 Informativo A transparncia realizada atravs da qualidade da informao. Esta capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de clareza, completeza, corretude, atualidade, comparabilidade, consistncia, integridade e acurcia na organizao. DEGRAU 4 Entendimento A transparncia realizada atravs do entendimento. Esta capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de conciso, compositividade, divisibilidade, detalhamento e dependncia na organizao.

DEGRAU 5 - Auditabilidade A transparncia realizada atravs da auditabilidade. Esta capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de validade, controlabilidade, verificabilidade, rastreabilidade e explicao na organizao ( CAPPELLI; LEITE; ARAJO, 2010, p. 101102).

Esses degraus apresentam um modelo objetivo de quesitos para avaliao do nvel de transparncia, a exemplo do padro que existe para os critrios internacionais (BASILE; LYRA, 2011) reportados anteriormente. O simples fato de tornar os dados disponveis no faz de uma organizao transparente. Esse processo envolve quesitos, que se relacionam as vrias dimenses do ato comunicativo. Existem questes que envolvem o preparo e a qualificao do receptor, a forma de disponibilizao dos dados pelo emissor, entre outras. Cabe avanar para classificaes das organizaes e para a promoo da transparncia em critrios objetivos. Essas questes fundamentais para a materializao da transparncia convivem com o mundo concreto da gesto e demandam instrumentos de avaliao sistemtica, que permitam ao governante aferir o andamento da transparncia como valor na sua gesto e que possibilitem a emisso de recomendaes gerenciais para a correo de rumo, no sentido do rgo avanar nos estgios de transparncia. 2- A auditoria governamental como promotora da transparncia Este tpico busca entender a auditoria como um instrumento de avaliao dos processos de transparncia. Inicialmente, cabe refletir sobre o conceito de auditoria. A auditoria um mecanismo que visa a avaliar a gesto pblica, emitindo uma opinio e apresentando sugestes de medidas corretivas e preventivas. Pode-se dizer que a auditoria :

O conjunto de tcnicas que visa avaliar a gesto pblica, pelos processos e resultados gerenciais, bem como a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito pblico e privado, mediante a confrontao entre uma situao encontrada e determinado critrio tcnico, operacional ou legal. Trata-se de uma importante tcnica de controle em busca de melhor alocao de recursos, no s atuando para corrigir desperdcios, como inibir a impropriedade, a negligncia e a omisso e, principalmente, antecipando-se a essas ocorrncias, buscando garantir os resultados pretendidos e contribuir para agregar valor ao corpo gerencial (CASTRO, 2009, p. 164).

A auditoria uma ferramenta do campo pblico e privado. No mbito do setor pblico, recebe de alguns autores a denominao de Auditoria Governamental. Estudo d a Associao dos Tribunais de Contas assim a denomina:
AUDITORIA GOVERNAMENTAL: exame objetivo, sistemtico e independente, pautado em normas tcnicas e profissionais, efetuado em entidades estatais e paraestatais, funes, subfunes, programas, projetos, atividades, operaes especiais, aes, reas, processos, ciclos operacionais, servios, sistemas e na guarda e aplicao dos recursos, em relao aos aspectos contbeis, oramentrios, financeiros, econmicos, patrimoniais e operacionais, assim como acerca da confiabilidade do sistema de controle interno, por servidores pblicos integrantes do quadro permanente das EFs, denominados de profissionais de auditoria governamental, atravs de levantamentos de informaes, anlises imparciais, avaliaes independentes e apresentao de informaes seguras, devidamente consubstanciadas em provas, segundo os critrios de legalidade, legitimidade, economicidade, eficincia, eficcia, efetividade, eqidade, tica e preservao do meio ambiente, alm de observar a probidade administrativa e a responsabilidade social dos gestores da coisa pblica. (BRASIL, 2010b, p.11)

Todos esses conceitos ligam-se avaliao de uma situao concreta - seja um programa de governo, um processo de gesto ou uma organizao pblica - com a finalidade de avaliar essa situao a luz de parmetros definidos. A auditoria, que j foi um instrumento voltado exclusivamente para a deteco de erros e fraudes, avanou no sentido preventivo e orientador, como um elemento externo de auxlio gesto, de forma sistemtica, documentada e independente, sendo essa informao geradora de um produto a ser encaminhado a um destinatrio interessado (BRASIL, 2010). A obteno de informaes com fins gerenciais pode ser dar de vrias formaspesquisas acadmicas, levantamentos, consultas diretas etc. Entretanto, o uso de uma

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ferramenta como a auditoria permite uma anlise sistemtica, com escopo definido, com procedimentos especficos para consignar todas essas concluses em um relatrio, que diante do diagnstico da situao encontrada, emite recomendaes que sero acompanhadas e discutidas ao longo da gesto, em outros momentos de interao. A classificao dotada pelas normas de auditoria do TCU (BRASIL, 2010) indicam dois tipos de auditoria, de acordo com a sua natureza:
Auditorias de regularidade que objetivam examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis sujeitos jurisdio do Tribunal, quanto aos aspectos contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial. Compem as auditorias de regularidade as auditorias de conformidade e as auditorias contbeis. Auditorias operacionais, que objetivam examinar a economicidade, eficincia, eficcia e efetividade de organizaes, programas e atividades governamentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de promover o aperfeioamento da gesto pblica. (BRASIL, 2010, p.14).

Apesar da transparncia, por fora da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ser imposio oriunda de uma norma; pelo carter processual da transparncia, pela sua peculiaridade, variando de organizao para organizao, a presente pesquisa defende que a auditoria operacional, pela sua anlise das dimenses de eficcia e de eficincia, poderia servir melhor anlise da transparncia das organizaes. As auditorias operacionais:
(...) possuem caractersticas prprias que as distinguem das auditorias tradicionais. Ao contrrio das auditorias de regularidade, que adotam padres relativamente fixos, as auditorias operacionais, devido variedade e complexidade das questes tratadas, possuem maior flexibilidade na escolha de temas, objetos de auditoria, mtodos de trabalho e forma de comunicar as concluses de auditoria. Empregam ampla seleo de mtodos de avaliao e investigao de diferentes reas do conhecimento, em especial das cincias sociais ( ISSAI 3000/1.2, 2.2, 2004; ISSAI 400/4,21, 2001). Alm disso, essa modalidade de auditoria requer do auditor flexibilidade, imaginao e capacidade analtica (ISSAI 3000/1.8, 2004) (BRASIL, 2010a, p. 13).

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Pela natureza da atividade de transparncia e, pela diversidade de solues que podem surgir na gesto, esse instrumento mostra-se mais adequado anlise demandada, do que a uma auditoria de regularidade, pois:
Nas auditorias de regularidade, as concluses assumem a forma de opinio concisa e de formato padronizado sobre demonstrativos financeiros e sobre a conformidade das transaes com leis e regulamentos, ou sobre temas como a inadequao dos controles internos, atos ilegais ou fraude. Nas auditorias operacionais, o relatrio trata da economicidade e da eficincia na aquisio e aplicao dos recursos, assim como da eficcia e da efetividade dos resultados alcanados. Tais relatrios podem variar consideravelmente em escopo e natureza, informando, por exemplo, sobre a adequada aplicao dos recursos, sobre o impacto de polticas e programas e recomendando mudanas destinadas a aperfeioar a gesto (ISSAI 400/2-3, 2001) (BRASIL, 2010a, p.13).

Uma abordagem biunvoca, de subsuno, de verificao estrita do cumprimento das normas previstas no campo da transparncia, no contriburiam tanto quanto uma anlise dos resultados conjugada aos meios para alcan-los, como se d pela anlise efetuada por uma auditoria operacional. Pretende-se com esse estudo, ento, propor a a Auditoria Operacional como um modelo de auditoria sobre os mecanismos de transparncia, entendendo-se que essa transparncia um componente do Controle Interno Administrativo ou Controle Primrio (BRAGA, 2010), como elemento que possibilita um melhor acompanhamento dos processos pelo prprio gestor, conduzindo a eficincia da gesto e o acesso aos direitos sociais. Definido o instrumento, pode-se enriquecer o estudo fazendo-se uma simulao de como seria uma auditoria operacional em uma escola tcnica estadual, por exemplo, apresentando as possibilidades desse instrumento na promoo da transparncia. 3- Exemplificando a utilizao da auditoria na promoo da transparncia. De modo a exemplificar a proposio deste trabalho, vamos tomar uma escola de educao profissional e tecnolgica, as chamadas escolas tcnicas - no caso uma pertencente rede estadual de ensino - como exemplo de uma auditoria de natureza operacional, para avaliar a sua transparncia, sintetizando o contedo abordado at o presente momento.

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A auditoria operacional inicia com a seleo do tema, o que neste caso j est posto - a transparncia. Entretanto, ainda assim se faz necessrio identificar, de forma mais prpria, o escopo a ser executado, em relao profundidade das anlises requeridas. Conforme Madrid (2008), os principais critrios para essa delimitao so: o valor agregado fiscalizao (verificar o que tem sido menos auditado); os riscos e incertezas (aquilo que pode afetar os objetivos); e o interesse social do tema (a importncia para a comunidade). No caso da escola tcnica, podemos apresentar vrios processos que demandam transparncia e enquadram-se nos critrios citados: -contratao de professores efetivos e temporrios; -admisso de alunos em projetos de extenso que envolvem a comunidade; -aquisies e contrataes de bens e servios; -escolha das reas dos diversos cursos tcnicos a serem ofertados; e -seleo de bolsas de estudo para atividades de pesquisa na comunidade. Da mesma forma, na anlise desse processo, faz-se necessrio a identificao dos grupos que so stakeholders3 e, ao mesmo tempo, do pblico-alvo do processo de transparncia. Podemos citar em nosso exemplo hipottico os seguintes grupos: a representao da Secretaria Estadual de Educao na regio; os alunos; os professores; as famlias; os sindicatos; e o empresariado local. Dessa relao dos destinatrios da informao propiciada pela transparncia e pelos processos selecionados, podemos escolher, para fins didticos, a seleo para bolsas de estudo, por envolver de um modo geral todas as partes interessadas por, ter relevncia (remunerao) e pela baixa transparncia, por ser um processo interno. Hipoteticamente, a Secretaria Estadual de Educao publicou diversas normas sobre a transparncia no s dos processos financeiros, mas tambm dos processos seletivos e de concesso de bolsas para as suas unidades subordinadas, indicando cinco critrios graduais de avaliao: acesso; utilidade; contedo; clareza e auditabilidade. Todos critrios definidos em parmetros objetivos que permitem classificar as unidades em A, B e C, no que tange a transparncia de processos, em um processo educativo.
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Partes interessadas

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No prosseguimento da auditoria, faz-se necessrio um estudo preliminar da legislao e dos processos envolvidos na concesso de bolsas para pesquisa, identificando os pontos crticos que devem ser objeto de transparncia, a luz do pblicoalvo e dos normativos pertinentes. Para fins do exemplo em comento, identificamos trs pontos crticos: a confeco da planilha de pontos do processo seletivo obtidos pelo candidato; os alunos inscritos e seus requisitos; e o resultado final da seleo. Nesse aspecto, conforme Madrid (2008), cabe-nos identificar, antes do incio da auditoria, os dados tabelados a seguir: Tpico estudo preliminar Conhecimento do processo Dados coletados Verificou-se que anualmente existem dois processos seletivos de bolsas para pesquisa, publicados por edital, abertos para alunos a Escola Tcnica Estadual X e de outras da rede pblica e particular no municpio e da sua regio metropolitana. O edital prev, tambm, a oferta de bolsas financiadas por empresas privadas, includas no processo de seleo, de forma a ampliar as pesquisas de interesse destas, na forma de parceria. Nunca houve avaliao de transparncia no processo de bolsas. A unidade declara-se no nvel A (maior) de transparncia nesse processo, na sua autoAnlise do contexto avaliao do ano anterior. Denncias aos rgos de controle indicam dificuldade dos envolvidos de tomar conhecimento das regras e dos critrios da seleo de bolsas, alm de serem registradas denncias de favorecimento de empregados das empresas financiadoras e de filhos de servidores da Escola tcnica.

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Grau de confiabilidade dos controles internos Objetivos da auditoria

Anlise preliminar dos documentos normativos indica baixa publicidade do processo de seleo de bolsas. Analisar os processos de transparncia da seleo de alunos para bolsa de pesquisa, com a indicao de atendimento dos normativos da Secretaria de Educao e a proposio de medidas corretivas, verificando se a escola encontra-se no nvel indicado. Os pontos crticos do processo tem tido a transparncia necessria? Apenas a transparncia dos pontos crticos atende legislao e capaz de inibir situaes de risco? possvel incrementar outros meios de transparncia ao processo a luz do pblico-alvo? Dentro dos critrios da Secretaria de Educao, a escola realmente est no padro A? Como o processo conduzido em todas as etapas pelos professores que coordenam as linhas de pesquisa, se prev a dificuldade de se obter

Perguntas bsicas da auditoria

Dificuldades na obteno dos dados

informaes. Critrios de avaliao da auditoria -Processos crticos publicados na internet e em local pblico, em linguagem clara; -Processos crticos divulgados em local que permita a sua comparabilidade e auditabilidade; -Fornecimento de dados teis e relevantes pelos processos crticos ao pblico-alvo, para que se possa garantir a isonomia e o respeito aos direitos envolvidos.

Com base nesse levantamento, e com o devido planejamento, a equipe pode efetuar os testes de auditoria em campo, coletando as informaes necessrias e,

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utilizando as tcnicas prprias para cada caso. Concludo os testes, a equipe pode ser reunir com a direo da escola para o intercmbio das informaes consignadas, na busca de esclarecimentos adicionais, colhendo manifestaes por escrito, se necessrio. Os pontos identificados sero registrados em um relatrio, a ser encaminhado para o demandante, a Secretaria Estadual de Educao, e para a Escola Tcnica, j contendo as recomendaes corretivas, de forma a sanar as situaes apontadas. Devido a sua natureza operacional, a equipe de auditoria pode apresentar sugestes de melhoria, inclusive aproveitando as boas prticas coletadas de outras unidades em trabalhos dessa natureza. De forma simples, buscou-se apresentar um exemplo de como a auditoria pode contribuir para o incremento da transparncia, como um instrumento de avaliao, proposio e monitoramento. A utilizao dessa ferramenta pode contribuir em vrios aspectos com a gesto, pois a avaliao e a melhoria da transparncia propiciam para a gesto do ente vrios avanos, em especial: A) Controle Social: o controle social pode se converter em um grande auxiliar do gestor, indicando pela denncia e pelo acompanhamento da gesto as situaes imprprias que esto afetando populao; B) Controle Primrio: sendo uma das componentes do controle primrio, ou seja, aquele promovido pelo prprio gestor nos seus processos (BRAGA, 2010), a transparncia permite verificar o acesso ao fluxo de informaes, evitando informaes ocultas e tornando claras as aes governamentais desenvolvidas para os pblicos de dentro e de fora da organizao; C) Credibilidade da gesto: o titular do poder o grande interessado pela credibilidade da gesto, pois ele que colhe o nus e o bnus de uma boa gesto (BRAGA, 2009). Assim, a transparncia para ele uma ferramenta de incremento dessa credibilidade junto populao, seus eleitores; D) Atendimento aos normativos: como apresentado nesse trabalho, a tendncia dos normativos exigir de todas as esferas a transparncia, o que por si s j demanda do governante aes especficas e tcnicas nesse sentido;

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E) Melhoria do padro dos servios pblicos: o modelo de excelncia da gesto pblica j indica a transparncia como um indutor do Controle Social e consequentemente, um promotor da eficcia e da eficincia do Estado. No se concebe servios pblicos de qualidade sem o acompanhamento da populao e a vizualizao das informaes envolvidas; e F) Preveno corrupo: autores clssicos nesse assunto, como Klitgaard (1994), indicam que o monitoramento de possveis atividades corruptas aumenta a probabilidade de tais atividades serem detectadas e punidas. Mas, esse monitoramento s se faz possvel com certa dose de transparncia na gesto. A transparncia segue um movimento ascendente na nossa sociedade, face ao perodo democrtico reinante associado aos avanos da tecnologia, o que conduzir naturalmente os movimentos sociais para exigirem do Estado, pelos meios que lhe so prprios, o atendimento de demandas por transparncia e pelo acesso informao, cabendo aos governos se precaver com seus mecanismos para atender as demandas postas. Concluso: O assunto extenso e ainda demanda discusses e aperfeioamentos na prtica. Mas, o fato de se dispor de critrios objetivos para se estabelecerem nveis de transparncia, como processo de gesto, permite que a auditoria seja utilizada, como ferramenta de avaliao, controle e recomendao, sobre esses mesmos processos, na melhoria da gesto. O artigo procurou, ento, abordar de forma introdutria a questo da auditoria de transparncia, como elemento da sociedade democrtica, que demanda mecanismos de gesto que deem conta da gradao desse processo de melhoria contnua da transparncia. A auditoria operacional revela-se como instrumento adequado para essas anlises, permitindo aos governos formarem uma opinio global sobre os seus mecanismos de transparncia, atuando na correo dos processos de forma sistmica.

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Estudos futuros podero conjugar as classificaes existentes de transparncia e os conceitos de auditoria governamental, fortalecendo os aspectos procedimentais dessa atuao, conduzindo a processos de manualizao e treinamento de pessoal. Por fim, cabe aos governos enfrentar o desafio da transparncia, criando e adaptando ferramentas para a sua promoo e avaliao, pois em um contexto do Estado democrtico de direito, a transparncia a chave de uma gesto pblica de qualidade e do acesso da populao aos direitos sociais.

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