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DOCUMENTO CON FINES ACADMICOS:

El cooperativismo en el Ecuador: antecedentes histricos, situacin actual y perspectivas


Por Giuseppina Da Ros *

CONTENIDO
Introduccin 1. Antecedentes histricos del cooperativismo ecuatoriano 1.1 Orgenes y primeras manifestaciones 1.1.1 La etapa mutual 1.1.2 Primera intervencin del Estado: la Ley de Cooperativas 1.1.3 La nueva iniciativa estatal 1.1.3.1 La Reforma Agraria y su impulso al cooperativismo rural 1.1.3.2 La segunda Ley de Cooperativas 1.1.4 El papel de la iglesia catlica 1.1.5 El aporte de las ONG al desarrollo cooperativo 1.2 Sntesis de la evolucin el movimiento cooperativo durante el siglo XX 1.2.1 A nivel agregado 1.2.2 A nivel sectorial 2. Identidad social y jurdica del cooperativismo ecuatoriano: anlisis del surgimiento y desarrollo de los diferentes sectores 2.1 Crdito 2.2 Produccin 2.3 Consumo 2.4 Servicios 2.5 Situacin actual del conjunto de sectores 2.5.1 Participacin de las Cooperativas de Ahorro y Crdito en el sistema financiero nacional 3. La integracin cooperativa 3.1 Las Federaciones 3.1.1 Algunos intentos frustrados de integracin cooperativa 3.1.2 Organismos de integracin debilitados pero sobrevivientes o de reciente reactivacin 3.1.3 Los intentos de integracin relativamente exitosos 3.1.4 Las Federaciones de los transportistas: organismos representativos de un sector cooperativo sui generis 3.1.5 Un primer balance de las experiencias de integracin cooperativa a nivel nacional 3.2 Las Uniones: algunos ejemplos de integracin cooperativa de particular importancia

4. Distribucin geogrfica 5. Relacin con el Estado 5.1 Principales limitantes de la legislacin cooperativa 5.2 Los organismos de fomento y supervisin: la Direccin Nacional de Cooperativas y el Consejo Cooperativo Nacional 5.2.1 La Direccin Nacional de Cooperativas - DINACOOP 5.2.2 El Consejo Cooperativo Nacional 6. La educacin e investigacin cooperativa 6.1 El Instituto Cooperativo Ecuatoriano de Educacin y Desarrollo - ICE 6.2 El trabajo educativo de las ONG y del Estado 6.3 La educacin cooperativa de carcter formal 6.4 La investigacin cooperativa universitaria 7. Problemas actuales del cooperativismo y perspectivas Anexos Algunas consideraciones sobre las fuentes consultadas Anexo 1. Informacin estadstica Anexo 2. Historial de dos federaciones de cooperativas con mayor nivel de consolidacin: FENACOPEC, FECOAC Bibliografa

Introduccin:
La cooperacin en el Ecuador tiene una larga tradicin histrica que se remonta a las pocas pre coloniales, cuando constituy un factor importante para el desarrollo organizacional y cultural de su poblacin. En efecto, en el antiguo Quito, hoy Repblica del Ecuador, antes y despus de la dominacin de los incas y de la conquista de los espaoles, existan formas de cooperacin voluntaria de las colectividades agrarias para llevar a cabo obras de beneficio comunitario o de beneficio familiar, denominadas de diferentes maneras: minga, trabajo mancomunado, cambia manos, etc. Esos antecedentes constituyeron indudablemente un elemento propicio para el afianzamiento en el pas de las organizaciones empresariales de tipo cooperativo, cuyo cometido est reconocido y amparado por el Estado; pues, segn lo establecido en la Ley respectiva, se las define como: ".... sociedades de derecho privado, formadas por personas naturales o jurdicas que, sin perseguir finalidades de lucro, tienen por objeto planificar o realizar actividades o trabajos de beneficio social o colectivo, a travs de una empresa manejada en comn y formada con la aportacin econmica, intelectual y moral de sus miembros" (Art. 1). Cabe sealar, sin embargo, que en el pas an se practican diferentes modalidades de carcter asociativo que se remontan a las formas tradicionales de cooperacin, especialmente en el mbito rural, a pesar de

los intentos por involucrar a las comunidades como cooperativas o de crear cooperativas al interior de las formas organizativas comunitarias. La experiencia histrica demuestra que aunque ambas modalidades se hayan entrelazado han mantenido su propia identidad (OIT, 1998:3). En los ltimos aos, se han multiplicado a nivel local experiencias comunitarias que han rescatado y revalorizado dichas prcticas ancestrales de ayuda mutua, con la finalidad de propiciar la recuperacin de la autoestima, la dignidad y la autonoma de los pueblos marginados, as como su participacin activa en la sociedad. En efecto, con el abandono del modelo desarrollista, que implicaba un compromiso del Estado en cuanto a la atencin de ciertas necesidades bsicas, se han ampliado los intentos en la bsqueda de alternativas factibles de sobrevivencia y de lucha contra la degradacin social y econmica, rompiendo con el viejo patrn paternalista y clientelista que caracteriza la asistencia a los sectores pobres. El conjunto de esas iniciativas empresariales asociativas, que se suelen definir como economa solidaria, han generado buenos resultados tanto en lo econmico como, y sobre todo, en lo organizativo-social, demostrando la validez y viabilidad de operar a escalas ms grandes e inclusive en el exterior, a travs de redes de comercio equitativo. Sin embargo, para fines de esta investigacin resulta imposible abarcar todo el sector de la economa solidaria por lo complejo de su naturaleza y composicin as como por la falta de informacin tanto estadstica como analtica; por lo tanto, el estudio se centrar en el movimiento cooperativo y sus diferentes sectores econmicos, con el afn de proporcionar una visin, lo ms completa posible, de su surgimiento y desarrollo, as como de su vivencia y las debilidades que todava presenta.

1. Antecedentes histricos del cooperativismo ecuatoriano


1.1 Orgenes y primeras manifestaciones En los orgenes y consolidacin del movimiento cooperativo ecuatoriano se pueden distinguir por lo menos tres etapas fundamentales: a) la primera se inicia aproximadamente en la ltima dcada del siglo XIX, cuando se crean -especialmente en Quito y Guayaquil- una serie de organizaciones artesanales y de ayuda mutua; b) la segunda empieza a partir de 1937, ao en el cual se dicta la primera Ley de Cooperativas con el propsito de dar mayor alcance organizativo a los movimientos campesinos, modernizando su estructura productiva y administrativa, mediante la utilizacin del modelo cooperativista; c) la tercera etapa comienza a mediados de los aos sesenta con la expedicin de la Ley de Reforma Agraria (en 1964) y de la nueva Ley de Cooperativas (en 1966), an vigente (Da Ros, 1985: 13).

1.1.1 La etapa mutual Las primeras organizaciones mutuales que surgieron en el pas, a fines del siglo XIX, se caracterizaron por ser entidades gremiales y multifuncionales; "su autonoma respecto de la Iglesia Catlica y de los partidos polticos variaba segn los casos, pero era generalmente precaria" (Ayala Mora, 1982:231). En efecto, en la conformacin de gran parte de las organizaciones mutualistas guayaquileas estuvieron involucrados sectores de la pequea burguesa, vinculados al partido liberal, por un lado, y algunos inmigrantes anarquistas y socialistas, por el otro. Por el contrario, en la Sierra, fue la Iglesia Catlica la que jug un papel fundamental en la organizacin de los sectores populares. En conjunto, las instituciones mutualistas que surgieron en ese perodo fueron "un conglomerado multiclasista que reuna en su seno a artesanos, pequeos industriales, obreros, comerciantes, empleados y patronos" (Chiriboga,1980:322). Dichas instituciones eran una combinacin de mutuo socorro, beneficencia y defensa profesional. Los objetivos que perseguan las organizaciones mutualistas eran, por lo general, similares: contribuir al mejoramiento social, moral e intelectual de sus asociados mediante la ayuda mutua (en caso de enfermedad, indigencia o muerte), la organizacin de cajas de ahorro y la creacin de planteles educacionales y talleres para los afiliados y sus hijos. En algunos casos, los estatutos establecan la constitucin de cooperativas de consumo (como en el caso del Gremio de Carpinteros) para la distribucin de artculos de primera necesidad, como mecanismo para contrarrestar el abuso de ciertos comerciantes. A pesar de la buena acogida que tuvieron las ideas del mutualismo entre ]as organizaciones populares a principios del siglo XX, el movimiento de autoayuda empez paulatinamente a perder importancia en la medida en que los gremios adquirieron un papel ms clasista y reivindicativo, en particular, con la creacin de los primeros sindicatos. En efecto, "no obstante los mejores esfuerzos de Virgilio Drouet y de sus annimos colaboradores y seguidores, el cooperativismo avanz a pasos lentos desde sus primeros brotes mutualistas hasta su definitiva consolidacin como sector reconocido de la economa nacional" (Mills,1989:211). De ah que entre la fundacin de la organizacin Asistencia Social "Sociedad Protectora del Obrero" (Guayaquil 1919), considerada la primera cooperativa del pas, y la aparicin de la segunda (la Caja de Ahorro y Cooperativa de Prstamos de la Federacin Obrera de Chimborazo) pasaron alrededor de ocho aos. En 1937, ao de la

promulgacin de la primera Ley de Cooperativas, slo existan seis organizaciones (ver Cuadro n.1, Anexo1). Puesto que no exista un adecuado conocimiento de los principios cooperativos ni de su estructura de funcionamiento, dichas organizaciones "tuvieron una vida efmera y nominal ... (pues) sin un marco jurdicoinstitucional que las protegiera y sin contar con servicios educativos y financieros, no tenan ninguna posibilidad de operar" (Hurtado y Herudek, 1974:31). 1.1.2 Primera intervencin del Estado: la Ley de Cooperativas El Estado ecuatoriano intervino directamente para incentivar el desarrollo de empresas cooperativas solamente a partir de 1937, ao en el cual se dict la primera Ley de Cooperativas (Decreto Supremo n. 10 del 30 de noviembre de 1937, publicado en el Registro Oficial n. 8131 del 1ro. de diciembre de 1937); el respectivo Reglamento se expidi un ao ms tarde. Uno de los objetivos perseguidos por el gobierno de facto del General Alberto Enrquez Gallo, su patrocinador, era racionalizar la tradicional economa campesina, estableciendo medidas sociales y econmicas tendientes a evitar posibles levantamientos indgenas y a modernizar su estructura de produccin, adoptando formas de carcter cooperativo (Almeida Vinuesa, 1981:218). En efecto, la Ley de Cooperativas se eman concomitantemente (el mismo ao) a una serie de leyes sociales patrocinadas por el Ministerio de Previsin Social -como la primera Ley de Comunas y el Estatuto Jurdico de las Comunidades Campesinas- en las cuales se planteaba la necesidad de transformar las formas ancestrales de organizacin existentes en el agro; al respecto, se afirmaba: "El Poder Pblico adoptar las medidas necesarias para transformar a las Comunidades en Cooperativas de Produccin". En particular, se promocionaban dos tipos de cooperativas: las de produccin y las de crdito; a estas ltimas se les asignaba el papel de soporte financiero del fomento de la agricultura (Art. 11 de la Ley de Cooperativas). De esa manera, se intentaba impulsar el modelo cooperativo como un instrumento para corregir las desigualdades socioeconmicas que predominaban en el agro. Esta situacin fue el resultado de un ambiente progresista a nivel legal, a partir del posicionamiento de militantes del Partido Socialista en las altas esferas del poder poltico. Sin embargo, su incapacidad de dar proyecciones prcticas a la normativa determin el crecimiento lento del cooperativismo de raigambre popular (Ortiz Villacs,1975:99). Muchas de las entidades que se constituyeron a partir de dicha normativa

(en 1948 resultaban inscritas 159 organizaciones, de las cuales la gran mayora eran de carcter agrcola) (ver Cuadro n. 2, Anexo1), estuvieron integradas por personas de clase media y media-alta, y "no por conviccin doctrinaria, ni por necesidad de solventar problemas comunes" (Ortiz Villacs,1975:99), sino con el afn lucrativo de apoderarse de las tierras y aprovecharse de las ventajas tributarias concedidas por el Estado. De esa forma, result evidente que "no era slo el sustentculo legal de lo que requera el movimiento cooperativo, sino ms bien de una labor concentrada de difusin y concienciacin de la doctrina cooperativa para lograr la estructuracin de verdaderas entidades populares de contenido cooperativista" (Cevallos A, 1973). Adems, la aplicacin del instrumental jurdico previsto en el marco legal adoptado se vio limitada por "la inexistencia de una estructura orgnicoadministrativa suficiente y adecuada" (CONADE, 1983:IV), pues la responsabilidad de llevarlo a la prctica fue consignada a la "sobrecargada y poco eficaz" Seccin de Asuntos Sociales del Ministerio de Previsin Social y Trabajo, lo cual determin su inejecutabilidad (Mills, 1989: 212). En sntesis, aunque la Ley de Cooperativas de 1937 permiti legitimar y dar un sustento formal al cooperativismo, no result adecuada frente a la dinmica social de la poca. El incipiente movimiento que se estructur en esos aos asumi nuevas caractersticas en la dcada de los cincuenta, cuando grupos de diferente orientacin religiosa empezaron a promocionar activamente a las asociaciones de carcter cooperativo, nuevamente con el propsito de mejorar las condiciones de vida de los sectores populares ms necesitados, tanto rurales como urbanos. Sin embargo, la expansin del movimiento tomar un definitivo impulso solamente a partir de los aos sesenta, con la expedicin de la primera Ley de Reforma Agraria y Colonizacin, la nueva Ley de Cooperativas y con la conformacin de distintos organismos de integracin cooperativa. 1.1.3 La nueva iniciativa estatal En la dcada de los sesenta se produce un importante crecimiento del cooperativismo ecuatoriano, probablemente el mayor de su historia, impulsado por el Estado y por las agencias norteamericanas (pblicas y privadas) de desarrollo AID, CUNA y CLUSA. En efecto, la revolucin cubana haba sido motivo de seria preocupacin para los Estados Unidos, determinando as que dicho pas adoptara una nueva poltica para el continente latinoamericano: la Alianza para el Progreso. Su nfasis desarrollista propugnaba una "revolucin controlada"

(al amparo de las elites polticas locales) que erradicara la pobreza de las grandes masas desposedas (sobre todo rurales) y fortaleciera las estructuras "democrticas" vigentes. De ah que el cooperativismo fue forjado como un instrumento particularmente idneo para alcanzar ese objetivo e incluido en el programa de la Alianza para el Progreso con evidentes finalidades polticas (Mills, 1989:213). A lo largo de toda esa dcada, el desarrollo del cooperativismo fue marcado por una serie de reformas jurdico-administrativas y por la creacin de instituciones de promocin y apoyo, as como de integracin. En 1961 se cre la Direccin Nacional de Cooperativas como entidad especializada del Ministerio de Previsin Social y Trabajo (en 1979 se transformar en Ministerio de Bienestar Social) para ejecutar las polticas estatales de promocin del sector. Sin embargo, en la prctica, dicho organismo tcnico se limitar a desempear actividades puramente administrativas, de registro y fiscalizacin, ms que de fomento. 1.1.3.1 La Reforma Agraria y su impulso al cooperativismo rural Las reformas jurdicas se concentraron inicialmente en el sector agrario con la expedicin de la primera Ley de Reforma Agraria y Colonizacin (en 1964 por decreto de la Junta Militar), que patrocin la conformacin de cooperativas de campesinos como forma de integracin de los minifundios (art. 52) y de superacin de las formas precarias de tenencia de la tierra. Para evitar abusos y distorsiones en el proceso de adjudicacin de las tierras, se otorg al organismo encargado de su ejecucin (el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizacin, IERAC) la facultad de calificar, previamente a la inscripcin y concesin de la personera jurdica, el estatus de cada asociado, los programas de desarrollo cooperativo que se propona realizar la organizacin y los recursos disponibles para el efecto. Adems, se traslad el control y fiscalizacin de las cooperativas agrcolas al Departamento de Desarrollo Campesino del Ministerio de Agricultura, con la finalidad de centralizar y coordinar mejor las actividades de desarrollo rural con el IERAC. La segunda Ley de Reforma Agraria y Colonizacin fue dictada en 1973 (durante la dictadura del General Rodrguez Lara), con el objetivo de profundizar los postulados de la normativa anterior. En efecto, la Ley de 1964 tena como premisa convertir al sector agrcola en "un verdadero sector productivo dinmico y progresista" y posibilitar -por medio de la ampliacin del mercado interno- el desarrollo del sector industrial; la Ley de 1973 -a su vez- pretenda sentar las bases que permitieran responder a la demanda creciente de productos agrcolas surgida por los procesos de urbanizacin y la expansin del sector industrial. Es decir, a travs de la organizacin de los sectores campesinos, mediante la formacin de

empresas cooperativas agrarias, se pretenda autoabastecer el pas de aquellos productos primarios bsicos que iban siendo relegados a la produccin minifundistas como consecuencia de la reconversin productiva que se daba en las grandes y medianas propiedades (implementacin de empresas lecheras en las antiguas haciendas de produccin agrcola, dada su mayor rentabilidad) (Farell y Da Ros, 1983:23). Sin embargo, las aplicaciones que se dieron de la normativa se orientaron fundamentalmente a eliminar las formas pre-capitalistas de produccin y a ampliar los servicios de crdito y asistencia tcnica en favor de los sectores de grandes propietarios, con el propsito de lograr la deseada modernizacin. Por lo tanto, aunque el proceso de reforma agraria dio lugar a una proliferacin de pequeas cooperativas de produccin (ver Cuadro n.3, Anexo 1), no se afianz un sistema agrario alternativo al tradicional ni se conformaron estructuras productivas eficientes y tecnificadas, pues gran parte de esas organizaciones no eran viables como tales en cuanto no posean el capital adecuado ni estaban administradas por personal capacitado: en efecto, "de cooperativas slo tenan el nombre" (Flick, 1980:23), puesto que haban sido constituidas con el nico propsito de entablar accin legal para la adjudicacin de tierras, siendo este uno de los requisitos exigido por la Ley. Una vez conseguido ese objetivo y tan pronto pagaban el precio de la tierra, las cooperativas se fraccionaban (ms de hecho que de derecho) en una serie de pequeas explotaciones individuales, aunque mantenan, por lo general, reas de uso o produccin comn. 1.1.3.2 La segunda Ley de Cooperativas En 1966, el gobierno ecuatoriano10, siguiendo una recomendacin de la 49. Conferencia de la Organizacin Internacional del Trabajo (1965) (Benecke y Villarroel, 1976:224), y en vista de la importancia que empezaba a tener el movimiento cooperativo en el pas11, actualiz la normativa promulgada en 1937, relativa a la creacin, estructura y funcionamiento de las organizaciones cooperativas. Se integr la nueva ley con disposiciones reglamentarias ms operativas a fin de facilitar su aplicacin. De esta forma, el Estado reiter su orientacin positiva hacia el movimiento cooperativo y el deseo de impulsar y apoyar su crecimiento. En efecto, dicha Ley dispuso que diferentes instancias del Estado participen activamente en la promocin del cooperativismo y en la concesin de prstamos en condiciones favorables (Art. 154). Se reafirm, adems, el anhelo de estimular el desarrollo del sector mediante una serie de concesiones especiales como: exencin de impuestos, preferencias en licitaciones convocadas por instituciones estatales, liberacin de impuestos a la importacin de herramientas y maquinarias

agrcolas y semillas; y, tambin, exoneraciones de gravmenes fiscales a las exportaciones de cooperativas artesanales y artsticas, preferencias en las expropiaciones de tierras a favor de organizaciones campesinas. Sin embargo, las posibilidades reales que tena la Direccin Nacional de Cooperativas, como mximo organismo nacional encargado de la promocin, asesora, fiscalizacin, educacin y registro de los diferentes tipos de cooperativas, no le permitieron cumplir eficientemente con su mandato, pues su escaso presupuesto econmico y de personal impidi extender su radio de accin a todas las reas del pas (la sede central se estableci en Quito) y se convirti "en una oficina de trmites de estatutos que termina con un registro numrico y ciertas labores de fiscalizacin mnima y deficiente, sin posibilidades inmediatas" (Ortiz Villacs, 1975:105). Aunque en 1969, en conformidad con lo establecido en la segunda Ley de Cooperativas (Art. 84 y 90) se procedi a conformar el Consejo Cooperativo Nacional para planificar, coordinar y fomentar el cooperativismo en el pas, la situacin no mejor. El bajo nivel de las remuneraciones de los funcionarios de la Direccin Nacional de Cooperativas no permiti contratar personal tcnico calificado para conducir adecuadamente al movimiento cooperativo nacional. La Ley de Cooperativas de 1966, reformada en varias oportunidades (1969, 1979 y 1992) sigue todava vigente a pesar de no responder a los actuales requerimientos del movimiento. 1.1.4 El papel de la iglesia catlica A partir de los primeros aos de la dcada de los sesenta, tambin la iglesia catlica ecuatoriana, bajo la influencia de los postulados del Concilio Vaticano II, busc -oficialmente- un mayor compromiso con los sectores marginados. Su preocupacin por la problemtica social del pas la llev a reconocer que la propiedad privada "no constituye para nadie un derecho incondicional" y -por ende- a admitir la facultad del Estado para regularla e, inclusive, expropiarla. A lo largo de la historia del Ecuador, la iglesia, an afirmando su neutralidad frente a los distintos regmenes y gobiernos, siempre haba estado vinculada con las fuerzas polticas conservadoras y con la clase terrateniente, con la que comparta el privilegio de poseer grandes propiedades. La crisis de la sociedad tradicional y sus valores produjo tambin crisis en la iglesia, sobre todo en las relaciones que la jerarqua eclesistica mantena con el poder. El clero haba utilizado las estructuras de mando que los gobiernos de turno le ofrecan para asegurar su espacio de accin, an si aquello implicaba legitimar el poder del Estado, y, por ende,

los sistemas de dominacin convirtindose en corresponsable de los abusos perpetuados (Da Ros, 1991:16). Con el impulso de las tesis del Concilio Vaticano II (1965), la influencia de Medelln (1968) y Puebla (1979) y las posiciones asumidas por el Consejo Episcopal Latinoamericano (CELAM) -que contaba con una dirigencia progresista-, en Ecuador tambin se dio un proceso de rejuvenecimiento de la iglesia, que adopt un cambio de actitud hacia los sectores menos favorecidos. Se abandon el concepto de desarrollo reemplazndolo con el de liberacin y se adopt la teora de la dependencia como elemento clave para interpretar los conflictos poltico-sociales y el sometimiento econmico del pas. Sin embargo, a pesar de que todos los obispos suscribieron el documento de Opciones Pastorales (fruto de la reflexin realizada en cada dicesis sobre los textos de Puebla), en la prctica, no todos estuvieron de acuerdo con una vivencia eclesial ms comprometida con los sectores populares en una ptica de mayor justicia y liberacin. Las tendencias y conflictos que surgieron durante esos aos en el seno de la iglesia ecuatoriana respondieron fundamentalmente a la pluralidad de opciones estratgicas en las que estuvieron implcitas formas diferentes de entender su papel en la sociedad, su misin y postura frente a lo poltico. Al igual que en los dems pases latinoamericanos, la iglesia ecuatoriana intent instrumentar programas de reforma agraria, transfiriendo sus tierras directamente a los campesinos, sin la intervencin del Estado. Sin embargo, las decisiones adoptadas por la Conferencia Episcopal Ecuatoriana, como ente rector de la poltica general de la iglesia a nivel nacional, distaron mucho de lo que en cada dicesis se logr ejecutar: las realizaciones fueron, en ltimo trmino, el reflejo de la voluntad de los obispos o superiores de rdenes religiosas; por lo tanto, dicho proceso asumi caractersticas peculiares en cada regin y zona del pas. La nueva forma en que la jerarqua eclesistica ecuatoriana consider al movimiento de la "iglesia de los pobres" y su presencia militante en la sociedad, tuvo como consecuencia el aparecimiento de prcticas religiosas diferentes y de distintas formas de relacionarse con la sociedad y los sectores marginados; sacerdotes y seglares catlicos iran constituyendo lo que ms tarde se denominar "iglesia comprometida". En esa perspectiva se enmarc la creacin de organizaciones como la Central Ecuatoriana de Servicios Agrcolas (CESA) y el Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP), para promocin y ayuda a los sectores populares, que se constituyeron en esos aos bajo el auspicio de los grupos ms progresistas de la iglesia catlica ecuatoriana. La funcin de esas instituciones deba ser precisamente la de ofrecer un conjunto de servicios (crdito, asistencia tcnica y capacitacin, esencialmente), que favorecieran

el desarrollo de sectores campesinos y urbanos de escasos recursos. Mientras algunas instituciones tenan alcance nacional, otras se constituyeron con un radio de accin limitado al mbito provincial, como es el caso del Instituto Campesino de Ibarra y del Centro de Estudios y Accin Social (CEAS) de Riobamba. Se puede colegir, entonces, cmo la iglesia catlica ecuatoriana, por medio de sus agentes de pastoral, prrocos y clrigos en general, voluntarios extranjeros (sobre todo, espaoles e italianos) pertenecientes a instituciones de inspiracin cristiana, se convirti -a partir de la dcada de los setenta- en uno de los principales promotores de organizaciones populares y, en particular, de cooperativas. Sacerdotes progresistas participaron en la creacin y administracin de cooperativas agrcolas, de ahorro y crdito (en su mayora), vivienda y forestales; de ah los nombres religiosos adoptados por muchas de las cooperativas que se constituyeron en esos aos. Su presencia fue tambin decisiva para la constitucin de varios organismos de integracin cooperativa, como es el caso de la Federacin de Cooperativas de Ahorro y Crdito -FECOAC- y el Banco de Cooperativas. La presencia de la iglesia (o de organismos vinculados) ha sido, en la mayora de los casos, la "clave" de la confianza en el movimiento. Su liderazgo, en general eficiente y desinteresado, favoreci la receptividad de este sistema organizativo por parte de sectores campesinos y urbanos marginados. Sin embargo, ese tipo de liderazgo estuvo acompaado de un paternalismo que, si bien en principio sirvi para cohesionar a los grupos, a la larga fue causa de varios fracasos. El sacerdote era frecuentemente considerado un "jefe implcito", que tomaba decisiones y diriga, organizaba y llevaba adelante a la cooperativa. Por esa razn, sin su presencia la organizacin entraba en una fase de estancamiento y retroceso, desapareciendo en poco tiempo. Estos casos se dieron con mayor frecuencia en el sector rural por el bajo nivel cultural de los miembros de las organizaciones; casos espordicos se registraron tambin en el sector de la vivienda. En el cooperativismo de ahorro y crdito se observ ms bien un paulatino y saludable cambio de mando en los primeros aos de conformacin de las organizaciones, a excepcin naturalmente- de casos aislados en los que por muchos aos figuraron religiosos entre sus directivos. En la Costa, la influencia de la iglesia fue menor; tambin diferentes fueron las actitudes frente al fenmeno cooperativo en dicha regin, donde la presencia de las centrales sindicales fue, sin lugar a dudas, ms significativa.

1.1.5 El aporte de las ONG al desarrollo cooperativo La formacin y crecimiento de las organizaciones no gubernamentales en el Ecuador ha sido el resultado de la interaccin de diferentes factores (Arcos Cabrera y Palomeque Vallejo, 1997:17) entre los cuales caben sealar los siguientes: la evolucin socioeconmica del pas; el cambio operado en la funcin del Estado; las concepciones ideolgicas sobre el desarrollo de la sociedad; las innovaciones polticas operadas en el contexto internacional; las orientaciones de la cooperacin internacional en la puesta en prctica de programas para combatir la pobreza e impulsar el desarrollo sustentable. Sobre la base de dichos factores, pueden identificarse histricamente tres grandes etapas: 1) a principios del siglo XX, cuando se conforman las ONG de carcter filantrpico y caritativo para atender a los sectores empobrecidos y abandonados de la sociedad; 2) en las dcadas de los sesenta y setenta, cuando bajo la influencia de diferentes corrientes ideolgicas se constituyen las organizaciones no gubernamentales modernas para apoyar las actividades de un Estado desarrollista; 3) a partir de los aos ochenta, cuando se incorporan nuevos temticas de trabajo en el marco de sustanciales cambios en el contexto de la cooperacin internacional y a nivel del papel del Estado en la economa y sociedad (Arcos Cabrera y Palomeque Vallejo, 1997:17-18). Es dentro de la segunda etapa, caracterizada por la aplicacin de procesos de reforma agraria e industrializacin, bajo la gida de un Estado reformista y asistencialista, que se destaca la formacin de ONG orientadas hacia los sectores campesinos y urbanos margnales. Sus relaciones con la Iglesia Catlica fueron bastante estrechas, por ejemplo en el caso del CESA y del FEPP (como se seal en el prrafo anterior). El enfoque adoptado fue el del desarrollo comunitario y su principal finalidad consisti en proporcionar asistencia tcnica y canalizar recursos. Las tendencias sealadas se mantuvieron en la dcada de los setenta, durante la cual se formaron nuevas ONG vinculadas al desarrollo rural, aunque con bases ms bien de carcter local. Al mismo tiempo, se formaron centros de estudios sociales que operaron combinando la parte de investigacin con las acciones de promocin, organizacin y concienciacin popular. A partir de 1982 (tercera etapa de formacin), a consecuencia de la crisis econmica, la aplicacin de los primeros programas de ajuste y -por consiguiente- la reducida capacidad del Estado para hacer frente a los compromisos econmico-sociales asumidos en perodos anteriores con los grupos ms pobres y marginados de la poblacin (Estado de bienestar), se asisti a una revalorizacin del papel de las ONG en el contexto nacional. A establecer esa nueva visin contribuy sobre todo la posicin asumida por los organismos de cooperacin internacional que, dada la baja eficiencia y

transparencia de muchas instituciones gubernamentales, optaron por canalizar sus recursos financieros y apoyo tcnico a travs de ONG. La dcada de los noventa tambin se constituy en un perodo de nuevas oportunidades para los organismos no gubernamentales, pues varios de ellos combinaron sus funciones como unidades ejecutoras de proyectos de desarrollo comunitario con las propiamente financieras, movilizando y otorgando recursos (en la forma de prstamos comunitarios y no de donaciones) a organizaciones de base. Adems, las ONG promovieron la conformacin (entre s) de redes y consorcios para definir nuevas estrategias tendientes a impulsar actividades conjuntas, intercambiar experiencias y compartir metodologas exitosas. Un ejemplo es la Red Financiera Rural, cuyo principal objetivo es ampliar la base de intermediacin financiera rural mediante el fortalecimiento de las cooperativas de ahorro y crdito. El aporte de las ONG al fomento cooperativo y asociativo no es fcil de evidenciar, pues su radio de accin siempre ha sido circunscrito a nivel territorial (nunca tuvieron alcance nacional) y ha estado asociado a pequeos proyectos pilotos de carcter micro social en reas rurales dispersas. Si esto puede haber sido su principal limitacin, fue tambin lo que les permiti lograr mejores resultados que la intervencin estatal, por lo menos en trminos de generar conciencia sobre la importancia de lo comunitario basado en la solidaridad y esfuerzo comn, as como alcanzar cambios evidentes en las condiciones de vida de grupos poblacionales marginados, fortalecindolos (autoestima) y encausndolos hacia un desarrollo productivo sustentable basado en el aprovechamiento de los recursos disponibles en su entorno. Se ha revalorizado, de esa manera, tanto el capital humano asociado y organizado (su etnia y el aspecto de gnero), a travs de la capacitacin y transferencia de conocimientos y habilidades, como el hbitat local (concienciacin del deterioro del medio ambiente y de su diversidad ecolgica); adems, se han aprovechado las oportunidades que ofrece el sistema de mercado para introducir mecanismos alternativos de comercializacin de los productos a nivel nacional y hasta internacional, respaldndose en las instituciones no profit (denominadas Alternative Trade Organizations, con origen y sede en los pases industrializados). Probablemente, lo ms importante del trabajo desempeado por las ONG de desarrollo ha sido el nfasis puesto en la conformacin de organizaciones comunitarias (sean cooperativas o asociaciones) entre los grupos humanos objetivos; el fortalecimiento de su capacidad participativa; y, un mayor sentido crtico de su situacin y sus potencialidades. Muchos y significativos son los ejemplos que existen al respecto. 1.2 Sntesis de la evolucin del movimiento cooperativista durante el siglo XX

1.2.1 A nivel agregado El crecimiento irregular pero continuo que experiment el movimiento a partir de 1937 permite confirmar que ese ao marca, efectivamente, el inicio del cooperativismo en el Ecuador. Pero, como se seal en los prrafos anteriores, es sobre todo en la dcada del sesenta que se produce una expansin notable, pues mientras desde 1937 hasta 1959 (es decir, en 22 aos) se crearon alrededor de 440 organizaciones, entre 1960 y 1969 (en menos de 10 aos) se conformaron 1566 (Mills, 1989:11). Si se analizan las tasas de crecimiento globales (ver Cuadro n. 4, Anexo 1), se puede constatar que los perodos ms significativos fueron los quinquenios 1940-44 (62.1%) y 1960-64 (60.4%). Los cambios en el ritmo de crecimiento del movimiento cooperativo correspondieron con toda probabilidad a diferentes actitudes gubernamentales reflejadas en las polticas adoptadas hacia el sector; inicialmente de impulso y apoyo, sucesivamente de desincentivacin o indiferencia (Mills, 1986: 4 y 16). En efecto, a partir de mediados de los aos setenta, las polticas impulsada por el triunvirato militar significaron un viraje total con respecto al reformismo del General Rodrguez Lara (su predecesor), tanto en materia de reforma agraria, uso de los recursos naturales, alfabetizacin y reivindicacin de los intereses de los grupos autctonos, como de fortalecimiento de las organizaciones de base, entre ellas, las cooperativas. Eso implic simplemente no promover el cooperativismo mediante recortes presupuestarios y la suspensin de proyectos y programas especficos para el sector. Dicho cambio de orientacin coincidi con la suspensin de la ayuda financiera y asistencia tcnica cooperativa por parte de la Agencia Internacional de Desarrollo (USAID) (Mills 1986:17). Durante la dcada de los ochenta el ritmo de crecimiento cooperativo continu su tendencia a la baja a pesar de la mayor apertura demostrada por los gobiernos democrticos de Rolds y Hurtado, de orientacin demcrata cristiana. De hecho, al cooperativismo se dedic un captulo entero del Plan Nacional de Desarrollo (elaborado en 1980), al ocupar una posicin medular en el programa de desarrollo social y de promocin de las organizaciones populares. Contando con un presupuesto de 104 millones de sucres (alrededor de US$ 3,7 millones) el llamado "Programa de cooperativas" prevea el fortalecimiento de la infraestructura institucional, mediante la centralizacin de todas las funciones de registro y control en la Direccin Nacional de Cooperativas (se inici el primer censo); una mejor coordinacin de las labores de promocin y fomento entre todas las entidades pblicas y privadas relacionadas con el sector; mayores aportes financieros; y, una

ampliacin del mbito de accin. Pero, a pesar de las buenas intenciones, el sector cooperativo no respondi de la manera esperada. Poblacin objetivo del programa fueron los sectores campesinos marginados no organizados, los que -en la prctica- no resultaron fcilmente "cooperables". De hecho, entre 1979 y 1983, de un total de 11.194 organizaciones populares constituidas en todo el pas, slo el 9.1% eran cooperativas; la mayora estaban constituidas por centros de alfabetizacin y organizaciones de desarrollo y comunales. Segn afirmaciones del Ministro de Bienestar Social de ese entonces, la principal causa de la falta de dinamismo del movimiento cooperativo fueron los escasos recursos de los que dispuso (desembolsos efectivamente realizados) la Direccin Nacional de Cooperativas, pues con la grave crisis econmica que sacudi al pas a partir de 1981, surgieron nuevas y ms acuciantes prioridades para el gobierno. Adems, obstculos estructurales y burocrticos desmotivaron a muchos potenciales cooperados. A partir de 1984, con el gobierno del Ingeniero Len Febres Cordero, se implementaron medidas econmicas de corte neoliberal (liberalizacin y apertura de la economa, suspensin del control de precios, de los subsidios y de la proteccin arancelaria) que buscaron reducir el dficit fiscal, principalmente, mediante recortes del gasto social. De ah que el cooperativismo no slo dej de ser considerado una prioridad para el pas, sino que fue objeto de "un interesado manipuleo" para dividirlo y debilitarlo, para lo cual el gobierno utiliz su poder de intervencin y fiscalizacin33. Los gobiernos que se alternaron en el poder durante la dcada de los noventa siguieron aplicando polticas de ajuste, manteniendo el objetivo de correccin del dficit fiscal (aunque con elementos menos ortodoxos y basados en una mayor presencia reguladora del Estado), lo que incidi negativamente en los programas sociales y, por ende, en el apoyo brindado a los sectores cooperativos para su promocin y organizacin (fuertes recortes presupuestarios). En sntesis, y a manera de un primer balance, se puede afirmar que el crecimiento acumulado hasta mediados de los ochenta ha sido bastante positivo tanto en el numero de organizaciones constituidas como de socios captados (ver Cuadro n. 5, Anexo1). Sin embargo, es importante recalcar, una vez ms, que los principales incentivos para el despegue del movimiento provinieron de fuentes ajenas al mismo y que el crecimiento no fue el resultado de un dinamismo espontneo. Es por eso que, cuando desapareci la ayuda norteamericana, tambin desaparecieron o se estancaron muchas de esas organizaciones, "pues, al amparo de la citada ayuda, se haban formado cooperativas, pero no cooperativistas" (Naranjo

Mena, 1999:18). Al respecto, hay quien considera que "hasta 1960, el movimiento fue relativamente espontneo y, por lo tanto autntico, en el sentido de responder a intereses y necesidades sentidas de los cooperados y sus dirigentes". A partir de esa fecha, "fue infiltrado por el Estado ecuatoriano en alianzas con las agencias de desarrollo de los Estados Unidos; como resultado, el movimiento perdi autenticidad. Se convirti en la mayora de los casos en un capitalismo colectivo (v. gr. las cooperativas de transporte) o en una mera formalidad (las cooperativas agropecuarias). Por otro lado, el Estado, en vez de alentar al movimiento, en general lo ha trabado con actitudes antagnicas, manipuleos de mala fe, y procedimientos burocrticos labernticos" (Naranjo Mena, 1999:VII). Indudablemente, resulta difcil realizar generalizaciones considerando al movimiento como algo homogneo, pues cada sector ha tenido dinmicas y peculiaridades diferentes, como se analizar a continuacin. 1.2.2 A nivel sectorial Las tasas de crecimiento por sectores evidencian que, entre 1959 y 1969, las cooperativas de consumo fueron las que aumentaron ms rpidamente en promedio (1157.9%), seguidas de las de crdito, servicios y produccin. Una serie de factores permiten explicar el diferente desarrollo de cada sector; por ejemplo, en el caso de las cooperativas de consumo, el crecimiento impresionante estuvo relacionado con el boom del cooperativismo de vivienda urbana en las grandes ciudades y -sobre todoen Guayaquil, donde los inmigrantes se concentraron en los terrenos perifricos a la ciudad, ocupndolos ilegalmente y buscando legitimar su situacin frente a las autoridades, organizndose en pre-cooperativas. En cada uno de los restantes tres sectores se registraron fenmenos similares relacionados con el crecimiento de un subsector en particular; esos aspectos sern analizados de manera ms puntual en el siguiente captulo. De todas maneras, cabe sealar que, algunos aos despus (a mediados de 1985), la situacin se haba modificado: el sector cooperativo de produccin era el preponderante . En segundo lugar figuraban las cooperativas de servicios (con las de transporte terrestre a la cabeza) y, luego, las de consumo y de crdito. Aunque las cooperativas de produccin (en particular, el subsector agrario) eran las ms importantes numricamente, a nivel de socios prevalecan las cooperativas de consumo (y, a su interior, las de vivienda). Si se analiza su relevancia econmica, eran las de ahorro y crdito las que encabezaban la lista. Lamentablemente no se dispone de datos estadsticos confiables para la dcada de los noventa que permitan

poner en evidencia variaciones de tendencias en los aspectos analizados. Especulando al respecto, se puede afirmar que durante esa dcada muchas cooperativas, en particular las de produccin agraria, dejaron de funcionar sin que sus directivos tramitaran su liquidacin legal; otras quedaron como organizaciones fantasmas que se activaban slo en determinadas circunstancias, para acogerse a ciertos beneficios o para cumplir con requisitos impuestos por el Estado. Consiguientemente, las pocas cifras existentes para la dcada sobreestiman el estado real de los diferentes sectores. Por ejemplo, segn el Departamento de Organizaciones Campesinas del Ministerio de Agricultura, hasta finales de siglo XX haban sido aprobadas alrededor de 1989 cooperativas (Flores, 1998:67), de las cuales se calculaba que seguan existiendo un poco ms del 10% (cerca de doscientos).

2. Identidad social y jurdica del cooperativismo ecuatoriano: anlisis del surgimiento y desarrollo de los diferentes sectores
El marco legal especfico que rige para el cooperativismo en el Ecuador se ampara en las disposiciones constitucionales que lo reconocen como un sector integrante el sistema econmico, distinto del pblico y privado. En la Carta Magna que estuvo vigente desde 1979 hasta mediados de 1998 (adoptada con el regreso al rgimen democrtico despus de varias dictaduras militares), al referirse a los cuatro sectores de la economa, se reconoca como bsico (Art.61, numeral 3) al "... sector comunitario de autogestin, integrado por empresas cooperativas, comunales o similares, cuya propiedad y gestin pertenezcan a la comunidad de personas que trabajen permanentemente en ellas". En la constitucin actualmente vigente, y especficamente en el Ttulo XII (Del Sistema Econmico), se dio mayor fortaleza conceptual a los postulados anteriores afirmando: "Las empresas econmicas, en cuanto a sus formas de propiedad y gestin, podrn ser privadas, pblicas, mixtas y comunitarias o de autogestin. El Estado las reconocer, garantizar y regular" (Art. 245); adems, se hizo explicito el compromiso del Estado para promover el desarrollo de dicho tipo de organizaciones (cooperativas y otras similares), confirmando su calidad de "empresas" y definiendo su identidad como "de propiedad y gestin" de la comunidad o de las personas que trabajan permanentemente en ellas, usan sus servicios o consumen su productos (Art. 246). De esa manera, se consagran tambin los diferentes mbitos de actuacin (es decir, las clases de cooperativas) de ese importante sector de la economa. En efecto, en la Ley de Cooperativas de 1966 se definen, segn la actividad a desarrollar, los siguientes grupos de cooperativas: crdito, produccin,

consumo y servicios. 2.1. Crdito La primera caja de ahorro que se fund en el pas fue en la ciudad de Guayaquil, por obra de la Sociedad de Artesanos Amantes del Progreso, organizacin gremial constituida en 1879 (Bonaventura Navas, 1920: 27). Otras organizaciones mutualistas se constituyeron en aos posteriores por obra de varios gremios como: la Asociacin de Empleados del Comercio (1903), la Sociedad de Sastres "Luz y Progreso Catlico de Obreros ( 1912), la Asociacin de Jornaleros (1913), la Sociedad de Beneficiencia "Hijos de Guano" (1913), la Unin Ecuatoriana de Obreros (1917). La creacin y destino de dichas entidades debe enmarcarse en los acontecimientos de la etapa mutualista, delineados previamente. Espordicas manifestaciones del cooperativismo de crdito se registraron en los aos veinte y cuarenta. Aunque en la dcada de los cincuenta dicho sector empieza a consolidarse (en 1955 se registraban 51 cooperativas de crdito, CONADE, 1983:IV), es solamente a partir de 1960 y bajo el auspicio de la AID y de las agencias privadas norteamericanas CUNA y CLUSA que se observar un mayor crecimiento de este tipo de organizaciones. En efecto, dichas agencias contribuyeron a erigir los pilares fundamentales sobre los cuales reposa la actual estructura del cooperativismo de crdito ecuatoriano, y, sobre todo, del de ahorro y crdito que siempre ha representado el principal y ms relevante subcomponente. En su fase inicial, las cooperativas de ahorro y crdito fueron integradas esencialmente por sectores sociales de escasos recursos econmicos: obreros y pequeos artesanos. Dicha caracterstica, presumiblemente, se mantuvo durante la primera mitad del siglo veinte. Con el auge de los aos sesenta y el enfoque de "soporte al desarrollo rural" que le dio la Alianza para el Progreso, las cooperativas de ahorro y crdito que surgieron en esa dcada empezaron a ser integradas por campesinos y, por ende, ubicadas en reas rurales. De ah que, en 1964, el 37.4% de las cooperativas abiertas (legalizadas y en proceso de formacin), registradas en la respectiva Federacin (FECOAC), estaban clasificadas como rurales. Sin embargo, las cooperativas rurales representaban tan slo un quinto del total de capital social y depsitos, por lo que su relevancia econmica al interior del movimiento era escasa. Ese tipo de cooperativismo, como mecanismo para orientar el crdito

agrcola hacia el campesinado, "cumpli un objetivo concreto: distraer al campesinado de sus posiciones polticas frente al poder central, sacar a sus militantes de la sindicalizacin controlada por partidos polticos como el comunista y el socialista revolucionario, y permitir la entrada de otras corrientes polticas, como la Democracia Cristiana o los movimientos electorales personalizados [de carcter populista] .... En resumen, dividir el movimiento campesino mediante el apoliticismo aparente de los movimientos cooperativos" (Ortiz Villacs, 1975:109). A raz de esos intentos, entre 1969 y 1971, los agricultores y trabajadores del agro aumentaron considerablemente al interior de la estructura asociativa de las cooperativas de ahorro y crdito (de 27.6 a 34.2%), mientras que disminuyeron los artesanos (de 8.3 al 3.8%) y obreros (de 17.0 a 9.5%); los oficinistas y comerciantes crecieron (de 14.9 a 19% y de 7.4% a 9.5%, respectivamente) y se consolid el grupo de los miembros del magisterio (19%) (ver Cuadro12, Anexo1). En las siguientes dcadas, a pesar de los intentos gubernamentales y de instituciones internacionales, el cooperativismo de ahorro y crdito vendr adquiriendo una orientacin eminentemente urbana, agrupando a sectores sociales pertenecientes a la clase media y media-alta. En 1980, solamente el 21.5% de las organizaciones se ubicaba en el rea rural. Al cambio registrado en el rea de mbito geogrfico de las cooperativas de ahorro y crdito (rural versus urbana) correspondi una diversificacin de la composicin social de los afiliados al movimiento; en efecto, otros grupos sociales reforzaron su posicin al interior del movimiento, como por ejemplo, el sector de los educadores que lleg a representar ms del 50% del total de asociados (Cevallos A.,1973). A pesar de que es probable que dicho porcentaje est, en parte, sobreestimando su peso relativo, existen evidencias de que a partir de mediados de los aos setenta se manifest efectivamente un cambio de tendencia en cuanto al componente social, puesto que los pequeos agricultores registraron, en ese mismo perodo, una brusca cada en su participacin porcentual. Aunque, los datos estadsticos son insuficientes, se puede observar que el sector medio urbano ha venido paulatinamente adquiriendo nuevo y mayor espacio en el transcurso de esos aos, sobre todo a partir del perodo de bonanza creado por el auge petrolero (en 1972). Entre los factores que pueden haber impulsado el movimiento cooperativo de ahorro y crdito hacia una orientacin predominantemente urbana, caben sealar los siguientes: el estancamiento del Programa de Crdito Dirigido para la Produccin

Agrcola (CDPA)39, implementado por CUNA/AID a comienzos de 1965; el modelo cooperativo adoptado por el movimiento de ahorro y crdito ecuatoriano que, retomando las conductas y procedimientos de las Credit Unions norteamericanas, foment el sentido individualista y competitivo de dichas organizaciones y las condujo a actuar como bancos comerciales; las crecientes oportunidades de inversin en reas urbanas; las caractersticas de los potenciales socios urbanos respecto a los rurales, en cuanto a nivel de ingreso, propensin al ahorro, monto de prstamos demandados, utilizacin del crdito, etc. Esos elementos contribuyeron a desvirtuar los rasgos originarios del movimiento y a convertirlo en la expresin de los intereses de sectores sociales relativamente acomodados y de baja conviccin y prctica cooperativista. Actualmente, y sobre todo gracias al impulso de varias ONG, el cooperativismo de ahorro y crdito ha vuelto a tener presencia e incidencia en el mbito rural, operando a favor de grupos sociales necesitados y para solventar problemas comunes. 2.2 Produccin Es el sector de menor desarrollo aunque el ms diversificado ya que, segn el Reglamento General de la Ley de Cooperativas (Art.61), dentro de ste se encuentran las siguientes clases: agrcolas, frutcolas, vitivincolas, de huertos familiares, de colonizacin, comunales, forestales, pecuarias, lecheras, avcolas, de inseminacin, apcolas, pesqueras, artesanales, industriales, de construccin, artsticas y de exportacin e importacin. Las cooperativas agrcolas (agrarias, agropecuarias y de mercadeo) siempre han constituido el grupo mayoritario del sector. A su interior han estado representados diferentes sectores sociales desde los ms pudientes hasta los ms marginados como son os campesinos indgenas. Para estos ltimos, las cooperativas representaron -por lo menos al principio- nicamente un medio legal para acceder a la tierra. Por el contrario, para los sectores productivos empresariales dedicados a cultivos exportables (banano, caf, cacao, etc.) las cooperativas constituyeron un mecanismo para la adjudicacin de cupos de exportacin y para usufructuar de los beneficios (financieros y de otra

ndole) concedidos por el Estado. En los orgenes del cooperativismo agrcola ecuatoriano se pueden, efectivamente, distinguir dos fases: la primera que inici a mediados de 1910 como expresin de grupos oligrquicos terratenientes y la segunda que arranc a partir de los aos treinta y que pretendi -impulsada por el Estadodifundir los principios cooperativistas entre los sectores rurales de escasos recursos econmicos. En lo que se refiere a la primera fase, cabe sealar que las ideas cooperativistas fueron utilizadas por exponentes de sectores rurales acomodados sobre todo para inspirar la creacin de organismos de defensa econmica y presin poltica; se trat en realidad ms que de agrupaciones cooperativas de empresas corporativas, tanto por el componente social que las integr como por los intereses que persiguieron. As, por ejemplo, la Asociacin de Agricultores del Ecuador -primera organizacin cooperativa de la Costa- fue una institucin de defensa econmica creada en Guayaquil, en 1914, por productores y exportadores de cacao. Entre los principales objetivos que dicha organizacin se propona alcanzar, caben destacar los siguientes: levantar y sostener el precio del cacao en los principales mercados internacionales, protegindose de las maniobras especulativas de intermediarios y comisionistas que impulsaban la continua depreciacin del producto; mejorar los cultivos y sus rendimientos; y, buscar nuevos mercados de venta, alternativos a los tradicionales. Puesto que la gestin de la sociedad y -por ende- la toma de decisiones estuvieron reservadas a los grandes productores, dicha organizacin result perjudicial para los intereses de los pequeos campesinos, pues de hecho la Asociacin de Agricultores, aunque no logr el poder de negociacin internacional esperado, sirvi a los grandes propietarios y exportadores para imponer sus precios a los medianos y pequeos productores nacionales de cacao (Ayala Mora, 1982:103). A raz de la primera guerra mundial y de la prdida de importancia de la produccin cacaotera ecuatoriana en el mercado mundial, la Asociacin de Agricultores se convirti en una entidad de carcter puramente especulativo, incapaz de cumplir con los objetivos que haban inspirado su creacin, hasta extinguirse en 1925, por decisin del gobierno militar que asumi el poder (revolucin juliana). A pesar de los resultados desalentadores que haba obtenido esa asociacin "cooperativa" cacaotera, no disminuy el inters por constituir organizaciones similares entre productores y ganaderos del litoral (Cmara de Comercio y Agricultura de Guayaquil, 1931: 201). En efecto, a partir de

los aos treinta, la Cmara de Comercio y Agricultura de Guayaquil inici una accin de divulgacin del cooperativismo en el agro, pronuncindose a favor de la promulgacin de una legislacin nacional que impulsara la creacin y desarrollo de dichas organizaciones. En lo que concierne a la Sierra, fue la Sociedad Nacional de Agricultores, conformada esencialmente por un grupo de grandes terratenientes de las provincias de Pichincha, Len (actualmente Cotopaxi) e Imbabura, la que promovi, a partir de 1922, la conformacin de una sociedad cooperativa de produccin y crdito agrcola, denominada "Cooperativa Agrcola Ecuatoriana", para "satisfacer las ms premiosas necesidades de la agricultura ecuatoriana", ya sea mediante la importacin directa den toda clase de instrumental indispensable para la labor agrcola y la modernizacin del sector, como de la implementacin de un sistema de crdito agrcola que tomara en consideracin las necesidades efectivas (en trminos de plazo y costo) de los productores (Sociedad Nacional de Agricultura, 1924:3). Sin embargo, por la indiferencia y -a veces- oposicin de ciertos sectores latifundistas, solamente en 1924 se logr concretar la creacin de dicha cooperativa. La vida de esa sociedad fue efmera, pues no consigui el xito esperado por sus organizadores. En lo que concierne a la poblacin campesina de ms escasos recursos, por su situacin de postracin y aislamiento, fue excluida de toda iniciativa adoptada por los organismos cooperativos mencionados. Para dicho perodo, tampoco se encuentran indicios de vinculacin alguna entre las organizaciones mutuales, artesanales y obreras, y los trabajadores agrcolas de las haciendas, peor an con sectores indgenas. En efecto, la lucha del campesinado ecuatoriano por la tierra y por mejores condiciones de vida, que se vino desarrollando a lo largo de la dominacin colonial y a principios de la Repblica, se expres -por lo general- en forma dispersa y desorganizada. Las mltiples acciones de reivindicacin y los levantamientos indgenas, que terminaron por ser brutalmente reprimidos, fueron ms bien "gestos de desesperada protesta, antes que manifestacin de una clara y unificada conciencia poltica" (Albornoz P., 1983:137). Fue solamente a partir de los aos veinte que el sector campesino de la Costa empez a desplegar una actividad reivindicativa ms organizada y unitaria, en concomitancia con las acciones realizadas por el partido socialista ecuatoriano y con el desarrollo de las primeras organizaciones sindicales. Sin embargo, an no se consideraba a la cooperativa como una posible forma organizativa de la poblacin campesina ecuatoriana. A partir de los aos treinta, fue ms bien el Estado el que retom y hizo

propios los planteamientos modernizantes de la Sociedad Nacional de Agricultores. Despus de espordicas e incipientes manifestaciones en las dcadas sucesivas, ser solamente a partir de los aos sesenta que la promocin estatal, junto con la asesora tcnica y financiera de organismos internacionales, llegar a los sectores campesinos e indgenas. Sin embargo, la carencia de motivacin ("su origen radicaba en criterios impuestos ms bien que en necesidades sentidas") (Mills,1989:219) y de una adecuada capacitacin cooperativa impidi que esa forma de organizacin asociativa tuviera xito, pues -sobre todo en la Sierra- resultaba extraa a las formas tradicionales de agrupacin de las comunidades indgenas. Adems, puesto que se mantuvieron los patrones de produccin tpicos del minifundio (tipo de cultivos, tecnologa, etc.) y se siguieron utilizando los canales tradicionales de comercializacin (intermediarios), la estructura cooperativa no gener mayores economas de escala ni represent un mecanismo para introducir formas alternativas de mercadeo o para romper el circulo vicioso de la pobreza campesina. Las cooperativas que, por el contrario, progresaron rpidamente fueron las costeras de agro exportacin, dedicadas al monocultivo del arroz, banano y caf, llegando en 1982 a representar un total de 350 organizaciones con ms de 10.000 pequeos agricultores asociados. Se crearon organismos de segundo grado (uniones y federaciones) por tipo de cultivo, cuyos mayores esfuerzos se orientaron hacia la actividad comercial. Las cooperativas agro exportadoras fueron las ms atendidas por instituciones estatales y privadas, tanto nacionales como internacionales, ya sea en el aspecto crediticio como de asistencia tcnica. A pesar de eso, las cooperativas bananeras y arroceras, desde mediados de los aos setenta (cuando dejaron de funcionar los organismos de integracin que las amparaban y sostenan), experimentaron progresivas divisiones y pocas siguieron mantenindose activas. Las cooperativas bananeras fueron vctimas sobre todo de las fluctuaciones del precio del producto en el mercado internacional y de los cupos de exportacin, mientras que en la desaparicin de las cooperativas arroceras tambin tuvo responsabilidad la presencia de partidos polticos y sindicados de izquierda. Una cierta recuperacin y reintegracin del sector arrocero, alrededor de un nuevo programa de comercializacin, se dio con la creacin de la Federacin de Cooperativas de Produccin Agrcola y Mercadeo (FECOPAM). Pero, dicho organismo de integracin se convirti muy pronto en una central de servicios de carcter local, al restringir su radio de accin a las cooperativas del cantn Daule (provincia del Guayas), donde haba realizado las mayores inversiones en infraestructura. No existen actualmente indicios de una posible ampliacin de sus actividades al mbito nacional.

Las cafetaleras tuvieron, aunque sea inicialmente, un mejor desempeo: en 1985 existan 125 cooperativas con alrededor de 10.000 socios que posean un total de 30.000 has. de tierra. Sin embargo, su situacin organizativoadministrativa fue similar a la de los otros sectores: falta de orientacin empresarial y de instrumentos de gestin as como de personal capacitado. Pero, la existencia de una federacin y varias uniones, con mayor capacidad de liderazgo, permiti al sector tener un desempeo importante a nivel de comercializacin del producto y de asistencia tcnica a travs de Programa Nacional del Caf impulsado por el Estado. En 1987 las cooperativas cafetaleras, a travs de su Federacin - FENACAF- llegaron a exportar el 25% de la produccin nacional. Sin embargo, su actuacin fue temporalmente limitada, pues, con la suspensin del Convenio Internacional del Caf, un gran nmero de cooperativas desaparecieron. Para 1994 el sector cafetalero en general se haba reactivado; en efecto, en ese ao se realiz el mayor volumen de exportacin del producto (365,709 millones de dlares). Al ratificarse su importancia para la economa del pas, se elabor una Ley Especial para el sector (25 de marzo de 1995) con la cual se cre el Consejo Cafetalero Nacional, COFENAC, organismo de derecho privado, con finalidad social, para organizar y dirigir la poltica cafetalera nacional. El COFENAC est integrado por 7 miembros, entre los cuales un delegado de la Federacin Nacional de Cooperativas Cafetaleras del Ecuador, FENACAFE, lo que correspondi presumiblemente a la intencionalidad de instancias gubernamentales por respaldar a dicha organizacin de segundo grado y fortalecerla. A travs de COFENAC (que prcticamente sustituy al Programa Nacional del Caf del Ministerio de Agricultura) se canalizaron recursos y asistencia tcnica a los caficultores. A partir de 1997, al presentarse el fenmeno climtico de El Nio, que impact negativamente sobre el cultivo durante ms de un ao, las organizaciones cafetaleras registraron grandes prdidas. Actualmente, hay una clara tendencia a la disminucin del rea cafetalera por la baja rentabilidad de la actividad. En lo que concierne a las cooperativas cafetaleras, a mayo del 2001 (Programa Andino, 2001:3), se conoca de la existencia de 44 organizaciones, las afiliadas a FENACAFE. Sin embargo, no se dispone de informacin sobre la situacin actual, con respecto de su funcionamiento a nivel organizativo y productivo. En opinin de algunos directivos de otras organizaciones cafetaleras, de las 44 organizaciones solamente unas 7 seguiran reportando sus balances al Ministerio de Agricultura y, por ende, podran considerarse activas.

2.3 Consumo Dentro del grupo de cooperativas de consumo se registran, segn la Ley de Cooperativas, las organizaciones "que tienen por objeto abastecer a los socios de cualquier clase de artculos o productos de libre comercio" (art. 65); en particular, en el Reglamento (art. 62) se sealan las siguientes clases: de consumo de artculos de primera necesidad, de abastecimiento de semilla, de abonos y herramientas, de venta de materiales y productos de artesana, de vendedores autnomos, de vivienda urbana y de vivienda rural. En la dcada de los setenta, el Estado impuls sobre todo la creacin de cooperativas de consumo de artculos de primera necesidad con la finalidad de abastecer a los sectores populares mediante la creacin de supermercados populares. En efecto, en agosto de 1971 abrieron sus puertas los Supermercados Cooperativos, SUPERCOOP, con la ayuda y asistencia tcnica de la Liga de Cooperativas de los Estados Unidos (CLUSA) y de la Organizacin de Cooperativas de Amrica (OCA). Dichos supermercados involucraron a empleados de instituciones pblicas y privadas como miembros asociados. Cabe sealar que en esa perspectiva, y antes de la experiencia de los supermercados cooperativos, se haban conformado en el pas cooperativas de consumo dentro de las empresas y oficinas estatales y privadas que haban registrado resultados positivos, pues tenan la ventaja de contar con una clientela fija y un sistema de cancelacin asegurado mediante descuento directo del rol de pagos. La suerte de los SUPERCOOP no fue la esperada: en primer lugar, no tuvo un alcance popular, pues la mayora de la poblacin de escasos recursos acuda por tradicin a las "tiendas o pulperas" de los barrios donde habita y donde puede adquirir los productos diariamente en pequeas cantidades y al fo; en segundo, en aquella poca existan ms de 172 almacenes y 15 supermercados, distribuidos en todo el pas, de la Empresa Estatal de Productos Vitales (ENPROVIT), que se encargaba de la comercializacin de los principales productos agrcolas de consumo interno (sobre todo granos), a precios subsidiados, entre los sectores ms necesitados; y, finalmente, en las grandes ciudades - como Quito y Guayaquil- ya existan supermercados privados que captaban gran parte de la poblacin de altos ingresos. De ah que a los pocos meses de su creacin, los SUPERCOOP registraron prdidas (tambin por errores en la administracin); a fines de 1972 fueron intervenidos y sucesivamente liquidados. Con esa experiencia negativa, reveladora de una dbil posicin frente a los intereses econmicos de sectores privados poderosos, se anul cualquier intento de promover el cooperativismo de consumo en los circuitos

comerciales para abaratar los precios de los artculos de primera necesidad. Por lo tanto, perseveraron solamente los comisariatos (la mayora con estructura cooperativa), que operaban slo al servicio de empleados pblicos y privados, antes que las estructuras conformadas para abastecer a amplios sectores populares. En lo que concierne a las cooperativas encargadas del abastecimiento de semillas, abonos y herramientas para la produccin agrcola, cabe sealar que tampoco prosperaron (salvo casos espordicos), pues no pudieron solventar, dado su insignificante nmero, las reales necesidades de los grupos campesinos marginados; adems, muchas cooperativas de produccin agraria disponan ya de estos servicios o se los proporcionaban agencias externas. Las otras organizaciones de ventas de materiales, vendedores autnomos y mercadeo artesanal nunca alcanzaron significacin econmica o social alguna. Fueron, ms bien, las cooperativas de vivienda urbana las que tuvieron, desde sus albores, mayor relevancia: en 1973 representaban el 87% de las organizaciones de consumo y agrupaban al 91.8% del total de socios. Inicialmente, reunieron sobre todo a sectores de clase media cuyo objetivo era la adquisicin en comn -para usufructuar de determinadas ventajas tributarias- de terrenos para luego urbanizarlos y sucesivamente parcelarlos. Dicha forma organizativa se transform, muy pronto, en "un instrumento al servicio de inescrupulosos dirigentes, de hbiles profesionales y de progresistas burcratas, que encontraron la forma de parcelar tierras urbanas del propio Estado, primero, luego del Municipio o de Instituciones Pblicas, en general, con el fin de repartirse lotes semiurbanizados o completamente listos para construir, a precios de privilegio por estar afuera del mercado comercial" (Ortiz Villacs, 1975:112-113). Esas sociedades para la vivienda no podran ser consideradas como ejemplos de verdadero espritu de cooperacin, pues no existi ayuda mutua ni solidaridad entre sus miembros; cada uno aport su capital individualmente y a la entrega de los lotes las instituciones se disolvieron de hecho, siendo la construccin de las viviendas una fase que corresponda a cada uno por separado. Con el surgimiento de fuertes corrientes migratorias campo-ciudad e interurbanas en la dcada de los aos setenta, el fenmeno del cooperativismo de vivienda asumi matices ms populares, al suscitarse precarios y clandestinos procesos de urbanizacin en reas perifricas marginadas (con escasos o nulos servicios bsicos) de las principales ciudades del pas; por ejemplo, Quito y Guayaquil concentraron ms de la mitad de dichas

organizaciones. Se trataba de cooperativas grandes que agrupaban de 1.000 a 5.000 socios y que buscaban presionar las autoridades pblicas (municipios) para conseguir la entrega de terrenos abandonados para su lotizacin. Dichas organizaciones resultaron fcil presa de dirigentes populistas (que las utilizaron para presionar en determinadas coyunturas polticas y para fines electorales) y de inescrupulosos "vendedores inmobiliarios". Algunos casos de malos manejos se dieron, por ejemplo, al parcelar unidades agrcolas y ganaderas para ser distribuidas entre los socios de cooperativas de vivienda, pues de repente aparecan intermediarios (en contubernio con algunos directivos) que lucraban con la venta por el simple hecho de terciar en el proceso. Pese a las experiencias negativas registradas, y que desprestigiaron al sector, cabe sealar que las cooperativas de vivienda podan haberse constituido en "una alternativa muy importante para la solucin del problema habitacional entre los grupos populares en el Ecuador. Pero para ello [hubiera sido] necesario dar por lo menos dos pasos cualitativos: pasar de la simple urbanizacin a la construccin colectiva de viviendas (solamente pocas cooperativas lo hicieron) y buscar las formas ms adecuadas de integracin funcional en relacin al establecimiento de servicios que abaraten costos" (Hbenthal, 1987:337). 2.4 Servicios Segn la Ley de Cooperativas, son organizaciones de servicios las que, sin pertenecer a los otros grupos, "se organizan con el fin de llenar diversas necesidades comunes de los socios o de la colectividad" (Art.67). Al respecto, en el Reglamento General se especifican las siguientes clases: "de seguros, de transporte, de electrificacin, de irrigacin, de alquiler de maquinaria agrcola, de ensilaje de productos agrcolas, de refrigeracin y conservacin de productos, de asistencia medica, de funeraria y de educacin" (Art. 64). Las cooperativas de transporte terrestre, aunque tuvieron una aparicin tarda en el escenario cooperativista ecuatoriano en relacin a otras clases (como las agrarias), adquirieron una posicin predominante al interior del grupo de servicios a partir de mediados de los aos cincuenta, llegando a representar, en 1982, el 87.2% del total de cooperativas de servicios . El restante porcentaje se reparta sobre todo entre las de educacin y construccin; las otras organizaciones del grupo servicios nunca tuvieron mayor trascendencia. Para esa fecha, las cooperativas de transporte estaban ubicadas,

principalmente, en las provincias de Pichincha, Guayas, Manab y Tungurahua; fueron constituidas por chferes de vehculos automotores dedicados al transporte pesado y pblico (buses y taxis) a nivel urbano, interprovincial e intercantonal. Actualmente, en muchos casos, no son los cooperados quienes conducen sus unidades sino que contratan personal asalariado para hacerlo; adems, algunos de ellos son propietarios de varias unidades. Es opinin generalizada que, en realidad, "estas cooperativas no son organizaciones que merezcan este nombre" (Hurtado y Herudek, 1974:41). Se constituyeron fundamentalmente para acogerse a las ventajas tributarias (exoneraciones arancelarias para la importacin de vehculos y repuestos) previstas en la Ley de Cooperativas. Las actividades de sus organismos de integracin estn relacionadas, principalmente, con reivindicaciones de carcter gremial (alza de tarifas y mantenimiento de los precios de llantas y repuestos), dada su vinculacin con los sindicatos de chferes; en conjunto, constituyen uno de los grupos de presin ms importante del pas (Hbenthal, 1987:335) y, debido a su estructura casi monoplica, pueden llegar a paralizar el servicio de transporte en casi todo el pas. Esta situacin (logro de reivindicaciones comunes) les permite prescindir de actividades y servicios colectivos como son las cajas de ahorro, almacenes de repuestos, mecnicas propias, etc. Puesto que la pertenencia a cooperativas de transporte encierra una serie de prerrogativas, stas se han constituido en organismos cerrados con muy escasas posibilidades de entrada, pues se han fijado cuotas de ingresos muy elevadas precisamente para evitar el acceso de nuevos socios (hasta hace poco, entre US$ 6.000 y 8.000 o hasta 10.000; ahora entre US$ 12.000 y 20.000). Otro de los factores que han desvirtuado el espritu cooperativista de ese tipo de organizaciones ha sido la prolongada permanencia (casi vitalicia) de ciertos dirigentes, que se han transformado en "nuevos millonarios", pues valindose de sus influencias han hecho ingresar parientes o familiares con el fin de tener, dentro de la cooperativa, dos o ms unidades de transporte y obtener as mayores ganancias (Ortiz Villacs, 1975:114-115). En base a esas consideraciones, es posible afirmar -en relacin a dicha clase de cooperativas de servicios- que "ms que cooperativismo, [se trata de un] monopolio de transporte en el Ecuador, con todos los abusos y defectos notorios, criticados diariamente por el usuario en cualquier parte del pas. En ltimo trmino, se ha constituido este sistema en empresas de capital que mantienen el nombre cooperativo para exonerarse del pago de impuestos ...." (Ortiz Villacs, 1975:116).

2.5 Situacin actual del conjunto de sectores Actualmente, segn los datos preliminares del Censo Nacional de Cooperativas realizado en el 2002, existiran en el pas 2.668 cooperativas, ubicadas prcticamente en todo el territorio nacional, aunque con cierta concentracin en las provincias de Pichincha (24%) y Guayas (16.5%) (ver Cuadro n.16, Anexo 1). Los socios seran ms de 781 mil, y los mayores porcentajes de afiliacin estaran relacionados con las dos principales reas de concentracin sealadas (36.2% en Pichincha y 9.1% en Guayas). Las cooperativas de servicio son las ms numerosas representando el 61.4% del total nacional; le siguen en orden de importancia las de consumo (15.2%), de crdito (14.3%) y de produccin (9.1%). Esa reparticin pone de manifiesto cmo en el transcurso de ms de quince aos se han venido afianzando fundamentalmente las cooperativas de transporte y de ahorro y crdito, al interior de los dos primeros sectores, mientras que los restantes han subido un fuerte redimensionamiento, y -en particular- las organizaciones de produccin agraria, cuya existencia -como se seal reiteradamente siempre fue precaria, y las de vivienda urbana. En trminos de membreca, y comparando con los datos de mediados de la dcada de los ochenta, resulta que las cooperativas de ahorro y crdito ocupan actualmente el primer lugar con el 75.7% (en 1985 eran las ltimas y aportaban con el 15.8%), seguidas de las de consumo (14.6%), de servicios (8.1%) y produccin (1.6%). En sntesis, el sector de mayor desarrollo y peso relativo en la economa nacional es indudablemente el de ahorro y crdito, como se examinar a continuacin. 2.5.1 Participacin de las Cooperativas de Ahorro y Crdito (COACs) en el sistema financiero nacional Puesto que a la fecha de elaboracin de este trabajo an no se dispona de la informacin financiera de las 383 cooperativas de ahorro y crdito censadas, se utilizaron los resultados de una encuesta nacional realizada por el Consejo Mundial de Cooperativas - WOCCU, seccin Ecuador, entre julio y septiembre del 2001, a 332 organizaciones activas, y, parcialmente, la informacin proporcionada por la Superintendencia de Bancos (SIB). Segn la encuesta de WOCCU, casi la totalidad de las COACs, en lo que corresponde a crditos concedidos, estaran operando nicamente con socios (el 97.6); para captaciones, las que operaran con socios son el 80.4%. Si se analiza la participacin de las cooperativas de ahorro y crdito en el sistema financiero nacional, resulta que, a diciembre del 2001, esta fue del 4.6% en cuanto al total de activos, y del 3.3% en trminos de pasivos totales

(Cruz, 2002:1,5). Si se comparan esos porcentajes con los registrados en diciembre del 2000, se puede observar un importante crecimiento del sector (la tasa de crecimiento absoluta - TCA fue de ms del 200%, en ambos rubros), lo que confirma que frente a la crisis financiera que afect drsticamente al conjunto del sistema, las cooperativas de ahorro y crdito pudieron mantener y fortalecer la confianza de los socios y del pblico en general (Cruz, 2002:1). Para la cartera de crditos y el total de los depsitos se tomar en consideracin solamente la informacin proporcionada por la Superintendencia de Bancos y relativa a las 26 organizaciones bajo su control, pues no se dispone de datos para todo el sector de ahorro y crdito. A pesar de su limitacin, la informacin presentada permite evidenciar algunas tendencias de fondo. En lo que concierne el primero de los rubros analizados, se puede afirmar que las cooperativas aportaron en el 2001 con el 3.8% al total del sistema financiero nacional (en el 2000 el aporte haba sido del 2.5%) pues, la cartera evolucion favorablemente en el perodo considerado: de US $ 66.733 (dic.2000) a US $ 124.485 (dic.2001), es decir, con una TCA de 86.5%. El volumen de las operaciones se concentr preferentemente en los crditos sobre firmas (62.5%) y en los crditos hipotecarios (34.7%), lo que denota una utilizacin de fondos ms para consumo y, en algunos casos, para capital de trabajo o para financiar la salida del pas (inmigrantes) que para inversiones productivas de mayor alcance o para compras de terrenos y construccin de inmuebles (Cruz, 2002:3). En materia de captaciones, las COACs supervisadas participaron en el sistema financiero nacional con el 4.1% de depsitos a la vista, y el 1.2% de depsitos a plazo, lo cual comparado con los valores registrados en el 2000 genera tasas de crecimiento absolutas del 96.6% y 75.7% respectivamente. De los datos presentados se desprende que en el ao 2001 las cooperativas de ahorro y crdito lograron captar parte del pblico que, a partir de la crisis financiera de 1999, desconfi en las dems entidades de intermediacin (Cruz, 2002).

3. La integracin cooperativa
Una vez examinado el contexto histrico y econmico-social en el que han surgido y se han desarrollado las cooperativas y sus principales promotores en el siglo XX, es necesario analizar cmo esas entidades se han venido integrando a nivel nacional en diferentes organismos; cul ha sido el papel que han jugado dichos organismos; sus relaciones con el sector que representan, sus problemas y perspectivas.

La Ley de Cooperativas establece (Ttulo VIII) la posibilidad de conformar cuatro tipos de organismos de integracin: en el mbito regional o provincial, las Uniones y Asociaciones, cuya finalidad es agrupar dos o ms organizaciones de la misma lnea o clase (las primeras) o de distintas lneas o clases (las segundas), con carcter circunstancial o permanente, para "obtener mayor xito en sus fines y defender o reforzar sus intereses econmicos y sociales" (art. 78 y 79); a nivel nacional, las Federaciones (agrupaciones que renen a todas las cooperativas de una misma clase o lnea, principalmente, con el objeto de unificar, coordinar y fomentar al respectivo movimiento) y la Confederacin Nacional (agrupacin de tercer grado formada por todas las Federaciones y, por ende, mximo organismo del cooperativismo nacional). La normativa vigente determina tambin la posibilidad de organizar diferentes Instituciones de Crdito Cooperativo (Bancos populares, Cajas de crdito cooperativos y Bancos Cooperativos) con el propsito de que las organizaciones cooperativas dispongan de recursos propios para "el mejor cumplimiento de sus fines" (art.80). 3.1 Las Federaciones Considerando la precariedad y debilidad de las organizaciones cooperativas existentes en el pas a mediados del siglo XX, los esfuerzos de la cooperacin internacional se dirigieron hacia la conformacin de organismos de integracin cooperativa; es decir, a constituir federaciones por cada lnea o clase de actividad, para la prestacin de asistencia tcnica. De ah que la mayor parte de dichos organismos de segundo grado se constituyeron en la dcada de los sesenta y primeros aos de los setenta. Las federaciones deban contribuir al fortalecimiento y consolidacin de las pequeas cooperativas socias proporcionndoles servicios y apoyo de diferente tipo. Sin embargo, las actividades realizadas no respondieron siempre a las necesidades sentidas por las organizaciones integrantes; por eso, una vez que dejaron de recibir ayuda tcnica y financiera del exterior, no lograron autofinanciarse y la mayor parte de ellas entr en un proceso de estancamiento y descomposicin, dejando de existir varias de ellas frente a la indiferencia de sus afiliadas. La inyeccin de recursos econmicos por parte de instituciones nacionales y extranjeras haba dado lugar a estructuras aparentemente poderosas que, en realidad, se asentaban sobre dbiles e inseguras bases, insuficientemente preparadas para asumir directamente la conduccin del sistema. Por esta razn, y por su carcter de instituciones inducidas, resultaron ser frgiles estructuras manejadas y -en ciertos casos- manipuladas por falsos lderes.

3.1.1 Algunos intentos frustrados de integracin cooperativa Las dos federaciones que, por mal liderazgo y falta de contacto con las bases asociadas, no tuvieron mayor trascendencia al interior del sector y en el pas, fueron la Federacin de Cooperativas Arroceras, FENACOPARR, y la Federacin de Cooperativas Bananeras, FENACOBA (para mayores detalles sobre su surgimiento y desempeo se remite a: Da Ros, 1991). Mayor significacin para las cooperativas arroceras y bananeras adquirieron las uniones conformadas a nivel local y/o regional, pues desarrollaron sus actividades de manera dinmica, respondiendo de forma ms acertada e inmediata a los requerimientos de las asociadas. Su cercana geogrfica les permiti conocer sus reales necesidades y demostrar mayor flexibilidad, adaptabilidad y apertura con sus bases campesinas. Cabe citar al respecto, el ejemplo de la Unin de Organizaciones Campesinas de Vinces y Baba - UNOCAVB (que surgi por iniciativa de las ms combativas cooperativas arroceras de la zona), la Unin Regional de Organizaciones Campesinas del Litoral - UROCAL, y la Unin de Cooperativas Bananeras de la Zona Oriental. 3.1.2 Organismos de integracin debilitados pero sobrevivientes o de reciente reactivacin Tanto la Federacin de Cooperativas de Produccin Agrcola y Mercadeo (FECOPAM) -que a pesar de su razn social tiene un rea de accin limitada tanto geogrficamente (Cantn Daule) como productivamente (cooperativas arroceras)- como la Federacin Nacional de Cooperativas Cafetaleras (FENACAFE), pueden considerarse ejemplos de organismos de integracin que de alguna manera han sobrevivido a avatares internos y externos, pues han atravesado desde su creacin por diferentes procesos de crecimiento y estancamiento o abierta crisis e intervencin, relacionados con la dinmica productiva del sector o con su desempeo con las bases. A pesar de eso, y de su poca representatividad, han mantenido activa su presencia entre los asociados (sobre todo la primera) o en los organismos que establecen las polticas agrarias sectorialistas (la segunda). La Federacin de Cooperativas de Vivienda (FECOVI) tuvo inicialmente un desenlace temporal muy corto: desde 1962 hasta 1968, cuando fue intervenida. En sus primeros aos lleg a integrar a 83 cooperativas, con alrededor de 8.000 socios, en su mayora pertenecientes a las provincias de Pichincha (50%), Guayas (10%) y Tungurahua (10%). Sin embargo, la desconfianza que se gener, a raz de las acusaciones de las que fue objeto (es decir, haber cometido irregularidades y perjuicios a las organizaciones asociadas en la realizacin de programas de vivienda

popular), condujo a la separacin de las cooperativas afiliadas y, por ende, al estancamiento y crisis de la federacin que fue declarada en proceso de liquidacin por las autoridades competentes. Solamente despus de ms de treinta aos, en el 2001, ha sido reactivada gracias a las gestiones realizadas por los directivos de la Asociacin de Cooperativas Mltiples "Solidaridad" y la Direccin Nacional de Cooperativas. Sus actividades son todava muy limitadas como tambin su membreca. 3.1.2 Los intentos de integracin relativamente exitosos En un plano diferente se ubican otras dos federaciones, actualmente activas y relativamente consolidadas; es decir, la Federacin Nacional de Cooperativas Pesqueras Artesanales (FENACOPEC) y la Federacin de Cooperativas de Ahorro y Crdito, FECOAC. Sin embargo, al analizar su historial, sobre todo el caso de FECOAC, se descubren tensiones internas y problemas latentes no resueltos (ver Anexo 2). 3.1.3 Las federaciones de los transportistas: organismos representativos de un sector cooperativo sui generis En el sector transporte existen cuatro federaciones legalmente inscritas: de taxis (FENACOTAXIS), del transporte pesado (FENACOTRAPE), del transporte pblico de pasajeros (FENACOTIP) y del transporte liviano (FENACOTRALI). Como se indic en el acpite (2.4) relativo al sector servicios, las actividades de esas federaciones y, por ende, de sus asociadas estn vinculadas a reivindicaciones de tipo gremial, por sus nexos con los sindicatos de chferes. Por lo tanto, no pueden ser consideradas verdaderas cooperativas, en el propio sentido del trmino. Su presencia ha obstaculizado la labor del Estado en lo que se refiere a fijacin de tarifas populares, modernizacin del servicio y una mejor planificacin del transporte urbano de pasajeros, con consecuentes abusos y maltratos a los usuarios. Los organismos de integracin se han convertido en grupos de presin y -en campaas electorales- de proselitismo partidista, con el fin de obtener ventajas para el sector (modificacin de las tarifas de transporte, congelamiento de los precios de las llantas y otros repuestos, exoneraciones arancelarias, entre otros). Las cooperativas asociadas carecen de los ms elementales conocimientos sobre cooperativismo. De los organismos de integracin esperan nicamente recibir beneficios sin preocuparse de sus obligaciones.

Las federaciones de cooperativas de transporte no disponen, por lo general, de cajas comunes y no ofrecen mayores servicios colectivos como podran ser almacenes de repuestos, mecnicas propias, etc; sus estructuras de integracin sirven esencialmente para canalizar aspiraciones gremiales. Por las caractersticas sealadas, no se considera necesario profundizar el anlisis de ese tipo de cooperativas y de sus organismos de integracin. 3.1.5 Un primer balance de las experiencias de integracin cooperativa a nivel nacional El anlisis del historial de las federaciones de cooperativas (Da Ros, 1991) permite realizar algunas reflexiones sobre los problemas de fondo que han afectado y siguen afectando a los organismos de integracin de alcance nacional. Los problemas detectados se determinaron, en buena parte, por un vicio de origen: casi todas las federaciones fueron creadas artificialmente desde arriba y por motivos ajenos a los intereses de los asociados. La intervencin de agencias internacionales en el financiamiento de los programas de promocin cooperativa origin adems una dependencia econmica y administrativa inconveniente y que -frecuentemente- se convirti en verdadera interferencia en la gestin de las organizaciones de integracin cooperativa. El paternalismo del Estado y la desmesurada inyeccin de recursos crearon una falsa imagen de prosperidad econmica que a la larga incentiv la corrupcin y la errnea gestin, creando desconfianza en las bases e impidiendo una efectiva colaboracin y solidaridad entre asociados. La falta de un liderazgo desinteresado que cohesionara a los grupos e infundiera mstica no permiti, en fin, mantener la indispensable unidad. De ah que la mayor parte de esos organismos de segundo grado, por su carcter inducido y dependiente, han tenido una existencia precaria e irregular. Si bien es cierto que el trabajo de las federaciones necesitaba de apoyo econmico-financiero de gran envergadura que no poda ser autogenerado por sus bases, los organismos de integracin tampoco deban haberse tornado en totalmente dependientes de la ayuda del Estado o de otras instituciones de desarrollo, pues eso implic -en muchos casos- la prdida de su independencia y la suscripcin de compromisos que iban en contra de su autonoma de decisin o en contra de las expectativas y requerimientos de sus asociadas. Promotores y asesores externos al movimiento cooperativo tambin influyeron en dichas organizaciones de manera ms o menos visible e intensa y no siempre positivamente. Algunos se limitaron a acompaar la reflexin de los miembros de las organizaciones, sugiriendo actividades, temas de discusin y analizando problemticas; otros, con la preocupacin

de obtener rpidamente los resultados perseguidos, manejaron directamente las instituciones, lo que cre una inoportuna subordinacin. Otra de las razones por las cuales las federaciones no cumplieron con sus objetivos fue que no contaron con la preparacin doctrinaria y tcnica necesaria para que sus dirigentes y miembros comprendieran la importancia de conformar estructuras integradas. Cierto es que la capacitacin sufre serias dificultades cuando los sujetos a los que est dirigida carecen de educacin bsica, pero es opinin comn que los cursos dictados inicialmente por las instituciones internacionales fueron insuficientes y espordicos; falt adems una prctica constante. El Estado, por su parte, no asumi esa responsabilidad con la debida seriedad aun cuando posea los recursos necesarios, pues casi todas las cooperativas han venido alimentando por aos el fondo nacional de educacin, previsto en la Ley de Cooperativas sin recibir mayores servicios por parte del Consejo Cooperativo Nacional. Faltando una accin comprometida del Estado y dadas las limitaciones intrnsecas al movimiento cooperativo, los servicios de promocin y capacitacin fueron asumidos por consultoras privadas que especularon con las necesidades de muchas organizaciones. Cabe sealar que para las federaciones, aun las ms exitosas, ha sido muy difcil mantener una relacin estable con sus bases cooperadas por falta de apropiados y permanentes mecanismos de comunicacin y transparencia en sus actividades; esas carencias les convirtieron en una suerte de "generales sin tropa", con un peligroso nivel de burocratizacin. Finalmente, en algunas federaciones falt una apropiada renovacin de los cargos directivos, pues varias de las organizaciones todava existentes o sobrevivientes estn representadas por viejos lderes, lo que de hecho impide su desarrollo (por desconfianza, intereses enraizados, etc.) y la adopcin de una visin diferente de la labor de integracin as como de las funciones a cumplirse. Algunos de esos personajes, nefastos para el movimiento cooperativo, han lucrado con los privilegios derivados al ejercer dichos cargos directivos y siguen hacindolo en nombre de un pasado de luchas reivindicativas. Adems de los problemas sealados con respecto del desempeo de las organizaciones federativas de cooperativas para el caso especfico del Ecuador, existen algunas tendencias generales que han sido identificadas en diferentes pases del mundo (Schediwy, 1997:9) y que tambin son vlidas para el contexto nacional, a saber: a) en la medida en que se va debilitando el sistema de valores que sustent la conformacin de dichos organismos, tienden a aumentar las tensiones internas; b) los equilibrios de poder a su interior no se mantienen estables por

perodos prolongados y, en algunos casos, aumentan las interferencias de determinados sectores polticos; c) mientras ms crecen y se desarrollan las organizaciones afiliadas, disminuye el peso de las instituciones centrales, sobre todo si siguen dependiendo econmicamente de las primeras; d) frente a la prdida de contenido ideolgico, las soluciones federativas basadas en la conformacin de holding se imponen a fin de ofertar servicios especializados y de calidad para competir con los existentes en el mercado. Dichas tendencias han conllevado a algunos estudiosos a formular una "teora del ciclo de vida de las federaciones", pues durante las ltimas dos dcadas del siglo veinte varias de esas instituciones (sobre todo en Europa) colapsaron o vieron mermada su viabilidad econmica bajo la presin competitiva de otros grupos similares y/o por conflictos institucionales internos. Ese fenmeno se ha registrado en el mbito de las federaciones que agrupan cooperativas de produccin y, en particular, en las financieras (cooperativas y cajas de ahorro y crdito), en donde las organizaciones de mayor tamao "parecen desarrollar una tendencia a devorar a las instituciones centrales" o cuando "los intentos de dominacin jerrquica por parte de las instituciones centrales se enfrentan a las demandas de mayor independencia expresadas por parte de las asociadas de mayor tamao" (Schediwy, 1997:11). En efecto, el tpico sistema federativo de cooperativas ha sido, por lo general, una mezcla de estructuras jerrquicas, no necesariamente eficientes. Esas estructuras tradicionales estn siendo cuestionadas sobre todo por las organizaciones de base que han alcanzado gran relevancia econmica y que por ende reivindican una mayor representatividad y poder de decisin al interior de las instituciones de integracin, acorde a su importancia. Por el contrario, las cooperativas pequeas siguen siendo mayora al aplicarse el principio un socio-un voto. Dicha polmica, no resuelta, pone en tela de duda lo "formal" y lo "real" de la democracia cooperativa. De las investigaciones realizadas sobre algunas federaciones cooperativas se han evidenciado ciertas tendencias que se presentan, de forma esquemtica, a continuacin: EL CICLO DE VIDA DE UN ORGANISMO FEDERATIVO Fase de Fundacin: iniciativa propia a)aspectos ideolgicos muy fuertes iniciativa inducida b)aspectos ideolgicos dbiles actividad desempeada de carcter general

Fase de Afirmacin: actividad enfocada a la resolucin de conflictos con el mundo exterior Fase de Consolidacin: el nivel de xito depende de la capacidad de captar afiliados, ofrecerles servicios adecuados y mantener una autntica solidaridad sectorial Fase de Estancamiento burocratizacin de la institucin, enfriamiento ideolgico, solidaridad sectorial impuesta Fase de Tensiones surgen conflictos internos de inters entre los directivos y los miembros de mayor envergadura Fase de Ruptura y predominio de la lgica individualista y comercial en las organizaciones asociadas; nuevo reparto del poder federativo; Reorientacin y menoscabo de los principios y valores cooperativos Supervivencia En base al esquema anterior, se deduce que con el paso del tiempo se origina un proceso de progresivo deterioro de los sistemas federativos cooperativos, al transitar de una fase inicial (ms carismtica) de afirmacin a una de estancamiento (debilitamiento ideolgico y posterior burocratizacin) y probable ruptura, con posibilidad de desaparicin. En efecto, es evidente que una federacin que no comprometa a sus organizaciones socias en proyectos que propicien la solidaridad del sector, para enfrentar problemas y reivindicaciones comunes, o delineen estrategias competitivas de carcter general, est expuesta al peligro de perder cohesin interna y ver mermado su grado de aceptacin y credibilidad. Al respecto, en estos ltimos aos, la principal tctica adoptada por las organizaciones federativas (sobre todo las de carcter financiero) para evitar dicha tendencia ha sido la de ofrecer a sus socios nuevos servicios, mejorando al mismo tiempo la calidad de los existentes, al fin de poder competir en el mercado, mediante la conformacin de un sistema integrado de organismos especializados (holding). En el caso del Ecuador, un ejemplo de lo sealado se ha dado en el sector de ahorro y crdito (ver Anexo 2,

parte relativa a FECOAC). A pesar de los aspectos negativos y de las dificultades evidenciadas, la predisposicin de las cooperativas a integrarse, no solamente en federaciones sino tambin en otros tipos de organizaciones de segundo grado, tanto a nivel horizontal (de una misma lnea, las Uniones) como vertical (de diferentes lneas, las Asociaciones), debe ser respaldada y sostenida por la importancia que reviste dicho proceso; pues los organismos de integracin pueden: prestar servicios especializados a costos ms bajos (asesoramiento tcnico y contable; exportacin de productos; obras de infraestructura; provisin de insumos de mejor calidad y a precios convenientes; acceso a nuevas tecnologas, etc.); ampliar la esfera de accin de las cooperativas socias (sobre todo en el caso de organizaciones agrarias); canalizar recursos econmicos hacia sus afiliadas ofreciendo garantas solidarias; realizar una planificacin econmica y financiera orientando las actividades comunes; fortalecer las relaciones entre cooperativas evitando competencias nocivas para el movimiento; representar al sector ante organismos del Estado e instituciones internacionales; defender intereses comunes; reforzar al movimiento cooperativo frente a otros sectores econmicos con los que compite. Sin embargo, para poder alcanzar sus objetivos, los organismos de integracin cooperativa deben contar con el consenso generalizado de sus afiliadas y "demostrar ser un interlocutor fiable y serio" (Croll, 1986:89). Adems, puesto que estos organismos renen a cooperativas de diferente tamao y heterogneas en cuanto a sus estratos sociales, las exigencias en trminos de servicios requeridos pueden ser muy variadas, lo que dificulta su cumplimiento. Ya que es imposible actuar en concordancia con los criterios de cada organizacin de base, toda actividad desempeada debe partir de un anlisis previo sobre la existencia de una coincidencia de intereses entre las afiliadas. "Si los intereses son homogneos, por lo general es sencillo encontrar soluciones de compromiso internamente, apoyadas por todos .... si los intereses son heterogneos, .... es necesario elaborar una sntesis aceptable .." (Croll, 1986:93). No se debe descuidar esos aspectos suponiendo o esperando que las divergencias se superen por s solas; se requiere ms bien de cierta flexibilidad y adaptabilidad en las orientaciones generales de las instituciones asociativas a fin de superar problemas internos y trabajar con xito. Para ello, deberan superarse ciertos limitantes, intrnsecos al propio movimiento: 1. la actuacin individualista de algunas organizaciones (sobre todo las ms grandes) que reivindican ms poder al interior de su federacin; 2. la existencia de cooperativas parsitas que gozan de los beneficios

de la integracin sin aportar para cubrir sus gastos; 3. diferencias ideolgicas y rivalidades regionalistas por encima de intereses y necesidades comunes; 4. inmediatismo en los resultados y visin de corto plazo. Estos parecen ser los principales factores que obstaculizan el desarrollo eficiente y efectivo del proceso integracionista, sobre todo de tipo federativo. Dada esa situacin, desde hace algunos aos en el Ecuador, una serie de circunstancias estn conduciendo a algunas organizaciones cooperativas a promover y liderar procesos asociativos de diferente ndole y naturaleza, cuyo resultado es un entramado de relaciones y alianzas horizontales y verticales entre pequeos productores agrarios, cooperativas de ahorro y crdito (u otras organizaciones financieras de carcter asociativo) e instituciones de desarrollo local, sobre todo no gubernamentales; dichas relaciones constituyen un tipo especial de "red organizacional" que no compromete o perjudica las peculiaridades de las cooperativas como entidades de autoayuda sino, por el contrario, las refuerza. 3.2 Las Uniones: algunos ejemplos de integracin cooperativa de particular importancia Las uniones de cooperativas a nivel local o regional han venido desarrollndose en forma ms dinmica que las federaciones, debido precisamente al fracaso o ineficacia de algunas de ellas que se constituyeron -como se indic- con el soporte de lineamientos y modelos impuestos desde afuera, sin contar con bases suficientemente slidas. Algunas uniones han tratado, en este sentido, de mediar entre los requerimientos de los socios y los planteamientos de las federaciones, complementando o supliendo determinados servicios. Otras uniones -por el contrario- han conseguido representatividad propia, llenando el espacio dejado por las federaciones desaparecidas, al demostrar mayor flexibilidad y apertura, respondiendo de mejor manera a las necesidades y problemticas especficas de una zona, regin o grupo humano determinado. Cabe sealar que algunas de las uniones son jurdicamente heterogneas; es decir, integran organizaciones campesinas que no necesariamente estn estructuradas en cooperativas. El alcance regional o local de su desempeo ha permitido responder de forma ms acertada a las necesidades reales de sus afiliadas. El haber dado respuestas inmediatas a los requerimientos de los campesinos les ha permitido obtener el respaldo de las bases para establecer formas ms consistentes de unidad y cooperacin. Al respecto, han superado uno de los principales errores de las federaciones: plantear slo objetivos de largo plazo mientras que sus asociados, sobre todo los ms necesitados, requeran

de respuestas concretas e inmediatas. Ese tipo de integracin, territorialmente circunscrita, es ms frecuente entre las organizaciones pertenecientes al sector agropecuario; pues, al reunir -por lo general- a grupos campesinos de escasos recursos econmicos, tienen mayores y ms variados requerimientos que las de los otros sectores cooperativos. Sus caractersticas (tipo de producto, canales de aprovisionamiento y comercializacin) han determinado la descentralizacin de funciones con respecto a las federaciones de carcter nacional. La Unin de Cooperativas de Produccin Artesanal y Mercadeo Productos Andinos es el nico ejemplo de organismo de integracin del sector artesanal existente en el pas.

4. Distribucin geogrfica
En el pas existen dos polos histricos de mayor desarrollo numrico del cooperativismo: las provincias de Pichincha (24%) y Guayas (16.5%). Le siguen, en orden de importancia, Manab (7.9%), Tungurahua (6.5%), Chimborazo (6.5%), El Oro (4.5%), Azuay (4.3), Imbabura (4.3%), Loja (3.9%), Esmeraldas (3.8), Cotopaxi (3.6%), Los Ros (2.5%), Caar (2.47 %), Carchi (2.3) y Bolvar (1.8%); las dems provincias tienen porcentajes inferiores a la unidad. Si se comparan esos datos (correspondientes al Censo Nacional de Cooperativas del 2002) con informaciones estadsticas del ao 1973 (ver Cuadro 30, en Anexo 1), se puede notar cmo, en casi 30 aos, la distribucin territorial de las cooperativas no ha variado significativamente, mantenindose casi invariada la reparticin entre las cuatro regiones naturales del pas: en 1973, el 58.7% del total de las organizacionales se encontraba en la Sierra, el 37.3% en la Costa, el 3.7% en el Oriente y el 0.3% en el Archipilago de Coln. Actualmente, el porcentaje de la Sierra y Oriente se ha incrementado en 1% (59.8% y 4.7%, respectivamente), mientras que el peso (tanto en trminos absolutos como relativos) de la Costa y Regin Insultar (Galpagos) ha disminuido levemente, representando el 35.3% y 0.2%. La importancia relativa de cada provincia al interior de las indicadas regiones ha variado en algunos casos; por ejemplo, en lo que concierne la Sierra, ha disminuido la posicin del Carchi en el ranking territorial: en 1973 ocupaba el puesto 8 y en el 2002 el 14. Ese hecho llama la atencin por tratarse de un rea de gran tradicin cooperativista; una de las razones podra ser que varias organizaciones no se hayan presentado para su reinscripcin censal (sobre todo en el mbito agrario). La provincias que ms bien han mejorado su posicin son sobre todo

Tungurahua (del puesto 6 al 4), Azuay (del 9 al 7) e Imbabura (del 10 al 8). En la Costa, han mejorado las provincias de Esmeraldas (del 14 al 10) y de Manab (del 7 al 3), mientras que ha cado la posicin de Los Ros (del 3 al 12). Sobre el Oriente no pueden formularse mayores conclusiones por cuanto en 1973 slo existan 4 provincias y actualmente son 6 (Orellana y Sucumbios son de reciente creacin). Sin embargo, es difcil hacer apreciaciones de carcter general desde el punto de vista de la expansin y crecimiento de las organizaciones cooperativas a nivel provincial, por cuanto la importancia de cada una podra variar en funcin de los parmetros considerados y del sector analizado (y no slo en base al nmero de organizaciones existentes). As, por ejemplo, la provincia de Imbabura a pesar de tener ms entidades cooperativas de la del Carchi podra no tener su mismo volumen de captacin de recursos o concesin de crditos al compararse los respectivos sectores de ahorro y crdito. Una posible explicacin de ese fenmeno se hallara en las diferentes dimensiones logradas por las cooperativas en cada provincia. Al analizar los posibles factores que han determinado un mayor desarrollo del cooperativismo en ciertas reas del pas, es necesario considerar las potencialidades econmicas de cada provincia. Se observa, al respecto, que tanto en la Sierra como en la Costa, las provincias ms desarrolladas econmicamente son tambin aquellas donde ha progresado ms rpidamente el movimiento cooperativo. As, Tungurahua, con la ciudad de Ambato, es una provincia notoriamente comercial; Guayas y Manab so zonas de exportacin; y, finalmente, Pichincha es un rea en la que prevalece el sector pblico y el terciario en general. Lo sealado plantea la necesidad de analizar detenidamente los grupos sociales que integran el movimiento y la forma en que el cooperativismo ha contribuido al desarrollo provincial. A su vez, es importante especificar en qu medida el desarrollo de ciertas actividades econmicas ha fomentado el crecimiento de determinados estratos poblacionales que han encontrado en la organizacin cooperativa la forma jurdica ms idnea para realizar sus actividades.

5. Relacin con el Estado


Como se analiz en los antecedentes histricos, las relaciones entre el sector cooperativo y el Estado han sido, por lo general, cambiantes. Esas situaciones se han reflejado en las polticas y normativas adoptadas as como en las funciones y atribuciones de los organismos pblicos de supervisin y control respecto de las cooperativas.

5.1 Principales limitantes de la legislacin cooperativa Los intentos de conformar un marco jurdico para el cooperativismo ecuatoriano han respondido a las diferentes actitudes e intereses del Estado (inicialmente promotor y paternalista, sucesivamente indiferente y, en algunos casos, limitante) hacia dicho sector (Naranjo M., 1999:19). Se ha tratado, como en el caso de las cooperativas de ahorro y crdito, ms de polticas coyunturales que de un esquema coherente y articulado. De ah la sobre posicin de normas que, en vez de fomentar el desarrollo de estas organizaciones, han creado fracturas y discriminaciones a su interior y frenado sus reales potencialidades. El contenido legal de las diferentes disposiciones emitidas no refleja el verdadero estado alcanzado por el movimiento y no ha respondido a sus legtimos requerimientos y aspiraciones. Cabe sealar al respecto que mientras algunos aspectos de la Ley de Cooperativas de 1966 son rescatables, otros son obsoletos; as como unas temticas son tratadas de una manera excesivamente detallada, otras carecen de profundizacin y reglamentacin. Hay normas que nunca se aplicaron o se cumplieron, otras que no fueron actualizadas con la misma rapidez con la que se modific el entorno socioeconmico y se fue transformando el propio sector cooperativo. Asimismo, hay artculos demasiado prohibitivos o intromisivos que se han convertido en un obstculo y han dado lugar a abusos por parte de las autoridades pblicas; y otros demasiados permisivos y protectivos que tenan su razn de ser cuando fueron formulados, pero que hoy en da sirven solamente para enmascarar ciertos privilegios (Naranjo, 1999). En sntesis, es opinin generalizada que la normativa vigente, por la existencia de artculos desactualizados y vacos jurdicos, no es funcional a las necesidades actuales del sector cooperativo nacional. Se han registrado varios intentos por modificar dicha normativa y crear un nuevo marco jurdico para el sector cooperativo en su conjunto, pero sin mayor xito. Las ms recientes propuestas de reforma fueron presentadas a las autoridades competentes a mediados del ao 2000. Por lo general, ha sido el sector de ahorro y crdito el promotor de diferentes iniciativas, a travs de su federacin (FECOAC). Sin embargo, se siguen sumando los proyectos sin lograr el propsito esperado. 5.2 Los organismos de fomento y supervisin: la Direccin Nacional de Cooperativas y el Consejo Cooperativo Nacional El limitado y contradictorio desarrollo del marco jurdico que regula el movimiento cooperativo ecuatoriano ha sido tambin consecuencia de la falta de estabilidad en sus organismos rectores: la Direccin Nacional de

Cooperativas y el Consejo Cooperativo Nacional, pues a pesar de que en la Ley de Cooperativas se establece, en el Art. 96, que los respectivos directores "no sern de libre remocin del ejecutivo y durarn cuatro aos en sus funciones, pudiendo continuar por perodos iguales, si fueren confirmados en los cargos, al final de cada perodo", en la prctica eso no se ha dado. 5.2.1 La Direccin Nacional de Cooperativas - DINACOOP Desde 1979 hasta 1999, es decir en 20 aos, se han alternado 45 directores nacionales de cooperativas, con un promedio de duracin en el cargo de seis meses; en ese lapso de tiempo ha sido prcticamente imposible programar o peor ejecutar planes de desarrollo para el movimiento cooperativo (Naranjo, 1999:43). La politizacin de la DINACOOP "ha permitido la designacin de directores sin experiencia, ni ascendencia en el movimiento y slo con intereses coyunturales que, a su vez, no ha propiciado ni la tecnificacin ni la optimizacin de las condiciones de trabajo del personal y ha estimulado, ms bien, su burocratizacin y la ausencia de propuestas o proyectos de actualizacin de las normas de control del cooperativismo" (Naranjo, 1999:43). Adems, dicha situacin se ha prestado para que funcionarios inescrupulosos abusen de su posicin en la realizacin de determinadas prcticas y procedimientos administrativos, en desmedro de las organizaciones cooperativas. Cabe indicar que a partir de 1999, la Direccin Nacional de Cooperativas inici un proceso de saneamiento interno, lo que implic una renovacin de todo el personal de planta con el objetivo de realizar un cambio de orientacin sustancial de la institucin, (para adquirir una nueva imagen) e iniciar un profundo programa de modernizacin, con la finalidad de ofrecer un servicio eficaz y oportuno al movimiento. Esa reestructuracin coincidi con la presencia en la DINACOOP de personas vinculadas al movimiento y conocedoras de los problemas que lo agobian. Dicho proceso condujo a la elaboracin de un Plan Estratgico para el perodo noviembre 2001 - diciembre 2002; y, partir de marzo del 2002, a un proceso de reinscripcin de todas las cooperativas existentes en el pas, pues se desconoca cuntas de las organizaciones registradas se encontraban todava activas. Para el efecto, las cooperativas agrcolas regresaron (despus de treinta aos) bajo el control de la Direccin Nacional de Cooperativas. En el Plan Estratgico de Desarrollo para el Sector Cooperativo se establecieron 6 reas prioritarias de intervencin: fortalecimiento institucional (tanto del movimiento y de sus organismos de integracin

como de las instancias gubernamentales a nivel central y local); capacitacin y educacin (formacin de lderes y de equipos especializados de capacitadores, actualizando la metodologa e incorporando nuevos instrumentos tcnicos); funcionalidad institucional de supervisin y control (fortalecer y coordinar los sistemas de vigilancia a travs de la formacin de los recursos humanos de la DINACOOP); difusin y promocin (divulgacin de experiencias relevantes que se constituyeran en potenciales ejemplos imitables); marco legal (actualizacin de la Ley y Reglamento General); financiamiento (mejorar las recaudaciones del 5% para educacin cooperativa y buscar fondos nacionales e internacionales para la ejecucin de proyectos especficos). Poco de lo sealado en dicho Plan pudo realizarse (por falta, fundamentalmente, de recursos) antes del reciente cambio de gobierno (15 de enero del 2003) y de la posesin del nuevo Director de la DINACOOP, que se espera dar continuidad a lo planificado. 5.2.2 El Consejo Cooperativo Nacional Segn el Art.89 de la Ley de Cooperativas, el Consejo Cooperativo Nacional es "el mximo organismo oficial encargado de la investigacin, coordinacin y fomento de la actividad cooperativa en el pas, y de la aprobacin de todos los programas de educacin cooperativa". En realidad, desde su existencia dicho organismo ha funcionado solo parcialmente y sin poder incidir de manera coherente en el movimiento cooperativo mediante polticas y lneas de accin claras y efectiva. Uno de los principales problemas que afecta a dicho organismo es su composicin, pues 3 de los 7 miembros sealados en la Ley vigente pertenecen a instituciones inexistentes desde hace muchos aos, como el IERAC y la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica, o que nunca se llegaron a conformar, como el Consejo Cooperativo Nacional. Adems, se cuestiona la legitimidad del representante del Instituto Cooperativo Ecuatoriano de Educacin y Desarrollo (ICE), pues se trata de una institucin que ha permanecido inactiva desde mediados de 1984 y que slo recientemente ha entrado en proceso de reactivacin. Finalmente, dos organismos de segundo grado, la Federacin de Cooperativas de Ahorro y Crdito - FECOAC y la Caja Central Cooperativa - FINANCOOP, se disputan la representacin de las Instituciones de Crdito Cooperativo que recaa en el desaparecido Banco de Cooperativas. Por lo tanto, quedan fuera de discusin solamente las membrecas correspondientes a los representantes del Ministerio de Educacin y de la Direccin Nacional de Cooperativas que, no obstante, estn sujetas a los vaivenes y a la capacidad de maniobra de los partidos y organizaciones polticas. Dicha situacin permite explicar porqu el Consejo Cooperativo

Nacional no pudo cumplir a cabalidad con su mandato. 6. La educacin e investigacin cooperativa En el Ecuador, la labor de educacin y capacitacin cooperativa ha sido desarrollada, desde el apogeo del movimiento, concomitantemente por instituciones gubernamentales, institutos privados de desarrollo, ONG, unas pocas universidades y por los respectivos organismos de integracin. Esa dispersin conllev a que el Consejo Cooperativo Nacional establezca, en 1984, una reparticin de responsabilidades y especializaciones entre las diferentes instancias de enseanza y formacin cooperativa, con la finalidad de racionalizar el sistema (Hbenthal, 1987:349). A pesar de eso, no se logr forjar un nuevo ordenamiento y sigui la segmentacin de las acciones y hasta la rivalidad entre organismos de capacitacin de diferente orientacin poltico-social. Aunque nunca se ha realizado una evaluacin minuciosa de los aspectos cualitativos del proceso de enseanza-aprendizaje cooperativo, se considera que la mayora de los cursos que se impartieron -sobre todo en los aos de auge cooperativo- no registraron mayores resultados, en cuanto a cambios de conductas o adquisicin de conocimientos prcticos por parte de los participantes (Hbenthal,1987: 349). En lo que concierne el trabajo formativo desempeado por los organismos de integracin, como se seal, ese declin notablemente y hasta desapareci en algunos casos al debilitarse la ayuda internacional. La mayor labor fue desarrollada, sobre todo inicialmente, por instituciones como FECOAC y COOPSEGUROS en mbitos predominantemente empresariales (sobre administracin cooperativa o especficos para gerentes y dirigentes). 6.1 El Instituto Cooperativo Ecuatoriano de Educacin y Desarrollo ICE En 1971, a instancias del Consejo Cooperativo Nacional (en una de sus etapas de funcionamiento) se cre el Instituto Cooperativo Ecuatoriano de Educacin y Desarrollo (ICE), como organismo de servicios cooperativos (Mills,1989:223). Las instituciones fundadoras fueron la DINACOOP, el IERAC, la FECOAC, la FENACOPARR, la FECOVI, la FENACAFE, la Fundacin Ecuatoriana de Desarrollo, el Instituto Ecuatoriano de Formacin Social (INEFOS) y el Banco de Cooperativas. Dicha institucin recibi inicialmente el apoyo financiero de la Fundacin Konrad Adenauer para la realizacin de proyectos de desarrollo cooperativo rural, en el mbito de los cuales se dictaron cursos de educacin cooperativa a sectores campesinos. Una vez acabados los recursos disponibles, el instituto enfrent una serie de dificultades para autofinanciar sus actividades. Varias fueron las razones:

algunos de los organismos fundadores desaparecieron; otros se desafiliaron o no utilizaron sus servicios; eso determin la carencia de lneas claras de accin, frecuentes cambios en los cargos directivos y la inexistencia de una imagen claramente definida en el campo de la educacin cooperativa. Por lo tanto, el ICE no logr cumplir con su objetivo de dar una mayor y mejor cobertura en los campos de educacin, capacitacin y asesoramiento tcnico, y satisfacer plenamente las expectativas del sector. A partir de mediados de 1984 casi todas las actividades del ICE se suspendieron por problemas internos; sin embargo, la institucin no desapareci completamente y est actualmente en proceso de reactivacin, ms por los esfuerzos de su directora que por sus reales potencialidades. Como se indic el prrafo 5.2, el ICE ha mantenido su calidad de miembro del Consejo Cooperativo Nacional, segn lo establecido en el Art. De la Ley de Cooperativas). 6.2 El trabajo educativo de las ONG y del Estado Los vacos dejado por las instituciones gubernamentales y por los organismos de integracin cooperativas en materia de educacin y capacitacin han sido parcialmente copados por organismos no gubernamentales. Cabe sealar al respecto, el Instituto Ecuatoriano de Formacin Social (INEFOS), la Central Ecuatoriana de Servicios Agrcolas (CESA), la Fundacin Ecuatoriana de Desarrollo (FED), el Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP), el Centro Andino de Accin Popular (CAAP), la Swisscontact, la Red Financiera Rural, etc. Sin embargo, la capacitacin que esas instituciones ofrecen es espordica y dirigida solamente a las organizaciones (no necesariamente cooperativas) que participan en sus respectivos proyectos. En relacin a los organismos estatales, educacin especficamente cooperativa fue realizada sobre todo en los aos sesenta y setenta cuando se impuls la formacin de dicho tipo de organizaciones como mecanismo de implementacin de la reforma agraria. Los cursos fueron ofrecidos por el IERAC a pre-cooperativas campesinas, al ser uno de los requisitos para la obtencin de la personera jurdica y, a su vez, para el acceso a las tierras. Paralelamente, el Instituto de Capacitacin Campesina (INCCA), adscrito al Ministerio de Agricultura, cumpli tambin cierto papel en la capacitacin de las organizaciones campesinas. A esos esfuerzos se sum el Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional (SECAP) que realiz ocasionalmente educacin cooperativa en el marco de la capacitacin artesanal que brinda. Sin embargo, la actuacin de dichas instituciones fue limitada en el tiempo y no existen evaluaciones que permitan destacar los efectos alcanzados.

6.3 La educacin cooperativa de carcter formal La accin del Estado en materia de enseanza formal del cooperativismo ha conllevado a que se incluyan, desde hace ms de 20 aos, temas sobre educacin cooperativa en el pnsum de estudio de los establecimientos de nivel secundario y con especializacin tcnica (agropecuaria, industrial, y en comercio y administracin). En la asignatura correspondiente se enuncia: "Los conocimientos de Legislacin Laboral y Cooperativismo permitirn al estudiante del nivel medio desarrollar un alto sentido de responsabilidad, justicia y colaboracin con la comunidad, adquirir una conciencia crtica de la problemtica nacional e integrarse como elemento activo dentro de agrupaciones, asociaciones, cooperativas y ms organizaciones de beneficio social". Entre las recomendaciones metodolgicas se indica: "una de las formas de dar funcionalidad al programa es el establecimiento de una cooperativa estudiantil, en la que los alumnos pondrn en prctica los conocimientos adquiridos". Cabe sealar que actualmente son muy pocos los planteles educativos que siguen manteniendo una especializacin tcnica al interior de sus establecimientos de nivel secundario; por lo tanto, el nmero de estudiantes que reciben la materia de Legislacin Laboral y Cooperativismo es reducido. Esa situacin se ve reflejada en el hecho que no se han conformado nuevas cooperativas estudiantiles. A nivel universitario, la oferta de servicios acadmicos y de extensin dirigidos al sector cooperativo siempre fue escasa. En la dcada de los ochenta el nico instituto universitario de cooperativismo en el Ecuador fue el Centro de Estudios Cooperativos de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (CEC-PUCE), creado en 1981, con el auspicio de la Universidad de Mnster (Alemania) y el apoyo financiero de MISEREOR, como una unidad acadmica e interdisciplinaria especializada en la materia (Hbenthal, 1987:351). Dicho instituto concentr sus actividades en la docencia (asignatura optativa en cooperativismo en las Facultades de Administracin de Empresas y Economa, pero abierta a estudiantes de otras carreras; tambin se organizaron talleres especializados en la Escuela de Trabajo Social), extensin (cursos de capacitacin para dirigentes, socios y promotores), investigacin (considerada una accin bsica para el desarrollo de las otras actividades) y asesora (en base a pedidos especficos) a organizaciones cooperativas y otras instituciones relacionadas con el sector. Se dispona, para el efecto, de un centro de documentacin especializado con ms de 3.000 publicaciones. Una vez que termin el apoyo financiero internacional, las actividades del CEC-PUCE se redujeron a las de investigacin, por lo cual (a principios de

los aos noventa) el centro fue integrado al Instituto de Investigaciones Econmicas que -en aquel entonces dependa de la Facultad de Economa. Actualmente, es dicha Facultad la que, entre sus actividades, ha iniciado (a partir de 1998) una lnea de investigacin sobre la economa solidaria y el cooperativismo, en cuyo mbito se est realizando el presente estudio, auspiciado por la Red Universitaria de las Amricas en Estudios Cooperativos y Asociativismo - UNIRCOOP. Adems, en algunas materias de su Currculo Acadmico se hace expresa referencia al sector cooperativo y solidario (por ejemplo, en los cursos de: Estructura del Sistema Financiero Nacional y Anlisis Financiero; Teora y Poltica del Sector Agropecuario, Introduccin a la Formacin de Valores y Historia del Pensamiento Econmico, entre otros). En una de las Sedes de la PUCE (Ibarra- extensin Tulcn) existi hasta hace algunos aos una carrera especifica en Administracin de Empresas Cooperativas; sin embargo, actualmente se encuentra suspendida. Al revisar las carreras y programas de postgrado de otras universidades pblicas y privadas del pas no se han encontrado asignaturas especficas sobre cooperativismo; la Universidad Tecnolgica Equinoccial tiene un Programa de Especializacin en Administracin de Instituciones de Microfinanzas, dirigido entre otros participantes, a gerentes y funcionarios de cooperativas de ahorro y crdito, cajas comunales y rurales. Dicho programa cuenta con el auspicio de Swisscontact y se enmarca y sustenta en un proyecto de fortalecimiento de cooperativas financieras rurales que lleva adelante dicha ONG. 6.4 La investigacin cooperativa universitaria La mayor dificultad para la realizacin de trabajos de investigacin en dicha rea temtica ha sido y sigue siendo la falta de informacin, datos y series estadsticas; y, lo poco que existe es de dudosa calidad. Por esa razn, tambin las disertaciones de grado, realizadas por egresados de las diferentes facultades de la PUCE, desde 1980 hasta el 2000, en las que se hayan desarrollado tpicos o estudios de casos relacionados con la problemtica cooperativa son aparentemente pocas (aparecen registradas solamente 42 tesis); sin embargo, se presume que en realidad el nmero sea superior, pues aunque en el titulo no aparezca el trmino cooperativas o cooperativismo, en el contenido pueden haberse abordado aspectos relacionados con dicha temtica. En el caso especfico de la Facultad de Economa, los trabajos realizados se refieren sobre todo a experiencias innovativas en materia de desarrollo agrario y comercializacin comunitaria, as como al sector de ahorro y crdito.

7. Problemas actuales del cooperativismo y perspectivas


El anlisis desarrollado permite evidenciar que, desde su apogeo, el cooperativismo ecuatoriano ha asumido algunas caractersticas y manifestado ciertas carencias mantenidas a lo largo de su trayectoria histrica. Las ms relevantes han sido las siguientes: la presencia del movimiento en todas las provincias del pas, aunque con mayor concentracin geogrfica en los dos principales polos de desarrollo urbano del pas, las ciudades de Quito y Guayaquil; el afianzamiento de una sola clase de cooperativas al interior de cada sector, a pesar que la Ley y su Reglamento establezcan una diversidad de tipos de organizaciones; la politizacin de algunos sectores y organismos de integracin, lo que ha dividido y debilitado al movimiento; la precariedad de los intentos de integracin sectorial y la falta de un organismo representativo de todo el movimiento a nivel nacional (cada sector ha registrado una propia dinmica, en base a reivindicaciones puntuales, descuidando posibles puntos comunes a todas las organizaciones, independientemente de su especializacin); la carencia de educacin y capacitacin cooperativa en diferentes niveles y organismos institucionales del movimiento y en la sociedad en general; la preeminencia, en algunos sectores como el de transporte, de un cooperativismo ms de membrete que de fondo. Gran parte de esos aspectos y limitaciones del movimiento cooperativo ecuatoriano fueron sealados en 1977, en una reunin de dirigentes; sin embargo, y a pesar de que hayan transcurrido ms de veinticinco aos, nada o poco parece haber cambiado. La falta de una permanente formacin y capacitacin doctrinaria y empresarial, sumada a la escasa concienciacin cooperativista de directivos, administradores y asociados, as como la fragilidad de los organismos de integracin cooperativa, han impedido una efectiva cohesin de los diferentes tipos de organizaciones y la superacin de una visin sectorial y subsectorial (por tipo de actividad). Adems, las aspiraciones de varios grupos cooperativistas han sido utilizadas polticamente y, en parte, por los mismos dirigentes. En suma, las principales limitaciones del sector cooperativista han sido la carencia de un liderazgo "renovado y con criterios modernos, pues muchos de los actuales lderes .... se han desgastado por el tiempo y la falta de actualizacin doctrinaria y empresarial" (Naranjo, 1999:46), y la politizacin del organismo estatal encargado de su control y fiscalizacin. Esta falta de estabilidad ha imposibilitado el cabal y eficiente cumplimiento de las funciones que se haban encomendado a dicha institucin, permitiendo su burocratizacin y el aprovechamiento del movimiento cooperativo por parte de funcionarios inescrupulosos.

Los mismos organismos de integracin tampoco han cumplido de manera apropiada con su mandato de representatividad y de prestacin de servicios tcnicos de calidad. Se considera al respecto que los pilares fundamentales de la integracin deberan ser las uniones regionales o locales, puesto que garantizaran cierta descentralizacin, velando por la participacin activa de los socios y el cumplimiento de los cometidos de las bases, canalizando sus requerimientos para responder de mejor manera a las expectativas existentes. Adems, en calidad de instancias locales mediaran entre los dos niveles y afianzaran un proceso permanente de comunicacin, pues una integracin centralizada produce distanciamiento entre directivos y socios. Otro de los problemas a enfrentar es que en algunas organizaciones, tanto de primero como de segundo grado, la alternabilidad en los cargos se ha convertido en un mecanismo puramente formal de redistribucin de funciones entre miembros vitalicios. Las instancias democrticas que ofrece una cooperativa son muy poco utilizadas por los socios para vigilar las actividades realizadas por sus dirigentes. Por lo visto, mucho queda por hacer; el movimiento cooperativo ecuatoriano enfrenta un reto impuesto por el sistema econmico-social vigente y, por lo tanto, hay que encontrar soluciones factibles y concretas para corregir sus debilidades, reivindicando un nuevo papel para el movimiento. La coyuntura actual se presenta particularmente favorable para las cooperativas de ahorro y crdito, puesto que diferentes instancias del Estado reconocen la dinmica que tienen en el mbito rural en su calidad de organismos financieros locales, canalizadores de microcrditos productivos para los grupos ms necesitados; por esa razn se las considera como "uno de los mecanismos ms eficientes del desarrollo regional". Adems, el programa del actual gobierno "plantea el asociativismo y cooperativismo de los agricultores para hacer viables las pequeas producciones que difcilmente pueden desarrollarse". Obviamente, corresponder al mismo movimiento cooperativo encontrar su camino en favor de un desarrollo autnomo y sin condicionamientos, afianzar su credibilidad social e incentivar la participacin organizada de la comunidad (mujeres, jvenes y dems grupos de la sociedad civil), para la ejecucin de programas y proyectos que alivien la pobreza y favorezcan un desarrollo equilibrado y ms equitativo. A las unidades acadmicas, a su vez, le corresponder abrir sus puertas a dichos sectores, buscando un mayor acercamiento con sus representantes, para ofrecer programas educativos y de capacitacin que respondan a los desafos que imponen los tiempos actuales y favorezcan la adopcin de nuevos mtodos de gestin y estilos de direccin acordes con una constante bsqueda colectiva de procesos y

soluciones innovativas.

ANEXOS
Anexo 1 Informacin Estadstica INFORMACIN GENERAL SOBRE EL PAS Ubicacin: Al Noroeste de Amrica del Sur Poblacin Total: 12156.608 hab. (39% rural y 61% urbana) Superficie Total: 257.595 km2 Regiones Naturales: Sierra, Costa, Oriente y Archipilago de Coln Capital: Quito, situada a 2.800 metros sobre el nivel del mar Moneda: U.S. Dlar Divisin Poltica: 22 provincias Ciudades Principales: Quito, Guayaquil, Cuenca Rgimen poltico: Repblica presidencial Idioma oficial: Espaol. Tambin se habla Quichua, Shuara y otras lenguas nativas Canasta familiar bsica: USD 362 / Canasta familiar vital: USD 253.10 Pobreza: en 1999 el 56% de la poblacin viva en condiciones de pobreza y el 21% en condiciones de extrema pobreza Anexo 2 Historial de dos federaciones de cooperativas con mayor nivel de consolidacin 1. La Federacin Nacional de Cooperativas Pesqueras Artesanales, FENACOPEC Las primeras cooperativas pesqueras en Ecuador datan de mediados del siglo XX; la falta de apoyo gubernamental no permiti que dichas organizaciones llegaran a operar eficientemente y, por ende, se diluy el inters para seguir trabajando de manera organizada y conjunta. Del centenar de cooperativas y pre-cooperativas que se constituyeron a partir de

los aos sesenta, muchas fracasaron, otras lucharon por sobrevivir y solamente unas pocas prosperaron. De ah surgi la necesidad de estructurar un organismo de integracin que cohesionara, fortificara, promocionara y representara al sector ante las instancias pblicas. En varias oportunidades se intent constituir un organismo de integracin del sector pesquero artesanal, tanto por parte de las mismas cooperativas como de funcionarios de la Direccin de Pesca. Sin embargo, solamente a partir de 1986 se logr conformar una comisin responsable de realizar los trmites pertinentes, a raz de una reunin efectuada en Quito por parte de algunos dirigentes de cooperativas pesqueras, invitados por el Instituto Ecuatoriano de Formacin Social (INEFOS) y la Central Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas (CEDOC). En agosto del mismo ao, se realiz en Guayaquil el primer congreso nacional de cooperativas pesqueras y se constituy la federacin, FENACOPEC, con la participacin de 28 organizaciones pertenecientes a las provincias de Esmeraldas, Manab, Los Ros, Guayas y El Oro. Los objetivos de la federacin son: establecer servicios permanentes para las afiliadas (asistencia tcnica, legal y crediticia); instituir un sistema de comercializacin zonificado, a fin de que el productor venda su producto sin la presencia del intermediario; realizar obras de infraestructura bsica, como centros de acopio (en sitios estratgicos del litoral), estaciones de servicios y almacenes de insumos pesqueros y repuestos para las embarcaciones; crditos a bajo inters; canalizar

impulsar la capacitacin cooperativa para consolidar y robustecer a las organizaciones; exigir respeto de los derechos de las cooperativas y sus asociados (por ejemplo, las millas nuticas de reserva marina); concienciar sobre la importancia biolgica y ecolgica de las diferentes especies marinas y sobre su explotacin racional mediante

mtodos apropiados de pesca; lograr que se implemente un sistema de seguridad social para el pescador artesanal y su familia; rehabilitar a las cooperativas inactivas; y, promover la participacin de los socios en las actividades de la federacin. En marzo de 1986, segn datos de la Direccin Nacional de Pesca, existan en el Litoral alrededor de cooperativas y pre-cooperativas pesqueras activas, con un total de casi 1.800 socios. Pero se consideraba que, en realidad, las organizaciones pesqueras artesanales eran ms numerosas. A pesar de su importancia (la produccin global de dichas organizaciones incide en forma significativa en el total del sector), las cooperativas pesqueras no han alcanzado el desarrollo socio-econmico y organizativo pretendido. La insuficiente ayuda del Estado, la escasa asistencia tcnica, la falta de adecuadas fuentes de financiamiento, la inoperancia de algunos directivos y el bajo nivel educativo de los socios son unas de las posibles causas del incipiente crecimiento. Las cooperativas artesanales estn integradas por un nmero pequeo de pescadores que realizan sus actividades de acuerdo a un rgimen familiar, con embarcaciones y tcnicas rudimentarias. No existe, por lo general, infraestructura para la conservacin del pescado; el transporte es caro y los mercados de venta lejanos. Por esas razones, el producto se vende en la playa a comerciantes o intermediarios, sin mayor procesamiento y valor agregado. En pocas ocasiones, los pescadores transportan por su propia cuenta el producto a los mercados de expendio o a empresas procesadoras y restaurantes o lo venden directamente al pblico. Esta situacin ha provocado la total dependencia del artesano frente al intermediario que impone los precios a su conveniencia, apropindose de alrededor del 80% de las ganancias en la venta del producto (Barahona, 1987). Los ingresos de las familias de pescadores son, por lo tanto, exiguos y las condiciones de vida precarias. Las cooperativas artesanales de pesca se dedican, en su mayora, a la pesca blanca (corvina, dorado, pargo, picudo, etc.), que representa ms del 60% del total de captura anual de la especie, y a la pesca del atn (sobre todo, en la provincia de Manab). Pocas son las cooperativas que se dedican a la cra del camarn en cautiverio debido a la fuerte inversin requerida, fuera del alcance de los pescadores artesanos. Las horas de pesca varan, dependiendo del tipo de embarcacin utilizada;

cuando las embarcaciones son muy rudimentarias (balsas, bongos, canoas, pangas, etc.) los pescadores trabajan muy pocas horas puesto que no pueden alejarse de la playa. Con excepcin de algunas provincias, donde el sistema cooperativo ha logrado mejores resultados y donde se ubica el mayor nmero de organizaciones activas, en las dems dicha forma asociativa no funciona adecuadamente, presentando ms bien estancamiento por falta de asistencia tcnica y apoyo crediticio. Adems, las cooperativas, por falta de recursos financieros, no disponen de personal permanente. Segn un estudio reciente realizado en tres comunidades de la provincia de Esmeraldas, la mayora de pescadores no pertenecen a ninguna cooperativa o si estn asociados no participan activamente en la organizacin, pues no han encontrado en sus dirigentes el apoyo esperado, lo que ha ocasionado que desconfen y/o se decepcionen de ese sistema (FEPP- INP, 2001: 65). En efecto, cuando un pescador se asocia a una cooperativa o asociacin generalmente "busca algn beneficio o crdito" que le ayude a desarrollarse dentro de las comunidades y en la actividad desempeada. Entre los factores que afectan negativamente a la actividad pesquera artesanal de carcter asociativo se sealan (FEPP- INP, 2001:65-66): la inexistencia de organizaciones de base debidamente consolidadas y activas; la falta de liderazgo y la inexistencia de criterios unnimes (las escasas reuniones y la ausencia de planificacin en el desarrollo de las actividades pesqueras, as como la poca presencia e incidencia de los directivos en las instancias gubernamentales que determinan las polticas y estrategias de sustentabilidad del sector, contribuyen al desinters de las bases por participar activamente en sus organizaciones); los conflictos existentes entre pescadores de diferentes comunidades, en cuanto al uso de las zonas de pescas y de recoleccin que conlleva a un inadecuado manejo de los recursos; la falta de una oportuna capacitacin que permita mejorar la captura, en trminos de volumen y calidad de las especies explotadas, y que proporcione alternativas de ingresos econmicos durante las pocas de baja pesca o de veda. Frente a esa situacin, la labor de FENACOPEC es de fundamental importancia, tanto para fortalecer y consolidar a las organizaciones de pescadores artesanales como para canalizar sus requerimientos y

necesidades antes las instancias pblicas y privadas, nacionales e internacionales. Para el efecto, cabe sealar que la federacin ha llevado adelante desde inicios de 1999 y hasta diciembre del 2002 un proyecto de capacitacin dirigencial y fortalecimiento de las bases, contando con el apoyo de la ONG Ayuda Popular Noruega y la participacin de funcionarios de la Subsecretara de Recursos Pesqueros. Adems, en estos ltimos aos, las actividades de FENACOPEC se han orientado a impulsar un proceso de reordenamiento pesquero, dirigido a conseguir un equilibrio entre los recursos disponibles y la capacidad de pesca del sector, y a plantear una serie de medidas de largo plazo tendientes a lograr su desarrollo sustentable (Lor, 2002). La Direccin de Pesca y el Instituto Nacional de Pesca, conjuntamente con el Ministerio de Comercio y la FENACOPEC se proponen enfrentar y resolver los puntos crticos del sector a travs de mejoras de infraestructura, capacitacin, gestin responsable de las especies acucolas y solucin de conflictos entre flotas (Lor, 2002). Para el efecto, se han introducido reformas a la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero, que databa de 1974, y a su Reglamento, mediante un Texto Unificado de Legislacin Pesquera (Registro Oficial del 24 de octubre del 2002). En las nuevas normas vigentes se prev la conformacin del Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero, una entidad adscrita al Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin, Pesca y Competitividad, entre cuyas facultades le corresponde: "Conformar comisiones especiales para el estudio de problemas especficos que deban ser conocidos o resueltos por el sector pblico pesquero" (Art. 2. literal c). Dicho Consejo est integrado, adems de los ministros involucrados, por tres representantes de la actividad pesquera privada: uno por la pesca industrial, uno por la acuacultura y uno por la artesanal (FENACOPEC). Particular importancia se otorga a la formacin y fomento de las cooperativas pesqueras artesanales (Captulo XIII), mediante la concesin de asistencia tcnica y la programacin de proyectos especficos que permitan su desarrollo por parte de la Direccin General de Pesca (Art.64). El reforzar los aspectos relacionados con la capacitacin tcnica y la educacin cooperativa, as como la capacidad de autogestin de las organizaciones y el fomento de la autoestima (de los pescadores, sus familias y comunidades) permitir mejorar notablemente el estado en que se encuentran actualmente las cooperativas pesqueras artesanales,

consolidando tambin el papel desempeado por la Federacin. Actualmente, las cooperativas afiliadas son 68 y estn distribuidas en 5 provincias de la Costa y en las islas Galpagos; existen tambin algunas precooperativas en formacin. 2. La Federacin de Cooperativas de Ahorro y Crdito, FECOAC FECOAC fue uno de los primeros organismos de integracin que se constituy legalmente en el Ecuador. Su creacin fue el resultado de la labor desplegada, a partir de octubre de 1962, por funcionarios del Punto IV, Cuna Internacional, Cuerpo de Paz sacerdotes ecuatorianos. Las principales actividades realizadas por dichas instituciones fueron las siguientes: elaboracin de un diagnstico previo de las cooperativas existentes (en 1962, haban slo 4 cooperativas de ahorro y crdito), formacin de lderes, realizacin de programas educativos y promocin de la idea integracionista. Como resultado de esta labor de difusin y fomento, se llev a efecto -en junio de 1963- la asamblea constitutiva de la Federacin de Cooperativas de Ahorro y Crdito con la participacin de 34 organizaciones, integradas por un total de casi 3.000 socios. En cuanto a los objetivos perseguidos, FECOAC, as como las otras federaciones que se constituyeron en los aos sesenta, retom en sus estatutos (casi literalmente) lo establecido en la ley de cooperativas y reglamento general. Se trataba esencialmente de promover la creacin de cooperativas de la misma lnea, ofrecer asistencia tcnica y unificar normas administrativas y contables, proporcionar servicios de auditoria y fiscalizacin, gestionar crditos y apoyar la creacin de uniones provinciales y regionales, entre otras actividades. El rpido crecimiento experimentado por la federacin en la dcada de los sesenta se debi sustancialmente al apoyo financiero y tcnico extranjero: USAID y CUNA se comprometieron a asumir los gastos administrativos y de operacin de FECOAC hasta que el movimiento cobrara vigor y autosuficiencia econmica (se estableci como meta junio de 1972). Entre 1965 y 1971 las cooperativas afiliadas aumentaron de 143 a 332; los socios se incrementaron de 19.100 a 106.800. Al finalizar la ayuda internacional, la federacin atraves por serios problemas financieros puesto que no pudo cubrir sus gastos solamente con los aportes del movimiento. Se cre, entonces, un sistema de contribuciones bajo la forma de cotizaciones proporcionales al monto total de los depsitos y aportaciones recibidos por cada cooperativa en el ao inmediatamente anterior al del aporte; esta modalidad de clculo provoc reacciones por parte de las cooperativas afiliadas, acostumbradas a un excesivo

paternalismo. Varias organizaciones, sobre todo de la provincia del Tungurahua, solicitaron su desafiliacin de la federacin aduciendo que las cotizaciones impuestas eran altamente onerosas y de ninguna manera retribuidas en servicios, manifestando tambin cierta disconformidad con los directivos de la federacin en la gestin de la misma. Denunciaron que los elevados sueldos que stos perciban y la excesiva burocracia existente haban conducido a FECOAC a incurrir en gastos innecesarios. La federacin, an reconociendo su falta de previsin, argument que en base al convenio suscrito con la Agencia Internacional de Desarrollo, corresponda a esta organizacin nombrar funcionarios y determinar sueldos y dems retribuciones as como aprobar presupuestos. Al no superarse el impasse, se produjo -en junio de 1978- la intervencin del Estado y la consiguiente parlisis de actividades. El apoyo brindado por la Confederacin Latinoamericana de Cooperativas de Ahorro y Crdito (COLAC), permiti a FECOAC reanudar sus actividades en 1980. A partir de 1983 comenz a manifestarse en la federacin una nueva orientacin en cuanto a prestacin de servicios para sus afiliadas. Se super la concepcin anterior de una organizacin de segundo grado puramente representativa, lo que permiti a FECOAC recobrar la confianza del sector. Dicho proceso de renovacin se fortaleci a partir de 1984, a raz de una serie de acciones llevadas adelante por la Federacin en contra de algunas resoluciones adoptadas por la Junta Monetaria, organismo rector de la poltica monetaria, que sujetaban a las cooperativas de ahorro y crdito al control de la Superintendencia de Banco, como cualquier otra institucin financiera. En ese mismo ao, se establecieron reglas claras de conducta con las cooperativas afiliadas a fin de lograr el autofinanciamiento; se avizoraron objetivos ms realistas y se formularon nuevas estrategias tendientes a ofrecer servicios tcnicos calificados y a demostrar mayor eficiencia. Se cre un sistema interrelacionado y especializado de servicios (auditoria asesora - seguimiento - captacin), con miras al fortalecimiento y consolidacin de las organizaciones afiliadas, para asegurar el respaldo a la federacin. En lo que se refiere al crdito, la federacin mantena, en 1988, dos programas: uno de crdito de produccin, con fondos procedentes casi en su totalidad de organismos internacionales (BID y COLAC); y otro de crditos de libre administracin, con recursos propios. Estos ltimos constituan un pequeo porcentaje (4%) de la cartera de FECOAC. Uno de los principales problemas de la federacin sigui siendo la escasez de recursos propios. FECOAC contaba en 1987 con 351 cooperativas socias

activas; de estas, no todas cumplan a cabalidad con sus obligaciones por desacuerdo con las polticas y acciones realizadas por la federacin. A partir de los aos noventa, FECOAC -acatando un pedido de su Asamblea General de Asociados- ha venido trabajando en la elaboracin de una propuesta de rediseo de su estructura, asumiendo la configuracin de un holding; es decir, descentralizando sus funciones a varias organizaciones satlites especializadas (ACI,1996: 51-54): en 1991 se constituy la empresa para auditoria y asesora, AUDICOOP; en 1992 las empresas de estudios y desarrollo, CEDECOOP y de sistemas y servicios informticos, SYSTECOOP; en 1995 la corporacin de consultora tcnica, CONSULCOOP; en 1998 una agencia de proteccin de depsitos SOLIDARIA; y, por ltimo, en 1999 se cre la Caja Central Cooperativa, FINANCOOP. Antes de que se conformen estos organismos, ya se haba creado, en 1986, la Fundacin de Desarrollo Cooperativo (FUDECOOP), entidad privada de fomento y apoyo a las cooperativas de ahorro y crditos rurales. El apoyo financiero y tcnico para la creacin de ese sistema La Unin Nacional de cooperativas de ahorro y crdito "SOLIDARIA" tiene como objetivo fundamental coadyuvar al fortalecimiento, solvencia y confianza en las cooperativas asociadas a travs de la asistencia tcnica y financiera. Se constituye en una especie de "sello de calidad" que garantiza la situacin econmico-financiera de las cooperativas asociadas para lograr un mayor nivel de competitividad en los servicios ofrecidos. FECOAC Sistema Cooperativo Integrado, 1998:30. FINANCOOP, como organismo cooperativo de segundo piso, tiene como objetivo principal movilizar los recursos desde las instituciones superavitarias a las deficitarias calificadas, para solventar eventuales problemas de liquidez con tasas de inters y plazos preferenciales.; adems, opera canalizando fondos de instituciones de desarrollo para apoyar el fortalecimiento y crecimiento sustentable del sector. cooperativo integrado fue proporcionado por la DGRV-CONCAF (Confederacin de Cooperativas de Alemania). Miembros de esas empresas satlites son las cooperativas de ahorro y crdito interesadas, en calidad de socias accionistas, y la Federacin. Aun gozando de autonoma administrativa y econmica, se haba establecido que dichas organizaciones deban sujetarse a los lineamientos generales establecidos por la entidad central (FECOAC). Segn una evaluacin realizada en junio del 2000, se concluy que las estrategias adoptadas por dichas corporaciones especializadas haban sido idneas para fortalecer el sistema cooperativo nacional de crdito, a pesar de un escenario de alta competitividad; la eficacia del sistema integrado se basaba sobre todo en la calidad de los servicios ofrecidos. Eso haba permitido lograr la sustentabilidad de las organizaciones (FECOAC,

2000:27). Sin embargo, a partir de agosto del mismo ao, al posesionarse la nueva directiva de la Federacin, se procedi a un "reordenamiento" administrativo de la entidad, volviendo a centralizar la prestacin de los servicios de auditora, crdito, capacitacin, consultora y asistencia tcnica, en plena conflictividad y abierta ruptura con las empresas especializadas existentes a la cuales se les haban delegado dichas funciones. Segn afirmaciones del entonces gerente general de FECOAC, "la presencia de las corporaciones en el sistema cooperativo nacional desplaz en gran medida a la Federacin, pues con los servicios corporativos coparon el mbito de vinculacin y accin reciproca anteriormente existente. Todos los servicios que requiere el sistema cooperativo han sido cubiertos en un cien por ciento por las cinco corporaciones: AUDICOOP, FINANCOOP, CONSULCOOP, CEDECOOP Y SISTECOOP. La FECOAC ha desaparecido en este gran concierto de servicios; sin embargo, se ha pretendido justificar este hecho asignndole el espacio de la defensa. Defensa de quin? Todos sabemos que para ello necesitamos de la asistencia tcnica y financiera... La presencia de las corporaciones, en el transcurso del tiempo, no aportaron - organizacional ni financieramente- rditos positivos a la Federacin, por el contrario, se constata ..... falta de seriedad y cumplimiento a los compromisos establecidos y, lo ms grave, el compromiso poltico demostrado alrededor del Proyecto de Ley Reformatoria a la Ley General de Instituciones Financieras y otras Leyes, impulsadas por la Superintendencia de Bancos y el BID... [la polmica se situaba alrededor del organismo que deba ejercer el control y supervisin de las cooperativas de ahorro y crdito]. En este marco contrastante [se enmarcaba] la decisin de los directivos de FECOAC de retomar los servicios e independizar a las Corporaciones .. " (FECOAC, 2001: 27-29). FECOAC est administrada por representantes de las cooperativas de ahorro y crdito socias, elegidos en Asamblea General en base a su formacin profesional y experiencia cooperativa. Mientras FINANCOOP y las otras corporaciones apoyaban el Decreto Ejecutivo que determinaba que las cooperativas de ahorro y crdito deban someterse al control y supervisin de la Superintendencia de Bancos, la Federacin se opona, afirmando que la Ley de Cooperativa de 1966 estableca que dicho control corresponda de manera exclusiva a la Direccin Nacional de Cooperativas y adems arga que, puesto que un decreto no puede modificar una ley por ser de grado jerrquico inferior, dicho decreto era inconstitucional. La diferente visin se amparaba en el grado de eficiencia y capacidad de desempeo de ambos organismos, pues

la Direccin Nacional de Cooperativas no haba demostrado, en tantos aos, mayor competencia en el cumplimiento de dichas funciones. La Federacin se distanci tambin de la DRGV-CONCAF y WOCCU-Ecuador por cuanto "estos organismos se han identificado plena y decididamente con el proyecto de ley sustentado por el BID y la Superintendencia de Bancos". Adems de eso, las cooperativas de ahorro y crdito incorporadas al control de la Superintendencia de Bancos desde 1983, conformaron la Asociacin de Cooperativas Reguladas - ACSB (la que obtuvo su personera jurdica a principios de 1999), con la finalidad de "representar y apoyar gremial y tcnicamente a sus asociadas para incrementar y elevar la competitividad del sector" (Burneo, 2001:3). Obviamente, esa decisin rest tambin representatividad a la Federacin y la debilit (Frixone Franco, 2001: 10), pues las cooperativas reguladas son las de mayores dimensiones.

BIBLIOGRAFA
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