Anggaran Sektor Publik

A. PENDAHULUAN
Perkembangan Anggaran Sektor Publik
Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen kebijakan
yang multiIungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal tersebut
terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung mereIleksikan
arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran sebagai alat perencanaan
kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat
pengendalian. Agar Iungsi pengendalian dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka
sistem anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan pengaluaran harus dilakukan dengan
cermat dan sistematis.
Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggaran sektor publik telah mengalami banyak
perkembangan. Sistem perencanaan anggaran sektor publik berkembang dan berubah sesuai
dengan dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan perkembangan tuntutan yang
muncul di masyarakat. Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan
penyusunan anggaran sektor publik. Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama yang
memiliki perbedaan mendasar. Kedua pendekatan tersebut adalah anggaran tradisional atau
anggaran konvensional dan pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public
Management.
A. PENGERTIAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran sektor publik merupakan instumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik
dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik.
Menurut National Committee on Governmental Accounting (NCGA), saat ini
Governmental Accounting Standarts Board (GASB), deIinisi anggaran (budget) sebagai berikut:
'.. Rencana operasi keuangan, yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan, dan
sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode waktu tertentu.
Perencanaan dalam menyiapkan anggaran sangatlah penting. Bagaimanapun juga jelas
mengungkapkan apa yang akan dilakukan dimasa mendatang. Pemikiran strategis disetiap
organisasi adalah proses dimana manajemen berIikir tentang pengintegrasian aktivitas
organisasional ke arah tujuan yang beroerientasi kesasaran masa mendatang. Semakin bergejolak
lingkungan pasar, teknologi atau ekonomi eksternal, manajemen akan didorong untuk menyusun
stategi. Pemikiran strategis manajemen, direalisasi dalam berbagai perencanaan, dan proses
integrasi keseluruhan ini didukung prosedur penganggaran organisasi.
Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu karena anggaran
merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan sosial-ekonomi, menjamin kesinambungan,
dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat, anggaran juga diperlukan karena adanya masalah
keterbatasan sumber daya sedangkan keinginan masyarakat yang tak terbatas dan terus
berkembang, dan anggaran juga diperlukan untuk menyakinkan bahwa pemerintah telah
bertanggung jawab terhadap rakyat.
B. FUNGSI ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran sektor publik berIungsi sebagai berikut:
O Anggaran merupakan hasil akhir proses penyusunan rencana kerja.
O Anggaran merupakan akivitas yang akan dilaksanakan di masa mendatang.
O Angggaran sebagai alat komunikasi intern yang menghubungkan berbagai unit kerja
dan mekanisme kerja antar atasan dan bawahan.
O Anggaran sebagai alat pengendalian unit kerja.
O Anggaran sebagai alat motivasi dan persuasi tindakan eIektiI dan eIisien dalam
pencapaian visi organisasi.
O Anggaran merupakan instrumen politik.
O Anggaran merupakan instrumen kebijakan Iiskal.
. KARAKTERISTIK ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran mempunyai karakteristik:
O Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan selain keuangan.
O Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa tahun.
O Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajeman untuk mencapai sasaran
yang ditetapkan.
O Usulan angggarn ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebvih tinggi adri
penyusunan anggaran.
O Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu.
D. PRINSIP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Prinsip-prinsip didalam anggaran sektor publik meliputi:
Otorisasi oleh legislatiI.
Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari legislatiI terlebih dahulu sebelum
eksekutiI dapat membelanjakan anggaran tersebut.
KomprehensiI.
Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh
karena itu, adanya dana non budgetair pada dasarnya menyalahi prinsip anggaran yang bersiIat
komprehensiI.
Keutuhan anggaran.
Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum.
Nondiscretionary Appropriation.
umlah yang disetujui oleh dewan legislatiI harus termanIaatkan secara ekonomis, eIisien
dan eIektiI.
Periodik.
Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, bisa bersiIat tahunan maupun multi
tahunan.
Akurat.
Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi, yang dapat
dijadikan sebagai kantong-kantong pemborosan dan in eIisiensi anggaran serta dapat
mengakibatkan munculnya understimate pendapatan dan over estimate pengeluaran.
elas.
Anggaran hendaknya sederhana, dapat diIahami masyarakat dan tidak membingungkan.
Diketahui publik.
Anggaran harus diinIormasikan kepada masyarakat luas.
E. 1ENIS-1ENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
1. Anggaran Tradisional atau Anggaran Konvensional
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang paling banyak digunakan di negara
berkembang dewasa ini. Terdapat dua ciri utama dalam pendekatan ini, yaitu: (a) cara
penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism dan (b) struktur dan
susunan anggaran yang besiIat line-item.
Ciri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adalah: (c) cenderung
sentralistis; (d) bersiIat spesiIikasi; (e) tahunan; dan (I) menggunakan prinsip anggaran bruto.
Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu mengungkapkan besarnya
dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan anggaran tradisional tersebut gagal
dalam memberikan inIormasi tentang besarnya rencana kegiatan. Oleh karena tidak tersedianya
berbagai inIormasi tersebut, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan
pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.
a. Incrementalism
Penekanan dan tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan
pertanggungjawaban yang terpusat. Anggaran tradisional bersiIat incrementalism, yaitu hanya
menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya
dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan besarnya
penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam.
Masalah utama anggaran tradisional adalah terkait dengan tidak adanya perhatian
terhadap konsep value Ior money. Konsep ekonomi, eIisiensi dan eIektivitas seringkali tidak
dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan tidak adanya perhatian
terhadap konsep value Ior money ini, seringkali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan
anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-aktivitas yang sebenarnya
kurang penting untuk dilaksanakan.
Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item, program,
atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meskipun sebenarnya item
tersebut sudah tidak relevan dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal
rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inIlasi, jumlah penduduk, dan penyesuaian lainnya.
b. Line-item
Ciri lain anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersiIat line-item yang didasarkan
atas dasar siIat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line-item budget tidak
memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada
dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak relevan lagi
untuk digunakan pada periode sekarang. Karena siIatnya yang demikian, penggunaan anggaran
tradisional tidak memungkinkan untuk dilakukan penilaian kinerja secara akurat, karena satu-
satunya tolok ukur yang dapat digunakan adalah semata-mata pada ketaatan dalam menggunakan
dana yang diusulkan.
Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan adanya
orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Berdasarkan hal
tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar siIat penerimaan dan pengeluaran, seperti
misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak, atau pengeluaran untuk gaji,
pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasar pada tujuan yang ingin
dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.
Kelemahan Anggaran Tradisional
Dilihat dari berbagai sudut pandang, metode penganggaran tradisional memiliki beberapa
kelemahan, antara lain:
1. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana
pembangunan jangka panjang.
2. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara
menyeluruh eIektivitasnya.
3. Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan anggaran
tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan
sumberdaya, atau memonitor kinerja. Kinerja dievaluasi dalam bentuk apakah dana telah
habis dibelanjakan, bukan apakah tujuan tercapai.
4. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit
dicapai. Keadaan tersebut berpeluang menimbulkan konIlik, overlapping, kesenjangan, dan
persaingan antar departemen.
5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi.
. Anggaran tradisional bersiIat tahunan. Anggaran tahunan tersebut sebenarnya terlalu
pendek, terutama untuk proyek modal dan hal tersebut dapat mendorong praktik-praktik
yang tidak diinginkan (korupsi dan kolusi).
7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan inIormasi yang tidak memadai
menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah munculnya
budget padding atau budgetary slack.
8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme
pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran
dan `manipulasi anggaran.
9. Aliran inIormasi (sistem inIormasi Iinansial) yang tidak memadai yang menjadi dasar
mekanisme pengendalian rutin, mengidentiIikasi masalah dan tindakan.
. Anggaran Publik dengan Pendekatan Aew Public Management
Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang
cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis
menjadi model manajemen sektor publik yang Ileksibel dan lebih mengakomodasi pasar.
Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan sederhana. Perubahan tersebut telah
mengubah peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dengan
masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sektor publik tersebut adalah
pendekatan New Public Management.
New Public Management berIokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada
kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma New Public Management tersebut
menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah di antaranya adalah tuntutan untuk
melakukan eIisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender.
Salah satu model pemerintahan di era New Public Management adalah model
pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam
pandangannya yang dikenal dengan konsep 'reinventing government. PerspektiI baru
pemerintah menurut Osborne dan Gaebler tersebut adalah:
a. Pemerintahan katalis : Iokus pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan publik.
Pemerintah harus menyediakan beragam pelayanan publik, tetapi tidak harus terlibat secara
langsung dengan proses produksinya (producing). Produksi pelayanan publik oleh
pemerintah harus dijadikan sebagai pengecualian, dan bukan keharusan, pemerintah hanya
memproduksi pelayanan publik yang belum dapat dilakukan oleh pihak non-pemerintah.
b. Pemerintah milik masyarakat : memberdayakan masyarakat daripada melayani. Pemerintah
sebaiknya memberikan wewenang kepada masyarakat sehingga mereka mampu menjadi
masyarakat yang dapat menolong dirinya sendiri (selI-help community).
c. Pemerintah yang kompetitif : menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian
pelayanan publik. Kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus
meningkatkan kualitas pelayanan. Dengan kompetisi, banyak pelayanan publik yang dapat
ditingkatkan kualitasnya tanpa harus memperbesar biaya.
d. Pemerintah yang digerakkan oleh misi : mengubah organisasi yang digerakkan oleh
peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi.
e. Pemerintah yang berorientasi hasil : membiayai hasil bukan masukan. Pada pemerintah
tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu unit kerja ditentukan oleh kompleksitas
masalah yang dihadapi. Semakin kompleks masalah yang dihadapi, semakin besar pula
dana yang dialokasikan.
I. Pemerintah berorientasi pada pelanggan : memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan
birokrasi. Pemerintah tradisional seringkali salah dalam mengidentiIikasikan
pelanggannya. Penerimaan pajak memang dari masyarakat dan dunia usaha, tetapi
pemanIaatannya harus disetujui oleh DPR/DPRD. Akibatnya, pemerintah seringkali
menganggap bahwa DPR/DPRD dan semua pejabat yang ikut dalam pembahasan anggaran
adalah pelanggannya.
g. Pemerintahan wirausaha : mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar
membelanjakan. Pemerintah daerah wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat
pendapatan, misalnya: BPS dan Bappeda, yang dapat menjual inIormasi tentang daerahnya
kepada pusat-pusat penelitian (BUMN/BUMD) pemberian hak guna usaha yang menarik
kepada para pengusaha dan masyarakat, seperti misalnya penyertaan modal, dan lain-lain.
h. Pemerintah antisipatif : berupaya mencegah daripada mengobati. Pemerintah tradisonal
yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik untuk memecahkan
masalah publik.
i. Pemerintah desentralisasi : dari hierarkhi menuju partisipatiI dan tim kerja. Pada saat
sekarang perkembangan teknologi sudah sangat maju, kebutuhan/ keinginan masyarakat
dan bisnis sudah semakin kompleks, dan staI pemerintah sudah banyak yang berpendidikan
tinggi. Sekarang ini, pengambilan keputusan harus digeser ke tangan masyarakat, asosiasi-
asosiasi, pelanggan, dan lembaga swadaya masyarakat.
j. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar : mengadakan perubahan dengan
mekanisme pasar (sistem insentiI) dan bukan dengan mekanisme administratiI (sistem
prosedur dan pemaksaan). Ada dua cara alokasi sumberdaya, yaitu mekanisme pasar dan
mekanisme administratiI. Dari keduanya, mekanisme pasar terbukti sebagai yang terbaik
dalam mengalokasi sumberdaya. Pemerintah tradisional menggunakan mekanisme
administratiI yaitu menggunakan perintah dan pengendalian, mengeluarkan prosedur dan
deIinisi baku dan kemudian memerintahkan orang untuk melaksanakannya (sesuai dengan
prosedur tersebut). Pemerintah wirausaha menggunakan mekanisme pasar yaitu tidak
memerintahkan dan mengawasi tetapi mengembangkan dan menggunakan sistem insentiI
agar orang tidak melakukan kegiatan-kegiatan yang merugikan masyarakat.
Munculnya konsep NPM berpengaruh langsung terhadap konsep anggaran publik. Salah
satu pengaruhnya adalah terjadinya perubahan sistem anggaran dari model anggaran tradisional
menjadi anggaran yang lebih berorientasi pada kinerja.
F. PERUBAHAN PENDEKATAN ANGGARAN
ReIormasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Public
Management telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis
dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul
beberapa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran kinerja
(perIormance budgeting), Zero Based Budgeting (ZBB), dan Planning, Programming, and
Budgeting System (PPBS).
Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki karakteristik
umum sebagai berikut:
1. komprehensiI/komparatiI
2. terintegrasi dan lintas departemen
3. proses pengambilan keputusan yang rasional
4. berjangka panjang
5. spesiIikasi tujuan dan perangkingan prioritas
. analisis total cost dan beneIit (termasuk opportunity cost)
7. berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input.
8. adanya pengawasan kinerja.
AACCARAA KIAER1A
Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam
anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolok ukur yang
dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayan publik.
Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value Ior money dan
pengawasan atas kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan
pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses
pengambilan keputusan. Untuk mengimplementasikan hal-hal tersebut anggaran kinerja
dilengkapi dengan teknik penganggaran analitis.
Anggaran kinerja didasarkan pada tujuan dan sasaran kinerja. Oleh karena itu, anggaran
digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan. Penilaian kinerja didasarkan pada pelaksanaan
value Ior money dan eIektivitas anggaran. Pendekatan ini cenderung menolak pandangan
anggaran tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur tangan,
pemerintah akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros (overspending).
Menurut pendekatan anggaran kinerja, dominasi pemerintah akan dapat diawasi dan
dikendalikan melalui penerapan internal cost awareness, audit keuangan dan audit kinerja, serta
evaluasi kinerja eksternal. Dengan kata lain, pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost
minded dan harus eIisien. Selain didorong untuk menggunakan dana secara ekonomis,
pemerintah juga dituntut untuk mampu mencapai tujuan yang ditetapkan. Oleh karena itu, agar
dapat mencapai tujuan tersebut maka diperlukan adanya program dan tolok ukur sebagai standar
kinerja.
Sistem anggaran kinerja pada dasarnya merupakan sistem yang mencakup kegiatan
penyusunan program dan tolok ukur kinerja sebagai instrumen untuk mencapai tujuan dan
sasaran program. Penerapan sistem anggaran kinerja dalam penyusunan anggaran dimulai
dengan perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan
program tersebut. Kegiatan tersebut mencakup pula penentuan unit kerja yang bertanggung
jawab atas pelaksanaan program, serta penentuan indikator kinerja yang digunakan sebagai tolok
ukur dalam mencapai tujuan program yang telah ditetapkan.
ERO BASED BUDCE1IAC (BB)
Konsep Zero Based Budgeting dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan yang ada pada
sistem anggara tradisional. Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep Zero Based
Budgeting dapat menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan
mulai dari nol (zero-base). Penyusunan anggaran yang bersiIat incremental mendasarkan
besarnya anggaran tahun ini untuk menetapkan anggaran tahun depan, yaitu dengan
menyesuaikannya dengan tingkat inIlasi atau jumlah penduduk. ZBB tidak berpatokan pada
anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini, namun penentuan anggaran didasarkan
pada kebutuhan saat ini. Dengan ZBB seolah-olah proses anggaran dimulai dari hal yang baru
sama sekali. Item anggaran yang sudah tidak relevan dibutuhkan dan tidak mendukung
pencapaian tujuan organisasi dapat hilang dari struktur anggaran atau mungkin juga muncul item
baru.
Proses Implementasi ZBB
Proses implementasi ZBB terdiri dari tiga tahap, yaitu:
1. IdentiIikasi unit-unit keputusan
Struktur organisasi pada dasarnya terdiri dari pusat-pusat pertanggungjawaban
(responsibility center). Setiap pusat pertanggungjawaban merupakan unit pembuat keputusan
(decision unit) yang salah satu Iungsinya adalah untuk menyiapkan anggaran. Zero Based
Budgeting merupakan sistem anggaran yang berbasis pusat pertanggungjawaban sebagai dasar
perencanaan dan pengendalian anggaran. Suatu unit keputusan merupakan kumpulan dari unit
keputusan level yang lebih kecil. Sebagai contoh, pemerintah daerah merupakan suatu unit
keputusan besar yang dapat dipecah-pecah lagi menjadi dinas-dinas; dinas-dinas dipecah lagi
menjadi subdinas-subdinas; subdinas dipecah lagi menjadi subprogram, dan sebagainya. Dengan
demikian, suatu pemerintah daerah bisa memiliki ribuan unit keputusan.
Setelah dilakukan identiIikasi unit-unit keputusan secara tepat, tahap berikutnya adalah
menyiapkan dokumen yang berisi tujuan unit keputusan dan tindakan yang dapat dilakukan
untuk mencapai tujuan tersebut. Dokumen tersebut disebut paket-paket keputusan (decision
packages).
2. Penentuan paket-paket keputusan
Paket keputusan merupakan gambaran komprehensiI mengenai bagian dari aktivitas
organisasi atau Iungsi yang dapat dievaluasi secara individual. Paket keputusan dibuat oleh
manajer pusat pertanggungjawaban dan harus menunjukkan secara detail estimasi biaya dan
pendapatan yang dinyatakan dalam bentuk pencapaian tugas dan perolehan manIaat. Secara
teoritis, paket-paket keputusan dimaksudkan untuk mengidentiIikasi berbagai alternatiI kegiatan
untuk melaksanakan Iungsi unit keputusan dan untuk menentukan perbedaan level usaha pada
tiap-tiap alternatiI. Terdapat dua jenis paket keputusan, yaitu:
a. Paket keputusan mutually-exclusive. Paket keputusan yang bersiIat mutually-exclusive
adalah paket-paket keputusan yang memiliki Iungsi yang sama. Apabila dipilih salah satu
paket kegiatan atau program, maka konsekuensinya adalah menolak semua alternatiI yang
lain.
b. Paket keputusan incremental. Paket keputusan incremental mereIleksikan tingkat usaha yang
berbeda (dikaitkan dengan biaya) dalam melaksanakan aktivitas tertentu. Terdapat base
package yang menunjukkan tingkat minimal suatu kegiatan, dan paket lain yang tingkat
aktivitasnya lebih tinggi yang akan berpengaruh terhadap kenaikan level aktivitas dan juga
akan berpengaruh terhadap biaya. Setiap paket memiliki biaya dan manIaat yang dapat
ditabulasikan dengan jelas.
3. Meranking dan mengevaluasi paket keputusan
ika paket keputusan telah disiapkan, tahap berikutnya adalah meranking semua paket
berdasarkan manIaatnya terhadap organisasi. Tahap ini merupakan jembatan untuk menuju
proses alokasi sumber daya di antara berbagai kegiatan yang beberapa di antaranya sudah ada
dan lainnya baru sama sekali.
Keunggulan ZBB
O ika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara
lebih eIisien.
O ZBB berIokus pada value Ior money
O Memudahkan untuk mengidentiIikasi terjadinya ineIisiensi dan ketidakeIektivan biaya
O Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staI dan manajer
O Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran
O Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong organisasi untuk
selalu menguji alternatiI aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran.
Kelemahan ZBB
O Prosesnya memakan waktu lama (time consuming), terlalu teoritis dan tidak praktis,
membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena
pembuatan paket keputusan.
O ZBB cenderung menekankan manIaat jangka pendek
O Implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju
O Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses meranking dan mereview paket
keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang melelahkan dan
membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan.
O Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staI yang memiliki keahlian yang
mungkin tidak dimiliki organisasi. ZBB berasumsi bahwa semua staI memiliki kemampuan
untuk mengkalkulasi paket keputusan. Selain itu dalam perankingan muncul pertimbangan
subyektiI atau mungkin terdapat tekanan politik sehingga tidak obyektiI lagi.
O Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus masuk
dalam anggaran.
O Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi
PLAAAIAC, PROCRAMMIAC, AAD BUDCE1IAC SYS1EM (PPBS)
PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi
pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan
analisis ekonomi. Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi tradisional
yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu pengelompokan aktivitas untuk
mencapai tujuan tertentu.
PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditujukan untuk membantu manajemen
pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya secara lebih baik. Hal tersebut
disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah terbatas jumlahnya, sementara tuntutan
masyarakat tidak terbatas jumlahnya. Dalam keadaaan tersebut pemerintah dihadapkan pada
pilihan alternatiI keputusan yang memberikan manIaat paling besar dalam pencapaian tujuan
organisasi secara keseluruhan. PPBS memberikan rerangka untuk membuat pilihan tersebut.
Proses Implementasi PPBS
Langkah-langkah implementasi PPBS meliputi:
1. Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas
2. MengidentiIikasi program-program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan
3. Mengevaluasi berbagai alternatiI program dengan menghitung cost-beneIit dari masing-masing
program.
4. Pemilihan program yang memiliki manIaat besar dengan biaya yang kecil
5. Alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui.
PPBS mensyaratkan organisasi menyusun rencana jangka panjang untuk mewujudkan
tujuan organisasi melalui program-program. Kuncinya adalah bahwa program-program yang
disusun harus terkait dengan tujuan organisasi dan tersebar ke seluruh bagian organisasi.
Pemerintah harus dapat mengidentiIikasi struktur program dan melakukan analisis program.
Struktur program merupakan rerangka untuk mengidentiIikasi keterkaitan antara sumber daya
yang dimiliki dengan aktivitas yang akan dilakukan untuk mencapai tujuan organisasi. adi,
struktur program merupakan semacam kerangka bangunan dari desain sistem PPBS. Analisis
program terkait dengan kegiatan menganalisis biaya dan manIaat dari masing-masing program
sehingga dapat dilakukan pilihan. Untuk mendukung hal tersebut PPBS membutuhkan sistem
inIormasi yang canggih agar dapat memonitor kemajuan dalam pencapaian tujuan organisasi.
Sistem pelaporan anggaran PPBS harus mampu melaporkan hasil (manIaat) program bukan
sekedar jumlah pengeluaran yang telah dilakukan.
Karakteristik PPBS:
4 BerIokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan
4 Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang karena
PPBS berorientasi pada masa depan
4 Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi
4 Dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai alternatiI program, yang meliputi:
(a) identiIikasi tujuan
(b) identiIikasi secara sistematik alternatiI program untuk mencapai tujuan,
(c) estimasi biaya total dari masing-masing alternatiI program,
(d) estimasi manIaat (hasil) yang ingin diperoleh dari masing-masing alternatiI
program.
Kelebihan PPBS
O Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke manajemen
menengah.
O Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja
O Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost-consciousness/cost
awareness) dalam perencanaan program
O Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan kerja sama
antardepartemen
O Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan
organisasi
O PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumber daya secara
optimal
Kelemahan PPBS
O PPBS membutuhkan sistem inIormasi yang canggih, ketersediaan data, adanya sistem
pengukuran, dan staI yang memiliki kapabilitas tinggi
O Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan teknologi
yang canggih
O PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplementasikan
O PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan manusia yang
kompleks
O PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented. Penggunaan statistik terkadang
kurang tajam untuk mengukur eIektivitas program. Statististik hanya tepat untuk mengukur
beberapa program tertentu saja.
O Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis. Hal ini terkait dengan siIat progam atau
kegiatan yang lintas departemen sehingga menyulitkan dalam melakukan alokasi biaya.
Sementara itu sistem akuntansi dibuat berdasarkan departemen bukan program.
asalah utama penggunaan ZBB dan PPBS
4 Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisis semua alternatiI untuk melakukan
aktivitas.
4 Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatiI, terutama untuk mengukur output.
4 Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan, perubahan politik, dan
ekonomi.
4 Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat.
4 Kesulitan dalam menentukan tujuan dan perankingan program terutama ketika terdapat
pertentangan kepentingan (conIlict oI interest).
4 Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secara cepat dan tepat.
4 Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk berubah (resistence to
change).
4 Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses pengambilan keputusan politik.
Politik berusaha membuat pelaksanaan lebih 'technocratic yang hal tersebut bisa
mempengaruhi proses anggaran.
4 Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional.
ONTOH KASUS
Akuntabilitas Anggaran Publik, KonIerensi Administrasi Negara III, Bandung, -8 uli
2010 10 uli 2010 Sebuah pertemuan akbar diantara para dosen dan peneliti bidang ilmu
administrasi negara digelar di kota Bandung, tgl -8 uli 2010. Ini adalah konIerensi nasional
yang ketiga kalinya setelah yang pertama di UGM-ogja, dan yang kedua di Unair-Surabaya.
Saya menulis paper tentang akuntabilitas anggaran publik. Saya tidak bisa memaparkannya
dalam KAN-3 ini karena sakit, tetapi saya berharap ide dalam paper saya tetap bisa memberi
kontribusi. Rendahnya akuntabilitas anggaran publik, terutama jika disoroti dari proses
perumusan APBD dan realisasinya, terbukti dari tiga Ienomena pokok. Pertama, perumusan
APBD sejauh ini masih didikte oleh kepentingan politik para elit pejabat di daerah, baik di
jajaran eksekutiI maupun legislatiI. Akibatnya, kepentingan untuk memakmurkan rakyat
seringkali terpinggirkan. Kedua, prioritas belanja daerah ternyata masih sangat dipengaruhi
alokasi untuk gaji dan belanja pegawai, bukan untuk membuat program-program yang responsiI
bagi rakyat di daerah. Kecenderungan seperti ini sesungguhnya sudah ada sejak masa
pemerintahan Orde Baru, di mana SDO (Subsidi Daerah Otonom) selalu menyedot dana publik
yang proporsinya begitu besar. Ketiga, kurangnya kemampuan perencanaan dan penganggaran
diantara para pegawai Pemda dan semakin ketatnya ketentuan pengadaan barang dan jasa
mengakibatkan semakin besarnya SiLPA (Sisa Lebih Penggunaan Anggaran). Akibatnya, sekali
lagi semakin banyak dana APBD yang kurang dapat dimanIaatkan untuk peningkatan
kemakmuran rakyat karena tidak bisa dibelanjakan secara eIektiI.
KESIPULAN
Terdapat dua pendekatan dalam penyusunan angaran sektor publik, yaitu pendekatan
tradisional dan pendekatan New Public Management. Pendekatan NPM dimaksudkan untuk
mengatasi kelemahan dari sistem tradisional. Anggaran dengan pendekatan NPM terdiri dari
beberapa jenis, yaitu anggaran kinerja, ZBB, dan PPBS. Anggaran dengan pendekatan NPM
sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. Perubahan
dari sistem anggaran tradisional menuju sistem anggaran dengan pendekatan NPM merupakan
bagian penting dari reIormasi anggaran. ReIormasi anggaran sektor publik dilakukan untuk
menjadikan anggaran lebih berorientasi pada kepentingan publik dan menekankan value for
money. Beberapa jenis anggatan dengan pendekatan NPM, seperti ZBB, PPBS, dan Anggaran
Kinerja perlu dikaji lebih mendalam sebelum diaplikasikan, karena pada masing-masing jenis
anggaran tersebut memiliki kelebihan dan kelemahan. Penerapan sistem anggaran juga perlu
mempertimbangkan aspek sosial, kultural, dan kesiapan teknologi yang dimiliki oleh pemerintah.