Anda di halaman 1dari 120

(21) FINANZAS PBLICAS Unidad I MARCO CONCEPTUAL 1a.

La ciencia de las finanzas pblicas y su campo de investigacin Se entiende por finanzas el estudio del proceso ingreso-gasto de una cierta unidad econmica. As puede hablarse de las finanzas familiares, cuando la unidad econmica es la familia, la cual debe tomar decisiones respecto a los ingresos a obtener, los gastos a efectuar y la forma de obtener una equiparacin de ambos totales. Si la unidad econmica es la empresa, se hablar de finanzas de la empresa. Si la unidad econmica es el Estado, el proceso ingreso-gasto ser estudiado por la Finanzas Pblicas (cabe aclarar que las Finanzas Pblicas no es la nica disciplina que estudia el proceso ingreso-gasto, tambin realiza dicho estudio la Contabilidad Pblica, pero desde el punto de vista de la adecuada registracin y control de las operaciones). Particularmente, las Finanzas Pblicas se ocupan de la actividad financiera, es decir, aquella llevada a cabo por el Estado cuando realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando obtiene medios o recursos monetarios para atender aquellos. As como las familias y las empresas se proponen alcanzar determinados fines -para lo cual necesitan efectuar ciertas erogaciones o desembolsos, lo cual a su vez, le plantea la necesidad de contar con recursos o entradas de un monto similar al total de erogaciones a enfrentar-, de la misma manera, el Estado tambin se propone alcanzar determinados fines (defensa nacional, salud, educacin) para lo cual debe realizar determinadas erogaciones (en personal, en equipos de capital, en insumos) y las formas de financiar estas erogaciones sern a travs de los recursos o ingresos que debe obtener. La consecucin de la mayor parte de los fines del Estado requiere la realizacin de erogaciones monetarias, y por lo tanto, la obtencin de recursos para hacer frente a ellas. La forma concreta en que el Estado determina el monto total y la composicin de las erogaciones y de los recursos expresa la poltica fiscal adoptada. Esta poltica fiscal puede proponerse diversos objetivos. Los ms relevantes son los siguientes: a) satisfaccin de las necesidades sociales: ciertas necesidades sociales se satisfacen con bienes pblicos que tienen caractersticas que los diferencian de los bienes privados. Mientras estos ltimos pueden ser provistos por el sistema de mercado (productores privados que ofrecen consumidores privados que demandan), los bienes pblicos (o sea, aquellos que satisfacen necesidades sociales) tienen caractersticas tales que el sistema de mercado no podra proveerlo. b) correcciones en la asignacin de recursos: los bienes privados pueden ser provistos a travs del mecanismo de mercado, pero debido a ciertas imperfecciones (monopolios, costos decrecientes, externalidades) el libre juego del mercado no producir el ptimo econmico. En estos casos, la intervencin del Estado se propone, sea para modificar las seales precio, interferir en el juego de oferta-demanda, para acercar la economa a ese ptimo. c) redistribucin del ingreso: el Estado puede proponerse modificar la distribucin del ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones que resultara del funcionamiento espontneo del sistema de mercado, en cuyo aso podra utilizar la poltica fiscal para dicho objetivo (por ejemplo, con impuestos progresivos que graven proporcionalmente ms a contribuyentes de mayores ingresos para financiar gastos que beneficien en mayor medida a personas o familias de bajos ingresos). d) estabilizacin de la economa: este objetivo se expresa en forma de reduccin de la desocupacin y de la inflacin. e) desarrollo econmico: para los pases que no han alcanzado el nivel econmico de los pases ms avanzados, un objetivo importante es el de lograr una tasa de crecimiento econmico sostenida a largo plazo ms elevada que la que se registrara espontneamente.

(21) FINANZAS PBLICAS Estos, y especialmente los cuatro primeros, son los objetivos de la poltica fiscal ms mencionados en los libros de texto de finanzas pblicas, pero la lista se podra ampliar a otros posibles objetivos, como por ejemplo: f) independencia nacional: un pas puede proponerse reforzar su independencia respecto de las decisiones tomadas por otros pases, o reducir (dentro de lo que modernamente se puede en un mundo de creciente interdependencia) la dependencia unilateral respecto de los centros de decisin localizados fuera de su territorio nacional; y g) equilibrio territorial: un pas territorialmente extenso puede proponerse reducir las disparidades de niveles econmicos y de bienestar entre regiones que componen su territorio, integrar en un nico mercado nacional las diversas economas regionales En base a todo esto, decimos que la actividad financiera representa un conjunto de operaciones que la doctrina denomina fenmenos financieros, y cuyo objetivo final es la satisfaccin de las necesidades pblicas. En consecuencia, definimos a las Finanzas Pblicas como la disciplina que tiene por objeto de estudio a la actividad financiera del Estado, en sus aspectos polticos, econmicos, sociales y administrativos. De esto se deduce que los campos de investigacin de la ciencia de las finanzas pblicas son: La poltica financiera Se ocupa de investigar el aspecto o elemento poltico de la actividad financiera. Se refiere a los fines que se pretenden alcanzar, cules son las necesidades a satisfacer por va del gasto pblico y cules son los recursos a emplear con ese objeto. Esta poltica se refleja en el presupuesto. Esta siempre ntimamente relacionada con los principios de la poltica econmica y de la poltica social vigentes en un designado Estado y en determinado momento histrico. En lo que respecta al campo econmico, es materia de la poltica financiera determinar y seleccionar los gastos pblicos y, por otra parte, establecer un adecuado orden de prioridad entre tales gastos. Con respecto al campo social, la poltica financiera resulta ser la encargada de determinar las categoras o grupos sociales que se considera dignos de inters o de proteccin por parte del Estado. La economa financiera Estudia y analiza los efectos econmicos que se producen como consecuencia de la aplicacin de una determinada poltica financiera. Tanto en lo que se refiere a los fines de ella, como tambin a los medios o recursos empleados para financiar aquellos, o sea, la repercusin que tienen en la actividad econmica las detracciones de parte de riqueza que se producen a favor del Estado. La sociologa financiera Tiene como objeto de estudio el aspecto social del fenmeno financiero, o sea, las innegables implicancias sociolgicas que tiene la actividad financiera del Estado. La administracin o tcnica financiera Estudia, analiza y elabora normas tcnicas aplicables al elemento administrativo de las operaciones financieras, es decir, tiene como objetivo la solucin de los diversos problemas que se plantean durante la etapa ejecutiva de dichas operaciones. En trminos generales, se ocupa de investigar los aspectos tcnicos de la contabilizacin y control de la actividad financiera y, en particular, del estudio de la gestin administrativa tanto de las recaudaciones pblicas como de las erogaciones pblicas. Estas cuatro especialidades se complementan con el derecho financiero, rama o especialidad jurdica que tiene por objeto regular el aspecto normativo del fenmeno financiero. El derecho financiero halla la materia viva de todos sus postulados en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas pblicas. Al mismo tiempo, esta disciplina tiene por objeto de sus

(21) FINANZAS PBLICAS estudios a la actividad financiera del Estado, a la cual hoy slo se la concibe bajo el gobierno de las normas elaboradas por aquel. Relacin de las finanzas pblicas con otras ciencias A pesar de que las finanzas pblicas, como cualquier otra disciplina, estn obviamente relacionadas con las dems ciencias, su elaboracin depende, en gran medida, del concurso de aportes que le brindan siguientes ciencias: Economa Existe una doble relacin. En lo que se refiere a la relacin histrica, los primeros estudios y anlisis con respecto a la actividad financiera del Estado fueron realizados por los grandes economistas de la escuela clsica. Pero, adems, y a medida que se acentan los postulados de una poltica intervencionista por parte del Estado, la vinculacin entre las finanzas pblicas y la economa se transforma en una relacin eminentemente funcional. En efecto: la actividad financiera del Estado moderno sirve para transferir riqueza, primero mediante la tributacin y luego por medio de los gastos pblicos, de un sector de la economa a otro. Adems, el Estado interviene activamente en los procesos de produccin y de cambio. Por todo ello, el Estado ha dejado de ser un mero partcipe de la actividad econmica para convertirse en su planificador, en su principal modelador. La economa debe proporcionar a las finanzas pblicas los resultados de sus anlisis sobre inversin, consumo, produccin, circulacin monetaria, etc. para que las decisiones financieras no carezcan de racionalidad y, en general, para prevenir contra polticas financieras mal concebidas que causen serios daos en la actividad econmica. Poltica La intervencin del Estado moderno no se limita a la esfera propia de la actividad econmica, sino que puede hallrsela, adems, en los terrenos social, cultural e incluso familiar. En otras palabras, el Estado interviene no slo en procura del desarrollo econmico, sino buscando el desarrollo general de la comunidad. Todo eso trae aparejado un notable incremento de la actividad financiera. Adems, esas medidas financieras son formas particulares de la autoridad pblica, disposiciones especiales del poder del Estado, poder y autoridad que constituyen el objeto mismo de la ciencia poltica. Derecho El derecho constitucional y el derecho poltico son dos ramas de las ciencias jurdicas que concurren con aportes tan valiosos, para las finanzas pblicas, como lo son la estructura del Estado, la divisin de sus poderes y un conjunto de importantsimas normas positivas sobre la actividad financiera. Otro tanto ocurre con el derecho administrativo, materia que se elabor en torno de la nocin de servicio pblico. Adems, se encarg de distinguir este concepto de los de funcin pblica y monopolio estatal. Por otra parte, la ciencia de las finanzas pblicas exige tambin la colaboracin del derecho privado, desde el momento en que las relaciones originadas en la explotacin, por parte del Estado, tanto de sus bienes patrimoniales como de sus empresas, estn gobernadas, en la mayora de los casos, por normas de dicha disciplina jurdica. Estadstica La mayor parte de las investigaciones de las finanzas pblicas deben necesariamente estar fundamentadas en los datos numricos proporcionados por la estadstica. Otras disciplinas Las finanzas pblicas se relacionan con la psicologa puesto que aquellas estn en relacin directa con el pueblo y muchos de sus problemas dependen de la conducta humana. Y con la sociologa, ya que se observa la repercusin social que tiene la actividad del Estado. Tambin se relacionan por la tica, por ejemplo, cuando nos preguntamos qu significan los trminos justicia y equidad, tan frecuentemente empleados en la literatura sobre impuestos.

(21) FINANZAS PBLICAS Por ltimo, consideramos que uno de los ms importantes y urgentes problemas que deben estudiar quienes se dedican a esta materia de las finanzas pblicas consiste en establecer sus necesarios puntos de contacto con la moral.

1b. Evolucin del pensamiento financiero Antes del siglo XVII

Mltiples instituciones financieras aparecieron en los pueblos de la antigedad e incluso del medioevo. Se caracterizaron por no formar parte de un sistema concebido integralmente y aplicado conscientemente. Ellas formaron parte de un conglomerado de medidas destinadas a satisfacer las necesidades financieras de los gobiernos. Se puede decir que pertenecen a la prehistoria del pensamiento o de las teoras financieras. Adems de la inexistencia de teoras financieras, encontramos una concepcin del Estado muy distinta a la actual. El Estado, en trminos generales, fue identificado con la persona que lo representaba o ejerca la jefatura del gobierno. En la mayora de los Estados de la antigedad, la actividad pblica de tipo financiera era relativamente simple: 1) los gastos eran cubiertos con los ingresos personales de quien ejerca la jefatura del gobierno; 2) el gobernante procuraba la obtencin de tales ingresos, principalmente, por medio de conquistas guerreras o mediante donativos o tributos que deban pagarle sus sbditos por imponer justicia o asegurar proteccin. El siguiente perodo histrico, es decir, el medioevo, no represent en lo que atae a las instituciones financieras, ningn cambio significativo. S se produjeron importantes cambios en la estructura social (feudalismo). Los primero desarrollos en el siglo XVII

Surgi una nueva concepcin del Estado como ente, mximo ostentador de poder. Coincidiendo con esas nuevas concepciones de soberana del monarca, se desarrollaron formidablemente las poblaciones urbanas, en detrimento de las sociedades agrcolas del feudalismo, y creci el comercio con una fuerza hasta entonces desconocida, como consecuencia de las explotaciones y descubrimientos de navegantes. Todo ello dio lugar a la aparicin del Estado-nacin como centro de poder, lo cual origin la jerarquizacin de los reyes. Comenzaron a ser aplicados postulados o reglas econmicas y financieras, que si bien no constituyeron la piedra fundamental de la ciencia econmica ni de las finanzas pblicas, s tuvieron el mrito de hacer resaltar la importancia de la actividad pblica financiera. Nos referimos al mercantilismo y el cameralismo. Conforme a tales principios, el principal objetivo de la poltica nacional deba ser la obtencin de un excedente de las exportaciones sobre las importaciones. Ese perodo se caracteriz, adems de la utilizacin de los derechos aduaneros a la importacin y de los impuestos al consumo interno, por la monetizacin. Esta poltica tuvo como consecuencia directa un formidable crecimiento de las instituciones de crdito, e incluso la formacin de un organizado mercado de capitales. Todo ello les facilit a los Estados el uso del crdito pblico, o sea, de prstamos obtenidos por los monarcas para financiar las guerras sin necesidad de recurrir a medidas demasiado severas o confiscatorias sobre la riqueza y el ingreso privado. Las finanzas como parte de la economa en el siglo XVIII

El intervencionismo en las diversas actividades industriales y comerciales, que trajo aparejado el sistema mercantilista, provoc la reaccin de diversos pensadores de los siglos XVII y VXIII. Dichos tericos no creyeron en las enseanzas dogmticas de la Iglesia y debieron sustituirlas por algn sistema de ideas que les permitiera justificar su alzamiento contra el absolutismo.

(21) FINANZAS PBLICAS El sustituto de los dogmas de la Iglesia lo encontraron, paradjicamente, en su propia creencia en Dios. Y fue gracias a sus profundas investigaciones que se nos revel que tenamos, en nuestro carcter de seres humanos, derechos individuales, inalienables e indestructibles. Tales derechos son inherentes a nuestra propia condicin de hombres, es decir, son derechos naturales que no derivan del Estado, sino que ste, bien al contrario, debe reconocerlos y especialmente garantizarlos. Esas ideas fueron trasladadas a los terrenos econmico y financiero, originando el ataque llevado a cabo por los fisicratas contra el mercantilismo. La fisiocracia significaba un retorno a la vieja idea segn la cual toda la riqueza provena de la tierra, nica capaz de devolverle al hombre ms de lo que ste le daba. Por ello, el Estado deba abstenerse de intervenir o alentar los dems procesos productivos, y gravar slo la tierra. Esta concepcin, que nunca lleg a ser puesta en prctica integralmente, tuvo el mrito de servir de base a la primera exposicin de la economa como ciencia. Hacia fines del siglo XVIII, las ideas expuestas por los filsofos del naturalismo se encarnaron en la vida poltica y econmica de los pueblos; primero, mediante la revolucin norteamericana y, posteriormente, mediante la Revolucin Francesa. Esto implic un cambio trascendental para todo el desarrollo del pensamiento financiero. En primer lugar, se describi al Estado como un ente totalmente distinto y nunca identificable con la persona del gobernante. Como consecuencia, los patrimonios del Estado propiamente dicho y del gobernante se separaron netamente, para no unirse ms hasta nuestros das. En segundo trmino, por primera vez fueron expuestos y analizados sistemticamente los principios que regan la actividad econmica. No debe sorprendernos que Adam Smith haya iniciado su exposicin de los postulados econmicos acusando a los principios y la poltica del sistema mercantilista. En su criterio, la nica fuente de riquezas era la produccin, consecuencia del trabajo y de los medios disponibles, y no, como haba sostenido el mercantilismo, el exceso de las exportaciones sobre las importaciones. En la obra de Smith, es una premisa fundamental que la riqueza de la nacin se incrementar en proporcin directa con la habilidad y eficiencia del trabajo y con el porcentaje de la poblacin dedicada a esas tareas. El bienestar del individuo depender del ingreso real per cpita. Y dentro de esta postura, qu papel le corresponda desempear al Estado. Limitarse a garantizar los derechos que se les reconoca a los hombres y, para ello, nada mejor que un Estado que cumpliese con sus funciones esenciales: dispensar justicia, asegurar el orden interior y proveer a la defensa nacional. El Estado deba dejar de intervenir directamente en el proceso econmico, lo cual tambin significaba restar toda importancia a los ingresos provenientes del dominio privado del Estado. Segn el criterio de los clsicos, la actividad financiera del Estado no tena entonces por qu ser objeto de una disciplina cientfica independiente. Las finanzas pblicas estaban, en cierta forma, subordinadas a la actividad econmica. La actividad financiera del Estado tena que ajustarse a las siguientes normas: 1) no interferir con los procesos productivos. 2) no interferir con el proceso comercial. 3) no contraer emprstitos, salvo que la situacin realmente lo justificase.

La autonoma cientfica de las finanzas pblicas del siglo XIX

Durante este siglo las teoras financieras se independizaron y adquirieron su rango de disciplina autnoma. Las diversas causas polticas son todas reducibles al proceso de despersonalizacin y racionalizacin que sufri el concepto de Estado. ste se consolid como sujeto jurdico y se autolimit por medio de las normas jurdicas que slo l puede crear. Durante todo el siglo XIX, la mayora de los diversos Estados occidentales, ajustaron su obrar a los principios del naturalismo filosfico y limitaron su actividad financiera a la imprescindible para asegurar los derechos individuales, inalienables e indestructibles de sus ciudadanos, es decir, a una actividad con finalidad primordialmente fiscal. A su vez, las causas de orden econmico se identifican con el nacimiento y crecimiento del capitalismo industrial. Surgieron los monopolios empresariales y las organizaciones de obreros. Por ltimo, la causa filosfica reside en la fascinante interpretacin de la historia y en el concepto de Estado que produjo Hegel hacia comienzos del siglo XIX. El sistema filosfico

(21) FINANZAS PBLICAS hegeliano del idealismo absoluto, es la fuente generadora de la escuela histrica y de las ms significativas doctrinas econmicas y polticas que se alzaron contra el naturalismo de los clsico y reclamaron que el Estado realizara algo ms que una mera proteccin de los derechos individuales, es decir, que se transformara en un agente activo de la cooperacin social. Pero ocurre que slo en la segunda mitad de dicho siglo, y despus de haberse difundido las obras de algunos protestantes de la economa clsica, como Marx, Sismondi, Mller y List, se visualiz que las teoras financieras haban alcanzado su plenitud cientfica. Se empez a considerar al Estado como una empresa productora de servicios, y surgi la teora de la productividad y tica social. As naci una nueva ciencia: la de las finanzas pblicas. Tendencias contemporneas en el estudio de las finanzas pblicas El rol del Estado cambia en cuanto al manejo de las finanzas como consecuencia de las guerras, las crisis cclicas y la desocupacin. Se reelaboran los principios tericos y las finanzas pblicas van ampliando su objetivo de estudio. El Estado deja de ser neutral para ser intervencionista: acaparamiento de actividades, fiscalidad progresiva y redistribucin fiscal. Luego de aos de bonanzas, basados en proceso de redistribucin sin una economa slida, se convierte en factor de retroceso y con menos riqueza para distribuir. Concluye que deba haber previsiones a presupuestos desequilibrados, a balanzas de pagos deficitarias, a financiar gastos de funcionamiento con recursos espurios. Se valor tomar emprstitos para situaciones de emergencia y producir bienes que el individuo por s solo no puede producir. No se poda volver al Estado pasivo, sino que deba satisfacer necesidades pblicas de creciente importancia. 1c. Finanzas pblicas y finanzas privadas. Actividad financiera de mercado y no de mercado Las finanzas pblicas estn referidas a la actividad financiera del sector pblico, cuyos medios son obtenidos, principalmente, en forma coactiva mediante impuestos, tasas y contribuciones que el Estado impone a los ciudadanos contribuyentes. Coactiva porque el Estado tiende a satisfacer necesidades colectivas que el hombre no puede satisfacer por s mismo, y dichas necesidades pblicas le dan al Estado justificacin tica para imponer los citados tributos. Las finanzas privadas, en cambio, estn referidas a la actividad financiera del sector privado, cuyos medios surgen de transacciones realizadas en el mercado. En cuanto a la relacin existente entre ambas, podemos decir que el mercado no puede funcionar sin el Estado y ste no puede funcionar sin aquel. La economa general se compone de dos sistemas econmicos coexistentes e interdependientes: la economa del mercado y las finanzas pblicas, lo que implica mltiples interrelaciones: a) La existencia de economas y deseconomas externas provocadas por la actividad financiera. b) La existencia del mercado como mbito de aprovisionamiento de factores de produccin y bienes intermedios para la economa del sector pblico. c) La modificacin de la demanda y de la oferta de bienes y de los precios del mercado como consecuencia de los gastos y de los recursos pblicos, incluyendo variaciones del tipo de salario, la tasa de inters, los consumos y los ahorros, como tambin de los incentivos al trabajo o al ocio o a la inversin y a la produccin del sector privado. Existe como fenmeno principal y caracterstico de las finanzas pblicas, un proceso de creacin de bienes y servicios para la satisfaccin de necesidades, fuera del mecanismo de la economa del mercado. Adems, la economa de mercado puede sufrir las consecuencias de intervenciones o acciones del Estado, pero de otra ndole que las que son propias de la actividad financiera, aunque puede haber entre aquellas y stas una estrecha coordinacin.

(21) FINANZAS PBLICAS La existencia de la actividad financiera del Estado es una determinante de la distribucin de la riqueza y de los ingresos, as como lo es del nivel de la demanda global y del nivel de precios y de empleo, sean o no objetivos intencionalmente adoptados por el sector pblico. La participacin del Estado en las transacciones del mercado no es slo un fenmeno de excepcin, que tiene lugar cuando el Estado se coloca en un papel privado o cuasi-privado; sino que es el fenmeno general de toda la actividad del gasto pblico que no se diferencia del gasto del sector privado, salvo por su envergadura y su motivacin, adems de algunas caractersticas jurdicas que no son muy significativas a los efectos econmicos. 1d. Naturaleza de la actividad financiera estatal Es el conjunto de operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la obtencin de recursos como la realizacin de gastos pblicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad. Simplificando la cuestin, se desprende de lo anterior que la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos pblicos, que son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas a favor de los organismos pblicos. Merced a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas. A su vez, la ejecucin de estas funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas pblicas que constituyen los gastos pblicos. Los elementos que la integran son los siguientes: polticos: eleccin a priori de medios y fines. econmicos: los medios son de naturaleza econmica (recursos y gastos). jurdicos: la actividad financiera est regulada por normas jurdicas. sociales: tiende a la satisfaccin de las necesidades pblicas. administrativos: comprende las actividades que despliegan los organismos y las funciones para lograr los fines. La actividad financiera est constituida por tres momentos distintos: la planificacin o clculo, tanto de los recursos como de los gastos pblicos, que se materializa en el presupuesto. el logro u obtencin de los recursos pblicos, lo que implica cmo, cundo y de dnde obtenerlos, como as tambin un anlisis sobre cules sern las consecuencias o efectos sobre la economa y el orden social. la aplicacin o inversin de tales recursos, la cual supone un anlisis sobre los efectos que ella producir en la economa y en el orden social. Se plantea la independencia de la actividad estatal respecto de la ciencia econmica, en el sentido que si es parte de esta amplia disciplina o, por el contrario, tiene principios propios. Quienes sostienen que la actividad financiera del Estado no es otra cosa que una especie dentro del marco de las actividades econmicas en general, lo plantean bajo el supuesto que en el estudio de todos los actos de eleccin de medios escasos a la aplicacin de fines mltiples, no importa quin es el sujeto que realiza dicha eleccin. Este pensamiento tiene un origen histrico que surge en las primeras experiencias en materia de finanzas pblicas realizadas por los economistas clsicos, como Adam Smith. Otra corriente, que le da entidad a esta disciplina sostiene que la ciencia de las finanzas es independiente del tratamiento econmico, sin desconocer que sta es materia propia de aquella, y al mismo tiempo igual a la que sirve de objeto de estudio de la ciencia econmica. Estas tesis fueron desarrolladas principalmente por autores italianos y sostiene que la actividad financiera estatal se distingue de la econmica por: a) el sujeto activo, que es el Estado, un ente investido con poder de coaccin o poder de imperio. Ese poder propio del Estado es denominado, en la terminologa de las finanzas pblicas, poder financiero. b) los fines, que implican la satisfaccin de las necesidades pblicas.

(21) FINANZAS PBLICAS

c) la riqueza, que se presupone en el caso de la actividad financiera, mientras que se


produce o se crea mediante la actividad econmica.

1e. El Estado como sujeto de la actividad financiera Estado es la persona jurdica de derecho pblico, constituida por la comunidad de los habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su Constitucin para el cumplimiento de sus fines especficos. Esto lleva a que el Estado deba cumplir con una serie de deberes o cargas ineludibles: las funciones pblicas La funcin pblica se caracteriza: por tener una naturaleza de carcter exclusiva e indelegable (por este motivo, funciones pblicas tales como la administracin de justicia, el dictado de las leyes, la defensa, la emisin de moneda, etc., slo pueden ser cumplidas por el Estado, el cual no puede, por otra parte, delegarlas a particulares) por ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder pblico. porque tiende a satisfacer el inters pblico, que debe ser entendido como el conjunto de todos aquellos intereses comunes y fundamentales a todos los miembros de la comunidad jurdicamente organizada. Cuando el Estado cumple con su cometido se dice que est prestando servicios pblicos esenciales. Pero adems de stos, el Estado puede tomar a su cargo otros servicios que tambin ataen al inters pblico, sea por razones inherentes a una mejor convivencia (comunicaciones, transportes, instruccin pblica, etc.) o por motivos que inducen al Estado a proteger o tutelar intereses particulares (vivienda, alimentacin, etc.). Ambas clases de servicios son agrupados bajo la denominacin de servicios pblicos. En consecuencia, tantos los servicios pblicos esenciales como los servicios pblicos son atendidos por el Estado. La diferencia radica en que los primeros deben ser inexcusablemente prestados de manera directa por el Estado, mientras que los segundos pueden ser tambin atendidos en forma directa por aquel, o bien indirectamente mediante la intervencin de particulares intermediarios o concesionarios, bajo el control del Estado. A su vez, los servicios pblicos pueden dividirse en: Servicios pblicos divisibles: son aquellos servicios, que aun siendo tiles para la colectividad en general, se prestan concretamente a particulares que los requieren por determinadas circunstancias (por ejemplo, administracin de justicia, instruccin pblica, servicios postales, emisin de documentos de identidad) Servicios pblicos indivisibles: son los servicios cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad prctica de efectuar su particularizacin con respecto a personas determinadas (por ejemplo, defensa exterior, seguridad, control ciudadano) Si el servicio es divisible su costo puede repartirse de una manera ms o menos precisa entre aquellos a quienes esa actividad beneficia, o incluso a quienes esa accin atae, aun cuando no les proporcione beneficio. Si en cambio, el servicio es indivisible, generalmente se financia con cargas generales que deben ser soportadas por toda la comunidad. Los requisitos de eficiencia del servicio pblico son: generalidad: significa que todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios pblicos segn las normas que los rigen.

(21) FINANZAS PBLICAS

uniformidad o igualdad: implica que todos los habitantes tienen derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de condiciones, lo que quiere decir que en situaciones desiguales se justifica una prestacin sujeta a normas o condiciones distintas. regularidad: quiere decir que el servicio debe ser prestado o realizado con sumisin o de conformidad a reglas, normas positivas o condiciones preestablecidas. continuidad: es la caracterstica ms importante y, en principio, implica que la actividad de que se trate debe funcionar sin detenciones. No obstante, debe advertirse que continuidad no quiere decir que la actividad sea ininterrumpida, sino tan slo que satisfaga la necesidad pblica cada vez que se presenta ella.

La actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado. Cabe deducir que dicha actividad responde a los fines polticos del Estado, depende de sus decisiones y stas a su vez dependen del tipo de Estado y de las fuerzas polticas y socio-econmicas que ejercen el poder del Estado. El Estado para cumplir con sus fines requiere de la realizacin de actos administrativos y de gestin que infieren una actividad econmica-financiera y, por tal razn, a cada Estado le corresponde una hacienda. La hacienda pblica se origina en la necesidad de satisfacer necesidades colectivas. La hacienda pblica es una coordinacin activa de personas y de bienes econmicos, establecida por los habitantes afincados en un territorio, con la finalidad de satisfacer las necesidades de orden colectivo o comn que los individuos no podran atender aisladamente. La hacienda pblica debe producir bienes y servicios con los que se dar satisfaccin a las necesidades pblicas. Para el cumplimiento de esta finalidad, la hacienda pblica requiere medios econmicos que obtiene de dos maneras, una directa u originaria y otra derivada. La va directa consiste en el usufructo de sus propios bienes, y la derivada, que es la ms importante, resulta de su poder coactivo sobre los individuos y se manifiesta en la posibilidad de exigir contribuciones obligatorias a la poblacin, ya sea en cargas o prestaciones personales, ya sea en dinero o en especie. Las caractersticas de la hacienda pblica son: por su duracin, la hacienda del Estado es de existencia perdurable dada la naturaleza permanente del ente al cual pertenece y por la ndole de las necesidades que satisface; por la naturaleza del vnculo, la hacienda del Estado es coactiva o necesaria, porque no se puede escoger entre pertenecer o no a ella; por su finalidad, la hacienda del Estado es tradicionalmente de erogacin o consumo, porque busca obtener medios econmicos para satisfacer necesidades colectivas. No obstante, la extensin de sus fines, han transformado la hacienda pblica en hacienda compuesta; vale decir, acta a la vez como hacienda de produccin y de erogacin, aunque la actividad esencial contina siendo administrativa y no especulativa o de lucro; por la condicin jurdica del titular, la hacienda del Estado, en virtud del ente a quien pertenece, es pblica; por la integracin de sus rganos, la hacienda del Estado es dependiente, porque los rganos volitivo (Poder Legislativo) y directivo o ejecutivo (poder administrador) estn escindidos y asignados a personas distintas; por la divisin del trabajo administrativo, la hacienda del Estado se ha transformado en las ltimas pocas en una hacienda divisa, pues junto a la hacienda central funcionan haciendas menores anexas, dotadas de facultades para administrarse a s mismas, aunque acatando los mandatos del ncleo central. La definicin de las necesidades pblicas son circunstancias fruto de decisiones polticas, y son de importancia fundamental para lograr el bien comn, que es el compendio de las finalidades de la hacienda pblica. La produccin pblica normalmente no se transa en el mercado, pero para lograrla se deben utilizar factores productivos que s se obtienen en el mercado. La hacienda pblica debe considerarse siempre de carcter productivo (porque la actividad del Estado agrega valor a la economa) y puede clasificarse en:

(21) FINANZAS PBLICAS

erogativa (concepto clsico): se fundamenta en que el Estado aplica directamente a la satisfaccin de las necesidades pblicas, los bienes y servicios. de produccin (concepto actual): gastando para ellos en remuneraciones al trabajo de personas o en adquisicin de otros factores productivos y usando tambin los previamente adquiridos y acumulados a la espera de su utilizacin. La produccin puede ser de bienes y servicios tangibles o intangibles, divisibles o no en unidades fsicas; pero todos deben ser bienes, o sea, tener la aptitud de satisfacer necesidades pblicas.

Bibliografa

Martn, Jos Mara. INTRODUCCION A LAS FINANZAS PBLICAS. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Martn, Jos Mara. CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA. Editorial Contabilidad Moderna. Nez Miana, Horacio. FINANZAS PBLICAS. Editorial Macchi, 2da. Edicin Unidad II ANLISIS DE LAS NECESIDADES HUMANAS, PBLICAS Y PRIVADAS

2a. Necesidades pblicas, definicin por el sector pblico Atento a que la actividad estatal tiende a satisfacer necesidades humanas, en doctrina se ha practicado una distincin de tales necesidades, establecindose as tres categoras: Necesidades individuales o privadas Son aquellas que se identifican con la existencia misma de las personas. Son, por tanto, congnitas a todo individuo, como ocurre con la necesidad de alimentarse, de cubrirse o vestirse contra las inclemencias de la temperatura, etc. Necesidades del grupo o colectivas Son aquellas que tienen su origen en la vida de sociedad que realiza el hombre. Nacen de la agrupacin de los individuos en sociedad, por ejemplo, la educacin, la comunicacin, el transporte, etc. Las necesidades pblicas son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuacin del Estado. Coinciden con el inters pblico, o sea, son necesidades comunes y fundamentales a todos los miembros de una comunidad jurdicamente organizada. Presuponen la existencia del Estado, no preexisten a l, al cual le compete satisfacerlas. Son consecuencia de la determinacin de los fines del Estado, los cuales no son inmutables y permanentes, sino que responden a la relatividad histrica. Por ejemplo, la seguridad interior, la administracin de justicia, la atencin de los negocios pblicos, etc. Las necesidades individuales privadas pueden ser indistintamente atendidas o satisfechas por el individuo, por el grupo o colectividad, e incluso por el Estado. De la misma manera, las necesidades colectivas tambin pueden ser atendidas no slo por el grupo o por el Estado, sino incluso por el individuo. En cambio, con las necesidades pblicas no siempre ocurre lo mismo, ya que pueden ser satisfechas indistintamente por el individuo, el grupo o el Estado. Estas ltimas, a su vez, exigen una distincin: - Necesidades pblicas primarias o absolutas Surgen como consecuencia de la existencia del Estado y se identifican con el cometido esencial de ste. Hacen a la existencia de la comunidad organizada y constituyen la razn propia de ser del Estado. Tal es el caso de la seguridad interior, de la justicia, de la defensa y representacin exterior. Son la causa existencial de las funciones pblicas y slo pueden ser satisfechas por el Estado. - Necesidades pblicas secundarias o relativas Tienen su origen en la propia existencia del grupo o en la del individuo. Son necesidades originalmente clasificables como colectivas o individuales que han sido elevadas al rango de

(21) FINANZAS PBLICAS necesidades pblicas porque el Estado entiende que as lo reclama el inters pblico. Admiten ser indistintamente atendidas por el individuo, el grupo o el Estado. 2b. Crecimiento y diversificacin de las necesidades pblicas Dentro de la ltima categora de necesidades pblicas descripta en el punto anterior, tenemos necesidades cuya satisfaccin se consideran, cada vez en mayor medida, de incumbencia estatal, por cuanto ataen a la adecuacin de la vida comunitaria a los progresos emergentes de la civilizacin (educacin, salud, transportes, comunicaciones, seguridad social, etc.). As, con el paso del tiempo, las necesidades pblicas se han multiplicado y diversificado. Para buscar la razn del encuadre de estas necesidades como nuevas necesidades pblicas, debe indagarse en la evolucin de las realidades comprobadas a travs de los siglos. Se pas del Estado liberal restringido en sus funciones, al Estado intervencionista con una decidida actuacin en el campo econmico y social. El fracaso del intervencionismo motiv el advenimiento de las ideas neoliberales, con su consecuencia, la globalizacin de la economa, cuyos excesos sufrimos en la actualidad. No siempre en la historia se tuvo plena conciencia de lo que realmente eran necesidades pblicas, en contraposicin a las necesidades privadas, y de all la duda acerca de cules servicios deban ser satisfechos por los propios particulares en forma individual y cules por el Estado. 2c. Satisfaccin de las necesidades pblicas mediante la actividad productiva pblica, tratando simultneamente de contribuir al pleno empleo de los factores productivos, a la estabilidad, al desarrollo y a la equidad en la distribucin del ingreso El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para el logro de cierta redistribucin de ingresos. La actividad financiera puede, tambin, proponerse el objetivo de contribuir, con el instrumento del gasto, del recurso o de ambos, a la estabilizacin de la economa, esto es, del nivel de precios y del empleo (plena ocupacin) como tambin de la balanza de pagos. En los pases subdesarrollados y en va de desarrollo podr la actividad financiera ser utilizada como instrumento de la poltica de desarrollo, o sea, de un crecimiento econmico mayor de aquel que se obtendra sin la intervencin del Estado. La posible y probable contrariedad entre los diferentes propsitos de la actividad financiera hace surgir algunas consecuencias: a) un mismo proceso recurso-gasto puede no ser adecuado para el logro simultneo de todos los objetivos de la actividad financiera. b) si la actividad financiera quiere lograr al mismo tiempo todos los propsitos, deber hacerlo con diferentes medidas, cada una de las cuales sea idnea para el logro de cada propsito. An as, ello no excluye que la superposicin de medidas produzca la neutralizacin total o parcial de un determinado propsito de esa actividad. c) tambin puede ocurrir que la actividad financiera se halle en posicin contradictoria con medidas de poltica econmica diferentes de esa actividad, como ser: poltica monetaria y bancaria; poltica de precios en el mercado interno y de cambios en el mercado externo. 2d. El sector pblico como responsable de la satisfaccin de las necesidades pblicas mediante la produccin de bienes y servicios pblicos El Estado produce o hace producir los bienes materiales o inmateriales capaces de satisfacer las necesidades pblicas. Tales bienes son llamados bienes pblicos. En realidad, predominan entre ellos los bienes inmateriales a los que, en determinados casos, pueden acceder bienes materiales. Por ello, se habla preferentemente de servicios pblicos. Estos bienes y servicios pueden ser adquiridos en el mercado y prestados en esas mismas condiciones por el Estado o bien ser producidos por el Estado a travs de una verdadera transformacin y combinacin de bienes intermedios y factores productivos.

(21) FINANZAS PBLICAS Cuando el Estado otorga a particulares la concesin de un servicio, ste sigue siendo pblico porque el Estado lo considera como propio, lo que se prueba por el hecho mismo de la concesin. Consecuentemente, tambin los bienes y servicios pblicos son tales por ser considerados como propios por el Estado y por l producidos o concedidos a particulares y no son producidos por el Estado por ser pblicos. Estos servicios pblicos pueden ser divisibles o indivisibles, como ya vimos en la UNIDAD I, punto e). La caracterstica de una gran parte de los servicios que el Estado presta, de no ser susceptibles de una demanda individual y, por lo tanto, de prestarse en igual forma y sin exclusin para todos los individuos, deriva del hecho que no hay una decisin individual que determine la prestacin del servicio, sino una decisin por parte de los sujetos que gobiernan la organizacin estatal, en la que la voluntad individual puede influir en grados diversos, segn la forma del Estado. Nunca, sin embargo, los servicios se prestan por las preferencias manifestadas por los individuos, sino por la decisin de los organismos competentes del propio Estado, sin perjuicio de la influencia que sobre ellos pueden ejercitar la opinin pblica y la palabra escrita o no de personalidades polticas o cientficas. La escala de preferencias de los individuos no entra en el clculo econmico de la actividad financiera de prestacin de los servicios indivisibles, ni en los divisibles que el Estado preste gratuitamente o por la parte que no cubra con precios o tasas. Las preferencias individuales respecto de los servicios indivisibles no podran, lgicamente, sumarse o compararse con las de otros bienes o servicios en el mercado, ya que la demanda de estos ltimos es funcin del precio, mientras que aquella indicara una simple preferencia en relacin con otros bienes y servicios, pero independientemente de los precios. Esto se aplica tambin para admitir o no el anlisis costo-beneficio en la produccin de los bienes y servicios pblicos. Este anlisis es, tal vez, aplicable cuando se trate de bienes y servicios divisibles que tienen precios de mercado, aunque en un rgimen de competencia imperfecta; pero es inaceptable respecto de los servicios indivisibles. Bibliografa

Martn, Jos Mara. INTRODUCCION A LAS FINANZAS PBLICAS. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Martn, Jos Mara. CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA. Editorial Contabilidad Moderna. Unidad III DESCRIPCIN DEL SECTOR PBLICO

3a.

Composicin e identificacin del sector pblico. Niveles de gobierno. Gobierno general y empresas pblicas

Por sector pblico se entiende el conjunto de organismos y unidades econmicas que dependen directamente del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes del propio Estado (por ejemplo ministerios) o haciendas productivas de bienes y servicios de propiedad, conduccin y/o control del Estado. El resto de unidades econmicas que no integran el sector pblico componen el sector privado de la economa. La distincin fundamental entre sector pblico y sector privado responde a la diferencia en la lgica del funcionamiento de ambos segmentos de la economa global. En el sector privado, el funcionamiento se basa en el sistema de mercado en que actan las unidades econmicas (familias y empresas); los resultados se determinan por la interaccin de las diferentes decisiones individuales de cada unidad, y las herramientas de anlisis son las de la Economa. En cambio, en el sector pblico aparece un elemento distintivo, derivado del poder del Estado, que en principio es una nica unidad de decisin. Las herramientas de anlisis son las de las Finanzas Pblicas, ciencia para la cual el punto fundamental radica, ms que en el

(21) FINANZAS PBLICAS anlisis del sector pblico, en la interaccin de las decisiones y efectos entre el sector pblico y el sector privado. Identificado el sector pblico, es importante tener en cuenta que el mismo no es una nica unidad totalmente homognea, sino que en el mundo moderno est compuesto por diferentes elementos. En un pas como Argentina, es importante tener en cuenta el grado de complejidad respecto de la composicin del sector pblico: En primer trmino, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno: en un pas de estructura federal, existen gobiernos con autonoma de base territorial (es decir, que son elegidos por los ciudadanos de un determinado territorio y que ejercen poderes limitados a dicho territorio). Segn el tamao geogrfico de dicha base territorial, puede pensarse en distintos niveles - Nivel mximo: sera el Gobierno Nacional o Gobierno Federal, que cubre todo el pas; Nivel menos extenso territorialmente: Gobiernos Provinciales o Estados; Nivel inferior: Gobiernos Municipales o comunales. En segundo trmino, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de gobierno sealados, dos grandes tipos de organismos: - Empresas Pblicas: a igual que las Empresas Privadas, son unidades de produccin que combinan factores productivos (trabajo, capital, recursos naturales, capacidad empresarial) para obtener bienes y servicios que venden en el mercado a los usuarios. La diferencia fundamental radica en la propiedad, direccin y control de las Empresas Pblicas por parte del Estado, en tanto la propiedad, direccin y control de las Empresas Privadas est en manos de particulares. Gobierno General El tipo de bien que producen las Empresas Pblicas -a igual que las Empresas Privadas- es el que en Finanzas Pblicas se denomina como bien privado que, tiene tales caractersticas: consumo individual o rivalidad en el consumo: significa la situacin en que una unidad adicional consumida por una persona implica restar una unidad consumida por otra persona, por lo tanto, existe rivalidad en el consumo, ya que una persona se perjudica por el hecho de que otra consuma; aplicacin del principio de exclusin: significa que el productor puede en cada caso entregar o no entregar el bien a cada una de las personas usuarias en la medida que estn o no dispuestas a pagar un cierto precio; divisibilidad de los beneficios: quiere decir que es posible separar el beneficio recibido por cada uno de los consumidores. Dichos bienes, debido a sus caractersticas, pueden funcionar en el sistema de mercado: existe oferta (de productores que a determinado precio estn dispuestos a vender una determinada cantidad) y existe demanda (de usuarios que a determinado precio estn dispuestos a comprar una determinada cantidad). En cambio, el tipo de bien (o servicio) que proveen los organismos agrupados en la categora Gobierno General es el que en Finanzas Pblicas se denomina como bien pblico. Sus caractersticas, que se detallan a continuacin, impiden que para su produccin funcione el sistema de mercado, ya que no existe oferta de empresas privadas consumo conjunto o no rivalidad en el consumo: implica que una vez provisto el bien pblico, el mismo satisface las necesidades de varias personas, sin que la satisfaccin de una de ellas disminuya la posibilidad de satisfaccin de otra; no aplicacin del principio de exclusin: impide discriminar entre el usuario que paga el precio exigido y otras personas que no pagan dicho precio, por lo tanto, el empresario privado no podra cubrir sus costos de produccin con la venta del producto debido a que nadie estara dispuesto a pagar por el producto; divisibilidad de los beneficios El esquema de financiamiento de la provisin de bienes pblicos es totalmente diverso al de la provisin de bienes privados. En el caso de los bienes privados, la empresa (sea pblica

(21) FINANZAS PBLICAS o privada) cubre sus egresos mediante la venta de sus productos, cobrando un precio a cada uno de los usuarios. En el caso de los bienes pblicos, el Gobierno General debe prestar el servicio por un lado, y por el otro lado arbitrar en forma coactiva los fondos requeridos para la provisin de ese servicio, ya que no puede obtenerlos por va voluntaria de los usuarios, como en el caso de los bienes privados. As, Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF) cubre -en principio- sus erogaciones con la venta de sus productos a los usuarios, en competencia con empresas privadas de la misma actividad. En cambio, las erogaciones requeridas para la prestacin del servicio de polica deben cubrirse a travs de tributos pagados por los contribuyentes. Los usuarios pueden negarse a pagar el precio del bien privado producido por la empresa pblica (quedndose sin el servicio), en tanto, el contribuyente no puede negarse a pagar el tributo, an cuando manifiesta el deseo de que no se prestara el servicio. Con la sancin de la ley 24.156 de Administracin Financiera y Control Gubernamental se inicia un profundo proceso de cambio de las estructuras administrativas financieras en el orden nacional. La importancia de dicha ley se puede resumir en dos aspectos relevantes: ley marco: seala criterios generales que sern aplicados discrecionalmente en cada circunstancia; ley de orden superior: dado que la restante legislacin de competencia financiera debe supeditarse a ella, en funcin de que la administracin financiera responde a principios de unidad y universalidad que no pueden violarse mediante una ley especfica. El proyecto de reforma de administracin financiera y de los sistemas de control se enmarca en los objetivos del denominado Programa de Reforma de la Administracin Financiera Gubernamental, desarrollado por intermedio de la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos de la Nacin. La reforma a emprender procura el cumplimiento de los siguientes objetivos: de racionalidad, en procura de que la gestin se realice con economicidad, eficiencia, eficacia, efectividad y oportunidad (las cinco E); de transparencia operativa y legal con generacin de informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones; de integralidad, interrelacionando los sistemas de administracin financiera con los de control interno y externo, con la finalidad de facilitar su eficacia. El mbito de aplicacin de la ley 24.156 (artculo 8) se extiende a la totalidad del Sector Pblico Nacional.

a) Administracin Central 1.- Administracin Nacional Con carcter obligatorio (artculo 80) Sector Pblico Nacional 2.- Empresas y Soc. del Estado b) Organismos descentralizados (incluye instituciones de la seguridad social).

Con carcter facultativo (artculo 94)

Provincias y Municipios

(21) FINANZAS PBLICAS

3b.

Composicin del gobierno general: Administracin central; organismos descentralizados; cuentas especiales. Organismos parafiscales. Finanzas fiscales y finanzas cuasi-fiscales

El Gobierno General est compuesto, a su vez, por organismos de diferentes categoras, segn las facultades financieras asignadas a los responsables de cada uno de ellos. As, se puede distinguir entre los organismos de Administracin Central y los Organismos Descentralizados. Estos ltimos (por ejemplo una universidad nacional) tienen cierto grado de manejo propio respecto a las erogaciones y a ciertos recursos, en tanto que en los primeros la autoridad en materia financiera est ms centralizada en los niveles mximos (por ejemplo una oficina de la Secretara de Agricultura). Los Organismos Parafiscales son aquellos que estn dentro de la hacienda pblica, son de carcter privado pero tienen funciones de carcter pblico y en parte se financian a travs de Estado. Por ejemplo, los consejos profesionales. Las Finanzas Fiscales son las que tienen por objeto obtener ingresos para financiar gastos. Las Finanzas Cuasi-Fiscales, en cambio, tienen objetivos ms amplios, como por ejemplo, favorecer determinada regin a travs de subsidios o extensiones impositivas, entre otras. La actividad financiera tiene finalidades propias, como podemos ver a continuacin: Fines fiscales: una caracterstica fundamental de la actividad financiera con finalidad fiscal, es decir, la obtencin de ingresos, es su instrumentalizad. En este aspecto, se distingue de todas las otras actividades del Estado en que no constituye un fin en s misma, o sea, que no atiende directamente a la satisfaccin de una necesidad de la colectividad, sino que se cumple el papel de un instrumento, porque su normal funcionamiento es condicin indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Se materializan con la obtencin de recursos con los cuales se efectan los gastos que irrogan las necesidades pblicas. Las denominadas finanzas fiscales persiguen la satisfaccin de los fines pblicos indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los recursos con los cuales se efectan los gastos que cumplen los fines polticos. Fines extrafiscales: aqu el gobierno no se propone exclusivamente el objetivo de cubrir los gastos percibiendo recursos, sino que adems intenta llevar a cabo, mediante medidas financieras, finalidades pblicas directas. La finalidad pblica con finalidad extrafiscal procura atender el inters pblico en forma directa. Ello se logra materializando, por medio de la actividad financiera del Estado, una intervencin en las distintas actividades desarrolladas por la comunidad. Tal intervencin, como forma directa de satisfaccin del inters pblico, es llevada a cabo no slo mediante la poltica de gastos pblicos, sino tambin por medio de los recursos pblicos. Cuando el fin perseguido es extrafiscal, las medidas pueden ser de distinto tipo, por ejemplo: 1) pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades que no se consideran convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas mediante medios financieros, como es el incremento de alcuotas en los tributos, la creacin de sobretasas, adicionales o recargos. 2) Por el contrario, el Estado puede decir realizar acciones alentadoras para atraer ciertas actividades econmicas, cientficas, culturales o de otro tipo, que estime necesarias y tiles para el pas. En tal caso, despliega una serie de medidas que pueden consistir en exenciones de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros, etc. 3) Tambin se desarrolla finalidad extrafiscal por medios financieros cuando se resuelve percibir tributos de alto monto para debilitar ciertas posiciones patrimoniales y redituarias de los sujetos que se desea alcanzar, como manera de modificar la estructura en la distribucin de los patrimonios y las rentas. Fines mixtos: participan de las caractersticas de los dos anteriores. En el caso de los recursos pblicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se trata, por ejemplo, de un impuesto que se aplica no slo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino, adems, para atender directamente el inters pblico, mediante exenciones o deducciones para

(21) FINANZAS PBLICAS determinados grupos sociales o la aplicacin de alcuotas ms elevadas a otra categora, etc. (fin extrafiscal). 3c. Tamao del sector pblico. Alternativas para la medicin del tamao del sector pblico El anlisis del tamao absoluto o relativo del sector pblico, de su composicin y de la comparacin entre pases a lo largo del tiempo, exige precisar los mtodos de medicin de las magnitudes que alcanzan las operaciones financieras de los Estados. En el anlisis es bastante habitual relacionar los montos absolutos del sector pblico con el tamao de la economa global. Los siguientes coeficientes permitiran cuantificar el tamao del sector pblico. Como indicacin previa, es importante tener en cuenta que detrs de esta medicin se trata de cuantificar la importancia relativa del sector pblico en comparacin con el sector privado dentro de la economa global. Un criterio bsico de consistencia en la medicin, que como se ver no cumplen todos los coeficientes habitualmente utilizados, implica que la definicin propuesta, y la suma de ambos coeficientes debera ser igual al 100%. a) Por el lado de las erogaciones Gasto Pblico PBI Este es el coeficiente ms utilizado. Si comprende nicamente al Gobierno Nacional, el numerador registra el total de erogaciones, tanto corrientes como de capital. Se aconseja excluir del numerador los gastos de transferencias y, por lo tanto, trabajar nicamente con los llamados gastos exhaustivos, es decir, aquellos que tienen como contrapartida flujos de bienes o de factores productivos reales, y que por lo tanto al ser utilizados por el sector pblico dejan de estar a disposicin del sector privado. Si se incluyen las Empresas Pblicas, en el numerador es necesario adicionar todas las erogaciones (tanto corrientes como de capital) de las mismas. Si bien es el ms utilizado, este coeficiente adolece de varios inconvenientes. El ms importante consiste en la heterogeneidad conceptual entre el numerador y el denominador, que lleva a que el coeficiente no sea representativo de la participacin del sector pblico en la economa global. Ello debido a que la aplicacin de igual definicin para medir el tamao del sector privado arrojara un coeficiente cuya suma con el del tamao del sector pblico sera superior a la unidad: el gasto total (en el sector pblico y en el sector privado) es superior al PBI pues incluye transacciones intermedias que se cancelan con el clculo del PBI. b) Por el lado de los bienes y servicios disponibles Consumo GG + Inversin GG + Inversin EP Bienes y Servicios Disponibles Este es el coeficiente basado en la distribucin del flujo final de bienes anualmente a disposicin de la economa. El denominador se obtiene restando al PBI el saldo de la balanza comercial, para arribar al total de bienes que pueden utilizar los residentes en el perodo. El numerador indica los bienes absorbidos por el sector pblico: en el caso del Gobierno General, tanto las erogaciones de consumo como las incorporaciones de bienes de capital, y en el caso de las empresas, solamente stas ltimas (ya que las empresas pblicas, al igual que las privadas, no registran gastos de consumo sino utilizacin intermedia de bienes y pago de factores productivos). Este coeficiente satisface el criterio de consistencia ya enunciado, ya que calculando con igual procedimiento el tamao del sector privado, se arriba a un coeficiente cuya suma con el recin definidos para el sector pblico, arroja un resultado igual a la unidad.

(21) FINANZAS PBLICAS c) Por el lado del valor agregado Valor agregado en el Sector Pblico PBI Este coeficiente tambin es consistente: el denominador se obtiene por la suma de los valores agregados (diferencia entre valor de produccin de cada unidad econmica y los insumos intermedios comprados a otras unidades econmicas) de las unidades de produccin (empresas, tanto privadas como pblicas, y Gobierno General). El numerador consiste en el valor agregado por el Gobierno General y por las Empresas Pblicas. Debe hacerse notar que en el caso del Gobierno General, dado que se rata de bienes pblicos para los cuales no existen precios de mercado que permitan valuar la produccin, el valor agregado se define operativamente (siguiendo la metodologa tradicional de los expertos en contabilidad social) por el lado del pago de los factores productivos. Dada la dificultad de valuacin del capital y de los recursos naturales que componen el patrimonio del Gobierno, en la prctica se toma nicamente la remuneracin del factor trabajo como representativo del valor agregado por el Gobierno General. d) Por el lado de la utilizacin de factores productivos Personal ocupado en el Sector Pblico Personal ocupado en la Economa Global Menos usual, pero conceptualmente importante, es este enfoque de medicin por el lado de los factores productivos utilizados. Dados los problemas de medicin, en la prctica el nico disponible se refiere al factor trabajo. Este coeficiente tambin es consistente. e) Presin tributaria Recaudaciones Tributarias PBI Si bien no es estrictamente una medicin del tamao del sector pblico, es un indicador suficientemente importante como para introducirlo aqu. Pese a su utilizacin, este coeficiente no es consistente. Su complemento a la unidad no es representativo del ingreso disponible para el sector privado (por ejemplo, la parte de recaudacin tributaria, como el caso de los aportes de seguridad social, que tiene como destino los pagos de transferencias no afectan en trminos netos el ingreso disponible del sector privado). 3d. Marco constitucional, niveles de gobierno. Poderes federales, provinciales, gobiernos municipales. El ciclo presupuestario La organizacin institucional argentina se fundamenta en el rgimen federal de Gobierno (artculo 1 CN), que permite distinguir dos niveles de gobierno, cada uno de ellos con poderes fiscales (de erogaciones y de recursos). En primer lugar, el nivel federal o nacional, cuya actividad poltica se extiende a todo el territorio del pas. Cuando hay una organizacin federal, esa autoridad se encuentra acotada de acuerdo con su rgimen constitucional y legal. Los gobiernos centrales marcan las polticas fiscales, monetarias y econmicas en general que afectan al conjunto de la poblacin del pas. En segundo trmino, el nivel provincial constituido actualmente por 23 provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Este nivel cuenta con autoridad poltica para imponer tributos a sus residentes o a quienes realizan actividades econmicas en su territorio, dentro del mbito de su competencia. Estos estados poseen sus propios activos, recaudan fondos, tienen su propia administracin de justicia, etc. Un tercer escaln, el del nivel de gobierno municipal, est previsto en el artculo 5to. CN como requisito para el reconocimiento de las autonomas provinciales, y figura establecido

(21) FINANZAS PBLICAS expresamente en cada una de las Constituciones Provinciales. La autoridad legislativa, administrativa y judicial se limita a las zonas geogrficas ms pequeas en que puede dividirse un pas con fines polticos o administrativos. Depender del sistema de organizacin poltica del pas, sus atribuciones, en cuanto a su autonoma poltica y para establecer tributos, en general para llevar adelante su administracin. En cuanto a la Municipalidad de Buenos Aires, se trata de un rgimen ad-hoc, ya que en principio la legislacin sobre el territorio de la Capital Federal es atribuida al Congreso Nacional. Una ley nacional, ha establecido el rgimen de funcionamiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En cuanto a los poderes federales, a nivel del Gobierno Federal o Nacional, la CN establece los principales poderes fiscales en relacin a las erogaciones y a los recursos. Las erogaciones provienen de las funciones asignadas al Estado. En el caso del gobierno nacional, la nmina de funciones previstas para el Estado puede considerarse sumamente amplia, si se tiene en cuenta que la Constitucin de 1853 fue sancionada dentro de un predominio ideolgico y prctico del esquema liberal. - Art. 75 inc.18. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin, dictando planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad nacional, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estmulo. - Art. 75 inc.19. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacional, a la generacin de empleo, a la formacin profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigacin y al desarrollo cientfico y tecnolgico, su difusin y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al doblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincia y regiones. Para estas iniciativas, el Senado ser Cmara de origen. Sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participacin de la familia y la sociedad, la promocin de los valores democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educacin pblica estatal y la autonoma y autarqua de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creacin y circulacin de las obras de autor; el patrimonio artstico y los espacios culturales y audiovisuales. Puede observarse que las funciones atribuidas son amplias, as como los instrumentos previstos para alcanzar los objetos sealados, especialmente los fiscales. En cuanto a los recursos del Estado Nacional, las fuentes estn enumeradas en el siguiente artculo: - Art. 4. El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importacin y exportacin; del de la venta o locacin de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el Congreso general, y de los emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin o para empresas de utilidad nacional. En tanto, que la CN tambin se refiere a los tributos y al uso del crdito pblico en los siguientes artculos: - Art. 16. (). Todos sus habitantes son iguales ante la ley (). La igualdad es la base del impuesto y de las cargas pblicas.

(21) FINANZAS PBLICAS - Art. 17. La propiedad es inviolable, y ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiacin por causa de utilidad pblica, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. Slo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el art.4. () La confiscacin de bienes queda borrada para siempre del Cdigo Penal argentino. Ningn cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie. - Art. 52. A la Cmara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas. - Art. 75 inc.2. (Corresponde al Congreso). Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin especfica, son coparticipables () - Art. 75 inc.4. (Corresponde al Congreso). Contraer emprstitos sobre el crdito de la Nacin. En lo referente a los poderes provinciales, cada Gobierno Provincial aprueba autnomamente su propia Constitucin. La estructura de erogaciones y recursos es similar a la establecida para el Gobierno Nacional. La CN trata sobre ellos en los siguientes artculos: - Art. 5. Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional; y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. - Art. 121. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. - Art. 122. Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernantes, sus legisladores y dems funcionarios de provincia, sin intervencin del Gobierno federal. - Art. 123. Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5to. asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Por ltimo, en referencia a los gobiernos municipales, podemos decir que tienen su existencia asegurada a travs de lo previsto en el artculo 5to. CN. Es decir, el respeto a la autarqua de los gobiernos municipales es requisito del funcionamiento de la autonoma de cada gobierno provincial. Las Constituciones Provinciales han articulado el rgimen municipal de gobierno con distintas variantes, pero fundamentalmente mediante la asignacin de fuentes (exclusivas o concurrentes) de recursos y ciertas pautas respecto a los servicios a prestar. Tpicamente se diferencian los organismos deliberativos (Consejos Deliberantes) de la autoridad ejecutiva (Intendente), con funciones especficas en el ciclo presupuestario. La divisin de poderes en cada nivel de gobierno lleva a una asignacin de responsabilidades en cada una de las etapas que recorre en el tiempo el presupuesto de recursos y erogaciones. Este ciclo presupuestario cuenta con cuatro etapas: a) Preparacin del presupuesto El presupuesto es una ley, por lo tanto, sigue el mismo proceso que las dems leyes. - Art. 77. Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cmaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitucin. ()

(21) FINANZAS PBLICAS Dado que la CN no ha establecido con exactitud el procedimiento de preparacin del proyecto de presupuesto, y debido a las dificultades tcnicas implicadas, en la prctica ha sido el Poder Ejecutivo el encargado de esta tarea; el vaco ha sido llenado por la Ley de Contabilidad (Decreto-Ley 23.354/56) -derogada por la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (Ley 24.156/92)b) Sancin del presupuesto Como toda ley (art.75 inc.8 CN: corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos de administracin de la Nacin), la aprobacin del presupuesto sigue las normas de los artculos 78 a 84 de la CN. En el caso ms simple: - Art. 78. Aprobado un proyecto de ley por la Cmara de su origen, pasa para su discusin a la otra Cmara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nacin para su examen; y si tambin obtiene su aprobacin, lo promulga como ley. Los dems artculos reglan otras posibilidades alternativas: promulgacin automtica si el Poder Ejecutivo no lo veta dentro de los 10 das hbiles; aprobacin por la Cmara revisora con adiciones o correcciones; y veto parcial o total del Poder Ejecutivo. Internamente, dentro de cada Cmara el proyecto es primero analizado por la respectiva Comisin permanente y luego sometido al plenario, con un informe habitualmente a cargo del Presidente de la Comisin. Qu ocurre si no sanciona el presupuesto? Segn el artculo 27 de la Ley de Administracin Financiera, regir el presupuesto que estuvo vigente el ao anterior con ciertos ajustes. Se prorroga el presupuesto y se recalculan los crditos presupuestarios. c) Ejecucin del presupuesto La ejecucin del presupuesto est a cargo del Poder Ejecutivo, como lo estable la CN en el siguiente artculo: - Art. 99 inc.10. (El Presidente de la Nacin tiene la atribucin de) Supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.

d) Control del presupuesto (segn Nez Miana)


Pueden distinguirse distintos niveles de control, segn el grado de independencia del organismo controlante respecto al responsable de la ejecucin.

Control Interno (Sindicatura General de la Nacin)

- artculo 96, Ley 24.156.- Crase la Sindicatura General de la Nacin, rgano de control
interno del Poder Ejecutivo Nacional.

- artculo 98, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el Control Interno de las


jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los Organismos Descentralizados y Empresas y Sociedades del Estado que dependan del mismo, sus mtodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgnica

Control Externo (Auditoria General de la Nacin)

- artculo 116, Ley 24.156.- Crase la Auditoria General de la Nacin, ente de control externo
del Sector Pblico Nacional, dependiente del Congreso Nacional ()

(21) FINANZAS PBLICAS

- artculo 117, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el control externo posterior de la


gestin presupuestaria, econmica, financiera, patrimonial, legal , as como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administracin central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios pblicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatizacin, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos. Control Poltico (Congreso Nacional) - CN artculo 75 inc.8. (Corresponde al Congreso) () Aprobar o desechar la cuenta de inversin. - CN artculo 53. Slo ella (la Cmara de Diputados) ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeo o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crmenes comunes, despus de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formacin de causa por la mayora de dos terceras partes de sus miembros presentes. - CN artculo 59. Al Senado corresponde juzgar en juicio pblico a los acusados por la Cmara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nacin, el Senado ser presidido por el presidente de la Corte Suprema. Ninguno ser declarado culpable sino a mayora de los dos tercios de los miembros presentes. Control del presupuesto (segn apuntes de clase) Hay distintos niveles de control, segn el grado de independencia del organismo controlante respecto al responsable de la ejecucin (sistema sajn, sistema latino). Control preventivo: el Poder Ejecutivo evala el programa de gobierno y cmo ste se inserta en las polticas financieras del pas. Control financiero: se realiza por distintas vas 1) Requerimiento, por escrito, de informes al Poder Ejecutivo; 2) Creacin de comisiones investigadoras, formadas por diputados y/o senadores; 3) Jefe de gabinete obligado por la CN a ir a ambas cmaras para ver cmo evoluciona la poltica de gobierno; etc. Control posterior: lo realiza el Congreso cuando aprueba o rechaza la Cuenta de Inversin. Control Interno (Sindicatura General de la Nacin): se lleva a cabo en inters del Poder Ejecutivo, esto quiere decir, tiene por objeto velar por que los funcionares en los que se delega la administracin financiera, la realicen correctamente, para lo cual esta Sindicatura establece normas de control interno que todos los organismos deben respetar. Control Externo (Auditoria General de la Nacin): se lleva a cabo en inters del pueblo y tiene por objeto verificar que el Poder Ejecutivo cumpla con el mandato otorgado por sus representantes a travs de la ley de presupuesto. - CN artculo 85. El control externo del sector pblico nacional en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, ser una atribucin propia del Poder Legislativo. El examen y la opinin del Poder Legislativo sobre el desempeo y situacin general de la administracin pblica estarn sustentados en los dictmenes de la Auditoria General de la Nacin. Este organismo de asistencia tcnica del Congreso, con autonoma funcional () tendr a su cargo el control de legalidad, gestin y auditoria de toda la actividad de la administracin pblica centralizada y descentralizada (). Intervendr necesariamente en el trmite de aprobacin o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin de los fondos pblicos. Bibliografa

(21) FINANZAS PBLICAS

Martn, Jos Mara. INTRODUCCION A LAS FINANZAS PBLICAS. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Martn, Jos Mara. CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA. Editorial Contabilidad Moderna. Las Heras, Jos Mara. EL ESTADO EFICIENTE. Editorial Buyatti Unidad IV GASTO PBLICO

4a. Naturaleza y evolucin del concepto de gasto pblico La denominacin gasto pblico, es agrupada en una sola institucin y se adecua a la empleada por los artculos 75, inciso 8, y artculo 99, inciso 10 de la CN, y a la Ley de Administracin Financiera (24156). Dicha denominacin es genrica y comprende las dos grandes especies de gasto, o sea: a) las erogaciones pblicas, que abarcan todos aquellos gastos derivados de los servicios pblicos y del servicio de la deuda pblica, y b) las inversiones pblicas, las cuales incluyen la totalidad de los gastos relacionados con los incrementos patrimoniales del Estado. El Estado se moviliza para atender las necesidades de la poblacin por medio de los servicios pblicos, pero tambin puede satisfacerlas utilizando los efectos que en s mismos los gastos pblicos provocan en la economa nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (por ejemplo, un incremento considerable en la cuanta del gasto pblico puede obrar como reactivador de una economa en recesin, con prescindencia del destino del gasto). Esto significa que la decisin sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previas de singular importancia: a) la seleccin de las necesidades de la colectividad que consideran pblicas, aspecto variable y ligado a la concepcin sobre el papel del Estado, y; b) la comparacin entre la intensidad y la urgencia de tales necesidades y la posibilidad material de satisfacerlas. En la actualidad, quienes investigan sobre la ciencia de las finanzas pblicas prestan preferente atencin a la Teora general del gasto pblico. Esta investiga no slo los elementos constitutivos del egreso pblico, sino adems los efectos que ste habr de producir, sean econmicos o sociales. Respecto a los elementos constitutivos del dispendio pblico, dicha teora nos seala que toda erogacin o inversin pblica supone la satisfaccin de necesidades pblicas, y que ellas se materializan en atencin al inters pblico. El primer elemento constitutivo del gasto pblico es esencialmente poltico, o sea, la eleccin o empleo de un determinado criterio selectivo de necesidades. El segundo elemento constitutivo reside en la circunstancia de que en todos los casos se trata del empleo, la aplicacin o la utilizacin de una riqueza. Este elemento tiene una indiscutible naturaleza econmica. Un tercer elemento, esencial de toda gestin de un Estado de derecho, es su juridicidad, materia de estudio no slo por parte del derecho financiero, sino adems por el derecho constitucional y el derecho administrativo. En nuestro derecho nacional, este elemento tiene una triple manifestacin: su rgimen est regulado por la Ley de Administracin Financiera, 24.156. 2. en el momento de la planificacin o estimacin del gasto que debe satisfacer una necesidad pblica, interviene la ley anual de presupuesto general de la Nacin. 3. finalmente, en el momento posterior a su ejecucin o materializacin, es decir, el momento de la verificacin o control de la gestin, hay una tercera manifestacin de juridicidad dada por la cuenta de inversin. Conforme a tales elementos, podemos definir al gasto pblico como las erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud de una ley, para cumplir con la satisfaccin de las necesidades pblicas.

1.

(21) FINANZAS PBLICAS

Analizando esta definicin se puede reconocer ciertas caractersticas del gasto pblico: - la primera consiste en un empleo de riqueza. Tratndose de la utilizacin o aplicacin de bienes, el concepto de gasto pblico excluye las prestaciones de servicios. - en segundo lugar, el egreso pblico se caracteriza y distingue por constituir un empleo de riqueza realizado por el Estado, o sea, el ente pblico que representa a la sociedad jurdicamente organizada. En consecuencia, son gastos pblicos los empleos de riqueza realizados por el Estado nacional, las provincias y los municipios. Se reconoce que el citado es un concepto estrecho, por cuanto se limita a esa categora de gastos, sin dar lugar a incluir en ella otras erogaciones o inversiones que, efectuadas por algunas empresas o consorcios pertenecientes al patrimonio del Estado, escapan a su mbito. En efecto: las erogaciones o inversiones patrimoniales realizadas por empresas del Estado, no son clasificables, conforme a este criterio, como gastos pblicos. Por otra parte, los gastos o desembolsos pecuniarios realizados por cualquier otra persona que no sea el Estado, tambin estn excluidos del concepto de gasto pblico. - la tercera caracterstica de todo gasto pblico reside en la circunstancia de que ste depende de una autorizacin legal. El desembolso pecuniario o la inversin dispuesta por el administrador pblico sin autorizacin legal previa, o realizada con fines distintos de los previstos por las normas legales, an cuando satisfaga necesidades pblicas, no constituye un gasto pblico propiamente dicho. - Finalmente, el cuarto rasgo propio de los gastos pblicos consiste en que estos tienen como finalidad la satisfaccin de necesidades pblicas. No se toma como gasto pblico el derivado de empresas del Estado, independientemente que satisfaga necesidades pblicas (por ejemplo, Aguas Argentinas). Las tres ltimas caractersticas son propias del gasto pblico y, en consecuencia, lo distinguen del gasto privado. Las diferencias no impiden que entre ambas clases de gastos haya una relacin de integracin funcional, idntica a la que conecta a las finanzas pblicas con las privadas. De all que los autores contemporneos destaquen la importancia de tal relacin e investiguen cmo los gastos pblicos se complementan con los gastos privados en la satisfaccin de las necesidades humanas. Evolucin del concepto de gasto pblico El gasto pblico no slo debe ser estudiado como causa de los ingresos requeridos para satisfacer las necesidades pblicas. La evolucin del concepto demuestra que el gasto pblico, por s slo y con prescindencia de la financiacin de servicios pblicos, significa un importante factor de redistribucin del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilizacin econmica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupacin, el consumo, el ahorro y la inversin. Esta evolucin del concepto est ntimamente ligada a la nueva concepcin sobre la misin del Estado. a) Para los hacendistas clsicos, el Estado es un mero consumidor de bienes, los gastos pblicos constituyen una absorcin de una parte de esos bienes que estn a disposicin del pas. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene importantes cometidos a cumplir (ejrcito, polica, justicia), pero eso no quita que econmicamente sea una factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de parte de sus riquezas. Estas caen a un abismo sin fondo del cual no retornan. De ah, la expresin vulgarizada del Estado pozo. b) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor, sino un redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son devueltas ntegramente al circuito econmico. Es decir, el conjunto de sumas repartidas a los particulares mediante el gasto pblico es equivalente al conjunto que le fue recabado mediante el recurso pblico.

(21) FINANZAS PBLICAS Financiacin de los gastos pblicos Nuestra Constitucin Nacional ha previsto, en su artculo 4, que los gastos pblicos sean financiados con los fondos del Tesoro nacional. En la actualidad, y como consecuencia directa de las nuevas actividades asignadas al Estado, los financistas contemporneos han sistematizado los diversos tipos de ingresos con que cuenta el Estado dentro de una clasificacin de naturaleza bien distinta de la prevista por nuestra Constitucin, y que comprende otras especies de ingresos. La mayora de los autores desconocen hoy la clasificacin de los ingresos en ordinarios y extraordinarios y, al mismo tiempo, sealan como principales fuentes de financiacin de todas las erogaciones estatales a los denominados recursos originarios, aquellos que el Estado obtiene de la explotacin de sus bienes patrimoniales o desarrollando actividades industriales, comerciales, etc. por medio de las empresas estatales; y especialmente a los recursos derivados, o sea, aquellos que provienen del sector privado, de la economa. Derivan del sector privado bsicamente a travs de tributos (pagos coactivos) o del uso de crdito pblico (prstamos voluntarios efectuados por los particulares al Estado). VER UNIDAD 5, punto b) -Clasificacin de los recursos pblicos4b. Gasto pblico y gasto privado En primer lugar, la diferencia ms importante consiste en que el sujeto del gasto pblico es el Estado, mientras que el del gasto privado es el particular. Esto es fundamental porque el Estado es perpetuo y el individuo perecedero. De ah que los gastos del primero estn en relacin tanto con el presente como con el porvenir, contrariamente a lo que sucede con el particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la limitacin de su existencia. En segundo lugar, observamos que mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus intereses particulares, el Estado persigue, con ellos, por lo menos idealmente, fines de inters general. De all que los beneficios colectivos resultantes de los gastos pblicos sean en gran medida inmateriales y no valuables monetariamente (por ej. los gastos en defensa exterior o para el orden interno), mientras que los gastos privados persiguen finalidades materiales y generalmente lucrativas (por ej. adquisicin de bienes para consumo o para diversin). En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte provienen de la coaccin, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como forma legal de procurarse ingresos. En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades pblicas, por lo general primero conoce el gasto que va a efectuar y sobre esa base se procura los recursos. El particular, al contrario, adecua sus gastos a los ingresos con que cuenta. Sin embargo, la premisa de que el Estado conoce antes sus gastos y adecua a ellos sus recursos es sumamente relativa. Con buenos argumentos, Gangemi demuestra que no es concebible el clculo de los gastos que deban satisfacerse, sin que el Estado haya evaluado ya las posibilidades de obtener los medios precisos para ello. Es decir, que tanto los gastos como los ingresos encuentran un lmite en la renta de la Nacin. Ninguna finalidad seria tendra una seleccin de gastos si no se tuviese presente un clculo por lo menos preventivo de los ingresos. En quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuanta como al destino de sus erogaciones. 4c. Clasificacin de los gastos pblicos. Crecimiento de los gastos pblicos. La centralizacin y descentralizacin En la prctica, las erogaciones pblicas se definen en relacin al Presupuesto del Gobierno. Para el anlisis fiscal interesa no solamente el monto total de las erogaciones pblicas, sino tambin su composicin. Para este fin se presentan distintas clasificaciones de las erogaciones pblicas:

CLASIFICACION INSTITUCIONAL (O JURISDICCIONAL, O ADMINISTRATIVA): permite distinguir

los montos de erogaciones efectuadas por los distintos organismos que integran el Estado. Las categoras concretas dependern de la estructura del Estado del pas al cual se refiere.

(21) FINANZAS PBLICAS


En el caso argentino, y a nivel del Gobierno Nacional, la Constitucin distingue tres poderes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Dentro del Poder Ejecutivo puede distinguirse la Presidencia de la Nacin y los distintos Ministerios, y a su vez, dentro de cada uno de ellos se pueden identificar sus organismos integrantes. Segn el mayor o menor grado de desagregacin en que se efecte el anlisis, se contar con un nmero ms elevado o ms reducido de unidades organizacionales (jurisdicciones).

Este tipo de clasificacin resulta til y necesaria para varias etapas del ciclo presupuestario: en la etapa de preparacin del presupuesto, el responsable de cada organismo es el que est en mejores condiciones de preparar el proyecto de presupuesto del mismo, ya que se supone que es que tiene mejor experiencia y conocimiento de las tareas desarrolladas y de las necesidades enfrentadas. en la etapa de ejecucin del presupuesto, el responsable de cada organismo es quien toma a su cargo dicha ejecucin, y por lo tanto, necesita registrar los crditos autorizados, los montos gastados y los saldos sin ejecutar. en la etapa de control del presupuesto, lo que se juzgar ser la responsabilidad de la autoridad mxima del organismo en cuanto a su gestin presupuestaria.

CLASIFICACION ECONOMICA: es una clasificacin til para el anlisis de los efectos de las erogaciones.
La primera apertura distingue entre: erogaciones corrientes: 1) se trata de la incorporacin de bienes o servicios que se agotan en una nica utilizacin (por ejemplo, papel para escribir). 2) Son gastos de tipo repetitivo y deben realizarse ao a ao (por ejemplo, el pago de sueldos de mdicos de hospitales pblicos de ste ao no implica que el ao prximo no deba repetirse). 3) No alteran el patrimonio (neto) de la entidad. 4) Figuran en la cuenta Resultados del Ejercicio. erogaciones no corrientes: 1) se trata de bienes que no se agotan con el primer uso (por ejemplo, una mquina de escribir). 2) Son gastos que no deben repetirse ao a ao (por ejemplo, una vez construido el hospital, el edificio podr durar muchos aos hasta que sea necesario construir uno nuevo en su lugar). 3) Aumentan el patrimonio de la entidad (al finalizar el ejercicio en el cual se incorpor un bien de capital, el patrimonio de Estado es superior al de comienzo del ejercicio). 4) Figuran en el Activo. Las erogaciones corrientes pueden a su vez ser clasificadas en: gastos de consumo: aqu el gobierno est agotando recursos reales de la economa provenientes del sector privado. gastos de transferencias: no tienen como contrapartida la absorcin de recursos reales de la economa por parte del Estado, sino meros flujos monetarios que redistribuyen recursos dentro del sector privado de la economa. -

Ejemplo I
El sueldo pagado a un mdico, que es gasto corriente, es un gasto de consumo, porque detrs de este gasto existe, como contrapartida, la obtencin por parte del Estado de recursos reales (en este caso, el servicio del factor trabajo por las horashombre trabajadas). El Estado est detrayendo del sector privado recursos reales (servicios de factores productivos o bienes) que no quedan a disposicin del sector privado de la economa (ese mdico ocupado por el hospital pblico no puede simultneamente trabajar en una clnica privada o en su consultorio particular). En cambio, el pago de una jubilacin a un mdico retirado es un gasto de transferencia, porque no hay contrapartida real de recursos, sino flujos financieros -en este caso seran aportes previsionales-. Los gastos de transferencias son parte de un esquema de redistribucin de ingresos dentro del sector privado (en el caso previsional, el Estado toma recursos financieros de los trabajadores activos y los entrega a los trabajadores pasivos).

Ejemplo II
Otro ejemplo podra ser el referido a la diferencia entre la compra de leche para dar a los nios de las escuelas (gasto de consumo) y el subsidio pagado a las empresas productoras de leche a fin que abaraten el precio de venta a los consumidores (gasto de transferencia). El primero significa una absorcin por parte del Estado de recursos reales que quedan disminuidos para el sector privado -menos litros de leche- mientras que el segundo implica una mera redistribucin dentro del sector privado -quienes pagan los impuestos que financian los subsidios disminuyen sus ingresos para favorecer el consumo de leche posibilitado por un precio de venta ms reducido-.

Las erogaciones no corrientes, a su vez, permiten distinguir bsicamente dos categoras diferentes: inversin real (o fsica) otras inversiones (en bs. preexistentes o en inversiones financieras)

Todos estos tipos de erogaciones aumentan el patrimonio del Estado, pero las inversiones fsicas aumentan tambin el patrimonio nacional, mientras que las otras inversiones no lo hacen.

(21) FINANZAS PBLICAS

Dentro de la inversin real (o fsica) se distingue entre: bienes de capital (maquinarias y herramientas, medios de transporte, maquinas y muebles de oficina, etc.) y, trabajo pblico (generalmente erogaciones destinadas a la construccin de obras y/o a la ampliacin mejorativa de bienes ya existentes que permanecen con carcter de adherencia al suelo y formando parte de un todo indivisible, como por ejemplo, caminos).

Ejemplo
En el caso de la inversin fsica o real, el Estado incorpora un nuevo bien de capital (construye un edificio, por ejemplo). Como ello no disminuye el patrimonio privado, el patrimonio nacional -igual al patrimonio del Estado ms el patrimonio de los particulares- aumentan. En cambio, en el caso de la inversin de bienes preexistentes, el Estado compra un activo que estaba en poder de los particulares (compra una casa ya construida, por ejemplo). Como el aumento del patrimonio del Estado se compensa con una disminucin del activo fsico de los particulares, el patrimonio nacional permanece invariable.

Esta clasificacin es importante y permite comparar las erogaciones pblicas con las erogaciones privadas. As tenemos que: Bienes y Servicios disponibles = Consumo (privado + pblico) + Inversin (privada + pblica)

El consumo pblico consiste en los recin definidos gastos de consumo. No corresponde computar todos los gastos corrientes, porque en el caso de los gastos de transferencias se estara incurriendo en duplicacin contable con los gastos privados (por ejemplo, la jubilacin que figurara como gasto de consumo pblico, aparecer una vez gastada por el jubilado como gasto de consumo privado). A su vez, la inversin pblica se define por la inversin real o fsica: es necesario eliminar la compra de activos preexistentes y la inversin financiera tambin para evitar duplicacin (en el caso de inversiones privadas con prstamos o aportes de capital del Estado, se registrarn como inversiones privadas).

CLASIFICACION POR OBJETO DEL GASTO: en esta clasificacin los gastos se diferencian segn el tipo de bien
o servicio que est comprando el Estado. Habitualmente se combina con la clasificacin Econmica. As, podemos diferenciar: gastos en personal: consiste en la retribucin de los servicios personales prestados en relacin de dependencia para atender la operacin de los entes estatales. Comprende tambin las contribuciones patronales al sistema de previsin social y los adicionales (ttulo, ubicacin geogrfica, riesgo, etc.) gastos en bienes y servicios no personales: comprende los bienes de consumo (alimentos, textiles y confecciones, productos qumicos y medicinales, etc.) y los servicios no personales (electricidad, agua y gas, transporte, comunicaciones, alquileres, impuestos, seguros, etc.)

La utilidad de esta clasificacin consiste en que permite analizar microeconmicamente el impacto del gasto pblico sobre diferentes mercados.

CLASIFICACION POR FINALIDAD Y FUNCION: esta clasificacin es relativamente moderna y permite clasificar
las erogaciones pblicas segn las finalidades perseguidas por la accin del Estado o las funciones cumplidas por el mismo.

Aumento de los gastos pblicos Responde a distintos tipos de causas: Aparentes Son las variaciones en el valor de la moneda, concretamente la depreciacin de la mayora de los signos monetarios observada en la generalidad de los pases, y las nuevas tcnicas de elaboracin presupuestaria, dado que los presupuestos computan en la actualidad las cifras brutas de los gastos anticipados en lugar de cifras netas. Relativas Aquellas que si bien no pueden ser clasificadas estrictamente como aparentes, tampoco son reales. Dentro de esta categora se menciona el aumento de la poblacin, de la produccin o de la renta nacional, como tambin los casos especiales de extensin de las fronteras de una nacin por anexin de territorio. Reales

(21) FINANZAS PBLICAS Aqu se agrupa el incremento de los gastos militares producido por las tensiones internacionales, el aumento internacional del costo de los bienes y servicios en los cuales ha influido el alto grado de progreso tcnico alcanzado, la expansin de las actividades del Estado y la diariamente creciente burocracia. Si bien es cierto que la recin expuesta clasificacin de causas ha alcanzado gran difusin, a criterio de Jos Mara Martn, no sirve para explicar el genuino aumento en los gastos pblicos. En realidad, la causa-fuente de todos los aumentos observados en los ltimos aos en las erogaciones pblicas coincide con una nueva concepcin de la funcin del Estado. En efecto: en las ltimas dcadas hemos aceptado descargar la mayora de nuestras necesidades insatisfechas en la proteccin estatal. Un Estado as concebido tiene necesariamente que incrementar sus erogaciones. El problema se reduce, entonces, al gran dilema de saber si con la experiencia adquirida estamos realmente satisfechos de la transferencia de responsabilidades que le hemos efectuado al Estado. Lo que realmente interesa, entonces, es examinar las autnticas causas (las reales) por las cuales los Estados en general han incrementado sus gastos pblicos: a) gastos militares a causa de las guerras, no slo los gastos de la contienda armada sino tambin los servicios y concesiones a los veteranos. b) prosperidad del sistema econmico. A mayor nivel de produccin, los recursos se encauzan menos a industrias primarias y secundarias, y ms a los servicios. c) urbanizacin. El aumento de poblacin en las ciudades lleva a tener que incrementar los gastos en funciones ciudadanas, tales como el aprovisionamiento de aguas y desages cloacales, la proteccin policaca, etc. d) desarrollo de la democracia. Esta forma de gobierno tiende a la liberalidad de los gastos, porque a veces no se puede prescindir de la presin de grupos o sectores con influencia poltica que satisfacen sus intereses particulares a costa del presupuesto del Estado, ni de gobernantes que realizan obras pensando slo en los votos. e) ayuda a zonas subdesarrolladas dentro del propio pas, y tambin auxiliar a los pases indigentes. f) aumento de los costos de bienes y servicios y necesidad de aumentar gasto para seguir el progreso tcnico. g) crecimiento de la burocracia administrativa. Centralizacin y descentralizacin de los gastos pblicos En pases como el nuestro, o como Estados Unidos, que han adoptado un rgimen federal de gobierno, se ha discutido si conviene propender o llevar hacia delante la centralizacin o la descentralizacin de los gastos pblicos. Quienes abogan por la centralizacin sealan que tal sistema acarrea innegables ventajas, tales como la importancia que los gastos pblicos tienen con relacin a la actividad econmica general del pas y la posibilidad de realizar, por medio de ellos, una coordinada poltica de inversiones en obras y trabajos pblicos. Recprocamente, quienes estn a favor de la descentralizacin puntualizan que sta permite una mayor participacin en la elaboracin de la poltica de gastos pblicos por parte de los contribuyentes y, al mismo tiempo, reduce las deficiencias propias de toda burocracia central. En los ltimos aos se ha producido una notable tendencia a la centralizacin, la cual probablemente halle su mejor explicacin en las causas que hemos descrito como ventajas de este sistema y, adems, en motivaciones de orden poltico, que por tener este carcter cuentan tambin con un mayor peso que los argumentos expuestos a favor de los gobiernos locales. 4d. Efectos econmicos de los gastos pblicos, lmite. Funcin de los gastos pblicos en el ciclo econmico Ninguna Nacin puede disfrutar de ms de lo que produce, lo cual nos lleva al problema de los lmites. Parece imposible establecer lmites a priori a los gastos pblicos; ello se debe a que segn la realidad demuestra, no se trata de un problema que pueda ser resuelto mediante anlisis econmico, porque en definitiva, se trata de una cuestin de naturaleza poltica. Si esto es as, resulta difcil fijar la real utilidad de frmulas rgidas de limitacin estableciendo, por ejemplo, determinada proporcin del gasto en relacin con la renta nacional

(21) FINANZAS PBLICAS o el producto bruto interno. No obstante, se ha sido el mtodo elegido en la Argentina por la ley 25.112 de solvencia fiscal, que debi ser reformulada a partir del primer perodo de su vigencia. Los autores modernos sostienen que los gastos pblicos pueden llegar hasta a aquel lmite en que la ventaja social que brindan se compensa con los inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso de los particulares. Se ha elaborado un concepto, que se ha dado en llamar de la utilidad social mxima y que puede enunciarse as: el Estado deber ampliar sus gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de dichas erogaciones se vea compensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente de las exacciones pblicas. Mediante su poltica de gastos pblicos, el Estado puede actuar sobre la renta nacional, incrementar el consumo de la comunidad, alentar la inversin privada, asegurar el pleno empleo de los recursos disponibles, influir decididamente en los precios de las mercaderas, en las remuneraciones de los servicios y sobre las tasas de inters y, en trminos generales, puede producir notables alteraciones en toda la actividad econmica, con sus pertinentes efectos en el orden social. Dado que esos efectos o modificaciones no deben ser meros productos del azar o de la improvisacin, sino que tienen que ser inducidos deliberadamente o provocados con reflexin por el Estado, esta materia es especialmente investigada por la poltica financiera. Esta rama de la ciencia de las finanzas pblicas, tambin denominada poltica fiscal, tiene justamente por objeto determinar la eleccin de los gastos pblicos a realizar, como tambin de los recursos pblicos necesarios, conforme a las circunstancias particulares de cada economa y del estado en que sta se halle. De los modernos estudios de la poltica financiera se desprende que para poder efectuar una correcta o adecuada eleccin de las erogaciones pblicas es necesario tener en cuenta factores tan importantes como: 1) la estructura econmica, 2) la etapa o coyuntura y 3) los medios o recursos con los cuales habrn de ser financiados tales gastos pblicos. Teniendo presentes esas tres causas o factores podr verse cules son las polticas de gastos adecuadas para producir los efectos deseados en la economa. Pero para realizar ese estudio resultar necesario, previamente, describir dos principios econmicos: Principio del multiplicador Este principio es la regla que efectivamente nos demuestra cmo o en qu trminos se ha dado la relacin existente entre los gastos pblicos y los gastos de consumo de los particulares. Un egreso pblico se traduce siempre en un ingreso del mismo monto para quienes lo perciben. El efecto del gasto pblico sobre los ingresos depende, bsicamente, de dos factores: 1) del monto o cuanta del gasto pblico y, 2) de la parte que se consuma de cada uno de los ingresos que se van produciendo, es decir, de la propensin marginal al consumo. Por supuesto, cuando se desee establecer el efecto de un gasto pblico sobre los ingresos, en un determinado perodo, a los dos factores antes sealados habr que aadirles un tercero, la velocidad de las transacciones. El principio del multiplicador sirve, en resumidas cuentas, para establecer el incremento total de los consumos resultantes de un gasto pblico. Principio del acelerador Esta segunda mxima est estrechamente relacionada con el principio del multiplicador, pues demuestra cmo la inversin en equipos, maquinarias y bienes de capital se halla, en gran parte, determinada por los aumentos de consumo. Este principio del acelerador puede ser explicado partiendo de la premisa de que cuando el consumo o demanda de un determinado artculo permanezca invariable o constante, las empresas productoras de l no precisarn nuevas inversiones. En tales circunstancias, slo necesitarn invertir en la reposicin normal de los equipos, maquinarias y bienes de capital empleados. Pero si la demanda o consumo de esos artculos se incrementa, las empresas que los producen necesitarn adems una nueva inversin para la adquisicin de ms equipos, maquinarias y bienes de capital.

(21) FINANZAS PBLICAS

Bibliografa

Martn, Jos Mara. INTRODUCCION A LAS FINANZAS PBLICAS. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Villegas, Hctor. CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA. Unidad V RECURSOS PUBLICOS

5a. Concepto y caractersticas, recursos derivados de la actividad fiscal y de la actividad extrafiscal Los mercantilistas, los fisicratas y luego los clsicos asignaron una importancia fundamental a los ingresos pblicos, relacionndolos con las distintas concepciones filosficas del Estado. Una buena prueba de ello es que casi inmediatamente despus de la declaracin de la independencia de los Estados Unidos (1776), su primer secretario de Hacienda, o sea, Alexander Hamilton, sostuvo que el dinero es el principio vital del cuerpo poltico, sostiene su vida y su accin y le permite llevar a cabo sus ms esenciales funciones. Consecuentemente, un completo poder para procurar su suministro regular y adecuado de ser considerado indispensable. Normas deficientes traen aparejado uno de estos dos males: o el pueblo debe someterse a continuos despojos, o el gobierno naufraga en una atrofia fatal y, en un corto perodo, perece. Actualmente, los ingresos pblicos son obtenidos por el Estado de muy diversas maneras. En efecto el Estado puede hoy lograr sus recursos explotando sus propios bienes patrimoniales, empleando su poder coercitivo en el caso de los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, haciendo uso de su crdito y contratando emprstitos, etc. En consecuencia, se hace necesario un nuevo concepto de recursos pblicos, que aunque no sea tan preciso, resulte lo suficientemente amplio como para comprender en l los muy variados tipos de ingresos con que cuentan los tesoros de los Estados. En ese orden de ideas definimos a los recursos pblicos como toda riqueza devengada a favor del Estado y acreditada como tal por su Tesorera, o bien, como todo caudal que afluye a una entidad pblica, en virtud del ejercicio financiero de sta, y que se destina a la realizacin de los fines de ella. El concepto de recursos pblicos tambin ha evolucionado con el tiempo. Para los economistas de la escuela clsica, los recursos pblicos deban tener siempre una exclusiva finalidad fiscal: la de servir slo como medios para satisfacer los gastos que el Estado necesariamente deba realizar a fin de cumplir con sus funciones esenciales. De all que los recursos pblicos, al menos en principio, deban limitarse a ser slo entradas al Tesoro para financiar tal tipo de gastos. Esta concepcin terica y limitada con respecto a la finalidad de los recursos pblicos fue paulatinamente abandonada durante el curso de este siglo, como consecuencia directa de las nuevas funciones asignadas al Estado. Para las finanzas modernas, los recursos pblicos cumplen una doble funcin, ya que a la par de la accin fiscal asignada por los clsicos se les encarga otra de trascendental importancia, la denominada finalidad extrafiscal, cual es la de actuar como medios intervinientes en el ordenamiento de las distintas actividades desarrolladas por el pas. Esta idea de concebir los recursos pblicos como instrumentos reguladores de la economa, tiene su antecedente en el sistema mercantilista que imper hacia fines del siglo XVI y principios del siglo XVII. Sin embargo, esa idea fue en parte abandonada posteriormente a causa de la puesta en vigencia de los postulados de la economa liberal, la cual tena como una de sus mximas la de menor intervencin posible del Estado en las actividades econmicas del pas. Justamente por ello, durante el siglo XIX, se tendi a limitar los ingresos de los Estados a los recursos tributarios. En nuestro siglo XX, a la par de los recursos tributarios, se ha recomendado la utilizacin del crdito pblico. Adems, la mayora de los pases han hecho resurgir vertiginosamente la importancia de los recursos de tipo patrimonial sin identificarlos, como ocurri en otros tiempos,

(21) FINANZAS PBLICAS con los bienes inmuebles de propiedad del Estado. En nuestro mundo actual, no es la tierra pblica la que tiene importancia, sino las empresas estatales, a las cuales se les confan actividades industriales, comerciales, financieras, de servicios, etc.

5b. Clasificacin de los recursos pblicos. Tributos, impuestos, tasas y contribuciones especiales Recursos ordinarios y extraordinarios

Recursos ordinarios son aquellos de generacin regular, continua. Recursos extraordinarios son los ingresos irregulares, que se crean para atender erogaciones no previstas. Esta clasificacin era de mucha importancia para los clsicos porque conectaban los ingresos con los gastos: los gastos ordinarios deban ser atendidos con ingresos ordinarios; las erogaciones extraordinarias, en cambio, deban ser atendidas con ingresos extraordinarias. En la actualidad se mantiene en la legislacin, pero muchos autores (por ejemplo Dino Jarach) sostienen que se trata de una clasificacin perimida, sobre todo a causa de la doctrina moderna, que ha refutado la correlatividad entre gastos y recursos ordinarios y gastos y recursos extraordinarios. Recursos originarios y derivados

Esta clasificacin distingue: Recursos originarios: son aquellos obtenidos por el Estado a travs del aprovechamiento de su propio patrimonio. Por ejemplo: 1. el producto de tierras de propiedad del Estado a travs de su explotacin directa o por arrendamiento o aparcera; 2. el resultado de la venta de tierras pblicas, tanto rurales como urbanas o suburbanas; 3. el producto de bosques o florestas, tanto naturales como artificiales, por explotacin directa o por concesin a particulares; 4. el producto de empresas del Estado o de sus entidades autrquicas, en la minera, la industria y el comercio, incluyendo empresas de transporte martimo, terrestre o areo, de carga y de pasajeros, de entidades bancarias o financieras, de empresas de seguros y reaseguros, de capitalizacin y ahorro; 5. las explotaciones de juegos de azar (casinos, loteras, quinielas, apuestas en hipdromos y similares); 6. el producto de la explotacin del patrimonio artstico y turstico (entradas en museos, templos e iglesias, monumentos y ruinas histricas, visitas a castillos, palacios, jardines, entradas para el acceso a lugares de particular belleza natural como parques nacionales, cascadas, volcanes, grutas, etc.); 7. los frutos de la participacin estatal en empresas mixtas de capital privado y estatal y en sociedades de capital con mayora privada. Econmicamente, todos los recursos cuyas fuentes hemos ejemplificado, son precios. Recursos derivados: provienen del sector privado, de la economa. En stos debe incluirse no slo a los recursos tributarios (impuestos, tasas y contribuciones especiales), sino tambin a los procedentes del uso del crdito pblico (prstamos voluntarios efectuados por los particulares al Estado), porque el endeudamiento del Estado implica la creacin de recursos tributarios para cubrir los servicios por intereses y amortizaciones. Es dudosa, en cambio, la inclusin en sta o en la otra clase de recursos, de los que el Estado obtiene de la emisin de moneda-papel o de otras operaciones monetarias porque, por un lado, el rgimen monetario es funcin tpica del Estado que la cumple a travs del B.C.R.A., por lo que los recursos obtenidos podran asimilarse a los originarios; por otro lado, los efectos de la emisin sobre el nivel general de los precios y las consecuencias de la reduccin del poder de compra de importantes sectores de la poblacin, permitira clasificar a estos recursos entre los derivados y, ms precisamente, entre los tributarios.

(21) FINANZAS PBLICAS

Recursos patrimoniales y tributarios

Es una clasificacin muy similar a la anterior.

Recursos regidos por el derecho privado y por el derecho pblico

Esta clasificacin se realiza desde un punto de vista jurdico, y slo en ciertos casos coincide con la de recursos originarios y derivados. En efecto, algunos recursos originarios pueden estar sujetos al derecho privado, cuando las actividades o los bienes que los producen son frutos de empresas privadas o estatales o autrquicas sometidas, voluntariamente, al derecho civil y comercial. Pero esto no se verifica siempre, ya que el rgimen legal de muchas entidades estatales que producen recursos es netamente de derecho pblico. Por otra parte, no es impensable que algunas operaciones de crdito estn regidas por el derecho privado. Recursos corrientes y de capital

Se denomina recursos corrientes a aquellos que fluyen recurrentemente, siendo similares a los ordinarios. Mientras que son recursos de capital el uso del crdito y todo lo que genere variacin en el patrimonio del Estado. Recursos provenientes de liberalidades (de particulares, otros Estados u organismos)

El ejemplo tpico son las donaciones de los particulares. Pero tambin puede ser que un Estado enve recursos no retornables a las provincias, o bien, que un Estado ayude con recursos a otro/s Estados/s. Sanciones patrimoniales (multas)

Si bien muchos autores los clasifican dentro de los recursos tributarios, Hctor Villegas los distingue de los tributos porque son ingresos anormales, cuyo fin es que no se cometan ilcitos. Por tanto, son ingresos extraordinarios, cuya recaudacin el Estado no puede prever. Adems, presentan naturaleza coercitiva. Diferentes gneros de recursos Los recursos del Estado son agrupables, segn su naturaleza, en las categoras que se analizan a continuacin:

Recursos originarios o patrimoniales (analizada anteriormente) Recursos tributarios

Antes de formular un concepto de los tributos es necesario efectuar un reconocimiento de las caractersticas que los distinguen: 1) su rasgo distintivo es de carcter econmico. En efecto, este tipo de recursos consiste, invariablemente, en un traspaso o una detraccin de parte de la riqueza de los particulares a favor del Estado o del ente que ste designe. Esa detraccin puede tener una finalidad fiscal, extrafiscal o, como generalmente ocurre, mixta. Igualmente, cabe afirmar que en la mayora de los casos consiste en una detraccin de dinero, y no de especie; 2) por otra parte, esas detracciones se caracterizan por no ser voluntarias, es decir, no se trata de liberalidades de los particulares a favor del Estado. El reclamo coactivo es formulado por el Estado y debe necesariamente ser aceptado por los particulares, porque no es sino una manifestacin del poder de imperio de aqul o, conforme al lenguaje

(21) FINANZAS PBLICAS financiero, del poder tributario. Consecuentemente, esas detracciones son prestaciones exigidas coactivamente por el Estado en ejercicio de su poder tributario; 3) las detracciones de parte de la riqueza de los particulares que exige el Estado, slo pueden tener lugar por mandatos legales. Es decir, esa prestacin exigida por el Estado no es, para los particulares, sino una obligacin ex lege concretamente de derecho pblico, dado que tiene como fundamento el poder de imperio de aqul. Esta tercera caracterstica, de neto carcter jurdico, es muy importante, puesto que echa por tierra todas las viejas doctrinas privatistas; 4) Finalmente, desde el establecimiento del Estado de derecho los recursos tributarios tienen caracterstica fundamental: la nica y excluyente finalidad de promover el bienestar general. Este ltimo rasgo los distingue tambin radicalmente de aquellas contribuciones exigidas, en otras pocas, en beneficio de una determinada clase o de quien ejerca el gobierno. Si no respondiesen a ese fin de inters pblico, en nuestro rgimen republicano los tributos no slo seran ilegtimos, sino que adems caeran en el despojo. Ahora podemos definir a los tributos como recursos de tipo coactivo, es decir, que el Estado los obtiene a partir del sector privado no por va contractual o voluntaria, sino ejerciendo el poder y estableciendo la relacin obligatoria Fisco-Contribuyente. En la actualidad, la importancia de los recursos tributarios (los tributos forman parte de la tercera categora de ingresos pblicos, es decir, los denominados recursos derivados, y se caracterizan por el hecho de que configuran, en su conjunto, el ms importante gnero de entradas con que cuentas las finanzas pblicas contemporneas) se manifiesta en un doble carcter: en primer trmino, podemos observarla en su especial significacin cuantitativa, la cual se debe, simplemente, a la circunstancia de ser aqullos el mayor rubro de ingresos de la mayora de los tesoros pblicos; en segundo lugar, y desde el punto de vista cualitativo, son tambin los recursos que ms se distinguen, puesto que, por sobre todos los dems, los tributos cumplen una funcin especial como medios aptos para llevar a cabo la poltica econmica y social de cualquier Estado. Diferenciacin entre precios y tributos Su anlisis es a travs del desarrollo de la teora gradualista llevada a cabo por Einaudi, donde se advierte que la diferencia es una cuestin de grado en el financiamiento de las necesidades pblicas. Entonces se puede decir que: los precios son pagados por los usuarios o consumidores voluntariamente, en contraprestacin de la recepcin de los servicios o bienes prestados o producidos por el Estado; los tributos son recursos coactivamente establecidos por el Estado. El rgimen jurdico del tributo est sujeto a la ley, mientras que en los precios prevalece el elemento contractual. El desarrollo de la teora gradualista corresponde al siguiente esquema: 1) privado 2) cuasi privados Precios 3) pblico 4) poltico Cuando el precio corresponde a un sistema de mercado con empresas privadas, se trata de un precio privado. Este precio puede incorporar un cierto elemento tributario, si la actividad productora est de alguna forma gravada. As el precio pagado por un paquete de cigarrillos Tributos 3) contribuciones b) de mejoras 1) tasa 2) impuesto a) especiales

(21) FINANZAS PBLICAS puede tener incorporado un cierto componente tributario, dado que la empresa productora de cigarrillos deber hacer frente a un impuesto (en el caso argentino, el impuesto equivale a aproximadamente dos tercios del precio pagado por el consumidor), pero el consumidor no esta obligado (jurdicamente) a comprar el paquete de cigarrillos. A diferencia del precio privado, los precios fijados por el Estado para los bienes que produce se pueden responder a diferentes criterios: a) los precios cuasi privados son fijados por el Estado en niveles muy similares a los que regiran en caso de que fueran provistos por empresas privadas. As, si el Estado decide tener reservas forestales como forma de mantener a largo plazo ciertas riquezas naturales y como parte de sus tareas decide una cierta forma de explotacin selectiva de dichos parques, podr arrendar la explotacin a valores similares a los de un dueo privado. Sin embargo, el hecho de que el Estado provea el servicio indicara algn componente de beneficios social que excede el beneficio meramente privado, por lo que, en principio, los precios cuasi privados sern inferiores a los estrictamente privados; b) los precios pblicos responden a la idea de que el Estado, en la provisin de bienes de tipo privado, no debera lucrar, por lo que dichos precios no tendran que exceder los costos de produccin de los mismos (incluyendo la recuperacin del capital). Por lo tanto, los beneficios netos deberan ser nulos; c) en el caso de los precios polticos, el Estado estara fijando el precio por debajo de los costos de produccin del bien. Por ejemplo, con fines de fomento econmico o de redistribucin del ingreso, el Estado puede cobrar precios y tarifas por los servicios pblicos a su cargo (electricidad, transporte, comunicaciones) por debajo de los costos. Tasas Son el medio de financiacin de aquellos servicios pblicos divisibles, de demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades pblicas o colectivas. Se materializa mediante un conjunto de prestaciones que a pesar de servir al inters pblico, benefician particularmente a aquellas personas que las solicitan o que deben requerirlas por exigencia de normas legales. Las tasas con que son cubiertos los gastos ocasionados por los referidos servicios pblicos deben, pues, ser exigidas a quienes efectiva o potencialmente los utilizan y, por otra parte, estar afectadas al costo particular del servicio por el cual se las cobra. Las tasas ms destacables en el orden nacional son: a) tasas por servicios portuarios: son las que recauda la administracin aduanera en concepto de servicios de estadstica, almacenaje, guinche y eslingaje; b) tasas por servicios sanitarios: comprenden las recaudadas por al administracin de Obras Sanitarias de la Nacin en concepto de servicios de provisin del agua corriente, y tambin las tasas retributivas de los servicios de desages cloacales; c) tasas por servicios de registros: son aquellas que se debe pagar por los diferentes servicios prestados, por ejemplo, por el Registro de la Propiedad Inmueble, el Registro de Crditos Prendarios y el Registro de la Propiedad Automotor; d) tasas de escribana de gobierno: se trata de las tasas recaudadas por esta entidad en virtud de la prestacin de su servicios notarial; e) aranceles consulares: consisten en las tasas percibidas por las representaciones consulares de nuestro pas por servicios relativos al estado civil de las personas, servicios notariales de certificacin de documentos, etc.; f) tasas de migraciones: son las recaudadas en oportunidad de la realizacin de trmites relacionados con el ingreso o la salida de personas; g) tasas diversas: un gran nmero de tasas son recaudadas por diversos tipos de servicios, por ejemplo, los aeronuticos, anlisis practicados por la Oficina Qumica de la Nacin, entrega o revalida de ttulos, otorgamiento de diversos documentos, etc. A su vez, en el orden provincial, las principales tasas son las recaudadas por los servicios que prestan los distintos registros provinciales para diversos actos jurdicos. Igualmente, son de importancia las tasas de actuacin ante los respectivos poderes judiciales provinciales. Por ltimo, en el orden municipal, las tasas han constituido durante mucho tiempo el recurso tributario por excelencia. Desde luego, ha contribuido a tal circunstancia el hecho de que las municipalidades slo tienen reconocido un poder delegado y no un poder tributario originario. En virtud de contar con un poder delegado, las municipalidades no pueden establecer tributos,

(21) FINANZAS PBLICAS salvo los casos especiales en que medie una expresa delegacin en su favor por parte de la provincia respectiva y mediante la pertinente ley orgnica municipal. Entre las principales tasas municipales se puede mencionar las recaudadas por alumbrado, barrido y otros servicios sanitarios; por uso y ocupacin de sitios pblicos; por la concesin de sepulturas y el arrendamiento de nichos; por la habilitacin y la inspeccin de hoteles, hospedajes, etc.; por la habilitacin de edificios en general; por la realizacin de diversas actividades lucrativas; etc. Contribuciones especiales Son el medio de financiacin de determinadas obras y servicios pblicos divisibles de los cuales derivan ventajas especiales, de ndole patrimonial, para determinados particulares. Esta especie de tributo comprende, a su vez, tres importantes categoras de contribuciones: a) la contribucin de mejoras: es la ms antigua de las contribuciones especiales. Esta clase de contribucin ha sido especialmente aplicada en los casos de obras viales, gravando generalmente a los propietarios de caminos, conforme a una escala establecida en relacin con la distancia desde la propiedad hasta dicha obra pblica y las medidas o la superficie del inmueble. Tambin en el caso de poblaciones urbanas se ha hecho uso de esta clase de contribucin, exigiendo el pago de ella a los propietarios frentistas como compensacin por el incremento en el valor de sus respectivos inmuebles gracias a las obras de pavimentacin. La contribucin de mejoras es un tributo compensatorio de un beneficio patrimonial individual y, por esa causa, distinta de los impuestos, de las tasas y sobre todo, de las cargas reales, se desprende de ello que dicho tipo de contribucin goza de las tres caractersticas siguientes: 1. por tratarse de un instituto tributario, la contribucin de mejoras debe necesariamente ser exigida mediante una norma legal; 2. por estar fundamentada en el concepto de compensacin por el incremento del valor del inmueble logrado por el propietario en virtud de la realizacin de una obra pblica, la contribucin de mejoras debe necesariamente ser exigida con carcter nico, sin que importe que ella sea pagada en una o en varias cuotas; 3. en lo que se refiere al monto o al quantum de la contribucin de mejoras, esta cantidad no slo debe ser determinada por ley, sino, adems, no puede exceder el monto del incremento del valor venal de la propiedad producido por la obra pblica. En ese sentido, es jurisprudencia de nuestra Corte Suprema que este tributo no es aplicable si incurre en confiscatoriedad, lo cual sucede, muy a menudo, cuando la contribucin de mejoras supera la tercera parte del valor venal del inmueble. b) el peaje: se define como el tipo de contribucin especial exigida a los usuarios de una obra vial por el beneficio o ventaja obtenida para su uso, y cuya exclusiva finalidad es amortizar los gastos de construccin, de mantenimiento y de servicios especiales de dicha obra. c) las contribuciones parafiscales: se denomina as a la prestacin exigida coactivamente por el Estado a favor de un organismo pblico o semipblico, con el objeto de asegurar la financiacin automtica de ste y cumplir con determinadas finalidades de carcter social o econmico. En nuestro pas, las contribuciones parafiscales aplicadas en los ltimos aos representan una creciente cantidad. Esa circunstancia queda confirmada con una mera enunciacin, no completa, de tales contribuciones: 1) aportes y contribuciones jubilatorias; 2) aportes de subsidios familiares; 3) contribuciones a la Junta de Carnes, a la Junta de Granos, etc.; 4) contribuciones sindicales; 5) contribuciones al Fondo Algodonero Nacional, al Fondo de Emergencia Azucarero, al Fondo para la Vitivinicultura, al Fondo para la Industria del T; 6) contribuciones al Fondo de Fomento Cinematogrfico, etc. Segn Jos Mara Martn, el gran incremento en el nmero de tipos de estas contribuciones responde a dos motivos principales: 1) el innegable intervencionismo del Estado moderno; 2) marcada tendencia registrada, en los ltimos tiempos, hacia la descentralizacin de las gestiones de la Administracin pblica. Existen cuatro caractersticas comunes a todas ellas: a) no estn incluidas en el presupuesto general del Estado; b) son percibidas por organismos descentralizados;

(21) FINANZAS PBLICAS c) no estn afectadas a determinadas finalidades especficas; d) su obligatoriedad es legal. Impuestos El impuesto es el medio de financiacin de servicios pblicos indivisibles, de demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades pblicas, sean primarias o secundarias. Se trata de una obligacin establecida por el Estado sobre cada contribuyente sin que exista ninguna contrapartida por parte del Estado respecto a los beneficios que reciba el contribuyente por los gastos pblicos financiados con dichos impuestos. Los gastos benefician a la comunidad en su conjunto, sin distinguir entre contribuyentes y no contribuyentes. Estos tributos no tienen, por lo comn, una afectacin especial. Los impuestos ingresan, pues, al Tesoro pblico como recursos corrientes o rentas generales del Estado, y estn primordialmente destinados a la atencin de todas aquellas erogaciones que derivan del normal desenvolvimiento de los servicios. Clasificacin de los impuestos Impuestos directos e indirectos La clasificacin que, histricamente y an en la actualidad, ha tenido y tiene la mayor importancia es quiz aquella que distingue los impuestos en directos e indirectos. Sin embargo, en la doctrina no ha sido uniforme el criterio para encasillar los diversos impuestos en una u otra clase. Un primer criterio de clasificacin (criterio constitucional) consiste en considerar como impuestos directos aquellos que se recaudan peridicamente de contribuyentes registrados como tales, mientras que se consideran como impuestos indirectos aquellos que se recaudan accidentalmente de personas no registradas. Este criterio es el denominado administrativo, y se fundamenta exclusivamente en la prctica recaudatoria. Por ejemplo, el impuesto a las ganancias es calificable como directo porque es de recaudacin peridica y existe una nmina de contribuyentes, mientras que otro tpico gravamen, indiscutiblemente directo, como el impuesto sobre los beneficios eventuales, debera ser calificado como indirecto porque no se da ninguna de las circunstancias aludidas. Un segundo criterio de clasificacin (criterio econmico) consiste en considerar como impuestos directos a los que son soportados efectivamente por los contribuyentes designados como tales por la ley -o sea, que no se trasladan sobre otros sujetos-, y como impuestos indirectos los que, en cambio, se trasladan a sujetos distintos del contribuyente de jure. En los impuestos indirectos surge la figura del contribuyente de facto, o sea aquel que en definitiva soporta la carga del impuesto a trmino de todos los procesos de traslacin. Salvo unos pocos casos, en que puede afirmarse que el impuesto es soportado verdaderamente por el contribuyente de jure (por ejemplo, impuestos a las sucesiones y donaciones), en todos los dems casos la traslabilidad de los impuestos depende de muchos factores, entre los que pueden mencionarse la naturaleza del impuesto, y otros, tales como: cuanta del gravamen, rgimen de mercado, estructura de costos de la industria gravada, elasticidad de la demanda y de la oferta de los bienes gravados, coyuntura econmica, rigidez o elasticidad de la oferta monetaria por el sistema bancario, consideracin de plazo corto, mediano o largo, movilidad de los factores, etc. Un tercer criterio de clasificacin (criterio financiero) agrupa como impuestos directos a los que gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva, o sea la renta y el patrimonio y como impuestos indirectos los que gravan manifestaciones indirectas, tales como el consumo, las transferencias de bienes, el volumen de los negocios. Este criterio adolece de un grave defecto: suponer que los impuestos a la renta o al patrimonio gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva importa admitir implcitamente la no traslabilidad. La clasificacin de los impuestos en directos e indirectos es utilizada por la doctrina para los propsitos siguientes:

(21) FINANZAS PBLICAS h) atribuir a los directos una incidencia progresiva y a los indirectos una incidencia regresiva, en el sentido que los primeros afectaran en mayor medida a los contribuyentes con ms altos ingresos y los segundos a los de ingresos ms bajos; i) determinar la incidencia diferencial de los impuestos indirectos con respecto a los directos; j) determinar el ingreso nacional a valores de mercado, para lo cual se debe adicionar al ingreso nacional calculado al costo de los factores, los impuestos indirectos (trasladables) con la correspondiente detraccin de los subsidios; k) determinar el carcter progresivo o regresivo del sistema tributario de un Estado en su conjunto, a travs del cmputo de la incidencia global sobre los diversos sectores de ingresos; l) para la asignacin de las potestades tributarias a la Nacin y a las provincias en la Argentina. Impuestos reales y personales La doctrina ha adoptado para esta clasificacin cuatro distintos criterios. Un primer criterio consiste en denominar personales a los impuestos en que el contribuyente colabora con el fisco mediante una actividad que se expresa en declaraciones juradas o inscripcin en registros o padrones, siendo reales, en cambio, los impuestos que prescinden de esa colaboracin administrativa. Un segundo criterio atae a la tcnica legislativa utilizada para determinar los aspectos subjetivos y objetivos de los hechos imponibles. Denomnanse personales a los impuestos cuyas leyes ponen en evidencia la persona del contribuyente al lado del aspecto objetivo del hecho imponible y reales aquellos otros en que la ley no enuncia ni define al sujeto pasivo, sino que ste emerge a travs del carcter y concepto del hecho imponible objetivo. Por ejemplo, son personales tanto el impuesto a la renta de las personas fsicas como el de las sociedades, porque en ambos el legislador establece normas expresas quin es el contribuyente; lo mismo ocurre en el impuesto sobre el capital de las sociedades comerciales. Por el contrario, son reales los impuestos cuyas leyes ponen de relieve es aspecto objetivo de los hechos imponibles, siendo obra del intrprete la determinacin del sujeto pasivo o contribuyente. Esto ocurre, por ejemplo, en los derechos aduaneros, en los impuestos a la propiedad inmueble, impuestos a las ventas minoristas, varios gravmenes recaudados con el mtodo del papel sellado o del timbre o del registro. Un tercer criterio define como reales a los impuestos cuyas obligaciones estn provistas de una garanta real sobre los bienes comprendidos en el objeto de los hechos imponibles y como personales a los impuestos que carecen de esa garanta. Se trata de un criterio netamente jurdico, sin consecuencias de importancia en el aspecto econmico. Finalmente, un cuarto criterio de indiscutible significacin consiste en clasificar entre los impuestos personales, aquellos impuestos que buscan determinar la capacidad contributiva de las personas fsicas, discriminando la cuanta del gravamen segn las circunstancias econmicas personales del contribuyente, tales como: conjunto de riqueza o de rditos de la persona, deduccin para un mnimo de existencias y cargas de familia, con la consecuencia de la adopcin de la progresin del impuesto. Por el contrario, se clasifican como impuestos reales a aquellos que eligen como hechos imponibles manifestaciones objetivas de la riqueza, prescindiendo de las circunstancias personales del contribuyente. Dichas manifestaciones pueden ser los rditos o productos de una fuente determinada, algn bien patrimonial (generalmente bienes de uso durable y de carcter de lujo, por ejemplo: casas destinadas a vivienda, o casas de verano o de fin de semana, moblaje de lujo, automviles y carruajes). Impuestos generales y especiales Otra clasificacin de los impuestos es la que los agrupa en las dos categoras de impuestos generales y especiales. Llmanse generales a los impuestos que gravan todas las manifestaciones de la riqueza de una determinada naturaleza, sea en forma personal o real. En cambio, se consideran especiales los impuestos que gravan slo una determinada especie de

(21) FINANZAS PBLICAS manifestacin de la riqueza, dejando libres de tributo a las dems especies de la misma naturaleza. Por ejemplo, son generales los impuestos sobre las ventas de bienes y servicios que se efectan en la ltima etapa de negociacin, o en todas las etapas con el mtodo del impuesto al valor agregado. Lo es igualmente un impuesto sobre los beneficios de todas las empresas productivas. Dos advertencias importantes deben formularse al respecto: 1) en la prctica, es muy difcil conseguir un impuesto que sea verdaderamente general, por cuanto siempre se establecen algunas exenciones o hay algunas operaciones que quedan al margen de la imposicin; 2) un impuesto para ser general debe ser tambin uniforme, o sea, no discriminar a favor o en contra de ninguna industria o comercio. La clasificacin de los impuestos en las dos categoras analizadas tiene como propsito analizar la traslacin e incidencia, llegndose, especialmente en los estudios de los ltimos decenios, a la conclusin que los impuestos generales provocan la mnima carga excedente, como tambin a la conclusin clsica que los impuestos generales no se trasladan. Impuestos fijos, proporcionales y progresivos Esta clasificacin tiene slo en cuenta el tipo de alcuota que configura a aquellos. En atencin a dicha circunstancia, se denomina impuestos fijos a aquellos que gravan con una medida o cantidad uniforme a todos los contribuyentes. Tienen generalmente en cuenta una manifestacin de riqueza determinada, y sobre ella se hace tributar una cuanta invariable. Los impuestos proporcionales son aquellos que estn estructurados con la aplicacin de una alcuota constante y proporcional al crecimiento de la riqueza imponible. Casos concretos de esta categora de impuestos son, por ejemplo, los ingresos brutos provinciales o el de sellos, tanto en el mbito nacional como en el provincial. Se denomina impuestos progresivos a aquellos tributos que tienen en carcter por cuanto se los aplica: 1) por clases; 2) por escalas o; 3) por deducciones. Se hallan conformados por clases -tambin denominadas categoras- los impuestos en los cuales la progresin est dirigida y calificada conforme a determinados montos imponibles para cada categora de contribuyentes. De ese modo, a cada categora de sujetos pasivos se le aplica una nica tasa proporcional y constante, pero creciente de clase en clase. Impuestos que aplicaban estos tipos de alcuotas eran por ejemplo, los que cada provincia argentina estableca para la transmisin gratuita de bienes. Por su parte, la progresividad de las alcuotas que conforman a los impuestos por escalas o por grados es establecida dividiendo la riqueza de cada contribuyente en escalones, por cada uno de los cuales se debe pagar una suma fija ms un porcentaje adicional por el excedente del monto imponible. La aplicacin de un rgimen de este tipo est ejemplificada en el derecho argentino, por la ley del impuesto a las ganancias. Finalmente, el mtodo de la progresividad por deducciones resulta de aplicar una tasa proporcional a los distintos montos imponibles, previa deduccin de un mnimo no imponible para todas las categoras. Estructura de un impuesto El estudio de los impuestos puede dividirse en dos etapas: estructura del impuesto, donde se trata de determinar -segn la legislacin vigente o propuesta- si una unidad econmica debe ser contribuyente, y en caso afirmativo, establecer el monto a tributar por la misma; anlisis de los efectos econmicos del impuesto, donde se trata de determinar -independientemente de los deseos del legislador-, las consecuencias de la operacin de determinado impuesto en comparacin con otros alternativos. Los elementos bsicos de la estructura de un impuesto son los siguientes: a) materia imponible: el elemento material que el legislador elige como punto de impacto del tributo. Por ejemplo, bienes, factores, valor agregado, remuneraciones factoriales. Habitualmente, el mismo nombre del impuesto refleja la materia imponible. b) hecho generador: el legislador debe precisar la circunstancia concreta relacionada con la materia imponible que elige para hacer nacer la obligacin tributaria, vinculando

(21) FINANZAS PBLICAS el contribuyente con el Fisco. Por ejemplo, produccin o consumo de bienes, tenencia de factores productivos, generacin de valor agregado, pago o percepcin de remuneraciones factoriales, exportacin o importacin de bienes, etc. unidad contribuyente: para precisar el nacimiento de la obligacin tributaria, habitualmente se requiere determinar exactamente la unidad contribuyente (contribuyente de jure: responsable de dicha obligacin); monto del impuesto: para la determinacin del monto del impuesto debe fijarse la base imponible (cantidad fsica o valor) y las alcuotas (pesos por unidad o porcentajes del valor). Recursos del crdito

c) d)

El uso de crdito pblico es fuente de recurso a travs del prstamo voluntario del sector privado al Estado. Hay que distinguir entre crdito pblico y el uso del crdito pblico. El crdito pblico es la confianza que despierta el Estado en los posibles prestamistas, en cuanto a la devolucin del capital tomado en prstamo y al pago prometido de los intereses, que depende de las expectativas de futuros recursos y del cumplimiento de las obligaciones contradas con anterioridad. El uso del crdito pblico puede considerarse como un anticipo de tributos futuros: en lugar de que el Estado espere la recaudacin futura de tributos, se anticipa y toma hoy esas sumas a travs del uso del crdito, para posteriormente cancelar la deuda con impuestos adicionales. La diferencia fundamental entre el crdito pblico y el crdito privado est dada por especial situacin del Estado como deudor, que puede echar mano a recursos -como la emisin de dinero o la creacin de tributos- que no estn disponibles para los deudores particulares. El mecanismo tpico de uso del crdito pblico es la emisin de emprstitos pblicos, que son ttulos pblicos ofrecidos en venta a los ahorristas. Al momento de la emisin son recursos, ya que el Estado recibe ingresos de particulares. Cuando se pagan los intereses sobre la deuda pblica son gastos corrientes (gastos de transferencias) y cuando se pagan amortizaciones son gastos de capital (inversiones financieras, ya que aumentan el patrimonio del Estado por disminucin de su pasivo, pero compensado con disminucin de activos financieros en poder de los particulares. Tambin pueden recurrir a instituciones del mercado financiero, nacionales e internacionales, y su uso, constituye lo que se denomina la deuda pblica o endeudamiento pblico. Emisin monetaria

Su utilizacin como recurso fiscal, se trata, a diferencia del uso del crdito pblico, de un recurso no autntico o no genuino para financiar el gasto pblico o dficit presupuestario. Esta fuente de ingresos se denomina ejercicio del seoreaje, que significa la facultad del Gobierno para obtener recursos mediante su derecho a crear dinero. Es una alternativa para el financiamiento del gasto pblico a travs del Banco Central que pueden adquirir activos de distintos tipos (ttulos, letras, bonos, etc.) del Estado y a la vez, efectan emisin monetaria, poniendo en funcionamiento los mecanismos de creacin del dinero bancario, con una diferencia importante con respecto a los tributos y al uso del crdito pblico, en que en stos recursos hay una transferencia de medios de pagos del sector privado al sector pblico, en cambio, en la emisin monetaria, el Estado se provee directamente de dinero legal y con ello incrementa los medios de pago. Ahora bien, cuando el Gobierno financia el exceso del gasto pblico en relacin al financiamiento autntico (es decir a travs de los tributos y del uso del crdito pblico) con emisin monetaria o dinero, lo que est logrando es una incremento en el nivel general de precios, con la consecuencia de la prdida del poder adquisitivo del dinero de la poblacin, es decir, lo que est haciendo el Estado es utilizar la inflacin como impuesto.

(21) FINANZAS PBLICAS Se quita poder de compra a los tenedores de activos monetarios como podra hacerse a travs de un impuesto, pero la inflacin como impuesto no corresponde a criterios econmicos deseables ni de equidad como en general responden los tributos. Adems, no slo se crea dinero por prstamos al Gobierno, sino que tambin, cuando el Banco Central compra divisas (moneda extranjera) provenientes de las exportaciones del comercio exterior y tambin en el caso, de redescuentos de obligaciones del sistema bancario y financiero. Tambin, este proceso de creacin de moneda legal, no slo procede como una necesidad de financiar el exceso del gasto pblico o como se lo denomina, la necesidad del financiamiento del los dficits presupuestarios, sino que se vincula primordialmente con la funcin primaria de regulacin de la oferta monetaria de un pas, esto es, la creacin o absorcin de medios de pago, cuestiones que escapan a las finanzas pblicas y que son propias de la economa monetaria (poltica monetaria), lo que requiere de la autoridad poltica, la toma de decisiones de solucin conjunta y combinada de la poltica fiscal y monetaria. La emisin monetaria tiene una significativa importancia desde dos puntos de vista: 1) como regulador econmico: el Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios a travs de la correlacin que debe existir entre el volumen de los medios de pago con el volumen de los bienes y servicios disponibles en la economa de un pas. Esto se demuestra en las siguientes ecuaciones de cambio: de equilibrio: P x T = M x V de inflacin: P x T < M x V de deflacin: P x T > M x V Donde P x T representa el volumen de bienes y servicios ofrecidos y M x V representa el volumen de la capacidad adquisitiva 2) como recurso fiscal: el Estado utiliza la emisin monetaria como un medio para obtener ingresos para financiar sus dficits presupuestarios. Si la emisin no va acompaada del proporcional incremento de bienes y servicios se produce una presin inflacionaria, con los efectos similares a la de un impuesto, provoca una carga que debe soportar la poblacin, logrando un incremento en el nivel general de precios y la consecuente prdida del poder adquisitivo del dinero, y adems, se perjudica el propio Estado, porque los aumentos de precios incrementan los gastos pblicos que se realizan, lo que hace necesario obtener nuevos ingresos a travs del incremento de la emisin monetaria, que ocasiona nuevos aumentos de precios y el consecuente aumento de los gastos pblicos y as sucesivamente, conocida como la espiral inflacionaria. 5c. Uso del crdito interno, externo, directo e indirecto Las finanzas clsicas conceban el emprstito como un recurso extraordinario, al cual slo deba recurrirse en circunstancias excepcionales (guerra, inundaciones, catstrofes). La teora moderna se orienta hacia la idea de que el emprstito es un recurso de sumo riesgo pero no anormal, y que no puede estar limitado a circunstancias excepcionales. Los recursos provenientes del crdito pblico tienen, por supuesto, sus limitaciones (como cualquier recurso), los cuales dependen de razones de poltica financiera. Al respecto, se tendr en cuenta la especial situacin del pas en el momento en que decide emitirse el emprstito, por cuanto es necesario que exista un ahorro nacional suficiente y la correspondiente propensin a prestarlo. Por otra parte, debern tenerse en cuenta los especiales efectos econmicos a que puede dar lugar el emprstito, atento a esa mencionada situacin econmica. De estas consideraciones se deriva que el recurso surgido del crdito pblico ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los dems recursos del Estado, aunque su manejo requiere suma prudencia, por los peligros de su uso abusivo. Tanto el emprstito interno como externo estn referidos ambos al lugar que escoge el Estado para su emisin. Por lgica, lo ideal es la emisin en el mercado interno, pues obtiene de ste parte de las rentas excedentes y resulta de consecuencias ms previsibles para cubrir la carga de la deuda. Se emite y se cumple en el pas, y su rgimen est determinado por una legislacin interior. En cambio, al emprstito externo llegamos cuando no existe ahorro

(21) FINANZAS PBLICAS disponible en el mercado interior o existe una necesidad de divisas que hace indispensable su contratacin. 5d. Ingresos por ventas de mercaderas y servicios, precios y tarifas, venta de activos fijos, privatizacin de empresas y sociedades del Estado. Transferencias. Adems de los recursos tributarios y los recursos provenientes del uso del crdito pblico, el Estado cuenta con otras fuentes de recursos que veremos a continuacin. Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio Dentro de esta categora se comprenden los ingresos que el Estado obtiene de:

Bienes de dominio pblico. El Estado posee bienes destinados al disfrute de toda la comunidad, y que son utilizables por sus componentes en forma directa y general. Estos bienes surgen por causas naturales (ros y sus riberas, arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar territorial, lagos navegables, mares interiores, etc.) o artificiales (calles, puertos, carreteras, puentes, canales de riego, plazas, parques, museos, bibliotecas, jardines botnicos y zoolgicos, en fin toda obra pblica construida para utilidad o comodidad comn). La utilizacin de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc. Esta alteracin de la gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Estos recursos entran en las arcas estatales y corresponde su inclusin como ingresos del Estado. En Argentina, este ingreso es reducido en comparacin con otros recursos.

Bienes de dominio privado. El Estado posee, adems, otros bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por algn tipo de contratacin. Entre los ingresos obtenibles de estos bienes, podemos mencionar: las rentas o resultados provenientes de la explotacin o de la venta de bienes patrimoniales (bienes de dominio privado); las rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los dividendos e intereses percibidos por l como consecuencia de su participacin en el mercado financiero o posesin de acciones y obligaciones de empresas particulares, ya sea por haber sido ellas privatizadas o por tratarse de acciones que el Estado decidi invertir en empresas privadas por estimar que produciran ganancias; las rentas provenientes de la explotacin directa, o mediante concesionarios. Por ejemplo, arrendamiento de tierras pblicas o participaciones, regalas u otros ingresos pagados por particulares que explotan yacimientos, minas, bosques u otros bienes susceptibles de producir rditos; las tarifas o precios cobrados por las empresas que prestan servicios pblicos o desarrollan actividades industriales o comerciales. La existencia de estas empresas se observa en mayor medida en las provincias que no han adherido an al proceso privatizador. No obstante, las utilidades en estos casos son generalmente nulas y productoras de egresos antes que de ingresos. Recursos de las empresas estatales Las empresas pblicas son unidades econmicas de produccin que desarrollan actividades de ndole diversa, produciendo bienes o servicios con destino al mercado interno o al externo. En nuestro pas, se ha llevado a cabo un importante proceso privatizador en el orden nacional, no as en el orden provincial. Las privatizaciones proporcionaron ingresos mediante el pago de los adquirentes, a lo cual se adicionan las siguientes ventajas:

(21) FINANZAS PBLICAS

1.

Eliminacin del gasto pblico. Desaparecen los aportes del Estado para cubrir dficit operativo y financiamiento de inversiones. 2. Nuevas inversiones. Los compradores, adjudicatarios o concesionarios debieron realizar inversiones para modernizacin y expansin. 3. Aumento de eficiencia. La mejora se produjo por una ms racional utilizacin del personal, por compras en insumos a ms bajo precio y por un sistema ms adecuado de decisiones empresariales. 4. Reduccin de la deuda externa. Al utilizarse la capitalizacin de la deuda externa, ella se redujo sin ocasionar efecto inflacionario.

Monopolios fiscales
Con relacin a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio ms elevado que el de costo, incluyendo no slo la ganancia comercial normal, sino un excedente que puede considerarse tributario (por eso estos recursos son concebidos por la doctrina extranjera como recursos mixtos). En nuestro pas, en algn momento se han realizado tales actividades monoplicas, como fue por ejemplo, la prestacin de ciertos servicios de comunicaciones y de correspondencia (ENTEL). Slo podra ubicarse dentro de estos recursos, aunque con notorias diferencias, el producto de las actividades de los juegos de azar, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad con fines de lucro, y que merece reparos ticos aunque proporciona discretos ingresos. En la Repblica Argentina, las manifestaciones del juego monopolizado estn diversificadas en hipdromos, casinos, loteras, quinielas y otros juegos similares. Recursos gratuitos Puede tambin el Estado obtener ingresos en virtud de liberalidades, es decir, de la entrega no onerosa de bienes por parte de terceros. stos facilitan dichos bienes en forma voluntaria y sin que el Estado utilice su poder de imperio. Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (por ej. legados, donaciones), de entes internacionales o de Estados extranjeros (por ej. ayudas internacionales para reconstruccin de daos blicos). No incluimos, en cambio, la asistencia que los entes pblicos de un mismo Estado se prestan entre s (por ej. subvenciones del Estado nacional a provincias o municipios), por cuanto, desde el punto de vista general de los ingresos, concebimos al Estado como una unidad. Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa importancia cuantitativa y de irregular percepcin, no obedeciendo generalmente a regla alguna de oportunidad econmica. Recursos por sanciones patrimoniales Una de las misiones ms trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden jurdico normativo, castigando mediante sanciones o penalidades a quienes lo infringen. Entre esas sanciones estn las de tipo patrimonial (por ejemplo multas), que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilcitas, e intimidar a los potenciales transgresores. A pesar de que estas penalidades proporcionan algn ingreso (aunque reducido) al Estado, carecen de tal finalidad. Recursos monetarios El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno, constituye tambin una forma de obtener ingresos. El emisionismo monetario puede ser visto desde dos puntos de vista: a) emisionismo como regulador econmico. La existencia de medios de pago debe estar en correcta proporcin al volumen de los bienes y servicios disponibles en una economa nacional. b) emisionismo como medio de obtener ingresos. Ello ocurre cuando el Estado cubre su dficit presupuestario con la emisin de papel moneda. Pero tal finalidad, en la medida

(21) FINANZAS PBLICAS en que no vaya acompaada del proporcional incremento de bienes y servicios a disposicin de los consumidores, constituye un elemento de presin inflacionaria. Por ello, la emisin de moneda con fin fiscal slo se justifica en casos extremos y si la necesidad pblica lo requiere en forma absoluta. 5e. Anlisis de las responsabilidades fiscales y la coordinacin en un sistema federal de gobierno En los Estados de una organizacin unitaria existe, junto al gobierno central, un segundo nivel de gobiernos locales (departamentos, municipios) con cierta autarqua que se refleja en funciones fiscales diferenciadas. En los Estados organizados bajo la forma federal, la complejidad es mayor, ya que junto al gobierno federal existen los gobiernos provinciales (o estaduales) con autonoma, y adems, gobiernos municipales. El tratamiento de las cuestiones fiscales que se plantean en esta organizacin institucional recibe en general el nombre de federalismo fiscal. Como acabamos de mencionar, en un pas de estructura federal, existen distintos niveles de gobierno. En el caso especfico de la Repblica Argentina (nuestro pas es una repblica ya que nadie, en el territorio nacional concentra todo el poder, sino que se procura repartirlo equilibradamente. Otra de las caractersticas por las cuales Argentina es una repblica se debe a que, segn la CN todos somos iguales ante la ley, ya que no existen nobles -artculo 16- ni esclavos -artculo 15- ) se pueden distinguir los niveles siguientes: el Gobierno Nacional; los gobiernos de las Provincias; la Municipalidad de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires; los Municipios de Provincias. Los dos primeros niveles de Gobierno cuentan con poderes reglados por las respectivas Constituciones (Nacional y Provinciales), en tanto que los otros dos niveles se estructuran por normas legales derivadas (la Municipalidad de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires dentro de la esfera del Gobierno Nacional y los Municipios de Provincias dentro de las del respectivo Gobierno Provincial). Eficiencia en la asignacin de los recursos El principal inters de los avances tericos registrados en las ltimas dcadas del federalismo fiscal, se refiere a las condiciones para que la composicin por niveles de gobierno del sector pblico en un pas federal sea eficiente, vale decir, alcance el ptimo social desde el punto de vista de la asignacin de recursos. El punto de partida para una justificacin econmica de una estructura federal con dos (o varios) niveles de gobierno radica en una definicin de los bienes pblicos. En el anlisis tradicional, se planteaban los dos casos extremos: el bien privado, de consumo individual, y el bien pblico, de consumo conjunto por parte de toda la comunidad (nacional). En este ltimo caso, los beneficios del bien pblico no son divisibles territorialmente (por ejemplo, defensa territorial) y por lo tanto, la nica forma de organizar la provisin del bien pblico es a travs de un nico Gobierno Nacional. Sin embargo, en la prctica, gran parte de los bienes pblicos (especialmente, los llamados bienes preferentes, tales como educacin, salud, vivienda, etc.) tienen beneficios con una incidencia territorial delimitada. Ello implica, no slo la posibilidad, sino la eficiencia de la prestacin de dichos servicios por parte de gobiernos con jurisdiccin territorial menos extensa que la totalidad del pas. La introduccin de bienes pblicos regionales (para denominar a los bienes pblicos cuyos beneficios tienen una incidencia territorial para un rea menor al espacio nacional, por oposicin a los bienes pblicos nacionales) no significa automticamente la necesidad de gobiernos locales que los presten. En un pas unitario el Estado Nacional proveera dichos bienes financiados -aplicando el principio de beneficio- en proporcin a los beneficios recibidos por cada contribuyente, por lo tanto, sera posible la aparicin de diferentes niveles regionales de prestacin de un cierto servicio, con una correlativa diferente presin tributaria entre las diversas regiones: la igualacin (territorial) entre beneficio (regional) marginal y costo (regional)

(21) FINANZAS PBLICAS marginal asegurara el nivel ptimo del gasto pblico en cada regin, no existiran redistribuciones territoriales a travs de estos bienes pblicos regionales. Sin embargo, en esta situacin, el arreglo federal aparece como una garanta de una completa operacin del mecanismo recin indicado. La existencia de gobierno locales elegidos por (irresponsables ante) las respectivas comunidades provinciales, y la aplicacin estricta de la restriccin presupuestaria para cada gobierno local, permite asegurar la solucin ms eficiente a travs del mecanismo federal. El paso siguiente del anlisis se refiere al tamao ptimo de las reas servidas por cada gobierno local. Tericamente la solucin se deriva como caso especial de la llamada teora de los clubes desarrollada por James Buchanan que identificaba los dos casos extremos, el bien privado puro y el bien pblico puro nacional, como dos situaciones muy especficas de tamao ptimo del club (o del grupo a ser servido): el primero (bien privado puro) como aquel de tamao ptimo igual a una unidad de consumo -familia-, y el segundo (bien pblico puro nacional) como el de tamao ptimo infinitamente grande. En el modelo terico mencionado, el tamao ptimo del club (o grupo) depende de la interrelacin de dos factores bsicos, suponiendo para eliminar otras complicaciones, igualdad del ingreso per cpita y de los gustos de todos los consumidores y, adoptando por el momento, rendimientos constantes a escala. A mayor tamao del grupo comienzan a aparecer reducciones en la utilidad que cada persona deriva de su consumo del bien. En ausencia de este ltimo aspecto (menor utilidad de una persona cuanto mayor es el nmero de usuarios) todos los bienes pblicos seran del tipo nacional porque la reduccin de costos por usuario del servicio seguir indefinidamente a medida que el tamao del grupo aumentara, mientras que el beneficio recibido individualmente se mantendra invariable, pero en muchos casos los beneficios decrecientes con el tamao del club tienden a poner un lmite al tamao ptimo del grupo. Esta tendencia se refuerza una vez que se levanta el supuesto de identidad de gustos: a travs de la existencia de gobiernos locales, es posible ajustar mejor la oferta de bienes pblicos a los diferentes gustos (decisin entre bienes pblicos y bienes privados, y decisin entre las diferentes clases y cantidades de cada uno de los bienes pblicos). As, una comunidad que prefiere una mayor cantidad de bienes pblicos (a expensas de una menor cantidad de bienes privados) podr votar un presupuesto (erogaciones y tributos) ms alto, en tanto otra comunidad con preferencia hacia bienes privados podr votar un presupuesto ms reducido (con menores gastos pblicos pero tambin menor presin tributaria). La minora que no est satisfecha con el resultado de la votacin puede migrar -votar con los pies- a otra comunidad ms afn con sus gustos. El resultado final ser la organizacin de comunidades locales de gustos relativamente homogneos, donde la mezcla bienes pblicosbienes privados y la estructura de los bienes pblicos provistos se adaptar mejor a las preferencias de los consumidores. La aplicacin del principio de beneficio en el financiamiento del gasto (para mantener la misma distribucin del ingreso) tendra dos consecuencias: a) tender a homogeneizar las comunidades territoriales en trminos de ingreso per cpita, y; b) tender a estimular la migracin desde comunidades pobres a comunidades ricas El modelo desarrollado hasta este momento presenta diversas dificultades, que por su importancia deben mencionarse tres aspectos: Nmero de niveles y tamao de gobiernos de un mismo nivel: aceptando los resultados expuestos, se concluira en la eficiencia de una composicin del sector pblico que abarcara un gran nmero de niveles de gobierno, cada uno de ellos con diferente tamao de rea de prestacin, ya que en principio, el tamao ptimo sera diferente para cada uno de los bienes pblicos, y slo por coincidencia un cierto tamao sera comn para varios servicios. Sin embargo, en la prctica el nmero de niveles de gobierno est limitado a unos pocos (a lo sumo cuatro), de forma que los sistemas efectivamente existentes no necesariamente se adecuan en su totalidad al ptimo descrito. Adems, para un mismo nivel de gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales) el modelo requerira similar tamao, cuando en la realidad se encuentran dimensiones muy diferentes, debido a factores histricos e institucionales de difcil (por no decir imposible) modificacin.

(21) FINANZAS PBLICAS

Efectos de derrame: hasta aqu se supuso que era posible trazar los lmites de cada gobierno local de forma de hacerlo coincidir con la zona en que terminan los beneficios del gasto (y la incidencia de los tributos). La delimitacin de las provincias deviene de un hecho histrico en principio no modificable, de forma que en la prctica la situacin actual no necesariamente permite cumplir este requisito. El resultado arrojara una falta de eficiencia, pues un gobierno local tender a prestar un nivel de servicios inferior al ptimo social nacional, si parte de los beneficios del mismo se derraman sobre jurisdicciones territoriales vecinas, y a prestar a un nivel de servicios superior al ptimo social nacional si parte de la incidencia de los tributos provinciales es soportada por otra jurisdiccin territorial. Existen, en principio, dos soluciones para eliminar este problema: 1) arreglos directos entre las jurisdicciones para las cuales se producen derrames (positivos y negativos) de forma de compensar pecuniariamente estas externalidades entre gobierno locales: esta solucin si bien es posible, es institucionalmente dificultosa; 2) trasladar a un nivel de gobierno superior que abarque territorialmente, tanto las zonas que derraman beneficios (o incidencia) y las que reciben los derrames, de forma de internalizar en dicho nivel de gobierno las externalidades presentadas. Economas de escala: la existencia de economas de escala en la prestacin del servicio, tiende a favorecer la asignacin del mismo a niveles ms elevados de gobierno, ya que los costos seran inferiores organizando la prestacin en una sola unidad (nacional) que fragmentndola en varias unidades (locales). Bsicamente, el factor econmico fundamental radica en la existencia de costos fijos, que pueden resultar unitariamente menores a mayor tamao de prestacin. Si bien la existencia de economas de escala es una condicin necesaria para asignar un servicio al nivel ms elevado de gobierno, no es condicin suficiente. Es importante tener en cuenta los mayores costos de transportes asociados con la concentracin territorial de la provisin de bienes, que pueden llegar a ms que compensar las economas derivadas de la mayor escala. Asimismo, es necesario tener en cuenta que gran parte de los servicios prestados por el Gobierno son intensivos en mano de obra, por lo que resulta menos probable la existencia de significativas economas de escala. En cambio, la mayor cercana de los usuarios contribuyentes al gobierno local implica la posibilidad de evitar costos innecesarios, o de adecuar el tamao del servicio a las verdaderas necesidades. Si bien la mayor parte del anlisis precedente se refiere a la prestacin de servicios, tambin se puede aplicar al lado de la obtencin de los recursos. Un problema importante surge cuando, por el lado de las erogaciones es conveniente una composicin con fuerte peso en los niveles inferiores de gobierno, mientras que por el lado de los recursos (motivado en las economas de escala de recaudacin, as como en los derrames territoriales de incidencia tributaria) es aconsejable una composicin con mayor peso en los niveles superiores de gobierno. En tal caso, es necesario recurrir a un sistema de compensaciones financieras mediante transferencias de recursos de los niveles superiores de gobierno (por ejemplo, del gobierno nacional) a los niveles inferiores de gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales); una ventaja que en tal caso se pierde es la de la disciplina financiera, implcita en la decisin simultnea sobre le monto del gasto y de los tributos para financiar el gasto. Redistribucin territorial de ingresos La redistribucin territorial de ingresos puede ser visualizada: a) como una consecuencia implcita de la redistribucin personal del ingreso; o b) como un objetivo implcito a alcanzar. En el primer caso, la existencia de un sistema tributario progresivo a nivel nacional con fines de redistribucin de ingresos entre personas, automticamente tiene efectos de redistribucin de ingresos entre regiones: las regiones ricas estarn compuestas con una mayor proporcin de personas de ms altos ingresos, y por lo tanto, aportarn proporcionalmente ms, en tanto las regiones pobres tendrn menor proporcin de personas de altos ingresos, y por lo tanto, contribuirn proporcionalmente en menor medida. De la misma manera, programa de gastos de tipo redistributivo tendrn un impacto proporcionalmente mayor en regiones pobres, con mayor cantidad (proporcionalmente) de beneficiarios. En cambio, a nivel de gobiernos locales, el

(21) FINANZAS PBLICAS efecto de redistribucin territorial entre regiones se bloquea, ya que cada gobierno local iguala recursos con gastos pblicos. Las jurisdicciones de mayores niveles de ingreso tendran un gasto per cpita mayor y/o presin tributaria menor que las jurisdicciones de menores niveles de ingreso. En definitiva, a mayor tamao del sector pblico nacional, mayor efecto de redistribucin territorial. En el segundo caso, se postula la necesidad de alcanzar una redistribucin territorial sin ninguna vinculacin con la redistribucin personal del ingreso. Es evidente que, en tal caso slo el nivel del gobierno nacional est en condiciones de llevar a cabo esta poltica a travs de la distribucin territorial entre Provincias de sus erogaciones y de la incidencia de sus tributos (la redistribucin territorial dentro de una Provincia se podra llevar a cabo por el respectivo Gobierno Provincial). En definitiva, la doctrina arriba a la conclusin de que la funcin de redistribucin del ingreso debe asignarse fundamentalmente al gobierno nacional. Estabilizacin econmica La funcin fiscal de estabilizacin de la economa global tambin se atribuye preponderantemente al nivel del gobierno nacional. En primer lugar, este est en condiciones de financiar las medidas de poltica fiscal requeridas, a travs de su compatibilizacin con la poltica monetaria y con la poltica de la deuda pblica (interna y externa). En segundo lugar, las reas territoriales que dependen de cada gobierno local pueden econmicamente concebirse como reas abiertas (o ms abiertas) comparado con el pas como un todo, por lo tanto, las filtraciones hacia el exterior de la poltica fiscal de un gobierno local son muy superiores a las que puede experimentar el gobierno nacional. De hecho, la necesidad de los gobiernos locales de equilibrar sus erogaciones recursos (por ausencia de la posibilidad de financiar dficit a travs de la emisin de dinero o del endeudamiento) lleva a stos a un comportamiento pro-cclico, debiendo reducir sus erogaciones en perodos de recesin econmica por a cada de sus recaudaciones propias, e incluso por la reduccin de las coparticipaciones recibidas del Gobierno Nacional por la disminucin de las recaudaciones brutas de los impuestos (nacionales coparticipados) y por el contrario a expandirlos en perodos de expansin econmica. Distribucin de los recursos La distribucin entre gobiernos de distinto nivel de los recursos financieros disponibles para el sector pblico consolidado, conocido como coordinacin financiera, admite en principio, numerosas posibilidades alternativas, pero slo se expondrn cinco mecanismos puros de coordinacin financiera entre niveles de gobierno, aunque en la prctica se encontrar para un pas determinado una mezcla por el funcionamiento simultneo de ms de uno de ellos o modalidades cercanas a uno de los mecanismos puros pero con ciertas variables que lo aproximan en cierta manera a otro.

Mtodo de concurrencia de fuentes: es, tal vez, el ms simple de todos. Consiste en no establecer restriccin ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de utilizacin efectiva de las mismas. Por lo tanto, cada nivel de gobierno utiliza las mismas fuentes y la recaudacin que obtiene la aplica a la financiacin independiente (fijando las bases imponibles, las alcuotas, etc. de cada tributo) y decide el tipo y nivel de prestacin de cada servicio y el tipo y nivel de utilizacin de cada fuente de recurso. No se producen transferencias de fondos entre nivel de gobiernos.

Mtodo de separacin de fuentes: por va constitucional (o por acuerdo) se limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos, no pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en exclusividad a los otros niveles de gobierno. Cada gobierno decide, dentro de sus recursos exclusivos, el nivel efectivo de utilizacin de cada uno de ellos. Tampoco en este mtodo hay transferencias de fondos entre niveles de gobierno.

(21) FINANZAS PBLICAS

Mtodo de cuotas adicionales: este mtodo es una variante del mtodo de concurrencia de fuentes, en el sentido de que cada nivel de gobierno tiene poder tributario sobre todos los recursos, pero el nivel inferior de gobierno ejerce el suyo a travs de la fijacin de alcuotas suplementarias al tributo legislado y recaudado por el nivel nacional. Puede el gobierno local recaudar directamente su propio tributo (con rgimen legal unificado en cabeza del gobierno central en cuanto a la fijacin de base imponible) o alternativamente, puede el gobierno central tambin recaudar el tributo local y distribuir lo producido en cada jurisdiccin al respectivo gobierno (hay transferencias). En cuanto a la poltica fiscal, el gobierno local nicamente podra variar las alcuotas adicionales en cada tributo.

Mtodo de participacin: en este mtodo se unifica la recaudacin de un tributo (o de un grupo de tributos: en este ltimo caso la doctrina habla de una unin tributaria) en cabeza del gobierno central con participacin de las recaudaciones obtenidas a los gobiernos locales. Esta participacin puede distribuirse entre los gobiernos locales con el criterio de devolucin, segn los montos recaudados en cada jurisdiccin, en cuyo caso se acerca al mtodo de cuotas suplementarias o con otros criterios (por ejemplo, criterio redistributivo: el que tiene poca riqueza recibe ms de lo que aporta).

Mtodo de las asignaciones: en este mtodo la recaudacin se unifica en cabeza del gobierno central del producido. El gobierno central puede destinar una parte a asignaciones de fondos a los gobiernos locales. Estas asignaciones pueden ser globales o pueden ser condicionales: en este ltimo caso la condicin puede referirse al destino que el gobierno local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultneamente. El esquema hasta aqu explicado deja de lado otros posibles mecanismos de coordinacin financiera entre niveles de gobierno, tales como: a) la deduccin de tributos: cada nivel de gobierno, al establecer la base imponible de su tributo, puede excluir los montos efectivamente pagados de impuestos a otros niveles de gobierno (por ejemplo, permitir deducir el impuesto local o a los automotores en la determinacin de la renta neta imponible); b) el crdito tributario: el gobierno federal puede computar (total o parcialmente) como pago a cuenta del tributo central, los montos efectivamente pagados por tributos locales. Este mecanismo permite, a igual carga tributaria del contribuyente, aumentar las alcuotas del tributo provincial, lo cual termina asemejndose de alguna manera al efecto del mtodo de alcuotas suplementarias; c) el tratamiento tributario de las propiedades y actividades de cada nivel de gobierno por los otros niveles de gobierno: como caso importante, puede mencionarse el tratamiento tributario local de las empresas pblicas nacionales, as como el de las propiedades inmobiliarias de organismos del gobierno nacional. Criterios de evaluacin de los mecanismos alternativos de coordinacin financiera Cada mtodo de coordinacin financiera puede resultar satisfactorio desde cierto punto de vista, y presentar inconvenientes desde otro punto de vista. Por ello podran identificarse estos criterios de evaluacin segn los objetivos perseguidos: Autonoma fiscal de los gobiernos locales Un objetivo a alcanzar sera asegurar la mxima autonoma de los gobiernos locales en trmino de sus decisiones fiscales. El mximo de autonoma se alcanzara cuando el gobierno local puede decidir, en forma totalmente independiente, los tipos de recursos y el grado de utilizacin de cada uno de ellos (base imponible, alcuotas) as como la composicin del gasto realizado por el gobierno local. Las nicas restricciones seran: el tamao de la economa y la utilizacin decidida por el gobierno central de sus recursos propios (exclusivos o concurrentes). Responsabilidad fiscal Por este concepto se entiende la circunstancia de que el mismo gobierno que decide el monto y composicin de las erogaciones, simultneamente deba afrontar las consecuencias

(21) FINANZAS PBLICAS polticas de dicha decisin a travs de la fijacin de tributos de la magnitud de las erogaciones aprobadas. Costo de recaudacin Se trata de minimizar el costo de recaudacin del conjunto de gobiernos, incluyendo: a) los costos de recaudacin propiamente dicho incurridos por los fiscos (personal, edificios, instrumental, formularios, etc.), y; b) los costos incurridos por los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias (incluyendo tiempo, asesoramiento, llenado de formularios, requerimientos contables especiales, etc.). Equidad territorial horizontal Dos contribuyentes, en iguales condiciones, deben ser tratados uniformemente aunque estn localizados en distintas provincias. Debe notarse que, en caso de distintos niveles de gasto, lo que debe igualarse es el residuo fiscal, o sea, la diferencia entre los beneficios del gasto pblico recibidos por cada residente de un rea y las contribuciones aportadas por l. La falta de equidad territorial horizontal, adems del problema poltico que origina, significa consecuencias indeseables desde el punto de vista econmico: a) en el caso de personas, puede inducir a migraciones desde zonas de alta presin tributaria hacia oasis fiscales; b) en el caso de empresas, puede inducir a la relocalizacin de plantes productivas o a la adopcin de cambios en los mtodos de produccin o de comercializacin. Equidad territorial vertical Si se postula como deseable un sistema tributario progresivo para el conjunto de gobiernos, la tributacin independiente por parte de los gobiernos locales puede debilitar la progresividad conjunta, debido a las dificultades tcnicas y jurdicas de implementar tributos locales progresivos. Poltica fiscal conjunta Como se vio anteriormente, ciertas responsabilidades asignadas a la poltica fiscal (redistribucin del ingreso, estabilizacin de la economa, crecimiento econmico nacional, reduccin de las disparidades econmicas regionales) deben estar en manos del gobierno central y no pueden ser encomendadas al libre funcionamiento de las decisiones independientes de los gobiernos locales. Un mayor fortalecimiento de los recursos provinciales respecto de los recursos nacionales, puede debilitar la posibilidad de realizacin de estas polticas fiscales propias del gobierno central. Guerras tributarias entre gobiernos locales En el caso de ciertos tributos, la competencia interprovincial por la captacin de actividades econmicas, tal como la localizacin de plantas industriales, puede llevar a situaciones no deseables. La reduccin de tributos locales por parte de algunos gobiernos puede llevar a los dems a imitar dicha conducta, con un resultado final nulo en cuanto al objetivo inicialmente perseguido y un costo fiscal grande para todos los gobiernos locales. Traslacin territorial de la carga tributaria local En algunos tributos locales, la posibilidad de traslacin de la carga a contribuyentes residentes en otras provincias puede inducir a una elevada utilizacin de dichos tributos, captando as recursos que en realidad corresponderan a otros gobiernos locales. Evaluacin de cada esquema de coordinacin financiera Respecto de la autonoma fiscal de los gobiernos locales, los dos primeros mecanismos son los que aseguran la autonoma fiscal ms amplia, con algunos matices diferentes: el mtodo de concurrencia de fuentes tendra como limitacin el uso excesivo del tributo por parte del nivel central, que no dejara opcin prctica al gobierno local pese a su terico derecho de utilizacin concurrente: el mtodo de separacin de fuentes. La autonoma fiscal de los gobiernos locales podra estar limitada por una definicin demasiado restringida de las fuentes de recursos locales exclusivas (sea por la distribucin inicial de fuentes, sea por los diferentes ritmos de crecimientos a lo largo del tiempo de las funciones locales en comparacin con las

(21) FINANZAS PBLICAS centrales). El mtodo de las cuotas adicionales condiciona la autonoma local, pues el gobierno local nicamente fija las alcuotas adicionales. En el mtodo de participacin, la autonoma fiscal queda restringida, ya que los recursos totales dependen de la poltica fiscal, si bien la distribucin de los recursos entre gastos queda a decisin de los gobiernos locales. Finalmente, en el mtodo de asignaciones, la autonoma fiscal es mnima, especialmente si las asignaciones son condicionadas. En este caso extremo las decisiones locales sobre la composicin del gasto son mnimas, y los niveles locales ms bien pueden visualizarse como organismos de ejecucin descentralizados de decisiones tomadas a nivel del gobierno central. Con respecto al criterio de responsabilidad fiscal, puede decirse que es completa en los tres primeros mtodos: cada gobierno local debe aprobar la totalidad de recursos requeridos para cubrir los gastos decididos. En los dos ltimos mtodos, en cambio, la posibilidad de falta de responsabilidad fiscal es mayor, al efectuar los gobiernos locales erogaciones que no tienen como contrapartida, recursos decididos explcitamente por cada uno de ellos. El costo de recaudacin (tanto el propio de los Fiscos central y locales como los costos de cumplimiento por parte del contribuyente) es mximo en el caso del mtodo de concurrencia de fuentes por la posible superposicin (vertical entre niveles de gobierno, y horizontal entre gobiernos locales para un mismo contribuyente que acta en ms de una jurisdiccin local). En cambio, en el mtodo de separacin de fuentes desaparece la superposicin vertical (aunque puede darse la superposicin horizontal). En el caso de las cuotas adicionales, la superposicin es atenuada si la recaudacin es independiente, y desaparece si la recaudacin es unificada. Los dos ltimos mtodos (participacin y asignaciones) tienen como ventaja la eliminacin de superposiciones (vertical y horizontal). Respecto a la equidad territorial (tanto la horizontal como la vertical) en los tres primeros mtodos puede faltar debido a los tributos locales diferenciales entre jurisdicciones menores, en cambio, en los dos ltimos mtodos no aparece este problema. La poltica fiscal conjunta (incluyendo la posibilidad de una poltica deliberada de redistribucin regional y de promocin diferencial del crecimiento regional) se debilita en los dos primeros mtodos de coordinacin financiera, ya que el nivel central no maneja la totalidad de la poltica fiscal por la coexistencia de decisiones autnomas de los gobiernos locales. Las posibilidades se amplan en el mtodo de cuotas adicionales (especialmente si se puede fijar topes mximos a las alcuotas locales) y en el de participacin con criterio devolutivo. Son an ms amplias en el mtodo de participacin con criterio redistributivo y alcanzan su plenitud en el mtodo de asignaciones. Los otros dos criterios utilizados arrojan resultados similares: tanto las guerras tributarias ante gobiernos locales como la traslacin territorial de la carga tributaria local a otras jurisdicciones son posibles con los tres primeros mtodos, y en cambio pueden evitarse con los dos ltimos mtodos. Sistema de Coparticipacin Un tema que deber ocupar un aspecto central en las futuras discusiones sobre el nuevo acuerdo federal, en material fiscal en general y tributaria en particular, est referida a los criterios de prorrateo de la masa coparticipable entre jurisdicciones a emplear en el nuevo rgimen de coparticipacin federal de impuestos. La reforma de la Constitucin Nacional de 1994 ha introducido cambios importantes en materia de acuerdo federal, al establecer la obligacin de dictar un rgimen de coparticipacin de impuestos entre la Nacin y la Provincias, incluyendo a la Capital Federal. A este fin, dos cuestiones esenciales son analizadas: a) lo normalizado en relacin a la definicin de la masa coparticipable y; b) los criterios a emplear de reparto Determinacin de la masa coparticipable

(21) FINANZAS PBLICAS El artculo 75, inciso 2 CN (primer prrafo) seala que los recursos contemplados en la norma sobre imponer contribuciones indirectas establecidas como facultad concurrente (atribucin en que intervienen varios, en este caso, el Congreso nacional y las provincias) con las provincias. Imponer contribuciones directas por tiempo indeterminado, que establezca el Congreso de la Nacin, son coparticipables, no exigiendo que ellos deban ser coparticipados. Esto significa que se estara admitiendo la posibilidad de que algunos recursos no lo fueran. Incluso ello permitira (o sera compatible con) incorporar otros mtodos de distribucin de las rentas fiscales, como ser la de separacin de fuentes, de concurrencia, de alcuotas adicionales, etc. El segundo prrafo nos habla de una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, que instituir regmenes de coparticipacin de las contribuciones expuestas en el primer prrafo, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos. El cuarto prrafo detalla que la ley convenio tendr como Cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, no podr ser modificada unilateralmente ni reglamentada y ser aprobada por las provincias. El tercer prrafo expone como se va a efectuar la distribucin. La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto. Ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. El quinto prrafo dispone: No habr transferencias de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Por ltimo, el sexto prrafo regla que un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso 2, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composicin. Por otra parte, el inciso 3 del artculo 75 CN, permite que el Congreso de la Nacin establezca impuestos con afectacin especfica, aunque por tiempo determinado, a recursos coparticipables. La disposicin deja margen para admitir que ello est referido a afectar recursos a fines especficos con posibilidad al mismo tiempo de ser coparticipados; por ejemplo, para financiar regmenes previsionales de la Nacin y de las provincias. Adicionalmente, el inciso 9 del artculo 75 CN establece la atribucin al Congreso para otorgar subsidios a las provincias, sin quedar claro respecto a cmo debe ser el financiamiento de tales subsidios. En este sentido, la constitucin no aclara si el financiamiento de estos subsidios debe provenir de recursos que corresponden a la Nacin o de recursos coparticipables o los declarados con afectacin especfica a tal fin. Criterios de reparto de la masa coparticipable Corresponde ahora analizar los principios o criterios en base a los cuales el acuerdo sobre el reparto debe ser alcanzado.

En relacin directa a las competencias, servicios y funciones Esta disposicin es realmente significativa. En primer lugar, la Constitucin ha evitado introducir porcentajes fijos a la distribucin primaria y en la secundaria. Tampoco aclara en esa parte del articulado respecto a las funciones o servicios que corresponden a la Nacin y las Provincias. Y, en este punto, a excepcin de las funciones de defensa y relaciones exteriores y culto, y probablemente, educacin universitaria, la Constitucin admite la concurrencia fiscal en materia de gasto. Se trata entonces de un principio terico del cual se infiere: a) no es posible extraer una expresin cuantitativa nica; b) ni tampoco una frmula permanente. De aceptarse los segundo, es importante sealar que cualquiera pudiere ser la racionalidad presente o actual de la frmula que se elija y el consenso logrado alrededor de la misma, y que ella cumplimente los otros criterios expuestos en el inciso 2, la resolucin del reparto de las rentas fiscales no admite rigidez ni perpetuidad alguna. Los recursos deben adecuarse a las

(21) FINANZAS PBLICAS necesidades de gasto de cada nivel de gobierno, segn las competencias, servicios y funciones que deban cumplir. Criterios objetivos de reparto La Constitucin establece la condicionalidad de que el acuerdo se construya sobre la base de determinada objetividad en el reparto de las rentas fiscales, circunstancia que lejos de convalidad situaciones de hecho en materia de gasto de los gobiernos exige elaborar indicadores o parmetros de referencia que impidan comportamientos oportunistas y arbitrarios de los partcipes del arreglo fiscal. De la conjuncin del criterio anterior y este se concluye que: a) las necesidades de gasto debe adecuarse a estimaciones de necesidades genuinas de financiamiento, las que por tanto debe ajustarse a valores postulados o estimados como estndares consensuados para el cumplimiento de las funciones de gobierno; b) las porciones a recibir de la masa coparticipable por cada gobierno no puede basarse en la definicin simple de porcentajes fijos, sino que deben ser la resultante de aplicar frmulas especficamente diseadas para definir los valores postulados o estndares consensuados. Equidad El criterio de equidad que exige la Constitucin ha sido interpretado jurdicamente como justificando el carcter devolutivo, es decir, el reparto de la recaudacin en funcin de la magnitud de los recursos que los contribuyentes de cada jurisdiccin hubieren contribuido a generar. El principio de equidad, no deja de tener problemas importantes de implementacin, debido a la distinta localizacin geogrfica de los hechos y bases imponibles y de domicilio legal de los contribuyentes, al tiempo de no contemplar los problemas de traslacin e incidencia tributaria. No obstante, la intencionalidad debera ser dimensionar el reparto de manera que el mismo contemple algn parmetro de potencial tributario jurisdiccional a nivel de percusin. Tambin el punto podra resolverse dimensionando la necesidad fiscal relativa de los gobiernos, la que estar ligada en cierta medida al nivel de ingreso medio de la jurisdiccin. Finalmente, la cuestin puede interpretarse como aludiendo simplemente al domicilio legal de los contribuyentes, en cuyo caso no interesara donde est radicada la base imponible sustento de la recaudacin. En este ltimo caso, la nica dificultad es establecer el momento del ejercicio fiscal en que debera constatarse o computarse tal domicilio legal. Solidaridad La Constitucin establece que el acuerdo debe ser solidario. Este principio ha sido asimilado al criterio de redistribucin territorial de los recursos, es decir, el criterio opuesto que exige el principio de equidad. Un punto importante que suele ser resaltado por los expertos de federalismo fiscal, es que el reparto territorial de las rentas fiscales no debe ligarse al objetivo de redistribucin personal del ingreso. La redistribucin territorial debe justificarse en los diferenciales de bases tributarias y recursos naturales disponibles en las jurisdicciones provinciales. Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades Este requisito constituye el ms ambicioso de los primeros establecidos por la Constitucin, en tanto exige efectividad de la poltica fiscal en cuanto al rendimiento social del gasto pblico. Se puede tambin convenir, sin lugar a dudas, que los logros en materia de desarrollo econmico, calidad de vida e igualdad de oportunidades, superan las posibilidades de la poltica fiscal como instrumento nico y suficiente para alcanzarlos. En este sentido, otros instrumentos de la poltica econmica y social pueden inclusive, no slo complementarla, sino adems, resultar superiores en efectividad. Por ejemplo, la reforma laboral, la reforma estructural de los servicios del Estado en el campo de la salud, la educacin, las fuerzas armadas, la seguridad, etc. En el orden constitucional debe tambin tenerse presente las disposiciones del inciso 19 del artculo 75 que delega al Congreso Nacional la facultad de proveer al crecimiento armnico, promover polticas diferenciadas que atiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones; agregando la obligacin de ser el Senado la cmara de origen. Lo importante en todo caso es tener en cuenta que el sistema de coparticipacin deber contemplar el direccionamiento de los recursos para financiar gasto ligado muy directamente a los objetivos enunciados. As, por ejemplo, para el caso del objetivo del desarrollo regional, lo

(21) FINANZAS PBLICAS servicios econmicos ligados a la infraestructura econmica constituyen los medios ms adecuados. En el caso de la calidad de vida, los servicios de salud, vivienda, asistencia social y educacin bsica, pueden considerarse los rubros ms importantes para atender. Finalmente, el gasto en salud y educacin en todos sus niveles de enseanza, son medios efectivos para garantizar la igualdad de oportunidades. Lo que debe remarcarse es que no se trata simplemente de derivar fondos a las provincias pobres por la simple razn de ser pobres, se trata de canalizar recursos para coadyuvar a erradicar la pobreza, para lo cual deben preverse mecanismos de coparticipacin adecuados al cumplimiento de tal fin. Uso del crdito El artculo 75 en los incisos 4, 6 y 7 dan atribuciones al Congresos de la Nacin para legislar en materia de deuda pblica interna y externa, as como la potestad de crear un banco federal con facultad de emitir dinero. Adicionalmente, el artculo 124 faculta a las provincias a celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Nacional o el crdito pblico de la Nacin, con conocimiento del Congreso Nacional. Finalmente, el inciso 19 del artculo 75 establece como atribucin-deber del Congreso Nacional la de proveer lo conducente, a la defensa de la moneda. Las provincias estn limitadas en forma absoluta a la potestad de crear dinero y en forma parcial o relativa en materia de endeudamiento, particularmente de obligaciones contradas desde el exterior.

Coparticipacin y sistemas de reparto. Un anlisis conceptual Se discuten seguidamente los criterios y mtodos alternativos ideados con la finalidad de cubrir las brechas entre las necesidades de gasto y recursos propios de los distintos niveles de gobierno en un esquema federal. Desde el punto de vista de la eficiencia, es deseable que el esquema de reparto de recursos tributarios permita el cumplimiento del principio de correspondencia. Esto es, la presin tributaria de cada jurisdiccin local debe corresponder a la decisin de gasto local. Pero tal principio de correspondencia, se ver de alguna manera dificultada (o limitado) en su prosecucin desde el punto de vista poltico o de la equidad, ante la presencia de importantes brechas verticales y/o de asimetras regionales diferenciales en las bases tributarias de las provincias o estados subnacionales. En la mayora de los ordenamientos federales, desde el ngulo constitucional o poltico, resulta comn la postulacin del principio de igualdad de oportunidades del ciudadano, independientemente de su decisin de localizacin regional, en cuyo caso el principio de correspondencia debe atenuarse con transferencias de igualacin o nivelacin territorial. De esta manera, se trata de igualar los residuos fiscales entre jurisdicciones, permitiendo que provincias con bases tributarias dbiles registren un nivel de presin tributaria similar a las provincias con bases tributarias ricas, para un determinado patrn equivalente de provisin de bienes pblicos per cpita. As, en materia de transferencias verticales para cubrir las brechas de financiamiento de los gobiernos subnacionales, existen dos criterios polares de prorrateo de recursos comunes (masa coparticipable) alternativos. El principio de correspondencia estricto exige la aplicacin de un criterio devolutivo, en cambio, desde el ngulo de la equidad fiscal, se impone el criterio de redistribucin territorial. En el primer caso, se devuelve a la jurisdiccin un monto proporcional (neto de la participacin del nivel federal) a la recaudacin que los contribuyentes de la misma han contribuido a generar. En el segundo caso, en cambio, los montos entregados a cada jurisdiccin se habrn de diferenciar de aquellas sumas que proporcionalmente sus contribuyentes han contribuido a generar. Habr entonces jurisdicciones que recibirn transferencias superiores a los montos ingresados por sus contribuyentes locales, luego de descontada la participacin federal, en tanto que otras recibirn sumas superiores.

(21) FINANZAS PBLICAS Los esquemas de reparto basados en el criterio devolutivo, en cierta manera, incentivan una mayor responsabilidad fiscal en las decisiones de gasto, en tanto la presin tributaria global queda expuesta en cuanto al origen o razn de ser de su existencia. Los mtodos de redistribucin territorial, en cambio, apuntan a resolver un problema de equidad distributiva territorial, que el criterio devolutivo no permite. Los mtodos de determinacin de las transferencias Si el criterio de coparticipacin se basara exclusivamente en el criterio devolutivo, es claro que las sumas asignables a cada jurisdiccin deben corresponder a los registros de ingresos efectivizados regionalmente. De no contarse con sistemas de informacin de la procedencia de las recaudaciones, ser necesario establecer algn indicador o conjunto de indicadores que operen como proxi de la recaudacin real. Esto significa que el criterio devolutivo necesariamente debe descansar en un mtodo de frmulas. Si en cambio, el criterio de coparticipacin fuera el de redistribucin territorial, pueden establecerse distintos mtodos. Sumas fijas El prorrateo mediante sumas fijas, implica un mtodo simple. Su ventaja es que la transferencia no tendra el contenido cclico que generan los sistemas que las vinculan con la recaudacin, que trasmiten las oscilaciones al financiamiento local. Sin embargo, los montos se determinaran mediante un mecanismo de negociacin poltica, donde probablemente se convaliden situaciones de hecho, se de preponderancia al poder relativo de los gobiernos subnacionales en cuanto a su identidad poltica con el gobierno federal y no se explicite razn objetiva alguna de sus dimensionamiento. Los recursos totales asignables a los gobiernos subnacionales resultaran rgidos y ellos no coincidiran necesariamente con la sumatoria de los montos que los contribuyentes de las distintas jurisdicciones efectivamente hubieren tributado (neto de la participacin federal). Si las necesidades de financiamiento varan en el mediano plazo, es probable que las sumas fijas deban renegociarse cuando se adviertan cambios importantes en las brechas fiscales de las distintas provincias. De igual manera, el mantenimiento de sumas fijas en las transferencias, puede resultar inconsistente con cadas importantes en la recaudacin global y/o cambios en las necesidades de financiamiento del gasto pblico federal. El mtodo, por lo tanto, ubica el riesgo tributario en cabeza del gobierno federal. Si los rendimientos tributarios superan las sumas pactadas, entonces los excedentes implicarn un relajamiento de la restriccin financiera del gobierno federal. Por el contrario, ante cadas en los rendimientos tributarios, el gobierno federal se ver en una situacin de fuerte restriccin financiera. El gobierno federal, en estos casos, deber decidir sobre cambios en la presin tributaria global o bien, recurrir al uso del crdito para nivelar las finanzas pblicas. Porcentajes fijos El prorrateo en base a porcentajes fijos implica un esquema de asignacin de fondos ligado a los rendimientos tributarios efectivos, circunstancia que no genera el problema de excedentes o faltantes en relacin al total recaudado. El inconveniente es que, a igual que en el mtodo de sumas fijas, se tender a convalidar situaciones de hecho, donde los gobiernos ms austeros resultarn perdidosos. Sin embargo, la mayor crtica a este mtodo es que los porcentajes fijos aplicados a una base cambiante, habrn de generar recursos en exceso o en defecto (dependiendo del ciclo econmico) que no guardan relacin con las necesidades genuinas de financiamiento del gasto pblico, tanto a nivel local o subnacional como a nivel federal. En todo caso, el mtodo genera recursos en forma procclica alentando a los distintos niveles de gobierno a dimensionar tamaos de gasto pblico tambin procclicos. En base a frmulas Este constituye probablemente el mtodo ms usual empleado en los sistemas de coparticipacin impositiva. La definicin de la frmula constituye un mtodo de mltiples posibles resultados, dependiendo del conjunto de indicadores o variables utilizadas en la misma. Cuando se define una frmula de asignacin de recursos, debe tenerse presente que naturalmente subyace en ella una cierta funcin objetivo (funcin de bienestar social).

(21) FINANZAS PBLICAS Dentro del esquema de frmulas es posible diferenciar dos enfoques diferentes: a) el que se basa en la seleccin de un conjunto de indicadores, a los que se los combina mediante una ponderacin ligada a la asignacin de un determinado porcentaje de incidencia. A este esquema lo identificamos como la variante normativa, en tanto tales porcentajes son definidos polticamente, sin responder a un anlisis positivo de la incidencia fiscal real de las variables escogidas; b) el que se basa en la determinacin de las necesidades fiscales de cada gobierno, al que identificamos como la variante positiva, en tanto tales variables y sus ponderaciones se determinan a travs de un anlisis positivo de sus impactos fiscales relativos. Bibliografa

Jarach, Dino. FINANZAS PUBLICAS. Editorial Cangallo Martn, Jos Mara. INTRODUCCION A LAS FINANZAS PBLICAS. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Nez Miana, Horacio. FINANZAS PBLICAS. Editorial Macchi, 2da. Edicin. Piffano, Horacio. COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS: EL ENFOQUE

DE LAS NECESIDADES FISCALES COMO CRITERIO DE REPARTO COMPATIBLE CON LA REFORMA CONSTITUCIONAL. Facultad de Cs. Econmicas -UNLP-

Unidad VI EL SISTEMA TRIBUTARIO Y SUS EFECTOS 6a. Principios tributarios Son guas para la elaboracin de una adecuada poltica tributaria. A continuacin veremos los enunciados por Adam Smith: Principio de igualdad o equidad Los particulares deben contribuir al mantenimiento del Estado, tanto como ello sea posible, en proporcin a su respectiva capacidad econmica. Es decir, deben pagar en proporcin a los ingresos de que disfrutan bajo la proteccin del Estado. Smith lo describe pensando bsicamente en dos conceptos: en proporcin a su renta, lo que luego sera la teora de la capacidad contributiva. 2. en proporcin a la proteccin que el Estado les da a los contribuyentes y ellos gozan, lo que luego sera la teora del beneficio. Principio de certeza o legalidad El impuesto que cada persona est obligada a pagar debe ser cierto, y no arbitrario. La fecha y la forma de pago, como tambin la cantidad, deben ser claras y precisas tanto para el contribuyente como para cualquier otra persona, sin necesidad de pedir asesoramiento. Principio de comodidad o conveniencia Los tributos deben ser recaudados en la forma y en la fecha que resulten ms convenientes para el contribuyente. Se vincula particularmente con los vencimientos para el pago. Principio de economicidad Los tributos deben ser recaudados en forma tal que siempre provoquen el mnimo costo de recaudacin. Cuando Smith lo disea estaba pensando en el costo de la burocracia. Principios tributarios en la Constitucin Nacional Argentina Principio de legalidad No hay tributo sin ley, as lo establecen el artculo 4 contribuciones que imponga el Congreso General y el artculo 17 Slo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artculo 4.

1.

(21) FINANZAS PBLICAS Tambin el artculo 99 -El presidente de la Nacin tiene las siguientes atribuciones-, inciso 2 Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias. En el aspecto geogrfico, la jurisprudencia brinda legalidad dentro de una zona determinada. No hay tributos sin representacin del soberano. La potestad, poder o facultad reposa en el Poder Legislativo, nacional o provincial, y es indelegable al Poder Ejecutivo. La ley que disea el tributo debe contener todos los elementos que definen el tributo: materia imponible, hecho (referido al momento donde nace la relacin jurdica, el derecho de cobro y la obligacin de pago; es un concepto distinto del vencimiento), sujetos (contribuyente obligado frente a un recaudador), y los valores imponibles, sean alcuotas (monto a pagar) o bases imponibles (porcentaje sobre una base determinada). Inicialmente se interpretaba la literalidad, hoy la letra y espritu, es decir, no slo lo que dice el legislador sino tambin lo que quiso decir. No se acepta la analoga (un tributo no se puede aplicar por analoga si no est claramente expresado). Adems, se discute la irretroactividad y los incentivos tributarios. Por ltimo, se tiene en cuenta la inderogabilidad, es decir, no se permite el acuerdo de partes que invalide o anule la ley, ya sea entre particulares o entre el Estado y un particular. Principio de no confiscatoriedad El artculo 17 establece: La propiedad es inviolable, y ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiacin (privacin de una propiedad, para uso pblico y tras la indemnizacin correspondiente) por causa de utilidad pblica, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. La confiscacin (apropiacin total o parcial por parte del Estado de los bienes en particular, sin motivo razonable ni indemnizacin) de bienes queda borrada para siempre del Cdigo Penal Argentino. Ningn cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie. El 33% es el lmite ms utilizado por los fallos, pero no es el nico. El juez decide si hay confiscatoriedad pero no invalida todo el impuesto, slo la parte confiscatoria, que es la parte a devolver al contribuyente. En gravmenes sobre el consumo no se puede plantear este principio porque son gravmenes incluidos en el precio. Adems, se discute su planteo por acumulacin de impuestos. Principio de equidad Equitativo es sinnimo de justo. Est relacionado con el principio de igualdad. El artculo 4 habla de contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el Congreso General. Principio de proporcionalidad Se encuentra reflejado en la CN en el artculo 4 citado en el principio anterior. Establece que a mayor materia imponible, mayor tributo. En nuestro pas, no ha sido traba para aplicar alcuotas progresivas. Principio de igualdad En Europa es un simple enunciado. En Argentina, es un lmite que puede llevar a que el Poder Judicial invalide el tributo. El artculo 16 establece: Todos sus habitantes son iguales ante la ley. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas pblicas. 6b. Teoras relacionadas con la tributacin: del beneficio, de la capacidad econmica y del sacrificio Uno de los problemas ms arduos que ha debido enfrentar la ciencia de las finanzas pblicas es el de determinar en qu grado o en qu medida cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, al logro del bienestar social. Si este difcil interrogante le es planteado a cualquier ciudadano, la respuesta obligada ser que cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, en una proporcin justa o equitativa. Esa contestacin natural y lgica representa el consenso general y, por otra parte, est jurdicamente avalada por las normas constitucionales de prcticamente todos los pases.

(21) FINANZAS PBLICAS El nudo del problema queda circunscrito, entonces, a conocer qu significado debe atribursele a los trminos equidad o justicia tributaria. Sobre ellos no podemos enunciar juicios de existencia, sino juicios de valor, los cuales deben partir de ese consenso general, y ser interpretados tanto por quienes formulan las leyes positivas como por quienes tienen a su cargo la interpretacin oficial de stas, es decir, la jurisprudencia. La equidad tributaria ha sido interpretada no como igualdad matemtica, sino que consiste en un trato igual para circunstancias iguales y en un trato desigual ante circunstancias desiguales. En materia impositiva, ese principio se cumple cuando en condiciones anlogas se impone gravmenes iguales a los contribuyentes. Este concepto tiene su complemento en la posibilidad de establecer categoras o distingos que cumplan con el requisito de la razonabilidad. Al establecer la igualdad como base del impuesto, lo que estatuye aquella regla es la obligacin de igualar a todas las personas o instituciones afectadas por un impuesto, dentro de la categora, grupo o clasificacin que les corresponde, evitando distinciones arbitrarias. Esas premisas son fuente de otros varios interrogantes. Se debe determinar cundo hay circunstancias iguales y, anlogamente, establecer una regla o norma que permita determinar con razonabilidad cundo hay circunstancias desiguales. Estas cuestiones fundamentales han sido objeto de numerosos estudios, dentro de los cuales se han destacado: Teora del beneficio El naturalismo consider que la respuesta correcta a los problemas planteados por la equidad tributaria resida en el beneficio recibido por cada contribuyente de parte del Estado. Segn Montesquieu, las rentas del Estado son una porcin que cada ciudadano da de sus bienes para tener la seguridad de disfrutar del resto de sus rentas tranquilamente. Por el motivo recin sealado, esta teora ha recibido tambin las denominaciones de teora de trueque, teora de equivalencia, teora de intereses o teora de seguro. Conforme a esta teora, el tributo constituye la retribucin o el precio de los servicios prestados por el Estado. Con ello se adopta un criterio econmico o comercial, segn el cual los contribuyentes que reciben idntico beneficios deberan pagar igual tributo. Respecto a las ventajas de esta teora, la primera reside en el indiscutible precepto lgico segn el cual quien se beneficia con el uso de los servicios producidos por el Estado, es quien debe pagarlos. La segunda consiste en que al aplicar esta teora no se desalienta la iniciativa privada ni se castiga los xitos. Por ltimo, esta teora tambin obliga al Estado a una produccin ms eficiente de bienes y servicios. No obstante, la principal crtica que recibe esta teora consiste en que la actividad realizada por el Estado nunca puede ser equiparada a la de una empresa privada. Adems, resulta simplemente imposible medir el beneficio que cada uno de los miembros de una comunidad recibe en el caso de los servicios pblicos esenciales. Corresponde, por tanto, preguntarnos si esas objeciones a la teora del beneficio le dan el carcter de invlida para el conjunto de recursos tributarios aplicados en un pas: no necesariamente, si se tiene en cuenta que existen no slo servicios pblicos indivisibles, sino que juntamente con ellos hay servicios pblicos divisibles. Teora de la capacidad contributiva o capacidad de pago En trminos generales, se entiende por capacidad de pago o capacidad contributiva el nivel de vida o bienestar econmico de cada persona, medida sta aceptada por todos, bsicamente, como la ms equitativa para establecer el monto de la contribucin particular para el logro del bienestar general. El nivel de vida puede ser medido por medio de: 1) rentas: se admite que existen una relacin adecuada entre las rentas, rditos o utilidades obtenidas en determinado perodo y el nivel de vida. A mayores rentas, mejor nivel de vida, y viceversa. 2) patrimonio: por ser una fuente productora de rentas, es utilizado entre nosotros para la aplicacin de tributos tales como el impuesto territorial, el impuesto a los automotores, etc. 3) consumos: la realizacin de una mayor cantidad de gastos o consumos presupone un mayor nivel de vida. Esta forma de medir la capacidad contributiva, es utilizada por

(21) FINANZAS PBLICAS nuestra legislacin para la aplicacin de tributos tales como el impuesto al valor agregado, los impuestos internos e incluso, parcialmente, el impuesto a las ganancias. Estos tres ndices permites, sobre todo si se los utiliza complementndolos entre s, establecer los diferentes niveles de vida o de bienestar econmico de los individuos con un grado de razonabilidad generalmente aceptado. Teora del sacrificio Ya establecidos los distintos niveles de vida, queda todava por determinar cul es la justa proporcin con que cada categora debe contribuir al mantenimiento del Estado. Esta teora est vinculada con los principios de equidad e igualdad. Se llama modelo marginalista. El modelo marginalista parte de los siguientes supuestos: a) la utilidad de cada persona es una magnitud medible cardinalmente: significa que no solamente es posible medir ordinalmente la utilidad de una persona (que una combinacin de bienes sea indiferente a otra, sea preferida a otra, o sea menos preferida), sino tambin que es posible decir que un bien rinde al consumidor el doble de utilidad que otro bien, o la mitad. b) la utilidad marginal para cada persona es decreciente: se postula que la utilidad total crece menos que proporcionalmente que el ingreso y por lo tanto, que la utilidad marginal del ingreso se va reduciendo a medida que el ingreso de la persona aumenta. c) entre personas es posible comparar las utilidades: las funciones de utilidad de todas las personas son iguales. Dados estos supuestos, es posible obtener ciertos resultados respecto al monto de impuestos asignable a contribuyentes de distintos ingresos si se respeta alguno de los criterios de igual de sacrificios: Sacrificio absoluto igual: puede demostrarse que para que el sacrificio absoluto sea igual es necesario poner un impuesto menor al contribuyente de ingresos bajos que al contribuyente de ingresos altos. Esto se observa en el grfico siguiente. El impuesto de monto TA disminuye el ingreso disponible de la persona A desde YA hasta YA -TA. Como consecuencia, la utilidad total de A baja de U(YA) hasta U(YA TA). El sacrificio para A del impuesto TA se mide por dicha reduccin de utilidad. Para que el sacrificio absoluto de B sea igual al de A, es necesario que la reduccin absoluta de utilidad de B por el impuesto TB, es decir, U(YB) U(YB TB), sea igual a la reduccin absoluta de utilidad de A que fue U(YA) U(YA TA). Grficamente, los dos segmentos indicados sobre el eje vertical deben ser iguales. Puede observarse tambin que el impuesto pagado por B debe ser en monto absoluto menor que impuesto pagado por A debido al supuesto de utilidad marginal decreciente. Sin embargo, no es posible demostrar que el impuesto debe necesariamente ser progresivo. Para que sea progresivo, TB/YB debe ser menor que TA/YA (B tiene menor ingreso que A). La demostracin anterior concluye en que TB debe ser menor que TA, pero ello es compatible con TB/YB > TA/YA (impuesto regresivo).

Sacrificio relativo igual: la aplicacin del principio de sacrificio absoluto parecera no

ser totalmente equitativa, ms equitativo sera exigir que el sacrificio sea proporcional a la situacin inicial de cada contribuyente. En la figura siguiente, dado un cierto impuesto pagado por A (TA), se calculara el impuesto pagado por B (TB) de forma que el sacrificio sea igual en sentido proporcional. U(YB) - U(YB TB) U(YB) = U(YA) U(YA TA) U(YA)

(21) FINANZAS PBLICAS

Grficamente, el segmento de reduccin de utilidad de B no sera igual en trminos absolutos al segmento de reduccin de utilidad de A, sino proporcionalmente igual, y por lo tanto menor en trminos absolutos. Por lo tanto, TB debera ser ms reducido (con el criterio de sacrificio relativo igual) que lo que era con el criterio de sacrificio absoluto igual, pero esto tampoco es suficiente para demostrar que el impuesto debe ser progresivo.

Sacrificio marginal igual: en este caso el resultado es totalmente diferente. Todo el

impuesto deber recaer sobre el contribuyente de altos ingresos, ya que el sacrificio que tendra B de pagar $ 1 de impuesto sera mayor al sacrificio que para A tiene pagar el ltimo $ 1 de impuesto. Recin cuando el monto de impuesto pagado por A sea tan alto como para que su ingreso al nivel de ingreso de B (Y A TA = YB), all el sacrificio de $ 1 adicional de impuesto aplicado a A se iguala al sacrificio de primer peso pagado por impuesto de B. La aplicacin de este criterio llevara a un sistema progresivo con alcuota marginal del 100%. El ingreso despus del pago de impuesto de todos los contribuyentes quedara completamente igualado; no obstante desde el punto de vista jurdico sera atacable por su carcter confiscatorio.

Los socilogos y economistas modernos han cuestionado los fundamentos de las teoras del sacrificio, sealando que los anlisis de la utilidad marginal de los ingresos no son siempre verificables. No siendo, pues, realmente medible la utilidad de los ingresos, todas las teoras del sacrifico resultan de relativo valor. Muy a pesar de tantos estudios y anlisis financieros practicados hasta hoy, no se ha formulado todava ninguna otra teora que resuelva, segn el consenso general, este crucial problema de la equidad tributaria. 6c. Imposicin a la renta: concepto, distintas teoras y sistemas de imposicin. Criterios de imputacin de la renta No existe un concepto de renta a priori que obligue al Estado a ceirse a l en el momento de crear un impuesto a la renta. Las doctrinas econmico-financieras conocen diferentes conceptos de renta, merecindose sealarse las siguientes teoras: Teora de las fuentes

Asimila el concepto de renta al producto neto peridico, por lo menos potencialmente, de una fuente permanente, deducidos los gastos necesarios para producirlo y para conservar intacta la fuente productiva. Ejemplificando, esta teora distingue la renta del suelo (urbano o rural); la renta de inmuebles edificados; la renta de capitales y ttulos valores; la renta de empresas industriales, comerciales, agropecuarias, mineras, etc.; la renta del trabajo personal autnomo o en relacin de dependencia. Se suelen agrupar estas rentas en rentas de capital puro, renta de trabajo puro y rentas mixtas del capital y del trabajo. El fundamento de esta teora est en considerar como reveladora de la capacidad contributiva de un sujeto a la renta que obtiene peridicamente. La crtica que se hace a esta teora consiste en que no hay pretexto alguno, desde el punto de vista de la igualdad, en que est sometido al impuesto el producto del trabajo y no lo est la ganancia eventual u ocasional. El inconveniente es remediable, en todos los casos, admitiendo como base del impuesto en cada ao no la renta neta del ao, sino el promedio de las rentas de un perodo plurianual.

(21) FINANZAS PBLICAS

Teora del incremento patrimonial neto ms el consumo

El concepto de renta segn la teora del incremento patrimonial neto comprende en su alcance, adems de los productos peridicos de fuentes permanentes, todos los ingresos de ganancias ocasionales o eventuales, las llamadas ganancias de capital y las provenientes del juego. En ello reside el aspecto ms importante de la diferencia entre el concepto de la teora de las fuentes y el de esta teora. Este concepto abarca tambin a los aumentos de patrimonio derivados de herencias, legados y donaciones. Sin embargo, a pesar de considerar exacta esta inclusin desde el punto de vista de su coherencia, se admite la posibilidad de mantener estos aumentos patrimoniales sometidos a un impuesto especial. Teora de Irving Fisher

La esencia de esta teora consiste en que el ingreso o renta se define como el flujo de servicios que los bienes de propiedad de una persona le proporcionan en un determinado perodo. Se trata, pues, de la utilidad directa que los bienes proporcionan a su poseedor, ya se trate de bienes anteriormente en su poder o adquiridos en el perodo con el dinero obtenido en remuneracin de bienes vendidos y servicios prestados a terceros. De esta teora surgen dos consecuencias fundamentales, que motivan sendas normas: - la primera consiste en que deben incluirse en el concepto de renta no slo los ingresos monetarios, sino tambin el goce de los bienes en poder del contribuyente. - la segunda es que no se consideran como renta los montos ingresados y no destinados al consumo, sino al ahorro, ya sea para consumo futuro o para inversin. La inclusin del goce de servicios prestados por los bienes en poder del contribuyente elimina la desigualdad que surge entre el sujeto que posee, por ejemplo, una casa propia y el que, en cambio, debe tomar su vivienda en locacin. En cuanto al concepto de renta como consumo, la consecuencia de la teora de Fisher es que el ahorro no debe ser gravado, por lo menos con el impuesto anual a la renta, sin prejuicio de su inclusin, en el momento del fallecimiento, en el monto imponible del impuesto sucesorio. Esto permite al contribuyente incrementar la formacin del capital, con apreciable ventaja para l y para la economa nacional, sin disminuir en su conjunto la recaudacin de impuesto, sino aumentndola considerablemente. Respecto a los sistemas de imposicin a la renta, podemos mencionar los siguientes: Sistema de impuestos reales o cedulares sobre las distintas clases de rentas

En este sistema, las diferentes rentas estn sujetas cada una a un impuesto diferente, segn lo establezca el legislador. Las caractersticas de este sistema son esencialmente las siguientes: 1) cada clase de rentas est sujeta a un impuesto por separado: no hay compensacin entre rentas y prdidas de diferentes categoras. 2) no cabe la aplicacin de alcuotas progresivas, ya que ello equivaldra a una desigualdad manifiesta. 3) no caben las deducciones por mnimo de subsistencia, cargas de familia, gastos para la salud y la educacin. 4) este sistema se presta a una adecuada administracin por la precisa individualizacin de las rentas y de las deducciones pertinentes. 5) pueden quedar afuera de cualquier gravamen, rentas no clasificables en ninguna de las categoras definidas por la ley, como tambin pueden existir intereses y gastos no atribuibles a ninguna de las categoras, pero que disminuyen la renta del contribuyente, quien deber someterse a una imposicin excesiva con respecto a su capacidad contributiva global, por no poder efectuar la deduccin correspondiente. 6) este sistema se presta a la realizacin del principio de discriminacin de las rentas, o sea un tratamiento fiscal diferenciado para las rentas segn el mayor o menor esfuerzo personal para su obtencin.

(21) FINANZAS PBLICAS

Sistema unitario y personal sobre la renta total de las personas fsicas

Las caractersticas de este sistema son las siguientes: 1) hay un solo impuesto que grava la renta neta total de las personas fsicas, compensndose los resultados positivos y negativos de diferentes fuentes o clases de rentas. 2) pueden practicarse las deducciones por mnimo de sustento, cargas de familia y por gasto de salud y educacin. 3) puede aplicarse la progresin de alcuotas en forma racional. 4) la discriminacin de renta no puede aplicarse en la misma forma que en el sistema de impuestos cedulares, pero es posible lograrla mediante la disminucin del monto de la renta gravada en un porcentual o en sumas determinadas, cuando ella provenga total o parcialmente del trabajo personal; o bien, mediante la adopcin de un impuesto ordinario sobre el patrimonio neto personal. 5) el impuesto unitario y personal exige para su coherencia, que se graven tanto las rentas obtenidas en el pas donde se domicilia el contribuyente, como las de fuentes extranjeras. Sistemas mixtos

El primer tipo mixto, consiste en adoptar un sistema de impuestos cedulares sobre las rentas de diferentes fuentes, e integrarlo con un impuesto complementario personal sobre el conjunto global de las rentas. Para salvar los inconvenientes del sistema cedular (por ejemplo, rentas no gravadas y gastos e intereses no deducibles), el impuesto complementario deber determinar el monto imponible en forma autnoma, sin limitarlo a la suma de las distintas rentas sometidas a los impuestos cedulares, an cuando stos constituyan una base importante para la determinacin de la renta global. Este sistema mixto constituye, en realidad, un artificio de origen histrico ms que racional, debido a la decisin poltica adoptada por algunos pases de transitar de sus sistemas cedulares hacia el sistema de impuesto unitario personal y progresivo a la renta neta total de las personas fsicas, sin desmantelar la organizacin administrativa ni anular los resultados de la larga experiencia de los impuestos cedulares que, como impuestos viejos, ya haban entrado en la conciencia comn de los contribuyentes y que adems, en ciertos casos (rentas de inmuebles, renta de capitales prestados y otros), pueden haber sido amortizadas por los actuales contribuyentes. Si se hubieran derogado los impuestos reales, para sustituirlos lisa y llanamente por el impuesto unitario personal, se habra originado una ganancia inmerecida a favor de dichos contribuyentes. Otra forma de sistema mixto reposa sobre otras bases histricas y doctrinales. A pesar de la adopcin de un sistema de impuesto unitario, personal y progresivo sobre la renta neta global, las necesidades recaudatorias aconsejaron al legislador adoptar medidas tendientes a asegurar la retencin del impuesto en la fuente de las rentas. Una primera razn de ndole administrativa consiste en que, de esta manera, la administracin fiscal pone a cargo de un solo sujeto el cobro de los impuestos correspondientes a muchos contribuyentes. Esto ocurre, por ejemplo, en el caso de empresas o empleadores a cuyo cargo se pone la obligacin de retener y pagar al fisco los impuestos a las rentas de sus empleados u obreros. Una segunda motivacin consiste en que, de este modo, se crea una responsabilidad de otros sujetos, que garantizan el pago del impuesto tanto en el caso de haber efectuado la retencin como en el caso de haberla omitido. Una tercera motivacin consiste en utilizar la retencin en la fuente para asegurar el cobro de los impuestos en aquellos casos en que los contribuyentes, por domiciliarse en el exterior o por no ser fcilmente detectables por la administracin fiscal, podran eludir el pago. Por ltimo, nos falta hacer mencin de los criterios de imputacin a la renta. Podemos considerar los siguientes: En relacin al tiempo

(21) FINANZAS PBLICAS Para calcular o medir el flujo de la renta se toma un ao. Se deben tener presentes los siguientes conceptos: - devengado: existe derecho a cobro desde el momento del devengamiento, este momento determina el hecho imponible. - percibido: efectivizado. - realizado: por ejemplo en la venta de un bien no se calcula nada y se difiere la gravabilidad hasta la realizacin. En ese momento elijo entre devengado o percibido para determinar el momento, el hecho imponible. Un caso tpico de la renta no realizada es el inmueble que se amortiza ao a ao; es difcil y muy costoso gravar dicha renta. En cambio, por ej. los cereales, es fcil y no costoso establecer el valor de mercado de los bienes y, por lo tanto, se puede gravar la renta no realizada. El hecho de diferir las rentas no realizadas genera un problema de medicin, un salto en el ao en que se vende el bien, donde se produce una renta realizada y se grava la misma. Cmo hacer para reflejar y gravar las rentas no realizadas anteriormente? Una forma de hacerlo es mediante impuestos aparte, como por ej. el impuesto a beneficios eventuales. En relacin al espacio

Se relaciona la obtencin de la renta por el contribuyente con el domicilio del mismo, el lugar donde se realiza el hecho imponible y el lugar donde estn radicados los bienes que la generan dicha renta. Hay dos criterios: renta mundial o gravar todas las rentas generadas en un territorio sin importar donde se domicilia o reside el contribuyente.

Teoras para las empresas Teora del Balance

Segn esta teora la renta es igual a la utilidad final, incluye ganancias extraordinarias y no operativas. Se asimila a la teora del incremento patrimonial neto ms el consumo. Todo incremento patrimonial, si no es aporte de capital de los socios, es considerado una ganancia. Teora de la cuenta de explotacin

Segn esta teora, slo son ganancias los resultados operativos, recurrentes. Se asimila a la teora de las fuentes. En este caso, la fuente es la empresa en su conjunto. 6d. Imposicin al Patrimonio: concepto, justificacin y clasificaciones El patrimonio es otra manifestacin de la capacidad contributiva y se trata de la titularidad o dominio sobre determinados bienes en un determinado momento. La medicin del mismo puede hacerse a valores brutos (activos) o netos (activo bruto neto de deudas). Tambin podemos hablar de patrimonio como acumulacin de rentas no consumidas, ahorros o consumos diferidos (futuros). Cuando analizamos el patrimonio podemos hacerlo respecto a distintos sujetos: las personas fsicas o las personas jurdicas. A su vez, podemos considerar uno o algunos bienes, o el conjunto total de bienes. Con el impuesto al patrimonio neto se inicia el examen de los diferentes impuestos que asumen como base de tributacin no la renta neta, sino los valores patrimoniales, que pueden o no generar rentas. La base patrimonio no se busca ni se utiliza como equivalente de la base renta, por cuento la sustancia patrimonial queda sujeta al impuesto an cuando no produzca, accidentalmente o en forma duradera, ninguna renta. La base patrimonio no es equivalente de la base renta, porque no se mide el impuesto correspondiente segn la renta efectiva, sino segn la renta potencial,

(21) FINANZAS PBLICAS cuya capitalizacin determina el valor de los bienes patrimoniales que podran producirla con el concurso de los dems factores de la produccin. Respecto a la naturaleza de este tributo, el impuesto sobre el patrimonio neto de las personas fsicas se considera un impuesto personal cuya presencia en un sistema tributario contribuye a la progresividad del sistema. Es de la esencia del impuesto al patrimonio como impuesto personal, que se aplique sobre el patrimonio neto total, esto es, sin admitir exenciones de ciertos bienes por estar situados en el exterior o por constituir la base imponible de un impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas en general o de las sociedades de capital en particular. En su estructura este impuesto tiene las mismas dificultades del impuesto a la renta, como ser: la indagacin personal y familiar, a menudo por va policial, de todos los bienes del contribuyente y su ncleo familiar y el control de sus deudas. Pero a ellas se agrega la dificultad de la valuacin de los bienes, entre otras. En lo referente a sus efectos econmicos, por su carcter general y personal y por no referirse a fenmenos de negocios en el mercado, el impuesto al patrimonio neto de las personas fsicas, normalmente, no es trasladable. Adems, en cuanto a los efectos que tiene sobre el consumo y el ahorro, slo en las empresas individuales o familiares, este impuesto podr influir sobre las decisiones de la empresa, por cuanto el patrimonio personal y la empresa tienden a confundirse. Por ltimo, este impuesto tiene el efecto de desalentar las inversiones en forma creciente, cuanto ms largo es el perodo de preparacin o de actividad sin rentabilidad neta. Este impuesto puede recaer tambin en las personas jurdicas (empresas). No es sustitutivo parcialmente del impuesto personal al patrimonio neto de las personas fsicas, cualquiera fuera la vinculacin que el legislador establezca entre los dos gravmenes. Es decir, en cuanto a estructura, sujeto gravado, hechos y bases imponibles, funcin de medio de financiacin de los gastos pblicos, equidad, incidencia, aliciente para el consumo o para el ahorro, efecto de redistribucin, estmulo para las inversiones, instrumento de estabilizacin y promocin del desarrollo econmico, no hay sustitucin funcional. El impuesto al patrimonio neto de las empresas est estructurado, donde existe, como un impuesto anual, normalmente con moderada alcuota proporcional. Grava el patrimonio neto resultante de la operacin de restar de la suma de los valores del activo total (salvo exenciones y exclusiones) el total de las deudas hacia terceros o, si existen en el activo bienes exentos o excluidos, la parte del pasivo proporcional al activo gravado respecto del activo total. Los valores de los bienes del activo normalmente son los costos histricos. Cuando el sujeto pasible del impuesto es una empresa, dicho impuesto no se considera personal por varias razones: algunos lo cargan a la produccin, al costo, trasladndolo a los clientes y, en fin, es pagado por los consumidores; otros lo trasladan a sus proveedores. Los impuestos que recaen sobre el patrimonio puede clasificarse, segn su frecuencia, en: impuestos peridicos (generalmente anuales) impuestos extraordinarios, respecto del contribuyente o respecto de la legislacin (generalmente son por nica vez). Cul es la justificacin del gravamen sobre el patrimonio? Se lo justifica como complemento de los impuestos que gravan la renta y el consumo. El patrimonio es considerado para definir, medir o calcular la renta as como el incremento patrimonial, pero adicionalmente genera nuevas rentas. En general, las alcuotas que recaen sobre el patrimonio son relativamente bajas para no eliminarle al contribuyente su renta anual, sino que pueda gozar de la misma y, a su vez, pagar el gravamen. Sin embargo, cuando se aplican impuestos extraordinarios, stos suelen tener altas alcuotas justamente por la necesidad de cubrir gastos extraordinarios. Villegas y Nez Miana relacionan la tributacin sobre el patrimonio con: - Transmisin gratuita de bienes: de recaudacin provincial y no vigente hoy en Argentina. Fue sustituido por el Sustitutivo a la Transmisin Gratuita de Bienes, de recaudacin nacional, cobrada a las empresas, con tasa proporcional sobre el patrimonio neto. Es el antecedente del Impuesto a los Capitales.

(21) FINANZAS PBLICAS

- Renta normal potencial de la tierra: nunca lleg a regir en Argentina. Fue pensado para
gravar en funcin de la productividad de los campos. Grava la renta presunta. Hay dificultades para su implementacin: presin de los posibles contribuyentes, dificultades tcnicas (para organizar el CATASTRO), alto costo para el mantenimiento operativo. Contribucin de mejoras: de pago nico, extraordinarias para el contribuyente. Si se las cobra en cuotas puede suavizarse su efecto e impedir que sean una leva sobre el capital.

6e. Impuesto al consumo: concepto, caracterizacin Atento al carcter selectivo de los bienes a gravar con el impuesto, elegidos por su rendimiento fiscal amn de la equidad de su imposicin por ser artculos de lujo o, por lo menos, prescindibles, el papel del impuesto general destinado a acompaar dichos impuestos queda asignado hoy al impuesto a las ventas, concebido como impuesto general a los consumos, inclusive en su ltima forma de impuesto al valor agregado. En cuanto a la seleccin de los artculos idneos para la imposicin particular de su consumo, el rendimiento fiscal es el mvil verdadero de su adopcin, mientras que el carcter de lujo o simplemente prescindible de los bienes en cuestin, sirve para su justificacin moral y la demostracin del consentimiento de los consumidores que, con slo abstenerse de adquirirlos, quedan exentos del gravamen. La definicin de los impuestos al consumo encuentra una primera dificultad con respecto a su objeto y a su propsito, los que no siempre se corresponden. El propsito de los impuestos al consumo como se lo encuentra expresado a menudo en las propias leyes impositivas o en las exposiciones de motivos, consiste en gravar la demanda de bienes de consumo por los propios consumidores finales. Cuando el legislador adopta como mtodo tcnico para alcanzar ese propsito, el de crear un impuesto a la produccin o a la fabricacin de los artculos seleccionados, lo hace con la premisa implcita que los contribuyentes percutidos trasladen el impuesto hasta incidir sobre los consumidores. Este propsito puede ser fortalecido por disposiciones legales que obliguen o, por lo menos, induzcan a los contribuyentes de derecho a trasladar hacia el consumidor la carga del impuesto. Pero ello puede quedar frustrado por dos factores distintos: el primero, tcnicamente remediable sin esfuerzo excesivo de la imaginacin, consiste en que el legislador no haya elegido como sujeto del impuesto un bien final de consumo, sino un bien intermedio, cuya compra sea efectuada por una empresa industrial que elaborar con ese bien uno o ms bienes finales de consumo. En esta hiptesis el impuesto puede ser absorbido por diferentes empresas, sin que el gravamen alcance al consumidor final del bien gravado o, por lo menos, segn el objeto indicado en la ley, que no ser nunca, como tal, demandado por el consumidor final. el segundo factor frustratorio del propsito legal consiste en la posibilidad que, a pesar del legislador y de sus claras intenciones, el impuesto no se traslade por la existencia de alguna traba al proceso de traslacin, por la cual el contribuyente de derecho cargue con la incidencia o sta recaiga sobre alguna empresa intermedia, pero no llegue al consumidor final.

a)

Los impuestos al consumo pueden asumir una de las siguientes formas: impuestos a la produccin o fabricacin de determinados artculos. b) impuestos al consumo establecidos en la ltima etapa de negociacin de las mercaderas, o sea, en la venta al consumidor final. c) impuestos sobre la produccin o la negociacin de los artculos elegidos en alguna de las etapas de negociacin del producto o en todas ellas sobre el valor de venta o sobre el valor agregado. d) derechos aduaneros, es decir, impuestos sobre mercaderas de importacin o de exportacin, recaudados al introducirse o abandonar el pas, franqueando, bajo el control aduanero, las fronteras establecidas. e) impuestos a la importacin y/o a la exportacin establecidos, para su recaudacin, sobre la base de tipos de cambio mltiples o variables, o anlogamente

(21) FINANZAS PBLICAS mediante recargos sobre el tipo de cambio general para las importaciones y retenciones sobre el tipo de cambio general para las exportaciones. Desde otro punto de vista, los impuestos al consumo puede distinguirse en: 1. especficos: aquellos cuya base de medicin consiste en nmero de unidades, peso, volumen u otra unidad de medida. 2. ad valorem: aquellos que tienen como base de medicin el precio unitario multiplicado por el nmero de unidades vendidas o fabricadas. El inters de esta distincin consiste en que los impuestos ad valorem interfieren directamente sobre los precios del mercado, influyendo sobre la oferta. Se observa, especialmente en los pases azotados por la inflacin, una tendencia muy acentuada a transformar los impuestos especficos en otros ad valorem. Esto puede llevar a la equivalencia de un sistema de impuestos particulares sobre artculos seleccionados, que afecte a muchos productos y un sistema de impuestos general a las ventas, cualquiera fuere la forma que se elija, inclusive la del valor agregado, con o sin algunas exenciones particulares. 6f. Aspectos relacionados con Administracin Fiscal, evasin, elusin, incentivos fiscales y la doble imposicin Tal como menciona Nez Migana hay algunos aspectos de tipo operativo que deben ser tenidos en cuenta en el momento de anlisis y de las decisiones de poltica fiscal, pues estos elementos pueden condicionar en forma importante la factibilidad de alternativas analizadas y la forma de implementar las decisiones adoptadas. Muchas veces lo que deseamos en teora se dificulta en la prctica para un pas en un momento determinado. Podemos diferenciar dos disciplinas: la poltica tributaria que se encarga del diseo del sistema impositivo en cuanto a estructura y la administracin tributaria que gestiona concretamente la relacin entre contribuyentes y el fisco. En otros trminos, mientras la Subsecretaria de Ingresos Pblicos se encarga de coordinar el diseo de un sistema impositivo aduanero, y de los recursos de la seguridad social, adecuando a las circunstancias de orden econmico y social, asegurando adems la correcta interpretacin de las normas tributarias, la AFIP con sus organismos de DGI y Aduana tienen a su cargo las tareas de administracin tributaria. A diferencia de otras reas del Estado, la administracin tributaria y sus integrantes estn en contacto permanente y fluido con la realidad en la que operan: la administracin tributaria es el nexo de vinculacin de la realidad econmica del sector privado (desde el ms pequeo contribuyente hasta el ms relevante grupo empresarial) con el Estado. En el caso de empresas con fines de lucro, la prdida de mercado o del margen de contribucin puede actuar como seales idneas para advertir que algo debe replantearse. Los mercados competitivos tienen mecanismos casi automticos que son tiles para identificar desajustes de precio, calidad o innovacin. En las organizaciones no comerciales, frecuentemente resulta ms difcil detectar a tiempo la existencia de problemas. En el caso especfico de las administraciones tributarias, la definicin de metas y objetivos cuantitativos realistas, en perodos definidos de tiempo, resulta ms compleja. Es fcil sabe que existe incumplimiento fiscal y an medirlo de alguna manera; mucho ms complejo es saber en cunto tiempo y a partir de qu variables la mejora puede producirse. El objetivo final de la administracin tributaria consiste en generar los mecanismos necesarios para inducir mejoras permanentes en la conducta fiscal de la sociedad. Para ello debe absorber flexiblemente los cambios que se generan en el contexto en el que acta y esto incluye, entender las decisiones polticas, la dinmica macroeconmica, las formas de comercio, los cambios tecnolgicos, las caractersticas de los mercados y cualquier otro factor que influya en la realidad econmica y social. Sin pretender efectuar una enumeracin taxativa, existen datos objetivos que marcarn el contexto en los prximos aos: el elemento ms definido parece ser la continuidad del proceso de globalizacin con altas posibilidades de una intensificacin de la influencia de importantes pases asiticos como China e India;

(21) FINANZAS PBLICAS la consolidacin de un sistema financiero internacional altamente interrelacionado y dotado de instrumentos extremadamente sofisticados para administrar la liquidez y el flujo de capitales; es previsible una economa mundial en constante crecimiento; tambin parece evidente la influencia que la existencia de empresas globales tendrn en la difusin de esquemas de produccin y comercializacin ms sofisticados y con fuerte influencia de nuevas tecnologas; el envejecimiento de la poblacin en los pases ms desarrollados y una amplia base social de jvenes en los pases de menor desarrollo relativo tendrn sin duda impacto no slo en la tributacin, sino tambin en los esquemas de administracin de seguridad social; la progresiva influencia de organizaciones no gubernamentales; el riesgo de inestabilidades polticas y del terrorismo global marcan la agenda de los controles fronterizos. En muchas de nuestras sociedades se observa, por un lado, una marcada regresividad en la distribucin del ingreso, y por otro, una fuerte disociacin social producto de la convivencia en un mismo territorio de poblaciones sin acceso a las formas ms simples de alfabetismo o de cultura y elites flexibles, altamente capacitadas y con acceso a cada vez mayor informacin que las transforman en nuevas formas de poder. Desconocer, por parte de la alta conduccin, la existencia de algunas de las posibles caractersticas que previsiblemente tendr el sistema mundial podra limitar el adecuado diseo que se puede dar a las visiones estratgicas de nuestras administraciones y, por ende, perder opciones para potenciar las oportunidades o neutralizar los posibles efectos e impactos adversos que puedan detectarse. Poltica fiscal versus Administracin tributaria La poltica fiscal y la administracin tributaria estn bio-unvocamente relacionadas. La administracin tributaria ejecuta lo diseado por la poltica tributaria. A su vez, la administracin tributaria limita las posibilidades de formulacin de polticas tributarias. Una es la ley, la otra el orden. No obstante, mientras la poltica fiscal, como parte de la poltica econmica, es responsabilidad del gobierno, es debatible y negociable. La administracin tributaria, por el contrario, es responsabilidad de la sociedad en su conjunto, objetiva y no negociable. Los impuestos pueden ser vistos como el derecho que tiene la sociedad de cobrarse a s misma -transferencias-. El ejercicio pleno de este derecho demanda que la sociedad se involucre en el control de su cumplimiento. Por tanto, la administracin tributaria no puede ser responsabilidad del gobierno de turno, debe ser responsabilidad permanente de la sociedad en su conjunto. La administracin tributaria puede caracterizarse como un subsistema dentro del sector pblico, a la cual se le encomienda el anlisis del sistema tributario mediante la funcin tributaria, consistente en la gestin, inspeccin, liquidacin, recaudacin, sancin y tutela contradictoria frente a la reaclamacin de los obligados tributarios. Otros autores distinguen tres funciones bsicas de la administracin fiscal: a) la recaudacin: el fisco difunde las normas, evacua consultas de los contribuyentes o sus asesores, determina los momentos y procedimientos de determinacin de la materia imponible, recibe los pagos impositivos, aduaneros y de la seguridad social. En esta etapa acta en forma pasiva frente al contribuyente. b) la fiscalizacin: el fisco controla el cumplimiento de las distintas obligaciones formales y sustanciales. c) la cobranza: el fisco toma una actitud activa frente al contribuyente, demandando por diferentes procedimientos el ingreso de impuestos no pagados, sea por ocultamiento, por disminucin de la base imponible, por mtodos incorrectos en la determinacin del impuesto o por mora en el pago. A su vez, para el cumplimiento de estas funciones requerir el apoyo de otras funciones u reas a saber: jurdicas, informticas, administrativas, logsticas, etc. Aun cuando el grado de cumplimiento voluntario fuera perfecto, las administraciones tributarias incurren en costos o gastos as como los que deben desembolsar los contribuyentes, lo cual significa que ante incumplimientos elevados los costos de la

(21) FINANZAS PBLICAS administracin son an mayores. Por ello tanto la evasin fiscal como los costos de la recaudacin son dos elementos importantes a analizar para las decisiones de la poltica tributaria. Realizando un resumen de lo dicho hasta ac, podemos ver que en un estado ms o menos desarrollado existen necesidades a cubrir, las cuales sern ms sofisticadas cuanto ms desarrollado sea el estado. Para ello necesita de distintas fuentes de financiamiento: tributarios (derivados) y patrimoniales (no es tema de esta materia). El objetivo bsico de la poltica tributaria en un Estado moderno es la distribucin de la riqueza, lo cual lo realiza a travs del instrumento denominado sistema tributario y segn la forma en que est estructurado ese sistema influye directamente sobre la posibilidad de recaudar los tributos y que los responsables cumplan voluntariamente, ya sea porque le es fcil o porque se los induce a travs del control. Si nos ubicamos en la CN, en su artculo 4 determina los medios que forman el Tesoro Nacional, entre los que encontraremos los derechos de importacin y exportacin y las contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el Congreso. El inciso 1 del artculo 75 le otorga al Congreso la facultad exclusiva para legislar en materia aduanera, como tambin lo habilita para establecer los derechos de importacin y exportacin. El inciso 2 del mismo artculo innova respecto al rgimen anterior, ya que expresamente habilita al Congreso a imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Cuando se habla de contribuciones, en realidad estamos diciendo impuestos. De acuerdo al nuevo diseo constitucional, la instauracin y percepcin de impuestos directos quedar en manos de las provincias siempre que el Estado Federal no asuma esa atribucin por tiempo determinado y en las condiciones de excepcin dispuestas por la CN. Existen distintos tipos de poltica en un pas: poltica general, poltica econmica, poltica fiscal y poltica tributaria. La administracin tributaria en nuestro pas no participa de la poltica fiscal ni tributaria. El encargado como institucin es el Ministerio de Economa, a travs de la Secretaria de Ingresos Pblicos. Todo proyecto tributario debe ingresar por la Cmara de Diputados (no por Senadores), obtiene media sancin y luego pasa a la Cmara de Senadores, como una ley comn. Las leyes tributarias son importantes instrumentos de poltica fiscal y econmica por cuanto inciden en la poltica econmica en general y afecta a distintos sectores. La Secretaria de Ingresos Pblicos tiene participacin muy importante en la redaccin de los proyectos de carcter tributario. No se puede perder de vista al momento de proyectar los principios de carcter tributario y en especial, el de especificidad: cuantitativo, cualitativo, temporal (todo gasto y recurso debe ejecutarse dentro del ao presupuestado), como as tambin los principios econmicos de los impuestos (adecuacin, certeza, neutralidad, economa, equidad, no interferir actividades lcitas) y los constitucionales (igualdad, equidad y proporcionalidad, legalidad y no confiscatoriedad). Cualquier administracin tributaria es un rgano complejo porque su temtica es compleja, cambiante y dinmica. La administracin tributaria es coercitiva y permanente. Se desarrolla en un contexto inestable (cambian las normas, cambia la poltica), en un contexto hostil (la sociedad es reacia al pago de los impuestos), en un contexto heterogneo (compuestos por personas fsicas, personas jurdicas, servicio aduanero). El sustento legal sobre el cual basa su accionar son: - leyes impositivas; - Decreto 618/97, el cual en su artculo 1 le determina la organizacin y competencia y crea el organismo AFIP (ente autrquico en el orden administrativo en lo que hace a su organizacin y funcionamiento, bajo la superintendencia general y control de legalidad que realizar el Ministerio de Economa); - Ley 11863 de procedimiento tributario y su DR 1397/79; - Ley 19549 de procedimiento administrativo; - Ley 24156 en lo relativo a la administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional.

(21) FINANZAS PBLICAS La AFIP es el ente de ejecucin de la poltica tributaria y aduanera de la Nacin. Entre las facultades otorgadas tenemos: - la aplicacin, percepcin y fiscalizacin de los tributos y accesorios dispuestos por normas legales; - control del trfico internacional de mercaderas; - la clasificacin arancelaria y valoracin de las mercaderas; - podr aplicar, percibir y fiscalizar gravmenes a cargo de otras reparticiones; - se la faculta para actuar como agente de percepcin de impuestos provinciales que graven el consumo o la comercializacin mayorista-minorista en las operaciones de importacin definitiva de mercaderas. Puede adems, celebrar convenios con las provincias a los fines de la aplicacin, percepcin y fiscalizacin de los tributos interiores, aduaneros y de la seguridad social. Para ello debe celebrar convenios. El objetivo primordial de las Administraciones tributarias es asegurar que los recursos previstos presupuestariamente se recauden en tiempo y forma, esto porque est en evidente relacin con el presupuesto, el que debe prever la asignacin de los fondos recaudados a la atencin de gastos relacionados con la satisfaccin de las necesidades pblicas. Para ello debemos conocer la estructura de la organizacin, la relacin cliente interno-comunicacionescliente externo. El segundo gran objetivo es lograr el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales (lo cual redunda en un menor esfuerzo recaudatorio y un aprovechamiento ms eficiente de los recursos). Para alcanzar esos objetivos, as como el resto de las misiones encomendadas, las administraciones tributarias tiene dos funciones primordiales, que nacen con la propia ley (aplicacin, percepcin y fiscalizacin): funcin de recaudacin y funcin de fiscalizacin a las que hay que sumar las funciones de apoyo, la funcin tcnica jurdica y la funcin informtica. Aunque en los estados modernos las administraciones tributarias atribuyen gran importancia a la forma en que se llega a la materializacin de los mismos, para lo cual necesitan fortalecer y mejorar la relacin con el contribuyente, lo que podra ser otra funcin a tener en cuenta. Puede tener un carcter pasivo si solamente se limita a registrar los contribuyentes y controlar el pago o un carcter activo si cobra compulsivamente la deuda. La evasin tributaria: causas y consecuencias Existen distintas formas por las cuales aparecen diferencias entre los montos a tributar como resultan de los esquemas tericos y las cantidades que efectivamente terminan pagando los contribuyentes. A ttulo de ejemplo, conviene distinguir tres tipos de situaciones, entre s totalmente diferentes: a) en el caso de exencin impositiva, la propia ley establece la diferencia entre la obligacin resultante del criterio general y la que efectivamente se aplicar a un contribuyente determinado (exenciones subjetivas) o a operaciones especificadas (exenciones objetivas); la diferencia es perfectamente legal, incluso es fijada deliberadamente para estimular a determinados grupos (por ejemplo de bajos ingresos) o conductas (por ejemplo, inversin productiva); el monto resultante se puede cuantificar, tanto respecto a la discrepancia entre la norma general y el caso especial (por ejemplo, la alcuota pagada por alimentos en el IVA en relacin a la alcuota general o el monto pagado por las cooperativas en relacin a otras formas jurdicas empresariales), como en sus efectos sobre los montos totales a recaudar. b) en el caso de elusin, el contribuyente elude total o parcialmente el impuesto mediante alguna accin legalmente permitida, la cual puede ser precisamente la que el poder tributario desea incentivar (por ejemplo, reducir el consumo de bebidas alcohlicas, con lo cual se reduce el monto pagado del impuesto) o por el contrario puede resultar de maniobras lcitas pero no deseables dentro de la poltica tributaria (por ejemplo, un cambio de la forma jurdica de las sociedades integrando verticalmente un conjunto econmico para ahorrar impuestos a los ingresos brutos en cascada). c) en el caso de evasin fiscal, se trata de conductas dirigidas deliberadamente a reducir o eliminar la carga tributaria, o a demorar los pagos debidos, apelando a formas lcitas.

(21) FINANZAS PBLICAS Existen otras formas en que pueden aparecer discrepancias entre el monto terico a pagar y el monto efectivamente pagado, tales como el error no doloso del contribuyente o los derivados de interpretaciones diferentes o puntos ambiguos en las normas legales. Todo ello explica el surgimiento de toda una disciplina, la planificacin tributaria, que busca ayudar a tomar decisiones ptimas para el contribuyente apuntando a conjugar la rentabilidad de las distintas alternativas (productivas, comercializadoras, financieras, etc.) con las obligaciones impositivas, en monto y oportunidad resultantes. La diferencia sustancial entre todas estas formas y la evasin fiscal, radica en la legalidad de los procedimientos utilizados. Las modalidades de incumplimiento tributario han sido clasificadas en cuatro grandes grupos: a) ocultamiento de la base imponible, total (no presentar la declaracin jurada) o parcial (presentarla en montos inferiores a los verdaderos); b) exageracin de deducciones, exenciones y crditos por impuestos pagados respecto a los importes verdaderos, que incluso puede dar origen a reembolsos obtenidos del Fisco por encima de los importes a que legtimamente tena derecho el contribuyente (por ejemplo, en el caso de reembolso del IVA para productos exportados); c) traslacin de la base imponible, de Fiscos con alcuotas ms altas a Fiscos con alcuotas ms bajas, sea entre fiscos locales o entre fiscos nacionales; d) morosidad en el pago, sea por motivos reales (por ejemplo, dificultades financieras por recesin) o por motivos especulativos (por ejemplo, con alta inflacin puede resultar ms barato endeudarse con el Fisco demorando el pago de los impuestos y luego pagando los recargos relativamente bajos, en lugar de endeudarse con el sistema financiero o con los proveedores a un costo financiero ms elevado). Doble imposicin: interna e internacional En trminos amplios se entiende por doble imposicin la situacin en la cual el contribuyente debe pagar ms de una vez impuesto sobre el mismo hecho imponible. Un caso de largas discusiones fue el teorema de Stuart Mill donde sostena que una persona paga impuesto a la renta soportando una doble carga por la caracterstica del impuesto: primero en el perodo que efectu el ahorro sobre la renta neta incluida la parte que separa para ahorrar y luego de invertido, deber pagar peridicamente el impuesto a la renta sobre el rendimiento de su inversin. Podramos hablar de doble imposicin en la siguiente situacin: dos fiscos de un mismo nivel establecen, cada uno, un impuesto sobre el mismo hecho imponible de modo tal que algunos contribuyentes pagan en conjunto ms que otros que tienen el mismo hecho imponible. Esto puede darse porque cada fisco define la base imponible de diferente manera. La provincia A aplica el principio de destino y la provincia B el principio de origen. Una empresa que produce en la provincia B y vende en la provincia A tributa ms que una empresa que produce y vende en la provincia B o la que produce y vende en la provincia A y una empresa que produce en la provincia A y vende en la provincia B no estara gravada. Lo mismo sucede entre pases si uno grava en funcin al criterio de nacionalidad y el otro de fuente. La solucin a este problema slo puede provenir e una armonizacin tributaria entre fiscos de igual nivel. Un ejemplo es el convenio multilateral para el impuesto a los ingresos brutos, solucionando as la tributacin de empresas que efectan operaciones en territorio de ms de una jurisdiccin. De la misma forma, los problemas de doble imposicin internacional se han tratado de solucionar a travs de los convenios bilaterales entre dos pases, aunque ltimamente se ha ampliado de regmenes multilaterales, especialmente por organismos internacionales en la bsqueda de soluciones para un mayor equilibrio entre pases desarrollados exportadores de capital y pases importadores de capital. Incentivos fiscales El concepto de incentivo es que anima a hacer o desear algo. En poltica econmica es un estmulo creado por la autoridad para favorecer e incrementar la inversin, la contratacin, la creacin de puestos de trabajo.

(21) FINANZAS PBLICAS Si lo analizamos desde el punto de vista fiscal es otorgar beneficios fiscales (exenciones, diferimientos, devoluciones, reintegros, etc.) para favorecer e incrementar la inversin, la contratacin, la creacin de puestos de trabajo. As, estn vigentes los regmenes que se detallan a continuacin y que representan alrededor del 0,73% del PBI ($ 4.334 millones) en el presupuesto del 2006 conformando la partida de gastos tributarios: promocin industrial, promocin no industrial, diferimiento de impuestos por promocin industrial y no industrial; promocin por actividad minera; promocin econmica en Tierra del Fuego; reembolso por exportacin por puertos patagnicos; reintegros por venta de bienes de capital -fabricacin nacional-; reintegros a las compras de autopartes de fabricacin nacional; regmenes de inversiones de bosques cultivados; regmenes de fomento para educacin tcnica; regmenes de importacin de insumos, partes y piezas para construccin de buques; regmenes de devolucin de saldos tcnicos de IVA por compra de bienes de capital; reduccin de contribuciones patronales por zona geogrfica. En la actualidad, son grandes empresas las que se benefician con estos regmenes que ya han sido considerados en aos anteriores, pero lo que no hay dudas es de que si ciertas actividades, firmas o sectores debieran ser promovidas, la prioridad la tendran los sectores sociales, la obra pblica y las pequeas empresas que necesitan del respaldo estatal en todo momento. Bibliografa

Martn, Jos Mara. INTRODUCCION A LAS FINANZAS PBLICAS. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Nez Miana, Horacio. FINANZAS PBLICAS. Editorial Macchi, 2da. Edicin. Musgrave, R. y Musgrave, P. HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA. Editorial Mc Graw Hill. Unidad VII CREDITO PBLICO

7a. Caractersticas, concepto clsico y moderno. Lmites La palabra crdito deriva del latn creditum, y esta locucin proviene a su vez del verbo credere, que significa tener confianza o fe, por ello la voz crdito denota la reputacin de que goza una persona en cuanto a satisfacer sus compromisos. Por tanto, crdito pblico significa la opinin pblica o fama de que goza un Estado en cuanto a cumplir con sus obligaciones generales y, de manera concreta, con los emprstitos que ha contrado. Haciendo referencia el trmino pblico a la persona de aquel (estado) que hace uso de la confianza en l depositada. En uno y otro caso, la idea de crdito se relaciona con: 1. la aptitud de la persona o del Estado que contrae una obligacin, y 2. la capacidad econmica, o sea, patrimonio y recursos, de que aqulla o ste dispone para cumplir con dicha obligacin. En el caso particular del Estado, su aptitud se manifiesta por medio de un conjunto de fundamentales condiciones poltico-institucionales, entre las cuales cabe destacar la normalidad o estabilidad de sus instituciones, la plena vigencia de las garantas y derechos de los particulares y el mantenimiento del orden pblico. De igual modo, la capacidad econmica de un Estado es juzgada o apreciada no slo por la magnitud del valor de sus bienes patrimoniales, sino tambin por otros importantsimos factores econmico-financieros, tales como la poltica de gastos y recursos pblicos, la poltica monetaria y su balanza de pagos. Podemos definir, entonces, crdito pblico como la aptitud poltica, econmica, jurdica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en prstamo, basada en la confianza de que goza su patrimonio, los recursos de que puede disponer y su conducta.

(21) FINANZAS PBLICAS

Desde el punto de vista de las finanzas pblicas, cuando un Estado se vale de esa confianza que inspira, utiliza la tcnica de emisin y colocacin de ttulos de un emprstito pblico, los cuales representan las obligaciones contradas por el Estado a causa de prstamos monetarios recibidos de las economas de los particulares o de organismos pblicos, incluso de carcter internacional. A su vez, la suma de todos los emprstitos pblicos contrados y adeudados por el Estado, en determinado momento, conforma la denominada deuda pblica. El importe de sta figura en el pasivo y su volumen constituye un importante elemento para el balance patrimonial del Estado. Por su parte, el servicio o la carga de la deuda est constituida por la cantidad de intereses que hay que pagar y por las sumas asignadas para reembolsos o amortizaciones, en determinado ejercicio financiero. Este ltimo concepto importa al presupuesto del Estado. La evolucin histrica del crdito pblico data de una poca relativamente reciente. Ocurre que tanto para la concepcin de la idea de crdito pblico como para su ulterior aplicacin, era imprescindible que se dieran determinadas condiciones de ndole econmica, poltica y financiera. Entre las condiciones econmicas cabe mencionar el surgimiento del monetarismo y la organizacin de mercado de capitales. Las condiciones polticas, que podramos denominar tambin jurdicas, son diversas, aunque todas ellas derivan de la exacta caracterizacin del Estado que efectuaron los liberales del siglo XVIII, quienes lo conceptuaron como un ente totalmente distinto, nunca identificable ni confundible con la persona del gobernante, de lo cual se sigue que el patrimonio de aqul debe ser independiente del de este ltimo. Esto llev al desarrollo del constitucionalismo. Por ltimo, las condiciones financieras pueden ser identificadas con la confianza que paulatinamente comenz a inspirar el Estado. Los recursos y los gastos pblicos tuvieron que ser aprobados por las asambleas representativas de la voluntad popular. Slo cuando estuvieron presentes estos tres tipos de condiciones surgi la idea de crdito pblico. Pero a pesar de que esa idea o concepto de crdito pblico fue bien conocido desde fines de siglo XVIII, el desarrollo de su materializacin se produjo lentamente durante el siglo XIX. El primer factor que dio impulso a los emprstitos y un marcado desarrollo a la deuda pblica fue el creciente aumento de los gastos derivados de la guerra moderna. El segundo factor fueron los programas gubernamentales destinados a solucionar el problema de la desocupacin, sobre todo en la dcada de los aos 30. Los economistas clsicos establecan una neta separacin entre los recursos tributarios, por una parte, y el uso del crdito pblico y las gestiones de la Tesorera, por la otra. Los primeros eran considerados genuinos recursos pblicos, mientras que los dems eran excluidos por cuanto se sostena que no constituan autnticos recursos pblicos, sino ingresos que servan para efectuar una distribucin de los recursos en el tiempo y adaptarlos a los gastos. Con respecto al uso del crdito pblico, la escuela clsica se basaba en un esquema de razonamiento anlogo a los anteriores. Las nicas diferencias consistan en que en el caso del crdito pblico se trataba de una adaptacin de los recursos durante plazos mayores, justificada por circunstancias excepcionales. Se consideraba que mediante el procedimiento de la emisin de emprstitos se poda distribuir, repartir o adaptar esa carga financiera entre varios presupuestos sucesivos. En consecuencia, para los clsicos el uso del crdito pblico no era un autntico recurso pblico sino, ms bien, un anticipo de recursos futuros. En contraposicin a esa concepcin clsica, un grupo de destacados financistas contemporneos, como Pedersen, Hansen, Duverger y otros, plante la idea de que los emprstitos no se diferencian de los impuestos ni de los dems recursos tributarios. Ante esta radical diferencia de postulados entre una y otra tesis, corresponde preguntarnos cul es la verdadera. A criterio de Jos Mara Martn, el producto del uso del crdito pblico representa un tpico caso de ingresos de capital. La emisin de emprstitos pblicos produce ingresos de capital para el Estado, porque econmicamente, en este caso, al igual que cuando el Estado enajena alguno de sus bienes patrimoniales, el resultado de dichas operaciones, si bien implica un ingreso para la Tesorera, tambin presupone una alteracin o modificacin en la composicin

(21) FINANZAS PBLICAS del patrimonio estatal. Atento al carcter de ingresos de capital, corresponde destinarlos slo a cubrir los gastos de capital o inversiones patrimoniales. A su vez, en lo que respecta al pago de la deuda pblica resultante de la emisin de emprstitos, corresponde realizarlo con los denominados ingresos corrientes o rentas generales. En fin, hay una concepcin clsica y una concepcin moderna del crdito pblico. La primera es conservadora, y no lo considera como un verdadero recurso sino como anticipacin de ingresos. La segunda s lo considera un verdadero recurso, que se diferencia del impuesto por una cuestin de oportunidad. En cuanto a los lmites de la deuda pblica, en principio, toda la literatura financiera ha destacado que resulta imposible establecer a priori lmites cuantitativos a dicho volumen. Esa correcta afirmacin no excluye, sin embargo, la posibilidad de distinguir diversas circunstancias indicativas de que la deuda ha alcanzado su mximo monto razonable, ms all del cual aqulla no slo puede ser perjudicial para la economa, sino incluso, comprometer toda la estructura financiera del Estado. As, tratndose de deuda pblica externa, la principal circunstancia indicativa estar constituida por los resultados esperados de la balanza de pagos durante los aos o perodos en que se deba efectuar la amortizacin y el pago de intereses de aqulla. La cuestin se torna mucho ms compleja cuando se trata de precisar los lmites de la deuda pblica interna, la cual trae aparejadas algunas consecuencias que deberan servir de lmites: 1) la deuda pblica origina una carga financiera en concepto de intereses. Ello significa que para la atencin de esa carga, el presupuesto del Estado deber contar con mayores ingresos corrientes o rentas generales. Esta circunstancia exige, por su parte, y como nica solucin adecuada, un incremento de los recursos tributarios, el cual puede tener perjudiciales efectos sobre la actividad econmica. 2) en perodos de pleno empleo, la existencia de la deuda tiende a agravar las presiones inflacionarias. Ello es as en cuanto, por una parte, los individuos consideran los ttulos de la deuda como una forma de su respectivo patrimonio personal, ignorando las cargas que aqullos habrn de producirles en su calidad de contribuyentes. As, al considerar incrementado su patrimonio personal, es probable que consuman ms, o un mayor porcentaje de sus ingresos, que los que hubieran consumido de otro modo. Por otra parte, una gran deuda pblica torna reacio al gobierno de cualquier Estado al empleo de una poltica monetaria antiinflacionaria. Sin embargo, el consecuente incremento en las tasas de inters a causa de la inflacin conduce, a su vez, a una mayor carga por intereses de la deuda pblica cuando vencen los emprstitos existentes y son rescatados con el producto de nuevos emprstitos. 3) finalmente, la deuda puede crecer ms all de las posibilidades financieras que tiene el Estado para hacer frente a sus obligaciones, hacindole perder a ste el crdito pblico y, posiblemente, comprometiendo toda su estructura financiera. Estas distintas limitaciones sugieren que el crdito pblico, como fuente de ingresos, debe ser utilizado slo cuando existe una verdadera justificacin. El caso ms obvio es una aguda depresin. En algunos estados se ha restringido constitucionalmente la capacidad del gobierno para hacer uso del crdito pblico. Pero esto no ocurre sino indirectamente en el caso de nuestro gobierno nacional. Sin embargo, el sistema de limitaciones constitucionales no ha demostrado ser el ms eficaz. En lo referente a los elementos legales para la utilizacin del crdito pblico, usualmente la doctrina argentina puntualiza que el mismo puede ser utilizado por el Estado en dos distintos trminos: 1) a plazo intermedio o largo, mediante emprstitos 2) a plazo corto, o menos de un ao, mediante letras de Tesorera En el primer caso, estamos en precenso de un poder originario del Congreso, indelegable por naturaleza y que slo puede manifestarse por medio de leyes. En cambio, en el segundo caso, basta con una autorizacin general del Poder Legislativo. 7b. Clasificacin, rgimen legal, amortizacin

(21) FINANZAS PBLICAS

Son conocidas muchas y muy diversas clasificaciones. Sin embargo, la ms valiosa o til es la que distingue la composicin de la deuda pblica. - Con juicio econmico Deuda pblica interna: es la formada con los emprstitos emitidos en moneda nacional y colocada dentro del propio pas. Corresponde a la clase de deberos a nosotros mismo. Deuda pblica externa: es la formada con los emprstitos emitidos en moneda extranjera y colocada en plazas extranjeras. Es decir, el dinero prestado proviene de economas forneas. - Con juicio jurdico Deuda pblica interna: es la conformada con los emprstitos emitidos y pagaderos en el pas, sometidos a las normas legales y a la jurisdiccin de los tribunales de ste. Deuda pblica externa: es la contrada por emprstitos pagaderos en el exterior, para los cuales son aplicables normas legales extranjeras por tribunales extranjeros. Desde este punto de vista, deuda interna es aquella que se emite y se paga dentro del pas, siendo aplicables, por lgica, las leyes nacionales y teniendo jurisdiccin los tribunales nacionales. En base a lo mencionado anteriormente es indiferente que los prestamistas sean nacionales o extranjeros y que los fondos amortizados queden en el pas o, en definitiva, vayan al exterior. Esta clasificacin de la deuda pblica es especialmente empleada para distinguir sus efectos sobre la economa nacional. Los modernos financistas sostienen que la deuda pblica interna no debe ser considerada como genuina deuda, ni traspaso de cargas financieras a generaciones futuras, sino como redistribuciones del ingreso total del pas. Sin embargo, las terminantes conclusiones de este grupo de doctrinarios no deben ser consideradas, al menos en nuestro criterio, como verdades absolutas. La deuda pblica interna puede producir efectos tan diversos entre s como un incremento o una disminucin de la inversin y del consumo, dependiendo de: 1) las circunstancias especiales que caractericen a la coyuntura econmica; 2) el empleo que se haga del producto de tales emprstitos; y 3) los medios utilizados para su amortizacin y el pago de intereses. La distincin entre deuda pblica interna y externa resulta, tambin, particularmente til para establecer lmites razonables a esa ltima especie. Cuando es externa, la deuda pblica presupone el empleo de moneda extranjera y una transferencia de riqueza a otras economas. Por ello, algunos destacados financistas sostienen que los efectos econmicos de los emprstitos contrados en el exterior pueden ser de dos tipos: efectos transitorios: tienen lugar inmediatamente y se materializan en una mejora de la situacin econmica del pas prestatario. efectos duraderos o permanentes: cuando esa deuda comienza a devengar sus intereses y su correspondiente amortizacin. Entonces, la deuda externa hace sentir sus efectos en las cotizaciones de las monedas extranjeras, en las importaciones, en las exportaciones y, en general, en lo que se denomina balanza de pagos, la cual debe servir de instrumento de medicin para establecer adecuadamente los lmites que puede alcanzar el volumen de la deuda pblica externa. Esto ltimo significa que, a pesar de que la colocacin de emprstitos pblicos en el exterior equivale un alivio, ms tarde exigir supervit o resultados favorables de la balanza de pagos para su correspondiente cancelacin. Por consiguiente, el producto de los emprstitos colocados en el exterior debe ser destinado, preferentemente, a inversiones pblicas que estimulen el desarrollo econmico, incrementen las exportaciones y contribuyan a disminuir las importaciones y otros pagos al exterior. Slo as se justifica la colocacin de emprstitos en el extranjero.
CLASIFICACIN EN FUNCIN DE LA MONEDA PUNTO DE VISTA ECONMICO PUNTO DE VISTA JURDICO

Se toma en el pas y

(21) FINANZAS PBLICAS DEUDA INTERNA En moneda nacional (pesos) En moneda extranjera Acreedor situado dentro del pas. Acreedor situado fuera del pas. se somete a la legislacin y jurisdiccin del pas. Se aplican las reglas internacionales, sometido a arbitraje con organismos internacionales.

DEUDA EXTERNA

Hay otras clasificaciones de la deuda pblica, entre las que podemos mencionar: Deuda consolidada Es aquella proveniente de emprstitos cuyos ttulos estn expresados en documentos de deuda firmes y definitivos. Es permanente y atendida por un fondo que no requiere el voto anual de los recursos correspondientes. Deuda flotante Es identificada con los ttulos a corto plazo, letras de Tesorera, adelantos del Banco Central, etc. y en general con los documentos que debe otorgar el Tesoro Pblico cuando obtiene alguno de los ingresos que se ubican bajo el rtulo de recursos provenientes de gestiones de la Tesorera. Se contrae por breve perodo, para proveer a momentneas necesidades de caja por gastos imprevistos o retraso en los ingresos ordinarios. La clasificacin recin citada carece de importancia en la actualidad. Ahora se considera ms ajustada la distincin de deuda a largo plazo, aproximadamente 30 aos, y a mediano plazo, de 3 a 10 aos, por oposicin a la deuda a corto plazo, generalmente de 1 ao. Las primeras constituyen emprstitos propiamente dichos, mientras que las ltimas se denominan emprstitos de tesorera. Deuda inscrita o no inscrita La doctrina financiera francesa hace esta distincin que atiende a la circunstancia de que los emprstitos estn o no registrados en el libro mayor de la deuda pblica. Entre nosotros esta clasificacin carece de importancia.

Deuda perpetua Es la deuda que el Estado asume con la sola obligacin del pago de intereses. El reembolso es sin compromiso, o con reserva de reembolso cuando l lo decida. Deuda redimible o amortizable Es el caso de la deuda en que el Estado se obliga al reembolso y al pago de intereses, con diferencia en los trminos de duracin y planes de amortizacin. Deuda lastre Es aquella en la cual se incurre como consecuencia de ciertas erogaciones pblicas (como los gastos de guerra) que no aumentan la capacidad productiva de la comunidad y no implican un ingreso monetario ni una futura corriente de utilidades. Deuda pasiva Es la resultante de gastos que an cuando proporcionan utilidad y disfrute a la comunidad no producen, por s mismos, ningn ingreso monetario ni aumentan la eficiencia del trabajo y el capital. Deuda activa Es aquella en que se incurre como consecuencia de empresas estatales, o gastos que tiendan, directa o indirectamente, a aumentar la productividad de la comunidad, gastos en programas de salud o de educacin pblica. En cuanto al rgimen legal:

(21) FINANZAS PBLICAS

Constitucin Nacional El artculo 4 establece que el Gobierno Federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro nacional, entre los cuales se mencionan los emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin o para empresas de utilidad Nacional. El artculo 75 inciso 4 establece que corresponde al Congreso contraer emprstitos sobre el crdito de la Nacin. Por ltimo, el artculo 124 dice que las provincias podrn celebrar pactos y convenios en tanto que no afecten al crdito pblico de la Nacin, entre otras condiciones. Ley de Administracin Financiera (Ley 24156) Regula el sistema de crdito pblico, de contabilidad, de presupuestos, de control general, etc. Dentro del sistema de administracin financiera, se encuentra el subsistema de crdito pblico. A continuacin los artculos referidos al tema: - Artculo 23 inciso a). Excepcin de ingresos especficos. - Artculo 56. Proyeccin normativa y no financiacin de gastos corrientes. - Artculo 57. Denominacin. - Artculo 60. Operaciones de crdito slo en ley de presupuesto, emitida por el Congreso (los decretos de necesidad y urgencia tambin se consideran porque tienen fuerza de ley. Sin embargo, hoy por hoy la utilizacin de dichos decretos ests desvirtuadas) - Artculo 82. Emisin de letras por parte del Tesoro nacional El artculo 68 de esta ley establece que la Oficina Nacional de Crdito Pblico ser el rgano rector del sistema de crdito pblico, con la misin de asegurar una eficiente programacin, utilizacin y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crdito pblico. Constitucin de la Provincia de La Pampa En La Pampa, los montos del crdito pblico son muy escasos, prcticamente no existen. De todas maneras, la constitucin provincial trata el tema en los siguientes artculos: - Artculo 43. Fondos del Tesoro provincial - Artculo 45. Necesidad legal (mayora 2/3 votos) - Artculo 46. Uso del crdito (obras pblicas, colonizacin agraria o catstrofes pblicas), siempre procurando que no produzca un dficit en el presupuesto. Las obligaciones contradas por el Estado como consecuencia de un emprstito pblico pueden quedar extinguidas por amortizacin, conversin o consolidacin. Algunos autores, en vista de la precaria situacin financiera de algunos pases, consideran un cuarto mtodo: la amortizacin indirecta, que consiste en el pago de las obligaciones mediante emisiones monetarias. La amortizacin consiste en el pago, reembolso o devolucin del capital prestado al Estado. Puede ser: Obligatoria: es aquella que el Estado se compromete a efectuar en una o varias fechas prefijadas, sin adelantar tales pagos. Esta clase amortizacin que, por cierto, es la ms usual, puede tener lugar por medio de anualidades terminales (el Estado paga en las fechas previstas el inters prometido ms una fraccin del capital, de modo que paulatinamente va reembolsando este ltimo), sorteo (cada ttulo es reembolsado ntegramente mediante un sorteo que abarca una fraccin del total de la emisin) o por licitacin (se llama a los tenedores para que hagan ofertas de rescates y son aceptadas las ms reducidas). Estos sistemas pueden ser combinados. Facultativa: cuando el Estado se reserva el derecho de reembolsar el emprstito antes de la fecha prevista obligatoriamente, caso que no es frecuente porque, en general, resulta preferible el rescate de los ttulos en la bolsa. (Por ej. casos de deuda perpetua) La conversin consiste en una operacin de cambio o canje de los ttulos de un emprstito pblico por otros nuevos, los cuales, a pesar de que documentan el mismo capital que los

(21) FINANZAS PBLICAS anteriores, estipulan otras condiciones con respecto a las obligaciones del Estado hacia los tenedores de los referidos ttulos. Usualmente, es puesto en prctica con la finalidad de disminuir la tasa de inters originariamente fijada. Tiene efectos anlogos a la novacin de las obligaciones privadas, es decir, quedan extinguidas las obligaciones del emprstito original y en su reemplazo aparecen los nuevos compromisos del emprstito transformado. Hay tres clases de conversiones: Obligatoria: consiste en ofrecerles a los tenedores de los ttulos de un emprstito la opcin entre su reembolso o amortizacin anticipada y el canje de aqullos por lminas de un nuevo emprstito, para el cual se ha establecido una tasa de inters menor. En la prctica, sta ha sido la clase de conversin ms utilizada. Facultativa: estriba en la operacin de cambio de ttulos de un emprstito por nuevas lminas que estipulan otras condiciones, pero sujeta a la voluntad del poseedor de aqullos. Forzosa: tiene lugar cuando el Estado emisor de un emprstito impone el cambio de sus ttulos por otros de un nuevo emprstito, sin alternativa alguna para los poseedores de aqullos. Esta clase de conversin no sera legtima en nuestro pas. La consolidacin consiste en una variante del procedimiento de conversin. En efecto: se entiende que hay consolidacin cuando la deuda flotante (obligaciones del Estado a corto plazo) resulta transformada en deuda consolidada (deuda a largo plazo o plazo superior a un ao). En este caso, como en la conversin, hay que canjear las lminas, pero ese cambio es efectuado, primordialmente, con la finalidad de modificar el plazo de las obligaciones, aunque tambin pueda traer aparejada una variacin en la tasa de inters. 7c. Emprstito, naturaleza jurdica. Tcnica del emprstito, forma de emisin Los ttulos de un emprstito pblico son entregados a los suscritores a tomadores de ste; documentan la obligacin asumida por el Estado de devolver, dentro de un determinado plazo o al cabo de l, las sumas de dinero adeudadas a aqullos, a las cuales se les adicionarn, generalmente, las cantidades correspondientes al porcentaje o tasa de inters compensatorio establecido por la ley que autoriza la emisin del emprstito. Dicho de otra manera es la operacin mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o externo de capitales en demanda de fondos y lograr cerrar trato con uno o varios acreedores que le prestan dinero, contra la promesa de rembolsar el capital, en la forma y condiciones acordadas, con sus intereses tambin convenidos. La doctrina financiera todava discute la naturaleza jurdica del emprstito pblico, problema que surge, especialmente, en los casos de incumplimiento de las obligaciones contradas por el Estado, y sobre el cual no hay una opinin unnime. La tesis segn la cual el emprstito pblico es una obligacin unilateral derivada de la soberana del Estado (doctrina Drago) tiene su origen en la autntica tradicin argentina. Dicha tesis se fundamenta principalmente en que: 1. los ttulos de un emprstito pblico son emitidos por el Estado en virtud de su soberana; 2. documentando obligaciones que surgen de la ley que autoriza la emisin de emprstitos; 3. aqullas consisten en pagarle indeterminadamente al portador de dichos ttulos, 4. los ttulos no son ejecutables judicialmente en caso de incumplimiento. Al contrario, la mayor parte de la doctrina jurdica, en especial la francesa, considera al emprstito pblico como un contrato, porque media un acuerdo de voluntades creador de una situacin jurdica. Consideramos que esta segunda posicin terica es la correcta. En cuanto a los emprstitos forzosos, aquellos que los ciudadanos por mandato legal estn obligados a suscribir, constituyen la excepcin a todo rgimen de emprstitos pblicos. Sin embargo, no son argumento suficiente para desnaturalizar la clase de relacin jurdica que se origina en los verdaderos emprstitos pblicos. La circunstancia de haber agrupado los recursos provenientes del uso del crdito pblico dentro de la categora de ingresos derivados no obliga, tampoco, a considerar los emprstitos como actos de soberana del Estado y, consecuentemente, negarles su naturaleza contractual.

(21) FINANZAS PBLICAS Adems, el hecho de que el Estado fije unilateralmente las condiciones en que asume su carcter de prestatario no tiene relevancia alguna. Por ltimo, no es absolutamente cierto que los ttulos de un emprstito pblico no sean ejecutables judicialmente en caso de incumplimiento de las obligaciones del Estado que ellos documentan. El Estado puede ser demandado, y el hecho de que las sentencias judiciales condenatorias no sean ejecutables, no puede significar que los emprstitos pblicos constituyan actos de soberana. Conforme a lo recin expuesto, la mayora de los autores reconocen un carcter contractual en la relacin que surge entre el Estado y los tenedores de los ttulos de un emprstito pblico. Sin embargo, algunos tratadistas niegan su naturaleza contractual y sostienen que el emprstito es un acto de soberana. Los expositores de las finanzas pblicas usualmente distinguen tres clases de emprstitos pblicos: Voluntarios: son aquellos que el Estado emite y logra colocar sin ejercer coaccin alguna. Representan autnticos empleos del crdito pblico o confianza que inspira el Estado emisor. Semiobligatorios o patriticos: son lanzados mediante campaas publicitarias destinadas a demostrarles a los ciudadanos que tienen un verdadero deber moral de suscribirlos, apelando a los sentimientos patriticos de la comunidad. Esta propaganda, generalmente unida a una verdadera presin social, tiende a restringir la libertad real del suscritor. Los casos en que ms frecuentemente se utiliza esta modalidad son las guerras. Forzosos u obligatorios: son aquellos que los particulares deben suscribir obligatoriamente y, por lo general, conforme a determinado porcentaje de sus respectivas rentas o patrimonios. Son emitidos cuando se carece de crdito pblico, los cual ocurre cuando las condiciones poltico-institucionales y econmico-financieras del Estado no inspiran ninguna confianza en l. En lo referente a la emisin de los emprstitos pblicos, antes de desarrollar el tema se debe hacer una consideracin previa. El rgimen jurdico de la emisin de emprstitos, al menos entre nosotros, depende del plazo. As, es necesaria la sancin de una ley que disponga expresamente la emisin, la tasa de inters, as como tambin las formas y plazos de amortizacin. En primer lugar, es materia propia de la poltica financiera indicar cundo est justificada la emisin de un emprstito pblico, bajo qu condiciones y con qu finalidades. Por su parte, la economa financiera debe determinar qu efectos producir dicha emisin en las actividades econmicas del pas. Mientras que la sociologa financiera har lo propio con respecto a las consecuencias sociales que aqulla puede acarrear. A su vez, la tcnica o administracin financiera, considerando el monto de la deuda pblica acumulada y las fechas de amortizacin o vencimiento de los diferentes emprstitos anteriormente emitidos, deber establecer: 1. cules son las condiciones y beneficios ms razonables para otorgarles a los suscritores del nuevo emprstito, y 2. qu procedimiento resulta ms conveniente para la colocacin de los ttulos. En cuanto al rgimen legal de los ttulos, podemos empezar diciendo que las obligaciones asumidas por el Estado en virtud de un emprstito pblico son documentadas en los denominados ttulos, bonos, obligaciones o valores. Estos documentos son cosas u objetos corporales susceptibles de tener un valor. Pueden ser objeto de los derechos reales de dominio, condominio, de usufructo y de prenda, como tambin de los contratos de compraventa, de permuta y de donacin, o materia de legados. Por otra parte, estos ttulos son tambin papeles de comercio, lo que implica que deban estar redactados, numerados e impresos con arreglo a la ley que autorice su emisin; deben transcribir al dorso la parte del texto legal que establezca las condiciones de pago, etc. Por tener tal carcter, la accin para su cobro prescribe en el trmino de tres aos a partir del da del vencimiento de la obligacin. A su vez, el Cdigo Penal establece que los ttulos de un emprstito pblico estn equiparados a la moneda en lo que atae al delito de falsificacin.

(21) FINANZAS PBLICAS Los ttulos de un emprstito pblico pueden ser emitidos al portador o nominativos. En el primer caso, que ha predominado en la emisin de todos nuestros emprstitos pblicos, la transferencia de los ttulos queda formalizada con la simple entrega de ellos. Tratndose de ttulos nominativos, su transmisin debe ser efectuada mediante un endoso. Por otro lado, es importante destacar que el principal beneficio que los suscritores obtienen de un emprstito pblico es el inters o renta del capital prestado al Estado. La tasa de inters es determinada en relacin con el tipo de inters vigente en el mercado de capitales al momento de la emisin del emprstito. Algunos destacados economistas norteamericanos sostiene que, si con el objeto de colocar rpidamente un emprstito pblico, el Estado decide fijarle una tasa de inters superior a la vigente en ese momento en el mercado de capitales, esa mayor tasa tiene efectos deflacionistas o antiinflacionarios. Sin embargo, dicha apreciacin debe ser interpretada dentro de la idea de una economa madura y donde el Estado se abstenga de practicar una poltica monetaria emisionista. Si estos dos presupuestos imprescindibles no se dan, la emisin de un emprstito con tasas de inters mayores que las vigentes slo traer aparejado un mayor estmulo de la especulacin y, junto con ella, una menor produccin y la consecuente alza de los precios. Hay otros beneficios otorgados a los suscritores, los cuales no son excluyentes entre s, y se clasifican en: Beneficios accesorios (las especies que se detallan a continuacin no son las nicas, pero son las ms conocidas y utilizadas en nuestro pas). 1. Emisiones bajo la par: consisten en que los suscritores paguen por los ttulos menos que su valor nominal, lo cual equivale tambin a una mayor tasa de inters. 2. Exenciones tributarias: implican que los intereses o utilidades obtenidas por los suscritores al vender sus ttulos estn exentas del pago de todo impuesto. Tambin se lo denomina privilegio fiscal. 3. Opcin cancelatoria de deudas: implica poder cancelar obligaciones con dichos ttulos de crdito. 4. Privilegios jurdicos: es el caso, por ej. de que los bonos no sean embargables.

Garantas contra posibles depreciaciones monetarias (tienen como caracterstica comn la relacin que se establece entre la cantidad de dinero entregada al Estado y el valor de algn bien material que siga las fluctuaciones monetarias y proteja a los tenedores contra las depreciaciones de la moneda de pago). 1. Clusula oro: consiste en vincular tanto los intereses como la amortizacin del emprstito con la cotizacin del oro durante determinado perodo inmediatamente anterior al pago de aqullos. 2. Garanta de cambio: es prcticamente igual a la anterior, con la nica diferencia de que est vinculada con la cotizacin de una moneda extranjera. 3. Indexacin: consiste en vincular los montos de los intereses y las correspondientes amortizaciones con determinados ndices o con el precio de ciertos productos. 4. Altas tasas de inters: a fin de que la tasa de inters real sea positiva. 5. Vinculacin del valor del ttulo a un bien material: por ej. a la valuacin de bienes de consumo masivo para que el valor del ttulo se vaya actualizando si varan los valores de dichos bienes. 6. Otras garantas reales.

Por ltimo, hay diversos procedimientos para la colocacin de los ttulos, los cuales no son excluyentes entre s: Con participacin de los bancos Admite dos modalidades: la toma en firme de parte o de toda la emisin de ttulos, o 2.la actuacin de estas entidades como intermediarias, contra el pago de determinada comisin.

1.

(21) FINANZAS PBLICAS En el primer caso, los bancos adquieren los ttulos del emprstito, entregndole al Estado el importe de stos y asumiendo el riesgo de su posterior colocacin entre el pblico. Esto tiene la ventaja de asegurar la colocacin ntegra y rpida, y la desventaja de ser una venta por debajo del valor nominal de los ttulos. La segunda modalidad, que es la ms empleada en nuestro pas, consiste en que los bancos tomen a su cargo el registro de quienes desean suscribir el emprstito, reciban el importe de los ttulos, depositndolo luego en las cuentas del Estado, y entreguen stos a sus respectivos suscritores. Esta modalidad es la ms atractiva para las instituciones bancarias porque no slo elimina el riesgo, sino tambin porque aqullas usualmente acuerdan con los suscritores la custodia de los respectivos ttulos y la posterior cobranza de intereses y amortizaciones, contra el pago de otra comisin. Suscripcin pblica Este procedimiento se identifica, en cierta medida, con la segunda modalidad del procedimiento anterior, a la cual se le suele agregar la posibilidad de suscribir los ttulos del emprstito en oficinas del correo u otras dependencias de la Administracin pblica. Venta directa en las bolsas de comercio No hay suscripcin previa de los ttulos. Este procedimiento requiere una prudente y ms costosa administracin de esos ttulos, para lograr su mejor colocacin sin perturbar las cotizaciones. En contraposicin, le ofrece al Estado la posibilidad de colocar los ttulos a valores sobre la par, lo cual significa para aqul, ms que una utilidad, una disminucin de la tasa real de inters que habr de pagar por ellos. 7d. Efectos econmicos y monetarios de la deuda pblica Dependen esencialmente de tres factores: 1. la estructura y coyuntura de la economa (madura o en desarrollo, en estado de expansin o depresin); 2. el empleo que se haga de los recursos provenientes de los emprstitos; y 3. los medios utilizados para su amortizacin y el pago de intereses. Las mltiples combinaciones de los elementos inherentes a cada uno de estos tres factores ponen de manifiesto la diversidad de efectos que la deuda pblica puede tener sobre la economa. Si a ello agregamos la importancia que la tiene la composicin de la deuda pblica, resultar fcil comprender que sta no produce un nico efecto bienhechor sobre la economa, sino una serie de consecuencia que dependen de los factores sealados y que deben combinarse, para la elaboracin de una adecuada poltica financiera, con las producidas por el sistema impositivo vigente, los gastos pblicos y la poltica monetaria aplicada. A ttulo de ejemplo, podemos mencionar los siguientes efectos: o Econmicos Deben analizarse una vez que esta ya existe: variacin del patrimonio estatal vinculacin con el gasto pblico, es decir, deuda pblica que tenga por objetivo atender dicho gasto crecimiento del consumo, siendo que los tenedores de los ttulos pueden considerar que ya tienen una parte de su patrimonio asegurado por estos ttulos estmulo a la inversin, siendo que los empresarios pueden optar por vender sus ttulos para invertir en el proceso productivo en bsqueda de lograr una mayor productividad. o Monetarios Se ha empleado el trmino monetizar cuyo significado es la conversin de los ttulos o valores en dinero, por parte de sus poseedores. Este hecho puede tener importantes consecuencias tanto por sus efectos econmicos como por sus causas. Al existir en el mercado grandes cantidades de ttulos o valores de la deuda pblica cotizables en Bolsa, si en determinado momento los poseedores deciden desprenderse de ellos, el Banco Central (como agente financiero del Estado) no puede permanecer inactivo y dejar que dichos ttulos vayan perdiendo valor en su cotizacin a medida que

(21) FINANZAS PBLICAS se eleva la oferte de stos. Sale a adquirirlos, entregando a cambio dinero proveniente de la emisin. El Estado tampoco permitir que los ttulos tengan una fuerte y constante baja en su cotizacin, ya que ello traera aparejada una prdida de confianza en el Estado deudor. Los poseedores de ttulos obtendrn dinero, aun cuando experimentan algunas prdidas sin importancia, siempre que tengan un motivo o causa para as hacerlo. Ellos son fundamentalmente:

especulacin, si se toma la deuda pblica en funcin de su rendimiento y se


convierte en ttulo especulativo en el mercado de valores. precaucin-liquidez, siendo que en general las personas prefieren la liquidez y no la posesin de ttulos. crecimiento del consumo, en este caso, por precaucin. estmulo a la inversin, siendo que si el Estado rescata esos emprstitos va a haber mayor dinero circulante que se va a destinar a la inversin. Unidad VIII PLANIFICACION 8a. Base de la planificacin Concepto Nos referimos a la planificacin como todo acto racional inherente al hombre como ser inteligente, que por estar dotado de una doble dimensin espacial y temporal es capaz de decidir la realizacin de determinadas acciones (con su correspondiente carga de esfuerzos fsicos e intelectuales) para el logro de ciertos objetivos deseados, en funcin de los recursos disponibles. El planeamiento se refiere al proceso de enunciar anticipadamente lo que se debe hacer, cmo hacerlo, cundo y quin ha de hacerlo. Es el medio que permite coordinar las actividades de la organizacin hacia los objetivos definidos y aceptados. Es la anttesis de la improvisacin. Este proceso se refiere a establecer los objetivos de la organizacin, el modo mediante el cual se los alcanzar en un contexto futuro y que hoy es desconocido. La definicin de los objetivos y la determinacin de los medios para alcanzarlos es la esencia misma del planeamiento. El planear es un proceso continuo en la vida de las organizaciones, es un ciclo que se inicia con el plan, y contina con la decisin y el control. La planeacin es proyectar un futuro deseado y los medios efectivos para conseguirlo. Planear es inventar el futuro. No se trata de proyectar el presente solamente. Los modelos de planeamiento se trazan en el riesgo y la incertidumbre, de all que los planes son modelos de accin. La asignacin de recursos, cmo obtenerlos, sus costos y fuentes de financiamiento son los puntos claves en la planificacin. Asimismo es fundamental evaluar cul es la situacin actual y luego evaluar donde la organizacin quiere estar y qu recursos necesita para conseguir los objetivos propuestos. Se trata entonces de diferenciar los recursos con los que cuenta actualmente la organizacin y los que necesita desde el momento que decida implementar los planes para concretar los objetivos propuestos. En el mbito del sector pblico, dada la naturaleza de sus acciones y sus potestades en pos del bien comn, la planificacin implica un cierto grado de intervencin en la sociedad formulando objetivos de naturaleza poltica, social y econmica con la determinacin de medidas idneas para lograr su obtencin ya sea exclusivamente por parte del propio Estado o con el sector privado en forma concurrente. En el mbito especfico de la administracin financiera la planificacin se identifica y relaciona con el principio fundamental de la economa de resolver el conflicto entre recursos escasos y necesidades ilimitadas. La utilidad de la planificacin se deriva de una actitud racional y metdica en asignar recursos escasos para la obtencin de resultados con el mayor grado de optimidad posible.

(21) FINANZAS PBLICAS Todo plan debe procurar aprovechar al mximo los recursos y factores productivos insuficientes, en especial de capital en los pases en desarrollo, subdesarrollados o emergentes. Valor de la Planificacin en relacin a la Administracin La planificacin es parte inherente de la administracin, y en consecuencia, de cualquier sistema de gobierno. Esto significa que cada acto administrativo requiere de la planificacin, la cual debe estar inseparablemente ligada a la administracin. Por lo tanto, el proceso de planificacin no puede aislarse de la gestin administrativa con organismos y procesos separados, ni es posible limitarla a los ms altos escalones de jerarqua. Causa del fracaso de la planificacin es la creacin de estructuras alejadas de los centros efectivos de decisin y ejecucin. La planificacin desde un enfoque sistmico debe abarcar todas las fases de la administracin y prever, hasta donde sea posible, todas las consecuencias. No debe olvidarse que toda medida gubernamental en el terreno econmico tiene inevitablemente repercusiones en diversos aspectos sociales, culturales y polticos. Estructura y proceso de un sistema de planificacin en general Un sistema nacional de planificacin debe tender a una cobertura de todas las esferas de la accin planificadora en forma sistemtica, comprensiva e integral, siendo capaz de responder a los requerimientos de la sociedad. Las etapas de la planificacin pueden resumirse de la siguiente manera: I. toma de decisiones de direccin II. formulacin de planes y estrategias III. gestin y programacin de financiamiento y necesidades de cooperacin internacional IV. organizacin e integracin de operaciones V. evaluacin y seguimiento De manera que las partes de un plan son: los fines, la especificacin de los objetivos y las metas los medios, la seleccin de polticas, los programas, procedimientos y prcticas para conseguirlos. la implementacin. el control. Estas ideas suponen la necesidad de anticiparse al futuro y tener en cuenta aquellos factores externos que seguramente influirn en el funcionamiento de la organizacin. El planeamiento es un sistema dinmico, complejo, formado por diferentes niveles y es una estructura de eventos cuya funcin es afectar el entorno y la organizacin misma. Entre las propiedades sistemticas del planeamiento se encuentran: disminuye la entropa es un mecanismo de autorregulacin y autoadaptacin equifinalidad, no es determinista y el flexible es un sistema abierto, no causal, en los niveles normativo y estratgico retroalimentacin. Entre los problemas del planeamiento y siguiendo a lvarez podemos mencionar: Cul es la situacin actual? Qu es lo que se quiere lograr? Cul es la diferencia entre la situacin actual y la situacin futura? Quines son los responsables de llevar a cabo las actividades identificadas? Las bases de la planificacin son las que se detallan a continuacin:

(21) FINANZAS PBLICAS

Propsito o misin: se tiene una finalidad general. Objetivo: es el logro a obtener en un espacio y tiempo dados. Estrategia: alternativas y recursos disponibles. Cuando se opta por una alternativa, se est optando por una poltica. Polticas: son decisiones estratgicas. Control: comprobar el logro de los objetivos.

8b. Principios sobre los que se asienta la planificacin En principio se pueden mencionar los siguientes: - Enfoque sistmico Implica prever todas las consecuencias, teniendo en cuenta el interior y el exterior de la organizacin y verla como una organizacin en marcha. - Universalidad Implica ver a la organizacin como un sistema integral e integrado, teniendo en cuenta todos los aspectos y cmo se relacionan los mismos entre s. - Economa Hace referencia a la utilizacin de recursos escasos, dirigindolos a satisfacer necesidades ilimitadas. - Racionalidad Actuar razonablemente en cada acto. Acciones razonables para buscar optimizacin. Por su parte, Solana cita tres principios rectores del planeamiento:

Principio participativo: implica el involucramiento de los responsables, a fin de que se identifiquen con los planes que ellos mismos contribuyen a formular, facilitando su puesta en prctica cuando deban convertirlos en acciones. La participacin en el planeamiento capacita para adquirir una mejor comprensin de la organizacin y le permite a sus miembros servir con mayor efectividad a los fines organizacionales. Principio de continuidad: implica la actualizacin y/o reformulacin constante del plan. Permite perfeccionar el planeamiento. No obstante la modificacin de los planes con mayor frecuencia que la necesaria suele perturbar la accin conjunta de los distintos sectores de la organizacin, desconcertndolos en cuanto al rumbo que habrn de seguir. Principio holstico: tiene dos partes: 1. Principio de coordinacin: establece que los planes correspondientes a los distintos sectores de un mismo nivel de la organizacin deben efectuarse en forma simultnea e interdependiente. 2. Principio de integracin: prescribe que la interdependencia debe hacerse coextensiva al planeamiento en los distintos niveles de la organizacin.

Todos estos principios se deben tener en cuenta al momento de confeccionar un plan. Planificar implica una serie de etapas: Etapas de la planificacin Planificar demanda una serie de pasos o etapas que no son solamente lineales o en serie. En muchos casos los procesos son recursivos o en paralelo. Diagnstico Toda decisin significa un conocimiento previo y general del fenmeno que se pretende encarar. Sin duda, el valor de la informacin es fundamental como sustento bsico de toda decisin. Todo proceso decisional oportuno, estricto y fundamentado requiere de un buen

(21) FINANZAS PBLICAS sistema de informacin. Pero informarse no es una mera acumulacin de datos sino que la apreciacin, es decir, su evaluacin permite presentar un realista cuadro de situacin a fin de ordenar convenientemente la informacin y determinar la factibilidad de los objetivos. Dentro del Estado, el Poder Ejecutivo es el que tiene conocimiento previo de las distintas situaciones y, por ello, es el ms indicado para llevar a cabo esta etapa. Un plan formulado sin conocimiento previo no sirve, se derrumba. Formulacin Decidir es propio de toda actividad humana. En las organizaciones complejas, la eleccin de los objetivos puede ser antagnica o concurrente. La expresin de sus diferentes variables y restricciones en un modelo operativo requiere la elaboracin de un documento formal, denominado comnmente plan. En otras palabras, la formulacin constituye el plan propiamente dicho, es decir, la gua de los mecanismos a ejecutar para lograr los objetivos. La formulacin de la planificacin no debe ser interpretada como una receta rgida sino como una gua de los principales mecanismos a ejecutar para cumplimentar determinados objetivos. En este sentido, un plan debe mnimamente satisfacer los siguientes requisitos: a) Objetividad: mediante la definicin de objetivos ciertos a desarrollar. b) Simplicidad: debe ser entendible para la totalidad de los estamentos del Estado, permitiendo el consenso y colaboracin en su ejecucin. Tambin debe ser fcilmente comprensible para la propia sociedad (su destinatario final) con la finalidad de lograr tambin el apoyo en su ejecucin y permitir el control social de los resultados. c) Estabilidad: sus objetivos deben determinarse con el mayor grado de precisin para cada uno de sus perodos, sin que sufran modificaciones sustanciales. No debe confundirse estabilidad con rigidez. d) Flexibilidad: en funcin del principio del realismo, surge la conveniencia (cuando no la necesidad) de efectuar revisiones peridicas del plan a efectos de analizar los avances producidos, sus desvos y retrasos replanteando los objetivos a cumplir. Presentacin y exposicin La formulacin del plan requiere de una adecuada presentacin y exposicin del contenido en materia de objetivos, acciones y recursos. Los objetivos previstos, suelen presentarse por reas de accin homogneas que facilitan la comprensin de la actividad gubernamental. A su vez, cada rea se divide en sectores. Y a cada uno de ellos se reasignan estructuras institucionales, llamadas unidades coordinadoras, unidades rectoras o unidades ejecutoras segn el respectivo grado de responsabilidades en el desarrollo del plan. Es importante en la exposicin del plan, vincularlo a la clasificacin sectorial del sistema de cuentas nacionales y a la clasificacin por finalidades y funciones del presupuesto gubernamental. Objetivos de un plan Un sistema poltico que pretenda interpretar los deseos de la sociedad refleja en objetivos estratgicos el pensamiento fundamental y permanente del Gobierno en cada una de las reas, en base a sus postulados filosficos y las acciones propias de los organismos del Estado. Pero en forma peridica, para que estos grandes objetivos sean operativos, deben formularse objetivos especficos con una asignacin de recursos humanos, tcnicos y materiales para la consecucin de las metas establecidas. En este punto la planificacin se integra con la programacin anual y el presupuesto. Asimismo tambin pueden establecerse objetivos especiales que surgen como consecuencia de demandas sociales tanto previsibles como no previsibles. Ejecucin Es la puesta en prctica y materializacin de la planificacin diseada buscando siempre la optimizacin de recursos. En esta etapa es cuando se valora la importancia de la organizacin, la capacidad gerencial de sus funcionarios y de sus recursos humanos. Control

(21) FINANZAS PBLICAS Es la medicin de los objetivos planificados con los resultados obtenidos. 8c. Los rganos de planificacin En toda organizacin existen distintos niveles, en cada uno de los cuales se debe planificar. Dichos niveles se pueden dividir en:

Alta gerencia: lleva a cabo el planeamiento estratgico. En el Estado, este es el papel de los Ministerios. Gerencia media: lleva a cabo el planeamiento tctico. En el Sector Pblico, est a cargo de las Direcciones. Departamentos: llevan a cabo el planeamiento operativo. Las Jefaturas de reas son las encargadas a nivel estatal. Tipo de plan Estratgico Directivo Operativo Nivel Alta direccin Gerencias medias Mandos medios

Planeamiento estratgico: tiene en cuenta la relacin de la organizacin con su entorno como as tambin considera el pensamiento participativo para definir la direccin de la organizacin. El objetivo es la competitividad (esto est ms relacionado con la parte privada pero de todas maneras se aplica la competencia del Estado con s mismo). Presenta la ventaja de permitir descubrir objetivos y le da cierta direccin a la organizacin. Planeamiento tctico o directivo: comprende los programas de accin que establecen los objetivos directivos o los objetivos intermedios, adecuando en el tiempo y en el espacio los medios y las acciones para su logro. Son los objetivos que deben llevar a cabo las diferentes reas funcionales o divisiones. Planificacin operativa: consiste en definir acciones especficas para llevar a la prctica los objetivos y las polticas establecidas en la planificacin estratgica. Los objetivos operativos identifican resultados concretos, fijando las prioridades y definiendo las funciones y responsabilidades para lograrlos. Por lo tanto deben ser susceptibles de ser medidos y evaluados, siendo el insumo principal para la funcin de control. 8d. La fijacin de metas, las polticas fiscales y sus efectos Clasificaciones de la Planificacin La meta final del plan establecido como objetivo es elemento en cada decisin. En cada plan se fijan metas teniendo en cuenta distintos aspectos y estos se van a relacionar de acuerdo al tipo de plan en cuestin. De esta forma comienzan a surgir distintas clases de planes en funcin de las metas: a) Desde el punto de vista de su periodificacin, podemos utilizar la clsica divisin temporal del mbito econmico, sabiendo de la relatividad de esta particin. til a los efectos metodolgicos no puede dejar de tenerse en cuenta que cualquier divisin es relativa y que se encuentran siempre interrelacionadas.

Planificacin de corto plazo: es generalmente cuando nos referimos a programas operativos anuales y al propio presupuesto. Planificacin a mediano plazo: el plazo es superior a 1 ao y no mayor a 5 aos. Se trata de una planificacin expresada en planes bianuales, trienales, cuatrienales y quinquenales. Planificacin de largo plazo: son planes superiores a 5 aos. Es cuando la planificacin adquiere su ms alto grado de perfil ideolgico (dada la definicin de los objetivos estratgicos). Estos planes abarcan a toda la economa de un pas.

(21) FINANZAS PBLICAS

b) Desde el punto de vista de su amplitud, la planificacin puede ser:


Planificacin Integral: comprende el conjunto de todas las actividades de la Nacin. Planificacin Parcial: se construye por etapas abarcando un sector de la economa o de la sociedad.

c) Desde el punto de vista de su finalidad, se puede hablar de:


Planificacin poltica-institucional: se da cuando nos referimos al desarrollo de las organizaciones. Desde el punto de vista de la macro planificacin institucional de pas est incluido en la Constitucin Nacional. Planificacin econmica: cuando est ligada al proceso de desarrollo econmico, por ej. cuando son planes apuntados al sector agropecuario, industrial, etc. Planificacin social: cuando se relaciona con el desarrollo de la sociedad en materia de salud, educacin, etc. Este tipo de planificacin ha adquirido relevancia en el marco del Estado de Bienestar.

d) Desde el punto de vista territorial, la planificacin acta sobre un doble plano espaciotemporal:

Planificacin nacional: cuando nos referimos al conjunto de las actividades de un pas. Planificacin provincial: cuando nos ubicamos en el contexto de cada uno de los estados que componen la repblica como federacin. Planificacin municipal: si la frontera son los conglomerados urbanos.

No obstante esta clasificacin el proceso de integracin entre naciones est generando un nuevo tipo de planificacin denominada planificacin supranacional como lo es la concurrente con las asociaciones econmicas y an polticas entre naciones ( MERCOSUR, Comunidad Europea). Tambin adquiere importancia la planificacin regional abarcativa (geoadministracin), por sobre las divisiones polticas, de las interdependencias entre dos o ms espacios territoriales (artculo 75 inciso 19 CN). Tambin es parte de la planificacin regional, la planificacin de las reas metropolitanas producidas por la yuxtaposicin de funciones y responsabilidades de dos o ms municipios. Planificacin y sistemas polticos Toda sociedad o Estado requiere un plan que tenga el fundamento ideolgico de un sistema poltico. En general se pueden mencionar dos grandes modelos de planificacin desde el punto de vista de los sistemas polticos: a) Planificacin en naciones sin existencia de una economa de mercado Es el caso de los sistemas marxistas y se caracteriza por la existencia de una planificacin autoritaria o imperativa. De esta manera a partir de una autoridad mxima planificadora se coordina la asignacin y disponibilidad de insumos que se han de procesar para satisfacer las diferentes necesidades preestablecidas de la economa por parte de la autoridad central.

b) Planificacin en pases de economas de mercado En el marco de los sistemas polticos capitalistas el grado de intervencin estatal es muy dismil, pudiendo encontrarse desde pases liberales con escasa intervencin gubernamental hasta pases de economa mixta cuando el grado de influencia estatal es mayor. Asimismo dentro de estos pases de economa de mercado pueden observarse dos perfiles en materia de planificacin: - Planificacin concertada: basada en el acuerdo (o consenso) del sector privado, y el sector pblico, con la participacin de las organizaciones de trabajadores y de

(21) FINANZAS PBLICAS consumidores. Es propio de los pases en que la participacin del Estado no se da solamente en su calidad de interventor sino tambin de productor. Constituye una forma de vincular y armonizar los intereses contrapuestos de la economa y la sociedad. Planificacin indicativa: define el lmite de la intervencin del Estado en los pases con gobiernos liberales. Sus planes consisten en fijar una frontera en la produccin estatal y el modo de distribucin de los bienes y de los servicios pblicos. Promueve la creacin de mecanismos de motivacin para la empresa privada, orientados al incremento del proceso productivo, la generacin de empleo, la diversificacin de la produccin. Para lograr estos resultados el Estado puede recurrir a un variado conjunto de mecanismos de proteccin aduanera, incentivos tributarios, promociones regionales, etc. La planificacin indicativa es un dinmico instrumento de naturaleza coercitiva para el Estado y orientador para el sector privado.

Bibliografa

Apuntes de clase, Cr. Felice. Las Heras, Jos Mara. ADMINISTRACIN FINANCIERA GUBERNAMENTAL. lvarez, Hctor F. ADMINISTRACIN: UN ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO
COMPETITIVO.

Unidad IX EL PRESUPUESTO PBLICO 9a. Concepto de Presupuesto Pblico, como instrumento de previsin, institucional, de poltica fiscal, de la distribucin de la riqueza, como eje central del control. Principios del presupuesto

Concepto La planificacin de la actividad financiera del Estado es denominada presupuesto, el cual se distingue de cualquier otro programa de actividades gubernamentales porque: 1. tiene que ser aprobado obligatoriamente, al menos en los pases democrticos, por un acto legislativo especial, la ley de presupuesto, y 2. abarca un perodo determinado, que por lo general es de un ao. En consecuencia, el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevn los ingresos y los gastos estatales, y se autorizan estos ltimos para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un ao. Asimismo el presupuesto tiene por objeto determinar con anticipacin los acontecimiento financieros que comprenden los gastos a realizar en un periodo dado tendiente a satisfacer las necesidades colectivas y los recursos que se calcula recaudar para atender dichos gastos. Otras definiciones (Jarach) Las actividades financieras del Estado se concretan en un documento llamado Presupuesto. El Presupuesto constituye una Ley cuyo contenido se divide en dos partes: autorizacin de gastos y previsin de recursos. (Terry) El presupuesto es el clculo legal de lo que gastara el Estado en el ao siguiente y de los recursos que podr tener a su disposicin para llenar esos gastos. (Bayetto) El presupuesto es un acto administrativo-legislativo por cuyo conducto, en correspondencia a un determinado lapso y con fuerza de ley, se fijan preventivamente los conceptos, y con relacin a estos importes de los gastos que el poder administrador podr y deber poner a disposicin del Tesoro Pblico, y se compara el monto global de ellos con el del producido presunto de los recursos a realizar en el periodo, por dicho poder con destino al

(21) FINANZAS PBLICAS mismo Tesoro, recursos que a su vez y a los efectos de fundar tal comparacin, son sealados y valuados por ramos. El sistema presupuestario es un subsistema dentro del sistema de administracin financiera. El objetivo del sistema presupuestario del Sector Pblico Nacional (en adelante SPSPN) consiste en elaborar el presupuesto general de la Administracin Nacional, administrar su ejecucin y supervisar la gestin presupuestaria de las empresas y sociedades del Estado. Las normas legales y tcnicas que sustentan la elaboracin del presupuesto general para la administracin nacional son establecidas por la Seccin I del Ttulo II de la Ley 24.156:
Art. 12. Los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarn por separado y por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s. Mostrarn el resultado econmico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, as como 10 la produccin de bienes y servicios que generarn las acciones previstas. Art. 13. Los presupuestos de recursos contendrn la enumeracin de los distintos rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio. Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos debern ser lo suficientemente especficas como para identificar las respectivas fuentes. Art. 14. En los presupuestos de gastos se utilizarn las tcnicas ms adecuadas para demostrar el cumplimiento de las polticas, planes de accin y produccin de bienes y servicios de los organismos del sector pblico nacional, as como la incidencia econmica y financiera de la ejecucin de los gastos y la vinculacin de los mismos con sus fuentes de financiamiento. La reglamentacin establecer las tcnicas de programacin presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos que sern utilizados. Art. 15. Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades pblicas se incluyan crditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecucin exceda al ejercicio financiero, se deber incluir en los mismos informacin sobre los recursos invertidos en aos anteriores, los que se invertirn en el futuro y sobre el monto total del gasto, as como los respectivos cronogramas de ejecucin fsica. La aprobacin de los presupuestos que contengan esta informacin, por parte de la autoridad competente, implicar la autorizacin expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios hasta por su monto total, de acuerdo con las modalidades de contratacin vigentes. Las autorizaciones para comprometer ejercicios futuros a que se refiere el presente artculo caducarn al cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para el cual se hayan aprobado, en la medida que antes de esa fecha no se encuentre formalizada, mediante la documentacin que corresponda, la contratacin de las obras y/o la adquisicin de los bienes y servicios autorizados.

El presupuesto pblico como instrumento La mayor parte de las finalidades pblicas requieren la ejecucin de acciones que derivan en transacciones econmicas y financieras, las cuales son volcadas oportuna y sistemticamente en el presupuesto, de aqu su importancia. De esta concepcin surgi, en el pasado, la idea de que "el presupuesto es la expresin, en trminos financieros, de lo que el gobierno pretende llevar a cabo en un perodo determinado, por regla general, un ao". En su concepcin moderna, el presupuesto adquiere carcter integral. Se constituye en un instrumento til para la programacin econmica y social, al reflejar la poltica presupuestaria para el sector pblico. El presupuesto pblico es, bsicamente, un instrumento de programacin econmica y social, de gobierno, de administracin y necesariamente un acto legislativo. El presupuesto como instrumento de programacin econmica y social El presupuesto pblico, hace posible materializar en el corto plazo el cumplimiento de las polticas en el mbito de la provisin pblica, a la vez que permite su compatibilizacin con las restantes polticas para la coyuntura. Le da, por lo tanto, carcter operativo a las orientaciones de la programacin econmica y social. Por otra parte, a travs del presupuesto pblico el Estado define el nivel y composicin de la provisin e inversin pblica, la demanda de recursos reales que requiere de la economa, las formas y magnitudes del financiamiento de sus actividades y los efectos que, a travs del binomio ingreso-gasto, pretende alcanzar en las macro variables del sistema econmico.

(21) FINANZAS PBLICAS

a)

El presupuesto como instrumento de gobierno La funcin de gobernar contiene: la adopcin de un programa de accin del Estado para un perodo dado; b) la formulacin de una poltica global y polticas especficas para llevar adelante dicho programa y; c) la direccin de las actividades para la materializacin de tales polticas y para el seguimiento y evaluacin de su cumplimiento. Considerando que la mayor parte de las decisiones del gobierno conducen a acciones que se manifiestan en el presupuesto, ste se constituye en uno de los instrumentos ms importantes para cumplir la funcin de gobierno. El presupuesto como instrumento de administracin El presupuesto tiene que formularse y expresarse en una forma tal que permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto orgnico de acciones correspondientes, encontrar en l una verdadera "gua de accin" que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas. Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento de los requisitos sealados, no cabe duda que es uno de los instrumentos de mayor importancia para cumplir la funcin de administracin de un programa de gobierno.

El presupuesto como acto legislativo La participacin activa y consciente de los ciudadanos en el diseo y ejecucin de las decisiones que los afectan, no slo es un derecho sino una obligacin. En un sistema representativo, cuando del presupuesto pblico se trata, ese protagonismo se verifica por intermedio de los representantes de la comunidad, por lo que a ellos corresponder juzgar la validez del programa de gobierno contenido en el mismo. As, la aprobacin del presupuesto constituye un acto legislativo indispensable. El presupuesto como documento Se pueden sealar distintas formas de expresin del presupuesto: el analtico, el sinttico y el presupuesto resumen. El presupuesto analtico se expresa a nivel nacional en la Decisin Administrativa que distribuye la Ley de Presupuesto, la cual refleja el mayor nivel de desagregacin del programa anual de gobierno, posibilitando que el presupuesto sea un instrumento de administracin. El presupuesto sinttico es la versin agregada del analtico y se expresa en el Proyecto de Ley de Presupuesto. Se le utiliza en la etapa de discusin y aprobacin legislativa. Por ltimo, el presupuesto resumen es el documento que expresa, en forma extractada, el programa de gobierno, facilitando su difusin y conocimiento generalizado y se prepara una vez que la Ley de Presupuesto de la Administracin Nacional ha sido ha sido sancionada por el Congreso Nacional. Cul es la importancia poltica, econmica y social de un presupuesto? En primer lugar, el presupuesto tiene una innegable importancia poltica porque todas las actividades del Estado se hallan, en cierta medida, subordinadas a los recursos de que se puede disponer. Adems, mediante su anlisis podemos apreciar cules han sido las decisiones o elecciones del Estado con respecto a determinadas necesidades privadas o colectivas. En otros trminos, el presupuesto de un Estado sirve como un espejo en el cual se reflejan los postulados polticos, ms o menos intervencionistas, que prevalecen en el momento de su elaboracin. En el aspecto econmico, la importancia del presupuesto no es ciertamente menor. El presupuesto, por constituir una exposicin cuantitativa y completa de los gastos y recursos pblicos de todo un perodo, representa uno de los ms destacados documentos oficiales en lo que atae a la economa de la Nacin. Asimismo, como planificacin de los gastos y recursos del Estado debe estar coordinado con la poltica econmica aplicada en el pas, esto hace necesario un plan general que comprenda un presupuesto econmico o nacional y un presupuesto financiero.

(21) FINANZAS PBLICAS Por ltimo, en lo que refiere al aspecto social, el presupuesto reviste igualmente una importancia esencial, lo cual puede ser comprobado revisando las distintas partidas de erogaciones pblicas destinadas por ej. a salud, higiene, educacin pblica, etc. Adems, aqul representa uno de los mejores indicadores del grado de solidaridad que hay entre las personas que integran la comunidad, dado que a partir de l se puede efectuar una apreciacin cuantitativa de las detracciones de riqueza que soportan, en la forma de recursos tributarios, algunos sectores de la poblacin en beneficio de otros de menores ingresos. Caracteres especficos de la Ley de Presupuestos

a) Es un acto administrativo-legislativo con fuerza de ley, por lo que su naturaleza jurdica


es mixta, por cuanto es un acto administrativo ya que en la elaboracin y ejecucin interviene el Poder Ejecutivo, y por otra parte es tambin un acto legislativo por cuanto emana de un pronunciamiento del Congreso (Ley de Presupuesto). Por lo que podemos decir que es una ley con caractersticas especiales. Es una autorizacin conferida por el Poder Legislativo al Poder Administrador para efectuar gastos por cuenta y cargo del Estado. El presupuesto es limitativo de los conceptos y montos a gastar, son lmites mximos a gastar. Es una limitacin tanto cuantitativa como cualitativa porque fija los montos a gastar y hasta que monto mximo. Es un acto peridico ya que el presupuesto tiene un periodo de vigencia y de ejecucin denominado ejercicio financiero. Tradicionalmente la duracin del presupuesto es anual. En nuestro pas es anual (artculo 75 inciso 8 CN1). Finalizado el periodo caducan los crditos y es necesaria una nueva ley para abrirlos. Contiene una estimacin de los recursos del ejercicio, se trata de un clculo estimativo (no son limitativos) de ingresos tanto originarios como derivados que se producirn en el periodo. Cabe aclarar que la autorizacin para recaudar no emana del presupuesto, sino de las leyes impositivas que se sancionan con anterioridad a la ley de presupuesto, y adems no hay lmites mximos a recaudar como sucede en los gastos.

b) c) d)

e)

Naturaleza jurdica del presupuesto Un primer aspecto: hay dos corrientes de opiniones respecto de si la ley de presupuesto constituye una ley formal o una ley sustancial. Esta es una cuestin cuya solucin debe buscarse en el marco del derecho positivo de los distintos pases. - Hay por un lado quienes sostienen que se trata de una ley formal, de un mero acto administrativo (de previsin y de autorizacin consagrado por ley). - Otros consideran que se trata de una ley sustancial. Afirman que la ley de presupuesto tiene los mismos efectos jurdicos que cualquier ley, porque crea derechos y obligaciones, y adems cuenta con la fuerza jurdica suficiente para innovar y modificar el derecho vigente. Con relacin a nuestro pas, concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el carcter de ley formal. La ley 24.156 tiene establecido que ni el presupuesto ni sus disposiciones complementarias podrn contener normas de carcter permanente, no podrn reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos (artculo 20). Esta ley tiene el claro propsito de limitar el presupuesto a su funcin formal de acto gubernamental, cuyo objetivo es autorizar los egresos a realizar en el prximo ao, y a calcular los recursos probables con que se solventaran esos gastos. Un segundo aspecto y quizs ms importante que el anterior es un anlisis a travs del proceso poltico de la CN que emerge del articulo 1 referido a la forma representativa que adopta para su gobierno, y el artculo 22 que establece que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes.
1

Artculo 75- Corresponde al Congreso: () 8) Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del inc. 2 de este Artculo, el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la Administracin Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones pblicas y aprobar o desechar la cuenta de inversin. ()

(21) FINANZAS PBLICAS

Con respecto a los Gastos Pblicos la ley de presupuesto es concebida como un mandato otorgado al Poder Ejecutivo por parte del Poder Legislativo. Por lo que podemos decir que respecto a la naturaleza jurdica participa de los matices de las reglas del Mandato donde el presupuesto es un acto preventivo y autorizativo de los gastos que el Estado ha de efectuar en un periodo. Por ello se dice que el presupuesto est ligado al desarrollo de principios democrticos y a la idea de soberana popular, donde el pueblo, a travs de sus representantes, tiene la facultad de aprobar a priori, los gastos que durante el ejercicio realizara el Estado. Podemos decir que el pueblo (mandante) mediante sus representantes (Poder Legislativo) autoriza al Poder Ejecutivo (mandatario) a realizar los gastos fijados por la ley de presupuesto (poder en el mandato). - En cuanto a los Recursos Pblicos el Poder Legislativo crea a travs de las leyes, los recursos (impuestos) independientemente de la ley de presupuesto y con distinta fecha de vigencia que este, por ello la significacin del presupuesto est en los gastos, si bien el presupuesto es un acto anual y los crditos para gastar caducan al cierre del ejercicio financiero, las leyes impositivas son normas que generalmente tienen una vigencia que supera el ao, y la facultad para recaudar no tiene el carcter limitativo ni surge de la ley de presupuesto sino de leyes especificas de creacin de casa uno de los tributos. Como comentario podemos decir que las leyes impositivas (por ejemplo la ley de impuesto a las ganancias) son independientes de la ley de presupuesto, lo que hace, es incorporar en la ley de presupuesto esas leyes impositivas y se estima lo que se va a recaudar. Finalmente podemos decir que es presupuesto es de naturaleza poltica, de carcter financiero as como tambin es un instrumento de poltica econmica. Principios presupuestarios Hay principios respecto a la confeccin y contenido del presupuesto que, ntimamente relacionados entre s, tienen como objeto primordial establecer un manejo ordenado de las finanzas del Estado. - Principio de la unidad Implica que todos los gastos e ingresos pblicos deben ser agrupados en un mismo documento y presentados conjuntamente para su correspondiente aprobacin legislativa. Esta regla permite apreciar el presupuesto en su conjunto y volumen, ejercer el debido control y dificultar los intentos de disimular u ocultar gastos en presupuestos y cuentas especiales. Asimismo permite apreciar fcilmente si el presupuesto est equilibrado, conocer la magnitud de los recursos afectados a las erogaciones y tiende a facilitar el control legislativo. La Ley 24.156 estatuye este principio en el artculo 12 pero en su artculo 23 contempla las excepciones a la prohibicin, al establecer algunos rubros en los que se admite el fin de atender especficamente el pago de determinados gastos. - Principio de la universalidad Segn este principio no puede haber compensacin entre gastos y recursos, es decir, que tanto unos como otros deben figurar con su importe bruto, sin extraer saldos netos. La anterior Ley de Contabilidad Pblica consagr esta regla en su artculo 2 donde dispona que los recursos y los gastos pblicos deban figurar en el presupuesto separadamente y por su importe ntegro, no debiendo en caso alguno compensarse entre s. La Ley 24.156 (artculo 12) adopta tambin el principio aunque con algunos agregados importantes, ya que no solo prohbe las compensaciones sino que exige datos de los resultados obtenidos y tambin de la correlacin de bienes y servicios con la gestin prometida, lo cual es un valioso aporte al principio de transparencia. Por otra parte, el artculo 23 establece que No se podr destinar el producto de ningn rubro de ingresos con el fin de atender especficamente el pago de determinados gastos, con excepcin de: los provenientes de operaciones de crdito pblico; b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino especfico;

a)

(21) FINANZAS PBLICAS

c) los que por leyes especiales tengan afectacin especifica. De esta manera, si bien la legislacin nacional consagra el principio de universalidad, autoriza excepciones pues permite el funcionamiento de afectaciones especiales legalmente establecidas. Resulta importante incorporar ingresos y gastos sin compensaciones porque mediante las mismas se puede inducir a engao al rgano de control externo de la hacienda, de modo que los gastos del Estado aparezcan muy inferiores a los reales.
- Principio de especialidad Esta regla significa que la autorizacin parlamentaria no se da en forma global, sino que se concede especficamente para cada crdito. A favor de este principio se sostiene que si se dieran autorizaciones en bloque sera prcticamente imposible controlar que los gastos fueran a los destinos previstos. Para no caer en exageraciones obstaculizantes, la regla debe tener excepciones fundadas en la conveniencia de dar al poder administrador cierta libertad para gastar, dentro de las previsiones presupuestarias. La cuestin se salva mediante las partidas principales y las partidas parciales contenidas en el presupuesto. Estas ltimas son enunciativas y slo fijan el concepto del gasto, ms no el importe a gastar. La Ley 24.156 no trae norma expresa que imponga la aplicacin de esta regla. Sin embargo, de diversas clusulas surge que el principio de especialidad fue tenido en cuenta por el legislador (por ejemplo artculo 13). - Principio de no afectacin de recursos El objeto de este principio es que determinados recursos no se utilicen para la atencin de gastos determinados, esto es, que no tengan una afectacin especial, sino que ingresen en rentas generales, de modo tal que todos los ingresos entren en un fondo comn y sirvan para financiar todas las erogaciones. El artculo 23 de la Ley 24.156 adopta este principio, aunque aclara que no rige para los ingresos provenientes de donaciones, legados o herencias a favor del Estado nacional y con destino especfico. Tampoco rige el principio respecto de recursos que por leyes especiales tengan afectacin especfica (artculo 23). Las afectaciones especiales son perniciosas y atacan el principio de unidad ya que no se cumple la centralizacin de todos los ingresos en un solo fondo. La doctrina, en general, se inclina en contra de las mismas.

- Principio del equilibrio (regla de oro) Un presupuesto es equilibrado cuando, durante su vigencia, gastos y recursos totalizan sumas iguales; es deficitario cuando los gastos exceden a los recursos y tiene supervit cuando queda un remanente positivo, es decir, cuando los recursos son superiores a los gastos. Asimismo, el dficit es de caja cuando se produce en el transcurso de un mismo ejercicio financiero como consecuencia de momentneas faltas de fondos en la Tesorera; es material cuando el presupuesto es sancionado de antemano con dficit y financiero es el que surge a posteriori, una vez cerrado el ejercicio.
Para la escuela clsica, este principio era fundamental. La idea del dficit era rechazada pues poda conducir no slo a la inflacin, sino tambin a la bancarrota del Estado. Por su parte, tampoco era admisible un supervit porque tal situacin denunciaba que el Estado haba detrado, de la economa privada, una porcin mayor de riqueza que la realmente necesaria para cumplir sus funciones y, lo que era peor, haba restado posibilidades al natural desarrollo de aqulla. En resumen, el principio del equilibrio era la nica garanta para anular los posibles efectos de la actividad financiera del Estado sobre la actividad econmica. La tesis de los clsicos acerca de este tema fue, sin embargo, objeto de crticas por parte de muchos autores contemporneos. Keynes adujo que el Estado poda desarrollar, mediante su actividad financiera, una accin compensadora de los desequilibrios que se produjesen en el sistema econmico. Tal premisa conduca, a su vez, a la conclusin de que en determinadas circunstancias se justificaba que el Estado tuviese dficit presupuestarios si ellos servan como factores de equilibrio o compensadores de las tendencias depresivas.

(21) FINANZAS PBLICAS Esta tesis keynesiana ha sido el fundamento de la reelaboracin del principio del equilibrio presupuestario, el cual es entendido hoy en relacin con el equilibrio de la economa nacional. Sin embargo, dicha reelaboracin debe ser aplicada a los supuestos que sirvieron de premisas a la tesis de Keynes, es decir, desocupacin, existencia de ahorro ocioso y falta de motivacin para las inversiones privadas. No pocos tericos adherentes al intervencionismo keynesiano intentaron demostrar que el dficit prolongado es conveniente, que los adictos al equilibrio han exagerado los peligros de este desfasaje y que su utilizacin puede resultar beneficiosa. Se sostiene que, tanto si se recurre al emprstito como a la emisin, si las sumas as obtenidas son empleadas en inversiones productivas que incrementan la produccin general del pas, se produce el efecto multiplicador de la inversin, que lleva a un crecimiento de la renta nacional. Los hechos hablaron por s solos y el abuso de estas teoras provoc verdaderos desastres en la economa de muchos pases, entre ellos Argentina. La complicada situacin de default a que se lleg, confirm los vaticinios segn los cuales un presupuesto creciente y crnicamente deficitario es productor de daos irreparables. En Argentina, la sancin de la Ley 25.152, llamada de solvencia fiscal, intento llegar gradualmente al equilibrio en forma escalonada, pero ese propsito qued frustrado. - Principio de procedencia Esta regla significa que la aprobacin legislativa por el Congreso debe ser anterior al momento de iniciarse el ejercicio presupuestario. Dada la importancia del presupuesto como instrumento de clculo y autorizacin de gastos, su inexistencia en tiempo oportuno desnaturaliza la esencia de la institucin. De no darse solucin al problema, cabra la posibilidad de paralizar las funciones y servicios pblicos o llevar al Poder Ejecutivo a disponer pagos en forma ilegal. El artculo 27 de la ley 24.156 proporciona una solucin en caso de que al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general: regir el que estuvo en vigencia el ao anterior, con ciertos ajustes que debe introducir el Poder Ejecutivo en cuanto a recursos y gastos. Mismo criterio se sigue en la provincia de La Pampa (artculo 68 inciso 13 CLP) donde se establece la prrroga del presupuesto que estuviere en vigencia en el periodo anterior. - Principio de la anualidad Fue un principio indiscutido de las finanzas clsicas. La anualidad designa el trmino o plazo de aplicacin de un presupuesto. Este principio tuvo numerosas excepciones, aunque en algunos pases todava conserva su rango de precepto constitucional, como sucede en Argentina. El ao financiero es el plazo de doce meses que dura la aplicacin de un presupuesto, y no tiene por qu coincidir con el ao calendario. Conforme al criterio clsico, el presupuesto debe ser anual, y no necesita ser votado ms que una sola vez para todo el ao financiero. Para ese periodo es que se calculan y autorizan los gastos y se estiman los recursos que los cubrirn. Cuando se habla de anualidad o de presupuesto anual (periodo de doce meses) esto no significa forzosamente que deba coincidir con el ao calendario. La regla tiene diferente alcance, segn se refiera a gastos o recursos. Generalmente, slo tiene importancia para la renovacin peridica de los gastos y no para los recursos, los cuales dependen de las leyes tributarias, de vigencia fijada por las propias leyes mientras no sean derogadas. Entre las excepciones a este principio tenemos: a) Crditos adicionales y duodcimos Los crditos adicionales son los votados en cualquier poca del ao para paliar o cubrir una insuficiencia de la dotacin de recursos presupuestarios iniciales. Los duodcimos son los expedientes a los cuales se recurre cuando un proyecto de presupuesto no puede ser votado en el trmino debido. Tienen el carcter de sumas a cuenta y luego se los imputa al presupuesto definitivo.

(21) FINANZAS PBLICAS

b) Reconducciones del presupuesto Se utilizan en algunos pases, como Argentina, para soslayar los inconvenientes propios de la falta de sancin del presupuesto en debido trmino. Consisten en aplicar el presupuesto anterior hasta tanto se produzca la aprobacin legislativa del proyecto en discusin. Segn lo establece nuestra Ley de Contabilidad Pblica en su artculo 13 dicha reconduccin no alcanza a los crditos sancionados por una sola vez cuya finalidad hubiera sido satisfecha. c) Presupuestos plurianuales y cclicos Se considera presupuesto plurianual al sancionado y aplicado por un perodo superior a los tradicionales doce meses. Los presupuestos cclicos, por su parte, son los aprobados por ms de un ao con la finalidad de aplicar una poltica compensadora de los desequilibrios que se producen en la actividad econmica como consecuencia de las distintas etapas coyunturales. Dejan de lado el principio de la unidad presupuestaria. - Principio de transparencia Consiste en dotar al presupuesto de adecuada publicidad sobre sus aspectos esenciales; esta informacin debe ser proporcionada en forma clara y comprensible, an para personas de instruccin elemental. Las nuevas corrientes en materia presupuestaria, sistematizadas bajo el nombre comn de nueva administracin pblica, tienen por objetivo prioritario suministrar a la poblacin un informe adecuado sobre diversos aspectos del presupuesto. Se desea que el ciudadano juzgue, mediante su voto, lo que se prometi a la sociedad y lo que finalmente se logr. Este principio exige bsicamente publicidad y claridad. Otros principios que se pueden mencionar son: - Principio de la Exactitud Responde a la veracidad que debe inspirar el presupuesto. Las partidas presupuestarias de gastos deben ser dadas con la mayor exactitud posible (ya que los recursos constituyen una estimacin a priori). El tema no se refiere tanto a los posibles ajustes que deban hacerse por el efecto inflacionario, ni situaciones de emergencia, sino ms bien a la posible astucia o mala fe de los hombres del gobierno que se burlen de la opinin pblica. - Principio de Especificacin Este principio se refiere a la clasificacin y designacin de las partidas (similar a las cuentas de la contabilidad general) donde los gastos deben estar convenientemente divididos y discriminados por conceptos. La exigencia no admite la aprobacin parlamentaria de sumas globales libradas a la discrecionalidad de la administracin, sino indicar los importes detallados por cada tipo de gastos. Los crditos deben tener una asignacin clara (cada concepto debe dejar en claro que incluye). No deben llegar a un desmenuzamiento conceptual (es decir, no llegar al extremo de la discriminacin). En nuestro pas se adopta el sistema de distribuir las partidas principales en parciales. La fijacin cuantitativa y cualitativa de las partidas principales las efecta el Poder Legislativo, mientras que en las partidas parciales la fijacin legal es puramente cualitativa, reservando al Poder Ejecutivo la fijacin de los importes en las partidas parciales (cuantitativamente). As, la suma de las partidas parciales no debe exceder de la partida principal que as incluye, es por ello que se adopta un Clasificador de Gastos Pblicos (similar al Plan de Cuentas de la contabilidad comercial) que se utiliza para la ejecucin, registro y exposicin de las operaciones del sector pblico. - Continuidad Puede pensarse que al sostener la vigencia del principio de periodicidad se estn preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que cada presupuesto no tenga relacin con los que lo antecedieron ni con los venideros. El carcter dinmico de las acciones presupuestarias hace necesario que la anualidad se conjugue con la continuidad.

(21) FINANZAS PBLICAS Esta norma postula que todos y cada uno de los elementos del presupuesto anual, deben apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los ejercicios futuros. - Flexibilidad La aplicacin de este principio conduce a que el presupuesto no tenga rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de administracin, de gobierno y de programacin econmica y social. La flexibilidad tiende al cumplimiento de los objetivos del Estado, para lo cual deben posibilitarse las modificaciones presupuestarias que sean necesarias para su consecucin. - Exclusividad Es una caracterstica del articulado (se refiere a los distintos artculos de una ley de presupuesto). Suele ocurrir que se incorporen normas sin vnculo estricto con el presupuesto, aprovechando que el mismo suele tener un tratamiento ms rpido que otros proyectos. Esta norma se incumple con mucha frecuencia. - Factibilidad Con el cumplimiento de este principio, se tiende al establecimiento de objetivos posibles de alcanzar, altamente complementarios entre s y considerados de la ms alta prioridad. Es decir, debe programarse lo que es factible ejecutar Dinmica del presupuesto: Proceso Presupuestario Esquema de la participacin de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en las distintas etapas del proceso presupuestario: Etapa
Preparacin o elaboracin Sancin Ejecucin

Actuacin (le compete al)


P. Ejecutivo P. Legislativo P. Ejecutivo P. Ejecutivo (a travs de las unidades de auditoria interna y de la Sindicatura General de la Nacin). P. Legislativo (a travs de la Auditoria General de la Nacin y el control propio o directo de los legisladores)

Control

Preparacin La primera fase es la preparacin del presupuesto, lo cual est a cargo del Poder Ejecutivo. Nuestro pas tiene montadas oficinas tcnicas especializadas en el tpico presupuestario; la Subsecretaria de Presupuesto, de la que depende la Oficina Nacional de Presupuesto, asume el carcter de rgano rector del sistema presupuestario del sector pblico nacional (artculo 16, Ley 24.156)
Art. 16. La Oficina Nacional de Presupuesto ser el rgano rector del sistema presupuestario del sector pblico nacional.

En los artculos 11 a 28 de la Ley 24.156 se regula lo atinente a: organizacin del sistema, normas tcnicas, estructura de la ley y formulacin del presupuesto. Segn el artculo 100 inciso 6 de la CN, el jefe de gabinete es quien enva al Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete, y con la aprobacin del Poder Ejecutivo. Tambin tiene este funcionario la misin de hacer recaudar las rentas de la Nacin y de ejecutar la ley de presupuesto nacional (artculo 100 inciso 7). Esta actividad del jefe de gabinete es supervisada por el presidente de la Nacin (artculo 99 inciso 10)

(21) FINANZAS PBLICAS

Aunque el jefe de gabinete tiene a cargo la ejecucin del presupuesto, en realidad tal facultad corresponde al presidente de la Nacin, como responsable poltico de la administracin general del pas y en funcin de lo dispuesto por el artculo 99 inciso 10 de la CN. En la prctica el peso principal de la elaboracin recae en el Ministerio de Economa, que delega la misin en la Secretaria de Hacienda. En la misma se ha instituido la Oficina Nacional de Presupuesto, que entiende en forma permanente todo lo relativo al estudio, preparacin y modificacin del presupuesto (artculos 17 y 25, Ley 24.156). Segn dispone el artculo 26 de la Ley 24.156, el Poder Ejecutivo nacional presentar el proyecto de ley de presupuesto general a la Cmara de Diputados de la Nacin, antes del 15 de septiembre del ao anterior al que regir. En nuestra provincia la Constitucin Provincial (CLP) establece (artculo 81 inciso 6) que entre las atribuciones y deberes del Poder Ejecutivo Provincial se encuentra la de presentar a la Cmara de Diputados antes del 30 de Septiembre de cada ao el proyecto de presupuesto para el ejercicio siguiente. De ello se desprende que la elaboracin del proyecto de presupuesto le compete al Poder Ejecutivo Provincial. Por otra parte, la CLP tambin establece (artculo 68 inciso 13), entre las atribuciones del Poder Legislativo Provincial, que si el Poder Ejecutivo no remitiera el proyecto de presupuesto antes de la fecha sealada anteriormente la Cmara podr iniciar su discusin tomando como base el presupuesto que est en ejercicio. Sancin y promulgacin del presupuesto La sancin del presupuesto le corresponde al Poder Legislativo (artculo 77 a 84, CN). Nuestra CN no establece en cul de las Cmaras que constituyen el Congreso debe iniciarse la consideracin del proyecto, pero ello est resuelto por la Ley 24.256 cuyo artculo 26 dispone que el proyecto deba ser remitido a la Cmara de Diputados que actuar como Cmara de origen. Si el proyecto no se presenta en trmino el Poder Legislativo debe iniciar la labor de tratamiento por cualquiera de sus Cmaras, tomando como anteproyecto el vigente en el ejercicio o formulando su propio proyecto que permita el debate. La CN otorga amplias atribuciones al Poder Legislativo para modificar, reformar o cambiar el proyecto, es decir, que el Congreso tiene iniciativa en materia de gastos (artculo 75 inciso 8 CN). Sin embargo, las facultades parlamentarias deben restringirse tanto para el aumento de las partidas de gastos solicitadas por el Poder Ejecutivo como para la supresin o creacin de fuentes de ingresos. Si no son restringidas las atribuciones del Poder Legislativo se cae en un manejo desprolijo de las finanzas pblicas, cuya peor consecuencia es el crecimiento inmoderado del gasto pblico y el desequilibrio presupuestario. Promulgacin y veto Como todas las leyes, y siguiendo el procedimiento establecido por la CN, el presupuesto sancionado por el Congreso pasa al Poder Ejecutivo para su aprobacin y promulgacin (artculo 78 CN). Si el presidente no observa la sancin dentro del trmino de diez das tiles, se la considera aprobada y adquiere fuerza obligatoria (artculo 80). El presidente de la Nacin tiene derecho de veto, consistente en la facultad de desechar en todo o en parte el proyecto sancionado, devolvindolo con sus objeciones a la Cmara de origen para nueva consideracin (artculo 83). Sin embargo, el Congreso podr poner en funcionamiento el mecanismo de insistencia, previsto en el artculo 83. Si se logran las mayoras de dos tercios de los votos en ambas Cmaras se convierte en ley el texto observado, sin que el Poder Ejecutivo pueda ejercer nuevamente su facultad de veto. Falta de sancin Ante la falta de sancin, regir el presupuesto que estuvo en vigencia el ao anterior con los ajustes que correspondan (artculo 27 Ley 24.156).

(21) FINANZAS PBLICAS

En el caso de la provincia de La Pampa la CLP establece tambin que regir el presupuesto que estuviere en vigencia el ejercicio anterior (artculo 68 inciso 13) Cierre de ejercicio (imputacin de gastos y recursos) Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio presupuestario:

Presupuesto de caja o de gestin: en este sistema se consideran nicamente los

ingresos y erogaciones efectivamente realizados durante el periodo presupuestario, con independencia del origen de las operaciones. Las cuentas se cierran indefectiblemente en el trmino del ao financiero, de manera que el ejercicio financiero coincide con el ao financiero.

Presupuesto de competencia: en este sistema se computan los ingresos y gastos

originados en el periodo presupuestario con prescindencia del momento en que se hacen efectivos. De esta forma, las cuentas no cierran al finalizar el ao, pues deben quedar pendientes hasta que se liquiden las operaciones comprometidas. En consecuencia el ejercicio financiero no coincide con el ao financiero, ya que el primero es ms extenso.

El rgimen instaurado en el pas por la Ley 24.156 contiene la seccin denominada Del cierre de cuentas (artculos 41 a 43). El artculo 41, concordando con el artculo 10, establece la norma general segn la cual las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cierran el 31 de diciembre de cada ao. En cuanto a los recursos, despus de la fecha de cierre, los ingresos que se recauden se consideran parte del presupuesto posteriori, con independencia de la fecha en que se hubiera originado la obligacin de pago o su liquidacin. En lo atinente a gastos, el artculo 41 establece que con posterioridad al 31 de diciembre de cada ao no podrn asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra con esa fecha. En este tem la ley adhiere al sistema de competencia. Ejecucin del presupuesto Esta etapa consiste en operaciones o actos reglamentados que tienen como objeto recaudar los distintos recursos pblicos y realizar las erogaciones o inversiones previstas. Conforme ello, la ejecucin del presupuesto comprendera dos tipos de operaciones: las relacionadas con la recaudacin de los recursos y las vinculadas con la realizacin de los gastos. En materia de gastos: segn la Ley 24.156 las etapas de la ejecucin son las siguientes:

a) Orden de disposicin de fondos: una vez en vigencia legal el presupuesto, el Poder


Ejecutivo debe dictar una orden de disposicin de fondos para cada jurisdiccin, hasta el importe de los crditos otorgados a favor de los respectivos directores generales de administracin o funcionarios que hagan sus veces. Mediante esta norma, el Poder Ejecutivo emite una sola orden de disposicin a favor de los funcionarios correspondientes, quienes se quedan facultados para distribuir los fondos concedidos por el presupuesto a sus reas de accin. Compromiso: una vez puestos los fondos a disposicin de los jefes de los servicios administrativos, estos se hallan en condiciones de llevar a cabo las erogaciones previstas en el presupuesto, pero antes de realizar el gasto, ste debe comprometerse. El compromiso es el acto administrativo interno por el cual se afecta el gasto al crdito pertinente autorizado por el presupuesto, a fin de que no pueda utilizarse para objetivos distintos de los previstos.

b)

(21) FINANZAS PBLICAS

c) Devengamiento: (artculo 31 Ley 24.156). El concepto de gasto devengado implica la


liquidacin del gasto y la simultanea emisin de la respectiva orden de pago, que debe efectivizarse dentro de los tres das hbiles del cumplimiento de la recepcin de conformidad con los bienes y servicios oportunamente contratados. Asimismo implica la afectacin definitiva de los crditos presupuestarios correspondientes. Pago: la ley 24.156 no hace una separacin entre las etapas del devengamiento y las del pago. De all que el artculo 35 de dicha ley establece las caractersticas de la orden de pago y la competencia para librarla.

d)

En materia de recursos: la diversidad de recursos del Estado y sus distintos regmenes de percepcin hacen que los procedimientos de ejecucin carezcan de la uniformidad que tienen los gastos. Control del presupuesto Este control tiene una finalidad tcnico-legal, vinculada a la comprobacin sistemtica de la regularidad de cumplimiento de los actos de gestin y el adecuado manejo de los fondos pblicos. Hay dos grandes sistemas de control: Legislativo (ingles): el control del presupuesto lo realiza directamente el Parlamento, pero ello es solo en principio ya que la complejidad de tareas obliga a delegar la funcin en otros organismos. Jurisdiccional (francs): se basa en una Corte de Cuentas, tribunal independiente del Poder Ejecutivo, con funciones jurisdiccionales, existiendo adems organismos administrativos que practican el control interno. El rgimen de control que rigi en nuestro pas implico modificaciones significativas a los sistemas anteriores, al crear el Tribunal de Cuentas de la Nacin y separar de manera tajante el control interno y externo de la actividad presupuestaria. Con respecto al sistema nacional (ya que en las provincias hay distintos mtodos) esta regulado por la Ley 24.156. Segn surge de sus disposiciones, el Tribunal de Cuentas en el orden nacional fue suprimido por el Poder Ejecutivo, que removi a sus integrantes. La tarea de fiscalizacin externa del sector pblico ser atribucin legislativa, ejercitada mediante la actuacin y dictmenes de la Auditoria General de la Nacin (artculo 85 CN). En relacin al control presupuestario es posible realizar dos clasificaciones:

1. Segn el sistema de control: Control interno: se encuentra legislado en la Ley 24.156 (artculos 96 a 115).
Este control est conformado por (artculo 100):

Unidades de Auditoria Interna: que habr en cada una de las jurisdicciones y entidades del Poder Ejecutivo (en cada uno de los Ministerios y organismos descentralizados). Estas unidades dependern, jerrquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarn coordinadas tcnicamente por la Sindicatura General. Estarn cada una a cargo de un auditor interno. Sindicatura General de la Nacin: (artculo 96 ley 24.156) Es una entidad con personera jurdica propia y autarqua administrativa y financiera, dependiente del presidente de la Nacin (artculo 97) y cuyas funciones estn detalladas en el artculo 104 de la Ley 24.156.

Control externo: se encuentra legislado en la CN (artculo 85) que establece


que el control externo es una atribucin del Poder Legislativo y tambin en la Ley 24.156 (artculos 116 a 129).

(21) FINANZAS PBLICAS

Auditoria General de la Nacin: Es una entidad con personera jurdica propia, y cuenta con independencia funcional y financiera. Realiza el control externo del sector pblico en aspectos patrimoniales, financieros y operativos. Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas: supervisa las actividades de la Auditoria General de la Nacin, encomienda la realizacin de estudios, investigaciones y dictmenes, y requiere toda la informacin sobre las actividades realizadas por dicho ente. Control directo del propio Congreso: se refiere al control republicano que le compete al Congreso.

2. Segn el rgano que lo realiza: Control parlamentario: se lo puede agrupar en: Control preventivo: es el que realiza anualmente el Congreso con la fijacin de las autorizaciones preventivas para gastar a travs de la sancin peridica del presupuesto. Control concomitante: se divide en control externo delegado (es el que le compete a la Auditoria General de la Nacin) y control directo (es el que realiza directamente el Congreso a travs de los pedidos de informes). Control ulterior: se refiere a la Cuenta Inversin. Le corresponde al Congreso aprobar o desechar dicha cuenta (artculo 75 inciso 8) y la misma deber contar con la intervencin necesaria de la Auditoria General de la Nacin (artculo 85 CN y artculo 95 Ley 24.156). La Cuenta Inversin debe ser preparada por la Contadura General de la Nacin (artculo 91 inciso h y artculo 43 Ley 24.156) y presentada al Congreso antes del 30 de junio del ao siguiente al que corresponde (artculo 95 Ley 24.156). Control administrativo: Es el que se realiza a travs del registro de las operaciones econmico-financieras y el propio control interno que realiza la Contadura General y Tesorera General, as como los controles asignados a la Oficina Nacional e Presupuesto respecto de la evaluacin de la ejecucin del presupuesto. Tambin incluye los controles efectuados por la Sindicatura General de la Nacin y las Unidades de Auditoria Interna.

Anlisis del Control en la provincia de La Pampa

1. Control externo: conforme a la CP este es ejercido por el Tribunal de Cuentas (artculo


102), el Fiscal de Estado (artculo 101) y el Fiscal de Investigaciones Administrativas (artculo 107). Con respecto al Tribunal de Cuentas su competencia est regulada por el Decreto-Ley 513/69.

2. Control interno: le compete al Contador General y al Tesorero General de la Provincia


(artculos 105 y 106). La competencia de Contadura y Tesorera est regulada por la Ley 3 de Contabilidad de la Provincia de La Pampa. Le corresponde a Contadura el cierre de cuentas y la preparacin de la cuenta inversin de acuerdo a la Ley 3 de Contabilidad (artculos 40 y 41). El gobernador de la provincia deber presentar anualmente la Cuenta Inversin a la Cmara de Diputados antes del 30 de septiembre de cada ao.

3. Control Parlamentario: la CP (artculo 68 inciso 8) establece que la Cmara de


Diputados podr interpretar y solicitar informes a los Ministros del Poder Ejecutivo, realizar investigaciones administrativas (inciso 11). Tambin le asisten a la Cmara de Diputados la facultad preventiva de fijar anualmente, a propuesta del Poder Ejecutivo, el presupuesto de gastos (artculo 68 inciso 13 CLP). En cambio, nada dice la CLP de la facultad que le asiste con respecto al tratamiento de la Cuenta Inversin, solamente entre los deberes del Poder Ejecutivo (artculo 81 inciso 6) se menciona la de presentar

(21) FINANZAS PBLICAS a la Cmara de Diputados, antes del 30 de septiembre de cada ao, la del ejercicio anterior. 9b. Presupuesto Nacional y cuentas nacionales Gastos e ingresos pblicos dentro del sistema de cuentas nacionales La rama de las finanzas pblicas dedicada a la estabilizacin de la economa global surge especialmente en la dcada de 1930 como aplicacin al campo de las finanzas pblicas de la revolucin keynesiana. Para apreciar la importancia de esta rama es conveniente resear el planteo hasta entonces predominante, en lo que se han denominado las finanzas clsicas.

Para las finanzas clsicas la poltica sana y ortodoxa consista en el equilibrio del

presupuesto financiero del Estado, es decir, la igualacin de las erogaciones publicas con los recursos genuinos. Se pensaba que la intervencin del Estado era tanto intil ya que la economa global tena mecanismos propios que permitan alcanzar y mantener la ocupacin plena de los factores productivos. Asimismo se pensaba que era contraproducente ya que se pensaba que lejos de contribuir a la estabilizacin de la economa, era la conducta desordenada del presupuesto fiscal (especialmente los dficits presupuestarios) la causa de desequilibrios profundos para la economa (inflacin, desocupacin). La aplicacin de las doctrinas keynesianas a las finanzas publicas a travs de las llamadas finanzas funcionales de Lerner o hacienda compensatoria de Hansen parti del diagnostico keynesiano de que las economas industriales modernas pueden presentar problemas en materia de estabilidad global, debido al deficiente funcionamiento de los mecanismos de ajuste del sistema de mercado. Dada la incapacidad del sistema de mercado para recuperar automticamente la estabilidad global se justificaba la intervencin del Estado. Entre las herramientas a que puede acudir el Estado en su intervencin con fines estabilizadores ocupa un lugar preponderante la utilizacin del proceso de ingreso-gasto pblico.

En este nuevo enfoque es fundamental ubicar las variables estrictamente fiscales (erogaciones e ingresos pblicos) dentro del circuito econmico global, tal como es simplificadamente cuantificado en el sistema de cuentas nacionales. En este sistema pueden distinguirse cinco sectores: familias, empresas, gobierna, sector externo y cuenta ahorroinversin. Cada sector esta interrelacionado con los dems sectores a travs de los flujos que aporta o que recibe. Las cuentas sociales permiten cuantificar a posteriori los flujos del Gobierno al resto de los sectores. Pero tambin es posible trazar el cuadro planificado a priori antes de la iniciacin del ejercicio. En el caso del Gobierno se trata del presupuesto financiero que cuantifica los ingresos pblicos y las erogaciones pblicas previstos para el prximo ejercicio. En forma anloga, se pude pensar en la confeccin de un presupuesto econmico nacional para toda la economa global donde se determinan para el prximo ao los valores estimados (proyectados o deseados) de la demanda global (C+I+G) y de la oferta global; los valores deben tener consistencia interna (por ejemplo el consumo privado debe tener relacin con el ingreso nacional). A diferencia del presupuesto financiero, que debe ser aprobado por ley, el presupuesto econmico nacional tiene un valor meramente indicativo, como marco global de las metas a alcanzarse con la programacin econmica. 9c. Estructura del presupuesto como expresin de la actividad productiva. Balance financiero preventivo y ejecucin del ejercicio fiscal

Tcnicas de planificacin presupuestaria: Propuestas formuladas por la doctrina Objetivos Predomina en todas ellas el logro de objetivos verdaderamente sustanciales: a) Tender a identificar:

(21) FINANZAS PBLICAS

b) c)

el costo la utilidad la justificacin de que ciertas actividades sean desempeadas por el Estado Instituir mecanismos para la ptima asignacin de los recursos pblicos Acceder, en la actividad del Estado, a las tres E: eficiencia eficacia economicidad Presupuesto por programas Inmediatamente despus de la finalizacin de la segunda guerra mundial, tuvieron lugar notables cambios en la tcnica de presentacin presupuestaria. En primer trmino, se distingui claramente, por una parte, los gastos pblicos por operaciones normales y, por otra, los gastos que implicaban una colocacin capitalizadora. Esta clasificacin dio origen a los presupuestos ordinarios o de explotacin y a los presupuestos de capital o de inversiones. En segundo trmino, se comenz a divulgar y aplicar el criterio jurdico-administrativo de clasificacin de los gastos pblicos segn su destino. El tercer cambio fundamental del proceso de depuracin de la tcnica presupuestaria residi en los denominados presupuestos por programas, funcionales o de realizacin. El procedimiento empleado en estos presupuestos consiste en autorizar, por medio de la ley respectiva, una cantidad mxima de gastos posibles a cada seccin o departamento estatal. Dichas partidas estn basadas en clculos previos que atienden a las funciones, actividades y proyectos de cada departamento, poniendo especialmente de relieve el objeto o fines a que estn destinadas. Con esta tcnica se les adjudica mayor responsabilidad a los funcionarios encargados de llevar a cabo cada programa y, al mismo tiempo, se puede establecer, a la finalizacin del ao financiero, la eficacia de la ejecucin de las funciones u objetivos encomendados. Es una tcnica moderna de presupuesto de carcter:

Integral: Porque tiene una visin sistmica. Instrumental: Una de las mayores dificultades de una organizacin compleja es contar con herramientas homogneas aplicables en todo el mbito del sector pblico. Se debe evitar en el proceso de toma de decisiones por parte de los responsables gubernamentales la resolucin de problemas bajo metodologas dismiles. El presupuesto por programas como instrumento financiero rene mltiples caractersticas ventajosas como: Facilitar el proceso de modernizacin de las estructuras administrativas y financieras. Se trata de un instrumento proactivo que dinamiza los cambios con el contexto constitucional y jurdico del Estado. Permitir la participacin en funcin de que los distintos niveles polticos, directivos y ejecutivos conforman mltiples eslabones recursivos necesarios para la definicin de los objetivos concretos de la programacin. Provocar un conveniente grado de descentralizacin operativa y espacial en la administracin garantizando el principio de normatizacin centralizada y ejecucin descentralizada. Facilitar el control de los actos de la administracin. La programacin presupuestaria permite definir los responsables de las acciones pblicas hasta el menor nivel de la organizacin, detectar las causas en el cumplimiento de las metas e identificar oportunamente los desvos. Contribuir con el logro de la excelencia en la organizacin estatal en el uso de los recursos pblicos medidos a travs de la productividad y la eficiencia, el menor costo de las operaciones, el logro de resultados satisfechos temporalmente en forma

(21) FINANZAS PBLICAS oportuna. Asimismo la presupuestacin programtica contribuye con la simplificacin de los procedimientos y la reduccin de los tiempos.

Polifuncional: Sirve para mltiples usos o visiones de orden gerencial, administrativo, econmico y productivo respondiendo a un mltiple espectro de preguntas:
Cmo lograr un objetivo con determinados recursos asegurando la eficiencia, economicidad, eficacia, efectividad y ejecutividad? Cmo lograr un objetivo segn los niveles de organizacin? Cmo repercute el logro de un objetivo sobre las variables macroeconmicas? Cmo lograr un objetivo suministrando un producto? Qu insumos y qu tecnologas requiero? Visin gerencial Visin administrativa Visin econmica Visin productiva

Procesal: Porque est conformado por etapas o fases secuenciales e interdependientes, condicionadas por razones no solo tcnicas sino legales que determinan en muchos casos no solo el contenido sino tambin los plazos de presentacin del presupuesto. Estas fases estn constituidas por: a) formulacin: se elabora a partir de la definicin de polticas y lineamientos bsicos, y diversos anteproyectos previos a la formulacin final. b) aprobacin: por parte del Poder Legislativo que es responsable de discutir, analizar (e incluso modificar) el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo. c) ejecucin: comprende su materializacin en el transcurso del ejercicio de las previsiones de gastos y recursos definidas por parte de las distintas reas del Poder Ejecutivo. d) control: comparacin y evaluacin de la ejecucin realizada en relacin con las previsiones aprobadas legalmente. e) reprogramacin: siguiendo el principio de flexibilidad suele ser necesario efectuar modificaciones presupuestarias cuando el cumplimiento de las previsiones originales no sea posible, Presupuesto base cero La idea consiste en mejorar la decisin y control de la eficiencia interna a nivel de cada unidad dentro de la organizacin formulando su presupuesto en cada oportunidad a partir de cero, es decir, sin tomar como base el presupuesto del ao anterior. Para cada unidad deben prepararse paquetes de programas con el orden de prioridad a juicio del responsable de la unidad y para diferentes niveles de gasto total de la unidad. Ello obliga a los niveles inferiores a plantearse alternativas de satisfaccin de las necesidades a enfrentar bajo un monto fijo total y a proponer los cambios de cobertura que resulta de montos disponibles totales mayores o menores. A su vez, y esto es lo ms interesante, permite a los niveles superiores conocer en detalle las prioridades asignadas por los responsables de las unidades inferiores y las consecuencias concretas de reducciones o de aumentos de presupuesto de cada unidad. Presupuesto participativo Siendo el presupuesto un instrumento que contiene las demandas pblicas en materia de provisin de bienes y servicios existen recientes antecedentes tendientes a que en su elaboracin participen los ciudadanos afectados. Institucionalmente significa relativizar la teora de la representacin por la cual el pueblo no gobierna sino por medio de sus representantes, dado que los ciudadanos pueden decidir directamente en relacin al nivel del gasto. Los criterios que suelen seguirse es permitir que una proporcin del gasto pblico sea discutido con los ciudadanos mediante audiencias pblicas con la participacin de los responsables de la conduccin poltica del gobierno y los expertos presupuestarios. En ciertos

(21) FINANZAS PBLICAS casos las decisiones de los ciudadanos son de carcter vinculante, es decir, de cumplimiento obligatorio por parte del gobierno. No se trata en si de una tcnica presupuestaria sino de un criterio para permitir la participacin ciudadana. Un presupuesto participativo puede muy bien convivir con el presupuesto por programa 9d. Efectos econmicos de la poltica presupuestaria Escuelas presupuestarias Las distintas corrientes en materia presupuestaria pueden resumirse con los siguientes contenidos: Escuela Clsica o liberal: inherente a un Estado neutral, concibe al presupuesto como un mero instrumento de previsin de gastos para el cumplimiento de sus finalidades esenciales, financiables mediante un rgimen tributario que no debe interferir mayormente sobre el resto de la actividad econmica. Solo tolera el uso del crdito pblico destinado a financiar gastos de capital.

Escuela Moderna o keynesiana: ligado a una concepcin macroeconmica el Estado


interventor, a travs del presupuesto, debe actuar activamente evitando la recesin y la desocupacin. Acepta dficits presupuestarios con el objetivo primordial de promover la reactivacin econmica.

Escuela Contempornea o productivista: inherente a la visin del Estado como una

corporacin representativa de determinados intereses responsable en satisfacer sus necesidades con el mejor grado de productividad social, asegurando un cmulo de bienes y servicios mayor a los recursos que detrae de ella el presupuesto debe expresar no solo las asignaciones financieras de gastos y la previsin de los recursos, sino tambin la produccin estatal medida fsicamente. Su enfoque es de naturaleza microeconmica. Rechaza el financiamiento va emisin monetaria, aunque sostiene la posibilidad del uso del crdito pblico en una frontera ms amplia que la sealada por la Escuela Clsica.

Ecuacin presupuestaria fundamental El presupuesto como previsin (ex ante) de los flujos de gastos y recursos para un cierto periodo, es un balance preventivo que incidir en el futuro -a travs de su ejecucin- sobre patrimonio y resultados de la organizacin estatal. Al balance preventivo lo denominaremos Ecuacin Presupuestaria Fundamental. Dicha ecuacin resulta de relacionar los Recursos Pblicos con los Gastos Pblicos, expresando, en trminos monetarios, los siguientes resultados financieros: - Equilibrio: cuando los Recursos Pblicos son iguales a los Gastos Pblicos. - Supervit: cuando los Recursos Pblicos son superiores a los Gastos Pblicos - Dficit: cuando los Recursos Pblicos son inferiores a los Gastos Pblicos En la situacin descripta de desequilibrio fiscal (supervit o dficit), en un anlisis detallado se pueden observar distintos tipos de resultados a travs del esquema de la Cuenta AhorroInversin-Financiamiento. Dicha cuenta consiste bsicamente en relacionar las cuentas corrientes y de capital de los ingresos y de los gastos pblicos, tanto en la etapa preventiva como en la de ejecucin presupuestaria. Por otra parte, su determinacin es requerida por el artculo 12 de la Ley 24.156 cuando se refiere al proceso presupuestario diciendo que, adems de contener todos los recursos y gastos del ejercicio y sin compensaciones entre s, indica que debern mostrar el resultado econmico y financiero a travs de sus cuentas corrientes y de capital.
Art. 12. Los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarn por separado y por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s. Mostrarn el

(21) FINANZAS PBLICAS


resultado econmico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, as como la produccin de bienes y servicios que generarn las acciones previstas.

Posteriormente lo vuelve a reiterar en el artculo 25 de dicha ley, al referirse a la informacin mnima que debe contener el proyecto de ley de presupuesto que debe confeccionar la Oficina Nacional de Presupuesto.
Art. 25. Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionar el proyecto de ley de presupuesto general. El proyecto de ley deber contener, como mnimo, las siguientes informaciones: a) Presupuesto de recursos de la administracin central y de cada uno de los organismos descentralizados, clasificados por rubros; b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado los que identificarn la produccin y los crditos presupuestarios; c) Crditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversin que se prevn ejecutar; d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administracin central, para cada organismo descentralizado y para el total de la administracin nacional. El reglamento establecer, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al Congreso Nacional tanto para la administracin central como para los organismos descentralizados.

Resultados presupuestarios

1. De relacionar las Cuentas Corrientes obtenemos lo que se denomina el Resultado Econmico: Ahorro: cuando los Ingresos Corrientes son mayores que los Gastos Corrientes. Desahorro: cuando los Ingresos Corrientes son menores que los Gastos Corrientes. El desahorro es un desequilibrio que muestra la incapacidad absoluta del gobierno en financiar sus gastos corrientes con sus ingresos corrientes, originados principalmente en la potestad tributaria del Estado.

2. De considerar tambin las Cuentas de Capital (excluido el uso del crdito), tenemos lo que
se denomina Resultado Financiero: - Supervit Fiscal: cuando los Recursos Corrientes y de Capital son mayores que los Gastos Corrientes y de Capital. - Dficit Fiscal: cuando los Recursos Corrientes y de Capital son menores que los Gastos Corrientes y de Capital El dficit fiscal nos muestra, o mide la incapacidad gubernamental de financiar un determinado volumen de gastos con prescindencia de la utilizacin del crdito pblico de cualquier tipo que este sea. Por otro lado, el dficit fiscal se suele distinguir para su mejor anlisis de si origen en: - Dficit Primario: es aquel que no incluye el pago en concepto de intereses de la deuda que vencen durante el periodo (anual) presupuestario. - Dficit Secundario: es la suma del Dficit Primario y los intereses de la deuda. Esta clasificacin permite conocer la significatividad del gasto en concepto de pago de intereses de la deuda en el ejercicio presupuestario, y su incidencia en el dficit fiscal, y su posterior financiamiento con un nuevo endeudamiento (endeudarse algo mas). Necesidad de financiamiento Cuando se registra una situacin preventiva de dficit fiscal surge la necesidad de adoptar una serie de medidas para obtener el financiamiento respectivo a travs de distintas fuentes, conocidas en la clasificacin presupuestaria de los Recursos Pblicos con la denominacin Fuentes Financieras.

(21) FINANZAS PBLICAS

Los dficits fiscales pueden ser financiados a travs de dos alternativas (son las dos formas ms comunes), no obstante existe una tercera posibilidad poco frecuente (venta de activos financieros), que no solamente puede ser utilizada para financiar los dficits presupuestarios sino tambin para amortizar la deuda pblica. De lo sealado, existen bsicamente dos procedimientos para la financiacin del dficit presupuestario:

1. Procedimiento genuino: con el endeudamiento a travs del uso del crdito interno o
externo, que pueden ser: A largo plazo, mediante el uso del crdito pblico genuino, es decir, sin financiamiento por parte de la Banca Central. Es decir, no se hace uso de la emisin monetaria con sus consabidas consecuencias producto de la experiencia del impuesto inflacionario y la generacin del dficit cuasi fiscal. A corto plazo, si total o parcialmente no es factible cubrir el dficit con crdito pblico, la diferencia resultante constituir un desequilibrio de tesorera. Su financiamiento podr realizarse mediante la utilizaciones de variados instrumentos, ya sea colocando en el mercado financiero letras de tesorera, o documentando la deuda de proveedores y contratistas o directamente dejando impagas las acreencias (libramientos impagos). En todos estos casos se generar un costo financiero adicional producto de los intereses que debern reconocerse.

2. Procedimiento no genuino: es el financiamiento de los desequilibrios de tesorera mediante


la emisin monetaria, cuando el gobierno puede imponer esta decisin financiera no genuina a los responsables de la Banca Central. Este ltimo tipo de financiamiento no se expresa jams en el presupuesto anual. Ningn responsable de la cuestin financiera reconoce antes que har uso de la emisin monetaria. En la prctica, cuando esto ocurre se expresa a travs de los denominados dficit oculto o dficit cuasi fiscal. Se trata de un sistema por el cual el Banco Central gira fondos al Tesoro Nacional. Si lo hace sin compromiso de devolucin y sin respaldo es una de las causas de inflacin (se impulsa el uso del denominado impuesto inflacionario). Donde surgen las siguientes relaciones: El crecimiento monetario es el resultado de los dficits presupuestarios del Gobierno El crecimiento monetario se traduce en un aumento de la tasa de inflacin En consecuencia los dficits presupuestarios son una de las causas de la inflacin. El interrogante que se formula es si es correcto decir que la inflacin es un impuesto. Un anlisis macroeconmico indica que no corresponde denominarla impuesto porque: - El impuesto es contractivo. Tiene como funcin reducir el gasto privado para aumentar el gasto pblico. - La financiacin inflacionaria es expansiva, induce al gasto privado (porque crea dinero de la nada). Cabe sealar que en nuestro pas a partir de la Ley de Convertibilidad (abril de 1991) de dio fin a la emisin monetaria, siendo el endeudamiento la nica posibilidad para financiar el dficit fiscal, lo que constituye el motivo principal del incremento de la deuda pblica, particularmente de la deuda externa. El dficit global, por su parte, surge de comparar el gasto pblico con los recursos genuinos, es decir excluyendo la emisin monetaria. Dicho dficit es equivalente a la llamada necesidad de financiamiento de tesorera (o desequilibrio de tesorera) entendida esta en un doble componente: el dficit propiamente fiscal y el gasto extra fiscal neto (o dficit cuasi fiscal) que tambin es dficit. Su importancia se demuestra a travs de la correlacin directa entre este concepto de dficit fiscal y la tasa anual de inflacin, provocada principalmente va emisin monetaria para el financiamiento del dficit del presupuesto gubernamental.

(21) FINANZAS PBLICAS Cuando el presupuesto presenta dficit, la deuda pblica aumenta, caso contrario cuando presenta supervit la deuda pblica disminuye. En este caso puede utilizarse el exceso para amortizar la deuda. En definitiva, se puede decir que la deuda pblica es el resultado de los dficits presupuestarios pblicos en el pasado. Siempre que los gobiernos tienen dficit presupuestario y se endeudan para financiarlo, se habla de efecto desplazamiento, que tiene lugar en una poltica fiscal expansiva (es decir como dficit presupuestario), que hace que las tasas de inters aumenten, reducindose por ello el gasto privado y la inversin, donde su influencia en la demanda agregada amortiguan el efecto expansivo del incremento del gasto publico. Lo que hace necesario la aplicacin conjunta de la poltica monetaria y la poltica fiscal, la combinacin de polticas econmicas, para determinar la magnitud del efecto desplazamiento, es decir, la cuanta del ajuste de la tasa de inters amortigua la expansin inducida por el incremento del gasto pblico. Por otro lado, si bien existen dos formas de financiamientos de los dficits fiscales los efectos econmicos son distintos. De la comparacin de algunas de las variables econmicas analizadas se advierten las siguientes diferencias importantes, particularmente en un dficit presupuestario a corto plazo:
Variables Econmicas Tasa de inters Nivel de inversin Nivel de precios Demanda agregada Consecuencias del financiamiento del dficit fiscal Con dinero Con deuda Provoca disminucin Provoca aumento No reduce Reduce Sube mas Sube menos Produce un aumento mayor Provoca un aumento menor

RESULTADOS PRESUPUESTARIOS CUENTA AHORRO-INVERSION-FINANCIAMIENTO DE LA ADMINISTRACION NACIONAL CUENTA CORRIENTE Ingresos corriente Ingresos tributarios Contribuciones a la seguridad social Ingresos no tributarios Ventas de bienes y servicios de las administraciones publicas Ingresos de operacin Rentas de la propiedad Transferencias corrientes TOTAL INGRESOS CORRIENTES Gastos corrientes Gastos de consumo Rentas de la propiedad Prestaciones de la seguridad social Impuestos directos Otras perdidas Transferencias corrientes TOTAL DE GASTOS CORRIENTES RESULTADO ECONOMICO: AHORRO/DESAHORRO CUENTA DE CAPITAL Recursos de capital Recursos propios de capital Transferencias del capital Disminucin de la inversin financiera TOTAL RECURSOS DE CAPITAL Gastos de capital

(21) FINANZAS PBLICAS


Inversin real directa Transferencias de capital Inversin financiera TOTAL GASTOS DE CAPITAL RESULTADO FINANCIERO: SUPERAVIT/DEFICIT FUENTES Y APLICACIONES FINANCIERAS CUENTA DE FINANCIAMIENTO I- DISMINUCION DE ACTIVOS FINANCIEROS Disminucin de la inversin financiera II- INCREMENTO DE PASIVOS Endeudamiento pblico e incremento de otros pasivos III- INCREMENTO DEL PATRIMONIO Incremento del patrimonio IV- SUPERAVIT FINANCIERO TOTAL FUENTES DE FINANCIAMIENTO APLICACIONES FINANCIERAS I- INCREMENTO DE ACTIVOS FINANCIEROS Inversin financiera II- DISMINUCION DE PASIVOS Amortizacin de deuda y disminucin de otros pasivos III- DISMINUCION DEL PATRIMONIO Disminucin del patrimonio IV- DEFICIT FINANCIERO TOTAL APLICACIONES FINANCIERAS

Elementos caractersticos de la Ecuacin Presupuestaria Fundamental Cada elemento rene caractersticas distintivas. - En su fijacin, tanto gastos como recursos, propios de toda estimacin futura no son determinsticos sino caracterizados por un cierto grado de probabilidad, es decir preventivos. - En sus topes -y consustanciado con el principio de restriccin en el uso de los recursos pblicos- los gastos solo pueden ejecutarse hasta el nivel mximo de las respectivas asignaciones financieras, mientras que los recursos se ejecutaran en su percepcin sin limitaciones ni techos (no se deja de recaudar aun cuando se haya llegado al nivel previsto originalmente). - En sus plazos, los gastos nacen y fenecen, en general, en el transcurso del ao; los recursos en cambio son de continuidad temporal indefinida hasta su modificacin o derogacin de la norma que le otorga legalidad. - Desde el punto de vista de su legalidad los gastos se originan en la propia ley de presupuesto; en cambio en materia de recursos, las previsiones se realizan en funcin de la preexistencia de legislacin ajena al presupuesto o derivada del mbito propiamente tributario como las leyes de impuesto a las ganancias, al valor agregado, etc. 9e. Fondos fiduciarios y el presupuesto Problemtica desde el control interno En el actual debate sobre la utilizacin de fondos fiduciarios por parte del Estado nacional existen algunos malentendidos que es necesario aclarar. En algunas personas se ha instalado la idea de que los fondos fiduciarios pblicos constituyen la creacin reciente, de un mecanismo poco transparente donde se eluden los controles del gasto, no existe informacin, ni responsables, ni contabilidad, no se rinden los fondos, no se conocen los montos recaudados, ni los beneficiarios de los subsidios, ni las obras que se ejecutan, cuando todo esto no es cierto. Qu es un fideicomiso?

(21) FINANZAS PBLICAS El fideicomiso es una figura que tiene sus antecedentes en el derecho romano. Ha sido regulado en nuestra legislacin por la Ley 24.441 y consiste en una operacin de transferencia de un bien a la persona a la cual se adiciona un encargo o gestin vinculados con dicho bien, siendo el aspecto ms importante de la operatoria el de reconocer un patrimonio separado adhoc, desafectado del patrimonio del transmisor de dicho bien (fiduciante) y del receptor mismo (fiduciario), siendo una unidad patrimonial autnoma afectada a la finalidad perseguida en el contrato en cuestin. Cuando el fiduciante es el Estado estamos ante un fideicomiso pblico. Por ejemplo el Estado (fiduciante) transfiere la recaudacin de un impuesto o tasa al Banco Nacin (fiduciario) con el objeto que este nicamente pague con los importes transferidos determinadas obras de infraestructura. El Estado se desapodera de la recaudacin, que se constituye en un patrimonio separado, que pasa al Banco Nacin mantenindose separado, y el Banco lo nico que puede hacer con estos fondos es pagar las obras que le fueron indicadas. El primer fideicomiso publico en la Argentina se cre en 1995, aunque en otros pases se utiliza desde hace mucho tiempo (por ejemplo en Mxico se comenzaron a utilizar en 1926). Por qu se constituyen los fideicomisos pblicos? En el sistema de administracin financiera de nuestro pas no existe la figura de presupuestos plurianuales, esto es presupuestos que pudieren votarse por un periodo mayor a un ao, con sancin legislativa que los torne obligatorios. Los presupuestos plurianuales que se preparan se hacen como informacin complementaria y no recae sobre ellos sancin legislativa alguna. Los fondos fiduciarios sirven como una suerte de presupuesto garantizado por ms de un ao, para asegurar el financiamiento y estabilidad de un programa pblico. Estabilizan financieramente las polticas pblicas al asegurar su financiamiento futuro. Se trata de apartar fondos del Tesoro Pblico para que nicamente puedan utilizarse para cumplir un fin determinado. Esto puede servir para: 1. Garantizar a los acreedores que estarn los fondos al vencimiento para pagar determinada deuda. 2. Asegurar al momento de decidir la construccin de una obra determinada que la obra no se paralizara por falta de presupuesto en los aos sucesivos. 3. Responder que en los aos sucesivos se contara con los fondos para el pago de los subsidios para mantener determinado servicio. La finalidad es que el Tesoro no se apropie de los fondos destinados al pago de una deuda, una obra o un subsidio, y los destine para otros fines. Quiz, si se hubiera constituido oportunamente un fondo fiduciario la Biblioteca Nacional no hubiera tardado veinte aos (19711992) en construirse, ni el Edificio del Plata quince aos (1947-1962) en inaugurarse y ya estara funcionando Atucha II desde hace aos. Impugnaciones a los fondos fiduciarios Tras examinar brevemente de qu se tratan los fondos fiduciarios pblicos y cul es el propsito de su creacin podemos revisar las crticas que recaen sobre ellos. Algunos sostienen que: 1. no estn bajo las disposiciones de la Ley de Administracin Financiera. 2. carecen de regulacin jurdica. 3. se crean a espaldas del Poder Legislativo. 4. no estn alcanzados por las normas de control presupuestario. 5. se contabilidad no es transparente. 6. es un atajo para nombrar personal fuera del sistema pblico. 7. no se rinden cuentas de su movimiento. 8. eluden el control propio de los organismos pblicos. 9. durante el gobierno del Presidente Kirchner se crearon la mayora de los fondos fiduciarios pblicos.

(21) FINANZAS PBLICAS

Estn incluidos dentro de la Ley de Administracin Financiera? Si hubiera quedado alguna duda sobre la inclusin de los fondos fiduciarios pblicos dentro del sistema de Administracin Financiera del Sector Publico Nacional el artculo 70 de la Ley 25.565 (de Presupuesto del ao 2002) los incluye expresamente en el artculo 8 de la Ley como inciso d. No obstante nunca existieron mayores dudas al respecto. La Ley de Solvencia Fiscal 25.152 (21 de Septiembre de 1999) establece la inclusin de los flujos de fondos en el Presupuesto General de la Administracin.
Ley 25.565 Art 70. Sustituyese el artculo 8 de la Ley N 24.156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional, por el siguiente texto: Artculo 8: Las disposiciones de esta Ley sern de aplicacin en todo el Sector Pblico Nacional, el que a tal efecto est integrado por: a) Administracin Nacional, conformada por la Administracin Central y los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos ltimos a las Instituciones de Seguridad Social; b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Annimas con Participacin Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economa Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participacin mayoritaria en el capital o en la formacin de las decisiones societarias; c) Entes Pblicos excluidos expresamente de la Administracin Nacional, que abarca a cualquier organizacin estatal no empresarial, con autarqua financiera, personalidad jurdica y patrimonio propio, donde el Estado Nacional tenga control mayoritario del patrimonio o de la formacin de las decisiones, incluyendo aquellas entidades pblicas no estatales donde el Estado Nacional tenga el control de las decisiones; d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado Nacional

Por tanto, los fondos fiduciarios estn incluidos expresamente en el sistema nacional de administracin financiera y control. Estn regulados? En realidad en la Argentina se dio el mismo proceso evolutivo de los fondos fiduciarios que en los pases que tipificaron en su legislacin el fideicomiso (Mxico, Colombia, Venezuela), se hizo pblico un instituto nacido en el derecho privado. A partir de la sancin de la Ley 24.441 se comenzaron a crear fideicomisos donde el Estado acta como fiduciante y cuya utilizacin es creciente con el tiempo. Se trata de una evolucin natural del derecho administrativo que ha sido receptado en el derecho positivo en disposiciones del Captulo IX denominado De los Fondos Fiduciarios de la Ley 25.565 ya citada (artculos 48 al 53) y el mencionado artculo 70. Puede crear fondos fiduciarios el Poder Ejecutivo sin intervencin del Congreso? No. En su momento el artculo 48 de la Ley 25.565 modific el inciso a del artculo 5 de la Ley 25.152 que actualmente dice: a) Toda creacin de organismo descentralizado, empresa pblica de cualquier naturaleza y Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del Estado nacional requerir el dictado de una Ley. Estn fuera del control presupuestario? Desde el punto de vista presupuestario es el propio Congreso el que aprueba, en planilla anexa al presupuesto un detalle de los flujos financieros y uso de los fondos fiduciarios con un procedimiento que es ms estricto que el utilizado para las empresas y sociedades del Estado. En efecto, en las empresas y sociedades del Estado los presupuestos los aprueba el Ministerio de Economa y luego son meramente informados al Congreso.

(21) FINANZAS PBLICAS El Congreso no slo aprueba el total de los movimientos, sino que establece los grandes rubros de ingresos y gastos, el resultado econmico y financiero, las inversiones, el eventual endeudamiento y aplicacin de los flujos financieros, lo que permite un completo seguimiento de la gestin y los resultados. Por lo tanto el presupuesto de flujos de fondos es aprobado por el Congreso, aunque, dado que los fondos de los fideicomisos no se confunden con los del Tesoro Nacional, no se los consolidada con el presupuesto general de la administracin (es decir no se suma a sus partidas de ingresos y egresos). Esto hace que los Fondos Fiduciarios no estn sujetos al sistema de cuotas de compromiso y devengado. Mediante el sistema de cuotas la Secretara de Hacienda restringe lo que pueden gastar los organismos de la Administracin Nacional a cuota- partes (de su presupuesto anual). Tiene por objeto regular la salida de los fondos del Tesoro Nacional a las posibilidades de la recaudacin de ste. Dado que los recursos de los fondos fiduciarios estn desvinculados del Tesoro Nacional, lgicamente no se encuentran sujetos a sus cuotas, aunque tal circunstancia no afecta para nada al control. Efectivamente, el que no se encuentren sujetos al sistema de cuotas, cuyo objetivo es nicamente regular el ingreso y salida de fondos del Tesoro, no significa que estn exentos del cumplimiento de otras normativas propias del Sector Pblico tales como las que corresponden a contrataciones del Estado, rendicin de cuentas, control interno y externo, etc. Es transparente su contabilidad? Los fondos fiduciarios tienen una contabilidad semejante a la de los dems organismos del Estado. Sus normas de contabilidad son las propias del Sector Pblico, as por ejemplo el artculo 8 de la Disposicin 45/2006 de la Contadura General de la Nacin estableci que los Servicios Administrativo Financieros de la Administracin Central y Organismos Descentralizados, incluidas las Instituciones de la Seguridad Social, debern elaborar y remitir informacin relativa a los Fondos Fiduciarios constituidos en el mbito de su competencia que incluya tanto los datos de los fideicomisos y copia de sus contratos y documentos complementarios, como los cuadros denominados: Cuadro 10.3 Cuenta Ahorro Inversin Financiamiento Fondos Fiduciarios del Estado Nacional Cuadro 10.3.1 Transferencias Corrientes y de Capital Fondos Fiduciarios del Estado Nacional Adems conjuntamente con dicha informacin deben presentar los siguientes Estados (con sus respectivas Notas y Anexos): a) Balance General b) Estado de Resultados c) Estado de Evolucin del Patrimonio Neto d) Estado de Origen y Aplicacin de Fondos (Estado de Flujo de Efectivo) Como puede verse la informacin contable es completa y la Contadura General de la Nacin la consolida en la Cuenta de Inversin que se remite al Honorable Congreso de la Nacin, siendo sometida a dictamen previo de la Auditoria General de la Nacin conforme las normas constitucionales vigentes. Puede nombrarse personal fuera de las normas del empleo pblico? No. Especficamente se encuentra prohibido, ya que no pueden tener estructura de personal permanente ni temporario a su cargo, debiendo el personal de los mismos integrar las plantas de personal de las jurisdicciones y entidades de las cuales dependen los fondos. No rinden cuentas? Ya se ha visto que llevan contabilidad, presentan balances a la Contadura General de la Nacin e informacin complementaria que se integra a la de la Cuenta de Inversin que audita la Auditoria General de la Nacin previo dictamen para su consideracin por el Congreso de la Nacin.

(21) FINANZAS PBLICAS Si bien se seala que sus estados contables no estn auditados por un auditor independiente, vale decir que en general los estados contables de cualquiera de los organismos descentralizados del Estado nacional que se remiten a la Contadura General de la Nacin no se encuentran dictaminados por auditor externo, llevan la firma de los funcionarios responsables y son auditados por la propia Auditoria General de la Nacin al realizar su dictamen al Congreso sobre la Cuenta de Inversin mediante un sistema de muestreo de organismos que permite auditar la totalidad de las jurisdicciones y entidades del Sector Pblico Nacional en un programa plurianual. Adems de la rendicin de cuentas formal y legal, pueden consultarse detalles de la operatoria (recaudacin, egresos de fondos, destino, beneficiarios de los subsidios) a travs de informacin brindada por los mismos entes. Por ejemplo en la pgina de la Unidad de Coordinacin de Fideicomisos de Infraestructura (www.ucofin.gov.ar) se encuentra informacin sobre el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte y el Fondo Fiduciario de Infraestructura Hdrica donde puede conocerse al cierre de cada mes los movimientos de ingresos y egresos, el destino de los fondos y an los beneficiarios de los pagos. Eluden los controles? De ninguna manera. Al integrar el sistema de Administracin Financiera del Sector Pblico Nacional estn bajo el control de los organismos de control interno y externo que pueden actuar sin limitacin alguna en sus funciones. Al respecto la Sindicatura General de la Nacin ha podido relevar la totalidad de los fondos fiduciarios. Adems, es necesario destacar que el sistema de control interno se encuentra descentralizado. La Sindicatura General de la Nacin orienta un sistema basado en las 149 Unidades de Auditoria Interna en cada uno de los ministerios y organismos del Estado, que cuentan con 1332 agentes (el 87% de ellos profesionales universitarios) a las cuales orienta, aprueba su planeamiento y supervisa. La actividad de control no se agota por tanto con los informes elaborados por el personal de la propia SIGEN sino que integra estas unidades de control. Vale referir asimismo, que la auditoria de los Fondos Fiduciarios es precisamente ms sencillo que con cualquiera de las otras figuras porque se trata de un movimiento que se refleja directamente en una cuenta bancaria donde queda registrado el paso de todo monto ingresado y erogado. Adems, dado que es el fiduciario (en general un banco) quien realiza los pagos y debe corroborar que stos se relacionen con el objeto especificado en la propia fiducia, existe un perfecto control por oposicin de funciones que asegura el autocontrol en un rgimen de responsabilidades perfectamente regulado por la norma de creacin del fideicomiso y el contrato de fiducia. Facilita igualmente el control que el volumen de transacciones est muy concentrado en pocos fondos (con revisar dos fondos se alcanza el 70% del total de los ingresos de todos los fondos fiduciarios, con tres el 83%, mientras que auditando cuatro o cinco se llega al 91% o 96% respectivamente). La mayora de los Fondos Fiduciarios Pblicos fueron creados por el Presidente Kirchner? En realidad no. La gran mayora de los fondos fiduciarios pblicos corresponden a decisiones de las administraciones anteriores. Unidad X REGLAS MACROFISCALES E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 10a. Dficit fiscal computando el endeudamiento neto consolidado como recurso del ejercicio. 10b. Dficit fiscal excluyendo el endeudamiento neto consolidado como recurso del ejercicio fiscal.

(21) FINANZAS PBLICAS

10c. Fijacin de lmites al crecimiento del gasto. 10d. Transparencia de la gestin del presupuesto. Formacin de un fondo anticiclico. Instituciones presupuestarias y reglas macro fiscales Instituciones presupuestarias

De dnde surge el inters de las instituciones presupuestarias (IP)? El inters se debe, en parte, al crecimiento del dficit en EEUU y en algunos pases desarrollados. Ese crecimiento se debi a cambios en procedimientos legislativos, a la existencia de una gran variedad de experiencias fiscales entre pases relativamente homogneos y a la dificultad de explicar las diferencias en los dficits con variables puramente econmicas. Esto llev a varios autores a considerar factores polticos e institucionales. Actualmente, es aceptado que la legitimidad del Sector Publico, adems de fundamentarse en los aspectos jurdicos (Constitucin y Leyes) y en la prestacin de servicios, debe tambin basarse en una alta calidad de gestin. Desde el punto de vista de las Finanzas Publicas se debe lograr que la actividad productiva del Estado, adems de ser eficiente, deba contribuir a la estabilidad, al desarrollo econmico, al pleno empleo de los factores productivos (en especial el trabajo) y a la equidad en las cargas y en los beneficios. Un instrumento para lograr esto son las IP y las reglas macro fiscales. Concepto de IP Definimos a las IP como el conjunto de reglas, procedimientos y prcticas acorde con las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados; o expresado de otra manera que determinan el ciclo presupuestario. En la preparacin de las reglas que deben ser aprobadas por el poder poltico interactan, por un lado los gestores del ciclo presupuestario (Jurisdicciones y Entidades), y por el otro lado el responsable del equilibrio presupuestario y de la estabilidad (Ministerio de Economa). Hay dos caractersticas dentro del presupuesto pblico que hacen que las instituciones sean muy importantes: 1. mientras los beneficios de los programas pblicos tienden a estar concentrados, ya sea geogrficamente o en forma sectorial, los costos tienden a financiarse con un fondo de recursos comunes. Esto da lugar al nacimiento de las externalidades. 2. el presupuesto es el resultado de un proceso de decisin colectiva que involucra una variedad de agentes (legisladores, ministros, el ministro de economa, la burocracia, etc.) donde cada uno de ellos tienen sus propios incentivos. La combinacin de estas caractersticas puede generar una sobreutilizacin de los recursos comunes y resultar en un gasto y un dficit excesivo. Importancia de las IP Las IP importan porque afectan las reglas de juego con que interactan los agentes, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario o distribuyendo el poder y las responsabilidades entre los diferentes agentes, afectando as los resultados fiscales en una u otra direccin. Tipos de Reglas presupuestarias Existen tres tipos de reglas presupuestarias: 1. Restricciones numricas Ejemplo de ellas son las reglas de presupuesto equilibrado. Estas pueden tomar distintas formas de lmites al dficit y limites al endeudamiento.

(21) FINANZAS PBLICAS Una ventaja que introducen estas reglas es la disciplina fiscal, si se respetan, resolviendo problemas tales como el ciclo electoral o la inconsistencia inter-temporal, etc. Lo citado se debe a que los polticos tienden a descontar la carga de los programas pblicos de hoy en generaciones futuras, o tratan de atarles las manos a los gobiernos futuros endeudndose en forma excesiva, para reducir la discrecionalidad de los prximos que quisieran gastar en programas de su preferencia. Una desventaja que introducen es que por lo general son demasiado inflexibles, lo que no permite un comportamiento anticiclico, de manera que este tipo de reglas no permitir que se apliquen polticas donde ante una recesin se aumente el gasto y se disminuya en el auge (ptica keynesiana). Otra desventaja es que tienden a generar incentivos para eludirlas a travs de mecanismos que conspiran contra la transparencia del proceso del presupuesto (Por ejemplo sacar gastos fuera del presupuesto, contabilizarlos de otra forma o realizarlo a costa de una reduccin en la calidad del mismo, etc.). 2. Reglas de procedimiento Estas afectan las reglas de juego en la interaccin entre los distintos agentes que participan del proceso presupuestario. Las mismas pueden clasificarse como jerrquicas y colegiadas: las reglas jerrquicas concentran el poder en materia presupuestaria en el Ministerio de Economa al interior del gabinete y en el Ejecutivo vis a vis el Legislativo. las reglas colegiadas tienden a repartir el poder entre todos los actores que participan en el proceso presupuestario en forma ms equitativa. Durante la etapa de elaboracin del proyecto: una regla jerrquica podran ser los topes presupuestarios que le asignan a los ministros al inicio del proceso de elaboracin del proyecto. una regla colegiada seria por el ejemplo que cada ministerio elabora su proyecto y luego negocia en forma conjunta en el gabinete y todos tienen el mismo peso en la negociacin. Durante la etapa de aprobacin: una regla jerrquica podra estipular que el Congreso puede modificar la composicin del gasto pero tiene limitaciones en cuanto a incrementar el dficit o el gasto total. una regla colegiada seria que el Congreso no tiene ningn tipo de restricciones en cuanto al tipo de modificaciones que puede proponer sobre el proyecto. Durante la etapa de ejecucin: una regla jerrquica puede ser que el ejecutivo pueda recortar el gasto en forma unilateral si los recursos son menores a lo proyectado. una regla colegiada puede ser que el Congreso tenga iniciativa para proponer el incremento en el presupuesto aun despus de su aprobacin. Una ventaja que introducen las reglas de procedimiento es que pueden lograr disciplina, concentrando el poder en aquellos agentes que tienen la responsabilidad de proveer la estabilidad macroeconmica y que pueden ser juzgados segn si lo estn logrando en forma efectiva. Otra ventaja es que si bien pueden no ser crebles porque depende de la subjetividad, son flexibles y permiten responder a los ciclos econmicos. Una desventaja es que no resuelven el problema de los ciclos electorales ya que podran tener comportamientos estratgicos alrededor de las elecciones. Otra desventaja es que no resuelven los problemas de corto plazo de los polticos. 3. Reglas que afectan la transparencia del presupuesto Son aquellas que afectan en forma negativa la transparencia del presupuesto. Entre ellas podemos citar: la existencia de partidas extra-presupuestarias, el uso estratgico de las estimaciones macroeconmicas para la elaboracin del presupuesto, la exclusin de deudas contingentes en el presupuesto y la contabilidad creativa.

(21) FINANZAS PBLICAS Efecto de las IP Existen IP ms jerrquicas y restrictivas que conducen a menor dficit primario y por lo tanto a menor deuda. El ndice que se construye tiene efectos econmicos importantes y es estadsticamente muy significativo. Segn sea la forma de construir el ndice, la variabilidad de los componentes, la inclusin de variables que controlan los ciclos econmicos, la edad de la poblacin, el nivel de endeudamiento, entre otros factores, este ser ms slido. Realizado un estudio sobre las IP en Amrica Latina se pudo concluir que las el ao 1990 Argentina estaba muy mal posicionada. A partir de 1991 sus IP mejoraron notoriamente lo que logr mejorar su ndice. Cuando este no da un ndice satisfactorio lo que se tratan de modificar son las IP, pese a que son bastante permanentes en el tiempo. Un ejemplo de Argentina fue la no aprobacin del presupuesto en tiempo y forma durante casi 50 aos, y fue difcil modificar esa costumbre. Otro dato que hace que a veces se cambien, es haber pasado por periodos inflacionarios importantes lo que lleva a analizar que hay que tocar fondo para que las IP se modifiquen. Reglas macro fiscales Concepto En un contexto macroeconmico se las define como restricciones permanentes de la poltica presupuestaria fiscal, habitualmente definidas mediante un indicador de los resultados fiscales globales. Forman parte de las IP, tienden a ser heterogneas y ms complejas que las reglas monetarias y varan de un pas a otro, lo cual se debe a que difiere la variable elegida, la cobertura institucional y la realidad del pas donde se aplican. Es primordial que todas las fuerzas polticas las consideren poltica de Estado. Asimismo para que sea creble se debe mantener en un lapso prolongado de tiempo y por gobiernos sucesivos tanto en el mbito nacional como en el provincial. Caractersticas Requieren de una definicin precisa, es decir, requieren del grado de rigurosidad, precisin y aplicacin del instrumento legal. Una definicin restringida exigira el cumplimiento ex ante (aprobacin del presupuesto) y ex post (ejecucin de ejercicio) sujeta a penalidades tangibles por incumplimiento. Tienen efectos positivos respecto de la inflacin, el endeudamiento externo y el desarrollo econmico. Ponen lmites a la acumulacin de deuda que resultan cargas para generaciones futuras. Se tornan crebles cuando se cumplen en lapsos prolongados. Se deben definir en un contexto institucional (Constitucin, leyes, definicin poltica). Llevan a la baja de la tasa de inters si los mercados perciben que las autoridades las aplican con apoyo ciudadano. Tienden a estabilizar y disminuir el coeficiente Deuda Pblica/PBI.

Aspectos institucionales Los argumentos para establecer las reglas fiscales deben examinarse sobre todo teniendo en cuenta el deterioro de las finanzas pblicas, asegurando una disciplina fiscal que contribuya a la estabilidad de precios y favorezca un crecimiento econmico sostenido. Entre ellos podemos citar: estabilidad macroeconmica

(21) FINANZAS PBLICAS

apoyo de otras polticas financieras sostenibilidad de la poltica fiscal necesidad de evitar repercusiones negativas y reacciones adversas del mercado, especialmente dentro de una zona de moneda comn credibilidad global de las polticas econmicas.

Base jurdica Es el instrumento que se elige en un determinado pas para el sustento jurdico de las reglas fiscales y que generalmente est determinado por las costumbres, los precedentes jurdicos o por convencin. Entre ellos tenemos: Constitucin Nacional y Provincial leyes reglamentos directrices de poltica tratados internacionales Autoridad de control Cuando la regla es una restriccin al financiamiento del dficit presupuestario por el B.C.R.A. habitualmente este es el encargado del control, como tambin suele serlo el encargado de la ejecucin del presupuesto, bajo la autoridad del Ministerio de Economa. Cuando la regla est incorporada a la Constitucin, la autoridad es la Corte Suprema de la jurisdiccin que corresponda. Si bien pueden ser aplicadas por entidades cercanas al Poder Ejecutivo, es conveniente que exista un cierto grado de independencia del rgano supervisor para garantizar la adhesin. Cuanto ms compleja es la regla ms competente tcnicamente debe ser la autoridad de control. Mtodos de implementacin Un aspecto fundamental que determina la implementacin es si las reglas deben cumplirse ex ante, o sea al momento de aprobacin del presupuesto, o tambin ex post, o sea en el curso de ejecucin. La primera es condicin ineludible y la segunda permite garantizar el cumplimiento. Si suponemos que los agregados principales (saldo presupuestario, financiamiento o niveles de gasto) del presupuesto aprobado son congruentes con las reglas, hay tres elementos esenciales en la implementacin: disponibilidad de medidas de contingencia automtica o discrecionales en el curso de la ejecucin presupuestaria establecimiento de clusulas de salvaguardia o de excepcin eficacia en la aplicacin de sanciones por incumplimiento. El mecanismo para disuadir el incumplimiento consiste en un conjunto de sanciones financieras, judiciales y morales por inobservancia de la regla. Ms all de toda sancin financiera o judicial, habitualmente implica una prdida de prestigio para el gobierno frente al electorado y a los mercados financieros. Para ser efectiva la regla debe: estar claramente definida, sin ambigedades ser transparente ser adecuada para sus fines ser coherente, sencilla y flexible ser exigible y estar respaldada por medidas fundamentales La regla fiscal debe estar bien definida en cuanto al indicador que se deber limitar, la cobertura institucional y las clusulas de excepcin especficas para evitar ambigedades y un aplicacin ineficaz. Adems es necesario definir de antemano y con la mayor precisin posible las circunstancias que deben imperar para invocar la excepcin.

(21) FINANZAS PBLICAS La caracterstica esencial de una regla es la transparencia en las operaciones del gobierno, incluido la contabilidad, los pronsticos y los mecanismos institucionales. La falta de transparencia, una contabilidad creativa o el ocultamiento de la verdadera magnitud y plazo de las obligaciones futuras conspiran contra la eficacia de la regla y contra el apoyo popular que la misma requiere. Las reglas deben ser sencillas para que sean aceptadas por el Poder Legislativo y la opinin pblica. Se deben poder adaptar a las perturbaciones exgenas que escapan al control de las autoridades. Las reglas deben ser flexibles, los mecanismos institucionales y las sanciones varan de un pas a otro sin que se pueda determinar cul es ms eficaz. Las sanciones deben acordarse con claridad y si bien algunos opinan que debe ser el gobierno quien controla, existen argumentos a favor de la designacin de una autoridad independiente que tenga la responsabilidad de controlar tanto el cumplimiento como las normas de contabilidad y procedimiento. Si una regla no esta respaldada con mediadas de polticas eficientes, no dura mucho tiempo. Cuanto ms flexible sea la regla menos sencilla ser y en consecuencia tiende a la discrecionalidad. Beneficios de su aplicacin De acuerdo a la experiencia de los pases que aplicaron estas reglas, se pueden inferir importantes beneficios. La convergencia hacia la aplicacin de las reglas trae aparejado la cada de las tasas de inters reales, a medida que los mercados financieros perciban que las autoridades adhieren a las reglas con conviccin. Con la cada de las tasas de inters aumenta la inversin fija y el empleo, lo que conlleva a una alta y sostenible tasa de crecimiento econmico. La relacin Deuda Pblica/PBI se estabiliza y eventualmente se reduce, mientras que la intermediacin interna se profundiza. Esto reduce la vulnerabilidad de la economa a una posible crisis financiera y cambiaria. Sanciones por incumplimiento Sin perjuicio de otras que el Consejo pudiera fijar sern: divulgacin en pginas Web de todos los gobiernos, en un apartado especial restricciones del derecho a voto en el Consejo restricciones a nuevos beneficios impositivos nacionales destinados al sector privado en la jurisdiccin del incumplimiento limitacin al otorgamiento de avales y garantas por parte de Nacin limitacin de transferencias presupuestarias distintas de los impuestos co-participables. Reglas macro fiscales A. EQUILIBRIO: - Equilibrio entre ingresos y gastos. - Globales o limitacin del dficit como % del PBI - Saldo corriente-regla de oro (admite financiamiento para gastos de capital) - A largo plazo saldo estructural y ajustado cclicamente Ley 24.1562:
Art. 34. () El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podr ser superior al monto de los recursos recaudados durante ste. Art. 37. () Quedarn reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, as como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribucin de las finalidades.

Ley 25.5123:
2 3

Ley de Administracin Financiera y de los sistemas de control del Sector Publico Nacional. Ley de Administracin de los recursos pblicos. Ley de Solvencia Fiscal (09/1999)

(21) FINANZAS PBLICAS


Art. 2.- () b) El dficit fiscal, entendido como la diferencia de los gastos corrientes y de capital devengados menos los recursos corrientes y de capital del Sector Pblico Nacional No Financiero, no deber superar en el ao 1999 el uno con noventa por ciento (1,90%) del P.B.I. Reestimado dicho dficit, excluyendo todos los ingresos por venta de activos residuales de empresas privatizadas, privatizaciones y concesiones, se determinar el dficit base de los aos siguientes hasta alcanzar el equilibrio en el ao 2003. Este dficit deber reducirse como mnimo un cero con cuarenta por ciento (0,40%) del P.B.I. en el ao 2000, el cero con cincuenta por ciento (0,50%) del P.B.I. en el ao 2001 y el cero con sesenta por ciento (0,60%) en el ao 2002. A partir del ao 2003 deber asegurarse un resultado financiero equilibrado.

Ley 25.9174:
Art. 11. Los gastos incluidos en los Presupuestos del Gobierno nacional, de los gobiernos provinciales y del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires constituyen autorizaciones mximas, estando sujeta la ejecucin de los mismos a la efectiva percepcin de los ingresos previstos en dichas normas. Art. 15. El Poder Ejecutivo nacional, los Poderes Ejecutivos Provinciales y el de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires slo podrn, durante la ejecucin presupuestaria, aprobar mayores gastos de otros Poderes del Estado siempre que estuviera asegurado un financiamiento especialmente destinado a su atencin. Asimismo, no podrn aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras. Art. 19. El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires debern ejecutar sus presupuestos preservando el equilibrio financiero. Dicho equilibrio se medir como la diferencia entre los recursos percibidos incluyendo dentro de los mismos a los de naturaleza corriente y de capital y los gastos devengados que incluirn los gastos corrientes netos de aquellos financiados con prstamos de organismos internacionales y los gastos de capital netos de aquellos destinados a infraestructura social bsica necesaria para el desarrollo econmico y social financiados con cualquier uso del crdito, sujeto a las restricciones dispuestas en los artculos 20 y 21 de la presente ley.

B. PUBLICIDAD:
Debe ser irrestricta, caso contrario da lugar a la contabilidad creativa que erosiona la credibilidad, la disciplina fiscal y la propia vigencia de las reglas. Requiere amplia difusin del ciclo presupuestario.

Ley 24.156:
Art. 12. Los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarn por separado y por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s. Mostrarn el resultado econmico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, as como la produccin de bienes y servicios que generarn las acciones previstas.

Ley 25.152:
Art. 7.- Una vez remitida al Honorable Congreso de la Nacin la Cuenta de Inversin del Ejercicio anterior y en forma previa al envo del Proyecto de Ley de Presupuesto para el siguiente Ejercicio Fiscal, el Jefe de Gabinete de Ministros y el Ministro de Economa y Obras y Servicios Pblicos concurrirn a una sesin conjunta de las comisiones de Presupuesto y Hacienda de las Honorables Cmaras de Diputados y Senadores, para presentar un informe global que contenga: a) La evaluacin de cumplimiento del presupuesto del ejercicio anterior, comparado con el Presupuesto aprobado por el Congreso de la Nacin y la ejecucin informada en la Cuenta de Inversin, explicando las diferencias ocurridas en materia de ingresos, gastos y resultado financiero; b) La estimacin de la ejecucin del presupuesto para el ao en curso, comparndolo con el Presupuesto aprobado por el Congreso de la Nacin, y explicando las diferencias que estime ocurran en materia de ingresos, gastos y resultado financiero; c) Las medidas instrumentadas o a instrumentarse para compensar los eventuales desvos que se hayan producido o se prevean en la ejecucin respecto de lo establecido en el artculo 2, incisos b), c), d) y f) de la presente ley; d) La evolucin del Programa de Evaluacin de Calidad del Gasto. Los temas referidos en el inciso b) precedente y los vinculados a la aplicacin de los recursos del Fondo al que se refiere el artculo 9 sern adems informados al Congreso de la Nacin por el Jefe de Gabinete cada tres meses. El referido al comienzo de este inciso ser informado con periodicidad semestral;
4

Rgimen federal de Administracin Fiscal (08/2004)

(21) FINANZAS PBLICAS


e) La Secretara de Hacienda tomar la intervencin que le compete en cuanto a suministrar la informacin correspondiente, segn lo dispuesto por la Ley 24.156, de Administracin Financiera. Art. 8.- La documentacin de carcter fsico y financiero producida en el mbito de la Administracin Nacional y que se detalla a continuacin, tendr el carcter de informacin pblica y ser de libre acceso para cualquier institucin o persona interesada en conocerla ().

Ley 25.917:
Art. 7 Cada provincia, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el Gobierno nacional publicarn en su pgina web el Presupuesto Anual una vez aprobado, o en su defecto, el Presupuesto Prorrogado, hasta tanto se apruebe aqul y las proyecciones del Presupuesto Plurianual, luego de presentadas a las legislaturas correspondientes. Con un rezago de un (1) trimestre, difundirn informacin trimestral de la ejecucin presupuestaria (base devengado y base caja), del stock de la deuda pblica, incluida la flotante como as tambin los programas bilaterales de financiamiento, y del pago de servicios, detallando en estos tres (3) ltimos casos el tipo de acreedor. A tales efectos se utilizarn criterios metodolgicos compatibles con los establecidos en la ley n 24.156 y los clasificadores presupuestarios a los que se hiciera mencin en el artculo 4 de la presente ley. Asimismo, se presentar informacin del nivel de ocupacin del sector pblico al 31 de diciembre y al 30 de junio de cada ao con un rezago de un (1) trimestre, consignando totales de la planta de personal permanente y transitoria y del personal contratado, incluido el de los proyectos financiados por Organismos Multilaterales de Crdito. El Ministerio de Economa y Produccin deber elaborar y publicar en su pgina web la informacin antes detallada y la Jefatura de Gabinete de Ministros deber publicar en su pgina web la consolidacin de la misma.

C. PLURIANUALIDAD - Se justifican porque porciones crecientes del gasto tiene efectos de mediano y largo plazo. Debido a la ampliacin del campo de acciones del sector pblico, lo que implica mayor provisin de bienes y servicios, transformo la inversin pblica en un segmento importante del gasto total lo que hizo crecer el horizonte temporal del planeamiento. Ley 25.152:
Art 2.- () e) El Poder Ejecutivo elaborar un presupuesto plurianual de al menos tres (3) aos, sujeto a las normas que instituye la presente ley y, en particular, a lo establecido en el artculo 6 de la misma;() Art. 6.- El Poder Ejecutivo nacional incorporar en el Mensaje de elevacin del Presupuesto General de la Administracin Nacional, en conjunto con el Programa Monetario y el Presupuesto de Divisas del Sector Pblico Nacional, un presupuesto plurianual de por lo menos tres (3) aos. Dicho presupuesto contendr, como mnimo, lo siguiente: a) Proyecciones de recursos por rubros; b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza econmica; c) Programa de inversiones del perodo; d) Programacin de operaciones de crdito provenientes de organismos multilaterales; e) Criterios generales de captacin de otras fuentes de financiamiento; f) Acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos; g) Descripcin de las polticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados econmicos y financieros previstos.

Ley 25.917:
Art. 6 Antes del 30 de noviembre de cada ao, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, presentarn ante sus legislaturas las proyecciones de los Presupuestos Plurianuales para el trienio siguiente, las cuales contendrn como mnimo la siguiente informacin: a) Proyecciones de recursos por rubros. b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza econmica. c) Programa de inversiones del perodo. d) Proyeccin de la coparticipacin de impuestos a Municipios. e) Programacin de operaciones de crdito provenientes de organismos multilaterales. f) Perfil de vencimientos de la deuda pblica. g) Criterios generales de captacin de otras fuentes de financiamiento. h) Descripcin de las polticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados econmicos y financieros previstos.

(21) FINANZAS PBLICAS D. FINANCIAMIENTO - Prohibicin de financiamiento en algunos pases con fuentes internas, por el BCRA o limitado a un % del ingreso o del gasto del periodo anterior. Ley 25.917:
Art. 10. La tasa nominal de incremento del gasto pblico primario de los Presupuestos de la Administracin Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, entendido como la suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pblica, los gastos financiados con prstamos de organismos internacionales y los gastos de capital destinados a infraestructura social bsica necesaria para el desarrollo econmico social, financiados con cualquier uso del crdito, autorizado en el caso de las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires conforme a lo dispuesto en el artculo 25 de la presente, no podr superar la tasa de aumento nominal del producto bruto interno prevista en el marco macrofiscal mencionado en el artculo 2, inciso d) de la presente norma. Cuando la tasa nominal de variacin del producto bruto interno sea negativa, el gasto primario podr a lo sumo permanecer constante. Cuando no fuera necesario implementar las medidas previstas en el artculo 20 o en los casos en que el incremento nominal de los recursos supere el incremento nominal del producto bruto interno, esta limitacin slo regir para el gasto corriente primario, sin perjuicio de lo dispuesto por la presente ley. Art. 24. El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires no podrn incluir en sus respectivos presupuestos como aplicacin financiera (amortizacin de deuda) gastos corrientes y de capital que no se hayan devengado presupuestariamente en ejercicios anteriores. Exceptase al pago de deudas no financieras que se est efectuando al presente y que haya sido dispuesto por ley.

E. DEUDA - Limitacin del total del pasivo bruto o neto como % del PBI y un adecuado nivel del PN Ley 24.156:
Art. 56. El crdito pblico se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las operaciones especficas. Se entender por crdito pblico la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organizacin o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. Se prohbe realizar operaciones de crdito pblico para financiar gastos operativos. Art. 65. El Poder Ejecutivo nacional podr realizar operaciones de crdito pblico para reestructurar la deuda pblica mediante su consolidacin, conversin o renegociacin, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales.

Ley 25.917:
Art. 21. Los gobiernos de las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires tomarn las medidas necesarias para que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el quince por ciento (15%) de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipacin a municipios. () Art. 25. Los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y de los Municipios para acceder a operaciones de endeudamiento y otorgar garantas y avales, elevarn los antecedentes y la documentacin correspondiente al Ministerio de Economa y Produccin, el que efectuar un anlisis a fin de autorizar tales operaciones conforme a los principios de la presente ley. Para el caso de endeudamiento de los municipios, las provincias coordinarn con el Gobierno nacional y con sus respectivos municipios las acciones destinadas a propiciar tales autorizaciones.

F. RESERVAS - Creacin de fondos anticiclicos. Fijacin de reservas de fondos extra presupuestarios de contingencia. Ley 25.152:
Art. 2.- () d) Se destinar al fondo al que se refiere el artculo 9 de esta ley no menos del uno por ciento (1%) de los recursos del Tesoro nacional en el ao 2000, el uno con cincuenta por ciento (1,50%) en el 2001 y el

(21) FINANZAS PBLICAS


dos por ciento (2%) a partir del ao 2002; los supervit fiscales y el cincuenta por ciento (50%) del producido de la venta de activos de cualquier naturaleza y cnones por concesiones del Estado Nacional. El restante cincuenta por ciento (50%) del producto de la venta de activos y cnones por concesiones no podr destinarse a atender gastos corrientes del Sector Pblico Nacional No Financiero; () Art. 9.- Crase el Fondo Anticclico Fiscal que se constituir con el cincuenta por ciento (50%) de los recursos provenientes de las privatizaciones, concesiones, ventas de activos fijos y de acciones remanentes de las empresas pblicas privatizadas de propiedad del Estado Nacional o de su prenda, a partir del 1 de enero de 1999 y con las nicas excepciones de las acciones del Banco Hipotecario S.A. y de lo dispuesto en los artculos 10 y 11 de la Ley 23.985, y 28 y 29 de la Ley 24.948 durante el plazo establecido en esta ltima; con los supervit financieros que se generen en cada ejercicio fiscal con no menos del uno por ciento (1%) de los recursos corrientes del Tesoro nacional en el ao 2000, uno con cinco por ciento (1,5%) por el ao 2001 y dos por ciento (2%) a partir del 2002; y con las rentas generadas por el propio fondo. El fondo ser administrado por el Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos siguiendo los mismos criterios que utiliza el Banco Central de la Repblica Argentina para las reservas internacionales. Se integrar hasta alcanzar un monto equivalente al tres por ciento (3%) del P.B.I. y ser utilizado cuando se verifique una reversin del ciclo econmico, considerando el indicador anticipado del ciclo elaborado en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Tucumn u otro organismo estatal. Cuando los recursos alcancen en un ejercicio el referido monto mximo del tres por ciento (3%) del P.B.I., los excedentes acumulados durante ese ejercicio podrn aplicarse a la cancelacin de deuda externa, inversin pblica o gasto social. Los recursos asignados al Fondo se incluirn como aplicacin financiera en los respectivos presupuestos anuales. Una vez verificada la circunstancia definida precedentemente para la utilizacin de los recursos del Fondo, sta estar sujeta a las siguientes condiciones: a) Los recursos utilizados en un ejercicio no debern exceder la diferencia entre los ingresos fiscales presupuestados y los efectivamente recaudados en dicho ejercicio; b) La utilizacin de recursos en un ejercicio no podr exceder el cincuenta por ciento (50%) del monto total acumulado al inicio del ejercicio; c) Los recursos del Fondo no podrn destinarse a financiar aumentos permanentes del nivel de gastos primarios en ningn rea de la Administracin Pblica Nacional ni de las administraciones de las jurisdicciones provinciales y municipales. Se autoriza al Poder Ejecutivo nacional a la utilizacin del Fondo, bajo las precedentes condiciones y sujeto a los informes al Congreso Nacional a los que se refiere el artculo 7, inciso d), de la presente ley.

Ley 25.917:
Art. 20. () Asimismo el Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires constituirn fondos anticiclicos fiscales a partir de la vigencia de la presente ley con el objeto de perfeccionar el cumplimiento de sus objetivos.

G. GENERALES - Limitacin del gasto primario como % del PBI: Ley 25.152:
Art. 2.- () c) La tasa real de incremento del gasto pblico primario, entendido como el resultado de sumar los gastos corrientes y de capital y de restar los intereses de la deuda pblica, no podr superar la tasa de aumento real del Producto Bruto Interno, salvo que se agreguen al presupuesto autorizaciones para gastar financiadas con recursos especficos o debidamente identificados. Cuando la tasa real de variacin del P.B.I. sea negativa el gasto primario podr a lo sumo permanecer constante en moneda corriente; ()

Afectacin de ingresos a fines especficos:

Ley 25.917:
Art. 13. No podrn crearse fondos u organismos que impliquen gastos que no consoliden en el presupuesto general o no estn sometidos a las reglas generales de ejecucin presupuestaria.

Parmetros e indicadores homogneos de gestin pblica:

(21) FINANZAS PBLICAS Ley 25.917:


Art. 8 Los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el Gobierno nacional, tomarn las medidas necesarias para calcular parmetros e indicadores homogneos de gestin pblica que midan la eficiencia y eficacia en materia de recaudacin y eficiencia en materia de gasto pblico, a los efectos de que permitan realizar comparaciones interjurisdiccionales, a cuyos fines se solicitarn propuestas metodolgicas al Foro Permanente de Direcciones de Presupuesto y Finanzas de la Repblica Argentina. La propuesta deber ser elaborada dentro de los ciento ochenta (180) das de la entrada en vigencia de la presente ley y su medicin deber ser publicada conforme lo establecido en el artculo 7 de la misma.

Mantenimiento de una determinada composicin del gasto:

Ley 25.917:
Art. 3 Las Leyes de Presupuesto General de las Administraciones Provinciales, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y de la Administracin Nacional contendrn la autorizacin de la totalidad de los gastos y la previsin de la totalidad de los recursos, de carcter ordinario y extraordinario, afectados o no, de todos los organismos centralizados, descentralizados y fondos fiduciarios. Asimismo, informarn sobre las previsiones correspondientes a todos los entes autrquicos, los institutos, las empresas y sociedades del Estado del Sector Pblico No Financiero. Los recursos y gastos figurarn por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s. Se realizarn las adecuaciones necesarias para incorporar al Presupuesto los fondos u organismos ya existentes que no consoliden en el Presupuesto General o no estn sometidos a las reglas generales de ejecucin presupuestaria, en el plazo mximo de dos (2) ejercicios fiscales siguientes, contados a partir de la vigencia de la presente ley. Lo dispuesto en el presente artculo no implica alterar las leyes especiales en cuanto a sus mecanismos de distribucin o intangibilidad, en cuyo caso no estarn sometidas a las reglas generales de ejecucin presupuestaria.

Criterios de administracin presupuestaria:

Ley 25152:
Art. 2.- La Ley de Presupuesto General de la Administracin Nacional estar sujeta a las siguientes reglas, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 24.156 y la Ley 24.629: a) Contendr todos los gastos corrientes y de capital a ser financiados mediante impuestos, tasas y otras contribuciones obligatorias establecidas por legislacin especfica, endeudamiento pblico y tarifas por prestacin de servicios fijadas por autoridades gubernamentales. Asimismo, incluirn los flujos financieros que se originen por la constitucin y uso de los fondos fiduciarios; () Art. 4.- No podrn crearse fondos u organismos que impliquen gastos extrapresupuestarios. Art. 5.- Con la finalidad de avanzar en el proceso de reforma del Estado Nacional y aumentar la eficiencia y calidad de la gestin pblica, se establece lo siguiente: a) Toda creacin de organismo descentralizado y empresa pblica financiera y no financiera, requerir del dictado de la ley respectiva; b) Las jurisdicciones y entidades de la Administracin Nacional que tengan a su cargo la ejecucin de programas clasificados en la finalidad Servicios Sociales, debern estar sujetos a mecanismos de gestin y control comunitario antes del 31 de diciembre del ao 2001 de acuerdo a la reglamentacin del Poder Ejecutivo Nacional, sin perjuicio de los mecanismos de control previstos en la Ley 24.156; c) Autorzase al Jefe de Gabinete de Ministros a partir del ao 2000 a celebrar acuerdos-programas con las unidades ejecutoras de programas presupuestarios, a efectos de lograr una mayor eficiencia, eficacia y calidad en su gestin. Dichos acuerdos tendrn una duracin mxima de hasta cuatro (4) aos y se convendrn en el marco de las siguientes pautas: I.- Compromiso de la unidad ejecutora en materia de cumplimientos de polticas, objetivos y metas debidamente cuantificadas. II.- Niveles de gastos a asignarse en cada uno de los aos del acuerdo. III.- Se acordar un rgimen especial para la aprobacin de determinadas modificaciones presupuestarias. IV.- Se acordar un rgimen especial para la contratacin de bienes y servicios no personales. V.- Facultades para el establecimiento de premios por productividad al personal del respectivo programa, dentro del monto de la respectiva masa salarial que se establezca para cada uno de los aos del acuerdo en el marco de las facultades del Estado empleador establecidas en la Ley 14.250 y sus modificatorias y/o la Ley 24.185 y sus reglamentarias. VI.- Atribucin para modificar la estructura organizativa, eliminar cargos vacantes, modificar la estructura de cargos dentro de la respectiva masa salarial y reasignar personal dentro del programa. VII.- Atribucin para establecer sanciones para las autoridades de los programas por incumplimiento de los compromisos asumidos, las que sern reglamentadas por el Poder Ejecutivo Nacional.

(21) FINANZAS PBLICAS


d) Instityese el Programa de Evaluacin de Calidad del Gasto con el objeto de incrementar la calidad de los servicios a cargo del Estado mediante la evaluacin sistemtica de los costos de los mismos en relacin a sus resultados, mejorar el desempeo gerencial de los funcionarios y aumentar la eficiencia de los organismos pblicos, optimizando la utilizacin de recursos humanos en las distintas reas del Estado. El programa se localizar en la Jefatura de Gabinete de Ministros con la participacin de la Secretara de Hacienda, en funcin de lo dispuesto por el Ttulo II, Captulo II, Seccin V, de la Ley 24.156 de Administracin Financiera y abarcar al conjunto de la Administracin Central y Descentralizada.

H. Constitucin provincial En La Pampa se aplican las reglas macro fiscales. La constitucin consagra en los artculos 45 y 46 la regla macro fiscal de deuda y en el artculo 68 inciso 13 la de equilibrio.
Art. 45.- Toda ley que autorice o ratifique emprstitos sobre el crdito provincial, deber sancionarse con dos tercios de votos de los miembros que componen la Cmara de Diputados, especificando el objeto al que los fondos se destinan y los recursos asignados para su servicio, los que en ningn caso podrn exceder del 25 % de la renta ordinaria anual de la Provincia. Art. 46.- El uso del crdito en las formas establecidas podr autorizarse nicamente cuando su producido sea destinado a la ejecucin de obras pblicas, para hacer efectivos planes de colonizacin agraria o para atender gastos originados por catstrofes, calamidades pblicas u otras necesidades excepcionales o impostergables del Estado, calificadas por ley, sin poder aplicarse en ningn caso a enjugar dficit de administracin. Articulo 68.- Son atribuciones y deberes de la Cmara de Diputados: (...) 13) fijar anualmente, a propuesta del Poder Ejecutivo, el presupuesto general de gastos, en el que debern figurar todos los servicios ordinarios y extraordinarios de la Administracin provincial, an cuando hayan sido autorizados por leyes especiales, que se tendrn por derogadas si no se consignan en dicho presupuesto las partidas correspondientes a su ejecucin. En ningn caso la Cmara podr votar aumentos de gastos que excedan el clculo de recursos. Si el Poder Ejecutivo no remitiere el proyecto de presupuesto antes del 30 de septiembre, la Cmara podr iniciar su discusin tomando por base el que est en ejercicio. Si no fuera sancionado ninguno, se considerar prorrogado el que se hallare en vigor; ()

(21) FINANZAS PBLICAS

* Seminario sobre experiencia internacional con reglas macro fiscales Lecciones para Argentina- Dr. George Kopits Dr. Ernesto Stein