MYKOLO ROMERIO UNIVERSITETAS

Audrius Bakaveckas, Algimantas Dziegoraitis, Audron Dziegoraitien, Adolfas Gylys, Raimundas Kalesnykas, Birut Praneviien, Edmundas Rusinas, Stasys edbaras, Algimantas Urmonas, Dainius ilinskas

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

BENDROJI DALIS
Vadovlis

Antroji laida

Vilnius 2005

UDK 342.9(474.5)(075.8) Li227 2004 m. gruodio 10 d. Nr. A-250 Lietuvos Respublikos vietimo ir mokslo ministerijos Auktj mokykl bendrj vadovli leidybos komisijos rekomenduota
Vadovlio autoriai: Doc. dr. Audrius Bakaveckas III skyriaus 1 poskyrio 1.11.8 skirsniai Doc. dr. Algimantas Dziegoraitis vadas, I skyriaus 1 poskyrio 1.5 ir 1.5.1 skirsniai Audron Dziegoraitien I skyriaus 2 poskyrio 2.5 skirsnis Adolfas Gylys III skyriaus 1 poskyrio 1.9, 1.10, 1.11 skirsniai Doc. dr. Raimundas Kalesnykas IV ir V skyriai Edmundas Rusinas (kartu su doc. dr. Birute Praneviiene) I skyriaus 1 poskyrio 1.6 skirsnis Stasys edbaras III skyriaus 1 poskyrio 1.131.13.20 skirsniai Doc. dr. Algimantas Urmonas I skyriaus 1 poskyrio 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.4.1 skirsniai, 2 poskyrio 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 skirsniai, II skyrius, III skyriaus 1 poskyrio 1.14 skirsnis Dr. Dainius ilinskas III skyriaus 1 poskyrio 1.12 skirsnis

Vadovlio mokslinis redaktorius ir koordinatorius doc. dr. Algimantas Dziegoraitis

Recenzavo: Mykolo Romerio universiteto Teiss fakulteto Teiss filosofijos katedros vedjas prof. habil. dr. Alfonsas Vaivila Vilniaus universiteto Teiss fakulteto Konstitucins ir administracins teiss katedros vedjas prof. dr. Antanas Marcijonas Mykolo Romerio universiteto Teiss fakulteto Administracins teiss ir proceso katedros 2004 m. rugsjo 13 d. posdio sprendimu (protokolo Nr. 1ATK-2) vadovlis rekomenduotas spausdinti Mykolo Romerio universiteto vadovli, monografij, mokslini, mokomj, metodini bei kit leidini aprobavimo spaudai komisija 2005 m. birelio 29 d. posdyje (protokolas Nr. 2L-5) vadovl patvirtino spausdinti

Visos leidinio leidybos teiss saugomos. is leidinys arba kuri nors jo dalis negali bti dauginami, taisomi ar kitu bdu platinami be leidjo sutikimo.

ISBN 9955-19-005-1

Mykolo Romerio universitetas, 2005 Audrius Bakaveckas, Algimantas Dziegoraitis,

Audron Dziegoraitien, Adolfas Gylys, Raimundas Kalesnykas, Birut Praneviien, Edmundas Rusinas, Stasys edbaras, Algimantas Urmonas, Dainius ilinskas, 2005

Bendroji dalis

TURINYS
VADAS.......................................................................................................... I SKYRIUS 1. ADMINISTRACIN TEIS KAIP SAVARANKIKA TEISS AKA.......................................................................................................... 26 1.1. Konstitucinis ir socialinis valstybs vykdomosios valdios vaidmuo.................................................................................................... 26 1.2. vadins administracins teiss svokos ir kategorijos bei j komentarai........................................................................................ 38 1.3. Administracins teiss vieta Lietuvos teisinje sistemoje............. 51 1.4. Administracins teiss objekt sociologinio tyrimo programa.... 87 1.4.1. Administracins teiss objekt tyrimas taikant sociologinius metodus........................................................................... 101 1.5. Administracins teiss mokslo samprata, jo dalykas ir funkcijos.106 1.5.1. Administracins teiss mokslas Lietuvoje 19181940 m. ... 152 1.6. Administracins teiss, kaip savarankikos teiss akos, genez. Pasaulio ali administracin teis ir jos poymiai....................... 159 2. ADMINISTRACINS TEISS NORMOS........................................... 172 2.1. Administracinis teisinis reguliavimo mechanizmas ir jo elementai........................................................................................... 172 2.2. Administracins teiss normos....................................................... 174 2.3. Administracins teiss norm aikinimo aktai.............................. 184 2.4. Administraciniai teisiniai santykiai................................................. 186 2.5. Administraciniai teisiniai reimai................................................... 192 2.5.1. Valstybinis valdymas ir administraciniai teisiniai reimai...193 2.5.2. Valstybinio ir administracinio teisinio reguliavimo santykis............................................................................................. 195 2.5.3. Administracini teisini reim prigimtis, samprata ir poymiai....................................................................................... 197 2.5.4. Administracini teisini reim turinys................................202 2.5.5. Administracini teisini reim klasifikacija....................... 206 2.5.5.1. Ypatingosios valstybs padties reguliavimas administraciniais teisiniais reimais............................ 209 2.5.5.2. Legitims administraciniai teisiniai reimai........... 211 2.5.5.3. Funkciniai administraciniai teisiniai reimai.......... 218 8

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

II SKYRIUS 1. VIEOJO ADMINISTRAVIMO TURINYS IR PAGRINDINIAI PRINCIPAI................................................................................................ 222 1.1. Vieojo valdymo (administravimo) svoka ir esm....................... 222 1.1.1. Valstybs valdymas................................................................. 223 1.1.2. Valstybs valdymas ir jo administravimas............................ 225 1.1.3. Valstybs ir staig administravimas..................................... 227 1.1.4. Vieojo administravimo esm................................................ 228 1.1.5. Vieojo administravimo turinys............................................. 230 1.2. Administracins teiss principai......................................................232 1.3. Atskir administracins teiss princip taikymo ypatumai.......... 240 1.3.1. Konstitucinio teisins valstybs principo taikymas.............. 240 1.3.2. Subsidiarumo principo turinys ir jo taikymo problemos..... 243 1.3.3. Proporcingumo principo taikymas administracinse bylose....................................................................................... 245 1.3.4. Informavimo principas........................................................... 250 III SKYRIUS 1. ADMINISTRACINS TEISS SUBJEKTAI....................................... 253 1.1. Bendri administracins teiss subjekt bruoai............................. 253 1.2. Vykdomosios valdios institucij sistema....................................... 263 1.3. Lietuvos Respublikos Prezidentas.................................................. 287 1.4. Lietuvos Respublikos Vyriausyb................................................... 298 1.5. Lietuvos Respublikos ministerijos.................................................. 314 1.6. Lietuvos Respublikos Vyriausybs staigos.................................... 328 1.7. Lietuvos Respublikos Vyriausybs komitetai, komisijos ir tarybos............................................................................................... 333 1.8. Lietuvos Respublikos staigos prie ministerij.............................. 339 1.9. Lietuvos Respublikos teritorijos administraciniai vienetai. Regionin pltra............................................................................... 343 1.10. Lietuvos Respublikos apskrii virinink institucijos............... 349 1.11. Lietuvos Respublikos savivaldybi institucijos............................ 352 1.12. Lietuvos Respublikos pilieiai ir usienieiai.............................. 371 1.13. Valstybs tarnyba ir valstybs tarnautojai.................................... 376 1.13.1. Valstybs tarnyb reglamentuojani teiss akt sistema................................................................................... 378 1.13.2. Pagrindiniai valstybs tarnybos principai........................... 381 1.13.3. Valstybs tarnautojo svoka ir valstybs tarnautoj klasifikacija................................................................................... 386

Bendroji dalis

1.13.4. Valstybs tarnautoj teisnumas ir veiksnumas.................. 394 1.13.5. Pagrindins primimo valstybs tarnyb taisykls........... 397 1.13.6. Valstybs tarnautoj pareigos............................................. 407 1.13.7. Valstybs tarnautoj teiss.................................................. 409 1.13.8. Apribojimai, taikomi valstybs tarnautojams.....................412 1.13.9. Valstybs tarnautoj karjera................................................ 416 1.13.10. Valstybs tarnautoj darbo umokestis............................ 422 1.13.11. Valstybs tarnautoj atostogos.......................................... 425 1.13.12. Valstybs tarnautoj socialins garantijos........................429 1.13.13. Valstybs tarnautoj skatinimas........................................ 433 1.13.14. Valstybs tarnautoj tarnybin atsakomyb.................... 435 1.13.15. Valstybs tarnautoj materialin atsakomyb................. 442 1.13.16. Valstybs tarnautoj administracin atsakomyb........... 445 1.13.17. Valstybs tarnautoj baudiamoji atsakomyb................ 447 1.13.18. Valstybs tarnautoj mokymas.......................................... 451 1.13.19. Valstybs tarnybos valdymas............................................. 455 1.13.20. Valstybs tarnautojo statuso praradimas......................... 456 1.14. Nevyriausybini organizacij svoka, esm ir vieta visuomenje.................................................................................... 464 IV SKYRIUS 1. VIEOJO ADMINISTRAVIMO FORMOS......................................... 475 1.1. Vieojo administravimo formos samprata..................................... 475 1.2. Vieojo administravimo form rys.............................................. 478 1.2.1. Teisins vieojo administravimo formos 479 1.2.2. Neteisins vieojo administravimo formos........................... 481 2. VIEOJO ADMINISTRAVIMO TEISS AKTAI...............................483 2.1. Vieojo administravimo teiss akt samprata ir pagrindiniai poymiai............................................................................................ 483 2.2. Vieojo administravimo teiss akt teisin reikm...................... 488 2.3. Vieojo administravimo teiss akt skirtumas nuo kit teiss akt ir dokument............................................................................ 489 2.3.1. Vieojo administravimo teiss akto ir statymo santykis..... 490 2.3.2. Vieojo administravimo teiss akt ir teismini institucij leidiam teiss akt skirtumai............................................. 492 2.3.3. Vieojo administravimo teiss aktai ir nevyriausybini organizacij leidiami teiss aktai............................................ 494 2.3.4. Vieojo administravimo teiss akt ir civilini sutari skirtumai.................................................................................. 495

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2.3.5. Vieojo administravimo teiss akt ir dokument, turini juridin reikm, skirtumai.............................................. 496 2.4. Vieojo administravimo teiss akt sistema ir klasifikacija..........496 2.5. Vieojo administravimo teiss aktams keliami reikalavimai ir j nesilaikymo padariniai..................................................................... 501 2.6. Vieojo administravimo teiss akt leidybos procedra ir jos stadijos............................................................................................... 505 3. VIEOJO ADMINISTRAVIMO METODAI....................................... 511 3.1. Vieojo administravimo metod samprata.................................... 511 3.2. Vieojo administravimo metod rys............................................514 3.2.1. Bendrieji vieo administravimo metodai.............................. 515 3.2.2. Specialieji vieojo administravimo metodai......................... 520 3.3. Administracini ir ekonomini metod derinimas vieojo administravimo srityje.......................................................................... 522 V SKYRIUS 1. VIEOJO ADMINISTRAVIMO TEISTUMO UTIKRINIMAS.. 525 1.1. Teistumo utikrinimo vieajame administravime samprata....... 525 1.1.1. Teistumo utikrinimo vieajame administravime svoka ir bdai..................................................................................... 527 1.2. Kontrols, vykdymo tikrinimo ir prieiros santykis..................... 528 2. VIEOJO ADMINISTRAVIMO KONTROL................................... 532 2.1. Vieojo administravimo kontrols svoka ir pagrindiniai principai............................................................................................ 532 2.2. Vieojo administravimo kontrols rys........................................ 534 2.3. Lietuvos Respublikos Prezidento vykdoma vieojo administravimo institucij kontrol.................................................................. 537 2.4. Lietuvos Respublikos Seimo (parlamentin) vykdoma vieojo administravimo institucij kontrol................................................539 2.4.1. Seimo kontrolieriai ir j administracinis teisinis statusas... 541 2.4.2. Kitos Seimo steigiamos kontrols institucijos ir j administracinis teisinis statusas..................................................... 544 2.5. Lietuvos Respublikos Vyriausybs vykdoma kontrol................. 549 2.6. Lietuvos Respublikos valstybs kontrol ir jos administracinis teisinis statusas................................................................................. 552 2.6.1. Lietuvos Respublikos valstybs kontrols kompetencija.... 553 2.6.2. Lietuvos Respublikos valstybs kontrols institucij struktra, j galiojimai ir atskaitomyb............................... 555

Bendroji dalis

2.6.3. Valstybs auditas: samprata, rys, valstybinis reguliavimas ir veiklos organizavimas................................................. 558 3. VIEOJO ADMINISTRAVIMO INSTITUCIJ VYKDOMA ADMINISTRACIN PRIEIRA....................................................... 563 3.1. Vieojo administravimo institucij vykdomos administracins prieiros svoka ir poymiai.......................................................... 564 3.2. Vieojo administravimo institucij vykdomos administracins prieiros rys................................................................................. 565 3.3. Valstybini inspekcij, policijos kontrols ir prieiros funkcijos vieojo administravimo srityje................................................... 568 4. TEISMO KONTROLINS FUNKCIJOS VIEOJO ADMINISTRAVIMO SRITYJE............................................................................... 570 4.1. Teismo kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumai vieojo administravimo srityje......................................................... 571 4.1.1. Bendrosios kompetencijos teisim kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumai vieojo administravimo srityje........................................................................................573 4.1.2. Specializuot teism kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumai vieojo administravimo srityje.............. 578 4.1.2.1. Pareikimai itirti normini administracini akt teistum................................................................... 579 4.1.2.2. Atskiroji teismo nutartis........................................... 582 4.1.3. Konstitucinis Teismas ir vieojo administravimo institucij kontrol............................................................................... 584 5. PILIEI IR KIT ASMEN PRAYM, PAREIKIM, PASILYM IR SKUND NAGRINJIMAS VIEOJO ADMINISTRAVIMO IR KITOSE INSTITUCIJOSE........................ 590 5.1. Pagrindins svokos......................................................................... 591 5.2. Administracin procedra ir jos vykdymo tvarka.......................... 592 5.3. Piliei ir kit asmen aptarnavimo vieojo administravimo ir kitose institucijose tvarka................................................................ 595 5.3.1. Piliei ir kit asmen, atvykusi vieojo administravimo institucij, aptarnavimo tvarka........................................597 5.3.2. Vieno langelio aptarnavimo tarnyba................................. 599 5.3.3. Piliei ir kit asmen aptarnavimo telefonu vieojo administravimo ir kitose institucijose tvarka............................ 601 LITERATRA.............................................................................................. 603

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

VADAS
Lietuvos Respublikos Seimas 1998 m. birelio 25 d. nutarimu Nr. VIII810 pritar Teisins sistemos reformos metmen (toliau Metmenys) naujai redakcijai ir pasil Vyriausybei iki 1998 m. gruodio 1 d. patvirtinti Metmen gyvendinimo program1. Taiau Metmenyse i daugybs alies valdymo institucij buvo numatyta pertvarkyti pagal teisins valstybs model tik dviej Vidaus reikal ir Teisingumo ministerijos funkcijas. Antai Vidaus reikal ministerija turjo bti laipsnikai pertvarkoma civilin, strateginio ir metodinio vadovavimo vidaus reikal sistemai institucij, formuojani nusikalstamumo prevencijos, vieosios tvarkos ir saugumo utikrinimo, civilins ir gaisrins saugos (kartu su Krato apsaugos ministerija), valstybins sienos apsaugos, migracijos ir emigracijos politik. Metmenyse numatyta, kad vidaus reikal sistemos funkcijas ministerija gyvendins per Policijos, Pasienio, Mokesi policijos, Migracijos, Priegaisrins apsaugos departamentus, Specialij tyrim tarnyb ir j struktrinius bei kitus padalinius. Metmenyse taip pat nustatyta, kad kita Teisingumo ministerija yra atsakinga u teisingumo sistemos institucij (Apeliacinio, apygard ir apylinki teism, prokuratros, advokatros, notariato ir kt.) organizacin metodin vadovavim, darbo slyg sudarym, i institucij organizacins veiklos prieir ir koordinavim, teisingumo vykdymo nepriklausomumo utikrinim. Metmenys nubr ir Lietuvos teiss sistemos krimo kryptis ir pirm kart atkurtoje nepriklausomoje Lietuvoje nustat, kad Lietuvos teis bus kuriama laikantis europietikos tradicijos, Lietuvos istorins patirties, dabartini teiss standart, derinant skirtingus teisinio reguliavimo metodus kodifikuojama vieoji (Baudiamasis, Baudiamojo proceso, Administracini teiss paeidim ir Administracinio proceso kodeksai) ir privatin (Civilinis (Komercinis), Civilinio proceso kodeksai)) teis. Taigi alies administracinje teisje atsirado administracinio proceso kategorija, nes iuo metu galiojantis Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas2 bei kiti teiss aktai nustat administracini byl dl gin, kylani i administracini teisini santyki, nagrinjimo tvark. Dabar nagrindami bylas administraciniai teismai vadovaujasi io statymo, taip pat Civilinio proceso kodekso normomis (kai is staty1 2

Valstybs inios. 1998. Nr. 611736. Valstybs inios. 2000. Nr. 852566.

Bendroji dalis

mas jas tiesiogiai nurodo), o atskir administracini byl kategorij teisen reglamentuoja ir kiti statymai. Taigi alies teiss sistemoje buvo suformuoti procesiniai teisiniai administracini teiss paeidim byl dl valdymo institucij ir valdinink priimt sprendim teistumo pagrindai. Bylose dl valdymo institucij ir valdinink priimt sprendim teistumo buvo tvirtinta ir ikiteisminio nagrinjimo stadija administracini gin komisij sistema. Globals socialiniai pokyiai XX a. pabaigoje i esms pakeit administracins teiss raid, jos esm bei turin Lietuvoje bei posovietiniame Ryt Europos regione. Soviet Sjungoje ir nuo jos visikai priklausomose vadinamosiose liaudies demokratijos alyse (Lenkijoje, buvusioje ekoslovakijoje, Rumunijoje, VDR, Vengrijoje ir kt.) visus politinius ir teisinius institutus totalitarinio reimo slygomis absoliuiai kontroliavo i ali komunist partijos. Lietuvos Respublikos Konstitucijos, priimtos 1992 m. spalio 25 d. referendume, preambulje nurodyta, kad lietuvi tauta siekia atviros, teisingos, darnios, pilietins visuomens ir teisins valstybs. Tuo tikslu alyje daugma skmingai vykdomos reformos politikos, teiss, ekonomikos, kultros, vietimo ir kitose srityse, kuriami nauji teisins vertybins orientacijos kriterijai, formuojasi j taikymo praktika ir kt. ioje ms alies valstybingumo stiprinimo praktikoje ypa didel vaidmen vaidina administracin teis. Taiau vadinamosios konkretizuotos konstitucijos tobulinimas reikiamu metu, atsivelgiant politinius, socialinius pokyius ir interesus, veiksming teiss akt leidyba galima tik kruopiai parengus mokslin ios pamatins teiss akos raidos model, suderint su nacionaline teiss sistema, ios sistemos reformos pozityviais rezultatais ir tarptautiniais teiss aktais, ypa su Romoje 2004 m. spalio 29 d. susirinkusi 25 Europos Sjungos valstybi ir vyriausybi vadov patvirtinta sutartimi dl Europos Sjungos Konstitucijos. i Konstitucij sudaro keturios dalys, kuriose idstyta Europos Sjungos konstitucin sranga, pagrindini teisi chartija, politikos kryptys ir funkcijos, bendrosios ir baigiamosios nuostatos, garantuojanios asmens pagrindini teisi ir laisvi apsaug. 2004 m. lapkriio 11 d. Europos Sjungos Konstitucij patvirtino Lietuvos Seimas 84 nariams balsavus u, 4 prie ir 3 susilaikius (iai ypa reikmingai ir unikaliai tarptautinei sutariai ratifikuoti reikjo ne maiau kaip 57 bals). Konstitucija nurodo, kad konkrets Europos Sjungos priimti teiss aktai turi virenyb valstybi nari teiss atvilgiu (muitai, vidaus rinkai btinos konkurencijos taisykls, pinig politika, jr biologini itekli apsauga, bendra prekybos politika, iors sien apsauga ir kt.). Vykdydama teisin reform bei siekdama nustatyti svarbiausias ms visuomens socialines bei kitas reikmes, statym leidybos tendencijas,

10

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1993 ir 1998 m. Teisingumo ministerija pareng Teisins sistemos reformos metmenis. Nors Seimas jas aprobavo, taiau 1993 m. gruodio 14 d. prim nutarim Dl teisins sistemos reformos metmen ir j gyvendinimo3 (toliau Metmenys), kuriame pripaino, kad alyje veikianti teisin sistema neatitinka Europos ali teiss standart, o i dalies ir valdi padalijimo princip. Taigi Metmen autoriai, uuot pareng visapusikai pagrst teisin doktrin, daugiausia dmesio skyr tik statym leidybos klausimams. Todl Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir jos ginam pamatini vertybi ignoravimas Metmenyse tapo viena i pagrindini teisinio nihilizmo ir nestabilumo prieasi4. Teisininkas E. Jarainas, pagrstai kritikuodamas pavirutinikai parengt Metmen tekst ir koncepcij, ra, kad kol kas negali pasakyti, koki teis mes einame, nes nekeiiant paios teiss esms sampratos pageidaujama kryptimi reformuoti alies teisin sistem nemanoma5. Btinum parengti nauj moderni ir konceptuali nacionalins teiss samprat ir j gyvendinti teisins krybos praktikoje pabr E. Kris. Jis motyvuotai ra, kad Lietuvos teiss desovietizavimas manomas tik desovietizavus pai Lietuvos visuomen ir joje susiklosiusi teiss samprat, t. y. i esms reformavus tai, k jurisprudencija ir teiss sociologija vadina visuomens teiss tradicija6. Pagaliau A. Vaivila paymjo, kad atsiriboj nuo sovietins ideologijos ir reformav alies teissaugos struktras vis dlto dar nelikvidavome sovietins ideologijos esms normatyvizmo ir etatizmo, t. y. metodologini sovietins teiss pagrind7. Neigiama normatyvizmo taka pasireik tuo, kad ypa sureikmino teiss aktus, organinius statymus (kodeksus) visikai ignoruodama teiss erd teisines koncepcijas ir idjas, j genez ir paskirt, socialin ir teisin reikm. Todl teisus buvo Seimo Pirmininkas V. Landsbergis, dar 1997 m. gruodio 4 d. Lietuvos teiss akademijoje (dabar Mykolo Romerio universitetas) vykusioje mokslinje konferencijoje kviesdamas alyje vykdom teisin reform pltoti kaip teisingumo sampratos reform. Pasak pranejo, pagrindinis teisins reformos Lietuvoje udavinys turi bti ne teissaugos

Valstybs inios. 1993. Nr. 701311. r., pavyzdiui: S. Staiokas. Lietuvos teiss sistema: raida ir perspektyvos // Justitia. 1996. Nr. 4. P. 67. 5 Jarainas E. Reformuosime sen ar kursime nauj teis? // Lietuvos aidas. 1993. Nr. 246. P. 6. 6 Kris E. Teisin valstyb, teisini sistem vairov ir Vakar teiss tradicija // Glendon M. A., Gordon M. W., Osakwe C. Vakar teiss tradicijos. Vilnius, 1993. P. XIXVII. 7 Vaivila A. Teisins valstybs koncepcija Lietuvoje. Vilnius, 2000. P. 43.
4

Bendroji dalis

11

struktr kaitaliojimas, o teisingumo, kaip humanitarins, dvasins, moralins kategorijos, pertvarkymas8. Glaustai aptartos teisins sistemos reformos krimo problemos ir spragos pastebimos ir ndienos socialinje teisinje praktikoje. Valstybin orientacija mog (mogus tikslas, o ne priemon), toli grau netapo kategorikuoju imperatyvu rengiant ir tobulinant jau veikianius teiss aktus (statymus), susijusius su teism veikla, ypa su administracine praktika, nors ia priimtas vienas kitas gantinai paangus statymas, pavyzdiui, Administracini byl teisenos statymas, i dalies Vieojo administravimo statymas. Taigi Lietuvos administracins teiss pagrindinis tikslas tarnauti mogaus ir visuomens interesams socialinje praktikoje bus pasiektas tik maksimaliai sutvarkius jos specifinio teisinio reguliavimo mechanizm, atsivelgiant skirting administraciniais teisiniais santykiais susijusi subjekt (asmen) savarankikumo arba priklausomybs santyk, administracini teiss akt teisin savitum bei j taikymo sritis, original tik administracinei teisei bding teisinio reguliavimo metod, t. y. konkretaus teisinio poveikio moni (asmen) elgesiui bd ir priemoni sistem9. Galima teigti, kad tik teising, kokybik ir paangi statym leidyba bei tikslus, teistas j taikymas praktikoje gali utikrinti pamatini ms visuomens vertybi apsaug ir gyvendinim, ekonomin, kultrin ir kitoki paang, moni saugum bei valstybs konstitucini vertybi stabilum10.

8 Brasait A. Teisins sistemos reforma: nepateisinti lkesiai ir viesios perspektyvos // Justitia. 1997. Nr. 6. P. 2. 9 Pvz., prof. A. Vaivila vadovlyje Teiss teorija rao, kad teisinio reguliavimo metodas atsako klausim, kaip ir kiek reguliuojami visuomeniniai santykiai (Vilnius: Justitia, 2000. P. 159). 10 Paymtina, kad Pranczijoje dar 1979 m. liepos 11 d. buvo priimtas statymas dl administracini akt motyvacijos ir santyki dl valdymo organ ir visuomens gerinimo (Nr. 79587). io statymo 1 straipsnyje nurodoma, kad fiziniai ir juridiniai asmenys turi teis nedelsiant gauti informacij apie individuali sprendim, sukeliani jiems nepalankias pasekmes, primimo motyvus. Tuo tikslu turi bti motyvuojami sprendimai, kurie: apriboja viej laisvi gyvendinim arba yra policins priemons; skiria sankcijas; nustato leidimo idavim apribojaniomis slygomis arba nustato draudimus; ataukia arba panaikina aktus, suteikianius teises; apriboja iekini senaties terminus arba teiss veikimo terminus kreiptis teism arba kokias kitas teises; atsisako suteikti lengvatas ir privilegijas asmenims, kurie atitinka statymo nustatytas slygas. Be to, is statymas nustato taisykl, kad individuals valdymo sprendimai (aktai), leidiantys bendr taisykli, numatyt statymo arba reglamento, iimtis, turi bti motyvuojami. i motyvacija turi bti idstoma ratu ir grindiama teisinmis ir faktinmis aplinkybmis, sudaraniomis konkretaus sprendimo pagrind. Tobulinant vieojo administravimo statym, ios formuluots vienokia ar kitokia forma yra vertingas ir perspektyvus pagrindas.

12

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Faktai tokie, kad Lietuvos kyje vyravusi planin ekonomika bei j atitinkantys administracinio teisinio reguliavimo svertai (mechanizmai) beviltikai paseno, atsiliko nuo esmini pokyi alies kyje, ypa gyvendinus strategin Lietuvos siek tapti Europos Sjungos nare. Todl btina kuo skubiau, kvalifikuotai ir laiku reformuoti vis alies administracin teisin rinkos ekonomikos reguliavimo mechanizm ir jo metodus, siekiant ivengti tokio reguliavimo kratutinum bei perlenkim. Taigi valstyb ndien negali smulkmenikai reguliuoti kio subjekt veiklos ir vienokia arba kitokia forma brutaliai kitis j vidaus reikalus. Kita vertus, laisv ekonomikos santyki pltra valstybje, kaip rodo praktika, galima tik modifikavus ir pritaikius alies ekonomikoje paangius rinkos ekonomikos valstybinio reguliavimo metodus. Antai dinamikiausia pasaulyje JAV ekonomika itin veiksminga laisvosios rinkos sistema buvo kuriama daugiau kaip 200 met. i alis, turdama vos 5 proc. pasaulio gyventoj, XX a. pabaigoje pagamindavo net 25 proc. pasaulyje sukuriamos produkcijos. Maa to, statistikos duomenys rodo, kad JAV gamybos naumas ir gyvenimo lygis yra vieni aukiausi pasaulyje. Tiesa, nepaisant atrios polemikos dl valstybs vaidmens rinkos ekonomikoje, kuri pagrsta laisva gamyba ir kurioje viepatauja privati nuosavyb ir iniciatyva, valstyb j beveik nesikia. Taiau patirtis rodo, kad vienu arba kitu konkreiu atveju valstyb privalo reguliuoti laisvosios rinkos institucij veikl ir tokiu reguliavimu utikrinti visiems asmenims vienodas ekonomines galimybes ukertant keli realiems piktnaudiavimams ir nevaromam ekonominiam egoizmui, stabdant alyje infliacij bei skatinant kio pltr. Antai ia valstyb gyvendina vairias socialinio aprpinimo programas, kuri kratosi privatusis sektorius, nes nepajgia arba nenori j vykdyti. Taigi valstybs vaidmuo JAV ekonomikos raidoje buvo labai vairus, efektyvus ir priklaus nuo konkretaus laikotarpio ekonomini tendencij. Pavyzdiui, XX a. 8-ajame ir 9-ajame deimtmetyje alyje didjant mokesiams ir smunkant ekonominiams rodikliams centrin administracija i esms sumaino valstybs tak privaiai veiklai siekdama skatinti io sektoriaus iniciatyv ir pagrindin laisvosios rinkos rodikl investicijas, naujos technikos diegim bei usienio prekyb. Taigi verslo ir valstybs santykiai grindiami laissez faire (leiskite veikti) doktrina, nors yms JAV verslo filosofijos mokslininkai pripasta, jog pusiausvyra tarp ios doktrinos ir valstybs reguliavimo nebus tvirta. Taiau jie konstatuoja, kad ndien JAV nra n vienos preks, kurios gamybos ar pardavimo nereguliuot valstyb. Pavyzdiui, maisto gamintojai privalo tiksliai nurodyti, koks produktas yra dutje, skardinje ar stiklainyje, draudiama parduoti bet kok vaist tol, kol jis neibandomas ir nepatvirtinamas federalins staigos. alies mones kruopiai tikrina valstybs ins-

Bendroji dalis

13

pektoriai. Jie stebi, ar mons laikosi nustatyt sveikatos ir darbo saugos reikalavim. Pagamint preki kainos turi bti aikiai paymtos, o reklama neturi klaidinti vartotoj. Kartu statymai ir kiti teiss aktai gina darbuotojus, draudia bet koki diskriminacij priimant darb, nustato konkreias darbo slyg normas. Pagaliau valstyb taiko svarbias priemones siekdama realiai apginti pensininkus, invalidus, kitus nuskurdusius mones. Valstyb atkakliai gina visuomens interesus apribodama per didel verslo santalk, nes didels kompanijos vairiais bdais danai i rinkos istumdavo ekonomikai silpnesnes mones. 1970 m. gruod buvo steigta JAV aplinkos apsaugos agentra, veiksmingai sauganti piliei sveikat ir gerov nuo pavojingos pramons, oro ir vandens taros. Pagaliau didel teigiam tak JAV ekonomikai daro statym leidiamoji, vykdomoji ir teismin valdios, vairios arbitrainio pobdio neteismini gin nagrinjimo komisijos, kasmet priimanios daugiau kaip 100 000 sprendim11. Taigi tikroji rinkos ekonomika savo prigimtimi yra decentralizuota, lanksti, praktika ir kintanti, nes vartotojas ia gali laisvai pasirinkti konkuruojanius gaminius (prekes) ir teikiamas paslaugas. Savo ruotu verslininkas laisvai pasirenka konkret versl, pasirengia rizikuoti ir sitvirtinti rinkoje. O darbininkas savo nuoira turi teis pasirinkti darb, profesij, pereiti kit darboviet ir t. t. Taigi, nors rinkoje apstu vairi teiss paeidim ir piktnaudiavimo atvej, verslininkysts filosofin dvasia, sistemingai derinama su politine demokratija, mogui ir visuomenei garantuoja didiausias galimybes kelti ekonomin gerov. mons turi imokti efektyviai gaminti paklausi produkcij konkurencinmis kainomis. Antraip jie bankrutuos ir privals pasitraukti i verslo. Reguliuojantis valstybs vaidmuo irykja tada, kai privati rinka nepajgia isprsti vien ar kit problem infliacijos, nedarbo, gamtos utertumo, skurdo, tarptautins prekybos klii, nestabili energetini itekli kain svyravim ir kt.12 Lietuvai, perjusiai i centralizuotos laisvosios rinkos ekonomik ir kovojaniai su infliacija (j sukelia dvi prie11 JAV ekonomikos apybraia. Jungtini Valstij informacijos agentra. Vilnius. P. 69, 106121. Beje, domi vieojo sektoriaus ir privatumo santykio interpretacij pateikia Wayneas Parsonsas. Autorius nurodo, kad vieoji gryb tai gryb arba paslauga, kuri prieinama visiems. Grynos vieosios grybs yra tos, kurias teikia valstyb, o ne rinka. Kita vertus, grynosios privaios grybs yra tos, kurios vartojamos pasirinktinai ir u jas mokama. Mat u viesias grybes mokama mokesi lomis (j kain ireikia mokesi natos dydis). O u privaias grybes mokama individualiai, t. y. pagal nusistovjusi rinkos kain sistem. Taigi vieumas aprpia t mogikosios veiklos aspekt ir, pridsime, sritis, kurioms reikia valdios arba visuomens reguliavimo, arba sutelkt visuomens pastang. r.: W. Parsons. Vieoji politika. Vilnius, 2001. P. 1925. 12 Watsas M. Rinkos ekonomika. Kas tai? Jungtini Valstij informacijos agentra, 1992. P. 29.

14

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

astys gyventoj ilaidos didja spariau negu gamintojai pajgia didinti preki ir paslaug teikim arba i esms sumaja preki ir paslaug teikimas vartotojams ir gamintojams bei dl i prieasi padidja j kainos), svarbu ir kitkas: valstyb privalo realiai atsisakyti kain reguliuotojos funkcijos ir leisti rinkoje veikianioms pasilos ir paklausos jgoms nustatyti beveik vis preki ir paslaug kainas. Todl viena i pagrindini vyriausybs uduoi administracinmis priemonmis nuosekliai vykdyti toki alies ekonomikos stabilizavimo politik, kuri veiksmingai derint btinum skatinti ekonomin alies pltr ir pajgum su btinybe kontroliuoti galimus infliacijos poymius. Btina paymti, kad komandins centralizuotos ekonomikos modelis istoriniame kontekste buvo visikai sukompromituotas, nes nebuvo pajgus isprsti i ir kit problem, ypa utikrinti bent minimali moni gerov ir saugum. Vieoji teis gina ir saugo pamatines valstybs vertybes, utikrina jos stabilum bei garantuoja asmenini, apibendrint interes ir socialini poreiki gyvendinim. Todl vieoji ir privatin teis yra glaudiai susijusios, papildo viena kit. Taiau kai kurie teisininkai ir ekonomistai, pripaindami valstybins rinkos ekonomikos svarb, iki iol polemizuoja dl io administracinio reguliavimo apimties ir reikmingumo kriterij. Antai garsaus ekonomisto D. Keinso nuomone, kiekvienos alies ekonomikos stiprinimo pamatas yra veiksminga paklausa, kuria valstyb skatina intensyvi mokesi politik ir investicijas, tuo tikslu pasitelkdama valstybs las. Svarbiausi investicij skatinimo bdai (metodai) tai verslui palankios biudeto ir finans politikos vykdymas finansuojant ir suteikiant kreditus i valstybs biudeto verslininkams, apskritai valstybini preki ir paslaug pirkimo gali ir apimties didinimas, palkan procento mainimas ir t. t. Kita vertus, vadinamosios liberaliosios mokyklos atstovai (M. Frydmanas ir kt.) teigia, kad valstyb negali kitis ekonomikos administravim, nes tai skatina biurokratines, korupcines tendencijas bei j neigiamus padarinius visuomenei. Taiau JAV ir kit ali patirtis rodo, kad administracinio teisinio reguliavimo priemonmis valstyb gali suderinti vairiausius asmeninius, atskir visuomens grupi ir bendrij interesus, realiai utikrinti kin, socialin ir kitoki paang. Todl teisus J. A. Tichomirovas, kritikuojantis skeptik privaios teiss alinink nuomon dl vieosios teiss vaidmens valstybje. is mokslininkas pagrstai teigia, kad negalima vien reikin auktinti menkinant kit reikin, nes tiek privati, tiek vieoji teis tarnauja mogui ir visuomenei, bet tarnauja kaip sjungininks, o ne kaip prieininks. Pasak mokslininko, visuomen nra paprasta individ visuma, o turi bti ginama

Bendroji dalis

15

ne tik privati nuosavyb. Kita vertus, rinkos ekonomika, kaip socialiai orientuotos ekonomikos reikinys, negali bti absoliutinama13. Taigi administracins teiss praktikoje ir jos moksliniuose tyrinjimuose tiek teistumo utikrinimo vieajame valstybs valdyme procesai, viena vertus, tiek mogaus teisi utikrinimas valstybinio valdymo teisiniuose santykiuose, kita vertus, tarsi dvi vienodos vieno medalio puss, kuriose n vienai negalima teikti prioriteto. Tik teisikai suderinta privatin ir vieoji teis gali bti rezultatyvi, nes i esms sumaina interes konflikt apraikas bei socialin tamp ms visuomenje. Vieojo administravimo pltros iki 2010 m. strategijoje, patvirtintoje Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2004 m. balandio 28 d. nutarimu Nr. 488, nurodoma, kad ios strategijos, paremtos Europos Sjungos rekomendacijomis, kaip tobulinti viej administravim, parengim lm vairs veiksniai (prieastys), taip pat didjantys asmen reikalavimai, kad centrinio, teritorinio ir vietinio valdymo lygiais bt geriau sprendiamos socialins ir kitos j problemos, nuolat didjantis privataus sektoriaus vaidmuo, jo taka alies ekonomikos raidai ir informacini technologij pltra, poreikis didinti valstybs valdymo efektyvum ir gerinti viej paslaug kokyb. ioje strategijoje planuojama ypa daug dmesio skirti geresniam valdymui (better regulation), mogikj itekli valdymui (Human resource management), naujovms teikiant viesias paslaugas (innovative public services) ir elektroninei valdiai (e-government). Svarbu paymti ir tai, kad nurodytoje Strategijoje formuluojami konkrets vieojo administravimo tobulinimo Lietuvoje tikslai gerinti valdymo institucij sistemos sandar ir modernizuoti j vidines struktras, tobulinti rezultatus orientuot valdym, gerinti teikiam viej paslaug kokyb, decentralizuoti ir dekoncentruoti valdym, pltoti vietos savivald, sudaryti slygas savivaldybms teikti geros kokybs, gyventojams prieinamas viesias paslaugas, supaprastinti valstybs tarnybos procedras ir taisykles, gyvendinti valstybs tarnybos kontrols sistem ir kt.14
13 . . . , 1995. . 3132. Beje, Lietuvos laisvosios rinkos instituto direktor G. Steponaviien, kritikuodama nekonkrei koalicins Lietuvos Vyriausybs program ir ios programos gyvendinimo priemones, teigia, kad daugiau dmesio skiriama vadinamajai intervencinei politikai konkreias verslo ris. Pasak autors, tai nra socialiai orientuota rinka, nes sprendiama u paius verslininkus ir investuotojus. Be to, pasitaiko atvej, kai valstybs interesais tampa atskir interes grupi interesai. Pavyzdiui, derybose dl cukraus kvot valstyb atstovavo cukrini runkeli augintojams, o ne cukraus vartotojams visiems Lietuvos gyventojams. Atskir ekonomikos ak subsidiavimas yra ne laisvoji rinka, o socialin ekonomin ininerija. r.: G. Steponaviien. Vyriausyb juda be aikios krypties // Ekstra. 2005. Nr. 28. P. 1617. 14 Valstybs inios. 2004. Nr. 692399.

16

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Ndien didiuliai pokyiai ms visuomenje ir valstybje lemia visikai nauj administracins teiss ir proceso vaidmen ir veria naujai netradicikai reguliuoti bei aikinti socialinio valstybinio valdymo procesus. Nra abejons, kad milinika privatins teiss taka vieajam teiss reguliavimui veria kuo skubiau ir efektyviau nustatyti aiki pusiausvyr tarp i tendencij valstybje. Administracin teisin praktika ir doktrina rodo, kad Lietuvoje iuo metu pernelyg sureikminamas asmeninio intereso pradas, jis vis daniau suprieinamas su visos visuomens ir valstybs interesais. Praktika rodo, kad i tendencija vis dlto daro al teisiniam stabilumui ir socialinei darnai visuomenje. I tikrj itin egocentrikas privai interes suvokimas, be abejons, deformuoja j pilietin, vertybin ir moralin etin samprat, skatina primityv egoizm ir savival. Valstyb privalo utikrinti vis piliei bendrus ir individualius interesus. Biurokratikas, niekuo nepagrstas valstybs tarnautoj, kit pareign nesugebjimas teisikai suderinti vieuosius ir privaius interesus, kitos valstybinio valdymo ir vieojo administravimo problemos ir deformacijos apsunkina valstybinio valdymo ir savivaldybi institucij funkcionavim, apskritai silpnina administracinio teisinio reguliavimo efektyvum, paangi io reguliavimo metod taikym alies socialinje praktikoje ir sudtinguose socialins demokratijos stiprinimo procesuose. Antai valstybinio turto privatizacija, tik i iors pridengta alies piliei gerovs didinimo kiais, padar didiul al ms pilieiams, visuomenei ir valstybei, deformavo ekonomin, socialin ir kultrin paang alyje. Nors administracin teis utikrina tam tikr valstybinio valdymo efektyvumo lygmen, taiau iuolaikiniai pokyiai ms visuomenje, Lietuvos siliejimas Europos Sjung reikalauja visikai naujo poirio i teiss ak, ypa jos teiskr ir teiss akt taikym. Universalus administracins teiss veikimas nustato ir apibria vis vieosios teiss srii (ak) vairov, yra j pagrindas. Valstybins institucijos statymo nustatytas funkcijas vykdo imperatyviomis administracinmis ir nuolat besivystaniomis normomis. ios normos danai veikia kompleksikai sveikaudamos su finans, ekologins teiss ir kit teiss ak normomis. Taigi administracin teis Lietuvos teisinje sistemoje yra viena i svarbiausi teiss ak, nes jos imperatyvus reguliuojamasis potencialas utikrina alies vykdomosios valdios veikim bei vieuosius interesus daugybje svarbiausi valstybinio ir visuomeninio gyvenimo srii. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnis nurodo, kad valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas, Vyriausyb ir Teismas. Taigi gyvendinant pamatin teisin valdi padalijimo princip Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb taiko, gyvendina ir vykdo statymo statymus. ios pagrindins vykdomosios valdios institucijos tvarko valstybs reikalus bei da-

Bendroji dalis

17

ro tak vairiausiems valstybinio valdymo procesams. Lietuvos Seimas yra atstovaujamoji valstybins valdios institucija, kuri leidia statymus (prireikus svarstydamas ir priimdamas Konstitucijos pataisas), priima nutarimus dl referendum, skiria Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimus, steigia statymo numatytas valstybs institucijas bei skiria ir atleidia j vadovus, pritaria arba nepritaria Respublikos Prezidento teikiamai Ministro Pirmininko kandidatrai bei gyvendina kitas pagrindines konstitucines funkcijas. iuo metu teisinio reguliavimo pagrindai administracinje teisje kinta dl nauj valstybs ir visuomens slyg bei poreiki. Nesunku pastebti, kad radikaliai keiiasi valstybinio valdymo funkcijos, bdai bei administracins teisins j gyvendinimo priemons, ypa dl privatins teiss pltots, socialini, kio, ekonomikos apskritai ir kit pokyi alyje. Todl siaurja valstybinio valdymo taka iems procesams, nes daugelis Lietuvos ekonomikos srii pltojasi autonomijos ir savireguliacijos pagrindu. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnis teigia, kad alies kis grindiamas privaios nuosavybs teise, asmens kins veiklos laisve ir iniciatyva, o valstyb reguliuoja visuomenei naudingas pastangas ir iniciatyv bei reguliuoja kin veikl taip, kad ji tarnaut bendrai tautos gerovei. Todl gerai teisikai suderint veiksming valstybin valdym ir visuomens socialini reikal tvarkym administracins institucijos laiko prioritetinmis sritimis. Administracin teis yra atramin vieosios teiss dalis, todl valdymo institucijos taiko vairius teisinio reguliavimo, palaikymo, skatinimo ir teisins gynybos (apsaugos) metodus bei priemones. Vykdomoji valdia tvarko, organizuoja ir reguliuoja moni elges, utikrina vairi socialini institut funkcionavim, saugo visuomenin tvark ir pan. Kadangi nepriklausomos Lietuvos ekonomika engia laisvosios verslininkysts skatinimo keliu, valstyb organizuoja kin ekonomin veikl per atvirsias ir konkurencines rinkas, apskritai daro tak iems procesams, nes gina vartotojo interesus, rpinasi pensininkais, invalidais, riboja monopolijas, saugo siningos konkurencijos laisv, gamt ir pan. Taiau nustatyti tinkam pusiausvyr tarp laisvai veikianio Lietuvos ekonomikoje privataus verslo (laissez faire leiskite veikti doktrinos) ir konkrei reikalavim, kad valstyb teikt pagalb kio subjektams bei grietai kontroliuot verslininkus, kad siekdami kuo didesnio pelno jie nepaeidint dirbanij ir vartotoj interes, itin sunku. Svarbus vaidmuo ia priklauso administraciniam teisiniam reguliavimui, asmen teisi ir interes gynybos vieajame sektoriuje administraciniams mechanizmams. Taigi valdymo santykiai yra itin sudtinga ir reikminga visuomenini santyki sritis, kurios socialinis veiksmingumas labai priklauso nuo vykdomosios valdios institucij taiko-

18

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

mos valdymo strategijos ir taktikos, teisins ir vadybins valdymo akt kokybs. Kartu ia stiprinami viej interes gynybos mechanizmai, funkciniai administraciniai teisiniai reimai, skatinama piliei ir vairi juridini asmen iniciatyva ne tik garantuojant, bet ir administracinmis teisinmis priemonmis ginant j teises. Taiau daug administracini teiss fragment yra ibarstyti kitose teiss ir statym akose (administracinio proceso ar finans teisje, kredito santykiuose, statyb taisyklse) arba sudaro atskirus darinius valstybs tarnyb, administracinius teiss paeidimus ir pan. ie veiksniai, suprantama, komplikuoja tiksli administracins teiss ak rib (reguliavimo objekto) nustatym. Teisininkas Janas Erikas Laneas knygoje Vieasis sektorius pagrstai rao, kad viej institucij sistema yra alies turtas ir jo deramas naudojimas, siekiant apibrti atitinkamos veiklos srities politik, j gyvendinti ir skmingai administruoti, vieosios institucijos nacionalinei pltotei yra tas pats, kas ir ekonomikos itekliai. Teisins valstybs kuria naujus europietikus visuomenini santyki teisinio reguliavimo mechanizmo modelius. Tai ypa pasakytina apie tradicin ir nauj administracins teiss ir proceso vaidmen stiprinant vis valstyb. Kol kas nepriklausomos Lietuvos valstybje dar nesukurta nuosekli ir moderni administracins teiss doktrina, todl viej interes socialin ir teisin reikm pilieiui bei visuomenei reikia kruopiai itirti. alies teis yra visuomenins savivaldos ir socialins ininerijos veiksminga priemon, apskritai valstyb ir pilietin visuomen vienijantis veiksnys. Lietuva siekia sukurti stabilias administracines institucijas, utikrinanias socialin demokratij, mogaus teises ir j veiksming gynim bei spartinanias vieojo administravimo reform. Esminiai valdios sandros ir vairi valstybs institucij funkcionavimo pokyiai veria kuo greiiau pakeisti poir administracins teiss esm, principus, funkcijas ir sistem. Kol kas tarnautojo teis kontroliuoti piliet yra vyraujanti, o paprast piliei galimybs kontroliuoti tarnautojus ir ginti savo paeistus teistus interesus yra palyginti menkos. Todl alyje svarbu parengti ir sudaryti profesional, sining ir kultring tarnautoj korpus. Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo, kur Lietuvos Respublikos Seimas patvirtino 1999 m. birelio 17 d., 1 straipsnyje nurodomas io statymo tikslas sudaryti btinas teisines prielaidas gyvendinti Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostat, jog visos valdios staigos tarnauja monms, taip pat skatinti vieojo administravimo institucij administracinius gebjimus, didinti j veiklos efektyvum turi bti beslygikai vykdomas vis valdios institucij bei j pareign. gyvenant ias Lietuvos administracins teiss krimo kryptis, Lietuvos Respublikos Seimas 1999 m. sausio 14 d. patvirtino Lietuvos Respubli-

Bendroji dalis

19

kos administracini byl teisenos statym15, kur pakeit naujos redakcijos Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas. 2002 m. pabaigoje turjo bti parengtas ir naujas Administracini teiss paeidim kodeksas (ATPK), taiau ie darbai utruko iki iol. Vis it statym tikslas ugdyti Lietuvos moni pasitikjim alies vieojo administravimo institucij veikla ir j priimam valdymo akt teisingumu, administraciniais teismais. Bet alies administracijos veikla, visi valstybinio valdymo aspektai turi grietai atitikti klasikinius administracins teiss princip reikalavimus, pasiymti lankstumu ir diferencijuot poveikio priemoni taikymu. Vykdomoji valdia teisinje valstybje turi utikrinti statym laikymsi ir vykdym suderintiems visos visuomens ir jos piliei interesams patenkinti. Todl alies administracin teis tampa svarbiausia valdymo organ ir vykdomojo aparato tarnautoj veiksm reguliavimo teisine baze ir priemone, asmens teisi ir laisvi garantu. Kuriant alies administracin teis, j tyrinjant mogaus teiss yra prioritetinis veiksnys. Taigi Lietuvos administracin teis yra svarbiausia vieosios teiss aka, nes valstybinis valdymas apima vieojo administravimo, vadybos ir kitas svokas. i teis utikrina veiksming valstybs valdym ir vieuosius piliei interesus. alies valdymo institucijos, remdamosi teiss aktais, atlieka specifines valdymo funkcijas, kurios pagal konkreias teiss normas privalomos tiek politins valdios struktriniams, tiek vykdomosios ir tvarkomosios valdios organams. Administracijos veikla yra ribojama statymu ir is principas turi apsaugoti mones nuo piktnaudiavim valstybs tarnyba. J pavojus padidja susilpnjus valdios kontrols mechanizmams. Todl artimiausi Lietuvos administracins teiss tyrinjimai turi bti atliekami iomis kryptimis: administracins teiss princip studijos; moderni valdymo proces form bei metod paieka; piliei dalyvavimas valstybs valdyme, j teisi, laisvi ir teist interes administracin teisin gynyba (apsauga) ioje srityje; administracinio proceso (teisenos) tobulinimas, ios teiss akos pltra; administracini statym kodifikavimas, tobulinimas ir kt. iuolaikins administracins teiss fenomeno moksliniai tyrimai, kuriais apraomi, paaikinami ir racionalizuojami vieojo administravimo ir valstybinio valdymo santykiai (administracin tikrov), yra mokslini teorij atsiradimo pagrindas, patikima dsningum ir tendencij administracinje teisje painimo priemon. Taiau gyvendinant administracini teiss akt mokslinio pagrindimo princip, i akt teiskros procesuose nepakankamai remiamasi teiss, vadybos, sociologijos, psichologijos ir kit mokslo ak sukauptomis iniomis, nauji teiss aktai toli grau ne visada
15

Valstybs inios. 1999. Nr. 13308.

20

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

diegiami veikiani teiss sistem ir todl maja j veiksmingumas. Praktinio administracini teiss norm gyvendinimo mechanizm rengimas yra svarbi i norm teisinio efektyvumo garantija. Praktika rodo, kad teiskros proceso administracinio ir teisinio reglamentavimo spragos sukr itin dano administracini statym (ypa ATPK) keitimo, papildymo ir pan. alingos praktikos, skatinanios teisinio nihilizmo, statym negerbimo ir pavojingos mogaus teisi ir laisvi paeidim pltros prielaidas. Kiekybiniai teiskros rodikliai rodo, kad daugiau nei du tredaliai naujai priimt statym vienaip ar kitaip keiiami arba papildomi monms net nespjus susipainti su j tekstais ir reikalavimais. Teisins valstybs krimo Lietuvoje procesai radikaliai keiia vis valdymo santyki reguliavimo mechanizm. Laipsnikai paengiama nuo beveik neribotos valstybins valdios kiimosi asmen reikalus prie visikai nauj jos santyki su monmis, visa pilietine visuomene princip etapo. Ypa reikalingos esmins administracins teiss, kuri ilgus metus tarnavo sovietinei vadinamajai administracinei komandinei sistemai, reformos. Taigi socialiniai pokyiai visuomenje veria i naujo inagrinti Lietuvos administracins teiss turin, principus, funkcijas ir sistem, atnaujinti j atsivelgiant naujus teisins sistemos pagrindus bei Europos Sjungos teiss standartus. Ndienos valstyb ir jos vieojo administravimo institucijos teising statym pagrindu privalo utikrinti mogaus saugum ir gerov. Vadinasi, ir administracins teiss, kuri XX a. pradioje buvo vardyta policijos teise, paskirtis sureguliuoti valstybinio valdymo institucij veikl taip, kad tuo tikslu bt sukurtos palankiausios mogui slygos. Todl Lietuvos administracin teis turi garantuoti asmens teises ir laisves vykdomosios valdios institucij ir tarnautoj veiklos srityje. Taiau alies teisins sistemos reformos procesuose pasigendama nuosekli strategini nuostat, administracini gebjim, sisteminio poirio ir teisikai suderintos vieojo administravimo praktikos. Todl atlikti sociologiniai tyrimai neatsitiktinai rodo, kad tik 18,2 proc. piliei beslygikai sitikin, jog btina laikytis statym. Lietuvoje vis daniau paeidiamos galiojanio ATPK normos, Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo nuostatos ir kt. Teisin prievarta yra svarbiausias valstybins (vieosios) valdios elementas, todl ji privalo bti gyvendinama paiais vairiausiais tikslais ir lanksiais j gyvendinimo metodais. Btent dl to pastaruoju metu ypa sustiprjo administracins atsakomybs vaidmuo, nes valstybs stiprinimo raida spariai ir prietaringai besiformuojant rinkos ekonomikai kelia naujus udavinius teissaugos institucijoms, administracins teiss priemonmis ginant mogaus teises ir laisves, visuomens ir valstybs interes nuo administracini teiss paeidim.

Bendroji dalis

21

Kuriant Lietuvoje teisin sistem, administracin teis pagrindin teiss aka nusipelno ypatingo dmesio, nes utikrina viej interes ir valstybins piliei bei juridini asmen apsaugos pusiausvyr. Taiau galiojanioje ms alies administracinje teisje yra daug prietaravim, sprag ir tikrja io odio prasme pasenusi norm. iandien, pavyzdiui, administracins atsakomybs problema glaudiai susijusi su bendromis teisins atsakomybs aktualijomis ir, be abejons, reikalaujama naujo modernaus poirio tiek jos sampratos, tiek turinio atvilgiu (valstyb kol kas analizuojama tik kaip galiotas subjektas, gyvendinantis asmen atsakomyb). Taiau administracins atsakomybs negalima suprasti tik kaip piliei, pareign ir juridini asmen, kit organizacij valstybs pareikt teisini reikalavim paisym (apie reali valstybs atsakomyb nurodytiems asmenims kalbama ir raoma per maai). Todl ndienos teisin tikrov veria nustatyti aikius, juridikai suderintus valstybs ir asmens tarpusavio atsakomybs pagrindus bei principus, padidinti valstybs sipareigojimus savo pilieiams. Ne paslaptis, kad dabarties Lietuvos valstybingumui neigiam tak daro palijusi vykdomosios tvarkomosios valdios institucij drausm ir neatsakomyb, pavojing rib pasiekusi biurokratizmo apraik pltra. Taigi nauja, paangesn, administracini teiss paeidim kodifikacija yra aktuali problema. Administracins atsakomybs klausimai naujajame kodekse turi bti sureguliuoti darniai ir kompleksikai. Nors administracins atsakomybs instituto praktin ir teorin reikm didiul, administracins teiss mokslas palyginti nedaug nuveik j tobulindamas. Antai 2003 m. ATPK projekte nesant visikos ir tikslios administracins atsakomybs sampratos ir kriterij, pats projekto tekstas tarsi netenka teisins aies. Apskritai administracins atsakomybs institutas itin priklauso nuo teisingos, teistos ir pagrstos administracini bausmi taikymo politikos, pagrstos kokybikai parengtomis teisinmis procesinmis garantijomis, utikrinaniomis reali mogaus teisi ir laisvi apsaug. Taiau 1998 m. birelio 25 d. Seimo priimtoje naujoje teisins sistemos reformos metmen redakcijoje numatyta tik teiskros ir teisini institucij veikla bei problemos. Pasigendame naujos, aikios ir isamios administracins teiss doktrinos, administracini teism praktikos gairi, tarnautojo etikos koncepcijos ir kit alies administracins teiss tobulinimo strategini kriterij bei organizacini princip. Administracins teiskros socialinis efektyvumas, valdymo akt kokyb ypa priklauso nuo ia tinkamai taikom princip ir tiksli metodologini nuostat. Teisininkai A. Dapys ir P. Ragauskas, nagrindami principinius teiskros reikalavimus, ne be pagrindo iskiria teistumo princip, susijus su grietu reikalavimu atsivelgti teiss normini akt hierarchij, i akt

22

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

leidybos subjekt kompetencij, procedrines normini akt rengimo, primimo bei skelbimo taisykles, pagaliau su teisikai reglamentuotais juridins technikos reikalavimais, demokratizmo (vairi socialini grupi interes vertinimas ir derinimas), ryio su praktika principus bei metodus16. I tikrj negalima pateisinti tokios administracins praktikos, kai postatyminiais valdymo aktais asmenims nustatomos statym nenumatytos pareigos bei apribojimai. Be to, leidiant teiss norminius aktus ignoruojama teisinink mokslinink veikla ir silymai, nepaisoma vadybos taisykli kuriant tikru mokslu, o ne diletantikomis konjunktrikomis politik ivadomis pagrstas aktualias administracins teiss koncepcijas ir doktrinas. Negerai, kad svarbius administracini statym leidybos barus netraukiami talentingi, teisins visuomens pripainti auktos kvalifikacijos teisininkai mokslininkai ir praktikai, kad prioritetai teikiami technokratams, ekonomistams, politologams. Tokia ydinga teiskros politika skaudiai atsiliep alyje leidiam teiss akt kokybei. Atkrus nepriklausomos Lietuvos valstyb administracin teis reformuojama iki iol kaip n viena teiss aka intensyviai ir nelengvai. Be abejons, 2004 m. gegus 1 d. Lietuvai stojus Europos Sjung, iam procesui vis didesn tak darys Europos Sjungos administracin teis. Taiau apskritai Lietuvos administracins teiss sistema susideda i materialini ir procesini norm ir j pagrindu atsirandani teisini santyki visumos vieojo administravimo ir valstybinio valdymo srityje. Per laikotarp vyko radikali pokyi alies vykdomosios valdios princip, funkcij ir paties turinio lygmenimis. Todl natralu, kad autori kolektyvui teko ypa sunki uduotis parengti knyg, skirt vis pirma studentams, kad jie gyt bendr ini apie iuolaikin administracin teis, jos turin, administracins teiss akt specifik ir galt specializuotis atskiruose (pvz., valstybs tarnybos) kursuose (institutuose). Vadovlyje siekta atskleisti ypating administracins teiss vaidmen, teisinmis priemonmis gyvendinant pagrindines valstybinio valdymo funkcijas organizacin, apsaugin ir kontroliuojani alies ekonomikoje, socialiniuose santykiuose ir kitur. Vadovlyje taip pat dstoma mediaga, skirta mokslinei tiriamajai tematikai, administracinio teisinio reguliavimo aktualijoms, Europos Sjungos ir kit ali administracinei teisei, pateikiama aktualiausia teisin literatra bei teiss aktai. Lietuvoje kuriant atvir, teising, darni pilietin visuomen ir teisin valstyb, administracins teiss vaidmuo yra unikalus (ypatingas), nes ji adekvaiai orientuoja paangius socialinius visuomens
16 r. i autori straipsn Lietuvos teiskros bkl bei perspektyvos // Teiss problemos. 2000. Nr. 2.

Bendroji dalis

23

pokyius, naujas teisines vertybines orientacijas ir udavinius. Kiekvieno mokslo paskirtis yra ne tik atspindti dabart, velgti vieno arba kito visuomeninio reikinio pltros tendencijas ir dsningumus, bet kartu pateikti tobuliausius valstybs, jos teisins sistemos tobulinimo bdus. Vadovlio aktualum ir svarb visuomenei lemia ir tas faktas, kad jauiame ypating informacijos apie Lietuvos administracin teis stygi. Gausi usienio teiss autori darb vairov toli grau neupildo ios spragos. Juolab kad ioje literatroje daugiausia nagrinjamos tik kit valstybi administracins teiss realijos ir ypatumai. Vienas i garsiausi pasaulio istorijoje pedagog ir mokslinink Jonas Amosas Komenskis savo ymiausiame veikale Didioji Didaktika (Magna Didactica) dar XVII a. pranaikai ra: Taigi ir tai, k vaikams duoda j nebyliai mokytojai knygos, i tikrj yra kurta, neaiku, netobula, bet kaip prie to prisideda mokytojo balsas (proting mokini supratim atitinks aikinimas ir rato praktikai pritaikomumas), jis tartum atgyja ir giliai sminga siel. Taigi tik ia jie pradeda kaip reikiant suprasti, ko mokoma, ir jausti suprant tai, k jie ino17. I ties, kad ir kokia isami, nuosekli ir domi didaktin mediaga bt idstyta vadovlyje, kad ir kokia talentinga ranka bt paraiusi subtiliausias mintis ir apibendrinimus, i ini skaitytojui, kaip rodo praktika, tikrai neutekt. Tik talentingas ir pastabus oratorius, nuodugniai susipains su dstoma mediaga ir socialine tikrove, gali sudominti klausytoj ir diegti jam paias svarbiausias profesines inias. yms XX a. mstytojai Johnas Riceas, Paulis Goodmanas ir kiti buvo teiss raydami, kad ne maiau nei pus universitete dirbani profesori turt bti atitinkamos srities profesionalai, turintys praktins veiklos patirt ir plat akirat18. mogus yra geras mokytojas, jeigu jis imano kur kas daugiau u jo dstom dalyk. Juk, be abejons, kiekviena auktoji mokykla (universitetas) turi bti teorins ir praktins minties saugykla, kurios pagrindu moni visuomen ir valstyb galt skmingai sprsti paias svarbiausias problemas ir udavinius. Tobulinaniam savo profesines inias ir skmingai jas taikaniam praktikoje teisininkui labai svarbus tampa gebjimas suderinti konkreius teiss aktus ir informacines technologijas. Juk visuotinai pripainta, kad teisinje informatikoje derinami humanitarinis ir techninis pradai. Apskritai kiekvieno teisininko praktins ir mokslins veiklos veiksmingumo didiKomenskis J. A. Didioji Didaktika (Magna Didactica). Vertim redagavo, vad ir odynl para doc. M. Rakauskas. Kaunas, 1927. P. 239. 18 Samalaviius A. XX amiaus vizionieriai. Vilnius, 1997. P. 128132.
17

24

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nimo poreikiai diktuoja btinum greitai integruoti ir diferencijuoti teisines inias bei aktuali informacij. Tuo tikslu btina sistemingai studijuoti, atnaujinti kiekvienam teisininkui reikaling informacini technologij ini teisinius, organizacinius ir metodologinius aspektus ir tiksliai juos taikyti praktikoje bei jurisprudencijoje. Faktai rodo, kad informacins visuomens krimas ir intensyvus skaiiavimo technikos bei automatizuot mokymo sistem panaudojimas pedagoginiais tikslais lavina ir stiprina studento bsimojo savarankikai praktikuojanio juristo profesinius gdius, informacins kultros reikms jo profesinei ateiiai suvokim. Antai pasaulyje praktikuojamos vadinamosios ekspertins sistemos (Europos Sjungos), kurios teisininkams padeda nagrinti vairius procesinius teisinius dokumentus, nuosekliai studijuoti atskir byl praktik (teism sprendimus), rengti specialias atskir objekt mokslins analizs ivadas. Taigi informacinmis technologijomis universitet katedros papildo savo informacinius fondus (specialios teisins inios, student baigiamieji darbai, referatai), o universitetai umezga tarpusavio informacinius ryius keiiasi programomis ir pan. Be to, universitet bibliotekos palaiko informacinius ryius su katedr fondais ir taip utikrina nenutrkstamus mainus moksline ir didaktine informacija. Pagaliau visa tai suteikia reali galimyb bet kuriuo metu susipainti su veikianiais statymais, j papildymais, pakeitimais, apskritai patikrinti, kaip jie galioja. Visa tai suteikia reali galimyb vadovlyje vengti konkrei teiss akt tekst citavimo, komentar ir sutelkti dmes apibendrint aktualios problemins Lietuvos administracins teiss mokslins ir praktins mediagos analiz, pltros tendencijas ir j krypi paiekas. Vis empirin teiss akt mediag ir mokslinius altinius skaitytojas gali isistudijuoti pasitelks papildomos literatros sra. Kaip rodo praktika, skaitytojas skatinamas krybikai ir analitikai mstyti, sutelkti dmes studijuojam dalyk mokslin praktin turin ir esm, konstruktyvi pasilym ir ivad formavim tobulinant administracins teiss aktus bei formuojant mokslines idjas ir pasilymus. Pirmojoje administracins teiss kurso knygoje pateikiama atnaujinta ir suderinta su ndienos Lietuvos administracine teisine realybe koncepcija (vieoji teis privalo tarnauti pilieio ir visuomens interesams, valstybei, ekonomikai, socialiniam gyvenimui derinti ir kultrai stiprinti). ioje knygoje bendrojoje administracins teiss vadovlio dalyje, be tradicini administracins teiss problem, nuvieiami bei mokslikai pagrindiami administracinio teisinio reguliavimo metodai, nauji vieosios teiss institu-

Bendroji dalis

25

tai. iuolaikinio valdymo ir socialini klausim reguliavimo kontekste pabriamos viej ir privai santyki problemos teisinje sistemoje ir kit ms visuomens institut veikloje, apvelgiama vykdomosios valdios institucij sistema Lietuvoje, j teisinio reguliavimo bei tobulinimo perspektyvos. Skaitytojui pateikiamos susistemintos inios apie administracin teis kaip savarankikos teiss ak, tyrinjama valstybinio valdymo svoka ir pagrindiniai principai, administracins teiss subjektai, valstybinio valdymo formos ir metodai, valstybinio valdymo teistumo utikrinimas, administracins politins veiklos, kio, socialins kultrins veiklos valdymas, glaustai valstybs leidiamosios politikos gyvendinimo metodai licencijavimas, sertifikacija, valstybin registracija (ie institutai isamiau nagrinjami antrojoje administracinio proceso knygoje), priekario Lietuvos, usienio ali bei apskritai Europos Sjungos administracin teis ir kt. Daugiausia dmesio, natralu, skiriama ndienos Lietuvos administracinei teisei ir jos taikymo praktikai. Vadovlyje derinami monografinio tyrinjimo ir vadovlio ypatumai, apvelgiamos naujausios Lietuvos administracins teiss raidos tendencijos ir problemos. Vadovlyje taikomi istorinis, sisteminis, lyginamasis mediagos tyrinjimo metodai. Administracinio proceso (jurisdikcijos) teis bus nagrinjama antrojoje io kurso knygoje, o administracins atsakomybs bei administracins teiss paeidimams bus skirta treiojo kurso dalis. Praktika rodo, kad ypa dinamiki administracins jurisdikcijos bei administracins atsakomybs instituto raidos tempai ir kaita Lietuvoje bei spariai formuojami nauji Lietuvos administracins teiss pagrindai suteikia galimyb nuosekliau ir adekvaiau panagrinti ias disciplinas. Ypa tai pasakytina apie itin gausios ir kol kas gana chaotikos administracins teiskros problemas administracini statym bei postatymini teiss akt kokyb, stabilum ir veiksmingum, paangios, mokslu ir praktine patirtimi pagrstos doktrinos (koncepcijos) parengim.

26

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

I SKYRIUS
1. ADMINISTRACIN TEIS KAIP SAVARANKIKA TEISS AKA 1.1. Konstitucinis ir socialinis valstybs vykdomosios valdios vaidmuo
mogus ir valstybs valdia. mogus, kaip socialin btyb, siekdamas tvirtinti savo socializacij19 ir apsaugoti jos procesus, istorikai tenkina objektyvj poreik remtis valstybs valdios organizacinmis formomis. Mykolas Romeris veikale Valstyb ir jos konstitucin teis teigia, kad klasikiniai mokslai apie valstyb nurodo tris pagrindinius valstybs elementus: taut, teritorij ir valdi. Btent i trij element sjunga nusako valstybs egzistavim20. Lietuvos Respublikos Konstitucijos skirsnis konkreiai apibria mogus ir valstybs valdios santyki pagrindines jungtis. io skirsnio nuostatos susijusios ne tik su Tautos21 mogaus, bet ir kit moni teismis. i teisi universalumas reikia, kad jas turi ir geriausieji, ir blogiausieji mons22. Taigi mogus socialin vertyb, kuri Lietuvos administracin teis nedviprasmikai pripaino ir iki nepriklausomybs atkrimo. 1939 m. ileistame administracins teiss vadovlyje teigiama, kad Administracin
19 Socializacija procesas, kurio metu mogus sisavina vertybes, normas, elgesio vaidmenis ir modelius, bdingus tai visuomenei, kurioje jis gyvena, o tos vertybs, normos, elgesio vaidmenys ir modeliai tampa mogaus elgesio ir veiklos motyvacijos pagrindu (A. Matulionis V. Sociologija. Vilnius: Homo liber, 2001. P. 37). 20 Rmeris M.Valstyb ir jos konstitucin teis. Vilnius, 1995. P. 12. 21 Konstitucijos 34 straipsniuose vartojama svoka Tauta, kuri reikia visus Lietuvos Respublikos pilieius, t. y. piliei bendruomen tiek asmenis, isaugojusius lietuvi tautin tapatum, tiek ir kitus, nelietuvi etnins kilms asmenis. Pavyzdiui, teiginys aukiausi suvereni gali Tauta vykdo tiesiogiai ar per demokratikai irinktus savo atstovus (4 str.) tradicikai suprantamas kaip pilieio, nesvarbu, kokia jo etnin kilm, galimyb reikti Tautos vali, kartu su kitais pilieiais formuoti valstybs politin ir teisin vali ( K. Jovaias. Konstitucijos preambul // Lietuvos Respublikos Konstitucijos komentaras (I dalis) / Ats. red. K. Jovaias. Vilnius: Teiss institutas, K. Jovaio P, 2000. P. 120). 22 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. gruodio 9 d. nutarimas.

Bendroji dalis

27

funkcija yra mogaus reikal funkcija. Administracija patarnauja lygiai valdiai, lygiai visuomenei bei jos paskiram nariui. Valdios reikalus administracija atstovauja kaip kvedys, o visuomenei patarnauja kaip tarnas, tenkindamas pono interesus. [...] Administracija turi ipildyti visa tai, ko reikalauja mons, remdamiesi statyminiu teistu pagrindu. Administracija loia tarpininko rol tarp visuomens ir valdios. Ji savaime tampa tarp i dviej btybi tarpininkas ir ryio agentas23. Galiojanti Lietuvos Respublikos Konstitucija mogus ir valstybs valdios santykius traktuoja dar plaiau iki aukiausiosios socialini vertybi ribos skals. Treiame straipsnyje pabrdama, kad valdios staigos tarnauja monms. Vadinasi, mogaus ir valstybs santykiuose prioritetas yra mogus, o valstybs etatizmas (pirmumas) asmens atvilgiu nesuderinamas su iuo Konstitucijos principu. Todl teiss taikymo praktikoje neturi kilti dviprasmik klausim, ar valdios staig tarnavimas monms i tikrj yra pareiga? Tai ne tik pareiga, bet ir svarbiausias demokratins, socialiai orientuotos valstybs tikslas, aikus prioritet santykiuose tarp mogaus ir valstybs, valstybs pirmumo asmens atvilgiu nustatymas. I io principo iplaukianti socialin teisin orientacija santykyje mogus visuomen valstyb patvirtina, kad mogus valstybei yra tikslas, o mogui visuomen ir valstyb priemon. Valstybs pirmumas mogaus atvilgiu kaip pagrindin reguliuojamoji ir apsaugin teisin ir normin nuostata yra tvirtinama vairiomis administracinmis teisinmis priemonmis nustatant kontrols ir prieiros santykius, reglamentuojant administracini gin nagrinjimo procesinius santykius, nustatant statym gyvendinimo btinas procedras. Valstybs dominavimo ribojimas utikrinamas daugelyje statym, reglamentuojani valstybs pareign teisin status ir nustatani atsakomyb u piktnaudiavim tarnyba arba u biurokratizmo, korupcijos ir kitus neteistus veiksmus. Administraciniu teisiniu poiriu valstyb, utikrindama mogaus teises, turi toliau tobulinti valdymo organizavim: 1) derinti valstybinio valdymo sistemoje atskir valdymo srii institucij subjektikum ir funkcijas. Valdymo institucij subjektikumas iame vadovlyje traktuojamas kaip vertybin ekonominio, teisinio ir kitokio socialinio institucijos statuso ypatyb jos tikslams siekti. ie tikslai nustatomi teiss norminiuose aktuose arba numatomi strateginiuose dokumentuose, moksliniuose tyrimuose.

23 Administracin teis. Bendroji dalis / Paruo P. Vilutis. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto Teisi fakultetas, 1939. P. 11.

28

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

iuolaikinse valdymo organizavimo slygomis vadovautis vien institucijos teisinio statuso ypatybmis, kad ir kiek jos bt reikmingos, neutenka; 2) derinti administracini teisini priemoni taikym su kitomis socialinmis priemonmis (jas stiprinti, kompensuoti, neutralizuoti ir pan.). Pavyzdiui, rengiant statymus ir kitus teiss aktus reikia numatyti teisini, ekonomini ir vadybini metod taikym; 3) nuolat vertinti galiojanius ir naujai rengiamus teiss aktus ir kitus reguliavimo dokumentus ir vertinti, ar jie veiksmingai utikrina mogaus teises; 4) gerinti valstybs kontrols ir prieiros gyvendinimo mechanizm; 5) sistemikai vertinti valdymo objektus; 6) gerinti informacin aprpinim, nes, pavyzdiui, visuomen nepakankamai gali kontroliuoti, ar neturi galimybi alyje vartojama kalba susipainti su tomis sutartimis; 7) sudaryti tinkamas slygas dalyvauti monms bei nevyriausybinms organizacijoms (toliau ir NVO) gyvendinant ir utikrinant mogaus teises. Valdymo organizavimo tikslas sukurti palankiausias slygas efektyviam valdymo funkcionavimui, atitinkaniam mogaus, visuomens ir valstybs interesus. Tobulinant ir kuriant dabartines valdymo sistemas daugelis susiformavusi valdymo sampratos stereotip kinta ne tik valdymo forma, bet ir socialiniu turiniu, taikomais metodais, integruojamojo pobdio poveikio priemonmis, pilietins bendruomens dalyvavimo lygmeniu. Skurdas24, nedarbas, nusikalstamumas, gamyba, paskirstymas, investavimas tai valstybs valdios institucij ir privaios iniciatyvos bei pilietins bendruomens bendros veiklos objektas. Kai kuri pilietins visuomens organizacij veikla papildo valstybs valdios programas silydamos panaias paslaugas (pvz., socialin rpyba). Pilietins visuomens organizacijos geba atlikti individo ar eimos ir valstybs tarpininko funkcijas. Nevyriausybins organizacijos pagal tarptautin patirt Lietuvoje siekia bti dar labiau nepriklausomos nuo valdios staig25. Tokiomis slygomis vieasis valdymo instituci24 Pasaulio ali patirtis rodo, kad net ir vykstanti bendra paanga skurdo problemos savaime neisprendia. Pirmiausia reikalingas politins valdios pasiryimas, ilgalaiks vyriausybi, pilietins visuomens ir net tarptautini organizacij pastangos (Lietuvos Respublikos skurdo mainimo strategijos gyvendinimo 20022004 m. programa. Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. lapkriio 7 d. nutarimas Nr. 1753). 25 Jaunimo taryb krimas regioniniu ir nacionaliniu lygiu; jos turi bti atviros organizacijoms nepriklausaniam jaunimui ir nepriklausomos nuo politins valdios struktr. Regioni-

Bendroji dalis

29

j administravimas vis labiau veikiamas konkurencins rinkos santyki vairiose veiklos srityse. Todl majant centralizacijos lygmeniui ir didjant decentralizacijai tampa neveiksmingos valstybinio tiesioginio valdymo funkcijos, subsidiarumo26 principas paneigia valdia paklusimas princip, vyravus esant beveik visikam valstybins nuosavybs viepatavimui. Pasikeitus nuosavybs santykiams visuomenje, keiiasi ir vykdomosios valdios funkcij pobdis. Tai ypa bdinga valstybs vaidmens kaitai ekonomikos, beje, ir kit valdymo srii valstybs reguliavimo politikoje. Todl realiai vykdomos socialins, ekonomins, vadybins ir administracins teisins konsoliduojanios nuostatos ir priemons, kurios turi utikrinti operatyvins veiklos savarankikum sutelkdamos vykdomosios valdios dmes sistemins strategijos formavim, vadybini ir teisini pagrind jai gyvendinti sudarym, privaios iniciatyvos skatinim. Valstybs dominavimo ribojimas yra utikrinamas ir taikant valdi pasidalijimo princip. Norint atskleisti valdi padalijimo ir atribojimo princip tikslinga nagrinti konstitucin tekst. Valdios padalijimo ir atribojimo principas yra tvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnyje. 1 dalyje konstatuota, kad Valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas, Vyriausyb ir Teismas, 2 dalyje kad Valdios galias riboja Konstitucija. io konstitucinio valdios padalijimo ir atribojimo principo taikymo esm ta, kad, pirmiausia, statym leidyba, kaip ir pats valstybs valdymas (administravimas), numato saiking vis trij valdios ak tarpusavio priklausomyb. Svert ir sulaikym sistemos paskirtis ta, kad kiekviena i trij valdios ak privalo kontroliuoti viena kit, ilikti savarankika viena kitos atvilgiu ir vykdyti jai priklausani, o ne kitokios ries funkcij27.

ns ir nacionalins valdios struktros turi tartis su Jaunimo tarybomis dl vis jaunimui reikming sprendim (Europos valdymas Baltoji Knyga, COM (2001) 428. 2001. P. 39). 26 Subsidiarumas Europos Bendrijos steigimo sutartyje: sprendim primimo principas, teigiantis, kad sprendimai turi bti priimami tuo lygmeniu, kuriuo jie yra efektyviausi (V. Vaitkeviit. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2000. P. 535.) Prie Amsterdamo sutarties pridtame Protokole dl subsidiarumo ir proporcingumo princip taikymo tvirtinta, kad kiekviena institucija, vykdydama jai suteiktus galiojimus, privalo garantuoti, kad bt laikomasi subsidiarumo, taip pat ir proporcingumo princip (Europos valdymas Baltoji Knyga, COM (2001) 428. 2001 07 25.); Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo 4 straipsnio 2 dalyje tvirtinta nuostata, kad Vieojo administravimo sistema reformuojama vadovaujantis subsidiarumo principu, t. y. reikalavimu, kad auktesnms institucijoms nebt priskiriamos funkcijos, kurias gali atlikti emesniosios institucijos arba kiti asmenys. 27 Rmeris M. Konstitucins teiss ir teismo teiss pasieniuose. Vilnius: Pozicija, 1941. P. 14.

30

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Lietuvos valstyb, mogaus ir valstybs santykiuose ribodama savo pirmum mogaus atvilgiu, turi imtis vairi, taip pat ir administracini teisinio pobdio priemoni. Btina stiprinti pasitikjim valdia, ypa teissaugos institucijomis, valstybs tarnyboje isaugoti auktos kvalifikacijos specialistus, pirmiausia teisininkus. Lietuvos mons, nepasitikdami nacionaline mogaus teisi apsaugos sistema, vis daniau skundiasi Europos mogaus Teisi Teismui. Dauguma moni ne visada pasinaudoja visais subjektini mogaus teisi gynimo bdais. Reprezentatyvios gyventoj apklausos duomenimis, 2001 m. pabaigoje absoliuti dauguma apklaustj skundsi socialini ir darbo teisi paeidimu. Didel apklaustj dalis (67 proc.) buvo link nepradti ginti savo paeist teisi dl trij pagrindini prieasi: manydami, kad tai nepads, neinodami, kur kreiptis ir bijodami prarasti darb. Du tredaliai apklaustj nurod, kad neutenka informacijos apie mogaus teises ir galimybes ginti teises28. 2000 ir 2001 m. buvo priimtos Lietuvos Respublikos valstybs politik, teisj ir valstybs pareign darbo apmokjimo statymo pataisos ir sumaintas teisj darbo umokestis29. Konstitucinis Teismas, nagrindamas, ar tokios statym pataisos atitinka Konstitucij, paymjo, kad pagal Konstitucij siekiant utikrinti teisjo nepriklausomum draudiama mainti teisj atlyginim, kol teisjas eina pareigas, ir nustatytas socialines garantijas. Paeidus konstitucin teisjo ir teism nepriklausomumo imperatyv sudaromos prielaidos padaryti teismin valdi priklausom nuo politins konjunktros30. Bdami priklausomi nuo politik teismai negali utikrinti mogaus teisi gynybos, ypa kai nagrinjami piliei ir valdios staig ginai. Administracini gin nagrinjimas administraciniuose teismuose gali tapti valstybs pirmumo mogaus atvilgiu legalizuotos iraikos skraiste. Valdios institucijos, bylindamosi teismuose su monmis, danai laikosi vilkinimo taktikos. Toki pavyzdi teismuose yra nemaai. Jie rodo, kad valdios galias monms btina riboti, o ne didinti. Trksta politins valstybs valdios valios, kad apskrii administracini gin komisijos iki iol nedirba. Vis dar svarstomas klausimas, ar btina jas steigti. Tuo tarpu savivaldybms normin nuostata dl administracini gin komisij yra alternatyvi. Jos gali steigti tokias komisijas, bet gali j ir nesteigti. Taigi toks ikiteismins administracini gin nagrinjimo alternatyvios
mogaus teiss Lietuvoje: 2001 m. Visuomens nuomons ir rinkos tyrim centras Vilmorus. Vilnius, 2001. 29 Valstybs inios. 2000. Nr. 752271, Nr. 922887; 2001. Nr. 29918. 30 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas. 2001 m. liepos 12 d. // Valstybs inios. 2001. Nr. 622276.
28

Bendroji dalis

31

sistemos krimas lemia valstybs institucij pirmumo mogaus atvilgiu pltr. Valstybs politikoje nra tvirto nusistatymo mogaus teisi apsaugai ir j utikrinanioms institucijoms suteikti prioritetin reikm. Dani disfunkciniai biudeto asignavimai mogaus teises ginanioms valstybs institucijoms. Pavyzdiui, policijos staigos ir pareignai dl skurdoko finansavimo, ekstensyvaus policijos raidos recidyv ir pan. priversti laikytis vadinamojo igyvenimo stiliaus. Dl to j lietuvikasis policijos subjektikumas skiriasi nuo kit teisini valstybi padties. Policijos atskirties visuomenje padt, apklaus duomenimis, didina ir tai, kad ji yra per daug udara. Jos veikla dar maai orientuota vietos savivaldybi ir gyventoj poreikius bei lkesius. Demokratins visuomens slygomis policija gali pasiekti savo tiksl tik glaudiai bendradarbiaudama su bendruomene. Tuo tarpu policij kreia jos reform politizavimas, politini partij nesusitarimas dl strategini jos reformos princip. Regis, aiku, kad tik ilgalaiks policijos veiklos strategijos principai, priimti bendru politiniu sutarimu, sustabdys besaikes reformas, ukirs keli jos marginalizacijai, numatys policijos subjektikumo vizij ir misij. Gyventoj apklausa rodo, kad visuomen nepasitiki nei politinmis, nei teisinmis valdios institucijomis. Nenuoseklus valdios staig poiris mogaus teisi problemas paskatino gaus nevyriausybini organizacij, siekiani veikti mogaus teisi apsaugos srityje, krimsi. Taiau NVO dar nepakankamai oriai ir nepriklausomai gali veikti utikrindamos mogaus teisi gyvendinim. Valstyb ioje srityje galt plaiau remtis NVO veikla, teikti joms didesn pagalb ir realias galimybes dalyvauti konkurso pagrindais gyvendinant valstybs finansuojamas socialines programas ir taip utikrina i organizacij nepriklausomum nuo valdios institucij. Vykdomosios valdios svoka, poymiai ir funkcijos. Vykdomoji valdia (administracin valdia) Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalyje tiesiogiai nevardijant, laikantis valdi padalijimo ir atribojimo principo, kartu su statym leidiamja ir teismine kaip savarankika iskirta vieningos valstybs valdios ris. Toks valdi atskyrimas turi valstybs valdios gyvendinimo kompetencijos pasidalijimo ir derinamojo bendravimo j gyvendinant funkcij. Vykdomoji valdia remiantis valdi padalijimo ir atribojimo teorija, viena vertus, yra ypatinga teiss taikomoji valdia, kuriai pavedama Konstitucijos, Seimo priimt statym, t. y. statym leidiamosios valdios vykdymo funkcija. Antra vertus, vykdomoji valdia, bdama ypatinga teiss taikomoji valdia, atlieka tvarkomsias funkcijas, t. y. valstybs vardu, kitaip nei kit

32

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

valdios institucij teiss taikomosios veiklos srityje, veikia pagal savo tikslin paskirt priima, kiek leidia Konstitucijos ir statym suteiktos valdios galiojimai, diskrecinius sprendimus31: leidia postatyminius teiss aktus, gyvendina valdingus galiojimus, konkreiais nurodymais telkia materialinius ir mogikuosius iteklius, sprendia vykdomajai valdiai keliamus udavinius, paskirsto personal, tobulina valdymo aparato struktr, gyvendina valdymo grandi koordinavim ir pan. Panai nuostata atsispindi ir nepriklausomos Lietuvos iki 1940 m. administracins teiss mintyje: Vieoji administracija turi savo gali ir tam tikr kompetencij, turi prerogatyv (privilegij) ir diskrecin gali. Visa tai ji panaudoja, siekdama savo tiksl. Vadinas, ji gali visas ias pajgas jungti darb, kad patarnaut visuomenei, bei jos vieajam interesui32. Konkreios keliam tiksl nuostatos yra vadybinio arba reguliuojamojo pobdio. Iskiriamos dvi pagrindins teiss taikymo gyvendinant vykdomj valdi formos: 1) operatyvin33 vykdomoji; 2) jurisdikcin. Operatyvin vykdomoji teiss taikymo veikla susijusi su valdymo institucijos pagrindinmis funkcijomis ir jas gyvendina. Tokiais atvejais vykdomosios valdios institucijos paprastai taiko teiss normos dispozicij. gyvendinant operatyvin vykdomj teiss taikymo veikl daniausiai rengiami ivestiniai sprendimai, nors kai kuriais atvejais gali bti ir pirminiai sprendimai (pvz., pradedant planavim). Prie valstybinio valdymo institucij pagrindini funkcij priskiriamos: prognozavimas, pirmini valdymo sprendim primimas, organizavimas, reguliavimas ir kontrol. Nagrinjant kiekvienos i mint funkcij turin galima iskirti bendr vis funkcij sudties element sprendim. I ties valstybinio valdymo institucijos pri-

31 Terminas diskrecija (lot. discretio, pranc. discretion) Tarptautini odi odyne apibdinamas kaip veiksm laisv, nuoira (Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2001. P. 220). Taigi diskrecin valdia (galia) tai valstybs institucijoms ir j tarnautojams suteikta teis tam tikrose situacijose savo nuoira veikti arba susilaikyti nuo tam tikr veiksm. Vieojo administravimo institucij diskrecija gyvendinant statymus nustatyti, keisti ar panaikinti asmens teisin status ribojama statymais. Siekdama sumainti pareign savivals galimybes valstyb priiri, kad valdios staigos postatyminiais valdymo aktais nenustatyt pilieiams papildom teisi arba pareig. Nustatoma teisin administravimo subjekt atsakomyb u neteistus ir al suklusius administracinius sprendimus. 32 Administracin teis. Bendroji dalis / Paruo P. Vilutis. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto Teisi fakultetas, 1939. P. 13. 33 Operatyvinis, ~. <...> 2. susijs su apskaitos. Planavimo, darbo ir pan. organizacijomis: O. planavimas. ~ apskaita (Dabartins lietuvi kalbos odynas. Vyr. redaktorius St. Keinys. 4-asis leid. Vilnius: Mokslo ir enciklopedij leidybos institutas, 2000. XXIV. P. 461).

Bendroji dalis

33

ima sprendimus gyvendinti prognostin veikl, vykdyti organizacines priemones, sutvarkyti vairi vykdomj tvarkomj aparato grandi darb, kontroliuoti pavaldi institucij veikl. Paprastai ie daliniai sprendimai skirti gyvendinti pagrindinius sprendimus. Taigi vairi valdymo sprendim ris galima suskirstyti dvi grupes: pirmin ir ivestin. Pirminiai sprendimai apibria strateginius valdymo tikslus. Ivestiniai tikslus, analitikai nustatomus i konkrei vykdomosios valdios institucij ir j valdomj objekt tarpusavio sveikos aplinkybi. Jeigu valdymo sprendimas priklauso nuo konkreios situacijos ypatum, tai jam suteikiama tam tikra teiss taikymo akto forma. Toks teiss taikymo aktas daro tak kit valdymo funkcij gyvendinimui ir turi organizacin poveik. Tokio poveikio pavyzdys gali bti planavimo akt leidyba. ie aktai, nors ir yra teiss taikomieji aktai, bet tvirtina ivestinius valdymo sprendimus. Planavimo aktai motyvuoja valstybinio valdymo institucijas gyvendinti organizacin, reguliavimo ir kontrols veikl. Teiss taikymo veiklos procese daniausiai rengiami ivestiniai valdymo sprendimai. J rengimas utikrina teiss norm sukonkretinim, konkrei teisini santyki atsiradim, pasikeitim arba pabaig. iuo atveju teisini santyki dalyviams j turinys sudaro hipotezi rinkinius, darinius. Ivestiniai sprendimai parengiami ir suraomi teiss taikymo aktuose neperengiant vykdomosios tvarkomosios veiklos rib ir remiantis valstybinio valdymo institucijos operatyviu savarankikumo ir anksiau mintos diskrecijos teiss naudojimosi galimybmis. Valstybini institucij, tarp j ir administracijos, esmin paskirtis padti monms tinkamai gyventi, gyvendinti j teises bei laisves. ioji institucijos arba pareigno diskrecija turt palengvinti ir utikrinti veiksming institucijai priskirt funkcij gyvendinim, o kartu prisidti prie mogaus teisi ir laisvi gyvendinimo. Esminis vykdomosios valdios poymis ji tiesiogiai tvarko vairius teisinius, ekonominius, vadybinius, informacinius, techninius, moni aukljimo klausimus. Vykdomoji valdia sutelkia valstybs faktin gali, nes tik ji suteikia tam tikriems subjektams atitinkamas galimybes gyvendinti j subjektines teises bei skiria jiems btinus iteklius. Administracin valdia, turdama savo inioje didiulius materialinius ir mogikuosius iteklius, tiesiogiai j nenaudoja, ji operuoja moni veiksmais, gamtiniais, materialiniais ir kitais itekliais tam, kad organizuot, reguliuot ekonomin alies gyvenim, politini administracini problem tvarkym, kultr, vietim, sveikatos apsaug ir pan. Jurisdikcin veikla gyvendinama tada, kai kyla btinyb atkurti paeist teis, taip pat taikant prievart visuomenini santyki subjektams. Plaiuoju poiriu ji yra organizacinio pobdio. Tuo pasireikia valstybi-

34

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nio valdymo bendroji socialin reikm, aktyvus valstybinio valdymo institucij vaidmuo visuomens pltros procese. Jurisdikcin valstybinio valdymo institucij teiss taikymo veikl gyvendina tam tikros institucijos, kuri veikl grietai reglamentuoja teiss normos. Jos paskirtis alinti i valdomos aplinkos destruktyvias situacijas, taip pat individualizuoti ir konkretizuoti teiss norm taikymo sankcijas. Joje, kitaip nei operatyvins vykdomosios teiss taikymo veikloje, ribojama diskrecija. Be abejo, tai nereikia, kad valstybinio valdymo institucijos mechanikai taiko teis. Konkreiose bylose priimant sprendimus vadovaujantis statymais atsivelgiama teiss paeidimo aplinkybes, kaltininko asmenyb ir kitus teisikai reikmingus veiksnius. Tokiu atveju jurisdikcin veikla taip pat yra krybinio pobdio. Vykdomoji valdia ir administracin teis. Lyginamasis poiris kit demokratini valstybi, pavyzdiui, JAV, administracins teiss funkcijas rodo, kad pagrindinis administracins teiss tikslas (funkcija) yra valdios kontrol. Administracins teiss poiriu svarbu, kad valdia neperengt jai suteikt teisini galiojim rib. Btina apginti pilieius nuo netinkamo, teisikai abejotino, privai ir inybini valdinink interesus atitinkanio valdios poveikio. Administracin teis reguliuoja vykdomosios valdios organizavim ir veikim. Svokos ir kategorijos administracinje teisje. Tiek teorikai (kuriant naujas teiss normas), tiek praktikai (taikant teiss normas) danai kyla btinyb suprasti teisin svok, atskirti panaias svokas. Teisins svokos suvokimas turi filosofin, login, lingvistin, teisin ir kitoki reikm. Tai reikia, kad teisins svokos apibrimo veiksmai turi bti pagrsti i moksl nuostatomis. Filosofiniu poiriu teisin svoka yra svarbi kaip socialinio painimo objektas, turintis tam tikr tikrovs poymi, kuriuos atskleidia mstymo formos. Loginiu poiriu teisin svoka svarbi tuo, kad jos apimtis ir turinys atskleidiami loginiais veiksmais, naudojant tam tikras apibrim ris. Lingvistiniu poiriu teisin svoka svarbi tuo, kad ji turi ir gali bti nagrinjama remiantis odio, kategorijos, termino kilme ir reikme (jos fiksuojamos vienomis ar kitomis kalbos formomis). Teisiniu poiriu teisin svoka svarbi tuo, kad pagrsta teisiniu mstymu, atspindi tokius painimo objekto (nusakomo svoka) poymius, kurie yra teisikai reikmingi. Taigi teisini svok krimas (taip pat j vartojimas taikant teiss normas) reikia, kad teisinis mstymas yra aktyvaus ir krybinio pobdio,

Bendroji dalis

35

nors sudaryt teisini svok skm visikai priklauso nuo to, kaip tiksliai jose atsispindi objektyvi realyb, t. y. kiek tiksliai nurodomos teisikai nagrinjamo reikinio arba dalyko ribos. ias ribas nustato svokos apimtis ir turinys. Pagrindinis rib nustatymo kriterijus daniausiai yra teisins svokos vartojimo tikslas. Jei apimtis svokoje apibendrint daikt login klas, o turinys esmini ir bendrj objekto poymi visuma, pagal kuriuos apibendrinti ir iskirti daiktai toje svokoje, tai teisins svokos turinys formuluojamas suvokus pirmiausia bendrin, vliau specialij (teisini poymi padidjimo) svokas. Tai reikia, jog nordami apibrti teisin svok, pavyzdiui, pareignai, pirmiausia turime suvokti bendrin svok (kaip painimo objekt), jos prasm. Bendrins svokos poymi iekosime etimologijos odynuose. Toliau jos pagrindu iskirdami pagal svokas vartojimo tiksl, atskirus specifinius poymius kursime pareigno teisins svokos administracinius, baudiamuosius, darbo teiss ir pan. aspektus. Daniausiai teisin svoka (nuo bendrins iki specialiosios svokos) apibriama remiantis orientaciniais, diferenciniais (skiriamaisiais) ir funkciniais poymiais. Orientaciniai poymiai nurodo objekto reikm kit daikt ir reikini visumai. ie poymiai tai tam tikros klass tapatingumo (bendrumo) poymiai. Kurdami pareigno teisines svokas orientuosims tai, kad pareignai yra tarnautoj ris (tarnautojai asmenys, uimantys valstybinse, visuomeninse, privaiose institucijose tam tikras pareigas, veikiantys i institucij vardu ir joms galiojus, pagal savo kompetencij bei gaunantys u tai atlyginim). Diferenciniai (skiriamieji) poymiai atskleidia tam tikr klasi, poklasi skirtumus. Kuriant teisines pareigno svokas skiriamasis poymis, pagal kur jis atskiriamas nuo kit tarnautoj ir nuo atskir pareign ri, yra valdia, jos turjimo lygis. Valdia bendrja prasme tai teis arba galia pajungti savo valiai. Toki valdi turi asmenys (pareignai), turintys valstybinius, administracinius galiojimus. Funkciniai (pareigos, veiklos srities, paskirties) poymiai atskleidia svokos (kaip painimo objekto) paskirt, konkret svokos vartojimo tiksl. Kuriant pareigno teisines svokas funkciniai poymiai padeda atriboti baudiamj, administracin teisin arba kitus aspektus. Vartojimo tikslo nustatymas yra krybinis procesas. Pareigno valdios turjimo lygis lemia jo teisin status. Taiau teisinis statusas taip pat nra savitikslis dalykas. Pagal tai, kam teisinis statusas naudojamas administracinje teisje, yra iskiriamos maiausiai dvi pareigno svokos. Vienu atveju pareigno

36

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

svoka formuluojama valdymo (administracini) santyki dalyviui, turiniam skirtingus valdios galiojimus. Jie yra valdios atstovai: Seimo nariai, teisjai, policijos, valstybins inspekcijos darbuotojai, turintys statym ir kit normini akt administracins prieiros teis, taip pat moni, staig, organizacij administracijos vadovai, dirbantys atskirose valdymo srityse (antroji pareign ris). Kitu atveju pareigno svoka siejama su pareignu kaip administracins atsakomybs subjektu. Lietuvos Respublikos ATPK 14 straipsnis btent iskiria svokos vartojimo tiksl. Beje, etimologiniu poiriu atsakomyb tai atsiskaitymas u tiktas teises ir pareigas atliekant tam tikr darb. ATPK 14 straipsnis ipleia pareigno svok, todl administracins atsakomybs poiriu pareignais laikomi visi asmenys, turintys administracinius (valdios) galiojimus, nuolatinius arba laikinus, neatsivelgiant moni, staig, organizacij nuosavybs formas. io straipsnio antroji dalis toki pareigno svok tiesiogiai sieja su jo pareig vykdymu ir administracinio teiss paeidimo padarymu paeidiant tarnybines pareigas. Tam tikrais atvejais administracinje teisje pareignais, priklausomai nuo vartojimo tiksl, gali bti laikomi valstybs, visuomenini institucij, privai staig, moni ar organizacij tarnautojai, turintys tam tikrus institucins valdios galiojimus. Administracins teiss kategorijos svarbiausi ir bendriausi socialins tikrovs reikini egzistavimo aspektai, ireikti administracinmis teisinmis svokomis. Pagrindins administracins teiss kategorijos tai login termin konstrukcija, reikalaujanti isamesns filosofins analizs. Terminas kategorija (gr. kategoria nurodymas, apibrimas) svarbiausia ir bendriausia mokslo svoka34. Kategorija bendriausia login svoka, ireikianti pagrindines objektyviosios tikrovs formas ir santykius: pavyzdiui, laiko, erdvs, prieastingumo kategorija35. Susistemintos jos sudaro filosofin administracins teiss suvokimo bd painimo mechanizm. iuo atveju kategorija yra suvokiama kaip login klas arba svok visuma. Kategorij turinio objektyvumas yra slyga, leidianti santykinai savarankikoje mokslo veikloje kategorijomis remtis kaip pagrindiniais atramos takais. Toki metodologin funkcij mokslo procese atlieka dialektikos kategorijos (atskiryb, ypatyb, bendryb, turinys, esm, reikinys, dsnis, btinumas, atsitiktinumas, galimyb, tikrov, kokyb, kiekyb, saikas ir kt.), kryTarptautini odi odynas. Vilnius, 1985. P. 240. Dabartins lietuvi kalbos odynas / Vyr. redaktorius St. Keinys. 4-asis leid. Vilnius: Mokslo ir enciklopedij leidybos institutas, 2000. P. 290.
35 34

Bendroji dalis

37

bikai reikianios paius bendriausius monijos jau pasiekto tikrovs painimo aspektus. Atskleidus termino kategorija prasm galima teigti, kad teisingas administracins teiss kategorij suvokimas ir j traktavimas svarbus teoriniu ir praktiniu poiriu. Ne veltui administracins teiss kategorijos yra vienas i pagrindini administracins teiss mokslo tyrimo tiksl. Mokslo tyrimo tikslas pirmiausia yra nukreiptas veikiani administracin teis kaip teisini norm visum. Remiantis praktikoje susiklosiusi socialini realybi, interes ir poreiki autentikumo patvirtinimu (verifikavimu), administracins teiss normos sisteminamos, jungiamos teiss institutus, poakius bei vientis sistem. Kartu su teiss normomis tyrinjami j sukuriami administraciniai teisiniai santykiai: subjektai, objektai, juridiniai faktai, teisini santyki rys. Taiau vien tik paintis su galiojania teise negali atskleisti suvokimo apie visuomenini santyki reguliavimo mechanizmo pagrindus valstybinio valdymo srityje. Tam btina turti tam tikr ini apie administracins teiss kategorijas, j viet ir vaidmen administracinje teisje, nes administracins teiss kategorijos yra pagrindas, apibdinantis administracin teis ir administracins teiss mokslo tyrimo objekt. Administracins teiss kategorij suvokimas ir j traktavimas aktualus tiek statym leidyboje, tiek taikant konkreias administracins teiss normas realioje situacijoje. is aktualumas svarbus tuo, kad danai administracins teisins kategorijos suprantamos neteisingai ir tai pastebima konkreiame teiss norminiame akte, kuris vliau sukelia neigiamus padarinius ir neigiam visuomens reakcij. Teis galiausiai atlieka statymo korekcin funkcij, gali nurodyti, koks jis turi bti. Tai reikia, kad ios korekcins funkcijos nustatymas ir gyvendinimas turi bti valdomas, valdomi turi bti <...> tiek teis, tiek statymas, tiek j valdymo valdymas36. Deja, statymai dar danai rengiami ir svarstomi neprofesionaliai, nekompetentingai ir apytikriai suprantant dalyk37. Klystama, jei manoma, kad statymo primimas utikrins jo savaimin gyvendinim. Todl danas stichinis statym reguliavimas pagrstas klaidomis ir bandymais, valdomas nuolatiniais pataisymais ir papildymais. Tai leidia teigti, kad nepakankamai yra susietos ir valdomos statym rengimo, leidybos, ir statym reguliavimo sistemos. Btina pabrti, kad i i reguliavimo sistem tinkamo valdymo prielaid galima iskirti tinkam administracini teisini kategorij vartoUrmonas A. Konstitucins teiss princip vieoje teisje kontrols funkcijos // Jurisprudencija. 2002. T. 30(22). P. 106. 37 Dziegoraitis A. statym karas (2) // Justitia. 1996. Nr. 6. P. 4.
36

38

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

jim. Vykdomosios valdios institucij praktiniai veiksmai danai nra nukreipti teisje ir statymuose suformuluotas ir ginamas socialines teisines vertybes vien dlto, kad neadekvaiai suprantamos administracins teisins kategorijos. Ypa tai pasakytina apie mog kaip administracin teisin kategorij, atskleidiani j kaip socialin vertyb, kaip tiksl, o ne priemon. Per neteisingai suvokiamas administracines teisines kategorijas gali vykti vertybi inversija derinant, pavyzdiui, to paties mogaus privaiuosius ir vieuosius interesus. mogus, kaip vertyb, aktualizuojasi tiek per privat, tiek per viej interes. mogaus kategorija vertybinis susidvejinimas traktuojamas remiantis Konstitucijos 28 straipsnio nuostata: gyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvmis, mogus privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir statym, nevaryti kit moni teisi ir laisvi.

1.2. vadins administracins teiss svokos ir kategorijos bei j komentarai

Administraciniai ginai asmen ir vieojo administravimo subjekt arba nepavaldi vienas kitam vieojo administravimo subjekt konfliktai. Prie administracini gin priskiriami ir tarnautoj ginai su administracija, taip pat rinkim ginai38. Administraciniai teisiniai santykiai statymais ir kitais teiss norminiais aktais reglamentuoti visuomeniniai santykiai, atsirandantys vykdant viej administravim, taip pat vidaus administravim39. Administracinis reglamentavimas nuostat, taisykli, reglament ir kit teiss akt, reikaling statymams gyvendinti40, primimas. Administracinis teisinis valdymo organizavimas administracins teiss normomis reguliuojama valdymo subjekt, j teisinio statuso, vidini ir iorini valdymo santyki gyvendinant valdymo tikslus bei udavinius sistema. Administracinio teisinio valdymo organizavimo elementai: 1) vykdomosios valdios institucijos (Aukiausioji Lietuvos Respublikos Vyriausyb, centrins ministerijos, vyriausybs staigos, auktesnioLietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765. 39 Ten pat. 40 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637.
38

Bendroji dalis

39

sios arba regionins vykdomosios valdios institucijos, vietins vykdomosios valdios institucijos savivaldybs, valstybini moni ir staig administracija); 2) kitos institucijos, dalyvaujanios valdymo santykiuose; 3) administracins teiss normos, nustatanios visos valdymo sistemos grandi (institucij, valstybs tarnautoj) teisin status; 4) teisiniai administraciniai reikmingi vykdomosios valdios ir kit institucij valdymo veiklos parametrai; 5) valdymo veiklos subjekt garantijos, teisin atsakomyb, priklausanti nuo j administracinio teisinio statuso. Administracinio teisinio valdymo organizavimo turinys: 1) valstybs valdymo institucij formos nustatymas atsivelgiant j funkcin paskirt; 2) kompetencijos tarp valdymo institucij paskirstymas, udavini, funkcij, teisi ir pareig nustatymas; 3) sveika tarp valdymo institucij ir valdymo institucij struktrini padalini tiek vertikaliu, tiek horizontaliu lygmeniu; 4) valdymo metodai ir j taikymo formos. Administracinis sprendimas vieojo administravimo institucijos valia, ireikta administraciniame akte41. Administravimo subjektai subjektai, atliekantys vieojo arba vidaus administravimo funkcijas42. Asmenys, dirbantys valstybinje tarnyboje valstybs politikai, valstybs pareignai, valstybs tarnautojai pagal Valstybs tarnybos statym, kiti asmenys, kurie, dirbdami valstybs valdios, valdymo, savivaldybi, teisminse, teissaugos, valstybs kontrols bei prieiros ir joms prilygintose institucijose, atlieka valdios atstovo funkcijas arba turi administravimo galiojimus, taip pat asmenys, dirbantys valstybs ir savivaldybi monse, biudetinse staigose ir turintys administravimo galiojimus, bei asmenys, dirbantys vieosiose staigose, gaunaniose l i Lietuvos valstybs ar savivaldybi biudet bei fond, ir turintys administravimo galiojimus43. Asmuo fizinis asmuo (individas) arba fizini asmen grup, juridinis asmuo, kitas asmuo, neturintis juridinio asmens teisi (taryba, valdyba,

41 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637. 42 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765. 43 Lietuvos Respublikos viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1235584.

40

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

komisija, visuotinis nari susirinkimas, nuolat veikiantis pasitarimas ir t. t.)44. Asociacija savo pavadinim turintis ribotos civilins atsakomybs vieasis juridinis asmuo, kurio tikslas koordinuoti asociacijos nari veikl, atstovauti asociacijos nari interesams ir juos ginti arba tenkinti kitus vieuosius interesus. Asociacijos pavadinime gali bti odiai asociacija, visuomenin organizacija, susivienijimas, konfederacija, sjunga, draugija ar kiti45. Auktasis isilavinimas isilavinimas, gytas baigus pagrindines arba vientissias studijas Lietuvos auktojoje mokykloje arba lygiavertes studijas usienio auktojoje mokykloje46. Auktoji mokykla studij ir mokslo staiga, rengianti specialistus, turinius auktj isilavinim, Lietuvos Respublikos auktojo mokslo statymo nustatyta tvarka47. Bendruomen atitinkamoje teritorijoje gyvenantys mons, susij bendrais vieaisiais poreikiais ir interesais48. Biurokratizmas tokia pareigno veika, kai uuot sprendus reikalus i esms sistemingai laikomasi nereikaling ar igalvot formalum, nepagrstai atsisakoma sprsti inyboms pavaldius dalykus, vilkinama priimti sprendimus ar atlikti savo pareigas bei kitaip blogai ar netinkamai valdoma (atsisakoma informuoti asmen apie jo teises, smoningai duodamas klaidinantis ar netinkamas patarimas ir t. t.). Biurokratizmu taip pat laikomas toks pareign darbas, kai nevykdomi arba blogai vykdomi statymai ar kiti teiss aktai49. Centriniai valstybinio administravimo subjektai (institucijos, staigos, tarnybos, mons, j tarnautojai (pareignai) subjektai, vykdantys administravim visoje valstybs teritorijoje50. Centralizacija vykdomosios valdios funkcij ir kompetencijos priimti sprendimus sutelkimas vienoje vietoje, nedaugelyje centrini valstybinio administravimo subjekt.
44 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637. 45 Lietuvos Respublikos asociacij statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 25745. 46 Lietuvos Respublikos auktojo mokslo statymas. 2003. Nr. 472058. 47 Ten pat. 48 Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044636. 49 Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 104 4640 . 50 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765; Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637.

Bendroji dalis

41

Centralizuota savivaldybs vidaus audito tarnyba savivaldybs administracijos struktrinis padalinys, steigtas vidaus auditui atlikti savivaldybs administracijoje, savivaldybs administravimo subjektuose ir savivaldybs kontroliuojamose monse, kurios valdo, naudoja savivaldybs turt ir juo disponuoja, tiesiogiai pavaldus bei atskaitingas savivaldybs administracijos direktoriui51. Decentralizacija vykdomosios valdios funkcij ir kompetencijos priimti sprendimus perdavimas administravimo subjektams, kurie nra centriniai valstybinio administravimo subjektai. Decentralizavimas valdymo sistemoje reikia dalies valdymo funkcij perdavim i centro vietin valdym, galiojim ir atsakomybs delegavim. Individualus administracinis aktas daniausiai vienkartis teiss taikymo aktas, skirtas konkreiam asmeniui arba apibrtai asmen grupei52. Individualus teiss aktas vienkartis teiss taikymo aktas, skirtas konkreiam subjektui ar individualiais poymiais apibdint subjekt grupei53. Interes konfliktas situacija, kai valstybinje tarnyboje dirbantis asmuo, atlikdamas pareigas arba vykdydamas pavedim, privalo priimti sprendim arba dalyvauti j priimant, arba vykdyti pavedim, susijus ir su jo privaiais interesais54. staigos vadovas valstybs tarnautojas, konkurso bdu arba politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu priimtas vadovauti valstybs ar savivaldybs institucijai ar staigai55. Karjeros valstybs tarnautojas valstybs tarnautojas, priimtas pareigas neterminuotam laikui ir turintis galimyb Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka gyvendinti teis karjer valstybs tarnyboje56. Kiti vieojo administravimo subjektai vieosios staigos bei nevyriausybins organizacijos, kurioms statym nustatyta tvarka suteikti vieojo administravimo galiojimai57.

51 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044636. 52 Ten pat. 53 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765. 54 Lietuvos Respublikos viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1235584. 55 Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 361180. 56 Ten pat. 57 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044636.

42

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Kolegiali institucija institucija, kurioje sprendimus priima ne vien vadovas, o grup asmen bals dauguma58. Kontrol visokios i statym arba sandori atsirandanios teiss, kurios suteikia juridiniam arba fiziniam asmeniui galimyb daryti lemiam tak kio subjekto veiklai skaitant: 1) nuosavybs teis vis ar dal kio subjekto turto arba teis naudoti vis ar dal kio subjekto turto; 2) kitas teises, kurios leidia daryti lemiam tak kio subjekto valdymo organ sprendimams ar personalo sudiai59. Kontroliuojantis asmuo juridinis ar fizinis asmuo, turintis arba gyjantis kio subjekto kontrols teis. Kontroliuojaniu asmeniu gali bti Lietuvos Respublikos pilietis, usienietis ar asmuo be pilietybs arba kio subjektas, taip pat valstybs valdymo ir savivaldos institucijos. Sutuoktiniai ir j nepilnameiai vaikai (vaikiai) laikomi vienu kontroliuojaniu asmeniu. Jeigu du arba daugiau juridini ar fizini asmen, veikdami susitarimo pagrindu, sigyja koncentruojamo kio subjekto kontrol, tai kiekvienas i i juridini ar fizini asmen yra laikomas kontroliuojaniu asmeniu60. Kvalifikacin klas tam tikros kategorijos valstybs tarnautojo kvalifikacijos lygmuo61. Mokestiniai ginai ginai tarp mokesio moktojo (arba mokest iskaiiuojanio asmens) ir mokesio administratoriaus ar jo pareigno dl mokesio moktojo (mokest iskaiiuojanio asmens) patikrinimo akto, mokesio permokos (skirtumo) grinimo (skaitymo)62. Nacionalin regionin politika valstybs institucij ir kit subjekt tikslin veikla, kuria daromas diferencijuotas poveikis valstybs region socialinei ir ekonominei pltrai siekiant mainti region socialinius ir ekonominius skirtumus bei isivystymo netolygumus paiuose regionuose, skatinti visoje valstybs teritorijoje tolygi ir tvari pltr63.

58 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765. 59 Lietuvos Respublikos konkurencijos statymas // Valstybs inios. 1999. Nr. 30856; 2003. Nr. 7434304640. 60 Ten pat. 61 Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 36 1180. 62 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765. 63 Lietuvos Respublikos regionins pltros statymas // Valstybs inios. 2002. Nr. 123 5558.

Bendroji dalis

43

Norminis administracinis aktas teiss aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrtai asmen grupei64. Nevyriausybins organizacijos vieieji ne pelno juridiniai asmenys, turintys iuos poymius: 1) yra nepriklausomi nuo valstybs ar savivaldybi institucij valstybs ar savivaldybi institucijos nevyriausybins organizacijos valdyme negali turti daugiau kaip pus bals; 2) gauto pelno jokia forma (reorganizavimo ar likvidavimo metu) neskirsto savo dalyviams, o naudoja tik savo statuose numatytiems tikslams siekti; 3) valdymas grindiamas savivalda; 4) isilaiko i savanorikai tiekiam juridini ir fizini asmen na ir savo veikl grindia savanorikumo principu; 5) tarnauja visuomens labui arba jos nari grupi interesams; 6) nesiekia tiesiogiai dalyvauti renkamuose politins valdios organuose ir neatlieka religini apeig65. Norminis teiss aktas statymas, administracinis ar kitas teiss aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais poymiais neapibdint subjekt grupei66. Padidjusios rizikos asmen grup asmenys, kurie teiss akt nustatyta tvarka rayti profilaktines sveikatos prieiros staig ar policijos skaitas67. Pakaitinis valstybs tarnautojas valstybs tarnautojas, pakeiiantis laikinai negalint eiti pareig karjeros arba politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautoj68. Pareignas valstybs tarnautojas, turintis administravimo galiojimus pagal pareigas pavaldiems ir nepavaldiems asmenims69. Piktnaudiavimas tokie pareigno veiksmai arba neveikimas, kai tarnybine padtimi naudojamasi ne tarnybos interesais arba ne pagal statymus bei kitus teiss aktus, arba savanaudikais tikslais (neteistai pasisa64 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637. 65 Lietuvos Respublikos nevyriausybini organizacij pltros statymo projektas. 2001. Nr. IXP990. 66 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765. 67 Lietuvos Respublikos policijos veiklos statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 902777. 68 Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 36 1180. 69 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637.

44

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

vinamas ar kitiems perleidiamas svetimas turtas, los ir t. t.), arba dl kitoki asmenini paskat (kerto, pavydo, karjerizmo, neteist paslaug teikimo ir t. t.), taip pat pareigno veiksmai, kuriais virijami suteikti galiojimai ar savivaliaujama70. Piktnaudiavimas tarnyba valstybs tarnautojo veika (veikimas ar neveikimas), kai tarnybine padtimi naudojamasi ne tarnybos interesais arba ne pagal statymus ar kitus teiss aktus, arba savanaudikais tikslais (neteistai pasisavinamas ar kitiems perleidiamas svetimas turtas, los ir t. t.), arba dl kitoki asmenini paskat (kerto, pavydo, karjerizmo, neteist paslaug teikimo ir t. t.), taip pat valstybs tarnautojo veiksmai, kuriais virijami suteikti galiojimai ar savivaliaujama71. Politin veikla fizinio asmens dalyvavimas politini partij ar politini organizacij veikloje, j organizuojamuose mitinguose, susirinkimuose, demonstracijose arba kituose renginiuose, kuriais padedama formuoti ir ireikti bendrus piliei interesus ir politin vali, taip pat kiti veiksmai, kuriais remiama politin partija ar politin organizacija72. Politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojas valstybs tarnautojas, priimtas pareigas j primusio valstybs politiko ar kolegialios valstybs institucijos galiojim laikui arba kituose statymuose nustatytam laikui73. Privats interesai kandidato arba asmens, dirbanio valstybinje tarnyboje (ar jo artimo giminaiio, ar eimos nario), asmeninis turtinis ar neturtinis suinteresuotumas, galintis turti takos sprendimams atliekant tarnybines pareigas74. Regionas vientisa valstybs teritorijos dalis, kurioje gyvendinama nacionalin regionin politika75. Rinkliava statymo nustatyta pinigin prievol asmeniui u jam suteikiamas tam tikras valstybs institucij paslaugas. Rinkliavos yra papildomas pajam altinis valstybs (savivaldybs) funkcijoms vykdyti76.
70

Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 104 Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 36

4640.
71

1180. Ten pat. Ten pat. 74 Lietuvos Respublikos viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1235584. 75 Lietuvos Respublikos regionins pltros statymas // Valstybs inios. 2002. Nr. 123 5558. 76 Lietuvos Respublikos mokesi administravimo statymas // Valstybs inios. 1995. Nr. 611525.
73 72

Bendroji dalis

45

Savivaldyb valstybs teritorijos administracinis vienetas, turintis juridinio asmens status bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos laiduot savivaldos teis, gyvendinam per savivaldybs taryb77. Savivaldybs administravimo subjektai savivaldybs institucijos ir joms pavaldios staigos bei kiti subjektai, turintys teiss akt suteiktus galiojimus, atliekantys jiems pavestas administravimo funkcijas ir atsakingi u i funkcij gyvendinim78. Savivaldybs institucijos atstovaujamoji institucija, t. y. savivaldybs taryba, ir vykdomoji institucija, t. y. savivaldybs administracijos direktorius, turinios vietos valdios ir vieojo administravimo teises ir pareigas. Savivaldybs institucijos yra atsakingos u savivaldos teiss ir savo funkcij gyvendinim bendruomens interesais79. Savivaldybs kontroliuojamos mons savivaldybs mons, veikianios pagal Valstybs ir savivaldybs moni statym, ir akcins bendrovs, kuri akcijos, suteikianios daugiau kaip bals visuotiniame akcinink susirinkime, nuosavybs teise priklauso savivaldybei80. Savivaldybs kontrols ir audito institucija savivaldybs kontrolierius (savivaldybs kontrolieriaus tarnyba), priirintis (-i), ar teistai, efektyviai, ekonomikai ir rezultatyviai valdomas ir naudojamas savivaldybs turtas, kaip vykdomas savivaldybs biudetas81. Savivaldybi funkcijos io ir kit statym savivaldybms priskirtos vieojo administravimo ir viej paslaug teikimo funkcijos82. Skundas, praymas kreipimosi kompetenting institucij, kad bt isprstas administracinis ginas, formos. Su skundais kompetenting institucij kreipiasi privats asmenys, o su praymais valstybs ir vietos savivaldos institucijos, j atstovai, tarnautojai. statymai gali numatyti ir kitas kreipimosi formas83. Statutinis valstybs tarnautojas valstybs tarnautojas, kurio tarnyb reglamentuoja statymo patvirtintas statutas arba Diplomatins tarnybos statymas, nustatantys specialias primimo valstybs tarnyb, tarnybos atlikimo, atsakomybs ir kitas su tarnybos ypatumais susijusias slygas, ir (ar)

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 912832. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 433. 79 Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044636. 80 Ten pat. 81 Ten pat. 82 Ten pat. 83 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765.
78

77

46

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

turintis vieojo administravimo galiojimus jam nepavaldi asmen atvilgiu84. Tarnybin pagalba vieojo administravimo institucijos pareiga teikti informacin ir kitoki pagalb kitai vieojo administravimo institucijai pastarosios praymu85. Tarnybiniai ginai valstybs tarnautoj, turini vieojo administravimo galiojimus, ginai su administracija, susij su tarnautojo statuso gijimu, pasikeitimu ar praradimu ir drausminio poveikio priemoni taikymu86. Tarnybinis nusiengimas valstybs tarnautojo pareig neatlikimas arba netinkamas atlikimas dl valstybs tarnautojo kalts87. Teritoriniai valstybinio administravimo subjektai (institucijos, staigos, tarnybos, j tarnautojai (pareignai) subjektai, kurie administravim vykdo nustatytoje teritorijoje88. Valstybs siena linija ir ia linija einantis vertikalus pavirius, apibriantis Lietuvos Respublikos teritorijos ribas sausumoje, ems gelmse, oro erdvje, vidaus vandenyse, teritorinje jroje ir jos gelmse89. Valstybinis valdymas socialinio valdymo apraika, postatymin vykdomojo tvarkomojo pobdio valstybini institucij veikla gyvendinant bendr valstybs valdi. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnyje paymima: Valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb, Teismas. Valdios galias riboja Konstitucija. Valstybinio valdymo organai (valstybs aparato ar staigos organizacinis vienetas, atliekantis tam tikras valdymo funkcijas kurioje nors srityje; vartojami terminai: institucijos; valstybinio valdymo subjektai) valstybiniai organai, gyvendinantys valdymo veikl. Pastaruoju metu termin organai stengiamasi pakeisti terminu institucijos. Valstybs politikai asmenys, statym nustatyta tvarka irinkti arba paskirti Respublikos Prezidento, Seimo Pirmininko, Seimo nario, Minist84

Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 36

1180. Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637. 86 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765. 87 Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 36 1180. 88 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637. 89 Lietuvos Respublikos valstybs sienos ir jos apsaugos statymas// Valstybs inios. 2003. Nr. 381668.
85

Bendroji dalis

47

ro Pirmininko, ministro, savivaldybs tarybos nario, savivaldybs mero, savivaldybs mero pavaduotojo pareigas90. Valstybs tarnautojas fizinis asmuo, gijs Valstybs tarnybos statymu ir kitais statymais nustatyt valstybs tarnautojo status ir valstybs (valstybinse ir savivaldybi) institucijose arba staigose atliekantis vieojo administravimo, kines ar technines funkcijas arba teikiantis viesias paslaugas visuomenei91. Valstybs tarnautojo statusas Valstybs tarnybos statymu ir kitais statymais apibrt tarnybini teisi ir pareig visuma, nustatoma teiss aktais, reglamentuojaniais valstybs tarnautojo primim ir atleidim i valstybs tarnybos, jo teises, pareigas, atsakomyb, darbo umokest ir socialines bei kitas garantijas92. Valstybs tarnyba visuma teisini santyki, atsirandani gijus valstybs tarnautojo status, jam pasikeitus ar j praradus, taip pat dl valstybs tarnautojo vieojo administravimo veiklos valstybs ar savivaldybs institucijoje ar staigoje gyvendinant tam tikros valstybs valdymo srities politik ar utikrinant jos gyvendinimo koordinavim, koordinuojant tam tikros valstybs valdymo srities staig veikl, valdant, paskirstant finansinius iteklius ir kontroliuojant j panaudojim, atliekant audit, priimant ir gyvendinant teiss aktus, valstybs ir savivaldybi institucij ar staig sprendimus vieojo administravimo srityje, rengiant ar koordinuojant teiss akt, sutari ar program projektus ir teikiant dl j ivadas, valdant personal arba turint vieojo administravimo galiojimus nepavaldi asmen atvilgiu93. Vidaus administravimas administravimo veikla, kuria utikrinamas valstybs ar vietos savivaldos konkreios institucijos, staigos, tarnybos ar organizacijos funkcionavimas (struktros tvarkymas, personalo valdymas, turim materialini ir finansini itekli tvarkymas bei valdymas), kad ji galt tinkamai vykdyti priskirtus vieojo administravimo ar kitos valstybins veiklos udavinius94. Vieasis administravimas statym ir kit teiss akt reglamentuojama valstybs ir vietos savivaldos institucij, kit statymais galiot subjekt
90

Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 36

1180. Ten pat. Ten pat. 93 Ten pat. 94 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765, Nr. 852566; Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637.
92 91

48

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

vykdomoji veikla, skirta statymams, kitiems teiss aktams, vietos savivaldos institucij sprendimams gyvendinti, numatytoms vieosioms paslaugoms administruoti ir teikti95. Vieieji interesai visuomens suinteresuotumas, kad asmenys, dirbantys valstybinje tarnyboje, visus sprendimus priimt nealikai ir teisingai96. Vieoji staiga tai pagal Lietuvos Respublikos statymus steigtas pelno nesiekiantis ribotos civilins atsakomybs vieasis juridinis asmuo, kurio tikslas tenkinti vieuosius interesus vykdant visuomenei nauding veikl97. Vieoji paslauga valstybs ar savivaldybi steigt speciali staig bei organizacij veikla, teikianti gyventojams socialines, vietimo, mokslo, kultros, sporto ir kitas statym numatytas paslaugas. statym numatytais atvejais bei tvarka viesias paslaugas gali teikti ir privats asmenys98. Vieojo administravimo institucija vieojo administravimo subjektas, vykdantis statym nustatytas valstybs ar savivaldybs funkcijas99. Vieojo administravimo staiga vieojo administravimo institucija, veikianti tam tikr staig (biudetini, viej ir kt.) statym pagrindu100. Vieojo administravimo sistema sistema, kuri sudaro: 1) valstybinio administravimo subjektai; 2) savivaldybi administravimo subjektai; 3) kiti administravimo subjektai. Visiems iems subjektams statymai arba j pagrindu priimti kiti teiss aktai suteikia vieojo administravimo galiojimus101. Vieojo administravimo subjektai institucijos, staigos, tarnybos, valstybs tarnautojai (pareignai), turintys statym suteiktas vieojo administ-

95 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765. 96 Lietuvos Respublikos viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1235584. 97 Lietuvos Respublikos viej staig statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 25752. 98 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637. 99 Ten pat. 100 Ten pat. 101 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 1044637; Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2003. Nr. 391765.

Bendroji dalis

49

ravimo teises ir praktikai gyvendinantys vykdomj valdi arba atskiras vykdomosios valdios funkcijas102. Vieosios paslaugos teikimo administravimas vieojo administravimo subjekt veikla nustatant viej paslaug teikimo taisykles ir reim, steigiant viesias staigas arba iduodant leidimus teikti viesias paslaugas privatiems asmenims, taip pat viej paslaug teikimo prieira ir kontrol. U viej paslaug teikimo administravim rinkliavos arba kitokie mokjimai negali bti nustatomi103. Vieosios paslaugos teikimo reimas teiss akt nustatytas atlygintinas ar nemokamas paslaugos teikimas nustatytais terminais ir tvarka104. Vietos savivalda valstybs teritorijos administracinio vieneto savivaldybs teis laisvai ir savarankikai tvarkytis pagal Lietuvos Respublikos Konstitucij ir statymus per gyventoj tiesiogiai irinkt atstov savivaldybs taryb bei jos sudarytas vykdomsias institucijas105. Vykdomieji organai (vykdomosios institucijos) vykdomosios valdios subjektai, taip pat valdymo organai, veikiantys u vykdomosios valdios praktinio gyvendinimo rib (pvz., vietos savivaldos vykdomieji organai, kit nevalstybinio valdymo struktr organai). Vykdomoji valdia (administracin valdia) santykinai savarankika vieningos Lietuvos Respublikos valstybs valdios ris, glaudiai tarpusavyje sveikaujanti su statym leidiamja ir teismine valstybs valdios atakomis. Valdi atskyrimas nra absoliutinamas, jis turi valstybs valdios gyvendinimo kompetencijos pasidalijimo ir bendravimo j gyvendinant funkcij. Vykdomoji valdia viena i trij valstybs valdios ri, antroji pagal reikm po statym leidiamosios. Apie j jau buvo kalbama senovs pasaulyje, i dalies Aristotelio darbuose. Ypa aktyviai vykdomosios valdios problemos teorikai ir praktikai pradtos nagrinti naujaisiais laikais nuo XVIII a. (. L. Monteskj statym dvasia, 1748). Remiantis valdi padalijimo teorija, vykdomoji valdia tai teiss taikomoji valdia, kuriai pavedama konstitucijos, parlamento priimt statym, t. y. statym leidiamosios valdios, vykdymo funkcija. Svarbiausias vykdomosios valdios udavinys gyvendinti j suformavusi jg vali ir politik, kuri suteik jai galiojimus statymams ir teiss normoms gyvendinti. Vykdomosios valdios atskyrimas ir besaikis jos
Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas // Valstybs inios 2003. Nr. 1044637. 103 Ten pat. 104 Ten pat. 105 Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 912832.
102

50

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

stiprinimas veda prie demokratijos majimo ir visuomeninio politinio gyvenimo biurokratizavimo, o jai susilpnjus vykdomoji valdia gali bti diskredituota ir netgi suirti. Vykdomoji valdia organizuojama ir gyvendinama vadovaujantis konstitucija. Pavyzdiui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje tvirtinta, kad valdios galias riboja Konstitucija106. i nuostat pltoja Konstitucijos 84, 94, 105 ir 108 straipsniai, nustatantys atitinkamai Seimo, Respublikos Prezidento ir Vyriausybs galiojimus bei Teismo funkcijas107. Taigi statymai ir kiti teiss aktai detalizuoja veiklos kryptis, funkcij ir kompetencijos diferencijavim ne tik tarp valstybs valdi, bet ir tarp vykdomosios valdios institucij. Administracin valdia yra universalaus pobdio laike ir erdvje, t. y. gyvendinama visur, kur yra moni kolektyvai. Ji tiesiogiai organizuoja krato apsaug, garantuoja valstybs saugum ir viej tvark, atlieka bendro pobdio nevyriausybini organizacij valdym (j registracija, licencijavimas, mokesiai, kontrol) bei vadovaudamasi teiss normomis daro tak asmenims ir organizacijoms. Vykdydama auktesnij institucij priimtus teiss aktus ji gyvendina teiskros ir jurisdikcin funkcijas (skiria administracines nuobaudas, nagrinja asmen praymus, skundus, pareikimus ir pan.). Administracin valdia teiss akt nustatytais moni valios poveikio bdais utikrina j veiklos organizavim bei tvark visuomenje. Esminis administracins valdios poymis jai tiesiogiai pavalds miliniki vairi itekli kiekiai teisiniai, informaciniai, ekonominiai, techniniai, ideologiniai, organizaciniai. Ji disponuoja faktine valstybs galia, nes tik ji suteikia konkretiems subjektams atitinkamas teises bei skiria jiems iteklius; Turdama savo inioje didiulius iteklius administracin valdia tiesiogiai j nenaudoja, nes ji negamina produkcijos, negydo ir nemoko. Administracin valdia disponuoja moni veiksmais, gamtiniais ir kitais itekliais, kad organizuot gamyb, vietim, sveikatos apsaug ir pan.

106 107

Lietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius, 1992. P. 6. Lietuvos Respublikos Konstitucijos komentaras. 1 dalis. Vilnius, 2000. P. 33.

Bendroji dalis

51

1.3. Administracins teiss vieta Lietuvos teisinje sistemoje

Administracin teis ir socialiniai pokyiai. Kiekviena mokslo aka periodikai bando nustatyti, kok poveik jai turi socialiniai pokyiai. Kelis deimtmeius Lietuvos administracins teiss mokslininkai to nedaro arba band tai daryti fragmentikai. enkls kit teiss ak pokyiai yra aptarinjami ir vertinami moksliniuose straipsniuose, monografijose, vadovliuose, tuo tarpu statym administracins teiss srityje gausjimas ir, antra vertus, fundamentini mokslini studij stoka pareigoja tyrintojus analitikai pavelgti socialini pokyi ir administracins teiss ssajas, vertinti i proces padarinius ir atsivelgiant tai numatyti administracins teiss pagrindini tiksl kait. Susikaup faktin mediaga (statymai, administracin praktika, poreikiai...), rodanti, kad administracins teiss mokslui reikia gebti kintaniomis socialinmis slygomis kritikai pavelgti save, panagrinti administracins teiss kait lemianius veiksnius. Juos klasifikuojant sistemikai galima iskirti politini, socialini, ekonomini, socialini psichologini, teisini ir kit integrali veiksni reikmingas grupes. ie administracin teis formuojantys veiksniai yra glaudiai susij su kintania aplinka, dl to sudaro naujos kokybs visum, kurios dalys netolydiai veikia viena kit, lemia tikimybinio formavimosi ypatumus, alina, neutralizuoja, kompensuoja arba stiprina kiekvieno veiksnio atskirai ir j vis pokyius skatinani integrali tak administracinei teisei. Kokia socialini pokyi, veikiani administracin teis, esm? Pirmiausia pagerinti administracins teiss, kaip teiss akos, funkcinius gebjimus prisitaikyti prie kokybikai naujos ir kintanios aplinkos. Antra pakeisti mokslinink, statym ir kit teiss akt rengj, politik, administracins teiss normas taikani subjekt elgsen. Administracin teis gebs atlikti savo funkcijas, jei laiku ir adekvaiai reaguos j kurianios aplinkos pokyius. Pavyzdiui, nauji statymai gali gerinti verslo reguliavimo aplink arba sukurti versl lugdanias slygas vieniems ir proteguojanias slygas kitiems. iuo poiriu administracin teis turi gebti konstitucini princip kontrols108 pagrindu strategikai reaguoti aplinkos permainas. Ji turi i naujo vertinti ir lanksiai modeliuoti jos funkcijas gyvendinani teisinio reguliavimo priemoni ir me-

108 Urmonas A. Konstitucins teiss princip vieoje teisje kontrols funkcijos // Jurisprudencija. 2002. T. 30(22). P. 100110.

52

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tod taikym nuo pat administracinio teisinio reguliavimo mechanizmo itak. Kadangi administracins teiss skm arba neskm priklauso nuo jos teorijos, normin baz ir teiss taikymo praktik kuriani mint subjekt, socialiai reikming j elgsen btina valdyti teisikai, politikai, ekonomikai ar kitaip. 1. Pirmiausia reikia atkreipti dmes kintanios socialins teisins vertybins orientacijos tak visai teisinei sistemai. Atkrus nepriklausomyb politiniai, socialiniai, socialiniai psichologiniai veiksniai, turj takos jos siekiams, lm greit, totalitarins valstybs primest socialini teisini vertybini standart valstyb, visuomen, mogus neigim ir transformacij vakarietikj socialin teisin vertybin orientacij mogus, visuomen, valstyb. Deja, gyvendinant idj mogus tikslas, o ne priemon, kilo vertybi konkurencijos bei j atrankos sunkum ir administracins teiss praktikai daugiausia administracini gebjim srityje, ir teorijai formuluojant nauj statym koncepcijas ir ypa iekant teisin valstyb atitinkanio administracinio teisinio reguliavimo mechanizmo gyvendinimo varianto. Viena vertus, vertybi prioritetai moni socializacijos poiriu ne i karto pritaikomi esamai socioekonominei aplinkai; praeina nemaai laiko, kol pagrindins vertybs tampa moni elgsenos normomis. Kita vertus, asmens vertybiniai prioritetai daugiau orientuoti esam socialin ir ekonomin aplink ir j atspindi: didiausi subjektyvi vert jis suteikia tiems nepritekliaus dalykams, kuriems santykinai skiriama maai paramos. Vertybi konkurencijos ir j atrankos veiksniai apsunkina ir tiesiogin Konstitucijos taikym vieojo administravimo praktikoje. Ieitis Konstitucijos norm nuostatos turi bti konkretinamos administracins teiss normomis. Vertybin orientacija mog, gavusi konstitucini teiss princip reikm, turjo takos nauj statym administracins teiss srityje leidybai (Vieojo administravimo, Administracini byl teisenos ir kiti statymai). Deja, anksiau priimti statymai vertybins orientacijos mog poiriu labai atsilieka nuo naujai priimtj. Akivaizdus to pavyzdys ATPK, kuris, kaip dominavimo mogaus atvilgiu totalitarinis paminklas, galioja dar ir antrj deimtmet. Pirmasis jo straipsnis saugomas teisines vertybes pradeda vertinti nuo visuomenins santvarkos bei nuosavybs. Tik tada eina socialins ekonomins, politins ir asmenins piliei teiss bei laisvs. Tokia eile ir taip vertybi poiriu surikiuotos mogaus teiss yra tarsi antrars, padovanotos visuomenins santvarkos. Manytume, kad pats mogaus teisi vertybinis suskirstymas socialines, ekonomines, politines ir asmenines teisi grupes yra totalitarinio poirio vertinti mog per ekonominius, politinius santykius liekana. Tokia vertybin orientacija, su-

Bendroji dalis

53

formuluota ATPK bendruosiuose nuostatuose, toliau turi teisinio principo reikm ir modeliuoja saugom ir ginam mogaus teisi ir laisvi iame kodekse bdus, t. y. vykdo prie mog puolamj funkcij, gyvendina totalitarins valstybs tikslus atitinkani teisin politik (mogus yra tarsi valstybs sraigtelis). Manytume, kad vertybinio pobdio administracins teiss problem nagrinjimas rodo, jog tikslinga revizuoti pai administracins teiss samprat, nes valstybinio valdymo santykiai ir valstybini institucij interes vyraujantys prioritetai negali bti savitiksls vertybs. Tikslinga labiau pabrti nerepresines administracins teiss funkcijas. Naujosios vertybins orientacijos mog dominants dar nra pakankamai gyvendintos ir naujuose administraciniuose statymuose. Vieojo administravimo institucijos esamus elgsenos dinaminius, mog orientuotus stereotipus nra pasirengusios keisti i esms. Iki iol teisins sistemos reformos metmenyse nra suformuluota naujajai socialinei teisinei orientacijai adekvati teiss doktrina, orientuota mog. Todl btina atkreipti dmes konkretaus asmens diskrecin teis gyvendinti mogaus subjektines teises ir laisves. i diskrecin teis, remiantis Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalies nuostata, kad valdios staigos tarnauja monms, turt suponuoti valdios institucijoms prievoles atsisakyti tradicini administracini leidim ir draudim daugeliu atveju, o prireikus naudotis kitais moni elgesio reguliatoriais, atitinkaniais teisins valstybs ir laisvosios rinkos slygas. 2. Kita veiksni grup susijusi su laisvosios rinkos politiniais, ekonominiais, socialiniais, vadybiniais, socialiniais psichologiniais poveikiais administracinei teisei. Transformacijos laikotarpiui bdinga daugelio ideologij ir vertybi konkurencija. Daugelio pasirenkam vertybi ir ideologij egzistavimas sudaro prielaidas formuotis naujoms veiksm strategijoms. Deja, teorin administracin teis toki veiksm strategini darb vengia. Kompensuojant i sprag administracins teiss praktikoje, rengiant vairi reform ir statym projektus, buvo einama seniai inom klaid ir bandym keliu daniausiai matant ne tos srities specialist pastangas. Transformacijos laikotarpiu laisvosios rinkos slygomis nepakankamai atsivelgiama teisinio reguliavimo mechanizmo galimybes didinti socialini reguliatori veiksmingum. iuo atveju net netobul statym poveikis bt mainamas, jeigu Lietuvoje daugiau dmesio bt kreipiama teisins veiklos ir teisi apsaugos efektyviai infrastruktrai. Primus statymus daniausiai pasikliaujama savireguliacija. Manytume, kad tikslinga utikrinti statym adaptavimo teisin sistem. Anksiau veikusi komandin statym gyvendinimo sistema nyksta, todl teiss akt reguliavimo ko-

54

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

kybs iuolaikins utikrinimo sistemos nebuvimas maina net pai paangiausi statym veiksmingum. Regis, tai svarbiausias strateginis tikslas, keliantis kompleksini sprendim udavinius. Rengiant strateginius dokumentus btina atsivelgti maiausiai dvi veiksni grupes, veikianias teisinio reguliavimo kokyb: 2.1. Reguliavimo metod atranka ir darnaus j taikymo veiksniai. I j galima paminti ekonominius techninius, specialiuosius teisinius, vadybinius, socialinius psichologinius ir kitus metodus. J suderinto taikymo matymas yra pagrindas kurti statym reguliavimo sistem. 2.2. Teisins reguliavimo priemons, atliekanios energetin reguliavimo metod gyvendinimo funkcij, nustato ir i metod procesin reglamentavim bei procedras. iame vadovlyje atkreipiame dmes teisini priemoni funkcijas statym reguliavimo sistemoje. Atsisakius valstybinio teisinio ekonomikos valdymo, perjus prie rinkos santyki kinje ir kitose gyvenimo srityse, tvirtinus vairias nuosavybs formas pakito vykdomosios valdios veiklos gyvendinimo metodai. Nelikus direktyvini valdymo metod, plaiai taikomi valdymo objekt registravimo, licencijavimo, sertifikavimo, akreditavimo, jurisdikcijos, kontrols ir prieiros, kreditavimo, pajam (pelno) apmokestinimo ir kiti metodai. Todl administracinei teisei privalu reaguoti tokius pokyius atsisakant tradicini valdymo metod btina tirti ir analizuoti nauj metod taikym valdymo veikloje (pvz., darbinant anksiau teistus asmenis bdavo nustatomos privalomos kvotos, dabar tai padaryti galima laikantis lanksios pelno apmokestinimo politikos, veikiant darbdavi motyvacij ekonominmis paskatomis). Ribojant valdios ir pavaldumo (vertikalius) santykius ir pleiantis horizontaliems santykiams btina tikrinti mokymo tiesas apie vykdomosios valdios formas. Be tradicini teisini valdymo form, tapo aktualu sudaryti administracines sutartis (sandorius). i forma nra nauja, anksiau jos naudojimo ribos buvo gana siauros. Didjant administracini teisini santyki subjekt teisiniam statusui, ios teisins formos naudojimo galimybs didja. Didja praktin kontrols, kaip sutarties alys laikosi taisykli, priimt sipareigojim, reikm. 3. Miri veiksni grup, susijusi su vairiais socialins politins integracijos veiksniais: 3.1. Moksl integracija ir administracins teiss mokslini tyrim kryptys. Lietuvoje, ms poiriu, socialiniai mokslai, i j ir administracin teis, atsilieka integracini tyrim ir ini taikymo srityje. Nenumatoma kompleksini tyrim vizija. Ms nuomone, administracinei teisei ir kitiems socialiniams mokslams yra svarbs integraciniai tyrimai: teis eko-

Bendroji dalis

55

nomika politologija filosofija sociologija socialinis darbas vadyba psichologija etika ir pan. Kadangi ignoruojamas konsolidavimas, sen mokslini pozicij ilgai laikosi ne tik administracins teiss, bet ir kit teiss ak mokslininkai. Nauja teisin mstysena padt atsiriboti nuo daugelio buitinio mstymo stereotip griet bausmi ir nuobaud iauktinimo, griaut utopin praktik valdyti valstybs teisinio reguliavimo problemas klaid ir bandym metodu (statym rengimas, teiss taikymo efektyvumas). Teiss mokslininkai, regis, pernelyg neproporcingai komentuoja politin ir teisin praktik. Teiss mokslininkai nerodo didelio noro atlikti konkreius taikomuosius tyrimus. Didja kompleksini mokslini tyrim praktinis poreikis, nes pavieni mokslinink pastangomis nemanoma isprsti daugelio iuolaikini administracins teiss problem. Btina nustatyti bendras administracins teiss problemas metodologiniu (kaip pltoti administracins teiss filosofij, sociologij, jos teorij apskritai) ir praktinio bendravimo su kitais, ypa socialiniais, mokslais lygiu. Atskirai reikt paminti konkrei sociologini, kriminologini tyrim svarb tiriant administracins teiss objektus. 3.2. Administracins teiss teorijos vlavimo veiksniai Lietuvoje: 3.2.1. Teisins sistemos reformos netobulumo taka. Iki iol nra sisteminiu poiriu isamios teisins sistemos koncepcijos. Teisins sistemos reformos strategini dirbi stoka ypa neigiamai veikia administracins teiss reguliavimo mechanizmo veiksmingum. Valdymo poiriu statym rengim, leidyb ir statym gyvendinim galima vertinti kaip bendr teisinio reguliavimo sistem, kuriai taikoma sistem valdymo patirtis. iuo atveju btina atsivelgti tai, kad ir moni elgsenos sistem valdymas gali bti labai minimizuojamas. Efektyvus valdymas yra toks, kuris naudoja socialinius dsningumus, modeliuoja valdymo sprendimus, kryptingai ir sutelktai siekia tam tikr visuomenei reikming rezultat. Vertinant statym rengim, leidyb ir statym gyvendinim kaip darni teisinio reguliavimo sistem galima manyti, kad i sistema privalo turti vien bendr sistemin tiksl, kuriam esant ji gali bti valdoma. 3.2.2. Kontinentins ir precedentins teisini sistem tak konkurencija. Kad suprastume teisins raidos visum kaip sudedamj pasaulins kultros proces, btina teis vertinti taip, kad teisin sistem bt galima sulyginti su konkreiu istoriniu laikotarpiu, regionu, nacionaline ir religine specifika, su viena ar kita civilizacija. Btent dl nurodyto ryio, vien ar kit veiksni visuomens raidos ir teisinio reguliavimo jos istorinje perspektyvoje ypa reikalinga teistyra, kuri tirt ne tiek vidin teiss struktr (sistem), kiek aikint teiss reikm visuomens raidoje.

56

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Norint tai nustatyti reikt nagrinti administracins teiss pokyius socialiniuose, politiniuose, struktriniuose pokyiuose bei specialias juridines ypatybes nacionalins teiss kontekste. Administracins teiss aka iki iol istorikai rutuliojosi kontinentins teisins sistemos vertybi pagrindu. Lietuvos stojimas Europos Sjung sustiprino teisini sistem integracinius procesus, ypa taikant Europos Bendrijos administracins teiss principus. Atkrus nepriklausom Lietuvos valstyb ikilo udavinys reformuoti galiojani joje sovietin teiss sistem, parengti naujus Lietuvos Respublikos statymus, kurie atitikt demokratins teisins valstybs poreikius, suderinti nacionalinius statymus su tarptautini akt nuostatomis ir numatyti j raidos perspektyvas. Taigi kuriama nacionalins teiss ir j atitinkanios demokratins valdios institucij sistema turi optimaliai garantuoti asmens pagrindini laisvi ir teisi apsaug, padti kurti moni gerov. sisavinant kontinentins ir precedentins teisini sistem teisines vertybes pradtas didiulis organizacinis, krybinis, taip pat techninis metodinis darbas, taiau ligi iol jis neubaigtas. Teisins reformos idjiniu modeliu laikomi 1993 ir 1998 m. parengti Teisins sistemos reformos metmenys (toliau Metmenys). 1993 m. gruodio 14 d. Seimas prim nutarim Dl teisins sistemos reformos metmen ir j gyvendinimo109, kuriame konstatuota, kad Lietuvoje funkcionuojanti teisin sistema neatitinka Europos ali teiss standart, o i dalies valdi padalijimo principo. Taiau teisin reforma pradta ne nuo vientisos teisins doktrinos krimo priimant j tai kaip pradin teigin be rodym (kaip praktin aksiom), kad tokia doktrina neturi praktins reikms, o nuo statymins bazs110. Taiau ne tik tokia politin taka teisins sistemos institucijoms kelia nerim teisininkams. 2000 m. surengtoje mokslinje konferencijoje Teisins sistemos reforma: teiskros problemos net keli pranejai pabr, kad susirpinim kelia per pastaruosius deimt met priimt nauj statym gausa. statym bei kit teiss akt leidyba (ir dabar ilieka) labai intensyvi: nuo 1990 m. kovo 11 d. iki 2000 m. balandio 11 d. priimti 2486 statymai (i j beveik 900 nauj), 12 454 Vyriausybs nutarimai, tkstanius kit teiss akt ileido ministerijos, savivaldybs ir kitos instituciValstybs inios. 1993. Nr. 701311. Vadovlio autoriams terminas statymin baz nra be ilyg priimtinas, nes jo vartotojai daniausiai j suvokia kaip prekin kategorij, kurios kokyb priklauso nuo pirkjo mokamos sumos. Kokyb gerja (statymai keiiami, papildomi) priklausomai nuo lobistins veiklos mast. Kaupiant statymin baz vyrauja kiekybiniai kriterijai (statym primimo konvejeris), nustatantys aritmetin statym atitikt vairioms programoms.
110 109

Bendroji dalis

57

jos111. Dl to vykdant reform, kaip taikliai nurod E. Jarainas, kol kas niekas negali pasakyti, koki teis mes einame112. Be abejo, prie imdamiesi teisins reformos turime aikiai apsibrti, kokios teiss mes norime. Nereformuojant paios teiss negalima reformuoti teiss institucij. Turime gerai isiaikinti, koki teis tos institucijos valstybje utikrins. Todl sisavinant kontinentins ir precedentins teisini sistem priimtinas teisines vertybes vyravo subjektins partij nuostatos vienais ar kitais teisinio reglamentavimo poreiki tenkinimo klausimais. Norint suformuluoti korektikus ir adekvaius savo visuomens teisins sistemos pertvarkymo (reformos) tikslus btina isprsti iki iol neibaigt esmin konceptuali113 problem. i problema teisins sistemos visuminis modelis, jo vertinimas sisteminiu poiriu, teisins sistemos ryis ir suderinamumas114 su politine alies sistema, ekonomine, socialine raida, nacionaline kultra. Daugelis to meto teisinink, filosof, sociolog, kit srii mokslinink, vertindami teisin reform, negaljo suprasti, kaip galima siekti reformuoti teisin sistem, i esms neabejojant dl jos konceptualaus pagrindo teiss sampratos. E. Kris115, kviesdamas diskutuoti dl teiss sampratos, pabr, kad norint painti kuri nors nacionalin teis btina inoti, kokia ji buvo ir koki turi tendencij tapti. Visoms pokomunistinms Europos alims, tarp j ir Lietuvai, keliamas udavinys tapti pripaintomis teisinmis valstybmis. iam tikslui pasiekti reikia aikios veiklos programos, kuri gyvendinant bt i esms reformuota visa valstybs teisini institucij sistema. Toks teisins sistemos pertvarkymas lemia esmin valstybs teiss socialins funkcijos pasikeitim teis, buvusi priemon primesti visuomens valdym ir suvereno vali gyventojams, turt virsti visuomens savivaldos priemone, socialiniu institu111 Dapys A., Ragauskas R. Lietuvos teiskros bkl ir perspektyvos // Teiss problemos. 2000. Nr. 2. P. 38. 112 Jarainas E. Reformuosime sen ar kursime nauj teis? // Lietuvos aidas. 1993 m. gruodio 18 d. P. 6. 113 Konceptualizmas (pranc. conceptualisme): nominalizmo atmaina, aikinanti, kad bendrosios svokos egzistuoja ne paios savaime tikrovje (kaip teig realistai), o tik mogaus prote (Tarptautini odi odynas. Vilnius, 1985. P. 257258). Konceptualistai realistai mano, kad koncepcija yra objektyviai egzistuojanti universalija, reali esm. Konceptualistai nominalistai mano, kad universalija priklauso nuo minties koncepcijos (nominalizmas) (Idj odynas. Vilnius: Alma littera, 2001. P. 253). 114 Suderinamumas arba nesuderinamumas sietinas su konceptualizmu. Teisin sistema nesuderinta su politine alies sistema, ekonomine, socialine raida, nacionaline kultra, neatitinka socialinio teisingumo reikalavim. 115 Kris E. Teisin valstyb, teisini sistem vairov ir Vakar teiss tradicija // M. A. Glendon, M. W. Gordon, C. Osakwe. Vakar teiss tradicijos. Vilnius: Pradai, 1993. P. XI XIVII.

58

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tu, vienijaniu valstyb ir visuomen, suteikianiu visuomenei autonomijos galimyb. Todl kuriant nauj nacionalin teisin sistem, atitinkani Vakar standartus, negalima apsiriboti tik vien statym keitimu kitais, kad ir nukopijuotais nuo Vakar valstybi. Reikia keisti paius teisinio mstymo principus. Dl ios prieasties, kaip teisingai paymjo E. Kris, Lietuvos teiss desovietizavimas manomas tik desovietizavus pai Lietuvos visuomen ir joje susiklosiusi teiss samprat, t. y. i esms reformavus tai, k jurisprudencija ir teiss sociologija vadina visuomens teiss tradicija. Tai sunkus udavinys116. ie raginimai buvo uuominos teisins sistemos reform Lietuvoje pradti nuo teisins doktrinos krimo. Deja, tai nebuvo igirsta, nes, ko gero, Lietuvoje dar nra prasta, kad mokslas inicijuot arba vadovaut reformoms. Susidaro spdis, kad buvo pasirinktas lengvesnis, paprastesnis variantas, t. y. skubta atsisakyti tik t institucij, t teiss norm, kuriose buvo itin akivaizdi sovietin ideologija. Kitaip tariant, buvo pasitenkinta daugiau ioriniais, kosmetiniais dalykais, maiau gilinantis pai teiss koncepcij. Po pirminio reformos etapo, apsivalius nuo sovietins ideologijos pakeitus teissaugos struktras, A. Vaivilos nuomone, vis dlto liko sovietins ideologijos esm normatyvizmas117 ir etatizmas118 metodologinis sovietins teiss pagrindas119. Ar tik ne dl ios prieasties, nors ir nuolatos smarkiai tobulinti, Lietuvos Respublikos civilinis ir Civilinio proceso bei Lietuvos Respublikos baudiamasis ir Baudiamojo proceso kodeksai vis dlto ilg laik buvo grindiami sovietini kodeks tradicijomis (kitokia socialinio teisingumo recepcija). Paymtina taip pat, kad tik labai maai buvusi tarybini statym buvo pripainti prietaraujaniais 1992 m. Konstitucijai. Normatyvizmo pagrindu vykdant reform vyravo nuostata, kad svarbiausia yra paios teiss normos, kodeksai, statymai, deja, nesigilinant teisines idjas, t. y. j turin. I kur atsiranda teiss normos, k jos reikia, nebuvo gilinamasi, svarbiausia, kad jos reikt privalomo elgesio taisykl.

116

Kris E. Teisin valstyb, teisini sistem vairov ir Vakar teiss tradicija. P. XIII

XIV.
117 Normatyvizmas grindiamas galiojani norm apraym, o ne j atsiradimo prieastimis ir slygomis. 118 Etatizmas susijs su valstybs dominavimu visuomeniniame gyvenime. 119 Vaivila A. Teisins valstybs koncepcija Lietuvoje. Vilnius: Litimo, 2000. P. 43.

Bendroji dalis

59

Todl vykdant teisin reform buvo apsistota ties formos pertvarka. Buvo steigiamos arba likviduojamos tam tikros teisins institucijos, kai kurios vienai institucijai priklausiusios funkcijos buvo permetamos kitai institucijai (pvz., buvo siloma ikiteismin tyrim pavesti prokuratrai arba policijai; panaikinti prokuratros bendrosios prieiros funkcij, bet nesteigti administracinio teismo ir pan.). Daug dmesio skirta nauj institucij skaiiaus, j pavaldumo, personalo bei l klausimams. Dalies teisinink spjimas, kad negalima reformuoti teiss institut nereformuojant paios teiss, liko nuoalyje. Todl dabar, E. Jaraino teigimu, turime daugiau form, kuri galime sulieti labai vair turin. Tai silpnoji teisins sistemos reformos metmen pus. Mes turime teisini institut sistemos reform neturdami btent to pagrindinio turinio. Mes lyg ir reformuojame mechanizm, neisiaikin, k tas mechanizmas darys120. Su tokiomis ivadomis bt sunku nesutikti. Manome, kad tai formos ir turinio priepriea. Todl nenuostabu, kad pradta teisins sistemos reforma vili nepateisino, sulauk didiulio teisinink ir visuomens nepasitenkinimo. Poreik reformuoti ir teisins sistemos turin pradjo pripainti ir politikai. 1997 m. gruodio 4 d. Lietuvos teiss akademijoje vykusios konferencijos Teiss reforma prioritetin valstybs veiklos kryptis dalyviai, kurioje, be teisinink i visos Lietuvos, auktj mokykl vadov, dalyvavo ir Lietuvos Respublikos Prezidentas, Seimo, Vyriausybs atstovai, teisin reform ragino pltoti kaip teisingumo sampratos reform. Pagrindinis jos udavinys turs bti ne teissaugos struktr kaitaliojimas, o teisingumo, kaip humanitarins, dvasins, moralins kategorijos, pertvarkymas121. Buvo atkreiptas dmesys tai, kad kuo greiiau reikt sukurti teisinink tobulinimosi sistem, Lietuvos statymus humanizuoti pagal Europos Sjungos standartus. Teisinink nuomone, reikt keisti statym turin, atsisakyti smulkaus reglamentavimo ir parodyti daugiau pasitikjimo alies Vyriausybe. Iskirtinis dmesys turt bti skiriamas teisiniam visuomens vietimui, nes kol nebus atitinkamo visuomens vietimo teiss srityje, tol nebus ir teisins sistemos122.

Jarainas E. Teisins sistemos reformos metmen projekto aptarimas // Teiss problemos. 1994. Nr. 1. P. 12. 121 Brasait A. Teisins sistemos reforma: nepateisinti lkesiai ir viesios perspektyvos // Justitia. 1997. Nr. 6. P. 2. 122 Ten pat. P. 3.

120

60

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Nuo 1993 m. gruodio 14 d. Seimo priimto nutarimo Dl teisins sistemos reformos metmen ir j gyvendinimo prajus penkeriems metams, per kuriuos, kaip minta, nebuvo pasiekta norim teisins sistemos reformos rezultat, 1998 m. birelio 25 d. Seimas prim nauj Teisins sistemos reformos metmen redakcij123. Deja, ms teisinei sistemai tai irgi nebuvo vaistas nuo vis teiskros lig, taiau joje atsirado kai kurie svarbs aspektai, kuri nenumat 1993 m. redakcijos Teisins sistemos reformos metmenys. Pavyzdiui, administracin teisena, bausmi vykdymo sistemos reforma, taip pat tvirtinta nuostata, kad tolesn teisins sistemos reforma turt bti vykdoma remiantis tstinumo ir perimamumo principais, atsivelgiant Jungtini Taut, Europos Sjungos ir Europos Tarybos reikalavimus ir rekomendacijas. Taiau ir naujojoje Metmen redakcijoje visikai nekalbama apie vien svarbiausi demokratins valstybs funkcionavimo pagrind valdi padalijimo princip. Vl daugiausia dmesio skiriama teiskros ir teisinms institucijoms (pvz., atskiri skyriai skirti teismams, prokuratrai, advokatrai, notariatui ir t. t.) paliekant valdi padalijimo doktrin kakur nuoalyje (nra aiki valstybs valdios modernizavimo krypi, legitimacijos klausim, valdios institucij administracinio teisinio statuso atskleidimo ir pan.). Teisins sistemos metmenyse, kaip pagrstai yra saks S. Staiokas, pasigendama Konstitucijos, kaip pagrindins teisins sistemos aies, ir ios reformos vardytuose tiksluose ikreipiama Konstitucijos tvirtint esmini vertybi esm. Konstitucijos, kaip teiss sistemos pagrindo, ignoravimas yra svarbiausia teisins painiavos, teisinio nestabilumo, kartu ir akivaizdaus teisinio nihilizmo prieastis124. iuo metu ms aliai svarbu ne tik reformuoti teisin sistem, bet ir j suderinti su Europos Sjungos teise. Aklam Vakar valstybi teisins sistem kopijavimui oponuoja P. Kris, pabrdamas, kad t valstybi teisins sistemos nra tapaios ar vieningos ir ekletikas, mechanikas atskir sistem teisini institut perklimas, j recepcija ne visada duoda laukiam rezultat125. Orientacija kitas teisines sistemas turi remtis mokslikai pagrstais metodologiniais bei reprezentatyviais, pritaikymo nacionalinei teisinei sistemai metod kriterijais. Kiekviena alis turi savo nacionalin sistem. Pavyzdiui, kiekviena JAV valstija turi savj toki sistem, ir visa tai vai-

Valstybs inios. 1998. Nr. 611736. Staiokas S. Lietuvos teiss sistema: raida ir perspektyvos // Justitia. 1996. Nr. 4. P. 67. 125 Kris P. Lietuvos teisins sistemos vystymosi problemos // Teiss problemos. 1996. Nr. 1. P. 8.
124

123

Bendroji dalis

61

nikuoja bendra nacionalin (federalin) sistema. Sunku surasti pasaulyje bent dvi absoliuiai adekvaias teisines sistemas. Taiau tai nereikia, kad kiekviena teisin sistema neturi nieko bendra su kokia nors kita126. P. Kris pateikia kelet pavyzdi, pagrindiani isakyt nuomon. Pirmasis argumentas tas, kad ms mstymui dar vis bdingas etatizmas, t. y. valstybs pirmumo teiss atvilgiu pripainimas. Teis tokiu atveju suvokiama kaip valstybs nustatyta arba sankcionuota elgesio taisykl. Kitaip nei ms alyje, anglosaks alyse teisinei sistemai visikai nepriimtina nuomon, kad teiss tai elgesio taisykl: teisinis elgesys bna ir prie nustatant taisykles. P. Kris pateikia ir toki nuostat, kad bendroji teisin sistema atmest ir ms teigim, jog teismai taiko teis, nes pripasta, kad teisjai pirmiausia teis aikina ir tokiu bdu, nagrindami byl po bylos (case by case), jie kuria nauj teis127. Taigi P. Kris pateikia teiss doktrinos pagrind problem. Jo manymu, teisin sistema gali bti laikoma nacionaline, kai ji yra autentika savo visuomens teis, nulemta tos visuomens gyvenimo bdo, jos tautinio charakterio ir istorins patirties128. P. Krio nuomone, nei reformos metmenys, nei programa negali bti dogmomis, kuri reikt aklai laikytis129. Juk pati teis yra dispozityvesn, o formos atvilgiu ir lankstesn, todl atviresn gyvenimo situacij individualumui. Europos Sjunga, didinanti valstybi nari tak j vidaus politikai ir institucinei kaitai, skatina studijuoti prisitaikymo prie Europos Sjungos problemas. Tok proces galima apibrti kaip laipsnik Lietuvos politikos, institucins srangos bei administravimo stiliaus supanajim su Europos Sjungos valstybi nari bei paios Europos Sjungos institucij vidaus politika, institucine sranga, administravimo stiliumi. Integracija Europos Sjung toliau formuoja Lietuvos administracinius gebjimus taikyti Europos Sjungos teis. Administracins teiss samprata. Administracin teis galima nagrinti: 1) kaip teiss ak; 2) kaip teiss mokslo ak; 3) kaip mokymo dalyk.
126

16.

. / . . , 1992. . 7

127

Kris P. Lietuvos teisins sistemos vystymosi problemos // Teiss problemos. 1996. Nr. Ten pat. P. 9. Ten pat.

1. P. 7.
128 129

62

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Studentai bus supaindinami su pirmja ir treija sampratomis, o siekiantys pagilinti administracins teiss inias turs susipainti su antrja samprata. Administratio terminas yra lotynikos kilms ir reikia valdym, vadovavim. Klausimas apie tos ar kitos teiss akos, teiss mokslo akos ar mokymo dalyk yra domus ir sudtingas. Btent j nagrinjant galima susidurti su daugybe prietaring, o danai ir prieing nuomoni. is klausimas kelia daug diskusij, nes vairios teiss akos, reguliuodamos visuomeninius santykius, sveikauja, persipina. Neretai tie patys santykiai yra reguliuojami tuo pat metu keliomis teiss ak normomis. Visa tai rodo, kad kartais bna labai sunku nustatyti vairi teiss norm veikimo ribas. Visuomeniniai santykiai, reguliuojami administracins teiss normomis. Be abejo, teisingas teiss akos dalyko nagrinjimas mokslui turi svarbi metodologin reikm. Apibrti vienos ar kitos teiss akos dalyk reikia iskirti visuomenini santyki, reguliuojam ta aka, rat. Kiekvienos teiss akos teisinio reguliavimo dalykas yra grietai apibrta visuomenini santyki sritis. Btent teisinio reguliavimo dalykas ir duoda btin supratim apie kiekvien teiss ak. Daugelis teisinink mano, kad administracin teis reguliuoja tuos visuomeninius santykius, kurie klostosi vykstant valstybiniam valdymui arba vykdomajai tvarkomajai veiklai. Kaip suprasti vykdomj tvarkomj veikl? Tai dvi darnios valdymo veiklos ypatybs. Vykdomja ji vadinama todl, kad jos subjektas yra valstybins valdios vykdomieji organai. ie organai yra kuriami ir kontroliuojami atstovaujamj organ Seimo ir savivaldybi taryb. Atlikdami vykdomsias funkcijas, jie yra ir tvarkomieji. Tvarkomieji organai (institucijos) veikia Lietuvos Respublikos vardu, vykdo valdios galiojimus, priima visiems privalomus nurodymus, vadovauja ir tvarkosi neperengdami statymu nustatytos kompetencijos rib, leidia administracinius aktus, t. y. valdymo organai vykdo valstybins valdios jiems suteiktus galiojimus ir i veikl tvarko taip, kad skmingai gyvendint valstybin valdym. Taigi visuomenini santyki rat, sudarant administracinio teisinio reguliavimo dalyk, riboja valstybins veiklos ris valstybinis valdymas, gyvendinamas kasdieninje valdymo organ vykdomojoje tvarkomojoje veikloje.

Bendroji dalis

63

Vadinasi, administracin teis yra savarankika teiss aka, kurios normos reguliuoja visuomeninius santykius valstybinio valdymo srityje, valstybinio valdymo organ kasdieninje vykdomojoje veikloje. Kokie yra visuomeniniai santykiai? Norint atsakyti klausim pirmiausia reikia nustatyti galimus i santyki subjektus. Visuomeniniai santykiai gali usimegzti: vertikaliai, t. y. tarp auktesns kompetencijos organ ir jiems pavaldi emesns kompetencijos organ (pvz., tarp Lietuvos Respublikos Vyriausybs ir ministerijos); tarp vairi valstybinio valdymo organ, nesusijusi pavaldumo santykiais (tarp vairi ministerij); tarp vairi valstybinio valdymo organ ir jiems pavaldi valstybini moni, organizacij, staig (tarp ministerij ir joms pavaldi staig, organizacij); tarp vairi valstybinio valdymo organ ir visuomenini organizacij ar kit nevalstybini organizacij (pvz., tarp savivaldybs administracijos vadovo ir vartotoj kooperacijos organizacij); tarp vairi valstybinio valdymo organ (pareign) ir piliei. Visos nurodytos visuomenini santyki rys formuojasi tiesiogiai gyvendinant valstybinio valdymo udavinius, t. y. kasdien vadovaujant kiui ir kultrai. Visuose nurodytuose visuomeniniuose santykiuose btinai dalyvauja valstybinio valdymo organas. Tai dsninga, nes ie santykiai usimezga konkreioje valstybinio valdymo srityje. Jie negalimi be ios valstybins veiklos subjekto, t. y. valstybinio valdymo organo. Visuomeninius santykius, sudaranius administracinio teisinio reguliavimo dalyk, galima skirstyti ne tik pagal subjektus, bet ir pagal visuomenini santyki pobd, turin. iuo poiriu galima iskirti ias visuomenini santyki grupes: santykius, susiklosiusius auktesns kompetencijos organams vykdant centralizuot vadovavim emesns kompetencijos organ administracinei ir kitokiai (gamybinei ar kinei ir pan.) veiklai; santykius, susiklosiusius valstybinio valdymo organams ir pareignams tiesiogiai vykdant operatyvinio valdymo funkcijas (pvz., mons, staigos administracijos veikla); santykius, susiklosiusius valstybinio valdymo organams reguliuojant visuomenini organizacij veikl (pvz., valstybinio valdymo organai tvirtina visuomenini organizacij status, nuostatus); santykius, susiklosiusius valstybinio valdymo organams bendradarbiaujant su visuomeninmis organizacijomis;

64

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

santykius, susiklosiusius valstybinio valdymo organams tenkinant piliei poreikius, saugant j teises. Visuomeninius santykius galima skirstyti ir kitu pagrindu, pavyzdiui, pagal valdymo veiklos gyvendinimo stadijas: santykiai, usimezgantys rengiant ir priimant valdymo aktus, vykdant statymus ir kitus valstybins valdios teisinius aktus; santykiai, organizacine ir teisine forma usimezgantys kasdieninje vykdomojoje tvarkomojoje valdymo organ veikloje; santykiai, susiklostantys dl priimt sprendim kontroliuojant pavaldius organus, staigas, organizacijas, asmenis, kaip jie vykdo jiems privalomus nurodymus; santykiai, susiklostantys dl administracins prievartos gyvendinimo, kai reikia atkurti paeistas teiss normas ir nubausti kaltus asmenis administracine tvarka (t. y. nesikreipiant teism). Klasifikuoti galima ir pagal administracins veiklos kryptis (akas): santykiai, susiklostantys valdant Lietuvos k; santykiai, susiklostantys valdant socialin kultrin valstybs gyvenim; santykiai, susiklostantys administracinio politinio valstybs valdymo srityje. Galimi ir kiti visuomenini santyki klasifikavimo pagrindai, pavyzdiui, pagal valdymo veiklos apimt: bendrojo valdymo santykiai (visoms valdomoms akoms bendras vadovavimas); akinio valdymo santykiai (tik tam tikrai akai bdingas vadovavimas); specialaus tarpakinio valdymo santykiai (pvz., kontroliuojant nepavaldi organ ir asmen veikl, standartizacijos, informacijos, statistikos valdymas, planavimas, materialinis aprpinimas, koordinavimas). Toks bendras visuomenini santyki, sudarani administracins teiss dalyk ir reguliuojam administracins teiss normomis, pobdis. Jis rodo, kad administracin teis apima labai vairius pagal savo pobd, turin ir paskirt visuomeninius santykius. Todl administracin teis yra teiss aka, kuri sudaro mogui, visuomenei, valstybei teisikai reikmingos socialins vertybs, reguliuojamos gyvendinant valstybin valdym, j legityms gyvendinimo bei apsaugos bdai ir priemons, socialinio teisingumo pagrindu administracins teiss norm reglamentuota fizini ir juridini asmen, dalyvaujant valstybini valdymo institucijoms, veikla.

Bendroji dalis

65

Administracin teis moni teisikai reikmingos elgsenos vieojo administravimo srityje formos ir metodai pastant, reguliuojant, apsaugant mogaus, visuomens, valstybs socialinius ir teisinius vertybinius objektus nuo mogaus elgsenos neigiam poveiki ir padarini naudojant objektyvuotus teisinius standartus teiss principus ir teiss normas, taikant administracines teisines priemones ir derinant jas su kitomis socialinmis, ekonominmis ir vadybinmis mogaus elgsenos reguliavimo priemonmis.

Teisinio reguliavimo metodas. Apibrus visuomeninius santykius, kuriuos reguliuoja administracins teiss normos, galima isiaikinti, kokiais metodais reguliuojami ie santykiai. Visuomenini santyki, reguliuojam administracins teiss normomis, specifin ypatyb yra ali nelygyb. Vienas i valdymo santyki dalyk yra pavaldus kitam. Todl administracin teis veikia specifiniu, t. y. valdiniu nurodym metodu, beveik visada valdymo santyki subjektas turi valdingus galiojimus objekto atvilgiu. Objektas beveik visuomet pavaldus subjektui, atitinkamai ir valdymo pobdio santykiai yra ne kas kita kaip valdios ir pavaldumo santykiai. Tai patvirtina valstybinio valdymo praktika. Vykdomojoje tvarkomojoje valdymo organ veikloje praktikai gyvendinami valstybs udaviniai ir funkcijos vairiose kio, kultros, politikos srityse. Vien tai patvirtina mint apie valdios ir pavaldumo santyk valstybinio valdymo srityje. I tikrj valstybinio valdymo organai, palaikydami konkreius teisinius santykius, gyvendina jiems suteiktus valdinius galiojimus, kuri neturi kita alis (pvz., pilietis), arba jei juos turi, j apimtis maesn (pvz., pavaldaus organo, staigos, organizacijos). Todl reguliavimo metodas administracinje teisje vadinamas administraciniu reguliavimo metodu, i esms besiskirianiu nuo civilinje teisje taikomo civilinio teisinio metodo, kuris apibdinamas santyki dalyvi lygiateise padtimi. Teisinio reguliavimo dalyko ir metodo analiz leidia teigti, kad jie yra ideals kriterijai, kuriais remiantis teis galima skirstyti teiss akas (r. 1 schem).

66

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1 schema. Teiss skirstymo akas kriterijai ir pagrindas

Teisinio reguliavimo objektas

Teisinio reguliavimo metodas

Teisinio reguliavimo objektas tai visuomeniniai santykiai, susiklost gyvendinant vykdomosios valdios sistemos udavinius ir funkcijas. Pagrindiniai teisinio reguliavimo metodai: administracini teisini santyki subjekt juridins nelygybs patvirtinimas; vieno administracini teisini santyki subjekto pavaldumo kitam (valdymo objekto valdymo subjektui) btinumas; administracini teisini santyki susiklostymas dl i santyki subjekt vienaalikai pareiktos valios; aikus norminis patvirtinimas, kada ir tarp kuri subjekt turi usimegzti vienoki arba kitokie administraciniai teisiniai santykiai, kokios tuomet turi bti ali teiss ir pareigos; daugeliu atvej teiss suteikiamos vienam administracini teisini santyki subjektui (valdymo subjektui) neteismine tvarka daryti tak jam pavaldiems i santyki kitiems subjektams.

Administracin teis kaip konkretizuota konstitucija. Teisins logikos pavyzdys, atskleidiantis teisins nuostatos esm, kad administracin teis, kaip konkretizuota konstitucija, yra Egidijaus ileikio laki konstitucins minties fraz: Principiniu poiriu Konstitucija, bdama Konstitucija (bet ne pagrindiniu ar kitaip pavadintu statymu!), tai form forma ir norm norma130. Taigi administracin teis konkretina vairias konstitucins veiklos formas ir konstitucinio elgesio normas. Pagrindin Konstitucijos sukonkretinimo teisin priemon, ms nuomone, yra konstitucins teiss principai131. Mokslo tiriamj studij konstitucins teiss princip klausimais stoka negalima skstis. Ypa daug dmesio skiriama konstitucini princip
ileikis E. Administracin teis kaip konkretizuota Konstitucija. 2002 m. balandio 26 d. Respublikins mokslins konferencijos praneimas. 131 Panaiai konkretinami ir Europos Sjungos teiss principai.
130

Bendroji dalis

67

tradiciniam tyrumui oficialioje konstitucinje jurisprudencijoje132. Manome, kad ne visi i studij aspektai yra nuodugniai inagrinti, pagaliau tai atlikti konstitucins jurisdikcijos priemonmis vargu ar galima dl aibs problem. Viena i toki nagrintin problem konstitucini princip transformacija (j teisinio pavidalo kaita) ir i princip administracins kontrols funkcijos. Konstitucins teiss princip vartojamoji vert didja, jei jie gyvendinami kuo plaiau nuo teorini galimybi konstitucinje doktrinoje iki socialins praktikos realij tam tikrose teiss srityse. Vykstant tokiai teiss lygmen detalizacijai btina isaugoti konkrei konstitucini sieki vertybin tapatum. iuo atveju konstituciniai principai turi atlikti konstitucins minties reprodukcin funkcij teiskroje ir teisinio reguliavimo praktikoje: lemti nuolatin reprodukcinio lygmens teiss atsinaujinim ir apsivalym, konstitucini nuostat perdavim ir vartojim, adekvai juridini proces ir procedr krimsi. Tik tuomet mas konstitucini princip fragmentikas, momentinis vartojimas atskirose teiss srityse. Konstitucini princip gyvendinimas administracinje teisje susiduria ir persipina su teiss socialins praktikos ekscesais, kylaniais i skirting viej interes konkurencijos ir juos aptarnaujanios teisins kultros, gal net valstybini institucij subkultros, prieprieos. Konstitucinis principas sudaiktinamas, taikomas valstybins institucijos subkultros poiriu, patiria sukonkretinimo ok, i jo tarsi iplaunama pirmin konstitucin mintis. Imituojant konstitucinio principo gyvendinim pirminis tikslas savotikai pasislenka, jam sigalint pradeda vyrauti ivestinis, institucijos subkultrai reikmingas tikslo siekis. Tokiais atvejais reikt remtis konstituciniu ar kitu teisiniu procesu, nustataniu pirmini, sudtini ir ivestini konstitucini princip133 gyvendinimo adekvaius bdus. Kita vertus, konstitucini princip gyvendinimas (konkretizacija) administracinje teisje sukelia problemin situacij, kai konstitucinis principas tarsi netenka konstitucins teisins galios pleiant jo aikinimo ribas, nei tai pasiekta konstitucins jurisprudencijos priemonmis, t. y. tiek, kiek yra konstitucins doktrinos134. Prieingu atveju galima manyti, kad ie principai
Turint omenyje tradicikai vyraujani nuomon, kad Konstitucinis Teismas yra vienintelis oficialios konstitucins doktrinos generuotojas ir kad Konstitucinio Teismo jurisdikcin veikla sudaro konstitucins doktrinos esm, turini teisin gali, o mokslinis Konstitucijos aikinimas sudaro tik ios doktrinos rezervin konstitucins minties fond (E. Kris. Konstituciniai principai ir konstitucijos tekstas (2) // Jurisprudencija. 2002. T. 24(16); 57(65)). 133 Kris E. Konstituciniai principai ir konstitucijos tekstas (2) // Jurisprudencija. 2002. T. 24(16). P. 5770. 134 Kris E. Konstitucija ir jos aikinimas // Politologija. 1999. Nr. 2. P. 9.
132

68

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tampa kvazikonstituciniai. Konstitucija neapibria konstitucini princip norm taikymo hipotezs. Konstitucijos tiesioginio taikymo nuostatos teisin galimyb ms teisins kultros erdvje, neturint tam tikslui procesini konstitucini intervencijos priemoni, pasiskirsto tarp deleguojamos legislatyvins135 ir administracins136 diskrecijos lauk137. Deleguojamoji legislatyvin diskrecija Seimo Vyriausybei, Vyriausybs ministerijoms, ministerij ... pareignams ne visuomet tiksliai reprodukuoja konstitucines princip mintis. Pavyzdiui, Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalies principin nuostata Valdios staigos tarnauja monms kai kuriuose statymuose (Vieojo administravimo) princip tvirtina kaip pagrindin reguliavimo tiksl. Taiau i teisins praktikos inome, kad vyrauja teiss (nor-

135 Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kart yra patvirtins, jog Seimas, disponuodamas konstituciniais galiojimais leisti statymus, turi diskrecij (E. Kris. Konstitucija ir jos aikinimas // Politologija. 1999. Nr. 2. P. 5), taiau visais atvejais turi paisyti Konstitucijos reikalavim, taip pat Konstitucijoje tvirtint teisingumo ir teisins valstybs princip. Kituose nutarimuose Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas paymjo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijoje statym leidybos delegavimas nenumatytas, todl Vyriausyb gali priimti tik postatyminius teiss aktus. statym ir postatymini valdymo akt reguliavimo ribos priklauso nuo daugelio veiksni teiss tradicij, visuomens politins ir teisins kultros lygio, taiau tiek teiss teorijos, tiek statym leidybos praktikos poiriu tam tikri visuomens prioritetiniai dalykai turi bti reguliuojami tik statymais. Demokratinje visuomenje prioritetas teikiamas mogui, todl viskas, kas susij su pagrindinmis mogaus teismis ir laisvmis, reguliuojama statymais. Tai ir mogaus teisi bei laisvi patvirtinimas, ir j turinio apibrimas, ir apsaugos bei gynimo teisins garantijos, ir leistinas j apribojimas, ir kt. (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1995 m. spalio 26 d. nutarimas Dl Lietuvos Respublikos statymo Dl piliei nuosavybs teisi ilikus nekilnojamj turt atstatymo tvarkos ir slyg 10 straipsnio septintosios dalies nuostatos, taip pat dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1994 m. sausio 26 d. nutarimo Nr. 55 Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1991 m. lapkriio 15 d. nutarimu Nr. 470 patvirtintos Lietuvos Respublikos statymo Dl piliei nuosavybs teisi ilikus nekilnojamj turt atstatymo tvarkos ir slyg gyvendinimo tvarkos dalinio pakeitimo 1.2 punkto nuostatos, 2.1 punkto ir jo 1, 2 bei 3 papunki atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai // Valstybs inios. 1995. Nr. 892007). Kitais odiais tariant, statym leidjo nuoira turi Konstitucija ir konstituciniais principais apibrtas ribas. 136 Administracin diskrecija skiriasi nuo legislatyvins administracijos diskrecijos tuo, kad pirmuoju atveju administracija naudojasi veiksm laisve vykdydama savo, kaip vykdomosios valdios, funkcijas, tuo tarpu antruoju atveju administracija vykdo kvazilegislatyvines funkcijas ir toms funkcijoms vykdyti jai suteikiama legislatyvin diskrecija (A. Urmonas, B. Praneviien. Administracins diskrecijos esm ir diskrecijos naudojimo kontrols galimybs // Jurisprudencija. 2002. T. 32 (24). P. 5464). 137 Legislatyvins diskrecijos delegavimas Vyriausyb gali perduoti dal gautos i Seimo diskrecijos ministerijoms, o ios savo ruotu dal deleguotos diskrecijos gali perduoti emesnei institucijai ar pareignui (A. Urmonas, B. Praneviien. Administracins diskrecijos esm ir diskrecijos naudojimo kontrols galimybs // Jurisprudencija. 2002. T. 32 (24). P. 5464).

Bendroji dalis

69

m) kaip statikos ir teiss kaip dinamikos reikini atotrkis138, kur nordami pamatuoti vardijame vairiomis svokomis danai vadiname teiss (norm) veiksmingumu, efektyvumu. Teisininkai, tirdami i problem, danai pamatuoja neinia k: teiss (norm) genetinius trkumus ar teiss gyvendinimo, ypa teiss taikymo, trkumus. Manome, kad i situacija aptartina keliais poiriais. Kaip inoma, konstitucini princip taikym reikia vertinti sistemikai. Viena, tai daryti verta pamatuojant j taikymo grtamuosius ryius, antra, taikant vien konstitucin princip turi bti pasitelkiami ir kiti principai. iuo atveju galimi vairs taikymo deriniai. Pavyzdiui, Vieojo administravimo statymo taikym vertinant maiausiai keli princip sveikos kontekste (valdios staigos tarnauja monms teiss, taip pat statymo virenybs princip kontekste). Vieojo administravimo statyme esanti nuoroda statymo taikymo virenybs principo galiojim iek tiek ignoruoja teisins valstybs (teiss viepatavimo) princip, nes 4 straipsnio 1 dalies 1 punkte pabriama, kad vieojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi demokratinio valstybs administravimo principais, i j statymo virenybs, reikianio, kad vieojo administravimo subjekt kompetencija turi bti nustatyta io statymo, o veikla atitikti iame statyme idstytus teisinius pagrindus (iskirta A. U.). Tuo tarpu teisins valstybs principas suvokiamas i Konstitucijos preambuls Tautos siekiu: atviros, teisingos, darnios pilietins visuomens ir teisins valstybs. Konstitucijoje tvirtintas teisins valstybs principas, be kit laukiam praktini veiksm, reikalauja, kad turi bti utikrintos mogaus teiss ir laisvs, kad visos valstybs valdi gyvendinanios bei kitos valstybs institucijos turi veikti remdamosi teise ir paklusdamos teisei, kad Konstitucija turi aukiausi juridin gali ir kad statymai, Vyriausybs nutarimai bei kiti teiss aktai turi atitikti Konstitucij139. Tokia situacija gali rodyti, kad statymo taikymo virenybs principas Vieojo administravimo statyme suvokiamas siaurai, tik emyn einania hierarchine linija: vieojo administravimo statymas postatyminiai aktai. Todl statymo nuoroda princip, kaip vien i demokratinio valstybs administravimo princip, tokiame kontekste yra klaidinanti, nes atrodo ignoruojanti kitokius sisteminius santykius, pavyzdiui, su kitais konstituciniais ir bendrais teiss princi138 Tokia veiksm laisv ir vadinama administracins institucijos diskrecija, tiksliau, mano poiriu, j bt galima vadinti procesine (procedrine) diskrecija. 139 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2000 m. vasario 23 d nutarimas Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1998 m. sausio 14 d. nutarimo Nr. 36 Dl 1998 met pavyzdio banderoli tabako gaminiams ir alkoholiniams grimams enklinti vedimo atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir Lietuvos Respublikos moni statymo 8 straipsnio 1 daliai ir 12 straipsnio 1 daliai // Valstybs inios. 2000. Nr. 17419.

70

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

pais. Be to, iame kontekste ribojamas kito konstitucinio principo valdios staigos tarnauja monms taikymas, nes tarsi nustato jo ribas iame statyme, nors, inoma, kad valdios galias riboja Konstitucija. Apskritai Vieojo administravimo statymo demokratinio valstybs administravimo principai nra tinkamai pritaikyti nacionalinei teiss sistemai. Pavyzdiui, objektyvumo principas aikinamas per pat save ... oficials vieojo administravimo subjekto veiksmai turi bti nealiki ir objektyvs. Proporcionalumo principas, tvirtinantis nuostat, kad administracinio sprendimo mastas bei grietumas turi bti proporcingi administravimo tikslui (iskirta A. U.), nukreipia administracin veikl ne teisingum, o administravimu norimus pasiekti dalykus. Tuo atveju galima manyti siekiant tam tikro administravimo teisingumo, nes administravimo predikatas gali reikti vieojo administravimo subjektui tokio teisingumo svokos isiaikinim inybinio naudingumo prasme. Tiktina, kad valdios staig tarnavimo monms principo gyvendinimas kartu su statymo virenybs principu yra klaidinga i esms. Valdios staig tarnavimo monms principo gyvendinimo rezultatas bt daugelio princip padarini pamatavimas. Todl is principas, esant mogaus ir valdios staigos santykiui, daniausiai gyvendinamas neigiamu aspektu: valdios institucij neveikimu, jei teiss normoje nra nurodytas valdios staigos veikimo teiss imperatyvas. Manoma, kad valdios staiga, jei nra tokio imperatyvo, gali veikti diskretikai. ia kyla probleminis klausimas: jei mogus su praymu kreipiasi valdios staig ir jei nra teiss imperatyvo tenkinti jo praym, tai kas tuomet yra valdios staig tarnavimo monms principas, jei nesukelia jokios konstitucins pareigos vieojoje teisje? Deklaracija? Ar galioja senas biurokratinis vieosios teiss principas ia leidiama tik tai, kas numatyta statyme (pvz., Vieojo administravimo statyme: vieojo administravimo institucijoms draudiama vykdyti veikl neturint tam suteikt galiojim arba priimti sprendimus pagal savo kompetencij siekiant kit, negu statymo nustatyta, tiksl)!? Ar konstitucin pareiga tik moralin rekomendacija, nes nesant teiss imperatyvo negalima plaiai kelti ir teisins atsakomybs klausimo. Iekodamas atsakymo ne visikai retorin klausim pritariu A. Vaivilos miniai, jog tam, kad teisins valstybs idja nebt vien patraukli ideologija, siekiama atitinkamai organizuoti valstybi vidaus gyvenim, sukurti teiss viepatavimui teisines, organizacines, ekonomines, idjines, socialines prielaidas praktikai funkcionuoti140. is A. Vaivilos poiris veria nauju aspektu inagrinti lyg ir inomus teiss ir teisins sistem santykius konstituciniams principams transformuojantis
140

Vaivila A. Teisin valstyb ir jos perspektyvos // Jurisprudencija. 2000. T. 15(7). P. 18.

Bendroji dalis

71

vieojoje teisje, nes teiss sistema, jos elementai (normos, principai) gali bti patikrinami ir tikslinami konkreiai teisinei sistemai veikiant realiai. I ia iplaukia prielaida, kad pernelyg didelis tiksl siekimo atotrkis tarp teiss ir teisins sistem gali bti konstitucini princip transformacijos eksces vieojoje teisje vienu i pagrindini veiksni. Konstitucini princip taikymas kaip teisin galimyb ir konstitucini elgesio standart, suformuluot iuose principuose, diegimas, t. y. transformacija administracinje teisje, privalo turti aikius funkcinius tikslus. Regis, teiss reguliavimo misijos utikrinimo poiriu btina, kad konstituciniai principai atlikt vairaus lygmens teiss norm orkestro dirigento funkcijas siekiant suderinti j bendr tiksl reguliavimo galias, jas sustiprinti ir konsoliduoti teiss normas vientis reguliuojamo poveikio sistem, t. y. atlikti teiss norm koordinavimo funkcijas (r. 2 schem).
2 schema. Principin konstitucins teiss princip taka administracinei teisei

Konstitucijos principai 4 1 2

7 Konstitucins teiss doktrina

6 3

Konstitucinio Teismo iaikinimai (nutarimai)

Konstituciniai principai

10

Vieoji teis

Schemoje nurodyt sveik numeracija iliustratyvi, neskirstoma pagal ryio glaudum. Schema atskleidia: 1) Konstitucijos princip, suformuluot Konstitucijos tekste, ir Konstitucinio Teismo iaikinim (nutarim) sveik; 2) konstitucins teiss doktrinos ir Konstitucinio Teismo iaikinim (nutarim) sveik; 3) konstitucini princip ir Konstitucinio Teismo iaikinim (nutarim) sveik; 4) Konstitucijos princip, suformuluot Konstitucijos tekste, pirmum, Konstitucini princip ivestinum;

72

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

5) konstitucins teiss doktrinos ir konstitucini princip formula-

vimo prieastingum;
6) konstitucins teiss doktrinos ir administracins teiss ssajas; 7) Konstitucijos princip, suformuluot Konstitucijos tekste, ir

Konstitucins teiss doktrinos prieastingum;

8) konstitucini princip ir administracins teiss ssajas; 9) Konstitucinio Teismo iaikinim (nutarim) tak Konstitucijos

princip taikymui administracinje teisje;

10) Konstitucijos princip, suformuluot Konstitucijos tekste, ir ad-

ministracins teiss ssajas. Pagal i schem galime sprsti, kad konstitucins teiss principai administracinje teisje gali bti taikomi remiantis teiss gali turiniais Konstitucinio Teismo iaikinimais (nutarimais) ir Konstitucins teiss doktrinos rekomendacinmis nuostatomis. Be abejo, iskirtinis vaidmuo pltojant konstitucini princip turinio ir j sistemos samprat, taip pat didinant Konstitucins teiss doktrinos veiksmingum tenka Konstituciniam Teismui. Visais iais atvejais pabriant konstitucins teiss princip tak administracinei teisei reikt paymti toki princip kaip teiss ir statym modeliai savybes. ie modeliai gali bti gyvendinami vairiais legitimaus ir doktrininio lygmens standartizavimo metodais. iame kontekste legitiminio ir doktrininio lygmens standartizavimo metodai vienas kit papildo ir sustiprina. Doktrininio lygmens standartizavimo metodai, prasminti kaip objektyvieji teiss poreikiai, gali lemti j legitimij iraik. Legitimaus lygmens standartizavimo metodai gali praturtinti doktrininio lygmens standartizavimo mokslin metodik. iuo poiriu teis, statym ir valdym reikt laikyti kaip vienos socialins teisins reguliacins sistemos tarpusavyje susijusius veiksnius, pasireikianius standartizavimo veikloje. Konstitucini princip taikymo administracinje teisje standartizavimas tai konstitucins teiss taikomoji veikla, nustatanti bendrus teiss norm, taikymo subjekto veiklos ir jo charakteristikos reikalavimus siekiant garantuoti: teisinio elgesio laukiam standart, suformuluot konstituciniuose principuose, diegim; administracins teiss turinio ir informacin suderinamum su konstitucine teise; konstitucini princip koordinacin veiksmingum, konsoliduojant administracins teiss normas vientis tikslo siekimo sistem; standartizacijos veiklos kokyb; socialins teisins orien-

Bendroji dalis

73

tacijos mogus141, visuomen, valstyb vieningum; teisin subjekt saugum. Konstitucini princip taikymo administracinje teisje standartizavimas, autori nuomone, turt bti suvoktas ir pradtas norminti remiantis teisinio proceso teisinmis loginmis taisyklmis. Manytume, kad teisinio proceso forma specifin teisin login konstrukcija. Aikinant teisinio proceso turin ir ypa struktras, esmin reikm turi procesins formos svoka, kuri pagal savo pobd pradioje galt vykdyti tarpdisciplininio mokslinio bendravimo unifikuotos priemons (vliau objektyvieji teiss poreikiai gali lemti j legitymij iraik), vienijanios vienalyius procedrinius reikalavimus, keliamus proceso dalyvi veiksmams, nukreiptiems nustatytam materialiniam teisiniam rezultatui pasiekti, funkcij. Tokia svoka kartu galt bti svarbiausia priemon vairi valstybini institucij veiklos teisinio proceso dsningumams painti, jo vienareikmiam kaip kompleksins sistemos supratimui. Grietai laikantis teisingumo taikomasis administracins teiss (santykyje su konstitucine teise) kokybs padidinimas glaudiausiai susijs su juridini teising teiss taikymo garantij sistemos tobulinimu, viena i kuri yra procesin forma. Procesins formos nustatymas btina tvirtos teistvarkos ir teisingumo slyga. Nuo to, kiek ji yra ipltota, gal gale priklauso teiss sistemos socialin vert. Remiantis teisinmis svokomis, taip pat ir procesins formos svoka, gyvendinamas visuomenini santyki reguliavimo proceso painimas formaliai apibdinamos teiss formos savybs. Aikinantis procesin form sudaranius struktrinius elementus btina atsivelgti sistemos hierarchikumo reikin, t. y. norint aprayti procesin form kaip sistemin darin reikia parodyti j kaip dar platesns sistemos element. iuo aspektu konstitucini princip taikymo administracinje teisje standartizavimas hierarchins procesins (procedrins) sistemos socialinis (mokslinio painimo lygmens poiriu) teisinis (legitimumo poiriu) reikinys. Atskleidiant konstitucini princip taikymo administracinje teisje hierarchin procesin (procedrin) sistem, ie klausimai geriau bt suvokiami, jeigu pirmiausia bt

141 Konstitucinis Teismas, sprsdamas klausim, ar Seimas gali pavesti Vyriausybei reguliuoti santykius, susijusius su mogaus teismis ar laisvmis, 1996 m. gruodio 19 d. nutarime konstatavo: Tiek tokios mogaus teiss ir laisvs, tiek jas ribojanio statymo tarpusavio sveikos principo laikymasis yra reikminga mogaus teisi ir laisvi gyvendinimo garantija (iskirta aut.) (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1996 m. gruodio 19 d. nutarimas Dl Lietuvos Respublikos valstybs paslapi ir j apsaugos statymo 5 ir 10 straipsni atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai, taip pat dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1996 m. kovo 6 d. nutarim Nr. 309 ir Nr. 310 atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso normoms // Valstybs inios. 1996. Nr. 1262962).

74

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

reglamentuotos tiesiogins Konstitucijos taikymo procedros, nes lkesiai, nukreipti teisin kultr, dar neturi procesins energetikos vaidmens. Todl, kai tikimasi, kad tiesiogins konstitucijos taikymas gali bti paremtas teisiniais lkesiais, atsiranda paradoksalios situacijos vieojoje teisje, kylanios i koordinacini142 (ypa teisins valstybs) ir determinacini143 (ypa pilietins visuomens) konstitucini princip taikymo. Baigiant nagrinti konstitucini princip taikymo vieojoje teisje hierarchin procesin (procedrin) sistem reikia pabrti, kad i sistema gyvendina konstitucinius principus, todl patys principai turi bti maksimaliai idstyti tam tikra sistemine tvarka. Fragmentika konstitucini princip idstymo tvarka lems ir fragmentik j taikymo vieojoje teisje procesin form. Teisins valstybs principas turi koordinuojamj funkcij ne tik konstituciniuose teisiniuose santykiuose, bet ir tvirtinant tai sisteminiu pagrindu, nuosekliai remiantis teisins valstybs vertybmis tvarkant visus valstybs klausimus. E. Kris teigia, kad kol kas konstitucin teisins valstybs (teiss viepatavimo) doktrina yra gana fragmentika144. Jo manymu, vis dlto yra pagrindas teigti, kad Konstitucinis Teismas, ingsnis po ingsnio formuodamas teisins valstybs doktrin145, orientuojasi teiss mokslo generuojam teisins valstybs teorij bei lyginamj teistyr146. Teisins valstybs svoka, vyraujanti Vokietijoje, saisto valstyb ir riboja jos galias teise, vis pirma demokratine Konstitucija ir teisiniais sta142 Koordinaciniai konstituciniai principai tai principai, suderinantys paios Konstitucijos nuostatas, padarantys j vientisa sistema. Tokie principai yra Konstitucijos virenybs, Konstitucijos vientisumo ir teisins valstybs ir kt. (E. Kris. Koordinaciniai ir determinaciniai konstituciniai principai (1) // Jurisprudencija. 2002. T. 26(18). P. 3055). 143 Determinaciniai principai tai principai, kreipiantys teiss sistem. Tai demokratija ir suverenitetas, pilietin visuomen, valdi padalijimas, pasaulietin valstyb, socialin valstybs orientacija ir geopolitin valstybs orientacija ir kt. Jie papildo koordinacinius principus. Determinaciniai principai lemia ne tai, kaip vienos konstitucins nuostatos dera su kitomis, o kaip statutin teis derinama su konstitucine, o koordinaciniai principai lemia ir viena, ir kita (E. Kris. Koordinaciniai ir determinaciniai konstituciniai principai (1) // Jurisprudencija. 2002. T. 26(18). P. 3055). 144 Kris E. Koordinaciniai ir determinaciniai konstituciniai principai (1) // Jurisprudencija. 2002. T. 26(18). P. 3055. 145 Konstitucinis Teismas yra iaikins, kad kiekvieno teiss instituto atitikimas Konstitucijai turi bti vertinamas pagal tai, ar jis atitinka konstitucinius teisins valstybs principus. Atskleisti teisins valstybs sampratos turin tai konstitucins doktrinos funkcija (Konstitucinio Teismo 1999 m. gegus 11 d. nutarimas Dl Lietuvos Respublikos Seimo statuto 259 straipsnio atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai // Valstybs inios. 1999. Nr. 42 1345. Nr. 43). 146 Kris E. Koordinaciniai ir determinaciniai konstituciniai principai (1) // Jurisprudencija. 2002. T. 26(18). P. 3055.

Bendroji dalis

75

tymais, priimtais remiantis ia Konstitucija. Ypatingas vaidmuo ia skiriamas teisingumo moralinei idjai ir kitokiems humanistiniams principams, t. y. mogikosioms vertybms asmens laisvi ir teisi suteikimo bei utikrinimo klausimais. iuo atveju btina pabrti iskirtin vertybin orientyr. Jo suvokimas pagrstas teiss ir statymo tarpusavio sveikos santykio lygmens palaikymu, kuris tvirtina teisins valstybs poirio esm, iskirtinai kaip teiss, o ne tik kaip statymo virenybs princip. is teiss iskyrimas pagrstas teisingumo idjomis, pagal kurias ne visi statymai jas atitinka. Teis galiausiai atlieka statymo korekcin funkcij, gali nurodyti, koks jis turi bti. Tai reikia, kad ios tobulinimo funkcijos nustatymas ir gyvendinimas turi bti valdomas, valdomi turi bti <...> tiek teis, tiek statymas, tiek j valdymo valdymas. Teiss, statymo ir valdymo teisingo bei adekvataus tarpusavio sveikos santykio utikrinimas yra btina slyga nuolat pltoti ekonomik, teis ir kitas socialines sritis, stiprinti teistumo ir teisins tvarkos kontrol. Deja, io vertybinio pobdio dsningumo gyvendinimas nra taps konstitucins teiss princip taikymo praktikos raikos priemone. Netikslinga galvoti, kad statymo primimas utikrins jo savaimin gyvendinim. Todl galimas daugiau stichinis statym reguliavimas, pagrstas klaidomis ir bandymais, nuolat taisomas ir pildomas. Tai leidia teigti, kad statym rengimo, leidybos ir statym reguliavimo sistemos susijusios neglaudiai. Valdymas teiss ir statymo pagrindu turi bti glaudiai susijs su adekvaiu valdymo sprendim primimu. Nepakankamai ilaikomas teiss, statym ir teiss normini akt suderinamumo gyvendinant teiss funkcijas santykis. Vykdomosios valdios institucij praktiniai veiksmai danai nra nukreipti teisje ir statymuose suformuluotas ir ginamas socialines teisines vertybes. Ypa tai susij su mogumi kaip socialine vertybe, kaip tikslu, o ne priemone. Vertybikai ikraipomas ir to paties mogaus vertybi problemos vertinimas privai bei viej interes derinimo santykyje. mogus, kaip vertyb, aktualizuojasi tiek per privat, tiek per viej interes. Tinkamai traktuoti mogaus vertybin susidvejinim galima remiantis Konstitucijos 28 straipsnio nuostata: gyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvmis, mogus privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir statym, nevaryti kit moni teisi ir laisvi. Vis svarbesnis tampa valdymo ir reguliavimo intensyvumo kaitos dalyk nukreipimas tinkamus teisinius reimus. Teisiniai reimai gali bti tarpusavyje derinami, priklausomai nuo besikeiiani socialini ekonomini ir kitoki slyg ir situacij, panaudojama didel reguliavimo priemoni vairov: ne tik administracins teisins reguliavimo priemons nor-

76

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

mavimas, licencijavimas, draudimai, kontrol, bet ir kryptingo elgesio skatinimas, reguliavimas naudojant viej interes konkurencij ir pan. Btina isamiau tirti, iekoti tinkam veiklos funkcini teisini reim ekonomikos srityje. statym leidyba ekonomikos reguliavimo srityje danai kritikuojama, net teigiama, kad ji lugdoma. Administraciniu teisiniu poiriu tai gali bti susij su valstybinio valdymo sistemos dezorganizavimo procesu, kilusiu dl tiesiogins valstybs takos sumajimo darant poveik ekonomikai. Sutrinkama, kai nenustatomi, nesuvokiami kriterijai, kaip nustatyti valstybinio ekonomikos reguliavimo tikslus, dalykus ir bdus. Regis, btina geriau panaudoti atskir administracins teiss institut galimybes. Tai susij su teisiniu reimu, teisiniu statusu, registracija, leidim sistemos, valstybins prieiros institutais. Tarpusavyje nesuderintos yra statym rengimo, leidybos ir statym gyvendinimo valdymo problemos. ios valdymo problemos suvokimas nepakankamai pagrstas teiss ir statymo tarpusavio sveikos santykio lygmens palaikymu, kuris rengiant, leidiant ir gyvendinant statymus nepateisinamai ikreipia teisins valstybs poirio esm, stichikai nustato teiss ir statymo virenybs princip sveikos santykius, suprieina teiss ir teisins sistem tikslus, pasiektus rezultatus paymi disfunkcijos enklu. Valdymo teiss ir statymo pagrindo poiriu statym rengim, leidyb ir statym gyvendinim galima vertinti kaip darni teisinio reguliavimo sistem, kuriai taikomas sistem valdymo modelis. iuo atveju btina atsiminti, kad sistemos gali bti tiek valdomos, tiek nevaldomos. Efektyvus valdymas bus toks, kuris panaudos socialinius dsningumus, modeliuos valdymo sprendimus, kryptingai ir sutelktai sieks tam tikr visuomenikai reikming rezultat. Principiniu, supaprastintu poiriu vertinant statym rengim, leidyb ir statym gyvendinim kaip darni teisinio reguliavimo sistem, galima manyti, kad i sistema privalo turti vien bendr sistemin tiksl, kuriam esant ji gali bti valdoma. statym rengimo praktikoje nra tinkamai reguliuojamas teiss ir statymo virenybs princip gyvendinimo algoritmas. Teikiant pirmenyb statymo virenybs principui vyrauja statym rengimo subjektyvizmas: atsitiktinumo pagrindu politins, interes grupi normos, Seimo nari, inyb vadov ir biurokratinio aparato subkultros normos be teisins doktrinins analizs inkorporuojamos statym norm hipotezes, dispozicijas, sankcijas. Pritariame D. ruolio, kuris teorikai modeliavo interes grupi ir valstybs sveik, miniai, kad valdios sprendim ir interes grupi atstovavimo sistem santykis turi bti institu-

Bendroji dalis

77

cionalizuotas147. Kadangi pirmenyb teikiama teiss virenybs principui rengiant statymus, labiau numatomas objektyvus tikslo siekimas. Pagal teiss viepatavimo princip daugiau dmesio skiriama doktrininiam statym rengimui. iuo atveju statym rengimo bdo, teikianio pirmenyb teiss virenybs principui, struktrin iraika gali bti tokia: Nacionalin kultra humanistins idjos teisins idjos teisin doktrina konkretaus statymo metmenys (koncepcija) konkretaus statymo rengimo planas (programa) statymo projektas. Be abejo, is statymo rengimo bdas reikalauja didesni rengimo snaud ir laiko. Kita vertus, jis labiau nukreiptas strategin reguliavimo vizij, todl politik maiau mgstamas, nes statymo projektas rengiamas ilgiau. Toks reguliavimo jg panaudojimo tobulinimas daugeliu atvilgiu yra ilgalaikis udavinys, traukiantis mokslininkus, ekspertus praktikus, vieojo administravimo srities darbuotojus, ministrus, Vyriausyb, Seim, teismus ir pilieius. Vis dlto poiris sunkumus yra perdtas: i tikrj, ymus reguliavimo kokybs pagerjimas gali bti pasiektas greitai ir nebrangiai. Svarbu ekspertams, rengiantiems statymo projektus, sutelkti reikiam dmes tris svarbius dalykus: k reguliuoti, kada reguliuoti ir kaip reguliuoti. iuo poiriu svarbus Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss akt rengimo tvarkos statymo vaidmuo. Taiau jo gyvendinimas iki iol yra gijs disfunkcin pagreit. Pagrindinis io statymo produktas teiss norminis aktas. Anksiau mintos bendros teisinio reguliavimo sistemos poiriu tokio tarpinio rezultato siekis i tikrj nra derinamas su sisteminiu tikslu, todl teisin sistema gali taip rengiam statym atmesti kaip svetimkn, nes jis nesiderins su atskirais ios sistemos elementais. Be abejo, reikia paminti ir kit ignoruojam problem kriminologin ekspertiz. Nors i problem reikia nagrinti atskirai, paminsime, kad iki iol nra tai ekspertizs riai skirto teiss akto. Kriminologin arba kompleksin, naudojant kitas mokslo inias, rengiam bei galiojani teiss akt ekspertiz galt padti sutaupyti milinikas las, skiriamas ne tik teiss akt reguliavimui administruoti, bet (tai svarbiausia) ir apsaugot atskiras valdymo sritis nuo neadekvataus teisinio reguliavimo neigiam padarini. Svarbi kaip reguliuoti problema. Reguliavimo priemon turi bti parenkama aptariant konkretaus statymo metmenis. Reguliavimo priemons
ruolis D. Interes grupi ir valstybs sveika: teoriniai modeliai. Interes grups, valdia ir politika. Metins konferencijos tekstai. Vilnius, 1997 m. lapkriio 2122 d. Vilnius: Pradai, 1998. P. 19.
147

78

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

gali lemti statymo gyvybingum arba jo socialin atmetim teisinei sistemai, didinti arba mainti statymo administravimo ilaidas. Tradicikai teisins reguliariosios priemons draudimai ir leidimai didina kontrolieri skaii ir administravimo snaudas. Ilaidos teiss imperatyvams paklusti yra akivaizdiausias poveikis biudetui svarstant jo projektus, taiau teikiant statym projektus apie tai aikinamuose ratuose nieko nesakoma. Paradoksas! Kiekvienam paklusimui ileidiama dalel nacionalinio turto, kad bt gauta naudos visuomenei. Todl btina visuomet iekoti i reguliavimo priemoni alternatyv siekiant inaudoti ekonomini, vadybini ir kitoki socialini elgesio svert galimybes. Ir vl kiti paradoksai! Teikiam statym aikinamuosiuose ratuose niekuomet neminimi neigiami padariniai. Atrodo, nurodius neigiam padarini atsiradimo galimybes lengviau iekoti bd, kaip jas alinti, neutralizuoti. Problem k reguliuoti, kada reguliuoti ir kaip reguliuoti sprendimas glaudiai susijs su tinkam konstitucins teiss princip gyvendinimu (daugiausiai taikymu) vieojoje teisje, ypa integruotai pasitelkiant kit moksl dirbius. Svarbu suvokti, kad konstitucins teiss princip kontrols funkcija apima plat i princip taikym konstitucins ir administracins prieiros bdais. Konstitucins teiss princip kontrols funkcij gyvendinimas, Valstybinio valdymo institucij teiss taikymo veikla rengiant statym ir kit teiss akt projektus, gyvendinant galiojanius teiss aktus gaut nauj, sistemikai patobulint tikslin paskirt. Administracins teiss sistema. Administracin teis reguliuoja vairius valdymo santykius, kurie gali bti sugrupuoti vienarius kompleksus. iuo pagrindu kuriama ios teiss akos sistema, numatanti administracini teiss norm, reguliuojani vienarius visuomeninius santykius, iskyrim savarankikus teisinius institutus (pvz., valstybins tarnybos, administracins atsakomybs institutai). Administracins teiss institutai reguliuoja santykius, kuri pobdis bendras visoms valdymo veiklos kryptims. Be to, administracins teiss normos grupuojamos pagal j reguliuojamojo visuomenini valdymo santyki atsiradimo sritis (pvz., Lietuvos kio srityje, socialins kultrins veiklos srityje), kurias savo ruotu sudaro akos (pvz., prekybos, vidaus reikal) valdymas ir tarpuakiai (pvz., statistikos valdymas, koordinacijos, materialinio aprpinimo valdymas). Administracins teiss sistema yra tokia: Bendroji dalis apima administracins teiss institutus, kuri vertybinis valdymo pobdis yra bendras visai sistemai. Tai normos, tvirtinanios valstybinio valdymo pagrindinius principus, administracin teisin organ, valstybini tarnautoj, visuomenini organizacij ir piliei status valsty-

Bendroji dalis

79

binio valdymo srityje, valstybins tarnybos pagrindus, valdymo veiklos formas ir metodus, valdymo teistumo utikrinimo bdus ir tvark, administracinio proceso pagrindus. ios grups normos veikia visose valstybinio valdymo akose ir srityse. Ypatingoji dalis apima normas, kuriomis remiantis reguliuojami visuomeniniai santykiai konkreiose valstybinio valdymo akose ir srityse. Jos numato valstybinio valdymo organizavim ir gyvendinim Lietuvos kio srityje, socialinje kultrinje srityje ir administracinje politinje srityje; ak, priklausani mintoms sritims, valdymo organizavim (pvz., pramons, mokslo, sveikatos) ir tarpakinio valdymo organizavim (pvz., standartizacija, materialinis techninis tiekimas, statistika, informacija). Administracins teiss sistemos pagrindu sudaryta mokymo dalyko Administracin teis sistema. Administracins teiss sisteminimas. Viena i prieasi, dl kuri reikia sisteminti administracin teis, yra administracins teiss norm gausa, taip pat administracins teiss iraikos form arba altini vairov. Atsiranda btinyb administracins teiss normas susisteminti, jungti vien bendr, gerai suderint sistem. Administracins teiss norm sisteminimas turi tam tikr pranaum. Sisteminant administracins teiss normas daug lengviau teiss normas nustatyti, jas naudoti. Taip pat vienas i administracins teiss norm sisteminimo pranaum yra tas, jog daug lengviau surasti ir paalinti tarp administracins teiss norm esanias spragas, taip pat prietaravimus. Galima padaryti ivad, kad administracins teiss norm sisteminimas prisideda prie teiss tobulinimo ir teistumo stiprinimo. Vadinasi, administracins teiss norm sisteminimas turi tarsi teigiam reikm. Teiss norm sisteminimas pirmiausia gali bti suvoktas kaip nuolatins teiss sistemos tvarkymas. Kadangi teisin sistema yra nuolat besipltojanti (vairs teiss aktai yra nuolat priimami vairi teiskros subjekt vairiose valstybse, vairiu metu), teiss norm sisteminimo procesas gali bti suvokiamas kaip nuolatinis, nenutrkstamas procesas. Ne iimtis yra ir Lietuva. Teiskros procesas Lietuvoje, kaip ir kitose isivysiusiose pasaulio alyse, yra labai spartus. Kiekvien dien, savait, mnes ir pagaliau metus yra ileidiama daug teiss akt. Ikyla problema sugebti tinkamai orientuotis ioje daugybje akt. Atsiranda poreikis atitinkamai sutvarkyti teiss aktus, juos grupuoti atitinkam ir mokslin pagrind turini sistem, taip pat leisti vairius teiss akt rinkinius. is poreikis sisteminti teiss aktus, atitinkamai juos sutvarkyti yra bdingas ir administracinei teisei. Kaip jau minta anksiau, administracins teiss norm sisteminimas turi pranaum pasidaro daug lengviau surasti ir paalinti

80

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

administracins teiss norm prietaravimus, spragas. Sisteminimas, alinant administracins teiss norm spragas, prietaravimus, taip pat sudaro slygas teis tobulinti. Atsiranda didesn tikimyb, jog bus ileisti tobulesni, labiau mogaus teisi apsaug utikrinantys teiss aktai ateityje. Administracins teiss norm sisteminimas prisideda ir prie teistumo stiprinimo. Paalinus administracins teiss norm neatitikimus, spragas, tiktina, kad ms teiss sistema bus geresn, sumas tikimyb arba galimyb apeiti statymus arba j nesilaikyti, piktnaudiauti. Kyla poreikis pltoti ir pai teiskr. Pertvarkant teiss akt analiz, iorinis j sutvarkymas, grupavimas pagal tam tikr schem atskleidia teisinio reguliavimo spragas ir prietaravimus, kuriuos reikt alinti. Tai bt galima padaryti tik toliau pltojant pai teiskr. Teiss akt gyvendinimo praktika ir teiskra subrandina t pat teiss akt sisteminimo poreik. Jau buvo aptarta, kodl taip svarbu sisteminti teiss aktus. Todl bt galima pateikti apibrim, kas tai yra teiss akt sisteminimas. Teiss akt sisteminimas tai vairi teiss subjekt veikla, kuria stengiamasi sugrupuoti teiss aktus vientis sistem siekiant palengvinti j paiek, operatyviai ir tiksliai gyvendinti j nurodymus. Iskiriami ie teiss akt sisteminimo principai: 1) informacijos isamumas, utikrinantis, jog bus apimta visa sisteminti reikalinga informacija; 2) informacijos patikimumas. Jis yra utikrinamas tuo, kad naudojami oficialiai skelbt teiss akt tekstai; 3) naudojimosi patogumas. Jis utikrina greit ir kokybik reikiamos informacijos apie konkrei teiss norm suradim. Sisteminimas gali bti suvokiamas kaip nuolatin galiojanios teiss sistemos raidos ir tvarkymo forma. Sisteminimas yra reikalingas tolesnei statym leidybai. Sudarytos sistemos pranaumas yra tas, kad ji leidia geriau gyvendinti teis, operatyviai rasti ir teisingai aikinti reikiamas normas. Sisteminimo samprata apima keturias savarankikas teisins veiklos formas: 1) galiojani teiss akt pasirinkimas, teiss akt nagrinjimas ir paskirstymas pagal atitinkam sistem (normini teiss akt apskaita). Tok darb paprastai atlieka valstybins institucijos, mons, firmos ir kitos staigos bei organizacijos; 2) normini akt rinkini rengimas ir ileidimas (inkorporavimas); 3) svarbi teiss akt rengimas ir primimas sujungus imtyt akt, ileist vienu klausimu, normas (konsolidavimas);

Bendroji dalis

81

4) nauj teiss akt sujungimas ir primimas traukiant tinkamas ankstesni akt normas (kodifikavimas). Apskaita. Apskaita yra reikalinga teiss akt projektams kvalifikuotai rengti, vairiems rinkiniams sudaryti. Be apskaitos bt labai sunku rengti suvestinius kodifikacinius aktus, nustatyti btinus pakeisti aktus ir pripainti nustojusiais galios, rengti normini akt projekt ivadas. Apskait vykdo staigos, organizacijos. Jos turi tiksl patenkinti savo poreikius, taip pat aprpinti teisine informacija kitas staigas, organizacijas, asmenis. Iskiriami ie apskaitos principai: 1) informacijos isamumas; 2) normini teiss akt oficiali altini tikrumas ir padaryt pakeitim fiksavimas laiku; 3) patogumas naudotis, operatyvus reikiam ini radimas. Paprastas apskaitos bdas yra normini akt rekvizit fiksavimas specialiuose urnaluose. Tai urnalins apskaitos. Taip daroma chronologijos, abcliniu dalykiniu arba sisteminiu dalykiniu principu. Chronologijos principas reikia, kad visi apskaitai reikalingi aktai registruojami urnale pagal j primimo datas. Skirtingos galios aktai registruojami atskirai. Abclin dalykin registracija reikia, kad aktai fiksuojami pagal dalykines antrates abcls tvarka. Korteli apskaitos forma reikia, jog upildytos kortels sutvarkomos pagal atitinkam sistem. Dabar vis plaiau taikoma kompiuterin statym apskaita. Pranaumas tas, kad kompiuteryje telpa visos alies teiss aktai, be to, reikiam ini gauti galima labai greitai. Inkorporavimas. Inkorporavimas yra tokia sisteminimo forma, kai norminiai aktai yra visikai arba i dalies sujungiami vairius rinkinius atitinkama tvarka. Ji gali bti chronologin, abclin, sistemin dalykin. Inkorporavimas tai nuolatin, nenutrkstama valstybs ar kit staig veikla, kuria siekiama palaikyti galiojanius statymus, utikrinti j prieinamum ir susipainim su jais, taip pat suteikti subjektams informacij apie statymus ir galiojanias statym redakcijas. Inkorporavimo ypatyb yra ta, kad rinkin traukiam teiss akt pakeitimai nra daromi ir j teisinio reguliavimo turinys i esms nekeiiamas. Tuo inkorporavimas skiriasi nuo kodifikavimo ir konsolidavimo. Rinkiniuose idstomi teiss aktai ir atsivelgiama vlesnius j pakeitimus ir papildymus. Inkorporuojant paalinami i teiss akt teksto tie j skyriai, straipsniai, punktai, pastraipos, kurie yra pripainti netek galios arba yra faktikai neveikiantys. rinkin paprastai traukiami visi padaryti akt pakeitimai ir papildymai nurodant oficialius akt rekvizitus. I normini teiss akt teksto paalinami vairs operatyviniai nurodymai, kurie neturi normins reikms, taip pat laikinos

82

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

normos, kuri galiojimo laikas yra pasibaigs, paaikinamos inios apie atitinkam teiss akt pasiraiusius asmenis. Inkorporavimas gali bti suvokiamas kaip daugiau iorinis, pavirinis sisteminimas. ia sisteminimo forma pirmiausia siekiama utikrinti naudojimsi teiss aktais. Apibendrinant galima pasakyti, kad inkorporavimas yra galiojani normini akt idstymas rinkiniuose tam tikra tvarka. Tai teiss sisteminimo bdas. Pagal leidiam rinkini juridin gali inkorporavimas skirstomas : 1) oficial; 2) oficiozin (pusiau oficial); 3) neoficial. Oficialus inkorporavimas atliekamas kompetenting teiskros institucij pavedimu arba j pritarimu. Paprastai yra sudaromi teiss akt rinkiniai, kurie yra laikomi oficialiais. Tokie teiss akt rinkiniai yra prilyginami oficialiems rinkin dt teiss akt tekstams. Oficials rinkiniai visuomet turi pirmenyb, jais remiamasi pirmiausia, jie lyginami su anksiau paskelbtais t pai normini teiss akt tekstais. Sudarant oficial rinkin atliekami tam tikri parengiamieji darbai nustatomi prarad juridin gali, faktikai neveikiantys aktai, taip pat aktai, prietaraujantys vliau priimtiems. Bandoma alinti teiss akt spragas, neatitikimus. Taip prisidedama prie teisins sistemos krimo. Siekiama ileisti vien didel koordinacin akt. Oficiozinis (pusiau oficialus) inkorporavimas. Tai taip pat inkorporavimo ris. Paprastai oficiozinis inkorporavimas pasireikia tuo, kad teiss akt rinkin parengia ir ileidia institucija, kuri turi teiskros institucijos galiojim. Taiau spausdinam teiss akt tekstas nra laikomas oficialiu, nes tekstas nra oficialiai tvirtinamas teiskros institucijos. Neoficialus inkorporavimas. Tai taip pat inkorporavimo ris. Jis pasireikia pirmiausia iniciatyva, kuri nra patvirtinta tam tikrais speciali teiskros institucij galiojimais keisti rinkinius. Neoficial inkorporavim atlieka vairios organizacijos, taip pat privaios arba valstybins leidyklos, firmos, mokslo staigos, netgi privats asmenys. Tokie rinkiniai nra oficiali teiss norm raikos forma. Tokiais rinkiniais nra remiamasi nei kuriant, nei taikant teiss normas. Inkorporavimo bdu sudaryti teiss akt rinkiniai pagal tekst idstymo pobd yra skirstomi : 1) chronologinius; 2) sisteminius. Chronologiniuose rinkiniuose teiss aktai idstomi pagal j ileidimo dat. Sisteminiuose rinkiniuose teiss aktai idstomi pagal teminius skyrius ir teiss akt turin. Kiekviename tokiame skyriuje teiss aktai skirstomi dalykine tvarka. I pradi kiekvien skyri ir poskyr dedami didesni juridins galios teiss aktai, o paskui aktai, kuri normos konkretina, ipl-

Bendroji dalis

83

toja prie tai idstyt teiss akt normas. Pirmenyb paprastai teikiama btent sisteminimo rinkiniams. Pagal mediagos apimt inkorporavimas gali bti: 1) visuotinis; 2) dalinis. Visuotinis inkorporavimas tai toks inkorporavimas, kai sudarom rinkin traukiami visi alies teiss aktai. Dalinis inkorporavimas kai rinkin traukiami tik kai kuri socialin gyvenimo srit reguliuojantys teiss aktai arba net kurio nors teiss instituto aktai. Kita teiss norm sisteminimo ris yra konsolidavimas. Konsolidavimas tokia forma, kai daug normini akt, reguliuojani tuos paius klausimus, sujungiami vien akt. Aktas paprastai patvirtinamas statym leidiamosios valdios kaip naujas. Aktas tampa teiss altiniu, o kiti aktai pripastami netekusiais galios. Konsolidavimo susiformavimo prieastis yra ta, kad atsiranda labai daug statym, kurie reguliuoja t pat dalyk. Toki teiss akt paliepimai kartojasi. Pasitaiko, kad aktai prietarauja vienas kitam. Atsiranda btinyb paalinti prietaravimus, ivengti nereikalingo kartojimosi. Dalis akt panaikinama, aktai sujungiami, sudaromi tam tikri akt paketai. Konsoliduoto teiss akto teisinis reguliavimo turinys lieka nepakits, toks aktas nekeiia ir galiojani statym. Visos ankstesni akt normos idstomos nuosekliai, logikai, parengiama bsimo akto struktra. Konsolidavimo pranaumas yra tas, kad paalinami pasikartojimai, prietaravimai, pataisomi terminai. Turiniui artimos normos yra sujungiamos vien straipsn. Kita teiss norm sisteminimo ris yra kodifikavimas. Kodifikavimo ypatyb ta, kad norminiai aktai yra i esms pertvarkomi, suderinami. Kodifikavimas tai pasenusi normini akt paalinimas. Teiss normos sujungiamos, susisteminamos. Teiss norm turinys atnaujinamas. Paprastai i naujo inagrinjamos galiojanios teiss normos, paalinami prietaravimai, neatitikimai. Kuriamos naujos normos, kurios sunaikina buvusias teiss norm spragas. Naujos normos yra geriau pritaikytos atlikti visuomenins praktikos poreikius. Kodifikavimas pasireikia kaip teiss norm tobulinimas. Kodifikavimu sukuriamas naujas teiss aktas. Jis keiia anksiau galiojusius aktus. Iskiriami ie kodifikavimo bruoai: sukuriamos, sudaromos normos, kuri paskirtis reguliuoti svarbiausius visuomeninio gyvenimo klausimus; sukurtas aktas reguliuoja plai visuomenini santyki srit; sukurtas aktas suprantamas kaip statym tobulinimo bdas. Jis yra suvestinis. Jo paskirtis sureguliuoti tas normas, kurios yra susijusios nurodym pobdiu. Sukurtas aktas yra vientisas;

84

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

sukuriamos normos, pasiyminios ilgalaikikumu; kodifikavimo dalykas yra teiss norm nustatymas pagal teiss sistemos skirstym akas ir institutus. Kodifikavimas sustiprina normini teiss akt sistem. kodifikavimo aktas pasiymi sudtinga struktra. Jo pranaumas tas, kad yra utikrinama tikslesn normini nurodym sistema, o ja patogiau naudotis. Literatroje iskiriamos ios kodifikavimo rys: visuotinis kodifikavimas; akinis kodifikavimas; specialus kodifikavimas. Visuotinis kodifikavimas yra keletas kodifikavimo akt pagal pagrindines teiss akas. Tai yra jungtins, i vidaus akt suderintos sistemos sudarymas. akinis kodifikavimas apima visus teiss akos statymus. Specialusis kodifikavimas yra suprantamas kaip ileidimas akt, kurie reguliuoja atitinkamus teiss institutus. Daniausiai kaip kodifikavimo aktas naudojamas kodeksas. Jis yra suvestinis aktas, reguliuojantis atitinkam santyki srit. Kodeksas apima arba visas teiss akos normas, arba svarbiausi j dal. Teiss sistemoje galimos kitos kodifikavimo rys: statutai, nuostatai, taisykls. Statutai yra suprantami kaip kompleksiniai norminiai aktai, reguliuojantys atitinkam staig ir organizacij teisin padt. Nuostatai reglamentuoja tam tikros staigos arba grups gimining staig ir organizacij teisin padt nustatant jos udavinius ir kompetencij. Taisykls yra procedrins normos, kurios nustato veiklos tvark. Apibendrinant galima daryti ivad, kad sisteminimas yra tikras teisinis procesas. Apie sisteminim reikia galvoti per teisin proces. Sisteminimas sudaro slygas efektyviai paalinti administracins teiss norm spragas, netikslumus. Tai sudaro galimyb tobulinti teis, daryti j efektyvesn. Teiss efektyvumas galina j geriau atstovauti moni poreikiams, atitikti j interesus. Teiss normos sutvarkomos taip, kad jas naudoti bt galima kuo efektyviau, greiiau ir tiksliau, kad jos kuo geriau atitikt savo paskirt. Yra alinamos pasenusios, netekusios galios teiss normos. Sisteminimas gali bti suvoktas kaip nuolatinis teisins sistemos tvarkymas. Sisteminimas pirmiausia yra vairi teiss subjekt veikla. Ir i veikla atskleidia vientisos teiss akt sistemos poreik, taip pat geresns, tobulesns teisins sistemos reikalingum.

Bendroji dalis

85

Administracins teiss santykis su socialiniais mokslais ir kitomis teiss akomis. Administracin teis, bdama savarankika teiss aka, artimai susijusi su visomis kitomis teiss akomis. Kiekviena teiss aka turi savo specifik, paskirt, teisinio reguliavimo dalyk. Nagrindami administracins teiss santyk su kitomis teiss akomis, j tarpusavio santyki kriterijumi pasirinksime administracinio teisinio reguliavimo dalyk ir metod. Administracins teiss vieta teisinje sistemoje administracin teis reguliuoja plat visuomenini santyki rat ir tai lemia vykdomosios valdios sistemos pasireikimo vairov; administracins teiss turiniui esmin tak turi tie procesai, kurie vyksta visuomens, valstybs gyvenime; administracin teis susijusi ir tarpusavyje sveikauja su konstitucine teise. Savo pradmenis ji sukonkretina apibrdama skirting institucij teisin mechanizm; administracin teis susijusi ir tarpusavyje sveikauja su municipaline (savivaldos) teise, kuri reguliuoja daugelio administracini teisini santyki municipaliniuose dariniuose organizavim; civilin ir administracin teis reguliuoja neretai iorikai panaius visuomeninius turtinius santykius; baudiamosios ir administracins teiss norm veikimo ribas lemia atitinkam draudim pobdis ir kryptingumas.

Administracin teis ir konstitucin teis ios teiss akos yra glaudiai susijusios, vis dlto is ryys netrukdo atriboti jas pagal teisinio reguliavimo dalyk. Konstitucin teis tvirtina valstybs organ organizavimo principus; nustato valstybins valdios organ ir j vykdomojo aparato viet valstybs mechanizme, j tarpusavio santyki pagrindus, valstybinio valdymo organ kompetencijos ribas, pagrindines piliei teises ir pareigas, kurios daniausiai gyvendinamos btent valstybinio valdymo srityje. Konstitucin teis reguliuoja ir valdymo organ veiklos srityje besiformuojanius visuomeninius santykius, kuriuos palaiko valstybins valdios organai. Visa tai rodo, kad daugel valstybinio valdymo klausim vienu metu apima konstitucins ir administracins teiss akos. Taiau konstitucins teiss normos tvirtina bendrus visiems valstybs organams j organizavimo ir veiklos demokratinius principus ir atitinkamai reguliuoja santykius ioje srityje. Administra-

86

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

cins teiss normos sukonkretina nurodytus principus, numato, kaip jie gyvendinami valstybinio valdymo organ sistemoje. Administracins teiss itakos yra konstitucinje teisje ir yra konstitucins teiss loginis tsinys. Pasak E. ileikio, galima teigti, kad visk, k savo nuoira sukuria ir keiia statym leidjas, konkretizuodamas blanketines ar kitas Konstitucijos nuostatas vieojo bendravalstybinio bvio sutvirtinimo intitucionavimo ar administravimo srityje, atitinkamai apima administracin teis. iuo poiriu Asmens duomen teisins apsaugos statymas, Vietos savivaldos statymas, statymas Dl usieniei teisins padties arba Karo padties statymas i esms yra administracins teiss (ne konstitucins teiss!) altiniai tiek, kiek jie nepakartoja Konstitucijos nuostat148. Civilin teis ir administracin teis Ir administracin teis reguliuoja santykius, kurie iaip yra civilins teiss reguliavimo dalykas. Tai turtiniai ir neturtiniai santykiai. Taiau civilin teis reguliuoja santykius ali lygybs metodu arba civiliniu teisiniu metodu, o administracin teis j nelygybs metodu (viena i ali valdymo organas) arba administraciniu teisiniu reguliavimo metodu. Valstybinio valdymo organai vykdomosios tvarkomosios veiklos procese vadovauja kini moni ir susivienijim veiklai. Dl to jie sprendia daugel kinio pobdio klausim (pvz., kio planavim ir reguliavim, materialini fond paskirstymus ir t. t.). Todl, sutampant teisinio reguliavimo dalykui, skirtumas nustatomas pagal reguliavimo metod civilin teisin arba administracin teisin. Darbo teis ir administracin teis Darbo teiss ir administracins teiss reguliuojami santykiai artimi teisinio reguliavimo dalyko poiriu. Darbo teis reguliuoja darbo bei kai kuriuos su jais susijusius visuomeninius santykius (socialinio draudimo srityje, darbo gin nagrinjim, kolektyvini sutari sudarym ir t. t.). Pagrindinis toki santyki turinys yra piliei teiss darb gyvendinimas (darbo sutartis, atlyginimas u darb, teis poils ir t. t.). Darbo teis reguliuoja visuomeninius santykius, tiesiogiai susijusius su asmenybs teisiniu statusu darbo proceso dalyvio teisiniu statusu. Administracijos galiojimus nustato primimo darb, atleidimo, drausmins atsakomybs taikymo tvark gyvendina administracin teis.
148 ileikis E. Administracin teis kaip konkretizuota Konstitucija. 2002 m. balandio 26 d. Respublikins mokslins konferencijos praneimas.

Bendroji dalis

87

Mokesi ir administracin teis Mokesi teis skiriasi nuo administracins teiss daugiau teisinio reguliavimo objekto specifika (valstybs pajam surinkimo ir paskirstymo procesu). Faktikai valstybs finansin veikla yra vykdomosios ir tvarkomosios veiklos ris; finansini santyki reguliavimo metodai i esms yra administracinio teisinio pobdio. Tai administracins teiss reguliuojamo dalyko elementas. Na, o tokius procesus kaip kreditavimas, mokesi rinkimas reguliuoja mokesi teiss normos. Administracin teis ir sociologija, administracins teiss objekt sociologinis tyrimas Socialiniai pokyiai (politiniai, ekonominiai, technologiniai, informaciniai ir kt.) veikia administracins teiss objektyvacijos procesus. Administracins teiss objektyvacijos suvokimas yra gebjimas laiku valdyti pokyius bei savireguliacijos priemonmis prisitaikyti prie to, kas kinta, ir susitaikyti su tuo, kas neivengiama keiiant administracins teiss sistem. Administracin teis negali usidaryti savyje. Atlikdama savo misij ji turi kreiptis pagalbos kitus socialinius mokslus, ypa sociologij. Jei administracin teis kiasi daugel mogaus gyvenimo srii, ji turi laiku vertinti socialinius pokyius. Siekiant io tikslo galt bti naudingi sociologiniai tyrimai, kuri ivados leist numatyti tinkamas valdymo prielaidas sprendiant priimamo statymo veiksmingumo, jo taikymo efektyvumo klausimus.

1.4. Administracins teiss objekt sociologinio tyrimo programa

Studentams, rengiantiems rato darbus, taip pat tyrinjantiems administracines teisines problemas moksliniu lygmeniu, vis daniau ikyla btinyb remtis konkreiais tyrim, kuriuos jie patys atlieka, duomenimis. Todl vis daniau studentai susiduria su teistyros metodologinmis149 ir me-

Metodologija (methodology): 1. filosofinis mokslo srities, dstomo dalyko tyrim metod vertinimas; domjimasis konceptualiais, teoriniais ir ini tyrimo aspektais; 2. mokslo srities, dstomo dalyko taikomi metodai ir strategijos atliekant veiksmus, reikalaujanius patikimumo ir tikslumo gauti bei apdoroti duomenis ir inias (Jary D., Jary J. Collins Dictionary of Sociology. Second Edition. Associate Editors Phillip Nicholl and Alan Sillitoe. 1998. P. 417).

149

88

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

todinmis150 problemomis. Norint kryptingai keisti administracini teisini problem sprendim bdus btina geriau painti administracins teiss objektus, nes teiss objektai yra ne tik formalios logins svokas, bet ir tam tikro socialinio turinio apimties ypatumai, nuo kuri priklauso teiss reguliuojamasis veiksmingumas. Administracins teiss objekt painimo kryptingumas priklauso nuo tinkamai parengtos tyrimo programos, adekvai informacijos rinkimo metod151 taikymo. Tyrimo programa teorini metodologini valg ir bendrosios tyrimo koncepcijos sisteminis idstymas pagal atliekamo tyrimo tikslus, udavinius, metodik, hipotezes, nurodant tyrimo procedros taisykles bei j tikrinimo nuosekli sek. Programos praktiniai interesai ir konkretus tyrimo tikslas lemia jos bendr kryptingum. 1. Jei atliekamas teorinis taikomasis tyrimas, rengiant tyrimo program daugiausia dmesio skiriama mokslins literatros analizei, bendros tyrimo dalyko koncepcijos numatymui, semantinei ir empirinei svarbiausi svok interpretacijai, mokslins problemos iskyrimui bei loginei darbo hipotezi analizei. Konkretus tyrimo objektas apibriamas tik teorikai pasirengus iam tyrimui. 2. Jei atliekamas taikomasis tyrimas, tyrimo programa pradedama nuo socialinio objekto ypatybi ir praktini udavini, reikaling tikslui pasiekti, isiaikinimo. Tik tada analizuojama literatra iekant atsakymo klausim, ar yra speciali teorija, padsianti vykdyti ikeltus udavinius. Jei specialios teorijos nra, toliau dirbama pagal teorinio taikomojo tyrimo program. Jei speciali teorija yra, taikomojo tyrimo hipotezs formuluojamos kaip skirtingi tipini sprendim variantai taikant juos konkreiomis slygomis. Tyrimo programa rengiama atsivelgiant teorinio ar taikomojo tyrimo numatomus tikslus. Programos parengimas sudaro galimyb kryptingai
Metodika (gr. methodike metod visuma): 1. metod ir bd visuma kokiai nors tikslingai veiklai gyvendinti; 2. sociologijoje socialiniams faktams nustatyti operacij, procedr, bd sistema, j ir analizs priemoni sutvarkymas pagal koki nors sistem. Metodikai priskiriami: pirmins informacijos rinkimo bdai, atrankini tyrim gyvendinimo taisykls, sociologini rodykli sutvarkymo bdai ir kitos empirinio tyrimo procedros, taip pat duomen analizs ir kitokios technikos metodikos, rengiamos kitose mokslo srityse ir taikomos sociologijoje ( . , , , , / . . . : ( ), 2000. . 180). 151 Metodas (gr. methodos tyrimo kelias, painimo bdas): 1. tikslo siekimo smoningai ir tam tikra seka taikomas bdas; 2. painimo, gamtos ir visuomeninio gyvenimo tyrimo bdas siekiant sutvarkyti ir pagrsti ini sistem. Ten pat. P. 177.
150

Bendroji dalis

89

ir profesionaliai tirti pasirinktj problem. Vadovlyje, atsivelgdami administracins teiss objekt tyrim, daugiausia dmesio norime atkreipti teorin taikomj tyrimo tipo program, kuri sudaro metodologin ir procedrin152 programos dalys. Metodologin programos dalis: 1) problemos formulavimas, tyrimo objekto ir dalyko nustatymas; 2) tyrimo tikslo ir udavini iklimas; 3) pagrindini svok patikslinimas ir interpretacija; 4) iankstin sistemin tyrimo objekto analiz; 5) tyrimo hipotezi iklimas. Procedrin programos dalis: 1) principinis (strateginis) tyrimo planas; 2) stebjimo vienet atrankos sistemos pagrindimas; 3) sociologins informacijos rinkimo ir analizs pagrindini procedr projektas. Programa papildoma darbo planu, kuriame numatomi atliekam darb etapai, terminai, idstomi tyrimo itekliai. Kita vertus, atskir programos dali darb eilikumas gali keistis priklausomai nuo tyrimo metu vyraujani teorini arba praktini krypi. Problemos formulavimas, tyrimo objekto ir dalyko nustatymas. Taikomasis sociologinis tyrimas tampa reikalingas tik ikilus tam tikrai socialinei administracinei teisinei problemai, reikalaujaniai korektiko sprendimo. Problemos formulavimas leidia apibrti tyrimo objekt: socialins realybs reikinius ir procesus, kuriuos reikia itirti. Problemos formulavimas siejamas su tyrimo problemins situacijos nustatymu. Galima iskirti du nustatintinos problemins situacijos aspektus: 1) Mokslinio painimo, nukreipto mokslini ini paiek apie neinom socialinio teisinio painimo objekt, jo atskirus aspektus, susijusius su sutapimu arba su ini apie objektyvius moni poreikius ir koki nors rezultatyvi teorini ir praktini veiksm prieProcedra (2) (lot. procedo einu priek): 1. tvarka veiksm, reikaling kam nors atlikti, pavyzdiui, teismo procedra; pritarimo procedra (angl. assent procedure) Europos Sjungoje taikoma sprendim primimo procedra, pagal kuri nustatytais atvejais, prie Tarybai priimant sprendim, turi bti gaunamas Europos Parlamento pritarimas; bendradarbiavimo procedra Europos teiss akt primimo tvarka, nustatyta Europos Bendrijos steigimo sutarties 252 straipsnyje; bendro sprendimo procedra Europos teiss akt primimo tvarka, nustatyta Europos Bendrijos steigimo sutarties 521 straipsnyje; <...> 3. inform. programos dalis, atliekanti tiksliai apibrtus veiksmus su nustatyt parametr duomenimis, pavyzdiui, klaid apdorojimo procedra, paket perdavimo procedra, seanso pabaigos procedra (V. Vaitkeviit. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2000. P. 341).
152

90

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

taravimu bei su iems veiksmams gyvendinti reikaling bd, metod bei itekli neinojimu. 2) Praktinio (dalykinio) painimo, susijusio su tais socialiniais teisiniais reikiniais ir procesais (strategija, sprendim bdai, priemons, rezultatai), kurie kelia mogaus, visuomens, valstybs susirpinim (pvz., asmens saugumu), socialini grupi interes konflikt (pvz., teisinis statusas ir socialins garantijos nesuderintos su keliamais institucijai tikslais bei udaviniais), dezorganizacij (pvz., dl nepakankamai valdom socialini pokyi Lietuvai pereinant rinkos santykius, dl griaunamj teisinio reguliavimo rezultat pokyi danai keiiant statymus ir kitus teiss aktus arba dl bank krizi mons jauiasi netikri dl savo socialins, teisins, ekonomins padties, bijo atsidurti socialins atskirties grupje ir pan.). Mokslinio ir praktinio painimo tyrimo problemos aspektai tarpusavyje glaudiai susij. Viena vertus, tai neisamios inios apie realiai kintani socialin teisin padt, todl socialiniams procesams paaikinti ir jiems valstybikai reguliuoti neutenka vien jau inom metod. Btina iekoti nauj valstybinio reguliavimo metod sveikos. Kita vertus, tai tokie socialiniai teisiniai reikiniai, kuri kilm teorikai nepaaikinta, ir nra aiki nuostat, kaip tirti iuos reikinius. Taigi tyrjas susiduria su probleminmis situacijomis ir jas jis privalo sprsti korektikai. ios sprstinos problemins situacijos atrodo paradoksikos, nes socialini pokyi metu dl nauj socialini, ekonomini, teisini arba kitoki veiksni arba dl naujos t pai veiksni sveikos vykdavo nenumatyti laukiamo rezultato poslinkiai. Tokiu atveju socialin teisin problema gali bti ir nesuvokiama kaip objektyvus visuomens poreikis, nes i problem lemianios slygos ir moni elgesys dar nra toks, kad ji bt akivaizdi. Kita vertus, i problema atskir politini jg ir socialini sluoksni vertybi, veikiani j elges, skalje laiko ir erdvs atvilgiu isidsto nevienodai. Todl galimas tam tikras vluojantis informacijos socialinis aidas. Galime patvirtinti, jog aktualios153 tyrimo problemins situacijos nustatymas mokslinio ir praktinio painimo atvejais yra susijs su tuo, kad administracins teiss srityje gausu statym, kit teiss akt, sukaupta vairiapus administracins veiklos bei administracini teism ir Konstitucinio Teismo praktika. Dl to administracins teiss mokslas, santykinai atsilikdamas nuo praktikos, atlieka metratininko funkcij, taigi administra153 Aktualumas saistomas su teisins reformos ir kit socialini reform gyvendinimu, atskir laikotarpi socialinmis ir ekonominmis problemomis.

Bendroji dalis

91

cins teiss mokslui ikilo udavinys inagrinti mintus jos pokyius lemianius socialinius veiksnius ir mokslinio painimo pagrindu daryti didesn strateginio modeliavimo poiriu tak praktikai. Labai svarbu, kad ir administracins teiss praktikoje, rengiant vairias reformas bei statym projektus, bt apgalvojama strategija, atsivelgiama socialini teisini svert veiksmingumo didinim, j tarpusavio suderinamum. Lietuvai igyvenant gana sunk ir prietaring socialini, ekonomini ir teisini pokyi laikotarp, vis didesn tampa administracins teiss problema tinkamai vertinti naujus reikinius, nustatyti savo pltros strategines kryptis, prioritetus, numatyti, kaip tobulinti valstybs institucij darb atsivelgiant galimus socialinius bei ekonominius pokyius. Tokia problemin situacija lemia konkretaus tyrimo objekto pasirinkim. Pavyzdiui, tyrimo objektas: administracin teis socialini ekonomini ir kit transformacij erdvje. iuo atveju painimo procesas nukreiptas visus socialins problemos veiksnius, esanius administracins teiss ir socialini ekonomini ir kit transformacij erdvje. Kadangi tyrimo objektas yra plati visuomenini santyki sritis, tyrjas per tyrimo dalyk gali susiaurinti savo mokslinio domjimosi objekto ityrimo matmenis, iskirdamas moksliniu ar praktiniu poiriu reikmingiausias objekto savybes bei ypatumus. ios savybs bei ypatumai, tyrjo nuomone, labiausiai atspindi socialini subjekt (mogaus, visuomens, valstybs), asmenini bei organizacini interes nesutapim bei sukuria socialini prietaravim ir konflikt galimyb, galini pasireikti administracins teiss ir visuomenini santyki mogus visuomen valstyb disfunkcijomis. Tokiu atveju tyrjas gali pasirinkti, kad tyrimo dalykas yra socialini pokyi nulemti procesai, veikiantys administracin teis, atskirus jos struktrinius elementus, administracins teiss institut, valdios institucij transformavimosi ypatumus. Danai tyrimo dalykas slepia pagrindin problemos klausim, kuris suteikia galimyb numatyti vyraujani tyrimo tendencij. is atskleidimo klausimas sprendiamas vliau formuluojant tyrimo hipotezes. Tyrimo tikslo ir udavini iklimas. Tyrimo tikslas parodo teorinius ar (ir) praktinius pritaikomo tyrimo proceso siekius. Todl atlikdamas tyrim tyrjas siekia, kad tiriamoji veikla turt konkrei teorin arba praktin reikm. Tyrimo tikslo apibrimas sudaro prielaidas kryptingai vykdyti pagrindinius, dalinius ir papildomus udavinius. Toliau formuluodami programos metodologinius pavyzdius, susijusius su socialini pokyi taka administracinei teisei, galime teigti, kad tyrimo tikslas atskleisti socia-

92

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

lini pokyi ir administracins teiss tarpusavio ry, vertinti jo padarinius bei numatyti galimus, nedisfunkcinius socialini pokyi ir administracins teiss tarpusavio ryio problem sprendimo bdus.
1 lentel. Tyrimo programos udavini klimo seka atsivelgiant pagrindin tyrimo tiksl Udavini Teorinis taikomasis tyrimas seka 1. Tiriamos problemos esms apibrimas remiantis turima informacija bei problemos pritaikymas tiriant konkreius administracinius teisinius objektus bei su jais susijusius socialinius, teisinius, ekonominius, vadybinius ir pan. procesus. 2. Aplinkybi ir veiksni, suklusi konflikt administracinje teisje, atskleidimas teorins administracins teiss objekt tyrimo koncepcijos parengimas. 3. Tyrimo metodikos, atitinkanios metodologin programos dal, krimas, bandomasis154 tyrimas ir informacijos rinkimas. Isami gaut duomen analiz remiantis tyrimo koncepcija bei hipotezmis. Problemos sprendimo bd nustatymas ir galimas praktinis taikymas. Praktinis taikomasis tyrimas Socialins, teisins, ekonomins, vadybins literatros, statym, kit teiss akt, valstybs institucij programini dokument analiz ir konsultacijos su skirting srii specialistais siekiant isiaikinti tipin praktins problemos sprendimo bd ir priemones, skirtas tam tikram painimo objektui. Faktini duomen apie administracins teiss objekto padt surinkimas taikant jau esamas arba konkreiam konfliktui administracinje teisje padiai atskleisti sukurtas metodikas siekiant atrasti tipinio problemos sprendimo bdo panaudojimo galimybes. Konflikto administracinje teisje sprendimo variant parengimas ir j tikrinimas aptariant su ekspertais bei eksperimentuojant arba kitaip numatant priimam sprendim padarinius. Socialinio eksperimento rezultat analiz, silom pakeitim tobulinimas, rezultato vertinimas, praktini veiksm ateityje planas.

4.

Bandomieji tyrimai (pilot study) parengtinis, ribotos apimties tam tikro tyrimo, daniausiai sociologinio, testavimas siekiant patikrinti koncepcijos teisingum, taip pat nustatyti gaut duomen pobd ir kokyb, patikrinti bei patikslinti visus pagrindinio tyrimo elementus (tikslus, udavinius, hipotezes, pagrindines svokas, tyrimo metodikos tinkamum, patikimum) ir atlikti btinus bsimojo tyrimo pataisymus ( . , , , , / . . : ( ), 2000. . 114).

154

Bendroji dalis

93

Su tyrimo tikslu glaudiai susij udaviniai, kuri klausimai formuluojami tam tikra nuoseklia mokslinio ir (ar) praktinio painimo seka. juos btina atsakyti norint pasiekti tyrimo tiksl atsivelgiant tiriamojo objekto specifik. Tyrimo tikslo bei keliam udavini santykis su tyrimo objektu ir dalyku, formuluojant tyrimo udavinius, nustatomas remiantis sisteminiu poiriu. vardydami socialini pokyi ir administracins teiss savitarpio takos problem, tyrimo udavinius galime apibrti taip. Tyrimo udaviniai: 1) itirti socialin, teisin, ekonomin, vadybin ir pan. literatr, statymus bei kitus teiss aktus, valstybs institucij programinius dokumentus renkant teorin praktin informacij apie administracins teiss teiskros bkl bei administracins teiss norm gyvendinimo strateginius sumanymus socialini ekonomini ir kit transformacij erdvje; 2) itirti administracin teis veikiani socialini pokyi esm, juos apibdinanius veiksnius; 3) nustatyti teisins sistemos reformos tak Lietuvos administracins teiss kaitai socialini pokyi kontekste; 4) apvelgti ir vertinti nauj socialin teisin vertybin orientacij mogus visuomen valstyb bei jos nulemtus pokyius valstybs institucij teisinje praktikoje, utikrinti mogaus teisi gyvendinim; 5) pateikti administracins teiss teorijos ir praktikos tobulinimo socialini pokyi kontekste variantus. Pagrindiniai tyrimo udaviniai pasiekti tyrimo tiksl, o papildomi pasirengti ateities tyrimams, patikrinti su tiriama problema nesusijusias (nors aktualias) hipotezes ir sprsti metodinius klausimus. Tyrimo tikslas logikai diktuoja pagrindini tyrimo udavini (teorini ir praktini), kuriems patikslinti reikalingi papildomi udaviniai, struktr. Kadangi vadovlis nra skirtas konkreiai tyrimo programai atskleisti, tai papildomi udaviniai nenagrinjami. Pagrindini svok tikslinimas ir interpretacija. Rengiant sociologinio tyrimo program pirmiausia reikia iskirti pagrindines svokas, apibrianias svarbiausius tiriamos problemos aspektus. Svok interpretacija empirini poymi, aikinani j reikm tyrjo isikeltiems udaviniams, paieka. Empirini svok apibrim pa-

94

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ieka vadinama empiriniu interpretavimu, o ios svokos apibrimas nurodant fiksuotus empirinius poymius operaciniu apibrimu155. Pavyzdys: Svokos socialin transformacija tikslinimas ir interpretavimas 1. Semantin svokos socialin transformacija interpretacija aikinantis reikinio reikm: socialin transformacija kaip procesas reali tyrimo slyg metu; socialins transformacijos lyginamasis lygmuo santykyje su gretimomis svokomis (pvz., reformavimas, kaita, pokytis, pasikeitimas, pertvarka ir pan.); socialin transformacija vairi socialini proces ir interes funkcij raikos skalje. 2. Duomen apie semantin svokos socialin transformacija reikinio reikm rinkimas: remiantis surinkta informacija, literatros, dokument analize bei ekspert apklausa kuriamas svokos socialin transformacija empirini poymi sraas socialins transformacijos mozaika; socialins transformacijos mozaikos ekspertinis vertinamas ir t. t. Svok aikinimo bei interpretavimo eiga: teorinis darbas: literatros analiz, svok tikslinimas tam tikru teoriniu poiriu (jei yra daug reikmi skirtingose teorinse paradigmose, isirenkame vien arba formuluojame savo darbo apibrim). Tai leidia ivengti svokos sociologins (mokslins) reikms ir svokos supratimo visuomenje painiojimo;

Operacionalizacija (operationalisation) teorijos arba koncepcij transformacijos praktin instrument procesas, vykstantis sociologinio tyrimo metu. Pavyzdiui, jeigu sociologas klaus moni, ar jie jauia susvetimjimo tak, tai negalima garantuoti, kad visi respondentai vienodai suvoks tikrj keliamo klausimo reikm. Todl sociologui norint gauti maksimaliai reikmingus rezultatus reiks atskleisti susvetimjimo koncepcij labiausiai suprantamais jos aspektais (Lawson T., Garrod J. The Complete. A-Z Sociology Handbook. Hodder & Stoughton. 1966. P. 283). Taikomj operacionalizacijos reikm, svok turin atskleisti pagal atskirus, jas atitinkanius empirinius poymius, pamatuojamus sociologiniuose tyrimuose pabria ir kiti sociologai. Pavyzdiui, angl sociologai N. Aberkombi, S. Hilas, B. S. Terneris teigia: Operacionalizacijos svoka reikia tok jos apimties pamatavim ir tok svokos atitikim, ireikt kiekybiniais parametrais (kvantifikacij), kur galima patikrinti bandym metu. Pavyzdiui, susvetimjimo svokos operacionalizacijai buvo sukurta keletas skali ir test individ nuostatoms nustatyti. Kai kurie sociologai teigia: jei svoka negali bti operacionalizuojama, ji yra betiksl ar neturi prasms (Abercrombie N., Hill S., Turner B. S. The Penguin Dictionary of Sociology. Third Edition. Penguin books. 1994. P. 200).
155

Bendroji dalis

95

tam tikro svokos apibrimo pavyzdio sukrimas. Tiriami socialins transformacijos ir tarpusavio santykio bei administracins teiss bdai nustatomi remiantis tam tikrais objektyviais ir subjektyviais poymiais; pavyzdio apibdinimo sistemos sukrimas. is etapas reikalingas tam, kad aikinant svok nebt paliesta labai plati arba labai siaura sritis; operacinis patikslinimas: kokiais konkreiais metodais ir techniniais veiksmais reikia (galima) ufiksuoti tam tikras reikinio (svokos) socialin transformacija poymi savybes. Pavyzdiui, kaip empirikai ireikti, jog socialini tamp laukuose susikaup socialini pokyi ir transformacij griaunamj tamp veiksniai156, kurie disfunkcikai lemia vairias policijos marginalinio157 subjektikumo socialines dimensijas? Atsakymas vienas. Patikslintos svokos, tiksliau j empiriniai poymiai traukiami metodikas, idstomi atskirose apklausose, iekomi dokumentuose ir pan. Analizuojant duomenis pagal ikeltas hipotezes svarbu dar kart patikrinti, kiek semantin ir empirin (patikslinta) svok interpretacija buvo patikima, t. y. kiek sutampa poymiai ir indeksai su tomis reikmmis ir savybmis, kurioms jie buvo priskirti darbo pradioje. Iankstin sistemin tyrimo objekto analiz. i analiz turi apibrti ir patikslinti tyrimo dalyk. Tai tyrimo problemos modeliavimas (koncepcinis iskaidymas ir detalizavimas), kuris leist formuluoti tyrimo hipotezes.
156 Griaunamj tamp terminas ekonomins istorijos poiriu funkcikai pavartotas Karlo Polanyi Antrojo pasaulinio karo metais Amerikoje. K. Polanyi nuomone, tas tampas galima lengvai sugrupuoti pagal pagrindines institucij sritis. alies ekonomikoje daugumai vairiausi pusiausvyros nebuvimo poymi, toki kaip gamybos, uimtumo ir darbo umokesio majimas, ia atstovaus tipika nedarbo problema. Vidaus politikoje socialini jg kov ir prieit aklaviet apibdinsime kaip klasin tamp. Tarptautins ekonomikos sunkumus, kurie susitelk aplink vadinamj mokjim balans ir apm eksporto apimties smukim, nepalankias prekybos slygas, veam aliav trkum bei usienio investicij nuostolius, kaip grup pavadinsime pagal bding tampos form spaudimu valiutoms (K. Polanyi. Didioji transformacija: politins ir ekonomins ms laik itakos. Vilnius: Algarv, 2002. P. 219). 157 Marginalumas (marginality) dalinio buvimo ir nebuvimo socialinje grupje padtis. Pirm kart daniau termin pradjo vartoti sociologas R. Parkas, paymdamas kultros hibrid, skiriant dviej skirting grupi gyvenim ir tradicijas. R. Parkas, tirdamas migrantus, pabr marginalumo dezorientuojant poveik. Marginalumo koncepcija gali bti taikoma platesniu kontekstu, tiriant daugel socialinio marginalumo tip (

(Collins). . 1 (AO) / . . : , , 1999. . 389).

96

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Pavyzdiui, tiriant administracins teiss institucinius santykius su nepilnamei nusikalstamumo kontrols ir prevencijos strateginiais ir taktiniais teisiniais pagrindais tyrimo objekt galima analizuoti remiantis element, j blok ir tarpusavio ryi sveika, pateikta 3 schemoje.
3 schema. Iankstin sistemin tyrimo objekto analiz

A a
1

Ax B ax a
2

Bx
1

C c
1

Cx cx c
2

D d
1

Dx dx d2

bx b

ioje schemoje nurodytos tokios simboli reikms: A blokas: prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij veiklos, susijusios su nepilnamei nusikalstamumu, ioriniai informaciniai veiksniai: a1 institucij veiklos bei bendr veiksm prie nepilnamei nusikalstamum derinimo, informacijos valdymo, naudojimo bei disponavimo, pasikeitimo pasilymais tobulinti bendrus veiksmus, bendros veiklos valdymo teisiniai pagrindai, kitos socialins normos, suteikianios galimyb veikti savo nuoira, a2 valdymo bendrai veikti prie nepilnamei nusikalstamum organizavimo pagrindai ir stereotipai, a3 ioriniai situacijos veiksniai, susij su bendros veiklos derinimu, ax jungtis iorins bendrai veikti prie nepilnamei nusikalstamum slygos, Ax jungtis pagrindins veiklos prie nepilnamei nusikalstamum iors paskatos, B blokas: nustatyti maai kintantys prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij veiklos prie nepilnamei nusikalstamum parametrai: b1 prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij veiklos prie nepilnamei nusikalstamum funkcins parengties parametrai (profesin patirtis, mokjimas veikti, gdiai, reakcija visuomens nuomon ir pan.), b2 veiklos prie nepilnamei nusikalstamum objektyvizuoti ypatumai (veiklos stilius, metodai, motyvai, planai, veiklos rezultat, savs vertinimas, veiksm derinimo lygis),

Bendroji dalis

97

bx jungtis prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij veiklos prie nepilnamei nusikalstamum slygos, Bx jungtis prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij veiklos prie nepilnamei nusikalstamum vidins paskatos, interesai ir poreikiai, C blokas: prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij veiksm prie nepilnamei nusikalstamum derinimas ir sprendim primimas: c1 prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij objektyvs vidiniai elgesio pasirinkimo derinti veiksmus prie nepilnamei nusikalstamum veiksniai, c2 prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij objektyvs ioriniai elgesio pasirinkimo derinti veiksmus prie nepilnamei nusikalstamum veiksniai, cx jungtis elgesio pasirinkimo derinti veiksmus prie nepilnamei nusikalstamum slygos, Cx jungtis prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij veiksm derinimo prie nepilnamei nusikalstamum gyvendinimas, D blokas: prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij veiksm derinimo prie nepilnamei nusikalstamum valdymo, organizavimo veiksniai: d1 tiesioginiai valdymo poveikiai: organizavimas, kontrol, d2 bendro veikimo apskaita ir vertinimas, dx jungtis bendro veikimo slygos, Dx jungtis bendro veikimo korekcija ir reguliavimas. Darbo hipotezi iklimas. Tyrimo hipotez mokslinis teiginys arba dar empirikai nepatikrinta prielaida apie tiriamj objekt (pvz., apie administracins teiss koreliacinius ryius su socialinmis, ekonominmis ir kitokiomis transformacijomis), jo struktr, ypatybes, prieastinius ryius ir sveikas su kitais objektais. Tiek mokslinis teiginys, tiek empirinio patikrinimo reikalaujanti prielaida yra tikimybi pobdio, todl turi bti patvirtinti arba paneigti. Tikimybi hipotezs pobdis rodo, kad mokslinio teiginio arba prielaidos tikrumas esam mokslo ini lygmeniu ne iki galo rodytas. iuo poiriu hipotez svarbiausia metodologin tyrimo priemon. Svarbu, kad hipotezs bt logikai susijusios. Aptariant socialini pokyi ir administracins teiss santyk galima kelti toki hipotez: Socialins transformacijos daro tiesiogin tak administracinei teisei. Nauja socialin teisin vertybin orientacija mogus visuomen valstyb

98

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

lemia valstybs institucij sistemos pakeitimus, kurie daromi remiantis objektyviais socialiniais, ekonominiais, vadybiniais poreikiais bei vadovaujantis teiss aktuose nustatytais reikalavimais. Prie empirin tyrim ikeltos hipotezs sociologijoje vadinamos darbo hipotezmis. Darbo hipotezs naudojamos sudarant principin (strategin) tyrimo plan, kuris skatina sukonkretintas mokslines paiekas ir papildomai, esant btinybei, ikelia euristines hipotezes. Euristinio pobdio hipotezs gali bti keliamos, pavyzdiui, vairaus lygmens socialini reikini ir administracins teiss savitarpio santykiams atskleisti. Antai gali ikilti btinyb nustatyti prieastin ry tarp inybins teisins praktikos rengiant statym projektus pagal Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss normini akt rengimo tvarkos statym ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalies nuostatos Valdios staigos tarnauja monms gyvendinimo. Remiantis iuolaikine teiss teorija158, taip pat egzistuojania vairaus norminio lygmens reglamentavimo tvarka, kai ministerijos ir staigos prie ministerij, kitokios inybos teikia Vyriausybei statym projektus, keltina tokia euristin hipotez: inyb rengiami teiss aktai tvirtina etatistin teis, t. y. valstybs pirmum mogaus atvilgiu. Tokia teiss akt rengimo tvarka sudaro galimyb inyboms ad hoc statymuose ukoduoti sav interes tenkinimo monopol, o tai prietarauja Konstitucijai. Darbo hipotezi klimas turi atitikti tam tikrus principinius metodinius reikalavimus: jos turi atitikti pagrindinius mokslinio tyrimo objektyvumo, mokslikumo, duomen tikslumo patikrinimo (verifikavimo) principus; kiekviena hipotez privalo bti teorikai argumentuota ir tikrovika; keliama hipotez neturt prietarauti tiksliai nustatytiems ir patikrintiems socialiniams faktams; hipotez gali bti tikrinama tyrimo metu; kiekviena darbo hipotez turi atitikti tyrimo problem. Pagal turin hipotezs yra: 1) apraomosios teiginiai arba prielaidos apie tyrimo objekto savybes, struktrini ir funkcini objekto ryi pobd; 2) aikinamosios teiginiai arba prielaidos apie tiriam reikini ir proces prieastinius ryius; 3) prognostins atskleidia tyrimo objekto pltros tendencijas.
158 Vaivila A. Teiss teorija. P. 35, 122; Vaivila A. Teisins valstybs koncepcija Lietuvoje. P. 3944.

Bendroji dalis

99

Principinis (strateginis) tyrimo planas. Tyrimo klausim metodinis parengimas sudaro galimyb tyrimo metu laikytis tam tikros strategijos, pavyzdiui, tiriant socialini pokyi ir administracins teiss savitarpio ryius. Specialiosios literatros tyrimas. Nagrinjant literatr filosofin, politologin, sociologin, ekonomin, vadybin, teisin ir pan. pagal tyrimo objekt siekiant gauti tyrimo metodologijos problem nustatymo poiriu isami informacij. Ryi su ekspertais ir specialistais, turiniais informacijos apie tyrimo problemas, nustatymas. Ryi su ekspertais ir specialistais tikslai yra dvejopi: 1) sitikinti, ar sukurta konceptuali tyrimo schema atskleidia tyrimo problem kontroliuoja, kad nebt praleisti svarbs klausimai (ar nereikia papildym, patikslinim); 2) gauti kit praktin informacij, btin tyrimui organizuoti. Objekto, jo element bei ryi kokybinis ir kiekybinis tyrimas. Objekto elementai pateikti hipotezse, hipotetinje bendroje objekto iklotinje. Galima teigti, kad hipotetins schemos element utenka pagrindiniams informacijos altiniams nustatyti, taigi galima parengti klasifikuot informacijos altini sra ir panaudoti j tikrinant ikeltas hipotezes. Pagrindiniai informacijos altiniai (pvz., pagal anksiau pateikt iankstin sistemin tyrimo objekto analiz): 1) Dokumentai: a) prokuror, apskrii, savivaldos institucij bei kit suinteresuot institucij veiklos bei bendr veiksm prie nepilnamei nusikalstamum teiss aktai (teiss altiniai), nustatantys j teisin arba kitok status; b) mint institucij dalyvavimo nepilnamei prevencijos ir nusikaltim kontrols programose dokumentai; c) statistikos (atskait) apie i institucij veikl apskritai dokumentai; d) kiti dokumentai. 2) Nepilnamei prevencijos ir nusikaltim kontrols valdymo santyki iorins charakteristikos objektyvs duomenys (gauti i neinstitucini altini): a) valdymo bendrai veikti prie nepilnamei nusikalstamum organizavimo praktikos rodmenys; b) ioriniai prevencijos ir nusikaltim kontrols valdymo santyki situacijos veiksniai, susij su bendros veiklos derinimu; c) pagrindiniai mint institucij veiklos prie nepilnamei nusikalstamum iorins paskatos objektyvieji poreikiai;

100

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

d) institucij veiklos prie nepilnamei nusikalstamum funkcins parengties parametrai (profesin patirtis, mokjimas veikti, gdiai, reakcija visuomens nuomon); e) veiklos prie nepilnamei nusikalstamum objektyvizuotos charakteristikos (veiklos stilius, metodai, motyvai, planai, veiklos rezultat, savs vertinimas, veiksm derinimo lygis). 3) Institucij veikla nepilnamei prevencijos ir nusikaltim kontrols srityje: a) suinteresuot institucij objektyvs vidiniai elgesio pasirinkimo derinti veiksmus prie nepilnamei nusikalstamum veiksniai; b) institucij objektyvs ioriniai elgesio pasirinkimo derinti veiksmus prie nepilnamei nusikalstamum veiksniai; c) elgesio pasirinkimo derinti veiksmus prie nepilnamei nusikalstamum slygos; d) suinteresuot institucij veiksm prie nepilnamei nusikalstamum derinimo, valdymo organizavimo veiksniai; e) kiti veiklos parametrai. 4) Asmen, imanani mint institucij veikl nepilnamei prevencijos ir nusikaltim kontrols srityje, inios: a) kitos institucijos, j darbuotojai; b) ekspertai; c) asmenys, patyr i institucij veiklos poveikius; d) kiti asmenys. Lyginant ir analizuojant srao duomenis su atskir objekto element tyrimo galimybmis tikslinga sukurti lentel, kurioje bt pateikti pagrindini tyrimo altini ir pirmins informacijos gavimo bd apmatai (r. 2 lentel). Kokybiniam kiekybiniam objekto tyrimui reikia: 1) parengti apklausos, stebjimo, test, monografinio tyrimo klausimynus; 2) atlikti bandomj sudaryt klausimyn tyrim; 3) rinkti pirminius duomenis (dokument analiz, anketavimas, interviu, testavimas, monografinis tyrinjimas); 4) parengti surinkt duomen apdorojimo program; 5) apdoroti duomenis; 6) atlikti surinkt duomen analiz: login, dalykin, ryio glaustumo apskaiiavimo ir pan.; 7) formuluoti ivadas.

Bendroji dalis

101

2 lentel. Pagrindini tyrimo altini ir pirmins informacijos gavimo bd santykis Duomen ga- Pirmins duomen rinkimo vimo altiniai informacijos bdai 1 2 3 1. Prokuror, apskrii, savivaldos 1. a, b, c, d Dokument tyrimas institucij bei kit suinteresuot ins- 2. a, b, c, d, e Apklausa, interviu, stebjititucij veiklos prie nepilnamei mas nusikalstamum ioriniai informaciniai veiksniai 2. Maai kintantys prokuror, ap1. a, b, Dokument tyrimas skrii, savivaldos institucij bei kit 2. a, b, c, d, e Apklausa, interviu, stebjisuinteresuot institucij veiklos mas prie nepilnamei nusikalstamum 3. a, b, c, d, e Dokument tyrimas, apklauparametrai sa, interviu, stebjimas, monografinis tyrimas 4. a, b, c, d. Apklausa, interviu 3. Prokuror, apskrii, savivaldos 3. a, b, c, d, e Dokument tyrimas, apklauinstitucij bei kit suinteresuot inssa, interviu, stebjimas titucij veiksm prie nepilnamei 4. a, b, c, d. Apklausa, interviu, testai nusikalstamum derinimas ir sprendim primimas 4. Prokuror, apskrii, savivaldos 2. a, b, c, d, e Dokument tyrimas, institucij bei kit suinteresuot ins- 4. a, b, c, d apklausa, interviu, stebjimas titucij veiksm prie nepilnamei nusikalstamum derinimo ir valdymo organizavimo veiksniai Tiriamasis elementas

1.4.1. Administracins teiss objekt tyrimas taikant sociologinius metodus

I sociologini metod, kuri rezultatais naudojasi teiss mokslai, plaiausiai inomas anketavimas. Be anketavimo, administracinje teisje gali bti taikomi interviu159, stebjimas, dokument analiz, biografinis metodas, eksperimentas ir kt. Administracins teiss objekt sociologinis tyrimas atliekamas siekiant gauti ir
159 Sociologinje literatroje anketavimas ir interviu yra priskiriami apklausos metodui. Apklausa pirmins verbalins informacijos rinkimo metodas, pagrstas tiesiogine (interviu) arba netiesiogine socialine psichologine tyrjo ir apklausiamojo sveika (. . . . : , 1999. . 229).

102

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

panaudoti informacij administraciniams teisiniams tikslams gyvendinti. Administracins teiss taikymo praktikoje neretai priimami vieojo administravimo sprendimai, nepagrsti administracins teiss objekt inojimu. inant administracini teisini disfunkcij prieastis ir slygas galimi adekvats sprendimai. Masiniams tyrimams, kai btina vertinti administracins teiss subjekt nuomon reikmingais, pavyzdiui, vieojo administravimo, klausimais, labiau tinka anketavimas. Anketoje gali bti pateikiami udari, atviri ir mirs klausimai. Atviri klausimai yra tokie, kai atsakym klausim rao pats apklausiamasis. Daniausiai tokie klausimai formuluojami, jei tyrimo problema maai inoma. Pavyzdiui: Kokiose darbo su socialins rizikos grupi jaunimu programose (projektuose) dalyvaujate? (paraykite) ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Udari kai anketoje pateikti visi atsakymo klausim variantai. iuo atveju moksle arba praktikoje tiriamoji problema pakankamai inoma, tyrj daugiausia domina nuomoni kaita arba j struktra atskirose tiriamose institucij, tarnautoj, piliei ir pan. grupse. Pavyzdiui, toks anketos klausimas: Su kokiomis gyvenimo probleminmis situacijomis daniausiai susiduria Js kontingentas, su kuriuo Js dirbate? vertinkite ias gyvenimo problemas pagal j danum, pasirinkt variant paymdami +.

Problemin situacija 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Konfliktai eimoje Konfliktai su bendraamiais Konfliktai mokymo staigoje, darbe Netinkamas laisvalaikis Skurdas Nedarbas Nam neturjimas Piktnaudiavimas alkoholiu, narkotikais

Labai danai

Vidutinikai

Retai

Bendroji dalis

103

Mirs kai apklausiamasis gali papildyti tyrjo variant sra savo atsakymu. Klausimo suformulavimas i esms lemia tyrimo skm. Pavyzdiui, toks anketos klausimas: Pagrindinis organizacijos (padalinio) kontingentas (apibraukite 3 daniausiai pasitaikanius variantus): 1) anksiau teisti asmenys; 2) bedarbiai; 3) benamiai; 4) narkomanai; 5) alkoholikai; 6) iaip likimo skriaudiami asmenys; 7) kiti (paraykite) .............................................................................. Klausimai turi bti aiks visiems respondentams. Reikia vengti daugiareikmikumo, kai respondentui tiksliai neaiku, ko klausiama. Be to, jei problema nauja, galima atlikti nedidel bandomj tyrim, kad anketos klausimus bt galima patikslinti. Anket pildo pats apklausiamasis. Tyrimo procedra (strategija) apima plan ir jo gyvendinimo metodik. Plane numatomi tinkamiausi metodai ir t metod taikymo eiga bei technologija. Tyrimo metod parinkimas priklauso nuo objekto, nuo tiriamj elgesio. Pavyzdiui, tirti teisikai reikming muitinink elgsen geriausia dirbant muitininku, pasienio policininku arba jei manoma tiriant baudiamosios bylos duomenis. Tyrimo metodai turi numatyti tyrimo technik, kad bt galima nagrinti socialinius reikinius. Plane numatomas tyrimo laikas, los, reikalingos tyrimui, ir finansavimo bdai. Toliau vyksta pats tyrimas. Sociologai tai vadina lauko tyrimais. ia gali kilti sunkum dl kontakto su tiriamaisiais, dl anketuotoj tinkamumo ir pan. Tyrim planuojant visa tai reikia atsivelgti, kad bt ivengta klaid. Surinkta mediaga turi bti kruopiai ianalizuota. Analizs procesas labai svarbus ir sudtingas. Kaip minjome, neretai duomenys nepatvirtina hipotezi. Kartais dl netiksliai suformuluot klausim negaunama tiek informacijos, kad bt galima daryti ivadas ir apibendrinimus. Atlikus analiz raoma tyrimo ataskaita. Tai loginis tyrimo problemos nagrinjimas ir pagrindini prieastini ryi analiz. Prieastiniai ryiai tai ryiai tarp dviej reikini ar situacij, kai vienas reikinys ar situacija lemia kit reikin ar situacij. Prieastiniai ryiai negali bti tiesiogiai nustatyti i koreliacij. Koreliacija tai nekintamas ryys tarp dviej kintamj. Ji nustato to ryio glaustum. Kintamieji gali bti amius, lytis, atlyginimas, nusikalstamumo lygis ir pan. Svarbu nustatyti prieastinius mechanizmus: kas yra nepriklausomas, o kas priklausomas kintamasis? Pavyzdiui, profesoriaus laimjimai yra nepriklau-

104

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

somas kintamasis, o jo atlyginimas priklausomas. Kito pobdio tyrime profesoriaus atlyginimas gali bti nepriklausomas kintamasis, pavyzdiui, kai tiriamas profesoriaus gyvenimo bdas. Todl koreliacijas btina nuolat kontroliuoti. Tyrimo rezultatas gali bti ne tik tyrimo ataskaita, bet ir straipsniai, akademini studij rato darbai (kursiniai, magistrinis tyrimas) bei knygos. ia pateikta bendra tyrimo schema, taiau ir j reikia taikyti krybikai. Atranka. Kad tyrimo duomenys bt reprezentatyvs, t. y. kad atlikus panaios grups tyrim bt nustatytos tokios pat tendencijos, btina reprezentatyvi atranka. Atranka tai tyrimo imties, kurios ypatumai su tam tikra pateisinama paklaida atitinka visum, modelio pagrindimas. Itisins apklausos, kai traukiami visi respondentai, atliekamos labai retai. Itisins apklausos pavyzdys gali bti visuotinis gyventoj suraymas. Itisin apklausa labai brangus bdas, todl daniausiai atliekamos dalins apklausos. Nors apklausiama dalis, taiau ivados daromos apie visum. Kad tokia apklausa atspindt tikrj padt, btina gerai atrinkti, koki dal reikia apklausti. Interviu vienas i pirmins informacijos rinkimo metod, kai klausjas tiesiogiai apklausia respondent pagal i anksto sudaryt anket ar apklausos lap. Interviu kokyb priklauso ne tik nuo anketos kokybs, bet ir nuo apklausjo kvalifikacijos. Taigi lemia apklausjo ir respondento tarpusavio sveika. Reikia atsivelgti ir apklausos aplink. Apklausos vieta gali bti labai vairi: tarnybin patalpa, neutrali aplinka (pvz., viebutis), butas, gatv. Apklausos vietos parinkimas priklauso nuo tyrimo dalyko ypatum. Tarnybos problem tema geriau klausinti darbovietje: ten klausimai skamba aktualiau. Taiau negalima klausinti paioje darbo vietoje, nes trukdo alia dirbantys kolegos, j domjimasis apklausa, problem nagrinjimas ir pan. Todl reikia surasti patalp, kurioje nebt paalini moni. Stebjimas tai specialus pirmins socialins teisins informacijos rinkimo metodas, kai tiesiogiai sitraukiama tiriamj proces ir registruojami visi veiksniai, kurie susij su tiriamuoju objektu, jo savybmis, reikmingomis tyrimo tiksl poiriu. Sistemingumas, planingumas ir kryptingumas bdingi stebjimo bruoai. Stebjimo ypatumas yra tiesioginis tyrjo ryys su tyrimo objektu. ia svarbu siekti objektyvumo, nevengti asmenikumo, bet neugoti tikrovs savo emocionalumu, dorovinmis ar kitomis savybmis. Paymtina, kad stebtojas negali visikai ivengti emocionalumo, be to, neiven-

Bendroji dalis

105

giami pakartotinio stebjimo sunkumai, nes proces veikia labai daug veiksni. Eksperimentas tai informacijos apie socialinio objekto veiklos arba elgesio kiekybinius ir kokybinius pokyius dl tam tikr valdom ir kontroliuojam veiksni (kintamj) gavimo metodas. Taigi atliekant eksperiment svarbiausia nustatyti tuos reikmingus kintamuosius, kurie determinuot reikin. Veikdamas tuos kintamuosius tyrjas gali isiaikinti prieastinius ryius, t. y. reikinio determinacijos struktr ir atskir kintamj reikm. Bet socialinis objektas turi atmint, todl ilgesn laik eksperiment kontroliuoti labai sunku. Be to, socialiniame eksperimente yra daug daugiau kintamj negu gamtamoksliniame. Taigi norint atlikti eksperiment btina argumentuotai suformuluoti prieastini ryi hipotez. Dokument analiz. Kiekvienoje visuomenje yra specialios keitimosi informacija priemons, kurias vadiname dokumentais. Tai ir visuomenje objektyviai patikrinami faktai (apie visuomens struktr, migracij ir pan.), ir fiksuotos mogaus smons apraikos (vertybs, normos ir pan.). Dokumentuose atspindt socialini proces ir reikini rekonstrukcija (atgaivinimas), j teorin analiz ir palyginimas su kitais dokumentais ir padeda tyrjui atskleisti dsningumus. Dokumentu sociologijoje vadinamas specialiai mogaus sukurtas dalykas, skirtas informacijai perduoti arba saugoti. Dokumentais nelaikomi tokie informacijos altiniai kaip materialins kultros ir buities dalykai. Jie vertingi informaciniu poiriu, taiau tiesiogin j paskirtis yra kita. Dokument svoka, j traukus mintus dalykus, pasidaryt labai jau amorfika. Be to, vien ir kit analizs metodai gerokai skiriasi. Faktikai bet koks administracins teiss objekt sociologinis tyrimas pradedamas nuo dokument analizs. Dokument sraas labai platus. Tai ir vairs statistiniai duomenys, kit tyrim duomenys ir pan. Todl dokumentus btina suskirstyti. Pirmiausia skirstymas priklauso nuo dokument fiksacijos formos: raytiniai (tekstiniai), statistiniai (skaiiai), ikonografiniai (kino, foto-, paveikslai), fonetiniai (raai). Teisini dokument skirstymas priklauso ir nuo j teisini ypatybi. Pavyzdiui, procesiniai dokumentai, priklausomai nuo ries, atlieka ias funkcijas: fiksacin, informacin ir dinamin. Pagrindin dokument funkcija fiksacin, nes procesiniai dokumentai yra skirti procesini veiksm bet kokiame procesins teisenos etape rezultatams tvirtinti. Tai ne tik teiss norm taikymas, bet ir veiksmas bei jo rezultatas, paprastai ireiktas ratika forma, t. y. bendru aktu dokumentu. irint kaip formali ir reali veiksm eil, procesiniai dokumentai yra paprasto teiss taikymo veiksmo login, daniausiai tiktai vienos i

106

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

logins sekos stadij, pabaiga. Procesiniai dokumentai gyvendina dinamin funkcij, nes teiss taikymo aktai visada pasirodo kaip saviti juridiniai faktai, lemiantys tam tikr procesini teisini santyki atsiradim, pasikeitim ir nutraukim.

1.5. Administracins teiss mokslo samprata, jo dalykas ir funkcijos

Kiekviena teiss sistema, ypa vadinamosios teiss eimos, pasiymi form arba teiss altini gausa ir vairia reguliavimo reikme. ymus prancz teisininkas R. Davidas pagrstai ra, kad roman ir german bendrosios arba paprotins teiss eimose esama skirtum ir pastarajai priskiriamose alyse siekiama surasti teisingus teisinius sprendimus panaudojant technik, kurios pagrindas yra statymas. i ali teisini reguliavimo priemoni sistemoje vyrauja parlamentiniai teiss aktai. O bendrosios teiss alyse t pai rezultat stengiamasi pasiekti vis pirma remiantis teism sprendimais160. Kadangi Lietuva taip pat priklauso roman-german teisinei sistemai, Lietuvos administracins teiss altiniai yra Lietuvos Respublikos Konstitucija, administraciniai statymai ir postatyminiai aktai, vietos savivaldos institucij norminiai aktai, kit institucij valdymo aktai, pagaliau teism praktika. Beslygikas alies Konstitucijos ir Konstitucinio Teismo priimt akt laikymasis praktikoje, teismin teisins valstybs princip reikalavim vykdymo kontrol yra galinga ir veiksminga ukarda bet kuriems vien arba kit socialini visuomenini grupi bandymams turti materialin ar kitoki vienaalik naud ignoruojant kit visuomens socialini grupi arba valstybs interesus. Todl alyje negali bti keiiami valstybins srangos pagrindai, asmen pavaldumas statymui ir teisei, teisminei ir vykdomajai valdioms bei teiss principams, t. y. pagrindini socialins teisins valstybs vertybi sistemai, nes tokioje valstybje teisei teikiama pirmenyb paios valstybs ir jos institucij atvilgiu. Antai vokiei profesorius K. ternas Konstitucij apibria kaip aukiausio rango teisines nuostatas, kurios reguliuoja valstybs santvark, jos organizacijos principus, form ir struktr bei santyki su pilieiais principus161. Taigi valdi padalijimo principas reikalauja tiksliai vykdyti ir gerbti kiekvienos valstybins valdios akos nepriklausomyb ir laikytis kompe160

122.

. . , 1967. . 121

161

r.: K. Stern. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. B. I. Muenchen, 1977.

S. 59.

Bendroji dalis

107

tencijos atskirties taisykli (pvz., teismin valdia funkcionuoja atskirai nuo valdymo aparato nustatytos kompetencijos ir funkcij). Galima teigti, kad ndien Lietuvos administracin valdia gyja nauj funkcij valstybs tarnyboje ir administracins jurisdikcijos srityse. ioje praktikoje taip pat pastebima tendencija, kad statymai ir teismai vystosi pastariesiems suteikiant plaias galimybes tobulinti vykdomosios valdios institucij veikl. Ir tai visikai suprantama: pasak garsaus prancz profesoriaus Fransua Liuerio, statym leidjas kuria visus statymus, vyriausyb utikrina j vykdym, teismai skelbia sprendimus162. Taigi visa mogaus teisi ir laisvi visuma yra klitis biurokratiniam aparatui ir jos negalima apeiti, nes i vertybi apsaugos siekis yra teiss akt pagrindas, lemiantis i akt kokyb ir socialin vert. Asmens teis gynyb ir valstybs pareiga ginti jo konstitucines teises ir laisves yra saugoma i skirting pozicij. Vokiei mokslininkas K. ternas pagrstai rao, kad, viena vertus, piliei teises ir laisves valstyb turi ginti nuo vieosios valdios valdymo institucij neteist veiksm, kita vertus, piliei teises ir saugum valstyb utikrina j asmeniniuose santykiuose163. Kitaip tariant, valstyb privalo garantuoti konstitucini vertybi nepaeidiamum ir privaioje moni bendravimo srityje. Europos mogaus teisi ir pagrindini laisvi apsaugos konvencija Lietuvoje tiesiogiai taikoma ir turi statym gali nuo to momento, kai Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 1995 m. sausio 24 d. pareik nuomon dl ios Konvencijos 4, 5, 9, 14 straipsni ir jos Ketvirtojo protokolo 2 straipsnio atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Teismas patvirtino Konstitucijos 138 straipsnio 3 dalies nuostat, kad tarptautins sutartys, kurias ratifikavo Lietuvos Respublikos Seimas, yra sudedamoji Lietuvos Respublikos teisins sistemos dalis. Taigi i konstitucin nuostata, isakyta dl Konvencijos, tapo sudedamja alies teisins sistemos dalimi ir gijo statymo gali. mogaus teisi apsauga tai vadinamoji negatyvioji teis, ginanti konkreias teises ir nustatanti draudim ioms teisms paeisti mechanizmus. Kalbant apie konstitucini mogaus teisi apsaug neretai susiduriame su administracinmis teiss normomis ir ia tvirtintomis administracinmis nuobaudomis, kurias skiria didelis skaiius valstybs institucij (ATPK 16 skirsnis). Todl Konstituciniam Teismui paskelbus, kad konkretus teiss aktas (ar jo dalis) prietarauja Konstitucijai ar statymui, tokie teiss aktai negali bti taikomi praktikoje. Dr. A. Andrukeviius pa-

162

163 r. Handbuch Des Staatsrechts Der Bundesrepublik Deutschland. T. 2. Herausgegeben von J. Isensee und P. Kirchhof. Heidelberg. 19871992.

365.

. . , 1993. .

108

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

grstai rao, kad tokiais atvejais Konstitucinis Teismas atlieka statym ir kai kuri ri postatymini akt revizij164. Konstitucinis Teismas, nagrindamas vairias bylas (taip pat ir administracines), gyvendina konstitucines normas, kurios tampa beslygikai privalomos visoms valdi institucijoms, valstybs tarnautojams ir kitiems asmenims. Be to, Konstitucija tvirtina esminius teisikumo standartus ir kriterijus bei saugo konstitucines teisines vertybes. Taigi Konstitucinio Teismo praktika yra itin reikminga, turininga ir vairi. Bene viena i aktualiausi io teismo vykdom funkcij mogaus teisi apsauga nuo neteist valstybs institucij ir tarnautoj veiksm, j biurokratini apraik, savivals, egoizmo, korupcijos ir kit blogybi. Konstitucinio Teismo veiklos universalum fiksuoja jo priimti aktai administracins teiss probleminiais klausimais. Antai jo nutarimais buvo isprsti alies apskrii ir savivaldybi valdymo, administracini nuobaud, turto konfiskavimo konstitucingumo, valstybs tarnybos klausimai, regionalizmo, valstybs tarnybos problemos ir daugelis kit165. Viename i nutarim Konstitucinis Teismas suformulavo itin svarbi administracinei teisei nuostat apie postatyminius, t. y. valdymo, aktus, kuriais gyvendinamos statym normos. Taiau tokie teiss aktai, Teismo nuomone, negali pakeisti paties statymo ir sukurti naujos bendro pobdio teiss normos, kuri savo galia konkuruot su statymo normomis. Taigi postatyminis aktas yra statymo norm taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc), ar nuolatinio galiojimo166. Neseniai Konstitucinis Teismas prim svarb nutarim Dl kai kuri teiss akt, kuriais reguliuojami valstybs tarnybos ir su ja susij santykiai, atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir statymams167. Konstitucinio Teismo pirmininkas E. Kris pagrstai rao, kad dabar konstitucin jurisprudencija, kaip vairi dalini konstitucini doktrin bei jomis grindiam sprendim visuma, yra ne maiau svarbus konstitucins teiss altinis nei pradinis konstitucinis dokumentas, Konstitucijos turinio suvokimo ir tiesioginio taikymo prielaida168. Matyt, neatsitiktinai statymo leidjas Konstitucinio Teismo statymo 72 straipsnio 2 dalyje nustat, kad Konstitucinio Teismo nutarimai turi statymo gali ir yra privalomi visoms valdios institucijoms, teismams, visoms monms, staigoms
Andrukeviius A. Administracins teiss principai ir norm ribos. Vilnius, 2004. P. 37. Konstitucinio Teismo aktai. 1 knyga (19931995). Vilnius, 1998. P. 499, 505; 2 knyga (19961998). Vilnius, 2000; 3 knyga (19992001). Vilnius, 2002. 166 Konstitucinio Teismo aktai. 1 knyga. P. 72. 167 Valstybs inios. 2004. Nr. 1816708. 168 Kris E. Konstitucija, konstitucin doktrina // Lietuvos aidas. 2002. Nr. 117.
165 164

Bendroji dalis

109

bei organizacijoms, pareignams bei pilieiams. Todl Konstitucinio Teismo nutarimo pripainti teiss akt ar jo dal nekonstituciniu galia negali bti veikta pakartotinai primus tok pat teiss akt ar jo dal (Konstitucinio Teismo statymo 72 straipsnio 5 dalis). Administracins teiss mokslas plaija prasme tai vienos ar kitos alies administracins teiss painimo rezultat sistema, atspindinti valstybs valdym, teorinius ir metodologinius io proceso pagrindus, jo principus, pagrindines idjas ir tradicijas. Kiekvienas istorinis laikotarpis formuoja savo specifinius mokslinius tyrinjimus bei pairas organizuojant ir gyvendinant viej valdym. Taigi ndienos Lietuvos administracins teiss mokslas siekia paaikinti, apibendrinti ir pateikti vairias rekomendacijas (pasilymus) organizuojant ir gyvendinant valstybs viej valdym. Taiau vairs valstybinio valdymo svokos aspektai, kaip rodo praktika, yra vardijami skirtingais terminais valstybinis valdymas, vieasis administravimas, vieasis valdymas, valstybinis administravimas, vykdomoji valdia, administracinis reglamentavimas, vidaus administravimas, viej paslaug teikimo organizavimas, administracin prieira, administracin kontrol ir kt. it administracins teiss svok ypatumai, aktuals metodologiniai pagrindai ir kitos problemos diskutuojamos iki iol. Administracins teiss mokslas yra sudtin Lietuvos teiss mokslo dalis, kurioje administracins teiss specialistai mokslininkai tyrinja ios teiss akos esm, jos reguliavimo dalyk bei atskirus institutus ir apskritai visos alies aktualias administracins teisins praktikos ir mokslo problemas. Aikus i svok vardijimas, j turinio ir poymi nustatymas, apskritai ryi su socialiniu valdymu bei paangi administracini teisini idj ir koncepcij moksliniuose leidiniuose (vadovliuose, monografijose, mokslini praktini konferencij mediagoje, straipsni rinkiniuose ir kitoje literatroje) nustatymas kuria Lietuvos administracins teiss dalyk. Ndienos Lietuvos administracin teis, kaip teiss aka ir mokymo disciplina, yra i esms reformuojama, nes keiiasi jos sistema, teisinio reguliavimo dalykas, ypa intensyviai tobulinamos (keiiamos ir papildomos) tiek materialins, tiek procesins administracins teiss normos. Taiau formuojant valstybs administracin teisin politik ne visada utikrinamas kodifikuot (susistemint) administracini teiss akt veikimo stabilumas ir veiksmingumas, j glaudus suderinimas su Lietuvos administracine tikrove, Europos Sjungos teise, Jungtini Taut organizacijos ir Europos Tarybos rekomendacijomis ir reikalavimais. Dl administracini teiss akt gausos, vairumo ir prietaringumo, privats ir kiti asmenys nesugeba nuosekliai susipainti su i akt turiniu, nustatytais pareigojimais ir veiksmingai juos taikyti socialinje praktikoje, nepaeisti nustatytos administra-

110

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

cins tvarkos reikalavim bei taisykli. Socialin praktika monms kelia vis naujus teisinius reikalavimus, kurie toli grau ne visada sutampa su moni poreikiais, morals ir dorovs taisyklmis. Todl alyje gausja vie ir privai interes derinimo valstybs tarnyboje paeidim, dl daugelio prieasi grsmingai plinta valdinink korupcija vieajame administravime ir kitur, nes iki iol nesukurta efektyvi valstybins prieiros ir kontrols sistema, ypa administracini statym laikymosi bei j realaus ir nuoseklaus gyvendinimo visuomenins praktikos srityje. Vieoji teis utikrina gyvybikai svarbius piliei ir visuomens interesus. Remdamiesi ia teise, valstyb apsaugo ir gina konstitucinius savo pamatus, siekia darniai pltoti kin ekonomin bei socialin kultrin politik (strategij). Svarbiausios ios visuomenins paangos tvirtinimo nuostatos buvo suformuluotos dar 1992 m. pasaulio virni susitikime Rio de aneire. Taigi nacionalin darnios pltros strategija teisinta kaip pagrindin ilgalaik visuomens vystymosi ideologija, kurios pagrind sudaro trys lygiaveriai komponentai aplinkosaugos, ekonomin ir socialin pltra. Lietuvos nacionalinje darnaus vystymosi strategijoje, patvirtintoje Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2003 m. rugsjo 11 d. nutarimu Nr. 1160, darnus vystymasis aikinamas kaip kompromisas tarp aplinkosaugini, ekonomini ir socialini visuomens tiksl, sudarant galimyb pasiekti visuotin gerov dabartinei ir ateinanioms kartoms, neperengiant leistin poveikio aplinkai rib169. 1990 m. kovo 11 d. Lietuva atkr valstybingum ir nepaisydama sudting problem ir klii i esms sugebjo daugiau ar maiau skmingai perengti i sovietins planins ekonomikos rinkos ekonomikos keli. Kardinals pokyiai valstybje ir visuomenje, nauji jos strateginiai tikslai buvo tvirtinti Lietuvos Respublikos Konstitucijoje vis pirma siekti atviros, teisingos, darnios pilietins visuomens ir teisins valstybs, prisidti prie teise ir teisingumu pagrstos tarptautins tvarkos krimo. Konstitucija tvirtino mogaus ir valstybs, visuomens ir valstybs santyki, pagrst socialins demokratijos, teisins valstybs, mogaus teisi gerbimo principais, pamatines nuostatas, nes valstyb reguliuoja kin veikl taip, kad ji tarnaut bendrai tautos gerovei. Kuriant nacionalin teiss sistem, veiksmingai utikrinani mogaus teises ir laisves, planuojama gyvendinti konkreias priemones asmens saugumo ir teiss sistemos srityje, apskritai mogaus teisi ir interes gynimo, teisins apsaugos, valstybs valdymo ir informacins visuomens pltros plotmse. Lietuvos Respublikos Seimas 2002 m. lapkriio 12 d. nutarimu Nr. X1187 patvirtino valstybs ilgalaiks
169

Valstybs inios. 2003. Nr. 894029.

Bendroji dalis

111

raidos strategijos struktr, Lietuvos valstybs vizij bei ilgalaikius valstybs raidos prioritetus ini visuomens, saugios visuomens ir konkurencingos ekonomikos krim. Strategijoje numatytos prioritet gyvendinimo kryptys: mokslas ir vietimas, gyventoj kompetencijos ugdymas, valstybs valdymo ir savivaldos ugdymas, kultros puoseljimas ir kt. Taigi svarbiausias ndienos Lietuvos administracins teiss mokslo udavinys yra realistikai ir visapusikai itirti ias ir kitas administracins teiss problemas, parengti teorinius ir metodologinius vieojo administravimo pagrindus, ypa atsivelgiant tai, kad iki iol alies teissaugos ir vieojo administravimo institucij bei j tarnautoj (pareign) profesin kompetencija ir administraciniai gebjimai neatitinka aktuali ndienos alies socialins praktikos reikalavim. Antai btinum stiprinti Lietuvos administracines ir teismines teissaugos ir vieojo administravimo struktras pabr Europos Komisija 2001 m. metiniame praneime Apie Lietuvos paang siekiant narysts Europos Sjungoje ir dokumente Pltros skm. Tik visapusikai isilavin ir keliantys savo profesin kvalifikacij valstybs tarnautojai pajgs veiksmingai tvirtinti administracinius ir teisinius gebjimus, tinkamai ir kvalifikuotai taikyti statymus, kitus teiss aktus. Vis dlto btina paymti, kad iuo metu tiek Lietuvoje, tiek pasaulyje vis dar gajus biurokratizmas ir korupcija. Todl atidiai ir laiku iuos reikinius privalo stebti bei tirti administracins teiss mokslininkai. Biurokratizmas. Mokslinje literatroje svoka biurokratija suprantama ir vartojama kaip racionaliai sutvarkyta valstybs valdymo sistema, kurioje visus klausimus kompetentingai ir profesionaliai sprendia valstybs tarnautojai, tiksliai laikydamiesi statym ir postatymini teiss akt, taisykli, procedr, reglament ir kt. Taigi kiekvienoje teisinje valstybje yra aktualus ir gyvybikai svarbus poreikis parengti kvalifikuot specializuot tarnautoj (valdinink) korpus. Angl mokslininkas Liudvikas fon Mizesas pagrstai ra, kad beprasmika kritikuoti tai, jog biurokratas pedantikai laikosi griet taisykli ir nurodym. Mokslininko nuomone, ios taisykls yra vienintel priemon, utikrinanti statymo virenyb tvarkant valstybinius reikalus ir ginant pilieius nuo despotikos savivals170. Taigi dalis valstybs valdymo aparato skirta organizuoti statym leidybos procesus, priimt teiss akt ir teismins piliei gynybos gyvendinim (funkcinis valstybinis valdymo aspektas). Kita biurokratijos dalis skirta vidaus ir tarptautiniam stabilumui ir saugumui valstybje palaikyti. Valstybs biurokratinis aparatas susideda i i grandi: vadov (administratori),
170

. . , 1993. . 98.

112

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

staig, skyri, sektori, kit padalini valdytoj, specialist (teisinink, ekonomist, referent, konsultant, psicholog) bei techninio personalo (reikal tvarkytoj). Taigi vieojo administravimo praktikoje, be vadinamosios racionaliosios biurokratijos, iskiriama negatyvioji jos dalis iracionali valdininkija, kurios veikla, kaip rodo socialin praktika, yra destruktyvi. Taiau profesionalus, siningas, itikimai tarnaujantis savo tautai, pilieiams ir valstybei tarnautoj korpusas yra, vaizdiai tariant, nacionalinio turto dalis. Lietuvos Respublikos Prezidentas Valdas Adamkus, Seime skaitydamas metin praneim, reikmingai pabr: kad pilieiai imt pasitikti valstybe, pirmiausia privalo keistis pati valstybs tarnyba, valstybins Lietuvos institucijos. J darbui btinas vieumas, skaidrumas, atvirumas171. Sociologinje ir teisinje literatroje aptariant vyriausybs ir biurokratijos santykius analizuojamas vadinamasis mitas apie politikos ir valdymo atskirum. Taiau faktai rodo, kad i utopin ivada atitinka politik, valdinink (tarnautoj) luomo, technokrat ir mokslinink interesus, kurie glaudiai susij su valdios ir valdymo sistemos privilegijuotomis grupmis, gyvendinaniomis savo politik ir ekonomin viepatavim visuomenje. is centrins valdios institucij visuomenei diegiamas apolitikumas, kaip rodo socialin praktika, joms suteikia reali galimyb vengti bet kokios atsakomybs naudotis tarnybine padtimi, toleruoti statym paeidimus valstybs aparate, sau naudinga linkme interpretuoti statymus ir kitomis neteistomis formomis ir bdais kitis kinius, finansinius arba socialinius procesus. Praktika rodo, kad valdios atstovai biurokratizm lengvai paaikina neutraliais bet kokio politinio ar administracinio sprendimo pagrindimo kriterijais, tariamu btinumu, tikslingumu ir pan. Maa to, visuomen dezinformuojama dl vienoki ar kitoki priimt sprendim tikrosios teisins prigimties ir tiksl. Antraip visuomens nuomon kategorikai su jais nesutikt. Antra vertus, politikai, visapusikai apsidrausdami nuo galimos teisins ir moralins atsakomybs u priimtus sprendimus, danai stengiasi atri ir sudting socialini problem sprendim permesti ant vykdomosios valdios aparato pei. Galima sakyti, kad jie siekia tiesiogiai arba netiesiogiai daryti tak valdinink korpusui, kitiems nepolitiniams institutams. Taiau ir Vyriausyb, apaugusi daugybe komitet ir komisij, danai perduoda aktualius klausimus vadinamosioms nepriklausomoms mokslinio elito arba technokrat grupms itirti bei parengti ivadas. ia ie klausimai danai paskandinami, ypa patyrus lobistin tak. Atlikus specialius ty171

Lietuvos rytas. 2005. Nr. 84. P. 3.

Bendroji dalis

113

rimus vairiose alyse nustatyta, kad valstybinis korporatyvizmas nustelbia visuomens vieuosius interesus, suartja su jos pasirinktomis interes grupmis, daranioms tak ir politiniams sprendimams. Valdymo krizi metu vyriausybs netgi pasinaudoja iomis grupmis kaip socialins kontrols rankiais (ypa tada, kai aikiai kritikuojamai vyriausybs vykdomai politikai ikyla pavojus). itie reikiniai daro didel al pilietinei visuomenei, nes vyriausybs praktika toli grau ne iki galo atsivelgia visuomens ir atskir piliei interesus ir silpnai juos gina pasinaudodama teisiniu moni nihilizmu, politine apatija ir pasyviu mentalumu apskritai. Todl valstybs tarnybai, planuojant esmini gyventoj socialini ir ekonomini interes gyvendinimo programas bei projektus, ypa svarbu visikai ir veiksmingai (taupant finansus, kitus iteklius ir pan.) gyvendinti socialinje praktikoje jau priimtus konkreius sprendimus, nustatyti reali ir kruopi kontrol iorin, vidin, institucin, taip pat kitas jos formas ir metodus. Tyrimai rodo, kad valstybs tarnyba kol kas nuosekliai blogja, smunka, visais jos lygiais stiprja biurokratizmas, korupcija ir politikavimas, valdininkai vis aktyviau dalyvauja vairi moni veikloje. Tokiomis aplinkybmis mogus nusivilia valstybe, jauia beteisikum ir nelygyb, valdymo santykiuose bando pasikliauti tik savo jgomis. Todl valstyb sunkiai sprendia tarnautoj profesins kultros ugdymo klausimus valdios ir valdymo institucijose, o vairios vietimo, aukljimo, personalij sprendimo priemons neduoda pageidaujam rezultat. I esms nekontroliuojamas valdinink luomo ir j darbo umokesio didjimas, emas j veiklos kontrols ir prieiros lygis auktesnse organizacijose, neprofesionalumas, elementari moni interes nepaisymas ir kitos bdos lugdo vieojo administravimo sistemos reformas ir j bent minimal ir stabil veiksmingum. Taip kyla panieka valdiai ir nepasitikjimas savo valstybe. Tad neatsitiktinai prof. Vytautas Kubilius dar 1993 m. paraytame straipsnyje Ar valdininkija yra valstybs stuburas klaus, kada isiugdysime sining ir savo darb imanani, ne valdaniai partijai, o tautai atsidavusi valdininkij, sugebani savarankikai sprsti klausimus ir individualiai atsakyti u savo veiksmus, pajgiani mstyti ir dirbti nepriklausomos valstybs kategorijomis172?

172 Lietuvos aidas. 1993. Nr. 186. P. 5. Reikia paymti, kad Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymo, sigaliojusio 1998 m. gruodio 16 d., 3 straipsnio 3 punkte yra pateikta i biurokratizmo samprata: tai tokia pareigno veika, kai vietoje reikal sprendimo i esms sistemingai laikomasi nereikaling ar igalvot formalum, nepagrstai atsisakoma sprsti inyboms pavaldius dalykus, vilkinama priimti sprendimus ar atlikti savo pareigas bei kitaip blogai ar netinkamai valdoma (atsisakoma informuoti asmen apie jo teises, smoningai pateikiamas klaidinantis ar netinkamas patarimas ir t. t.). Biurokratizmu taip pat laikomas toks pa-

114

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Taigi klestintis biurokratas nuosekliai laikosi vadinamosios minimalios veiklos princip, taiau aplinkiniams savo audringa veikla sugeba sukurti vaizd, kad sprendia labai svarbius klausimus. itaip jis, kaip ra ymus kin filosofas Lao czu dar VI amiuje iki Kristaus gimimo, sukuria tik labai tikslingos ir apgalvotos veiklos vaizd. Graktus nieko nedarymo artiscizmas velgiamas visose biurokrato, vaizdiai tariant, gyvenimo simfonijos srityse ir kelia panai j valdinink pagarb. Pavyzdiui, tipikas biurokratas gerai ino skirtum tarp reikal sprendimo i esms ir j vilkinimo naudos, tarp atkaklaus darbo ir kapstymosi smulkmenose, tarp tikrj tarnybos funkcij atlikimo ir nuolankaus patarnavimo. Dalykikas tonas, lakonikas kreipimasis dl patarimo, svarbi dalykini dokument perirjimas ir panas veiksmai didina tik tariam valdininko reikmingum arba teikiam patarim imintingum kit akyse. Dinamikas neveikimas biurokratui padeda ivengti klaid ir pelnytos atsakomybs, taigi jo karjeros pabaigos. Turtingame biurokrato bd prisitaikyti prie vienos arba kitos tarnybins padties arsenale svarbi vieta tenka jo gebjimams vairiais rafinuotais bdais vilkinti atsaking sprendim primim pasirenkant vienoki ar kitoki laukimo pozicij tvarkant konkreius vieojo administravimo klausimus tai savotika irma, u kurios slypi jo neprofesionalumas, taiau i tikrj sukuriamas energingos valdininko veiklos vaizdis (iliuzija). Tokie yra tipiki ir iuolaikinio biurokrato valdininko psichologinio portreto bruoai. ymus vokiei ekonomistas ir sociologas Michelsas vienas i pirmj nurod dsningum, kad vadinamosios oligarchins (biurokratins) tendencijos yra susijusios su vadovavimo ir organizacijos principo esme. Valstybs biurokratins struktros yra grietai hierarchins, ia sutelkiamos informacins priemons ir kita, j vadovai nekeiiami ir nepasiekiami pavaldini, pastarieji nualinami nuo sprendim primimo proces. Todl pagrindinis valdios ir valdymo institucij elito udavinys yra bet kokia kaina isaugoti savo valdi netgi akivaizdiai kenkiant i institucij prestiui173. Vadovas, gijs didel tarnybin patirt ir hierarchin presti, ypa nenoriai atsisveikina su savo privilegijuota padtimi, aklai tiki savo veiksm racionalumu, netgi save sutapatina su institucija. Todl tarnautojo biurokrato asmeninis interesas ypa susijs su turima valdia ir prestio ikreipta samprata. Michelso nuomone, ie veiksniai pagrauia valstybs demokratinius ir socialinius politinius pamatus bei
reign darbas, kai nevykdomi arba blogai vykdomi statymai ar kiti teiss aktai (Valstybs inios. 1998. Nr. 1103024). 173 Michels R. Political Parties. A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy. New York. 1959; Michels R. Sociological Character of Political Parties // Parsons T. The Theories of Society. New York, 1965.

Bendroji dalis

115

institutus174. Kartu reikia paymti, kad vienokias ar kitokias vadovo komandas pasyvs pavaldiniai paprastai vykdo beslygikai ir savanorikai tikdamiesi ivengti atsakomybs u savo veiksmus. vykus teiss paeidimui jie teisinasi, kad vykd virininko nurodymus ir pan. Biurokratijos teorijoje paplits poiris, kad valdinink elitas viepatauja dl vairi prieasi (pvz., jis geriau organizuotas, turi plaius galiojimus ir veiksm laisv, naudojasi valdymo veiksm tstinumu bei koordinacija hierarchinje centralizacijos piramidje, tarnybine paslaptimi ir kitomis galimybmis siekdamas valstybinio valdymo ir vieojo administravimo proces veiksmingumo). Taiau faktai rodo, kad net darniai dirbantis administracinis aparatas, kartais virydamas nustatytos kompetencijos ribas, tampa statymo leidiamosios, t. y. politins, valdios kontrols rankiu vadinamojo valdymo elito, sutelkusio didel gali bei tak, rankose. Taigi nra abejons, kad socialin valdymo funkcija yra ypa svarbi bet kokios visuomens ir valstybs esmin gyvavimo slyga. Taiau sunkiai bus sprendiama vadinamosios ndienos modernios visuomens socialinio ir ekonominio gyvenimo aktualija, statym prietara tarp dviej nesuderinam reikini: kuriam i j teiktina pirmenyb demokratijai ar biurokratijai. klausim dar ilgai sprs ne viena teisinink, ekonomist, sociolog, politolog ir kit specialist vizionieri karta. Taigi darnus valdymas yra vienas svarbiausi visuomens udavini, kurio tikslas utikrinti stabil ir normal moni gyvenim, patenkinti j poreikius bei tiksliai numatyti socialins demokratijos pltros perspektyvas. Bet istorin praktika rodo, kad realiame visuomens gyvenime danai pervertinimas valdymo institucij vaidmuo, kurio visikai paaboti nepajgia net turinios stipri pilietin visuomen valstybs. Veikiani kontrols svert neveiksmingumas ugdo biurokratizm totalitarizmo linkme. Pavyzdiui, pagrindinis teissaugos udavinys visapusikai ginti ir utikrinti pagrindini socialini vertybi saugum. Taiau patirtis rodo, kad prasti statymai stiprina biurokratines tendencijas bei alingus monms ir visuomenei padarinius. Administraciniai ir baudiamieji statymai svarbus, bet toli grau ne vienintelis kovos su teiss paeidimais skms veiksnys. ia svarbi reikm turi postatyminiai aktai, vairios politins valdios priimtos programos ir strategijos, ypa alies istorins, kultrins tradicijos, paproiai, tautinio pilietinio aukljimo bkl ir kt. Taiau Lietuvos teissaugos institucijose taip pat gajos vairios biurokratizmo atmainos netiksli nusiMichels R. Sociological Character of Political Parties. P. 604. Beje, ias kategorikas ivadas Michelsas padar pasinaudodamas elito teorij pagrindj A. Pareto, G. Moski ir kit politins sociologijos bei politikos mokslo atstov idjomis.
174

116

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

kaltim, kit teiss paeidim apskaita bei manipuliacijos atitinkamos statistikos rodikliais, teiss paeidim prevencijos politikoje keliami nereals udaviniai, kuriems gyvendinti neskirta reikiam itekli, nepagrstai atsisakoma teiss paeidjams ikelti bylas, danai piktnaudiaujama toli grau ne visada pagrstomis nuorodomis blogus statymus arba j spragas, nepamatuotais priekaitais teiss mokslininkams arba pavaldiems pareignams u padarytas klaidas, primetant jiems savo individuali kalt ir pan. Nereali tiksl nustatymas ypa demoralizuoja pavaldius teissaugos darbuotojus, kurie tok administracin brai vertina tik kaip eilin formal politini ki klim, beprasm biurokratini aidim ritual. Praktika taip pat rodo, kad biurokratija tarsi uhipnotizuota avisi vairiausi draudim magija. Mat biurokratai nuoirdiai tiki, kad tik draudimais ir grietomis bausmmis galima sustabdyti teiss paeidim lavin. Taiau tokia praktika neleistinai supaprastina vis kovos su iais paeidimais strategij ir politik, pagaliau sukuria tik energingos pareigno veiklos iliuzij, i esms palengvinani jo profesin gyvenim. Pagaliau dar vienas pareigno biurokrato mstymo ir veiklos principas abejingas poiris mog, jo teises ir teistus interesus. Taiau i interes paeidimai, es daromi visuomens labui (naudai), kaip rodo teism praktika, paeidia ir paios visuomens gerov. Todl alyje tobulintinas vadinamasis administracins prieiros ir kiti institutai siekiant alinti biurokratizmo reikinius, o esant galimybei konfliktus ir ginus sprsti gera valia. Todl Lietuvos administracinje teisje itin svarbu radikaliai sumainti asmen, turini teis surayti administracini teiss paeidim protokolus, skaii. Tyrimai rodo, kad ypa populiari, bet pavojinga alies biurokratijos tendencija pablogjus administracins teistvarkos rodikliams tuoj pat ipleiamas subjekt, turini teis surayti nurodytus protokolus, sraas, numatytas galiojanio ATPK 259 straipsnyje. Administracinei praktikai (jos kokybiniams rodikliams) ypa kenkia skubotai ir nekvalifikuotai rengiam postatymini teiss akt rengimo greitjantis konvejeris. Galima teigti, kad toki teiss akt gausa tarsi pateisina tikrja io odio prasme ipst alies valdymo aparat, taiau iderina jo veikl, sumenkina statymo reikm ir vaidmen administracinje praktikoje. Faktai rodo, kad pareignai daniausiai link taikyti vairias taisykles, instrukcijas tarsi umirdami konkretaus administracinio statymo paskirt. Bet teisinse mogaus teisi ir laisvi apsaugos nuo neteist administracijos veiksm procedrose daug problem kelia kompetencijos ir teisinio isilavinimo stygius, ypa priimant svarbius sprendimus bei taikant vienokias arba kitokias jurisdikcini teism nuostatas. Taigi grieta ir nuosekli teismin biurokratins savivals kontrol bei jos padarini alinimas

Bendroji dalis

117

vykdomosios valdios institucij veikloje gali apginti mog ir jo teistus interesus sudtinguose valdymo santykiuose. Biurokratizmas yra didiausias demokratijos prieas, taiau jis ypa netoleruotinas teissaugos institucij veikloje (pvz., vilkinant administracini byl tyrim, neatsivelgiant moni iniciatyvas, padedanias didinti j turto saugum, nepaisant nukentjusij dl administracini teiss paeidim interes gynimo principo reikalavim, nesprendiant aktuali valstybins socialins teisins pagalbos teikimo iems asmenims klausim). Moksliniai tyrimai ir sociologins apklausos rodo, kad mons ypa jautriai reaguoja teissaugos institucij veiklos spragas, apskritai praranda pasitikjim teissauga ir dl ios prieasties sutrinka partneriki i institucij ir alies piliei solidarumo ryiai. Esant tokiai padiai smunka teism, prokuratros, policijos, kit valdymo organ struktr veiklos efektyvumas, silpnai kontroliuojama didjanti administracini ir kit teiss paeidim tendencija. Tik sumainus didiul atotrk tarp valstybinio valdymo aparato ir sunkiai kuriamos pilietins visuomens suteikus jai teises ir galimybes paiai tvarkyti savo reikalus, atsiranda reali galimyb daugma skmingai kovoti su biurokratizmu administraciniuose santykiuose, taigi ir stabdyti teiss paeidim pltr. Be abejons, Lietuvos valdios ir valdymo institucij veiklos kokybs gaivinimas ypa priklauso nuo politikos, kad pareign neivengiama asmenin atsakomyb u priimamus sprendimus bt didinama, taiau i politika turi bti suderinta su atitinkam statym tobulinimu. Antai nagrindami teorines ir praktines teisins atsakomybs taikymo u kontraband problemas, mokslininkai pagrstai rao, kad iuo laikotarpiu administracins nuobaudos skyrimo procesas i esms yra pritaikytas nagrinti tik nesunki teiss paeidim bylas. Taigi padidinus maksimali kontrabandos dalyko verts rib nuo 100 MGL iki 200 MGL natralu, kad u iuos paeidimus bus taikomos didesns baudos. Taiau tokiais atvejais yra reali tikimyb, kad Europos mogaus Teisi Teismas gali pripainti, jog administracini nuobaud skyrimo procedra neutikrina atitinkam mogaus procesini teisi apsaugos garantij175. Akivaizdu, kad administracinis teiss paeidimas yra maiau pavojingas negu nusikaltimas. Todl administracini nuobaud skyrimo tvarka turi bti paprastesn u teisin bausms skyrimo procedr. Viej ir privai interes pusiausvyra ne tik teisje, bet ir valstybs bei pilietins visuomens veikimo srityje yra bene viena i fundamentini administracins teiss problem. Istorin patirtis rodo, kad bet kurios i nurodyt aplinkybi vyravimas valstybei yra pavojingas reikinys, nes ken175 r., pavyzdiui, J. Malinauskait, G. ulija, V. ulija. Kontrabanda. Kontrol ir prevencija Lietuvoje. Vilnius, 2002. P. 81, 98.

118

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

kia jos socialiniams santykiams, ekonomikai, kultrai, socialins demokratijos pltrai, apskritai ndienos valdymo santyki bei vieojo administravimo kokybei ir veiksmingumui. Korupcija. Socialins ir ekonomins krizs poymiai alyje grsmingai didja dl daugelio prieasi, ypa dl iurki klaid vieojo administravimo politikoje ir praktikoje, dl politins, teisins bei pilietins kultros stygiaus, biurokratijos stiprjimo ir ikreipt karjeros santyki, dl grotesko formas gijusios pareign rotacijos ir neprofesionalumo, dl nesiningumo valstybs tarnyboje, dl teisins atsakomybs u valdinink veiksm padarinius paralyiaus, dl brutalaus korumpuot politik kiimosi tarnautoj atrank formuojant valstybs aparat, beveik atviro j koloboravimo su vairiomis finansinmis ekonominmis grupuotmis, dl valstybs beveik nekontroliuojam takos sfer pasidalijimo proces ekonomikoje. Ypa nesininga konkurencija kovoje u bv vadinamojoje rinkos ekonomikoje. Taigi ia danai laimi ne tas verslininkas, kuris siningai gamina reikalingiausi ir paklausi produkcij (arba teikia paslaugas) ir vykdo mokestines prievoles, o korumpuotas, inantis valstybs aparato landas korupcini priemoni arsenalo naudotojas. ios neigiamos tendencijos irykja perkanioms organizacijoms organizuojant neskaidr viej pirkim, kai preks ir paslaugos gyjamos neekonomikiausiu bdu, prichvatizuojant valstybs turt, skelbiant tik formalius konkursus dl geriausio tam tikro darbo arba kitoki rezultat, aukcionus, alinant verslo konkurentus, naudojant nelegalias bankroto procedras, neteistu bdu pasitelkiant valstybins prievartos galias turini institucij paslaugas, lugdanias konkurent mokesi inspekcij patikrinimais, baudiamosiomis bylomis ir pan. Taigi galima teigti, kad kol kas alyje kriminalinis sukiavimas ir kiti recidyvai klesti aktyviai bendradarbiaujant korumpuotiems valdininkams. Pastarojo laikotarpio korupcinio nusikalstamumo kiekybiniai ir kokybiniai pokyiai bei tendencijos alyje buvo tokie intensyvs, kad i esms paralyiavo alies vyriausybs antikorupcini priemoni planus ir programas, stabd tik formalias, pavirutinikas, nuo socialins tikrovs atitrkusias korupcijos prevencijos priemones. Todl visi alyje panaudoti teisiniai, ekonominiai, organizaciniai, informaciniai analitiniai ir tarptautinio pobdio svertai (Saultekio", Saullydio ir pan.) buvo nerezultatyvs ir neveiksmingi. iandien ypa daug dmesio reikia skirti kovai su korupcija valstybini institucij, alies valstybs tarnybos administracinje praktikoje176. Ko176

Antikorupcin veikl Lietuvoje reglamentuoja ie Lietuvos Respublikos Seimo priimti

Bendroji dalis

119

rupcijos problem analiz patikimai rodo, kad i kova naudojant grietas baudiamojo teisinio poveikio priemones dl vairi prieasi neduoda laukiam rezultat ir yra neveiksminga, ypa vadinamosios elitins, susijusios su aukiausios valdios pakopomis, korupcijos srityje. Taigi tik visapusikai suderintos konstitucinio, civilinio, darbo, administravimo teisinio reguliavimo priemons, socialins ir teisins kontrols svertai, pagrsti reikmingais moksliniais ir praktiniais dirbiais ir vertinga usienio ali patirtimi, gali veiksmingai stabdyti pavojing korupcijos pltr Lietuvoje. ia irykja ypatingas administracins teisins korupcijos prevencijos priemoni vaidmuo ir reikm. J teikiamos galimybs kol kas panaudojamos ne itin efektyviai, ypa valstybs tarnyboje. Tik realistikos ir nuoseklios ms alies valstybs valdymo aparato veiklos ir socialini pokyi valgos, visos teiss sistemos standart ir teisinio reguliavimo metod kruopti analiz, suderinta su Europos Sjungos atitinkamais teiss aktais, taps patikimu teisiniu pagrindu alinant korupcijos fenomen ms valstybje. Taigi kas yra korupcija? Ndienos moderniojoje mokslinje teisinje literatroje aptinkama daug ios daugiareikms svokos apibrim. Taiau kol kas teisinje literatroje aktualios problemos, kuri isami ir tikra mokslin analiz atskleist realias ir plaias administracins teiss galimybes kontroliuoti ir ukirsti keli korupcijos reikiniams vairiausi alies valstybinio valdymo ir vieojo administravimo institucij praktikoje, tyrinjamos nepakankamai. Beje, vienodos korupcijos sampratos nra parengusios ir Europos Sjungos valstybs. Antai i ali mokslinje literatroje ir teiss aktuose (j baudiamuosiuose kodeksuose) korupcija yra vardijama kaip kyininkavimas, turto prievartavimas, sukiavimas, neteistos pajamos, pinig plovimas, juodasis (neteistas) lobizmas, neteistas politini partij finansavimas, nepagrstas protegavimas ir kt. Paprastai korupcijos reikiniai formuojasi tiek valstybs valdymo institucij, tiek privataus sektoriaus subjekt, tiek nevyriausybini organizacij veikloje, susijusioje su vieojo administravimo funkcijomis (paslaugomis) visuose visuomeniniuose santykiuose. Siekdami privaios naudos valstybs tarnautojai nusiengia pagrindiniams valstybs tarnybos ir valstybs tarnautoj etikos principams pagarbos mogui ir valstybei, teisingumo, nesavanaudikumo, padorumo,
teiss aktai: 2002 m. gegus 28 d. priimtas Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos statymas (Valstybs inios. 2002. Nr. 577297), Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1999 m. sausio 15 d. nutarimu patvirtinta Organizuoto nusikalstamumo ir korupcijos prevencijos programa (Valstybs inios. 1999. Nr. 10120), Lietuvos Respublikos nacionalins kovos su korupcija strategija (Valstybs inios. 2001. Nr. 772702), Lietuvos Respublikos Seimo nutarimu Nr. IX711 patvirtinta Lietuvos Respublikos nacionalins kovos su korupcija programa (Valstybs inios. 2002. Nr. 10355) ir kiti teiss aktai.

120

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

vieumo, nealikumo ir kt. Antai Lietuvos Respublikos Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalyje nurodoma, kad negalioja joks statymas ar kitas aktas, prieingas Konstitucijai. Teisinje literatroje i konstitucin nuostata pagrstai komentuojama pabriant, jog is Konstitucijos principas reikia Konstitucijos norm prioritet, reglamentuojant valstybs tarnybos santykius, taip pat ir tai, kad valstybs ir savivaldybi institucij bei valstybs tarnautoj veikla turi bti organizuojama ir vykdoma nepaeidiant jose tvirtint mogaus teisi ir laisvi177. Korupcijos svoka iki iol yra mokslini diskusij objektas. Taiau H. Nilssonas nurodo, kad i svoka apima visas socialins veiklos sritis tiek privai, tiek viej, taip pat ir asmenis, atliekanius privaias bei vieas funkcijas (jei jie gyja naud, susijusi su t funkcij atlikimu)178. Pasak H. Nillsono, korupcija yra moralins ir finansins gangrenos ris. Patekusi valdym, ji neleidia visuomenei normaliai funkcionuoti ir skatina socialini norm ir demokratins visuomens vertybi lugdymo proces. Nusikalstamas pasaulis naudojasi korupcija siekdamas greitos ir maksimalios naudos sau palankioje situacijoje ir kartu siekia veiksmingos, bet valstyb lugdanios demokratini institucij kontrols. Btina paymti, kad Jungtini Taut vadovas dl praktini kovos su korupcija priemoni nurod penkias grupes nusiengim, laikom korupcijos formomis: 1) vairios vagysts, skaitant pinig (turto) pasisavinim ir kitus valstybs nuosavybs perjimo privaion nuosavybn bdus; 2) piktnaudiavimas tarnybine padtimi, skaitant bet kok naudos gavimo planavim, bandym t naud gauti, reikalavim duoti ky, skming kyio gavim naudojantis tarnybine padtimi; 3) interes konfliktas, skaitant oficialios pareigos ir privataus savarankikumo konflikt; 4) turto atskleidimo pareiga (visi pareignai turi deklaruoti pajamas ir tai utikrina baudiamosios teiss normos kaip sankcija u ini (informacijos) neatskleidim arba melaging praneim); 5) praneimai dl politini partij finansavimo, nes ios partijos turi pateikti duomenis, susijusius su j finansavimu179.
177 Budbergyt R., akoius A., ilinskas D. Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos komentaras. Vilnius. 2004. P. 21. 178 Nilsson H. Substantive Criminal Law: Corruption and Money Laundeving / Corruption and Democracy. Institute for Criminal and Legislative Policy, affiliated with Open Society Institute, 1994. P. 89. 179 The documents of the Eight 4N Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders. Havana, 1990.

Bendroji dalis

121

Taigi svoka korupcija teisinje ir kitoje literatroje suprantama vairiai. Pavyzdiui, Tarptautini odi odyne nurodoma, kad tai valstybins staigos pareigno ar politinio veikjo kyio mimas u atliktas pareigas arba u statymo paeidim siekiant naudos sau arba abipuss naudos (lot. corruptio gadinimas, papirkimas)180. Kitaip tariant, korupcijos santykiuose valstybs tarnautojai pasipelno gauna materialins (turtins) naudos piktnaudiaudami tarnybine padtimi. Pagal Baudiamosios teiss konvencij dl korupcijos Nr. 173 alys privalo laikyti nusikaltimais asmens tyinius veiksmus, tiesiogiai ar netiesiogiai adant, silant ar duodant bet kok neteist atlyg bet kuriam valstybs pareignui ar bet kuriam kitam asmeniui u tam tikr tarnybini funkcij vykdym arba nevykdym. i nuostata taip pat susijusi su korupcija privaiame sektoriuje, usienio ali pareignais, tarptautinmis organizacijomis. Teisinje metodinje literatroje korupcija taip pat apibriama kaip vis lygi valstybins valdios ir valdymo, savivaldybi bei jos organizacij (moni) pareign, tarnautoj, kit darbuotoj (iskyrus i institucij kinio ir techninio personalo darbuotojus) atlikimas ar neatlikimas jiems pavest funkcij, susijs su tiesioginiu ar netiesioginiu turtins ar neturtins naudos sau arba kitiems asmenims gavimu ar nepagrstu tokios naudos teikimu su jais tiesiogiai ar netiesiogiai susijusiems asmenims. Administraciniai teisiniai duomenys rodo, kad Lietuvoje korupcij skatina korupcini teiss akt primimas, vieumo ir kontrols stygius valstybs tarnyboje, ios tarnybos etikos pagrind nepaisymas ir kiti veiksniai. Valdymo organizacijos trkumai, emas kultrinis profesinis personalo lygis biurokratinio aparato darbuotojams sukuria palankias slygas neteistai pasinaudoti pareigomis savo asmeniniams poreikiams tenkinti. Tad korupcija yra sudtingas socialinis fenomenas ir jos veikim prof. J. Kregeras tyrinja kaip rinkos susitarim. Pasak io inomo autoriaus, tokio susitarimo kaina tai potencialios naudos ir nubaudimo rizikos santykis. Taigi kuo auktesnis pasirinkimo laipsnis ir kuo geriau pateisinama korupcija tuo geresns korupcijos galimybs181. Taiau Lietuvos korupcins praktikos specifinis bruoas yra tas, kad net iki padangi pakelti valdinink atlyginimai ir kukls j profesionalios etikos ugdymo bandymai turi labai menk tak stabdant korupcinius procesus alyje. Todl is grsmingas korupcins praktikos aspektas turi bti labai rimtai, siningai ir komp-

Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius, 2001. P. 528. Kregar J. Deformation of Organizational Principles: Corruption in post-socialist Societies / Corruption and Democracy. Institute for Constitutional and Legislative Policy, affiliated with Open Society Institute, 1994. P. 49.
181

180

122

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

leksikai itirtas, nes jis rodo, kokia didiul yra tipiko pareigno asmens psichologin, pilietin, dorovin degradacija. Paradoksalu, bet faktas: kuo didesn yra pareigno tarnybin taka ir alga, tuo didesnius kyius jis gauna (ima). Bet, kita vertus, vokiei autoriai V. Falenkampas ir I. Knausas pagrstai nurodo, kad korupcijos prevencija vis dlto turi bti nukreipta ne grietesni sankcij taikym, o politikos siningum ir visuomeninio valdymo saugojim nuo korupcinio paalinio poveikio. Be to, i prevencija turi bti susijusi su analogikomis pastangomis visuomenje ir ekonomikoje182. Taigi visuomenje susidariusi socialin, politin, teisin, ekonomin ir kultrin padtis yra ypatinga konkrei korupcijos veiksni terp, kurioje dl korupcijos gauta nauda savo ruotu skatina i veiksni vienok ar kitok neigiam veikim. Sociologins apklausos rodo, kad valdininkija maai paiso mogaus teisi ir laisvi pagarbos, siningumo, principingumo, nepaperkamumo ir kit socialini vertybi princip. Savo pareigas ji danai vertina tik kaip patogi priemon egoistiniams asmeniniams interesams tenkinti ribojant moni visuomeninius poreikius. Maa to, korupcija apskritai tarsi vys griauna vis valstybinio valdymo sistemos piramid, menkina moni pasitikjim savo valstybe, valstybs tarnautojais ir lugdo normalios civilizuotos rinkos ekonomikos krim Lietuvoje, skatina nusikalstamumo didjim alyje (ypa ekonomikos sektoriuje). Daug alos valstybei padar aktyvus valstybs tarnautoj dalyvavimas privai moni veikloje tiek jas steigiant, tiek sitraukiant i moni taryb ir valdyb sudt. Ilgai laukti sunki tokios praktikos padarini nereikjo korupcijos kreiv nusikaltim, kit teiss paeidim Lietuvos kriminalinje statistikoje staigiai okteljo auktyn. Taigi biurokratijai ir verslui suaugus tarsi Siamo dvyniams irykjo vis lygi valdymo institucij sistemoje papirkinjimo tendencijos. Negana to, tyrimai rodo, kad privatus kapitalas auktus valdymo institucij ir finansini korporacij postus prastumia savo atstovus (ypa naftos, energetikos, duj versle bei kituose bent kiek reikmingesniuose ekonomikos sektoriuose) ir jie oligarchiniams sluoksniams teikia pelningus valstybs usakymus ir lengvatas. Reaguodamas ias ir kitas negeroves Vilniaus arkivyskupijos metropolitas kardinolas A. J. Bakis principingai nurod, kad politikai iki iol neisilaisvino i senojo nomenklatros mentaliteto <...> Kiekvienas gina savo asmeninius, savo draug ar grupi, bet ne valstybs interesus <...> tos asmenybs, kurios valdo valstyb ir taut, turt bti visapusikai siningos tiek eimoje, tiek savo darbe <...> yra daug s182 Vahlenkamp W., Knaub I. Korruption hinneh men oder haudeln? Mit einem Beitrag von Ernst Heindrich Ahlf. Bundeskriminalamt Wiesbaden, 1995.

Bendroji dalis

123

ining ir ger valdinink, kurie nori pasitarnauti valstybei, bet politikai jiems nepadeda, nesuteikia progos pasireikti <...> sins atskyrimas ir nuo politinio, ir nuo asmens gyvenimo yra pavojingas <...> mogus turi elgtis moraliai ne tik politikoje183. Korupcijos prevencijos organizavimo praktikos, sukauptos Lietuvoje ir usienio alyse, apibendrinimai, atlikti teiss mokslinink bei alies specialij tyrim tarnybos, rodo, kad korupcij skatina paios vairiausios ir nuolat kintanios prieastys tiek socialins teisins, tiek finansins institucins. Pavyzdiui, abejingas visuomens poiris korupcij kaip neivengiam ms socialins tikrovs reikin, moni skurdas, j nedarbas, pareign nebaudiamumas, pridengtas kolektyvine atsakomybe ir kitomis aplinkybmis, alyje veikianios mokesi sistemos nestabilumas ir spragos, bloga teiss akt, tarp j ir administracini, kokyb, j prietaringumas, nesuderinamumas ir ypa keiiamumas, i esms trukdantis monms susipainti su j turiniu ir taikyti savo praktikoje, silpni valdymo institucij administraciniai gebjimai ir veiksm koordinacijos stoka, netobula vairi licencij ir leidim sistema, pilietikumo stoka visuomenje, valdios institucij ir pareign kiimasis teissaugos organ darb, neveiksminga visuomens kontrols grandis, vidinio administravimo organizavimo spragos, tarnybinis sukiavimas (latentiniai kyiai, prievartavimas, gimini, artimj, draug darbinimas, kelions usien) ir t.t.184 Korupcija taip pat suluoina statymus, ikraipo j turin ir suvokim. Lietuvoje korupcija smerkiama, taiau valdininko pareiga padti eimos nariams, giminms arba draugams gan danai lemia korupcin jo elges numojama ranka etines, moralines dorovines taisykles ir vertybes. Pareign netgi nedomina alies ekonomins, politins ir kitos problemos bei aktualijos jie racionaliai rpinasi tik savo profesins padties ir pareig valstybs tarnyboje isaugojimu, nes tai garantuoja reali j tak valstybje ir turto kaupim. Todl pasitaiko, kad vieojo administravimo praktikoje strateginiai tikslai grindiami ne visuomens interesais ir poreikiais, o asmeniniais egoistiniais alies administracijos vadov tikslais (motyvais). Pareigno karjer lemia gebjimas umegzti ryius ir pataikauti vadovams. Tokios amoraliai gaunamos privilegijos ir kyiai su kaupu kompensuoja palyginti kukl atlyginim.
Nupudruoti veidai slepia tutyb // Lietuvos rytas. 2005. Nr. 37. Beje, akademikas E. Vilkas straipsnyje Modeliniai pamstymai apie korupcij pagrstai rao, kad ndien ypa svarbu mainti korupcij palaikani veiksni tak, taip pat riboti korupcijai palankias sritis viej paslaug teikim, valstybs turto perleidim privatiems asmenims ir teiss akt reikalavim ar j gyvendinimo apjimus (Veidas. 2005. Nr. 4. P. 10). r. taip pat: A. Dziegoraitis. statym karas // Justitia. 1996. Nr. 5. P. 911.
184 183

124

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Ndienos Lietuvos vieajame administravime personalo formavimas, profesins ar politins karjeros klausimai danai sprendiami ne intelektualini profesini ini, o ydingu ir korupcijos pltrai palankiu partins priklausomybs pagrindu. Kadangi formuojant valdymo struktras siekiama sukurti paklusni ir absoliuiai kontroliuojam administracij, auktieji pareignai per tokio tikrja io odio prasme emo profesinio moralinio lygio administracij palyginti nesunkiai gyvendina konkreius korupcinius tikslus ir taip skatina j degraduoti. Pagaliau, vaizdiai tariant, korupcijos radiacija uprogramuojama ir persmelkia visuomen rinkim kampanij laikotarpiu finansuojant (t. y. nuperkant) politines partijas, kurios kol kas Lietuvoje nepasiymi auktu pilietiniu kultriniu lygiu, yra palyginti neturtingos ir oficiali (daniausiai neoficiali) sipareigojim pagrindu veriamos korupcini jg proteguoti skiriant auktas pareigybes j remiamus nekvalifikuotus, nesiningus asmenis. Tai dar vienas io reikinio altinis Lietuvoje. Daugyb ministr ir kit aukt pareign alyje, kaip rodo praktika, dl iurki etikos paeidim ar net padaryt nusikaltim atleidiami i darbo per labai trump laikotarp dar iems net nespjus sijausti savo darb. Skandalinga valstybs turto privatizacija, statym leidyba, vieieji aukcionai, konkursai, licencij idavimas, sveikatos apsauga (ypa farmacijos srityje), neveiksmingos pajam deklaravimo procedros Lietuvos socialinje ir ekonominje praktikoje tapo pareign arba politini veikj papirkinjimo altiniu. Paradoksalu, bet kuo intensyviau Lietuvoje leidiami statymai pasitelkiant iniasklaid, pabriant kovos su korupcija btinum, tuo iradingiau ir efektyviau korumpuotos jgos pasinaudoja teiss akt spragomis, deklaratyvia, pavirutinika, neretai tik imitacine teistvarkos ir kit valstybs institucij kovos su iuo blogiu praktika. Deja, didesn ms pilietins visuomens dalis jau indiferentika korupcijos problemoms ir netiki valstybs galia paaboti i plintani socialin aizd. Iki iol alyje skelbiamos danai populistins, stichikos ir vienadiens kovos su korupcija priemons ir programos. Antai nors Seimas ir Vyriausyb iuo klausimu sudaro vairias darbo grupes, taiau enkli j veiklos rezultat nemotame jos tapo tik viena i visuomens nuraminimo priemoni. Be to, nereikia pamirti, kad korupcijos reikini kontrol stiprinantys statymai praktikoje negyvendinami, nes alyje nesukurtas darnus, visapusikai kovojantis su iuo blogiu centras ir specialaus teisinio reguliavimo mechanizmas. Juk praktikoje dar visikai nepanaudojami antikorupcini statym gali stiprinantys visuomeniniai-ekonominiai, organizaciniai ir socialiniai veiksniai. Pavyzdiui, Lietuvos Respublikos Vyriausyb 1999 m. gegus 3 d. nutarimu Nr. 62 Dl organizuoto nusikalstamumo ir korupcijos prevencijos programos

Bendroji dalis

125

numat konkreias kovos su korupcija alyje priemones ir kriterijus. gyvendindama nutarim Vyriausyb pareigojo Nusikalstamumo prevencijos centr kartu su Teiss institutu sudaryti neinybin ekspert grup nusikalstamumo ir korupcijos ekonomikos ir finans srityse bklei, tendencijoms, prieastims bei slygoms, taip pat prevencijos priemonms analizuoti ir vertinti. Taiau ios akcijos nebuvo veiksmingos, nes su korupcija, kaip rodo praktika, negali bti kovojama pasitelkus kavalerij. Ypa neigiamas ia ir politik vaidmuo diletantikais, lobistiniais arba gerais norais grindiamais ir panaiais sprendimais jie danai neutralizuoja visas alyje rengiamas kovos su korupcija akcijas. Taigi korupcijos, skaudiai paeidianios privaiuosius ir vieuosius interesus, diapazonas yra itin platus ir apima tarnybins etikos ir kitus paeidimus iki organizuoto nusikalstamumo form. Korupcijos pltotei alyje didel tak turi vairi organizacij veiklos disfunkcija, pasireikianti nevykdymu, nepakankamu vykdymu arba vykdymu i j teisinio statuso neiplaukiani funkcij. Tokia disfunkcijos tendencija yra persmelkusi valstybs aparato darb. Ir tai suprantama: veiksmingos kontrols ir vieumo stygius sukuria pareign nebaudiamumo u padarytus teiss paeidimus atmosfer, pakerta nuoseklios j atsakomybs didinimo politikos pagrindus, o link korupcij asmenys esant tokiai padiai nebijo rizikuoti. Todl Lietuvoje btina kuo skubiau realiai itirti teisinius, socialinius psichologinius, institucinius, finansinius ir kitus korupcijai tak daranius veiksnius ir nuosekliai, atidiai tobulinti jos kontrols organizavimo mechanizm, rytingai alinti korupcijos prevencijos mechanizmo trkumus ir apskritai tobulinti vis atsakomybs u j sistem (ypa ministr, viceministr ir kit auktj administravimo pareign). Btina taip pat tobulinti vis pareign atrankos valstybs tarnyb sistem, rytingai ukirsti keli j vairaus plauko diletantams, ekonomini ir finansini grupuoi, kriminalini struktr atstovams. Pretendento valstybs post likim turi lemti jo siningumas, pilietikumas, profesin erudicija ir kompetencija, o ne dabar plaiai paplits gimini, patikim vyr protegavimas, politik skol grinimas per post dalybas ir kitos deformacijos. Esant tokiai padiai, alyje vyrauja visuomens nusivylimo savo valstybe, mogikosiomis vertybmis tendencija, jos tarumas dl visuotins korupcijos pltros alyje. Taiau i dalies iuos procesus lemia ir alies politinio, finansinio, ekonomikos elito pilietins, moralins orientacijos ir atsparumo korupcijai stoka. Todl Lietuvos, kaip ir kit posocialistini ali, visuomenms bdingos ios problemos: moralinio dorovinio pagrindo naikinimas visuomenje, nesugebanti tinkamai funkcionuoti ir neipltota bei nekoordinuota de-

126

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

mokratini institucij visuma, taip pat politini tradicij ir kultros stoka. Itin margame politiniame gyvenime vaistomasi nerealiais paadais ir kiais, o tai kelia nusivylim nepriklausoma valstybe, skaldo visuomen atskiras grupes. Taip sukuriamos prielaidos korupcijai didti. Neveiksminga teistvarkos ir teissaugos institucij veikla didina moni nusivylim valstybe ir jos institucijomis. Taiau bene didiausia problema valstybje yra vieojo administravimo institucij personalo veikla. Tarnautojai profesionalai svarbiausias pareigybes skiriami atsivelgiant partin arba asmenin itikimyb (lojalum), bet toli grau ne visada kompetencij. Personalas danai renkamas subjektyviai, ignoruojant Valstybs tarnybos statymo nustatytas bendrsias nuostatas bei principus. Todl labai danai valdininko karjera nra jo profesini sugebjim rezultatas, ji visikai priklauso nuo asmenini ryi su politiniu, valdioje esaniu elitu arba tiesioginio ar netiesioginio finansini ir ekonomini grupuoi spaudimo arba net kriminalini struktr takos. Tad valstybs kontrols ir prieiros institucijos privalo nuosekliau ir principingiau stebti, vertinti ir nustatytomis teisinmis priemonmis ukirsti keli iai alingai, vis valstybs aparato veikl ir jos socialin teisin efektyvum veikianiai tendencijai. Taigi korupcijos pltr alyje skatina ir ie veiksniai: pilietinis visuomens pasyvumas ir socialin apatija, emas politins kultros lygis, palyginti silpna alies visuomenins santvarkos, nuosavybs, piliei teisi ir laisvi, saugumo, kit asmen (moni, staig, organizacij) teisi ir interes apsauga; nepakankama nustatytos valdymo tvarkos, valstybins ir vieosios tvarkos apsauga; teistumo kriz. Valstybje beveik sulugdytas sistemingo ir kryptingo teisinio vietimo ir teisins kultros ugdymo darbas. iniasklaidoje vyrauja neabota jgos kulto, sekso, miesionik vertybi propaganda. Maa to, alyje menkai skatinamas piliei atsakomybs visuomenei jausmas, lugdomas doro ir siningo darbo motyvas. Spaudos puslapiuose be saiko liaupsinami staiga praturtj neaikios reputacijos asmenys vadinamasis elitas ir pan. Visuomenje stiprja nesaugumo bsena, pavojingai plinta socialins piktaizds narkomanija (narkotikai), alkoholizmas, prostitucija, prievarta eimoje, pedofilija ir pan. Taigi korupcija yra dsningai ir plaiai siskverbusi visas visuomens gyvensenos sritis ir i esms skatinama pasyvios ar tik stebtojikos valstybs tarnybos, teissaugos ir teistvarkos institucij veiklos. Blogai saugomos valstybins, operatyvins paslaptys, asmens duomenys, aukiausiose valstybins valdios struktrose plaiai paplit vadinamieji kamufliainiai korupcins veiklos recidyvai. Pavyzdiui, veikiantis i anksto parengtas vienas arba kitas korupcinio statymo projektas, suteikiantis strategin pranaum konkreiai finansinei ekonominei grupuotei, yra alingas valstybei ir visuomenei.

Bendroji dalis

127

Praktika rodo, kad iniasklaidos priemonms paskelbus tokius projektus j iniciatoriai netikinamai bando paaikinti savo neprofesionalius veiksmus patirties stoka, sudtingo gyvenimo spekuliacijomis ir panaiais pseudoargumentais. Visuomen ir iniasklaida, deja, toli grau ne visada demaskuoja toki korupcini statym projekt autorius bei lobistus, nors vos ne kasdien aprao vadinamojo elito arba bohemos garsenybi sukeltus skandalus. Taigi monms ir visuomenei susipainiojus vertybiniuose prioritetuose, vienaip ar kitaip skatinama korupcija, usakomi konkurentus lugdantys straipsniai spaudoje, informacija televizijoje ir pan. Kita vertus, ne iki galo atskleisti administraciniai teisiniai Vyriausybs ir biurokratinio aparato ryiai, i ryi taka j darbui ir priimamiems politiniams sprendimams suteikia galimyb kitis socialinio ekonominio valdymo procesus ivengiant teisins, moralins ar politins atsakomybs u savo veiksmus. Be to, tiesiogiai ar netiesiogiai darantys tak valdymo aparatui politikai bet kada, kaip rodo Lietuvos ir kit valstybi politin praktika, iam aparatui lengva ranka permeta atrias socialines ir ekonomines problemas bei j sprendim neskmes. Bet kartais pasitaiko, kad Vyriausyb vairiomis procedromis ivengia vieosios ir politins kontrols faktikai perduodama dal savo atsaking sprendim vertinti vairioms nepriklausomoms komisijoms, visuomeninms mokslinms politologinms institucijoms ir taip apsidrausdama nuo galim neigiam i sprendim gyvendinimo padarini. Taigi neformalios Vyriausybs spaudimo grups, susidedanios i patarj, vadinamj komand nari, neretai gyja kvazioficial pobd, todl i grupi veiklos socialin naudingum danai sunku objektyviai vertinti. alies biurokratija tai vairs asmenys, struktros, kuri interesai toli grau ne visada sutampa su visuomens interesais. Taiau praktika rodo, kad biurokratija yra laikoma pagrindine arterija, per kuri daroma taka priimant ir gyvendinant politinius sprendimus, aiku, konkreios grups naudai. vairios valstybins valdios disfunkcijos alyje lm visuomenje nelaukt biurokratijos ir interes grupi solidarumo fenomen per korporatyvizm, konsultacijas, susitarimus, reikmingus kultrinius renginius, juos kvieiant tik takingus verslininkus, ir kitas procedras. Taiau tokie procesai lugdo valstybs socialin politik, nes Vyriausyb teisina atskir grupi monopolij, vairiais bdais riboja informacij, idjas valstybs aparatui, o interes grupes panaudoja, kai kyla grsm Vyriausybs politikai. Beje, perskirstant valstybs biudet ir kitus aktyvus, alyje stiprja neformali grupi neteista taka Vyriausybei klientelizmas, o valstybs valdia laipsnikai praranda savo gali, ji tam tikra prasme privatizuojama. Turint galvoje, kad Lietuvoje politika domisi tik apie 1015 proc. gyventoj, Vyriausybs veikloje bendri visuomens interesai ignoruo-

128

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

jami. Taigi alyje pavojingai plintant neteistam (neteisiniam) Vyriausybs, administracijos ir interes grupi bendradarbiavimui pradeda vyrauti neteisti i grupi interesai bet kurioje vieojo administravimo pakopoje. Taigi tik teisikais ir teisingais statymais ir principinga bei veiksminga j gyvendinimo praktika galima ukirsti keli i neigiam tendencij alies vieajame administravime ir korupcijos valstybje suvejimui. Kovojant su korupcija ir kuriant veiksming ios kovos priemoni arsenal verta dmesio JAV patirtis. ioje valstybje siekiama apriboti buvusi valstybs tarnautoj dalyvavimo versle galimybes. Antai toks tarnautojas, baigs tarnyb ir ijs atsarg, dvejus metus negali atstovauti vykdomosios valdios institucijose konkrei asmen interesams (problemoms), kuriems jis atstovavo dar dirbdamas valstybs tarnyboje, kai iki ijimo atsarg buvo lik vieneri metai185. Beje, iuo metu galiojanio Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymo 17 straipsnis vardija konkreias su valstybs tarnautojo pareigomis nesuderinamas veikas, taiau nenurodo draudim, kurie valdymo santykiuose susij su baigusiu tarnyb asmeniu186. Apskritai valstybs tarnyboje tikslinga nustatyti pareign, turini bendrauti su praktikuojaniais versl fiziniais ir juridiniais asmenimis, rotacij. Bet gyvenimas moko ia neperlenkti lazdos: praktika rodo, kad beatodairikai stiprinant kontrol taip pat ugdomas biurokratizmas vieojo administravimo staigose, stabdoma ekonomikos pltra ir kio subjekt iniciatyva, netgi kyla mogaus teisi paeidim banga, kuri realiai gali paaboti tik nuoseklus etini norm ir standart laikymasis valstybs tarnyboje. Be to, tiriant pareign tarnybinius nusiengimus nukentjusiems nuo j konkrei korupcini veiksm pilieiams tarnybinio patikrinimo procedr turi bti suteikiama teis teikti rodymus, susipainti su visa tyrimo mediaga, laiku gauti inias apie priimtus administracinius sprendimus bei juos apsksti kompetentingoms institucijoms. Taiau administrar.: 18 USC (b). Reikia paymti, kad Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 6.470 straipsnio 5 punktas draudia priimti dovanas politikams, valstybs ir savivaldybi pareignams kitiems valstybs tarnautojams ir j artimiesiems giminaiiams, kai tai susij su politiko, pareigno ar valstybs tarnautojo tarnybine padtimi ar tarnybinmis pareigomis. Taiau io straipsnio 4 punktas draudia priimti dovanas sveikatos prieiros, gydymo ar globos (rpybos) institucij vadovams ir kitiems darbuotojams i asmen, kurie iose institucijose gydosi ar ilaikomi, bei j artimj giminaii, iskyrus simbolines dovanas, kuri vert nevirija vieno minimalaus gyvenimo lygio dydio sumos 125 lit. Beje, Seimo narys V. iemelis registravo Civilinio kodekso patais, draudiani sveikatos prieiros gydymo arba globos bei rpybos staigos vadovams, kitiems darbuotojams imti bet kokias dovanas i pacient arba j artimj. iai pataisai pritar 23 parlamentarai. Seimo nario nuomone, medikams reikia didinti darbo umokest, kad pacientams nebereikt iekoti atsidkojimo dovan // Lietuvos rytas. 2005. Nr. 77.
186 185

Bendroji dalis

129

cins teiss aktais btina grietai atskirti korupcinius drausminius nusiengimus nuo korupcini administracins teiss paeidim ar nusikaltim nelygu kokia reali ala konkreiais atvejais buvo padaryta pilieiams ir valstybs valdymo tvarkai. Kartu administracin praktika diktuoja btinum parengti korupcinio teiss paeidimo subjekto samprat konstitucins, tarptautins, administracins, baudiamosios, civilins ir darbo teiss poiriu, ypa turint galvoje globalizacijos procesus. Iki iol Lietuvos teiss moksle ir praktikoje korupcijos fenomenas buvo modeliuojamas i esms tik baudiamosios teiss aspektu. Administracinms ir civilinms teisinms korupcijos prevencijos priemonms ia buvo skiriama maiau dmesio. Taiau nauji socialiniai pokyiai bei gyta patirtis ms valstybje ir usienio alyse veria naujai pavelgti ias problemas bei veiksmingiau derinti nurodytas teisins kovos su korupcija priemones, t. y. visapusikiau pasinaudoti j ia teikiamomis galimybmis. Bt stengiamasi bent i dalies kompensuoti valstybs, visuomens ir moni pasyvum gyvendinant korupcijos prevencij sudaryti palankesnes teisins kovos su iuo pavojingu reikiniu galimybes, ypa skatinant valdymo institucij ir piliei iniciatyv bei aktyvum187. Taigi korupcijos prevencijos organizavimo priemons vienaip ar kitaip turi bti suderintos su visa Lietuvos statym leidybos sistema. Maa to, alies antikorupcin politika bei konkreios programos turi bti vykdomos kryptingai: remiantis visapusikomis mokslinmis metodologinmis rekomendacijomis ir atsivelgiant alies socialins bei tarptautins antikorupcins praktikos pokyius188. Juolab kad kuriant moderni teisin valsty187 Taiau socialiniai tyrimai rodo, kad dauguma piliei korupcijos kol kas ne tik nelaiko pagrindine valstybs problema, bet ir j toleruoja kaip savo gyvenimo norm (r., pavyzdiui: Lietuvos rytas. 2005. Nr. 43). Be abejons, i aplinkyb ypa sunkina veiksmingos kovos su korupcija priemoni rengimo ir diegimo praktikoje universali strategij (pvz., valstyb, kontroliuodama moni finansin atskaitomyb, toli grau ne visada gali pasikliauti auditori ivadomis; iki iol neisprsti asmen, nukentjusi nuo korupcijos, alos (kompensacij) atlyginimo klausimai ir kt.). Todl gyventoj teisins smons, kultros ir pilietikumo kantrus ir sistemingas ugdymas yra bene svarbiausias valstybs, visuomens ir teisini mokslo ir praktikos institucij udavinys. 188 Plaiau r.: Transperancy International organizacija, kovojanti su korupcijos plitimu (pagal TI informacinius leidinius pareng D. Pelenis) // Justitia. 1999. Nr. 56. P. 29. Istorinius, ekonominius, politinius ir teisinius kovos su korupcija aspektus, Jungtini Taut organizacijos pastangas pasmerkiant destruktyv reikin apvelg dr. A. Pivorinas straipsnyje Nusikaltimai valstybs tarnybai ir korupcija problemos bei j sprendimo bdai (Justitia. 1997. Nr. 6. P. 1417). Tyrimai rodo, kad korupcija per asmeninius ryius yra susijusi su karjerizmu. Antai dr. S. Paulauskas rao: Kada siekiama uimti vien ar kit post, tenka sudaryti sandr su takingu asmeniu. Bet kuris sandris lemia asmeninius sipareigojimus piniginius, turtinius, garbs ar kitus. Kada kalbama apie valstybs valdymo struktras ie sipareigojimai

130

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

b korupcins tendencijos adekvaiai ir rafinuotai prisitaiko prie teiss praktikos, nauj statym ir vengia tiesiogini konflikt su jais, netgi siekia, kad nuolat i esms kintantys korupciniai reikiniai (pvz., atliekant pastat teisin registracij, gyjant ems sklypus statybai ir kitokiuose nuosavybs santykiuose) bt teisinti. Todl korupcijos prevencijoje valstybinio valdymo institucijose reikia visokeriopai stiprinti kompetenting pareign ir tarnautoj veiklos finansin kontrol, nustatyti j materialin atsakomyb u biurokratines klitis, ypa trukdanias pltoti smulkij ir vidutini verslinink versl. Pagaliau kriminalin statistika rodo, kad nedidels mons nepajgia apsiginti nuo kriminalini struktr reketo, nes nelaukia ir netiki realia teissaugos institucij apsauga ir retai kreipiasi ias institucijas dl operatyvios teisins pagalbos. Duomenys taip pat rodo, kad kovai su korupcija visikai nenaudingi gausjantys vairs draudimai naujuose statymuose, nes i tendencija teiss akt leidybos praktikoje tik ekstensyviai iskaido atitinkamas administracines teisinio reguliavimo priemones. Viej ir privai interes konfliktai. Lietuvos Respublikos Seimas 2001 m. gegus 10 d. prim rezoliucij Dl kovos su korupcija, o 2002 m. sausio 17 d. nutarimu Nr. IX711 patvirtino Lietuvos Respublikos nacionalin kovos su korupcija program. iuose teiss aktuose pabriama, kad u korupcinius veiksmus reikia nuosekliai taikyti administracins atsakomybs priemones, taip pat ir susijusias su pastaruoju laikotarpiu ypa padanjusiais viej ir privai interes konfliktais valstybs tarnyboje. Kiek anksiau i aukiausioji ms alies statym leidybos institucija 1997 m. liepos 2 d. nutarimu Nr. VIII371 prim Lietuvos Respublikos viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statym189. iuo statymu buvo nustatyti pagrindiniai valstybs tarnybos atlikimo principai bei sureguliuotos j gyvendinimo utikrinimo procedros siekiant suderinti valstybinje tarnyboje dirbani asmen privaius ir visuomens vieuosius interesus bei utikrinti, kad priimant sprendimus pirmenyb bt teikiama
ir j vykdymas lemia korupcij, papirkinjimus, kyius. Ilgiau veikianti pareigini asmen sipareigojim visuma klimpsta nusikaltim lin ir kuria prielaidas nusikalstamumui. Toki nusikaltli grupse ypatinga vertybe tampa sipareigojim vykdymas (odio laikymasis), tarpusavio teisingumas, biiulysts ir itikimybs demonstravimas (St. Paulauskas. Demokratin savivalda. Klaipda, 2000. P. 11). Specialij tyrim tarnybos (STT) vadovas P. Malakauskas pareik, kad btina keisti darbo metodus, nes pastaruoju metu korupcija keiia pobd ir mast. Pasak STT vadovo, vokeli laikai baigsi, korupcija gauna visikai kitok pobd, nes kyio davjas ir gavjas danai net neprisilieia prie pinig // Lietuvos rytas. 2005. Nr. 72. 189 Valstybs inios. 1997. Nr. 671659 (nauja statymo redakcija priimta 2000 m. vasario 17 d. nutarimu Nr. VIII1532; 2000. Nr. 18431).

Bendroji dalis

131

vieiesiems interesams, tvirtinti priimam sprendim nealikum ir ukirsti keli rastis ir plisti korupcijai valstybinje tarnyboje. Vykdant nacionalins kovos su korupcija programines nuostatas ypa daug dmesio skiriama Vyriausiajai tarnybins etikos komisijai (toliau Komisija), kurios nuostatus alies Vyriausyb patvirtino 2003 m. kovo 20 d. Pagrindins ios komisijos funkcijos yra: analizuoti nurodyto statymo taikymo problemas; teikti iekinius teismui dl darbo sutari ir sandori, sudaryt paeidiant minto statymo reikalavimus, nutraukimo ar pripainimo negaliojaniais, teikti rekomendacijas dl io statymo gyvendinimo tvarkos atitinkam valstybs ir savivaldybs institucij vadovams ar j galiotiems atstovams; pavesti nurodytiems asmenims savo jgomis atlikti tyrim, jeigu yra gauta pagrsta informacija, kad asmuo, dirbantis valstybs ar savivaldybs tarnyboje, nevykdo io statymo reikalavim. statymas numato, kad Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos sprendimai gali bti skundiami teismui. Komisija tiria ir nagrinja Seimo, Prezidento institucijas, Vyriausybs nari, valstybs politik, Valstybs kontrols, Specialij tyrim tarnybos pareign, valstybs ir savivaldybi tarnautoj, kit piliei paklausimus, skundus ir praymus, iniasklaidoje pateikiam informacij apie galimus nagrinjamo statymo paeidimus. Asmenims, nesunkiai paeidusiems statymus, taikomos aukljamosios priemons nurodant vieai spaudoje, televizijoje, internete paeidj ir paeidimo fakt. Dl piktybiko paeidj elgesio komisija gali kreiptis teism praydama, kad jis taikyt adekvaias teisinio poveikio priemones pinigines baudas, atleidim i darbo, arba silydama paeidjo institucijos vadovams skirti teiss aktuose numatytas drausmines (tarnybines) nuobaudas. Pavyzdiui, Komisija 2002 m. prim 27 sprendimus, i vairi organizacij ir piliei gavo 529 skundus ir pareikimus, pareng 593 atsakymus, pavedimus ir kt. Tais paias metais Komisijai pateikta 2080 metini (2001 m.) privai interes deklaracij, kuri duomenys buvo vesti kompiuterin program ir paskelbti internete. VTEK statymo nustatyta tvarka taip pat kontroliuoja lobistin veikl, valstybs tarnautoj privai interes deklaravim kad bt utikrintas i interes vieumas. Tyrimai rodo, kad nesibaigiantys korupcijos skandalai Lietuvos valstybins valdios institucijose lugdo valstybs autoritet piliei ir visuomens akyse tai patvirtina gausyb apklaus, susijusi su i institucij ir j pareign darbu. Kuriant smoning pilietin visuomen ir teisin valstyb, moni nepasitenkinim kelia valdinink gyvenimo principai ir vertybin orientacija, kurioje vyrauja j asmeniniai interesai ir poreikiai, kit piliei ir socialini grupi interes nepaisymas. Teisininkas A. Bukauskas pagrstai rao, kad privataus sektoriaus interesai yra siauresni negu vieojo,

132

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nes apsiriboja tik siekiu didinti savo pajamas190. I ties, valstyb moni interesus gyvendina per savo valdymo institucijas, gaus tarnautoj ir pareign korpus, drausdama, leisdama veikti tam tikru bdu arba kitais metodais teisikai reguliuodama valdymo santyki subjekt elges. Taiau dl palyginti emos bendrosios ir profesins valdinink bei kit verslo santykiuose dalyvaujani asmen kultros, dano etikos ir dorovs taisykli nepaisymo, pilietini tradicij stokos, viej interes utikrinimo procesai juos derinant su egoistiniais privai asmen poreikiais alyje kol kas klostosi itin nelengvai. Tai rodo viej ir privai interes valstybs tarnyboje konflikt ir etikos paeidim didjimo tendencija. Todl tik sutelktomis visuomens, ypa kultros, vietimo darbuotoj, apskritai inteligentijos, piliei, teiss mokslinink ir praktikos darbuotoj pastangomis manoma stabdyti ia kylanius konfliktus. Praktika tikinamai rodo, kad vien tik gerais ir teisingais statymais vargu ar isprsime anksiau nurodytas ir kitas aktualias problemas, kurias realiai, visapusikai ir konstruktyviai turi itirti administracins teiss mokslo atstovai, kiti specialistai bei pilietins institucijos. Kiekvienas valstybs ir visuomens istorins raidos laikotarpis diktuoja savo reikalavimus. Administracins teiss mokslas tyrinja valdios ir pavaldumo santykiais su ja susijusias asmen sveikos teisines formas paiose vairiausiose valstybinio valdymo srityse. Kitaip tariant, administracins teiss mokslas tiria teisins tvarkos dsningumus, kurie tarp moni atsiranda valstybinio valdymo santykiuose ir ia utikrinant teisingum bei reali mogaus teisi apsaug, ypa prigimtines mogaus teises ir teisinio statymo virenyb administracinje jurisdikcijoje. Taiau administraciniai teisiniai santykiai yra ypatingi, nes juose visada dalyvauja valstybins valdios institucijos, kurios iuose santykiuose su pilieiais vykdo privilegijuotas valdios funkcijas. Valstyb vykdomj valdi vykdo per gausias ir vairias savo institucijas bei pareignus. Todl pagrindin administracins teiss mokslo paskirtis visada buvo ir yra tyrinti specifinius administracini teisini santyki bruous (ypatumus), tobulinti Lietuvos administracins teiss teorinius pagrindus, jos institutus, svokas ir kategorijas, apskritai metodologij. Daug dmesio turi bti skiriama ir paios administracins teiss atribojimui nuo kit teiss ak. i atskirties problem savo moksliniuose

190 Bukauskas A. Ar galima suderinti vieuosius ir privaius interesus? // Respublika. 2001. Nr. 156.

Bendroji dalis

133

darbuose vienas i pirmj inagrinjo prof. V. Mikelnas191. Nors administracins teiss mokslininkai labai vairiai interpretuoja valstybinio valdymo, vieojo administravimo, vykdomosios valdios, apskritai valdymo ir kitas svokas, socialinio valdymo, vieojo administravimo terminus, tikslus ir teisingas j supratimas padeda rengti veiksmingesnius aktualius administracini teiss akt projektus, adekvaiau atitinkanius realius socialinius moni poreikius, aikiai suvokti jau priimt statym turin ir tiksliai juos taikyti praktikoje. Bdama viena i svarbiausi Lietuvos teisins sistemos ak, administracin teis yra pamatin vykdomosios valdios dalis, nes tvirtina piliei ir juridini asmen, sveikaujani su valdios institucijomis bei pareignais, vietos savivaldos struktromis, teises ir pareigas, nustato i asmen sistem bei galiojimus, vieojo valdymo principus, formas ir metodus. Taigi administracins teiss princip taikymas praktikoje, tikrojo administracins justicijos organ jurisdikcini funkcij ir j vykdomos kontrols bei administracins prieiros vaidmens atskleidimas yra aktualus alies administracins teiss mokslo udavinys192. Nauj administracins teiss doktrin ir praktikos tendencij reikm ypa padidjo XXI a. pradioje Lietuvai stojus Europos Sjung. Teisins valstybs krimo darbai ms valstybje radikaliai pakeit nauj visuomenini santyki teisinio reguliavimo mechanizm, nes atkrus Lietuvos nepriklausomyb susidar nauji valstybs ir pilietins visuomens bendravimo pagrindai. lugus sovietiniam okupaciniam totalitariniam reimui valstybje vietoj anksiau vyravusios administracins, vadinamosios komandins sistemos laipsnikai administracinmis reformomis buvo sukurti nauji nacionalins administracins teiss pagrindai. Formuojant nauj valstybs teisin politik ir gyvendinant naujos teisins sistemos reform vis didesn reikm gyja mogaus teisi ir laisvi apsaugos, saugumo ir materialins gerovs, ekonomins, socialins bei kultrins demokratijos pltra. Lietuvos administracins teiss paskirtis reformuoti alies administracinius statymus atsivelgiant tarptautini teiss akt, garantuojani mogaus teises ir laisves, reikalavimus bei standartus. Kitaip tariant, i teiss aka vieojo valdymo santykiuose turi utikrinti veiksming vykdomosios tvarkomosios valdios mechanizmo funkcionavim tiek mogaus (asmen), tiek visos visuomens interesais. Valstyb privalo jautriai reaguoti spariai
191 Mikelnas V. Teismins ir administracins piliei teisi, susijusi su civilins bkls akt registravimu, gynybos tobulinimas // Teis. 1989. Nr. 23; Mikelnas V. Civilins atsakomybs problemos: lyginamieji aspektai. Vilnius, 1995. P. 370411. 192 Lietuvos administracinje teisinje literatroje i problem bene pirm kart isamiai ir visapusikai inagrinjo doc. A. Andrukeviius knygoje Administracins teiss principai ir norm ribos (Vilnius: Teisins informacijos centras, 2004).

134

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

besikeiianios visuomens socialinius poreikius ir adekvaiomis administracinmis priemonmis bei bdais sprsti organizacinius bei kitus udavinius. Taigi administracins teiss mokslas tyrinja administracins teiss doktrinas (idjas, tendencijas, vieojo administravimo dsningumus ir kt.), administracins teiss normas ir praktik bei modeliuoja vieojo valdymo udavinius (perspektyvas). Ypa aktualus administracins teiss mokslininkams yra teisins valstybs princip teistumo ir teisingumo utikrinimas administracinje justicijoje ir jurisdikcijoje aikinant administracins teiss akt tikrj prasm, garantuojant ali, j atstov, ekspert, advokat, kit dalyvaujani asmen teisin padt. Administracins teiss mokslininkai daug dmesio turi skirti Lietuvos valstybs valdymo pagrindams tobulinti. Pavyzdiui, alies Vyriausybs 20012004 m. programoje buvo planuojama pertvarkyti vis valstybs valdymo sistem, remiantis sisteminiu poiriu ir vadybos pagrindais suprojektuoti organizacines bei funkcines valdymo institucij struktras, parengti vykdomosios valdios vairi institucij sprendim primimo procedras. Maa to, ia Vyriausyb sipareigojo sukurti valstybinio valdymo organizavimo ir veiklos prieiros mechanizm, reglamentuoti ne tik valstybs institucij, bet ir valstybs tarnautoj individuali atsakomyb u j padarytus paeidimus, taip pat nustatyti valstybs institucij ir pareign veiklos ribas, parengti Vyriausybs statymo tobulinimo projekt, numatant centrins vieojo administravimo sistemos institucin srang, Vyriausybs veiklos pagrindus, ministr atsakomyb u jiems pavestas valdymo sritis ir u Vyriausybs priimt sprendim gyvendinim bei padarinius, iuo statymu nustatyti kiekvienos ministerijos kompetencijos sritis, kad glaudiai susij klausimai bt pavesti tvarkyti vienai valstybs institucijai193. Tobulinant valstybs valdym ypa aktuals jo dekoncentravimo ir decentralizavimo, ministerij bei kit valstybs institucij funkcij patikslinimo (j dal perduodant savivaldybms arba nevalstybinms institucijoms), centrins regionins ir vietins valdios funkcij atskyrimo, teritorins valdymo reformos vykdymo, vieojo administravimo procedr tobulinimo, profesionalaus ir nekorumpuoto valstybs tarnautoj aparato sudarymo, konstitucini savivaldos teisi ir garantij utikrinimo, visuomens dalyvavimo svarbiausi valstybs valdymo sprendim primimo procedrose ir kiti klausimai, kurie turi bti nuosekliai ir nuodugniai ityrinti pirmiausia alies administracins teiss mokslinink darbuose. Svarbs ir aktuals administracins teiss tyrinjimai Lietuvos sistemini vieojo administravimo proces, ypa pagrindini valstybs tarnybos
193

Valstybs inios. 2001. Nr. 622244.

Bendroji dalis

135

santyki srityse. Valstybs ilgalaiks raidos strategijoje, patvirtintoje Lietuvos Respublikos Seimo 2002 m. lapkriio 12 d. nutarimu Nr. IX1187, planuojama, kad 2010 m. Lietuvos vieojo administravimo sistema atitikt Europos ali vieojo administravimo patikimumo lyg194. Tuo tikslu usibrta modernizuoti vis Lietuvos vieojo administravimo sistem, tapai Europos Sjungos alyse numatytoms normoms ir tradicijoms. Pirmiausia siekiama gyvendinti elektronins valdios projektus bei stiprinti elektronins vyriausybs pltr diegti naujas informacines ir telekomunikacines technologijas teikiant vieojo administravimo paslaugas monms ir verslui, sukurti funkcionali, integrali valstybs registr sistem, utikrinti i registr sveik, sukaupt duomen kokyb ir prieinamum gyventojams, jiems sukurti visikai naujas galimybes komunikuoti su vieojo administravimo staigomis patogiu laiku, bet kurioje vietoje ir vairiais bdais. Praktika rodo, kad kvalifikuotas ir tinkamas elektronins valdios projekt gyvendinimas realiai padidina valdymo sistem veiksmingum, sumaina valstybs tarnautoj skaii, apskritai pagerina valstybinio valdymo kokyb. Kiekvienam mogui arba asmeniui sukuriama galimyb objektyviai tinkamai naudotis savo administracinmis teismis: ginti ias teises vieojo administravimo institucijose, laiku gauti aikius, kvalifikuotus atsakymus aktualius klausimus ir veiksmingai apsksti valstybs tarnautoj veiksmus. Administracins teiss mokslas turi kruopiai inagrinti ir vertinti administracins teiss norm gyvendinimo praktik, Lietuvos Vyriausybs ir vyriausybs staig veiklos tobulinimo, valstybs valdymo institucij vidinio administravimo bei vieojo administravimo procedr utikrinimo teisiniuose (ypa rengiant kokybikus, stabilius ir skatinanius veiksming socialin paang teiss aktus) santykiuose klausimus. Antai mintoje valstybs ilgalaiks raidos strategijoje siekiama radikaliai pertvarkyti vis valstybs valdymo sistem remiantis sisteminiu poiriu ir vadybos pagrindais, tobulinti vis vieojo administravimo institucij funkcijas, optimizuoti j skaii bei sukurti veiksming valstybs valdymo organizavimo ir veiklos prieiros sistem (mechanizm), aikiai nustatyti ir suderinti kiekvienos vieojo administravimo grandies kompetencij, apskritai mainti valstybs institucij grsmingai didjanio tarnautoj aparato darbuotoj skaii, pirmiausia siaurinant valstybs kompetencij arba ias funkcijas perduodant vykdyti privatiems subjektams. Konkrei administracins teiss tyrinjim pagrindu valstybje btina operatyviai nustatyti monms, verslo subjektams ir kitiems asmenims prieinamas ir skaidrias administracins
194

Valstybs inios. 2002. Nr. 1135029.

136

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

valdios institucij sprendim primimo procedras, teisikai utikrinti skirting visuomens grupi interes suderinim. ia ypa svarbi ir aktuali tema administracins etikos (nepriekaitingo valstybs tarnautojo elgesio, sprendim primimo kultros, siningumo) skatinimas, atsakomybs u savo veiksmus jausmo ugdymas ir kt. Kol kas is ypa svarbus valstybs tarnybos veiklos aspektas tyrinjamas tik epizodikai arba leidiami usienio autori darbai195. Administracins teiss mokslinink tyrimai turi bti skiriami ir dar vienai pagrindinei vieojo administravimo strateginei krypiai administraciniams teisiniams santykiams, atsirandantiems centrins, regionins ir vietins vykdomosios valdios institucij veikloje, ypa apgalvotai atskiriant konkreiai apibrtas j funkcijas, suderinant jas su realiomis valstybs finansinmis galimybmis. iuolaikikas administracins teiss mokslas natraliai daugiausia dmesio skiria sudtingai ir kol kas labai sunkiai sprendiamai i valdios lygmen galiojim paskirstymo, atsivelgiant nacionalini interes ir savivaldos princip skland teisin suderinim, problemai. Pastaruoju metu teisinje ir ekonominje literatroje keliamos valstybs valdymo decentralizacijos ir dekoncentracijos idjos, kuriomis grindiama valstybs politika ipleiant savivaldybi teises ir kartu jas adekvaiai sumainant centrins vykdomosios valdios institucijoms ministerijoms, Vyriausybs komisijoms, komitetams, staigoms prie ministerij, apskrities virininko institucijoms. Taiau siekiant alyje sukurti veiksming paangi teritorinio valdymo sistem, pritaikyt moni reikmms ir interesams tenkinti, atsivelgiant Europos region asambljos deklaracijos ir Europos vietos savivaldos chartijos reikalavimus, dar reiks daug nuveikti. Lietuvos administracins teiss mokslinink straipsniuose ir monografijose iai problemai skirt idj, pasilym ir rekomendacij turime nedaug, ia dar nesukurti paangs modeliai bei veiksmingi teisinio reguliavimo mechanizmai, atitinkantys moni, visuomens ir valstybs poreikius bei geresnes socialins demokratijos principais pagrstas visuotins gerovs ir paangos siekimo perspektyvas. Veiksmingos teritorins valdymo reformos gyvendinimas ir savivaldos pltojimo planai reikalingi kalbant apie Lietuvos pasirengim veiksmingai naudoti Europos Sjungos struktrini fond pinigus ir savivaldybi galimybes savarankikai tiesiogiai administruoti las. Ypa svarbu suformuoti aiki, mokslikai pagrst mokestini pajam paskirstymo valstybs ir savivaldybi biudetams sistem ir, kaip rodo prakr., pavyzdiui: Valstybs tarnautojo etika. Straipsni rinkinys. Vilnius, 2002. Atkreiptinas dmesys ir dr. V. Andriulio parengt lietuvikojo leidimo ang Valstyb tarnautoj etika Lietuvos Respublikos statym kontekste.
195

Bendroji dalis

137

tika, utikrinti patikim valstybs savivaldybms pavest funkcij, ypa socialini imok, finansavim. Siekiant tenkinti moni vieuosius poreikius valstybs ir savivaldybs institucijose btina pastarosioms suteikti teis administruoti vietinius mokesius, nustatyti mokslikai pagrstus ilgalaikius pakankamus savivaldybi biudet pajam altinius ir kt. Nepriklausomoje Lietuvoje administracins teiss reforma i esms skiriasi nuo kit nacionalini teiss ak formavimosi proces tiek savo apimtimi (mastais), tiek sudtingumu (ypa prietaringa ir nestabilia teisine baze), nes alyje buvo sukurta visikai nauja vykdomosios valdios institucij sistema ir kokybikai besiskirianti nuo sovietini administracini struktr j veiklos praktika. Todl administracins teiss mokslininkai daugiausia dmesio turi skirti valstybs tarnybos veiklos aktualioms problemoms, ios tarnybos administracini gebjim bei profesins kultros ugdymo klausimams. Savo straipsniuose, vadovliuose, disertacijose ir monografijose administracins teiss specialistai privalo realistikai (kritikai), bet konstruktyviai nagrinti ias valstybs valdymo institucij ir savivaldybi veiklos aktualijas: j darbo tstinum, veiksmingum, vieum, teikiam paslaug kokybs ir atsakomybs u savo priimtus sprendimus klausimus, valstybs institucij ir pareign veiklos ribas (kompetencij), ypa valstybs institucij ir tarnautoj individualios atsakomybs u j vykdytus paeidimus praktik, valstybs tarnybos profesionalumo ir stabilumo garantijas, gyventoj uimtumo, skurdo ir socialins atskirties problemas, alies, region pltr siekiant i tikrj sumainti gyventoj pragyvenimo kokybs disproporcijas bei svarbiausij socialini, ekonomini ir gyvenimo rodikli skirtumus regionuose. eng XXI a. pradi matome, kad valstybs ir visuomens valdymo procesai i esms pasikeit ir tapo ypa dinamiki, sudtingi, nes dar gajos totalitarinio administravimo bei mentalumo apraikos, neigiamos laukins rinkos, liberalizmo, etatizmo, egoizmo, individualizmo destruktyvios tendencijos196. Todl vis didesn reikm gyja naujos administracins teiss doktrinos ir praktikos tobulinimo gairs. Kuriant Lietuvos teiss sistem, alies statym projektus derinant su Europos Sjungos teiss reikalavimais, apskritai tobulinant statym leidybos procedras bei pai statym kokyb, sunku jas pervertinti. Administracin teis yra pagrindin teiss aka, glaudiai suaugusi su visa privatins teiss infrastruktra. Taiau tinkamai j pltoti, aikinti ir taikyti socialinje ms visuomens praktikoje
Paymtina, kad ias negeroves principingai ir motyvuotai kritikavo prof. A. Vaivila (A. Vaivila. Liberalizmas ir dorovins bties kriz (Teisins valstybs krimo Lietuvoje dorovins prielaidos). Vilnius, 1997).
196

138

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

galima tik gerai imanant mokslin ios teiss akos institut ir norm specifik. Dr. P. V. Raulinaitis dar 1926 m. ra, kad administracijos aparato veikimo ir paios administracijos reformos klausimai yra tap aktualiais dienos rpesiais ne tik usienyje, bet ir Lietuvoje, nes ms nedidel ir silpnai industrikai organizuota valstyb daugiau reikalinga reformos vairiose organizuojamojo visuomens ir valstybs gyvenimo srityse, negu kita alis197. Autorius paymjo, kad siekiant stabiliau organizuoti valstybin ir privat gyvenim btina j pertvarkyti naujais, naudingesniais bei tikslesniais principais. Atkrus Lietuvos nepriklausomyb, ms valstybs teis ir jos sistema, ekonomika, kultra ir visas socialinis gyvenimas i esms pasikeit. iandien Lietuvos teis kuriama laikantis europietikos tradicijos ir, kaip pabriama 1998 m. Teisins sistemos reformos metmen naujojoje redakcijoje, atsivelgiant istorin Lietuvos praktik, dabartinius teiss standartus, derinant skirtingus teismo reguliavimo metodus. Administracin teis reguliuoja ir gina tiek piliei, tiek visuomeninius interesus bei nustato vairi valstybinio valdymo ir savivaldybi institucij struktr ir kompetencij. Taigi pasitelkusi i teiss ak valstyb gyvendina ir apsaugo teisins tvarkos pagrindus, kurie garantuoja jos pamatus, socialinio, ekonominio ir kultrinio gyvenimo tstinum. Prof. A. Vaivila konkreiai nurodo, kad valdymo objektais laikomi moni santykiai, usimezgantys ekonomikos, mokslo, vietimo, sveikatos apsaugos, teistvarkos, piliei teisi apsaugos ir kitose srityse, o metodu valdios ir pavaldumo principas, nustatantis vieojo administravimo institucij (tarnyb) subordinacij, drausmin ir kitoki atsakomyb u patiktas veiklos sritis198. Lietuvi administracins teiss tyrintoj darbuose kol kas apsiribojama tik vienos arba kitos ios teiss akos aktualijos analize. Visapusikai apvelgiani vis ndienos alies administracinio gyvenimo panoram (problemas) mokslini darb beveik neturime. Taiau atsivelgdami nepriklausomos Lietuvos laikotarpiu trunkanios administracins teisins reformos aktualum matome didel Europos Sjungos teiss, vokiei ir prancz administracins teiss mokykl tak. Antai Lietuvoje sukurtas vieojo administravimo institucij kontrols institutas apibdina nacionalins teisins kultros pltr. Pasaulio ali praktika rodo, kad biurokratija (administracija) tradicikai tariai vertina i kontrol. Taiau, teisinink nuomone, teismin administracijos veiksm kontrol yra apribota, nes i esms grindiama tik teistumo standarto laikymusi. Vieoji administracija
197 198

Raulinaitis Pr. V. Administracijos principai. Kaunas, 1926. P. 7. Plaiau apie tai r.: Vaivila A. Teiss teorija. P. 322325.

Bendroji dalis

139

privalo atsakyti u savo neteistus ir neteisingus veiksmus juos pati revizuodama. Pavyzdiui, Olandijoje statymai numato iuos gynybos bdus: su skundu kreipiamasi auktesn administracins valdios grand ginijant emesniojo administracinio organo sprendimo teistum ir teisingum. Gavus neigiam atsakym, pareikiamas iekinys administraciniam teismui ir Valstybs Tarybai. Abiem atvejais paprastai reikalaujama vertinti sprendimo teistum ir nurodyti atitinkamus teiss aktus bei bendruosius teisinius principus. Iekiniai, pareikiami bendrosios kompetencijos teismams (kuriems suteikta atitinkama jurisdikcija), vertinami tais paiais kriterijais. Galima sakyti, jog Europos ali statymuose ir precedentinje teisje administracijos veiksmai ginijami vadinamojo teisingumo principo pagrindu. Pavyzdiui, Nyderland administracins teiss asociacijos ataskaitoje, pritaikius atitinkamas svokas ir metodus, sukurta koncepcija, kuri susideda i teisingumo, rpestingos administracijos, garbing ketinim, suderinamumo ir teisinio apibrtumo princip. Bdinga ir tai, kad Nyderland administracins jurisdikcijos teismai pasiymi gausa ir vairumu ia veikia patent teismai, sulaikytj asmen teisi gynimo teismai, student stipendij teismai, prekybini laiv apsaugos, ems kio nuomos (arendos) ir kiti teismai. Taiau tokia specializuot administracini teism gausa trukd vienodo statym taikymo praktikai, pasunkino piliei galimybes veiksmingai pasitelkti teisins gynybos priemones. Todl ioje alyje 1982 m. priimtas statymas Apie bendrj administracin teis, pareigojantis ios alies administracin valdi nealikai vykdyti savo pareigas. Prajusio imtmeio devintajame deimtmetyje Olandijoje devyniolikos apygardos teism sistemoje buvo kurtos (steigtos) administracins sekcijos, nagrinjanios bylas pirmosios instancijos tvarka. ios reformos tikslas sukurti moderni XXI a. administracin teis. Prof. E. Blankenbergas rao, kad oland teismins sistemos ir administracins teiss reforma veiksmingai pakeit ios alies teisin kultr199. Taigi oland teisinink darbai analizuojant administracins teiss norm gyvendinimo praktik, reali teisini santyki ir teiss norm atitikimas gyvendinant naujas teisines idjas dav grai vaisi. Todl ios palyginti nedidels, labai isivysiusios alies patirtis yra itin vertinga ir pamokanti Lietuvos administracins teiss mokslininkams, ypa iekant adekvai, netradicini bd tobulinti Lietuvos administracin teis. ymus XX a. liberalizmo teoretikas, Nobelio premijos laureatas Friedrichas Augustas Von Hayekas (18991992), nagrindamas administracins teiss policini gali santykio problemas, ra, kad didiausi vadi199

. , 1998. . 119127.

140

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

namosios vieosios teiss dal sudaro administracin teis, t. y. taisykls, reglamentuojanios vairi valstybini institucij (agentr) veikl. ios taisykls yra organizacinio pobdio, nes administracini institucij nurodymai privalomi ne tik vieojo administravimo subjektams, bet ir privatiems asmenims (pilieiams). Taigi valstyb reglamentuoja pilieiams suteikiam paslaug naudojimo procesus, kai pilieiai susiduria su deleguota statymo leidyba, susijusia su privaiuoju sektoriumi. Mokslininko nuomone, administraciniai galiojimai, taikomi asmenims bei j nuosavybei, pagrsti ne universaliomis teisingo elgesio taisyklmis, bet yra skirti konkretiems tikslams pasiekti. Taigi administraciniai galiojimai neivengiamai implikuoja diskriminavim bei nuoiros laisv. Todl daugjant viej paslaug, kurias valdios institucijos teikia pilieiams, padidja naudojimosi iomis paslaugomis reglamento btinyb ir vaidmuo200. Kita vertus, 1981 m. kalbdamasis su urnalo Wirtschafts Woche redaktoriumi apie socialiai orientuotos valstybs problemas Hayekas pabr, kad valstyb privalo garantuoti iors bei vidaus saugum (ypa privaios nuosavybs apsaug) ir gali silyti vadinamsias socialines paslaugas pensijas, ligoni draudim ir pan. Taiau ji, versdama pilieius apsidrausti, neturi turti draudimo monopolio, nes valstyb neturi teiss niekam trukdyti tai padaryti geriau nei ji. Taigi administracins teiss normos, pasak kito ymaus XX a. administracins teiss klasiko prof. A. J. Jelistratovo, iliejamos statymo arba postatyminio akto formos ir pilieiui ios normos suteikia didesnio apibrtumo, apgalvoto (imstyto) numatymo ir tvirtumo garantijas (naud). Mokslininkas vis dlto tiksliai spjo, kad negalima pervertinti i norm reikms, nes teisinis aparatas pareign pakeiia paprastu teisins formos valios rankiu201. Todl nieko nuostabaus, kad administracins teiss princip ir norm taikymas vieojo valdymo praktikoje, administracins justicijos institucij jurisdikcini funkcij ir kontrolini galiojim bei tendencij iuolaikinje Lietuvos administracinio valdymo realybje mokslinis atskleidimas tampa itin svarbiu mokslo ir praktikos tobulinimo udaviniu. inomo prancz administracins teiss specialisto prof. G. Brebano nuomone, pagrindiniai administracins teiss principai yra valstybinio valdymo funkcij teistumas ir atsakomyb u konkreius valdymo aktus bei veiksmus prietaringoje ir sudtingoje socialins ir ekonomins visuomens

200 201

Von Hayek Fr. A. Teis, statym leidyba ir laisv. Vilnius, 1998. P. 200202.
. . . , 1923. . 20

21.

Bendroji dalis

141

raidos praktikoje202. Be abejons, kiekvieno valdininko teis priimti tik auktos teisins kokybs sprendimus (aktus) yra ne privilegija, o didiuls profesins ir pilietins atsakomybs mogui, visuomenei ir valstybei priederm. I to iplaukia, kad svarbiausias iuolaikins Lietuvos valstybinio valdymo mechanizmo, apskritai vis vieojo valdymo institucij veiklos socialinio veiksmingumo rodiklis yra administraciniai gebjimai utikrinti bendrsias moni ir paios visuomens reikmes bei interesus, atsirandanius ne privaios veiklos subjekt srityje ir valstybs priskirtus tik jos reguliavimo sritims (pvz., administracins justicijos, policijos veikla, socialinio aprpinimo reikalai, transporto priemoni kontrol utikrina ir eismo saugum ir t. t.). Taigi valstyb, utikrindama viej tvark ir saugum, garantuoja visuomens normalias gyvenimo ir socialins krybos slygas. Taigi ie klausimai turi bti sistemingai ir kruopiai nagrinjami Lietuvos administracins teiss mokslinink bei kit specialist, ypa turint galvoje pastaruoju metu ms valstybje vykusius didiulius socialinius pokyius bei administracini reform procesus. ia verta priminti, kad ymus JAV teiss ir filosofijos tyrintojas, vadinamosios pragmatins jurisprudencijos teoretikas Richardas A. Pozneris ypa pabr btinum atsisakyti perdtos teiss atskirties ir naudotis visomis teisinmis ir praktinmis iniomis. Antai savo knygoje Jurisprudencijos problemos, ileistoje 1990 m., pagrstai ra, kad teis yra ne ventas tekstas, o socialin praktika, vienaip ar kitaip ribojama etini ir politini sitikinim. Pagrindine savo knygos nuostata autorius laiko teigin, kad teisini aikinim ir kitoki teisini svok pagrstum geriausia vertinti tikrinant j ivadas vadinamajame realiame pasaulyje, nors teisje ir egzistuoja tendencija irti daugiau atgal nei priek, t. y., pasak io mokslininko, iekoti esmi nei sutikti su empirine kaita. Taigi, atriai kritikuodamas student teisinink parengimo praktinei veiklai pedagogin praktik, jis nurodo politini moksl, ekonomikos, filosofijos, statistikos, psichologijos, mokslo etikos ini stygi JAV universitet teiss fakultetuose dstomose programose. A. Pozneris kategorikai teigia, kad akademinis mokslas nepateikia ini, kuri teisjams, kitiems teisininkams ir statym leidjams reikia, kad jie galt tvarkyti iuolaikin teiss sistem, ir jeigu ie dideli

Smulkiau r.: . . . , 1988. . 171218; administracijos institucij prievol laikytis teiss ir teistumo reikalavim, statym,
202

j pai sukurt princip, reglament bei taisykli, teism sprendim, administracins hierarchijos apskritai tikinimai pabria ir ymus prancz profesorius . Vedelis (. . . 1978. . 185206, 207211).

142

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

akademins teiss trkumai nebus paalinti, skeptika autoriaus nuomone, vargu ar ambicingos teiss tobulinimo programos bus skmingos203. Siekiant isamiai inagrinti aktualias administracins teiss mokslo problemas, pasitelkiami mokslinje apyvartoje aprobuoti specialieji tyrimo metodai bei sudtinga vertinimo kriterij sistema. tai prof. R. Tidikis rao, kad tyrjas turi vertinti teisin dokument kaip sociologas, o ne kaip teisininkas204 . Taiau administracins teiss moksle daniausiai praktikuojami vadinamieji klasikiniai mokslinio tyrimo metodai. Pavyzdiui, istorinis metodas taikomas administracins teiss ir atskir jos institut genezei (raidai, kilmei) analizuoti. Be to, iuo metodu galima nuosekliai nustatyti administracini teiss akt, reglamentuojani konkrei administracins tikrovs reikini dinamik, pobd, j turinio raid, valstybs ir visuomens vaidmen administracini statym ir postatymini akt kryboje bei administracinio teisinio reguliavimo mechanizmuose. is metodas padeda atskleisti esmines galiojani administracini statym ypatybes bei dsningumus, tinkamai aikinti naujai priimtus teiss aktus, alinti i akt prietaravimus, vertinti, ar Europos Sjungos ali ir paios Bendrijos teiss aktai tinka Lietuvai. Sisteminio mokslinio tyrimo metodo esm suteikia galimyb nustatyti konkrei administracins teiss reikini (norm) svarb teisinje sistemoje, specifinius j bruous ir ypatybes, atsivelgiant pokyius visuomenje, statym leidjo tikslus ir pan. Taigi iuo metodu tyrjas nustato nurodyt teiss norm reguliavimo struktr, reikm, jos konkreius elementus, konkretaus taikymo praktikoje ribas, santykius su administracins teiss principais, tarptautinmis normomis ir kt. Loginis mokslinio tyrimo metodas plaiai taikomas siekiant nustatyti administracinio teisinio reguliavimo charakteristikas, realias galimybes ir valstybinio valdymo subjekt sistem. Taikant metod taip pat nustatomos administracinio teisinio reguliavimo priemons, j taikymo socialinje praktikoje veiksmingumas bei panaudojimo galimybs, alinami administracini teiss akt prietaravimai, atskleidiama tikroji administracins teiss prasm bei charakteristika. Lyginamasis mokslinio tyrimo metodas taikomas moksliniuose darbuose siekiant vardyti skirtingais laikotarpiais naudojam administracinio teisinio reguliavimo priemoni ryius, j teisin esm, pagaliau skirtingose teisinse sistemose galiojanius valdymo institucij veiklos modelius, ypa j teisinius bruous ir skirtybes.

203 204

Pozner R. A. Jurisprudencijos problemos. Vilnius, 2004. P. 390392. Tidikis R. Socialini moksl tyrimo metodologija. Vilnius: LTU, 2003.

Bendroji dalis

143

Vadinamasis kontent analizs metodas administraciniuose tyrinjimuose pasitelkiamas siekiant nustatyti administracins teiss subjekt veiklos veiksmingum, jos trkum prieastis, parengti atitinkamos praktikos tobulinimo bdus, numatyti tendencijas ir kryptis. Reikia paymti, kad teiss aikinimo bd ir taisykli yra itin daug ir vairi lingvistinis, teleologinis statymo tikslo, precedentinis, bendrj teiss princip, analoginio teiss aikinimo ir kt.205 1990 m. atkrus nepriklausomos Lietuvos valstyb viena i aktualiausi problem tapo btinyb skubiai sukurti naujos epochos reikalavimus atitinkani teisin baz teisingus statymus, paangi teisin sistem, parengti plaios erudicijos ir auktos kvalifikacijos specialistus, visikai atitinkanius naujus, i sovietins okupacijos gniaut isivadavusius ms alies gyvybins svarbos vieojo valdymo ir kitus poreikius. Remiantis 19181940 m. Lietuvos sukurtomis teisinio tstinumo tradicijomis ir perimamumo principais, atsivelgiant Jungtini Taut, Europos Sjungos ir Europos Tarybos reikalavimus bei rekomendacijas, reikjo neatidliotinai pradti naujos paangios nacionalins teiss krimo darbus, pertvarkyti valdymo institucijas pagal teisins valstybs model. Taigi viena i pamatini Lietuvos teiss ak administracin teis iuo laikotarpiu pradta formuoti vadinamuoju prietaringu bandym ir klaid bdu, bet laipsnikai atsivelgiant paangias Europos Sjungos ali teiss raidos tendencijas ir jos samprat. Taiau naujo, paangaus Administracini teiss paeidim kodekso rengimo darbai utruko iki iol, nes io organinio teiss akto krybai neigiam tak dar sovietinio laikotarpio ATPK modelis, skubotumas, koncepcijos neapibrtumas, tikslo sudtingumas ir panas veiksniai. alies administracins teiss princip raidai didel teigiam tak dar spariai besipltojanti konstitucin teisin baz, ypa btinumas gyvendinti praktikoje teisins valstybs principus, siekis vis vykdomosios valdios institucij veiklos (veiksm) sistem apriboti teising statym valdia. Praktika tikinamai rodo, kad tik tokiu tvirtu pagrindu veikianti administracin valdia pajgi realiai apsaugoti kiekvieno asmens subjektyvias administracines teises. Administracins teiss XX a. raida rodo, kad veiksmingiausi valdymo institucij veiksm kontrol atlieka teismai, ypa specializuoti vieojo valdymo santyki srityje. iuo dabartiniu Lietuvos laikotarpiu vis didesn svarb gyja teisinga teist ir veiksming vykdomosios valdios veiksm, turini privalomj kitiems asmenims pobd, skatinimo politikos bei gausi administracini procedr (administracinio reglamentavi205 r., pavyzdiui: D. Mikelnien, V. Mikelnas. Teismo procesas: teiss aikinimo ir taikymo aspektai. Vilnius: Justitia, 1999. P. 167242.

144

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

mo) tobulinimo klausimai. Praktika rodo, kad iuolaikins Lietuvos administracins teiss mokslo tyrinjim pagrindins kryptys yra susijusios su administracins teiss turinio ir dalyko, sisteminimo bei kodifikacijos, valstybinio valdymo form ir metod, valstybins tarnybos, administracinio proceso ir administracins jurisdikcijos, administracins kontrols ir prieiros, administracini teiss akt leidybos proces tobulinimo, teistumo utikrinimo bei kit aktualij optimalaus teisinio reguliavimo modeli paiekomis, j tiksliu suderinimu su Europos Sjungos administracine teise. 1998 m. Teisins sistemos reformos metmenyse (naujojoje redakcijoje) nurodoma, kad btina suaktyvinti teiss mokslo raid ir statym krim traukti teiss mokslininkus, organizuoti teissaugos institucijose dirbani teisinink tstin mokym. Taiau, deja, aktuals ir konkrets teiss mokslinink krybinio potencialo bei operatyvaus konkrei j tyrinjimo rezultat diegimo praktik klausimai Metmenyse neatskleidiami. Paymtina, kad atkrus Lietuvos nepriklausomyb naujai besikurianiam alies administracins teiss mokslui i inercijos didel tak dar sovietins okupacijos laikotarpio administracin teiss doktrina (ypa administracins atsakomybs institutai). Taiau pasikeitusios Lietuvos valstybinio gyvenimo slygos, naujai sukurta teisin sistema lm nauj alies statym ir teiss ak, taip pat ir administracins teiss, turin. Didiul administracinio teisinio reguliavimo apimtis, jo ypatinga svarba valstybs ir visuomens raidai ikl administracins teiss mokslui sunkius udavinius ir j sprendimo problemas, ypa keiiant io reguliavimo metodus ir utikrinant piliei, visuomens ir valstybs interes apsaug vieojo valdymo srityje. Taigi administracinis teisins reguliavimo veiksmingumas ir socialinis naudingumas gali bti pasiektas tik tiksliai apibrus ir nustaius alyje susidariusius valdymo sistemos tikslus (udavinius), kryptis ir ribas, ypa postatymini teiss akt taikymo administracinje praktikoje. Btina juos tiksliai derinti su pagrindiniais ios teiss akos altiniais (statymais), vykdomosios valdios kompetencija. Ypa didel reikm piliei ir juridini asmen teisi apsaugai turi administracinio proceso normos ir procedros, Lietuvoje sukurt ir hierarchikai suderint administracini ir vadinamj kvaziteism sistema. Paymtina, kad i teism vaidmen kuriant paangi administracin teis bei tobulinant viej valdym Lietuvoje sunku pervertinti. Tai rodo Pranczijos, Vokietijos, Didiosios Britanijos bei Jungtini Valstij teism sukaupta mokslin ir praktin patirtis ir jos moksliniai apibendrinimai. Lietuvos Konstitucinio Teismo praktikoje danai nagrinjamos bylos, kuriose sprendiami klausimai dl teiss aktuose nustatytos valdios institucij kompetencijos konstitucingumo. Taigi Konstitucinis Teismas privalo

Bendroji dalis

145

tiksliai atriboti konkreiai institucijai pavestas funkcijas, aikiai nustatyti kiekvienos valdios institucijos galiojimus, apibrti Konstitucijoje ir statymuose nustatyt institucijos teisi ir pareig apimt bei valdios institucij sveikos mechanizm206. Svarbu pabrti ir ypating administracini teism vaidmen Lietuvoje. Antai A. Andrukeviius pagrstai pabr, kad Lietuvoje administracinis teismas tampa itin reikmingu administracins teiss krju, ios teiss sprag ir kitoki netobulum taisytoju. Autoriaus nuomone, mokslui yra svarbesns ne paios vieojo valdymo organizacijos, bet asmenybs santyki su Lietuvos viej administracija klausimas bei atitinkam lygiagrei vieajam valdymui kontrols ir administracins justicijos institut funkcionavimas207. Kas tiesa, tai tiesa. Taiau, kita vertus, galima teigti, kad abu nurodyti probleminiai aspektai yra vienodai svarbs, nes, be abejons, j sklandus organikas suderinimas administracinje praktikoje realiai minimizuot mogaus teisi ir laisvi paeidim skaii, t. y. i esms sustiprint konstitucin vieojo administravimo institut. Taigi Lietuvos administracins teiss mokslo raidai vienodai svarbs abu teoriniai aspektai tiek vieojo administravimo institucij veikla, tiek realus ir principingas mogaus teisi ir laisvi utikrinimas iose institucijose ir administracinje jurisdikcinje gynyboje nustatant veiksming ios gynybos tvark. Juk iuo laikotarpiu valstybini aparato veikloje grsmingai didjantis biurokratizmas, i esms nekontroliuojama ir vairiais pretekstais dangstoma jo pltra itin apsunkina bent iek tiek veiksmingesn fundamentinio Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnyje tvirtinto principo gyvendinim (valdios staigos tarnauja tik monms). Beje, Ronaldas Dworkinas visame pasaulyje igarsjusioje knygoje Rimtas poiris teises paymi, kad teisins institucijos sudaro sistem, kurios bendras tikslas yra utikrinti kiek manoma auktesn, vidutin i individ gerovs lyg, platesn ir turiningesn teisingum. io autoriaus nuomone, pati fundamentikiausia yra savarankika teiss lygyb koncepcija, kuri jis vardija kaip teis vienod rpest ir pagarb. Taiau piliei teiss lygyb gali prietarauti programoms, skirtoms svarbiems ekonominiams ir politiniams tikslams, skaitant socialin politik, siekiani ugdyti bendrj lygyb. Todl R. Dworkinas teigia, kad pilieiai turi dvi skirtingas teises. Pirmiausia tai teis vienod kokios nors galimybs arba itekliaus,

206 r., pavyzdiui: E. Jarainas. Valstybs valdios institucij santykiai ir Konstitucinis Teismas. Vilnius, 2003. P. 272; Sinkeviius V. Konstitucijos aikinimas ir jo ribos // Justitia. 2004. Nr. 3. P. 211. 207 r.: A. Andrukeviius. Administracins teiss principai ir norm ribos. P. 7.

146

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

arba atsakomybs natos paskirstym. Antroji teis tai teis bti traktuojamam kaip lygiam (treatment as an equal), t. y. teis ne naudotis vienodu kokios nors atsakomybs natos arba naudos paskirstymu, bet bti traktuojamam su tokia paia pagarba arba rpesiu, kaip ir bet kuris kitas208. Nra abejons, kad ios ir kitos autoriaus inomo teiss sociologo idjos yra vertingos ir krybikai taikytinos pltojant ir tobulinant administracins teiss moksl bei jurisdikcin ir teism praktik ms alyje. Dr. E. ileikis, nagrindamas valdymo (administravimo) principin samprat, taikliai nurodo, kad vyriausybs valdymo aktuose i principo gali bti teiss norm, kurios nustato statymuose nenumatyt teisin reguliavim, nekonkuruoja su statym normomis ir logikai bei sistemikai atitinka Konstitucijos 94 straipsn. Taigi Seimui, Respublikos Prezidentui arba savivaldybs tarybai vykdant valdym konstitucikai leidiama viskas, kas numatyta statymuose. Jeigu toks valdingo elgesio modelis statymuose nenumatytas, taiau, mstant logikai ir sistemikai, kildinamas i i institucij konstitucins kompetencijos ir numatomos diskrecijos bei tiesiogiai neprietarauja Konstitucijai, statymams, iimtinei statym leidybos taisyklei, tokia valdymo funkcij samprata platesniame kontekste, be abejons, galima. Todl autorius pagrstai rao, kad valdymas tai ne tik statym detalizavimas, bet ir politikai, ir teisikai savarankikos teiskros procesas. iuo pagrindu autorius daro ivad, kad svokos valdymas arba administravimas yra tinkamesns negu vykdomoji valdia. Kartu jis kategorikai teigia, kad, pavyzdiui, demokratinje ir teisinje valstybje neturt bti vyriausybs nutarim arba kit valdymo akt, kurie materialiai laikytini statymais209. Taigi ia E. ileikis ikelia visapusikai reikming ne tik konstitucins, bet ir administracins teiss teisin taikomj, praktin teiss akt leidybos (primimo) problem. Taiau tenka pripainti, kad isamesnis ios problemos teisinis argumentavimas ir atitinkamos konstitucins ir administracins teiss pasienio rajon atitinkam teiss akt tikslais praktinio taikymo tendencij atskleidimas (pvz., hierarchinio santykio ir galiojimo rib nustatymas, j sveikos derinimas, veiksmingumo didinimas) dar reikalingi ir konkretesni studij bei analizs. Prof. A. Pumputis, nagrindamas vyriausybs samprat bei model, pagrstai pabria jos vaidmen valstybs valdios institucij sistemoje, tak visai valstybingumo raidai alyje. Ir tai visikai suprantama, nes vyriausyb yra svarbiausia vykdomoji tvarkomoji alies institucija, vykdanti (gyr.: R. Dworkin. Rimtas poiris teises. Vilnius, 2004. P. 1218; 315338. ileikis E. Alternatyvi konstitucin teis. Vilnius: teisins informacijos centras, 2003. P. 354361, 585587.
209 208

Bendroji dalis

147

vendinanti) statymus ir kitus teiss aktus valstybje bei tvarkanti kitus svarbius alies reikalus. Autorius tiksliai nurodo, kad ioje ypa reikmingoje veikloje vyriausybei didel tak turi vadinamosios interes grups, kurios daro tiesiogin ir netiesiogin poveik vyriausybei bei kitoms institucijoms, tiesiogiai veikdamos (atstovaudamos) vyriausybje, arba atskir takos grupi nari ryiams su valdios ir valdymo institucijomis ir teismais. Faktai tokie, kad maiau isivysiusiose demokratikose alyse (ypa posovietinse) i interes grupi veikla, formaliai irint, yra maiau reikminga, nes ypa skrupulingai reglamentuojama statymais bei kitais teiss aktais (sovietins totalitarins valstybs taka). Taiau, pavyzdiui, nepriklausomos Lietuvos administracin praktika rodo, kad toki interes grupi siekiai bei taka valstybje, kaip teisingai teigia prof. A. Pumputis, gali bti labai specifiniai ir savanaudiki210. Todl tikslus teisinis procedrinis i vadinamj takos grupi veiklos sureguliavimas ir administracinis reglamentavimas yra viena i aktualiausi iuolaikins Lietuvos administracins teiss ir jos mokslo problem (ypa derinant viej ir privat interesus, paabojant pavojingai isikerojus vadinamj juodj lobizm valdios institucijose ir t. t.). Lietuvai tapus Europos Sjungos nare, i esms keiiasi Lietuvos administracins teiss turinys. Todl btina tobulinti ios ypa svarbios teiss akos teorinius pagrindus, juos pritaikyti naujiems laiko reikalavimams, naujovikai ir iuolaikikai sprsti problemas, susijusias su naujos teisins bazs krimu, naujais principais ir udaviniais. Antai atsivelgiant Europos ministr 2003 m. gruodio 1 d. Romoje patvirtint Bendradarbiavimo vieojo administravimo srityje vidutins trukms 20042005 m. program Lietuvos vieojo administravimo pltros iki 2010 met strategijoje planuojama ypa daug dmesio skirti geresniam valdymui (Better Regulation), mogikj itekli valdymui (Human Resource Management), naujovms teikiant viesias paslaugas (Innovative Public Services) ir elektroninei valdiai (e-Government)211. Vyriausyb planuoja, kad ios strategijos gyvendinimas pads tvirtinti permimu ir tstinumu grindiam alies socialins ir ekonomins raidos politik, modernizuoti ir racionalizuoti valstybs ir savivaldybs institucij bei staig struktr, planavimo, organizavimo ir koordinavimo ryius, tvirtinti patikim veiklos kontrols ir vidaus audito sistem bei utikrinti optimal galiojim, kompetencijos ir atsakomybs paskirstym centriniu, teritoriniu ir vietos savivaldos lygiais. Be to, tikimasi, kad tobuls vieojo administravimo sprendim dl asmen, kurie kreipiasi
210 211

r.: Lietuvos konstitucin teis. Vilnius: LTU, 2002. P. 752755. Valstybs inios. 2004. Nr. 692399.

148

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

valstybs ir savivaldybi institucijas bei staigas, primimo procedros, bus siekiama paprasiau teisikai reglamentuoti versl, sukurti profesionali, stabili valstybs tarnyb, gebani tinkamai atlikti savo funkcijas Lietuvai tapus Europos Sjungos valstybe nare ir utikrinti ger viej paslaug kokyb. Strategijoje taip pat nurodoma, kad Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statyme212 nereglamentuota vieojo administravimo institucijos vidaus administravimo struktra, todl susidaro slygos formuotis neracionalioms vieojo administravimo institucij vidaus administravimo struktroms. Maa to, tokiomis slygomis keblu planuoti, organizuoti ir utikrinti vykdymo kontrol, atsiranda galimyb nepagrstai didinti vieojo administravimo institucij padalini skaii ir kartu valdymo ilaidas. I esms tobulintinos ir administracins procedros, nes j taikymo praktika rodo, kad jos toli grau neutikrina moni galimybs ginti savo teises ir teistus interesus. Taigi iuo metu administracins teiss mokslinink krybins pastangos turi bti sutelktos naujiems sudtingiems ir aktualiems udaviniams sprsti, ypa tobulinant vis Lietuvos vieojo administravimo sistem, atskir valdymo institucij veikl, j racionaliai dekoncentruojant ir decentralizuojant, toliau gerinant valstybs tarnyb. Kuriant naujus alies administracins teiss sistemos pagrindus btina atskleisti vieojo administravimo (valdymo) turin, valstybin valdymo struktr (ypa reguliuojant moni kin veikl, statybos prieir, architektr, valstybs institucij finansin veikl saugant socialines, politines ir asmenines piliei teises ir laisves, moni, staig ir organizacij teises ir teistus interesus), taigi sukurti nauj veiksmingos administracins-apsaugins teisini santyki sistemos krimo mokslinius pagrindus. Lietuvos administracins teiss mokslo pltros perspektyvos turi bti siejamos su jo teorini pagrind tobulinimu, aktuali svok suvienodinimu, atskir jo institut pagrindimu, administracini teiss norm kodifikavimu ir sisteminimu. Dar viena kita svarbi i tyrinjim kryptis valstybinio valdymo princip ir funkcij tobulinimas rinkos ekonomikoje, valstybs kontrols santyki, vykdomosios valdios institucij veiklos, administracini legalizavimo procedr, administracini reim tobulinimas ir kt. Praktika rodo, kad teismins vykdomosios valdios institucij veiklos kontrol yra veiksmingas teisins valstybs stiprinimo rankis. Paprastai moksliniai tyrinjimai administracinje teisje gyvendinami monografijose, straipsniuose, metodinse priemonse idstant autori nuomones, koncepcijas, pasilymus dl statym tobulinimo ir j taikymo praktikos. Administracins teiss specialistai ia tyrinja, aikina ir komen212

Valstybs inios. 1999. Nr. 601945.

Bendroji dalis

149

tuoja vairius administracins realybs procesus (dsningumus, tendencijas, svokas, kategorijas ir institutus). Tuo tikslu mokslininkai naudoja vairias metodologines surinkt ini apdorojimo priemones remdamiesi administracins teiss mokslo dalyko, sistemos ir metodologijos tyrinjim rezultatais, specifiniais terminais, istorija bei sukaupta vertinga paintiniu poiriu bibliografija. Tyrinjant veikiani (galiojani) administracin teis ypa svarbu kruopiai nagrinti jos normas, kategorijas ir i norm taikymo Lietuvoje praktik bei realias socialines pasekmes. Toki mokslini paiek rezultatas patikimas konkrei administracinio reguliavimo formos reikaling visuomenini santyki nustatymas. Lietuvos administracini statym leidybos praktikoje vyrauja tendencija atskirus administracins teiss institutus (pvz., administracini teiss paeidim, valstybs tarnybos statymus), turinius didel reikm valstybiniame reguliavime, skirstyti atskiras administracins teiss dalis (skiltis). Kartais toks intensyvus, drastikas ir netolygus administracins teiss institut autonomizavimas iderina paangi ir nuosekli administracins teiss koncepcij. Lietuvos administracins teiss kurso pirmojoje dalyje (knygoje) aikinamos pagrindins administracins teiss svokos ir kategorijos (valdymas, vieasis valdymas, valstybinis valdymas, vieasis administravimas, valdymo institucijos), nagrinjama administracins teiss subjekt (valdymo institucij, valstybs tarnautoj, piliei, juridini asmen) teisin padtis, vieojo valdymo formos ir metodai, teistumo utikrinimo bdai ir t. t. Be to, kurse analizuojami svarbiausi galiojantys administracins teiss aktai (normos), remiamasi j gyvendinimo praktika, administracins teiss, kit teiss ak teoretik ir specialist darbais. Gvildenamos ir kitos temos: kertiniai (pamatiniai) administracins teiss principai, iplaukiantys i klasikins administracins teiss tradicij, analizuojami probleminiai administracins teiss institut klausimai. Konkreti informacija pateikiama lyginamuoju aspektu, ypa nuvieiant pagrindini Europos Sjungos ali administracins teiss slyio takus su Lietuvos administracine teise213. Atkrus Lietuvos nepriklausomyb, administracin teis pertvarkoma iki ios dienos, nes i esms pasikeit visa ios pagrindins teiss akos sistema, sukurtas naujas, svarbus teisins valstybs administracins justicijos institutas administracinis teismas. Dabar administracija kontroliuojama atstovaujamosios valdios, specializuot teism ir auktesni vykdomosios
Studijuojant ias problemas ypa verting idj bei inovacini kriterij pateik prof. A. Vaivila (r. fundamentin io mokslininko darb Teisins valstybs koncepcija Lietuvoje. Vilnius: Litimo, 2000).
213

150

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tvarkomosios valdios institucij. Taiau Lietuvos administracins justicijos pagrind sudaro teismin kontrol, nes Lietuvos Respublikos Konstitucijos 111 straipsnis numato, kad administracinms byloms nagrinti gali bti steigtas specializuotas teismas. Tai ir buvo atlikta alyje sukrus apygard administracini teism sistem ir Lietuvos Vyriausij Administracin Teism214. Bet duomenys rodo, kad vadinamuosiuose bendrosios kompetencijos teismuose daugja inagrint administracini gin. Todl administracins teiss mokslininkai turt nuosekliau itirti i tendencij bei parengti programas, kit metodin mediag, btin teisj specializacijai tobulinti ir j profesinei kvalifikacijai kelti. Faktai rodo, kad Lietuvos administracins teiss moksle palyginti maai tyrintas io mokslo dalyko klausimas, ios svokos samprata bei tiksli iorini rib nustatymo problema, ypa turint galvoje aplinkyb, kad pastarj deimtmet danai vartojamos svokos administracija, vykdomoji valdia, apskrities virininkas, prezidentin valdia. Kita vertus, audringa rinkos ekonomikos pltra apribojo administracinio teisinio reguliavimo areal (ypa ekonomikoje, alies kyje, valstybs socialinje kultrinje srityje ir kitur). Taigi atkrus Lietuvos nepriklausomyb ie ir kiti pokyiai laipsnikai (adekvaiai) keit ir administracins teiss mokslo ribas. Kadangi administracin teis apima daugyb valstybinio valdymo teiss akt (norm), is fenomenas turi takos ir privaioms monms, ypa nustatant j teisinius reimus, tvarkant moni informacini tarnyb veikl, j ratvedyb ir pan. Todl labai svarbu, kad administracins teiss mokslininkai, kiti specialistai laiku pastebt ir itirt iuos pokyius bei pateikt konstruktyvi pasilym dl atitinkamos teisins bazs tobulinimo. Reikia pripainti, kad svarbiausia io dalyko sudedamoji dalis yra administracins teiss normos (galiojanti administracin teis). Taiau administracins teiss mokslo dalyko samprata bus neisami, jeigu ji nebus papildyta administracini teiss kategorij ir administracini teiss norm taikymo praktikoje tyrimais. Ypa svarbs moksliniai tyrinjimai teisini santyki subjekt klausimu, taip pat juridiniai faktai, vertikals ir horizontals, materialiniai ir procesiniai, vidinio ir vieojo administravimo santykiai, ndienos valstybinio valdymo aspektai, valdymo institucij vykdomoji tvarkomoji veikla taikant teiss aktus, i veikl glaudiai siejant su socialine praktika, siekiant veiksmingai tobulinti teiss normas. Administracins teiss mokslo dalykas glaudiai susijs ir su administracinio teisinio reguliavimo praktika (ypa valstybinio vieojo valdymo srityje).

214

Valstybs inios. 2000. Nr. 852566.

Bendroji dalis

151

Didiul ir mokslins mediagos, ir informacijos apimtis veria mokslininkus kurti naujas idjas, koncepcijas, doktrinas, mokslinius praktinius komentarus bei rekomendacijas rengiant naujus ir tobulinant galiojanius teiss aktus. Taiau i sunki intelektin veikla turi bti atliekama kruopiai atrenkant, sisteminant ir skirstant atitinkamus faktus. iuose sudtinguose mokslinio painimo procesuose Lietuvos administracins teiss sistema glaudiai (organikai) persipina su administracins teiss mokslu, vadyba, sociologija, ekonomikos doktrinomis. ios bazs pagrindu turi bti rengiamos kokybikos metodins didaktins priemons, vadovliai ir monografijos, moksliniai praktiniai straipsniai. Dl to administracins teiss mokslo sistema yra platesnis nei administracins teiss sistema reikinys, nes jis, kaip matome, susideda i specifinio dalyko, mokslins tiriamosios dalies, atitinkamos sistemos, metodologijos ir netgi atitinkamo mokslo istorijos studij. Ir, kaip rodo praktika, administracins teiss mokslas privalo greitai reaguoti socialinius pokyius, naujas visuomens ir moni reikmes. Vadinasi, i sistema suvienija akinius, institucinius, funkcinius ir procesinius aspektus bendr darni ini apie Lietuvos administracin teis visum. inios apie administracin teis gali bti suskirstytos ias dalis: dogmatin, valdymo teiss, policijos teises, administracinio proceso bei justicijos. Auktosiose teiss mokyklose teisins inios pateikiamos ypa plaiai. Ir, be abejo, daug dmesio skiriama administracinei teisei, daraniai didiausi tak visuomens socialiniams pokyiams, valstybs teikiam socialini paslaug pltrai, socialins demokratijos proces stiprinimui, moni aktyvumo ir takos valstybs gyvenime tvirtinimui. Administracins teiss ini pagrindus privalo gerai valdyti kiekvienas pilietis, o apie kvalifikuotus teisininkus, ekonomistus, politikus, valdininkus ir kalbti neverta. Paprastai administracins teiss vadovlyje pateiktos inios iplaukia i administracins teiss praktikos ir mokslo pagrind bei aktualij. Todl ios knygos autoriai udavin siekia isprsti mintas inias pateikdami skaitytojui kuo aikiau. Taiau vadovlyje idstyta teisin informacija turi atitikti didaktikos taisykles ir mokymo programas. Taigi istudijavs administracins teiss ini pagrindus studentas labai ipleia savo akirat ir gytas inias gali tinkamai taikyti praktikoje. Kiekvienas mogus, ypa teisininkas, kaip rodo faktai, su administracine teise susiduria kiekvien dien, nepriklausomai nuo jo specializacijos. Taigi su visuomens ir valstybs socialiuoju gyvenimu susijusi teiss akt intensyvi kaita veria teisinink gerai orientuotis j erdvje, tiksliai ir teisingai juos taikyti profesinje praktikoje.

152

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Teisininkui keliant profesin meistrikum, pleiant savo akirat ir erudicij btina studijuoti unifikuot Europos Sjungos administracin teis, ypa derinant su ja Lietuvos nacionalins teiss aktus. Atsivelgiant didiul Pranczijos administracins teiss tak kitoms pasaulio alims ir j administracins teiss evoliucijai btina susipainti su ios alies administracins teiss pagrindais ir principais. Antai vokiei administracins teiss klasikas Otto Mayeris pirmiausia ileido knyg apie Pranczijos administracin teis ir tik vliau pasaulyje pripaint monografij Deutsches Verwaltung, kurioje pasinaudojo Pranczijos administracins teiss modeliu kurdamas vokiei administracins teiss doktrin215. Prof. Jurgenas Schwarzeas pagrstai rao, kad Europos Sjungoje bendro reguliavimo poreikis bei bendrum ir skirtum tyrinjimas Europos teiss sistemose yra trokimas gauti ne tik teorini, bet ir praktini ini216. Du imtus met skaiiuojanti Pranczijos administracins teiss istorija rodo, kad iai aliai bdinga stipri centralizacija administracini institucij organizacijoje ir veikloje. ios institucijos objektyviai gyvendina politinius valstybins valdios sprendimus, kurie skatino spari socialin ekonomin raid bei paang politiniame valstybs gyvenime. Svarb vaidmen tobulinant Pranczijos administracin teis suvaidino mokslininkai G. Brebanas, . Vedelis ir kt. J darbai populiars ir tarp Lietuvos administracins teiss tyrintoj.

1.5.1. Administracins teiss mokslas Lietuvoje 19181940 m.

ymus Lietuvos istorikas K. voba knygoje Seimin ir prezidentin Lietuva pagrstai nurodo, kad per istorikai trump 20 met laikotarp Lietuvai pavyko sukurti kvalifikuot, efektyv ir maai korupcijos paliest valstybs administracin aparat, kuris turjo didel tak labai spariai alies socialinei, kinei ir kultrinei paangai. Taiau i paanga vargu ar bt manoma be pirmosios Lietuvos auktosios mokyklos - universiteto, steigto 1922 m. vasario 16 d. Kaune, veiklos (Lietuvai ypa reikminga proga 1930 m., kai Vytauto Didiojo 500-j metini proga Vyriausyb birelio 7 d. aktu Universitetui suteik Vytauto Didiojo universiteto vard). io universiteto Teisi fakultete veik administracins teiss katedra, kuriai vadovavo ord. prof. V. Birika. Ypa dideli nuopelnai pltojant
215 216

Schwarze J. European Administrative Law. Luxemburg, 1992. P. 4. Ten pat. P. 5.

Bendroji dalis

153

administracins teiss moksl priklauso ymiam teisininkui, Lietuvos mokslo ir visuomens veikjui M. Romeriui (18801945). is universalus, plaios erudicijos mokslininkas tris kartus buvo irinktas Vytauto Didiojo universiteto rektoriumi (19271928, 19331936 ir 19361939), darbavosi advokatroje (buvo prisiekusiojo advokato Tado Vrublevskio padjjas). 1920 m. paskirtas Kauno apygardos teismo, o kiek vliau (nuo 1921 m. birelio) Vyriausiojo Tribunolo teisju. 1928 m. krus Valstybs Taryb Respublikos Prezidentas M. Romer paskyr jos nariu. 1922 m. raytoje autobiografijoje is enciklopedinio proto teisininkas ra, kad stojs Krokuvos Jogailos universitet, kuriame vien semestr studijavo istorij, troko ne tiek gryno istorijos mokslo kiek istoriniai-socialinio mokslo, kuris anktai riasi ir papildo teisi moksl, nes tarp istoriniai-socialinio ir teisi mokslo yra madaug toks santykis, kaip tarp esms ir formos. Teisi fakultete pradta leisti Teisi fakulteto darb serija. ios serijos deimtyje tom 19241939 m. buvo ispausdintos 42 autori knygos, tarp kuri kelios solidios M. Romerio studijos217. Pastarojoje knygoje autorius ikl administracinio teismo, gyvendinanio Lietuvoje valstybinio valdymo srityje teistum ir nepriklausanio nuo vyriausybs ir apsaugoto nuo vairi tak, idj. Remdamasis teism praktika M. Romeris pranaikai ra, kaip pavojinga ir nerimta yra pasitikti mums valdanij ir politini partij nusistatymu gerbti teism be teisini formali ios pagarbos garantij. Vis dlto autorius sil kurti special administracin teism, o ne administracin bendros kompetencijos teismo skyri. M. Romerio idjas apie administracin teism i esms palaik ymus teisininkas Konstantinas Rakauskas (19051972) straipsnyje Lietuvos administracinio teismo pradai218. Bet to meto Lietuvos Vyriausyb nepritar plaios kompetencijos administracinio teismo krimui. Teisingumo ministras pareik, kad bt rizikinga vesti toki administracini teism sistem, nes ta sistema turi pltotis ir gyti savo slygas ir savo gyvenim atitinkani form. Autoriaus nuomone, sutelkti viename teisme visus ginus dl administracini akt teistumo yra tikslingiau negu iuos ginus iblakyti po skirtingas teisines staigas, nes pastaruoju atveju yra pavojus, kad tos paias statymo nuostatos bus vienaip aikinamos vieno teismo ir kitaip kito. Taigi, pasak K. Rakausko, pilieiams daugiau naudos, kai administraciniai aktai yra svarstomi ne bendrj (t. y. bendrosios kompetencijos) teism, o specialaus administracinio teismo, nes is teismas ino,
Rmeris M. Reprezentacija ir mandatai. Kaunas, 1926. P. 312; Rmeris M. Administracinis teismas. Kaunas, 1928. P. 359. 218 Teis. 1937. Nr. 37. P. 5565.
217

154

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

kurie administracijos veiksmai yra esminiai ir kaip juos galima naikinti arba reformuoti nepaeidiant ar nesustabdant administracijos darbo. Nors Lietuvos Vyriausyb administracinio teismo sukrim vertino nepalankiai manydama, kad is teismas gali bti veiksmingu opozicini, politini jg teisiniu rankiu. Todl teisus prof. M. Maksimaitis teigdamas, kad tarpukario Lietuvoje administracijos institucij ir valdinink veiklos teistumo problemos isprsti iki galo nepavyko, nors bta konstruktyvi pastang j isprsti219. Tyrindami atkurtos Lietuvos valstybs teis (19181940), teiss istorikai V. Andriulis ir M. Maksimaitis rao, kad administracin teis Lietuvoje buvo menkai ipltota220, nes dalis administracins teiss akt, neprietaraujani Lietuvos Konstitucijai, buvo paimta i carins Rusijos teiss. Lietuvoje naujai sukurti administraciniai teiss aktai buvo leidiami valstybs tarnybos, policijos, savivaldybi, muitini, veterinarijos staig ir kit institucij veiklai reglamentuoti221. Taiau moksliniuose tyrinjimuose apie aktualius valstybs administravimo aspektus tuo laikotarpiu buvo paskelbta nemaai publikacij (straipsni, publikacij, monografij, kit leidini). Antai prof. A. Janulaiio redaguojamuose Kauno universiteto Teisi fakulteto darbuose 1928 m. ileista M. Romerio knyga Administracinis teismas, dr. P. V. Raulinaitis ileido monografij Administracijos principai (Kaunas, 1926. P. 104), S. akeviius paskait konspekt Administracin teis (Kaunas, 1939. P. 160), 1937 m. Teisi fakultete buvo aprobuota disertacija Administracijos atsakomyb u padarytus nuostolius valdomiesiems. Taip pat ileista nemaai vadovli, skirt policijos veiklai222.
219 r.: M. Maksimaitis. Administracijos veiksm teistumo problema tarpukario Lietuvoje. mogaus teisi apsaugos mechanizmas. 1997 m. gegus 14 d. konferencijos mediaga. Vilnius: Lietuvos mogaus teisi centras. P. 3948. 220 r.: Lietuvos teiss istorija. Vilnius: LTU, 2002. P. 369. 221 r., pavyzdiui: Policijos kalendorius. Kaunas, 1931. Vytauto Didiojo universitetas; Piliei apsaugos departamento aplinkrai rinkinys. 1918 m. vasario 16 d.1931 m. gegus 31 d. Kaunas, 1931; Vidaus reikal ministerijos administracijos departamento aplinkraiai. 1938 m. gegus mn. 10 d. Kaunas, 1938; Alseika V. Film prieira Lietuvoje. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto Teisi fakulteto leidinys, 1938. Mediko-sanitarini statym, veikiani Lietuvoje, rinkinys. Surinko ir ileido d-ras med. pulk. K. Oelis. Kaunas: Vytauto Didiojo universitetas, 1930; Susisiekimo priemoni tikrinimo ir registracijos nuostatai. Kaunas, 1936; Plaukymo ir plukdymo vidaus vandens keliais statymas ir taisykls. Keli valdybos leidinys. Kaunas, 1940; Kauno miesto savivaldybs nuo 1918 m. iki 1936 m. rugsjo 1 d. ileisti veikiantieji privalomieji sakymai ir nutarimai. Kaunas, 1936; Pato valdyba. Pato taisykls. Kaunas, 1931. ir t. t. 222 Misiureviius P. Policijos tarnyba. Kaunas, 1925. P. 194; Jakobas A. Policijos teiss va-

Bendroji dalis

155

Reikming vaidmen sisteminant administracins teiss aktus suvaidino Vytauto Didiojo universiteto ekstraordinarinio profesoriaus K. alkauskio sudarytos Lietuvos novelos (Kaunas, 1935. P. 813), J. Robinzono Lietuvos statym raidynas (Kaunas, 1933. P. 166) bei Lietuvos statymai (Kaunas, 1940. P. 123), Teiss redaktoriaus, ymaus teisininko advokato J. Bylos Valstybs Tarybos nuomons teiss klausimais (Kaunas, 1937. P. 190) ir kita. Valstybs Taryba reng nauj statym projektus, kodifikavo galiojanius teiss aktus, taip pat pareikdavo nuomon dl vykdomosios valdios institucij priimt sakym ir taisykli suderinamumo su statymais. Veikdama kaip aukiausia valstybs kodifikavimo staiga, Valstybs Taryba dl prietaraujani statymams administracini akt savo pastabas pareikdavo Ministeri Kabinetui arba atitinkamam ministrui. Taigi ios institucijos veikla buvo labai reikminga alinant pasenusius teiss aktus bei derinant priimtus administracinius aktus su naujais socialins ir valstybins tvarkos reikalavimais. Todl Valstybs Tarybos sukaupta praktika buvo ypa vertinga ne tik alies vieojo administravimo institucijoms, bet ir teiss mokslininkams dstant administracin teis, tyrinjant administracin praktik (tikrov), administracins teiss normas ir institutus, apskritai raidos tendencijas, formuojant naujas idjas ir doktrinas. Pasak J. Bylos, ios institucijos svarba tuo metu padidjo dl numatomo sudaryti administracinio teismo. Prie Lietuvos teiss, taip pat ir administracins teiss mokslo pltros daug prisidjo Lietuvos teisinink draugija (19201940), kurios veikloje aktyviai dalyvavo ir teiss praktikai, ir mokslininkai. Draugija reguliariai leido urnal Teis. I viso ileido 52 numerius ir priedus Vyriausiojo Tribunolo praktik (nuo 1933 m.). Per laikotarp buvo paskelbta apie 1 500 Vyriausiojo Tribunolo sprendim baudiamosiose kasacinse bylose, 2800 sprendim civilinse bylose ir per 450 visuotinio susirinkimo nutarim223. Draugija taip pat leido Teisinink kalendori (19261940), kuriame spausdino aktuali mediag vairiausiais administraciniais, organizacidovlis. Kaunas, 1933. P. 343; ebedevas V. Mokslin policija. Kaunas, 1925. P. 236; Baseviius J. Sien apsaugos taktika. irvintos, 1930. P. 218; kininko advokatas. ems kio rm leidinys. Kaunas, 1935. P. 273318. 223 r.: V. Andriulis. Lietuvos valstybs teisins sistemos formavimo (1918.II.16 1940.VI.15) bruoai. Lietuvos valstybs teiss aktai (1918.II.161940.VI.15). Vilnius, 1996. P. 2628. Btina pabrti, kad Vytauto Didiojo universiteto Teisi fakulteto ord. prof. Vaclovas Birika pareng 19311932 m. administracins teiss program, susidedani i 43 tem (Administracins teiss teorij vystymasis. Valstybs vidaus valdymo vystymasis ir jo taka administracinei teisei. Bendros ilygos pilietybei pripainti. Administracinio rajonavimo svoka ir sistemos ir kt. r.: Teisi fakulteto programos. 19311932 m. / Red. ord. prof. A. Janulaitis. Kaunas, 1931).

156

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

niais, procedriniais ir kitais klausimais. Be to, Lietuvoje nuo 1925 m. buvo leidiamas Policijos kalendorius, kuriame buvo publikuojami vairs sistematizuoti administraciniai aktai, j pakeitimai ir papildymai. Daug svarbios administracins teisins informacijos skaitytojui pateikdavo ir Savivaldybs departamento urnalas Savivaldyb (19231940), ir Piliei apsaugos departamento leidinys Policija (19241940). Oficialiame io urnale skyriuje buvo skelbiami alies valdymui skirti vairs hierarchinio lygmens teiss aktai ir iaikinimai (komentarai). neoficial skyri redakcija skyr administracini baud skyrimo praktikai, policijos organizacijos aktualijoms, teorins minties pltotei ir kt. Verta paymti, kad 1935 m. pagal prof. Vaclovo Birikos parengt program rankraio teismis buvo ileistas Administracins teiss konspektas. Tai kuklus, bet bene pirmasis Lietuvos teiss istorijoje susistemintas Lietuvos ir kai kuri usienio ali administracins teiss kursas (jo apimtis 48 rotaprintu padauginti puslapiai), atsakantis 43 egzamin biliet klausimus. ia pagrstai paymima, kad administracins teiss reguliuojamos sritys priklauso nuo valstybs udavini ir jos veikimo turinio. Administracin teis tiria valstybs valdymo organizacij ir jos santyk tarp valstybs ir piliei. Leidinyje taip pat raoma, kad per valstybs form isilieja moni reikalavimai, kurie tampa valstybs udaviniais, tai: dvasios, fiziniai ir ekonominiai... tuos tikslus vykdo valstybs organai... ir ia susidar valstybs ir piliei tarpusavio vykdymo santykiai, valdymo formos, kurias nagrinja administracijos teis, kuri gauna socials administracins teiss vard (kalba netaisyta A. D.) Leidinyje taip pat pabriama, kad administracins teiss, kaip juridins disciplinos, udavinys yra grynai juridikai dogmatinis nagrinjimas t savitarpio moni santyki valstybje, kur jie susiduria su valstybiniu valdymu, kaip vieosios tarnybos funkcija, neatmetant istorinio ir socialinio motyvo, nes reikalingas ir statymo kilimo aikinimas224. Nagrindamas Lietuvos vidaus valdymo organ sutvarkym ir savivaldybi raid alyje, autorius motyvuotai rao: Vyrauja bendras principas, kad visi valstybje ikil vidaus valdymo klausimai negali bti vienos centrins valdios iriti ir aprpinti, kad tenka tam tikr darbo srit uleisti ir vietos valdymo organams225. Apskrities savivaldyb sudar apskrities valsiai ir jos antraeiliai miestai, o apskrities savivaldybs organai susidjo i apskrities tarybos ir apskrities valdybos. Valsiai arba antraeiliai miestai,
r.: Administracins teiss konspektas pagal prof. Birikos program. 1935 m. (rankraio teismis). P. 13. 225 r.: Ten pat. P. 13.
224

Bendroji dalis

157

turintys per 10 000 gyventoj, rinkdavo apskrities taryb po du atstovus. Apskrities taryb sudar valsi ir antraeili miest atstovai, valsi viraiiai ir antraeili miest burmistrai. i taryba buvo renkama trejiems metams. I savo tarpo vieneriems metams ji rinkdavo pirmininkus ir jo pavaduotoj. Be to, apskrities taryba priimdavo vadinamosios apskrities savivaldybs biudet ir tvirtindavo jo apskait, priirdavo apskrities valdybos darb, nustatydavo apskrities valdybos nari atlyginimus, kit tarnautoj etatus ir atlyginim. Praleids be pateisinamos prieasties tris posdius Tarybos narys galjo bti paalintas i jos. Apskrities valdyb sudar pirmininkas ir du nariai (pirmininkas vykd apskrities virininko pareigas). Apskrities taryba iuos pareignus rinkdavo septyneriems metams. Lietuvos miestai, kurie turjo savivaldybs teises, buvo skirstomi pirmaeilius ir antraeilius. Pirmaeiliai miestai buvo Alytus, Birai, Kaunas, Kdainiai, Marijampol, Panevys, iauliai, Teliai, Vilkavikis, Ukmerg jie nedalyvaudavo apskrities savivaldybs veikloje. Antraeiliai miestai, prieingai ioje veikloje dalyvaudavo. Miesto tarybos nari skaiius buvo nustatomas taip: miestams, turintiems iki 5 000 gyventoj, 9 nariai, 10 000 gyventoj 12 nari, per 80 000 gyventoj 35 nariai ir t. t. Teiss aktai nustat miesto tarybos funkcijas (udavinius), administracines procedras, jos ir burmistro rinkimo tvark. Vykdomosios valdios funkcijas vykd Vyriausyb, kuri sudar Respublikos Prezidentas ir Ministr Kabinetas. Prezidento teiss buvo nustatytos Konstitucijos (kviesti Ministr Pirminink, skirti ir atleisti valstybs kontrolieri ir kitus valdininkus, vesti iimtin (ypatingj) padt, utikrinti konstitucines piliei teisi garantijas, peticijos teis Seim, vadovauti ginkluotosioms pajgoms ir t. t.). Centrins valstybins valdios organas buvo Ministr Kabinetas. Jis gyvendindavo statymus, vykd vidaus ir usienio politik, saugojo alies teritorijos nelieiamyb ir vidaus tvark, reng ir pristatydavo Seimui tvirtinti statym projektus. Taiau bendro statymo Ministr Kabineto ir atskir ministerij kompetencijai nustatyti nebuvo. Taigi Lietuvoje veik atuonios ministerijos: Krato apsaugos, Vidaus reikal, Finans, ems kio, Susisiekimo, Teisingumo, vietimo, Usienio. J darb priirjo valstybs kontrolierius226. is kontrolierius priirjo valstybs pajamas, ilaidas, turt, skolas ir atskaitomyb siekdamas, kad valstybs finans ir kio srityse vykdomasis ir tvarkomasis darbas bt vykdomas teistai. Galima teigti, kad administracin alies vyriausybs veikla buvo veiksminga.
226 Smulkiau apie i centrini valstybs institucij administracin struktr ir funkcijas r.: Valstybs statistikos kalendorius. F. M. Centralinis statistikos biuras, 1937. P. 2755.

158

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Antai nors Lietuvoje ems kis buvo labiau ipltotas negu pramon, i kio aka buvo spariai vystoma (pvz., 1927 m. alyje buvo 5 437 pramons mons, o 1939 m. jau 16 131). Per deimt met pradios mokyklose daugiau kaip du kartus padidjo mokini skaiius, padaugjo valstybs ir savivaldybi mokykl ilaikymo ilaidos, buvo spariai statomos gimnazijos. 1935 m. tik pradios mokykl reikalams buvo ileista 24 mln. lit. Be to, Vyriausyb steig net 7 naujas auktsias mokyklas (Pedagogin ir Prekybos institutus Klaipdoje, Veterinarijos akademij Kaune ir t. t.), planingai vykdyta ir nauja mokykl reforma. Buvo spariai vykdoma ems reforma. Pavyzdiui, 1936 m. idalinta apie 500 000 ha ems, kuri buvo suteikta 38 072 naujakuriams, nuosavybn gavusiems 355 889 ha. Be to, Vyriausyb aktyviai rm pramon valstybs investicijos ia padidjo nuo 30 mln. lit 1926 m. iki 245 mln. 1935 m. Rpestingai buvo tvarkomi alies keliai, pato staigos, Klaipdos uostas. Pagaliau didiul paanga padaryta ir socialins globos srityje. Todl labai krito gyventoj metinio mirtingumo penkmei vidurkiai (nuo 17,1 proc. 19201924 m. iki 12,6 proc. 1940 m.), inyko emigracija. Labai pagerjo gyventoj sveikatos prieira (1926 m. alyje buvo tik 465 gydytojai vienas gydytojas 4489 gyventojams, o 1937 m. 876 gydytojai vienas gydytojas jau 2292 gyventojams). Lov ligoninse 1927 m. buvo 2292, o 1940 m. apie 5000. 1931 m. visoje Lietuvoje veik ligoni kasos, kurioms priklaus 108 000 nari227. Prof. V. Birika nurodo, kad socialinis draudimas pirmiausia atsirado Vokietijoje dar XIX a. (1888 m.), o vliau vokiei draudimo staig organizacija pasek Austrija, Vengrija, Danija, Pranczija, Italija ir kitos Europos valstybs. Lietuvoje ligoni kasos steigtos 1926 m. statymu, o j veikla buvo reglamentuojama 1934 m. sausio 23 d. statymu. ias kasas steigdavo Vyriausioji socialinio draudimo valdyba. Privaloma tvarka buvo draudiami visi asmenys, pasamdyti dirbti valstybei, savivaldybms ir privaioms staigoms. Kasa buvo juridinis asmuo, o kasos valdytojas turjo kasos valdybos ir tarybos teises ir pareigas. Administracins teiss konspekte taip pat glaustai idstyta mediaga apie valstybs ekonomini santyki tvarkym, ems tvarkym (valdym), ems reform, spaudos tvarkym, odio ir spaudos laisv, visuomenines organizacijas (asociacijas, draugijas), jos udavinius ir vykdom prieir, valdymo administracinius aktus, centrinius ir vietos valdymo organus, valstybin tarnyb, reim ir garantijas, administracinius ir jurisdikcinius aktus, administracinius reglamentus, individualius administracinius aktus,
227 r.: Valstybs statistikos kalendorius. F. M. Centralinis statistikos biuras, 1937. P. 58 69; voba J. Seimin ir prezidentin Lietuva. Vilnius, 1992. P. 251272.

Bendroji dalis

159

dekretus ir kita svarbi informacija. Be abejons, ie klausimai turi didel paintin istorin reikm tiriant ndienos Lietuvos administracins teiss itakas. Paymtina, kad nurodyti duomenys buvo aiks ir prieinami monms. Daugelis konspekte idstyt teigini ir administracini doktrin turi iliekamj reikm ir ndienos Lietuvos moderniosios administracins teiss tobulinimui ir krybai228. Taigi 19181940 m. Lietuvos administracins teiss mokslininkai ir praktikai paskelb daug monografij, straipsni, komentar ir kitos mediagos administracins teiss teorijos ir praktikos klausimais, aktyviai tyrinjo ios ypa svarbios sukonkretinanios konstitucines nuostatas teiss akos institutus ir principus. ie darbai skatino socialin, ekonomin alies paang ir spariai kylani moni gerov. Taigi buvo siekiama apsaugoti asmen nuo pavergimo kiui, taip pat apsaugoti ir pat k nuo palaidos, savavalikos, tik grobuoniko pelno geidimo skatinamos privaios iniciatyvos, apsaugoti ir pai iniciatyv nuo pavergimo valstybs biurokratiniam etatizmui229.

1.6. Administracins teiss, kaip savarankikos teiss akos, genez. Pasaulio ali administracin teis ir jos poymiai
Administracins teiss, kaip savarankikos teiss akos, genez. Administracin teis, kaip mokslo aka, susiformavo tik iais laikais. Pati administracin teis yra jauna, netobula, nekodifikuota, daugiau ar maiau susipynusi tiek su civilins, tiek su baudiamosios teiss nuostatomis. Ypa sudtingas administracins teiss ir konstitucins teiss atribojimo klausimas. Administracins teiss, kaip atskiros teiss akos, susiformavim lm keletas esmini dalyk: 1) daugjo valstybs funkcij; 2) didjo biurokratinis aparatas; 3) atsirado speciali savo prigimtimi teiss akt, reguliuojani vykdomosios valdios veikl (iki tol vykdomosios valdios subjekt, kaip ir kit teiss subjekt, veikl reguliavo tos paios teiss normos).
228 r., pavyzdiui: Administracins teiss konspektas pagal prof. Birikos program. 1935. P. 2, 13, 23, 29, 3334, 3839, 4243, 4648. 229 r. JAV ileist straipsni rinkin pilnutin demokratij. Svarstymai apie valstybs pagrindus. 1958. laisv leidinys Nr. 2. P. 23.

160

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Bendrja prasme administracin teis apima normas, reguliuojanias valstybs organizacij funkcijas bei tarpusavio santykius, ir normas, reguliuojanias administracini teiss organ ir piliei santykius. Teigiama, kad administracin teis skiriasi nuo privatins teiss tuo, kad ji danai keiiama; tuo, kad ji palieka didesn erdv pareign nuoirai, ir tuo, kad jos teisins svokos labai neapibrtos ir amorfikos. Teorikai ir praktikai administracin teis galima suprasti kaip normini akt, reguliuojani administracini institucij veikl, sistem. Vadinasi, administracin teis tai statym ir kit teiss normini akt visuma. Mintieji teiss aktai ir sudaro administracins teiss institutus, nustato konkrei institucij galiojimus ir t galiojim gyvendinim. Skirting valstybi teisinse sistemose gali bti iek tiek kitaip suvokiama administracin teis ir jos esm bei paskirtis, ikeliami skirtingi administracins teiss probleminiai klausimai. Pranczikoji Droit administratif samprata: Administracins teiss aka reguliuoja administracini institucij organizacij ir veikl, j tarpusavio santykius, teisin status ir vidin struktr. Be to, administracins teiss normos reguliuoja santykius, susiklostanius tarp administracini institucij ir individ230. Administracija turi galiojimus ne tik vykdyti, bet ir priimti valdymo sprendimus. Priimti tokius sprendimus administracija gali ir be kitos alies sutikimo, nes jai tokius galiojimus suteikia Konstitucija ir statymai. Administracijos sprendimai i esms gali bti dvejopi: 1) normini akt primimas arba 2) individualaus administracinio arba finansinio pobdio akt primimas. Droit administratif kartais siloma suvokti kaip t Pranczijos teiss dal, kuri apibria: 1) valstybs pareign padt ir sipareigojimus; 2) privai asmen pilietines teises ir sipareigojimus jiems palaikant santykius su valstybei atstovaujaniais pareignais; 3) i teisi ir sipareigojim gyvendinimo tvark231. Amerikietika administracins teiss samprata: Administracin teis reguliuoja vykdomj institucij galiojimus ir sprendim primimo procedras bei teismin sprendim patikrinim. Jungtinse Valstijose administracin teis reguliuoja valstybs institucij

230 Neville L. Brown, John S. Bell. French Administrative Law. 4th edition. New York, Oxford: Clarendon Press, 1993; Bell J., Boyron S., Whittaker S. Principles of French Law. Oxford University Press, 1998. 231 Dickey A. V. Konstitucins teiss studij vadas. Vilnius: Eugrimas, 1999. P. 227.

Bendroji dalis

161

agentr (administrative agency), kurios nepriklauso nei statym leidybai, nei teismams, veikl priimant sprendimus bei i agentr veiklos teismin kontrol. Daug dmesio JAV skiriama privai asmen teisi procesinms garantijoms tobulinti. Todl JAV administracin teis nereguliuoja vykdomosios valdios aparato struktros ir organizavimo, taiau isamiai reglamentuoja visus privataus asmens ir administracini institucij santykius. Esminiai klausimai, sudarantys administracins teiss branduol, yra ie: 1) administracijos sprendim primimas (decision making); 2) taisykli primimas (rulemaking); 3) kvaziteismin veikla (adjudication); 4) administracijos veiksm teismin kontrol (judicial review of administrative action)232. Didiosios Britanijos administracins teiss samprata: Administracins teiss paskirtis reguliuoti vykdomosios valdios gali kontrol, ginti privaias teises. Administracins teiss normos reguliuoja vykdomosios valdios teisi ir pareig gyvendinim233. Kalbant apie Europos Sjungos valstybes paymima, kad j nacionalini teiss sistem administracin teis yra iek tiek skirtinga, bet vis dlto galima sutarti dl bendro administracins teiss apibrimo tai visuma teiss norm ir princip, taikom vieojo administravimo organizavimui ir funkcionavimui bei santykiams tarp administracijos ir piliei234. Vyraujanios teiss sistemos ir usienio ali administracins teiss altiniai. Pasaulyje iki iol nra vienos nuomons, kokiais kriterijais remiantis teisins sistemos turt bti skirstomos teisines tradicijas. Buvo teigiama, kad visos klasifikacijos per daug orientuotos istorin kilm, teisin turin ir iorin technin form. Buvo keliamas klausimas, ar skirtingose alyse egzistuoja tokia pati teisin kultra, ar pilieio santykis su teise yra ireikiamas tokiais paiais elgesio pavyzdiais, lkesiais ir vertinimais. Nepaisant vairi prietaravim vieni i daniausiai iskiriam kriterij, kuriais remiamasi skirstant teisines sistemas, yra ie: 1) teisins sistemos susiformavimo pradia bei jos tolesn raida;
232 Fox W. F. Understanding Administrative Law. 3rd edition. New York: Matthew and Bender, 1997; Gifford D. J. Administrative Law (Cases and Materials). Cincinnati: Anderson Publishing Co, 1992, Fundamentals of American Law, general editor: A. B. Morrison. New York University School of Law, Oxford University Press, 1996. 233 Alder J. Constitutional and Administrative Law. 2nd edition. London: The Macmillan Press LTD, 1994; Barnett H. Constitutional and Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1996. 234 Cardona F., Sunnerstrom S. Administrative Law Principles and Civil Service Standards. http://www1.oecd.org/puma/sigmaweb/acts/civilservice/civil1.htm

162

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2) teiss altiniai; 3) teiss altini hierarchikumas; 4) taikomi specifiniai metodai tam tikroje teisinje sistemoje; 5) tai teisinei sistemai bdingos teisins svokos; 6) teisins sistemos institutai ir teiss akos, bdingos tai sistemai. Remiantis iais kriterijais laikomasi nuomons, kad Vakar pasaulyje vyrauja ios pagrindins teiss tradicijos: kontinentin teis (roman-german civilins teiss tradicija). Kontinentins teiss sistemos (kitaip dar vadinamos roman, roman-german arba civilins teiss sistemomis) itakos siekia beveik tkstantmet nuo Dvylikos lenteli statym (450 m. pr. Krist). Romn teis i pradi buvo nelanksti, formali, grieta, taiau vliau ji perjo prie lankstesni norm, t. y. abstraki norm formavimo gyvenusiems toje paioje teritorijoje galiojo tos paios taisykls. Romn teiss normos maisi su germanikomis paprotinmis normomis. To padarinys roman-german teisin sistema235; bendrosios teiss tradicija (precedentin, arba anglosaks, teiss tradicija). Valstybse, priskiriamose bendrosios teiss sistemai, precedentas turi ypating reikm teisinje sistemoje. Bendrosios teiss sistemoje precedentas laikomas teiss altiniu. statymus aikinantys teismo sprendimai tampa tokiu pat teiss altiniu kaip ir j aikinami statymai. Yra susidariusi nuomon, kad kol nra teisminio statymo aikinimo, tol statymui stinga galios. Nors yra pagrindas manyti, kad jei sprendimas dl tam tikr fakt kart jau buvo priimtas, vadinasi, vliau, susiklosius tapaioms fakt situacijoms, bus prieita prie panai ivad, taiau teisininkai gudo pamatyti fakt, situacij skirtumus ir neleidia patikti, kad tapaios situacijos egzistuoja. ioje sistemoje pabriama, kad n vienoje teisinje sistemoje nra n vieno raytinio statymo, kuris reguliuot visus manomus ginus, todl teisjai privalo patys kurti teis. Bendrosios teiss sistemoje labai svarbu atskirti, kokiais sprendimais reikia vadovautis ir kokie yra svarbs tik kaip protingi samprotavimai, galintys bti orientyrais. Pavyzdiui, Anglijos Lord Rm sprendimai yra privalomi emesniems teismams net ir tuomet, kai nra galimybs teikti apeliacij Lord Rmams236. Taigi galima iskirti tas usienio alis, kuriose administracins teiss altiniais laikomi konstitucija, arba pagrindinis statymas (dauguma valstybi turi raytin konstitucij), statymai, vairaus lygmens postatyminiai akGlendon M. A., Gordon. M. W., Osakwe Ch. Vakar teiss tradicijos. Vilnius: Pradai, 1993; Zweigert K., Kotz H. Lyginamosios teiss vadas. Vilnius: Eugrimas, 2001. 236 Ten pat.
235

Bendroji dalis

163

tai. Kit grup sudaro valstybs, kuriose, be jau mint teiss altini, didiul reikm turi precedentai (case law)237. Susipain su vairi ali bendromis administracins teiss nuostatomis pereisime prie konkrei valstybi administracins teiss analizs. Pasaulio ali administracin teis ir jos poymiai Pranczijos administracin teis. Apskritai paios administracins teiss tvyne laikoma Pranczija, kur administracin teis, kaip atskira teiss aka, susiformavo Napoleono valdymo laikotarpiu (po revoliucijos 1790 m.). Teigiama, jog pranczikoji Droit administratif kilo i konsulins konstitucijos, kuri sudar Napoleonas 1800 m.238 Napoleonas visikai nepasitikjo teismais, todl norjo beslygikai atskirti teismus nuo vykdomosios valdios. Teisjams buvo draudiama kitis administracinius reikalus, dl to buvo sukurta atskira sistema administracinms problemoms nagrinti. Manyta, kad administracini problem negali nagrinti nei teismas, nei statym leidjas, nes tai prietaraut valdi atskyrimo doktrinai. Prieita prie ivados, kad tokias administravimo veikloje kilusias problemas galt bti kompetentinga nagrinti tik pati administracija, nes teisti taip pat administracin funkcija, mat anuliuojant nepagrst administracin akt taip pat kiamasi administracijos veikl, t. y. administruojama. Taip pamau susiformavo administracinio teisjo teorija. Teigiama, jog Pranczijoje administracins justicijos instituto itakos siekia dar viduramius. Dar nuo XIII a. Pranczijos karaliai prato kreiptis teisininkus, vadinamj Karaliaus taryb, praydami patarimo vieojo administravimo klausimais. Tais karalikojo teisingumo laikais Karaliaus taryba paddavo suverenui sprsti ikilusias bylas. ios dvi funkcijos iliko ir po revoliucijos, nes 1799 m. Napoleonas jas tvirtino valstybs Konstitucijoje239. Aptar Pranczijos administracins teiss krimosi laikotarp pereisime prie iuolaikins Pranczijos administracins teiss. Atsivelgiant Pranczijos valdymo form bei jos administravimo specifik, i administracins teiss reguliavimo srities eliminuojama valstyVasiliauskas V. Teisminio precedento reikm jo tvynje Anglijoje // Teis. 2002. T. 42. P. 152165. 238 Dickey A. V. Konstitucins teiss studij vadas. Vilnius: Eugrimas, 1999. P. 228. 239 Brown L. N., Bell J. S. French Administrative Law. 4th edition. New York: Oxford: Clarendon Press, 1993. P. 42.
237

164

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

bs institucij veikla gyvendinant nacionalin arba usienio politik. i statym leidybos veikl Pranczijoje gyvendina Nacionalinis susirinkimas ir Senatas. domu tai, kad administracin teis nereguliuoja ir centrini bei vietos valstybs valdymo institucij veiklos, kuri yra gyvendinama kartu su statym leidybos institucijomis (Nacionaliniu susirinkimu ir Senatu). Administracin teis taip pat nereguliuoja santyki, susiklostani pavieniams asmenims arba organizacijoms gyvendinant politinio aktyvumo veiksmus. iuo atveju atsirad teisiniai santykiai yra reglamentuojami konstitucins teiss normomis. Apibendrinant galima pasakyti, kad Pranczijos administracins teiss objektui priklauso visa administracini institucij (kartu su administraciniais teismais) bei j pareign organizavimo ir veiklos sritis. Taigi Pranczijos administracin teis tai teiss aka, kuri reglamentuoja administracini institucij organizavimo tvark ir j veikl240. Pranczijos administracins teiss altinius galima suskirstyti kelet pagrindini grupi: 1) Konstitucija; 2) statymai; 3) administracini institucij norminiai aktai; 4) administracini teism sprendimai. Veikianti Pranczijos Konstitucija ypa susilpnino statym leidjo galias, pagrindin gali suteikdama valstybs Prezidentui bei Vyriausybei. i Konstitucija suteik Prezidentui ir Vyriausybei teis leisti ne tik postatyminius, bet ir statymo gali turinius norminius aktus. Beje, Pranczijos Prezidentas i Nacionalinio susirinkimo gali gauti sutikim leisti norminius aktus, kuriais yra keiiami arba net panaikinami galiojantys statymai, ileisti statym leidjo. Pranczijos Konstitucijoje yra nemaai teiss norm, skirt administravimo institucijoms ir teismams: apie ministrus, apie administracinius teismus ir kt. domu pabrti, kad viena i Pranczijos Konstitucijos sudtini dali yra 1789 m. mogaus ir pilieio teisi deklaracija, kurioje tvirtintos fundamentins, tapusios visuotinmis administracins teiss nuostatos: visuomen turi teis reikalauti, kad kiekvienas pareignas atsiskaityt u jam patikt valdymo srit; visi pilieiai, bdami lygs prie statym, turi vienodas galimybes turti visuomenines pareigybes, postus ir tarnybas pagal sugebjimus ir prireikus gali lemti tik j dorybs ir gabumai; visuomen, kurioje nra utikrintas naudojimasis teismis ir nra valdi padalijimo,
240 / . . . . , 1996. . 74.

Bendroji dalis

165

kuri neturi konstitucijos ir kt.241 Be to, ios nuostatos nra tik deklaratyvios, jos visapusikai ir glaudiai persipynusios visoje Pranczijos administracinje teisje. statymai, reglamentuojantys svarbiausias visuomens gyvenimo sritis, taip pat ir administracinius santykius, sudaro ymi Pranczijos teiss altini dal. Vieni svarbiausi statym, reglamentuojani administracinius santykius, yra 9-ojo deimtmeio pradioje priimti statymai, kuriais buvo decentralizuota administracin valdia. Kalbant apie administracinius santykius reglamentuojani statym kodifikavim btina paymti, kad Pranczijoje apskritai nra administracinio ar administracinio teiss paeidimo kodekso, koks yra Lietuvoje, Rusijoje ir kitose valstybse. Pagrindiniai Pranczijos administraciniai statymai yra inkorporacinio pobdio ir tai tik dl privaios iniciatyvos. Tam tikrus administracinius institutus apimantys statymai (pvz., aktai dl bendruomeni valdymo, valstybinio turto disponavimo aktai, pensij aktai, statybos aktai) yra susisteminti pagal tematik, akto ileidimo metus ir pan. siekiant palengvinti naudojimsi jais, taiau jokio oficialaus teiss akto galios neturi. Taigi susistemint statym rinkini Pranczijoje yra apie 30 ri. Administracini institucij norminiai, t. y. postatyminiai, aktai sudaro pagrindin ir didiausi Pranczijos administracins teiss altini dal (tai, beje, yra ne vien Pranczijos, bet apskritai vis ali administracins teiss poymis). Pranczijoje administracinius aktus leidia tiek centrins (prezidentas, vyriausyb, ministerijos ir kt.), tiek vietos (komun merai, regionini taryb pirmininkai, prefektai ir kt.) institucijos. Nors 1804 m. Pranczijos civilinis kodeksas draudia teismams formuluoti teiss normas, taiau administraciniai teismai, nagrindami bylas, danai jas sukuria. statym ir kit teiss akt bendras pobdis, reglamentavimas tik esmini santyki aspekt suponuoja aktyv administracini (taip pat ir bendrosios kompetencijos) teism teiskros funkcijos gyvendinim. Niekas negali geriau u teism, nagrinjant konkrei byl, upildyti statym arba kit teiss akt sprag. Nagrindamas byl teisjas susipasta su konkretaus teiss akto turiniu, jo taikymo niuansais ir prireikus suformuoja taisykl, kuri turi atsivelgti kiti teismai, nagrindami analogikas bylas, arba kiti teiss taikymo subjektai. Kaip teig prof. . Vedelis, administracins teiss srityje atsisakius naudoti Pranczijos civilin kodeks ir kitus privatins teiss institutus bei daugyb trkum administraciniuose teiss aktuose, pavert teisj itikimu teiss krju242.
241 242

Usienio teiss istorijos chrestomatija / Pareng V. Vasiliauskas. Vilnius, 1999. P. 108.

. . , 1973. . 58.

166

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Paymtina, kad Pranczijoje administraciniai teismai yra visikai savarankiki, sudaro atskir administracini teism sistem ir yra visikai nepriklausomi nuo bendrosios kompetencijos teism. Kai kuri mokslinink nuomone, i viso sunku kalbti apie administracin teis nesant alyje administracinio teismo. Pranczija laikoma ir administracinio teismo, kaip administracins justicijos funkcij vykdanio subjekto, pradininke. Kitaip nei daugelyje kit pasaulio valstybi, Pranczijoje administraciniai teismai, be grynai jurisdikcini funkcij, atlieka ir valstybs administracijos patarj vaidmen. Pranczijos administraciniai teismai atlieka administracini akt (nuo municipalitet akt iki Prezidento ordonans) teistumo kontrol, taip pat sprendia socialinius, aplinkosaugos, iniasklaidos priemoni cenzros ir kitus klausimus. Administracins justicijos pradia Pranczijoje laikomi 1799 m., kai Napoleonas steig Valstybs Taryb. Dar kitais metais buvo steigtos prefektr tarybos. Iki pat XIX a. pabaigos prefektr taryb priimti sprendimai administracijos atvilgiu buvo tik rekomendacinio pobdio ir juos bdavo atsivelgiama tik iimtiniais atvejais. Tik 1872 m. prefektr taryboms buvo suteiktos teism funkcijos. Jos pasireik ir priimt sprendim imperatyvumu. Btent i taryb priimt sprendim pagrindu ir krsi Pranczijos administracin teis, kurios normos tvirtino labai daug taryb suformuluot administracins teiss norm. Pranczijos administracini teism sistem sudaro: 1) regioniniai administraciniai teismai; 2) specializuoti administraciniai teismai; 3) apeliaciniai teismai; 4) Valstybs Taryba. Regioniniai administraciniai teismai yra tos paios buvusios prefektr tarybos, 1953 m. i pagrind reformuotos ir suteikus jai teism status pervadintos regioniniais teismais. Regioniniai administraciniai yra bendrieji administraciniai teismai, nagrinjantys tas bylas, kuri nenagrinja specializuoti administraciniai teismai. I viso iuo metu Pranczijoje yra 31 regioninis administracinis teismas. Specializuoti administraciniai teismai yra teismai, kurie nagrinja tam tikros ries administracines bylas socialinio aprpinimo klausimais, disciplinarines bylas ir pan. Regionini administracini teism sprendimai gali bti skundiami apeliaciniams teismams, kuri iuo metu yra penki ir kurie buvo sukurti siekiant sumainti ir taip didel Valstybs Tarybos darb. domu tai, kad apeliacini teism pirmininkai yra Valstybs Tarybos nariai.

Bendroji dalis

167

Aukiausiasis Pranczijos administracinis teismas, o kartu ir vyriausybs konsultantas valdymo klausimais yra Valstybs Taryba. Ji susideda i penki skyri keturi konsultacini ir vieno jurisdikcinio. Formalus Valstybs Tarybos vadovas yra ministras pirmininkas, o jo pavaduotojas teisingumo ministras. Faktinis Valstybs Tarybos vadovas yra vicepirmininkas, kuris yra skiriamas Ministr Tarybos. iuo metu Valstybs Taryb sudaro daugiau nei 300 nari. Pranczijos administracin teis turjo takos ir kit kontinentins teiss sistemai priklausani ali administracinei teisei. Taigi apibendrinant galima iskirti ias Pranczijos administracins teiss atsiradim nulmusias svarbiausias aplinkybes: 1) valdi padalijimo doktrinos realus gyvendinimas; 2) valstybinio valdymo teisin reglamentacija. Administracinis teisinis reguliavimas gali egzistuoti tik tada, kai teisiniuose santykiuose viena alis atlieka valstybinio valdymo veiklos subjekto vaidmen. Pranczikoji administracins justicijos doktrina pripastama klasikine: ji pagrsta valdi padalijimo principu, lemianiu poir, kad bendrieji teismai, bdami nepriklausomi ir savo veikloje nesusij su administracija, negali kitis vykdomosios valdios veikl. Vadinasi, i bendrj teism jurisdikcijos turi bti eliminuota administracijos veiklos vertinimo funkcija, o mintai funkcijai gyvendinti teko sukurti specialias institucijas neperengiant paios administracijos rib. Galima teigti, jog valdi padalijimas buvo interpretuojamas kaip reikalavimas administracinius teismus turti u teism sistemos rib243. Vokietijos administracin teis. Vokietijoje administracin teis yra glaudiai susijusi su vieojo valdymo teise (Verwaltungsrecht valdymo teis). Kitaip nei Lietuvoje, Vokietijoje administracin teis suprantama plaija prasme, t. y. jai priskiriamas federacinis, emi ir konkrei savivaldos vienet valdymas, taip pat valstybs valdymo institucij krimas, veikla ir funkcijos. Vokietijos administracin teis, nors ir laikoma savarankika teiss aka, yra labai priklausoma nuo valstybins teiss (Staatsrecht), kurios doktrina ir mokymas Europoje yra bene tobuliausi. Pati administracin teis, kaip teiss aka, Vokietijoje susiformavo XIX a. pirmojoje pusje, o iuo metu dl vykdomosios valdios institucij ypatingos reikms ir funkcij svarbos Vokietijoje yra bene svarbiausia teiss aka.

243 Glendon M. A., Gordon M. W., Osakwe Ch. Vakar teiss tradicijos. Vilnius: Pradai, 1993. P. 63.

168

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Vokietijos administracins teiss teorija, kaip ir vieojo valdymo teorija, be abejons, turi kontinentins Europos tradicijos bruo. Vokietijoje, kaip ir daugelyje kit Europos valstybi, daugiausia dmesio skiriama administracins teiss norm, institut analizei ir doktrin krimui, kitaip nei JAV, kur administracins teiss aka susiformavo tik apie XX a. vidur, todl ioje alyje ji labiau sociologizuota ir maiau dmesio skiria atskir teiss norm analizei. Kalbant apie Vokietijos valdymo sistemos formavimsi galima iskirti kelet etap: 1) absoliutizmo valdymo laikotarpis esant policinei valstybei; 2) liberalios teisins valstybs valdymo laikotarpis; 3) vartotojikos visuomens valdymo laikotarpis244. Pirmasis laikotarpis pasiymjo valdymo sutelkimu vienose rankose, kai visi valdymo sprendimai bdavo lemiami vieno asmens. Antruoju laikotarpiu Vokietija pasiek savo, kaip teisins ir socialins valstybs, kulminacij. Btent Vokietijoje teisins ir socialins valstybs kategorijos ir j turinys buvo ypa pltojamas ir gvildenamas. Antai Vokietijos universitet studentai netgi studijuoja atskiras iimtinai teisins arba socialins valstybs painimo bei analizs disciplinas. Prie i kategorij sukrimo ir konstitucinio gyvendinimo nemaai prisidjo ne tik konstitucins, bet ir administracins teiss specialistai. Treiasis laikotarpis iandienin valdymo sistemos dalis. Jis pasiymi tuo, kad Vokietija laikoma jau susikrusia teisine ir socialine valstybe, todl pagrindiniai valdymo tikslai susij ne su i pagrindini kategorij krimu, o su ilaikymu ir tolesniu tobulinimu atsivelgiant pasaulio valdymo tendencijas bei aktualijas. Pai Vokietijos Federacijos valdymo institucij sistem galima iskaidyti penkias dalis: 1) Federacijos valdymo institucijos joms priklauso Federacijos prezidentas, vyriausyb ir federacins staigos. Federacijos prezidentas yra laikomas vykdomosios valdios vadovu, nors realiai jo funkcijos yra gana neymios. Jis skiria ir atleidia Federacijos ministrus, taip pat Bundestagui silo kanclerio kandidatr. Visi Federacijos staig vadovai taip pat yra skiriami Federacijos prezidento. Federacijos vyriausyb tai svarbiausia vykdomosios valdios institucija, gyvendinanti alyje vis valdymo srii politik. gyvendindama statymus vyriausyb turi teis priimti postatyminius aktus, taip pat (tai labai svarbu) teiss aktus, turinius statymo gali. alies Bundestagas taip pat
244

Forsthoff E. Die Verwaltung als Leistungstraeger. Stuttgart-Berlin, 1969. S. 3.

Bendroji dalis

169

gali deleguoti vyriausybei teis priimti teiss aktus klausimais, priklausaniais Bundestago kompetencijai. Federacijos vyriausyb turi teis reikalauti, kad visos valstybs valdymo institucijos, taip pat ir emi vyriausybs, pateikt vis jai reikiam informacij. Labai svarbu paymti, kad siekdama kontroliuoti valdymo institucijas vyriausyb gali ad hoc paskirti pareigotus asmenis, kontroliuoti bet kuri valdymo institucij veikl; 2) emi valdymo institucijos; 3) atskir region valdymo institucijos, kontroliuojamos emi vyriausybi; 4) miest ir rajon valdymo institucijos; 5) bendruomeni valdymo institucijos. Kalbant apie administracinius teiss aktus ir atsivelgiant tai, kad Vokietija yra federacin valstyb, reikia paminti, kad, be nacionalini, visiems privalom teiss akt, egzistuoja ir teritoriniai emi priimti administraciniai teiss aktai, detalizuojantys, o danai ir konkretizuojantys bendruosius federacinius teiss aktus. Antai emse veikia specials administraciniai teiss aktai, reglamentuojantys valstybs tarnautoj status ir j veiklos gaires. Paymtina, kad Vokietijoje ypa ipltota administracini, kaip, beje, ir kit specializuot, teism sistema. Vokietijos administracini teism sistem sudaro: 1) administraciniai teismai; 2) aukiausieji emi administraciniai teismai; 3) Aukiausiasis Federacijos administracinis teismas. Pirmosios instancijos administraciniai teismai nagrinja trij ri bylas: a) dl administracini akt neteistumo (formos arba turinio atvilgiu) ios bylos panaios Lietuvoje nagrinjamas administracines bylas dl administracini teiss paeidim (die Verpflichtungsklage); b) dl tam tikro administracinio teiss akto ileidimo tai bylos, kuri metu pareikjas prao teismo pareigoti atitinkam administracijos institucij priimti jam svarb ir reikaling teiss akt (die Anfechtungsklage); c) bylos dl veikiani administracini teiss akt anuliavimo (die Leistungsklage). Pastarj dviej ri bylos yra retesns nei pirmosios ries. Aukiausieji emi administraciniai teismai yra antrosios instancijos teismai, nagrinjantys administracini teism priimtus sprendimus. Aukiausiasis Federacijos administracinis teismas yra kasacin instancija, nagrinjanti tik tam tikras bylas, pavyzdiui, bylas, turinias principin precedentin reikm. Tai pirmoji instancija.

170

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

JAV administracin teis. JAV administracin teis gantinai skiriasi nuo kontinentins Europos administracins teiss. Biurokratija, taip pat ir administracin teis, JAV susiformavo vliau netgi nei pati demokratija. Kur laik, administracijos krimosi pradioje, amerikieiai apskritai neturjo nieko bendro su administracinmis institucijomis, netgi buvo bandoma apskritai apsieiti be valstybs tarnautoj visus valdymo galiojimus perduodant bendruomeni susivienijimams arba irinktiems asmenims. Taiau sitikin, kad irinktieji asmenys taip pat link piktnaudiauti tarnyba, pasirinko tradicin keli patikjo valstybs administravim nuolat dirbantiems valstybs tarnautojams pareignams. iuo metu JAV administracin teis yra suprantama kaip teiss aka, reglamentuojanti administracini institucij galiojimus ir j veiklos organizavim245. Kalbant apie JAV administracin teis btina paymti, kad amerikieiai apsiriboja vien iorine administracins teiss veikimo sritimi, t. y. pabria iimtinai tuos santykius, kurie susiklosto tik tarp valdymo institucij ir privai asmen. JAV jurisprudencij domina ne tiek administravimo institucijos bei j kompetencija, kiek privats subjektai, j teiss ir pareigos palaikant santykius su valdymo institucijomis. JAV administracins teiss altiniais yra: 1) konstitucijos (Federacijos ir valstij); 2) Federacijos ir valstij statymai; 3) teism sprendimai (precedentai); 4) administracini staig aktai. Prieingai nei kontinentinje Europoje, JAV federacin ir emi konstitucijos administracins teiss altiniais gali bti laikomos tik slyginai, nes tiesiogiai tvirtint administracins teiss norm juose beveik nra, iskyrus V ir XIV federacins Konstitucijos pataisas, kuriose tvirtinti imperatyvai, kad be atitinkamos teisins procedros i n vieno asmens neturi bti atimama gyvyb arba asmeniui nuosavybs teise priklausantis turtas. Didel tak administracins teiss formavimuisi turjo Jungtini Valstij legislatra. i institucij priimt teiss norm pagrindu buvo pradtos kurti vairios administracins staigos, pavyzdiui, pirmoji 1887 m. Prekybos tarp valstij agentra ir kitos. Ilg laik JAV vairios agentros ir inybos veik gana padrikai, 1946 m. buvo priimtas Administracijos procedros statymas. Jis nustat tam tikr unifikuot administracijos institucij veiklos pobd.
245

Shafritz J. M. The Facts of File. Dictionary of Public Administration. New York, 1985.

P. 10.

Bendroji dalis

171

Dar didesn tak administracinei teisei turjo teismai. JAV teismai yra paskutin institucija, sprendianti visus ginytinus teiss klausimus. Konstitucij, statymus ir kitus norminius aktus teismai aikina kvalifikuoiausiai ir autoritetingiausiai. Teismai suformulavo daugyb materialini ir procesini administracins teiss norm, kurios vliau buvo trauktos statymus arba veik savarankikai. Taiau pagrindinis administracins teiss altinis yra administraciniai aktai, kurie pranoksta tiek administracinius statymus, tiek teism sprendimus administracins teiss srityje. JAV vykdomj valdi sudaro prezidentas, viceprezidentas ir vyriausyb, susidedanti i departament ir agentr. Federacijos statym gyvendinimas pavestas 14 vyriausybs departament, atsaking u konkreias valdymo sritis. Departament vadovai yra skiriami prezidento bei tvirtinami Senato ir sudaro prezidento kabinet, dar vadinam patarj taryba. JAV prezidentas yra laikomas pagrindiniu alies statym leidju, turiniu teis leisti vykdomuosius sakymus bei reorganizacinius planus. Pastarieji laikomi statym apie reorganizavim pagrindu ir netgi gali pakeisti jau galiojanius statymus. Federacijos departamentai ir kitos inybos gali priimti sakymus, instrukcijas, taisykles, procedras ir kitokios formos administracinius aktus. Vykdomosios valdios vadovas valstijose, kur, kaip ir Federacijoje, veikia departamentai ir nepriklausomos inybos, yra gubernatorius. Kitaip nei Jungtini Valstij prezidentas, valstij vadovai turi daug maesnes administracines teises, nes valstijose gyventojai renka daugyb vairi administracijos pareign, atsaking u tam tikras sritis, pavyzdiui, valstijos sekretori, idinink, kontrolieri, auditorius ir kt. Paymtina, kad tiek Federacijos, tiek valstij konstitucijos draudia ginus, kylanius tarp administracijos ir privai asmen, nagrinti administracinms staigoms, juos privalo nagrinti iimtinai tik teismas. Taiau i tikrj nemaai administracini institucij administracines bylas nagrinja paios. Tokia administracini institucij jurisdikcin veikla yra vadinama adjudication. Subjektas, nagrinjantis administracines bylas, turi panaius galiojimus kaip ir civilini byl teisjas, be to, siekiant operatyviau ir ekonomikiau isprsti atitinkamas administracines bylas danai vadovaujamasi netgi civilinio proceso taisyklmis246. Taigi apibendrinant bt galima konstatuoti, kad JAV administracin teis, nors ir turi tam tikr tik jai bding specifini bruo, vis dlto daug kuo panai kontinentins Europos valstybi administracin teis.
246

Administrative Law Review. 1969. Nr. 1. P. 6.

172

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2. ADMINISTRACINS TEISS NORMOS 2.1. Administracinis teisinis reguliavimo mechanizmas ir jo elementai

Administracinio teisinio reguliavimo mechanizmo svoka. Teisinio poveikio visuomeniniams santykiams optimalumas ir efektyvumas valstybiniame valdyme priklauso ne tiek nuo j pai kilms ir ypatybi, nuo teisingai nustatyto teisinio reguliavimo metodo, kiek nuo to mechanizmo vis element (svert, pavar), dali, kuriais perteikiama valstybs normin valia veikiant juos administracins teiss normomis. Teisinio reguliavimo mechanizmo kategorija paymi administracins teiss judrum, atskleidia jos funkcionavimo dsningumus, padeda tobulinti teisinio reguliavimo efektyvum. Teisinio reguliavimo mechanizmas teisini priemoni, taip pat proces ir bkli visumos sistema, kuria teis veikia visuomeninius santykius valstybiniame valdyme. Keldami sau udavin panagrinti teiss norm poveik moni elgesiui nuodugniau panagrinsime teiss socialinius mechanizmus, kuriuos sudaro tam tikri elementai (r. 4 schem).
4 schema. Administracins teiss veikimo socialiniai mechanizmai

Pagrindiniai administracinio teisinio reguliavimo mechanizmo elementai Administracins teiss principai Administraciniai teisiniai santykiai Administracins teiss norm taikymo aktai

Administracins teiss normos Administracins teiss norm aikinimo aktai

Stadij (etap) eilikumas rodo teiss poveikio kait, pagal j galima vertinti teisinio reguliavimo veiksmingum. 1-asis etapas. Administracinio teisinio reguliavimo mechanizmas pradedamas teiss normini akt leidyba. Administracins teiss normos pra-

Bendroji dalis

173

dinis ir svarbiausias valstybs valios iraikos judjimo svertas nukreiptas teiss vykdytojus. Administraciniame teisiniame reguliavimo mechanizme teisiniai norminiai aktai atlieka dvejop vaidmen. Pirma, jie teikia valdymo santyki dalyviams informacij apie teisinius valstybs reikalavimus. Antra, nurodo teisines priemones, kuriomis geriausiai galima suderinti individ ir j kolektyvin vali su valstybs valia, t. y. visuomeninius santykius su daugumos moni interesais. is teisinio norminis aktas vaidmuo rodo, kad j sistema yra teisinio reguliavimo pagrindas. Valstybinio valdymo teisinio reguliavimo norminiuose pagrinduose svarbi reikm turi ekonomins, socialins ir kultrins pltros planavimo aktai. Prie i pagrind priskiriami teisiniai standartai (kokybs valdymo taisykls gamyboje). Didel reikm turi ir vietiniai (lokals) teisiniai aktai, veikiantys tik toje staigoje, institucijoje (vidaus darbo tvarkos, saugumo technikos, ratvedybos taisykls ir pan.). Teisinio reguliavimo mechanizmo normini pagrind parengimas valstybinio valdymo srityje yra svarbus, bet nepakankamas veiksnys tvarkant visuomeninius santykius. Valdymo santyki dalyviai turi bti informuoti apie teisinius reikalavimus, turi bti susipain su normini akt turiniu. 2-asis etapas apima teiss normini akt publikavim, informacijos priemoni panaudojim, todl vadinamas informacine komunikacija, arba informaciniu bendravimu. Teisinio reguliavimo mechanizmo 3-iasis etapas vadinamas ideologine komunikacija, arba ideologiniu bendravimu. iame etape diegiami visuomenini santyki subjekt tam tikri moraliniai tikinimai aukljant juos taip, jog teisines nuostatas btina vykdyti savanorikai. 4-asis etapas vadinamas stimuliuojamja komunikacija, arba skatinamuoju bendravimu. Valstyb moraliai ir materialiai skatina aktyviai ir iniciatyviai vykdyti teisinius reikalavimus. 5-asis etapas prasideda paeidus teiss norm reikalavimus, nes valstyb panaudoja teisins atsakomybs institut. is etapas vadinamas prevencins komunikacijos, arba prevencinio bendravimo, etapu. Valstyb, reguliuodama sudtingus visuomeninius santykius valstybinio valdymo srityje, naudoja specialias teisines priemones: nustato veiksni ir neveiksni subjekt rat, pareigas, pareign ir valstybini institucij kompetencij. Valstyb nustato plat rat teisini galimybi, kuri sistem sudaro subjekt teisin padtis (piliei, kolektyv, pareign, valstybini institucij). i teisin padtis vadinama teisinio statuso kategorija, kurios pagrindas yra konstitucins teiss ir pareigos.

174

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2.2. Administracins teiss normos

Administracins teiss normos svoka ir struktra. Administracins teiss normos yra teiss norm ris. Tai elgesio taisykls, reguliuojanios visuomeninius santykius valstybinio valdymo srityje (r. 5 schem).

5 schema. Administracins teiss norm svoka ir ypatumai

Administracins teiss normos tai valstybs institucij priimtos arba patvirtintos, formaliai apibrtos, bendrai privalomos elgesio taisykls, skirtos reguliuoti visuomeninius santykius valstybinio valdymo srityje. Administracins teiss normos ypatumai 1. Nustato moni leidiamo, rekomenduojamo elgesio ribas. Nustato vykdomosios valdios institucij, j tarnautoj, valstybini ir nevalstybini organizacij veiklos tvark bei kompetencij valstybinio valdymo srityje. 2. Nustato valstybinio valdymo ir vietos savivaldos subjekt tarpusavio santykius bei teisin reim, numato j teises bei pareigas valstybinio valdymo srityje. 3. Nustato ir utikrina valstybins drausms ir teistumo reim visuomeniniuose santykiuose, susiklostaniuose vykdomosios valdios ir j tarnautoj veiklos procese. 4. Reguliuoja administracin atsakomyb, kuri yra teisin apsaugos priemon nuo pasiksinimo pai norm. 5. Kuria ne tik statym leidiamoji valdia, bet ir vykdomosios valdios subjektai, gyvendindami statymus valstybinio valdymo veiklos srityje. 6. Administracins teiss normos padeda reguliuoti kitoms teiss akoms priklausanius visuomeninius santykius (finans, darbo, mokesi, aplinkosaugos ir kt.).

Tikslas

Vykdomosios valdios konstitucins paskirties veiksmingas gyvendinimas, jos darbo organizavimas ir funkcionavimas; vykdymo mechanizmo nustatymas bei jo pritaikymas praktiniame gyvenime, statym leidybos reikalavim pritaikymas konkreioms aplinkybms bei konkretiems valdymo subjektams.

Bendroji dalis

175

Administracins teiss normoms bdingi savi ypatumai, skiriantys juos nuo kit teiss norm. i norm teisinio reguliavimo tikslas nustatyti, kad teisini santyki dalyviai elgtsi pagal teisini norm reikalavimus valstybinio valdymo srityje. Administracins teiss normos yra vairiariuose norminiuose aktuose. 1. Administracins teiss normos taikomos ypatingoje valstybinio valdymo srityje. Tai pirmoji i norm ypatyb. 2. Administracins teiss normoms bdinga tai, kad jose yra suformuluotos juridikai btinos elgesio taisykls, adresuotos vairiems subjektams, veikiantiems valstybinio valdymo srityje, bet svarbiausia valdymo institucijoms. Administracins teiss normose numatytos visuomenini santyki dalyvi teiss ir pareigos. Be to, utikrinamas tam tikras poliarikumas: valdios galiojimai sutelkiami valstybinio valdymo institucijose, kurios gali veikti valstybs vardu. Administracins teiss normos utikrina ir kit valdymo santyki alims tam tikras teises (pilieiams) reikalaudamos atlikti ir tam tikras pareigas. 3. Administracini teisini norm nurodymai yra imperatyvaus (liepiamojo) pobdio. Valdymo santyki alys privalo veikti pagal norm nurodymus, nes jos atsako valstybei. Tai reikia, kad administracini teiss norm vykdymas btinais atvejais utikrinamas administracins prievartos priemonmis. Administracini teiss norm imperatyvus pobdis pasireikia pagrindinmis formomis: 1) tiesioginiu nurodymu, pareigojaniu valstybini santyki tam tikr subjekt elgtis btent taip, o ne kitaip; 2) nurodymu, suteikianiu tam tikram valdymo santyki subjektui pagal tam tikros administracins teiss normas pasirinkti, bet btinai vien i numatyt elgesio modeli; 3) nurodymas, suteikiantis tam tikram valdymo subjektui galimyb pasirinktinai atlikti veiksmus, numatytus toje normoje, arba atsisakyti juos atlikti. Pagal tai apibriamas administracins teiss norm turinys. Normos pagal poym gali bti: pareigojanios, t. y. nurodanios atlikti btinai tam tikrus veiksmus, kuri reikalauja i norma (pvz., automobilio savininkui numatyta pareiga automobil registruoti ir sistemingai dalyvauti techninje apiroje); draudianios, t. y. numatanios tam tikr veiksm, nurodyt tam tikroje normoje, draudim (pvz., draudiama paeisti rimt butuose po tam tikros nustatytos valandos; normos, draudian-

176

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ios pardavinti alkoholinius grimus ir tabako gaminius maameiams; medioti vris ir paukius draustinyje); leidianios, t. y. numatanios galimyb elgtis pagal tam tikros normos reikalavimus savo nuoira. Yra trys panai administracini teiss norm reikalavim iraikos bdai: 1) tai ar kitai valstybinio valdymo institucijai suteikiami tam tikri galiojimai, kuriuos ji gyvendina savo nuoira, atsivelgdama aplinkybes (pvz., policijos teis skirti administracin baud); 2) tai ar kitai valstybinio valdymo institucijai arba pareignui suteikiama galimyb konkreioje aplinkoje panaudoti vairaus pobdio galiojimus; pasirinkimo teis suteikiama tai institucijai arba pareignui. Pavyzdiui, administracin komisija, nagrindama administracini teisini paeidim bylas, gali pagal bylos aplinkybes priimti nutarim dl baudos paskyrimo arba pareikti spjim ir t. t.; 3) tiems ar kitiems asmenims suteikiamos tam tikros teiss, kurios gyvendinamos j nuoira (normos, suteikianios teis pilieiams apsksti pareigno neteistus veiksmus). Toks yra administracins teiss norm turinys. Administracins teiss normos vidin struktra susideda i hipotezs, dispozicijos ir sankcijos. Hipotez tai normos dalis, nurodanti konkreias aplinkybes arba slygas, kuriomis i norma turi bti taikoma arba vykdoma. Kitaip tariant, hipotezje nurodomos aplinkybs yra juridiniai faktai, kuri pagrindu atsiranda ir kinta atitinkami administraciniai teisiniai santykiai. Dispozicija tai svarbiausia administracins teiss normos dalis, nustatanti tam tikr norminio elgesio taisykl. Joje formuluojamos reguliuojamo visuomeninio santykio subjekt teiss, pareigos, galiojimai, leidiama elgsena, draudimai, ribojimai. Sankcija tai valstybs legislatyvins poveikio priemons, taikomos asmenims, paeidusiems (nevykdantiems) teiss normoje tvirtint taisykl. Vidins struktros poiriu administracins teiss normos panaios kit teiss ak normas. Taiau administracins teiss norm struktra turi tam tikr ypatum. Administracins teiss normos, kitaip nei baudiamj statym normos, nebtinai numato sankcij. Tai aikintina tuo, kad didesn i norm dalis yra skirta reglamentuoti valstybinio valdymo institucij vykdomj tvarkomj veikl, turi auktesns kompetencijos institucij nurodymus maesns kompetencijos institucijoms. Tai reikia, kad esant duomen

Bendroji dalis

177

apie i norm suformuluot nurodym paeidimus prads veikti drausmins atsakomybs institutas. iuo atveju sankcija numatyta kitame akte, reguliuojaniame administracin atsakomyb. Yra ir kit administracins teiss ir baudiamojo statymo norm skirtum. inoma, baudiamieji statymai formuluojami taip, kad kiekviena norma turi tam tikr sankcij. Administracinje teisje tokia padtis nra dana. ia paprastai tam tikra atsakomyb numatoma u visos norm visumos paeidimus, suformuluotus viename akte. Administracins teiss norm ypatumus lemia teisinio reguliavimo dalykas, t. y. visuomeniniai santykiai vykdomosios tvarkomosios veiklos srityje. Administracins teiss norm klasifikavimas. Administracini norm rys priklauso nuo konkrei klasifikavimo kriterij, pavyzdiui, nuo konkrei subjekt, norm veikimo laiko, veikimo teritorijos, norm turinio. Pagal konkreius subjektus administracins teiss normos yra i ri: normos, reguliuojanios valstybini valdymo institucij teisin padt; normos, reguliuojanios moni institucij teisin padt; normos, reguliuojanios valstybini tarnautoj teisin padt; normos, reguliuojanios nevyriausybini organizacij teisin padt valstybinio valdymo srityje; normos, reguliuojanios piliei teisin padt valstybiniame valdyme. Savo ruotu kiekviena i nurodyt teisini norm grupi turi vair konkret turin, t. y. vair kryptingum. Pavyzdiui, administracins teiss normas, adresuotas valstybinio valdymo institucijoms, galime suskirstyti ias grupes: 1) normos, nustatanios valstybini valdymo institucij (ministerij, departament) susikrimo, reorganizavimo ir likvidavimo tvark; 2) normos, nustatanios tam tikr institucij galiojimus sukuriant, didinant, perduodant kit inybin priklausomyb ir likviduojant valdymo institucijas; 3) normos, nustatanios vairi valdymo institucij kompetencij (Lietuvos Respublikos vidaus reikal ministerijos nuostatai); 4) normos, nustatanios valstybini valdymo institucij struktr; 5) normos, nustatanios valstybini valdymo institucij teisins veiklos formas ir metodus (pvz., prievartos priemoni taikym); 6) normos, nustatanios valstybinio aparato atskir grandi tarpusavio santykius (pvz., pavaldum);

178

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

7) normos, nustatanios kontrols organizavim ir vykdym valstybinio valdymo srityje; 8) normos, nustatanios valstybinio valdymo institucij pareigas pilieiams. i klasifikacij galima tsti remiantis dar smulkesniais kriterijais. Pagal turin administracins teiss normos dalijamos materialines ir procesines. Administracins teiss materialins normos nustato valdymo santyki dalyvi teisi ir pareig turin. Administracins procesins normos nustato valdymo santyki subjekt teisi ir pareig gyvendinimo tvark, vykdomosios tvarkomosios veiklos gyvendinimo procedras. Administracins teiss norm gyvendinimas, gyvendinimo formos. Negyvendintos administracins teiss normos netenka prasms. Kad administracins teiss norma veikt, reikalingas tam tikras valstybinio valdymo teisinis santykis. Teisinio santykio subjektas, elgdamasis pagal administracins teiss normos dispozicij (veikdamas ar neveikdamas), gyvendina tam tikr teiss norm. Administracins teiss norm gyvendinimas tai vienas i teiss objektyvacijos etap tiesioginis normos reikalavim pritaikymas. Tai praktin, procesin veikla siekiant tinkamai sureguliuoti visuomeninius valdymo santykius. Atsivelgiant administracins teiss norm turin ir jose tvirtint elgesio taisykli formulavim teiss teorijoje skiriamos keturios i norm gyvendinimo formos (r. 6 schem):

6 schema. Administracins teiss norm gyvendinimo formos

Administracins teiss norm gyvendinimo formos

Naudojimasis administracins teiss normomis

Administracins teiss norm vykdymas

Administracins teiss norm laikymasis

Administracins teiss norm taikymas

Bendroji dalis

179

Naudojimasis teise, jos vykdymas, taip pat laikymasis yra paprastosios (ordinarins) administracins teiss norm gyvendinimo formos. Administracins teiss norm taikymas ypatinga teiss gyvendinimo forma. Tok paprastj administracins teiss gyvendinimo form skirstym lemia gyvendinam teiss norm pobdis, ypatybs. Pagal tai, ar gyvendinamos leidianios, pareigojanios ar draudianios teiss normos, ir yra skiriamas naudojimasis teise, teiss vykdymas ir teiss laikymasis. Naudojimasis teise tai tokia administracins teiss gyvendinimo forma, kai teisini santyki subjektai gyvendina galimybes atlikti tam tikras teiss norm nustatytas leistinas veikas. Kitaip tariant, subjektai realiai gyvendina subjektines teises, kurias jiems suteikia teiss normos. ios formos bdingas bruoas yra aktyvus subjekto elgesys. Subjektai savo nuoira gali pasirinkti leistin elgesio variant, gali patys nusprsti, ar pasinaudoti jiems suteikiama subjektine teise, ar ne. Taiau kiekvienu atveju, kad jo subjektin teis bt gyvendinta, reikia aktyviai veikti. A. Vaivila teigia, kad teis pradedama gyvendinti kaip tik nuo ios formos247, nes demokratinje visuomenje pabriamas mogaus pirmumas valstybs atvilgiu. savo poir autorius grindia subjektini teisi ir pareig vienove. Jis taip pat teigia, kad kiekvienas teistas naudojimasis teise galimas tik jei yra susijs su pareig vykdymu. Vykdymas tai administracins teiss gyvendinimo forma, kai subjektas btinai vykdo teiss normoje nurodytus reikalavimus. Tai tikslus visuomenini santyki dalyvi, atskirose teiss normose tvirtint leidim, paliepim arba draudim vykdymas valstybinio valdymo srityje. iuo atveju teiss subjektas gyvendina aktyvias teisines pareigas. ios formos bdingas bruoas taip pat yra aktyvs veiksmai, kuriuos kaip privalomus nustato pareigojanios administracins teiss normos. Subjektas, neatsivelgdamas savo norus, privalo veikti aktyviai. Vykdomosios valdios institucijos, j tarnautojai, nevyriausybins organizacijos, pilieiai, asmenys be pilietybs ir visi kiti subjektai, palaikydami konkreius administracinius teisinius santykius, atsako u savo elges pagal konkreias teiss normas, kurios reguliuoja elges atsiradus konkretiems teisiniams santykiams. Administracins teiss norm vykdymas taip pat procesini teiss norm gyvendinimo forma. Tai elgimasis tiksliai laikantis teiss normos keliam reikalavim. Teiss vykdymas vis valstybs institucij veiklos pagrindas. iuo atveju teiss subjektai savo teista veikla gyvendina savo aktyvisias pareigas. Teiss vykdymo tvark reguliuoja administracins procesins teiss normos. Tai ufiksuojama tam tikruose teiss gyvendinimo aktuose. Vyk247

Vaivila A. Teiss teorija. Vilnius, 2000. P. 299.

180

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

domosios valdios institucijos, j tarnautojai, nevyriausybins organizacijos, pilieiai, palaikydami konkreius administracinius teisinius santykius, atsako u savo elges pagal konkreias administracins teiss normas, kurios reguliuoja elges atsiradus konkretiems santykiams. Laikymasis tokia gyvendinimo forma, kai teiss subjektai savanorikai nedaro administracins teiss normomis draudiam veiksm, nes jie derina savo elges su teiss normose numatytais draudimais siekdami nedaryti veiksm, kurie bt alingi kit asmen teisms. Tai pasyvi administracins teiss gyvendinimo forma, nes teiss subjektai vykdo nustatytas pasyvias subjektines pareigas. Taigi i administracins teiss gyvendinimo forma reikalauja ne aktyvaus subjekto elgesio, o pasyvaus pareig vykdymo, t. y. susilaikymo nuo veik, kurios daryt al mogui, visuomenei ar valstybei. Administracins teiss norm laikymasis neforminamas jokiais teisiniais aktais, nesukelia joki neigiam teisini padarini. Nagrinjamasis administracins teiss gyvendinimo form skirstymas yra gana slyginis, nes toks administracins teiss norm skirstymas leidianias, pareigojanias ir draudianias pagrstas tuo, kaip suformuluota teiss norma teiss norminiame akte. Tuo atveju svarbu, kas yra pabriama: ar subjektin teis, ar subjektin pareiga. I tikrj visos ios normos suteikia teises ir nustato pareigas. Todl tiksliau bt teiss gyvendinimo formas tiesiogiai sieti ne su teiss normomis, o su subjekt teismis ir pareigomis. Taigi naudojimasis teise yra subjektins teiss gyvendinimo forma, o teiss vykdymas ir teiss laikymasis subjektins pareigos gyvendinimo forma. Subjektins pareigos gyvendinimas yra dviej form, nes subjektins pareigos turinys gali bti aktyvs ir pasyvs veiksmai. Kai prast administracins teiss gyvendinimo form neutenka tam, kad bt visikai gyvendintos teiss normos, kyla btinyb specialioms kompetentingoms institucijoms sikiti proces ir taikyti teis. Taigi teiss taikymas yra ypatinga teiss gyvendinimo forma. Taikymas tai ypatinga ir labai svarbi teiss gyvendinimo forma, kuri gyvendina specials subjektai valstybs institucijos bei pareignai, kuriems tokias teises suteikia valstyb. Administracins teiss taikymas yra administracins teiss norm reikalavim vykdymo utikrinimo procesas, taigi norm taikymo utikrinamas ir norm vykdymas. Tai veikla, kai gyvendinamos teiss norm nustatytos teiss ir pareigos, valstybs prievarta ir skatinimas. Teiss taikymo procedra taip pat numatyta teiss normose, tad kompetentingi subjektai, taikydami teiss normas, kartu vykdo ir naudojasi kitomis j darb reglamentuojaniomis teiss normomis. Administracins teiss taikymas tai individuali teisin veikla nagrinjant administracines bylas. Dl tokios veiklos administracins teiss sistemoje atsiranda

Bendroji dalis

181

individuals nurodymai (potvarkiai), kuriais ne tik utikrinama teis, bet ir atsivelgiant konkreias socialines politines slygas ireikiamas individualus norminis visuomenini santyki reguliavimas, galintis praturtinti arba ikreipti teis. Dauguma aplinkybi, veriani taikyti valstybs prievart, yra susijusios su visuomens gyvenimo teisin reguliavimo utikrinimu. Valstybs prievartos taikymas ir pagrindia kompetenting institucij specifin teiss taikymo veikl. Tokios valstybs institucijos privalo tikrinti valstybs prievartos priemoni taikymo teistum, pagrstum ir tikslingum, o prireikus jas sukonkretinti, nustatyti j taikymo tvark, t. y. atlikti individual teisin reguliavim. Teis baigiama taikyti primus teiss akt. Administracins teiss taikymo aktas valstybinis individualiai apibrtas kompetentingo subjekto konkreioje administracinje byloje priimtas sprendimas siekiant nustatyti subjektini teisi ir teisini pareig buvim ar nebuvim ir ribas remiantis administracins teiss normomis. Teiss taikymo aktai atlieka ypating vaidmen, nes jie yra btini teisinio reguliavimo ir teisinio poveikio visuomeniniams santykiams poiriu. Remiantis teiss taikymo ir kitais norminiais aktais gyvendinami atitinkami socialiniai tikslai. Administracins teiss taikymo poymiai: 1) taikyti administracins teiss normas gali tik kompetentingos valstybs institucijos, pareignai, pavyzdiui, policijos pareignai, administracins komisijos prie savivaldybi taryb, teismai, valstybs kontrol, valstybs priegaisrins prieiros organai, valstybin darbo inspekcija, Lietuvos metrologijos inspekcija, Moter ir vyr lygi galimybi kontrolieriaus tarnyba ir daugelis kit valstybs galiot institucij; 2) teiss taikymo aktais konkretinamas teiss norm turinys, kurio originalus pavidalas yra bendro pobdio. Teiss taikymu teiss norma pritaikoma konkreiu atveju ir konkretiems subjektams nustatomos konkrei subjekt teiss ir pareigos; 3) administracins teiss norm taikymas yra valdingo pobdio teiss taikymo turinys yra privalomas asmenims ir organizacijoms, kurioms jis yra adresuotas. Teiss taikymo akto vykdymas garantuojamas valstybins prievartos priemonmis; 4) teiss taikymas yra krybin veikla. Administracins teiss subjektas, taikydamas teiss norm, privalo ne formaliai, o krybikai pavelgti nagrinjam klausim. Priimamas teisinis nurodymas turi bti objektyvus, teistas ir veiksmingas.

182

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Skiriamos dvi teiss taikymo kryptys: 1) neigiama teiss taikymo kryptis, kurios tikslas nubausti teiss paeidim padarius subjekt; 2) teigiama teiss taikymo kryptis, kuria gyvendinamos subjekt teiss. Administracins teiss norm gyvendinimo ir teiss norm ri santykis. Pagal poveik subjektams administracins teiss normos yra: 1) pareigojanios normos, kurios nustato pareig atlikti tam tikrus normos nustatytus teigiamus veiksmus. Tokios normos gyvendinamos teiss norm vykdymo forma. Pavyzdiui, darbo inspektoriai, nustat darbo, darb saugos ir darbo higienos teiss akt paeidimus, privalo nurodyti juos darbdaviui ir nustatyti laik, per kur darbdavys pareigojamas juos paalinti248; 2) galinanios teiss normos suteikia administracinio teisinio santykio dalyviams teis pagal pasirinkt normos dispozicijos variant atlikti teigiamus veiksmus, kuriais subjektai gyvendina savo interesus. galinanios administracins teiss normos gyvendinamos teiss norm panaudojimo forma. Pavyzdiui, apskrities virininkas, vykdydamas jam priskirtus galiojimus, turi teis teikti pasilymus su apskrities teritorija susijusiais klausimais rengiant valstybs ir tarpregionines programas bei ivadas dl parengt valstybini ir tarpregionini program projekt249; 3) rekomendacins teiss normos taip pat gyvendinamos teiss panaudojimo forma. Rekomendacins normos nustato pageidautino elgesio variantus suteikdamos ios rekomendacijos adresatams teis pagal savo kompetencij elgtis atsivelgiant vietos slygas, galimybes ir rezervus, pavyzdiui, savivaldybs kontrolierius pagal kompetencij leidia sakymus250; 4) draudianios teiss normos, kurios pareigoja subjektus susilaikyti nuo tam tikr teisei prieing veiksm, nustato tam tikrus elgesio apribojimus. Draudianios teiss normos gyvendinamos teiss norm laikymosi forma, pavyzdiui, policijos pareignams draudiama streikuoti251. Taikant administracins teiss normas reikia atsivelgti j galiojim teritorijoje: vienos normos galioja visoje Lietuvos Respublikos teritorijoje,
Lietuvos Respublikos valstybins darbo inspekcijos statymo 8 straipsnis // Valstybs inios. 1994. Nr. 871644. 249 Lietuvos Respublikos apskrities valdymo statymo 13 straipsnio 1 punktas // Valstybs inios. 1994. Nr. I707. 250 Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymo pakeitimo statymo 28 straipsnio 2 dalies 12 punktas // Valstybs inios. 2000. Nr. VIII2018. 251 Lietuvos Respublikos policijos statymo 8 straipsnio 2 dalis // Valstybs inios. 1991. Nr. 222.
248

Bendroji dalis

183

todl jos yra taikomos visoje Lietuvos Respublikoje, pavyzdiui, ATPK yra taikomas visoje Lietuvos Respublikos teritorijoje; kitos normos galioja ir taikomos tik apskrityse, pavyzdiui, apskrities virininko ileisti sakymai; dar kitos normos galioja ir yra taikomos tik savivaldybi teritorijoje tai savivaldybs valdybos ir tarybos sprendimai, mero potvarkiai. Taikant administracines normas reikia atsivelgti ir j galiojim asmenims: vienos normos galioja visiems asmenims, sulaukusiems tam tikro amiaus, o kitos tik subjektams, turintiems specialaus subjekto poymius (r. 7, 8 schemas).

7 schema. Administracins teiss norm gyvendinimo santykis su teiss norm rimis

Administracins teiss norm gyvendinimo santykis su teiss norm rimis

(pagal poveik subjektams)

Administracins teiss norm vykdymas

Administracins teiss norm panaudojimas

Administracins teiss norm laikymasis

pareigojanios teiss normos

galinanios teiss normos

Rekomendacins teiss normos

Draudianios teiss normos

184

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

8 schema. Administracins teiss norm taikymas

Administracins teiss norm taikymas

(pagal teiss norm galiojim teritorijos atvilgiu)

Normos, taikomos visoje Lietuvos Respublikos teritorijoje

Normos, taikomos tik apskrii teritorijose

Normos, taikomos tik savivaldybi teritorijose

2.3. Administracins teiss norm aikinimo aktai

Administracins teiss aikinimo svoka. Terminas aikinimas (interpretation) daugiareikmis. Aikinimo terminu suvokiamas bet koks painimo bdas, skirtas paaikinti, pakomentuoti teksto, fakt, teorijos prasm252. Administracins teiss aikinimas tai teiss subjekt (valstybs institucij, organizacij, pareign, piliei) intelektualin veikla, skirta atskleisti administracins teiss normos prasm (teisi ir pareig turin, j santyk). Administracins teiss aikinimas susideda i dviej dali: 1) administracins teiss norm isiaikinimo; 2) isiaikintos administracins teiss prasms paaikinimo kitiems teiss subjektams. Administracins teiss prasms isiaikinimas skirtas padti apsisprsti paiam asmeniui, taikaniam administracins teiss norm, ir iorikai nepasireikia. Mstydamas interpretuotojas atskleidia tam tikros teiss normos nustatom teisi ir pareig turin, juridinius faktus, kuri pagrindu tos teiss ir pareigos atsiranda, kinta, baigiasi, taip pat sitikina, kokiomis valstybs prievartos priemonmis yra garantuojamas toje administracins teiss normoje nustatyt pareig vykdymas, kokios yra t gyvenimo atvej ypatybs, kuriems bus taikoma i administracins teiss norma. Taigi isiaikintos administracins teiss prasms paaikinimas tai veiksmas, kai interpretuotojas, pats isiaikins teiss norm, dar paaikina j vairiomis formomis (odiu arba ratu) kitiems teiss subjektams.
252

Tarptautini odi odynas. Vilnius: Vyriausioji enciklopedij redakcija, 1985. P. 217.

Bendroji dalis

185

Aikinimo svoka, viena vertus, apima mstymo (painimo) proces, nukreipt paaikinti kalbos enkl sistem, kita vertus, io proceso rezultat, ireikt gimtosios kalbos odiais. Teisinio teksto komentavimo poiriu labiau vartotinas teiss aikinimo terminas. Taiau terminas teiss aikinimas yra nevienareikmis. Juo atskleidiamos vairios, nors ir tarpusavyje susijusios svokos. Pirma. Teiss aikinimu suvokiamas tam tikras mstymo procesas, nukreiptas nustatyti teiss normos prasm (turin). Toks teiss aikinimo supratimas pasireikia jo bd (metod) visuma. Antra. Teiss aikinimu suvokiamas nurodyto mstymo proceso rezultatas, pasireikiantis visuose loginiuose sprendimuose (gramatiniuose sakiniuose), kuriuose atsiskleidia aikinamj norm turinys. Pavyzdiui, aikinimas, esantis komentuojamame kodekse (kodekso komentare), kuriame po kiekvieno straipsnio pateikiamas jo iaikinimas. is terminas vartojamas tokia paia reikme, kai kalbama apie plat, siaur arba adekvat (paodin), teising ir neteising aikinim. Pastaruoju atveju i esms teikiama aikinimo charakteristika i anksto laikantis tam tikr kriterij: pirmuoju atveju jo normoje esanio teksto atitikimo, antruoju atveju gautojo rezultato visuotinai pripaint aikinimo taisykli atitikimo. Kitokia charakteristika teikiama tuo atveju, kai kalbama arba raoma apie oficial ir neoficial aikinim. Tuo atveju aikinimas kaip tam tikr pasilym, atskleidiani prasm, visuma apibdinamas vertinamuoju poiriu, o tai priklauso nuo to, kas pareng t aikinim, kokie subjektai j oficialiai teikia, kiek jis i tikrj privalomas kitiems teiss taikymo subjektams. Faktikai ia kalbame apie teiss norm aikinim, kai vienas subjektas iaikina normos prasm kitam subjektui (ar kitiems subjektams). Oficialiai iaikinti statymus itin svarbu, nes tai sudaro slygas vienodai suprasti ir taikyti statymus, siekti teisingumo vienovs. Aikinimo objektas yra teiss norminiai aktai ir j visuma. Aikinimo dalykas yra statymo leidjo valia, ireikta teiss norminiame akte. Teiss aikinimas ypatinga veikla. Aikinimo specifika yra nulemta daugelio veiksni. Pirma. i veikla susijusi su teiss akt interpretavimu, aikinimo objektas yra teis. Antra. Teiss aikinimas yra btina teisinio reguliavimo slyga. Treia. statymo nustatytais atvejais i veikl gyvendina kompetentingos valstybins institucijos. Ketvirta. Privalomojo pobdio aikinimo rezultatai tvirtinami specialiuose teiss (interpretaciniuose) aktuose.

186

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2.4. Administraciniai teisiniai santykiai

Administraciniai teisiniai santykiai tai administracins teiss normomis sureguliuoti visuomeniniai santykiai, kuri dalyviai turi valstybs garantuotas subjektines teises ir teisines pareigas valstybinio valdymo srityje. Administracinius teisinius santykius galtume apibdinti ir kaip pagrindin administracins teiss kategorij, kurios analiz atskleidia labai daug ir ne maiau svarbi administracins teiss kategorij. Teisiniai santykiai, kaip teisiniai reikiniai, turi specifini bruo. Administracins teiss normos, reguliuodamos visuomeninius santykius valstybinio valdymo srityje, suteikia jiems teisin pobd. ios teiss normos savaime paios nesukuria konkrei teisini santyki. J pagrindu kyla teisiniai santykiai, nes jos numato, kad tam tikras valdymo santykis, esant tam tikroms aplinkybms ir tam tikroms alims, tampa administraciniu teisiniu santykiu. Tokio pobdio teisiniai santykiai kyla tiesiogiai gyvendinant administracines teisines normas. Be to, norma numato j atsiradimo galimyb, nustato santyki ali pareig ir teisi apimt, atsakomyb u teisini pareig nevykdym arba vienos i ali teisi paeidim. Taigi administracinis teisinis santykis yra valdymo pobdio visuomeninis santykis, sureguliuotas administracins teiss norma. Jo alys turi tarpusavyje susijusias juridines pareigas ir teises, nustatytas ir utikrintas nurodytoje normoje. Administracini teisini santyki struktra. Administracini teisini santyki struktros elementai yra subjektai (fiziniai ir juridiniai asmenys), objektai (materialins ir nematerialins vertybs) ir turinys (materialus pareigoto asmens leidiamas elgesys ir juridins subjektins teiss bei pareigos). Administracini teisini santyki turinys. Teisiniai santykiai yra dvigubo turinio: 1) teisinis turinys (subjektins teiss ir teisins pareigos); 2) faktinis (materialinis) turinys teisinio santykio dalyvi faktinis poelgis, kai gyvendinamos subjektins teiss ir teisins pareigos. Teiss normoje nustatytos teiss ir pareigos, kurios sudaro vis teisini santyki turin konkreiame teisiniame santykyje, tampa ali subjektinmis teismis ir teisinmis pareigomis. Vienos subjektins teiss ir pareigos yra bendrj teisini santyki turinys, kitos konkrei teisini santyki turinys. Taigi administracinio teisinio santykio alis sieja abipuss teiss ir pareigos. Vienos alies teis reikalauti tam tikro elgesio atitinka kitos a-

Bendroji dalis

187

lies analogik pareig. Taiau viena administracini teisini santyki alis paprastai turi didesnius valstybinius galiojimus, nes jai administracins teiss norma suteikia teis sprsti atitinkamus klausimus (priimti sprendim dl administracinio teisinio santykio dalyvio). Administracinio teisinio santykio alys tam tikrais veiksmais gyvendina normos nustatytas teises ir pareigas: viena santykio alis turi teises reikalauti tam tikro elgesio, kita privalo paklusti tam reikalavimui. Subjektins teiss ir teisins pareigos nustato konkreias juridines laisves gyvendinant interesus. Jos taip pat nustato teisini santyki dalyvi elgesio reguliavimo ribas. Subjektin teis tai teisinio santykio dalyvio (subjekto) galimas (leistinas) elgesys, skirtas gyvendinti savo interesus. Pirmoji ir pati svarbiausia ypatyb, apibdinanti subjektin teis, yra galimyb naudoti j savo nuoira. Tuo subjektin teis skiriasi nuo teisins pareigos. Subjektas visuomet gali atsisakyti naudotis teise, iskyrus tuos atvejus, kai subjektin teis yra ir teisin pareiga. Teisikai galimas elgesys yra dviej form: pirma, teisikai galimu yra laikomas bet koks asmens elgesys, neprietaraujantis konkreioms normoms. Tai teise nereguliuojamas elgesys. Teisinje valstybje valstybs ir jos institucij sikiimas visuomens gyvenim, ypa asmen individuali laisv, turi grietai apibrtas ribas. Teisikai leistinas tai neudrausto sritis. Egzistuoja labai vairs mogaus elgesio variantai, kurie nra ir neturi bti reguliuojami teise. ie aktai paremti principu: visa, kas neudrausta, yra leistina. Tai teisins valstyb poymis. Antra, yra daugyb kitokio pobdio leidim, tvirtint atitinkamose teiss normose ir saugom valstybs. Fiziniai arba juridiniai asmenys konkreiomis aplinkybmis gali pasinaudoti leidimais, kuriems suteikta juridin forma ir valstybs apsaugos garantija. Taigi jie gauna subjektins teiss status. Subjektin teis tai pirmiausia pripainta arba statymu suteikta vienokio arba kitokio elgesio galimyb. Tai ne paprasta faktin galimyb, o apsaugota statymu. Tokia galimyb tampa stabili, patikima. Terminas subjektinis reikia teiss priklausym konkreiam subjektui kaip teisinio santykio dalyviui. Subjektin teis yra ivestin i objektins. Visos teisini santyki turinio sudedamosios dalys yra objektyvioji teisini santyki ypatyb. Pagrindiniai subjektins teiss poymiai yra ie: 1) subjektin teis galimas, leistinas elgesys. Todl teisini santyki subjektas, dalyvis, turi teis laisvai pasirinkti vien i keleto elgesio variant. Taiau teiss normos tuo paiu metu nustato to poelgio ribas, t. y. subjektins teiss turin; 2) subjektins teiss gyvendinim garantuoja kito teisinio santykio dalyvio pareiga. Vienais atvejais pareiga pasireikia tam tikr

188

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

veiksm (pasyvieji teisiniai santykiai) neatlikimu, kitais aktyviais veiksmais (aktyvieji teisiniai santykiai); 3) subjektin teis skirta teisinio santykio dalyvio interesams tenkinti. Jei nra intereso, tai nra prasms gyvendinti subjektin teis. Subjektin teis turi vidin sandar, kuri sudaro trys teisins galimybs: 1) galimyb paiam elgtis kaip nustatyta; 2) galimyb reikalauti, kad kitas teisinio santykio dalyvis atlikt pareig, t. y. reikalauti kito elgesio; 3) galimyb, kuri pasireikia kaip teis kreiptis kompetentingus subjektus, kad ie, pasinaudodami valstybs valdingais galiojimais, priverst atlikti pareig (jei yra btina). i teisin galimyb yra vadinama teisine pretenzija. Teisin pareiga tai teisinio santykio dalyvio (subjekto) privalomas elgesys, skirtas kito dalyvio interesams tenkinti. Juridins pareigos tai teiss normos numatytas teisinio santykio subjekto privalomo elgesio variantas. Kitaip nei subjektins teiss, juridins pareigos atsisakyti negalima. Atsisakymas vykdyti teisin pareig yra pagrindas atsirasti teisinei atsakomybei. Atsakomyb atsiranda ir tuomet, kai subjektas nesiningai vykdo savo pareigas, elgiasi ne pagal teiss normos reikalavimus. Kaip ir subjektin teis, teisin pareiga yra teisinio santykio subjekto elgesio priemon, kurios gyvendinimo ribos numatytos teiss normoje. T rib perengimas reikia nesining poir pareig arba piktnaudiavim, pasiksinim kito teisinio santykio subjekto subjektin teis. Teisins pareigos pagrindas yra socialinis btinumas. Socialinis btinumas konkreiame moni elgesyje atsiranda dl susiklosiusi visuomenini santyki sistemos. Teisin pareiga pagrsta paprastai ne paadu, prognoze ar savo sivaizdavimu, o teisini santyki subjekto interes valstybine apsauga, gynimu. Priklausomai nuo to, koks elgesio tipas numatomas teiss normoje, teisins pareigos yra aktyvios arba pasyvios. Aktyvios pareigos tvirtina veikimo btinum, o pasyvios btinyb susilaikyti nuo veiksm, udraust teiss normomis. Pagrindiniai teisins pareigos poymiai yra ie: 1) teisin pareiga yra privalomas elgesys, kuris yra tiksliai nustatytas, apibrtas. Tai garantuoja galima valstybin prievarta; 2) pareig atlikti tam tikr veik lemia teiss normos reikalavimai; 3) pareiga skirta tenkinti teisinio santykio, kito dalyvio ar valstybs interesus. Teisin pareig sudaro: 1) pareiga susilaikyti nuo tam tikr veiksm; 2) pareiga atlikti tam tikrus aktyvius veiksmus; 3) pareiga teisikai atsakyti (teisin atsakomyb).

Bendroji dalis

189

Subjektins teiss ir teisins pareigos yra glaudiai susijusios, prieingu atveju jos negalt egzistuoti kaip teisiniai reikiniai. Subjektins teiss nra, jeigu jos negarantuoja teisin pareiga. Nra teisins pareigos, jeigu i nra skirta subjektinei teisei gyvendinti. Todl galima teigti, kad teisini santyki turinys susideda i subjekt teisi ir pareig bei i i pareig ir teisi realaus gyvendinimo, naudojimo. Administracini teisini santyki objektai. Teisinje literatroje egzistuoja vairios nuomons, kas yra teisini santyki objektas. Teisini santyki objektas apibdinamas kaip reali socialin vertyb, kuria pasinaudoti ir j apsaugoti siekia teisinio santykio subjektai, gyvendindami subjektines teises ir pareigas. Kitaip tariant, tai vairiausi faktiniai visuomeniniai santykiai. Apskritai teisinio santykio objektas glaudiai susijs su teisinio santykio dalyvio, turinio subjektin teis, interesu. i socialin vertyb (objekt) turi ginti valstyb. Todl tokiais objektais laikytini: daiktai, dvasins krybos vaisiai, veiksmai (elgesys), asmenins nematerialios grybs. Prie materiali dalyk galima priskirti em, namus, mones ir t. t. Nematerialios grybs tai neapiuopiamas gris, pavyzdiui, intelektuali nuosavyb, garb, orumas ir pan. Negalima nepaminti, jog egzistuoja ir tokios socialins vertybs, kuri nereguliuoja (nepainioti su j teisine apsauga!) jokia teiss aka, todl jos ir nra laikomos teisini santyki objektais (pvz., draugyst, intyms santykiai). Taiau administracinio teisinio santykio alys savo teises bei pareigas gyvendina tam tikrais veiksmais, viena santykio alis turi teis reikalauti tam tikro elgesio, o kita privalo paklusti tam reikalavimui. Kaip tik todl pritariama, kad administracini teisini santyki objektas yra tam tikras teiss subjekt elgesys, veiksmai, kuri dingstis gali bti materials daiktai, kultrins, dvasins vertybs ir pan. Beje, btina atskirti svokas objektas ir dalykas. Tas materialus ar dvasinis pasaulis, subjektyvs interesai, dl kuri teiss subjektai umezga administracinius teisinius santykius, turi bti traktuojami kaip administracinio teisinio santykio dalykas. I to ieina, kad administracini teisini santyki objektas yra valinis moni elgesys. Valdymo poiriu is elgesys turi takos visam valdymo procesui, informacijos gavimui ir panaudojimui, materialiems dalykams, dvasins krybos produktams. Administracini teisini santyki rys. Administraciniai teisiniai santykiai gali bti grupuojami pagal kelet poymi (kriterij), reikming vartojimo poiriu.

190

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Pagal ali tarpusavio pobd iskirtini vertikals ir horizontals teisiniai santykiai. Vertikals administraciniai santykiai bdingi alims, kuri viena pavaldi organizacikai (subordinuota). Tai santykiai tarp emesni ir auktesni valdymo struktros grandi. Vertikali santyki lygmenys parodo tam tikr hierarchij nustatant tarp i valdymo grandi tam tikr teisin status. Horizontals administraciniai santykiai susiklosto tarp organizacikai nepavaldi ali. Pavyzdiui, tai valdymo institucij ir mogaus, nevyriausybini organizacij, nepavaldi valdymo institucijoms, kit institucij santykiai. Tokio pobdio teisiniams santykiams bdinga valdios raika, vienaalikumas, privalomojo valdios subjekto btinumas ir t. t. Todl horizontals administraciniai santykiai neisirutulioja sutartinius santykius. Vietoj tiesioginio organizacinio pavaldumo, bdingo vertikaliems santykiams, ia akivaizdus kitas dalykas tik viena alis turi teisinius valdios galiojimus (valdios kompetencij). Pavyzdiui, institucijos, atliekanios koordinacines funkcijas, turi tarpakin kompetencij tiesiogiai nepavaldi staig ir organizacij atvilgiu. Visa tai rodo administracini teisini santyki padalijimo vertikalius ir horizontalius santykinum, nes visais nurodytais atvejais aikiai reikiasi teisinis valdingumas, bdingas valstybiniam valdymui. Administracini teisini santyki valdingumas labiausiai reikiasi vienaalikai (organizacinio pavaldumo arba statymu suteiktos kompetencijos tvarka) priimant tam tikr valdymo sprendim. Pagal tikslo siekimo nuostatas (kryptis) ie santykiai skirstomi pozityvius ir deliktinius. Pozityvs administraciniai teisiniai santykiai susiklost valstybinio valdymo institucijoms gyvendinant pagrindines j funkcijas, numatytas teiss aktuose. Pavyzdiui, vadovaujant monms, valdymo grandims, monms, staigoms, organizacijoms ir t. t. Deliktiniai administraciniai teisiniai santykiai atsiranda paeidus teiss akt numatytus reikalavimus valstybinio valdymo srityje. Pagal konkret turin administraciniai teisiniai santykiai skirstomi turtinio ir neturtinio pobdio, pagal gynimo bd ginamus administracine ir teisine tvarka. Administracini teisini santyki dalyviai. Tai konkreios alys institucijos ir asmenys, turintys valstybinio valdymo srityje suteiktas teises ir pareigas ir gebantys jas gyvendinti. Bendra j sitraukimo administracinius teisinius santykius slyga yra administracinis teisnumas, t. y. galjimas gyti kompleks administracini teisini pareig ir teisi.

Bendroji dalis

191

Administracini teisini santyki alimis gali bti valstybinio valdymo institucijos, pareignai, nevyriausybins organizacijos, pilieiai, usienieiai. Valdymo institucij administracinis teisnumas reikiasi j kompetencija. Valdymo institucijos kompetencij apibria gyvendinam valdymo funkcij ir pareig visuma jai palaikant administracinius teisinius santykius. iuo poiriu valdymo institucijos administracinis teisnumas tvirtina ir ireikia teisikai turim galiojim valdios kompetencijai gyvendinti apimt. Valdymo institucij administracinis teisnumas gali bti bendras ir specialus. Bendrasis teisnumas bdingas daugeliui institucij. Jis pasireikia galimybe apskritai gyvendinti valdymo veikl. Specialusis teisnumas papildo bendrj ir per j pasireikia galimyb gyvendinti tam tikrus valdymo udavinius, pavyzdiui, policijai jurisdikcijos veikl. Kartais sukuriamos tokios valdymo institucijos, kurios iimtinai vykdo tokius udavinius, pavyzdiui, administracini gin komisijos. Valstybs tarnautoj administracinis teisnumas apibriamas j veiklos pobdiu ir paprastai reglamentuojamas teiss aktais bei tvirtinamas darbuotoj pareig aprauose. Pagal savo turin jis ivedamas i tos valdymo institucijos, kurioje dirba is tarnautojas, kompetencijos. Tam tikr administracin teisnum turi nevyriausybins organizacijos, veikianios valstybinio valdymo srityje. Piliei administracinis teisnumas atsiranda jiems gimus, o veiksnumas nuo tam tikro amiaus. Administracini teisini santyki subjektais gali bti tik veiksns pilieiai. Vadovaujantis administracins teiss specialist nuomone, iskiriamos dvi administracini teisini santyki subjekt grups: fiziniai ir juridiniai asmenys. Fiziniai asmenys skirstomi tris smulkesnes grupes pilieiai, usienio valstybi pilieiai bei asmenys be pilietybs. Juridiniai asmenys skirstomi ias grupes: valstybinio valdymo institucijos, nevyriausybins organizacijos, mons, staigos bei kitos socialins bendrijos. Pastarosioms, pavyzdiui, priklauso profsjungos, religins bendrijos ir kt. D. Bachrachas tuos paius subjektus apibdina kitomis svokomis: individuals ir kolektyviniai subjektai253. Pasak jo, individualiu administracini teisini santyki subjektu gali bti tiek studentas, tiek kareivis, tiek ir tarnautojas, svarbiausia neprarasti n vieno i subjektikumo element. Kolektyviniai subjek253

C. 21.

. . : . . : , 1993.

192

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tai tai gerai organizuotos ir valdomos moni grups, turinios teises bei pareigas kitiems subjektams. Kolektyvas paprastai turi bendrus interesus, tikslus, savo valdymo mechanizm bei dalyvius, kuri padtis grupje skirtinga. Kad ir kaip skirtingai bt skirstomi administracini teisini santyki subjektai, visi jie veikia administracini teisini santyki plotmje, visi jie vienaip ar kitaip susij su valdymu, kontrole, administracins teiss norm taikymu, kitais klausimais ir, inoma, vis j galimyb umegzti konkreius administracinius teisinius santykius priklauso nuo j teisnumo ir veiksnumo. Administracini teisini santyki atsiradimo, pasikeitimo ir pabaigos pagrindai. Administraciniai teisiniai santykiai atsiranda juridini fakt, kuriais laikomi veiksmai ir vykiai, pagrindu. Veiksmai faktai, kurie vyksta pagal moni veikl, yra j valios iraikos rezultatas. Jie gali bti teisti ir neteisti. Teisti veiksmai atitinka administracins teiss normas. Pagrindin j ris juridiniai faktai, t. y. veiksmai, padaromi smoningai siekiant sukelti tam tikrus teisinius padarinius. Valstybinio valdymo sriiai bdingiausi valstybinio valdymo institucij (pareign) individualaus pobdio teiss aktai. statym numatytais atvejais teiss aktus sudarinja nevyriausybins organizacijos, pilieiai (skundo padavimas). Juridinis faktas gali bti ir neveikimas (neprimus btin priemoni vieosios tvarkos apsaugai). Neteisti veiksmai neatitinka administracins teiss norm reikalavim. Tai teiss paeidimai (deliktai), kuri pagrindu kyla administracins prievartos priemoni taikymo santykiai. vykiai reikiniai, kylantys nepriklausomai nuo moni valios (gaivalins nelaims atveju gali bti taikoma turto rekvizicija). Administraciniai teisiniai santykiai kinta veikiant juridiniams faktams, kurie numatyti tam tikroje administracins teiss normos hipotezje.

2.5. Administraciniai teisiniai reimai

Atkrus Lietuvos valstybs nepriklausomyb, vienas i svarbiausi udavini buvo teisins sistemos reforma. Kuriantis demokratinei valstybei buvo vykdomos ir iuo metu tebevyksta sudtingos reformos, apimanios politines, teisines, socialines valstybs gyvenimo sritis. Taigi teisins sistemos tobulinimas buvo ir yra nenutrkstamas procesas, nes tik gerai vei-

Bendroji dalis

193

kianti teisin sistema gali garantuoti valstybs socialin ir ekonomin stabilum. Todl vairiapus Lietuvos teisins sistemos analiz ir vertinimai turi labai svarbi reikm jos tobulinimui. iame skyriuje bandoma atlikti funkcionuojani administracini teisini reim analiz bei parodyti j svarb valstybs valdyme.

2.5.1. Valstybinis valdymas ir administraciniai teisiniai reimai

Administracin teis tai valdymo teis, arba teiss apie valdym aka. Kalbant apie administracins teiss dalyk pirmiausia reikia atsivelgti visuomenini santyki valdymo teisinio reguliavimo srit, kuri paprastai susijusi su valstybs organ vykdoma valdymo veikla ir vadinama valstybiniu valdymu. Todl administracins teiss dalyko apibdinimas labai priklauso nuo valstybinio valdymo svokos traktavimo. velgiant teisini reim institut sunku j tinkamai inagrinti nesiejant jo su valdymo veikla. Valdymo svoka vartojama vairiose srityse ir teisje, ir ekonomikoje, ir sociologijoje, ir kituose moksluose. Remiantis kibernetikos mokslo ivadomis, valdymas suvokiamas kaip poveikio vairios kilms organizuotoms sistemoms ir j reakcijos t poveik funkcins priklausomybs gyvendinimas. Pagrindinis valdymo tikslas umegzti ryius tarp atskir sistemos dali bei sutelkti jas visum. Literatros altiniuose apvelgiant valstybinio valdymo ir administracini teisini reim santyk pirmiausia iskiriami pagrindiniai valstybinio valdymo bruoai. Valstybiniam valdymui bdingi specialieji subjektai, t. y. viena valstybin valdym vykdanti alis btinai turi bti valstybin institucija arba valstybs vardu veikiantis atstovas. i institucij uduotis yra gyvendinti statymus ir kitus teiss aktus, organizuoti j vykdym. Visa tai rodo, kad valstybinis valdymas turi vykdomojo pobdio veiklos bruo. Kaip kit bruo reikt iskirti postatymin veikl, nes statym nustatytos valstybinio valdymo pagrindins kryptys yra gyvendinamos postatyminiais aktais. Valstybiniam valdymui priskiriamas taip pat tvarkomasis pobdis, kuriam bdingi pavaldumo ir subordinacijos santykiai254. I pateikt samprotavim galime teigti, kad pati valdymo prigimtis yra organizacinio, tvarkomojo pobdio. Tuo tarpu administracinis teisinis reimas255 vienoje i srii apibriamas kaip tiksliai nustatoma tvarka.
. . : . : , 2001. C. 19. . . . : , 1998. C. 405.
254 255

194

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Taigi galime teigti, kad tvarkos (arba reimo) vedimas siekiant konkrei, tarpusavyje susijusi tiksl ir yra valdymo esm ir paskirtis. Valdymo efektyvumas priklauso nuo to, kiek grietai apibriami konkrets tikslai. Siekiant toki tiksl valstybinio valdymo gyvendinim tam tikra prasme galima apibrti kaip reim, veikiant neperengiant nustatyt valdymo rib. Valdymo sistemos vidins struktros tinkama organizacija taip pat gali bti svarbus veiksnys, turintis takos valstybinio valdymo efektyvumui. Nagrinjant valdymo sistem btina iskirti pagrindinius jos elementus subjekt ir objekt. Pirmiausia valdymo subjektas visuomet turi real poveik valdomam objektui. Antra, btina, kad tarp j egzistuot grieti nenutrkstami abipusiai informacijos ryiai. N viena valdymo sistema negali egzistuoti efektyviai, jeigu nenustatoma sistemos sudedamj dali grieta organizacija bei j veiklos reimas. Vertt iskirti tvarkos, organizacijos bei reimo svokas. Tvarka pirminis bei universalus valdymo tikslas. Pagrindin priemon utikrinti tvark yra organizacija bei jos ypatinga forma reimas. Kaip vien i administracins teiss reguliavimo funkcijos turinio element galime iskirti vykdomosios valdios institucij vidins organizacijos ir j vykdomos veiklos teisinio reimo nustatym256. Taigi visas valdymo procesas turi vykti laikantis tam tikros tvarkos, t. y. nustatyt taisykli, o tai ne kas kita kaip reimo pagrindas. Taip pat reikia paymti administracinio teisinio reimo gyvendinim specialiais, t. y. grietais, administraciniais (valdymo) veiksmais. Jau vien dl to reimu negalime laikyti toki iuolaikinio valdymo reikini kaip savivalda bei savarankikumas. Taiau tai gali bti gyvendinta laikantis griet rib ir neprietarauti bendriesiems valdymo tikslams. Tad reikia pabrti, kad reimas yra tam tikra prasme iorinis veiksnys, utikrinantis paios valdymo sistemos egzistavim, jos normali krypting veikl ir galimyb sistemoje gyvendinti savivald. Pateikus i trump analiz galima teigti, kad btent i valdymo sistemos iplaukia reimo definicija. O valdymo procesuose visuomet yra srii, kuriose veikia savireguliacijos mechanizmai, kurie savo ruotu irgi gali bti veikiami reimo. Svarbiausias ir paeidiamiausias valdymo sistemos sritis apsaugo administracinis teisinis reimas, jis taip pat utikrina j funkcionavim ir paios valdymo sistemos egzistavim, valdymo tiksl siekim bei veiksming valdymo proces. Taigi galime teigti, kad remiantis bendrja administracins teiss teorija valdymo (administracini) reim srit
256

. . . C. 2122.

Bendroji dalis

195

sunku apriboti. Tarp administracinio teisinio reimo ir valstybinio valdymo svok, analizuojant jas plaiausia prasme, galima dti lygybs enkl. Valstybin valdym visada galima apibdinti kaip administracin teisin reim, taiau jokiu bdu negalima teigti, kad kiekvienas administracinis teisinis reimas yra valstybinis valdymas. Valstybinio valdymo svoka yra daug platesn, jo procese matyti vairs specials administraciniai teisiniai reimai, kuri paskirtis sureguliuoti ypa svarbios veiklos sritis. vedus iuos reimus sudaromos slygos reimo objektui skirti daugiau dmesio. Jis gali bti ireikiamas specialia teisine reglamentacija, speciali institucij sukrimu arba veikianioms institucijoms speciali galiojim skyrimu ir pan. Be anksiau nagrintos valstybinio valdymo srities, administracini teisini reim paskirtis palaikyti saugum kilus vidinms ir iorinms grsmms valstybs nepriklausomumui ir teritoriniam vientisumui, kitaip tariant, reguliuoti tam tikras valstybs situacijas speciali priemoni sistema.

2.5.2. Valstybinio ir administracinio teisinio reguliavimo santykis

Valstybinis reguliavimas yra viena i valstybinio valdymo funkcij, jis apibdinamas ir utikrinamas valstybs nustatomomis bendrosiomis taisyklmis, kuri turi laikytis visuomeniniais santykiais susij subjektai. Atsivelgdami kintanias slygas jie turi utikrinti i taisykli tobulinim. i valstybs reguliavimo funkcij papildo teisini reikalavim vykdymo visapusika kontrol, santykiaujani ali veiklos bendros krypties nustatymas ir koordinavimas, j teist interes ir teisi apsauga, prioritet nustatymas ir j reglamentavimas norminiais aktais, registracijos tvarkos nustatymas, licencijavimas ir kt. Vadovaujantis usienio ali patirtimi reguliavimas pagal tikslus skirstomas socialin ir ekonomin, o pagal valstybinio reguliavimo form politin ir teisin administracin257. Valstybinis reguliavimas daniausiai nagrinjamas teiss moksle valstybs ir teiss teorijoje, administracinje teisje. Taiau nagrinjant valstybinio valdymo ir savireguliacijos santyk ekonomikoje atsiranda prietaravim dl valstybinio valdymo ipltimo ioje srityje, nes didja valstybinis aparatas ir administracinis teisinis poveikis valdymo objektams. Todl

257

156.

. . . : -, 1996. C. 143

196

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

teisingiau ekonomikos srityje bt orientuotis papildomus valdymo metodus258. Administracinis teisinis reguliavimas, kaip tam tikra sritis, yra imperatyvus norminis mechanizmas, tvarkantis subjekt ir objekt veikl, formuojantis stabil j funkcionavimo teisin pagrind. Be to, jis, kaip ir pats administracinis valdymas, apima daugel valstybinio ir visuomeninio gyvenimo srii. Valstybinis reguliavimas yra vienas i administracinio teisinio poveikio priemoni ir visada nukreiptas teisin form. Paeiliui vykdom veiksm ciklas, kai subjektai skatinami veikti savarankikai ir gyvendinti savo teises, vykdyti pareigas pagal nustatyt reim ir procedras, utikrinti funkcionavimo stabilum tai ir yra reguliavimo pasireikimas ir paskirtis. Administracinis teisinis reguliavimas naudoja: normas definicijas (retai), kompetencines normas, normatyvus (standartus, kvotas ir pan.), techninius parametrus kaip juridines normas (kain dyd, vairius atstumus, normas ir pan.). Reguliavimas taip pat susijs su bendrosiomis piliei normomis, mokesi statymais, kuriuos jis tarsi formina ir traukia reguliuojam objekt veikl priklausomai nuo situacijos tam tikruose veiklos cikluose. Administracinis teisinis reguliavimas gyvendinamas: 1) specialiomis normomis statymais, nutarimais; 2) ileistais vairiais aktais; 3) reguliuojamojo ir imperatyvaus turinio taisyklmis. Administracinio teisinio reguliavimo form yra vairi, tai ir lemia jo neginijam reagavimo lankstum ir dinamikum veikiant valdymo objektus. Jis taip pat gali bti valstybinio reguliavimo elementas. statymas tokiu atveju yra bendra teisin baz. Administracin teisin reguliavim danai gyvendina savarankikos vykdomosios valdios institucijos, leidianios vairius nutarimus, sakymus, paliepimus. Skirstymo kriterijumi gali bti administracinio teisinio reguliavimo gyvendinimo form skirstymas pagal apimt ir metodus. Tai: a) valstybinio rmimo formos; b) imperatyvs kiekybiniai ir kokybiniai normatyvai; c) legalizuojamosios priemons (pvz., licencijavimas, fizini ir juridini asmen registracija); d) administraciniai reimai, susij su ypatinga valstybs padtimi; e) administraciniai funkciniai reimai; f) valstybs monopolijos vedimas.

258

181.

. . . : , 1984. C. 172

Bendroji dalis

197

Ivardyti metodai taikomi nevienodai, nes priklauso nuo vairi aplinkybi, jie taikomi tokia proporcija, kuri nustato objektyvs akos poreikiai, sritis ir kt. Reguliuojamosios funkcijos tai stiprja, tai silpnja. J veiksmingumas skiriasi vairiose gamybos ir socialins srities akose. Derinimas garantuoja poveikio lankstum. Reguliavimo reim vedimas ir j palaikymas reikalauja dideli valstybini institucij pastang. Priemons ir administracinio teisinio reguliavimo svertai yra skirtingi savo paskirtimi ir turiniu. Jie gali bti grieti, orientuoti ir palaikomieji priklausomai nuo to, kokia problema sprendiama259.

2.5.3. Administracini teisini reim prigimtis, samprata ir poymiai

Socialini, ekonomini proces teisinis sureguliavimas integracijos Europos Sjung laikotarpiu gauna ypa svarbi reikm. Administracinis teisinis reguliavimas, kaip viena i teisini reguliavimo form, ir jo imperatyvs bei valdymo metodai ireikia ir utikrina viej interes prioritetus. Jis leidia sukurti kuo palankesnes teisines slygas teiss subjektams veikti, padeda sprsti kompleksines tarptautinio ir valstybs vidaus saugumo problemas. Paymtina, kad administracins teiss reguliuojami ir valstybs institucij inioje esantys visuomeniniai santykiai kartais keiiasi savavalikai, jie gali bti teigiami ir neigiami, netikti ir prognozuojami. Paprastai vykdomosios valdios institucijos visuomenei reikmingus, teigiamus pokyius stengiasi ilaikyti ir pltoti. Pavyzdiui, ekonomins krizs metu valstybje atsiradus prognozuotiems ir atsitiktiniams pokyiams stabilum valstybje stengiamasi palaikyti vykdomosios valdios institucij specialiomis priemonmis. Priemons padiai stabilizuoti yra kova su nusikalstamumu, vieosios tvarkos utikrinimas ir kt. Sunkiau kontroliuojamose situacijose, kurios destabilizuoja visuomenin gyvenim, valstybs valdia privalo taikyti ypatingas poveikio priemones, kuri visuma ir yra administracinis teisinis reimas. Kaip pavyzd galima pateikti chemin arba radiacin vietovs tar, vandens, elektros energijos, maisto produkt tiekimo sutrikimus, kurie gali bti pramonini avarij, katastrof, kit nepaprast situacij padariniai. Tokie neigiami veiksniai sukelia visuomenje socialin tamp, kurios prieastimi gali bti arba socialiniai procesai (atskir vietovi blokados, masi259 . . . : , 1998. C. 377382.

198

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

niai nesutarimai ir pan.), arba stichins nelaims260. Dl nepaprast situacij atsiradusi neprasta, neordinari padtis turi takos visuomenini santyki pobdio pasikeitimui, reikalauja pakeisti valstybinio valdymo formas ir metodus ekstremaliomis slygomis, t. y. vesti special administracin teisin reim. Nagrinjant teisinio reimo samprat reikt remiantis bendromis teisinio reimo definicijomis panagrinti teiss teorijos, kaip mokslo, srit apibrti jos ribas, atskirti j nuo kit teisini kategorij ir atskleisti specifinius administracinio teisinio reimo poymius. Teisin literatra reimo svok aikina skirtingai. Viena i Tarptautini odi odyno pateikiam reimo (pranc. regime) reikmi yra tiksliai nustatyta tvarka261. Tvarkos utikrinimas administracinmis teisinmis priemonmis turt bti laikomas administraciniu teisiniu reimu. Taiau i svoka daniausiai vartojama siauresne prasme. Daniausiai pabriama ypating priemoni valstybinio valdymo srityje susiklosiusioms nepaprastoms situacijoms stabilizuoti sistema. Gali susidaryti spdis, kad svarbiausi administraciniai teisiniai reimai yra nepaprastoji ir karo padtis. Tarkime, valstybs sienos apsaugos reimas nra nulemtas nepaprast situacij. Tai nuolatos veikiantis administracinis teisinis reimas konkreioje valstybinio valdymo srityje. Administracini teisini reim veikimo sritis negali bti apribota vien tik nepaprastj situacij. Nagrindami administracini teisini reim samprat susiduriame su pateikiam nuomoni vairove. Teiss teorija teisin reim apibria kaip reguliavimo tvark, ireikt kompleksu teisini priemoni, parodani iskirtin tarpusavyje sveikaujani leidim, draudim, pozityvi pareigojim derinim ir sudarani reguliavimo kryptingum262. Usienio ali administracins teiss literatroje pateikiamas administracini teisini reim apibrimas, kuriuo pabriamas teisinio reguliavimo gyvendinimo metod specifikumas (draudim, leidim, pozityvi pareigojim derinimas) bei iuos metodus atitinkani teiss subjekt elgesio sekimas. Taigi teisinis reimas apibriamas kaip ypatinga teisinio reguliavimo tvarka, ireikta atitinkamomis teisinmis priemonmis, suku-

260 : / . . . , . . . : , 2000. C. 467. 261 262

Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2002. P. 916. Vanceviius S. Valstybs ir teiss teorija: mokomoji priemon. Vilnius: Justitia, 2000.

P. 202.

Bendroji dalis

199

rianti norim socialin padt ir palanki arba nepalanki aplink teiss subjekt poreikiams patenkinti263. Nagrinjant administracin teisin reim taip pat pabriamas realus nustatyt visuomenini santyki egzistavimas, o ne j reguliavimas. Teisinis reimas apibriamas kaip tam tikro objekto atvilgiu ar tam tikros veiklos srityje susiklosiusi socialini ryi kompleksas, tvirtintas teiss normose bei utikrintas teisinmis organizacinmis priemonmis264. Administracin teisin reim galime apibrti ir kaip statymais nustatyt taisykli visum, kuri savo veikloje turi laikytis pilieiai ir juridiniai asmenys. Papildant i analiz aikinamas administracini teisini reim tikslas. J negalima sutapatinti nei su bendruoju teisiniu reguliavimu, nei su teiss gyvendinimo procesu. Reimams bdingas iskirtinis reguliavimo bdas, kuriuo kuriamas ir naudojamas specifinis juridini, organizacini bei kit priemoni derinys ir taip garantuojama stabili valstybs padtis. Ji palaikoma, isaugoma ir keiiama taikant vairius privalomus parametrus265. Inagrinjus keliuose altiniuose pateiktus apibrimus teisin reim galima apibrti kaip statym leidjo nustatyt teisinio poveikio sistem, pagrst bendrais teiss principais ir utikrint specifiniais teisinio poveikio visuomeniniams santykiams metodais ir formomis. Teisiniuose reimuose taikomi visi teisinio reguliavimo bdai, bet kiekviename reime vienas i bd yra vyraujantis, lemiantis visuomenini santyki reguliavimo specifik. Tai ir yra pagrindas teisiniams reimams klasifikuoti. Teisiniai reimai apibriami atsivelgiant teiss akai bdingo visuomenini santyki teisinio reguliavimo metodo ir dalyko savybes. Administracins teiss akos specifikumas gyvendinant administracinius teisinius reimus pasireikia imperatyviais valdymo metodais, pavaldumo santyki sukrimu ir palaikymu. Nagrinjant administracinius teisinius reimus iskiriama ir administracini teisini reim paskirtis tai tam tikr valstybs srii, situacij reguliavimas specialiomis priemonmis. Tokioms priemonms priskiriama: 1) teisiniai aktai ir normos, nustatantys ypating veiklos tvark tam tikrose srityse; 2) galiotos valstybins institucijos, sukurtos specialiai arba galiotos formuoti ir palaikyti atitinkam reim;
263 . . . : , 1998. C. 406. 264 . . : : . : , 1993. C. 279. 265 . . - . : , 2000. C. 17.

200

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

3) specialios teisins priemons, skirtos reimo tvarkai palaikyti (registracija, licencijavimas); 4) isami teiss subjekt veikimo reglamentacija ir j tarpusavio santykiai; 5) grieta kontrols ir atsakomybs sistema administracinio teisinio reimo veikloje (reimo taisykli vykdymo patikrinimas, operatyvins paiekos priemoni pritaikymas ir pan.); 6) platesnis ribotai leidiam ir draudiam metod taikymas, btinais atvejais derinamas su teiss subjekt skatinimu (teisi ir laisvi gyvendinimas leidiamas tik pateikus asmeniui praym, kuriuo suteikiama tokia galimyb); 7) speciali organizacini, technini, materialini ir finansini priemoni egzistavimas (pvz., specialios rangos vietos apirai panaudojimas)266. Iskiriami administracinio teisinio reimo atskiri elementai: valstybs administracijos veiklos teistumo, pas, valstybs tarnybos reimai, taip pat specialieji administraciniai teisiniai reimai (karo padties, valstybs paslapties reimai). Taigi administracini teisini reim sraas neapsiriboja vien tik nepaprastj situacij sureguliavimu267. Administracins teiss altiniai iskiria iuos administraciniams teisiniams reimams bdingus poymius: 1) fizini, juridini asmen ir pareign elgesys nustatymas specialiomis teiss normomis; 2) visuomenini organizacij ir valdios institucij veiklos isami reglamentacija; 3) papildom taisykli arba visiems privalom teiss norm iimi taikymas; 4) ypatingo reimo, specialios teistvarkos kontrols ir tam tikr apribojani priemoni taikymas268. Administraciniai teisiniai reimai keiia administracins teiss subjekt teisin padt. Srityje, kur veikia administracinis teisinis reimas, subjekt teisin padtis kinta. iais atvejais administracinio teisinio reguliavimo sritis isipleia. Kartu vykdomosios valdios institucij galiojim poveikis visuomeniniams santykiams didja.

266 267

. . . : , 2001. C. 412.

Ten pat.

268 . . - : . : , 2000. C. 21.

Bendroji dalis

201

Visiems administraciniams teisiniams reimams bdingas teiss subjekt teisi ir pareig pusiausvyros suderinamumas sustiprinant vykdomosios valdios institucij galiojimus, o kit administracins teiss subjekt teises suvarant arba net nustatant jiems papildomas pareigas269. Kaip matome, administracinis teisinis reimas yra specifin teiss subjekt veiklos tvarka, taikoma vairiose valstybinio gyvenimo srityse. Jis gyvendinamas statymais ir postatyminiais aktais ir nukreiptas j grietai tikslin ir funkcin veikl tose srityse, kur reikalingos papildomos priemons tinkamai valstybs bklei palaikyti. Administracinis teisinis reimas reguliuojamas dviem bdais. Jie yra arba sudedamoji tam tikros srities statym ar postatymini akt dalis, arba ireikiami specialiais norminiais aktais. Vienas arba keli tokio pobdio specials aktai sukuria konkrei operatyvini tvarkomj nurodym, sakym arba potvarki teisin pagrind. J primimo ir gyvendinimo ryys ir nuoseklumas btini, nes prieingu atveju nepavyksta teisikai utikrinti piliei ir juridini asmen veiklos270. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje tvirtinami pagrindiniai administracini teisini reim funkcionavimo principai ir nuostatos pagrindini teisi ir laisvi nelieiamumo principas, teisi ir laisvi ribojimo pagrindai, oficialaus reimo vedimo principas. Paymtina, kad btent Konstitucija tvirtina nepaprastosios ir karins padties, valstybs sienos apsaugos, teritorins jros, iskirtins ekonomins zonos administracinius teisinius reimus. Kadangi administraciniai teisiniai reimai i esms yra susij su atsakomybe, apribojimais, prievarta, teisikai jie daniausiai tvirtinti statymuose. statymais nustatoma teisinio reimo ris, vedimo pagrindai, subjektai, vykdantys reimo valdym, veiklos taisykls ir priemons. Teiss aktus konkretina pagal savo kompetencij Vyriausyb, ministerijos, departamentai, vietos valdymo ir kitos institucijos. Konkreiam administraciniam reimui reguliuoti yra skirtas Karo padties statymas, Nepaprastosios padties statymas, Valstybs sienos ir jos apsaugos statymas. Yra administracini teiss reim, kurie reglamentuoja atskiras administracins veiklos ris (pvz., Valstybs tarnautoj statymas, Muitins kodeksas)271.

269 : / . . . , . . . : , 2000. C. 467468. 270 . . . : , 1998. C. 401402. 271 . . . : , 2001. C. 413.

202

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Administracins teiss specialistai administracini teisini reim reguliavimo ypatumus apibria per specialius reiminius reguliavimo bdus. Tai: 1) speciali taisykli veiklos zon padalijimas; 2) speciali laikin arba nuolatini institucij, skirt reimui reguliuoti, sukrimas; 3) speciali reimo taisykli, skirt moni veiklai, judjimui, nuosavybs naudojimui, kinei veiklai reguliuoti, sukrimas; 4) objekto teisins padties (ypatingo statuso, draustinio, dokumento, kuriame tvirtinta valstybs paslaptis) nustatymas272. Taigi administraciniai teisiniai reimai tai statymais apibrt taisykli visuma, kuri savo veikloje turi laikytis pilieiai ir juridiniai asmenys, taip pat specifin teiss subjekt veiklos tvarka vairiose valstybinio gyvenimo srityse. Pagrindin administracini teisini reim funkcija yra apsaugoti piliet, visuomen ir pai valstyb.

2.5.4. Administracini teisini reim turinys

Isamus reim teisini priemoni turinys, kuris yra atskirose administracini teisini reim ryse, apibriamas j tiksline paskirtimi, apibendrinamomis savybmis ir atskir asmen, staig, organizacij ypatumais, kurie ir yra administracinio teisinio reimo objektas. Nagrinjant administracinius teisinius reimus btina iskirti visiems jiems bdingas sudtines dalis: administracinio teisinio reimo paskirt; administracinio teisinio reguliavimo objekt; subjekt ir jo teisin padt; administracines teisines priemones bei teiss principus273. Administracinis teisinis reimas statymais apibrt taisykli, kuri savo veikloje turi laikytis pilieiai ir juridiniai asmenys, visuma. Reimai pasiymi iskirtiniu reguliavimo bdu, kuriuo kuriamas ir naudojamas specifinis juridini, organizacini ir kit priemoni derinys garantuojant stabili valstybs padt. Ji palaikoma, isaugoma ir keiiama taikant vairius privalomus parametrus. Administracinis teisinis reimas nustatomas siekiant vykdomosios valdios institucij ir privai asmen santykius utikrinti teiss normomis. Tokiu atveju bendr valstybs administracijos veiklos reim galime laikyti administraciniu teisiniu reimu. Jis nukreiptas kas . . . : , 2001. C. 416. . . - : . : , 2000. C. 27.
272 273

Bendroji dalis

203

dien administracin veikl, tipines socialines valdymo situacijas. Administraciniai teisiniai reimai reguliuoja valstybs institucij ir pareign, palaikani santykius su pilieiais ir organizacijomis, su valdios grandimis, gyvendinaniomis tiesiogines pareigas, reguliuojaniomis vairius socialinius procesus, veikl. Administracini teisini reim paskirtis tai tam tikr valstybs srii, bkli reguliavimas ir speciali priemoni sistema, kuri susideda i atskir element. Svarbiausias i j yra saugumo utikrinimas teisiniais aktais ir normomis, kurios nustato ypating veiklos tvark tam tikrose srityse. Saugumui utikrinti galiojamos valstybins institucijos, kurios specialiai sukurtos arba galiotos formuoti ir palaikyti atitinkam reim. Teiss subjektams nustatoma isami veikimo reglamentacija ir j tarpusavio santykiai. Konkretaus administracinio teisinio reimo veikloje pradeda egzistuoti grieta kontrols ir atsakomybs sistema, specialios organizacins, technins, materialins ir finansins priemons. Taigi sudaromos palankios slygos rezultatyviai gyvendinti vykdomosios valdios institucij galiojimus274. Vykdomosios valdios institucij veikla gali bti apibriama ir kaip administracinis teisinis reimas. Iskiriami iam reimui bdingi keturi principai: 1) administracins ir teismins valdios atskyrimo principas nustato bendros kompetencijos teism jurisdikcijoje nesanius klausimus, administracins teiss taikymo srit ir administracini teism jurisdikcijos ribas; 2) antrasis principas susijs su ypatingu administracini akt reimu. Viena vertus, jis nustato, jog vykdomosios valdios institucijos turi teis savo nuoira priimti vykdomuosius sprendimus, t. y. leisti norminius aktus, nustatanius tam tikras pareigas ir sukurianius teisinius padarinius privatiems asmenims be j sutikimo. Kita vertus, vykdomosios valdios institucijos turi dideles prerogatyvas sutartims, kurios paklsta administracinio reimo veiklai, sudaryti; 3) treiasis yra teistumo principas, pareigojantis valstybs administracij gerbti teis, t. y. vykdant savo veikl vadovautis teiss normomis; 4) ketvirtasis principas yra vieosios valdios atsakomybs principas. Jis reikia viej juridini asmen pareig atlyginti al, padaryt dl j kalts.
274 . . - : . : , 2000. C. 29; . . . , 1998. C. 402403.

204

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Pirmieji du principai apibria vykdomosios valdios privilegijas, treiasis ir ketvirtasis apskritai pareigas275. Labai svarbus administracinio teisinio reimo turinio elementas yra teisinio poveikio objektas. Socialiniai reikiniai ir santykiai, sudarantys administracini teisini reim objekt, sukuria ypating aplink, glaudiai susijusi su viea valdia. Jai bdinga: vienaalikai priimami valdymo sprendimai, dl kuri atsiranda pavaldi subjekt teisin priklausomyb; galimyb panaudoti organizuot, jei reikia, ginkluot prievart, gin nagrinjimo teismine tvarka ribotumas. Administracinio teisinio reimo objektas nesutampa su teisinio reguliavimo dalyku. Visuomeniniai santykiai, kurie patenka administracins teiss norm veikimo srit, ir sudaro administracinio teisinio reimo objekt. Administracini teisini reim subjektai yra administracini teisini santyki dalyviai, kuri padtis dl valdymo bdo yra socialiai skirtinga ir tikrai nevienareikmika. To prieastis yra administracins teiss tvirtinta subjekt padtis. Jei subjektas susijs tarnybinio pavaldumo subordinaciniais santykiais ir turi valdingus galiojimus, jis vienaalikai priima valdymo sprendimus kit subjekt atvilgiu. Taigi reikt pabrti, kad visi subjektai, priimdami sprendimus, privalo vadovautis teiss normomis, o visi fiziniai ir juridiniai asmenys valdios institucijoms turi bti lygs. Nagrinjant administracinio teisinio reimo turin irykja dar vienas administracini teisini reim elementas teisin subjekt padtis. is elementas atsispindi ir Lietuvos Respublikos vieojo administravimo, Viej pirkim, ir kituose statymuose. Administracines teisines priemones, vertinant jas administracini teisini reim poiriu, reikt nagrinti atsivelgiant administracins teiss principus ir subjekt teisin padt. Teisinio reguliavimo metodas yra administracini teisini priemoni pagrindas. Analizuojant metod nereikt pabrti vien pavaldumo santyki, nes administracini teisini santyki turinys apima daug platesnes definicijas, o i santyki subordinacija gyvendinama vairiomis teisinmis priemonmis. Jas galima pateikti tokia tvarka: organizaciniuose pavaldumo santykiuose tiesioginis sakymas (vadovas darbuotojas); teisins kontrols santykiuose funkcinis pareigojimas (inspektorius kontroliuojamasis);

275 . . - : . : , 2000. C. 29.

Bendroji dalis

205

vykdomosios valdios institucij sistemoje koordinaciniai pareigojimai. Fiziniai ir juridiniai asmenys, norintys gyvendinti savo asmenines teises ir laisves, dar turi gauti leidimo pobdio nurodymus (licencijas, leidianias usiimti skirtingo pobdio veikla). Taikant administracini teisini reim specialias priemones siekiama ne tobulai organizuoti veikl nustatytoje valdymo srityje, o grietai kontroliuoti bet koki veikl valstybs ir visuomens saugumo srityje nenukrypstant nuo nustatytos tvarkos, stengiantis ivengti vairi teiss paeidim, iaikinant ir baudiant paeidjus u veiksmus, daranius al iems saugomiems interesams. Nagrinjant administracini teisini reim turin btina pabrti teisinius elementus nuosekli vykdomos veiklos reglamentacij, leidim sistem, nustatyt ri veiklos registracij tai utikrina vairi veikl apskait ir kontrol. Taip pat reikt utikrinti atskir veiklos ri draudim, atsakomybs taikym u nustatyt taisykli paeidimus, administracinio teisinio poveikio priemoni taikym siekiant ivengti paeidim ir juos iaikinti. Taigi bus utikrintos asmen teiss ir teisti interesai. i priemoni sistema kiekvieno administracinio teisinio reimo atveju konkretinama atsivelgiant specifinius saugomos srities ypatumus. U administracin teisin reim atsakingos specializuotos valstybs institucijos. Konkretaus administracinio teisinio reimo atvilgiu ios institucijos turi atitinkamus nustatytus galiojimus. Jos vykdo kontrols funkcijas, gyvendina nustatyt leidim, iduodam asmenims ir organizacijoms usiimti tam tikr ri veikla, sistem, vykdo asmen ir nustatyt veiklos ri registracij siekdamos kontroliuoti tam tikr veikl. Neatidliotinais atvejais imasi vairi objekt ir teritorij apsaugos priemoni, rpinasi asmen, dirbani administracinio teisinio reimo srityje, specialiu mokymu ir rengimu. ios institucijos atlieka draudiamuosius veiksmus, priiri, kaip laikomasi nustatyt reimo taisykli, taiko vairaus pobdio prevencines priemones siekdamos ivengti reimo taisykli paeidim, btinais atvejais nustatyto reimo paeidjams taiko administracinio teisinio poveikio priemones276. Toki institucij pavyzdiais gali bti Valstybin vaist kontrols tarnyba; Valstybin maisto ir veterinarijos tarnyba; Valstybin tabako ir alkoholio kontrols tarnyba prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs; Valstybs sienos apsaugos tarnyba prie Vidaus reikal ministerijos ir kt.
276 . . - : . : , 2000. C. 3336.

206

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Taigi apibendrindami galtume teigti, kad, pirma, administraciniai teisiniai reimai valdios institucijoms suteikia galimyb efektyviai valdyti vairias socialines situacijas, antra, jie yra svarbi priemon utikrinti piliei ir atskir organizacij teisines garantijas. Administraciniai teisiniai reimai taikomas administracines priemones daro skaidrias, teisini santyki dalyvius i anksto informuoja apie galimas sankcijas, draudia administracin improvizacij, ipleia vadovaujani asmen laisv poir taikant privalomsias priemones.

2.5.5. Administracini teisini reim klasifikacija

Kiekvienas mokslas klasifikuoja tam tikras kategorijas, elementus, kad nagrinjamus klausimus susistemint ir argumentuotai pateikt ivadas. Kadangi administraciniams teisiniams reimams turi takos daugyb aplinkybi, juos klasifikuoti reikt taip, kad bt galima aikiai atskirti ir inagrinti pasirinktas administracini teisini reim sritis. Administraciniai teisiniai reimai plaiai paplit valstybinio valdymo srityje ir atspindi vairiapus uduoi ir funkcij vykdym. Kuo tobulesns administracins teisins priemons, kuo daugiau administracini veiklos form, tuo svarbesnis yra paskirstymas ir diferenciacija pagal tam tikrus teisin reikm turinius poymius. Administracini ir speciali administracini teisini reim klasifikacija turi padti leidiant statymus ir laiku reaguoti susiklosiusias netipines situacijas, gyvendinti teritorij ir objekt, kurie turi ypating socialin status, adekvat ir kompleksik reguliavim. statym leidjai teisinius reimus daniausiai apibria kaip kompleksinius vartodami atskiras kategorijas: ypatingas reimas, ypatingas teisinis reimas, specialus apsaugos reimas. Taip pabriama, kad kuriam reim reglamentuoja kelios teiss akos (konstitucin, administracin, tarptautin ir kt.) ir kad ie reimai susij su reiminio reguliavimo subjekt teismis ir pareigomis. Pavyzdys gali bti udaro administracinio teritorinio vieneto, iskirtins ekonomins zonos, nepaprastosios padties reimai. teisini reim reguliavim traukiamos skirting teiss ak normos, utikrinanios objekt, staig, teritorij apsaug, visuomens saugum. Taiau is faktas nekeiia reguliuojamj priemoni prigimties jos visuomet ilieka administracins teisins277.
277 . . . : , 2001. C. 415; . . - : . : -, 2000. C. 3739.

Bendroji dalis

207

Kiekvienam mogui didel reikm turi saugumas. Saugumui utikrinti skirta ir tam tikra administracini teisini reim grup, kuri skaidoma tris dideles kategorijas: 1) valstybs nacionaliniam saugumui utikrinti skirta reim grup. Kaip pavyzdius galime pateikti pasienio reim, valstybs paslapties, vaiavimo al ir ivaiavimo i alies reimus; 2) reimai, skirti visuomens saugumui utikrinti (muitins reimas, pas, viz reimai, licencijavimas); 3) reimai, kuriais utikrinamas visuomens saugumas esant nepaprastajai padiai (karo)278. Kiekvienoje valstybje visuomeniniams santykiams turi takos vairios nepaprastos situacijos, reikalaujanios taikyti tam tikrus specialius teisinius reimus. ie reimai taikomi tik tada, kai prastos teisins priemons neveiksmingos. Pasirenkant kriterijumi reimo objekt specials administraciniai teisiniai reimai grupuojami: teritorinius reimus (iskirtin ekonomin zona, karantinas, karin padtis, udaro administracinio teritorinio vieneto reimas); objektinius reimus (atomins energetikos objekto reimas, vandens telkinio reimas); daikt, mediag, keliani didel pavoj arba turini svarbi valstybin reikm, reimus (ginkl, nuod, narkotini mediag, dokument su valstybs paslaptimi); veiklos arba funkcinius reimus (priegaisrinis reimas, evakuacijos, muitins reimas). Taip pat iskiriami reimai pabriant reguliavimo dalyk. ie specials administraciniai teisiniai reimai skirstomi gamtos apsaugos reimus (draustiniai, nacionaliniai parkai, kurortai), vieosios tvarkos apsaugos reimus (nepaprastoji padtis), valstybs saugumo reimus (valstybs sienos, valstybs paslapties apsaugos reimai)279. Veikia taip pat reimai, skirstomi pagal laik. Tai nuolat veikiantys reimai (valstybs sienos reimas) ir situacinio pobdio reimai (nepaprastoji, karo padtis)280. Nuoseklesnei analizei tinkamiausia administracini teisini reim klasifikacija pagal reim tiksl. Pirmj grup sudaro administracinio teisinio reguliavimo reimai esant ypatingajai valstybs padiai (nepaprastosios, karo padties atvejai, valstybini sien apsauga, muitini apsauga).
278 . . - : . : , 2000. C. 40. 279 . . . : , 2001. C. 417, 418. 280 : / . . . , . . . : , 2000. C. 468.

9 schema. Administracini teisini reim klasifikacija

ADMINISTRACINI TEISINI REIM KLASIFIKACIJA

Administraciniai teisiniai reimai esant ypatingajai valstybs padiai

Funkciniai administraciniai teisiniai reimai valstybs valdymo funkcij ir veiklos srii informacinis utikrinimas

Administraciniai teisiniai legitims reimai

Nepaprastosios padties Paprastieji Specials

Valstybs sien apsaugos

Karo padties Vartotoj teisi apsaugos; Lietuvos banko veiklos; ekologiniai

Kiti

Telefono ryio; komunalini paslaug; viebui ir kt.

Legalizuojamieji administraciniai teisiniai reimai leidia oficiali juridini ir fizini asmen vairi ri veiklos registracij

Leidim administraciniai teisiniai reimai, taikomi fiziniams ir juridiniams asmenims, kurie turi teis paduoti pareikimus dl leidimo vykdyti vien ar daugiau tam tikr veiksm

Fizini ir juridini asmen registras; Nekilnojamojo turto registras; licencijavimas; sertifikavimas, metrologija ir kt.

Sprendim dl pilietybs klausim procedros

Bendroji dalis

209

Antrajai grupei priklauso legitims administraciniai teisiniai reimai. Iskiriami du i reim veikimo srities reimai: leidim idavimo reimai, kai fiziniai ir juridiniai asmenys turi teis paduoti pareikimus dl leidimo atlikti vien arba daugiau tam tikr veiksm. Tuo tarpu atitinkami pareignai arba institucijos sprendia suteikti leidim ar ne. legalizuojamieji reimai, susij su oficialia juridini ir fizini asmen registracija, taip pat vairi ri veiklos normini reikalavim reglamentacija. Treij grup sudaro funkciniai reimai. J paskirtis utikrinti valstybs valdymo funkcijas ir veiklos sritis (mokesi, sanitarin, ekologin ir kt.)281 (r. 9 schem).

2.5.5.1. Ypatingosios valstybs padties reguliavimas administraciniais teisiniais reimais

Ypatingosios valstybs padties administracini teisini reim elementus ir poymius geriausiai atskleidia nepaprastosios padties reimas. Nepaprastajai padiai bdingi ie ypatumai: 1) valstybins valdios ir valdymo institucijos, taip pat mons, staigos ir organizacijos veikia ypatingo teisinio reimo slygomis; 2) toks reimas leidia apriboti fizini ir juridini asmen teises ir laisves ir kartu skiria jiems papildomus pareigojimus; 3) tai laikina priemon, utikrinanti piliei saugum ir konstitucini nuostat apsaug bei leidianti greitai normalizuoti padt; 4) visi apribojimai nustatomi statymu. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 144 straipsnis nustato, kad jeigu valstybje ikyla grsm konstitucinei santvarkai ar visuomens rimiai, Seimas gali visoje valstybs teritorijoje ar jos dalyje vesti nepaprastj padt. Nepaprastosios padties vedimo prieastys tai bandymai jga pakeisti konstitucines nuostatas (masin netvarka, tarptautiniai konfliktai, blokada, stichins nelaims). Tokiais atvejais numatomos ypatingos valstybinio valdymo formos, valstybinms institucijoms suteikiami ypatingi galiojimai, sukuriamos laikinos specialios institucijos (tabai arba komendantros), valstybje gali bti taikomos tiek tradicins, tiek ir ypatingos administracins teisins priemons (valstybs rezervo naudojimas statym nu281 . . . : , 1998. C. 399405; . . - . : , 2000. C. 537.

210

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

statyta tvarka; strategin reikm nacionaliniam saugumui turini moni ir rengini, valstybins reikms ir rizikos objekt sustiprinta (ginkluota) apsauga; valstybs sienos apsaugos sustiprinimas arba valstybs sienos priedanga; draudimas iduoti leidimus ribotos civilins apyvartos ginklams sigyti bei jais prekiauti ir kt.). Ypatingas reimas tai tam tikr priemoni taikymas ivaiuojant ir vaiuojant al, klimosi laisvs apribojimas, vieosios tvarkos ir ypating objekt sustiprinta apsauga, vie akcij udraudimas, iniasklaidos laisvs apribojimas, dokument tikrinimas. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 144 straipsnio 3 dalis teigia, kad Nepaprastj padt reguliuoja statymas. 2002 m. birelio 6 d. buvo priimtas Nepaprastosios padties statymas, kuris ir reglamentuoja vis reim. Ileidus statym valstybs institucijos operatyviau ir efektyviau turt taikyti nepaprastas priemones, tuo tarpu pilieiams garantuojama, kad nebus paeidiamos j teiss. statymo 2 straipsnis nepaprastj padt apibdina kaip ypating teisin reim valstybje arba jos dalyje, leidiant taikyti Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir statyme nustatytus laikinus naudojimosi fizini asmen teismis ir laisvmis apribojimus ir laikinus juridini asmen veiklos apribojimus. Nepaprastosios padties tikslas vesti ir palaikyti valstybje tvark grietomis teisinio reguliavimo priemonmis, taip pat apriboti asmen tam tikr teisi ir laisvi gyvendinim. Jei nepaprastoji padtis vedama dl stichini nelaimi, tai valstybs valdios institucij svarbiausia uduotis yra greitai ir veiksmingai teikti pagalb nukentjusiems asmenims, operatyviai organizuoti gelbjimo darbus282. Remiantis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 144 straipsniu ir Nepaprastosios padties statymo 5 straipsniu aptariamas administracinis teisinis reimas yra laikino pobdio, nes negali bti ilgesnis kaip 6 mnesiai. Teis vesti nepaprastj padt turi Seimas. Respublikos Prezidentas i teis turi neatidliotinais atvejais tarp Seimo sesij, kartu jis aukia neeilin Seimo sesij svarstyti io klausimo. Taiau Respublikos Prezidento sprendim bet kuriuo atveju tvirtina Seimas. Seimas turi teis keisti nustatyt konstitucini teisi ir laisvi apribojimus bei nepaprastj priemoni, kurios gali bti taikomos, mast, gali sumainti arba padidinti taikymo teritorij, nepaprastosios padties trukm283. Taigi nepaprastosios padties reimas yra ypatingo pobdio spontanikai neigiamus padarinius sukelianti situacija. Analogiku pavyzdiu galime laikyti ir karo padties reim. vedus karo padt taikoma Lietuvos Respublikos mobilizacijos ir mobilizacinio reLietuvos Respublikos nepaprastosios padties statymas // Valstybs inios. 2002. Nr. 642575.
283 282

. . . : , 2001. C. 421.

Bendroji dalis

211

zervo statyme numatyta tvarka. Usienio teisin literatra mobilizacij apibria kaip administracin teisin reim. Karo padties statyme mobilizacija yra priskiriama prie speciali priemoni, taikom vedant karo padt. Mobilizacijos pasirengimo ir jos vykdymo procese vadovaujamasi tokiais principais kaip centralizuotas valdymas, nustatyt termin laikymasis, planavimas, kontrol, kompleksikumas284. Lietuvoje veikia Lietuvos Respublikos nacionalinio saugumo pagrind statymas285. Jame apibrta saugumo svoka, pagrindiniai jo objektai, vardijamas pagrindinis subjektas, utikrinantis saugum valstyb, taip pat apvelgiamos saugum utikrinani subjekt piliei, visuomenini ir kit organizacij teiss ir pareigos. iame statyme nurodomos institucijos, palaikanios apsaugos sistem: statym leidiamoji, teisin ir vykdomoji valdios, valstybins ir visuomenins organizacijos, mons, staigos ir pilieiai. Jos privalo utikrinti apsaug pagal valstybs statymus, reglamentuojanius apsaugos srities santykius. iai reim grupei galime priskirti valstybs sien apsaug kaip tam tikr konstitucin administracin reim. Lietuvoje yra Lietuvos Respublikos valstybs sienos ir jos apsaugos statymas286, postatyminiai aktai, tarptautiniai susitarimai, kuriuose tiksliai reguliuojamas valstybins sienos reimas. Valstybs sienos teisiniu reimu utikrinama teiss akt nustatytos valstybs sienos nustatymo, ymjimo ir kirtimo tvarka, valstybs sienos tvarkymas. Iskiriame pagrindinius valstybs sienos apsaugos administracinio teisinio reimo elementus: valstybs sienos teisin reim; pasienio teisin reim; pasienio kontrols punkt teisin reim.

2.5.5.2. Legitims administraciniai teisiniai reimai

i reim grup apima dvi reim kategorijas: leidim ir legalizuojamuosius reimus. Isamiau panagrinkime leidim reim, kuris yra taikomas pilieiams ir juridiniams asmenims. io reimo turin sudaro asmen teis paduoti praymus dl leidimo vykdyti vien arba daugiau tam tikr veiksm. Atitinkami pareignai arba institucijos sprendia, suteikti leidim
284 . . . : , 1998. C. 406. 285 Lietuvos Respublikos nacionalinio saugumo pagrind statymas // Valstybs inios. 1997. Nr. 216; 1998. Nr. 551520; 1999. Nr. 11245; 2000. Nr. 581710, 922849. 286 Lietuvos Respublikos valstybs sienos ir jos apsaugos statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 421192, 922850.

212

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ar ne, t. y. legali galimyb asmeniui gyti norim teis arba atlikti veiksmus (sigyti aunamj ginkl ir pan.), prisiimti papildomus sipareigojimus. Leidimo galiojimas baigiasi ir priklauso nuo konkrei juridini fakt: pareikjo atsisakymo, prieingos statymams veikos ir kt. Valstybins institucijos vykdo asmen veiksm ioje srityje administracin prieir. Leidim reimo vienu i ieities tak galima laikyti sprendim dl pilietybs klausim procedras. Kiekvienas pilietis turi bti utikrintas Konstitucijoje ir statymuose tvirtintomis teismis ir laisvmis, j apimtimi ir turiniu alies viduje ir u jos rib. Lietuvos Respublikos pilietybs statymas isamiai reguliuoja teiss pilietyb turin, pagrindus ir tvark j gyti, jos nutraukimo pagrindus bei pilietybs klausimus nagrinjani valstybs institucij galiojimus. Pilietybs statymo 3 straipsnis numato, kad Lietuvos Respublikos pilieiai turi visas socialines ekonomines, politines ir asmenines teises bei laisves, kurias skelbia ir garantuoja Lietuvos Respublikos Konstitucija ir statymai, taip pat Lietuvos Respublikos tarptautins sutartys287. Administracins teiss poiriu pirmiausia galima iskirti valstybines institucijas, tvarkanias pilietybs reikalus bei j galiojimus. Tai Prezidentas, Ministras Pirmininkas, Pilietybs reikal komisija, Vidaus reikal ministerija (Migracijos departamentas), Usienio reikal ministerija (Lietuvos Respublikos diplomatin atstovyb ar konsulin staiga usienyje), Lietuvos (miesto, rajono) migracijos tarnybos prie savivaldybi. Konstitucins teiss teorijoje pilietyb yra apibriama kaip kiekvieno asmens teisinis ryys su valstybe. Usieniei ir piliei teisinis ryys su valstybe pasiymi santyki pastovumu. Pilietyb neapribota valstybs teritorini rib. Taigi pagrindinis teisinis kriterijus, leidiantis atskirti teisin ry, egzistuojant tarp valstybs ir laikinai arba nuolatos joje esani usieniei, nuo teisinio ryio su pilieiais, yra pilietybs nekintamumas laike ir erdvje288. Pas sistema, ilgus metus egzistavusi SSRS, bet privaloma ne visiems gyventoj sluoksniams, numat griet pas idavimo ir naudojimo tvark. Tai ypa buvo susij su registracijos reimu. 1990 m. kovo 11 d. atkrus Lietuvos Respublikos nepriklausomyb buvo ileisti Lietuvos Respublikos pilieio paso nuostatai289, o 1991 m. Lietuvos pilieiams pagal Vyriausybs

Lietuvos Respublikos pilietybs statymas // Valstybs inios. 2002. Nr. 954087. Birmontien T., Jarainas E., Kris E. ir kt. Lietuvos konstitucin teis. Vilnius: LTU, 2001. P. 368. 289 Lietuvos Respublikos pilieio paso nuostatai // Valstybs inios. 1999. Nr. 1990, 33 795; 1997. Nr. 1022565; 1998. Nr. 1052903.
288

287

Bendroji dalis

213

nutarim Lietuvos Respublikos paso idavimas290 buvo iduoti Lietuvos Respublikos pasai. Pagal 2002 m. priimt Pilietybs statym pilietyb patvirtinaniais dokumentais laikomi ne tik Lietuvos Respublikos pilieio pasas, bet ir asmens tapatybs kortel. Nuo 2003 m. sausio 1 d. asmens tapatybs kortel yra pagrindinis Lietuvos Respublikos pilieio asmens dokumentas, patvirtinantis jo asmens tapatyb ir pilietyb. Pagal dabar galiojanius Asmens tapatybs kortels ir Paso statymus pasas reikalingas pilieiui vykstant usienio alis, su kuriomis nra sudarytos atitinkamos tarptautins sutartys arba susitarimai dl asmens tapatybs kortels naudojimo291. Lietuvoje usieniei teisin padt reglamentuoja statymas dl usieniei teisins padties. is statymas nustato usieniei laikino ir nuolatinio gyvenimo, atvykimo ir ivykimo, darbo, teisins atsakomybs bei kitus usieniei teisins padties Lietuvos Respublikoje klausimus. Lietuvoje usienieiai neturi politini teisi, susijusi su dalyvavimu valstybs valdyme. Taiau valstyb usienieiams taiko teisinius privilegij reimus: palankumo usienieiui suteikiamos teiss ir laisvs, kokias turi ir jomis naudojasi bet kurios treiosios valstybs pilieiai toje alyje, abipusikumo valstyb suteikia usienieiams savo teritorijoje tokias teises, kokias valstyb suteikia pirmosios valstybs pilieiams savo teritorijoje, ir nacionalin usienieiams valstybje suteikiamos tokios pat teiss ir laisvs bei numatomos pareigos kaip ir savo pilieiams292. Kai kurias atskir asmen, grupi statuso ypatybes nustato ne tik Lietuvos Respublikos Konstitucija, statymai, bet ir tarptautiniai dokumentai. Lietuvos Respublika yra ratifikavusi 1951 m. enevos konvencij bei 1967 m. Jungtini Taut protokol dl pabgli statuso. 1995 m. priimtas, 2000 m. redaguotas Pabgli Lietuvos Respublikoje statuso statymas. Teisiniuose aktuose numatoma valstybs paramos ir paslaug teikimo pabgliui slygos ir tvarka, pabglio asmens ir kelions dokument idavimo tvarka, pabglio buvimo, ivykimo ir isiuntimo slygos ir tvarka, pagaliau pabglio statusas. Apvelgiant legalizuojamojo reimo ir iskiriant atskirus iam reimui iliustruoti tinkamus pavyzdius reikt pabrti, kad jis daugiau siejamas su ekonomine sritimi. Lietuvai tampant Europos Sjungos laisvosios rinkos santyki dalyve dl akivaizdaus j chaotikumo btinas teisini subjekt ir j vykdomos veiklos ri legalizavimas. Valstybin fizini ir juridini asLietuvos Respublikos paso idavimas // Valstybs inios. 1991. Nr. 18487. Lietuvos Respublikos asmens tapatybs kortels statymas // Valstybs inios. 2001. Nr. 973417; Lietuvos Respublikos paso statymas // Valstybs inios. 2001. Nr. 993524. 292 Birmontien T., Jarainas E., Kris E. ir kt. Lietuvos konstitucin teis. Vilnius: LTU, 2001. P. 395.
291 290

214

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

men registracija yra j teisinio veiksnumo legalumo oficialus pripainimas ir bdas patvirtinti j veiksm teistum. Atliekama verslinink legitimacija, kuri ireikia j, kaip subjekt, valstybin skait, duomen, patikim visuomeniniu poiriu, surinkim, j bkl, j atsiradimo teistumo kontrol, galimyb pakeisti arba nutraukti verslininko status. Valstybinio valdymo institucijos, remdamosi ia informacija, gali kurti administravimo tobulinimo strategijas, teikti teiss akt aktualioms problemoms sprsti projektus ir pan. Tuo tarpu teistvarkos institucijoms i informacija padeda operatyviau iaikinti teiss paeidimus. Taigi legalizuojantys teisiniai reimai apima tiek fizini ir juridini asmen registracij, tiek ir reikalavim, keliam vairioms veiklos rims, reglamentavim293. Lietuvoje fizini, juridini asmen, nekilnojamojo turto registravimo tvark numato atitinkami teiss aktai. Valstybs registro objektai gali bti intelektin (pramonin) nuosavyb, turtas, veikla, dokumentai, teritorijos, gamtos itekliai, kultros vertybs, asmenys ir kt. Konkretaus objekto registruojam duomen sraas nustatomas steigiant valstybs registr294. 2002 m. rugpjio 22 d. Vyriausyb patvirtino valstybs registr integralios sistemos krimo strategij, kuria siekiama isprsti iuo metu aktualiausias su registrais susijusias problemas. Juridini asmen registre registruojami juridiniai asmenys, kaupiami, saugomi ir tvarkomi su jais susij duomenys bei dokumentai. is registras kuriamas sujungiant juridini asmen ir moni, neturini juridinio asmens teisi, registravim Kultros, Sveikatos apsaugos, vietimo ir mokslo, Teisingumo, kio ministerijose, Lietuvos banke, Statistikos departamente prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs, apskrii virinink administracijose, savivaldybi institucijose295. Taiau kol kas trksta bendros teisins sistemos, matyti ssajos su Europos verslo registru trkumai296. Gyventoj registras pradtas kurti Lietuvos Respublikos piliei pas duomen pagrindu, 1992 m. pradti kaupti civilins bkls akt duomenys. Gyventoj gyvenamosios vietos deklaravimo tvark ir slygas, deklaravimo

294 Lietuvos Respublikos valstybs registr statymas // Valstybs inios. 1996. Nr. 86 2043; 2000. Nr. 471345. 295 Lietuvos Respublikos juridini asmen registro statymas // Valstybs inios. 2001. Nr. 551940. 296 Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. rugpjio 22 d. nutarimas Nr. 1322 Dl valstybs registr integralios sistemos krimo strategijos patvirtinimo // Valstybs inios. 2002. Nr. 833599.

293 . . . : , 1998. C. 413419.

Bendroji dalis

215

duomen pateikim, apskait, tvarkym ir naudojim nuo 2003 m. sausio 1 d. reglamentuoja Gyvenamosios vietos deklaravimo statymas. Registro srityje nediegta kompiuterizuota sistema, todl pasitaiko duomen netikslum. Didel reikm turi sandori dl nekilnojamojo turto legalizavimas. Pavyzdiui, 1996 m. buvo ileistas, o 2003 m. birelio 13 d. papildytas Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto registro statymas taip diegta bendra nekilnojamojo turto registravimo sistema. Teisi nekilnojamj turt ir sandori su juo valstybin registracija turi bti privaloma. Registruoti privalu ne tik daiktines teises nekilnojamj turt, bet ir servitut, ustat, galiojamj valdym, nuom, turto aret, taip pat treij asmen pareikimus dl teiss reikalauti nurodyto turto. Nekilnojamojo turto registras kartu su Nekilnojamojo turto kadastru ir Adres registru aprpia didiausi Lietuvos turto dal, o jame kaupiami duomenys naudojami daugelyje alies gyvenimo srii. Nekilnojamojo turto registras yra vienas i tobuliausi registr Lietuvoje, turintis vis reikiam infrastruktr. Sukurta registro centrins duomen bazs tvarkymo tarnyba, jos filialai bei gyventoj aptarnavimo biurai. mon per metus atsako daugiau kaip pus milijono uklaus pateikdama duomenis valstybs institucijoms, fiziniams ir juridiniams asmenims297. Teisinje literatroje registravimo procesas vertinamas kaip administracinis teisinis reimas, kai fiziniai ir juridiniai asmenys priverstinai patenka atitinkam valdymo institucij administravimo, pagrsto speciali teiss akt reikalavimais, srit (tai jau aptarta) ir kaip administracin teisin priemon, kuria kontroliuojama fizini ir juridini asmen veikla, leidiama arba udraudiama atlikti tam tikrus veiksmus. Administracins teisins priemons pavyzdys valstybje yra licencijavimo procesas. Tai ypatinga oficialaus patvirtinimo (pripainimo) procedra, susijusi su kinio subjekto teise vykdyti tam tikros ries veikl laikantis taisykli, normini reikalavim ir standart. Licencija Lietuvoje iduodama neterminuotam laikui. Yra numatytas jos perregistravimas. Licencijavimas susijs su iniciatyvos skatinimu pltojant naudingos veiklos ris, nauj paslaug valdym ir pan., taiau kartu tai ir visuomens bei valstybs suinteresuotumas oficialiai pripainti i darb ir paslaug ris. Taiau reikia pabrti, kad vieasis ir visuomeninis susidomjimas tokiu veiklos legalizavimo tipu bei kont-

Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. rugpjio 22 d. nutarimas Nr. 1322 Dl valstybs registr integralios sistemos krimo strategijos patvirtinimo // Valstybs inios. 2002. Nr. 833599.

297

216

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

role j gyvendinant yra akivaizds298. Sritys, kurios yra susijusios su padidjusiu pavojumi mogaus gyvybei, sveikatai, aplinkai, ginkluots gamyba ir sigijimu, taip pat prekmis ir paslaugomis, yra licencijuojamos. Joms statymai nustato speciali preki pardavimo arba paslaug teikimo tvark299. Lietuvos Respublikos Vyriausyb sprendia ir bendruosius, ir konkreiuosius licencijavimo klausimus. Vyriausyb tvirtina atsaking ministerij ir Vyriausybs staig parengtas statym nustatyt licencijuojam komercins ir kins veiklos srii licencijavimo taisykles. Reikia atsivelgti tai, kad vykdomosios valdios institucijos licencijavimo galiojimus vykdo pagal savo kompetencij. Tarkime, Valstybin tabako ir alkoholio kontrols tarnyba prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs iduoda alkoholio produkt gamybos licencijas, Valstybin loim prieiros komisija licencijas, suteikianias teis organizuoti azartinius loimus. Bendrosios nuostatos dl komercins kins veiklos licencijavimo idstytos Civiliniame kodekse bei statymuose, didiausia licencijavimo proceso teisinio reglamentavimo dalis reglamentuota postatyminiuose aktuose. Vyriausybs nutarimais tvirtinamos taisykls, kuriose nurodoma veiklos sritis, licencij rys, reikalingi licencijai gauti dokumentai, j nagrinjimo tvarka, terminai, rekvizitai, veiklos slygos, subjekt teiss ir pareigos, licencijos galiojimo, sustabdymo, panaikinimo atvejai ir kt. Legalizuojamj reim grupei valstybje reikmingi trys procesai: standartizacija, sertifikavimas, metrologija. Standartizacija tai veikla, skirta tam tikroje srityje (pramons, transporto, ems kio ir kt.) vesti optimali tvark nustatant bendrsias nuostatas, kurios gali bti visuotinai ir daug kart panaudotos esamiems ir galimiems udaviniams sprsti. Standartizacijos tikslai apsaugoti moni bei gyvn sveikat, gyvyb, aplink, materialines grybes, vartotoj interesus ir utikrinti j saug; sudaryti slygas laisvam preki ir paslaug judjimui; gerinti produkt ir paslaug kokyb siekiant j konkurencingumo vidaus ir usienio rinkose; atstovauti nacionalins ekonomikos interesams tarptautinje ir Europos standartizacijoje; sudaryti slygas efektyviai naudoti ir tau-

298 . . . : , 1998. C. 422. 299 Lietuvos Respublikos moni statymas // Valstybs inios. 1990. Nr. 14395, 23573, 31749; 1991. Nr. 5128, 13330, 32867; 1992. Nr. 20590, 331009; 1993. Nr. 475, 20492, 25581, 32279, 52994; 1994. Nr. 8119, 14232, 30533, 551047, 591163, 941836; 1995. Nr. 338, 10206, 10207, 39964, 441074, 511247, 601503, 942089, 1072359; 1996. Nr. 35859, 681641, 1002267, 1062430; 1997. Nr. 691737, 962419; 1998. Nr. 1092994; 1999. Nr. 591917, 662122, 1083129; 2000. Nr. 28756, 641920, 782361; 2001. Nr. 391325; 2002. Nr. 1245624.

Bendroji dalis

217

pyti valstybs iteklius300. Lietuvos standartizacijos departamentas kuria ir gyvendina valstybs politik standartizacijos srityje, vykdo valstybin kontrol ir prieir dl privalom valstybini standart reikalavim laikymosi, dalyvauja tarptautins (regionins) standartizacijos darbe, organizuoja profesin ios srities kadr rengim ir perkvalifikavim, nustato tarptautini (regionini) standart, taisykli, norm ir rekomendacij dl standartizacijos taikymo taisykles Lietuvos Respublikos teritorijoje, jeigu kitaip nenumatyta tarptautinse Lietuvos Respublikos sutartyse. Standartizacijos reimas gyvendinamas norminiais standartizacijos dokumentais. Jiems priskiriami Lietuvos Respublikos valstybiniai standartai; nustatyta tvarka taikomi tarptautiniai standartai, standartizacijos taisykls, normos ir rekomendacijos; bendri visai Lietuvai technins ekonomins informacijos klasifikatoriai; moni standartai; mokslini technini, ininerini bendrij ir kit visuomenini susivienijim standartai ir kiti norminiai aktai. Teoriniams svarstymams pagrsti tikt ie Lietuvos Respublikoje nustatyti standartizacijos pavyzdiai: Vyriausybs nutarimai Dl tarptautinio standartinio knygos numerio ymjimo leidiniuose, Standart projekt teikimas kompiuterinse laikmenose, Standart perkantparduodant gyvulius ir paukius skerdimui privalomas taikymas, Europinio standarto geleinkelio Lietuvos Lenkijos siena Kaunas tiekimas. Sertifikavimas veikla, nustatanti, ar produktas, procesas, paslauga, fizinio asmens kvalifikacija atitinka nustatytus reikalavimus. Sertifikavimo darbus, nepriklausomai nuo nuosavybs ries, atlieka mons, staigos ir organizacijos (tarp j ir usienio), pripastanios ir vykdanios jo taisykles. Atlikdamos sertifikavim jos bendradarbiauja su tarptautinmis, regioninmis ir nacionalinmis kit ali sertifikavimo sistemomis. Sertifikavimas reglamentuojamas Lietuvos Respublikos atitikties vertinimo statymu301. Prie normini dokument, naudojam atliekant privalom sertifikavim, priskiriami vairs postatyminiai norminiai aktai, valstybiniai standartai, tarptautins sutartys, Lietuvos priimti tarpvalstybiniai ir tarptautiniai standartai (pvz., susitarimas tarp Lietuvos ir Ukrainos vyriausybi dl bendradarbiavimo standartizacijos, metrologijos ir sertifikacijos srityje), taip pat sanitarijos, statybins normos ir taisykls, saugos normos bei kiti dokumentai, atitinkantys Lietuvos Respublikos statymo numatytus standartus ir nustatantys privalomuosius gamini reikalavimus. Lietuvoje steigtas Standartizacijos departamentas vykdo plai veikl standartizacijos organizacijos
300 301

Lietuvos Respublikos standartizacijos statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 35972. Lietuvos Respublikos atitikties vertinimo statymas // Valstybs inios. 1998. Nr. 92

2542.

218

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

srityje. Stengiamasi, kad sertifikatai ir atitikimo enklai, nurodytos sertifikavimo taisykls ir rekomendacijos, sudarytos vadovaujantis galiojaniomis tarptautinmis normomis ir taisyklmis, idstytomis Tarptautins standartizacijos organizacijos (ISO), taip pat kit tarptautini ir regionini organizacij dokumentuose, bt pripainti usienyje. Apie akreditavimo ir sertifikavimo taisykles bei rezultatus informuojami visi suinteresuoti asmenys. Svarbi administracinis teisinio reguliavimo sritis oficialiai nustatytas matavim vienovs pagrind tikrinimas alyje. Paminsime nuo 1996 m. galiojant Lietuvos Respublikos metrologijos statym302. Metrologija ireikia valstybs politik norminant matavimus, j metodus, priemones matavim vienovei ir reikiamam matavim tikslumui pasiekti. i procedr keliam reikalavim vykdymas utikrina teiss subjekt vykdomos veiklos teistum, kokybikum. Mintos procedros tai nuolatos egzistuojanios priemons, kuriomis vykdomosios valdios institucijos kontroliuoja subjekt veikl. Lietuvoje funkcionuoja Valstybin metrologijos tarnyba, Lietuvos metrologijos inspekcija ir kitos tarnybos, kurios garantuoja matavim vienov alyje. Valstybin metrologin kontrol sudaro matavimo priemoni tip patvirtinimas; matavimo priemoni patikrinimas, tarp j ir etalon; juridini ir fizini asmen veiklos gaminant, remontuojant, parduodant ir inuomojant matavimo priemones licencijavimas. Valstybin metrologin prieira gyvendinama ileidiant, priirint ir taikant matavimo priemones, atestuojant matavim atlikimo metodikas, dydi vienet etalonus, laikantis metrologini taisykli ir norm.

2.5.5.3. Funkciniai administraciniai teisiniai reimai

Administracins teiss normomis sukuriami reimai, kurie utikrina tinkamas slygas atlikti tam tikras funkcijas ir veiksmus, priskiriamus valstybinms institucijoms, monms, staigoms, taip pat pilieiams. Juose gldintis vieasis interesas lemia griet tikslin teiss subjekt veiklos kryptingum, ginant ir j pai interesus. Funkciniai reimai gali bti naudojami vairiose teisinio reguliavimo srityse. Funkcinius paprastuosius reimus nustato veiklos taisykls tam tikros ries aptarnavimo ir funkcionavimo standartai. Tai telefono, telegrafo ryio, veterinarijos, komunalini, viebui ir panai paslaug teikimo taisykls. Jos paprastai nustatomos postatyminiais aktais.
302 Lietuvos Respublikos metrologijos statymas // Valstybs inios. 1996. Nr. 741768; 2000. Nr. 421188.

Bendroji dalis

219

Funkciniai specials reimai, diegiami siekiant specializuoti veiksm sek ir normalizuoti vairias veiklos sritis. i reim grup diegiama arba periodikai, arba ikilus konkretiems juridiniams faktams. Daniausiai pagal reguliavimo apimt tai daug siauresni reimai ir saviti dl daug grietesni reguliavimo metod. Jais sukuriamas savitos ries vis teiss subjekt juridini veiksm ciklikumas. Egzistuoja administracini funkcini reim rys, kurios yra trauktos bendrj teisinio reguliavimo srit. Pavyzdiui, mokesi statym sistemoje nesunku nustatyti lengvatini mokesi tvark. Smulkaus verslo subjektams nustatomas supaprastintas ir skatinamasis reimas. Administraciniame teisiniame reguliavime naudojamos imperatyvios normos, skirtos asmeniniams ir vieiesiems interesams apsaugoti. Funkcini administracini teisini reim administravim vykdo ne tik vykdomosios valdios institucijos. Pavyzdys gali bti Lietuvos banko veikla, turinti finansinio savarankikumo ir valstybinio reguliavimo organizacijos poymi. ios institucijos priimamuose aktuose atsispindi norminiai reguliuojamieji veiksmai (pvz., Lietuvos banko pinig politikos priemoni taikymo kryptys, Lietuvos banko valdybos 2003 m. spalio 23 d. nutarimas Nr. 101 Dl investicij vertybinius popierius apskaitos kredito staigose bendrj nuostat patvirtinimo). Pagal Vartotoj teisi gynimo statym yra nustatytas privalomasis informacinis reimas, kuriam priskiriama vartotojo teis gauti informacij apie gamintoj (vykdytoj, pardavj), prekes (darbus, paslaugas), gamintojo atsakomyb u atitinkam informacij apie prek ir gamintoj. Atskir ri preki (darb, paslaug) informacijos sraas ir pateikimo bdai vartotojui nustatomi Lietuvos Respublikos Vyriausybs303. Ekologiniai reikalavimai iuo metu ikyla kaip vienas pagrindini socialini kriterij. Pagrindines aplinkos apsaugos normas nustato Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos statymas. Tiesiogins ekologins teiss normos ems, vandens, mik teiss, teiss apie ems iteklius, vandenis ir gyvnijos pasaulio apsaug gana grietos. Jas vienija bendrosios nuostatos, bdingos visoms alims304. Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. liepos 19 d. nutarimu Nr. 1177 patvirtinta Lietuvos Respublikos valstybs sien ir teritorijos sanitarins ir medicinins karantinins apsaugos tvarka reglamentuoja tarptautins teiss aktuose numatyt organizaci-

303 Lietuvos Respublikos vartotoj teisi gynimo statymas // Valstybs inios. 1994. Nr. 941833; 2000. Nr. 852581. 304 Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos statymas // Valstybs inios. 1992. Nr. 575; 1996. Nr. 571335; 1997. Nr. 651540; 2000. Nr. 902773; 2002. Nr. 249.

220

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ni, ekonomini, teisini, sanitarini, ukreiamj lig profilaktikos ir kontrols priemoni, kuriomis siekiama ukirsti keli pavojing ir ypa pavojing ukreiamj lig arba j suklj veimui Lietuvos Respublikos teritorij ir j paplitimui, taikymo ypatumus. Valstybin aplinkos apsaugos strategija atsivelgia aplinkos bkl, numato pagrindinius aplinkos apsaugos tikslus, prioritetus, jiems gyvendinti reikiam priemoni sistem305. Iskiriamas dar vienas kultrini ekologini zon reguliavimo srities administracinis teisinis funkcinis reimas, susijs su nacionaliniais ir gamtos parkais. Stengiantis juos isaugoti taikomas Lietuvos Respublikos saugom teritorij statymas, nustatantis ypating apsaugos reim. vairs Vyriausybs nutarimai, aplinkos ministro sakymai, kit institucij norminiai aktai reguliuoja atskir saugom teritorij dali apsaugos reimus. Gamtini rezervat ir valstybini park apsaugos zon paskirtis sumainti neigiam kins veiklos tak gamtini rezervat ir valstybini park teritorijoms, isaugoti i teritorij vizualin aplink306. Galioja atskiras reimas, susijs su ypatingomis situacijomis, vestas gyventoj ir teritorij apsaugos ypatingj gamtos ir technogenini situacij atveju. Vyriausybs nutarimais diegiama bendra ypatingj situacij prevencijos ir likvidavimo sistema sutelkia valdymo, vietins savivaldos organ, organizacij, kurios pagal kompetencij privalo sprsti gyventoj ir teritorij apsaugos dl ypatingj situacij klausimus, jgas ir priemones. Tokia padtis Lietuvoje danai kartojasi iluts rajone, Rusnje, kur beveik kasmet patvinsta Nemunas ir atskirtiems gyventojams prireikia pagalbos. Taigi pateikti pavyzdiai rodo, kad administraciniai funkciniai reimai specialiomis normomis utikrina nuolatin arba laikin funkcionavimo tvark307. Lietuvos Respublikos teisinje sistemoje ne visose srityse pabriama reim svoka, todl vykdomosios institucijos negali veiksmingai vykdyti savo funkcij. Pateiktos administracini teisini reim klasifikacijos pagrindu tikslinga sukurti administracinio teisinio reguliavimo model, kuriame bt vertinti organizaciniai, teisiniai, ekonominiai reguliavimo svertai bei parodyta administracini teisini reim svarba valstybiniame valdyme.
305 Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. rugsjo 25 d. nutarimas Nr. I1550 Dl valstybins aplinkos apsaugos strategijos patvirtinimo // Valstybs inios. 1996. Nr. 1032347. 306 Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1995 m. rugpjio 28 d. nutarimas Nr. 1153 Dl gamtini rezervat ir valstybini park apsaugos zon bendrj nuostat patvirtinimo // Valstybs inios. 1995. Nr. 721698. 307 . . . : , 1998. C. 432440.

Bendroji dalis

221

Administracini teisini reim pagrindu tiksliau apibriama statymo veikimo sritis ir reguliavimo ribos. Taip maja statym vairi traktuoi galimybs, reiau susiduriama su daugiaprasmybmis, maja galimybs pasinaudoti statym spragomis. Administracini teisini reim platesnis vedimas leist sukurti metodologinius statym sisteminimo ir veiksmingesnio j panaudojimo pagrindus. Taigi bt sukurta administracini teisini akt sistemin klasifikacija, kuri leist atlikti operatyvi j paiek.

222

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

II SKYRIUS
1. VIEOJO ADMINISTRAVIMO TURINYS IR PAGRINDINIAI PRINCIPAI 1.1. Vieojo valdymo (administravimo) svoka ir esm
Bendroji valdymo svoka. Valdymu daromas poveikis mogaus arba moni grups valiai. Jis skatina motyvuoti savo apsisprendim elgtis pagal oficial reikalavim. Valdymo reikinio turin labai aikiai yra apibdins M. Romeris. Pasak jo, tai valinis imperiumo ir pasidavimo santykis. mogaus arba grups vertimas paklusti darant jiems kitok poveik yra prievarta, neturinti nieko bendra su savarankikumu. Valdymo santykiai i vis moni arba j grupi santyki iskiriami remiantis taisyklmis, pagal kurias skirstomos subjekt teiss ir pareigos. Taisykls turi bti subjekt atpastamos ir transformuojamos poelgius per mogaus smon. ios tarpusavio priklausomybs grandins nutraukimas panaikina valdymo santykius. Todl, pavyzdiui, nesmoningi arba neveiksns mons gali bti tik priirimi, bet ne valdomi. Lietuvi kalboje yra keletas odi, nusakani santyk tarp valdovo (valdaniojo) ir pavaldinio (valdomojo). Tai odiai valdia, valdymas, viepatavimas, vadovavimas, pavaldumas ir pan. Kiti santyk apibriantys odiai, atsirad ms teisinje ir politologinje terminijoje, yra skoliniai arba tarptautiniai odiai. Bendrja prasme valdymas yra valdaniojo poveikis valdomajam siekiant usibrto bendros valdymo sistemos tikslo, todl visi ivardyti terminai i pirmo vilgsnio yra panas. Pavyzdiui, bendrame valdymo santyki kontekste ir M. Romeris neatskyr viepatavimo bei valdymo termin308.
Prof. M. Romeris teig: Tarp moni valdymas ir viepatavimas monms visuomet sudaro dviej vali santyk; jis vyksta ne tiesioginiu operavimu valdomu mogumi, bet sakymais valdomojo valiai. Vadinasi, kad itas viepatavimas arba valdymas vykt, reikia, kad valdomas mogus savo valia apsprst taip kaip jam yra sakoma (Valstybin teis. Prof. M. Rmerio skaityt paskait stenogramos. I dalis. Kaunas, 1930. P. 12).
308

Bendroji dalis

223

Kad nepainiotume skirting semantin prasm turini termin, viepatavimo, valdymo ir vadovavimo kategorij skirtumus galime nustatyti pagal kokybines subjektini teisi ir pareig proporcijas. Viepatavimo santykiuose imperiumas suabsoliutinamas, pripastamas be joki ilyg ir remiantis teiss normomis nevertinamas, pareigos nustatomos visiems, o pavaldini teiss ireikiamos tik individualiomis privilegijomis arba malone. Valdymo santykiuose imperiumas pagrstas atsakomybs paskirstymu. ia tiek valdaniojo, tiek ir pavaldini teiss ir pareigos formaliai apibrtos, visuotinai privalomos. Vadovavimo santykiuose pavaldiniai turi daug diskrecijos (gali veikti savo nuoira neperengdami nustatyt rib). Svarbiausi kokybs matmenys yra ne pats teisi gyvendinimo ir pareig vykdymo procesas, o bendras veiklos rezultatas, galiausiai priklausantis nuo vadovo sugebjimo motyvuoti pavaldinius darniai veikti siekiant bendro tikslo. Aukiausia vadovavimo proceso kokybin iraika yra pavaldini motyvavimas dirbti rodant asmenin pavyzd. Vadybos moksle i forma vardijama lyderio vadovavimu.

1.1.1. Valstybs valdymas

Kalbdamas apie valstybs reikal tvarkym prof. M. Romeris vartojo termin valdymas. Nagrindamas valdi padalijim, jis daugiau dmesio skyr iuolaikinse valstybse paplitusiam trilypiam valdi padalijimui. iame kontekste vykdomosios valstybs valdios funkcij (be statym leidiamosios ir teismins) jis vadino valdymu arba administravimu. Tokiu atveju valdios funkcij padalijimas galt bti, anot M. Romerio, dvilypis. Dvilypis valdios padalijimas nepriimtas iuolaikinse demokratinse valstybse siekiant utikrinti teism nealikum. Vykdomosios valdios funkcijas gyvendinanias valstybs institucijas valdymo arba administravimo organais vadino ir prof. P. Leonas, pabrdamas, kad atitikdami trims didiosioms valstybs valdios vykdymo rims statym leidimui, teismui ir valdymui, ir valstybs organai yra skirstomi tris ris: statymo leidimo, teismo ir valdymo (administracijos) organus. Tie organai nra visai atskirti nuo vieni kit, irint, kurias funkcijas daugiausia vykdo tie arba kiti valstybs organai. statym leidimas yra vis didiausia valstybs valdios funkcija, ji priklauso tiesioginiams valstybs organams, bet jiems i dalies priklauso ir kit ri funkcijos: parlamentas priiri administracins valdios veikim, monarchas arba prezidentas skiria vyriausius teisjus ir administratorius. Tikriausia vykdytas

224

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

teismo valdios nuo vykdymo valdios, nuo administracijos atskyrimas; pirmoji veikia i statymo ir iri tik teistumo, antroji, kad ir taip jau veikia i statymo, bet iri savo darbo tikslingumo; irint it t valdi ypatybi, jos negali bti pavedamos tiems patiems organams. Taigi valstybs valdymas plaija prasme apima visas tris valdios funkcijas ir pabria imperium ir pavaldum. Kartu valdymas gali bti suprantamas ir ne tik kaip valdiniai santykiai, bet ir kaip procesas arba valdini santyki gyvendinimas. Toks procesas apima vis trij valdios funkcij gyvendinim, todl vienos valstybs valdios funkcijos vadinti valdymu netikslinga. iuo atveju turima omenyje valstybs vykdomoji valdia, jeigu laikoms trilypio valdi padalijimo principo, priimtino visoms demokratinms alims. Vykdomajai valdiai apibrti anglikoje teisinje literatroje vartojami keli terminai: Valdymas ireikiamas odiais government arba governing. ie odiai reikia vyriausyb arba valdym tai priklauso nuo konteksto. tai anglikoje vedijos Konstitucijos redakcijoje is terminas vartojamas dviem prasmmis. vedijos Konstitucija yra neraytin ir susideda i keturi akt: Valdymo statymo, Riksdago (parlamento) statymo, Paveldjimo statymo ir Spaudos laisvs statymo. Pirmasis aktas iverstas angl kalb taip: The 1974 Instrument of Government. Pavadinime vartojamas odis government reikia valdym, nes i io akto turinio matome, jog jis nustato ne tik Vyriausybs veiklos principus. Jis susideda i i dali: 1) Pagrindiniai principai; 2) Pagrindins teiss ir laisvs; 3) Riksdagas; 4) Vyriausyb; 5) statymai ir kiti teiss aktai (angl. regulations); 6) Mokesiai ir biudetas; 7) Santykiai su kitomis valstybmis; 8) Teisinis ir tiesioginis administravimas; 9) Valstybin banyia; 10) Riksdago kontrolin funkcija; 11) Specialios nuostatos karo ir karo padties atveju. Taigi matome, kad valdymas apima vis valstybs valdym, o ne tik vykdomsias funkcijas, kurias gyvendinti stengiasi vyriausyb. Tuo tarpu iame statyme ir vyriausybs institucija vadinama The Government. Jungtinse Valstijose yra vykdomoji institucija gubernatorius (governor). is terminas taip pat kildinamas i valdym reikianio odio government ir reikia valdytoj, arba centrins valdios vietinink.

Bendroji dalis

225

Valdym reikia ir odis administration. Taiau iuo atveju valdymas suprantamas tik kaip valdymo procesas. Dabar administravimo terminas vartojamas labai plaiai, taiau jis taip pat negali bti suprantamas vienareikmikai. Valdingi nurodymai ir j vykdymas gali apsiriboti staigos aplinka. Nurodymai gali bti duodami visai visuomenei. Todl iuolaikinje literatroje ir teisinje praktikoje administravimas patikslinamas odiais vieasis arba vidinis. Maa to, vidinis administravimas siejamas ir su vadybos terminu (management), todl j atskyrimo klausimas nagrintinas atskirai. iuolaikinje mokslinje literatroje valdymui apibrti pradedamas vartoti kontrols terminas. Jis pabriamas valstybse, kuriose iki iol buvo absoliuiai decentralizuotas valdymas ir centrins valdymo institucijos neturjo vis valdymo galiojim. Tokiose valdymo sistemose centrins valdymo institucijos tik koordinuoja decentralizuot institucij veikl ir kontroliuoja j sipareigojim vykdym. Todl valdymas iuo atveju yra apribotas, tiesioginiai nurodymai neduodami, o tik teikiamos vadybins rekomendacijos. Tokia valdymo sistema veikia Europos Sjungoje. Manytina, kad valstybs valdymo daliai, kuri gyvendina vykdomoji valdia (arba vyriausyb, arba prezidentas), apibrti labiau tinka administravimo terminas. Taiau iuo atveju btina aikiai atskirti j, viena vertus, nuo valstybs valdymo ir, antra vertus, nuo vidinio administravimo. Anksiau buvo minta, kad semantin valdymo ir administravimo reikm skiriasi. Nors abiej svok kategorijos panaios, j tarpusavio priklausomybs struktra skirtinga. Valstybs valdymas daugiau siejamas su valdios gyvendinimo reikiniu, o valstybs administravimas su vadyba.

1.1.2. Valstybs valdymas ir jo administravimas

Valstybs valdymo kategorija glaudiai susijusi su valstybins valdios kategorija. inoma, kad valstybin valdia yra viena, tik skiriasi valstybs institucij gyvendinamos valstybins valdios funkcijos. Valstybins funkcijos gyvendinimas yra viepatavimas moni atvilgiu ir tai gali bti suprantama kaip valdymas. Taiau tokiu atveju valdymas reikia fakto konstatavim, o ne pat proces. Viepatavimas, kaip procesas, taip pat vadinamas valdymu, taiau jo samprata visikai kita. Teisinje literatroje isakoma nuomon, kad tokiu atveju terminas valdymas suprantamas dviem prasmmis: plaija ir siaurja, taiau nuo-

226

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

lat patikslinti svok nenaudinga nei statym leidjui, nei asmeniui, kurio teisin padt tikslina statym leidjas. Manytina, kad valstybs valdymo svoka vartojama plaija prasme. Ne vien todl, kad apima ir statym leidiamosios, ir vykdomosios, ir teismins valdios funkcijos gyvendinim, bet ir todl, kad filosofine prasme i kategorija suteikia pagrind valdymui kaip procesui (valdymui siaurja prasme). Vieuosiuose santykiuose dalyvauja asmuo ir valdios institucija, taikanti arba gyvendinanti statym. Vadinasi, vieasis santykis yra tarp pilieio ir statym gyvendinanios valstybs institucijos. statym leidiamosios institucijos tiesiogiai piliei nevaldo, bet tos institucijos, kurios tiesiogiai valdo pilieius, negali savarankikai nustatyti teisinio statuso apribojim, nes tai galima padaryti tik statymu. Vadinasi, vykdomosios institucijos, gyvendindamos statymus, tik nukreipia piliei elges norima kryptimi ir todl iai padiai apibrti geriau tinka administravimo terminas negu valdymo, nes tai susij su tvarkymo funkcija. Tvarkymas reikia tam tikram reikiniui nustatytos (pvz., statymais) bkls suteikim. ios funkcijos svarb labai tiksliai apibr M. Vberis teigdamas, kad iuolaikinje valstybje tikrasis viepatavimas, kuris reikiasi juk ne parlamentinmis kalbomis, ne monarch pareikimais, bet valdymo tvarkymu, btinai yra valdininkijos rankose. ingsnis link biurokratins valdininkijos, kurios pagrindas postas, atlyginimas, pensija, kilimas karjeros pakopomis, dalykinis isilaisvinimas ir darbo pasidalijimas, tvirtos kompetencijos, akt atlikimas, hierarchin vyresnumo ir pavaldumo tvarka yra vienaprasmis valstybs modernizavimo matas. Lietuvos Respublikos Konstitucija paskirsto valdios funkcijas aukiausioms valstybins valdios institucijoms. Penktas jos straipsnis teigia, kad valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb, Teismas. Vadinasi, valstybins valdios galias turi ir Prezidentas, ir Vyriausyb, taiau jos apima tik vien i valstybinio valdymo funkcij statym taikym ir gyvendinim, t. y. kasdienini valstybs reikal tvarkym. Tai ypa atskleidia Konstitucijos 94 straipsnis, nustatantis ias Vyriausybs funkcijas: 1) krato reikal tvarkym, Lietuvos Respublikos teritorijos nelieiamybs apsaug, valstybs saugumo ir vieosios tvarkos garantavim; 2) statym ir Seimo nutarim dl statym gyvendinim, taip pat Respublikos Prezidento dekret vykdym; 3) ministerij ir kit Vyriausybs staig veiklos koordinavim;

Bendroji dalis

227

4) valstybs biudeto projekto rengim ir teikim Seimui, valstybs biudeto vykdym, biudeto vykdymo apskaitos teikim Seimui; 5) statym projekt rengim ir teikim Seimui svarstyti; 6) diplomatini santyki umezgim ir ryi su usienio valstybmis ir tarptautinmis organizacijomis palaikym; 7) kit pareig, kurias Vyriausybei paveda Konstitucija ir kiti statymai, vykdym. Kaip matyti i ivardyt Vyriausybs funkcij, visos jos yra vykdomojo ir tvarkomojo pobdio, jomis siekiama gyvendinti statymus. Todl vykdomj valstybs institucij veikla gali bti daugiau siejama su administravimu nei su viepatavim reikiania valstybs valdymo kategorija.

1.1.3. Valstybs ir staig administravimas

Kaip minta, administravimas yra tam tikra veikla tvarkant pavaldini bei vadovo ir pavaldinio santykius. Toks apibrimas tinka bet kurioms organizacijoms arba kitiems socialiniams junginiams, tvarkomiems pavaldumo pagrindais. Deja, valstyb, kaip vienintel tautos suvereno reikja, yra ypatinga organizacija ir jos vykdomoji arba tvarkomoji funkcija (administravimas) turi iskirtini bruo. Pirma, valstybs administravimas apima visus alies gyventojus ir asmenis, esanius valstybs teritorijoje. Todl jis yra neasmeninis ir administruojam asmen ratas yra neapibrtas. Antra, valstybs administravimo teisinis pagrindas yra statymai, tuo tarpu kitos organizacijos administruoja pagal postatyminius aktus. Treia, valstybs administravimu pilieio teisinis statusas pakeiiamas pagal statymo reikalavimus. Tuo tarpu bet kokia organizacija negali administruodama pakeisti mogaus teisinio statuso, iskyrus atvejus, kai tai numatoma administracijos ir pilieio sutartimi (pvz., darbo). Ketvirta, valstybs administravimo metu remiamasi prievarta, taip pat ir fizine, jeigu pilietis nevyko administravimo nurodym. Tokios teiss kitos administracijos neturi ir negali vartoti piliei atvilgiu jokios prievartos. Todl valstybs administravimas yra geriau garantuotas. Penkta, valstybs administravimas yra formalesnis dl valdi atskyrimo. Administratoriui (valstybs vykdomosioms institucijoms) sunkiau pasiekti, kad bt pakeisti netinkami statymai. Ir, kaip inoma, objektyviai neivengiant blog statym administruojama formaliai, ir galbt ne visada

228

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

teisingai. Kit organizacij administratori ir sprendim primj santykiai yra glaudesni, o neretai j pozicijos apskritai sutapatinamos. Sprendim primimas ir j administravimas turi bti suderintas ir neformalus.

1.1.4. Vieojo administravimo esm

Vieoji ir privatin teis. Teiss skirstymas viej ir privatin pradtas Senovs Romoje. Vieoji teis siejama su vieaisiais asmens interesais, o privatin su privaiais arba asmeniniais interesais. Prof. P. Leonas vieosios ir privatins teiss skirtumus ireik pagal keturis poymius: 1) pagal vieosios ir privatins teiss gijimo tvark privatin teis gyja atskiras asmuo, todl privatins teiss asmuo siekia ir yra suinteresuotas j gauti. Vieoji teis yra pritaikoma bendriems interesams; 2) pagal vieosios ir privatins teiss netekimo tvark privatin teis yra panaikinama subjekto nuoira, nes subjektas, bdamas privaios teiss galiotas, gali pagal sutart teis perduoti kitam asmeniui arba net j panaikinti. Vieoji teis negali bti subjekto panaikinta, nes ji nustatyta statymu ir tik statymo pagrindu vieosios teiss galima netekti; 3) pagal vieosios ir privatins teiss turin privatine teise asmuo ne tik naudojasi, bet ja disponuoja savo nuoira. Vieosios teiss asmuo negali pakeisti arba kaip nors kitaip ja disponuoti, nes jos tvarkymas priklauso valstybei; 4) pagal subjekt apibrtum privatinje teisje subjektai aikiai apibrti. Vieojoje teisje subjektai nevardijami. Vieosios ir privatins teiss klausimas labai svarbus siekiant isiaikinti vieojo administravimo svok. Svokini kategorij formulavimas ir traukimas svok svarbus tiek parenkant termin, tiek ir nustatant vieojo administravimo objekt. Posovietini valstybi vieojo administravimo pltros problema ypa aktuali, nes sovietin valstyb sumenkino privatin teis ir istm privai iniciatyv i viej santyki. Turtiniams privatiems santykiams reguliuoti buvo naudojami teisiniai mechanizmai (reguliacins, draudiamosios civilins teiss normos ir pan.), o privai subjektyvi teisi vieoji teis nenustat. Todl ir iandien matyti tam tikras valstybs institucij siekis uzurpuoti vieojo pobdio veikl arba paslaug teikim, nors privats asmenys viesias paslaugas galbt galt teikti geriau. Antra vertus, tam tikra apimtimi ribojama pilieio teis dalyvauti valstybs

Bendroji dalis

229

valdyme laiduojama Visuotine mogaus teisi deklaracija, kurioje nurodoma individo pasirinkimo teis dalyvauti valstybs valdyme. Vieosios ir privatins teiss santykio vieajame administravime skirtum yra anglosaks ir kontinentinje teisinse sistemose. Anglosaks teisinje sistemoje, grindiamoje precedentine teise, vyrauja privatins teiss normos, todl daug privatins teiss element yra ir vieuosiuose teisiniuose santykiuose. Suomijos administracini procedr statyme, priimtame 1996 m., yra daug termin, tradicikai priskirtin privatinei teisei. Analogik termin yra ir Lietuvos civilinje teisje bei civiliniame procese. Valdymo institucijos ir pilieio lygyb, administraciniai ginai, kuriuose lygiomis teismis dalyvauja pilietis ir valstybei atstovaujanti institucija, rodo privai interes pirmum. Tuo tarpu kontinentinje teisinje sistemoje, ypa posovietini valstybi vieojoje teisje, vyrauja valdiniai viej santyki pagrindai. Taiau kategorika tokios padties konstatacija tikrai nra teisinga, nes piliei ir valstybs lygybs principai grindiami ne teisine sistema, o paios valstybs pobdiu, jos tiksl ir funkcij sistema. Tai veikiau siejama su politinio reimo forma. Nedemokratinse valstybse privats piliei interesai daniausiai niekinami, pilieiai nualinami nuo valstybs valdymo ir valstyb egzistuoja pati sau uuot tenkintsi piliei interesus. Demokratins valstybs institucijos tarnauja monms ir jos valdiniai veiksmai kai kuriose alyse traktuojami kaip socialin paslauga. Toks poiris viej administravim dabar formuojamas Didiojoje Britanijoje teigiama, kad visas valstybs administravimas yra paslauga gyventojams ir vieosios staigos atlieka tam tikr dal valstybini viej paslaug. Lietuvoje vieasis administravimas reformuojamas labai spariai, taiau vis dar ilieka valstybs savanaudikumo poymi. Nors demokratinse valstybse teisingum vykdo tik teismas, taiau Lietuvoje lig iol yra ilikusi sovietin administracinio persekiojimo sistema administravimo institucijos galiojamos vykdyti teisingum asmenims, padariusiems administracinius teiss paeidimus. Tokia veikla teiss teorijoje vadinama teiss taikymu, taiau vieajame administravime teiss taikymas neturi bti siejamas su nuobaud skyrimu. Pripainti asmen kaltu ir skirti jam nuobaud gali tik teismas. Toks yra ir Europos Sjungos reikalavimas nacionalinei viej reikal administravimo sistemai. Taigi galima tokia vieojo administravimo svoka: Vieasis administravimas statymais ir kitais teiss aktais nustatyta tvarka bei terminais reguliuojama valstybs ir savivaldos institucij veikla gyvendinant ir taikant Lietuvos Respublikos statymus bei savivaldybi ta-

230

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ryb sprendimus, teikiant statymais ir kitais teiss aktais numatytas viesias paslaugas, taip pat organizuojant valstybs ir savivaldos institucij vidin administravim. Atskiros svokins kategorijos tyrintinos toliau. Tuo tarpu pabrtinos ios principins nuostatos: 1) Vieojo administravimo teisinis pagrindas yra tik statymai ir kiti statymo gyvendinim reguliuojantys teiss aktai. Kiti teiss aktai yra postatyminiai norminiai aktai ir individuals teiss aktai, nustatantys konkretaus asmens teises ir pareigas taikant statymus. 2) Vieasis administravimas apima valstybini ir savivaldybi institucij veikl. Savivaldybi vykdomosios institucijos dalyvauja vieajame valdyme gyvendindamos statymus ir savivaldybi tarybos sprendimus tais klausimais, kuri sprendimo teis deleguota savivaldybms. 3) Vieasis administravimas apima ne tik statym gyvendinim bei taikym, bet ir viej paslaug teikim. Paslaug teikimas gali bti pripaintas kaip administravimo sudtin dalis, nes jas teikiant tiesiogiai arba netiesiogiai gali dalyvauti vieojo administravimo institucijos.

1.1.5. Vieojo administravimo turinys

Vieojo administravimo institucij pareigos ir galios atskirose valdymo srityse skiriasi savo turiniu, prigimtimi ir veiklos rimis. io amiaus pradioje pagrindin valdios institucij pareiga buvo administracinis reguliavimas, paremtas statym taikymu ir gyvendinimu. Tai svarbi vieojo administravimo institucij veikla ir iuolaikinse valstybse, taiau valstybs vertybini orientacij kaita, skatinanti gerovs valstybs raid, ir kiekybins veiklos sureikminimas paskatino teikti valdios institucij paslaugas. Vieasis administravimas buvo labiau trauktas ekonomin veikl. Kartu labai padidjo administracinis aparatas ir jo veiklos mechanizmas. Vieajam administravimui tak pradjo daryti ir vidin veikla. Teigtina, kad ie veiksniai sudaro iuolaikin viej administravim. Administracinis reguliavimas. Administracinis reguliavimas vieojo administravimo veikla, kai priimant administracinius sprendimus taikomi arba gyvendinami statymai bei kiti teiss aktai. Administracinis reguliavimas yra vienpusikas vieojo administravimo institucijos sprendimo primimas. Btina slyga, kad sprendimas bt ray-

Bendroji dalis

231

tinis ir turt administracinio akto form. Administracinis reguliavimas apima taisykli, standart nustatym bei planavim. Pabrtina, kad administracinio reguliavimo metu negali bti priimami sprendimai, kuriais keiiamas piliei teisinis statusas, iskyrus tuos atvejus, kai teis administravimo institucijai nustatyti papildomas pilieio teises ar pareigas suteikia statymas. Administracinis reguliavimas nemanomas, jeigu jo metu nepriimami sprendimai. Taiau administracinio reguliavimo ypatyb yra ta, kad sprendimai nepriimami savarankikai, o administravimo subjektai, priimantys sprendimus, negali laisvai ireikti savo valios, nes ji ribojama statymo. Kitas labai svarbus administracinio reguliavimo ypatumas yra tas, kad administracinis reguliavimas yra sureguliuotas statymais, todl vieajame administravime negalioja principas leidiama viskas, kas neudrausta statymu. is principas taikytinas tik asmenims, bet ne vieojo administravimo institucijoms, kuri paskirtis tarnauti monms, o pati teis reguliuoja tik tuos santykius, kuri sureguliavimo teis Tauta deleguoja valstybei per atstovaujamj demokratij. Vidinis administravimas. Vidinis administravimas vieojo administravimo veikla, kuria nustatyta tvarka utikrinamas sklandus vieojo administravimo institucijos funkcionavimas arba paslaug teikimas, valdomas institucijos personalas ir biudetas. Vidinio administravimo tikslas utikrinti skland sprendim primimo proces ir viej paslaug teikim. Vidinio administravimo pagrindas yra personalo ir biudeto valdymas. Vidinio administravimo metodai ir procedros daniausiai neturi tiesioginio poveikio vieiesiems santykiams, taiau personalo paskirstymas ir biudeto sudarymas vieojo administravimo institucijoje turi reikms administravimo institucijai kaip vieojo santykio subjektui. Turdamas netiesiogin ry su bendrj viej santyki gyvendinimu, vidinis administravimas negali bti sulyginamas su administraciniu reguliavimu teisi ir pareig pilieiams nustatymo poiriu. Vidinio administravimo tiesioginis objektas yra personalas ir biudetas. Juk personalo mes negalime prilyginti visai visuomenei. Todl statymas turt reguliuoti vidinio administravimo institucij teis priimti vieojo pobdio sprendimus. Ms nuomone, institucijos, kuri paskirtis utikrinti skland vieojo administravimo institucijos mechanizm, negali priimti vieojo administravimo sprendim. Vieosios paslaugos. Vieoji paslauga vieojo administravimo funkcija, kuria vieojo administravimo institucija arba vieoji staiga, tenkindama

232

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

bendrus visuomens interesus, suteikia tam tikras socialines, vietimo, mokslo, kultros, sporto ir kitas panaias paslaugas. Vieojo administravimo institucijos teikia viesias paslaugas keliais bdais: 1) priima raytinius sprendimus, nustatanius, kas turi teis tam tikr viej paslaug; 2) vykdo neformali administracin veikl suteikdamos tam tikras paslaugas (vietimo, gydymo, rpybos ir kt.). Viej paslaug teikimas yra nauja administravimo veikla, turint omenyje jos gyvendinimo bdus ir metodus. Ankstesniame valstybs administravime vyravo valdiniai vieieji santykiai, kuriuose dalyvaudama valstyb turdavo prioritet pilieio atvilgiu netgi paslaug teikimo srityje (paslaug teikimo reguliavimas administravimo lygmeniu). Taigi pilieiai gaudavo tik tokias viesias paslaugas, kurias leisdavo valstyb, ir tai buvo pripastama kaip tam tikra dovana. Tuo tarpu paslaug teikimas pilieiams jokiu bdu negali bti monopolizuojamas, nes vartotojas (arba paslaug gavjas) praranda pasirinkimo teis. Antra vertus, vieosios paslaugos gavjas turi bti laisvas priimdamas paslaug arba jos nepriimdamas. Kartu jis turi aikiai inoti, kokios apimties ir kiek laiko gaus teikiam paslaug. Taigi viej paslaug teikimas gali bti grindiamas ne tik vieosios, bet ir privatins teiss principais. Privatinje teisje teisinio santykio subjekto valia sutartyje ireikiama laisvai. Toks pats principas taikytinas ir tada, kai vieojo administravimo institucija suteikia paslaugas pilieiams. Tokiu atveju vienaalikas administracinis sprendimas dl paslaug teikimo paeidia pilieio arba treiosios alies teises.

1.2. Administracins teiss principai

Administracins teiss princip sisteminimas. Administracins teiss principai yra suprantami kaip pagrindins, fundamentins idjos, vertybins orientacijos ir teiginiai, kuriais vadovaujasi valstybs valdymo institucijos, vykdydamos statym ir kit teiss akt joms pavestas funkcijas. Principai nurodo, kokio pobdio turt bti kuriamos teiss normos, sprendiama konkreti teisin byla, kad kiekvien kart atliekant teisin reguliavim bt gyvendinami teiss sampratos formuluojami tikslai309. Pasak A. Andrukeviiaus, principai kaip teorins nuostatos, atspindi objektyvius visuomens
309

Vaivila A. Teiss teorija. Vilnius: Justitia, 2004. P. 146.

Bendroji dalis

233

ir valstybs raidos dsningumus310. Logika teigti, kad valstybinio valdymo principai atspindi daugiau esmines valdymo ypatybes, o princip turinys objektyviai ireikia valdymo esm bei bdingiausius jo bruous. Vliau principai, suteikus jiems teisin form, parodo bendras nuostatas, kuriomis remiantis turt bti gyvendinamas valdymas. Valstybinio valdymo principai tai pagrindins idjos, kuriomis remiantis turi bti sudaryta ir funkcionuoti atitinkama valstybinio valdymo sistema311. iuo poiriu principai turi teisini reikalavim, kurie yra privalomi j vykdant ir jos laikantis, reikm. Principuose atsispindi ir pagrindiniai nurodymai, kuriuos valdymo aparatas duoda valdymo objektui. Valstybinio valdymo principas pagrindin teisin idja, kuria tikslinga vadovautis kuriant teiss normas. Pagrindinis valstybinio valdymo princip altinis yra Lietuvos Respublikos Konstitucija. iuo poiriu principai suformuluoja valdymo veiklos pagrindus. i princip vaidmuo yra j reikm, poveikis, svarba. ias pagrindines, fundamentines idjas ir teiginius galima modeliuoti, t. y. suprasti kaip tam tikrus socialinius vertybinius modelius, standartus, netgi kaip administracins teiss subjekt veiklos matricas, pagal kurias galima pamatuoti, ar i veikla atitinka original princip (model). Principas originalas (pagrindin, fundamentin idja, vertybin orientacija, teiginys, originalus modelis) Normin principo iraika (statymo leidjo ar kit teiss akt priimanio subjekto veikla, tvirtinta normin originalaus modelio matrica). Principo gyvendinimo iraika (administracins teiss subjekt veiklos rezultatas gyvendinant statymus ir kitus teiss aktus, gyvendinimo elgsenos matrica (-os)). Administracins teiss princip vaidmen galima suprasti tiek plaija, tiek ir siaurja prasme. Kalbant apie administracins teiss princip vaidmen plaija prasme reikia turti omenyje i princip tvirtinim alies teisinje sistemoje. Reikia atkreipti dmes tai, kad dauguma administracins teiss princip yra tvirtinti aukiausi juridin gali turiniuose teiss aktuose. statym leidjas, vertindamas i princip svarb ir reikm, suteik jiems normin gali, t. y. imperatyv laikytis tvirtint princip taip pat, kaip turt bti laikomasi kit teiss norm. Kalbant apie administracins teiss princip vaidmen siaurja prasme reikia nagrinti kiekvien princip atskirai, vertinti jo reikm ir poveik valstybs valdymo sistemai ir atskir valstybinio valdymo institucij veiklai. Kalbant apie administracins teiss princip vaidmen plaija pra310 311

Andrukeviius A. Administracins teiss principai ir norm ribos. Vilnius: TIC, 2004.

. ., . A., . . c . , 1997. C. 27.

234

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

sme reikia juos nagrinti sisteminiu poiriu, kai kiekvienas i princip priskiriamas vienai arba kitai loginei sisteminei klasei. Tokiu atveju principai nagrinjami tam tikr tarpusavio sveik ir priklausomumo aplinkoje. Vieno principo logini klasi struktros iraika gali bti pavaizduota schema (r. 10 schem).
10 schema. Vieno principo logini klasi struktros iraika
Principas originalas gyvendinimo matrica (-os) Normin principo matrica (-os)

Mokslinje literatroje egzistuoja vairios princip posistems. Valstybiniame valdyme jos esti tokios: socialins politins ir organizacins, organizacins politins, organizaciniai techniniai valstybinio valdymo principai, organizacins teisins, politins, ekonomins ir kitos posistems. Lietuvos administracins teiss teorijoje daniausiai iskiriamos dvi administracins teiss princip grups pagrindiniai administracins teiss principai (politiniai teisiniai) (demokratikumo, teistumo (teiss (statymo) virenybs, vieumo, lygiateisikumo, tikslingumo (sprendimo ekonomikumo), kolegialumo derinimo su vienvaldikumu, atsakomybs, atskaitingumo, kontrols ir apskaitos, proporcionalumo, nepiktnaudiavimo valdia, objektyvumo) ir organizaciniai techniniai administracins teiss principai (bendro vadovavimo, teritorinis, akinis, funkcinis, subsidiarumo, tarnybinio bendradarbiavimo, pavaldumo, visuomens traukimo viej valdym, visuomenini interes pirmenybs). Pagrindiniams administracins teiss principams bdingas socialinio organizavimo pobdis, jie gyvendinami valdymo veikloje neatsivelgiant valdymo institucijos hierarchin lyg ar pareigyb, kuri uima valstybs tarnautojas. i princip svarba yra ta, kad jie pagrindia valdymo veiklos socialines taisykles. Aptariami principai atspindi ne tik politin pobd jie turi ir normin reikm, t. y. jie tvirtinti galiojaniuose teiss aktuose.

Bendroji dalis

235

Organizaciniai techniniai valstybinio valdymo principai tai pagalbiniai, arba taikomojo pobdio, principai. Remdamasis praktine analize bei apibendrinimu juos formuoja valdymo mokslas. Remiantis iais principais kuriamos valstybins institucijos. ie principai reikmingi, nes atsivelgiant konkreias slygas galima parinkti optimaliausius valdymo institucij sudarymo ir funkcionavimo pagrindus. Pagrindiniai administracins teiss principai: 1) demokratikumo principas. io principo esm ir svarba yra ta, kad vis valstybs institucij veikla turt bti grindiama demokratiniais valstybs valdymo principais ir nukreipta vis visuomens grupi teist interes tenkinim. Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymo 4 straipsnis pareigoja Vyriausyb, kaip aukiausij valstybs vykdomosios valdios institucij, grsti savo veikl iuo principu; 2) teistumo (teiss viepatavimo (statymo virenybs)) principas. is principas tvirtintas Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo 4 straipsnio 1 dalies 1 punkte vieojo administravimo subjekt kompetencija turi bti nustatyta io statymo, o veikla atitikti iame statyme idstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susij su asmen teisi ir pareig gyvendinimu, visais atvejais turi bti pagrsti statymais. Aikinantis io principo esm ir svarb btina iskirti 2 svarbius momentus. Pirmasis valstybs valdymo institucij galiojimai ir kompetencija turi bti nustatyta statymu, t. y. j veiklos teisinis pagrindas turi bti statymas. Antrasis visi valstybinio valdymo institucij priimami sprendimai (administraciniai aktai) turi bti pagrsti statymu. Negali bti priimtas sprendimas, kuris prietaraut galiojantiems statymams. Be to, teistumo principas yra tvirtinamas Lietuvos Respublikos Vyriausybs 4 straipsnyje. Vyriausyb privalo laikytis io principo savo veikloje; 3) vieumo principas. Kalbant apie io principo esm ir reikm iskirtini du svarbs aspektai. Pirmasis valstybs valdymo institucij priimami norminiai teiss aktai, susij su piliei teismis ir laisvmis, negali bti taikomi, kol jie nra vieai paskelbti. is principas tvirtintas Lietuvos Respublikos statyme Dl Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss akt skelbimo ir sigaliojimo tvarkos. io statymo 10 straipsnis skelbia, kad ministr, Vyriausybs staig, kit valstybs valdymo institucij vadov sakymai ir sakymais patvirtinti kiti teiss aktai bei Lietuvos banko valdybos nutarimai, kuriuose nustatomos, keiiamos arba pripastamos netekusiomis galios teiss normos, sigalioja kit dien po j paskelbimo Valstybs iniose, jeigu paiuose teiss aktuose nenustatoma vlesn j sigalio-

236

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

jimo diena. iame straipsnyje nurodyt valstybs institucij vadov sakymai ir sakymais patvirtinti kiti teiss aktai bei Lietuvos banko valdybos nutarimai negalioja, kol jie nepaskelbti Valstybs iniose. Be to, rengiant toki teiss akt projektus turi bti utikrinama galimyb visoms suinteresuotoms visuomens grupms ar atskiriems pilieiams pareikti savo nuomon dl j. Galiojantys teiss aktai, susij su teiskros procesu, pareigoja teiss akt projektus rengianias valstybs valdymo institucijas juos derinti su visais suinteresuotais subjektais. Kitas io principo aspektas turi bti vieai skelbiami ir valstybinio valdymo institucij veiklos rezultatai. iuo principu vadovautis pareigojama ir Lietuvos Respublikos Vyriausyb (Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymo 4 straipsnis); 4) lygiateisikumo principu siekiama utikrinti vis subjekt, susijusi administraciniais teisiniais santykiais, lygyb prie statym; 5) tikslingumo (sprendimo ekonomikumo) principas reikalauja i valstybinio valdymo institucij savo veikl ir iteklius paskirstyti taip, kad jie bt kuo veiksmingiau ir ekonomikiau naudojami nustatytam tikslui pasiekti; 6) kolegialumo derinimo su vienvaldikumu principo esm ta, kad svarbiausi valdymo sprendimai turi bti priimami kolegialiai, o ne tokie svarbs vienasmenikai. Kitas io principo aspektas asmuo, turintis teis vienasmenikai priimti sprendim, prie j priimdamas privalo susipainti su kit suinteresuot ar nepriklausom subjekt kolektyvine nuomone sprendiamu klausimu. io principo reikm akivaizdi ministerijos valdyme. Ministerijos administracins veiklos svarbiausiems klausimams sprsti sudaroma ministro patariamoji institucija kolegija. Jos nariai yra aukiausio rango ministerijos valstybs tarnautojai. Kolegijos darbe gali dalyvauti ir kit institucij atstovai. Ministras, priimdamas paius svarbiausius sprendimus, turi atsivelgti kolegijos nuomon (Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymo 32 straipsnis); 7) atsakomybs principas. is principas pareigoja valstybinio valdymo institucijas arba atskirus valstybs tarnautojus atsakyti u atliekamus veiksmus ir priimamus sprendimus; 8) atskaitingumo principas paremtas hierarchine valdymo subjekt atskaitomybe. Kiekviena emesnio valstybs valdymo lygio institucija privalo atsiskaityti auktesniajai institucijai; 9) kontrols ir apskaitos principas reikalauja i valstybinio valdymo institucij vykdyti nuolatin vis valdymo proces kontrol ir apskait. Efektyvus valdymas gali bti utikrinamas tik nuolat stebint ir fiksuojant valdymo procesus (vykdant j apskait) ir laiku darant poveik jiems (kontroliuojant);

Bendroji dalis

237

10) proporcingumo principas. Jo esm administracinio sprendimo mastas bei grietumas turi bti proporcingi administravimo tikslui (Vieojo administravimo statymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktas). is principas pareigoja valstybs valdymo institucijas priimant sprendimus naudoti statymo joms suteiktas galias tiek, kiek to reikia funkcijoms vykdyti ar atitinkamam sprendimui priimti; 11) nepiktnaudiavimo valdia principas draudia valstybinio valdymo institucijoms vykdyti veikl neturint tam suteikt galiojim arba priimti sprendimus pagal savo kompetencij siekiant kit, negu statym nustatyta, tiksl (Vieojo administravimo statymo 4 straipsnio 1 dalies 4 punktas); 12) objektyvumo principas reikalauja i valstybinio valdymo institucij priimti sprendimus nealikai, vertinus visas aplinkybes. Organizaciniai techniniai administracins teiss principai: 1) teritorinis principas pareigoja organizuojant valstybs valdymo sistem valstybs valdymo institucijas ir j veiklos srit idstyti atsivelgiant valstybje susiklosiusi teritorin struktr; 2) bendro vadovavimo principas ireikia btinum sudaryti administraciniuose teritoriniuose vienetuose valstybs valdymo institucijas, kurios savo ruotu nukreipia kit atitinkamoje teritorijoje esani valdymo institucij veikl, j koordinuoja ir kontroliuoja (pvz., apskrities virininkas); 3) akinis principas reikalauja organizuojant valstybs valdym formuoti valstybs valdymo institucijas remiantis objektyviai susidariusiomis ir egzistuojaniomis gamybos bei kitomis socialins veiklos akomis; 4) funkcinis principo laikymasis sudaro galimybes daryti efektyv atskir srii valdym numatant institucijas, kurios koordinuoja vairi valdymo ak veikl. Pavyzdiui, Civilins saugos departamentas koordinuoja vis valstybs valdymo institucij ir kio subjekt, galini katastrof, avarij, stichij atvejais teikti reikiam pagalb ir kitaip padti likviduoti alingus padarinius, veikl; 5) subsidiarumo principas pagrstas bendru reikalavimu, kad auktesnms valstybs valdymo institucijoms nebt priskiriamos funkcijos, kurias gali atlikti emesniosios institucijos arba kiti asmenys (Vieojo administravimo statymo 4 straipsnio 2 dalis). iuo principu remiamasi gyvendinant vien i valstybs valdymo tobulinimo krypi dekoncentruojant ir decentralizuojant valstybs valdym; 6) tarnybinio bendradarbiavimo principas pareigoja vieojo administravimo institucijas prireikus teikti viena kitai reikiam informacin ir kito-

238

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ki pagalb (Vieojo administravimo statymo 4 straipsnio 1 dalies 5 punktas); 7) pavaldumo principas leidia nustatyti aiki, hierarchiniu pavaldumu pagrst valstybs valdymo sistem, nepaliekant niekam nepavaldi valstybs valdymo subjekt. Kiekviena emesnio hierarchinio valdymo lygio valstybs valdymo institucija turi bti pavaldi auktesnio valdymo lygio institucijai; 8) visuomenini interes pirmenybs principas tvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnyje. Visos valdios staigos privalo tarnauti alies monms ir tenkinti pirmiausia j interesus; 9) visuomens traukimo viej valdym principas tvirtintas Vieojo administravimo statymo 7 straipsnyje. Valstybs ir savivaldybi institucijos dl administracinio reglamentavimo sprendim, susijusi su bendrais teistais visuomens interesais ir turiniais svarbi reikm didelei gyventoj bendruomens daliai, turi konsultuotis su visuomens interesams atitinkamoje srityje atstovaujaniomis organizacijomis (asociacij, profsjung, kit nevyriausybini organizacij atstovais), o statym numatytais atvejais ir su gyventojais. is principas daniausiai taikomas savivaldybi institucij veikloje sprendiant vietos bendruomens reikalus. Apibendrinant administracins teiss princip vaidmens analiz galima teigti, kad i princip gyvendinimas lemia veiksming ir skaidr valstybs valdym, apimant tiek tobul valstybs valdymo sistem, tiek efektyvi atskir valstybs valdymo institucij veikl vykdant statym joms pavestas funkcijas. Lietuvoje administracine reforma siekiama supaprastinti vieosios administracijos ir piliei santykius, pagerinti i santyki kokyb, gyvendinti valdios staig vieum ir skaidrum, atskirti centrins, regionins ir vietins valdios funkcijas, o j galiojimus padalinti derinant nacionalinius interesus ir savivaldos principus, taip pat sukurti optimali teritorinio valdymo sistem, maksimaliai pritaikyt gyventoj reikmms ir poreikiams tenkinti312. Vykdant vieojo administravimo reform norima pasiekti Europos Sjungos nustatytus reikalavimus, deklaracijas. Lietuva reform pradjo palyginti anksti, taiau jos metu neivengta blakymosi ir alogik sprendim, o radikalesnei pertvarkai vykdyti nebuvo politins valios bei j ireikianios stiprios politins institucijos, kuri bt pajgi paalinti reform stabdanius veiksnius ir paspartinti j gyvendini-

312 Lietuvos Respublikos Vyriausybs usibrti tikslai. 2001 m. XII skyrius Valstybs valdymas.

Bendroji dalis

239

m313. Pirmaisiais reformos metais buvo pertvarkoma centrins administracijos institucin sandara, vietos savivalda, valymo sistemos. Dabar toliau reformuojamos valdios institucijos utikrinant geresn j tarpusavio veiklos koordinavim, paskirstant funkcijas centrinei, apskrii administracijai, vietos savivaldos institucijoms taip, kad jos nesidubliuot. Dabar padtis panai, nes perduodamos apskrii virinink administracijoms tos centrins vyriausybs, ministerij funkcijos, kurios nra joms ir kitoms vyriausybs institucijoms, kaip politikos ir vykdymo institucijoms, bdingos, su tuo nesutinka ministerijos ir kitos prie Vyriausybs esanios staigos. Jos nenori atsisakyti papildomo finansavimo, sumasianio atlyginimo, o galbt ir tapsiani nereikalingomis kai kuri staig. Taigi i problema kol kas nesprendiama, nes beveik nra administracini sankcij, galini apriboti ministerij (kit vyriausybs institucij) nenor perduoti funkcijas apskrii virinink administracijoms. Siekiant palengvinti vykdom vieojo administravimo reform buvo priimti nauji ir pakeisti seni statymai. Kaip pavyzd galime pateikti Vieojo administravimo statym, kuriame visoms vieojo administravimo institucijoms valstybs, savivaldybi, taip pat nevyriausybinms ar privaioms, valstybs ar savivaldybs vardu priimanioms sprendimus pagal suteiktus galiojimus, numatytos taisykls ir procedros, kuri jos turi laikytis sprsdamos piliei reikalus ir kurios garantuoja pilieiams j konstitucini teisi gyvendinim ir gynyb. Numatyta, kad vieojo valdymo staigos savo darbe vadovaujasi demokratinio valstybs valdymo principais: teiss viepatavimo (vieojo administravimo staig sprendimai neturi prietarauti teisei ir statymams); objektyvumo (priimdamas sprendimus turi bti nealikos ir nepriklausyti nuo aplinkybi, nesusijusi su sprendiamuoju reikalu); proporcingumo (administracinio sprendimo apimtis arba kaina bei grietumas turi darniai atitikti proporcingi administravimo tiksl); nepiktnaudiavimo valdia (neturi teiss priimti sprendim arba atlikti veiksm siekdamos kitoki nei numatyt statymais tiksl)314.

313 K. Skrebio (buvusio valdymo reform ir savivaldybi reikal ministro) praneimas Vieojo administravimo reformos Lietuvoje pagrindins kryptys. 314 G. Rokickiens (buvusios valdymo reform ir savivaldybi reikal ministerijos sekretoriaus pavaduotojos) praneimas Vieojo administravimo reformos procesas Lietuvoje.

240

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1.3. Atskir administracins teiss princip taikymo ypatumai

1.3.1. Konstitucinio teisins valstybs principo taikymas
is principas universalus, juo grindiama visa Lietuvos teiss sistema. Teisins valstybs principo turinys atskleidiamas vairiose Konstitucijos nuostatose ir yra aikinamas neatsiejamai nuo Konstitucijos preambulje skelbiamo atviros, teisingos, darnios pilietins visuomens siekio. Konstitucijoje tvirtintas teisins valstybs principas, be kit paskiri, turi lemti mogaus teisi ir laisvi utikrinim. Valstybs valdi gyvendinanios ir kitos valstybs institucijos turi veikti remdamosi teise ir paklusti teisei, o visi teiss aktai turi atitikti Konstitucij, turini aukiausi teisin gali. Neatskiriamos teisins valstybs principo sudedamosios dalys yra teist lkesi apsauga, teisinis tikrumas ir teisinis saugumas. Negyvendinant teist lkesi apsaugos, teisinio tikrumo ir teisinio saugumo nebt pasiekiamas asmens pasitikjimas valstybe ir teise. Teisinis tikrumas. Pagal princip valdios institucijos privalo utikrinti, kad asmenys turt galimyb isiaikinti galiojanias jiems skirtas teiss normas, galt pagrstai numatyti tiek i norm galiojimo laik, teritorij, tiek j aikinimo bei taikymo bd. Teisinio tikrumo principas glaudiai susijs su teistai suteikt teisi (vested rights) principu jei teiss asmeniui buvo suteiktos teiss norma, tai j neleidiama panaikinti arba suvaryti vlesniais teiss aktais. Tai taip pat susij su teiss akto negaliojimo atgaline data: teiss aktai visuomet laikomi neturiniais atgalins galios, iskyrus tam tikras grietas ir siauras iimtis. Teisinio tikrumo nuostata, palyginti su Europos Sjungos praktika iki Lietuvos tapimo Europos Sjungos nare, nacionalinje teisinje sistemoje nebuvo pernelyg plaiai gyvendinama, taiau svarbiausiose Lietuvos Respublikos Aukiausiojo ar Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo bylose teisinio tikrumo principas bdavo tas universalus dmuo, kuris lemdavo vieno arba kito teisinio gino sprendim, nutarim, iaikinim. Pavyzdiui, 1999 m. kovo 4 d. Konstitucinio Teismo nutarime dl asmen, praeityje susijusi su sovietinmis saugumo struktromis, veiklos ribojimo atitikties Konstitucijai buvo ireikti ie teiginiai, susij su teisinio tikrumo principo tvirtinimu Lietuvos Respublikos teisje:

Bendroji dalis

241

teiss aktai, reglamentuojantys buvusi saugumo tarnyb darbuotoj dabartins veiklos padt, turt atitikti proporcingumo, teisinio tikrumo princip nuostatas; priimant statymus btina laikytis esmini teisins valstybs principo kategorik reikalavim. Antai teisinio tikrumo principas reikalauja, kad teisini santyki subjektai bt tikri dl savo teisins padties stabilumo. Priimant minimus statymus (liustracijos) teisins valstybs koncepcijos sudtinio teisinio tikrumo principo buvo akivaizdiai nesilaikoma. 2002 m. lapkriio 25 d. nutarime dl Lietuvos Respublikos diplomatins tarnybos statymo atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai Konstitucinis Teismas pabr: Konstitucinis teisins valstybs principas universalus principas, kuriuo grindiama visa Lietuvos teiss sistema ir pati Konstitucija, taiau, be jo, neatsiejami teisins valstybs principo dmenys yra teist lkesi apsauga, teisinis tikrumas ir teisinis saugumas. Neutikrinus teist lkesi apsaugos, teisinio tikrumo ir teisinio saugumo nebt utikrintas asmens pasitikjimas valstybe ir teise. Teisti lkesiai315. Vienas i pagrindini Konstitucijoje tvirtinto teisins valstybs principo dmen yra teisinio saugumo principas. Jis reikia valstybs pareig utikrinti teisinio reguliavimo tikrum ir stabilum, apsaugoti teisini santyki subjekt teises, taip pat gytas teises, gerbti teistus interesus ir lkesius. I anksto principo numatytas tikslas laiduoti asmens pasitikjim savo valstybe ir teise. Atskleidiant princip paymtini du poiriai. Pirma, teisinio saugumo imperatyvas lemia tam tikrus privalomus paties teisinio reguliavimo gyvendinimo veiksmus. Jis turi bti lengvai suvokiamas ir suderintas, teiss normos turi bti glaustos ir tikslios. emesnio lygmens teiss aktai neturi prietarauti auktesnio lygmens teiss aktams, ir joks teiss aktas negali prietarauti Konstitucijai. Teiss norminiai aktai turi bti nustatyta tvarka paskelbiami, su jais turi turti galimyb susipainti visi teisini santyki subjektai. Antra, teist lkesi principas apima ir kelet privalom veiksm, susijusi su teisinio reguliavimo galiojimu. gyvendinant princip, teisin reguliavim galima daryti kitok tik
315 Ir proporcingumo, ir teisto lkesio apsaugos princip daugelis sieja su Vokietijoje gimusiu bendruoju principu, taip pat pranczikuoju jo atitikmeniu, ivertus paodiui teisto pasitikjimo apsauga. I pradi is terminas buvo iverstas angl kalb kaip ir teisto pasitikjimo apsauga, taiau vliau nusprsta, jog juridins technikos poiriu svoka pasitikjimas yra klaidinga, todl terminas lkesiai buvo pasirinktas kaip tinkamesnis ir nuo to laiko prigijo vartosenoje. is principas ne visuomet buvo grietai atskiriamas nuo bendros teisinio tikrumo koncepcijos arba nuo tvirtint teisi.

242

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

laikantis i anksto nustatytos tvarkos ir nepaeidiant Konstitucijos princip ir norm. Btina, inter alia, laikytis principo lex retro non agit, teisinio reguliavimo pataisomis negalima paneigti asmens teist interes ir teist lkesi, turi bti utikrinamas jurisprudencijos tstinumas. Teisinio saugumo principo turi laikytis visos valstybins valdios institucijos, vis pirma Seimas, kuris pagal Konstitucijos 67 straipsnio 2 punkt leidia statymus. Ypa svarbu, kad io principo laikytsi statym leidjas, nustatydamas Konstitucijoje tvirtint asmens teisi ir laisvi gyvendinim, kad nepagrstai nebt pabloginta asmens teisin padtis, paneigtos gytos teiss, teisti interesai bei teisti lkesiai. Teisinio saugumo principas lemia ir tai, kad jei dl valstybins valdios institucij veiksm ar sprendim yra paeidiamos mogaus teiss, jam turi bti garantuota i teisi veiksminga teismin gynyba. Viena i btin tokios gynybos slyg teisjo ir teism nepriklausomumas ir nealikumas. Taigi teisjo ir teism nepriklausomumo teisins, ekonomins ir kitokios socialins garantijos yra reikmingos ir kiekvieno visuomens nario teisinio saugumo utikrinimo poiriu. Paymtinas dar vienas teisinio saugumo utikrinimo poiris. teisj negalima velgti vien kaip teisingumo funkcij vykdant teismins valdios atstov. Teisjas yra visuomens narys. Jis, kaip ir kiekvienas mogus, turi teis ginti savo, kaip mogaus, teises, teistus interesus bei teistus lkesius. Visuotinai pripastama, kad teisinio saugumo principo paskirtis utikrinti mogaus pasitikjim savo valstybe ir teise. Ne maiau svarbu ir tai, kad patys teisjai, kurie vykdo teisingum, pasitikt savo valstybe ir teise. Precedentins teiss poiris teistus lkesius principo taikym pagrstas dviem kriterijais: suinteresuot asmen iniomis ir elgesio nustatymo kriterijais. Precedentinje teisje tvirtinta, kad klausimas, ar Bendrijos institucij veikla atitinka teist lkesi apsaugos princip, visuomet turi bti nagrinjamas atsivelgiant inias ir informacij, kuri yra arba turt bti prieinama atsargiam bei informacij kaupianiam verslininkui. Pagrindinis kriterijus yra tas, jog atsargs komersantai paprastai bna susipain su teiss normomis, reglamentuojaniomis j verslo srit, ir todl negali tiktis to, kas toms galiojanioms normoms prietaraut. Ispanijos prisijungimo akte buvo tvirtinta nuostata dl septyneri met pereinamojo laikotarpio, per kur Ispanijos cukraus kainos turjo bti suvienodintos su bendromis Bendrijos kainomis, taiau po ketveri met is klausimas turjo bti svarstomas i naujo. Teismo sprendimu pareikjai negaljo teistai tiktis, kad jiems ir toliau bus teikiama pagalba, nes apdairs ir gerai informuoti prekybininkai privaljo suprasti, jog intervencins kainos galjo bti suvienodintos anksiau. Panai nuostata buvo pritaikyta ir Bendrijos pareignams.

Bendroji dalis

243

Teismas nusprend, kad nors precedentinje teisje ir yra nuostata, jog teis pasikliauti teist lkesi apsaugos principu gali bti suteikiama kiekvienam asmeniui, jei manoma, kad Bendrijos administracijos elgesys leido jam puoselti pagrstus lkesius, asmuo negali teigti, jog principas buvo paeistas, jei administracija jam nebuvo suteikusi konkrei garantij. Aptarus paprasiausi ini trkum reikia atsivelgti ir tuos atvejus, kai asmenys, teigiantys turj teist lkesi, patys neteisingai elgsi. Teismas ne kart pabr, kad teist lkesi apsaugos principu negali remtis mon, akivaizdiai paeidusi galiojanias normas. Vadinasi, mons, kurios gavo Bendrijos subsidij, pareikusios, jog u naujus vejybinius laivus sumokjo daugiau, nei faktikai vertjo, negali teigti, kad per laiko tarp, prajus nuo pagalbos suteikimo iki jos ataukimo, atsirado tam tikri teisti lkesiai. Kas lemia lkesi atsiradim? Ne kart pabrta, kad teist lkesi apsaugos princip galima taikyti tik tais atvejais, kai pati Bendrija sukuria situacij, dl kurios gali kilti teisti lkesiai. Remiantis pavyzdiu, kai pieno gamintoj grup reikalavo specialiai nurodyt kieki argumentuodama tuo, kad jie pasirinko verslo pltros planus pagal Bendrijos direktyv, kuri suprato kaip paskatinim didinti gamyb ir gauti nustatytas kvotas. Teismas nusprend, kad mintoje direktyvoje nebuvo nieko, dl ko gamintojai bt galj teistai tiktis, jog verslo plano primimas utikrins jiems ypating teisin padt kit gamintoj atvilgiu, jei bt vestos priemons, ribojanios pieno gamyb.

1.3.2. Subsidiarumo principo turinys ir jo taikymo problemos

Subsidiarumas Europos Bendrijos steigimo sutartyje sprendim primimo principas, teigiantis, kad sprendimai turi bti priimami tuo lygmeniu, kuriuo jie yra efektyviausi316. Prie Amsterdamo sutarties pridtame Protokole dl subsidiarumo ir proporcingumo princip taikymo tvirtinta, kad kiekviena institucija, vykdydama jai suteiktus galiojimus, privalo garantuoti, kad bt laikomasi subsidiarumo, taip pat proporcingumo princip317. Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo 4 straipsnio 2 dalyje tvirtinta nuosta, kad Vieojo administravimo sistema reformuojama vadovaujantis subsidiarumo principu, t. y. reikalavimu, kad auktes316 317

Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2000. P. 535. Europos valdymas Baltoji knyga. (OM(2001) 428.

244

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nms institucijoms nebt priskiriamos funkcijos, kurias gali atlikti emesns institucijos ar kiti asmenys. Subsidiarumo principo itakos siekia kanon teis. Dar 1931 m. jis buvo minimas Pijaus XI enciklikoje Quadragesimo Anno ir buvo skirtas Banyios ir valstybs santykiams reguliuoti. Subsidiarumo principas laikomas ir vienu i pagrindini federalizmo princip. is principas tvirtintas JAV Konstitucijos X pataisoje bei Vokietijos Konstitucijoje ir reikia valdios galiojim, suteikt centrinei vyriausybei ir federacijos nariams, pasidalijim. Taigi abiem iais subsidiarumo principo atvejais kalbama apie kompetencijos paskirstym dviem subjektams: pirmu atveju Banyiai ir valstybei, antru centrinei vyriausybei ir federacijos subjektams. Europos Bendrij istorijoje pirm kart subsidiarumo principas buvo taikytas 1975 m. rengiant Komisijos praneim apie galimyb steigti Europos Sjung, bandant isklaidyti kai kuri valstybi nari abejones dl silomo Sjungos projekto. Ji teig, kad Europos Sjunga netaps supervalstybe, nes sprs tik tuos klausimus, kuri isprsti negals valstybs nars318. Bendrijos teis subsidiarumo princip trauk Vieningas Europos Aktas, numatantis ilyg, kad Bendrija, vykdydama savo aplinkos apsaugos politikos udavinius, veiksm imasi tik tada, kai nacionalin valdia negali i udavini atlikti geriau, t. y. Bendrijos veiksmai bus veiksmingesni nei tie, kuri imamasi valstybi nari lygmeniu. iandien pasaulyje n vienoje teiss sistemoje tiek nacionalinje, tiek tarptautinje subsidiarumo principas nra taip plaiai taikomas kaip Europos Sjungos teisje. Kokios io reikinio prieastys? Matyt, subsidiarumo principas priimtinesnis Europos Sjungai, nes jis artimas tradiciniam galiojim pasiskirstymui tarp federacini valstybi centrins vyriausybs ir federacijos nari. Subsidiarumo principas yra geras tuo, kad jis, viena vertus, leidia ivengti pernelyg didelio centrins valdios sustiprjimo valdios sutelkimo Europos Sjungos institucijose, kita vertus ukirsti keli sprendim primimo painiavai, dubliavimuisi t pai funkcij skirtingais lygmenimis. Atsivelgiant visa tai, kas pasakyta, subsidiarumo (angl. subsidiarity, pranc. subsidiarite) princip galima apibdinti kaip sprendim primimo princip, nustatant, kad sprendimai turi bti priimami tuo lygmeniu, kuriuo jie yra veiksmingiausi.

318 Europos Sjunga: enciklopedinis inynas / Sudar G. Vitkus. 2-asis pataisytas ir papildytas leidimas. Vilnius: Eugrimas, 2002. P. 295.

Bendroji dalis

245

1.3.3. Proporcingumo principo taikymas administracinse bylose

Proporcingumo principas yra suformuotas jau seniai. Jo esm ta, kad bausm turi atitikti nusikaltim. iuo principu buvo danai remiamasi, kai valdia skirdavo bausm u padaryt prieing teisei veik. Kitas proporcingumo aspektas yra protingumas. Elgtis nepaeidiant proporcingumo principo reikia elgtis protingai. Mintas principas yra neatskiriamas nuo teisingumo principo universalaus bendrojo teiss principo, reikianio moralin mogaus nuostat ir kriterij, pagal kur vertinami visi asmen poelgiai (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 109 straipsnis). Btent gyvendinant teisingumo princip reikalaujama, kad asmeniui skiriama sankcija bt proporcinga padarytam teiss paeidimui. Teisingumas reikalauja, kad asmuo, padars prieing teisei veik, neivengt atsakomybs, taiau skiriant jam bausm bt atsivelgiama jo turtin padt bei kitas teiss paeidimo aplinkybes. Kadangi aptariamas principas yra atjs i Europos Sjungos teiss princip, j privalu aikinti ir taikyti remiantis Europos Teisingumo Teismo praktika. Proporcingumo principas priklauso vieajai teisei ir reikia, kad statym leidjo ir kit valstybs institucij veiksmai ir taikomos priemons (pvz., tam tikr ribojim, draudim vedimas bei sankcij u j nesilaikym dydio nustatymas) turi bti proporcingi siekiamiems tikslams. Visuomens gaunama nauda turi bti didesn u praradimus, patiriamus dl vienoki ar kitoki valdios veiksm. Vadinasi, is principas reikalauja interes (vieojo ir privataus) darnos, t. y. tam tikra aukso vidurio paieka319. Paios Europos Bendrij sutarties 5 straipsnyje tvirtinta nuostata, jog proporcingumo principas turi utikrinti, kad valdia ilaikyt tinkam siekiam tiksl ir priemoni, kurias ji gali panaudoti tiems tikslams pasiekti, proporcingum. Proporcingumo principo koncepcij savo nutarimuose yra pateiks ir Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas. Proporcingumo principo samprata ms nacionalinje teisje iki iol buvo iek tiek siauresn nei Europos Sjungos teisje. Proporcingumo principo koncepcija Konstitucinio Teismo praktikoje. Praddami kalbti apie nacionalinje teisje vyraujani proporcingumo principo koncepcij pirmiausia nortume atkreipti dmes Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktik. Savo nutarimuose Teismas yra pateiks labai isami ir aiki aptariamo principo koncepcij. 2001 m. spalio
319

The Principles of Proportionality in the Law of Europe / Ed. by Ellis E. London, 1999.

246

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2 d. nutarime jis yra iaikins, jog statym leidjas, nustatydamas administracin atsakomyb u teiss paeidimus, privalo laikytis Konstitucijoje tvirtint princip. Visa teiss sistema turi bti grindiama konstituciniu teisins valstybs principu, kuris suponuoja ir nustatytos teisins atsakomybs proporcingum320. Tame paiame nutarime Konstitucinis Teismas yra konstatavs, kad u teiss paeidimus valstybs nustatomos poveikio priemons turi bti proporcingos teiss paeidimui, turi atitikti siekiamus teistus ir visuotinai svarbius tikslus, neturi asmens varyti akivaizdiai labiau negu reikia iems tikslams pasiekti321. Teisingumo ir teisins valstybs konstituciniai principai reikia ir tai, kad tarp siekiamo tikslo ir priemoni iam tikslui pasiekti, tarp teiss paeidim ir u iuos paeidimus nustatyt nuobaud turi bti teisinga pusiausvyra (proporcija). ie principai neleidia nustatyti u teiss paeidimus toki nuobaud, kurios bt akivaizdiai neproporcingos teiss paeidimui bei siekiamam tikslui322. Taigi statymu nustatant atsakomyb, taip pat jos gyvendinim, turi bti ilaikoma teisinga pusiausvyra tarp visuomens ir asmens interes, kad bt ivengta nepagrsto asmens teisi ribojimo. Remiantis iuo principu statymais asmens teiss gali bti apribotos tik tiek, kiek yra btina vieiesiems interesams ginti, tarp pasirinkt priemoni ir siekiamo teisto ir visuotinai svarbaus tikslo privalo bti protingas santykis. iam tikslui pasiekti gali bti nustatytos tokios priemons, kurios bt pakankamos ir ribot asmens teises ne daugiau negu yra btina323. Mintame nutarime Konstitucinis Teismas pripaino, jog ginijamoje ATPK 269 straipsnio 4 dalies nuostatoje nustatyta administracin byl teisenos utikrinimo priemon nedera su proporcingumo, taigi ir su konstituciniu teisins valstybs principu. Atsivelgdamas tai pripaino, jog minto straipsnio nuostata, kad primus nutarim skirti baud vairuotojo paymjimas negrinamas iki bus sumokta paskirta bauda, prietarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijoje tvirtintam teisins valstybs principui. Seimo nari grup 1999 m. kovo 15 d. kreipsi Konstitucin Teism praydama itirti ar Lietuvos Respublikos ATPK 40 straipsnio pripainimo netekusiu galios ir 251 straipsnio pakeitimo statymo 1 ir 2 straipsniai neprietarauja Lietuvos Respublikos

320

Konstitucinio Teismo nutarimas. 2001 m. spalio 2 d. // Valstybs inios. 2001. Nr. 85

2977.

Ten pat. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas. 2000 m. gruodio 6 d. // Valstybs inios. 2000. Nr. 1053318. 323 Konstitucinio Teismo nutarimas 2001 m. spalio 2 d. // Valstybs inios. 2001. Nr. 85 2977.
322

321

Bendroji dalis

247

Konstitucijai324. Pareikjas savo praym grind tuo, jog panaikinus ATPK 40 straipsn paeidjas negali bti atleidiamas nuo administracins atsakomybs, jei paeidimas yra nedidelis, padarytas pirm kart ir nepavojingas visuomenei. Kai kuriais atvejais administracin sankcija u tok paeidim yra neproporcingai grieta. Kaip pavyzd Seimo nari grup nurod ATPK 1632 straipsnio 1 dal, pagal kuri prekybos vietoje radus vienintel cigarei pakel be banderols arba su seno pavyzdio banderole skiriama minimali 5000 lit bauda. Seimo nari grups nuomone, taip paeidiamas Konstitucijos preambulje tvirtintas teisingos ir teisins valstybs principas, reikiantis, kad kiekviena valstybs taikoma poveikio priemon negali bti per daug grieta ir varyti teiss subjektus labiau, negu reikia teistiems tikslams pasiekti. Pareikjo nuomone, dl t pai motyv Mokesi administravimo statymo 50 straipsnyje numatytos sankcijos yra per grietos ir paeidia proporcingumo princip, asmen nuosavybs teises, nepagrstai riboja kins veiklos laisv ir iniciatyv. Teismas savo 2000 m. gruodio 6 d. nutarime konstatavo, kad pagal Konstitucijos 67 straipsnio 2 punkt Seimas leidia statymus. Pagal Konstitucij statym leidjas ioje srityje turi diskrecij statymais nustatyti ne tik administracin atsakomyb, bet ir atleidimo nuo jos pagrindus, taip pat administracinio teiss paeidimo bylos teisenos nutraukimo atvejus, galiojimus pakeisti bei papildyti nurodytus pagrindus ir atvejus, taip pat turi galiojimus apskritai nenustatyti atleidimo nuo administracins atsakomybs. Taigi i klausim sprendimas yra Seimo diskrecija. Taiau net ir turdamas i diskrecij jis visada turi paisyti Konstitucijos reikalavim, taip pat ir Konstitucijoje tvirtint teisingumo ir teisins valstybs princip. ie principai yra universals, jais turi bti vadovaujamasi ir kuriant teis, ir j gyvendinant. Jais grindiama visa Lietuvos teiss sistema325. Teismas savo nutarime konstatuoja, jog teisingumo ir teisins valstybs konstituciniai principai reikia, kad visos valstybs institucijos turi veikti remdamosi ir vadovaudamosi teise, jog turi bti utikrintos mogaus teiss ir laisvs, paisoma prigimtinio teisingumo. Teisingumo ir teisins valstybs konstituciniai principai suponuoja ir tai, kad u teiss paeidimus valstybs nustatomos poveikio priemons turi bti proporcingos (adekvaios) teiss paeidimui, turi atitikti siekiamus teistus ir visuotinai svarbius

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas. 2000 m. gruodio 6 d. // Valstybs inios. 2000. Nr. 1053318. 325 Ten pat.

324

248

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tikslus, neturi varyti asmens akivaizdiai labiau negu reikia iems tikslams pasiekti326. Teismas atkreip dmes tai, kad ATPK 40 straipsnio panaikinimas ir 251 straipsnio pakeitimas savaime nereikia, jog yra paeidiami teisingumo ir teisins valstybs konstituciniai principai. Esmin reikm turi tai, ar Administracini teiss paeidim kodekse nustatytas administracins atsakomybs visuminis teisinis reguliavimas yra toks, kuris sudaro teisines prielaidas ne tik nubausti asmen, bet nubausti j teisingai: ar ATPK numatytos administracins nuobaudos yra proporcingos (adekvaios) teiss paeidim pobdiui ir siekiamiems tikslams, ar nuobaudos yra diferencijuotos taip, kad jas taikant bt galima atsivelgti teiss paeidimo pobd, ar teismams yra nustatyta teis, atsivelgiant atsakomyb lengvinanias ir kitas aplinkybes, skirti maesn nuobaud nei sankcijoje numatytoji minimali ir kt.327. Buvo atkreiptas dmesys ir tai, kad 1999 m. lapkriio 11 d., t. y. po to, kai Konstitucinis Teismas gavo ioje byloje nagrinjam pareikjo Seimo nari grups praymas, Seimas prim ATPK papildymo 301 straipsniu ir 298 straipsnio papildymo statym, kurio 301 straipsnyje nustat, jog organas (pareignas), nagrinjantis administracins teiss paeidim bylas, atsivelgdamas statyme nurodytas aplinkybes, vadovaudamasis teisingumo ir protingumo kriterijais, gali paskirti maesn nuobaud, nei sankcijoje numatytoji minimali, arba velnesn, nei sankcijoje numatyta nuobaud, arba visai neskirti administracins nuobaudos. Atsivelgdamas tai Teismas padar ivad, kad ATPK 40 straipsnio pripainimo netekusiu galios ir 251 straipsnio pakeitimo statymo 1 ir 2 straipsniai neprietarauja Konstitucijoje tvirtintiems teisingumo ir teisins valstybs principams. Toliau aptariamas Konstitucinio Teismo nutarimas yra labiau susijs su nuosavybs teiss ribojimu. Taiau nagrindami kaip pavyzd ATPK 26 straipsnyje numatyt daikto, kuris buvo administracinio teiss paeidimo rankis, konfiskavim manome, kad iuo atveju yra ribojamos nuosavybs teiss asmeniui priklausanius daiktus, todl taikant tokias administracines nuobaudas svarbu atsivelgti Konstitucinio Teismo 2002 m. rugsjo 19 d. nutarime isakyt nuomon nuosavybs nelieiamumo klausimu. Tame paiame nutarime Konstitucinis Teismas isak nuomon ir dl mogaus privataus gyvenimo nelieiamumo, kiek tai susij su asmens fizine ir psichine nelieiamybe, garbe ir reputacija. Kaip minta anksiau, asmens laisvs yra suvaromos taikant administracinio poveikio priemones.
Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas. 2000 m. gruodio 6 d. // Valstybs inios. 2000. Nr. 1053318. 327 Ten pat.
326

Bendroji dalis

249

Grieiausia i j yra ATPK 21 straipsnyje numatytas administracinis aretas. Konstitucinis Teismas mintame nutarime iaikino, kad pagal Konstitucij nuosavybs teiss ribojimas nra negalimas, taiau visais atvejais turi bti laikomasi i slyg: nuosavybs teis ribojama tik remiantis statymu; ribojimai yra btini demokratinje visuomenje siekiant apsaugoti kit asmen teises bei laisves, Konstitucijoje tvirtintas vertybes ir/arba konstitucikai svarbius tikslus; yra laikomasi proporcingumo principo, pagal kur statymuose numatytos priemons turi atitikti siekiamus visuomenei btinus ir konstitucikai pagrstus tikslus. Pagal Konstitucij bet kokiu nuosavybs teiss ribojimu negalima paneigti nuosavybs teiss esms. Tame paiame nutarime Teismas atkreip dmes Konstitucijos 22 straipsn, kuriame nustatyta: mogaus privatus gyvenimas nelieiamas. Konstitucinis Teismas 1999 m. spalio 21 d. nutarime konstatavo, kad asmens teis privatum apima (<> asmens fizin ir psichin nelieiamyb, garb ir reputacij<>). Konstitucijos 28 straipsnyje nustatyta, kad, gyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvmis, mogus privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir statym, nevaryti kit moni teisi ir laisvi. Pagal Konstitucij riboti konstitucines mogaus teises ir laisves galima, jeigu yra laikomasi i slyg: tai daroma statymu; ribojimai yra btini demokratinje visuomenje siekiant apsaugoti kit asmen teises bei laisves ir Konstitucijoje tvirtintas vertybes, taip pat konstitucikai svarbius tikslus; ribojimais nra paneigiama teisi ir laisvi prigimtis bei j esm; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo328. Apvelgus Konstitucinio Teismo praktik galima tiksliai apibrti proporcingumo princip. Paymtina taip pat, kad io principo taikymas teism praktikoje priklauso ne tik nuo teiss normas taikani institucij ar pareign teisins smons ar j teisingumo supratimo. Konstitucinio Teismo nutarimuose aikiai nurodoma, kad esmin reikm tam, ar asmuo bus nubaustas u konkrei veik ir ar jis bus nubaustas teisingai, turi ATPK nustatytas administracins atsakomybs visuminis teisinis reguliavimas: ar ATPK numatytos administracins nuobaudos yra proporcingos teiss paeidim pobdiui ir siekiamiems tikslams, ar nuobaudos yra diferencijuotos taip, kad jas taikant bt galima atsivelgti teiss paeidimo pobd, ar teismams nustatyta teis atsivelgiant atsakomyb lengvinanias ir kitas aplinkybes skirti maesn nuobaud, nei sankcijoje numatytoji minimali, ir kt. O visa tai, pasak Konstitucinio Teismo, yra statym leidiamosios valdios kompetencija.
328 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas. 2000 m. gruodio 6 d. // Valstybs inios. 2000. Nr. 1053318.

250

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1.3.4. Informavimo principas

11 schema. Gero administravimo principai Administracinis siningumas

nuoseklumas

Gero administravimo principai

kruoptumas

informavimas

pareiga neklaidinti

pareiga paaikinti

pareiga pagrsti

Informavimas gero administravimo principas, tai vis pirma teiss subjekt pareiga informuoti suinteresuotus asmenis apie j atvilgiu priimtus svarbius sprendimus. Praneimas apie sprendim yra kitas dalykas nei sprendimo primimas. Europos Sjungoje laikomasi nuostatos, kad laiku nenusistas sprendimas nepanaikina paties sprendimo, nes net ir pavluotas informavimas nedaro jokios takos sprendimo esmei, taiau institucija, nesugebjusi perduoti informacijos laiku, turi sumokti ilaidas arba j dal. Kitas io principo aspektas yra tas, kad institucijos neturi teiss naudoti prie pareign bet koki praneim dl teisnumo, veiksnumo bei elgesio anksiau, nei jis su mintais dokumentais susipains, taip pat tokios informacijos, kurios altinius saugo arba negali atskleisti. Informavimo principas yra svarbus ir administraciniame procese. Asmuo turi teis inoti apie jo atvilgiu atliekamus procesinius veiksmus. Pavyzdiui, ATPK 272 straipsnio 1 dalyje teigiama, kad administracins teiss paeidimo byla nagrinjama dalyvaujant administracinn atsakomy-

Bendroji dalis

251

bn traukiamam asmeniui. Nesant to asmens byla gali bti nagrinjama tik jeigu yra duomen, jog jam laiku praneta apie bylos nagrinjimo viet ir laik, ir jeigu i jo negautas praymas atidti bylos nagrinjim. Taigi i io straipsnio matome, kad administracinio teiss paeidimo byl nagrinjanti institucija privalo laiku ir tinkamai informuoti administracinn atsakomybn traukiam asmen apie jam ikeltos administracinio teiss paeidimo bylos nagrinjimo laik ir viet. Tokiu atveju neutenka, pavyzdiui, isisti paprast, neregistruot laik, btini duomenys, kad asmuo tok praneim gavo. Kitas io principo pavyzdys yra ATPK 288 straipsnyje, kuriame kalbama apie nutarimo administracinje byloje paskelbim. io straipsnio antroje dalyje teigiama, kad nutarimo nuoraas turi bti per tris dienas teikiamas arba isiuniamas asmeniui, dl kurio nutarimas priimtas, organui, kurio pareignas sura administracinio teiss paeidimo protokol, taip pat nukentjusiajam jo praymu. iuo atveju statyme numatyti asmenys turi bti informuoti teikiant nuora pasiraytinai arba j isiuniant. is principas tvirtintas ir Valstybs tarnautoj veiklos etikos taisyklse, kur nurodoma valstybs tarnautojo pareiga suteikti monms informacij apie j teises, pareigas, galimybes ir galimus padarinius nedarant takos mogaus apsisprendimui ir jo interesams. Lietuvos Respublikos policijos veiklos statymo 6 straipsnyje teigiama, kad asmens praymu Vyriausybs nustatyta tvarka policija privalo pateikti savo informacinse sistemose turimus neslaptus duomenis apie asmen. iame statyme numatyti ir keli io principo apribojimai, pavyzdiui, draudiama asmenims teikti informacij apie kitus asmenis, jeigu statymai bei kiti teiss aktai nenustato kitaip. Policija neteikia informacijos, kuri paeist asmens nekaltumo prezumpcijos princip, policijos etikos normas, asmens, visuomens ar valstybs saugumo interesus. Plaija prasme su informavimu laikomi susij trys aspektai: pareiga pagrsti, pareiga paaikinti ir pareiga neklaidinti. Pareiga pagrsti. Europos Sjungos teisje is principas suprantamas kaip institucij pareiga priimam pareigojant akt pagrsti, t. y. nurodyti j priimti paskatinusias prieastis, pasilymus arba nuomones, kuri pagal Sutart reikjo sulaukti. Pareigos pagrsti aktus svarba priklauso nuo to, koks aktas ir kuo remiantis jis yra priimamas. Nusprsta, kad bendro pobdio aktai gali bti pagrsti apsiribojant bendros situacijos, nulmusios j primim, apibdinimu bei bendr tiksl, kuri jais siekiama, apibrimu. Individualaus pobdio sprendimams, dl kuri gali kilti valdymo arba administravimo laisvs diskusij, sprendime keliamas reikalavimas glaustai, taiau aikiai ir tinkamai nurodyti svarbiausius teisinius bei faktinius aspektus, kuriais jis yra grindiamas ir kurie yra btini tam, kad bt suprasti j

252

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

primusios institucijos motyvai. Taip apibrti pagrindai yra svarbus elementas pltojant tam tikr sprendim teismin kontrol: institucija yra priversta nusprsti, kurie teisiniai bei faktiniai aspektai yra reikalingi. Tai padariusi ji suteikia galimyb adresatams, jei jie to nori, ginyti konkreius klausimus, o Teismui galimyb persvarstyti konkreius dalykus nagrinjant byl. Pareigos pagrsti savo sprendim pavyzdi galima rasti ir ATPK. Pavyzdiui, 301 straipsnio 2 dalyje teigiama, kad organas (pareignas) kiekvien savo sprendim, priimt vadovaujantis 301 straipsnio 1 dalimi, privalo motyvuoti. ATPK 260 straipsnis, kuriame apibriamas administracins teiss paeidimo protokolo turinys, teigiama, kad protokole turi bti pateikiami ne tik paeidjo asmenybs duomenys, bet ir protokolo suraymo pagrindai, t. y. apibdinamas teiss paeidimas, nurodomas straipsnis, pagal kur kyla atsakomyb. 265 straipsnio 1 dalyje teigiama, kad dl administracinio sulaikymo suraomas protokolas, kuriame turi bti duomenys ne tik apie j suraius pareign bei inios apie paeidjo asmenyb, bet ir jo suraymo motyvai. Panai pavyzdi yra ir kitose ATPK bei Administracini byl teisenos statymo straipsniuose. Pareiga neklaidinti Europos Sjungos teisje suvokiama kaip institucijos pareiga teikti aiki ir neklaiding informacij suinteresuotiems asmenims, o pateikusios klaiding informacij institucijos pareiga atlyginti dl to atsiradusius nuostolius, jei toks jos elgesys galjo arba turjo lemti apdairaus asmens klaid. Lietuvos Respublikos teiss gauti informacij i valstybs ir savivaldybi staig statymo 11 straipsnio 1 dalyje tvirtinta nuostata, kad staigos teikiama informacija turi bti teisinga ir isami. Pagal statym kiekviena staiga privalo informuoti visuomen apie savo veikl (4 str.). i pareiga yra aktuali ir administraciniame procese. Administracins teiss subjektai, ikeliantys, tiriantys, nagrinjantys administracins teiss paeidim bylas, taip pat traukiantys asmenis tarnybinn atsakomybn, privalo teikti aiki ir neklaiding informacij apie j atliekamus veiksmus. Negalima klaidinti asmens apie jo atvilgiu atliekamus veiksmus. Be tiesioginio reikalavimo vardyti daugumos Bendrijos akt primimo prieastis, Europos Teismas savo praktikoje suformulavo bendrj princip pateikti paaikinimus, ypa tada, kai su asmeniu arba prekybininku elgiamasi ne taip, kaip jis galt tiktis pagal bendrj Bendrijos teis. Taip is informavimo principo aspektas suprantamas Europos Sjungos teisje. Praktikoje tai daniausiai reikia, jog institucija privalo paaikinti, kaip ir kodl ji atlieka konkreius veiksmus.

Bendroji dalis

253

III SKYRIUS
1. ADMINISTRACINS TEISS SUBJEKTAI 1.1. Bendri administracins teiss subjekt bruoai
Bet kokios teiss akos subjektas tai apibrt teisi ir pareig turtojas, kurias jam suteikia teiss aktai dl btinybs gyvendinti savo gyvenimikus poreikius. Administracins teiss normas gyvendina atitinkami subjektai pilieiai, j susivienijimai, valstybs institucijos ir t. t., kurie iuo atveju vadinami administracins teiss subjektais, t. y. konkrei teisi ir pareig, tvirtint administracins teiss normose, turtojais. Taigi administracins teiss subjektai tai fiziniai arba juridiniai asmenys, kurie administracins teiss norm nustatyta tvarka dalyvauja gyvendinant viej valdym (administravim). Todl administracins teiss subjekt klausimas yra vienas i svarbiausi, nes kalbama apie administracini teisini santyki dalyvius, kurie gyvendina vykdomosios valdios funkcijas ir udavinius, disponuoja koordinavimo, administracins kontrols ir prieiros galiojimais vieojo valdymo (administravimo) srityje, nagrinja fizini ir juridini asmen kinje, finans, vieosios tvarkos apsaugos bei kitose srityse padaryt administracini teiss paeidim bylas ir pan. Kitaip sakant, administracins teiss subjektas tai viena i vieojo valdymo (administravimo) ali, valdymo santyki dalyvis, kuriam teiss aktai nustato teises, pareigas, galiojimus, atsakomyb, kompetencij ir galimyb inicijuoti administracini teisini santyki atsiradim. Taigi administracins teiss subjekt teiss ir jiems nustatytos pareigos gyvendinamos neperengiant konkrei administracini teisini santyki rib. ie santykiai laikomi svarbiausia administracins teiss norm gyvendinimo priemone. Administracins teiss subjektas yra konkrei administracini teisini santyki dalyvis, kuriuo jis tampa savo noru (valia, nuoira) arba vykdydamas pareig, kuri nustato jam speciali teiss norma. Pavyzdiui, fizinis asmuo gali apsksti vykdomosios valdios arba vieojo valdymo (administravimo) institucijos priimt teiss akt administraciniam teismui, jeigu

254

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

jis mano, kad is teiss aktas paeidia jo teises ir laisves. Kita vertus, anksiau minto teiss akto jis gali ir neapsksti. Administracins teiss reguliavimo srities platumas lemia tai, kad gyvendinant administracins teiss normas dalyvauja platus subjekt ratas. Administracins teiss literatroje visi administracins teiss subjektai skirstomi : fizinius asmenis arba individualius subjektus ir juridinius asmenis arba kolektyvinius subjektus. Fiziniais asmenimis arba individualiais subjektais laikomi Lietuvos Respublikos pilieiai, usienieiai (taip pat ir asmenys, turintys Europos Sjungos valstybi nari pilietybes) ir asmenys be pilietybs. ie asmenys nepalaiko nuolatini teisini santyki su vieojo valdymo (administravimo) institucijomis. Administracini teisini santyki subjektais jie tampa, pavyzdiui, esant btinybei atlikti kokius nors veiksmus, vykdyti administracins teiss norm nustatytas pareigas, siekiant gauti atitinkamos institucijos licencij arba leidim, apskundiant teismui vieojo valdymo (administravimo) institucij veiksmus, paeidianius asmen interesus, teises ir laisves. Individualiems administracins teiss subjektams reikt priskirti ir valstybs tarnautojus bei pareignus. Jie uima atitinkamas pareigybes valstybs valdios ir savivaldybi institucijose bei palaiko nuolatinius ir nepertraukiamus teisinius santykius su iomis institucijomis. J status reglamentuoja atitinkami teiss aktai ir jie gyvendina valstybs ir savivaldybi institucij kompetencij bei disponuoja jiems suteiktais valdingais galiojimais, taip pat atlieka vairius veiksmus ir priima sprendimus anksiau mint institucij vardu. Organizacijos (kolektyviniai) administracins teiss subjektai tai moni susivienijimai (grups), susij administraciniais teisiniais santykiais kaip savarankiki subjektai, kuri sudarymo ir veiklos tvark reglamentuoja atitinkami teiss aktai. Administraciniuose teisiniuose santykiuose organizacijos (kolektyviniai subjektai) veikia savo vardu, o statymai ir kiti teiss aktai suteikia jiems teises ir nustato konkreias pareigas. Organizacijos, kaip kolektyviniai administracins teiss subjektai, skirstomi dvi ris. Pirmiausia visas organizacijas (kolektyvinius subjektus) galima skirstyti valstybines ir nevalstybines. Skirtumas tarp j tas, kad pirmosios vykdo valstybs joms suteiktus udavinius, funkcijas ir galiojimus, valdo, naudoja ir disponuoja valstybs turtu ir yra valstybs valdomos. Valstybinms organizacijoms priskiriamos valstybs institucijos (atstovaujamosios, vykdomosios valdios ir kt.), valstybs mons ir biudetins staigos (mokslo, vietimo, kultros ir kt.). Nevalstybinms organizacijoms bdinga tai, kad jos nevykdo valstybs udavini ir funkcij, nors tam tikrais atvejais joms tokios funkcijos gali b-

Bendroji dalis

255

ti pavedamos vykdyti. Nevalstybinms organizacijoms, turinioms administracins teiss subjekt status, priskiriamos nevyriausybins organizacijos, politins partijos, savivaldybi institucijos, savivaldybi biudetins staigos ir mons bei kitos nekomercins organizacijos (profesins sjungos, religins bendruomens, bendrijos, labdaros organizacijos, labdaros bei paramos fondai ir pan.), kitos mons, staigos ir t. t. Anksiau mint nevalstybini organizacij status nustato statymai, kuriuos konkretizuoja j statai arba kiti teiss aktai (nuostatai, reglamentai ir kt.). Administracins teiss subjekt teisnumas ir veiksnumas. Administracinis teisnumas ir veiksnumas yra svarbiausi administracins teiss subjekt administracinio teisinio statuso elementai. Administraciniai teisiniai santykiai usimezga tada, kai t santyki dalyviai turi administracin teisnum ir veiksnum, t. y. disponuoja btina apimtimi teisi ir pareig, sudarani pagrind atsirasti administraciniams teisiniams santykiams. Kiekvienas administracini teisini santyki dalyvis, kuriam statym nustatyta tvarka yra suteiktos atitinkamos teiss ir pareigos, gali bti traktuojamas kaip administracins teiss subjektas. Atskiri administracins teiss subjektai (dalyviai) turi ypating administracin teisnum. Pavyzdiui, fizinio asmens administracinis teisnumas skiriasi nuo vykdomosios valdios institucij, nevyriausybini organizacij, valstybs tarnautoj ir kit pareign administracinio teisnumo. Visi Lietuvos Respublikos pilieiai disponuoja vienodu administraciniu teisnumu. Jo apimtis gali keistis tik valstybei primus atitinkamus teiss aktus. Fizinio asmens administracin teisnum gali lemti amius, isilavinimo lygis, sveikatos bkl ir pan. Atskiriems fiziniams asmenims teisnumas gali bti laikinai apribotas statym nustatytais atvejais ir tvarka. Pavyzdiui, padarius administracin teiss paeidim, u kur skiriamas administracinis aretas, laikinai (iki 30 par) apribojama fizinio asmens laisv ir kartu jo administracinis teisnumas. Taigi administracinis teisnumas tai administracini teisini santyki subjekto (dalyvio) potenciali galimyb naudotis jam suteiktomis teismis, laisvmis, taip pat vykdyti pareigas, gyvendinti jam priskirt kompetencij ir galiojimus vieojo valdymo (administravimo) srityje. Vertinant praktikai administracins teiss subjekto teisnumas tik sudaro prielaidas jo teisiniam statusui gyvendinti. Kitaip sakant, administracinis teisnumas apibdina administracins teiss subjekt kaip asmen, kuris esant atitinkamoms slygoms gali pasinaudoti konkreiomis teismis, laisvmis ir kuriam i tikrj galima nustatyti pareigas (draudimus, apribojimus), taip pat patraukti administracinn atsakomybn.

256

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Fiziniams asmenims administracinis teisnumas atsiranda gimus ir baigiasi jiems mirus. Valstybinms organizacijoms administracinis teisnumas atsiranda nuo j steigimo (sudarymo) momento, o valstybs tarnautojams nuo j paskyrimo pareigyb valstybs tarnyboje arba nuo j primimo valstybs tarnyb momento. Nevyriausybins organizacijos teisnum gyja nuo stat registravimo juridini asmen registre momento. Administracins teiss subjektai kartu su administraciniu teisnumu turi turti ir administracin veiksnum, t. y. galimyb savo veiksmais gyvendinti jiems priklausanias teises ir pareigas vieojo valdymo (administravimo) srityje. Kita vertus, fizini ir juridini asmen administracinis veiksnumas suprantamas kaip j galjimas savo veiksmais ir sprendimais gyti ir gyvendinti teises, sukurti sau ir kitiems asmenims pareigas, jas vykdyti ir utikrinti fizini asmen teises ir laisves. Administracinis veiksnumas tai administracins teiss subjektams priklausani teisi ir laisvi svarbiausia gyvendinimo slyga, taip pat nustatyt pareig vykdymas vieojo valdymo (administravimo) srityje. Atskir administracins teiss subjekt veiksnumas atsiranda skirtingu metu, nes iuo atveju svarbiausia slyga yra subjekt teisi, pareig ir galiojim pobdis. Fiziniams asmenims administracinio veiksnumo atsiradimas siejamas su tam tikru amiumi. Neribotas administracinis veiksnumas jiems atsiranda sulaukus 18 met amiaus, arba, kitaip sakant, statym nustatytomis subjektyvinmis teismis ir laisvmis asmenys neribotai gali naudotis sulauk 18 met amiaus (pvz., stoj valstybs tarnyb). Ribot veiksnum fiziniai asmenys gali gyti ir iki 18 met amiaus. Pavyzdiui, Lietuvos Respublikos pilieiai, sulauk 16 met amiaus, turi teis gauti Lietuvos Respublikos pilieio pas, taip pat visi fiziniai asmenys, sulauk 16 met amiaus, tampa administracins atsakomybs subjektais, o iki 16 met u nepilnamei padarytus kai kuriuos administracinius nusiengimus atsako j statymo numatyti atstovai (tvai, tviai, globjai, rpintojai). Reikia pasakyti, jog iuo atveju nra vieno teiss akto, nustatanio ami, kurio sulauks fizinis asmuo pradeda disponuoti administraciniu veiksnumu. Paymtina taip pat, kad ne visi fiziniai asmenys turi vienod administracin veiksnum. Pavyzdiui, neturi administracinio veiksnumo asmenys, sergantys kai kuriomis psichikos ligomis, ir asmenys, kuriems vadovaujantis statymu ir teismo sprendimu arba kitos kompetentingos institucijos sprendimu atimtos atitinkamos teiss. Pati svarbiausia fizini asmen administracinio teisnumo gyvendinimo sritis buvo ir yra vieojo valdymo (administravimo) institucij sistema, susijusi su fizini asmen galimybe umegzti administracinius teisinius san-

Bendroji dalis

257

tykius. Toki teisini santyki kita alis yra anksiau minta institucija, valstybs tarnautojas arba pareignas, kurie turi administracinio teisinio (vieojo valdymo (administravimo)) pobdio galiojimus. Valstybini ir nevalstybini organizacij, kitaip nei piliei, administracinio teisnumo ir veiksnumo atsiradimo momentas sutampa. ios organizacijos administracin teisnum ir veiksnum gyja vienu metu. Valstybins organizacijos teisnum ir veiksnum gyja nuo j steigimo momento, o nevalstybins nuo stat registravimo juridini asmen registre momento, iskyrus savivaldybi institucijas. Valstybs tarnautojai, pareignai administracin veiksnum gyja sigaliojus sakymui apie primim valstybs tarnyb arba nuo paskyrimo atitinkamas pareigas momento, t. y. nuo primimo momento valstybs tarnyb arba paskyrimo pareigas momento jie turi teis ir galimyb gyvendinti atitinkamos valstybs institucijos kompetencij. Vykdomosios valdios institucij svoka ir poymiai. J administracinis teisinis statusas. Vykdomosios valdios institucijos, bdamos valstybs aparato dalimi, gyvendina reikming valstybs funkcij dal. Nuo kit valstybs institucij (statym leidybos ir teismini) jos skiriasi paskirtimi, savo veiklos turiniu ir veiklos metodais. J veiklos objektas kin, socialin kultrin ir administracin politin valdymo sritys. Vykdydamos savo funkcijas ir udavinius vykdomosios valdios institucijos veikia valstybs vardu, todl joms suteikti valstybs valdingi galiojimai329. Jos ne tik gyvendina statymus ir postatyminius teiss aktus, bet kartu turi teis pagal savo kompetencij leisti valdymo aktus, utikrinanius teiss akt reikalavim gyvendinim, bei taikyti prievartos, skatinimo ir tikinimo priemones. Vykdomosios valdios institucijos, bdamos viena i valstybs valdios institucij ri, turi nemaai tik joms bding bruo. Apibrdami vykdomosios valdios institucijos svok skirtingi autoriai nurodo kelet j apibdinani poymi. Paymtina, kad vykdomosios valdios institucija yra: valstybs institucija, politin staiga, savarankika valstybs aparato struktra, organizuotas moni kolektyvas. Vis dlto, nors vairios vykdo-

329 Vykdomosios valdios institucijoms suteikti valstybs valdingi galiojimai reikia: a) valstybs vardu leisti teiss aktus, kuriuos privalo vykdyti pavaldios ir nepavaldios institucijos bei staigos, vis nuosavybs form mons, taip pat nevyriausybins organizacijos ir fiziniai asmenys; b) valstybs vardu gyvendinti nuolatin teiss akt nustatyt reikalavim ir taisykli laikymosi prieir; c) utikrinti teiss akt nuostat vykdym ir ukirsti keli j paeidimui taikant tikinimo, aikinimo, skatinimo, o btinais atvejais ir administracins prievartos priemones.

258

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

mosios valdios institucijos ir turi administracinio teisinio statuso skirtum, visoms joms bdingi tam tikri bendri bruoai: 1) vykdomosios valdios institucijos tai valstybs institucij (aparato) ris, funkcionuojanti vykdomosios valdios srityje. Tarp administracins teiss subjekt jos uima ypating viet. I organizacij tai pati gausiausia administracins teiss subjekt grup, kuri gyvendina valstybin valdym, priima valdymo aktus, utikrina statym ir kit teiss akt vykdym, viej tvark ir saugum, piliei teises ir laisves; 2) vykdomosios valdios institucij administracin teisin status (j formavimo tvark, kompetencij ir struktr) paprastai apibria statymai ir postatyminiai teiss aktai, kuriuos sudaro administracins teiss normos. I toki teiss akt galima paminti Vyriausybs statym ir kitus specialius statymus bei vykdomosios valdios institucij nuostatus; 3) vykdomosios valdios institucij veikla visada traktuojama kaip postatymin. Mintos institucijos savo veikloje vadovaujasi Konstitucija ir statymais. Vykdydamos juos jos ne tik organizuoja j gyvendinim, bet ir savarankikai priima postatymines elgesio taisykles valstybinio valdymo srityje. J leidiami teiss aktai yra postatyminio pobdio, t. y. turi atitikti ir neprietarauti Konstitucijai, statymams bei kitiems teiss aktams; 4) vykdomosios valdios institucijos yra atskaitingos u savo veikl. Vyriausyb, kaip svarbiausia vykdomosios valdios institucija, u bendr savo veikl atsiskaito Seimui, kasmet iki kovo 31 d. pateikdama metin veiklos ataskait. Seimo sesijos metu, kiekvien ketvirtadien, Seimo vakarinio plenarinio posdio pradioje per Vyriausybs valand, Vyriausybs nariai atsakinja Seimo nari odiu uduodamus klausimus bei turi teis pateikti Vyriausybs nariams klausimus ir paklausimus ratu. Seimo reikalavimu Vyriausyb arba atskiri ministrai turi atsiskaityti Seime u savo veikl nepasibaigus ataskaitiniams veiklos metams. Kitos vykdomosios valdios institucijos (pvz., ministerijos, Vyriausybs staigos, apskrii virininkai ir Vyriausybs atstovai) u savo veikl atsiskaito Vyriausybei. Jos teikia metines veiklos ataskaitas. staig prie ministerij veiklos ataskaitos yra traukiamos ministerij metines veiklos ataskaitas. Vykdomosios valdios institucij vadovai (pvz., ministrai, policijos generalinis komisaras), kuriuos skiria pareigas ir i j atleidia Respublikos Prezidentas, kartu yra atskaitingi ir jam; 5) vykdomosios valdios institucijoms suteiktos tiek vykdomojo, tiek ir tvarkomojo pobdio teiss ir pareigos. statym ir postatymini teiss akt gyvendinimas vadinamas vykdymu, lemianiu pagrindines vykdomosios valdios institucij veiklos kryptis, ir atsispindi j pavadinime. Kad bt utikrintas teiss akt nustatyt reikalavim gyvendinimas, vykdomo-

Bendroji dalis

259

sios valdios institucijoms suteikti valdingi galiojimai bei nustatytas j gyvendinimo mechanizmas. Juridikai valding galiojim naudojimas vadinamas tvarkymu. Tai bdinga ir vykdomosios valdios institucij veiklai. Todl j veikla visada suprantama kaip vykdomoji ir tvarkomoji, t. y. jos gyvendina vykdomj tvarkomj veikl bei turi valdingus galiojimus kitoms organizacijoms ir asmenims; 6) vykdomosios valdios institucijos turi tam tikr vidin organizacin struktr, kuri sudaro departamentai, jiems priklausantys savarankiki skyriai bei kiti struktriniai padaliniai, t. y. administracija. J paskirtis utikrinti, kad vykdomosios valdios institucijos efektyviai vykdyt savo udavinius ir funkcijas valstybinio valdymo srityje; 7) vykdomosios valdios institucij pavaldumas grindiamas vertikaliu principu. Tai reikia, kad emesniosios vykdomosios valdios institucijos pavaldios ir kontroliuojamos auktesns hierarchins padties institucij, o j nurodymai pagal savo kompetencij privalomi vykdyti emesniosioms vykdomosios valdios institucijoms; 8) vykdomosios valdios institucijos disponuoja operatyviu savarankikumu, kur nustato joms suteikta kompetencija, t. y. jos savarankikos tik tiek, kiek apibria teiss aktai. Vykdomosios valdios institucijoms, kitaip nei fiziniams asmenims, netaikomas principas leidiama viskas, kas neudrausta. Vykdomosios valdios institucija tai valstybs institucij (aparato) sudtin dalis, kuri turi savo struktr, kompetencij, teritorines veiklos ribas ir valstybs vardu gyvendina vykdomj tvarkomj veikl administracinje politinje, socialinje kultrinje ir kinje valdymo srityse. Svarbiausias vykdomosios valdios institucij udavinys yra valdymo galiojim kitiems administracins teiss subjektams gyvendinimas. Jos organizuoja kasdien statym ir kit statym leidiamosios valdios teiss akt bei Respublikos Prezidento dekret vykdym realiame gyvenime. Kaip ir kiti administracins teiss subjektai, vykdomosios valdios institucijos turi administracin teisnum ir veiksnum. Administracin teisnum ir veiksnum vykdomosios valdios institucijos gyja nuo j sudarymo ir kompetencijos nustatymo momento, t. y. atsiranda vienu metu, o baigiasi j likvidavus (reorganizavus). Kiekvienos vykdomosios valdios institucijos viet tarp kit institucij, jos paskirt valstybinio valdymo sistemoje, kompetencij, suteikt valding galiojim pobd ir kitas aplinkybes lemia vykdomosios valdios institucijos, kaip administracini teisini santyki subjekto, teisin padtis. J administracin teisin status nustato Lietuvos Respublikos Konstitucija (pvz., Lietuvos Respublikos Vyriausybs), statymai (pvz., Apskrities val-

260

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

dymo ir kiti statymai) ir nuostatai (pvz., Teisingumo ministerijos nuostatai). Svarbiausia vykdomosios valdios institucijos administracinio teisinio statuso sudtin dalis yra jos kompetencija. Vykdomosios valdios institucijos kompetencija (udaviniai, funkcijos, teiss ir pareigos, veiklos formos ir metodai) apibriama statymuose, nuostatuose ir kituose norminiuose dokumentuose. Pavyzdiui, ministerij administracin teisin status nustato Vyriausybs statymas, o j konkretizuoja Vyriausybs nutarimu tvirtinami atskir ministerij nuostatai. statymais ir kitais teiss aktais apibriama vykdomosios valdios institucij kompetencija apima: institucijos udavinius, jos funkcijas, teises ir pareigas, atsakomyb, veiklos formas ir metodus, taip pat institucijos struktr. Vykdomosios valdios institucijos udaviniai ir tikslai tai rezultatas, kur i institucija turi pasiekti jai priskirtos valdymo srities veiklos procese. Funkcijos rodo, i ko susideda kasdienin praktin vykdomosios valdios institucijos veikla, nukreipta jai ikelt udavini vykdym. Pagrindinmis vis institucij funkcijomis laikomos ios: prognozavimas, strateginis planavimas, kadr politika, finansavimas, materialinis techninis aprpinimas, kontrol ir kt. Teiss ir pareigos nustato vykdomosios valdios institucij funkcij gyvendinimo ribas. Vykdomosios valdios institucijos veiklos formos ir metodai apibriami pagal jos udavinius, funkcijas, teises ir pareigas. Bendriausiomis vykdomosios valdios institucij veiklos formomis ir metodais laikomi ie: normini ir individuali teiss akt primimas ir j gyvendinimo utikrinimas (inspektavimas, instruktavimas ir pan.); bendradarbiavimo su visuomene organizavimas ir t. t. Vykdomosios valdios institucijos finansuojamos i valstybs biudeto. Jos priskiriamos viej juridini asmen kategorijai, nes j tikslas tenkinti vieuosius interesus. Vykdomosios valdios institucij skirstymas. Vykdomosios valdios institucijos skirstomos ris pagal: 1) sudarymo pagrindus; 2) sudarymo tvark; 3) veiklos teritorij; 4) kompetencijos pobd; 5) sprendimo primimo bd.

Bendroji dalis

261

Pagal sudarymo pagrindus vykdomosios valdios institucijos skirstomos dvi grupes: 1) vykdomosios valdios institucijos, kuri sudarymo tvark nustato Konstitucija. Paymtina, kad Lietuvos Respublikos Konstitucija reglamentuoja tik aukiausios vykdomosios valdios institucijos, t. y. Lietuvos Respublikos Vyriausybs, sudarymo tvark; 2) vykdomosios valdios institucijos, kuri sudarymo tvark tvirtina statymai. Pavyzdiui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 123 straipsnyje nustatyta, kad auktesniuosiuose administraciniuose vienetuose statymo nustatyta tvarka valdym organizuoja Vyriausyb. iai institucij grupei galima priskirti ministerijas, Vyriausybs staigas, Vyriausybs komisijas, komitetus ir tarybas, staigas prie ministerij ir apskrii virinink institucijas. Pagal sudarymo tvark vykdomosios valdios institucijas galima suskirstyti : 1) sudaromas, t. y. Vyriausyb. Konstitucijos 92 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad Ministras Pirmininkas ne vliau kaip per 15 dien nuo jo paskyrimo pristato Seimui savo sudaryt ir Respublikos Prezidento patvirtint Vyriausyb. Pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymo 22 straipsnio 15 punkt Vyriausyb sudaro Vyriausybs komisijas ir komitetus, t. y. vadinamsias kvazivykdomosios valdios institucijas; 2) steigiamas. Lietuvos Respublikos Seimas Lietuvos Respublikos Vyriausybs silymu steigia ministerijas, o Vyriausyb Vyriausybs staigas ir staigas prie ministerij; 3) skiriamas. Lietuvos Respublikos Vyriausyb skiria pareigas apskrii virininkus ir j pavaduotojus. Pagal teritorin veiklos mast vykdomosios valdios institucijos gali bti skirstomos : 1) centrines vykdomosios valdios institucijas, kurios savo veikl vykdo visoje Lietuvos Respublikos teritorijoje (pvz., Lietuvos Respublikos Vyriausyb, ministerijos, Vyriausybs staigos, Vyriausybs komitetai, komisijos ir tarybos bei staigos prie ministerij); 2) teritorines vykdomosios valdios institucijas. Svarbiausia teritorin vykdomosios valdios institucija yra apskrities virininkas. Teritorinms vykdomosios valdios institucijoms reikt priskirti ir centrini vykdomosios valdios institucij teritorinius padalinius (pvz.,

262

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

apskrities, rajon ir miest valstybines mokesi inspekcijas) bei Vyriausybs atstov tarnybas apskrityse. Pagal kompetencijos pobd vykdomosios valdios institucijos skirstomos du pogrupius: 1) bendros kompetencijos vykdomosios valdios institucijos, sprendianios svarbiausius vis arba daugelio srii vieojo gyvenimo klausimus. Joms galima priskirti Lietuvos Respublikos Vyriausyb ir i dalies apskrii virinink institucijas; 2) specialios kompetencijos vykdomosios valdios institucijos, gyvendinanios akin (kai kurios ministerijos, gyvendinanios valstybs valdymo politik joms priskirtose valdymo srityse), tarpakin (turi galiojimus nepavaldioms institucijoms ir vis nuosavybs form organizacijoms (kai kurios ministerijos, Vyriausybs staigos (daniausiai inspekcijos ir tarnybos) ir staigos prie ministerij)) arba vienu metu vien ir kit vadinamj mir valdym. Taigi skiriamos akinio, tarpakinio (funkcinio) ir miraus valdymo institucijos. Pagal joms priskirt klausim sprendimo bd vykdomosios valdios institucijos skirstomos kolegialias ir vienvaldias. Kolegialiose vykdomosios valdios institucijose sprendimai priimami dalyvaujani posdyje asmen bals dauguma. Taigi kolegialumas leidia ivengti vienaalik sprendim ir atsivelgti kolektyvin nuomon. Kolegiali vykdomosios valdios institucij iandien yra nedaug: tai Vyriausyb, Vyriausybs komitetai, komisijos ir tarybos. Vienvaldioms vykdomosios valdios institucijoms vadovauja vienas asmuo vadovas. Visus klausimus jis sprendia asmenikai, yra atsakingas u savo sprendimus ir u viso jam pavaldaus kolektyvo veikl. Taigi vienvaldikumas utikrina vadovavimo operatyvum, individuali vadovo sugebjim ir patirties panaudojim, didina jo asmenin atsakomyb u institucijos veikl. Tokioms institucijoms priskiriamos ministerijos, Vyriausybs staigos, staigos prie ministerij ir apskrii virinink institucijos. Vienvaldiose vykdomosios valdios institucijose kolegialumas derinamas su vienvaldikumu. Ministerijose, Vyriausybs staigose ir staigose prie ministerij sudaromos vadov kolegialios patariamosios institucijos, kurios vadinamos kolegijomis, tarybomis. Joms paprastai priklauso institucijos vadovas (kolegijos pirmininkas), jo pavaduotojai ir kiti atitinkamos institucijos vadovaujantys darbuotojai (ministerij sekretoriai, departament direktoriai, skyri vedjai ir kt.), taip pat specialistai ir mokslininkai.

Bendroji dalis

263

Mintos institucijos nagrinja svarbiausios tam tikros srities valdymo klausimus. J sprendimai paprastai gyvendinami vienvaldios institucijos vadovo sakymais.

1.2. Vykdomosios valdios institucij sistema

Vykdomosios valdios institucij sistemos svoka. Norint suformuluoti kategorijos vykdomosios valdios institucij sistema apibrim pirmiausia reikt isiaikinti odio sistema330 etimologin reikm. Kadangi iais sisteminio poirio laikais terminas sistema vartojamas daugelyje moksl ir isamiai apibriamas daugybje monografij, mokslini publikacij ir vairi odyn, nagrinti j plaiau bt netikslinga. I karto pereisime prie svokos vykdomosios valdios institucij sistema trumpo apibdinimo ir apibrimo. Reikia pabrti, jog vis dlto nra nusistovjusio bendro i valstybs valdios r gyvendinani ir jos sistem sudarani institucij pavadinimo. iuo klausimu atliktas vykdomosios valdios institucij sistem pavadinim lyginamasis tyrimas palygintos ymi administracins teiss teoretik vadovliuose ir Lietuvos teiss aktuose pateiktos traktuots. Vykdomosios valdios institucij sistema skirting autori darbuose traktuojama skirtingai, t. y. turi nevienodus pavadinimus: vienais atvejais kaip valstybs vykdomosios valdios aparatas (V. M. Manochinas, J. S. Adukinas, L. A. Bagiajevas), kitais kaip administracin valdia ir valstybs aparato posistem, kaip valstybin administracija (D. N. Bachrachas). Lietuvos Respublikos teiss akt kontekste vartojama svoka valstybs (valstybinis) valdymas arba valstybs valdymo institucijos apima ir vykdomosios valdios institucijas, o Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statyme su minta svoka gali bti i dalies tapatinamas terminas
Tarptautini odi odynas j apibria taip: Sistema (gr. systema sandara, junginys) tai planingas, taisyklingas idstymas, sutvarkymas, organizacija; reikini ssaja, iskirianti juos i aplinkos kaip savarankik vientis darin; bendros funkcijos susiet organ visuma; organizacikai sujungt kini vienet ir staig visuma. Dabartins lietuvi kalbos odynas j apibdina panaiai: Sistema tai ko nors idstymas, tvarka, visuma, darinys, organizaciniu atvilgiu susiet staig ar vienet visuma. Amerikiei teiss odyne odis sistema (system) reikia tvarking darin arba detali, dali, arba element idstym visum; specialus derinys pagal tam tikr racional princip. Bet koks metodikas dali idstymas. Taigi iuose odynuose pateiktos odio sistema reikms suponuoja mint, jog sistema gali bti apibriama kaip organizacikai susijusi vienet (dali, element) visuma.
330

264

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

valstybinio administravimo subjektai, nes struktriniu poiriu jos pagrind i esms sudaro vykdomosios valdios institucijos. Svokos sistema etimologin analiz rodo, kad ji gali bti vartojama apibdinant ne visas valstybs valdios institucij ris. Kadangi ji apibriama kaip bendros funkcijos susiet institucij visuma, odis sistema paprastai vartojamas kalbant tik apie tam tikras valstybs institucijas. Pavyzdiui, i svoka vargu ar gali bti vartojama kalbant apie Lietuvos valstybs mastu statym leidiamosios valdios institucij (Seim), nes ji funkcionuoja tik viena, o tai neleidia kalbti apie j visum kaip apie sistem. iek tiek kitaip is klausimas sprstinas vykdomosios valdios institucij atveju. Nors ms Konstitucijoje ir kituose teiss aktuose kategorija vykdomosios valdios institucij sistema nevartojama, valdymo moksle ir administracinje teisje ji vartojama seniai. Skirtinga vykdomosios valdios institucij kompetencija, skirtingi j teritoriniai veiklos mastai yra gantinai svarus pagrindas kalbti apie i institucij sistem. Funkcionuodamos atskirai vykdomosios valdios institucijos nepajgt atlikti vykdomajai valdiai skirt funkcij bei gyvendinti jai keliam tiksl, todl jos turi nuolat tarpusavyje sveikauti: viena kit papildyti, pltoti, garantuoti viena kitos veiksmingum, bti logikai suvienytos bendro tikslo. Atsivelgiant tai jos jungiamos vientis sistem, kurioje vykdomosios valdios institucijos suvienijamos abipuss priklausomybs ir organizuotai nukreipiamos strategin vykdomosios valdios tiksl vykdyti statymus ir kitus teiss aktus. Visos kartu jos sudaro valstybs vykdomosios valdios institucij sistem (vykdomosios valdios aparat). Taiau problema ta, kad vienareikmio vykdomosios valdios institucij sistemos apibrimo nemanoma rasti nei Lietuvos Respublikos teiss aktuose, nei mokslinje literatroje. Nesusiformavusi ji ir praktikoje. Usienio ali mokslininkai savo darbuose pateikia skirtingas jos svokas. Pasak I. L. Bailo, vykdomosios valdios institucij sistema yra visuma valstybs valdios institucij, kurioms suteikta kompetencija valstybinio valdymo srityje, finansiniai, materialiniai, informaciniai ir kiti konstitucikai nustatyti iai valdios riai itekliai, btini j veiklos metodams ir formoms gyvendinti331. J. M. Kozlovas teigia, kad vykdomosios valdios institucij sistema laikoma j visuma ir tarpusavio ryi sistema kompetencijos tarp j atribojimo pagrindu332. D. M. Ovsianko j apibdina taip: vykdomosios valdios institucij sistema laikomas vertikalus pavaldi institucij ryys
331 . / . . . . , 1998. . 31. 332 . ., . ., . . . , 1998. . 137.

Bendroji dalis

265

kompetencijos tarp j paskirstymo pagrindu333. V. S. etverikovas mano, kad vykdomosios valdios institucij sistema tai tarpusavyje priklausom ir susijusi valstybs institucij visuma, sudaranti vienov kasdieniame ir operatyviame vykdomosios valdios gyvendinimo procese334. Taigi ji atspindi kompetencijos ir galiojim paskirstym tarp subjekt, kurie organizuojami vykdomosios valdios funkcijoms gyvendinti. Vykdomosios valdios institucij sistema sudaroma ir funkcionuoja veikiant atitinkamiems socialiniams, ekonominiams, administraciniams ir teisiniams veiksniams. Tie veiksniai daro tak lygmen kiekiui vykdomosios valdios institucij sistemoje ir institucij skaiiui juose bei j veiklos trukmei ir t. t. Tokie veiksniai yra: administracinis teritorinis suskirstymas, kins ir socialins srii technin ir ekonomin struktra, centralizacija ir decentralizacija, vykdoma gyvendinant vykdomj valdi bei tarpakin koordinacij. Vykdomosios valdios institucij sistemos poymiai. Kiekvienos socialins sistemos esm baigiasi sujungiant du pradus: j sudarani dali vienyb (pvz., teiss norm, teisini santyki ir t. t.) ir t dali vairov bei skirtumus. Vykdomosios valdios institucij sistema taip pat kuriama remiantis iais dviem pradais. Joje sujungtos vienodos, t. y. valdymo, kompetencijos institucijos, taiau kartu skiriasi tos kompetencijos mastu bei pobdiu, teritoriniais veiklos mastais, sudarymo tvarka ir pan. Vykdomosios valdios institucij sistema, jungianti valdymo institucijas, sudaro ne tik t institucij aritmetin sum, bet ir gyja nauj poymi, kurie leidia j atriboti nuo kit socialini sistem. Kokie tie poymiai? V. M. Manochinas, Z. A. Bagiajevas ir J. S. Adukinas skiria iuos anksiau mint sistem apibdinanius poymius: Pirma, vykdomosios valdios institucij sistema yra tam tikrais organizaciniais ir teisiniais ryiais susijusi su kitomis valstybs valdios institucijomis sprendiant vykdomosios valdios aparato organizavimo ir veiklos klausimus (pvz., Lietuvos Respublikos Prezidentas ir Seimas dalyvauja sudarant Vyriausyb, Seimas steigia bei naikina ministerijas, kiekvienais metais tvirtina valstybs biudet, nustato asignavimus vykdomosioms valdios institucijoms ir pan.). Antra, svarbus vykdomosios valdios institucij sistemos poymis yra emesni sistemos institucij pavaldumas auktesnms institucijoms. Pas . . . , 2000. . 57. . . . : . , 2001. . 42.
334 333

266

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tarosios gali pareigoti pavaldias institucijas nurodyti, kaip jos turi dirbti, btent, kaip turi sprsti vien arba kit klausim. ioje sistemoje ypatingas vaidmuo tenka Vyriausybei, kuriai yra pavaldios visos vykdomosios valdios institucijos. Kitos vykdomosios valdios institucijos, iskyrus tas, kurioms suteikti tarpakinio pobdio galiojimai, gali duoti privalomus nurodymus tik j sistemose funkcionuojanioms institucijoms. Taigi vienos vykdomosios valdios institucijos pavaldios tik Vyriausybei (pvz., ministerijos, Vyriausybs staigos), o kitoms bdingas dvejopas pavaldumas yra pavaldios Vyriausybei ir tiesiogiai tai institucijai, kurios reguliavimo sriiai jos priskirtos (pvz., staigos prie ministerij). M. Romeris tai vadino organ hierarchizacija. Kai kalbame apie organ hierarchizacij, mes tuo pareikiame, kad tarp atskir organ yra tam tikras nelygybs ryys, kuris reikiasi tuo, kad vyresnieji ios hierarchijos organai priiri emesnij veikim ir prieiros tvarka gali emesniesiems duoti nurodymus ir sakymus dlei j veikimo, vadinasi, kitis j darb j kompetencijos srity, be to, gali sudrausti emesniuosius u netinkam veikim, danai gali alinti emesnij kompetencij vykdytojus (taip sakant organ personal)335. Treia, specifinis vykdomosios valdios institucij sistemos poymis, susijs vidiniais sistemos santykiais, yra emesnij sistemos institucij steigimas ir j veiklos organizavimas, o tai nebdinga kitoms valstybs valdios rims. Pavyzdiui, Vyriausyb, kaip aukiausia vykdomosios valdios institucija, steigia, reorganizuoja ir likviduoja arba teikia pasilymus dl steigimo, reorganizavimo ir panaikinimo vis kit jai pavaldi vykdomosios valdios institucij. Ketvirta, vykdomosios valdios institucij sistemos poymis yra tas, kad ji sudaroma vadovaujantis atitinkamais principais, kuri reikm jos krimui bus nagrinjama kitoje io skyriaus dalyje. Vykdomosios valdios institucij sistemos krimo principai. Principu (lot. principum336 pradia, pagrindas) paprastai laikoma pagrindin idja, nuostata ir poiris, pagrstas objektyviais proces ir reikini gamtoje bei visuomenje raidos dsningumais. Vykdomosios valdios institucij sistemos principai tai pagrindins idjos bei nuostatos, kuriomis remiantis nustatoma, sudaroma ir funkcionuoja vykdomosios valdios institucij sistema.

335 336

Rmeris M. Valstyb. Vilnius, 1995. T. 2. P. 356357. Tarptautini odi odynas. Vilnius, 2001. P. 601.

Bendroji dalis

267

Lietuvos Respublikos vykdomosios valdios institucij sistema kuriama ir funkcionuoja pagal tam tikrus principus. Kitaip tariant, tai teiss normos, kurios organizaciniu poiriu utikrina sistemos vienyb ir vientisum. Galima skirti dvejopus vykdomosios valdios institucij sistemos sudarymo principus: teisinius ir organizacinius. Teisiniams principams priskiriami demokratikumo, teistumo, vientisumo, objektyvumo, vieumo bei centralizacijos ir decentralizacijos derinimo, o organizaciniams teisinio reguliavimo, funkcij ir galiojim skirstymo, mokslinis, vienvaldikumo derinimo su kolegialumu, teritorinis ir ekonomikumo principai. Dauguma i j tvirtinti Konstitucijoje, statymuose ir kituose teiss aktuose ir pabria ms valstybje funkcionuojanios vykdomosios valdios demokratin pobd. Pateikta vykdomosios valdios institucij sistemos krimo princip sistema yra slygika, nes ir kiti teiss aktai tiesiogiai jos nereglamentuoja. Kai kurie teistumo, demokratikumo ir vieumo principai kaip vieni i svarbiausi reglamentuoti Vyriausybs statymo 4 straipsnyje. Kiti ivedami i teiss akt turinio. i princip klasifikacija sudaro galimyb naujai vertinti i problem, taip pat princip sistem, j specifik ir pobd, bdingus btent vykdomosios valdios institucij sistemos krimui. Toliau panagrinsime iuos principus ir j tak vykdomosios valdios institucij sistemos formavimui. Teisiniai principai: 1) demokratikumo principas. Jis tvirtintas Konstitucijos 1 straipsnyje: Lietuvos valstyb yra nepriklausoma demokratin respublika337. Tai konstitucinis, platus ir gilus pradas, lemiantis ne tik vykdomosios valdios institucij sistem, bet ir visos iuolaikins Lietuvos valstybs organizacins ir teisins struktros pobd bei specifik. Kaip is principas pasireikia kuriant vykdomosios valdios institucij sistem? Tauta yra suvereniteto turtoja ir vienintelis valdios altinis. Ji gyvendina savo valdi tiesiogiai ir per valstybs valdios institucijas, nes Seimas formuoja Vyriausyb bei steigia ir naikina ministerijas. Vykdomosios valdios institucij sudarymo ir veiklos kontrol vykdo tiek atstovaujamoji valdia, tiek tauta. is principas gyvendinamas i esms dviem pagrindinmis formomis: tiesiogiai organizuojant referendumus, susirinkimus, konferencijas, gyvendinant peticijos teis (pvz., kolektyvin piliei kreipimsi dl vykdomosios valdios institucij sistemos tobulinimo ir pan.); atstovaujamja per renkamas valstybs valdios institucijas (iuo
337

Lietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius, 1992. P. 6.

268

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

atveju Seim). Jeigu iuo principu nebt vadovaujamasi kuriant vykdomosios valdios institucij sistem, ji funkcionuot neefektyviai, sprst tik kai kuri asmen udavinius ir problemas; 2) teistumo principas. is principas vykdomosios valdios kontekste analizuotinas dviem aspektais: kaip vykdomosios valdios institucij sistemos krimo ir kaip vykdomosios valdios institucij sistemos veiklos pagrindas. Teistumo principas labai glaudiai susijs su Konstitucijoje reglamentuojamais demokratikumo ir valdi padalijimo principais. Tai universalus principas, be kurio demokratinje valstybje negalt bti gyvendinti daugelis kit vykdomosios valdios institucij sistemos krimo princip. Kaip paymi A. Vaivila, [...] jis yra demokratijos pagrindas. Demokratijos stiprumas tai pirmiausia teistumo tvirtumas338. Visi jie sudaro savotik trikamp: demokratikumas valdi padalijimas teistumas. Anksiau mintas principas ypa svarbus kuriant vykdomosios valdios institucij sistem. Jo esm ta, jog visa vykdomosios valdios institucij sistema turi bti sudaroma vadovaujantis Konstitucija ir statymais, kuri pagrindu ji funkcionuoja. Minti teiss aktai yra priemon, kuria tauta steigia (netiesiogiai) vykdomosios valdios institucijas ir nustato j galiojim bei valdios mast. Teistumo principui, kaip vykdomosios valdios institucij sistemos veiklos svarbiausiai nuostatai, bdinga tai, kad visos vykdomosios valdios institucijos ir valstybs tarnautojai lygs prie statymus bei savo veikloje privalo laikytis Konstitucijos ir kit teiss akt. Jokia vykdomosios valdios institucija negali priimti teiss akto tais klausimais, kurie Konstitucijos arba statym nra priskirti jos kompetencijai. Reikiamos valdios daugumoje valdymo srii nebuvimas tai vis pirma teistumo principo nesilaikymo padarinys. Dl ios prieasties ypa daug dmesio vykdomosios valdios institucij funkcionavimo srityje turi bti skiriama teistumui utikrinti. Kaip rao D. Ovsianko, teistumo laikymasis svarbiausia vykdomosios valdios institucij veiklos efektyvumo, rezultatyvumo slyga339. Jo utikrinimas vykdomosios valdios srityje sudaro atskir administracins teiss institut. Be pai vykdomosios valdios institucij, teistum ioje srityje padeda utikrinti ir kitos institucijos: teismai, Seimo kontrolieriai, Administracini gin komisijos ir t. t.; 3) vientisumo principas. Vienas i iuolaikins vykdomosios valdios institucij sistemos organizavimo ir veiklos princip yra tas, kad vykdomo338 339

Vaivila A. Teiss teorija. Vilnius, 2000. P. 128.

. . . , 1997. . 14.

Bendroji dalis

269

sios valdios institucijos sudaro vientis vykdomosios valdios institucij sistem. Tai reikia, kad vykdomosios valdios institucij sistema kuriama vadovaujantis Konstitucija ir bendraisiais principais, kuriuos nustato atitinkami statymai. Visas vykdomosios valdios institucijas pagal tikslin paskirt ir santykius su kitomis valstybs valdios institucijomis jis sujungia vien darin. Vykdomosios valdios institucij sistemos vientisumas taip pat reikia ir Vyriausybs sprendim privalomum visoms sistem sudaranioms institucijoms. ios sistemos vientisum akiniu ir tarpakiniu lygmeniu utikrina ministerijos ir kitos vykdomosios valdios institucijos. Jos garantuoja vykdomosios valdios institucij sistemos vientisum atitinkamose valdymo srityse; 4) objektyvumo principas. Kuriant vykdomosios valdios institucij sistem btina atlikti jos faktins bkls ir raidos proces bei reikini, slyg, egzistuojani socialinje aplinkoje, analiz, vertinti demografini, geografini ir kit veiksni jai darom tak, taip pat atsivelgti visuomens ir gamtos sveikos dsningumus. Vis dlto objektyvs statymai be moni smoningos veiklos negali utikrinti, kad vykdomosios valdios institucij sistemos valdymas bt veiksmingas. Taigi io principo turin sudaro vykdomosios valdios institucij sistemos raidos dsningum tyrimas ir mokslinis j apibrtumas siekiant utikrinti optimal valdym; 5) vieumo principas. i princip lemia Konstitucijos dvasia ir turinys. Jis apima visas tris valstybs valdios ris, skaitant ir vykdomosios valdios institucijas. Vieumo principui bdingas ne tik informacijos atvirumas ir jos prieinamumas, bet ir vykdomosios valdios institucij bei jos pareign atskaitomyb klausimais, susijusiais su piliei interesais. Visi teiss norminiai aktai, susij su mogaus ir pilieio teismis, laisvmis ir pareigomis, negali bti vykdomosios valdios institucij priimami ir taikomi, jeigu nebuvo oficialiai paskelbti vieai svarstyti. Ties sakant, be atvirumo, vieumo negalima rimtai kalbti apie demokratin ir teisin valstyb. Pagal vieumo princip bet kokie pokyiai vykdomosios valdios institucij sistemoje yra viei ir laisvai prieinami visuomenei. Vykdomosios valdios institucij steigimas turi bti aikus ir suprantamas gyventojams. Turi bti jiems sudaromos slygos gauti vis informacij, kas ir kodl daroma. Pertvarkant vykdomosios valdios institucij sistem gyventojai arba j atstovai turi teis susipainti su atitinkam institucij priimtais sprendimais, gauti vieus ir motyvuotus atsakymus pareikt nuomon apie vykdomosios valdios institucij sistemos organizavim bei veikl. Apie numatomas reformas ir j eig vykdomosios valdios institucij sistemoje visuomen taip pat informuojama per iniasklaid, informacija pateikiama rayta

270

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

kompiuterines laikmenas. is principas padeda utikrinti visuomens pasitikjim vykdomosios valdios ir apskritai valstybs institucijomis; 6) centralizacijos ir decentralizacijos principas340. Jis turi didel tak visos vykdomosios valdios institucij sistemos funkcionavimui. Kuriant vykdomosios valdios institucij sistem btina protingai ir apgalvotai derinti centralizacij ir decentralizacij. Siekiant veiksmingai valdyti visuomeninius procesus (ekonominius, politinius, socialinius), organizuojant valdym neivengiamai btina taikyti tiek centralizacijos, tiek ir decentralizacijos elementus. Tai apskritai leidia utikrinti veiksming vykdomosios valdios institucij sistemos valdym. Centralizacijos principas vykdomosios valdios institucij sistemoje reikia emesni institucij pavaldum auktesnms bei vadovavim emesnms institucijoms i centro. Centralizacija tai didiosios dalies valstybs funkcij priskyrimas centrini vykdomosios valdios institucij kompetencijai341. Decentralizavimas reikia vienos arba kitos institucijos kompetencijos ir galiojim nustatym statym leidybos tvarka, kuriuos jos turi gyvendinti savarankikai, nesikiant j veikl auktesnms institucijoms. Decentralizacijos procese kompetencija ir galiojimai yra lyg ir atskirti, nes jie beveik nepriklausomi nuo auktesnij vykdomosios valdios institucij valdymo galiojim. Ypatinga decentralizavimo forma laikoma vykdomosios valdios institucij savo galiojim dalies delegavimas pavaldioms institucijoms valdyVisas valstybes, atsivelgiant j valdymo sistemas, slygikai galima suskirstyti tris tipologines grupes: centralizuotas vietins valdios institucijos yra tarsi centrins vyriausybs tsa; decentralizuotas reikmingi galiojimai suteikti vietos valdiai; ir valstybes, uimanias tarpin padt tarp pirmos ir antros grups, t. y. pusiau centralizuotas. Valstybi, turini centralizuot valdymo sistem, grup i esms sudaro maos valstybs, pavyzdiui, Graikija, Airija, Islandija, Liuksemburgas, Portugalija. Decentralizuotoms priskiriamos didesns valstybs, pavyzdiui, Italija, Ispanija, Pranczija, pusiau centralizuotoms Didioji Britanija, Olandija ir Skandinavijos alys. Pagal savo valstybin teisin status decentralizuot valstybi teritoriniai vienetai (istorins ems, provincijos, departamentai) artimesni federacins valstybs subjektams nei tiesiogiai centrui pavalds administraciniai rajonai arba sritys centralizuotose valstybse. Mint valdymo sistem skirtumai pasireikia tuo, kad federacinse valstybse jas sudaranios valstybs dalys isiskiria kaip valstybs suvereniteto bendrasavininks, tuo tarpu decentralizuotose unitarinse valstybse istorins ems ir provincijos turi didel autonomij, savo vietos savivaldos institucijas, savo biudet, o centrins vyriausybs politikai daro ribot tak. Pusiau centralizuotose valstybse vietos valdios institucijos vienais klausimais (sveikatos apsaugos, vietimo, policijos, statybos, komunalinio kio) yra savarankikos, o kitais (mokesi administravimo, finans, moni licencijavimo, socialinio aprpinimo) visikai priklauso nuo centrins valdios.
340

341 . / A- . . . oc, 2001. . 38.

Bendroji dalis

271

mo efektyvumo tikslais bei siekiant juos priartinti prie valdymo objekt, pavyzdiui, Vyriausybs steigiamoms teritorinms vykdomosios valdios institucijoms (apskrii virinink institucijoms). iuo atveju decentralizacija gyvendinama dekoncentruojant galiojimus, perduodant juos i auktesnij (centrini) emesniosioms institucijoms. Antai C. Walteris ir R. McKeonas teigia, kad decentralizacija negali bti painiojama su dekoncentracija, kuri paprasiausiai yra bdas palengvinti centrins valdios administracini funkcij nat perduodant jas vykdyti centrini institucij valdymo srities vietiniu lygmeniu342. gyvendinant dekoncentruotus galiojimus didel poveik gali daryti auktesnioji institucija. Panai institucij sudarymas pasitarnauja kaip patogi organizacin ir teisin priemon sprendiant nacionalinius ir teritorinius udavinius, kuri pagrindu valdymo sunkumai perkeliami i centro vietas. Organizaciniai: 1) teisinio reguliavimo principas. Ir atskiros vykdomosios valdios institucijos, ir visa vykdomosios valdios institucij sistema reikalauja atitinkamo ir efektyvaus teisinio reguliavimo, t. y. tam tikro teisinio pagrindo. Pradins nuostatos iuo klausimu tvirtintos paioje Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, o dinamikas reguliavimas, susijs su vykdomosios valdios institucij sistema statymuose bei daugelyje kit teiss akt. Pavyzdiui, Konstitucijoje nepakankamai aikiai nustatyti vykdomosios valdios institucij teisinio statuso pagrindai: 5 straipsnyje netiesiogiai tvirtintas valdi padalijimo principas; VI ir VII skirsniai atitinkamai reglamentuoja Respublikos Prezidento ir Vyriausybs teisinius statusus. Kituose statymuose ir teiss aktuose tvirtintos teiss normos, nustatanios kit vykdomosios valdios institucij teisin padt (pvz., Vyriausybs statymas, Apskrities valdymo statymas, ministerij ir kit centrini vykdomosios valdios institucij nuostatai), taip pat teritorini vykdomosios valdios institucij vidin organizacin struktr343. Anksiau mintais teiss aktais netiesiogiai nustatoma vykdomosios valdios institucij sistema, j teisin padtis, organizavimo tvarka ir kompetencijos teisiniai pagrindai; 2) funkcij ir galiojim skirstymo principas. Kiekvienai vykdomosios valdios institucijai suteikti aiks, tik jai bdingi galiojimai, o kartu nusta342 Walter C., McKeon R. Introduction to Frensh Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1995. P. 123124. 343 Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. kovo 27 d. nutarimas Nr. 402 Dl tipins apskrities virininko administracijos struktros patvirtinimo.

272

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tyta ir jos kompetencija, t. y. funkcijos, teiss ir pareigos, kurios turi bti juridikai tiksliai reglamentuotos atitinkamuose teiss aktuose. Kiekviena vykdomosios valdios institucija turi savo teisin status (udavinius, funkcijas ir galiojimus), fiksuojam vairiuose teiss aktuose: pavyzdiui, Vyriausybs galiojimai tvirtinti Konstitucijoje, Vyriausybs ir daugelyje kit statym; ministerij ir kit centrini vykdomosios valdios institucij nuostatuose ir t. t. Vykdomosios valdios institucij funkcij ir galiojim apibrtumas, j suderinimas labai svarbus jos sistemos optimaliai organizacinei sandarai. Taip ivengiama funkcij ir galiojim dubliavimo instituciniu lygmeniu; 3) mokslinis principas. is principas apima mokslini metod taikym ir informacijos apie vykdomosios valdios institucij sistem surinkimo, apdorojimo priemones bei jos apibendrinim ir analiz, taip pat vykdomosios valdios institucij sistemos struktros ir veiklos aktuali problem atskleidim, prioritetini jos tiksl ir udavini suformavim, j sprendimo efektyvi bd ir priemoni nustatym. io principo gyvendinimas utikrina vykdomosios valdios institucij sistemos struktros tobulinim ir jos veiklos mokslin organizavim; 4) vienvaldikumo derinimo su kolegialumu principas. Jis labiausiai susijs su vykdomosios valdios institucij sistemos veikla. io principo esm ta, kad svarbiausius valstybs valdymo klausimus vykdomosios valdios institucijos sprendia kolegialiai, pavyzdiui, Vyriausybs posdiuose; ministerijose ir kitose vykdomosios valdios institucijose sudaromos kolegijos ir kitos patariamosios institucijos, kurios svarsto atitinkamos valdymo srities strateginius klausimus. Kasdieniniai ir operatyvinio valdymo klausimai sprendiami vienvaldikai, pavyzdiui, Ministro Pirmininko, ministr ir t. t.; 5) teritorinis principas. is principas padeda utikrinti kompleksin valdymo ak ir srii pltr tiek visoje alies teritorijoje, tiek atskiruose administraciniuose teritoriniuose vienetuose atsivelgiant vietos tradicijas ir ypatumus. Be to, teritorinis principas lemia vykdomosios valdios institucij sistem, struktr, idstym ir teritorines veiklos ribas. Unitarinse valstybse vykdomoji valdia priklauso jos centrinms institucijoms (prezidentui, vyriausybei, ministerijoms ir kt.), o federacinse j sudaro du lygmenys: federalins vykdomosios valdios institucijos ir federacijos subjekt vykdomosios valdios institucijos, kurios pavaldios federalinei vykdomajai valdiai; 6) ekonomikumo principas. Vykdomosios valdios institucij sistemos organizacijai ir veiklai svarbi reikm turi ir ekonomikumo principas. i sistema turi bti kuriama ir funkcionuoti taip, kad valdymo tiksl ir udavini gyvendinimas pareikalaut maiausi finansini, materialini itek-

Bendroji dalis

273

li ir laiko snaud. Efektyvumo kriterijai gali bti udavini sprendimo laikas, ilaidos, atsiperkamumo laikas ir kt. Vykdomosios valdios institucij sistemos ekonomikumo principas turt bti grindiamas mokslikai pagrst sprendim suformavimu, j palyginimu ir geriausio sprendimo pasirinkimu. Kadangi vykdomosios valdios mechanizmas daugiastruktrikas ir pasiymi dideliu skaiiumi tarnautoj, kurie kasdien vykdo jo funkcijas, tokio mechanizmo ilaikymo ilaidos neigiamai atsiliepia valstybs biudetui. Dl to nuolat gyvendinamos organizacins ir teisins priemons valstybs loms valdymo srityje taupyti. Nuo 1990 m. iki iandien ne kart buvo reformuojama vykdomosios valdios institucij sistema siekiant taupyti valdymui skirtas valstybs biudeto las. Vis dlto ios reformos laukto rezultato nedav. 1990 m. centriniu lygmeniu funkcionavo 26 vykdomosios valdios institucijos, o 2001 m. 131 ir atitinkamai padaugjo valstybs valdymui valstybs biudete skiriam asignavim. Mint princip praktikoje nelabai laikomasi. Kuriant vykdomosios valdios institucij sistem i dalies nesivadovaujama moksliniu, objektyvumo, ekonomikumo principais ir gyvendinamas funkcij bei galiojim skirstymo principas, nes nepavyksta ivengti funkcij dubliavimo arba net vienod ri bei giminikas funkcijas vykdani institucij steigimo, taip pat nepakankamai utikrintas teisinio reguliavimo principo gyvendinimas neisprsti konstituciniai ir teisiniai vykdomosios valdios ir jos institucij sistemos legitimacijos klausimai. Vykdomosios valdios institucij sistemos struktra. Struktriniu aspektu vykdomosios valdios institucij sistema yra valstybs valdios institucij ris valdi padalijimo struktroje. i posistem turi tam tikr struktrin sandar, apimani lygmenis (sandar pagal hierarchin vertikal), grandis (vienod giminik (organizacini ir teisini form) institucij darinius), vykdomosios valdios institucij ris. Vykdomosios valdios institucija laikoma pirminiu ir pagrindiniu nagrinjamos sistemos struktriniu vienetu. Institucijos, kaip struktrinio vieneto, vidin struktra sudtinga. Ji apima struktrinius padalinius ir valstybs tarnautojus kaip special valstybs valdios institut. I. Bailo, apibdindamas vykdomosios valdios institucij sistemos struktr, skiria jos pagrindinius struktros elementus, antrines sistemos struktras ir struktrini vienet tipus. Pagrindiniu struktros elementu laikoma vykdomosios valdios institucija. Vykdomosios valdios institucij sistemos antrinms struktroms jis priskiria institucij grupes pagal organizacines teisines formas, t. y. vadinamsias grandis. Be vykdomosios valdios institucij grandi, jis mini ir i institucij tipus. Pagal savo esm tai

274

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

institucij sistemos lygmenys, t. y. didiausi vykdomosios valdios institucij sistemos struktros elementai. Vykdomosios valdios institucij sistem sudaro dalys, kurias, kaip minta anksiau, priimta vadinti lygmenimis. Sistema sudaroma remiantis suvienijam institucij bendrumu, o jos skirstymas lygmenis grindiamas skirtinga institucij kompetencija, formavimo tvarka, institucij struktra, teritoriniais veiklos mastais bei kai kuriais kitais pagrindais. I vis mint kriterij esminiais laikomi tik du: kompetencija ir teritorinis veiklos mastas, nes tik jie tiesiogiai ireikia institucijos veiklos valdymo pobd. Kiti poymiai pripastami organizaciniais ir nra tiesiogiai susij su valdymo galiojim gyvendinimu. ie abu poymiai tarpusavyje artimai susij. Institucijos veiklos teritorinis mastas nustato ir jos kompetencijos apimt. Kita vertus, kompetencijos apimtis gali apibrti institucijos teritorin veiklos mast. Vykdomosios valdios institucij sistemos lygmeniu laikoma tokia institucij grup, kuri turi bendr pagal savo apimt kompetencij ir yra vienodo teritorins veiklos masto. Kartais lygmen gali sudaryti ir viena vykdomosios valdios institucija (pvz., Vyriausyb). Remiantis anksiau mintais poymiais skiriami ie Lietuvos Respublikos vykdomosios valdios institucij sistemos struktros lygmenys: aukiausiasis, centrinis ir teritorinis. Aukiausiajam vykdomosios valdios institucij sistemos lygmeniui priskiriama Vyriausyb, kuriai pavalds visi kiti lygmenys. Tai bendros kompetencijos institucija, alies teritorijoje vadovaujanti visoms arba daugumai valdymo ak ir srii bei utikrinanti alies ekonomin, socialin ir kultrin raid. 1992 m. Konstitucija, taip pat ir kiti teiss aktai nesusij su vykdomosios valdios institucij sistemos ir struktros klausimais. iandien nra statymo, specialiai skirto tiek visos vykdomosios valdios institucij sistemos, tiek ir centrinio vykdomosios valdios institucij sistemos lygmens struktroms. Per pastaruosius deimt met centrinis vykdomosios valdios institucij lygmuo ne kart buvo reformuotas siekiant nustatyti racionali jo struktr, sumainti valdymo ilaidas bei padidinti jo vaidmen vykdomosios valdios gyvendinimo procese. Dabar neformaliai is lygmuo skirstomas 4 grandis, kurias sudaro ministerijos, Vyriausybs staigos, Vyriausybs komitetai, komisijos ir tarybos bei staigos prie ministerij. Centriniam vykdomosios valdios institucij sistemos lygmeniui nepriskiriami apskrii virininkai (jos sudaro savarankik lygmen) ir savivaldybi institucijos. iuo metu Lietuvos Respublikoje funkcionuoja keletas anksiau mint centrini vykdomosios valdios institucij organizacini teisini for-

Bendroji dalis

275

m. Tai pats gausiausias pagal institucij skaii ir formas vykdomosios valdios institucij sistemos lygmuo. Paprastai centrinio lygmens institucijoms suteikiama speciali kompetencija ir jos vykdo akines, tarpakines arba koordinacines funkcijas bei disponuoja teise gyvendinti savo galiojimus visoje Lietuvos Respublikos teritorijoje. Centrins vykdomosios valdios institucijos tiesiogiai pavaldios Vyriausybei (kai kurios Vyriausybs pavedimu pavaldios ministrams) ir veikia statym bei Vyriausybs priimt teiss akt pagrindu. J veiklos teisinis pagrindas yra specials nuostatai. Centrinio lygmens institucij nuostatus tvirtina Vyriausyb, iskyrus staigas prie ministerij, nes Vyriausyb gali pavesti juos tvirtinti ministrui, kurio valdymo sriiai ji priskirta. Vyriausyb taip pat nustato centrini vykdomosios valdios institucij didiausi leistin etat skaii, iskyrus kai kurias staigas prie ministerij, taip pat jiems ilaikyti i biudeto skirtus asignavimus. Ji taip pat skiria j vadovus, gyvendina j veiklos kontrol ir turi teis panaikinti j ir vis joms pavaldi institucij teiss aktus. Vertinant vykdomosios valdios institucij sistem hierarchiniu aspektu emiausi jos struktros lygmen sudaro teritorins vykdomosios valdios institucijos. Vadovaudamasi Konstitucijos 123 straipsnio 1 dalimi Vyriausyb savo galiojimams auktesniuosiuose administraciniuose vienetuose gyvendinti steigia, reorganizuoja ir likviduoja savo teritorines vykdomosios valdios institucijas. Teritorinio lygmens institucijos tai vykdomosios valdios institucij sistemos emiausi struktriniai padaliniai, kurie gyvendina valdi tam tikrame administraciniame teritoriniame vienete (apskrityje) ir yra tiesiogiai pavalds Vyriausybei. Tai apskrii virinink institucijos, nors tiesiogiai jokiame teiss akte nenustatyta, kad jos priskiriamos vykdomosios valdios institucij sistemai. Teritorini vykdomosios valdios institucij vykdoma veikla gyvendinama keli savivaldybi teritorijoje. J veiklai vadovauja Vyriausyb arba jos galiota institucija (iuo atveju Vidaus reikal ministerija), bendradarbiaudama su kitomis centrinmis vykdomosios valdios institucijomis. Teritorinio lygmens institucij veikla grindiama Konstitucija, Apskrities valdymo bei kitais statymais ir teiss aktais. Teritorinio lygmens vykdomosios valdios institucij sudarymo tvarka priskiriama Vyriausybs kompetencijai. J vadovus pareigas skiria ir i j atleidia Vyriausyb. Savo galiojimams vykdyti jie sudaro administracijas, kuri didiausi leistin etat skaii, tipin organizacin struktr ir darbo umokesio fond tvirtina Vyriausyb. Jos finansuojamos i valstybs biudeto l. Vyriausyb joms taip pat skiria patalpas ir sudaro btinas slygas dirbti.

276

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Reikia pasakyti, jog teiss aktuose nra nustatyta svok vykdomosios valdios institucij sistema ir vykdomosios valdios institucij struktra koreliacija. Nei Konstitucijoje, nei kituose teiss aktuose ie terminai nevartojami. Norint suprasti, k reikia svokos vykdomosios valdios institucij sistema ir vykdomosios valdios institucij struktra, pirmiausia reikt isiaikinti odi sistema ir struktra semantin prasm. Kadangi odio sistema etimologin reikm jau nustatyta, dabar panagrinkime tik odio struktra semantin reikm. Tarptautini odi odynas j apibria taip: Struktra (lot. structura) daikto dali tarpusavio isidstymas, ryys; sandara; objekto arba reikini sistemos sandara, atsieta nuo j kilms, funkcij, element, poymi344. Dabartins lietuvi kalbos odynas pateikia tok ios svokos apibdinim: Struktra sandara345. Taigi darytina ivada, jog abu odynai pateikia panaias odi sistema ir struktra reikmes. Vadovaujantis pagrsta ir plaiai specialiojoje literatroje paplitusia koncepcija ir atsivelgiant mint svok ypatumus bei j filologin semantik galima teigti, kad vykdomosios valdios institucij sistema tai j visuma ir tarpusavio ryiai, o struktra j vidin organizacija. Sistemos turinys atskleidiamas per j sudarani organizacini ir funkcini element struktr. Terminai sistema ir struktra yra subordinuoti. Sistema yra j sudarani struktrini vienet vienybs ir vientisumo suvienijimo rezultatas. Vykdomosios valdios institucij sistemos nustatymo teisiniai pagrindai. Sisteminiu aspektu vykdomosios valdios institucij sistemos nustatymo ir organizavimo norminis pagrindas yra Konstitucija. 1992 m. spalio 25 d. tautos referendumu priimta Konstitucija i esms nustat nauj ms valstybs valdios sistem. Jos 5 straipsnio 1 dalyje netiesiogiai tvirtinta tradicin valdi padalijimo doktrina: Valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb, Teismas346. Kaip paymi G. Mesonis, ios teiss normos struktra leidia teigti, jog Konstitucijos skiriamos trys valdios statym leidiamoji (Seimas), vykdomoji (Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb) ir teismin (Teismas). Toks valdios ak iskyrimas kartoja klasikin, dar . Monteskj suformuluot,

344 345

Tarptautini odi odynas. Vilnius, 1985. P. 468. Dabartins lietuvi kalbos odynas. Vilnius, 1993. P. 739. 346 Lietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius, 1992. P. 6.

Bendroji dalis

277

valdi padalijimo princip347. Panaiai mano ir S. Staiokas: Lietuvos Respublikos Konstitucija tvirtino valdi padalijimo princip, kaip vien svarbiausi demokratins valdios gyvendinimo bd348. Atkreiptinas dmesys tai, kad Konstitucija tiesiogiai nereglamentuoja institucij, kurios gyvendina atitinkam valstybs valdios r, nepateikia vykdomosios valdios institucij sistemos, o tvirtina tik aukiausij valstybs valdios institucij Seimo (Konstitucijos V skirsnis), Respublikos Prezidento (Konstitucijos VI skirsnis), Vyriausybs (Konstitucijos VII skirsnis) bei teism (Konstitucijos VIII ir IX skirsniai) teisinio statuso pagrindus. Taigi galima konstatuoti, kad gana isamaus vykdomosios valdios institucij sisteminio ir struktrinio apibrimo Konstitucijoje nra. Vadovaujantis anksiau minta G. Mesonio nuomone bei lingvistiniu teiss norm aikinimo metodu, Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalies analiz leidia teigti, kad Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb siejami su vykdomja valdia. Tai patvirtina ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau Konstitucinis Teismas) 1998 m. sausio 10 d. nutarimas Dl Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. gruodio 10 d. nutarimo Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs programos atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai. io nutarimo konstatuojamojoje dalyje pasakyta: [] Respublikos Prezidentas, bdamas vykdomosios valdios dalis [] ir Lietuvos vykdomosios valdios institucij sistemoje Vyriausyb [] uima iskirtin viet349. Kad Vyriausyb priskiriama vykdomosios valdios institucij sistemai, abejoni nekyla, taiau ne visikai aiki Respublikos Prezidento padtis vykdomosios valdios, ypa jos institucij sistemos, atvilgiu. i problema analizuotina atsivelgiant Respublikos Prezidento status, kur nustato Konstitucija. Lietuvos Respublikos Konstitucijos komentare pasakyta, kad Respublikos Prezidentas pagal Konstitucijos 77 straipsn yra valstybs vadovas, bet kartu nra vykdomosios valdios galva kaip, pavyzdiui, JAV. Prezidentas, kaip leidia teigti jo vykdom funkcij ir galiojim analiz, yra valstybs stabilumo garantas ir utikrina darn valstybs valdios institucij funkcionavim ir sveik []350. Pasak L. Talat-Kelpos, Teisiniu poiriu Prezidentas yra valstybs vadovas ir neva-

347 Mesonis G. Lietuvos valdymo forma: lyginamasis aspektas Vidurio ir Ryt Europos kontekste: daktaro disertacija. 2000. P. 99. 348 Staiokas S. Lietuvos nacionaliniai interesai ir valdi tarpusavio sveika // Lietuvos nacionaliniai interesai ir jos politin sistema. Vilnius, 1995. P. 68. 349 Valstybs inios. 1998. Nr. 599. 350 Lietuvos Respublikos Konstitucijos komentaras. 1 dalis. Vilnius, 2001. P. 32.

278

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

dovauja Vyriausybei351. Vadinasi, jis nra jos formalus vadovas, taiau faktikai j gyvendina bei tiesioginio ir netiesioginio (per Vyriausyb) poveikio formomis aktyviai veikia vykdomosios valdios institucij veikl. Tai suponuoja prielaid, kad Respublikos Prezidentas gyvendina valstybs valdi kaip valstybs vadovas, ikildamas vir statym leidiamosios, vykdomosios ir teismins valdi (nors apie tai Konstitucijoje tiesiogiai neminima), nes disponuoja atitinkamais galiojimais kiekvienoje anksiau mint valdi veikimo srityje, ir kad Prezidentas yra daugiau moderatorius, kuris savo autoritetu gali redukuoti konfliktines situacijas tarp statym leidiamosios ir vykdomosios valdios352. domi ir E. ileikio nuomon apie Respublikos Prezidento vaidmen gyvendinant valdi padalijimo doktrina: Respublikos Prezidentas, bdamas susijs tiek su statym leidiamja, tiek su vykdomja ir teismine valdia, nra klasikin (prasta) vykdomosios valdios institucija, t. y. jis priskirtinas specifinei miriajai, arba ketvirtajai, valdiai353. Vadinasi, remiantis tuo, kas idstyta, galima teigti, kad Respublikos Prezidentas, bdamas vykdomosios valdios dalis, organizacikai nra priskiriamas jokiai valstybs valdios institucij sistemai. Be to, jo galiojim svarba ir pobdis leidia priskirti j prie ypating vykdomosios valdios subjekt, galini daryti tak vis svarbiausi vieojo gyvenimo administracins ir politins, kio, socialins ir kultrins srii valdymui. Kadangi Konstitucija yra vientisas ir tiesiogiai taikomas aktas, vadinasi, teisingai suprasti konkreios konstitucins normos prasm galima tik aikinant j su kitomis tos paios Konstitucijos normomis. Jos VII skirsnis Lietuvos Respublikos Vyriausyb skirtas tik vienai vykdomosios valdios institucijai ir i dalies nepateikia jokios vykdomosios valdios institucij sistemos sampratos. Pagal Konstitucijos 91 straipsn Vyriausybei priskiriami ministrai, o remiantis jos 94 straipsnio 3 punktu ji taip pat koordinuoja ministerij ir Vyriausybs staig veikl. Tai leidia teigti, jog vykdomosios valdios institucij sistem ubaigia ministerijos ir Vyriausybs staigos. Vis dlto taip nra. i institucij sistema yra gana sudtinga ir iandien nelengva j tiksliai apibrti. Taigi Konstitucijos sistemin ir login analiz leidia iame skirsnyje velgti tik preliminari vykdomosios valdios insti-

351 Talat-Kelpa L. Pusiau prezidentizmo link: Lietuvos institucins reformos analiz // Politologija. Vilnius, 1996. Nr. 1. P. 96. 352 Hollstein A. Valstybs organizacinis modelis Lietuvos Konstitucijoje: treiasis kelias tarp prezidentins ir parlamentins sistemos? // Politologija. Vilnius, 1999. Nr. 2. P. 34. 353 ileikis E. Valstybs vadovo statusas: teoriniai ir praktiniai klausimai // Teis. 2001. Nr. 38. P. 96.

Bendroji dalis

279

tucij sistem, kuri, be anksiau mintos Vyriausybs, papildyt ministerijos ir Vyriausybs staigos. Be Konstitucijos, valstybs institucij skirstym pagal valstybs valdios ris reglamentavo ir kiti teiss aktai. Vienintelis teiss aktas, kuriame tiesiogiai formaliai nurodytos institucijos, gyvendinanios atitinkam valstybs valdios r, buvo 1999 m. liepos 1 d. priimtas Valstybs tarnybos statymas. io statymo 2 straipsnio 21 dalyje reglamentuota, kad vykdomosios valdios institucijos yra Vyriausyb, ministerija, apskrities virininkas, valdyba (meras)354. Reikia pabrti, kad minto statymo nuostata vykdomosios valdios institucijoms priskyr ir tuo metu funkcionavusias savivaldybs vykdomsias institucijas, t. y. valdyb (mer)355. Tuo tarpu 2002 m. balandio 23 d. priimtame Valstybs tarnybos statymo pakeitimo statyme statym leidjas konkrei vykdomosios valdios institucij nebevardija. Nagrinjant vykdomosios valdios institucij sistem tikslinga paminti ir vien i svarbiausi (po Konstitucijos) teiss akt, kuris nustato vykdomosios valdios institucij steigimo ir veiklos pagrindus Lietuvos Respublikos Vyriausybs (toliau Vyriausybs) statym. Nors iame teiss akte taip pat tiesiogiai netvirtinta vykdomosios valdios institucij sistema, taiau jo analiz (Vyriausybs statymo 22 straipsnio 7, 8, 11 ir 15 punktai, 26 straipsnio 3 dalies 7, 8 ir 10 punktai, 27 straipsnis bei io statymo 8 skirsnis) suponuoja prielaid, kad jai priskiriama Vyriausyb, ministerijos, Vyriausybs staigos, Vyriausybs komitetai ir komisijos, staigos prie ministerij bei apskrii virinink institucijos. Kitas teiss aktas, sietinas su vykdomosios valdios institucij sistemos nustatymu, yra Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas. Jo 3 straipsnio 4 dalyje pateikta vieojo administravimo subjekt svoka, kuri sietina su praktiniu vykdomosios valdios gyvendinimu: vieojo administravimo subjektai institucijos, staigos, tarnybos, valstybs tarnautojai (pareignai), turintys statym suteiktas vieojo administravimo teises
Valstybs inios. 1999. Nr. 662130. Konstitucinis Teismas 2002 m. gruodio 24 d. prim nutarim, kuriuo pripaino, kad 1994 m. liepos 7 d. Vietos savivaldos statyme nustatyta savivaldybi vykdomj institucij sudarymo tvarka (sudaromos i savivaldybs tarybos nari) prietarauja Konstitucijos 119 straipsnio 1 ir 4 dalims. Vykdydamas Konstitucinio Teismo nutarim Seimas 2003 m. sausio 28 d. prim Vietos savivaldos statymo 3, 5, 6, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 28, 29, 30, 31, 33, 49, 50 straipsni pakeitimo ir 19 straipsnio pripainimo netekusiu galios statym, kuriuo perskirst funkcijas ir patvirtino nauj vietos savivaldos institucin struktr. Vietoj buvusi dviej vykdomj institucij savivaldybs valdybos ir savivaldybs mero sudaroma viena nauja vykdomoji institucija savivaldybs administracijos direktorius. Todl toliau tekste nurodoma jau ne valdyba (meras), o savivaldybs administracijos direktorius kaip vykdomoji institucija.
355 354

280

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ir praktikai gyvendinantys vykdomj valdi ar atskiras vykdomosios valdios funkcijas356. Kadangi, be institucij, staig ir tarnyb, valstybs tarnautojus is apibrimas taip pat sieja su vykdomja valdia, kyla klausimas, ar jie nra vykdomosios valdios subjektai ir ar j nereikt traukti vykdomosios valdios institucij sistem? I to, kas idstyta, iplaukia, jog iuo metu dl elementaraus aikumo nebuvimo galima skirti keturias vykdomosios valdios institucij sistemos ris: 1) Vyriausyb, ministerijos ir Vyriausybs staigos; 2) Vyriausyb, ministerijos, apskrii virininkai ir savivaldybi administracij direktoriai; 3) Vyriausyb, ministerijos, Vyriausybs staigos, Vyriausybs komisijos ir komitetai, staigos prie ministerij bei apskrii virinink institucijos; 4) Vyriausyb, ministerijos, Vyriausybs staigos, Vyriausybs komisijos ir komitetai, staigos prie ministerij, apskrii virininkai ir savivaldybi administracij direktoriai bei valstybs tarnautojai. Vertinant anksiau nurodytas vykdomosios valdios institucij sistemas formaliai abejoni kyla dl savivaldybs administracijos direktoriaus ir valstybs tarnautoj kaip sudtini vykdomosios valdios institucij sistemos dali. Remiantis Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalies, X skirsnio ir kit statym nuostat sistemine ir logine analize, minta savivaldybs institucija vis dlto nra valstybs valdios, skaitant ir vykdomj valdi, institucija, nors administracijos struktros ir atitinkami pareignai be ilyg gyvendina svarbias vykdomojo ir tvarkomojo pobdio funkcijas. Taigi valstyb pripasta vietos savivald savarankiku valdymo lygmeniu, tautai priklausanios valdios savarankika gyvendinimo forma357. Tai patvirtina Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalyje reglamentuotas valdi padalijimo principas (Valstybs valdi vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb, Teismas358), jos 120 straipsnio 2 dalis (Savivaldybs pagal Konstitucijos bei statym apibrt kompetencij veikia laisvai ir savarankikai359), Europos vietos savivaldos chartijos 4 straipsnio 2 dalis (Vietins valdios organai statym nustatytose ribose turi visik laisv vykdyti veikl, susijusi su klausimais, kurie nra ibraukti i j kompetencijos ar pri-

356 357 358 359

Valstybs inios. 1999. Nr. 601945.

. ., . . . , 1999. . 94.

Lietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius, 1992. P. 6. Ten pat. P. 47.

Bendroji dalis

281

skirti kitiems valdymo organams360) bei Vietos savivaldos statymo 38 straipsnio 2 dalis (Savivaldybs nra pavaldios jokioms valstybs institucijoms361). Vadinasi, jos nra valstybs formuots (dariniai), todl ir nra vykdomosios valdios institucij sistemos dalis, nes Konstitucijoje savivalda nra tapatinama su valstybs valdymu362, o sudaro atskir vieosios valdios sistemos dal. Atitinkamos nuostatos reikt laikytis ir dl valstybs tarnautoj. Mokslinje literatroje valstybs tarnautojai, kaip ir vykdomosios valdios institucijos, traktuojami kaip administracins teiss subjektai. Jie yra valdymo ir kit valstybs funkcij vykdymo, valstybs institucij kompetencijos gyvendinimo subjektai, t. y. vykdo vykdomsias ir tvarkomsias funkcijas visose valstybin valdi gyvendinaniose institucijose. Kadangi vykdomosios valdios praktin gyvendinimo forma (iraika) yra valstybinis valdymas, vadinasi, j gyvendindami valstybs tarnautojai tampa valstybinio valdymo, o ne vykdomosios valdios subjektais. Taigi valstybs tarnautojai yra vykdomosios valdios institucij sudtin dalis, utikrinanti t institucij funkcionavim. Tai suponuoja mint, kad ne visi administracins teiss subjektai gali bti vykdomosios valdios subjektais. Kita vertus, vykdomosios valdios institucij sistem sudaro valstybs institucij, kurios teisinje literatroje dar vadinamos vykdomosios valdios subjektais, visuma. Atitinkamai jie visi kartu sudaro tam tikrus vieojo valdymo (administravimo) sistemos lygmenis. Taiau ne visi vieojo valdymo (administravimo) subjektai gali bti vykdomosios valdios subjektais jos konstitucine prasme. Prieingu atveju vadovaujantis anksiau minta Vieojo administravimo statymo nuostata tokiais reikt pripainti mones, nevyriausybines organizacijas ir vietos savivaldos institucijas, t. y. tokias vieojo valdymo (administravimo) sistemos institucijas, kurios yra u valdi padalijimo principo galiojimo rib, nes pagal Konstitucij jos nelaikytinos institucijomis, gyvendinaniomis vykdomj valdi, nors vykdo vykdomsias ir tvarkomsias funkcijas. Vadinasi, vieojo valdymo (administravimo) sistema apima daug daugiau vairi subjekt nei vykdomosios valdios institucij sistema. Kai kurie administracins teiss teorijos autoriai (B. Rosinskis) teigia, kad vykdomuosius ir tvarkomuosius galiojimus, be atitinkam valstybini ir municipalini institucij bei j pareign, taip pat gyvendina moni, staig, kit organizacij (skaitant ir nevyriausybines) administracija
360 361

Valstybs inios. 1999. Nr. 822418. Valstybs inios. 1994. Nr. 551049; 2000. Nr. 912832. 362 Valstybs inios. 2002. Nr. 5186.

282

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

[]363. Vykstant privatizacijai, vietos savivaldos pltrai ir majant tiesioginiam kai kuri vieojo gyvenimo srii valstybiniam valdymui vykdomoji ir tvarkomoji subjekt veiklos reikm, kurie formaliai nra vykdomosios valdios elementai, laipsnikai didja, todl, pasak jo, kalbant apie vykdomosios valdios institucij sistem j kartu su vykdomosios valdios institucijomis reikt traukti tas institucijas ir pareignus, kurie gyvendina vykdomsias ir tvarkomsias funkcijas savivaldybi institucijose bei moni, staig, organizacij administracij364. Realiausia vykdomosios valdios institucij sistemos sudtis netiesiogiai tvirtinta Konstitucijoje ir preliminariai detalizuota Vyriausybs statyme. J, be Konstitucijoje nurodyt Vyriausybs, ministerij ir Vyriausybs staig, sudaro anksiau mintos Vyriausybs komisijos, komitetai ir tarybos, staigos prie ministerij bei apskrii virinink institucijos. Nors Vyriausybs komisijas ir komitetus sudaro Vyriausyb, taiau abejoni kyla dl j traukimo vykdomosios valdios institucij sistem. iuo atveju atkreiptinas dmesys Vyriausybs komisij ir komitet funkcionavimo laik. Jie skirstomi laikinuosius ir nuolatinius. Vyriausybs laikinieji komitetai ir laikinosios komisijos sudaromi atitinkamiems organizaciniams klausimams sprsti (pvz., Vyriausybs 2000 m. birelio 19 d. nutarimas Nr. 687 Dl valstybins mons valstybins radijo dani tarnybos reorganizavimo komisijos sudarymo365, Vyriausybs 1998 m. spalio 16 d. nutarimas Nr. 1243 Dl komisijos Baltijos jros valstybi III konferencijai organizuoti sudarymo366, Vyriausybs 2001 m. birelio 18 d. nutarimas Nr. 736 Dl organizacinio komiteto pasaulio orientavimosi sporto veteran empionatui 2001 metais Lietuvoje surengti sudarymo367 ir pan.). Kadangi jos gyvendina organizacinius klausimus ir nevykdo vykdomosios valdios funkcij, Vyriausybs laikinuosius komitetus ir laikinsias komisijas netikslinga traukti vykdomosios valdios institucij sistem. Taigi pagal vykdomas funkcijas vykdomosios valdios institucij sistemai i dalies galima priskirti tik Vyriausybs nuolatinius komitetus, nuolatines komisijas ir nuolatines tarybas. Tai valdymo pobdio funkcijas vykdanios Vyriausybs sudaromos koordinavimo institucijos, kurios savo esme nepriskiriamos
363 . . . -. , 2000. . 229. 364 . . . . Mo, 2001. C. 15. 365 . . . -. , 2000. . 229. 366 367

Valstybs inios. 1998. Nr. 922563. Valstybs inios. 2001. Nr. 531873.

Bendroji dalis

283

vykdomosios valdios institucijoms. Apie jas, kaip vykdomosios valdios institucijas, galima kalbti tik slygikai, t. y. j priklausomyb iai valdiai arba j laikym vykdomosios valdios institucijomis lemia tai, kad jas sudaro aukiausioji vykdomosios valdios institucija ir kad jos paprastai vykdo valdymo (koordinavimo, kontrols) funkcijas. Vykdomosios valdios institucijoms ir j sistemai netikslinga priskirti tuos Vyriausybs nuolatinius komitetus, kuri nariai yra Ministras Pirmininkas ir ministrai, kitaip sakant, kurie sudaromi i Vyriausybs nari. Tai kolegialios patariamosios institucijos, kuri funkcionavimas yra traktuojamas kaip viena i Vyriausybs veiklos form. Tokie Vyriausybs nuolatiniai komitetai svarsto aktualius, prioritetinius arba ginytinus (nesuderintus) atitinkamos valdymo srities klausimus ir teikia ivadas bei pasilymus teiss akt projekt rengjams ir Vyriausybei, t. y. atlieka patariamojo pobdio funkcijas. Mintai sistemai nepriskirtina ir grup institucij (Lietuvos bankas, Valstybs saugumo departamentas, Valstybs kontrol, Specialij tyrim tarnyba, Seimo kontrolieri staiga ir kt.), nors jos ir gyvendina svarbias vykdomsias funkcijas. J vadovus skiria Seimas (Seimo kontrolierius, moter ir vyr lygi galimybi kontrolieri, Valstybins paminklosaugos komisijos pirminink, Vyriausiosios rinkim komisijos pirminink bei kt.) arba Respublikos Prezidentas (Valstybins kain ir energetikos komisijos pirminink ir kt.) arba abi mintos institucijos (valstybs kontrolieri, Specialij tyrim tarnybos direktori, Valstybs saugumo departamento vadov ir kitus, kurie jiems atskaitingi ir pavalds). Btent i institucij atskaitingumas ir pavaldumas Seimui ar Respublikos Prezidentui (arba vienam ir kitam) neleidia j traukti vykdomosios valdios institucij sistem, kurios vienas i poymi yra j sudarani institucij atskaitingumas ir pavaldumas auktesniosioms institucijoms, t. y. Vyriausybei. Organizaciniu poiriu nuolat funkcionuojania pripastama bendros kompetencijos vykdomosios valdios institucija Vyriausyb. Kitos ios sistemos institucijos (specialios kompetencijos) maiau stabilios (pvz., ministerijos, Vyriausybs staigos), nes gali apskritai nustoti egzistuoti arba funkcionuoti (pvz., likviduojama arba reorganizuojama). Taip pat nereikt pamirti ir kit vykdomosios valdios institucij struktrini padalini, j teritorini skyri bei valstybs tarnautoj vaidmens gyvendinant vykdomj valdi. Reikia paymti, jog inagrinjus teiss aktus (Konstitucij, Vyriausybs ir kitus statymus) negalima vienareikmikai atsakyti klausim, kokia institucija turi teis tvirtinti vykdomosios valdios institucij sistem. itas

284

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

klausimas Lietuvos Respublikos teiss aktuose apskritai nereglamentuojamas. Atsivelgiant tai, kas idstyta, bei remiantis galiojania Konstitucija ir jos pagrindu priimtu Vyriausybs statymu, iskiriamos vykdomosios valdios institucij sistemos ir lygmenys: 1) Vyriausyb (aukiausioji vykdomosios valdios institucija); 2) ministerijos (centrins vykdomosios valdios institucijos); 3) Vyriausybs staigos (centrins vykdomosios valdios institucijos); 4) Vyriausybs komisijos, komitetai ir tarybos (centrins vykdomosios valdios institucijos); 5) staigos prie ministerij (centrins vykdomosios valdios institucijos); 6) apskrities virininko institucija (teritorins vykdomosios valdios institucijos). Isiaikin, kokia yra Lietuvos vykdomosios valdios institucij sistema, trumpai apvelgsime penki usienio valstybi ios valdios ries institucij sistemas. Keturios i j yra Europos valstybi: Didiosios Britanijos, Pranczijos, Vokietijos ir Estijos; penktoji Jungtini Valstij. Prieastys, lmusios tok pasirinkim, yra aikios. Didioji Britanija, Pranczija, Vokietija, Estija ir Jungtins Valstijos turi keturias skirtingas vykdomosios valdios institucij sistem organizavimo tradicijas. Formaliai aukiausia vykdomoji valdia Didiojoje Britanijoje priklauso Karnai, t. y. monarchui (iuo metu karalienei), kuri vadovauja visai vykdomajai valdiai368. i sistem sudaro centrins ir teritorins vykdomosios valdios institucijos. Centrins vykdomosios valdios institucijoms, be karnos, priskiriamas ministras pirmininkas, kabinetas, vyriausyb, Slaptoji taryba, vyriausybs departamentai, agentros ir korporacijos. Dauguma centrini vykdomosios valdios institucij turi sau pavaldius savarankikus teritorinius skyrius. Tai teritorins vykdomosios valdios institucijos. Vykdomosios valdios ir jos institucij sistemos ypatumus lemia tai, kad nra raytins konstitucijos, kurioje bt tvirtinta aukiausi vykdomosios valdios institucij kompetencija ir funkcijos, taiau tai nereikia, kad ioje alyje nra stabili valstybs institucij struktr369. iuos klausimus reguliuoja atskiri, nekodifikuoti teiss aktai, pavyzdiui, 1937 m. Aktas

368 369

Foulkes D. Administrative Law. Eighth Edition. London: Butterworths, 1995. P. 14.

. , 2001. 1. . 489.

Bendroji dalis

285

dl Karnos ministr370, 1964 m. Aktas dl Karnos ministr371, 1975 m. Aktas dl Karnos ministr372, Vyriausybs nutarimai, precedentai, taip pat neraytiniai altiniai konstituciniai susitarimai. Taigi Didiojoje Britanijoje nra vientiso statymo, kuris nustatyt vykdomosios valdios institucij ir j sistemos sudarym bei j struktr ir kompetencij. Pranczijos Konstitucijos reikmingiausias bruoas, tiesiogiai susijs su vykdomosios valdios institucij sistema, yra grietas valdi padalijimas373. Jos vykdomosios valdios institucij sistemos aukiausia institucija yra prezidentas, kuris yra svarbiausias ne tik alies politinio mechanizmo, bet ir vykdomosios valdios vadovas. Jis vykdo funkcijas, kurios parlamentinse valstybse priklauso ministrui pirmininkui. Pranczijos vykdomosios valdios institucij sistemai priskiriama vyriausyb, ministerijos, centriniai departamentai, dauguma vairi inyb ir organizacij. Prefektros ir ministerij vietiniai (teritoriniai) padaliniai sudaro vykdomosios valdios institucij sistemos teritorin lygmen. Taip pat nra specialaus statymo, kuris reguliuot Vyriausybs veikl. Teisin jos status nustato pagrindinis alies statymas, t. y. Konstitucija (2023 straipsniai374). Vokietijoje taip pat nra vientiso teiss akto, kuris reglamentuot vykdomosios valdios institucij sistem. Klausimai, susij su ministerij organizacija ir veikla, bei ministr teisin padtis tvirtinta iuose teiss aktuose: 1949 m. Vokietijos Federacins Respublikos pagrindiniame statyme375, Bundestago reglamente, 1951 m. Federalins Vyriausybs reglamente ir kituose statymuose. Pagrindiniame statyme nra specialaus skyriaus, skirto federalinms ministerijoms ir ministrams. Atskiros nuostatos iuo klausimu tvirtintos VI skyriuje Federalin vyriausyb (62, 64, 65, 65a, 66, 69 str.), X skyriuje Finansai (114 str.), V skyriuje Federalinis prezidentas (58 str.). Jame taip pat nra skyriaus ir apie kitas vykdomosios valdios institucijas. J sudarymo, organizacijos ir kompetencijos klausimus reguliuoja specials statymai.
370 . . , 1999. . 280281. 371 372

Ten pat. C. 282.

. , 1996. . 2. .

., . ., . . : . M, 2002. . 219.
374 Blaustein A. P., Flanz C. H. Constitutions of the Countries of the World. France. New York: Oceana Publications, Inc., 1994. P. 2829. 375 Blaustein A. P., Flanz C. H. Constitutions of the Countries of the World. Germany. New York: Oceana Publications, Inc., 1994. P. 13.

317.

373

286

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Taigi galima iskirti tris vykdomosios valdios institucij sistemos lygmenis. Pirmj lygmen sudaro Federacijos institucijos (vyriausyb, ministerijos, vairios kitos centrins inybos; antrasis lygmuo emi vykdomosios valdios institucijos (emi vyriausybs, ministerijos); treiasis lygmuo apygard vykdomosios valdios institucijos (emi vyriausybi galiotiniai). J teisin status nustato emi konstitucijos ir statymai. Teigiam JAV tak pasaulinei praktikai lm tai, jog jos Konstitucijoje visame pasaulyje pirmiausia buvo tvirtintas valdi padalijimo principas, kuris nustat aukiausi Federacijos ir valstij institucij tarpusavio santykius. JAV Konstitucija Jungtini Valstij kongresui, sudarytam i Atstov rm ir Senato, priskiria statym leidiamosios valdios galiojimus (I straipsnis), JAV prezidentui vykdomosios valdios gyvendinim (II straipsnis), Aukiausiajam Teismui ir kitiems teismams Jungtini Valstij teismins valdios gyvendinim (III straipsnis). Pagal Konstitucij Federacijos vykdomajai valdiai vadovauja prezidentas376. Be jo, federalin vykdomosios valdios institucij sistem sudaro ministerijos (14 departament), prezidento vykdomasis aparatas prezidento vykdomoji valdyba (valdybos, tarybos, tarnybos i viso 9), nepriklausomos agentros, biurai, korporacijos, tarnybos ir Centrinis bankas377. Valstijose vykdomj valdi gyvendina valstij gubernatoriai, kurie disponuoja didele nepriklausomybe ir savo statusu primena JAV prezident. Kitokia ir artimiausi ms kaimyn est vykdomosios valdios institucij sistema. Estijos vykdomosios valdios institucij sistem remdamasis Estijos Respublikos Konstitucija netiesiogiai nustat 1992 m. priimtas Respublikos vyriausybs statymas. Po trej met is statymas buvo pakeistas nauju Respublikos vyriausybs statymu. Naujo statymo 1 straipsnio 1 ir 2 dalys deklaruoja, kad Respublikos vyriausyb gyvendina vykdomj valdi vadovaudamasi Konstitucija ir statymais bei vykdo savo funkcijas tiesiogiai arba per vyriausybs agentras378. Pagal anksiau mint statym vykdomj valdi gyvendinanios agentros suskirstytos dvi kategorijas: vyriausybs agentras ir valstybines agentras, administruojamas ir valdomas vyriausybs agentr. Pagrindin valstybs finansuojam vyriausybs agentr funkcija yra gyvendinti vykdomj valdi. Kitaip tariant, ias agentras sudaro: Valstybs kanceliarija, ministerijos, departamentai ir inspekcijos, taip pat j regionins staigos bei apskrities valdytojo (virinin376 377

An Outline Of American Government. United States Information Agency, 1990. P. 56. Warren K. F. Administrative Law in the Political System. Third Edition. New Jersey: Prentice Hall, Upper Sadlle River, 1996. P. 79. 378 Government of the Republic Act. http://www.riik.ee/en/valitsus.

Bendroji dalis

287

ko) institucijos. Visos jos yra atskaitingos vyriausybei arba atitinkamam ministrui, kuris vadovauja arba koordinuoja j veikl ir jas priiri. Naujasis vyriausybs statymas reorganizavo vykdomosios valdios institucij sistem, kuri iandien sudaro 26 agentros ir 11 inspekcij (vietoj buvusi 36 agentr ir 10 inspekcij). Antroji kategorija valstybins agentros, kurios taip pat finansuojamos i valstybs biudeto. Jas administruoja vyriausybs agentros. Taiau pagrindin i agentr funkcija ne gyvendinti vyriausybin vykdomj valdi, o utikrinti vyriausybs agentr darb arba vykdyti kitas valstybs funkcijas kultros, vietimo, socialinje ir kitose srityse. Estijoje taip pat nra statymo, kuris reglamentuot vykdomosios valdios ir jos institucij sistemos organizavim. Atitinkamos nuostatos iuo klausimu tvirtintos Konstitucijoje (86101 str.), o atskiri vykdomosios valdios institucij sistemos struktr organizavimo ir kiti aspektai Respublikos vyriausybs statyme. Estijos teiss teoretikai iki iol diskutuoja, ar Respublikos prezidentas, ar vyriausyb yra aukiausia vykdomosios valdios institucija. Respublikos prezidentas neturi visikos vykdomosios valdios, nes didij jos dal i tikrj gyvendina vyriausyb, kuriai vadovauja ministras pirmininkas379. Vadinasi, aukiausia vykdomosios valdios institucija Estijoje, kaip ir Lietuvoje, yra vyriausyb. Atsivelgiant tai, kas idstyta, teigtina, kad anksiau mintos valstybs taip pat neturi vykdomosios valdios ir jos institucij sistemos krimo statymo, taiau paymtina, jog vykdomosios valdios organizavimo klausimai daug isamiau reglamentuoti j konstitucijose, statymuose ir kituose teiss aktuose. Kitame skyriuje atskirai panagrinsime, kokios savybs ir ypatumai bdingi kiekvienai anksiau mintai Lietuvos Respublikos vykdomosios valdios institucijai.

1.3. Lietuvos Respublikos Prezidentas

Prezidento institutas, kaip valstybins valdios forma, funkcionuoja pasaulyje ilg istorin laikotarp daugiau kaip 200 met. Jo tvyne pelnytai laikomos Jungtins Valstijos (pirmasis prezidentas Dordas Vaingtonas (17881797)). Kitaip nei kitos XVIII a. valstybs, kur aukiausia
379 Galligan D. J., Smilov D. M. Administrative Law in Central and Eastern Europe 1996 1998. Budapest: Central European University Press, 1999. P. 78.

288

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

valdia buvo monarchinio, paveldimo pobdio, ios alies 1787 m. Konstitucija nustat, kad valstybs ir federalins vykdomosios valdios vadov renka gyventojai, t. y. tvirtino valstybs vadovo renkamumo princip. Terminas prezidentas yra kils i lotyn kalbos odio praesidens, kuris reikia sdintis prieakyje380. Tai vienasmenis valstybs vadovas, kuriam galiojimai suteikiami per rinkimus. Toks institutas bdingas valstybms, kuriose vyrauja valstybs valdymo forma respublika381. Prezidento rinkim procesas, jo galiojimai, j laikas ir kiti jo status apibdinantys aspektai vairiose alyse skirtingi, nes priklauso nuo politini tradicij, prezidento santyki su kitomis valstybs valdios rimis ir pan. Vertinant pasaulio mastu, prezidento instituto egzistavimas dar nereikia absoliuios demokratijos buvimo valstybje. Galima pateikti daug pavyzdi, kai po prezidentine valdymo formos priedanga slpsi atvirai totalitariki ar diktatoriki reimai. Vis dlto prezidentin valdios forma paprastai siejama su demokratiniu valstybs valdymu. Prezidentas tai vienasmenis valstybs vadovas, pareignas, renkamas piliei arba parlamento (arba rinkim kolegijos dalyvaujant parlamentui) konstitucijoje nustatytam laikui (paprastai nuo 4 iki 7 met). Prezidento galiojimai gyvendinant vykdomj valdi skirtingose alyse yra nevienodi. Jo dalyvavimas gyvendinant reali valdi priklauso nuo alies, kurioje jis irinktas, valdymo formos. Parlamentinse respublikose su prezidento vaidmeniu siejamas bendradarbiavimo ir veiksm tarp trij valdios ri suderinamumo bei sveikos utikrinimas, nes reali gali, taip pat ir vykdomosios valdios srityje, jis neturi arba jos ribojamos parlamento (pvz., Italijoje, Vokietijoje ir kt.). Mintos valdymo formos respublikose prezidentas nra vyriausybs narys ir negali tiesiogiai veikti jos gyvendinamos politikos. Prezidentinse respublikose kasdienin vykdomoji valdia sutelkta prezidento rankose: jis valstybs ir kartu vykdomosios valdios vadovas, pagrindin valstybs valdymo mechanizmo figra. Pavyzdiui, Jungtini Valstij Konstitucijos 2 straipsnyje tvirtinta, kad vykdomj valdi gyvendina prezidentas382. Ministro pirmininko pareigybs JAV nra, o kabinet sudaro sekretoriai (vadinamieji ministrai), kuriuos skiria ir atleidia i pareig prezidentas. Jie taip pat tiesiogiai pavalds ir atskaitingi valstybs vadovui.

380 381 382

Tarptautini odi odynas. Vilnius, 1985.

: : / . . . . , 2002.

The Constitution of the United States. California, 1991.

Bendroji dalis

289

Vyriausybs, kaip aukiausios kolegialios vykdomosios valdios institucijos, tiesiogine io odio prasme prezidentinse respublikose nra. Visa vykdomoji valdia priklauso prezidentui. Jis j gyvendina vienasmenikai, nustatydamas ne tik pagrindines politikos kryptis, bet ir deleguodamas ministrams vykdyti jo kompetencijai priskirtus galiojimus. Faktikai vyriausyb atlieka patariamosios institucijos prie prezidento vaidmen ir paprastai neturi aikiai apibrto konstitucinio statuso. Mirios (pusiau prezidentinse) valdymo formos valstybse sujungiami tiek prezidentins, tiek parlamentins respublikos bruoai. Tipikiausias ios valdymo formos pavyzdys V Pranczijos respublika, kurios prezident tiesiogiai renka gyventojai. Jis sudaro vyriausyb, kuri atsakinga ne tik jam, bet ir parlamentui. Formaliai vyriausybs vadovu laikomas ministras pirmininkas, taiau i tikrj vykdomosios valdios vadovo funkcijas gyvendina pats prezidentas. Jis pirmininkauja Ministr Tarybos posdiams, tuo tarpu ministras pirmininkas vadovauja tik Kabineto tarybai maai kolegialiai institucijai, kuri rengia Ministr Tarybos sprendimus. Pranczijos prezidentui suteiktos plaios teiss ir u savo veiksmus jam netenka jokia politin atsakomyb. Jo priimami teiss aktai (panaiai kaip ir parlamentinse respublikose) turi bti kontrasignuojami (pasiraomi) ministro pirmininko ir ministro, kuriems u juos tenka politin atsakomyb. Miri valdymo forma, turinti didesn ar maesn bruo, bding parlamentinms arba prezidentinms respublikoms, persvar, egzistuoja ir daugelyje kit valstybi (pvz., Airijoje, Suomijoje ir kt.). Lietuvos Respublikos Prezidento (toliau Respublikos Prezidentas) institutas nra naujas Lietuvai (pirm kart buvo nustatytas 1919 m. balandio 4 d. Valstybs tarybos priimtoje naujoje Lietuvos Valstybs Laikinosios Konstitucijos Pamatini Dsni redakcijoje), taiau jo atkrimas ms valstybje ir tvirtinimas 1992 m. spalio 25 d. priimtoje Konstitucijoje lemia, jog iai valstybins santvarkos formai skiriama daugiau dmesio. Nors pagal Konstitucij Respublikos Prezidentas nra vykdomosios valdios vadovas, taiau jo vaidmuo, funkcijos ir galiojimai ioje srityje gana reikmingi ir vairiapusiki. Apie tai tikinamai liudija Konstitucija, statymai ir Respublikos Prezidento teiss aktai (dekretai). Konstitucijos VI skirsnyje Respublikos Prezidentas reglamentuoti jo teisinio statuso pagrindai. Kituose Konstitucijos skirsniuose ir straipsniuose taip pat tvirtintos normos ir nuostatos, kurios ipleia ir papildo Respublikos Prezidento veiklos legitim pagrind (pvz., 5, 58, 65, 68 ir kiti straipsniai).

290

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Vadovaujantis Konstitucijos 77 straipsnio 1 dalimi Respublikos Prezidentas yra valstybs vadovas383, nors ios nuostatos nei Konstitucija, nei kiti statymai nedetalizuoja. Kaip valstybs vadovas jis yra mogaus bei piliei teisi ir laisvi, daugiausia gyvendinam vieojo valdymo (administravimo) srityje, garantas, utikrina koordinuot valstybs valdios institucij funkcionavim ir bendradarbiavim, sprendia pagrindinius valstybs vidaus ir usienio politikos klausimus, kuriuos gyvendinant aktyviai dalyvauja ir vykdomosios valdios institucijos. Administracins teiss subjektu Respublikos Prezidentas tampa penkeriems metams remiantis visuotinais, lygiais ir tiesioginiais rinkimais. Prie praddamas eiti pareigas jis prisiekia. Teisinje literatroje pateikiamos vairios Respublikos Prezidento galiojim klasifikacijos. A. Holteinas jo galiojimus skirsto : 1) i esms reprezentatyvius galiojimus; 2) galiojimus skiriant nustatytas pareigas; 3) galiojimus krizini situacij atvejais; 4) galiojimus vyriausybei. Skirstydamas galiojimus pagal reguliavimo objekt, P. Vinkleris silo toki Respublikos Prezidento galiojim klasifikacij: 1) galiojimai usienio politikoje; 2) galiojimai Vyriausybei; 3) galiojimai statym leidybos srityje; 4) galiojimai atliekant konstitucin prieir; 5) galiojimai ginant valstyb; 6) galiojimai vedant nepaprastj padt; 7) galiojimai skiriant ir atleidiant asmenis i pareig; 8) galiojimai sprendiant pilietybs klausimus; 9) galiojimai skiriant valstybinius apdovanojimus; 10) malons teikimo galiojimai384. Respublikos Prezidento galiojimus pagal gyvendinimo pobd galima skirstyti savarankikus ir gyvendinamus kartu su Seimu, Ministru Pirmininku arba Vyriausybe. Savarankikai jis atlieka Konstitucijos 84 straipsnio i dalies 1 (sprendia pagrindinius usienio politikos klausimus), 2, i dalies 3 (priima usienio valstybi diplomatini atstov galiojamuosius ir ataukiamuosius ratus; teikia aukiausius diplomatinius rangus ir specialius vardus), 6, 7, i dalies 11 (skiria apygard ir apylinki teism teisjus ir pirmininkus, keiia j darbo vietas), 15, 1824 punktuose nustatytus galiojimus. Kartu su Ministru Pirmininku arba Vyriausybe Respublikos
383 384

Lietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius, 1992. Vinkleris P. Lietuvos Respublikos Prezidento statusas ir galiojimai. Vilnius, 2002.

Bendroji dalis

291

Prezidentas gyvendina Konstitucijos 84 straipsnio 1, i dalies 3, 9 ir 10 punktuose reglamentuotus galiojimus, t. y. kartu su Vyriausybe vykdo usienio politik, Vyriausybs teikimu skiria ir ataukia Lietuvos Respublikos diplomatinius atstovus usienio valstybse ir prie tarptautini organizacij, Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidia ministrus bei nustatyta tvarka skiria ir atleidia statym numatytus valstybs pareignus (Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidia Konkurencijos tarybos bei Valstybins kain ir energetikos kontrols komisijos pirmininkus ir narius, Ryi reguliavimo tarnybos direktori ir Ryi reguliavimo tarnybos tarybos narius, taip pat Vyriausybs teikimu skiria ir atleidia policijos generalin komisar). Visiems kitiems Konstitucijos 84 straipsnyje reglamentuotiems Respublikos Prezidento galiojimams gyvendinti tiesiogiai arba netiesiogiai btinas Seimo pritarimas. Be mint klasifikacij, Konstitucijos 84 straipsnyje reglamentuotus Respublikos Prezidento galiojimus galima diferencijuoti ir pagal j santyk su valstybs valdios rimis. Remiantis iuo kriterijumi galima skirti: 1) galiojimus statym leidiamosios valdios srityje; 2) galiojimus vykdomosios valdios srityje; 3) galiojimus teismins valdios srityje. Konstitucija suteikia Respublikos Prezidentui plaius galiojimus, tiesiogiai susijusius su vykdomosios valdios organizavimu ir funkcionavimu. Vadovaujantis Konstitucijos 84 straipsnyje reglamentuotomis nuostatomis Respublikos Prezidento galiojimus vykdomosios valdios srityje galima suskirstyti penkias grupes: 1) galiojimus, susijusius su Vyriausybs formavimu ir veikla: Seimo pritarimu skiria ir atleidia Ministr Pirminink, paveda jam sudaryti Vyriausyb ir tvirtina jos sudt; priima Vyriausybs atsistatydinim ir prireikus paveda jai toliau eiti pareigas arba vienam i ministr paveda eiti Ministro Pirmininko pareigas, kol bus sudaryta nauja Vyriausyb; priima ministr atsistatydinim ir gali pavesti jiems eiti pareigas, kol bus paskirtas naujas ministras; Vyriausybei atsistatydinus ne vliau kaip per 15 dien teikia Seimui svarstyti Ministro Pirmininko kandidatr; Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidia ministrus; 2) galiojimus, susijusius su tam tikr valstybs pareign skyrimu, t. y. nustatyta tvarka skiria ir atleidia statym numatytus valstybs pareignus. Reikia pabrti, kad iuo atveju Konstitucijoje nra konkreiai reglamentuota, kokius valstybs pareignus (be nurodyt Konstitucijos 84 str.) turi teis skirti ir atleisti Respublikos Prezidentas, nes is galiojimas detalizuojamas statym normomis. Todl pastaraisiais metais pastebima tendencija, kad Seimas vis daniau priima statymus, kuriuose Respublikos

292

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Prezidentui suteikiama teis skirti ir atleisti atitinkamus valstybs pareignus. Taigi btent ios konstitucins nuostatos pagrindu (pasitelkiant statymus) yra pleiamas Respublikos Prezidento galiojim sraas. Inagrinjus statymus galima teigti, kad Respublikos Prezidentas, be Ministro Pirmininko ir ministr, skiria ir atleidia tik vien kitos organizacins ir teisins formos vykdomosios valdios institucijos vadov, t. y. vidaus reikal ministro silymu ir Vyriausybs teikimu penkeri met kadencijai skiria ir atleidia policijos generalin komisar. Vykdydamas statymus Respublikos Prezidentas skiria ir kitus valstybs pareignus, kuri vadovaujam institucij negalima priskirti vykdomosios valdios institucij sistemai: Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidia Konkurencijos tarybos pirminink bei narius; Seimo pritarimu septyneriems metams skiria ir atleidia generalin prokuror; generalinio prokuroro teikimu skiria ir atleidia generalinio prokuroro pavaduotojus; teikia Seimui valstybs kontrolieriaus, Lietuvos banko valdybos pirmininko kandidatr bei gali teikti Seimui silym pareikti nepasitikjim jais; valstybs kontrolieriaus teikimu skiria pareigas valstybs kontrolieriaus pavaduotojus; teikia Seimui Specialij tyrim tarnybos direktoriaus kandidatr ir Seimo pritarimu j skiria ir atleidia i pareig; Specialij tyrim tarnybos direktoriaus teikimu skiria pareigas ir atleidia i j Specialij tyrim tarnybos direktoriaus pirmj pavaduotoj ir pavaduotoj; Ministro Pirmininko teikimu skiria Valstybins kain ir energetikos kontrols komisijos pirminink ir narius; taip pat skiria du teisj atrankos komisijos narius; Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidia Ryi reguliavimo tarnybos direktori ir Ryi reguliavimo tarnybos tarybos narius; 3) galiojimus gyvendinant usienio politik: sprendia pagrindinius usienio politikos klausimus ir kartu su Vyriausybe vykdo usienio politik; pasirao Lietuvos Respublikos tarptautines sutartis ir teikia jas Seimui ratifikuoti; Vyriausybs teikimu skiria ir ataukia Lietuvos Respublikos diplomatinius atstovus usienio valstybse ir prie tarptautini organizacij; priima usienio valstybi diplomatini atstov galiojamuosius ir ataukiamuosius ratus; teikia aukiausius diplomatinius rangus ir specialius vardus; 4) galiojimus, susijusius su krato apsauga: Respublikos Prezidentas vadovauja Valstybs gynimo tarybai, Seimo pritarimu skiria ir atleidia kariuomens vad ir saugumo tarnybos vadov bei suteikia aukiausius karinius laipsnius (pulkininko, jr kapitono, generolo ir admirolo). Bdamas vyriausiasis valstybs ginkluotj pajg vadas, Respublikos Prezidentas ginkluoto upuolimo, kuriuo ksinamasi valstybs suverenum ar teritorijos vientisum, atveju priima sprendimus gynybos nuo ginkluotos agresijos,

Bendroji dalis

293

karo padties vedimo, taip pat mobilizacijos klausimais ir pateikia iuos sprendimus tvirtinti artimiausiam Seimo posdiui; statymo nustatyta tvarka ir atvejais skelbia nepaprastj padt ir pateikia sprendim tvirtinti artimiausiam Seimo posdiui; 5) gyvendina ir kitus su vykdomja valdia susijusius galiojimus: statymo nustatyta tvarka teikia Lietuvos Respublikos pilietyb; teikia malon nuteistiesiems; skiria valstybinius apdovanojimus. Reikia pasakyti, kad Respublikos Prezidento Konstitucijos 84 straipsnyje tvirtint galiojim sraas yra baigtinis ir negali bti aikinamas plaiai, nes jam nesuteikiama teis gyvendinti kitus statym nustatytus galiojimus, iskyrus skirti ir atleisti statym numatytus valstybs pareignus. Taiau tikrovje Respublikos Prezidentui statymai nustato ir papildom galiojim. Pavyzdiui, Lietuvos Respublikos savivaldybi atributikos statymo 3 straipsnyje reglamentuota, kad savivaldybi herb etalonus, suderinus su Lietuvos heraldikos komisija prie Respublikos Prezidento, tvirtina Respublikos Prezidentas385. Pagal Konstitucij Respublikos Prezidentas tik suteikia aukiausius karinius laipsnius. Tuo tarpu pagal Krato apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos statymo 55 straipsnio 1 dal pirmj karininko laipsn profesins karo tarnybos kariams Lietuvos karo akademijos ar kit karininkus rengiani mokykl absolventams krato apsaugos ministro teikimu suteikia Respublikos Prezidentas dekretu386. Remiantis anksiau minto statymo 56 straipsnio 1 dalimi, kariams, kuriems karinius laipsnius suteikti turi teis Respublikos Prezidentas, teis paeminti laipsn u tarnybos paeidimus Kariuomens drausms statuto nustatyta tvarka turi taip pat Prezidentas. Jis taip pat gali atimti kario laipsn (pulkininko, jr kapitono, generolo ir admirolo), jei karys atleidiamas i profesins karo tarnybos (netenka Lietuvos Respublikos pilietybs, tyiniais veiksmais atskleidia valstybs ar tarnybos paslaptis), siteisja teismo nuosprendis, kuriuo karys pripastamas padars nusikaltim). Taigi Konstitucijos 84 straipsnyje nustatyt Respublikos Prezidento galiojim sraas nra baigtinis, nes statymai suteikia jam papildom galiojim, kurie neturi konstitucinio pagrindimo ir yra susij btent su vykdomosios valdios sritimi ir vietos savivalda. Inagrinjus Respublikos Prezidento galiojimus vykdomosios valdios srityje galima teigti, jog jo galiojimai ioje srityje, palyginti su kitomis valstybs valdios rimis, yra plaiausi. Taiau daugumos svarbiausi galiojim mintoje srityje Prezidentas negalt savarankikai gyvendinti be
385 386

Valstybs inios. 1996. Nr. 33803. Valstybs inios. 1998. Nr. 491315.

294

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Seimo pritarimo ir palaikymo, t. y. kai kuriuos galiojimus neformaliai dalijasi su Seimu. Be Ministro Pirmininko arba Vyriausybs teikimo Prezidentas negali skirti pareigas arba atleisti i j ir atitinkam vykdomj valdi gyvendinani valstybs pareign. Anot K. Jovaios, Prezidentas i esms, be ilyg gyvendina tik galiojimus, susijusius su atstovaujamosiomis ar ritualinmis funkcijomis (pvz., su usienio valstybi diplomatini atstov galiojamj ir atstovaujamj rat primimu, valstybini apdovanojim skyrimu, malons teikimu). Daugiausia laisvs vykdydamas galiojimus vykdomosios valdios srityje Prezidentas turi usienio politikos srityje. ia jis yra centrin figra387, nes kiti politikos dalyviai yra tiesiogiai arba netiesiogiai nuo jo priklausomi. Vadinasi, Prezidentas, vykdydamas savo galiojimus vykdomosios valdios srityje, yra priklausomas nuo Seimo daugumos, taip pat ir nuo Ministro Pirmininko bei Vyriausybs. Tai pabria ir A. Lukoaitis: [], ar racionalu turti visuotiniuose rinkimuose renkam prezident su neaikiomis jo galiomis, kurias lemia ne tik Konstitucijos normos, bet ir kiti veiksniai?388. Kitose valstybs valdios srityse jis disponuoja daug siauresniais galiojimais: statym leidiamosios valdios turi statym leidybos iniciatyvos teis Seime bei pasirao ir skelbia Seimo priimtus statymus arba grina juos Seimui Konstitucijos 71 straipsnyje nustatyta tvarka; Konstitucijoje numatytais atvejais aukia neeilin Seimo sesij; skelbia eilinius Seimo rinkimus, o Konstitucijos 58 straipsnio antrojoje dalyje numatytais atvejais pirmalaikius Seimo rinkimus; teismins valdios teikia Seimui skirti Aukiausiojo Teismo teisj kandidatras, o paskyrus visus Aukiausiojo Teismo teisjus vien j teikia Seimui skirti Aukiausiojo Teismo pirmininku; Seimo pritarimu skiria Apeliacinio teismo teisjus bei apygard ir apylinki teism teisjus ir pirmininkus, keiia j darbo vietas; taip pat teikia Seimui trij Konstitucinio Teismo teisj kandidatras, o paskyrus visus Konstitucinio Teismo teisjus vien j teikia Seimui skirti Konstitucinio Teismo pirmininku. Respublikos Prezidentas turi teis imtis iniciatyvos sprendiant valstybs valdymo klausimus. Konkrei jo bendradarbiavimo su Vyriausybe form, sprendiant ios srities klausimus Konstitucija, statymai ir kiti teiss aktai nenustato. Bendro pobdio nuostata mintu klausimu tvirtinta Vyriausybs darbo reglamento 125126 punktuose: Respublikos Prezidento iniciatyva Ministras Pirmininkas ir ministrai (Vyriausybei, Ministrui
Nekraas E. Legislature and the executive in foreign policy making. Vilnius, 1994. Lukoaitis A. Prezidentas Lietuvos politinje sistemoje: vietos ir gali paiekos // Politologija. Nr. 2.
388 387

Bendroji dalis

295

Pirmininkui ar ministrams pavalds, atskaitingi ar atsakingi tarnautojai) kartu su Respublikos Prezidentu (taip pat jam pavaldiais asmeninio ar politinio pasitikjimo Prezidentros tarnautojais, atsakingais ir atskaitingais tarnautojais) nagrinja ir sprendia valstybs valdymo klausimus Respublikos Prezidento ir Ministro Pirmininko suderintais bendradarbiavimo bdais ir formomis. Prireikus Respublikos Prezidento iniciatyva Ministras Pirmininkas sudaro darbo grupes, kurias Prezidento ir Ministro Pirmininko sutarimu traukiami jiems pavalds (atskaitingi ir atsakingi) valstybs tarnautojai389. Taigi Prezidentas gali daryti tak Vyriausybs ir visos vykdomosios valdios institucij sistemos veiklai tik per Ministr Pirminink, t. y. visi ioje srityje sprendiami klausimai turi bti derinami su juo. Prezidentas negali pakeisti vykdomosios valdios institucij, kurios sudaro ios valdios institucij sistemos savarankikus lygmenis. Respublikos Prezidentas vienasmen institucija. Iskirtin vaidmen organizuojant Prezidento darb atlieka jo suformuoti ir j aptarnaujantys padaliniai. Lietuvos Respublikos Prezidento statymo 13 straipsnio 4 dalyje reglamentuota, kad Respublikos Prezidentas savo rezidencijos, j aptarnaujani padalini struktros, etat ir vidaus darbo organizavimo klausimais leidia potvarkius390. Taiau mintas statymas nesukonkretina aptarnaujani padalini. Respublikos Prezidento institucij aptarnauja vairios paskirties padaliniai, kuri tikslas utikrinti Prezidento veikl ir sudaryti slygas jam vykdyti Konstitucijos priskirtus galiojimus. Respublikos Prezidentui suteiktus galiojimus padeda vykdyti 23 j aptarnaujantys padaliniai. Juose dirba politinio (asmeninio) pasitikjimo, karjeros valstybs tarnautojai ir asmenys, dirbantys pagal darbo sutartis. Kai kuriuose aptarnaujaniuose padaliniuose (Vertim skyriuje, pilietybs grupje, bibliotekoje, archyve ir buhalterijoje) dirba tik vienas valstybs tarnautojas. Pastaraisiais metais statymuose ir Respublikos Prezidento institucij aptarnaujani padalini veikl reglamentuojaniuose teiss aktuose pradta vartoti Prezidentros svoka. Ji tvirtinta ir daugelyje statym (Vadovybs apsaugos, Diplomatins tarnybos, Biudetini staig bei kituose statymuose), ir Respublikos Prezidento kanceliarijos vadovo 1999 m. gruodio 9 d. patvirtintos Piliei ir kit asmen praym, pareikim, pasilym ir skund nagrinjimo bei gyventoj primimo Lietuvos Respublikos Prezidentroje tvarkos pavadinime ir jos nuostatose. Ne visikai aiki Respublikos Prezidento institucij aptarnaujani
389 390

Valstybs inios. 2003. Nr. 271089. Valstybs inios. 1993. Nr. 589.

296

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

padalini, arba Prezidentros, organizacin ir teisin forma. Problemos esm ta, kad Prezident aptarnaujantys padaliniai, arba Prezidentra, traktuojama kaip valstybs staiga. Konstitucijos 67 straipsnio 5 punkte tvirtinta, kad Seimas steigia statymo numatytas valstybs institucijas bei skiria ir atleidia j vadovus391. Konstitucinio Teismo 1998 m. balandio 21 d. nutarime Dl Lietuvos Respublikos visuomens informavimo statymo 29 straipsnio pakeitimo statymo ir Lietuvos Respublikos Seimo 1997 m. vasario 25 d. nutarimo Dl V. Nikitino atleidimo i generalinio prokuroro pareig atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai konstatuota: Teiss doktrinoje valstybs institucija paprastai traktuojama kaip valstybs staiga, per kuri gyvendinama valstybs valdia. Taigi valstybs institucija yra valstybs funkcij gyvendinimo mechanizmo sudedamoji dalis392. Vadinasi, Respublikos Prezident aptarnaujantis personalas, arba Prezidentra, negali bti priskirta prie valstybs staig, nes negyvendina valstybs valdios, o atlieka tik pagalbinio, aptarnaujanio pobdio funkcijas, kitaip tariant, yra aparatas, aptarnaujantis valstybs vadov. Deja, tai bdinga ir kit valstybs valdi vykdani institucij organizacinms valdymo struktroms (Seimo ir Vyriausybs kanceliarijoms). Be to, verta panagrinti ir Respublikos Prezidento institucij aptarnaujani padalini, arba Prezidentros, vidin organizacin struktr. Respublikos Prezidento potvarkio, kuriuo bt detalizuota jo institucij aptarnaujani padalini, arba Prezidentros, struktra, rasti ir gauti nepavyko, todl j nagrindami naudosims interneto tinklapyje pateikta informacija. Respublikos Prezident aptarnaujant personal, arba Prezidentr, sudaranius struktrinius vienetus galima suskirstyti grupes: Prezidento patarj grups atskirais klausimais, kurias i esms sudaro 58 asmeninio (politinio) pasitikjimo valstybs tarnautojai. Prezidento patarjo grupei vadovauja grups vadovas, kuriuo yra skiriamas vienas i patarj. J yra penkios Prezidento patarjo nacionalinio saugumo klausimais grup, Prezidento patarjo usienio politikos klausimais grup, Prezidento patarjo vidaus politikos ir analizs klausimais grup, Prezidento patarjo socialins politikos klausimais grup bei Prezidento patarjo kultros, mokslo ir ugdymo klausimais grup; tarnybos Spaudos tarnyba; departamentai Prezidentros teiss departamentas; Prezidento priimamasis ir Prezidento kanceliarija bei vairs skyriai (Prezidento protokolo skyrius, Informacini sistem skyrius, Vertim skyrius, Transporto skyrius, Personalo skyrius,
391 392

Lietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius, 1992. Valstybs inios. 1998. Nr. 391044.

Bendroji dalis

297

kio skyrius ir buhalterija), kuriuos sudaro karjeros valstybs tarnautojai bei asmenys, dirbantys pagal darbo sutartis. Spaudos tarnybos, Prezidentros teiss departamento darbuotojai ir Prezidento priimamojo patarja, kuri jam ir vadovauja, taip pat skiriami politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu. domi ir specifin Prezidentros kanceliarija, kuriai nebdinga klasikin kanceliarijos struktra. J sudaro Vidaus audito tarnyba, buhalterija, Personalo, Vertim, Informacini sistem, Transporto ir kio skyriai, Malons ir Pilietybs grups, biblioteka, archyvas ir Ordin reikal grup. Kanceliarijai vadovauja kanceliarijos vadovas. Be to, jis tvarko apdovanojimo reikalus, Respublikos Prezidento dovan, suvenyr bei pastat interjero ir statybos reikalus, atstovauja Prezidentrai palaikant santykius su Heraldikos komisija bei vykdo kitas statymuose nustatytas funkcijas. Vykdydamas savo galiojimus Respublikos Prezidentas leidia dekretus, kurie daro tak vykdomosios valdios ir kit institucij funkcionavimui. Tai postatyminio, nenorminio pobdio teiss aktai, kurie negali prietarauti statymams ir kurie paprastai bna susij su tam tikr valstybs pareign skyrimu ir atleidimu, atitinkamiems valstybini apdovanojim, pilietybs bei malons atitinkamiems asmenims teikimu ir pan. Dauguma jo dekret yra valdymo pobdio ir j turin daniausiai sudaro administracins teiss normos. Respublikos Prezidento teiss aktus arba j atskiras nuostatas gali panaikinti Konstitucinis Teismas. Prezidento teiss aktas pripastamas prietaraujaniu Konstitucijai, netenka galios, kai oficialiai paskelbiama, kad atitinkamas teiss aktas (arba jo dalis) prietarauja Konstitucijai. Kad bt nustatyta, ar Respublikos Prezidento dekretai atitinka Konstitucij ir statymus, Konstitucin Teism turi teis kreiptis ne maiau kaip penktadalis vis Seimo nari ir teismai. Konstitucijoje tvirtintas Respublikos Prezidento dekret kontrasignavimo institutas. Prezidento dekretai Konstitucijos 85 straipsnyje nurodytais valdymo klausimais turi bti kontrasignuojami Ministro Pirmininko arba atitinkamo ministro. Tai reikia, kad anksiau minti Respublikos Prezidento dekretai juridikai sigalioja tik tada, kai juos pasirao Ministras Pirmininkas arba atitinkamos valdymo srities ministras. Taip ireikiamas Ministro Pirmininko arba atitinkamo ministro sutikimas su dekreto turiniu ir kartu jiems tenka visa atsakomyb u jo vykdym. Taigi kontrasignavimas tai valstybs vadovo, kuris pasira teiss akt kaip valstybs vadovas, o ne kaip jo autorius, juridins atsakomybs nebuvimo slyga393.
393

. . : . , 2002.

298

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Visa, kas idstyta, rodo, kad valstybs vadovo funkcijos ir galiojimai vykdomosios valdios srityje gana svarbs. Tai pabria ir P. ioys: [] prezidento funkcijos siejasi su visomis trimis valdiomis [], bet vis dlto jo pagrindiniai udaviniai ir galiojimai susij su vykdomja valdia394. Suteiktais galiojimais jis utikrina nepertraukiam vykdomosios valdios funkcionavim. Nors Respublikos Prezidentui Konstitucija paveda vykdyti svarbius galiojimus anksiau mintoje srityje, taiau jis pats tiesiogiai nevadovauja i valstybs valdios r gyvendinanioms institucijoms. Jis nustato bendrsias vidaus ir usienio politikos kryptis, tuo tarpu kasdieniniu vykdomosios valdios gyvendinimu rpinasi Vyriausyb.

1.4. Lietuvos Respublikos Vyriausyb

Svarbiausi viet vykdomosios valdios institucij sistemoje uima Vyriausyb395. Ji yra aukiausioji valstybs valdios vykdomoji institucija Lietuvos Respublikoje, gyvendinanti vykdomj valdi alyje ir vadovaujanti ios sistemos institucijoms bei koordinuojanti j veikl. Vyriausybs galias ir jos veiklos teisin pagrind apibria Konstitucija (91101 straipsniai396) ir Lietuvos Respublikos Seimo 1994 m. gegus 19 d. priimtas Vyriausybs bei kiti statymai ir teiss aktai. Vyriausybs veikla nukreipta jai priskirt galiojim gyvendinim: Konstitucijos, statym, tarptautini susitarim ir Respublikos Prezidento dekret gyvendinimo organizavim bei j vykdymo sisteming kontrol. Vyriausyb kolegiali, bendros kompetencijos vykdomosios valdios institucija397. Pagal Vyriausybs statymo 1 straipsn Vyriausyb sudaro Mi394 395

ioys P. Teiss pagrindai. Vilnius, 2000. Vyriausyb tai aukiausia kolegiali vykdomosios valdios institucija, kuriai priskiriami ministerij (kai kuriose alyse ir kit centrini vykdomosios valdios institucij) vadovai. Daniausiai ji traktuojama kaip ministr taryba arba ministr kabinetas, nors yra ir kit pavadinim. Pavyzdiui, Norvegijoje, Suomijoje ir vedijoje vyriausyb oficialiai vadinama Valstybs Taryba, veicarijoje Federaline Taryba, taiau kokios nors ypatingos prasms ie pavadinimai neturi. Tarp kitko, ministr kabinetas bdingas visoms valdymo formoms ir gali turti tiek aukiausiosios vykdomosios valdios, tiek ir valstybs vadovo patariamosios institucijos status. Skirtingas ir ministr kabineto kolegialumo laipsnis. Vyriausybs status ir faktin vaidmen, jos formavimo ir veiklos tvark lemia politinis reimas ir politin praktika, susiklost atitinkamoje valstybje. 396 Lietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius, 1992. P. 3639. 397 Bendros kompetencijos vykdomosios valdios institucijomis vadinamos institucijos, gyvendinanios viej valdym (administravim) visose valdymo srityse ir visoje Lietuvos Respublikos teritorijoje arba tam tikrame teritoriniame administraciniame vienete esani vi-

Bendroji dalis

299

nistras Pirmininkas ir ministrai398. Ministr Pirminink Seimo pritarimu skiria ir atleidia Respublikos Prezidentas. Vyriausybs formavimas sudtingas procesas, kuriam bdingas politinis aspektas. Jis ypatingas tuo, kad sudarant Vyriausyb kaip kolegiali institucij dalyvauja dvi Lietuvos Respublikos aukiausios valdios institucijos Respublikos Prezidentas ir Seimas. Esminis vaidmuo sudarant Vyriausyb vis dlto tenka Seimui, nors i pirmo vilgsnio atrodo atvirkiai. Vadinasi, ji priklausoma tiek nuo Prezidento, tiek gerokai didesniu mastu nuo Seimo399. Vyriausybs formavimo procesas prasideda Ministro Pirmininko kandidatros parinkimu, taiau nei Konstitucija, nei Vyriausybs statymas nenustato kandidato ministrus pirmininkus parinkimo procedros. Praktikoje nusistovjo tvarka, kai Respublikos Prezidentas teikia Seimui pretendento ministrus pirmininkus kandidatr atsivelgdamas politini partij ar politini partij koalicijos, sudaranios Seime daugum, silymus, nes kitaip nebus suformuota valstybs funkcionavim utikrinanti vykdomosios valdios institucija. Kaip pabrta anksiau mintame Konstitucinio Teismo nutarime, Respublikos Prezidentas gali Seimui silyti bet koki Ministro Pirmininko kandidatr, taiau jeigu jai nepritars Seimo dauguma, toks silymas nesukels teisini padarini ir Vyriausyb nebus pradta formuoti400. Apsvarsts ir suderins silomo Ministro Pirmininko kandidatr su Seime daugum sudarania politine partija ar politini partij koalicija bei iklauss kit politini partij nuomon Respublikos Prezidentas teikia j Seimui. Gavs Prezidento teikim dl Ministro Pirmininko kandidatros Seimas artimiausiame posdyje suteikia galimyb jam pristatyti pretendent. Klausimai Respublikos Prezidentui po to, kai jis pristato Ministro Pirmininko kandidatr, neuduodami. Pristaius kandidatr odis suteikiamas pretendentui. is atsako Seimo nari klausimus. Tada Ministro Pirmininko kandidatr svarsto Seimo frakcijos. Jos turi teis su pretendentu suderintu laiku pakviesti j savo posdius ir uduoti jam klausim. Frakcijos privalo apsvarstyti Ministro Pirmininko kandidatr ne vliau kaip per dvi darbo dienas.
s valdymo objekt atvilgiu, neatsivelgiant j organizacines, teisines ir nuosavybs formas. iai vykdomosios valdios institucij kategorijai galima priskirti Vyriausyb ir apskrii virinink institucijas. 398 Valstybs inios. 1994. Nr. 43772; 1998. Nr. 411131. 399 Hollstein A. Valstybs organizacinis modelis Lietuvos Konstitucijoje: treiasis kelias tarp prezidentins ir parlamentins sistemos? // Politologija. Vilnius, 1999. Nr. 2. P. 34. 400 Valstybs inios. 1998. Nr. 599.

300

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Kitas Seimo posdis, kuriame bt sprendiamas pateiktos kandidatros klausimas, turi bti surengtas ne vliau kaip per 5 darbo dienas nuo Ministro Pirmininko kandidatros pristatymo dienos. iame posdyje pirmiausia iklausomos frakcij ivados, pradedant didiausia ir baigiant maiausia frakcija. Paskui rengiama diskusija, kurios pabaigoje pretendentui suteikiamas odis ir galimyb dar kart atsakyti Seimo nari klausimus. Respublikos Prezidentui suteikta teis ataukti pristatyt Ministro Pirmininko kandidatr bet kuriuo metu iki balsavimo dl pritarimo jai pradios. Ministro Pirmininko kandidatrai laikoma pritarta, jeigu u j balsuoja dauguma posdyje dalyvaujani Seimo nari401. Pagal Konstitucij ir Vyriausybs statym Ministr Pirminink Seimo pritarimu atleidia Respublikos Prezidentas. Juridikai tai nustatyta, taiau tokia Prezidento teis nra detalizuota ir netaikoma praktikoje. Teorikai atleisti Ministr Pirminink manoma, bet praktikai nemanoma dl trij prieasi. Pirma, nesukonkretinta Ministro Pirmininko atleidimo tvarka. Taip pat neaiku, ar atleidus Ministr Pirminink Vyriausyb privalo atsistatydinti. Antra, Ministro Pirmininko atsistatydinimo procedra paprastesn, nes nereikia gauti Seimo pritarimo Vyriausybs atsistatydinim priima Respublikos Prezidentas. Treia, etikos poiriu atsistatydinimas yra garbingesnis uimam pareig netekimo bdas (savo valia, noru) nei atleidimas i pareig, be to, juo neabejotinai ireikiama pagarba valstybs vadovo institucijai. Vadinasi, Respublikos Prezidentas savo iniciatyva gali atleisti Ministr Pirminink, taiau praktikoje tai kol kas nelabai taikoma. Be to, neturint Seimo daugumos pritarimo toks Prezidento sprendimas nesukelt teisini padarini. Paskirtasis Ministras Pirmininkas privalo sudaryti Vyriausyb. Remiantis Konstitucijos 92 straipsnio 2 dalimi ministrus skiria ir atleidia Ministro Pirmininko teikimu Respublikos Prezidentas. Ministras Pirmininkas ne vliau kaip per 15 dien nuo jo paskyrimo pristato Seimui sudaryt ir Prezidento patvirtint Vyriausyb ir pateikia svarstyti jos program. Ministrai taip pat skiriami atsivelgiant Seimo daugumos nuomon, nes prieingu atveju Seimo dauguma gali pareikti nepasitikjim Ministru Pirmininku, atskiru ministru, visa Vyriausybe arba du kartus i eils nepritarti Vyriausybs programai. Dl to ji privalt atsistatydinti. Vyriausyb gauna galiojimus veikti, kai Seimas posdyje dalyvaujani bals dauguma pritaria jos programai. Taigi Vyriausyb gali pradti funkcionuoti ir vykdyti usibrt veiklos program tik turdama Seimo pritarim.

401

Valstybs inios. 1994. Nr. 15249, Nr. 16; 1999. Nr. 597.

Bendroji dalis

301

Konstitucija nenustato Vyriausybs funkcionavimo laiko, taiau tvirtina dvi jos veiklos pabaigos formas atsistatydinim ir galiojim grinim. Konstitucinis Teismas pabr, kad nra pagrindo svokas Vyriausybs atsistatydinimas ir Vyriausybs galiojim grinimas laikyti tapaiomis. Jos susijusios su skirtingomis teisinmis situacijomis, kurios lemia ir skirtingus teisinius padarinius402. Vyriausybs galiojim grinim ir atsistatydinim sukonkretina Vyriausybs statymas. Skirtumas tarp i svok yra tas, kad galiojim grinimas dar nereikia Vyriausybs veiklos pabaigos (iskyrus vien atvej), o Vyriausybei atsistatydinus jos veikla galutinai baigiasi. Koks tai atvejis? Po Seimo rinkim Vyriausyb turi grinti galiojimus ir kartu privalo atsistatydinti. iuo atveju galiojim grinimas yra pirmas ingsnis privalom, Konstitucijoje sakmiai nurodyt Vyriausybs atsistatydinim. Akivaizdu, kad po Seimo rinkim nebelieka subjekto, i kurio Vyriausyb gavo pasitikjim veikti, todl ji privalo atsistatydinti. Vyriausyb pirma grina galiojimus, o atsistatydina tik tada, kai sudaroma nauja Vyriausyb. Be to, galiojim grinimas siejamas su Respublikos Prezidento arba Seimo galiojim pasibaigimu. Vyriausyb taip pat privalo grinti galiojimus, kai pasikeiia daugiau kaip pus ministr. Ji galiojimus grina Respublikos Prezidentui, o prezidentas paveda Vyriausybei eiti pareigas, kol i i naujo gaus Seimo galiojimus arba kol bus sudaryta nauja Vyriausyb. Taigi galima teigti, jog galiojim grinimas po Respublikos Prezidento rinkim arba pasikeitus daugiau kaip pusei ministr yra tik formalumas, nes esant Seime tai paiai daugumai nauja Vyriausyb nebus pradta formuoti. Vyriausybs atsistatydinimas tai politinio pobdio atsakomyb, kai Vyriausyb u bendr savo veikl atsako solidariai. Tokiu atveju atsistatydina visa Vyriausyb. Jos solidarios atsakomybs atvejai reglamentuoti Konstitucijoje (101 str.) ir Vyriausybs statyme (9 str. 1 d.). Vyriausybs atsistatydinim priima Respublikos Prezidentas. Apie tai jis informuojamas raytiniu praneimu, kuris prie tai paskelbiamas Vyriausybs posdyje. Vyriausyb taip pat gali atsistatydinti Ministro Pirmininko silymu priimdama nutarim, kur Ministras Pirmininkas t pai dien teikia Respublikos Prezidentui. Ji laikoma atsistatydinusia nuo Prezidento dekreto sigaliojimo dienos. Prireikus Prezidentas paveda Ministrui Pirmininkui toliau eiti pareigas arba vienam i ministr gali pavesti eiti Ministro Pirmininko pareigas, kol bus sudaryta nauja Vyriausyb.
402

Valstybs inios. 1998. Nr. 599.

302

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Kiekviena valstybs valdios institucija yra traktuojama kaip visuomens nauding tiksl pasiekimo priemon, o Vyriausyb laikoma svarbiausiu konstitucini norm vykdymo, pagrindini valstybs vidaus ir usienio politikos krypi gyvendintoja. Jos viet valstybs valdios institucij sistemoje, kartu ir reikm gyvendinant vykdomj valdi nusako jos kompetencija. Bdama aukiausia vykdomosios valdios institucija, Vyriausyb disponuoja plaiais galiojimais visose vieojo valdymo (administravimo) srityse. Teiss aktais Vyriausybei suteiktus galiojimus galima skirstyti dvi grupes: bendruosius ir specialiuosius. Bendrieji galiojimai reglamentuoti Konstitucijoje bei Vyriausybs statyme ir juos Vyriausyb gyvendina visose vieojo valdymo (administravimo) srityse. Specialieji yra susij su atskiromis valdymo sritimis ir jie paprastai tvirtinti atitinkamuose statymuose. Vienas i pagrindini bendrj Vyriausybs galiojim ministerij ir kit vykdomosios valdios institucij veiklos koordinavimas bei kontrol. Mintos institucijos pavaldios Vyriausybei ir jai atskaitingos u joms pavest udavini ir funkcij gyvendinim atitinkamoje valdymo srityje. Vyriausyb tvirtina ministerij ir Vyriausybs staig nuostatus, nustato j etat skaii ir asignavim joms ilaikyti dyd valstybs biudete, statymo nustatyta tvarka organizuoja valdym auktesniuosiuose administraciniuose vienetuose, turi teis panaikinti ministr, Vyriausybs staig ir staig prie ministerij teiss aktus, jeigu ie prietarauja Konstitucijai, tarptautinms sutartims, statymams ir kitiems Seimo priimtiems teiss aktams, Respublikos Prezidento dekretams, Vyriausybs nutarimams ir Ministro Pirmininko potvarkiams. Vyriausyb teikia Seimui silymus dl ministerij steigimo ir panaikinimo, steigia, reorganizuoja ir likviduoja Vyriausybs staigas bei steigia staigas prie ministerij ir gali pavesti ministerijoms vykdyti visas arba dal steigjo funkcij, o prireikus sudaryti nuolatines arba laikinsias komisijas ir komitetus. Prie bendr Vyriausybs galiojim dar galima priskirti iuos: Vyriausyb vykdo statymus ir Seimo nutarimus dl statym bei ilgalaiki valstybini program gyvendinimo, taip pat Respublikos Prezidento dekretus, gyvendina Vyriausybs program, kuriai pritar Seimas, rengia ir teikia Seimui svarstyti statym ir kit teiss akt projektus, vykdo kitas pareigas, kurias Vyriausybei nustato Konstitucija ir statymai. Specialieji Vyriausybs galiojimai pasireikia vairiose vieojo valdymo (administravimo) srityse: ekonomikos; biudeto, finans, kredit ir pinig politikos; socialinje; mokslo, kultros ir vietimo; aplinkos apsaugos ir gamtos itekli naudojimo; piliei teisi ir laisvi, teistumo bei kovos

Bendroji dalis

303

su nusikalstamumu utikrinimo; nacionalinio saugumo ir krato apsaugos; usienio politikos ir tarptautini santyki. Ekonomikos srityje Vyriausyb reguliuoja ekonominius procesus; sudaro slygas laisvai verslo pltrai, prognozuoja Lietuvos Respublikos socialin ir ekonomin raid, rengia ir gyvendina prioritetini ekonomikos ak pltros programas; remdamasi statymais disponuoja valstybs turtu, nustato jo valdymo ir naudojimo tvark; nustato valstybs investicij politik ir imasi priemoni jai gyvendinti; valdo bendruosius muitins reikalus; imasi priemoni Lietuvos gamintoj bei paslaug teikj interesams apsaugoti ir t. t. Biudeto, finans, kredit ir pinig politikos srityje Vyriausyb rengia ir teikia Seimui Valstybs biudeto ir savivaldybi biudet finansini rodikli patvirtinimo statymo projekt; organizuoja valstybs biudeto vykdym ir teikia Seimui jo vykdymo apyskait; taip pat teikia Seimui Valstybinio socialinio draudimo fondo, Privalomojo sveikatos draudimo biudet rodikli patvirtinimo statymo projektus bei j vykdymo apyskaitas; utikrina valstybs biudetins sistemos tobulinim; vadovauja finansinei veiklai su usienio valstybmis; valdo valstybs vidaus ir usienio skol; leidia vertybinius popierius; tobulina ir reguliuoja mokesi administravimo politik; nustato konkret valstybs rinkliavos objekt sra, j mokjimo tvark ir dydius; vykdo valiutos reguliavim ir valiutos kontrol ir t. t. Socialinje srityje Vyriausyb utikrina bendros socialins politikos gyvendinim, konstitucini piliei teisi ir laisvi socialinje srityje gyvendinim, tobulina socialin aprpinim; rengia nedarbo mainimo ir likvidavimo programas ir utikrina j vykdym; imasi priemoni utikrinti piliei teis sveikatos apsaug; rengia valstybins socialins politikos kryptis; tobulina socialins ir sveikatos apsaugos sistemas; tvarko sveikatos prieiros reikalus ir reguliuoja sveikatos prieiros veikl; tvirtina ir utikrina valstybini sveikatos program vykdym; nustato ministerij, Vyriausybs staig ar kit valstybs institucij kompetencij sveikatos prieiros klausimais; utikrina tarpinybins sveikatos prieiros koordinavim valstybs lygiu; rengia ir teikia Seimui svarstyti sveikatos prieiros veiklos statym ir kit teiss akt projektus; steigia valstybines tarnybas ir inspekcijas arba kitas valstybs institucijas ir vykdo j steigjo funkcijas; rpinasi, kad Lietuvos valstybs sienos ir teritorija bt apsaugotos nuo ukreiamj lig paplitimo; utikrina turizmo, sanatorij bei kurort pltr ir t. t. Mokslo, kultros ir vietimo srityje Vyriausyb rengia ir gyvendina valstybines mokslo pltros priemones; nustato mokslo laipsni, pedagogini vard suteikimo ir nostrifikavimo tvark; tvirtina doktorantros ir habilitacijos bei valstybini mokslo ir studij fondo valdybos ir veiklos nuosta-

304

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tus, kvalifikacinius bakalauro, magistro arba kit kvalifikacini laipsni suteikimo reikalavimus; organizuoja valstybini mokslo program sudarym ir j vykdym; paskirsto biudetines subsidijas mokslo ir studij institucijoms, asignavimus valstybinms mokslo programoms, mokslo ir studij fondams, mokslo ir studij infrastruktrai bei kitoms mokslo ir studij reikmms; tvirtina valstybini mokslo institut statutus; nustato kvalifikacinius reikalavimus auktosioms mokykloms ir mokslo institutams; iduoda licencijas nevalstybinms auktosioms mokykloms steigti; teikia Seimui steigti valstybines auktsias mokyklas; vykdo auktj mokykl valstybin reguliavim, utikrina kultros pltr ir t. t. Aplinkos apsaugos ir gamtos itekli naudojimo srityje Vyriausyb gyvendina aplinkos apsaugos valstybs politik; tvirtina aplinkos apsaugos strategijos veiksm program, valstybines gamtos itekli naudojimo ir aplinkos apsaugos programas ir schemas; formuoja valstybs institucij, gyvendinani aplinkos apsaugos ir gamtos itekli naudojimo politik, sistem; koordinuoja valstybs ir vietos savivaldos institucij veikl aplinkos apsaugos ir gamtos itekli naudojimo srityje; sudaro ir gyvendina Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos ir gamtos itekli naudojimo tarpvalstybines sutartis ir t. t. Piliei teisi ir laisvi, teistumo ir kovos su nusikalstamumu utikrinimo srityje Vyriausyb dalyvauja rengiant ir vykdant valstybin politik valstybs, visuomens ir asmens saugumo utikrinimo srityje; gyvendina teistumo, piliei teisi ir laisvi utikrinimo, nuosavybs ir vieosios tvarkos apsaugos, kovos su nusikalstamumu ir kitais pavojingais visuomenei reikiniais priemones, utikrina teissaugos institucij kadr politikos ir materialins ir technins bazs pltr bei stiprinim; imasi priemoni teism ir kvaziteismini institucij veiklai utikrinti ir t. t. Nacionalinio saugumo ir krato apsaugos srityje Vyriausyb saugo Lietuvos Respublikos teritorijos nelieiamyb ir garantuoja valstybs saugum, viej tvark bei koordinuoja ministerij ir kit valstybs staig, gyvendinani ias garantijas, veikl; vadovauja vis nacionalinio saugumo priemoni gyvendinimui bei piliei rengimui pilietiniam pasiprieinimui; rengia ir teikia Seimui tvirtinti ilgalaiki valstybini nacionalinio saugumo stiprinimo projektus ir vadovauja j gyvendinimui; yra atsakinga u strategin nacionalinio saugumo planavim ir gyvendina speciali ekonominio saugumo utikrinimo veiksm program; yra atsakinga u valstybins informacijos valdymo ir jos apsaugos sistemos utikrinimo sukrim ir funkcionavim; utikrina, kad visos civilins valstybs institucijos ir Lietuvos infrastruktros objektai bt parengti privalomiems gynybos bei civilins saugos udaviniams vykdyti; teikia Seimui metin ataskait apie nacionali-

Bendroji dalis

305

nio saugumo sistemos pltr; atsako Seimui u ginkluotoj pajg tvarkym ir vadovavim joms; priima sprendimus dl kariuomens aprpinimo, ginkluots sigijimo ir krato apsaugos materialins bazs pltros; tvirtina valstybs, kariuomens mobilizacin ir gynybos planus bei atsako u valstybs mobilizacinio plano gyvendinim; tvirtina ministerij, Vyriausybs staig, savivaldybi bei apskrii virinink sudarytus mobilizacinius planus ir skiria joms valstybines mobilizacines uduotis; nustato materialini ir finansini itekli mobilizacinio rezervo kiek, kaupimo, atnaujinimo, apskaitos ir panaudojimo tvark bei subjektus, kurie tai atlieka; mobilizacijai ir mobilizaciniam rezervo rengimui organizuoti bei kontroliuoti steigia nuolatin institucij arba paveda darb atlikti kuriai nors ministerijai ir t. t. Usienio politikos ir tarptautini santyki srityje Vyriausyb kartu su Respublikos Prezidentu vykdo usienio politik; umezga diplomatinius santykius ir palaiko ryius su usienio valstybinmis bei tarptautinmis organizacijomis; atsivelgdama Seimo Usienio reikal komiteto rekomendacijas teikia Respublikos Prezidentui silymus dl Lietuvos Respublikos diplomatini atstov usienio valstybse ir prie tarptautini organizacij skyrimo bei ataukimo; gyvendina valstybin reguliavim ir valstybin kontrol tarptautinio ekonominio, finansinio ir investicinio bendradarbiavimo srityje; rengia ir gyvendina priemones moksliniam techniniam ir kultriniam bendradarbiavimui su usienio valstybmis ir tarptautinmis organizacijomis pltoti ir kt. Vykdydama savo galiojimus Vyriausyb priima atitinkamus teiss aktus. Remdamasi Konstitucija, statymais ir Respublikos Prezidento dekretais Vyriausyb leidia nutarimus ir utikrina j vykdym. Vyriausybs nutarimus galima suskirstyti dvi grupes: norminio (kuriuose nustatomos, keiiamos ar pripastamos netekusiomis galios teiss normos) ir nenorminio (kuriuose nra nustatomos, keiiamos ar pripastamos netekusiomis galios teiss normos) pobdio. Priimtus nutarimus pasirao Ministras Pirmininkas ir atitinkamos valdymo srities ministras. Nutarim, kuris apima kelias valdymo sritis, pasirao Ministras Pirmininkas ir ministras, vadovaujantis nutarim pateikusiai ministerijai ar vizavs projekt. Vyriausybs nutarimus, kuriais keiiami ar pildomi anksiau priimti nutarimai, pasirao Ministras Pirmininkas ir tos valdymo srities ministras, kuris buvo pasiras ankstesnj nutarim, nepriklausomai nuo to, kas pateik Vyriausybei svarstyti naujj nutarimo projekt. Nutarimai pasiraomi per 3 darbo dienas nuo j primimo, jeigu Vyriausyb nenustato kitaip. Vyriausybs nutarimai, iskyrus tuos, kuriuose yra valstybs ar tarnybin paslapt sudarani ini, ne vliau kaip per dvi darbo dienas nuo j

306

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

pasiraymo isiuniami Seimui, Respublikos Prezidentui, Konstituciniam Teismui, Valstybs kontrolieriui, ministerijoms, Vyriausybs staigoms ir kitiems adresatams. Ministerijos, Vyriausybs staigos, apskrii virininkai turi operatyviai informuoti pavaldias staigas ir organizacijas, taip pat j reguliavimo sriiai priskirtas valstybs mones apie priimtus Vyriausybs nutarimus su j veikla susijusiais klausimais. Vyriausybs nutarimai skelbiami Valstybs iniose. Juos oficialiai skelbti Valstybs iniose pateikia Vyriausybs kancleris, o jo nesant ar jo pavedimu Vyriausybs kanclerio pavaduotojas. Skelbtini Vyriausybs nutarimai turi bti pateikti Valstybs ini redakcijai ne vliau kaip per tris darbo dienas nuo j pasiraymo. Per tris dienas nuo j oficialaus paskelbimo Valstybs iniose jie turi bti paskelbti ir interneto tinkle. Vyriausybs nutarim ir Ministro Pirmininko potvarki pateikimo oficialiai skelbti Valstybs iniose ir skelbimo internete tvark nustato Vyriausybs 1999 m. rugpjio 23 d. nutarimas Nr. 918 Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarim, Ministro Pirmininko potvarki, ministr, Vyriausybs staig, kit valstybs valdymo institucij vadov ir kolegiali institucij teiss akt pateikimo oficialiai skelbti Valstybs iniose ir skelbimo interneto tinklalapiuose tvarkos403. Vyriausybs nutarimai, kuriuose yra valstybs ar tarnybos paslapt sudaranios informacijos, Valstybs iniose neskelbiami. Jie sigalioja j pasiraymo dien, jeigu paiuose nutarimuose nenurodyta vlesn j sigaliojimo data. Pagal atitinkam Vyriausybs kanceliarijos padalini vadov ar j pavedimu patarj sudarytus adresat sraus slaptinti nutarimai siuniami ministerijoms, Vyriausybs staigoms ir kitoms institucijoms, su kuri kompetencija susijs priimtasis nutarimas. Norminio ir nenorminio pobdio Vyriausybs nutarimams nustatyta vienoda sigaliojimo tvarka. Pagal statym ir kit teiss akt skelbimo ir sigaliojimo statymo 9 straipsnio 1 dal Vyriausybs nutarimai sigalioja kit dien po to, kai jie, Ministro Pirmininko ir atitinkamo ministro pasirayti, paskelbiami Valstybs iniose, jeigu paiuose nutarimuose nenustatyta vlesn j sigaliojimo data404. statym nustatytais atvejais Vyriausyb leidia bendrus su kitomis vykdomosios valdios institucijomis nutarimus. Jiems paprastai suteikiamas dvigubas numeris. Ministras Pirmininkas jo kompetencijai priskirtais organizaciniais, asmeniniais ir kitais klausimais leidia potvarkius arba priima operatyvius
403 404

Valstybs inios. 1999. Nr. 712236; 2003. Nr. 281144. Lietuvos aidas. 1993. Nr. 67; Valstybs inios. 1993. Nr. 12296; 2002. Nr. 1245626.

Bendroji dalis

307

sprendimus pavedimus, forminamus rezoliucijomis. Jo potvarkiai forminami j pasiraymo dien ir ne vliau kaip kit darbo dien isiuniami juos vykdyti nurodytiems adresatams. Ministro Pirmininko potvarkiai sigalioja j pasiraymo dien, atsivelgiant tai, ar jie bus paskelbti Valstybs iniose, jeigu paiuose potvarkiuose nenustatyta vlesn j sigaliojimo data. Vyriausyb turi teis priimti ir neteisinio pobdio aktus. Jos nuomon arba pavedimas ministerijai, Vyriausybs staigai, apskrities virininkui gali bti forminami protokolo raais. Protokoluose forminti sprendimai prireikus siuniami atitinkamiems adresatams kaip protokolo iraai. Nustatant Vyriausybs veiklos kryptis reikmingas vaidmuo tenka Vyriausybs programai. Pagal Vyriausybs darbo reglamento 41 punkt Vyriausybs programa apibriama kaip teisinis dokumentas, atitinkamai Vyriausybei vis jos galiojim laik privalomas veiklos planas, kuriame idstytos tam tikro laikotarpio Vyriausybs veiklos gairs ir kuriam yra pritars Seimas405. Kitaip tariant, tai Vyriausybs veiklos pagrindins strategins kryptys bei tikslai. Vyriausybs programos rengimui vadovauja Ministras Pirmininkas. Kitos vykdomosios valdios institucijos (ministerijos, Vyriausybs staigos, apskrii virininkai, taip pat Vyriausybs kanceliarija) paskirtiems ministrams j praymu teikia mediag, kurios reikia Vyriausybs programai parengti, ir atitinkamai prisideda prie jos rengimo. I tikrj Vyriausybs programa yra atskiros politins partijos arba politini partij koalicijos, sudaranios Vyriausyb, nuostat rinkinys. Po to, kai Seimo posdyje dalyvaujani bals dauguma patvirtinama Vyriausybs programa, naujai sudaryta Vyriausyb pradeda savo veikl. Taigi Vyriausybs programa reikalinga Vyriausybs veiklai pradti, o jos programos turinys parodo bsimas Vyriausybs veiklos strategines kryptis, tikslus ir priemones tikslams pasiekti. Seimui pritarus Vyriausybs programai per tris mnesius Vyriausyb parengia ir patvirtina konkreias priemones iai programai vykdyti. Tai atskiras mechanizmas, kur sudaro precizikos programos gyvendinimo priemons numatant detalius veiksmus, atsakingus vykdytojus ir atlikimo terminus. Jos kartu nustato ir tam tikr vykdomosios valdios institucij, logikai atitinkani tam tikr Vyriausybs programos dal, veiklos kryptis. Vyriausybs programos gyvendinimo priemoni rengimui vadovauja Ministras Pirmininkas arba Vyriausybs kancleris Ministro Pirmininko pavedimu.

405

Valstybs inios. 1994. Nr. 631238.

308

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Be Vyriausybs programos, jos veiklos organizavimui gana daug dmesio skiria ir Vyriausybs statymas. Jo 24 straipsnyje reglamentuoti Ministro Pirmininko galiojimai. Jis atstovauja Vyriausybei ir vadovauja jos veiklai, sprendia Vyriausybs veiklos organizavimo klausimus; kvieia Vyriausybs posdius ir jiems pirmininkauja, pasirao posdio darbotvark; Valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka skiria ir atleidia i pareig Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus, Vyriausybs kancler, Vyriausybs staig vadovus, skiria jiems tarnybines nuobaudas ir juos skatina; sudaro Vyriausyb ir teikia jos sudt tvirtinti Respublikos Prezidentui; teikia silymus Prezidentui dl ministr skyrimo ir atleidimo; sudaro Vyriausybs delegacijas oficialiems vizitams kitas alis, taip pat dalyvauti tarptautiniuose kongresuose, konferencijose, sesijose; suteikia galiojimus dertis ir pasirayti Lietuvos Respublikos tarptautines sutartis; suteikia galiojimus atstovauti Vyriausybei Konstituciniame Teisme ir kituose teismuose; vykdo kitas pareigas, kurias Ministrui Pirmininkui paveda Konstitucija ir kiti statymai. Ministras Pirmininkas su savo kolegomis kitais ministrais gali pradti vykdyti savo pareigas tik tada, kai Vyriausybs veiklos programai pritaria Seimas. Tai asmuo, kuriam pavalds, atskaitingi ir atsakingi ministrai. Jis formuoja Vyriausybs vykdom valstybs valdymo politik ir yra u j tiesiogiai atskaitingas ir atsakingas Seimui. Nepaisant egzistuojanio Vyriausybs kolegialumo, Ministro Pirmininko padtis, palyginti su kitais Vyriausybs nariais, iskirtin tuo, kad jo atsistatydinimas kartu reikia ir visos Vyriausybs veiklos pabaig. Pagrindin Vyriausybs veiklos organizacin forma yra posdiai, vykstantys Vyriausybs rmuose kart per savait, paprastai treiadieniais, Ministro Pirmininko paskirtu laiku. Posdis laikomas teistu, jeigu jame dalyvauja daugiau kaip pus Vyriausybs nari. Juose Vyriausyb sprendia svarbiausius valstybs valdymo klausimus, vis Vyriausybs nari bals dauguma priimdama nutarimus. Vyriausybs nariai, negalintys dalyvauti posdyje, privalo apie tai informuoti Ministr Pirminink ir gauti jo sutikim. Jie gali ratu pateikti svarstomais klausimais savo nuomon, kuri turi bti paskelbta posdyje. Vyriausybs posdiuose, be Vyriausybs nari, dalyvauja Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojai ir Vyriausybs kanceliarijos valstybs tarnautojai, taip pat Vyriausybs staig ir kit valstybs institucij vadovai, apskrii virininkai bei Vyriausybs atstovai. Asociacij, profesini sjung, visuomenini, politini ar kitoki nevalstybini organizacij atstov dalyvavimo Vyriausybs posdiuose klausimus sprendia Ministras Pirmininkas. Pavyzdiui, Vyriausybs pos-

Bendroji dalis

309

diuose kaip nevyriausybin organizacija nuolat dalyvauja Lietuvos savivaldybi asociacija, kuriai atstovauja savivaldybi merai ir jos administracija. Kai svarstomi su valstybs paslaptimis susij projektai, Vyriausyb juos nagrinja neformaliai vadinamuosiuose udaruose posdiuose. Juose gali dalyvauti tik asmenys, turintys leidim dirbti darb, susijus su valstybs paslaptimis, taip pat ir tie asmenys, kuriems statymas, reglamentuojantis valstybs paslaptis ir j apsaug, suteikia teis susipainti su valstybs paslaptimis pagal j pareigas. Mediaga posdiams pateikiama ir priimti sprendimai forminami vadovaujantis darbo su valstybs paslaptimis nustatyta tvarka. Vyriausybs posdi organizavimo tvark nustato Vyriausybs darbo reglamentas, patvirtintas Vyriausybs 1994 m. rugpjio 11 d. nutarimu Nr. 728 Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs darbo reglamento patvirtinimo, kurio nauja redakcija idstyta Vyriausybs 2003 m. kovo 13 d. nutarimu Nr. 313 Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1994 m. rugpjio 11 d. nutarimo Nr. 728 Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs darbo reglamento patvirtinimo pakeitimo406. Darbo reglamente isamiai reglamentuota Vyriausybs posdio darbotvarks sudarymo, teikiam teiss akt projekt bei priimam sprendim vertinimo tvarkos ir kiti klausimai. Vyriausybs spaudos tarnyba po kiekvieno Vyriausybs posdio turi parengti ir paskelbti oficial praneim iniasklaidos priemonms apie posdyje priimtus sprendimus ir j esm. Be to, Vyriausybei teikiam svarbesni ir kit aktualiausi teiss akt projektai skelbiami internete. ia taip pat skelbiami Vyriausybs nutarimai, Ministro Pirmininko potvarkiai, ministr, Vyriausybs staig vadov sakymai ir kiti sakymais patvirtinti norminio pobdio teiss aktai. Paskutiniaisiais XX amiaus metais Vyriausybs, taip pat ministerij ir Vyriausybs staig veikla pradta organizuoti taikant nauj valstybs vadybos form strategin planavim. Nuo 2000 m. spalio vykdomosios valdios institucij veikla organizuojama remiantis strateginiais veiklos planais. Taip siekiama pagerinti valdymo efektyvum bei padidinti mint institucij veiklos produktyvum. Ministerij ir Vyriausybs staig strateginiai veiklos planai rengiami vadovaujantis Vyriausybs programa, kuriai Seimas pritaria, derinami su Valstybs ilgalaiks raidos strategija. Reikia pabrti, kad strateginis planavimas i dalies vykdomas tik ministerijose ir Vyriausybs staigose. Pastarosios institucijos gyvendina tik trumpalaik ir vidutin (3 met trukms) strategin planavim. ie planai apima pagrindini institucijos veiklos tiksl, program, udavini, priemo406

Valstybs inios. 1994. Nr. 631238; 2003. Nr. 271089.

310

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ni jiems gyvendinti bei rezultat vertinimo kriterij nustatym. Nors tai gana konkrets planai, taiau prireikus jie gali bti tikslinami (pvz., atsivelgiant Vyriausybs programos pakeitimus). Trumpalaikiai arba operatyviniai planai yra glaudiai susij su biudetu, nes yra tiksliai apibrti tradiciniu vieneri biudetini met terminu ir privalo bti pagrsti faktinmis numatomomis jiems gyvendinti finansinmis lomis. Svarbus vaidmuo utikrinant Vyriausybs veikl ir jos priimt sprendim gyvendinim bei kontrol tenka Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojams ir Vyriausybs kanceliarijai. Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu skiriami valstybs tarnautojai, atsakingi Ministrui Pirmininkui ir tiesiogiai pavalds Ministro Pirmininko vyriausiajam patarjui. Pastarasis koordinuoja j veikl. Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus skiria pareigas ir atleidia i j bei j funkcijas tvirtina Ministras Pirmininkas. Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautoj paskirtis padti Ministrui Pirmininkui, kaip Vyriausybs vadovui, suformuoti politines nuostatas ir prioritetus, priimti ir gyvendinti sprendimus. Jie neskaidomi struktrinius vienetus, nes Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus sudaro Ministro Pirmininko patarjai atskirais klausimais ir atstovas spaudai, kuri skaiius po kiekvieno Vyriausybs pasikeitimo Ministro Pirmininko potvarkiu nustatomas i naujo. Vadinasi, Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautoj skaii savo iniciatyva nustato Ministras Pirmininkas. Vyriausyb ir Ministr Pirminink aptarnauja Vyriausybs kanceliarija. Tai Vyriausybs steigta biudetin staiga, kuri sudaro slygas Vyriausybei ir Ministrui Pirmininkui vykdyti savo funkcijas. Jos organizacin struktra sudtingesn ir ji skirstoma struktrinius padalinius. Pagal Vyriausybs 2001 m. rugpjio 27 d. nutarim Nr. 1044 Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs kanceliarijos struktros patvirtinimo407 Vyriausybs kanceliarij sudaro departamentai ir jiems priklausantys skyriai, tarnybos (Informacijos ir komunikacijos departamentas: Vyriausybs spaudos tarnyba, Visuomens informavimo ir Europos Sjungos informacijos skyrius, Komunikacijos koordinavimo skyrius; Teiss ir teistvarkos departamentas; Bendrj reikal departamentas: Vyriausybs dokument redakcija, Kontrols ir korespondencijos skyrius, Vertim skyrius, kio skyrius, Europos Sjungos dokument skirstymo skyrius ir biblioteka; Ekonomins
407

Valstybs inios. 2001. Nr. 752647.

Bendroji dalis

311

analizs departamentas; Europos Sjungos politikos analizs ir pozicij koordinavimo departamentas: Europos Sjungos politikos analizs skyrius, Institucij ryi koordinavimo skyrius; Europos Sjungos teiss gyvendinimo koordinavimo ir prieiros departamentas: Europos Sjungos teiss derinimo prieiros ir notifikavimo skyrius, Bendrijos teisyno gyvendinimo koordinavimo skyrius), departamentams nepriklausantys skyriai (Aplinkos, Biudeto ir finans, Darbo ir socialini reikal, Ekonomikos, Informacins visuomens, Kaimo pltros, vietimo, mokslo ir kultros, Nacionalinio saugumo, Strateginio planavimo, Usienio politikos, Valstybs turto valdymo ir disponavimo, Vieojo administravimo ir savivaldybi Informacins technologijos, Personalo, Finans bei Vidaus audito skyriai) ir priimamasis. Tiek departamentus, tiek ir savarankikus skyrius, be vadov, sudaro patarjai ir vyriausieji specialistai. Departamentams nepriklausaniuose skyriuose valstybs tarnautoj skaiius svyruoja nuo 2 (skyriaus vedjas ir patarjas arba vyriausiasis specialistas) iki 9. Teiss ir teistvarkos departamentas, taip pat Ekonomins analizs departamentas struktrinius vienetus (skyrius) neskaidomi. Vienam vadovui preliminariai tenka apie 4 pavaldinius (vykdytojus). Dl palyginti per siauro valdomumo masto vadovai nra tinkamai panaudojami. Ypa siauru valdomumo mastu pasiymi savarankiki skyriai, kur vienam vadovui tenka vienas (Vidaus audito skyrius, Informacins visuomens skyrius) arba du vykdytojai (valstybs tarnautojai) (Strateginio planavimo skyrius, Valstybs turto valdymo ir disponavimo juo skyrius, Vieojo administravimo ir savivaldybi skyrius, Personalo skyrius)). Vyriausybs kanceliarijai vadovauja Vyriausybs kancleris408, kur
Vyriausybs kancleris: sprendia Vyriausybs kanceliarijos kompetencijai priskirtus klausimus, atsako u vis Vyriausybs kanceliarijos darb; organizuoja valstybs institucij ir staig, savivaldybi taryb Vyriausybei ir Ministrui Pirmininkui pateikt teiss akt projekt ir program analiz; prireikus Vyriausybs darbo reglamento nustatyta tvarka organizuoja Vyriausybei ir Ministrui Pirmininkui teikiam teiss akt projekt ir program, kuri rengjams nepavyksta suderinti su suinteresuotomis institucijomis, derinim; dalyvauja koordinuojant Vyriausybs programos gyvendinimo priemoni ir strategini veiklos plan vykdym; organizuoja Vyriausybs posdius, ministr pasitarimus, dalyvauja juose ir utikrina, kad bt raomi protokolai, ileidiami ir statym nustatyta tvarka Valstybs iniose skelbiami Vyriausybs nutarimai ir Ministro Pirmininko potvarkiai; Vyriausybs darbo reglamento nustatyta tvarka organizuoja ministerij valstybs sekretori pasitarimus; statym nustatyta tvarka skiria pareigas ir atleidia i j Vyriausybs kanceliarijos valstybs tarnautojus ir darbuotojus, dirbanius pagal darbo sutart, skatina juos ir skiria jiems nuobaudas; saugo Vyriausybs antspaud ir atsako u antspaudo naudojim; nustato veiklos sritis Vyriausybs kanceliarijos struktriniams padaliniams; tvirtina valstybs tarnautoj ir darbuotoj, dirbani pagal darbo sutart, pareigybi apraymus; nustato piliei ir kit asmen praym, skund nagrinjimo, asmen primimo, aptarnavimo Vyriausybs kanceliarijoje tvark; tvirtina Vyriausybs kance408

312

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

pareigas skiria ir i j atleidia Ministras Pirmininkas. Tai aukiausias Vyriausybs kanceliarijos karjeros valstybs tarnautojas, turintis pavaduotojus, kuriuos Valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka (konkurso bdu) priima pareigas ir atleidia i j Vyriausybs kancleris. Jis taip pat skiria pareigas ir i j atleidia Vyriausybs kanceliarijos struktrini padalini vadovus (departament direktorius ir skyri vedjus) bei kitus valstybs tarnautojus ir darbuotojus, dirbanius pagal darbo sutartis. Vyriausybs kancleris yra atsakingas ir pavaldus Ministrui Pirmininkui. Vyriausybs kanceliarijos karjeros valstybs tarnautojai ir darbuotojai, dirbantys pagal darbo sutartis, yra tiesiogiai pavalds Vyriausybs kancleriui. Vyriausybs kanceliarijos darbas organizuojamas remiantis Vyriausybs kanclerio patvirtintu darbo reglamentu. Vyriausybs kanceliarijos organizacin struktr ir nuostatus tvirtina Vyriausyb Vyriausybs kanclerio teikimu. Pagal Konstitucij Vyriausyb turi statym leidybos iniciatyvos teis, todl viena i pagrindini Vyriausybs veiklos krypi yra nauj statym bei jau galiojani statym pakeitim ir papildym projekt rengimas ir teikimas svarstyti ir tvirtinti Seimui. i jos veiklos sritis ypa reikminga, nes btent taip Vyriausyb gali gyvendinti savo program. Vykdydama i veikl Vyriausyb teikia Seimui statym, o prireikus ir kit Seimo teiss akt projektus. statym ir kit Seimo teiss akt projektus Vyriausyb teikia Seimui savo nutarimais. Projektus paprastai rengia ir teikia Vyriausybei ministerijos bei Vyriausybs staigos, vadovaudamosi Vyriausybs veiklos programa ir jos gyvendinimo priemoni planu. Vadinasi, Vyriausybei suteikta teis rengti ir teikti Seimui tvirtinti statym projektus ne k maiau svarbi siekiant vykdyti Vyriausybs program, nes ji inicijuoja ir rengia tokius statym projektus, kurie sudaryt galimyb j gyvendinti. Be statym ir kit Seimo teiss akt projekt, Vyriausyb Seimo Pirmininko ar Seimo valdybos praymu teikia Seimui ivadas dl Seimo svarstomo projekto. Gavs tok praym Ministras Pirmininkas gali perduoti statymo projekt ministerijoms arba Vyriausybs staigoms, kad jos pareikt savo nuomon. Vyriausybs ivad projektas svarstomas Vyriausybs posdyje. Priimtas sprendimas forminamas protokolu ir pateikiamas Seimui per dvi savaites nuo praymo pateikti ivadas gavimo dienos. Ministras Pirmininkas arba ministrai turi atsiskaityti Seime atitinkamai u Vyriausybs arba savo veikl, taip pat per Vyriausybs valand at-

liarijos valstybs tarnautoj ir darbuotoj, dirbani pagal darbo sutart, atostog grafik; nustato jimo Vyriausybs pastat ir vaiavimo teritorij tvark; leidia jo kompetencijai priskirtais klausimais sakymus; vykdo kitas Vyriausybs ir Ministro Pirmininko jam pavestas funkcijas.

Bendroji dalis

313

sakyti Seimo nari klausimus. Raytiniai klausimai ir paklausimai registruojami Vyriausybs kanceliarijoje ir perduodami atitinkamam Vyriausybs nariui. Ypatingi yra Vyriausybs ir savivaldybi santykiai. Kadangi savivaldybs nepavaldios jokioms valstybs institucijoms, Vyriausybs skiriami atstovai priiri, ar savivaldybs laikosi Konstitucijos ir statym, ar vykdo Vyriausybs nutarimus ir sprendimus. Vyriausyb taip pat teikia savivaldybms rekomendacijas socialins apsaugos, sveikatos, vietimo ir kultros pltojimo bei kitais klausimais. Atsivelgiant tai, kas idstyta, galima skirti iuos Vyriausyb apibdinanius poymius bei suformuluoti jos apibrim: 1) Vyriausybs formavimo tvark ir galiojimus nustato Konstitucija, Vyriausybs statymas ir specials statymai; 2) Vyriausyb gyvendina vykdomj valdi ir vadovauja ios valdios ries institucijoms; 3) Tai bendros kompetencijos institucija; 4) Vyriausyb kolegiali institucija; 5) Vyriausyb solidariai atsako Seimui u bendr savo veikl. Vyriausyb409 Respublikos Prezidento ir Seimo sudaroma aukiausioji, kolegiali vykdomosios valdios institucija, kuri organizuoja valstybs vadovo priimt dekret bei Seimo statym gyvendinim ir valstybs valdios institucij sistemoje uima hierarchin lygmen po Respublikos Prezidento ir Seimo.

409 Kiekvienas bandymas atsakyti klausim, kas yra vyriausyb, vis pirma susijs su klausimu, kaip ji atsirado. Tai labai sunkiai isprendiama problema. Ankstyvuosiuose raytiniuose altiniuose, kuriems apie 5500 met, raoma apie Urartu miesto valstybs Tigro ir Eufrato (dabartinio Irako teritorijoje) valdovus dvasininkus. I i altini aiku, kad Vyriausyb ir valdininkija egzistuoja jau labai seniai. Visuomenei reikia socialins organizacijos, o socialinei organizacijai reikalinga vyriausyb, nors ir elementari. Kiekviena socialin grup, nors ir maa, turi savo valdymo struktr. Didesns politins struktros, pavyzdiui, tauta valstyb, turi vis j sistem. Tai yra organizuotos bendruomens, kurios uima didel teritorij ir utikrina joje valdi, saugum, teistvark bei teistum. Terminas valstyb nebtinai taikytinas dideliam politiniam vienetui. Danai jis vartojamas ir valdymo prasme, todl ne visada juos galima atskirti. Pavyzdiui, XVII amiuje Pranczijos karalius Liudvikas XIV sakydavo Valstyb tai a ir jis buvo visikai teisus, nes jis atstojo vyriausyb. Kiekvienu atveju vyriausyb galima apibrti kaip valstybs institucij, kuri gyvendina vykdomj valdi ir utikrina saugum pagal statymus bei paproius. Tai leidia taikiai paskirstyti visuomens iteklius. Taiau, be abejo, vyriausyb veikia ne viena, nes ji bt nepajgi gyvendinti jai keliamus tikslus ir udavinius, todl ji formuoja sau pavaldias institucijas, kuri visuma sudaro vykdomosios valdios institucij sistem.

314

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1.5. Lietuvos Respublikos ministerijos

Pagrindin vykdomosios valdios institucij sistemos lygmen sudaro centrins vykdomosios valdios institucijos. Joms priskiriamos Lietuvos Respublikos ministerijos (toliau ministerijos), kurios atlieka itin svarb vaidmen valstybs ir visuomens gyvenime. Jos vykdo valdymo funkcijas, t. y. gyvendina vykdomj, tvarkomj ir organizacin veikl, nukreipt statym bei kit teiss akt vykdym. Daugumoje pasaulio valstybi ministerijos yra seniai nusistovjusios, tradicins institucijos vykdomosios valdios institucij sistemoje, kuri, kaip rao A. Juneviius, skaiius ir pavadinimai vairiose alyse skirtingi410. Usienio alyse svarbiausios valdymo institucijos vadinamos vairiai. Daniausiai jos vadinamos ministerijomis, taiau esama ir kitoki pavadinim. Pavyzdiui, Jungtinse Valstijose pagrindins valstybs valdymo institucijos vadinamos departamentais, o j vadovai sekretoriais. vedijoje ir Norvegijoje centrins valdymo institucijos vadinamos departamentais, o ministerijomis oficialiai vadinamos tik inybos, usiimanios usienio reikalais. Daugelyje Lotyn Amerikos valstybi (Panama, Peru ir kt.) jos vardijamos kaip sekretoriatai, o terminas vieoji ministerija tose alyse vartojamas kalbant apie prokuratr. Didiosios Britanijos teiss aktuose vartojama tik svoka ministras, o terminas ministerija juose nevartojamas411. Ministerij konstitucinis teisinis statusas ir faktinis vaidmuo valstybs valdyme vairiais laikais ir vairiose alyse i esms skiriasi. Vakar Europos valstybse ministerijos pradtos steigti dar XVI amiuje, o Lietuvoje tik XX amiaus pradioje. Nors 1918 m. vasario 18 d. aktu buvo atkurtas Lietuvos valstybingumas, alyje eimininkavusi okupacin kariuomen dirbtinai stabd vis valstybini institucij krimsi. Steigti ministerijas paskatino 1918 m. lapkriio 2 d. priimti Lietuvos Valstybs Laikinosios Konstitucijos Pamatiniai Dsniai (pirmoji Lietuvos Konstitucija). iame teiss akte svoka ministerijos tiesiogiai nevartojama, o kalbama tik apie Ministr Kabinet ir ministerius, i kuri galima sprsti apie ketinimus kurti anksiau mintas institucijas. 1918 m. lapkriio 4 d. Lietuvos Valstybs Tarybos 10-ojo posdio protokole Nr. 104 tvirtinta, kad Valstybs Taryba nutar steigti devynias ministerijas: 1) Usienio reikal, 2) vietimo,
410 411

Juneviius A. Vykdomosios valdios institucijos / iuolaikin valstyb. Kaunas, 1999.

: / . . ., . . , 2003.

Bendroji dalis

315

3) Teisingumo, 4) Finans, Prekybos ir pramons, 5) ems kio ir valstybs turt, 6) Krato apsaugos, 7) Susisiekimo, 8) Viej darb ir maitinimo, 9) Vidaus reikal412. T pai dien Valstybs Tarybos Prezidiumas galiojo prof. Augustin Voldemar suformuoti pirmj atkurtos valstybs Ministr Kabinet, kurio narius patvirtino 1918 m. lapkriio 11 d. Jeigu palygintume bendr ministerij skaii prezidentinse ir parlamentinse respublikose, tai pamatytume, kad prezidentinse respublikose ministerij yra maai. Tai paaikinama didesne valdymo centralizacija (prezidentas vykdomosios valdios vadovas) ir galimybe sudaryti vyriausyb neskiriant ministr post atitinkam parlamentini frakcij atstovams. Prieingas vaizdas parlamentinse valstybse, kur ministerij skaiius svyruoja nuo 20 iki 40. Nereikalingos ministerijos daniausiai steigiamos formuojant koalicines vyriausybes413. Pastaraisiais metais ministerij vaidmuo vykdomosios valdios institucij sistemoje sumajo. Ankstesn j monopolin padtis griaunama steigiant specialias institucijas prie valstybs vadovo prezidentinse respublikose arba prie vyriausybs parlamentinse respublikose, kurios nepavaldios ministerijoms ir nra j sistem dalis. Panai padtis bdinga ir Lietuvai, nes nuo 1996 m. pastebima ministerij skaiiaus majimo tendencija nuo 19 iki 13. Be to, atitinkamos institucijos funkcionuoja prie Respublikos Prezidento (pvz., Heraldikos komisija, Konkurencijos taryba ir kt.), prie Seimo (pvz., Genocido ir rezistencijos tyrimo centras, Valstybin lietuvi kalbos komisija ir kt.) ir prie Vyriausybs (pvz., Vyriausybs staigos, Vyriausybs komitetai, komisijos ir tarybos). odis ministerija (lot. ministerium tarnavimas, tarnyba) gali bti traktuojamas dvejopai. Pirma, ministerija suprantama kaip centrin vykdomosios valdios institucija, vadovaujanti tam tikros valdymo srities (administracins politins, socialins kultrins ar kins) staiga. Antra, odis ministerija siejamas su ministerijos sistema, kuri sudaro centrinis aparatas ir jos valdymo srityje funkcionuojanios staigos. Ministerijos tai pagrindin centrinio vykdomosios valdios institucij sistemos lygmens grandis po Vyriausybs, kuri sudaroma, kad organi412 413

Lietuvos valstybs tarybos protokolai 19171918. Vilnius, 1991.

, . , 1994.

316

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

zuot viej valdym (administravim) svarbiausiose vieojo gyvenimo srityse. Ministerijos vykdo statym ir kit teiss akt joms pavest srii valstybs valdymo funkcijas ir gyvendina ioje srityje valstybs politik, taip pat koordinuoja bei kontroliuoja kit ios srities vykdomosios valdios institucij veikl. Palyginti su kitomis vykdomosios valdios institucijomis, ministerij ypatumas yra tas, jog j vadovai (ministrai) yra Vyriausybs nariai. Pagal Konstitucijos 67 straipsnio 8 punkt Lietuvos Respublikos ministerijas Vyriausybs silymu steigia ir panaikina Seimas414 priimdamas statym. i konstitucin nuostata suteikia teis kiekvienai naujai Seime daugum turiniai politinei partijai arba politini partij koalicijai ir Vyriausybei steigti naujas, pervadinti, reorganizuoti arba likviduoti funkcionuojanias ministerijas. Administracins teiss literatroje pateikiamos vairios ministerij klasifikacijos. Atsivelgiant j funkcij ir galiojim ypatumus skiriamos akinio ir tarpakinio valdymo ministerijos. akins kompetencijos ministerijos gyvendina vairias valdymo funkcijas, susijusias su atitinkamos valdymo srities funkcionavimu ir pltra. Jos dalyvauja formuojant valstybs politik ir utikrina jos vykdym tam tikroje valdymo srityje bei rengia ir gyvendina tikslines jos pltros programas. Tarpakins415 ministerijos (pvz., Finans ministerija, kio ministerija ir kt.), be akinio valdymo, vykdo koordinavimo ir valstybinio reguliaviLietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius, 1992. Daugumos ministerij ir kit vykdomosios valdios institucij veikla pasireikia u j valdymo srii (ak) rib, t. y. jos vadovauja vairi profili valdymo objektams arba tie patys objektai yra keli ministerij ar kit vykdomosios valdios institucij reguliavimo srityje. Kitais odiais tariant, kai kurios ministerijos ir kitos vykdomosios valdios institucijos disponuoja tarpakinio (tarpinybinio) pobdio galiojimais, gyvendina tam tikras funkcijas objekt, nepriklausani mint institucij sistemoms, atvilgiu. ios funkcijos gali bti koordinuojanios arba pareigojanios, taiau jos abi atitinka ministerij ir kit vykdomosios valdios institucij veikl, j specializacij. Tarpakini institucij veikla nustatyta atitinkamoje srityje, kuri platesn nei akini. Pavyzdiui, Aplinkos ministerija gyvendina aplinkos apsaugos, gamtos itekli naudojimo, teritorij planavimo, statybos ir bsto, taip pat ekologins ekspertizs funkcin reguliavim. Koordinavimo veikl vykdo ir Finans ministerija, nes pinig naudojimas vienas i svarbiausi valstybs egzistavimo pagrind. Taigi tarpakinio valdymo subjektai yra vairios institucijos (ministerijos, Vyriausybs staigos ir kt.), jeigu joms pagal j nuostatus pavestos vykdyti tokios funkcijos. akins ir tarpakins koordinacijos esm ta, kad koordinuojami objektai organizacikai nepavalds koordinavimo subjektams. Kartu koordinuojanios institucijos gali taikyti tokiems objektams privalomas poveikio priemones. Tai funkcinis reguliavimas (terminas reguliavimas, o ne valdymas iuo atveju tiksliau ireikia subjekto ir objekto santykius). Prie tarpakini ministerij galima priskirti Aplinkos ministerij, Finans ministerij, kio ministerij ir kt. Tarpakinius udavinius vykdo ir Vyriausybs staigos (pvz., Statistikos departamentas teikia valstybs valdios ir valdymo institucijoms statistin informacij, koor415 414

Bendroji dalis

317

mo funkcijas keliose valdymo srityse, t. y. turi atitinkamus galiojimus dl nepavaldi objekt. Nors dauguma ministerij traktuojamos kaip akinio valdymo institucijos, taiau daugumai iuolaikini ministerij bdingas akini ir tarpakini (koordinavimo) funkcij ir galiojim suderinamumas. Tiksliau sakant, ministerij negalima laikyti vien tik akinio valdymo institucijomis, nors j veikla i esms yra akinio pobdio. Ministerijos kartu atlieka ir joms pavest valstybs valdymo srii koordinatoriaus vaidmen taip gyvendindamos ir tarpakines funkcijas. Beveik vis ministerij nuostatuose tvirtinta tarpakin (koordinavimo) veikla, susijusi su atitinkamos ministerijos valdymo sritimi. Pagal valdymo sritis ministerijas galima suskirstyti tris grupes: 1) ministerijas, funkcionuojanias administracinje politinje valdymo srityje (Krato apsaugos ministerija, Teisingumo ministerija, Vidaus reikal ministerija, Usienio reikal ministerija); 2) ministerijas, funkcionuojanias socialinje kultrinje valdymo srityje (Kultros ministerija, Socialins apsaugos ir darbo ministerija, Sveikatos apsaugos ministerija, vietimo ir mokslo ministerija); 3) ministerijas, funkcionuojanias kio valdymo srityje (Aplinkos ministerija, Finans ministerija, Susisiekimo ministerija, kio ministerija, ems kio ministerija). Kiekvienos alies ministerij sistema priklauso nuo vairi nacionalini, istorini, politini, geografini ir kit veiksni. Ministerij skaii i esms lemia objektyvs valstybs valdymo poreikiai, taiau kai kuriais atvejais lemiam vaidmen turi ir subjektyvs veiksniai, susij su politine konjunktra. Dl to ministerijos daniausiai steigiamos valdioje esanios polidinuoja oficialij statistik tvarkani staig veikl, derina statistini tyrim ir statistins atskaitomybs formas ir metodikas). Svarbus tarpakinio reguliavimo ir valdymo elementas yra valstybins kontrols ir prieiros funkcijas gyvendinanios vykdomosios valdios institucijos. Lietuvoje funkcionuoja daugyb specializuot valstybins kontrols institucij. Beveik visos jos turi teis skirti administracines nuobaudas nepavaldioms institucijoms, staigoms, monms, organizacijoms, pareignams ir pilieiams. Kontrols ar apskaitos funkcijas vykdanios tarnybos ir inspekcijos daniausiai sudaromos ir veikia atitinkam ministerij reguliavimo srityse. Taiau j galiojimai danai virija tam tikros ministerijos kompetencijos ribas: jos gyvendina kit, nepavaldi organizacij funkcin kontrol ir prieir pagal savo ministerijos kompetencij (pvz., Darbo inspekcijos veikla pagal kompetencij apima Lietuvos Respublikos mones, staigas ir organizacijas, akcines bendroves, kines bendrijas ir ems kio bendroves neatsivelgiant j pavaldumo ir nuosavybs formas; Energetikos valstybin inspekcija fizini ir juridini asmen valstybin prieir ir kontrol vykdo visoje alies teritorijoje neatsivelgdama j inybin pavaldum, nuosavybs formas, energetikos rengini gali ir t. t.).

318

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tins partijos iniciatyva, btinybe suteikti ministr postus koalicijos partneriams siekiant gyvendinti prierinkiminius paadus ir pan. Pagal Vyriausybs statymo 29 straipsnio 1 dal Lietuvos Respublikos ministerij sistem sudaro 13 ministerij: Aplinkos ministerija, Finans ministerija, Krato apsaugos ministerija, Kultros ministerija, Socialins apsaugos ir darbo ministerija, Susisiekimo ministerija, Sveikatos apsaugos ministerija, vietimo ir mokslo ministerija, Teisingumo ministerija, kio ministerija, Usienio reikal ministerija, Vidaus reikal ministerija ir ems kio ministerija. Dauguma i institucij jau egzistuoja ne vien deimt met. Tai Finans ministerija, vietimo ir mokslo ministerija, Vidaus reikal ministerija bei Teisingumo ministerija416. Ministerija savo veikloje vadovaujasi Konstitucija, statymais, tarptautinmis sutartimis, Vyriausybs nutarimais bei kitais teiss aktais. Ministerij teisins padties pagrindai labai siaurai reglamentuoti 1994 m. gegus 12 d. priimtame Vyriausybs statyme, o j udavinius, funkcijas, teises ir pareigas detalizuoja konkreios ministerijos nuostatai, kuriuos tvirtina Vyriausyb. J nuostatuose pirmiausia nurodoma sritis (aka), kurios valdym ir koordinavim vykdo konkreti ministerija. Pavyzdiui, Vyriausybs 2001 m. kovo 14 d. nutarimu Nr. 291 patvirtint Lietuvos Respublikos vidaus reikal ministerijos nuostat 1 punkte nustatyta, kad Vidaus reikal ministerija vykdo statym ir kit teiss akt jai pavestas vidaus reikal srities valstybs valdymo funkcijas ir gyvendina ioje srityje valstybs politik417. Taigi ministerijos nuostatai tai jungtinis norminis aktas, nustatyta tvarka Vyriausybs patvirtintas, reglamentuojantis jos tikslus, udavinius, funkcijas, teises, darbo organizavim bei veiklos kontrol. Be nuostat, ministerijos darbo tvark reglamentuoja ir ministerijos darbo reglamentas. J paprastai savo sakymu tvirtina ministras. Tai taip pat norminis teiss aktas, apimantis svarbiausias administracines procedras: ministerijos struktrini padalini ir kolegijos darbo tvark, ministerijos veiklos organizavim, ministerijoje gaunam rat registravim ir paskyrim vykdyti, vairi dokument pasiraym, teiss akt rengim, derinim, vizavim ir ministro sakym skelbim, Vyriausybs nutarim pasiraymo bei visuomens informavimo tvarkas, piliei ir kit asmen praym nagrinjim bei interesant primim, tarnybines komandiruotes, kvalifikacijos klim, atostog suteikimo tvark, reikal perdavim keiiantis ministrui, viceministrui, ministerijos valstybs sekretoriui, ministerijos sekretoriui, ministerijos administracijos padalini vadovams ir kitiems valstybs
416 417

Valstybs inios. 1994. Nr. 43772; 1998. Nr. 411131. Valstybs inios. 2001. Nr. 24794.

Bendroji dalis

319

tarnautojams, antspaud saugojim ir naudojim, archyvo tvarkym, tarnybini lengvj automobili ir tarnybini mobilij telefon naudojim. Ministerija yra vienvaldikumo principu sudaryta institucija. Jai vadovauja ministras, kurio statusas, palyginti su kit vykdomosios valdios institucij vadovais, yra iskirtinis. Tai politin pareigyb, kuri uimdamas asmuo gyja trejop status: viena vertus, jis vadovauja ministerijai ir gyvendina jam priskirtas funkcijas kaip jam patiktos valstybs valdymo srities vadovas, kita vertus, kartu jis yra ir Vyriausybs, kaip kolegialios institucijos, narys, todl vykdo ir jos kompetencijai priskirtus galiojimus, o tai nebdinga kitiems vykdomosios valdios institucij vadovams; treia, pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 60 straipsnio 2 dal ministrais gali bti skiriami ir Seimo nariai, t. y. jie gali suderinti Seimo nario mandat ir Vyriausybs nario bei ministro darb. Be mint ilyg, Konstitucija ir Vyriausybs statymas kartu nustato jiems ir tam tikrus draudimus ministrai negali uimti joki kit renkam ar skiriam pareig, dirbti verslo, komercijos ar kitokiose privaiose staigose ar monse, taip pat gauti kitok atlyginim, iskyrus jam nustatyt pagal pareigas Vyriausybje bei darbo umokest u krybin veikl. Interpretuodamas i nuostat Konstitucinis Teismas 2002 m. gruodio 24 d. nutarime konstatavo, kad ministrai negali tuo pat metu vykdyti funkcij gyvendindami valstybs valdi (iuo atveju vykdomj) ir bti savivaldybi taryb, per kurias gyvendinama savivaldos teis, nariais. Pretendentams ministro pareigybei uimti galiojantys teiss aktai nenustato amiaus cenzo, isilavinimo ir nekelia joki kit reikalavim, todl skiriant ministrus profesins kvalifikacijos nra laikomos svarbiausiu kriterijumi. Ministrai profesionals politikai, todl finans ministru ne visada tampa buvs finansininkas, usienio reikal diplomatas, krato apsaugos karikis ir pan. Taiau kartais pasitaiko ir iimi, kai ministrais skiriami asmenys, anksiau nieko bendra neturj su politika, paprastai atitinkamos valdymo srities profesionalai (inovai) arba specialistai. Ministrai daniausiai yra vienos politins partijos arba politini partij koalicijos nariai. Taigi ministras apibriamas kaip politikai paskirtas ministerijos vadovas418, kuris pagal Lietuvos Respublikos valstybs politik, teisj ir kit valstybs pareign statym yra priskiriamas politik kategorijai, t. y. gali bti laikomas aukiausio lygio valstybs politiku. Ministras sprendia ministerijos kompetencijai priklausanius klausimus ir yra tiesiogiai atsakingas u jam pavest valdymo srit bei Vyriausy418 Ministries at work. Published by the Royal Norvegian Ministry of Government Administration. Trondheim, 1994.

320

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

bs programos gyvendinim ministerijos kompetencijai priskirtais klausimais, taip pat vykdo kitas statym ir Vyriausybs nutarim nustatytas funkcijas, t. y. valdios reikjas, turintis prerogatyvas ir vykdantis pareigas atitinkamoje valdymo srityje, yra ministras, o ministerija, kaip valstybin staiga, padeda ministrui vykdyti savo funkcijas419. Kitaip sakant, ministras yra politinis veikjas, kuris gyvendindamas Vyriausybs politik atstovauja jai Seime bei dalyvauja kituose politiniuose renginiuose. Ministr pareigas skiria ir i j atleidia Respublikos Prezidentas Ministro Pirmininko teikimu. Paprastai jis skiriamas tam paiam laikui kaip ir kiti Vyriausybs nariai. Taiau kartais atskiri ministrai gali bti atleisti ir pakeisti naujais kandidatais nepasibaigus Vyriausybs kadencijai (pvz., atsistatydina, jam pareikiamas nepasitikjimas, atleidiamas arba Respublikos Prezidento nebeskiriamas Vyriausybei grinus galiojimus). Jeigu ministro veikla neatitinka Vyriausybs gyvendinamos politikos nuostat, silym j atleisti Respublikos Prezidentui taip pat gali teikti ir Ministras Pirmininkas. Ministrui netekus pareig, ministerijos reikal perdavim kitam ministrui nustato Vyriausybs darbo reglamento 174176 punktai420. Vadovaudamas jam pavestai valdymo sriiai ministras yra atsakingas Seimui (per Vyriausybs valand Seime atsiskaito u savo veikl, taip pat atsako Seimo nari raytinius klausimus ir paklausimus), Respublikos Prezidentui ir tiesiogiai pavaldus Ministrui Pirmininkui (teikia ataskaitas, kaip vykdoma Vyriausybs programa bei jos gyvendinimo priemons, ir
419 Administrative Justice in the European Democracies. Ed. by Galligan D. J., Richard H. Langan I, Constance S. Nicandrou. Centre for Socio-legal Studies University of Oxford, 1998. 420 Respublikos Prezidentui primus ministro atsistatydinim arba Ministro Pirmininko teikimu atleidus ministr ir Vyriausybei gavus Respublikos Prezidento dekret dl naujo ministro paskyrimo, buvs ministras (ar ministras, pavaduojantis kit ministr), dalyvaujant Vyriausybs kanceliarijos atitinkamo struktrinio padalinio vadovui, Ministro Pirmininko potvarkyje nurodytu laiku turi perduoti reikalus naujajam ministrui. Suraomas reikal perdavimo aktas. Reikal perdavimo ir primimo akte turi bti svarbiausieji duomenys, apibdinantys faktin ministerijos bkl (be kita ko, jos struktr, valstybs tarnautoj pareigybi ir darbuotoj, dirbani pagal darbo sutartis, skaii, jai pavaldias ir jos reguliavimo sriiai priskirtas mones, staigas bei organizacijas, gaut i Lietuvos Respublikos valstybs biudeto l panaudojim, buhalterins apskaitos ir atskaitomybs bkl, statym, Vyriausybs nutarim, tiesiogiai susijusi su ministerija, Vyriausybe, Ministro Pirmininko pavedimu). Reikal perdavimo ir primimo akto form nustato Vyriausybs kancleris. J pasirao tiek Vyriausybs kancleris, tiek juos perimantis asmuo, taip pat Vyriausybs kanceliarijos atitinkamo struktrinio padalinio vadovas. Jeigu reikalus perduodantis arba juos perimantis asmuo nesutinka su kuriais nors reikal perdavimo ir primimo akto skyriais (punktais), jis nurodo tai ratu, pasiraydamas akt. Reikal perdavimo primimo akt tvirtina Ministras Pirmininkas. is aktas suraomas dviem egzemplioriais, kuri vienas paliekamas atitinkamoje ministerijoje, o kitas perduodamas Vyriausybs kanceliarijai.

Bendroji dalis

321

Ministro Pirmininko reikalavimu atsiskaito u savo veikl). Ministras Pirmininkas atskaitingas tik Seimui, o ministrai atsakingi Seimui, Respublikos Prezidentui ir Ministrui Pirmininkui. Tai suponuoja mint, jog ministrui, kaip Vyriausybs nariui, be kolektyvins politins atsakomybs, taikoma ir individuali politin atsakomyb. Taiau paymtina, kad i ministro atsakomyb ne visada sukonkretinama. Pavyzdiui, Konstitucija, statymai ir kiti teiss aktai nenurodo ministro atskaitomybs ir atsakomybs form Respublikos Prezidentui, nors praktikoje ji egzistuoja. Vadinasi, tai galima traktuoti kaip teisinio reguliavimo trkum. Ministro veiklos srit nustato Konstitucija, Vyriausybs statymas, specials statymai ir atitinkamos ministerijos nuostatai, todl klausimai, kurie priskirti jo kompetencijai ir kuriuos gyvendindamas jis galiotas priimti postatyminius teiss aktus, yra plats ir vairiapusiki. Visi ministerijos priimami svarbiausi sprendimai paprastai derinami su juo ir formaliai forminami ministro vardu. Jo kompetencijai priskirtais klausimais ministras sprendimus priima autonomikai be kit Vyriausybs nari pritarimo. Ministras, remdamasis Konstitucija, statymais, Vyriausybs nutarimais ir potvarkiais bei juos vykdydamas, leidia sakymus ir sakymais patvirtintus kitus teiss aktus (nuostatus, taisykles, instrukcijas, vairias tvarkas bei reglamentus) ir tikrina, kaip jie vykdomi; teikia Vyriausybei ministerijos metines veiklos ataskaitas, kaip vykdoma Vyriausybs programa, jos gyvendinimo priemons ir ministerijos strateginiai veiklos planai, ir Ministro Pirmininko reikalavimu atsiskaito u savo veikl; tvirtina ministerijos administracijos struktr ir pareigybi sra bei administracijos padalini nuostatus; teikia Vyriausybei statym ir kit teiss akt projektus; Valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka skiria ir atleidia i pareig ministerijos valstybs tarnautojus, staig prie ministerijos vadovus; nustato ministerijos valstybs sekretoriaus, ministerijos sekretori administravimo sritis bei vykdo kitas jam statym ir Vyriausybs nutarim suteiktas funkcijas. Seimo komiteto, komisijos ar frakcijos kvietimu ministras ar ministro galiotas tarnautojas privalo dalyvauti komiteto, komisijos ar frakcijos posdyje ir informuoti, kaip vykdomi statymai ir kiti Seimo priimti teiss aktai, teikti paaikinimus kitais svarstomais klausimais. Taigi ministras, kaip matyti i jo statuso, vykdo tiek politinio, tiek administracinio pobdio funkcijas: kaip Vyriausybs narys, jis disponuoja politine valdia, o kaip ministerijos vadovas administracinio pobdio galiojimais. Nuo 2001 m. ministerij veikla organizuojama vadovaujantis Vyriausybs aprobuotais vieai paskelbtais strateginiais veiklos planais, kuriuose apibdinami pagrindiniai ministerijos tikslai, udaviniai ir bdai jiems gy-

322

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

vendinti. Strateginis planavimas vykdomas remiantis Vyriausybs 2002 m. birelio 6 d. nutarimu Nr. 827 patvirtinta Strateginio planavimo metodika, kuri nustato strateginio planavimo sistem, strateginio planavimo ir biudeto pagal programas sudarymo principus, taip pat institucijos strateginio veiklos plano rengimo tvark bei strategini plan struktr421. Pagal Vyriausybs statymo 29 straipsnio 10 dal ministerij strateginiai veiklos planai rengiami vadovaujantis Vyriausybs programa, kuriai pritaria Seimas, ir derinami su Valstybs ilgalaiks raidos strategija, todl kiekvien biudetini met pradioje Vyriausyb, atsivelgdama Lietuvos pasirengimo Europos Sjungos narystei ir Vyriausybs programos bei Valstybs ilgalaiks raidos strategijos prioritetus, periri ir patvirtina strateginius tikslus, taip pat nustato fiskalins politikos gaires jiems gyvendinti. Tada prasideda strateginio planavimo procesas ministerij lygmeniu. Strateginiams veiklos planams rengti gali bti sudaromos ministerijos strateginio planavimo grup arba strateginio planavimo funkcija pavedama vykdyti ministerijos administracijos atitinkamam struktriniam padaliniui. Vienos ministerijos (pvz., Finans, Sveikatos apsaugos, vietimo ir mokslo) anksiau mintiems planams rengti ministro sakymu sudaro strateginio planavimo grup i ministerijos valstybs tarnautoj, o kitos (pvz., Krato apsaugos, Susisiekimo) i funkcij paveda gyvendinti vienam arba keliems ministerijos administracijos struktriniams padaliniams. Ministerij parengti strateginiai veiklos planai teikiami tvirtinti Vyriausybei. Pagal Vyriausybs statymo 29 straipsnio 11 dal ministerijos strateginiai veiklos planai rengiami vieneriems, trejiems, penkeriems ir deimiai met. Taiau praktikoje kol kas apsiribojama tik vieneri ir trej met ministerij strategini veiklos plan rengimu. Vadinasi, iandien i nuostata gyvendinta tik i dalies, nes nra rengiami ministerij penkeri ir deimties met strateginiai veiklos planai. Pasikeitus vyriausybms, ministerijos per tris mnesius nuo Seimo pritarimo naujos Vyriausybs programai dienos turi parengti arba atnaujinti savo strateginius veiklos planus ir pateikti juos aprobuoti Vyriausybei. steigus nauj ministerij jos strateginis ilgalaiks veiklos planas pateikiamas tvirtinti Vyriausybei per tris mnesius nuo steigimo dienos. Ministerijos veikloje ministro vienvaldikumas derinamas su kolegialumu, nes svarbiausiais valdymo politikos klausimais priimti sprendimus jam padeda jos sudaroma kolegija, kuri yra ministro patariamoji institucija. Kolegijos nariai yra ministras (kolegijos pirmininkas), viceministras, ministerijos valstybs sekretorius ir ministerijos sekretoriai. jos sudt gali bti
421

Valstybs inios. 2002. Nr. 572312.

Bendroji dalis

323

traukti kiti ministerijos struktrini padalini ir kit institucij atstovai. kolegijos posdius taip pat gali bti kvieiami ministerij, valstybs ir kit institucij bei organizacij atstovai ir mokslininkai iems sutikus. Kolegijos nari skaii ir personalin sudt bei darbo reglament tvirtina ministras. Jis taip pat teikia klausimus svarstyti kolegijai. Kolegija svarsto pagrindinius, strateginius ministerijos veiklos klausimus, svarbiausi ministro sakym ir kit teiss akt projektus, iklauso ministerijos struktrini padalini, departament, tarnyb ir inspekcij prie ministerijos, kit jai pavaldi staig bei organizacij ir jos reguliavimo sriiai priskirt valstybini moni vadov ataskaitas, svarsto, kaip parenkami ir ugdomi darbuotojai, kaip tikrinamas sprendim vykdymas. Kolegijos sprendimai ministrui vykdyti neprivalomi, nors jie gana autoritetingi. Sprendimai priimami posdyje dalyvaujani jos nari bals dauguma. Balsams pasiskirsius po lygiai sprendiamj bals turi bei posdio protokol ir kolegijos sprendimus pasirao kolegijos pirmininkas. Jie paprastai gyvendinami ministro sakymais. Kolegijos posdiai aukiami ne reiau kaip kart per ketvirt. Vakar valstybse kolegijos funkcijas gyvendina artimiausi ministro patarjai ir padjjai (vadinamasis ministro kabinetas), kuriuos jis pasirenka pats. Paprastai juridikai tokia struktra kaip kolegija nesudaroma. Daugelyje posocialistini valstybi kolegijas tvirtina vyriausybs, o j priimami sprendimai forminami ministro sakymais (jeigu jis su jais sutinka). Nesutarimo tarp kolegijos ir ministro atveju ginijam klausim nagrinja Vyriausyb422. Kiekviena ministerija turi savo vadovyb, ministro politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus ir administracij423. Tokia vidin organizacin struktra424 bdinga visoms ministerijoms. Vadovyb sudaro ministras, viceministras, ministerijos valstybs sekretorius ir ministerijos sekretoriai. Ministerijos viceministr skiria ir atleidia ministras. Tai politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu skiriamas kitas aukiausias po ministro ministerijos valstybs tarnautojas, kurio galiojimai baigiasi kartu su
422 423

. . . , 2001.

Lotyn kalbos odis administratio administracija yra odi tvarkymas, vadovavimas sinonimas. Tarptautini odi odynas" od administracija apibria taip: 1) valstybs valdymo institucij sistema; 2) organizacijos, mons, staigos vadovaujantis personalas; 3) atsakingieji rengjai, tvarkytojai. Taigi administracija tai aparatas, institucijos, visuma asmen, kurie vadovauja moni veiklai. 424 Organizacin struktra tai rmai, kuriuos vadovai sukuria, kad paskirstyt ir koordinuot organizacijos nari darb. Plaiau r.: J. A. F. Stoner, R. E. Freeman, D. R. Gilbert. Vadyba (Kaunas, 1999. P. 308).

324

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ministro galiojimais. Vyriausybs statymo 31 straipsnio 2 dalyje tvirtintas viceministro galiojim sraas nra baigtinis, nes ministras gali jam pavesti vykdyti ir kitas funkcijas. Jis tiesiogiai atsakingas ministrui, kuris vertina viceministro kompetencij. Viceministras nra vienintelis politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu skiriamas ministerijos valstybs tarnautojas. Be j, ministrui gyvendinti jam priskirtos valstybs valdymo srities politik padeda ministro patarjai, padjjai, referentai ir atstovas spaudai. Juos skiria ir i pareig atleidia ministras. Minti valstybs tarnautojai priimami be konkurso ministro pasirinkimu jo galiojim laikotarpiui. Ministro patarjai, padjjai, referentai ir atstovas spaudai utikrina ministro darbo organizavim padeda ministrui suformuoti politines nuostatas ir prioritetus, priimti sprendimus ir juos gyvendinti bei yra jam tiesiogiai atsakingi ir pavalds. Skirtingose ministerijose j skaiius yra nevienodas. Pavyzdiui, sveikatos apsaugos ministras turi 2 patarjus ir atstov spaudai, kio ministras 3 patarjus ir referent, susisiekimo ministras 3 patarjus, 2 padjjus ir referent, socialins apsaugos ir darbo ministras du patarjus, 1 referent bei atstov spaudai ir t. t. Taigi pateiktas pavyzdys leidia aikiai teigti, jog nra teisikai nustatytas j skaiius ministerijose, nes i teis suteikiama ministrui. Ministerijos administracijai vadovauja ministerijos valstybs sekretorius per ministerijos sekretorius. Tai aukiausias karjeros ministerijos valstybs tarnautojas, vykdantis administracines funkcijas (Vyriausybs statymo 311 str. 2 d.), kur skiria ir atleidia i pareig ministras ir kuris yra jam tiesiogiai pavaldus. Ministerijos valstybs sekretorius utikrina ministerijos darbo nepertraukiamum ir tstinum keiiantis ministrams. Ministerijos sekretoriai taip pat yra karjeros valstybs tarnautojai, tiesiogiai pavalds ministerijos valstybs sekretoriui ir atsakingi ministrui. Jie vykdo Vyriausybs statymo nustatytas ir ministro pavestas funkcijas ministro jiems priskirtose administravimo srityse: organizuoja ir kontroliuoja program, atitinkani ministerijos strateginius tikslus bei Vyriausybs programos nuostatas, rengim ir gyvendinim; pagal ministerijos strateginius tikslus bei Vyriausybs programos nuostatas organizuoja teiss akt projekt rengim ir derinim; organizuoja ir kontroliuoja Ministro Pirmininko ir Vyriausybs, ministro ir ministerijos valstybs sekretoriaus pavedim vykdym; pagal savo kompetencij utikrina priimt teiss akt gyvendinim bei vykdo kitas ministr jiems pavestas funkcijas. Ministerijos valstybs sekretorius ir ministerij sekretoriai nra atleidiami i pareig keiiantis ministrui (atsistatydinus arba pasibaigus galiojim laikui). J atleidimo i pareig juridinius pagrindus nustato Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymas.

Bendroji dalis

325

Ministerij sekretori skaiiaus nustatymo ministerijose mechanizmas teisikai yra nesureguliuotas, nes tokia teis neformaliai suteikta ministrui savo nuoira sprsti klausim. Atskirose ministerijose j skaiius yra skirtingas, todl visikai neaiku, kokie kriterijai lemia ministerij sekretori skaii atitinkamoje ministerijoje, nes Lietuvos Respublikos teiss aktai io klausimo nereglamentuoja. Ministerijos funkcijos paskirstomos tarp jos administracijos struktrini padalini. Kiekvienas departamentas, skyrius ar kitas struktrinis organizacinis vienetas skirtas gyvendinti atitinkam ministerijos funkcij. Ministerijos kompetencija tarsi susideda i jos struktrini padalini kompetencijos. J vykdomos funkcijos taip pat gali bti pavedamos gyvendinti ir ministerijos sistemoje veikianioms staigoms. Ministerijos administracijos organizacin struktr sudaro departamentai (juos gali sudaryti skyriai), savarankiki skyriai (neeinantys atitinkamo departamento sudt) ir kiti padaliniai. Be j, kai kuri ministerij (pvz., Socialins apsaugos ir darbo, Susisiekimo, vietimo ir mokslo, Teisingumo, ems kio) administracij struktras sudaro sekretoriatai, sektoriai, valdybos, tarnybos, poskyriai ir pan. domiausia tai, jog tie patys organizaciniai vienetai atitinkamose ministerijose turi skirtingus pavadinimus. Pavyzdiui, daugumoje ministerij kaip administracijos struktrinis vienetas nurodyta Vidaus audito tarnyba, kuri kitose ministerijose traktuojama kaip Vidaus audito skyrius (pvz., vietimo ir mokslo ministerija). Ministerijos administracijos padaliniai savo darb organizuoja vadovaudamiesi ministro sakymu patvirtintais administracijos padalini nuostatais. Administraciniu ir teisiniu poiriu neaiki administracijos padalini organizavimo tvarka. Bendro teiss akto, kuris detalizuot ministerij administracij struktr formavimo tvark, nra. Vyriausybs statymo 30 straipsnio 2 dalyje reglamentuota bendro pobdio nuostata, jog ministerijos administracij sudaro departamentai, skyriai ir kiti padaliniai. Administracijos struktr ir pareigybi sra, nevirijant darbo umokesiui nustatyt l, tvirtina ministras. Vadinasi, ministerijoms suteikta teis savarankikai sprsti organizacins valdymo struktros klausimus, o ministro galiojimai ioje srityje yra diskrecinio pobdio. Stambiausias ministerijos administracijos organizacinis struktrinis vienetas yra departamentas. J skaiius skirtingose ministerijose vidutinikai svyruoja nuo 5 iki 7. Kultros ministerijos administracija neskirstoma departamentus, nes j sudaro tik skyriai. Sveikatos apsaugos ministerijos administracijos struktroje yra tik vienas departamentas. Tuo tarpu Teisingumo ministerijoje, atvirkiai administracij i esms sudaro tik departamentai. Daugiausia departament turi Finans ministerija 11, Vidaus

326

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

reikal ministerija 9 ir Teisingumo ministerija 8. Kitose ministerijose departament skaiius kinta nuo 57 (vietimo ir mokslo ministerijoje, ems kio ministerijoje, kio ministerijoje, Socialins apsaugos ir darbo ministerijoje ir t. t.). Atlikta analiz rodo, kad kiekvienoje ministerijoje nusistovjusi sava departament krimo tvarka. Juos paprastai sudaro skyriai ir kiti padaliniai, kuri skaiius siekia nuo 1 iki 8. Finans (Nacionalinio fondo, Fiskalins politikos, Apskaitos metodologijos ir Teiss departamentai), Susisiekimo (Keli ir keli transporto bei Vandens transporto departamentai), Teisingumo ir kai kuriose kitose ministerijose departamentai neskirstomi skyrius arba kitus struktrinius padalinius. Juose dirba nuo 7 iki 10 valstybs tarnautoj, tuo tarpu kai kuri ministerij skyrius taip pat sudaro nuo 3 iki 10 darbuotoj. Ministerij ypatumas yra tas, kad j kompetencijai priskirt funkcij gyvendinim utikrina gausi joms pavaldi institucij grup. Ministerijoms suteikta teis steigti ne tik mones, viesias staigas, bet ir tarnybas, inspekcijas ir departamentus. Pavyzdiui, Vyriausybs 1998 m. liepos 24 d. nutarimo Nr. 926 Dl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos nuostat patvirtinimo 6.9 punkte tvirtinta, jog Sveikatos apsaugos ministerija, vykdydama jai pavestus udavinius, steigia, reorganizuoja ir likviduoja jai pavaldias sveikatos prieiros bei farmacijos mones, staigas ar tarnybas ir vykdo j steigjo funkcijas, steigia sveikatinimo veiklos slyg kontrols valstybines tarnybas bei valstybines inspekcijas, vykdo j steigjo funkcijas425. Atitinkamos nuostatos reglamentuotos vis ministerij veikl reglamentuojaniuose teiss aktuose, todl atskir ministerij reguliavimo srityse funkcionuoja nuo keli iki keliolikos arba keliasdeimt vairi institucij ir organizacij (moni, viej staig, departament, tarnyb, inspekcij, agentr, centr, biur ir pan.), kurios skiriasi steigimo tvarka ir organizacine teisine forma. Vienos i j steigiamos remiantis Vyriausybs statymu, kitos specialiais statymais (pvz., Farmacijos departamentas prie Sveikatos apsaugos ministerijos, Nacionalins akreditacijos biuras prie Aplinkos ministerijos ir kt.), treios Biudetini staig statym, ketvirtos Viej staig statymu. iuo atveju pabrtina, kad pagal Vyriausybs statym (22 straipsnio 8 punkt ir 30 straipsnio 1 dal) staigas prie ministerij (departamentus, tarnybas ir inspekcijas) gali steigti tik Vyriausyb, pavesdama ministerijoms vykdyti visas arba dal staig prie ministerij steigjo funkcij. Taiau ministerijos daniausiai tiesiogiai steigia anksiau mintas insti425

Valstybs inios. 1998. Nr. 671961.

Bendroji dalis

327

tucijas ir vykdo j steigjo funkcijas, o tai neatitinka Vyriausybs statymo nustatytos j steigimo tvarkos. Taigi dl ios prieasties ministerijos sistema institucins sandaros poiriu yra sudtingiausia, isiakojusi ir vairiomis staigomis apaugusi vykdomosios valdios institucij sistemos struktros sudtin dalis, gyvendinanti valdym, valstybin reguliavim, kontrol, apskait ir prieir ministerijos kompetencijai priskirtoje valdymo srityje. Ministerija gyvendina valstybs politik atitinkamoje valdymo akoje arba srityje. Jokiame teiss akte sistemikai nenustatytos valstybs valdymo akos arba sritys bei kriterijai, kuriais remiantis valstybs valdymas skirstomas tam tikras sritis. Vyriausybs statymo 29 straipsnyje nurodyti tik ministerij pavadinimai, taiau netvirtintos valdymo akos arba sritys bei j identifikavimo kriterijai, todl atitinkam ministerij vykdomos funkcijos i esms skiriasi. Kaip paymi A. akoius, ministerij teisinio statuso neapibrtumas teiss aktais suteikia galimyb Vyriausybei skirstyti valdymo sritis naudojantis diskrecija. Vyriausybs statyme ministerijos tik ivardijamos, o j valstybinio valdymo srities, vadinasi, ir funkcij sistemos, nustatymas pavedamas Vyriausybei426. Pavyzdiui, pagal ministerij nuostatuose idstytas funkcijas vykdom funkcij vairove ypa isiskiria Vidaus reikal ministerija, kuriai priskiriamos atuonios administravimo sritys (visuomens saugumo, valstybs tarnybos valdymo, vieojo administravimo, regionins pltros, vietos savivaldos pltros, informatikos, tarptautini ryi ir Europos integracijos) ir 50 funkcij, Susisiekimo ministerija penkios administravimo sritys (oro transporto, vandens transporto, keli transporto, geleinkelio valdymo, pato ir ryi) ir 95 funkcijos bei kio ministerija keturios administravimo sritys (bendrosios ekonomins (makroekonomins) politikos gyvendinimo, kio sektori politikos formavimo, usienio ekonomins politikos formavimo ir gyvendinimo) ir 72 gyvendinamos funkcijos. Kit ministerij funkcijos konkreias administravimo sritis neskirstomos: Aplinkos ministerija atlieka 68, Finans ministerija 37, Krato apsaugos ministerija 19, Kultros ministerija 24, Socialins apsaugos ir darbo ministerija 38, Sveikatos apsaugos ministerija 27, vietimo ir mokslo ministerija 24, Teisingumo ministerija 42, Usienio reikal ministerija 20, ems kio ministerija 47 funkcijas. Taigi tam tikrose ministerijose svarbiausia j administracinio ir teisinio statuso sudtin dalis kompetencija pagal gyvendinam udavini, funkcij ir suteikt teisi mast i esms skiriasi.
426 akoius A. Teisinio reguliavimo pagrindai vieajame administravime // Vieasis administravimas. Kaunas, 1999.

328

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Kaip matyti, atskir ministerij gyvendinami udaviniai, funkcijos ir joms suteiktos teiss labai skiriasi, todl sunku logikai paaikinti j vykdom funkcij apimties santyk su atitinkamai ministerijai nustatyt etat skaiiumi. Pavyzdiui, daugiausia funkcij priskirta vykdyti Susisiekimo ministerijai, taiau jai nustatytas didiausias leistinas 165 etato skaiius. Finans ministerija jai priskirtoje valstybs valdymo srityje vykdo 37 funkcijas, taiau jai nustatytas didiausias i vis ministerij leistinas 331 etato skaiius. Krato apsaugos ministerijai priskirta vykdyti 19 funkcij, o nustatytas 275 etat skaiius. Vidaus reikal ministerija, turdama 280 etat, vykdo 50 funkcij, Teisingumo ministerijoje 42 funkcijoms vykdyti skirta 140 etat. iuo atveju visikai neaiku, kokiais kriterijais vadovaujantis nustatomos valdymo sritys ir jose gyvendinamos funkcijos, nors I. A. Vasilenko mano, kad nra absoliutaus kriterijaus, kuris leist tiksliai paskirstyti kompetencij tarp ministerij ir kit valstybini institucij427. Vadinasi, nustatant ministerij teises, funkcijas ir kitus teisinio statuso elementus lygybs principo nra grietai laikomasi.

1.6. Lietuvos Respublikos Vyriausybs staigos

Antr centrinio vykdomosios valdios institucij sistemos lygmens institucij grand sudaro Vyriausybs staigos. Tai institucijos428, skirtos ministerij funkcijoms nepriskirtiems klausimams sprsti. Daniausiai tai funkcins kompetencijos institucijos, kurioms suteikti tarpakiniai valdymo galiojimai vykdyti valstybin reguliavim ir tarpakin koordinacij, prieir, kontrol bei kitas tarpakines funkcijas. iai vykdomosios valdios institucij sistemos struktrai priklauso departamentai, kontrols arba apskaitos funkcijas vykdanios tarnybos, agentros, inspekcijos bei kitos staigos. Departamentai ir komitetai gyvendina funkcin reguliavim atitinkamoje veiklos srityje, taip pat valstybin reguliavim ir tarpakin koordinacij j kompetencijai priskirtais klausimais. J veiklos srit atspindi Vyriausybs staigos ris (pvz., Statistikos departamento nuostat 1 punkte nustatyta,
. . - . , 2000.
427

428 Beveik visose alyse kuriamos vairios institucijos (agentros, biurai, komisijos), gyvendinanios valdymo funkcijas tose srityse, kurios nepriskiriamos ministerijoms. Dl j gausos faktikai nemanoma j sugrupuoti pagal kokius nors kriterijus (pvz., vien tik JAV preliminariai funkcionuoja per 10 000 nepriklausom agentr). Kartu su iomis institucijomis, turiniomis i esms tuos paius galiojimus kaip ir ministerijos, egzistuoja koordinavimo funkcijas vykdanios institucijos, t. y. vadinamosios kvazivaldymo struktros.

Bendroji dalis

329

jog Statistikos departamentas yra oficialiosios statistikos staiga, gyvendinanti bendr valstybs politik statistikos metodologijos ir organizavimo srityje429). Tarnybos, agentros ir inspekcijos paprastai vykdo specialias kontrols, prieiros, apskaitos, leidim, valstybinio reguliavimo ir kitas funkcijas nustatytose srityse (pvz., Vyriausybs 2001 m. gruodio 21 d. nutarimo Nr.1560 Dl Viej pirkim tarnybos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs nuostat patvirtinimo 1 punkte tvirtinta, kad Viej pirkim tarnyba yra Lietuvos Respublikos Vyriausybs staiga, koordinuojanti viej pirkim veikl ir priirinti, kaip j atliekant laikomasi Lietuvos Respublikos viej pirkim statymo ir su jo gyvendinimu susijusi teiss akt430). Nedidindama valstybs valdymui atitinkam met biudete skirt l anksiau mintas Vyriausybs staigas Vyriausyb gali steigti, reorganizuoti ir likviduoti. Vyriausybs staigai vadovauja vadovas: departamentui, iskyrus Narkotik kontrols departament, generalinis direktorius; tarnybai, komitetui, fondui direktorius; inspekcijai virininkas arba direktorius. Departament, komitet, tarnyb ir inspekcij vadovus pareigas skiria ir i j atleidia Ministras Pirmininkas. Praktikoje pasitaiko atvej, kai vienam departamentui vadovauja generalinis direktorius (pvz., Lietuvos archyv departamentas, Statistikos departamentas), o kitam direktorius (pvz., Narkotik kontrols departamentas) arba vienai inspekcijai vadovauja virininkas (pvz., Valstybin atomins energetikos saugos inspekcija), o kitai direktorius (pvz., Valstybin duomen apsaugos inspekcija). Vyriausybs staig vadovai yra pavalds Ministrui Pirmininkui. Jie sprendia staigos kompetencijai priskirtus klausimus, taip pat vykdo statym ir Vyriausybs nutarim nustatytas funkcijas. Vyriausybs staigos vadovas gali turti pavaduotoj (pavaduotojus), kur (kuriuos) jis skiria ir atleidia i pareig. J skaii vadovaudamasis diskrecija nustato Vyriausybs staigos vadovas. gyvendindamas jam suteiktus galiojimus Vyriausybs staigos vadovas leidia sakymus ir sakymu patvirtintus kitus teiss aktus, tikrina, kaip jie vykdomi ir yra asmenikai atsakingas u Vyriausybs staigai pavest udavini sprendim. Vyriausybs staigos savo veikloje vadovaujasi Konstitucija, statymais, tarptautinmis sutartimis, Respublikos Prezidento dekretais, Vyriausybs nutarimais, Ministro Pirmininko potvarkiais ir kitais teiss aktais. Pastaraisiais metais Vyriausybs staig, kaip ir ministerij, veikla taip pat
429 430

Valstybs inios. 2001. Nr. 23769. Valstybs inios. 2001. Nr. 1083922; 2003. Nr. 261040.

330

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

pradta organizuoti remiantis Vyriausybs aprobuotais strateginiais veiklos planais, derinamais su Vyriausybs programa ir Valstybs ilgalaiks raidos strategija. Gana skirtinga Vyriausybs staig patariamj institucij krimo tvarka. Dauguma j, kaip ir ministerijos, sudaro vadov patariamsias institucijas kolegijas (pvz., Statistikos departamentas, Valstybin maisto ir veterinarijos tarnyba ir kt.). Jas sudaro Vyriausybs staigos vadovas (kolegijos pirmininkas), jo pavaduotojas (pavaduotojai) ir kiti jai pavaldi ir nepavaldi institucij valstybs tarnautojai. kolegijos posdius gali bti kvieiami ministerij ir kit institucij bei organizacij atstovai ir mokslininkai j sutikimu. Svarstyti klausimus kolegijai teikia Vyriausybs staigos vadovas, kuris taip pat nustato jos nari skaii ir personalin sudt bei tvirtina darbo reglament. Reikia pasakyti, jog yra Vyriausybs staig (Valstybin tabako ir alkoholio kontrols tarnyba, Ginkl fondas ir kt.), kuri patariamosios institucijos nesudaromos. Vyriausybs staig sistem sudaro 12 Vyriausybs staig: Ginkl fondas, Informacins visuomens pltros komitetas, Kno kultros ir sporto departamentas, Lietuvos archyv departamentas, Narkotik kontrols departamentas, Statistikos departamentas, Tautini maum ir ieivijos departamentas, Valstybin atomins energetikos saugos inspekcija, Valstybin duomen apsaugos inspekcija, Valstybin maisto ir veterinarijos tarnyba, Valstybin tabako ir alkoholio kontrols tarnyba, Viej pirkim tarnyba. Taigi Vyriausybs staig sistemoje vyrauja departamentai (5), tarnybos (3), inspekcijos (2), po vien komitet ir fond. Kaip matyti, Vyriausybs staig sistem sudaro vairi ri staigos (departamentai, tarnybos, inspekcijos, fondai, komitetai), kurios skiriasi vadovo skyrimo ir atleidimo tvarka bei vykdomomis funkcijomis. Dauguma i j gyvendina valstybinio reguliavimo ir tarpakinio koordinavimo, kitos kines komercines, ekspertines konsultacines funkcijas, todl kyla abejoni, ar tas institucijas, kurios vykdo kines komercines arba ekspertines konsultacines funkcijas, galima traktuoti kaip Vyriausybs staigas, nes jos joki vykdomosios valdios, skaitant ir valdymo, funkcij nevykdo. Pavyzdiui, Ginkl fondo nuostat 1 punkte tvirtinta, kad Ginkl fondas yra Vyriausybs staiga, turinti iimtin teis aprpinti valstybs institucijas ir kitus juridinius asmenis ginklais, audmenimis, sprogmenimis, kovine technika ar specialiosiomis priemonmis, taip pat iimtin teis parduoti fi-

Bendroji dalis

331

ziniams asmenims pistoletus (revolverius) savigynai ir i ginkl audmenis431. domi ir Vyriausybs staig organizacin valdymo struktra. Vyriausybs staig organizacins struktros labai vairios. Jokio teiss akto, kuris nustatyt j organizacini struktr skirstym padalinius, nra, iskyrus Ginkl fondo statym. Jo 6 straipsnio 3 dalyje tvirtinta, jog Ginkl fonde sudaromos Ginklavimo bei Mokslo ir gamybos valdybos432. Pagal Vyriausybs staig veikl reglamentuojanius nuostatus j organizacines struktras ir pareigybi sraus tvirtina Vyriausybs staig vadovai. Vadinasi, Vyriausybs staig organizacini struktr krimo teis suteikiama staigos vadovui. Taigi esant tokiai neapibrtai padiai jas sudaro daug struktrini padalini. Vienos Vyriausybs staigos padaliniai skiriasi nuo kitos struktrini padalini. Vyriausybs staig organizacin struktra susideda i vadovybs ir administracijos. Vadovyb sudaro staigos vadovas ir pavaduotojas (pavaduotojai), o administracij departamentai, skyriai, sekretoriatai, biurai, tarnybos, grups, valdybos ir poskyriai. Organizacins struktros vairove labiausiai pasiymi Statistikos departamentas, kur sudaro skyriai, tarnybos, grups ir biuras. Daniausiai Vyriausybs staig administracij struktr sudaro tik skyriai (pvz., Valstybin maisto ir veterinarijos tarnyba, Viej pirkim tarnyba ir kt.). Nuo pat valstybs susikrimo pradios vadovams rpjo, kiek moni ir struktrini padalini galima efektyviai valdyti. Deja, ir iandien iam klausimui Lietuvoje neskiriama reikiamo dmesio. Steigiamos Vyriausybs staigos, kuri administracij sudaro keletas valstybs tarnautoj. Tokiai staigai vadovauja vadovas, kuris turi du pavaduotojus. Pavyzdiui, Europos teiss departamente iki jo reorganizavimo, t. y. iki 2004 m. liepos 1 d., dirbo 6 valstybs tarnautojai, kuriems vadovo generalinis direktorius ir du jo pavaduotojai bei du skyri vedjai. Specifin ir Vyriausybs staig steigimo tvarka. Vienod j steigimo teisini kriterij nra. Vienas Vyriausybs staigas steigia Vyriausyb, vadovaudamasi statymu (pvz., Statistikos departamentas, Valstybin tabako ir alkoholio kontrols tarnyba, Ginkl fondas ir kt.), kitos steigiamos panaikinus ministerijas (pvz., 1998 m. balandio 28 d. panaikinus Europos reikal ministerij buvo steigtas Europos komitetas (panaikintas nuo 2004 m.) bei Teiss biuras prie Europos reikal ministerijos, 1998 m. birelio 5 d. reorganizuotas Europos teiss departament prie Lietuvos Respublikos
431 432

Valstybs inios. 1996. Nr. 1022332. Valstybs inios. 1996. Nr. 711717.

332

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Vyriausybs433, o nuo 2004 m. liepos 1 d. pertvarkytas Europos teiss departament prie Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos434), treios steigiamos remiantis Vyriausybs programos gyvendinimo priemoni planu (pvz., gyvendindama Vyriausybs 20002004 met programos gyvendinimo priemoni, patvirtint Vyriausybs 2001 m. vasario 9 d. nutarimu Nr. 149 Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs 20002004 met programos gyvendinimo priemoni patvirtinimo IV skyriaus Informacins visuomens pltra 2 punktu, Vyriausyb nuo 2001 m. liepos 1 d. steig Informacins visuomens pltros komitet)435 bei kitais pagrindais. I tikrj kai kurios Vyriausybs staigos, kaip ir ministerijos, steigia vairias joms pavaldias staigas, nors Vyriausybs statymas joms nesuteikia tokios teiss. Pavaldios staigos paprastai steigiamos remiantis Biudetini staig statymu. Pavyzdiui, Valstybins maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus sakymais buvo steigtos 54 pavaldios staigos, vykdanios jai priskirtas funkcijas: 10 apskrii valstybini maisto ir veterinarijos tarnyb, 4 miest valstybins maisto ir veterinarijos tarnybos, 34 rajon valstybins maisto ir veterinarijos tarnybos, Nacionalin veterinarijos laboratorija, Valstybin maisto produkt inspekcija, Pasienio ir transporto valstybin veterinarijos tarnyba, Lietuvos valstybin veterinarijos preparat inspekcija, Maisto ir veterinarijos audito tarnyba bei Kauno maisto ir veterinarijos tstinio mokymo centras. Pagal valdymo paskirt bei administracin teisin status Vyriausybs staigos maai kuo skiriasi nuo ministerij. Kai kurios i j funkcionuoja atitinkamose valdymo srityse, o tai prietarauja j organizacinei paskiriai, nes tam tikrose valdymo srityse valdymo politik gyvendina ministerijos, o Vyriausybs staigos steigiamos funkciniu pagrindu. Pavyzdiui, Lietuvos archyv departamentas formuoja ir gyvendina valstybs politik ir strategij ratvedybos ir archyv klausimais436. Be to, Vyriausybs staig vykdom funkcij apimtis nra siauresn u ministerij. Pavyzdiui, daugiausia funkcij vykdo Valstybin maisto ir veterinarijos tarnyba (49 funkcijas), Statistikos departamentas (28 funkcijas) ir kt. Kita vertus, ministerijos taip pat vykdo koordinavimo veikl, kuri bdinga ir Vyriausybs staigoms. Visa tai Vyriausybs staigas priartina prie ministerij. I dalies tai patvirtina ir paplitusi praktika pertvarkyti ministerijas Vyriausybs staigas ir atvirkiai.
Valstybs inios. 1998. Nr. 531476. Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2004 m. birelio 14 d. nutarimas Nr. 739 Dl Europos teiss departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs steigjo funkcij perdavimo // Valstybs inios. 2004. Nr. 953503. 435 Valstybs inios. 2001. Nr. 441550. 436 Valstybs inios. 2002. Nr. 5590.
434 433

Bendroji dalis

333

Vadinasi, darytina ivada, jog Vyriausybs staigos sudaromos pagal ministerij model. Taip mainamas ministerij vaidmuo vykdomosios valdios institucij sistemos struktroje, nes Vyriausybs staigos nepriskiriamos j reguliavimo sriiai ir joms nepavaldios.

1.7. Lietuvos Respublikos Vyriausybs komitetai, komisijos ir tarybos

iai centrinio vykdomosios valdios institucij sistemos lygmens grandiai priskiriami Vyriausybs nuolatiniai komitetai ir nuolatins komisijos (toliau Vyriausybs komitetai ir komisijos). Kaip jau minta, tai Vyriausybs kuriamos koordinacins institucijos, kuri slygin priskyrim vykdomosios valdios institucijoms lemia tai, kad jas sudaro Vyriausyb, arba logikai suvokiama j priklausomyb ios valdios institucijoms, bei tai, kad dauguma j paprastai vykdo valdymo funkcijas (koordinuoja, kontroliuoja). Vyriausyb komitetus gali sudaryti i ministr. Tai kolegialios patariamosios institucijos, kurios svarsto aktualius, prioritetinius ar ginytinus (nesuderintus) atitinkamos valdymo srities klausimus ir teikia ivadas bei pasilymus teiss akt projekt rengjams ir Vyriausybei. Ministro Pirmininko pavedimu Vyriausybs komitetuose svarstomi svarbiausi statym ir normini Vyriausybs nutarim projektai, kurie yra traukti Vyriausybs posdio darbotvark, taip pat teiss akt projekt, apimani keli ministr valdymo sritis, derinimo metu ikil nesutarimai. Ministrai gali silyti svarstyti komitete ir rengiam teiss akt koncepcijas, kitus probleminius klausimus. Atitinkam klausim aptarti Vyriausybs komitete prireikus taip pat gali silyti Vyriausybs kanceliarijos ir Ministro Pirmininko paskirti politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojai. Vyriausybs komitet posdius aukia, j viet ir laik nustato bei jiems pirmininkauja j pirmininkai. Posdis laikomas teistu, jeigu jame dalyvauja daugiau kaip pus Vyriausybs komitet nari. Juose, be nari, dalyvauja suinteresuot ministerij atstovai (ministrai arba j galioti viceministrai ir kiti asmenys). Komiteto sprendimai priimami bendru posdyje dalyvaujani jo nari sutarimu. Vyriausybs komitet sprendimai forminami protokolais, kuriuos pasirao jo pirmininkas. Jie isiuniami visiems komitet nariams ir kitoms suinteresuotoms institucijoms bei pridedami prie Vyriausybs posdiui teikiamo svarstyti klausimo.

334

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Vyriausybs komitet priimti sprendimai Vyriausybei yra rekomenduojamojo pobdio. Komiteto pirmininkas, Vyriausybs posdyje svarstant io komiteto aptart teiss akto projekt, trumpai informuoja apie svarstymo rezultatus. Vyriausybs komitetus technikai aptarnauja Vyriausybs kanceliarija. Ne vliau kaip prie 3 dienas iki komiteto posdio komiteto nariams ir kitiems posd kvieiamiems asmenims ji isiunia posdio mediag bei komiteto pirmininko pasirayt posdio darbotvark. Neformaliai Vyriausybs komitet sistem sudaro dvi j grups. Pirmajai grupei priskiriami Vyriausybs 2001 m. nutarimu Nr. 1187 Dl nuolatini Lietuvos Respublikos Vyriausybs komitet sudarymo ir kai kuri Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarim pripainimo netekusiais galios437 sudaryti 4 komitetai: Strateginio planavimo, Finans ir ekonomikos, Socialini reikal bei Valdymo reform. Kiekvienas ministras yra bent vieno komiteto narys, o kai kurie i j dviej, trij ar net keli (pvz., socialins apsaugos ir darbo ministras, kio ministras) komitet nariai. I mint komitet daugiausiai nari turi Strateginio planavimo komitetas, kuriam pirmininkauja Ministras Pirmininkas. Kitus komitetus sudaro 5 nariai. Jie sudaromi atsivelgiant Vyriausybs statymo ir jos darbo reglamento nuostatas. Taiau ie komitetai nra priskiriami vykdomosios valdios institucij grupei, nes jie vykdo patariamojo pobdio funkcijas, todl j veikla traktuojama kaip viena i Vyriausybs veiklos form. Antrajai grupei priklauso Vyriausybs komitetai, kurie savo struktra ir vykdomomis funkcijomis neatitinka Vyriausybs statymo ir jos darbo reglamento nuostat. Tai Vyriausybs komitetas uimtumo didinimo programoms gyvendinti438, Daugiaals ir dvials pagalbos koordinavimo komitetas439, Nacionalins ems kio ir kaimo pltros 20002006 met programos prieiros komitetas, Transporto tranzito komitetas, Pensij sistemos reformos komitetas440 ir Krizi prevencijos komitetas441. Jie vykdo koordinavimo, prieiros ar prevencijos funkcijas, o j nariai yra vairi vykdomosios valdios institucij ir nevyriausybini organizacij atstovai (pvz., Vyriausybs 2001 m. kovo 30 d. nutarimas Nr. 357 Dl nacionalins ems kio ir kaimo pltros 20002006 met programos prieiros komiteto sudarymo442, Vyriausybs 1999 m. rugsjo 20 d. nutarimas Nr. 1032
437 438

Valstybs inios. 2001. Nr. 842945. Valstybs inios. 1999. Nr. 30860. 439 Valstybs inios. 1995. Nr. 24551; 2000. Nr. 1093481. 440 Valstybs inios. 2000. Nr. 581726. 441 Valstybs inios. 2002. Nr. 4103. 442 Valstybs inios. 2001. Nr. 29936.

Bendroji dalis

335

Dl transporto tranzito komiteto sudarymo443 ir kt.). Visi jie steigti skirtingu laiku, todl kai kurie iandien nefunkcionuoja arba nefunkcionavo nuo sudarymo momento (pvz., Vyriausybs komitetas uimtumo didinimo programoms gyvendinti). Teisiniu poiriu pabrtina, kad toki komitet sudarymas neatitinka Vyriausybs statymo ir jos darbo reglamento nuostat bei kai kuriais atvejais apskritai neaiks j formavimo teisiniai pagrindai (pvz., Nacionalins ems kio ir kaimo pltros 20002006 met programos prieiros komitetas). Vadinasi, formaliai nustatyta tik viena Vyriausybs komitet ris, taiau realiai funkcionuoja dvi. Vyriausyb komisijas gali sudaryti i Vyriausybs nari, valstybs valdymo, savivaldybi tarnautoj, mokslinink ir specialist. Prireikus komisijos posdius kvieiami suinteresuot ministerij, Vyriausybs staig ir organizacij, taip pat politini ir nevyriausybini organizacij atstovai. Komisijos darbui vadovauja Vyriausybs skiriamas ministras arba kitas asmuo (komisijos pirmininkas), iskyrus Valstybin loim prieiros komisij, kurios pirminink komisijos nariai isirenka i savo tarpo. Vadinasi, Vyriausybs komisijas, kitaip negu nei Vyriausybs komitetus, gali sudaryti vairi vykdomosios valdios ir kit institucij bei organizacij atstovai, jos steigiamos Vyriausybs iniciatyva. Atskirai reikt paminti ir tas komisijas, kurias Vyriausyb steigia remdamasi atitinkamais statymais (pvz., Valstybin loim prieiros komisij, Vyriausij administracini gin komisij, Mokestini gin komisij). Jos savo struktra ir vykdomomis funkcijomis i esms skiriasi nuo anksiau mint (kurias Vyriausyb sudaro vadovaudamasi Vyriausybs statymu ir darbo reglamentu). Tokios komisijos paprastai vykdo kontrols, prieiros arba jurisdikcines funkcijas ir joms suteikta teis priimti kitoms valstybs institucijoms privalomus sprendimus. Atliktas teiss akt, reglamentuojani Vyriausybs komisij veikl, tyrimas rodo, kad visas jas organizacins teisins formos atvilgiu galima skirstyti keturias kategorijas: Vyriausybs komisijas (pvz., Vyriausybs peticij komisija), valstybines komisijas (pvz., Valstybin loim prieiros komisija), komisijas prie Vyriausybs (pvz., Mobilizacijos komisija prie Vyriausybs) ir tiesiog komisijas (pvz., Komisija privalomam registruoti turtui vertinti). Kaip matyti, funkcionuoja keturios grups Vyriausybs komisij, kurios skiriasi ne tik organizacinmis ir teisinmis formomis, bet ir visais kitais atvilgiais (steigimo pagrindais, struktra, gyvendinamomis funkcijomis, veiklos formomis ir t. t.). Visoms anksiau mintoms komisijoms bendra tai, kad jas sudaro Vyriausyb, nors ir vadovaudamasi skirtingais
443

Valstybs inios. 1999. Nr. 802364.

336

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

teisiniais pagrindais. Taigi yra vairi Vyriausybs komisij, kurios steigiamos ne pagal Vyriausybs statymo ir Vyriausybs darbo reglamento nuostatas. Tokia padtis susiklosto todl, kad nra pakankamai aikiai ir tiksliai apibrti j steigimo juridiniai kriterijai bei j administracinis ir teisinis statusas. Vyriausybs komisija tai kolegiali vykdomosios valdios institucija, vykdanti tarpakinio koordinavimo, kontrols, prieiros ar jurisdikcines funkcijas. Pavyzdiui, Valstybins loim prieiros komisijos nuostat 4 punkte tvirtinta, jog svarbiausias prieiros komisijos tikslas teiss akt nustatyta tvarka priirti ir kontroliuoti azartini loim veiklos organizavim []444. Lietuvos integracijos iaurs Atlanto Sutarties Organizacij (NATO) koordinavimo komisija yra Vyriausybs sudaroma tarpinybin institucija, svarstanti strateginius Lietuvos Respublikos pasirengimo narystei NATO klausimus, nustatanti pasirengimo jai plan, koordinuojanti Lietuvos Respublikos ministerij, Vyriausybs staig bei kit valstybs institucij, susijusi su jo gyvendinimu, veikl445. Valstybin sveikatos reikal komisija prie Vyriausybs yra institucija, koordinuojanti sveikatos politikos priemoni planavim ir vykdym ministerijose, kitose Vyriausybs staigose bei sveikatos prieiros statym ir kit teiss akt gyvendinim446. Mokestini gin komisijos svarbiausias udavinys yra objektyviai inagrinti mokesi moktojo skund ir priimti teist bei pagrst sprendim447. Pagrindin Vyriausybs komisij veiklos forma yra posdiai. Jiems vadovauja komisijos pirmininkas, o jo nesant jo pavaduotojas arba vienas i pirmininko paskirt komisijos nari. Komisij sprendimai j kompetencijai priskirtais klausimais priimami kolegialiai, posdyje dalyvaujani komisijos nari bals dauguma. Balsams pasiskirsius po lygiai lemia komisijos pirmininko balsas. Apskritai Vyriausybs komisijos svarstomais klausimais priima nutarimus, iskyrus kelet, kuri sprendimai forminami posdi protokolais. Vyriausybs komisij sudaro jos pirmininkas, sekretorius ir nariai, kurie nra etatiniai darbuotojai, ir u darb jiems nemokama, iskyrus Valstybin loim prieiros komisij, Mokestini gin komisij, Vyriausij administracini gin komisij. Paprastai komisijas kikai ir technikai aptarnauja Vyriausybs kanceliarija arba ministerijos bei Vyriausybs staigos, kuri vadovai ar kiti tarnautojai paskirti komisij pirmininkais.
444 445

Valstybs inios. 2001. Nr. 531875. Valstybs inios. 1999. Nr. 391228. 446 Valstybs inios. 1996. Nr. 982247; 2000. Nr. 371040. 447 Valstybs inios. 1998. Nr. 1082967.

Bendroji dalis

337

Kai kuri komisij (Valstybins loim prieiros komisijos, Mokestini gin komisijos, Administracini gin komisijos ir kt.) funkcijoms atlikti formuojamos etatini darbuotoj administracijos. J struktr ir pareigybes, nevirijant Vyriausybs nustatyto metinio darbo apmokjimo fondo, tvirtina t komisij pirmininkai. Prie Vyriausybs bei kit vykdomosios valdios institucij sudaromos ir vairios tarybos (pvz., Privalomojo sveikatos draudimo taryba prie Vyriausybs448, Gyventoj registro taryba449, Statistikos taryba prie Statistikos departamento450 ir kt.). Vertinant jas pagal pavadinimus manytina, jog tai visikai skirtingos institucijos nei Vyriausybs komitetai ir komisijos. Taiau j nuostat analiz suponuoja prieing nuomon, nes sprendiant i j vykdom funkcij sunku nustatyti j esminius skirtumus. J vykdomos funkcijos leidia aikiai teigti, kad tarybos, kaip ir Vyriausybs komitetai bei komisijos, i esms gyvendina ekspertines, konsultacines ar koordinavimo funkcijas. Jas taip pat sudaro Vyriausyb, taiau j ypatumas yra tas, kad jos steigiamos vadovaujantis ne Vyriausybs, o atitinkamais statymais (pvz., vietimo, Auktojo mokslo, Bibliotek ir kt.), Seimo nutarimais (pvz., gyvendindama Seimo 1996 m. birelio 27 d. nutarim Nr. I1413 Dl Valstybins jaunimo politikos koncepcijos451 Vyriausyb nutar steigti Valstybin jaunimo reikal taryb) bei atitinkamomis programomis (pvz., vadovaudamasi Nacionalins kokybs programa Vyriausyb steig Kokybs taryb). Realiai jos vykdo vykdomosios valdios funkcijas, taiau sudaromos remiantis skirtingais teisiniais pagrindais (j steigimas Vyriausybs statyme nepriskirtas Vyriausybs kompetencijai), todl j formaliai negalima priskirti vykdomosios valdios institucij sistemai. Atskirai reikt paminti Nacionalin vartotoj teisi apsaugos taryb prie Teisingumo ministerijos. Tai vienintel taryba, kuri jos nuostatuose traktuojama kaip valstybs staiga. Tai patvirtina ir jos vykdomos funkcijos, nes jai suteikti valstybs institucijoms bdingi galiojimai (pvz., priima teiss aktus, atlieka vartotoj skund neteismin nagrinjim, taiko poveikio priemones ir pan.). Taryba tai kolegiali institucija. Daugum j technikai aptarnauja tos institucijos, kuri reguliavimo srityse jos funkcionuoja, kitose sudaromi sekretoriatai, kuriuos sudaro etatiniai valstybs tarnautojai (pvz., Valstybin jaunimo reikal taryba, Kokybs taryba, Nacionalin vartotoj teisi ap448 449

Valstybs inios. 1996. Nr. 932194. Valstybs inios. 1992. Nr. 21630. 450 Valstybs inios. 2001. Nr. 23769. 451 Valstybs inios. 1996. Nr. 1162732.

338

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

saugos taryba ir Lietuvos invalid reikal taryba prie Vyriausybs). Tarybos nariai savo pareigas atlieka visuomeniniais pagrindais, iskyrus Nacionalin vartotoj teisi apsaugos taryb. Pagrindin organizacin tarybos darbo forma posdiai. Jie rengiami ne reiau kaip kart per mnes (kai kuriems nustatyti kiti terminai). Sprendimai priimami posdyje dalyvaujani nari bals dauguma ir paprastai forminami nutarimais. Kai kuri taryb sprendimus adresatai privalo vykdyti. Daugumos toki komitet, komisij ir taryb steigimas rodo, kad devalvuojami ministerij, Vyriausybs staig ir kit vykdomosios valdios institucij galiojimai. I esms tai galima traktuoti kaip netiesiogin funkcij pamim i tam tikr vykdomosios valdios institucij ir j perdavim laikinai ir danai neatsakingai veikianioms anksiau mintoms vykdomosios valdios struktroms. Kad ir kiek atstovaujami bt Vyriausybs komitetai, komisijos ir tarybos, j priimami teiss aktai negali bti prilyginami vykdomosios valdios institucij teiss aktams, nors, kaip rodo atlikta analiz, toki atvej bna (pvz., Valstybini pensij statymo 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad antrojo laipsnio valstybin pensij skiria Lietuvos Respublikos pirmojo ir antrojo laipsni valstybini pensij skyrimo komisija452). Esama ir toki komisij, kuri vykdomos funkcijos gana plaios, taiau joms nesuteikiamos teiss priimti kokius nors sprendimus arba rekomendacijas. Taip pat yra komisij, taryb, kurios kvalifikuojamos kaip valstybs staigos arba institucijos. Jos priima analogikus teiss aktus ir joms suteikti panas galiojimai kaip ir kitoms vykdomosios valdios institucijoms (pvz., Nacionalin vartotoj teisi apsaugos taryba ir kt.). Drsiai galima teigti, jog tos Vyriausybs komisijos ir tarybos prie Vyriausybs bei kit vykdomosios valdios institucij, kuri nariai, administracijos darbuotojai yra etatiniai valstybs tarnautojai ir kurios vykdo koordinavimo, kontrols ar prieiros funkcijas, sudaromos ir veikia analogikai kaip Vyriausybs staigos bei staigos prie ministerij (pvz., Valstybin loim prieiros komisija, Nacionalin vartotoj teisi apsaugos taryba prie Teisingumo ministerijos ir kt.). Vienintelis kriterijus, leidiantis jas atriboti nuo mint institucij, yra tas, kad jos yra kolegialios institucijos. Apibendrinant reikia paymti, jog tai gana nestabili ir vairiais poiriais paini centrinio vykdomosios valdios institucij sistemos lygmens sudtin dalis, kurios statusas statymais sureguliuotas labai siaurai. Tai institucijos, kurios turt utikrinti centrini vykdomosios valdios institucij nepakankamai vykdomas koordinavimo funkcijas. Kaip rodo praktika, t
452

Valstybs inios. 1994. Nr. 1012018.

Bendroji dalis

339

komitet, komisij ir taryb, kurias technikai aptarnauja atitinkamos vykdomosios valdios institucijos, t. y. kurios neturi savo sekretoriat, veikla nra efektyvi, nes jie daniausiai funkcionuoja tik formaliai, o j posdiai nevyksta, todl j veikla yra minimaliai arba visikai neefektyvi. Dana to prieastis ta, kad sudarant ias institucijas kaip j nariai nurodomi konkrets asmenys. Pasikeitus vadovams (pirmininkams) ar kitiems asmenims jos nustoja funkcionuoti. Reikt atsisakyti vardyti konkreius asmenis (narius), nes visikai utenka nurodyti pareigyb ir institucij. Taip bt isaugotas Vyriausybs komitet, komisij ir taryb prie Vyriausybs bei kit vykdomosios valdios institucij veiklos tstinumas, dl vienoki arba kitoki prieasi pasikeitus jos nariams. Vadinasi, i esms reikt sprsti i struktr steigimo ir funkcionavimo tikslingumo klausim. Be to, kvazivaldymo vykdomosios valdios institucijos deformuoja jos sistem, taip pat trukdo jai veiksmingai funkcionuoti.

1.8. Lietuvos Respublikos staigos prie ministerij

Ketvirt centrinio vykdomosios valdios institucij sistemos lygmens grand sudaro staigos prie ministerij. Tai funkcins kompetencijos institucijos, kurios vykdo valstybin reguliavim ir tarpakin koordinacij, prieir, kontrol bei kitas tarpakines funkcijas, priskirtas atitinkam ministerij reguliavimo sriiai. Prie ministerij gali bti steigti departamentai, kontrols arba apskaitos funkcijas vykdanios tarnybos ir inspekcijos. staigas prie ministerij steigia Vyriausyb priimdama nutarim. Daniausiai steigjo funkcijos pavedamos vykdyti atitinkamai ministerijai, kurios reguliavimo sriiai priskiriama steigta staiga. staig prie ministerij veikl per i staig vadovus koordinuoja ministras. Jos yra Lietuvos Respublikos vykdomosios valdios institucijos, esanios tam tikros ministerijos sistemos sudtyje bei turinios finansin, materialin, administracin ir teisin savarankikum. Vyriausybs statymo 30 straipsnio 1 dalyje konkreiai nurodyta, kokias staigas prie ministerij Vyriausyb gali steigti (departamentus, tarnybas ir inspekcijas), t. y. pateiktas baigtinis ios organizacins ir teisins formos institucij ri sraas. ios nuostatos, gyvendinant j praktikoje, nesilaikoma, nes, be anksiau mint departament, tarnyb ir inspekcij prie ministerij, Vyriausyb, vadovaudamasi kitais statymais, steigia agentras ir biurus, nors Vyriausybs statyme jos nenustatytos. Tai pasireikia

340

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

teisinio reguliavimo spraga, dl to Vyriausyb dirbtinai pleia staigas prie ministerij. Kita vertus, Vyriausybei, kaip vieosios teiss subjektui, netaikomas principas, kad viskas, kas tiesiogiai neudrausta statymo, leidiama. Taikomas principas, kad viskas, kas tiesiai neleista statymo, udrausta. Vadinasi, Vyriausyb gali steigti tik toki organizacini ir teisini form bei pavadinim institucijas, kuri steigimas yra reglamentuotas Vyriausybs statyme. staigai prie ministerijos vadovauja staigos vadovas: departamentui, tarnybai, agentrai, biurui direktorius, inspekcijai virininkas. Inspekcijai gali vadovauti ir vyriausiasis valstybinis inspektorius (pvz., Darbo inspekcijai vadovauja vyriausiasis darbo inspektorius). Juos skiria ir i pareig atleidia ministras Valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka. staig prie ministerij veikl koordinuoja ministras per i staig vadovus, kurie jam yra tiesiogiai pavalds ir asmenikai atsako u staigai pavest udavini ir funkcij vykdym. Jie taip pat gali turti pavaduotojus juos pareigas skiria ir i j atleidia staig vadovai suderin su ministerija, kurios reguliavimo sriiai priskirta j vadovaujama staiga. Btina paminti Policijos departament prie Vidaus reikal ministerijos. Palyginti su kit staig prie ministerij vadovais, jam bdinga iskirtin vadovo skyrimo, atleidimo ir atskaitomybs tvarka. Policijos departamentui vadovauja generalinis komisaras, kur pagal Policijos veiklos statymo 12 straipsnio 5 dal vidaus reikal ministro silymu ir Vyriausybs teikimu penkeri met kadencijai skiria ir atleidia Respublikos Prezidentas453. Jis tiesiogiai pavaldus vidaus reikal ministrui bei atskaitingas Respublikos Prezidentui. Tuo tarpu vadovaujantis Vyriausybs statymo 26 straipsnio 3 dalies 11 punktu staig prie ministerij vadovus skiria ir atleidia i pareig ministras Valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka. Vadinasi, Vyriausybs statymas be joki ilyg nustato bendr staig prie ministerij vadov skyrimo ir atleidimo i pareig tvark. Kadangi Policijos departamentas prie Vidaus reikal ministerijos turi staigos prie ministerijos status (steigjas Vyriausyb), tai suponuoja mint, jog ios dvi nuostatos prietarauja viena kitai. staigoms prie ministerij, kaip ir Vyriausybs staigoms, bdingos tokios paios organizacins valdymo struktros. Daugum j sudaro vadovyb ir administracijos. Keleto staig prie ministerij struktr sudaro valdybos arba centrinis aparatas (pvz., Revizij departamentas, Valstybin darbo inspekcija) ir teritoriniai skyriai.

453

Valstybs inios. 2000. Nr. 902777, Nr. 10120118.

Bendroji dalis

341

Vadovyb sudaro staigos vadovas ir j pavaduotojai, o administracij struktriniai padaliniai (skyriai, poskyriai, grups ir kt.), kuriems vadovauja padalinio vadovai. Administracijos struktriniams padaliniams taip pat priskiriami teritoriniai padaliniai, kurie idstyti pagal Lietuvos Respublikos administracin teritorin suskirstym. Vienos staigos prie ministerij turi teritorinius padalinius tik apskrityse (pvz., Lietuvos metrologijos inspekcija), o kitos apskrityse ir savivaldybse (pvz., Valstybin mokesi inspekcija), taiau yra ir toki, kurios teritorini padalini neturi (pvz., Mobilizacijos departamentas). J administracines struktras ir pareigybi sraus, nevirydamas darbo umokesiui nustatyt l, tvirtina staigos vadovas. Struktrini padalini vadovai tiesiogiai pavalds staigos vadovui arba j padalin kuruojaniam staigos vadovo pavaduotojui. Struktrinio padalinio vadovas atsako u padalinio udavini ir uduoi sprendim, padalinio darbo planavim, organizavim ir kontrol bei kit jam pavest funkcij vykdym. staigose prie ministerij sudaromos patariamosios institucijos, kurioms bdingi ne tik skirtingi pavadinimai, bet ir diferencijuota j sudarymo tvarka. Nepaisant to, visi j priimami pasilymai yra tik patariamojo arba rekomendacinio pobdio, t. y. staigos prie ministerijos vadovas arba kitos vykdomosios valdios institucijos vadovas neprivalo j vykdyti. Daugelyje staig prie ministerij sudaromos patariamosios institucijos kolegijos (pvz., Muitins departamentas). Jas sudaro staigos vadovas (kolegijos pirmininkas) ir jo pavaduotojai. Nari teismis kolegijoje gali dalyvauti atitinkamos ministerijos atstovas, teritorini padalini vadovai, taip pat administracijos darbuotojai ir kiti asmenys. Kolegijos svarsto svarbiausius staigos kompetencijai priskirtus klausimus. Kitose staigose prie ministerij kaip patariamosios institucijos sudaromos tarybos (pvz., Standartizacijos departamentas, Akreditacijos biuras, Valstybin metrologijos tarnyba, Generalin mik urdija ir kt.), kurios svarsto strateginius ir tarpakinius klausimus. J personalin sudt ir nuostatus tvirtina staigos vadovas (gali tvirtinti ir ministras). Atsivelgiant tai, kas idstyta, gana sunku atriboti staigas prie ministerij nuo Vyriausybs staig. I pirmo vilgsnio atrodo, kad negalima velgti joki esmini j skirtum, todl kyla klausimas: kokiais poymiais remiantis staigas prie ministerij galima atriboti nuo Vyriausybs staig? Svarbiausias j atribojimo kriterijus yra j funkcionavimo sritis. staigos prie ministerij steigiamos ministerij kompetencijai priskirtoms funkcijoms vykdyti, o Vyriausybs staigos ministerij funkcijoms nepriskirtiems klausimams sprsti. Skiriasi ir j vadov skyrimo tvarka: staig prie ministerij vadovus skiria ir atleidia atitinkamas ministras (iskyrus Polici-

342

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

jos departament prie VRM), o Vyriausybs staig Ministras Pirmininkas (iskyrus Ryi reguliavimo tarnyb). Skirtinga ir j pavaldumo tvarka: staig prie ministerij vadovai tiesiogiai pavalds ministrui, o Vyriausybs staig Ministrui Pirmininkui. Nors daugumos staig prie ministerij ir Vyriausybs staig rys sutampa (departamentai, tarnybos, inspekcijos, agentros), taiau kai kurios rys yra bdingos tik Vyriausybs staigoms (pvz., komitetai, fondai). staig prie ministerij administracin ir teisin status nustataniuose teiss aktuose jos traktuojamos kaip biudetins staigos, vykdomosios valdios institucijos, valstybs staigos, vieojo administravimo staigos, valstybs valdymo institucijos, vieojo administravimo biudetins staigos, valstybins prieiros ir kontrols staigos ir pan. Paymtina, jog Vyriausybs statymo 22 straipsnio 8 punkte, 26 straipsnio 3 dalies 10 ir 11 punktuose bei 30 straipsnio pavadinime vartojama svoka staigos prie ministerij. Kadangi j nuostatuose nenurodyta tiksli j organizacin ir teisin forma, susiduriama su problema atribojant staigas prie ministerij nuo kit joms pavaldi identik ri biudetini staig, kuri steigja yra ne Vyriausyb, o ministerija. staigos prie ministerij taip pat yra biudetins staigos, todl svarbiausias j atribojimo kriterijus nuo kit ministerijoms pavaldi staig yra j steigimo tvarka. Kaip jau minta anksiau, staigas prie ministerij steigia Vyriausyb, o steigjo funkcijos pavedamos vykdyti atitinkamai ministerijai. Kit ministerijai pavaldi staig steigjas yra ministerija. Kiekvienais metais staig prie ministerij daugja. Be to, staig prie ministerij pasen nuostatai nebeatitinka iandienos statym. Atskir ministerij reguliavimo srityse funkcionuoja staigos, kurias, atsivelgiant vykdomas funkcijas, bt tikslinga sujungti. Pavyzdiui, Krato apsaugos ministerijos sistemoje veikia Mobilizacijos departamentas ir Karo prievols administravimo tarnyba. Nors mintos staigos skiriasi steigimo tvarka, steigjais ir skirtingomis j organizacinmis ir teisinmis formomis, taiau glaudiai susijusios j vykdomos funkcijos. Inagrinjus j nuostatuose tvirtintas funkcijas teigtina, jog abi ios institucijos vykdo panaias funkcijas, kurias galt gyvendinti ir viena staiga. Mobilizacijos departamento veikla i esms nukreipta materialini itekli kaupim karo padiai, o Karo prievols administravimo tarnybos mogikj itekli rengim karo padiai. Be to, vertinant jas personalo aspektais, jose dirba nedaug valstybs tarnautoj (Mobilizacijos departamente 19, Karo prievols administravimo tarnyboje 25). Dl to vienam vadovui tenka 23 vykdytojai. Kita vertus, Krato apsaugos ir Vidaus reikal ministerij sistemose funkcionuoja staigos prie ministerij ir kitos staigos (Mobilizacijos depar-

Bendroji dalis

343

tamentas, Priegaisrins apsaugos ir gelbjimo departamentas ir kt.), kuri valstybs tarnyba grindiama statutiniais pagrindais, nors j valstybs tarnautojai tiesiogiai joki karini funkcij nevykdo. Tokia pat padtis bdinga ir kitoms ministerijoms. Pavyzdiui, funkciniu poiriu viena staiga galt funkcionuoti gyvendindama Metrologijos inspekcijos prie Teisingumo ministerijos ir Metrologijos tarnybos prie Aplinkos ministerijos funkcijas. Taigi funkciniu bei valdymo efektyvumo ir ekonomikumo poiriais i esms reikt vertinti, ar staigos prie ministerij funkcionuoja tikslingai.

1.9. Lietuvos Respublikos teritorijos administraciniai vienetai. Regionin pltra

Bendrieji Lietuvos Respublikos teritorijos administracinio suskirstymo pagrindai. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 11 straipsnyje tvirtinta, kad Lietuvos valstybs teritorijos administracinius vienetus ir j ribas nustato statymas. Konstitucijos X skirsnio Vietos savivalda ir valdymas 119 ir 123 straipsni pirmosiose dalyse i nuostata sukonkretinama. 119 straipsnyje apibrta, kad savivaldos teis laiduojama statymo numatytiems valstybs teritorijos administraciniams vienetams, o 123 straipsnyje pasakyta, kad auktesniuosiuose administraciniuose vienetuose statymo nustatyta tvarka valdym organizuoja Vyriausyb. Todl i pastarj konstitucini nuostat darytina ivada, kad Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis suskirstymas tiesiogiai siejamas su alies valdymu, t. y. su jos administravimu. Taigi ms valstybje numatyti dviej ri teritoriniai administraciniai vienetai: 1) administraciniai vienetai, kuriems laiduojama savivaldos teis; 2) auktesnieji administraciniai vienetai, kuriuose statymo nustatyta tvarka valdym organizuoja Vyriausyb. I teiginio, kad vieni vadinami auktesniaisiais, juos galima skirstyti taip: emesnieji su savivaldos teise, auktesnieji be savivaldos. Taiau i pamatini konstitucini nuostat, tvirtint ms Pagrindiniame statyme 1992 m., aikiai neatitiko po sovietmeio liks alies administracinis teritorijos suskirstymas (respublikos pavaldumo miestai, rajonai, rajon pavaldumo miestai, miest tipo gyvenviets, kaim apylinks). Primus nauj atkurtos nepriklausomos valstybs Konstitucij pradtas rengti naujas alies teritorijos administracinis suskirstymas, o jam gy-

344

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

vendinti 1994 m. liepos 19 d. priimtas Lietuvos Respublikos teritorijos administracini vienet ir j rib statymas, kuriuo i esms pakeista visa tuo metu egzistavusi administracini vienet sistema. Tad norint isamiai atskleisti alies teritorijos administracini vienet samprat btina panagrinti minto statymo nuostatas. Pagal jas darytina ivada, kad Lietuvos Respublikos teritorijos administracini vienet ir j rib statyme statymo leidjas sukonkretino mintas Konstitucijos nuostatas dl teritorijos administracini vienet ir j rib bei tvirtino pagrindinius principus, kaip jie sudaromi ir nustatomi. Paymtina, kad iame statyme aptariamos ir gyvenamj vietovi sampratos. Tai savaime suprantama, nes teritorijos administraciniai vienetai pagal statym sudaromi i gyvenamj vietovi. i statymo nuostata ms alies teritorijos administracinius vienetus aikiai iskiria i kit valstybje esani teritorijos vienet, turini special status (pvz., nacionalini, regionini park, draustini, rezervat ir pan.), kurie niekaip nesiejami su gyvenamosiomis vietovmis. O gyvenamosios vietovs Lietuvos Respublikos administracini vienet ir j rib statymo 3 straipsnyje apibdinamos taip: Miestai tai kompaktikos gyvenamosios vietovs, turinios daugiau kaip 3 tkst. gyventoj, kuri daugiau kaip du tredaliai dirbanij dirba pramonje, verslo bei gamybins ir socialins infrastruktros srityse. Miestais taip pat laikytinos ir gyvenamosios vietovs, turinios maiau kaip 3 tkst. gyventoj, taiau iki statymo sigaliojimo turj miesto bei miesto tipo gyvenviei statusus. Paymtina, kad 4 miestams statymo leidjas suteik kurorto status kaip ivestin i socialins paskirties. Taiau toks statusas nekeiia i miest, kaip administracini vienet, teisins paskirties, o tik papildo j, kaip gyvenamj vietovi, socialin paskirt. Miesteliai tai kompaktikai ustatytos gyvenamosios vietovs, turinios nuo 500 iki 3000 gyventoj, kuri daugiau kaip pus dirbanij dirba pramonje, verslo bei gamybins ir socialins infrastruktros srityse, taip pat tradiciniai miesteliai. Toki Lietuvoje priskaiiuojama per 100. Taiau miesteli ir kaim statusas yra tapatus. Kaimai tai kitos gyvenamosios vietovs, neturinios miest ir miesteli poymi. Lietuvos Respublikos administracini vienet ir j rib statyme nustatyta, kad savivaldyb, kaip teritorinis administracinis vienetas, sudaroma i gyvenamj vietovi. Todl, inodami gyvenamj vietovi apibrimus, kurie, kaip matome, nustatyti statyme, galime formuluoti administracinio vieneto, turinio savivaldos teis arba kitaip ms vardyto emesniojo, samprat. Antra vertus, svarbi slyga tiksliai suformuluoti i definicij yra ta, kad statyme nustatyta, jog teritorijos administracinis vie-

Bendroji dalis

345

netas turi savo ribas, centr ir pavadinim. Taigi vadovaujantis iomis nuostatomis administracin vienet savivaldyb galima apibrti taip: savivaldyb, kaip administracinis vienetas, yra gyvenamoji vietov, turinti statym nustatytas ribas, centr, pavadinim, kurios gyventojams statymais suteikta savivaldos teis. Antra, administracini vienet ris yra auktesnieji administracini vienetai. Kaip nustatyta Konstitucijoje, statymo nustatyta tvarka j valdym organizuoja Vyriausyb. Taiau io teiginio neutenka, kad aikiau apibrtume juos. Lietuvos administracini vienet ir j rib statymo 2 straipsnio 3 dalyje vardyta, kad auktesnysis administracinis vienetas yra apskritis, kuri sudaroma i savivaldybi teritorij, pasiymini socialini, ekonomini ir etnokultrini interes bendrumu. Taiau statymo 6 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybs teritorija negali bti daloma. Tad vertinus ias statymo nuostatas auktesnj administracin vienet apskrit galima apibdinti taip: Apskritis savivaldybi rib nedalantis alies teritorijos administracinis vienetas, kuriame pagal Apskrities valdymo ir kitus statymus valdym organizuoja Vyriausyb. Administraciniai vienet ir gyvenamj vietovi nustatymas ir j rib keitimas. Administracinius vienetus ir j ribas pagal Konstitucijos 11 straipsn galima nustatyti tik statymu. Vadinasi, ar bt keiiamos savivaldybi arba apskrii ribos, ar steigiami nauji teritoriniai vienetai, visais atvejais tai yra iimtin Lietuvos Respublikos Seimo kompetencija. Administracini vienet nustatymo ir j keitimo tvarka yra reglamentuota mintame Lietuvos Respublikos administracini vienet ir j rib statyme. io statymo 6 straipsnyje tvirtinta, kad Lietuvos Respublikos Seimas Lietuvos Respublikos Vyriausybs teikimu nustato apskritis, jas panaikina, taip pat nustato j teritorij ribas bei centrus. Vyriausybs teikimu steigiamos ir savivaldybs, nustatoma j teritorij ribos ir centrai. Kitaip nei administraciniams vienetams, pagal Lietuvos Respublikos administracini vienet ir j rib statym gyvenamosioms vietovms pavadinim suteikimas bei j rib nustatymas deleguotas Vyriausybei. statyme tik nustatyta, kad gyvenamosioms vietovms pavadinimai suteikiami ir j ribos nustatomos pagal savivaldybi Taryb teikimus atsivelgiant vietos gyventoj pasilymus. Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1996 m. birelio 3 d. nutarimu Nr. 651 patvirtinti gyvenamj vietovi teritorij rib nustatymo principai ir tvarka bei nustatyti dokumentai, kuriuos savivaldybs, suderinusios su kitomis inybomis, privalo pateikti Vyriausybei sprendimams dl teritorijos administracini vienet ir gyvenamj vietovi pavadinim,

346

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

dl j rib keitimo arba kurorto statuso nustatymo priimti. iame nutarime nustatyta, kad gyvenamj vietovi rib nustatymas apibdinamas pagal Valstybins emtvarkos ir geodezijos tarnybos prie ems kio ministerijos patvirtint Lietuvos Respublikos teritorijos suskirstym kadastro vietovmis ir kadastro blokais. Kaim gyvenamosios vietovi ribos turi sutapti su vientis ems sklyp ribomis. kaim gyvenamj vietovi ribas taip pat traukiami jas siterp arba prie j prisiliej nedideli miko sklypai ir privats vandens telkiniai. Jeigu gyvenamj vietovi teritorijas skiria ups, i gyvenamj vietovi teritorij ribos tose dalyse eina j viduriu. Kaim gyvenamosioms vietoms priskiriama urbanizuota ir neurbanizuota teritorija kompaktikai isidst neustatyti ems sklypai, kuriuos naudoja ios gyvenamosioms vietovs fiziniai ir juridiniai asmenys. ems sklypai gali priklausyti kit gyvenamj vietovi fiziniams ir juridiniams asmenims. Kaimo gyvenamj vietovi teritorij ribos turi sutapti su ems sklyp ribomis. J teritorija turi bti vientisas emnaudos sklypas (masyvas). Nustatant miest teritorij ribas jas traukiami ems sklypai, Lietuvos Respublikos Vyriausybs suteikti i miest pramons monms, kiniams komerciniams, visuomeniniams ir gyvenamiesiems pastatams statyti, ininerinms komunikacijoms rengti, miesto komunalinio kio poreikiams, iskyrus tuos atvejus, kai ie ems sklypai nesusieti su miestu komunikacij ryiais, nuo miesto juos skiria ems kio arba mik kio paskirties ems masyvai ir vandens telkiniai arba ie ems sklypai po j suteikimo nebuvo ustatyti ir nenumatomi naudoti pagal paskirt. miesto ribas gali bti traukiami ems sklypai, nustatytja tvarka priskirti valstybs iperkamai emei, laisvos valstybins ems fondo em, taip pat privati ir valstybin em, kuri pagal nustatytj tvark parengtus detaliuosius planus numatoma skirti statyboms. Kartu i miesto rib gali bti iskirti ems kio ir mik kio paskirties ems sklypai, kuri pagal detaliuosius planus nenumatoma skirti statyboms arba kitiems miesto poreikiams. Gyvenamosios vietovs, kurios priskiriamos vientisoms miest teritorijoms, panaikinamos. Kaip jau buvo minta, norint keisti administracini vienet ir gyvenamj vietovi ribas btina atsivelgti keiiam teritorij gyventoj nuomon. Be kita ko, i nuostata tvirtinta ir Europos vietos savivaldos chartijoje, kuri Lietuvos Respublikos Seimas ratifikavo 1999 m. gegus 25 d. ios Chartijos 5 straipsnyje Savivaldybi teritorini rib apsauga skelbiama, kad savivaldybi teritorins ribos negali bti keiiamos i anksto nepasitarus su visomis vietos bendruomenmis arba nesurengus referen-

Bendroji dalis

347

dumo, kur tai leidia statutas454. Lietuvos Respublikos administracini vienet ir j rib statymo 7 straipsnyje nustatyta, kad Vyriausyb, prie kreipdamasi Seim dl savivaldybi steigimo, esam panaikinimo, taip pat dl j rib pakeitimo ir centr nustatymo, atsivelgia gyvenamosios vietovs bendruomens nuomon. Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1999 m. rugsjo 20 d. nutarimu Nr. 1012 yra patvirtinta vietos gyventoj apklausos tvarka. Joje nustatyti apklausos tikslai, kurie atitinka anksiau ivardytus dokumentus. Tai vietos gyventoj nuomons suinojimas dl administracini vienet ir gyvenamj vietovi rib keitimo ir gyvenamj vietovi priklausymo vienai arba kitai teritorijai klausimai. Tvarkoje taip pat nustatyti apklausos objektai teritoriniu principu tai savivaldybs teritorija, seninijos teritorija ir gyvenamoji vietov. Nustatytas ir bendras principas, kad apklausos objektas teritoriniu principu negali bti maesnis u gyvenamj vietov. Apklaus organizuoja Vyriausyb priimdama sprendimus, o skelbia ir j koordinuoja Vidaus reikal ministerija. Silyti rengti apklaus turi teis Vyriausyb, Vidaus reikal ministerija, apskrii virininkai ir savivaldybi tarybos. Regionin pltra. Nors regionin pltra ms alyje dar nra plaiai ipltota, taiau jos tikslai ir udaviniai j sprendiant yra reglamentuoti. 2000 m. liepos 20 d. priimtas Lietuvos Respublikos regionins pltros statymas, kuriame nustatyta, kaip formuojami regionai, ir paymta, kad jais vadinamos vientisos valstybs teritorijos dalys, kuriose gyvendinama nacionalin regionin politika. Pagrindiniu regionins pltros tikslu statyme vardijamas socialini ir ekonomini skirtum tarp region bei j viduje mainamas ir tolygus visos valstybs teritorijos vystymosi skatinimas. Regionins pltros statyme suformuluoti ir regionins pltros udaviniai tai valstybs pagalbos teikimas probleminse teritorijose gyvendinamiems projektams ir tolygi ilgalaiks vis region pltros slyg sudarymas. Regionin pltra planuojama ir gyvendinama apskrityse. Kartu statyme nustatyta, kad Vyriausyb nacionalins regionins pltros tikslams gyvendinti gali sudaryti regionus i keli bendras ribas turini apskrii arba savivaldybi. ia statymo nuostata pasakoma, kad regionin pltra tiesiogiai siejama su apskritimis, taiau kartu daroma prielaida, kad regionas gali bti sudaromas ne tik i apskrii, bet ir kitoki valstybs teritorijos darini. Todl, nors regiono pltros plan rengia apskrities virininko administracija, atsivelgdama Valstybs ilgalaiks raidos strategij, atskir kio ak (sektori) pltros strategijas, Lietuvos Respublikos teritorijos
454

Europos vietos savivaldos chartija // Valstybs inios. 1999. Nr. 822418.

348

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

bendrj plan, Nacionalin pltros plan (bendrj programavimo dokument), Nacionalins pltros plan, apskrities ir jos teritorijoje esani savivaldybi bendruosius planus bei savivaldybi strateginius pltros planus. Problemins regionins teritorijos program tvirtina Vyriausyb. Todl region pltra yra ne pai region savarankikai vykdoma veikla, o valstybs veiklos sudtin dalis, kuri gyvendinama per konkreias apskritis arba savivaldybes. Regionins pltros statymo 14 straipsnyje nustatyta, kad apskrities virininko administracija organizuoja reikiam regioninei pltrai dokument aptarim su valstybs ir savivaldybs institucijomis, socialiniais ir ekonominiais partneriais, kio subjektais ir Vyriausyb arba jos galiotos institucijos nustatyta tvarka teikia informacij, kaip rengiami arba gyvendinami patvirtinti regiono planai. Vyriausyb 2002 m. gruodio 5 d. yra patvirtinusi region pltros program ir jos gyvendinimo priemones, taiau tik savo kadencijos laikotarpio. Todl atsivelgiant toki praktik galima daryti prielaid, kad bus tvirtinami atskir laikotarpi region pltros planai ir per tuos laikotarpius gyvendinami. Aptariamo Lietuvos Respublikos regionins pltros statymo 10 straipsnyje tvirtinta, kad Vyriausyb, nustatydama ir gyvendindama nacionalin regionin politik, sudaro Nacionalin regionins pltros tarnyb, tvirtina jos sudt bei nuostatus. Nacionalin regionins pltros tarnyba sudaryta ir jos nuostatai patvirtinti 2003 m. balandio 14 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimu. Pagrindin jos funkcija koordinuoti regionin pltr ir teikti pasilymus Vyriausybei. O minto statymo 13 straipsnyje reglamentuota, kad konkretaus regiono pltros taryb sudaro apskrities virininkas. statyme taip pat reglamentuota ios tarybos sudtis. Ji susideda i apskrities virininko, regiono savivaldybi mer, teritorins darbo biros atstovo ir deleguot savivaldybi taryb nari, kuri skaii lemia gyventoj skaiius atitinkamose savivaldybse. ios tarybos pagrindins funkcijos yra ios: regiono pltros plano svarstymas, tvirtinimas ir sprendim dl jo gyvendinimo primimas. Inagrinjus ivardytas statymo ir postatymini teiss akt nuostatas nacionalins regionins pltros klausimais apibendrintai galima pasakyti: 1) nacionalin regionin pltr valstybs mastu tvirtina Vyriausyb; 2) nacionalin regionin pltr koordinuoja Nacionalin regionins pltros taryba; 3) atskir region pltros programas tvirtina regiono taryba ir priima sprendimus dl j vykdymo. Region pltros programas gyvendina apskritys, savivaldybs ir kitos valstybs institucijos pagal patvirtintus region pltros planus.

Bendroji dalis

349

1.10. Lietuvos Respublikos apskrii virinink institucijos

Konkreiau aptariant apskrities valdymo institucijas paymtina, kad apskrityje, kaip auktesniajame administraciniame vienete, valdymas, arba administravimas, yra ne vietinio autonominio pobdio, o valstybinio. Valdymas skirstomas teritoriniu principu ir, palyginti su kitomis usienio valstybmis, j galima bt vardyti kaip regionin. Taiau, kaip minta, Lietuvos auktesnieji administraciniai vienetai savivaldos neturi. Todl Lietuvos auktesnij administracini vienet niekaip negalima lyginti su usienio ali, pavyzdiui, JAV, Vokietijos, Rusijos, Ispanijos, vedijos ir su kit valstybi auktesniaisiais administraciniais vienetais, kurie turi analogikas ms savivaldybms moni renkamas ir jiems atstovaujanias institucijas. Jau minta, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 122 straipsnyje nustatyta, kad auktesniuosiuose administraciniuose vienetuose valdym organizuoja Vyriausyb. Todl 1994 m. liepos 19 d. primus Lietuvos Respublikos administracini vienet ir j rib statym ir padalinus alies teritorij 10 apskrii tais paiais metais gruodio 15 d. buvo priimtas Lietuvos Respublikos apskrities valdymo statymas, kuriuo buvo reglamentuota, kaip Vyriausyb turi organizuoti j valstybin valdym. io statymo pirmojoje redakcijoje buvo nustatyta, kad apskrities valdym organizuoja apskrities valdytojas. Dabartinje statymo redakcijoje valdytojo pareigyb pakeista apskrities virinink. Ministro Pirmininko teikimu j skiria ir atleidia i pareig Vyriausyb, kuriai apskrities virininkas yra atskaitingas. Be to, Apskrities valdymo statymo 4 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad apskrities virininkas taip pat atsiskaito Vyriausybs galiotai institucijai. Lietuvos Respublikos Vyriausyb 2003 m. rugsjo 25 d. nutarimu Nr. 1184 Dl apskrities virininko atskaitingumo nustat, kad apskrities virininkas Vyriausybei ir Vidaus reikal ministerijai pateikia metins veiklos ataskait. O ataskaitas Aplinkos, Finans, Krato apsaugos, Kultros, Socialins apsaugos ir darbo, Susisiekimo, Sveikatos apsaugos, vietimo ir mokslo, kio, Vidaus reikal, ems kio ministerijoms pateikia pagal statym ir kit teiss akt joms nustatyt kompetencij. Lietuvos Respublikos apskrities valdymo statyme nustatyti apskrities virininko galiojimai (funkcijos) suskirstyti pagal socialins veiklos sritis. vietimo, kultros ir socialinio darbo srityje apskrities virininkas statym nustatyta tvarka steigia, reorganizuoja ir likviduoja apskrities valstybines vietimo, iskyrus auktsias mokyklas, staigas, kultros, kno kultros ir sporto, socialins paramos ir globos staigas bei tarnybas, taip pat

350

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

specialij socialini paslaug institucijas, atsako u j funkcionavim ir ilaikym. ioje srityje apskrities virininkas organizuoja bendrosios valstybins vietimo, kultros ir socialins politikos vykdymo prieir bei rengia, koordinuoja ir vykdo apskrities socialines programas ir socialinius projektus ir kontroliuoja, kaip teikiamos socialins paslaugos apskriiai priklausaniose socialini paslaug teikimo staigose, kartu su teritorinmis darbo biromis sprendia gyventoj uimtumo problemas. Sveikatos prieiroje ir farmacins veiklos srityje organizuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybs patvirtint valstybini sveikatos strategij ir sveikatos apsaugos reformos gyvendinim apskrityje, nagrinja apskrities savivaldybi gyventoj sveikatos bkl, jos pokyius, juos lemianius veiksnius ir teikia Vyriausybei ir Sveikatos apsaugos ministerijai su apskrities savivaldybmis suderintus silymus dl apskrities gyventoj sveikatos isaugojimo, atgavimo ir stiprinimo. Suderins su Sveikatos apsaugos ministerija steigia, reorganizuoja ir likviduoja apskrii ligonines, taip pat nustatytas ir raytas Sveikatos apsaugos ministerijos patvirtint sra antrins sveikatos prieiros specializuotas stacionarines asmens sveikatos prieiros staigas. Sveikatos apsaugos srityje apskrities virininkas privalo organizuoti valstybini privalomj sveikatos program gyvendinim apskrityje, regionini visuomens sveikatos ugdymo ir neinfekcini lig bei traum profilaktikos program rengim ir j gyvendinim. Jas gyvendindamas apskrities virininkas bendradarbiauja su apskrities savivaldybmis ir statym nustatyta tvarka ir pagrindais teikia silymus Vyriausybei skelbti apskrities teritorij arba jos dal pavojaus arba alos visuomens sveikatai rajonu. Taip pat turi ir kitus atskir statym nustatytus galiojimus sveikatos prieiros klausimais. Teritorij planavimo ir paminklotvarkos srityje apskrities virininkas organizuoja apskrities lygmens teritorij planavimo dokument rengim, dalyvauja j derinimo procedroje, kaupia ir tvarko teritorij planavimo duomen bank bei teritorij planavimo duomen registr, teikia informacij kit lygi duomen bankams ir ivadas silymus dl Lietuvos Respublikos teritorijos bendrojo ir specialij plan rengimo. Nustatyta tvarka rengia slygas apskrities ir savivaldybi teritorij planavimo dokumentams, organizuoja savivaldybi teritorij planavimo, statini projektavimo, statybos, statini pripainimo tinkamais naudoti ir griovimo valstybins prieiros vykdym bei iduoda leidimus statyboms (iskyrus tuos, kuri idavimas statym pavestas savivaldybs administracijos direktoriui). Apskrities virininkas koordinuoja savivaldybi ir valstybs institucij veikl vykdant geodezijos, topografijos, kartografijos ir geoinformatikos darbus, organizuoja i darb valstybins prieiros vykdym, saugo kultros vertybes ir pa-

Bendroji dalis

351

minklus bei tvarko j apskait ir organizuoja paminklotvarkos prieir, taip pat atlieka apskriiai priskirt objekt statybos usakovo funkcijas. emtvarkos ir ems kio srityje apskrities virininkas tvarko laisvos valstybins ems fond, iskyrus em, perduot valdyti savivaldybi institucijoms, gyvendina ems reform. statym nustatyta tvarka apskrities virininkas turi organizuoti ems servitut nustatym ir ems naudojimo valstybin reguliavim, ems naudojimo valstybin kontrol, koordinuoti ir organizuoti regionins kaimo pltros programos gyvendinim. Apskrities virininkas vykdo melioracijos ir hidrotechnikos rengini prieir, perleidia valstybin em privaion nuosavybn, iskyrus privatizuojamiems nekilnojamojo turto objektams priskirtus ems sklypus, taip pat atstovauja valstybei perleidiant privai em valstybs nuosavybn bei valstybei pagal statymus arba testament paveldint em, sprendia ems pamimo visuomens poreikiams ir pagrindins tikslins ems naudojimo paskirties keitimo klausimus. Gamtos itekli naudojimo ir aplinkos apsaugos srityje apskrities virininkas organizuoja veikl apskriiai priskirtose saugomose teritorijose ir dalyvauja valdant kitas valstybs saugomas teritorijas (iskyrus rezervatus), pagal savo kompetencij teikia pasilymus gamtos itekli naudojimo limitams nustatyti, rengia apskrities aplinkos apsaugos valstybines programas, investicij projektus, organizuoja ir koordinuoja j gyvendinim, vandens telkini apsaugos zon ir pakrants apsaugos juost tvarkym bei vandens telkini valdym, atlieka valstybin mik bkls, naudojimo, atkrimo ir apsaugos kontrol bei organizuoja ekologin vietim. Nemaai apskrities virininko galiojim (funkcij) Apskrities valdymo statyme tvirtinta ir kitose srityse. I j kaip svarbias galima paminti valstybs moni steigim, apskrii virininkams perduot valstybs moni valstybei priklausani akcij valdym, atstovavim valstybei kitose akcinse bendrovse, kuriose akcij turi valstyb. Apskrities virininkas taip pat registruoja visuomenini organizacij, kuri veikla apima daugiau kaip vienos savivaldybs teritorij ir kuri buveins yra apskrities centre arba kitoje apskrities teritorijoje esanioje miesto ar kaimo gyvenamojoje vietovje, status. Teritoriniams valstybinio administravimo subjektams, t. y. apskrii virininkams, statym leidjas suteikia nemaai galiojim. iems galiojimams, t. y. priskirtoms funkcijoms, gyvendinti Apskrities valdymo statyme nustatyta, kad apskrities virininkas formuoja administracij ir jai vadovauja. statymo 18 straipsnyje apskrities virininko administracija vardyta juridiniu asmeniu, turiniu antspaud su Lietuvos valstybs herbu ir apskrities pavadinimu. Taiau apskrities virininko administracija yra ne valdymo ins-

352

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

titucija, o apskrities virininko, kaip vykdomosios institucijos, aptarnaujanti staiga. Jos struktr ir nuostatus tvirtina apskrities virininkas pagal Vyriausybs patvirtintus apskrities virininko administracijos tipin struktr ir tipinius nuostatus. Nors apskritys savo veikl pradjo 1995 m., o tipinius apskrities virininko administracinius nuostatus Lietuvos Respublikos Vyriausyb patvirtino tik 2002 m. kovo 27 d., iuose nuostatuose nurodyta, kad apskrities virininko administracij sudaro departamentai, skyriai, tarnybos (administracijos struktriniai padaliniai). Kartu su tipiniais nuostatais buvo patvirtinta ir tipin apskrities virininko administracijos struktra. Joje nustatyta, kad apskrities virininkas, tvirtindamas administracijos struktr, gali steigti 6 departamentus su 15 padalini (skyri), 3 tarnybas ir 2 skyrius. Visi ie padaliniai sudaro apskrities administracij, padedani apskrities virininkui vykdyti jam nustatytas funkcijas, kurios gyvendinamos Apskrities valdymo statymo 20 straipsnyje nustatyta tvarka, leisti sakymus ir kitus teiss aktus ir tikrinti, kaip jie vykdomi. statyme isamiai neaptariama, kas turi teis naikinti apskrities virininko sakymus ir kitus teiss aktus, o tik pasakoma, kad jie naikinami statym nustatyta tvarka. Atsivelgiant tai, kad apskrities virininkas yra vieojo administravimo institucija, pagal Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statym jo sakymus ir kitus aktus, kaip teritorini valstybini administravimo subjekt priimtus, gali panaikinti atitinkamos apygardos administracinis teismas.

1.11. Lietuvos Respublikos savivaldybi institucijos

Vietos savivaldos esm. Nagrinjant savivaldybi institucijas ir j funkcijas pirmiausia reikia aptarti pai savivaldos esm. Paymtina, kad savivaldybi, arba kaip priimta vartoti kit ali praktikoje municipalitet, vieno modelio pasaulyje nra. Savivaldybi dydiai, j veiklos formos, funkcijos, santykiai su kitomis valdios institucijomis vairiose alyse yra skirtingi. ali municipalin teis gali bti panai tik savivaldybi atstovaujam darini rinkimais bei j institucij formavimu. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio pirmoje dalyje tvirtinta nuostata, kad savivaldos teis utikrinama statymo nustatytiems valstybs teritorijos administraciniams vienetams. Ji gyvendinama per atitinkamas savivaldybi tarybas. Antroje io straipsnio dalyje nustatyta, kad savivaldybi taryb nariais Lietuvos Respublikos pilieius ir kitus nuolati-

Bendroji dalis

353

nius administracinio vieneto gyventojus pagal statym ketveriems metams renka Lietuvos Respublikos pilieiai ir kiti nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkim teise, slaptu balsavimu455. O ketvirtoje dalyje sakoma, kad Lietuvos Respublikos statymams, Vyriausybs bei savivaldybs tarybos sprendimams tiesiogiai gyvendinti savivaldybs taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus. Panaiai savivaldos teis apibria ir Europos vietos savivaldos chartija. Jos 3 straipsnyje sakoma, kad savivaldos teis gyvendina tarybos arba susirinkimai, kurie sudaryti slaptu balsavimu, tiesiogini, lygi ir visuotini rinkim bdu bei gali turti jiems pavaldius vykdomuosius organus. Tarptautins vietos savivaldybi sjungos Pasaulio vietos savivaldybi deklaracijos 2 straipsnyje nurodyta, kad savivaldos teis gyvendina asmenys arba atstovaujamieji dariniai, periodikai laisvai irinkti arba paskirti irinkto darinio atstov456. Taiau administracins teiss painimo dalykas yra administraciniai teisiniai santykiai, todl savivaldos atstovaujamj institucij rinkimo, j sudarymo ir panaiai mes nenagrinsime. ie dalykai isamiai aptariami Lietuvos teiss universiteto mokslinink ileistame Lietuvos Konstitucins teiss vadovlio XVI skyriuje457. Manome, kad administracins teiss dalykui svarbiau inoti savivaldybi institucij funkcijas, atskleidianias tuos socialinius bei kinius dalykus bei kitus moni vieuosius reikalus, kuriuos savivaldybs administruoja. Savo aktais jos gyvendina vietos savivald, kuri 1994 m. liepos 7 d. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statyme (vliau pakeistame ir papildytame) vardijama kaip valstybs teritorijos administracinis vienetas, turintis juridinio asmens status bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos laiduot savivaldos teis, gyvendinam per savivaldybs taryb. Kaip matome, odis savivaldyb turi dvi prasmes. Tai valstybs teritorijos administracinis vienetas, turintis vietos savivaldos teis, ir kartu juridinis asmuo, kaip vieojo administravimo subjektas, kuriam pagal Lietuvos Respublikos Konstitucij, Vietos savivaldos statym bei kitus teiss aktus suteiktos vieojo administravimo funkcijos administruoti atitinkamos teritorijos vietos moni bendruomeni reikalus.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalis keista du kartus. Pirmojoje 1992 m. redakcijoje savivaldybi taryb nari kadencija buvo 2 metai (Valstybs inios. 1992. Nr. 31953), vliau 1996 m. 3 metai (Valstybs inios. 1996. Nr. 1222863), o nuo 2002 m. 4 metai (Valstybs inios. 2002. Nr. 652626). 456 The Local Government Politicians Handbook / Department of Local Government. Riga, 1995. 457 Birmontien T., Jarainas E., Kris E. ir kt. Lietuvos konstitucin teis. Vilnius: LTU, 2001.

455

354

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Vokiei autorius Horstas Kanitzas savo leidinyje Pilietis ir savivaldyb, kur Konrado Adenauerio fondas Baltijos alims 1995 m. publikavo Lietuvoje, teigia, kad vietiniais reikalais vadinamos problemos, kurios atsiranda dl didesns moni grups bendro gyvenimo bei bendros j kins veiklos tam tikroje ribotoje erdvje ir kurias savivaldyb gali isprsti savo jgomis. Prie toki problem jis priskiria vandens, energijos bei duj tiekim; keli tiesim ir miesto transporto organizavim; vaik darelius ir mokyklas; seneli, vaik ir jaunimo namus; ligonines; sporto renginius ir alisias zonas; muziejus, bibliotekas, teatrus; gatvi tvarkym, iukli iveim, kanalizacijos vanden valym458. Galima teigti, kad panaaus pobdio vietos savivaldybi funkcijos nustatomos ir ms alyje, taiau kartu btina paymti, kad jos danai horizontaliai persipina su valstybs institucij vykdoma veikla. Tai labai stipriai buvo jauiama prajusiame deimtmetyje, kai ekonomins ir socialins sanklodos ms alyje transformavosi i vadinamj socialistini struktr demokratines. Todl neatsitiktinai Vietos savivaldos statymas daug kart buvo keiiamas arba taisomas. is procesas tsiasi dar ir dabar. Vis dlto kai kuriose kio ir socialinse veiklos srityse vietose jau klostosi tam tikros tradicijos. iuo metu jau galima sakyti, kad vietos savivaldybi institucij funkcijos, nors dar danai keiiamos, bet vis aikiau apibriamos statymuose ir jas gyvendinant vietose ar, kitaip tariant, vykdant taip pat jau formuojama atitinkama praktika. Vietos savivaldos principai. Pagrindiniai principai, kuriais grindiama vietos savivalda ms alyje, yra nustatyti Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymo 4 straipsnyje. Tai: atsakingumas rinkjams. Savivaldybs tarybos nariai (toliau tarybos nariai) u savo veikl yra atsakingi ir atskaitingi rinkjams; gyventoj dalyvavimas tvarkant vieuosius savivaldybs reikalus. Savivaldybs institucijos turi sudaryti slygas gyventojams tiesiogiai dalyvauti rengiant sprendim projektus, organizuojant apklausas, susirinkimus, sueigas, vie peticij nagrinjam, skatina kitas pilietins iniciatyvos formas. Savivaldybs institucijos diegia savivaldos principus vietimo, kultros ir kitose staigose, remia visuomenini organizacij iniciatyvas, susijusias su viej savivaldybs reikal tvarkymu; savivaldybi ir valstybs interes derinimas tvarkant vieuosius savivaldybi reikalus; savivaldybs institucij veiklos laisv ir savarankikumas, kai jos,
458

Kanitzas H. Pilietis ir savivaldyb. Vilnius: Savivalda, 1995.

Bendroji dalis

355

gyvendindamos statymus, kitus teiss aktus ir sipareigojimus bendruomenei, priima sprendimus; veiklos skaidrumas. Savivaldybs institucij ir kit savivaldybs vieojo administravimo subjekt veikla turi bti aiki ir suprantama gyventojams, kurie tuo domisi, jiems sudaromos slygos gauti paaikinimus, kas ir kodl daroma; bendruomens ir atskir savivaldybs gyventoj interes derinimas. Savivaldybs institucij priimti sprendimai bendruomens interesais neturi paeisti statym garantuot atskir gyventoj teisi; vieumas ir reakcija gyventoj nuomon. Gyventojai arba j atstovai turi teis susipainti su savivaldybs institucij priimtais sprendimais, gauti vieus ir motyvuotus atsakymus pareikt nuomon apie savivaldybs institucij ir kit savivaldybs vieojo administravimo subjekt bei atskir valstybs tarnautoj darb. Savivaldybs vieojo administravimo subjekt veikla gali bti slapta tik statym nustatytais atvejais; savivaldybs veiklos ir savivaldybs institucij priimam sprendim teistumas. Savivaldybs institucij ir kit savivaldybs vieojo administravimo subjekt veikla bei visais j veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti statym ir kit teiss akt reikalavimus; mogaus teisi bei laisvi utikrinimas ir gerbimas. Savivaldybs institucij arba valstybs tarnautoj priimami sprendimai neturi paeisti mogaus orumo, jo teisi ir laisvi. I i Vietos savivaldos statyme vardyt 9 pagrindini princip matome, kad nuosekliai juos gyvendinanios administracini vienet savivaldybi gyventojams atstovaujanios institucijos yra atskaitingos apibrtai vietos moni bendruomenei ir gali bti jos kontroliuojamos. Savo ruotu savivaldybi institucijos, sprsdamos vietos bendruomeni reikalus, privalo utikrinti moni bei juridini asmen teises ir laisves bei darniai derinti vietos bendruomeni interesus su visos valstybs interesais. Finansiniai savivaldybi itekliai ir turtas. Suprantama, kad savivaldybs tinkamai gyvendint savivaldos teis ir vykdyt joms nustatytas kitas funkcijas, btini materialiniai ir finansiniai itekliai. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 121 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybs sudaro ir tvirtina savo biudet ir kad jos turi teis neperengdamos statymo numatyt rib nustatyti vietines rinkliavas. I savo biudeto savivaldybi tarybos taip pat gali numatyti mokesi ir rinkliav lengvatas. Konstitucijos 127 straipsnyje taip pat tvirtinta, kad Lietuvos biudeto sistem sudaro savarankikas Lie-

356

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tuvos Respublikos valstybs biudetas, taip pat savarankiki vietos savivaldybi biudetai. iomis Konstitucijos nuostatomis aikiai pasakoma, kad savivaldybi funkcijoms gyvendinti pagal statym nustatytas ribas garantuojami finansiniai itekliai. Savivaldybi biudet pajam dydis ir altiniai nustatomas pagal metodik, patvirtint 1997 m. liepos 2 d. Lietuvos Respublikos savivaldybi biudet pajam nustatymo metodikos statymu. Taiau kartu btina paymti, kad atsivelgiant tai, jog Lietuvos Respublikos nacionalin biudet sudaro valstybs ir savivaldybi biudetai ir gerjant ekonominei padiai didja valstybs biudetas, atitinkamai didinami atsiskaitymai ir savivaldybi biudetams. Todl galima teigti, kad savivaldybi biudetai, nors ir savarankikai nustatomi, taiau j dyd tiesiogiai lemia bendra nacionalinio biudeto apimtis. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymo 36 straipsnio 1 dalyje nustatyta isami savivaldybi finansini itekli sudtis, o 3 nurodyto straipsnio dalyje tvirtinta nuostata, kad savivaldybi biudet los gali bti naudojamos tik savivaldybi funkcijoms, t. y. j taryb patvirtintoms socialinms ir ekonominms bei kitoms programoms gyvendinti, savivaldybi biudetinms staigoms ilaikyti ir viej paslaug teikimui organizuoti. Pagal Lietuvos Respublikos biudetins sandaros statym ir Vyriausybs 2001 m. gegus 14 d. nutarimu patvirtint Lietuvos Respublikos valstybs biudeto ir savivaldybi biudet sudarymo ir vykdymo tvark savivaldybi biudetai sudaromi ir tvirtinami vieneriems biudetiniams metams. Materialusis turtas savivaldybi dispozicijon yra perduotas pagal Lietuvos Respublikos 1997 m. gruodio 2 d. valstybs turto perdavimo savivaldybi nuosavybn statym. Savivaldybs iki io statymo primimo ir materialaus valstybs turto perdavimo j vald patikjimo teise. Vliau, 1998 m. gegus 12 d., buvo priimtas Lietuvos Respublikos valstybs ir savivaldybi turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo statymas, kuriame nustatyta savivaldybi materialaus ir nematerialaus turto sandara ir tvarka, kaip jis valdomas. O Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymo 34 straipsnio 3 dalyje tvirtinta nuostata, kad savivaldybei nuosavybs teise priklausanio turto savininko funkcij gyvendina savivaldybs taryba. Savivaldybi funkcij rys. Vietos savivaldos statymo, kuris, kaip minta, daug kart keistas, papildytas ir taisytas, 5 straipsnyje savivaldybi funkcijos skirstomos : savarankiksias, priskirtsias (ribotai savarankikas), valstybines (perduotas savivaldybms) ir sutartines. Savarankiksias funkcijas savivaldybs atlieka pagal statymais suteikt kompetencij, sipareigojimus savo bendruomenei ir atsivelgdamos

Bendroji dalis

357

jos interesus. gyvendindamos ias funkcijas savivaldybs turi sprendim iniciatyvos, j primimo bei gyvendinimo laisv ir yra atskaitingos, kad ios funkcijos bt atliktos. Todl visikai savarankikas (suverenias) galias savo teritorijoje pagal statymus savivaldybs turi tik vykdydamos ios ries funkcijas. T. y. ioje srityje jos turi finansin, planavimo ir organizacin savarankikum. Priskirtosios (ribotai savarankikos) funkcijos gyvendinamos vadovaujantis Vietos savivaldos ir kitais statymais ir j pagrindu priimtais kitais teiss aktais atsivelgiant vietos slygas ir aplinkybes. ias funkcijas savivaldybs gyvendina taip pat savarankikai, bet j savarankikumo ribotum tokiu atveju lemia tos teiss normos, kurios nustatytos kituose statymuose ir postatyminiuose teiss aktuose. Jos taikomos atsivelgiant konkreios savivaldybs slygas, t. y. konkreiose savivaldybse esamas realijas, toms savivaldybms numatom finansavim ir pan. Valstybins (perduotos savivaldybms) yra tokios funkcijos, u kuri gyvendinim atsakinga valstyb, taiau atsivelgiant tai, kad tenkinat gyventoj poreikius jas geriau gyvendinti vietose, statymais tai pavedama daryti savivaldybms. Tokiais atvejais valstyb, perduodama toki funkcij gyvendinim, atitinkamai numato savivaldybms materialinius ir finansinius iteklius, todl savivaldybs u j gyvendinim yra atsakingos tik organizaciniu poiriu, o finansikai u i funkcij gyvendinim subsidiariai atsakinga valstyb. Tuo tarpu u priskirt (ribotai savarankik) funkcij gyvendinim savivaldybs su valstybe atsakingos solidariai, nes savivaldybs, nors jas vykdo savarankikai, atsivelgdamos vietos slygas ir aplinkybes, taiau pagal kitais statymais tvirtint bendr tvark ir statymais valstybs nustatytus finansavimo iteklius. Sutartins funkcijos atliekamos pagal sutartis su valstybs institucijomis ir kitomis valstybs staigomis. Vietos savivaldos statymo 5 straipsnio 2 dalyje savivaldybi funkcijos dar grupuojamos ir pagal veiklos pobd: 1) vietos valdios; 2) vieojo administravimo; 3) viej paslaug. iame statyme nustatyta, kad vietos valdios funkcijas savivaldybse vykdo savivaldybs taryba, o Vieojo administravimo statymo nustatyta tvarka savivaldybs taryba, savivaldybs administracijos direktorius bei kiti savivaldybs staig ir tarnyb vadovai, valstybs tarnautojai, kuriems teiss aktais arba savivaldybs tarybos sprendimais suteikiamos vieojo administravimo teiss savivaldybs teritorijoje. Viesias paslaugas teikia savivaldybi steigti paslaug teikjai tai daniausiai savivaldybi mons

358

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

arba pagal su savivaldybmis sudarytas sutartis kiti asmenys, kuriuos savivaldybs privalo parinkti vieai. Savivaldybi institucijos ir j funkcijos. Savivaldybi funkcijas tiek kinje, tiek socialinje veikloje gyvendina j institucijos. Todl administracins teiss poiriu btina inoti ne tik savivaldybi veikl apskritai, bet ir j institucij atstovaujamosios savivaldybs tarybos ir vykdomosios savivaldybs administracijos direktoriaus funkcijas. Tik per jas galima atskleisti savivaldybi veiklos turin bei jos sritis, suinoti i institucij paskirt ir j kompetencij vietose (savose teritorijose). Tai svarbu, nes ios institucijos, kaip minta, administruoja moni reikalus ir sprendia vietinio pobdio socialines bei kines problemas. Paymtina, kad Vietos savivaldos statyme isamiai reglamentuotos savivaldybi institucij savivaldybs tarybos ir savivaldybs administracijos direktoriaus funkcijos. Savivaldybi kontrols ir audito institucijos ia nebus nagrinjamos, nes tai prieiros institucijos, kurios neadministruoja moni viej reikal. Jos priiri, ar teistai, efektyviai, ekonomikai ir rezultatyviai valdomas bei naudojamas savivaldybi turtas, kaip vykdomas jos biudetas. Be i institucij, savivaldybms priklauso ir kiti vieojo administravimo subjektai. Tai savivaldybms pavaldios staigos ir kiti subjektai bei savivaldybs administracijos padaliniai, turintys teiss akt suteiktus galiojimus bei atliekantys jiems pavestas funkcijas. J veiklos bei funkcij ia taip pat neaptarsime, nes tai platesnio nagrinjimo objektas. Tai nuolat veikianti atstovaujamoji savivaldybs institucija savivaldybs taryba, per kuri gyvendinama savivaldos teis. Savivaldybs tarybos galiojimai, t. y. funkcijos, tvirtintos Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statyme. Pagal io statymo 17 straipsnio nuostatas savivaldybs taryba: tvirtina savivaldybs tarybos veiklos reglament. Jame, be kit klausim, turi bti numatytos pagrindins bendravimo su gyventojais formos ir bdai, kurie garantuot vietos savivaldos princip ir teisi gyvendinim bendruomens interesais; renka ir prie termin i pareig atleidia mer; mero teikimu skiria ir prie termin atleidia mero pavaduotoj (pavaduotojus), vadovaudamasi statymais nustato jam (jiems) darbo umokest; mero teikimu nustato mero pavaduotojo (pavaduotoj) veiklos sritis; priima sprendim sudaryti savivaldybs tarybos kolegij ir mero teikimu j sudaro;

Bendroji dalis

359

sudaro savivaldybs tarybos komitetus, komisijas ir kitas struktras, reikalingas savivaldybs tarybos darbui organizuoti, bei statym numatytas visuomenines komisijas ir tarybas; renka Kontrols komiteto pirminink, jo teikimu skiria Kontrols komiteto pirmininko pavaduotoj, tvirtina Kontrols komiteto veiklos program; sudaro pretendent savivaldybs kontrolieriaus pareigas atrankos komisij, priima sprendim dl savivaldybs kontrolieriaus primimo pareigas ir atleidimo i valstybs tarnybos, savivaldybs kontrolieriaus teikimu steigia savivaldybs kontrolieriaus tarnyb, tvirtina savivaldybs kontrolieriaus (savivaldybs kontrolieriaus tarnybos) veiksm plan ir kart per metus iklauso savivaldybs kontrolieriaus ataskait bei priima dl jos sprendim; priima sprendim dl savivaldybs administracijos direktoriaus (direktoriaus pavaduotojo) primimo pareigas ir atleidimo i valstybs tarnybos, mero teikimu tvirtina savivaldybs administracijos struktr, administracijos nuostatus ir darbo umokesio fond, nustato didiausi leistin valstybs tarnautoj pareigybi ir darbuotoj, dirbani pagal darbo sutartis ir gaunani umokest i savivaldybs biudeto, skaii; gali priimti sprendimus dl seninij steigimo ir j skaiiaus, priskiria seninijoms savivaldybs teritorijas, nustato j ribas ir prireikus jas keiia vertinusi vietos gyventoj nuomon; tvirtina savivaldybs kontrolieriaus (savivaldybs kontrolieriaus tarnybos) bei visuomenini komisij ir taryb veiklos nuostatus; Biudeto sandaros statyme nustatyta tvarka tvirtina savivaldybs biudet ir jo vykdymo apyskait, prireikus tikslina savivaldybs biudet; priima sprendimus dl papildom bei plan virijani savivaldybs biudeto pajam ir kit l paskirstymo bei tikslins paskirties fond sudarymo ir naudojimo; skirsto biudetinms staigoms biudeto asignavimus; priima sprendimus dl savivaldybs teritorijos raidos analizs, bendrj ilgalaiki socialini, kultrini, kini, investicini, demografini, nusikaltim kontrols ir prevencijos, ekologini, sveikatos ir kit program projekt rengimo; priima sprendimus dl valstybs socialini ir ekonomini program tikslini l ir kit valstybs fond l bei materialiojo turto paskirstymo savivaldybs biudetinms staigoms;

360

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

priima sprendimus dl socialins ir gamybins infrastruktros objekt projektavimo ir statybos, paveda savivaldybs administracijai atlikti i darb usakovo funkcijas, nustato i objekt eksploatavimo tvark; priima sprendimus dl socialinio bsto fondo sudarymo (statybos, pirkimo ir t. t.) tvarkos, bsto suteikimo tvarkos bei dl savivaldybs gyvenamj patalp nuomos mokesio dydio; mero silymu sprendia dl savivaldybs tarybos sekretoriato bei mero politinio (asmeninio) pasitikjimo (jei sekretoriatas nesudaromas) valstybs tarnautoj pareigybi steigimo, nustato j skaii; kasmet nustato savivaldybs tarybos nari ir valstybs tarnautoj mokymo prioritetus; nustato kainas ir tarifus u savivaldybs moni, specialios paskirties bendrovi, savivaldybs biudetini ir viej staig teikiamas atlygintinas paslaugas bei keleivi veim vietiniais marrutais, taip pat statym nustatyta tvarka nustato centralizuotai tiekiamos ilumos, alto ir karto vandens kainas, vietines rinkliavas bei kitas mokas; Vyriausybs galiotos institucijos nustatyta tvarka, laikydamasi statym nustatyt skolinimosi limit ir gavusi savivaldybs kontrolieriaus ivad, priima sprendimus dl naudojimosi bank kreditais, paskol mimo ir teikimo, garantij suteikimo ir laidavimo kreditoriams u savivaldybs kontroliuojam moni imamas paskolas; priima sprendimus teikti mokesi, rinkliav ir kitas statym nustatytas lengvatas savivaldybs biudeto lomis. Nustato subsidij ir kompensacij skyrimo naujas darbo vietas steigianioms vis ri monms tvark, atitinkamai keiia savivaldybs biudet tais atvejais, kai l tam nebuvo numatyta; tvirtina savivaldybs socialins ir ekonomins pltros programas; deleguoja tarybos narius statym nustatytas regionines tarybas bei komisijas ir suteikia jiems galiojimus; priima sprendimus dl disponavimo savivaldybei nuosavybs teise priklausaniu turtu, nustato io turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvark, iskyrus atvejus, kai ji nustatyta statymuose; priima sprendimus dl savivaldybei priskirtos valstybins ems ir kito valstybs turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo patikjimo teise; steigia savivaldybs biudetines staigas, savivaldybs mones, eimynas, savivaldybs viesias staigas, akcines bendroves, statym nustatyta tvarka priima sprendimus dl dalyvavimo jas steigiant ir

Bendroji dalis

361

dl i staig, moni bei eimyn reorganizavimo, pertvarkymo ir likvidavimo arba dalyvavimo jas reorganizuojant, pertvarkant ir likviduojant, taip pat dl i juridini asmen vadov skyrimo pareigas ir atleidimo i j; priima sprendimus dl bendr su kitomis savivaldybmis moni steigimo; statym nustatyta tvarka tvirtina teritorij planavimo dokumentus. Specialiuosius ir detaliuosius planus statym ir savivaldybs tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka gali pavesti tvirtinti savivaldybs administracijos direktoriui; Saugom teritorij statymo nustatyta tvarka steigia savivaldybs saugomas teritorijas, skelbia savivaldybs saugomus vietins reikms gamtos bei kultros paveldo objektus, priima sprendimus aplinkos apsaugos bklei gerinti; teikia silymus dl savivaldybs teritorijos rib keitimo, savivaldybs pavadinimo suteikimo ir keitimo, gyvenamj vietovi sudarymo, j pavadinim, teritorij rib nustatymo ir keitimo, taip pat suteikia ir keiia gatvi, aiki, pastat, statini ir kit savivaldybei nuosavybs teise priklausani objekt pavadinimus pagal Vyriausybs nustatytus kriterijus; tvirtina eldini apsaugos, miest ir kit gyvenamj vietovi tvarkymo, visuomens sveikatos, sanitarijos ir higienos, atliek tvarkymo bei aplinkos apsaugos, gyvn laikymo, prekybos turgavietse ir kitas taisykles; teikia silymus nustatyta tvarka tvirtinti savivaldybs gyvenamj vietovi herbus, tvirtina kitus savivaldybs simbolius ir j naudojimo tvark, nustatyta tvarka gali u nuopelnus suteikti savivaldybs (jos centro ar kitos gyvenamosios vietovs) pilieio garbs vard; savivaldybs tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka iklauso savivaldybs mero, savivaldybs administracijos direktoriaus, savivaldybs kontrolieriaus, biudetini ir viej staig, moni ir organizacij vadov ataskaitas bei atsakymus tarybos nari paklausimus ir priima dl j sprendimus; teikia valstybs institucijoms silymus dl savivaldybs teritorijoje esani j padalini veiklos, prireikus savivaldybs tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka iklauso i padalini vadovus; priima sprendimus dl savivaldybs valdomo ilikusio nekilnojamojo turto nuosavybs teisi atkrimo religinms bendrijoms ir bendruomenms;

362

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

priima sprendimus dl kompensacij tam tikroms vartotoj grupms mokjimo u perkam kur, elektros ir ilumos energij, kart vanden bei gamtines dujas; priima sprendimus dl koncesij naudotis savivaldybs objektais suteikimo tikslingumo ir atlyginimo dydio nustatymo; priima sprendimus dl specializuot (tikslini) fond sudarymo; nustato savivaldybs vardu gautos labdaros skirstymo tvark; gali priimti sprendim atlikti savivaldybs staig ar savivaldybs kontroliuojam moni tam tikros veiklos nepriklausom audit; tvirtina savivaldybs vardu sudarom sutari pasiraymo tvark ir nustato, kokios sutartys negali bti sudaromos be iankstinio savivaldybs tarybos pritarimo; priima sprendim iiekoti i savivaldybs administracijos direktoriaus ir kit savivaldybs vieojo administravimo subjekt al, atsiradusi dl j tyini neteist sprendim, pareig neatlikimo ar iurktaus aplaidumo atliekant pareigas, kai savivaldybs vieojo administravimo subjektai teismo sprendimu turjo atlyginti al, jeigu ala nevirija j paskutini ei mnesi vidutinio darbo umokesio dydio; priima sprendimus dl jungimosi savivaldybi sjungas, dl bendradarbiavimo su usienio ali savivaldybmis ar prisijungimo prie tarptautini savivaldos organizacij; tvirtina kaimo pltros programas; priima sprendimus skelbti vietos gyventoj apklaus; neperengdama statym nustatyt galiojim gali priimti sprendimus klausimais, kurie nra ibraukti i jos kompetencijos arba nra priskirti kitiems vieojo administravimo subjektams. I statyme ivardyt savivaldybs tarybos funkcij matyti, kad i institucija priima sprendimus visais klausimais, kuri sprendimas priklauso savivaldos teisei. Suprantama, i funkcij gyvendinimas siejamas su daugeliu statym, kit teiss akt gyvendinimu, todl tik visikai atskleidus j turin, finansavimo dydius ir mastus galima bt matyti, kaip mintos funkcijos gyvendinamos. Savivaldybi tarybos savo galiojimus (funkcijas) gyvendina savivaldybi veiklos reglamentuose nustatyta tvarka, kuri jos paios tvirtina. Savivaldybi reglamentai tai taisykli visuma, reglamentuojanti tarybos nari posdi organizavimo bei kitus procedrinius klausimus, susijusius su savivaldybi institucij veikla. Reglamente apibriami bdai ir formos, pagal kuriuos turi bti utikrinamas vietos savivaldos princip ir teisi gyvendinimas bendruomens interesais. Todl galima teigti,

Bendroji dalis

363

kad Vietos savivaldos statymas savivaldybs taryboms j veikloje utikrina visik organizacins ir tvarkomosios veiklos savarankikum. Kartu paymtina, kad savivaldybi taryb funkcij vykdymas danai horizontaliai ribojasi su centrins arba regionins vykdomosios valdios funkcijomis bei atsakomybe. Bet i santyki ratas labai platus ir kiekvienu konkreiu atveju tokie santykiai turi savo specifini bruo ir vairi form. Manytina, kad j aptarimas bei nagrinjimas galt bti atskiro darbo arba vadovlio studentams dalykas. Juo labiau kad ms alies savivaldos teis dar nra nuodugniai inagrinta. Tai suprantama, nes kol kas ios teiss akos normos danai ir i esms keiiamos. Savivaldybs administracijos direktorius ir jo funkcijos. Vietos savivaldos statymo 3 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad savivaldybs vykdomoji institucija yra savivaldybs administracijos direktorius. Kartu statymo 29 straipsnio 2 dalyje tvirtinta, kad savivaldybs administracijos direktorius yra savivaldybs administracijos vadovas staigos vadovas, pavaldus savivaldybs tarybai ir atskaitingas merui. Savivaldybs administracijos direktoriaus skyrimo ir atleidimo tvarka nustatyta Vietos savivaldos ir Valstybs tarnybos statymuose. Savivaldybs administracijos direktorius pareigas skiriamas mero silymu savivaldybs tarybos sprendimu tarybos galiojim laikui politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu. Savivaldybs administracijos direktoriaus kadencij skaiius tam paiam asmeniui neribojamas. Savivaldybs administracijos direktoriaus pavaduotojas arba pavaduotojai, jeigu ios pareigybs steigiamos, mero silymu skiriami taip pat savivaldybs tarybos sprendimu ir analogikai merams politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu. Dl savivaldybs administracijos direktoriaus pavaduotojo (-) pareigybs (-i) steigimo ar administracijos direktoriaus pavadavimo sprendim priima savivaldybs taryba. Vietos savivaldos statyme nustatytos ios savivaldybs administracijos direktoriaus funkcijos: direktorius tiesiogiai ir asmenikai atsako u statym, Vyriausybs bei savivaldybs tarybos sprendim gyvendinim savivaldybs teritorijoje jo kompetencijai priskirtais klausimais; tiesiogiai gyvendindamas statymus, Vyriausybs ir savivaldybs tarybos sprendimus gali kreiptis valstybinio administravimo subjektus, leisti sakymus, privalomus savivaldybs administracijos struktriniams bei struktriniams teritoriniams padaliniams seninijoms ir struktriniuose padaliniuose nesantiems valstybs tarnauto-

364

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

jams bei jam priskirtos kompetencijos klausimais savivaldybs gyventojams ir kitiems savivaldybs teritorijoje esantiems subjektams; organizuoja savivaldybs administracijos darb, tvirtina savivaldybs administracijos struktrini ir struktrini teritorini padalini seninij veiklos nuostatus, atsako u vidaus administravim savivaldybs administracijoje; administruoja asignavimus, savivaldybs tarybos skirtus savivaldybs administracijai; savivaldybs tarybos nustatyta tvarka administruoja savivaldybs biudeto asignavimus, organizuoja savivaldybs biudeto vykdym ir atsako u savivaldybs kin bei finansin veikl, administruoja savivaldybs turt; statym nustatyta tvarka skiria pareigas ir i j atleidia savivaldybs administracijos valstybs tarnautojus ir kitus savivaldybs administracijos darbuotojus. Koordinuoja ir kontroliuoja viesias paslaugas teikiani staig darb, atlieka kitas Valstybs tarnybos statymo bei savivaldybs tarybos jam priskirtas personalo valdymo funkcijas (iskyrus staig vadov primim pareigas ir atleidim i j bei nuobaud jiems skyrim); organizuoja savivaldybs tarybos nari ir valstybs tarnautoj mokym bei j kvalifikacijos klim; savivaldybs tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka atsiskaito ir teikia savo veiklos ataskaitas tarybai ir merui; savivaldybs tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka ir terminais, bet ne reiau kaip kart per metus informuoja savivaldybs gyventojus apie savo veikl. Kai savivaldybs teritorijoje laikinai vedamas tiesioginis valdymas, savivaldybs administracijos direktorius yra pavaldus ir atskaitingas Vyriausybs galiotiniui. I ivardyt savivaldybs administracijos direktoriaus pareig turinio matyti, kad jis, pagal statymus priimdamas sakymus, privalomus savivaldybs bendruomens nariams, tiesiogiai administruoja moni vieuosius reikalus ir yra pagrindin vykdomoji institucija, atsakinga u statym, Vyriausybs nutarim, savivaldybs sprendim gyvendinim bei apskritai u vis savivaldybs administracijos darb. Meras, mero pavaduotojas ir j funkcijos. Nors meras Vietos savivaldos statymu nepriskiriamas prie savivaldybs institucij, taiau atsivelgiant tai, kad i pareigyb vardijama savivaldybs vadovu ir pagrindins savivaldybs institucijos savivaldybs tarybos pirmininku, manome, kad

Bendroji dalis

365

mero apibrim btina aptarti atskirai. Be to, savivaldybs pagrindinio pareigno vardijimas meru ms alies savivaldos teisje palyginti nra senas reikinys. Tarpukario Lietuvos statymuose is terminas dar nebuvo vartojamas. Pagal pirm Lietuvos vietos savivaldybi statym, kuris Lietuvoje buvo priimtas 1919 m., i pareigyb miestuose buvo vadinama burmistro, o valsiuose viraiio pareigybe459. Mero pareigyb Lietuvoje pirm kart vardyta tik 1990 m. vasario 12 d. dar iki Lietuvos nepriklausomos valstybs atkrimo, primus tuometin Vietos savivaldos pagrind statym460. Nagrinjant mero ir jo pavaduotojo funkcijas btina paymti, kad mero kaip institucijos funkcijos, kurios vliau buvo nustatytos ir 1994 m. Vietos savivaldos statymo pirmojoje redakcijoje, nuolat kito. Iki 2003 m. mero institucija savivaldybje kartu su valdyba, kuri buvo sudaroma i savivaldybs tarybos nari, buvo viena i pagrindini vykdomj institucij. Taiau po Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodio 24 d. nutarimo Dl Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymo 3 straipsnio 3 dalies (2000 m. spalio 12 d. redakcija), 3 straipsnio 4 dalies (2000 m. spalio 12 d. redakcija), 5 straipsnio 1 dalies 2 punkto (2000 m. spalio 12 d. redakcija), 18 straipsnio 1 dalies (2000 m. spalio 12 d. redakcija), 19 straipsnio 1 dalies 2, 3, 4, 8, 15 punkt (2000 m. spalio 12 d. redakcija), 21 straipsnio 1 dalies 1, 5, 7, 9, 12, 15, 16, 17, 18 punkt (2000 m. spalio 12 d. redakcija), ios dalies 6 punkto (2000 m. spalio 12 d. ir 2001 m. rugsjo 25 d. redakcijos) ir ios dalies 14 punkto (2000 m. spalio 12 d. ir 2001 m. lapkriio 8 d. redakcijos), taip pat dl Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo statymo taikymo tvarkos Konstitucinio statymo, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo statymo taikymo tvarkos Konstitucinio statymo raymo Konstitucini statym sra statymo atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai, kuriame Konstitucinis Teismas i esms ireik nuomon dl savivaldybi institucij sudarymo princip ir atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsniui. Po io Konstitucinio Teismo nutarimo buvo padarytos esmins Vietos savivaldos statymo pataisos ir dabartinje jo redakcijoje valdybos, kaip vykdomosios institucijos, nra numatyta, o mero funkcijos labai apribotos ir jos yra tik organizacinio bei tvarkomojo ir kontrolinio pobdio. Apribot mero funkcij kontekste atitinkamai keitsi ir jo pavaduotojo (pavaduotoj) funkcijos.

459 460

Valstybs inios. 1919. Nr. 14175. Valstybs inios. 1990. Nr. 7170.

366

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymo dabartin redakcij meras yra savivaldybs tarybos pirmininkas ir j i tarybos nari renka savivaldybs taryba. Mero silymu savivaldybs taryba skiria vien arba kelis mero pavaduotojus. Meras statyme taip pat vadinamas savivaldybs vadovu. Meru ir mero pavaduotojais gali bti tik Lietuvos Respublikos pilieiai. Tuo tarpu savivaldybi taryb nariais gali bti ir kit ali pilieiai, nuolat gyvenantys savivaldybs teritorijoje. Savivaldybs taryba gali nusprsti, kad mero pavaduotojas pareigas atlieka visuomeniniais pagrindais. Meras renkamas, o mero pavaduotojas skiriamas slaptu balsavimu. Meras yra atskaitingas savivaldybs tarybai ir bendruomenei u savivaldybs veikl. Vietos savivaldos statymo 20 straipsnyje nustatytos ios mero funkcijos: meras planuoja savivaldybs tarybos veikl, nustato ir sudaro savivaldybs tarybos posdi darbotvarkes bei teikia sprendim projektus, aukia savivaldybs tarybos posdius ir jiems pirmininkauja, koordinuoja savivaldybs tarybos komitet ir komisij veikl, pasirao savivaldybs tarybos sprendimus ir posdi, kuriems pirmininkavo, protokolus; savivaldybs tarybos veiklos reglamente nustatyta tvarka atstovauja pats arba galioja kitus asmenis atstovauti savivaldybei teisme bendradarbiaujant su kitomis savivaldybmis, valstybs arba usienio ali institucijomis, kitais juridiniais ir fiziniais asmenimis; atstovauja savivaldybei regiono pltros taryboje ir turi sprendiamojo balso teis sudarant ir gyvendinant regiono pltros program; silo savivaldybs tarybai mero pavaduotojo (pavaduotoj), savivaldybs administracijos direktoriaus, savivaldybs administracijos direktoriaus pavaduotojo (savivaldybs administracijos direktoriaus teikimu) ir komisij pirminink kandidatras, taip pat gali silyti atleisti juos i pareig bei silyti skirti nuobaudas savivaldybs administracijos direktoriui; tvirtina sekretoriato nuostatus, Valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka skiria ir atleidia sekretoriato darbuotojus ir vadovauja sekretoriato darbui; savivaldybs tarybos veiklos reglamente nustatyta tvarka gali silyti tarybai pavesti savivaldybs kontrolieriui (savivaldybs kontrolieriaus tarnybai) atlikti plane numatyt savivaldybs administracijos, savivaldybs administravimo subjekt bei savivaldybs kontroliuojam moni finansin ir veiklos audit, priima savivaldybs kontrolieriaus (savivaldybs kontrolieriaus tarnybos) pateiktas audito ata-

Bendroji dalis

367

skaitas ir ivadas dl atlikto finansinio ir veiklos audito rezultat, prireikus organizuoja i ataskait ir ivad svarstym savivaldybs komitet ir savivaldybs tarybos posdiuose; kontroliuoja ir priiri savivaldybs vieojo administravimo institucij bei staig ir moni vadov veikl, kaip jie gyvendina statymus, Vyriausybs bei savivaldybs tarybos sprendimus; gavs savivaldybs tarybos pritarim sudaro savivaldybs bendradarbiavimo su valstybs institucijomis, kitomis savivaldybmis bei usienio institucijomis sutartis; kontroliuoja pasirengim vietos gyventoj apklausai ir j organizuoja. Meras privalo analizuoti padt savivaldybje ir silyti savivaldybs tarybai sprendim projektus bei rekomendacijas vieojo administravimo staigoms dl vieosios tvarkos ir gyventoj rimties, pirmins asmens ir visuomens sveikatos prieiros, ligoni, invalid bei seneli slaugos ir rpybos, vaik, jaunimo ir suaugusij bendrojo lavinimo, ikimokyklinio vaik ugdymo, vaik ir jaunimo papildomo ugdymo, gyventoj bendrosios kultros ugdymo, etnokultros puoseljimo, migracijos proces, gyventoj uimtumo, j kvalifikacijos klimo ir perkvalifikavimo bei viej darb organizavimo. Mero sprendimai forminami potvarkiais. Meras ne reiau kaip kart per metus privalo atsiskaityti savivaldybs tarybai u savo veikl ir rinkjams u savivaldybs veikl. Mero pavaduotojas atlieka savivaldybs tarybos nustatytas funkcijas ir mero pavedimus. Jei meras negali eiti pareig, mero pareigas atlieka jo pavaduotojas. Mero veiklos ir jo pavadavimo procedros nustatomos savivaldybs tarybos veiklos reglamente. Savivaldybi santykiai su valstybs institucijomis ir staigomis. Vietos savivaldos statyme nustatyta, kad savivaldybi santykiai su valstybs institucijomis ir staigomis grindiami Lietuvos Respublikos Konstitucija ir statymais. Savivaldybs nra pavaldios valstybs institucijoms. Centriniai ir teritoriniai valstybinio administravimo subjektai, svarstydami su vienos savivaldybs ar su vis savivaldybi interesais susijusius klausimus, pranea apie tai atitinkamos savivaldybs merui ar Lietuvos savivaldybi asociacijai. Savivaldybs tarybos ar Lietuvos savivaldybi asociacijos valdymo organ ratu pateiktus silymus valstybinio administravimo subjektai inagrinja (vertina) ir pateikia atsakym. Rengiami bei svarstomi su savivaldybi veikla susij statym ir kit teiss akt projektai aptariami su atskiromis savivaldybmis arba Lietuvos savivaldybi asociacija Seimo statuto ir Vyriausybs darbo reglamento bei kit valstybinio administravimo subjekt

368

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nustatyta tvarka. Savivaldybs prireikus gali gauti konsultacij i valstybs institucij, planuodamos ir sprsdamos visus su jomis tiesiogiai susijusius klausimus. Valstyb remia savivaldybi taryb nari bei valstybs tarnautoj mokym ir kvalifikacijos klim. Nustatyta tvarka kasmet Vyriausyb ir Lietuvos savivaldybi asociacija svarsto ir derina savivaldybi biudet pajam dyd ir j ilyginim lemianius rodiklius. Vyriausybs ir Lietuvos savivaldybi asociacijos interesams bei pozicijoms derinti ali susitarimu sudaroma dvial komisija. Vyriausybs ir Lietuvos savivaldybi asociacijos interesams bei pozicijoms derinti ali susitarimu sudaroma dvial komisija. Savivaldybi teisins garantijos. I esms savivaldybi teisin apsauga yra nulemta ms pagrindinio statymo Lietuvos Respublikos Konstitucijos. Jos 122 straipsnyje nustatyta, kad Savivaldybi tarybos dl j teisi paeidimo turi teis kreiptis teism. i norma taip pat pakartota Vietos savivaldos statymo 40 straipsnyje. Mintame straipsnyje reglamentuota ir kit savivaldybi teisi apsauga. Tai normos, kurios garantuoja savivaldos teiss gyvendinim. statyme nustatyta, kad: savivaldybs tarybos sprendimai, nevirijantys i institucij kompetencijos, privalomi savivaldybs administracijai, visoms savivaldybs teritorijoje esanioms staigoms, monms, organizacijoms ir gyventojams; valstybinio administravimo subjektams draudiama savivaldybi galiojimus ir teises suvaryti ar apriboti, iskyrus statym nustatytus atvejus; savivaldybs tarybos sprendimai dl vietini rinkliav, taip pat tarybos sprendimais patvirtintos taisykls, u kuri paeidim statymai numato administracin atsakomyb, galioja visoje savivaldybs teritorijoje ir j laikytis privalo visos institucijos, staigos, mons ir gyventojai bei savivaldybs teritorij atvyk kiti fiziniai ir juridiniai asmenys; savivaldybs turi teis imtis vis teist priemoni, kad bt laikomasi savivaldybs teritorijos bendrojo plano ir su jo gyvendinimu susijusi reikalavim; savivaldybs turi teis paios ir per Lietuvos savivaldybi asociacij dalyvauti rengiant statymus ir kitus teiss aktus, reglamentuojanius vietos savivald arba nustatanius savivaldybi funkcijas, dl parengt projekt pareikti savo pasilymus ir pastabas. Savivaldybs tarybos sprendimai, nevirijantys j kompetencijos, privalomi savivaldybs administracijai, visoms savivaldybs teritorijoje esan-

Bendroji dalis

369

ioms staigoms, monms, organizacijoms ir gyventojams. Savivaldybs turi teis imtis vis teist priemoni, kad bt laikomasi savivaldybs teritorijos bendrojo plano ir su jo gyvendinimu susijusi reikalavim. Savivaldybs turi teis paios ir per Lietuvos savivaldybi asociacij dalyvauti rengiant statymus ir kitus teiss aktus, reglamentuojanius vietos savivald ar nustatanius savivaldybi funkcijas, dl parengt projekt pareikti savo pasilymus ir pastabas. Valstybinio administravimo subjektams draudiama savivaldybi galiojimus ir teises suvaryti ar apriboti, iskyrus statym nustatytus atvejus. Savivaldybs tarybos sprendimai dl vietini rinkliav, taip pat tarybos sprendimais patvirtintos taisykls, u kuri paeidim statymai numato administracin atsakomyb, galioja visoje savivaldybs teritorijoje ir j laikytis privalo visos institucijos, staigos, mons ir gyventojai bei savivaldybs teritorij atvyk kiti fiziniai ir juridiniai asmenys. Savivaldybi administracin prieira. Bendra nuostata dl savivaldybi administracins prieiros tvirtinta Lietuvos Respublikos Konstitucijos 123 straipsnio 2 dalyje, kurioje klausiamja forma apibrta: Ar savivaldybs laikosi Konstitucijos ir statym, ar vykdo Vyriausybs sprendimus, priiri Vyriausybs skiriami atstovai. Vyriausybs atstov veikla reglamentuota 1998 m. gegus 14 d. Lietuvos Respublikos savivaldybi administracins prieiros statymu ir nauja 2004 m. birelio 8 d. statymo redakcija dl jo pakeitimo. iame statyme nustatyta, kad kiekvienos apskrities teritorijoje esanioms savivaldybms j administracinei prieirai Vyriausyb skiria po vien atstov. Kadangi apskrityse yra skirtingas savivaldybi skaiius, Vyriausybs skiriami atstovai priiri nevienod savivaldybi skaii. Savivaldybi administracins prieiros statyme nustatyta, kad Vyriausybs atstovas, priirdamas, ar savivaldybs laikosi Konstitucijos ir statym, ar vykdo Vyriausybs sprendimus, turi teis: tikrinti, ar savivaldybs kolegiali ir nekolegiali administravimo subjekt teiss aktai neprietarauja statymams, Vyriausybs nutarimams ir kitiems su statym gyvendinimu susijusiems centrini valstybinio administravimo subjekt priimtiems teiss aktams; nustats, kad savivaldybs administravimo subjektai nesilaiko Konstitucijos ir statym, nevykdo Vyriausybs sprendim, nustatyta tvarka reikalauti, kad Konstitucijos bt laikomasi, statymai gyvendinami, o Vyriausybs sprendimai vykdomi; silyti neteistus savivaldybs administravimo subjekt teiss aktus nustatyta tvarka panaikinti arba pakeisti;

370

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

kai savivaldybs administravimo subjektai nesutinka panaikinti arba pakeisti ginijam teiss akt, atsisako gyvendinti statym arba vykdyti Vyriausybs sprendim, kreiptis teism; nustatyta tvarka atlikti iankstin savivaldybs kolegiali administravimo subjekt rengiam teiss akt projekt prieir; nustats, kad remiantis savivaldybs administravimo subjekto teiss aktu, neatitinkaniu Konstitucijos ir statym, yra sudarytas sandoris savivaldybs vardu ir kad tas sandoris paeidia viej interes, taip pat kai yra kit statym numatyt sandori negaliojimo pagrind, Vyriausybs atstovas bendrosios kompetencijos teismui turi teis pareikti iekin dl vieojo intereso gynimo pagal Civilinio proceso kodekso normas; abejodamas, ar savivaldybs administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka statym arba Vyriausybs normin akt, Vyriausybs atstovas, vadovaudamasis Administracini byl teisenos statymu, gali kreiptis administracin teism su abstrakiu pareikimu itirti norminio savivaldybs administracinio akto teistum; jeigu Laikino tiesioginio valdymo savivaldybs teritorijoje statymo nustatytais atvejais Vyriausybs atstov kreipiasi Vyriausybs galiotinis, Vyriausybs atstovas, nustats, kad savivaldybs administravimo subjekt priimti teiss aktai neatitinka Konstitucijos, statym arba Vyriausybs sprendim, turi teis kreiptis teism dl i teiss akt panaikinimo; kai savivaldybs administravimo subjektai priima teiss aktus, kuriais remiantis gali bti sudaromi neteisti ir viej interes paeidiantys sandoriai, Vyriausybs atstovas nustatyta tvarka gali savo potvarkiu sustabdyti toki savivaldybs administravimo subjekt teiss akt vykdym ir sandori pasiraym; Vyriausybs atstovas visais atvejais apie savivaldybs administravimo subjektui pateikt teikim ar reikalavim pranea merui (savivaldybs vadovui). Meras artimiausiame savivaldybs tarybos posdyje privalo su ia informacija supaindinti savivaldybs tarybos narius.

Bendroji dalis

371

1.12. Lietuvos Respublikos pilieiai ir usienieiai

Administracins teisins piliei padties svoka. Administracin teisin piliei padtis yra jo teisi ir pareig, kurias jis turi dalyvaudamas visuomeniniuose santykiuose, visuma (i padtis dar gali bti vadinama pilieio administraciniu teisiniu statusu). Lietuvos Respublikos pilieiai turi visas socialines ekonomines, politines ir asmenines teises bei laisves, kurias skelbia ir garantuoja Lietuvos Respublikos Konstitucija ir statymai, taip pat Lietuvos Respublikos tarptautins sutartys. Piliei administracin teisin padt apibdina ir tai, kad jos teisinis reguliavimas yra keli teiss ak (konstitucins, civilins, administracins, baudiamosios ir kit) dalykas. Kiekvienos teiss akos normos savaip apibria vairius teisins piliei padties aspektus, kurie atsiskleidia per teisins atsakomybs institut, taip pat teisi ir pareig gyvendinimo bdus ir priemones. Piliei administracinis teisnumas ir veiksnumas. Administracinis teisnumas yra valstybs nustatyta ir saugoma galimyb tapti administracini teisini santyki subjektu. Administracinis veiksnumas tai subjekto galimyb savo veiksmais gyti teises ir susikurti teisines pareigas bei jas gyvendinti per konkreius administracinius teisinius santykius. Piliei administracinis teisnumas yra sietinas su Lietuvos Respublikos pilietybs institutu. Lietuvos Respublikos pilieiai yra: 1) asmenys, iki 1940 m. birelio 15 d. turj Lietuvos pilietyb, j vaikai, vaikaiiai ir provaikaiiai (jeigu ie asmenys, j vaikai, vaikaiiai ar provaikaiiai nerepatrijavo); 2) asmenys, 1919 m. sausio 9 d. 1940 m. birelio 15 d. nuolat gyven dabartinje Lietuvos Respublikos teritorijoje, taip pat j vaikai, vaikaiiai ir provaikaiiai, jeigu jie Pilietybs statymo sigaliojimo dien nuolat gyveno ir iuo metu gyvena Lietuvos Respublikos teritorijoje ir nra kitos valstybs pilieiai; 3) lietuvi kilms asmenys, jeigu jie nra kitos valstybs pilieiai. Lietuvi kilms asmeniu laikomas asmuo, kurio tvai ar seneliai arba vienas i tv ar seneli yra arba buvo lietuviai ir pats asmuo pripasta save lietuviu; 4) asmenys, iki 1991 m. lapkriio 4 d. gij Lietuvos Respublikos pilietyb pagal 1989 m. lapkriio 3 d. priimt Pilietybs statym;

372

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

5) kiti asmenys, kurie Lietuvos Respublikos pilietyb gijo pagal 1991 m. gruodio 5 d. priimt Pilietybs statym. Lietuvos Respublikos pilieiai turi visas socialines, ekonomines, politines ir asmenines teises bei laisves, kurias skelbia ir garantuoja Lietuvos Respublikos Konstitucija ir statymai, taip pat Lietuvos Respublikos tarptautins sutartys. Pagrindins piliei teiss, laisvs ir pareigos vieojo administravimo srityje. Konstitucins piliei teiss, laisvs ir pareigos, susijusios su vairi teiss ak reguliavimo sritimi, danai gyvendinamos dalyvaujant vykdomosios valdios institucijoms, j tarnautojams. Btent administracinio teisinio reguliavimo sistema leidia pilieiams visapusikai pasinaudoti savo teismis ir laisvmis bei gyvendinti tas galimybes, kurios jiems yra suteiktos Konstitucijos ir statym. Konstitucijos 18 straipsnyje tvirtintas mogaus teisi ir laisvi prigimtinumo principas sistemikai papildomas Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalies nuostatomis, kurios tvirtina valdios staig priederm tarnauti monms. Administracins teiss ir jos altini tikslas sudaryti btinas teisines prielaidas gyvendinti i priederm, taip pat skatinti vieojo administravimo institucij administracinius gebjimus, didinti j veiklos efektyvum. Vieojo administravimo statymas apibria Lietuvos Respublikos vieojo administravimo subjektus, j veiklos principus, nustato administracinio reglamentavimo, viej paslaug teikimo administravimo bei institucij vidaus administravimo pagrindus, taip pat administracines procedras ir prievoles nagrinjant bei sprendiant asmen praymus ir skundus (toliau praymus). is statymas garantuoja piliei ir kit asmen teis teising ir nealik j praym nagrinjim vieojo administravimo institucijose bei pagrst praym sprendim, taip pat teis apsksti sprendim ir gauti kompensacij u padarytus nuostolius dl neteistos administracins veiklos. Todl visos piliei bei kit asmen socialins, kultrins, pilietins ir politins teiss bei laisvs turi bti utikrinamos, kai valdios staigos vykdo savo galiojimus vieojo administravimo srityje. i teisi ir laisvi apsauga, tinkam slyg pasinaudoti jomis sudarymas yra vieojo administravimo institucij veiklos konstitucinis tikslas. Visos kitos j funkcijos ir udaviniai yra ivestiniai. Kita vertus, pagal Konstitucij gyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvmis mogus privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir statym, nevaryti kit moni teisi ir laisvi. Tokiam konstituciniam teisi ir pareig santykiui palaikyti valstyb ileidia gausyb administracins teiss norm, kuriose nustato vairius administracinius teisinius reimus, leidianius veiksmingai utikrinti piliei dalyvavim

Bendroji dalis

373

vieojo administravimo procesuose. Tai pasireikia pastariesiems dalyvaujant sprendim primime, ginant savo teises ir teistus interesus, siekiant ekonomini, socialini ar politini tiksl. Labai svarbi piliei teisi reikimosi sritis yra j teisi dalyvauti valstybs valdyme kompleksas. Tai labai plati teisi grup, apimanti visas valstybs gyvenimo sritis. ios teiss gyvendinamos dalyvaujant rinkimuose (gyvendinant teis rinkti ir bti irinktam), referendumuose. Plaiausia prasme pilieiai i teis gyvendina per savo atstovus Seime ir savivaldybi tarybose. Kita didel piliei teisi ir pareig grup sietina su j pilietiniu aktyvumu jungiantis asociacijas, politines partijas, profesines sjungas, rengiant susirinkimus, eitynes ir kitas vieas akcijas. ioje srityje pilieiai gali gyvendinti savo teises tam tikra teiss normose nustatyta tvarka ir slygomis. ioje grupje yra ir peticij teis, taip pat piliei statym leidybos iniciatyvos teis, kurios priskirtinos prie tiesiogins demokratijos institut. Ne maiau svarbi yra piliei teis vienod teisin gynyb be jokios diskriminacijos, taip pat teis lygiomis galimybmis stoti valstybin tarnyb bei naudotis visomis savo teismis. iai grupei taip pat priklauso vartotoj teiss, teis gauti informacij i valstybs ir savivaldybi staig, teikti savo nuomon dl statym ir kit teiss akt bei projekt ir kt. Kita vertus, pilieiai turi ir pareig. Antai Lietuvos Respublikos pilietis turi laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir statym, vykdyti j nustatytas pareigas, saugoti Lietuvos Respublikos interesus, padti stiprinti jos gali ir autoritet, bti jai itikimas. Administracins teisins piliei teisi ir laisvi garantijos. Tokios garantijos skirstomos teismines ir neteismines. Teismins garantijos sietinos su kiekvieno asmens, kurio konstitucins teiss ir laisvs paeidiamos, teise kreiptis teism. Kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teis statym nustatyta tvarka kreiptis teism, kad bt apginta paeista ar ginijama jo teis arba statym saugomas interesas. Teismas yra vienintel teisingum vykdanti valstybs institucija. Tai reikia, kad teisingum vykdo tik teismai, vadovaudamiesi vis asmen lygybe prie statym ir teism ir neatsivelgdami lyt, ras, tautyb, kalb, kilm, socialin padt, tikjim, sitikinimus ar pairas, veiklos r ir pobd, gyvenamj viet ir kitas aplinkybes. Vykdydami teisingum teisjai ir teismai yra nepriklausomi ir klauso tik statym. Teisjai ir teismai sprendia administracines bylas remdamiesi statymais ir tokiomis slygomis, kurios nesudaro galimybi teisjus veikti i alies. Valstybs valdios ir valdymo institucij, Seimo nari ir kit pareign, politini partij, politini ir visuomenini organizaci-

374

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

j ar fizini asmen kiimasis teisjo arba teismo veikl draudiamas ir utraukia statym nustatyt atsakomyb. Lietuvoje sukurta specializuot administracini teism sistema prisideda prie veiksmingesns vieojo administravimo institucij veiklos teismins kontrols, kad ia nebt paeidiami mogaus teisi ir laisvi reikalavimai. Administracinis teismas nagrinja administracines bylas dl gin, kylani i administracini teisini santyki. Neteismins garantijos yra daug platesns ir gali reiktis vairiomis formomis. Visa vykdomosios valdios institucij ir vietos savivaldos staig sistema skirta piliei teisi ir laisvi garantijoms utikrinti. Vieojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi iais demokratinio valstybs administravimo principais: 1) statymo virenybs, reikianiu, kad vieojo administravimo subjekt kompetencija turi bti nustatyta io statymo, o veikla atitikti iame statyme idstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susij su asmen teisi ir pareig gyvendinimu, visais atvejais turi bti pagrsti statymais; 2) objektyvumo, reikianiu, kad sprendimo primimas ir kiti oficials vieojo administravimo subjekto veiksmai turi bti nealiki ir objektyvs; 3) proporcionalumo, reikianiu, kad administracinio sprendimo mastas bei grietumas turi bti proporcingi administravimo tikslui; 4) nepiktnaudiavimo valdia, reikianiu, kad vieojo administravimo institucijoms draudiama vykdyti veikl neturint tam suteikt galiojim arba priimti sprendimus pagal savo kompetencij siekiant kit, negu statym nustatyta, tiksl; 5) tarnybinio bendradarbiavimo, reikianiu, kad vieojo administravimo institucijos, rengdamos administracinius aktus, prireikus teikia viena kitai reikiam informacin ir kitoki pagalb. Tiesiogin i princip paskirtis yra nustatyti vieojo administravimo institucijoms ir j tarnautojams auktus veiklos standartus, kurie utikrint ger administravim, ypa tuomet, kai vieojo administravimo institucij tarnautojai savo veikloje tiesiogiai susiduria su piliei ir kit asmen interesais. Visi jie tiesiogiai vykdo statymus ir postatyminius teiss aktus ir turi plaius jurisdikcinius galiojimus. Lietuvos Respublikos administracini teiss paeidim kodekso struktra yra tokia, kad bylas dl administracini teiss paeidim nagrinja ir nuobaudas u juos turi teis skirti kelios deimtys vieojo administravimo ir teissaugos institucij, kurios priskirtinos vykdomosios valdios staig kategorijai. Taigi ios institucijos siterpia iimtin teismo, kaip vienintels teisingum vykdanios institucijos, veiklos

Bendroji dalis

375

erdv. iuos plataus masto prietaravimus dar reiks sprsti. Vieojo administravimo institucijos turi sudaryti slygas, kad greitai, efektyviai ir nealikai bt priimami individuals administraciniai sprendimai, kad bt laikomasi administracini procedr, skaidriai veikt licencijavimo sistema, bt teikiamos kokybikos vieosios paslaugos. Viena i svarbiausi tokios veiklos efektyvumo garantij yra valstybs tarnautoj atsakomyb u piliei teisi ir laisvi paeidimus. Valstybs tarnybos statymas numato tarnybins atsakomybs priemones, atitinkama atsakomyb numatyta ir Administracini teiss paeidim kodekse. Dl savo teisi paeidimo pilieiai gali kreiptis administracini gin, mokestini gin komisijas, Seimo, vaiko teisi, lygi galimybi kontrolierius arba tiesiogiai teism. Usieniei administracinis teisinis statusas. Usienietis asmuo, kuris nra Lietuvos Respublikos pilietis, nesvarbu, ar jis turi kurios nors usienio valstybs pilietyb, ar neturi jokios. Usienieiai Lietuvos Respublikoje turi tas teises ir laisves, kurias numato Lietuvos Respublikos Konstitucija, tarptautins sutartys, Lietuvos Respublikos statymai ir Europos Sjungos teiss aktai. Usienieiai Lietuvos Respublikoje yra lygs prie statymus nepriklausomai nuo j lyties, rass, tautybs, kalbos, kilms, socialins padties, tikjimo, sitikinim arba pair. Usienieiai, esantys Lietuvos Respublikoje, privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos, Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss akt. Usienieiai policijos arba kitos teissaugos institucijos pareign reikalavimu privalo pateikti asmens tapatyb patvirtinant dokument (kelions dokument, leidim gyventi ar kita), taip pat kitus dokumentus, kuriuose nurodytas buvimo valstybje tikslas ir slygos ir kurie rodo, kad jis Lietuvos Respublikoje yra teistai. Usieniei teist buvim ir gyvenim Lietuvos Respublikoje kontroliuoja policija, bendradarbiaudama su kitomis teissaugos institucijomis, Lietuvos Respublikos valstybs ir savivaldybi institucijomis bei staigomis. Administracinis teisinis Lietuvos Respublikos pilieio ir usienieio statusas yra skirtingas. Pagrindinis i i skirtum administracinio teisnumo atsiradimo momentas. Lietuvos pilieiams jis atsiranda gimus ir inyksta mirus, o usienieiams gavus leidim atvykti ir vaiavus Lietuvos Respublikos teritorij su atitinkamais galiojaniais kelions dokumentais. Administracinis usieniei veiksnumas reikiasi gebjimu vykdyti jam skirtas administracines prievoles ir savo veiksmais gyvendinti jam suteiktas teises. Tarptautins teiss normos gali numatyti ir kit usieniei veiksnumo kriterij. Administracinis teisinis usieniei statusas gali bti api-

376

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

bdinamas ir tuo, kad jiems egzistuoja tam tikri apribojimai: teiss rinkti ir bti irinktam (iskyrus Europos Sjungos ali pilieius); negali uimti pareig valstybinje tarnyboje (iskyrus Europos Sjungos ali pilieius); nra karo prievols pilieiai. Bdami teiss subjektais usienieiai paprastai yra tokie pat administracins atsakomybs subjektai kaip ir Lietuvos pilieiai (jei nesinaudoja privilegijomis ir imunitetais). Kita vertus, usienieiai netraukiami administracinn atsakomybn u paeidimus, padarytus u Lietuvos Respublikos rib, jei j padarytos veikos nesusijusios su Lietuvos interesais.

1.13. Valstybs tarnyba ir valstybs tarnautojai

Valstybs tarnybos svoka. Dar viena labai svarbi administracins teiss subjekt grup yra valstybs tarnautojai. Valstybs tarnautojas yra specialusis subjektas, turintis atitinkam administracin teisin status. Tai reikia, kad jo teisinis santykis su valstybe, su kitais administracins teiss subjektais yra specifinis. Valstybs institucija, staiga ir jos tarnautojas yra susieti pavaldumo santykiu. io santykio atsiradimo pagrindas yra administracinis aktas, o ne darbo sutartis461. Kartu tai teisinis valdios santykis, reikiantis, kad juo vadovaujantis gyvendinamas valstybs suverenitetas, o valstybs tarnautojai turi valdios galiojimus tiek vidaus, tiek vieajame administravime. Tokie galiojimai paprastai nesuteikiami darbo teisini santyki pagrindu. Kalbant apie valstybs tarnyb pirmiausia reikt pabrti, kad jos paskirtis ne tik tenkinti joje tarnaujanio mogaus, t. y. valstybs tarnautojo, materialinius poreikius, kaip tai prasta usiimant kine komercine veikla, o utikrinti paios valstybs, kaip tam tikro moni bendruomens susivienijimo, funkcionavim vairiose srityse, organizuoti konkreios alies gyventoj poreiki tenkinim, ginti mogaus teises ir laisves, garantuoti saugi vidaus ir iors aplink. Nekyla abejoni, kad valstybs tarnautojai gauna tarnybin atlyginim, daniausiai gana didel, turi kitas socialines garantijas, taiau pagrindinis j tikslas utikrinti, kad valstybs mechanizmas funkcionuot sklandiai ir tinkamai tenkint suvereno tautos interesus.
Pavyzdiui, Vokietijos Federacins Respublikos vieojoje tarnyboje, be valdinink, iskiriami tarnautojai ir darbuotojai, su kuriais yra sudaromos darbo (tarnybos) sutartys (Dienstvertrge).
461

Bendroji dalis

377

Antra vertus, valstybs tarnybos pareigyb yra visos valstybs tarnybos organizavimo pirminis elementas, smulkiausia statybin mediaga. Tai dalis valstybs valdios, perduota konkreiam asmeniui, einaniam vienokias ar kitokias pareigas valstybs tarnyboje. Valstybs tarnautojo padtis yra dvejopa: pirma, jis pareigotas ir galiotas gyvendinti valstybines (viesias) funkcijas, antra, jis pats yra pagrindini teisi ir laisvi gyvendinimo subjektas. Minta pareigyb tai ne pelninga vieta, padedanti tarnautojui susikurti geresn gyvenim. Valstybs teikiamas aprpinimas savo tarnautojams yra veikiau pareigybs padarinys, o ne tikslas. Valstybs tarnybos pareigyb galima apibrti taip: tai valstybs institucijos ar staigos organizacins struktros dalis, tvirtinta oficialiuose dokumentuose (pareigybi srauose, etatuose, tarnybini atlyginim schemose ir kt.), turinti atitinkam valstybs institucijos ar staigos kompetencijos dal, suteikt valstybs tarnautojui, kad ji praktikai galt gyvendinti savo funkcijas. Taigi pareigyb apibdinama iais bruoais: 1) ji yra valstybs institucijos ar staigos organizacins struktros dalis; 2) ji turi dal valstybs institucijos arba staigos kompetencijos, tvirtintos teiss aktuose. Kiekvienas tarnautojas atlieka konkrei funkcij, t. y. jis visada eina tam tikras pareigas valstybs institucijoje arba staigoje. Tai yra treioji ypatyb valstybs tarnyba yra vieo pobdio veikla, atliekama gyvendinant viej administravim arba utikrinant skland jo funkcionavim. Egzistuoja vairi valstybs tarnybos apibrim. Taip pat ir pati valstybs tarnybos svoka bei jos turinys vairiose alyse suprantamas nevienodai. Pavyzdiui, Vokietijos Federacinje Respublikoje pereita prie svokos vieoji tarnyba (ffentliches Dienst), Didiojoje Britanijoje vartojamos dvi svokos: 1) civilin tarnyba; 2) vieoji tarnyba. Lyginant iuo poiriu Didiosios Britanijos ir Lietuvos teisines sistemas valstybs tarnybos sampratai artimesn bt civilins tarnybos, o valstybs tarnautojui civilio (civilinio) tarnautojo (civil servant) svoka. Pranczijoje valstybs tarnautojais laikomi visi valstybs kaip vieojo juridinio asmens sostins ir periferijos statym leidybos, vykdomosios valdios ir teism tarnautojai. Rusijos teisje valstybs tarnyba apibdinama taip: tai profesin asmen, uimani B ir C kategorij valstybines pareigas, tarnyba, utikrinanti valstybs institucij galiojim gyvendinim. B kategorijos tarnyb

378

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

galima tam tikra prasme prilyginti Lietuvos politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojams, o C karjeros. Pirm kart valstybs tarnybos svokos apibrimas buvo idstytas 1999 m. liepos 30 d. sigaliojusiame Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statyme462. Jis buvo lakonikas ir skambjo taip: valstybs tarnyba teisini santyki tarnyboje visuma, reglamentuojama valstybs teiss aktais, nustataniais valstybs tarnautojo statuso gijim, pasikeitim ir praradim. is valstybs tarnybos apibrimas neinformatyvus ir neisamus, todl ne kart buvo kritikuojamas. Dabartinje Valstybs tarnybos statymo redakcijoje (sigaliojo 2002 m. liepos 1 d.)463 valstybs tarnyba apibriama daug isamiau. io statymo 2 straipsnyje teigiama, kad valstybs tarnyba tai teisini santyki, atsirandani gijus valstybs tarnautojo status, jam pasikeitus arba j praradus, taip pat atsirandani dl valstybs tarnautojo vieojo administravimo veiklos valstybs ar savivaldybs institucijoje ar staigoje gyvendinant tam tikros valstybs valdymo srities politik ar utikrinant jos gyvendinimo koordinavim, koordinuojant tam tikros valstybs valdymo srities staig veikl, valdant, paskirstant finansinius iteklius ir kontroliuojant j panaudojim, atliekant audit, priimant ir gyvendinant teiss aktus, valstybs ir savivaldybi institucij ar staig sprendimus vieojo administravimo srityje, rengiant ar koordinuojant teiss akt, sutari ar program projektus ir teikiant dl j ivadas, valdant personal arba turint vieojo administravimo galiojimus nepavaldiems asmenims, visuma.

1.13.1. Valstybs tarnyb reglamentuojani teiss akt sistema

Antrosios Lietuvos Respublikos laikais (19181940) nebuvo visaapimanio valstybs tarnybos statymo. 1919 m. vasario 6 d. buvo priimtas statymas dl valstybs tarnybos sutvarkymo (paskelbtas Valstybs iniose 1919 m. kovo 5 d.). iame statyme yra tik du straipsniai. Pirmajame numatyta, kad kiekvienas valstybs valdininkas privalo ratu duoti pasiadjim saugoti Lietuvos valstybs konstitucij, vykdyti statymus ir Vyriausiosios Valdios sakymus, siningai ir teisingai atlikti savo pareigas464.
Valstybs inios. 1999. Nr. 662130. Valstybs inios. 2002. Nr. 451708. 464 Lietuvos valstybs teiss aktai (1918.II.161940.VI.15). Vilnius: Teisins informacijos centras, 1996. P. 204.
463 462

Bendroji dalis

379

Kitame straipsnyje numatyta, kaip duodama priesaika: ministrai Ministr Kabineto posdyje, kiti valdininkai tokia tvarka, koki nustatys kiekvienas ministras savo inyboje. Kaip matyti i io trumpo statymo teksto, svarbiausiu dalyku tuometin stiprjanti valstyb ir besiformuojanti lietuvika valdininkija laik atitinkam itikimybs savo valstybei principo gyvendinim. Tai labai prasminga, toks principas ir dabar pabriamas vis demokratini Europos valstybi statymuose, reglamentuojaniuose valstybs tarnyb. 1919 m. liepos mn. Valstybs iniose buvo paskelbtas statymas dl valdinink pareig jimo atlyginimo. Jame, be kita ko, buvo dvi domios nuostatos: (1) valdininkas u alg gali eiti pareigas tik vienoje valdios staigoje; (2) esant reikalui virininko sakymu valdininkai privalo dirbti ir nedarbo valandomis be atskiro u tai atlyginimo. Apskritai valstybs tarnautoj darbo umokesiui sutvarkyti iki 1940 m. birelio 15 d. buvo skiriama daug dmesio, priimta daug teiss akt, kuriuose labai isamiai buvo aptarta kiekvieno valstybs tarnautojo vieta tarnybos hierarchijoje ir skiriama u tai alga. 1920 m. sausio 20 d. buvo priimtas Vyriausybs sakymas dl giminaii tarnybos valstybinse ir savivaldybi staigose apribojimo. iame sakyme pasakyta: <> draudiama priiminti tarnybon artimuosius dviej pirmj laipsni gimines gentis valdininkais taip, kad artimieji gimins arba gentys bt vieni kitiems betarpiais virininkais arba priirimaisiais465. Toliau sakyme pasakyta, kad jeigu taip ir bt atsitik anksiau, tarnautojai turi bti atitinkamai perkelti kitas pareigas. Reikiamas dmesys buvo skirtas ir savivaldybi veiklai sureguliuoti. Valstybs Taryba 1919 m. spalio 28 d. prim Savivaldybi statym466. Atsikurianti Lietuvos valstyb rpinosi ir valstybs reikalams leidiam l kontrole. Valstybs taryba 1919 m. vasario 20 d. prim statym valstybs kontrolei tvarkyti, o 1926 m. kovo 16 d. Valstybs kontrols statym (paskelbtas Valstybs iniose 1926 m. gegus 12 d.)467. 1990 m. kovo 11 d. priimtame Laikinajame Pagrindiniame statyme468 valstybs tarnybos klausimams nebuvo skirta deramo dmesio. io statymo 26 straipsnyje pasakyta, kad Lietuvos pilieiai turi teis dalyvauti tvar465 Lietuvos valstybs teiss aktai (1918.II.161940.VI.15). Vilnius: Teisins informacijos centras, 1996. P. 204. 466 Ten pat. P. 288300. 467 Ten pat. P. 560563. 468 Lietuvos Respublikos Aukiausiosios Tarybos ir Aukiausiosios Tarybos Prezidiumo dokument rinkinys. 1 tomas. Vilnius: Lietuvos Respublikos Aukiausioji Taryba, 1991. P. 3457.

380

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

kant valstybinius ir visuomeninius reikalus, svarstant ir priimant visos valstybs statymus ir vietins reikms sprendimus. i teis utikrina galimyb rinkti ir bti irinktiems Liaudies deputat tarybas ir kitus renkamus valstybinius organus, dalyvauti visuomens svarstymuose ir balsavimuose, kontrols, valstybini organ, visuomenini organizacij ir visuomens savaveiksmi organ darbe, darbo kolektyv susirinkimuose ir susirinkimuose pagal gyvenamj viet. 1992 m. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje idstyti pagrindiniai valstybs tarnybos principai, kurie toliau detalizuojami specialiais statymais ir kitais teiss aktais. Pirmasis statymas, specialiai reglamentuojantis valstybs tarnautoj status, buvo 1995 m. balandio 4 d. priimtas Valdinink statymas (sigaliojo 1995 m. gegus 1 d.)469. Jame buvo nustatyta primimo valstybs valdymo tarnyb tvarka, valdinink teiss, pareigos ir atsakomyb, tarnybos santyki pabaiga. statyme taip pat buvo apibrtos valdinink rys, valstybs politik, kuriems Valdinink statymas netaikomas, svoka. 1999 m. liepos 8 d. buvo priimtas naujas didels apimties, ilgai rengtas Valstybs tarnybos statymas, kuris vliau ne kart i esms buvo keiiamas ir pildomas. is statymas sigaliojo 1999 m. liepos 30 d., o dabartin jo redakcija idstyta 2002 m. balandio 23 d. statyme, kuris sigaliojo nuo 2002 m. liepos 1 d. Nemaai valstybs tarnybos klausim reglamentuojama ir kitais statymais. Pirmiausia pamintini Vyriausybs, Apskrities valdymo, Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje, Vadovybs apsaugos ir kiti statymai, taip pat statutai: Vidaus tarnybos, Specialij tyrim tarnybos ir kt. Akivaizdu, kad statymais nemanoma reglamentuoti vis ikylani klausim. Todl priimta nemaai Vyriausybs nutarim, kuriais sureguliuota darbo umokesio apskaiiavimo, vidaus audito organizavimo ir vykdymo, valstybs tarnautoj registro, tarnybini nuobaud skyrimo ir kitokia tarnybos atlikimo tvarka. Kita institucija, pagal Valstybs tarnybos statym atliekanti bendrj valstybs tarnybos valdym, yra Vidaus reikal ministerija. Vidaus reikal ministro sakymais yra sureguliuoti valstybs tarnautoj mokymo ir kvalifikacijos tobulinimo, tarnybini paymjim idavimo ir kiti klausimai. Pastaruoju metu pagrindiniai valstybs tarnybos valdymo klausimai pavesti sprsti Valstybs tarnybos departamentui prie Vidaus reikal mi-

469

Valstybs inios. 1995. Nr. 33759.

Bendroji dalis

381

nisterijos. i vieojo administravimo institucija savo veikl tik pradeda470, todl nra primusi daug normini administracini akt, reguliuojani valstybs tarnybos santykius471. inybini normini administracini teiss akt priima ir kitos centrins akins vieojo administravimo institucijos472. Ne maiau svarbi reikm reguliuojant valstybs tarnybos santykius turi teism praktika, ypa Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai. Juose idstyti iaikinimai vairiais valstybs tarnybos teisinio reguliavimo klausimais svariai prisideda prie Valstybs tarnybos teiss, kaip atskiros teiss akos (arba bent Administracins teiss poakio), krimosi Lietuvoje473. Tuo pat metu pabrtina ir administracini teism praktika, interpretuojanti konkreias Valstybs tarnybos statymo ir kit su juo susijusi teiss akt normas474. Vietiniu lygmeniu valstybs tarnybos klausimus reglamentuoja vieojo administravimo institucijos (departament direktori, inspekcij, apskrii virinink sakymai, savivaldybi taryb sprendimai, administracijos direktori ir kit tarnyb vadov sakymai).

1.13.2. Pagrindiniai valstybs tarnybos principai

Teiss teorijoje principais vadinami svarbiausi teiss reikimosi bdai, pagrindins teisins idjos, vertybins orientacijos, kurios nustato tam tikrus moni santyki reguliavimo teisinius modelius475. Teiss principai iorikai pasireikia kaip tam tikros idjos, kurios nebtinai yra tvirtintos teiss normose. Daugiausia teiss princip yra su470 steigtas Vyriausybs 2002 m. lapkriio 5 d. nutarimu Nr. 1732, o jo nuostatai patvirtinti vidaus reikal ministro 2002 m. lapkriio 25 d. sakymu Nr. 548. 471 Pamintini 2003 m. liepos 10 d. sakymas Nr. 27V39 Dl staig vadov, vidaus audito tarnyb vadov bei auditori, vertinimo komisij nari ir 1820 kategorij karjeros valstybs tarnautoj vertinimo komisij; 2004 m. rugsjo 7 d. sakymas Nr. 27V42 Dl valstybs tarnautoj mokymo program tvirtinimo ir kt. 472 Pavyzdiui, Muitins departamento prie Finans ministerijos 2002 m. spalio 18 d. sakymas Nr. 670 Dl Lietuvos Respublikos Muitins pareign etikos kodekso patvirtinimo. 473 Pamintini Konstitucinio Teismo 1997 m. gegus 6 d., 1998 m. vasario 18 d., 2003 m. liepos 4 d. ir kiti nutarimai. 474 Pavyzdiui, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2002 m. balandio 5 d. sprendimas administracinje byloje Nr. 10402; Kauno apygardos administracinio teismo 2003 m. sausio 21 d. sprendimas administracinje byloje Nr. I(6K)5/2003 ir kt. 475 r., pavyzdiui: Vaivila A. Teiss teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 123124.

382

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

formuluota Konstitucijoje. statymai, emesnio lygmens teiss aktai, prietaraujantys ioms auktesns galios teisinms vertybms, negali bti taikomi. Kai kalbame apie valstybs tarnyb, neutenka utikrinti, kad j reguliuojanios teiss normos neprietaraut teiss principams. Ne maiau svarbu, kad ir valstybs tarnybos funkcionavimo metu bt laikomasi i bendrj princip, nebt ikreipiama j esm. Svarbiausi valstybs tarnybos principai idstyti Konstitucijoje. Pirmiausia jos 2 straipsnyje tvirtinta, kad Lietuvos valstyb kuria Tauta. Suverenitetas priklauso Tautai. Konstitucijos 4 straipsnyje pasakyta, jog aukiausi suvereni gali Tauta vykdo tiesiogiai ar per demokratikai irinktus savo atstovus. Konstitucijos 5 straipsnyje suformuluoti patys bendriausi valstybs tarnybos principai: Valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb, Teismas. Valdios galias riboja Konstitucija. Valdios staigos tarnauja monms. ia yra valdios atskyrimo ir padalijimo principas, kuriuo remiantis nustatomi ir atitinkami valstybs tarnybos reglamentavimo pagrindai, taip pat labai svarbus konstitucinis valdios staig tarnavimo monms principas. Tiesiogiai susijs su valstybs tarnyba yra ir Konstitucijos 33 straipsnis, kuris skelbia: Pilieiai turi teis dalyvauti valdant savo al tiek tiesiogiai, tiek per demokratikai irinktus atstovus, taip pat lygiomis slygomis stoti Lietuvos Respublikos valstybin tarnyb. ios, taip pat ir kitos Konstitucijos nuostatos (pvz., 29 straipsnyje tvirtintas asmen lygybs principas) sudaro metodologin pagrind tiek reglamentuojant valstybs tarnyb, tiek aikinant statym ir kit teiss akt prasm bei j taikymo ypatumus. Valstybs tarnybos principai Valstybs tarnybos statyme (2002 m. statymo redakcija) formuluojami gana savotikai. io statymo 3 straipsnyje paminti valstybs tarnybos principai (statym virenybs, lygiateisikumo, lojalumo, politinio neutralumo, skaidrumo, atsakomybs u priimtus sprendimus ir karjeros) bei valstybs tarnautoj veiklos etikos principai. iuos principus statym leidjas aptaria papildomai. Susidaro spdis, kad statym leidjui valstybs tarnautoj veiklos etikos principai yra daug svarbesni u paius valstybs tarnybos principus. iek tiek kitoks poiris valstybs tarnybos principus buvo tvirtintas 1999 m. Valstybs tarnybos statymo redakcijoje. iame statyme ne tik i-

Bendroji dalis

383

dstyti valstybs tarnybos pagrindiniai principai, bet aptariama ir j samprata. Pirminje Valstybs tarnybos statymo redakcijoje minimi ie valstybs tarnybos principai: statymo virenybs, lygiateisikumo, politinio neutralumo, skaidrumo ir karjeros. statyme paaikinta ir kiekvieno i i princip reikm. statymo virenybs principas reikia, kad valstybs tarnautojo statusas, reglamentuotas io ir kit statym, negali bti keiiamas kitaip negu statymu. Tokia norma tvirtino, kad pirmiausia pagrindiniai valstybs tarnautoj statuso elementai turjo bti nustatyti statymuose arba statymo form turiniuose statutuose. Antra vertus, tai reik, jog valstybs tarnautoj statuso reglamentavimas gali bti keiiamas tik statymu. Lygiateisikumo principo formuluot buvo labai artima Konstitucijos 29 straipsnio, reglamentuojanio moni lygiateisikum, ir 33 straipsnio dl lygi teisi stoti valstybs tarnybon nuostatoms. Taiau ia buvo iskiriamas pilietikumo elementas, nes Konstitucijos 29 straipsnis kalba apie moni lygiateisikum, o Valstybs tarnybos statymas apie Lietuvos Respublikos piliei lygiateisikum valstybs tarnyboje. Politinio neutralumo principas reikia, kad valstybs tarnautojas privalo nealikai tarnauti monms nepaisydamas asmenini politini pair, tarnybos metu nedalyvauti politinje veikloje (iskyrus politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus). i nuostata nereik, kad valstybs tarnautojai, jei tai nra jiems udrausta specialiais statymais ar statutais, negali bti politini partij nariais, dalyvauti politinje veikloje. Tai daryti buvo draudiama tik tarnybos metu. Skaidrumo principas reikia, kad bet kokia valstybs tarnautojo tarnybin veikla yra viea ir suprantama, atvira vertinti ir susipainti su jo rengtais tarnybiniais dokumentais, iskyrus statym arba kit teiss akt saugomas valstybs ar tarnybos paslaptis. Karjeros principas reikia, kad primimas valstybs tarnyb neterminuotam darbui ir auktesni ar kit pareig siekimas yra grindiamas pretendent konkurencija, objektyviai vertinant j profesin pasirengim, gdius ir pranaumus konkurso metu. ios redakcijos Valstybs tarnybos statymo projekte kaip atskiras principas iskirtas lojalumo principas, taiau paiame statyme jo nebuvo lik, buvo iaikinta tik svoka nelojalumas: tai valstybs tarnautojo veiksmai arba elgesys, perengiantis teistumo ribas ir prieikas Lietuvos valstybei bei jos konstitucinei santvarkai. Kit ali praktikoje lojalumo principui skiriama nemaai dmesio. Pavyzdiui, Anglijoje nuo 1953 m. yra suformuluoti pagrindiniai reikalavimai civiliniams tarnautojams (jiems priklauso ir ministerij tarnautojai).

384

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Pats pirmasis yra lojalumas. Lojalumas suprantamas kaip itikimyb savo valstybei, jos demokratinei santvarkai. Europos mogaus Teisi Teismo praktika valstybs tarnybos klausimu nra didel. Vincentas Bergeris knygoje Europos mogaus Teisi Teismo jurisprudencija476 supaindina su dviem bylomis. Abi jos buvo susijusios su Vokietija, abu kartus bylas ikl pedagogs (mokytoja ir dstytoja) ir abi jos teig, jog turjo problem stodamos valstybs tarnyb ar bdamos joje dl j ryi arba narysts Vokietijos komunist partijoje. mogaus teisi ir pagrindini laisvi apsaugos konvencija tiesiogiai nereglamentuoja valstybs tarnybos santyki tai kiekvienos alies vidaus reikalas. Taiau Strasbro teismas abiejose bylose pareik, kad valdininko statusas priskiriamas Konvencijos taikymo sriiai iais poiriais: Konvencijos 10 straipsnio, numatanio teis laisvai reikti savo mintis ir sitikinimus, 11 straipsnio, numatanio taiki susirinkim laisv, laisv jungtis asociacijas ir pan. Tiek Konvencijos 10, tiek 11 straipsniai numato iimtis, kai gali bti taikomi i teisi apribojimai, numatyti statyme ir btini demokratinje visuomenje valstybs ar visuomens saugumo interesams, siekiant ukirsti keli teiss paeidimams ar nusikaltimams, gyventoj sveikatai ir dorovei ar kit asmen teisms bei laisvms apsaugoti. Vienuoliktame straipsnyje pasakyta, kad is straipsnis netrukdo vesti teistus naudojimosi ia teise apribojimus asmenims, tarnaujantiems ginkluotosiose pajgose, policijoje ar valstybs valdymo organuose. 2002 m. liepos 1 d. sigaliojusioje Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymo redakcijoje lojalumo principas visikai pagrstai buvo trauktas valstybs tarnybos princip sra. Minta, kad ioje Valstybs tarnybos statymo redakcijoje daugiau dmesio skiriama valstybs tarnautoj etikos principams. Anot statym leidjo, svarbiausi valstybs tarnautoj veiklos etikos principai yra ie: 1) pagarba mogui ir valstybei. Valstybs tarnautojas privalo gerbti mog ir pagrindines jo teises bei laisves, Konstitucij, valstyb, jos institucijas ir staigas, statymus, kitus teiss aktus ir teism sprendimus; 2) teisingumas. Valstybs tarnautojas privalo vienodai tarnauti visiems gyventojams nepaisydamas j tautybs, rass, lyties, kalbos, kilms, socialins padties, religini sitikinim bei politini pair, bti teisingas sprsdamas praymus, nepiktnaudiauti jam suteiktomis galiomis ir valdia;

476

Berger V. Europos mogaus Teisi Teismo jurisprudencija. Vilnius: Pradai, 1997.

Bendroji dalis

385

3) nesavanaudikumas. Valstybs tarnautojas privalo vadovautis visuomens interesais, naudoti jam patikt valstybs ir savivaldybi turt, tarnybin informacij tik visuomens gerovei, eidamas valstybs politiko pareigas arba atlikdamas tarnybines pareigas nesiekti naudos sau, savo eimai, savo draugams; 4) padorumas. Valstybs tarnautojas privalo elgtis nepriekaitingai, bti nepaperkamas, nepriimti dovan, pinig ar paslaug, iskirtini lengvat ir nuolaid i asmen ar organizacij, galini daryti tak, kai jis eina valstybs politiko pareigas ar atlieka tarnybines pareigas; 5) nealikumas. Valstybs tarnautojas privalo bti objektyvus priimdamas sprendimus, vengti asmenikum; 6) atsakomyb. Valstybs tarnautojas asmenikai atsako u savo sprendimus ir atsiskaito u juos visuomenei; 7) vieumas. Valstybs tarnautojas privalo utikrinti priimam sprendim ir veiksm vieum, pateikti savo sprendim motyvus, o informacij gali riboti tik tuo atveju, kai tai btina svarbiausiais visuomens interesais; 8) pavyzdingumas. Valstybs tarnautojas privalo deramai atlikti savo pareigas, nuolat tobulti, bti nepriekaitingos reputacijos, tolerantikas, pagarbus ir tvarkingas. Detalizuodama ias statymo normas Vyriausyb patvirtino Valstybs tarnautoj veiklos etikos taisykles477. i taisykli tikslas apibrti veiklos ir elgesio principus, kuri turi laikytis valstybs tarnautojas, gyvendindamas savo teises, vykdydamas teiss aktuose nustatytas pareigas bei funkcijas, ir didinti visuomens pasitikjim valstybs tarnautojais. Etikos taisyklse nustatyta, kad valstybs tarnautojas, gavs rat, jog yra paeids ias taisykles, turi informuoti apie tai tiesiogin vadov. Vadovas patikrina gaut informacij ir priima sprendim dl tarnybinio patikrinimo inicijavimo. Jeigu valstybs tarnautojas nesilaiko valstybs tarnautoj etikos veiklos princip, bet kuris asmuo turi teis pateikti skund valstybs arba savivaldybs institucijos ar staigos, kurioje tarnauja skundiamas valstybs tarnautojas, vadovui (skundas, inicijuotas prie vadov, pateikiamas svarstyti asmeniui, primusiam vadov pareigas), kuris turi apsvarstyti skund ir nusprsti, ar reikia pradti tarnybin patikrinim.

477 Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. birelio 24 d. nutarimas Nr. 968 Dl Valstybs tarnautoj veiklos etikos taisykli patvirtinimo // Valstybs inios. 2002. Nr. 652656.

386

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1.13.3. Valstybs tarnautojo svoka ir valstybs tarnautoj klasifikacija

Valstybs tarnybos statymo 2 straipsnio 2 dalyje pasakyta, kad valstybs tarnautojas tai fizinis asmuo, einantis pareigas valstybs tarnyboje ir atliekantis vieojo administravimo veikl. Kit ali teiss aktai ir teiss doktrina kaip btinus valstybs tarnautojo apibdinimo kriterijus pabria jo veiklos apmokjim i parlamento skirt l (Didioji Britanija), teisin jo paskyrimo form ir ypating santyk su valstybe (Vokietijos Federacin Respublika) ir kt. iuo poiriu valstybs tarnautojo apibrimas Valdinink statyme buvo tikslesnis. io statymo 3 straipsnyje buvo pasakyta: staig ir organizacij darbuotojai (iskyrus valstybs ir savivaldybi politikus), kuriems atlyginimas mokamas i valstybs ar savivaldybs biudeto l, laikomi valstybs ar savivaldybi tarnautojais. Pagal tarnautoj pagrindinio darbo turin ir pobd jie skirstomi profesinius korpusus (mokytoj, policijos, teisj, medicinos darbuotoj, diplomat, valdinink ir t. t.). Lyginant valstybs tarnautojo apibrim Valdinink ir Valstybs tarnybos statymuose kyla pagrstas klausimas: ar valstybs tarnautojais laikytini tik tie asmenys, kuri veikl visikai arba bent i dalies reglamentuoja Valstybs tarnybos statymas, ar ir tie valstybs, kaip vieojo juridinio asmens (kaip teigiama Pranczijos, Vokietijos teisje), tarnautojai, kurie atlyginim gauna i valstybs biudeto? Valstybs tarnybos statymo 4 straipsnyje nustatyta, kad is statymas netaikomas: 1) valstybs politikams (asmenims, pareigas tiesiogiai arba netiesiogiai irinktiems Lietuvos piliei arba atstovaujamosios valdios paskirtiems politinei programai vykdyti Respublikos Prezidentui, Seimo nariams, Ministrui Pirmininkui, ministrams, merams, mer pavaduotojams, savivaldybi taryb nariams); 2) Konstitucinio Teismo, Lietuvos Aukiausiojo Teismo, Vyriausiojo administracinio, kit teism teisjams, prokurorams; 3) Lietuvos banko valdybos pirmininkui, jo pavaduotojui, valdybos nariams, kitiems Lietuvos banko tarnautojams; 4) profesins karo tarnybos kariams; 5) valstybs ir savivaldybi moni darbuotojams; 6) viej staig darbuotojams; 7) darbuotojams, dirbantiems pagal darbo sutartis ir gaunantiems darbo umokest i valstybs ir savivaldybi biudet ir valstybs pinig fond.

Bendroji dalis

387

Pagal statymo nuostatas valstybs politikai, moni ir viej staig darbuotojai bei darbuotojai, dirbantys valstybs ir savivaldybi institucijose ir staigose pagal darbo sutartis, gali bti nelaikomi valstybs tarnautojais. To jokiu bdu negalima pasakyti apie teisjus, prokurorus, profesins karo tarnybos karius. Akivaizdu, kad jie susij ilgalaikiais teisiniais santykiais su vieosios teiss juridiniais asmenimis ir gauna atlyginim i valstybs biudeto478, t. y. atitinka visuotinai pripaint valstybs tarnautojo apibrim. Reikalas tik tas, kad j veikl reglamentuoja ne Valstybs tarnybos statymas, o kiti specials statymai479. iuo poiriu pamintina Vokietijos Federacins Respublikos aukiausiosios kategorijos valstybs tarnautoj (valdinink) klasifikacija. ioje alyje valdininkais laikomi valstybinio aparato valdininkai, teisjai, mokytojai, auktj mokykl dstytojai, karininkai, pato darbuotojai, geleinkelio darbuotojai, valstybini bank ir centrinio banko darbuotojai, kai kurie kiti asmenys. Lietuvoje iki Valdinink statymo primimo visiems valstybs tarnautojams buvo taikomas Darbo sutarties statymas ir iimtys, numatytos atskir kategorij tarnautoj status reglamentuojaniuose specialiuose statymuose ar statutuose. iame statyme valstybs tarnautojai (Valdinink statyme valstybs valdymo tarnybos tarnautojai arba valstybs valdininkai) buvo suskirstyti A ir B lygius. atskiras grupes buvo padalinti valstybs valdininkai (valdinink srae nurodyt pareigybi tarnautojai valstybs valdymo institucijose) ir savivaldybi valdininkai (valdinink srae nurodyt pareigybi tarnautojai savivaldybi valdymo struktrose). Be to, Valdinink statyme dar buvo pasakyta, kad pagal tarnautoj pagrindinio darbo turin ir pobd jie skirstomi profesinius korpusus (mokytoj, policijos, teisj, medicinos darbuotoj, diplomat, valdinink ir t. t.), taiau koki teisin reikm turjo toks skirstymas, i statymo nematyti. Pagrindinis A ir B lygio pareigybi skirtumas buvo tas, kad A lygio valdinink tarnyba buvo susijusi su j tiesiogini vadov galiojim trukme, o B lygio nesusijusi. Primus Valstybs tarnybos statym ir ivardijus valstybs tarnautojus, kuriems is statymas taikomas, ikilo klausimas, koks yra t darbuoto478 Lietuvos bankas tvirtina, kad jo tarnautojai negauna l i valstybs biudeto, t. y. las jie usidirba patys. 479 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo, Teism, Prokuratros, Krato apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos bei kiti statymai.

388

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

j, kurie darbo umokest gauna i valstybs biudeto l ir valstybs institucijose arba staigose atlieka tam tikras, danai labai svarbias funkcijas, statusas, taiau j teisins padties Valstybs tarnybos statymas nereglamentuoja. Pervelgus darbuotoj, kuriems Valstybs tarnybos statymas netaikomas, sra nekyla abejoni, kad jie taip pat yra valstybs tarnautojai, t. y. vykdo specialias visuotinai reikmingas funkcijas ir gauna atlyginim i valstybs biudeto, tiktai j teisins padties nereglamentuoja Valstybs tarnybos statymas. Tai daniausiai yra pareigybs, kurias skiriama tam tikram laikui specialia Konstitucijoje ar kituose teiss aktuose numatyta tvarka. Reglamentuojant paskyrim, tarnybos eig, statuso pabaig darbuotojams netaikomi bendri Valstybs tarnybos statyme numatyti karjeros ar politinio (asmeninio) pasitikjimo principai. Taigi iuo poiriu visus valstybs tarnautojus galima suskirstyti dvi dideles grupes: 1) valstybs tarnautojai, kuriems taikomas (visikai arba i dalies) Valstybs tarnybos statymas; 2) valstybs tarnautojai, kuriems Valstybs tarnybos statymas netaikomas. Atskira diskusija galima dl valstybs ir savivaldybi politik. Jie taip pat gauna darbo umokest i valstybs arba savivaldybs biudeto, vykdo labai svarbias valstybines funkcijas. Tam tikra prasme jie irgi yra irinkti arba paskirti vykdyti politin suvereniteto turtojo Tautos vali. Taiau j tapimo tam tikra pareigybe bdas tiesioginiai rinkimai arba tiesiogini rinkim bdu sudarytos institucijos (ministr skiria Respublikos Prezidentas, Vyriausybs programai turi pritarti Seimas ir pan.) skyrimas, tarnybos pabaiga, kiti svarbs j statuso elementai. Viso to reglamentavimas paios Konstitucijos ir j papildani statym rodo iek tiek kitok j teisin status valstybs reikalus tvarkani pareigybi hierarchijoje. Jie, bdami tam tikra prasme tiesioginiai tautos atstovai, tuo pat metu yra valstybs kaip darbdavio atstovai tiesiogiai arba per j sudarytas institucijas skiriant visus kitus valstybs tarnautojus valstybs tarnyb. iuo poiriu pamintinas Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymas480, kuris kartu su valstybs tarnybos kategorija mini valstybins tarnybos kategorij, o kartu su valstybs tarnautoj valstybinje tarnyboje dirbani asmen kategorij. io statymo 2 straipsnyje nurodyta, kas jame traktuojama asmenimis, dirbaniais valstybinje tarnyboje: tai valstybs politikai, valstybs pareig480

Valstybs inios. 1997. Nr. 671659; 2000. Nr. 18431.

Bendroji dalis

389

nai, valstybs tarnautojai pagal Valstybs tarnybos statym, kiti asmenys, kurie, dirbdami valstybs valdios, valdymo, savivaldybi, teisminse, teissaugos, valstybs kontrols bei prieiros ir joms prilygintose institucijose, atlieka valdios atstovo funkcijas arba turi administravimo galiojimus, taip pat asmenys, dirbantys valstybs ir savivaldybi monse, biudetinse staigose ir turintys administravimo galiojimus, bei asmenys, dirbantys vieosiose staigose, gaunaniose l i Lietuvos valstybs arba savivaldybi biudet bei fond, ir turintys administravimo galiojimus. Taigi iuo plaiuoju aspektu valstybs tarnautoj grupes bt galima papildyti: 1) valstybs ir savivaldybi politikai; 2) valstybs tarnautojai, kuriems taikomas (visa apimtimi arba i dalies) Valstybs tarnybos statymas; 3) valstybs tarnautojai, kuriems Valstybs tarnybos statymas netaikomas. Kitas aspektas, kuriuo visus valstybs tarnautojus galima suskirstyti ris, yra tarnybos funkcijos atlikimas pagal jos paskirt, turin ir teritorij. Pirmiausia tai valstybs tarnautojai, atliekantys visos valstybs lygmeniu reikmingas funkcijas (pvz., ministerij tarnautojai) arba tokias funkcijas atliekantys tik tam tikroje teritorijoje, taiau galiojimus gav i centrins valstybs administracijos (pvz., apskrii virinink administracij tarnautojai). Kita iuo aspektu iskirtina valstybs tarnautoj grup savivaldos lygmens valstybs tarnautojai. Tai valstybs tarnautojai, atliekantys vieojo administravimo funkcijas arba administruojantys viej paslaug teikim savivaldybse. Metodologinis pagrindas iskirti juos atskir valstybs tarnautoj grup yra Lietuvos Respublikos Konstitucijos X skirsnio Vietos savivalda ir valdymas bei kitos Konstitucijos normos. Toki ivad yra padars ir Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas. Jis nurod, kad sistemikai aikinant mintas Konstitucijos nuostatas, taip pat tas jos nuostatas, kuriose tvirtinti valstybs valdios funkcionavimo konstituciniai pagrindai, matyti, kad Konstitucijoje skiriamos dvi vieosios valdios sistemos: valstybs valdymas ir vietos savivalda481. 1999 m. liepos 8 d. priimtoje pirminje Valstybs tarnybos statymo redakcijoje valstybs tarnautojai pirmiausia buvo suskirstyti dvi grupes: 1) vieojo administravimo (tarp j statutinius valstybs tarnautojus); 2) paslaug.
481 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodio 24 d. nutarimas // Valstybs inios. 2003. Nr. 19828.

390

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

is statymas vieojo administravimo valstybs tarnautojus skirst iuos pogrupius: 1) karjeros; 2) politinio (asmeninio) pasitikjimo; 3) staig vadovus; 4) pakaitinius. 2000 m. rugpjio 29 d. statymu, sigaliojusiu nuo 2000 m. rugsjo 7 d., vieojo administravimo valstybs tarnautoj grup buvo papildyta dar vienu (penktuoju) pogrupiu rezerviniais. Paslaug valstybs tarnautojai buvo skirstomi : 1) staig vadovus; 2) viej paslaug (tarp j statutinius valstybs tarnautojus); 3) atliekanius kines arba technines funkcijas. 2002 m. liepos 1 d. sigaliojusi Valstybs tarnybos statymo redakcija tuos valstybs tarnautojus, kuriems jis taikomas visa apimtimi arba i dalies, skirsto taip: 1) karjeros valstybs tarnautojai, priimti pareigas neterminuotam laikui ir turintys galimyb Valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka gyvendinti teis karjer valstybs tarnyboje; 2) statutiniai valstybs tarnautojai, kuri tarnyb reglamentuoja statymo patvirtinti statutai arba Diplomatins tarnybos statymas, nustatantis specialias primimo valstybs tarnyb, tarnybos atlikimo, atsakomybs ir kitas su tarnybos ypatumais susijusias slygas ir (ar) turintis vieojo administravimo galiojimus jiems nepavaldi asmen atvilgiu; 3) politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojai, priimti pareigas juos primusi valstybs politik arba kolegialios valstybs institucijos galiojim laikui arba kituose statymuose nustatytam terminui; 4) staig vadovai, konkurso bdu ar politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu priimti vadovauti valstybs arba savivaldybs institucijai ar staigai; 5) pakaitiniai valstybs tarnautojai, pakeiiantys laikinai negalinius eiti pareig karjeros arba politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus. Pirmiausia Valstybs tarnybos statyme valstybs tarnautojai skirstomi grupes ir pogrupius, o smulkiau lygius, kategorijas ir kvalifikacines klases. Valstybs tarnautoj lygiu pagal Valstybs tarnybos statym apibdinamas vienoks arba kitoks valstybs tarnautojo kvalifikacinis (isilavinimo)

Bendroji dalis

391

lygmuo, reikalingas atitinkamai funkcijai atlikti ir raytas konkreios pareigybs aprayme. Pirminje Valstybs tarnybos statymo redakcijoje visi valstybs tarnautojai buvo skirstomi 4 lygius (A, B, C ir D). Pagal dabar galiojani io statymo redakcij valstybs tarnautojai skirstomi 4 lygius: 1) A lygis pareigybs, kurioms btinas auktasis universitetinis arba jam prilygintas isilavinimas; 2) B lygis pareigybs, kurioms btinas ne emesnis kaip auktasis neuniversitetinis arba auktesnysis, arba iki 1995 m. gytas specialusis vidurinis isilavinimas; 3) C lygis pareigybs, kurioms btinas ne emesnis kaip vidurinis isilavinimas ir gyta profesin kvalifikacija. Lygi sistema turi reikms keliais poiriais. Pirma, is kvalifikacinis rodiklis kartu su valstybs tarnautojo kategorija yra lemiamas apraant valstybs tarnautoj pareigybes. Tai reikia, kad nuo to priklauso ir valstybs tarnautoj atranka vien arba kit pareigyb. Antra, valstybs tarnautojo pareigybs lygio rodiklis yra svarbus ir darant karjer: pavyzdiui, B lygio valstybs tarnautojui darant karjer pasiekus virutin to lygio kategorij auktesn kategorija negals bti suteikta, jeigu jis negys A lygiui reikiamo isilavinimo. Panai lygi sistema galioja ir Pranczijoje, nors jos esm ir paskirtis yra iek tiek kita. Pranczijos civiliniai tarnautojai atsivelgiant darbo svarb ir sudtingum skirstomi keturis lygius: A, B, C, ir D. iuos lygius valstybs tarnautojai skirstomi pagal j vaidmen gyvendinant viso valstybs aparato, o ne vienos kurios nors inybos funkcijas: A lygio valdininkai yra aukiausios kvalifikacijos ir atitinkamai uima aukiausius postus hierarchijoje, o D lygio yra emiausios kvalifikacijos, uimantys emiausius postus. A lygio tarnautoj paskirtis yra formuluoti valdymo uduotis. ios aukiausios klass tarnautojai turi utikrinti administracins praktikos ir vyriausybs politikos atitikim, rengti vyriausybei statym ir sprendim projektus, j gyvendinimo instrukcijas. B lygio tarnautojai gyvendina A lygio tarnautoj parengtas valdymo nuostatas. Jie dirba kasdien darb, taip pat vykdo tam tikras specialias pareigas, kurioms reikalingos administravimo inios ir patirtis. C lygio tarnautojai yra specialistai, o D lygio tarnautojai aptarnaujantis personalas. Lietuvos teisinje sistemoje pirm kart lygi sistema buvo vesta remiantis Valdinink statymu, taiau ji turjo visai kit prasm: Valstybs valdinink A lygiui priklaus tarnautojai, paskirti Seimo, Prezidento, Vyriausybs, taip pat kiti pareigybi srae nurodyti tarnautojai, padedantys valstybs politikams vykdyti savo funkcijas. i valdinink tarnyba buvo su-

392

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

sijusi su j tiesiogini vadov galiojim trukme. is sraas buvo tvirtinamas ir atnaujinamas Seimo nutarimu. Valstybs valdinink B lygio tarnautoj sraas buvo daug didesnis, j tvirtino ne Seimas, o Vyriausyb. Pavyzdiui, aukiausia B lygio pareigyb vykdomojoje valdioje buvo Vyriausybs sekretorius, ministerijoje ministerijos sekretorius. Savivaldybi valdinink A lygio tarnautojais statymas vardijo kontrolierius, j pavaduotojus ir kitus pareigybi srae nurodytus tarnautojus, padedanius savivaldybi politikams vykdyti savo funkcijas. ie valdininkai taip pat buvo ivardyti tame paiame Seimo patvirtintame nutarime. Be kontrolieriaus ir jo pavaduotojo ia minimi dar seninas, mero (savivaldybs) sekretorius ir patarjai. Savivaldybi valdinink B lygio pareigybs buvo ivardytos tame paiame Vyriausybs nutarime. Aukiausia savivaldybs B lygio pareigyb buvo administratorius. Pagrindinis A ir B lygio pareigybi skirtumas buvo tas, kad A lygio valdinink tarnyba buvo susijusi su j tiesiogini vadov galiojim trukme, o B lygio ne. Toliau valstybs tarnautojai pagal Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statym skirstomi kategorijas. Priklausymas vienai arba kitai kategorijai isamiau apibdina valstybs tarnautoj, ypa karjeros sistemos hierarchijoje, pagal atliekamos funkcijos svarb, atsakomybs u veiklos rezultatus mast, pagaliau jo tarnybos trukm. Pagal pirmin Valstybs tarnybos statymo redakcij visi valstybs tarnautojai buvo skirstomi trisdeimt kategorij. Ibraukus i Valstybs tarnybos statymo reguliavimo srities paslaug valstybs tarnautojus dabartins redakcijos Valstybs tarnybos statyme kategorij skaiius sumajo iki dvideimties. Aukiausia yra dvideimta, emiausia pirma kategorija. Nuo to, kuriai kategorijai priskirtas valstybs tarnautojas, pirmiausia priklauso jo pareigin alga. Ji nustatoma Valstybs tarnybos statymo priedlyje numatyt kiekvienos kategorijos pareigins algos koeficient dauginant i Vyriausybs patvirtintos minimalios mnesins algos. Valstybs tarnautojo kategorija turi esmins reikms ir statymo nustatyta tvarka atkuriant valstybs tarnautojo status, valstybs tarnautoj savo iniciatyva arba dl tarnybinio btinumo perkeliant kitas pareigas toje paioje arba kitoje institucijoje (staigoje) toje paioje ar kitoje gyvenamojoje vietovje, priskiriant valstybs tarnautoj vienai ar kitai jo tarnybos vertinimo komisijai, karjeros tarnautojui silant kitas pareigas dl jo pareigybs panaikinimo, sprendiant valstybs tarnautoj mokymo klausimus.

Bendroji dalis

393

Panaus valstybs tarnautoj skirstymas kategorijas (pakopas ir pan.) egzistuoja ir kitose Vakar alyse. Pavyzdiui, Jungtinse Valstijose egzistuoja sudtinga, isami darb ir pareigybi klasifikacija, priklausanti nuo pareig ir atsakomybs sudtingumo. Nuo jos priklauso ir tarnautojo udarbis. Tarnautojai, priklausantys Vadovavimo personalui valdybos jurisdikcijai, padalinti 18 kategorij (pakop). J alga prilygsta darbuotoj, dirbani pana darb privaiajame sektoriuje, algai. Vadovai, iki 1978 m. reformos j 1623 kategorijos pareigas, dabar sudaro Vyresnij vadov tarnyb. Jiems numatyta ypatinga atrankos, karjeros, atleidimo ir pensinio aprpinimo tvarka. Panaiai yra ir Pranczijoje, kur, be jau mint lygi, egzistuoja ir pakopos (rangai). Pilieiui, priimtam tarnyb, suteikiamas atitinkamas rangas pagal konkurso egzamin ar kitoki jo sugebjim patikrinimo form rezultatus. Dar isamesnis valstybs tarnautoj skirstymas numatytas Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymo 21 straipsnyje, kiekvienos i kategorij viduje suteikiant valstybs tarnautojui vien i trij kvalifikacini klasi. Kvalifikacin klas tam tikros kategorijos valstybs tarnautojo kvalifikacijos lygmuo. Aukiausia kvalifikacin klas yra pirma, emiausia treia. Klasi sistema padeda tiksliau vertinti valstybs tarnautojo gebjimus, skatinti j siekti geresni tarnybos rezultat ir kilti karjeros laiptais. Priimamiems pareigas valstybs tarnautojams, juos vertinus, gali bti suteikiama treia kvalifikacin klas. Auktesns klass suteikimas galimas statymo nustatyta tvarka atitinkamai vertinus valstybs tarnautojo tarnybin veikl. Kiekviena valstybs tarnautojo pareigyb yra apraoma ir sudaromi valstybs tarnautoj pareigybi sraai vadovaujantis Valstybs tarnautoj pareigybi apraymo ir vertinimo metodika, kurios dabartin redakcija patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. gegus 20 d. nutarimu Nr. 685482. Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautoj pareigybi, Vyriausybs kanceliarijos, ministerij, Vyriausybs staig ir staig prie ministerij valstybs tarnautoj suvienodint pareigybi sra taip pat tvirtina Lietuvos Respublikos Vyriausyb. Dabartin io nutarimo redakcija priimta 2002 m. gegus 20 d. nutarimu Nr. 684483. is sraas nuolat atnaujinamas ir tikslinamas.

482 483

Valstybs inios. 2002. Nr. 511953. Valstybs inios. 2002. Nr. 511952.

394

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1.13.4. Valstybs tarnautoj teisnumas ir veiksnumas

Kiekvieno teisinio santykio, taigi ir valstybs tarnybos, dalyviai yra teiss subjektai, turintys vienas kito atvilgiu tam tikras teises ir pareigas. Kiekvienas teisinio santykio subjektas (fizinis ar juridinis asmuo) turi turti tam tikr teisin savyb teisin subjektikum. Jo turin sudaro du elementai: teisnumas ir veiksnumas. Teisnumas yra teiss norm objektyviai suponuotas leidimas turti, gyti tam tikras subjektines teises ir pareigas. Tai reikia, kad teisnumas nra automatikai gyjama mogaus savyb jam gimstant, kaip kartais galima sivaizduoti skaitant teisin literatr. Tai tam tikra socialin ekonomin savyb, kuri asmeniui, kaip teiss subjektui, statymais ir kitais teiss aktais suteikiama ir pripastama vienoje ar kitoje socialinje ir ekonominje formacijoje484. Teisnumas nra ir subjektin teis. Teisnumas tai objektyvi galimyb gyti teiss norm suponuotas teises ir pareigas, o subjektin teis tai konkreiam teisinio santykio dalyviui priklausanti, kito teisinio santykio dalyvio pareigos garantuojama ir valstybs prievartos priemonmis saugoma teis. Tai reikia, kad teisnumas gyvendinamas per subjektines teises. Veiksnumas yra teisinio santykio dalyvio kompleksikas (dvasinis, fizinis, intelektinis ir pan.) gebjimas ias objektyviai suteiktas teises susikurti sau, paversti jas savo subjektinmis teismis, kurios gali bti gyvendintos kartu vykdant atitinkamas pareigas. Tai reikia, kad veiksnumo pagrindas yra teisnumas, t. y. gyvendinti galima tik tai, kas teiss normomis objektyviai yra pripastama vienam arba kitam asmeniui. Bendrasis civilinis fizinio asmens teisnumas atsiranda jam gimus (kai kuriais atvejais tik esant pradtam). Veiksnumui atsirasti reikia tam tikro amiaus, atitinkamos psichins bsenos ir pan. Juridini asmen teisnumas ir veiksnumas atsiranda tuo pat metu atlikus visus teiss akt nustatytus formalumus, kurie yra pakankamas pagrindas nustatyta tvarka paskelbti (registruoti) juridin asmen. Fizinio asmens administracinis teisnumas tai galimyb turti, gyti teises ir pareigas, numatytas administracins teiss normose. Ir bendrasis, ir administracinis teisnumas gali atsirasti gimstant (pvz., Lietuvos Respublikos pilietyb, teis nemokam btinj medicinos prieir), taiau ne484 Mikelnas V., Staskonis V., Taminskas A. ir kt. Civilin teis. Kaunas: Vijusta, 1997. P. 125129.

Bendroji dalis

395

retai yra susietas su amiumi (pvz., teis stoti valstybs tarnybon, teis senatvs pensij), lytimi (pvz., karo prievol). Fizinio asmens administracinis veiksnumas tai gebjimas savo veiksmais gyti administracins teiss normomis numatytas teises arba pareigas, skaitant ir pareig atsakyti pagal administracins teiss normose tvirtintas sankcijas. Valstybs tarnautojas apibdintinas kaip specialus administracins teiss subjektas, kurio administracinis teisinis subjektikumas tvirtintas specialiose administracins teiss normose. Prie valstybs tarnautojo teisnum tvirtinani nuostat pirmiausia priskirtina Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalies norma, skelbianti, kad statymui, teismui ir kitoms valstybs institucijoms arba pareignams visi asmenys lygs. Tokia Konstitucijos nuostata kartu su to paties straipsnio 2 dalyje tvirtintu neigiamos diskriminacijos draudimu suponuoja bendrj fizini asmen teisnumo nuostat, jog visiems jiems garantuojamos lygios galimybs usiimti viena arba kita veikla, vienodai naudotis Konstitucijos ir kit teiss akt suteiktomis galimybmis. Kalbant konkreiau apie valstybs tarnautoj teisnum iuo poiriu pagrindin Konstitucijos norma tvirtinta 33 straipsnyje, skelbianiame, kad pilieiai turi teis dalyvauti valdant savo al tiek tiesiogiai, tiek per demokratikai irinktus atstovus, taip pat teis lygiomis slygomis stoti Lietuvos Respublikos valstybin tarnyb. I ios Konstitucijos normos akivaizdu, kad lemiama valstybs tarnautojo teisnumo prielaida yra Lietuvos Respublikos pilietybs turjimas. Tai reikia, kad ne kiekvienam asmeniui, gyvenaniam Lietuvoje, pripastama objektin teis tapti valstybs tarnautoju. Iki 2002 m. liepos 1 d. galiojusiame Valstybs tarnybos statyme, kuriuo buvo reglamentuotas ir viesias paslaugas teikiani valstybs tarnautoj (mokytoj, auktj mokykl dstytoj, medicinos personalo ir kt.) teisinis statusas, buvo nustatyta, kad tokios ries valstybs tarnautojams netaikomas reikalavimas bti Lietuvos Respublikos pilieiu, jeigu jie yra: 1) valstybi, priklausani Europos Sjungai, arba valstybi Europos sutarties dalyvi, steigusi asociacij su Europos bendrijomis ir joms priklausaniomis alimis narmis, pilieiai, jeigu ios alys analogikais atvejais netaiko pilietybs reikalavimo Lietuvos Respublikos pilieiams; 2) valstybi, kurios yra iaurs Atlanto sutarties organizacijos (NATO) nars, pilieiai, jeigu ios alys analogikais atvejais netaiko pilietybs reikalavimo Lietuvos Respublikos pilieiams. Kaip ir anksiau galiojusiame Valstybs tarnybos statyme, kai kurias valstybs tarnybos pareigybes Pranczijoje ir Vokietijoje galima priimti ir

396

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ne t ali pilieius. Pavyzdiui, Vokietijoje ypatingais atvejais, kuriuos numato statymas, valstybs tarnautoju (pvz., auktosios mokyklos dstytoju) gali bti ir usienio pilietis. Taiau toks paskyrimas dar nereikia, kad automatikai gyjama pilietyb (nors tokios praktikos anksiau bta). iuo metu galiojaniame Valstybs tarnybos statyme reglamentuojamas tik vieojo administravimo valstybs tarnautoj teisinis statusas, todl jiems imperatyviai taikomas Lietuvos Respublikos pilietybs reikalavimas. Valstybs tarnautojo veiksnum, t. y. gebjimo gyvendinti teis tapti valstybs tarnautoju slygas, reglamentuoja Valstybs tarnybos statymas ir kiti teiss aktai. Pagrindiniai veiksnumo kriterijai tvirtinti Valstybs tarnybos statymo 9 straipsnyje. Prie j priskirtini reikalavimai: 1) mokti lietuvi kalb; 2) bti ne jaunesniam ir ne vyresniam kaip 62 met ir 6 mnesi (iskyrus politinio (asmeninio) pasitikjimo ir pakaitinius valstybs tarnautojus); 3) turti btin isilavinim ir atitikti specialius reikalavimus, nustatytus pareigybs aprayme; 4) nebti statym nustatyta tvarka pripaintam kaltu dl sunkaus arba labai sunkaus nusikaltimo, nusikalstamos veikos valstybs tarnybai ir vieiesiems interesams arba korupcinio pobdio nusikalstamos veikos padarymo ir neturti neinykusio ar nepanaikinto teistumo; 5) neturti teismo sprendimo, kuriuo atimta teis eiti valstybs tarnautojo pareigas; 6) nebti asmeniu, kurio sutuoktinis, artimas giminaitis ar svainysts ryiais susijs asmuo eina valstybs tarnautojo pareigas valstybs ar savivaldybs institucijoje ar staigoje, jeigu jie pagal einamas pareigas yra susij tiesioginio pavaldumo santykiais; 7) nebti statym nustatyta tvarka pripaintam neveiksniu; 8) nebti statym nustatyta tvarka udraustos organizacijos nariu; 9) nebti anksiau nei prie trejus metus atleistam i valstybs tarnybos u iurkius paeidimus (u valstybs tarnautojo elges, diskredituojant valstybs tarnyb, eminant mogaus orum, ar u kitus veiksmus, tiesiogiai paeidianius moni konstitucines teises; u valstybs, tarnybos arba komercins paslapties atskleidim; u korupcinio pobdio nusikalstamos veikos poymi turini veik, nors u i veik valstybs tarnautojas ir nebuvo traukiamas baudiamojon ar administracinn atsakomybn; u piktnaudiavim tarnyba bei Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo reikalavim paeidim).

Bendroji dalis

397

Mintame Valstybs tarnybos statymo straipsnyje pasakyta, kad kiti statymai gali nustatyti ir kitus ribojimus, kurie reikia ne k kit kaip valstybs tarnautojo veiksnumo ribojim.

1.13.5. Pagrindins primimo valstybs tarnyb taisykls

Iki Valdinink statymo sigaliojimo (1995 m. gegus 1 d.) valstybs tarnyb buvo priimama ta paia kaip ir Darbo sutarties statyme reglamentuota tvarka, t. y. kaip ir darb privaiame sektoriuje. Valdinink statyme buvo engtas pirmas ingsnis isamiau reglamentuojant konstitucin stojimo valstybs tarnybon nuostat ir i dalies primim valstybs tarnyb atskiriant nuo sidarbinimo Darbo sutarties statymo pagrindu. Valdinink statyme buvo numatyti ie primimo valstybs valdymo tarnyb reikalavimai: 1) turti Lietuvos Respublikos pilietyb; 2) mokti valstybin (lietuvi) kalb; 3) atitikti kitus konkreioms pareigoms numatytus kvalifikacinius reikalavimus; 4) bti tinkamos sveikatos bkls. Tame paiame statyme buvo numatyti ir draudimai dirbti valstybs tarnyboje: 1) teistiems u sunkius nusikaltimus, nusikaltimus valstybs tarnybai; 2) asmenims, kuriuos sieja artimi giminysts arba svainysts ryiai, jeigu j tarnyba yra tiesiogiai susijusi su vieno tiesioginiu pavaldumu kitam arba su vieno teise kontroliuoti kit. Primimo valstybs tarnyb tvarka buvo i: 1) A lygio valdininkams Konstitucijos, darbo ir kit statym nustatyta tvarka sudarant terminuotas darbo sutartis atitinkam institucij ar j vadov galiojim laikui; 2) B lygio valdininkams darbo ir kit statym nustatyta tvarka, tik vieo konkurso bdu arba ilaikius kvalifikacinius egzaminus. Abiej lygi valdininkai privaljo pateikti sveikatos paymjim pagal Sveikatos apsaugos ministerijos nustatyt form, nors io reikalavimo buvo laikomasi ne itin grietai. Dabar galiojanio Valstybs tarnybos statymo 9 ir 10 straipsniuose numatytos ios bendrosios primimo valstybs tarnyb taisykls (r. 3 lentel).

398

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

3 lentel. Bendrosios primimo valstybs tarnyb taisykls Reikalavimai 1) turti Lietuvos Respublikos pilietyb Netaikoma

2) mokti lietuvi kalb 3) bti ne maiau kaip 18 ir ne daugiau Virutin amiaus riba netaikoma: kaip 62 met ir 6 mnesi amiaus 1) politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojams; 2) pakaitiniams valstybs tarnautojams 4) turti isilavinim, btin tam tikro lygio valstybs tarnautojo pareigoms eiti 5) atitikti specialius reikalavimus, nustatytus pareigybs aprayme

Jei kiti statymai (iskyrus statutus, Diplomatins tarnybos statym, Savivaldybi administracins prieiros statym) nustato kitokias primimo valstybs tarnautojo pareigas slygas ir tvark, taikomos Valstybs tarnybos statymo nuostatos. Lietuvos Respublikos diplomatins tarnybos statymo 18 straipsnyje nustatyti reikalavimai asmeniui, priimamam diplomatin tarnyb. Bendra taisykl yra ta, kad j priimama vieo konkurso bdu, kurio nuostatus tvirtina usienio reikal ministras, iskyrus diplomatinius atstovus, taip pat Respublikos Prezidento, Seimo Pirmininko ar Ministro Pirmininko pasilytus priimti diplomatin tarnyb asmenis, kurie dirba usienio politikos darb Prezidentroje, Seime, Vyriausybje ir su kuriais yra sudaromos terminuotos diplomato tarnybos sutartys. Tame paiame straipsnyje nustatyta, kad diplomatu gali tapti tik nepriekaitingo elgesio, mokantis valstybin kalb ir tinkamos sveikatos Lietuvos Respublikos pilietis, turintis auktj isilavinim ir mokantis ne maiau kaip dvi usienio kalbas bei atitinkantis usienio reikal ministro patvirtintoje tarnybinje instrukcijoje nustatytus kvalifikacinius reikalavimus. Diplomatinje tarnyboje negali dirbti asmenys, teisti u sunkius arba labai sunkius nusikaltimus, nusikalstamas veikas valstybs tarnybai ir vieiesiems interesams bei korupcinio pobdio nusikalstamas veikas. Statutuose taip pat nustatyti specials reikalavimai ir ribojimai stojant i teiss akt reguliuojam valstybs tarnyb. Pavyzdiui, Lietuvos Respublikos vidaus tarnybos statuto 6 straipsnyje nustatyti, inter alia, tokie papildomi reikalavimai asmeniui, pretenduojaniam vidaus tarnyb: bti nepriekaitingos reputacijos, turti ne daugiau kaip 30 met (turiniam auktj universitetin arba auktj neuniversitetin isilavinim ne dau-

Bendroji dalis

399

giau kaip 35 metus), bti tokios sveikatos bkls ir tokio bendro fizinio pasirengimo, kuris leist eiti pareigas vidaus tarnyboje. iame statute pasakyta, kad vidaus reikal ministras arba jo galioti vidaus reikal centrini staig vadovai gali nustatyti papildomus reikalavimus asmenims, pretenduojantiems tarnauti tam tikr vidaus reikal staig padaliniuose. Atitinkami reikalavimai nustatyti ir kituose statutuose. Pavyzdiui, Valstybs saugumo departamento statuto 13 straipsnyje, be kita ko, nustatyta, kad saugumo pareignais tarnyb gali bti priimami ne jaunesni kaip 20 met pilieiai, Karo prievols statymo nustatyta tvarka atlik privalomj pradin karo tarnyb arba statym nustatyta tvarka atleisti nuo jos. Panaios nuostatos tvirtintos ir Specialij tyrim tarnybos statute. Savivaldybi administracins prieiros statymo 3 straipsnyje numatyta, kad, be reikalavim, numatyt Valstybs tarnybos statyme, pretenduojantis tapti vyriausybs atstovu asmuo turi turti auktj universitetin arba jam prilygint isilavinim ir ne maesn kaip penkeri met darbo vieojo administravimo srityje patirt arba auktj universitetin vieojo administravimo isilavinim ir ne maesn kaip trej met darbo vieojo administravimo srityje patirt. Jis negali dalyvauti politini partij ir politini organizacij veikloje. Anksiau galiojusio Valstybs tarnybos statymo 14 straipsnyje kaip privalomas karjeros valstybs tarnautoj primimo valstybs tarnyb etapas buvo valstybs tarnyb priimamo (pretenduojanio tam tikro lygio emiausios kategorijos pareigas) asmens stauot (trukm dveji metai) arba bandomasis laikotarpis (vieneri metai). 2002 m. redakcijos Valstybs tarnybos statyme pretendentui valstybs tarnyb nra nustatytas koks nors bandomasis arba stauots terminas. Tai didelis statymo trkumas, nes isamiai nepatikrinamos bsimojo valstybs tarnautojo dalykins, organizacins, intelektins ir kitokios btinos savybs. Prieingai negu numatyta dabar galiojaniame Valstybs tarnybos statyme, Diplomatins tarnybos statymo 19 straipsnyje tvirtintas tam tikras parengiamasis laikotarpis asmeniui, laimjusiam konkurs. Su juo sudaroma terminuota vieneri met darbo sutartis dl darbo Usienio reikal ministerijoje. Per vieneri met parengiamj laikotarp galutinai vertinama, ar asmuo tinka diplomatinei tarnybai. Bandomasis laikotarpis tvirtintas ir kai kuriems statutiniams valstybs tarnautojams. Pavyzdiui, Specialij tyrim tarnybos statuto 7 straipsnyje numatyta, kad skiriamam Specialij tyrim tarnyb asmeniui gali bti nustatomas bandomasis laikotarpis iki 6 mnesi. Jeigu bandomuoju laikotarpiu asmuo neatleidiamas i pareig, laikoma, kad jo tarnyba ver-

400

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tinta teigiamai. Panai norma tvirtinta ir Valstybs saugumo departamento statute (18 str.). Kitas tapimo karjeros valstybs tarnautoju etapas pagal Valstybs tarnybos statymo pirmin redakcij buvo valstybs tarnautojo priesaika Lietuvos Respublikai, kuri buvo btina slyga tam, kad sakymas dl valstybs tarnautojo primimo valstybs tarnyb sigaliot. Reikalavimas valstybs tarnautojui duoti priesaik yra prastas kit ali teisinse sistemose. Pavyzdiui, Vokietijoje asmuo, pretenduojantis valdininko pareigyb, turi duoti itikimybs Konstitucijai ir konstitucinei tvarkai priesaik. Kartu jis sipareigoja prireikus ginti konstitucin alies tvark. Kitiems valstybs tarnautojams ir darbuotojams utenka duoti ikilming pasiadjim. 2002 m. liepos 1 d. sigaliojusioje Valstybs tarnybos statymo redakcijoje priesaikos instituto nebeliko. Taiau priesaika, kaip btina slyga tapti valstybs tarnautoju, numatyta Diplomatins tarnybos statyme (20 str.), statutini valstybs tarnautoj veikl reglamentuojaniuose teiss aktuose485. Valstybs tarnybos statyme nustatyta, kad su valstybs tarnautojais darbo sutartys nesudaromos. Darbo santykius ir socialines garantijas reglamentuojantys statymai bei kiti teiss aktai valstybs tarnautojams taikomi tiek, kiek j statuso ir socialini garantij nereglamentuoja Valstybs tarnybos statymas. Taiau kai kuriuose kituose statymuose tam tikros sutartys su valstybs tarnautojais numatytos. Pavyzdiui, viena i asmens darbo pradios diplomatinje tarnyboje slyg yra diplomato tarnybos sutarties (terminuotos arba neterminuotos) sudarymas (Diplomatins tarnybos statymo 20 ir kiti straipsniai). Vidaus tarnybos statuto 9 straipsnyje ir kituose straipsniuose taip pat numatyta, kokiais atvejais ir kokia tvarka sudaroma stojimo vidaus tarnyb sutartis. Valstybs tarnybos statymo 9 straipsnyje nustatyti ir tam tikri apribojimai asmenims, siekiantiems bti priimtais valstybs tarnybon. valstybs tarnautojo pareigas negali bti priimtas asmuo: 1) statym nustatyta tvarka pripaintas kaltu dl sunkaus ar labai sunkaus nusikaltimo, nusikalstamos veikos valstybs tarnybai ir vieiesiems interesams ar korupcinio pobdio nusikalstamos veikos ir turintis neinykus arba nepanaikint teistum;
485 Valstybs saugumo departamento 17 str., Specialij tyrim tarnybos statuto 5 str., Vidaus tarnybos statuto 10 str. ir kt.

Bendroji dalis

401

2) kurio teis eiti valstybs tarnautojo pareigas yra atms teismas; 3) kurio sutuoktinis, artimas giminaitis arba svainysts ryiais susijs asmuo eina valstybs tarnautojo pareigas valstybs ar savivaldybs institucijoje ar staigoje, jeigu jie pagal einamas pareigas bt susij tiesioginio pavaldumo santykiais; 4) statym nustatyta tvarka pripaintas neveiksniu; 5) kuris yra statym nustatyta tvarka udraustos organizacijos narys; 6) kit statym nustatytais atvejais; Be to, valstybs tarnautojo pareigas negali bti priimtas asmuo, neprajus trejiems metams nuo atleidimo, jeigu jis buvo atleistas i valstybs tarnautojo pareig u iuos iurkius paeidimus: 1) u valstybs tarnautojo elges, diskredituojant valstybs tarnyb, eminant mogaus orum, arba u kitus veiksmus, tiesiogiai paeidianius moni konstitucines teises; 2) u valstybs, tarnybos ar komercins paslapties atskleidim; 3) u korupcinio pobdio nusikalstamos veikos poymi turini veik, nors u i veik valstybs tarnautojas ir nebuvo traukiamas baudiamojon ar administracinn atsakomybn; 4) u piktnaudiavim tarnyba bei Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo reikalavim paeidim. Papildomi specials ribojimai stojant valstybs tarnyb yra nustatyti ir statutuose bei Diplomatins tarnybos statyme. Isamesn primimo valstybs tarnyb tvarka Valstybs tarnybos statyme specialiai reglamentuojama pagal tai, kokios ries (karjeros, politinio (asmeninio) pasitikjimo, staig vadov ir pan.) valstybs tarnautoj pareigas priimama. Isamesn primimo valstybs tarnautojo pareigas tvarka tvirtinama Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimu. Dabar galiojanti Primimo valstybs tarnautojo pareigas tvarka buvo patvirtinta 2002 m. birelio 24 d. nutarimu Nr. 966486. Karjeros valstybs tarnautoj primimas. Karjeros valstybs tarnautojas tai tarnautojas, priimtas pareigas neterminuotam laikui ir turintis galimyb statymo nustatyta tvarka gyvendinti teis karjer valstybs tarnyboje. Karjeros valstybs tarnautojai sudaro didiausi dal vis valstybs tarnautoj. Nuo j atrankos ir tinkamo darbo organizavimo labai priklauso ir tinkamas visos vieojo administravimo sistemos funkcionavimas. karjeros valstybs tarnautojo pareigas priimama dviem bdais:
486

Valstybs inios. 2002. Nr. 652654.

402

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1) konkurso bdu; 2) be konkurso. Priimant pareigas konkurso bdu pretendentas egzaminuojamas ratu (testas) ir odiu (pokalbis). Pokalbio metu patikrinami asmens gebjimai atlikti valstybs tarnautojo pareigybs aprayme nustatytas funkcijas. Nuo 2002 m. liepos 1 d. sigaliojusioje Valstybs tarnybos statymo redakcijoje tvirtinta nuostata nereikalauti i pretendento turti valstybs tarnybos sta, nebent taip bt nustatyta kituose statymuose. Tai savaime suprantama ir logika norma, nes baig auktsias mokyklas studentai neturi jokios galimybs tok sta gyti, nors iki minto Valstybs tarnybos statymo pakeitimo, kol nebuvo tokio draudimo, skelbiant konkursus valstybs tarnyb neretai bdavo nurodoma ir slyga turti atitinkam valstybs tarnautojo sta. Valstybs tarnautoj pareigas priimantis asmuo arba kolegiali valstybs ar savivaldybs institucija konkurs gali skelbti esant ioms slygoms: 1) turi bti praj ne daugiau kaip 30 kalendorini dien po to, kai ratu Valstybs tarnybos departamentui prie Vidaus reikal ministerijos buvo pateikta informacija apie laisvas karjeros valstybs tarnautojo pareigas ir apie tai buvo rayta Valstybs tarnautoj registro duomen bazje; 2) per 7 darbo dienas nuo tokio raymo dienos i Valstybs tarnybos departamento nebuvo gauta informacija apie: (a) atleistus i pareig dl pareigybs panaikinimo tarnautojus (ie asmenys turi bti priimti be konkurso, jei atitinka pareigybs aprayme nustatytus reikalavimus); (b) turinius teis atkurti karjeros valstybs tarnautojo status valstybs politikus, valstybs pareignus arba valstybs tarnautojus staigos vadovus, kolegialios valstybs institucijos skiriamus politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu, kai baigiasi j paskyrimo pareigas laikas, Seimo, Europos Parlamento ar savivaldybs tarybos kadencija arba jie atsistatydina ar prie termin atleidiami i darbo, taip pat baigusius darb tarptautinje organizacijoje ar institucijoje, Europos Sjungos institucijoje ar staigoje tarnautojus. Apie konkurs skelbiama Valstybs ini priede Informaciniai praneimai. Papildomai konkursas gali bti skelbiamas pasirinktame alies dienratyje. Valstybs institucijos ir staigos, turinios teritorini padalini, taip pat savivaldybs staigos konkurs gali skelbti ir vietos spaudoje. Vyriausiasis administracinis teismas 2002 m. sausio 29 d. nutartyje iaikino, kad pagrindinis atskaitos takas, nuo kurio pradedama skaiiuoti kon-

Bendroji dalis

403

kurso eiga, yra konkurso paskelbimo Valstybs ini priede Informaciniai praneimai data, o dienratyje arba vietinje spaudoje konkursas gali bti skelbiamas papildomai487. Konkursui vykdyti sudaroma pretendent valstybs tarnautojo pareigas konkurso komisija. J turi sudaryti nuo 5 iki 7 nari. komisijos nari sra turi bti traukti konkurs organizuojanios staigos personalo tarnybos vadovas arba kitas personalo tarnybos valstybs tarnautojas ir tiesioginis bsimojo valstybs tarnautojo vadovas (arba j pavaduojantis valstybs tarnautojas). Jeigu staigoje veikia profesin sjunga, komisijos nariu turi bti skiriamas ir tos staigos profesins sjungos atstovas. Konkursas pradedamas nuo egzamino ratu. Pretendentas sprendia test. Test sudaro 100 klausim ir po 3 atsakymus kiekvien klausim. I 3 atsakym vienas yra teisingas. Atsakydamas klausim pretendentas paymi vien, jo manymu, teising atsakym. Egzamin odiu turi teis laikyti tie pretendentai, kurie per egzamin ratu surinko 6 ir daugiau bal. Per egzamin odiu kiekvienas komisijos narys pateikia vienodus klausimus visiems pretendentams siekdamas patikrinti pretendento gebjimus atlikti valstybs tarnautojo pareigybs, dl kurios vyksta konkursas, aprayme nustatytas funkcijas. Pretendentai egzaminuojami individualiai, kitiems pretendentams nedalyvaujant. Ilaikiusiais egzamin pripastami pretendentai, surink daugiau kaip 12 bal. Konkurs laimi daugiausia bal surinks pretendentas. Jeigu egzamin ilaiko tik vienas pretendentas, jis pripastamas konkurso laimtoju. Jeigu didiausi vienod bal skaii surenka keli pretendentai, konkurso laimtoj pasirenka tiesioginis bsimo valstybs tarnautojo vadovas arba j pavaduojantis valstybs tarnautojas. Laimjs konkurs pretendentas skiriamas pareigas ne anksiau negu po 3 darbo dien ir ne vliau kaip po 14 kalendorini dien po konkurso pabaigos. Konkurs laimjusio asmens ir valstybs tarnautoj pareigas priimanio asmens susitarimu is terminas gali bti pratstas. Priimamam valstybs tarnautojui gali bti suteikiama treia kvalifikacin klas. Diplomat, statutini valstybs tarnautoj atranka stojant valstybs tarnyb reglamentuojama i valstybs tarnautoj veikl reglamentuojaniuose statymuose (statutuose) ir kituose teiss aktuose. Pavyzdiui, usie-

Administracin byla Nr. A118/2002 Kazys Juknius v. Taurags rajono savivaldybs administracija // Administracini teism praktika. Nr. 3. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2002. P. 141146.

487

404

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nio reikal ministras 2003 m. gegus 28 d. sakymu Nr. 92 yra patvirtins Konkurso Lietuvos Respublikos diplomatin tarnyb nuostatus488. Be konkurso priimami buv karjeros valstybs tarnautojui (iskyrus karjeros valstybs tarnautojus, kuriems sujo 62 metai ir 6 mnesiai), atleisti i pareig panaikinus pareigyb. Jiems 6 mnesius nuo atleidimo i pareig dienos Vyriausybs nustatyta tvarka silomos laisvos tos paios arba emesns kategorijos karjeros valstybs tarnautojo pareigos, jeigu asmuo atitinka nustatytus bendruosius valstybs tarnautojo reikalavimus. Jeigu toki asmen yra du arba daugiau, jie egzaminuojami odiu. Esant tokiai padiai, kai konkursas jau paskelbtas ir atsiranda asmen, pretenduojani pareigas be konkurso, nustatyta tvarka prasidjs ir vyks konkursas yra klitis pretenduoti tas paias pareigas tarnautojui, kurio pareigyb panaikinta jau paskelbus konkurs489. karjeros valstybs tarnautojo pareigas priima: 1) Seimo kanceliarijoje Seimo kancleris; 2) Respublikos Prezidento kanceliarijoje kancleris; 3) Vyriausybs atstov Europos mogaus Teisi Teisme Vyriausyb; 4) valstybs ir savivaldybi institucijose ir staigose t institucij ir staig vadovai; 5) Konstituciniame Teisme, Aukiausiajame Teisme, Vyriausiajame administraciniame teisme Teismo kancleris, o Teismo kancler Teismo pirmininkas; 6) kituose teismuose teismo pirmininkas. Politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautoj primimas. Politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojas tai valstybs tarnautojas, priimtas pareigas j primusio valstybs politiko arba kolegialios valstybs institucijos galiojim laikui arba kituose statymuose nustatytam laikui. Tokie valstybs tarnautojai yra Respublikos Prezidento, Seimo Pirmininko, Ministro Pirmininko, mero ir kit politik patarjai bei padjjai, viceministrai. Daniausiai ios grups valstybs tarnautojais pasirenkami politiniai bendraygiai, koalicijos partneriai ir pan. Vadinasi, ie tarnautojai daniausiai skiriami politinio pasitikjimo pagrindu, taiau politikai gali pasirinkti savo padjjus bei patarjus ir dl j asmenini savybi. Tai reikia, kad politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautoj pareigas priimama be konkurso valstybs politiko ar kolegialios valstyValstybs inios. 2003. Nr. 542405. Vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. balandio 11 d. nutartis administracinje byloje Nr. A336/2003 A. Skarbalius v. Taurags apskrities virininko administracija.
489 488

Bendroji dalis

405

bs institucijos pasirinkimu. ias pareigas priimamas asmuo j primusio valstybs politiko ar kolegialios valstybs institucijos galiojim laikui arba statymuose nustatytam terminui. politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautoj pareigas priima: 1) Seimo Pirmininko, Seimo Pirmininko pavaduotoj politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus Seimo Pirmininkas, Seimo Pirmininko pavaduotojai arba j galioti asmenys; 2) Respublikos Prezidento institucijoje Respublikos Prezidentas arba jo galiotas asmuo; 3) Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus Ministras Pirmininkas arba jo galiotas asmuo; 4) ministerijoje ministras; 5) Vyriausybs galiotin ir jo pavaduotoj Vyriausyb; 6) savivaldybs institucijoje savivaldybs meras. staig vadov primimas. Valstybs tarnyboje staig vadovams tenka didiul atsakomyb gyvendinant valstybin valdym. Neretai staig vadovai, ypa teissaugos institucijose, turi ir specifinius, kvaziteisminius galiojimus: skiria administracines nuobaudas, nagrinja administracinius ginus ir pan. Todl daugelio Vakar valstybi teisinse sistemose j primimui ir tarnybos eigai skiriamas ypatingas dmesys. Panaios nuostatos buvo tvirtintos ir pirminje Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymo redakcijoje. Jo 16 straipsnyje buvo nustatyta, kad staig vadov pareigas asmenys priimami vieo konkurso bdu arba be konkurso politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu, taiau vieo konkurso bdu staig vadovai priimami staigos steigimo akto, kit teiss akt nustatytai kadencijai, kuri negali bti ilgesn kaip 5 metai ir nesietina su Seimo, Respublikos Prezidento ar savivaldybi taryb kadencijomis. Priimant staig vadovus buvo taikomas pretendent vertinimo bdas pranaum vertinimas, t. y. sugebjimas vadovauti, vadybos darbo ir profesin patirtis bei kitos dalykins savybs. Pabrtina teigiama ios redakcijos statymo nuostata, reikalaujanti i pretendent staig vadov pareigas, kurios yra raytos Vyriausybs patvirtint sra, pateikti dokument apie Lietuvos vieojo administravimo institute ieit aukiausi kategorij valstybs tarnautoj mokymo program (arba jai prilygint). Taigi i i ivardyt nuostat ypa pabrtini du moderns dalykai. Pirmiausia staigos vadov buvo numatyta skirti ne ilgesnei kaip 5 met kadencijai. Vadinasi, jai pasibaigus, tas pats asmuo, nordamas toliau eiti staigos vadovo pareigas, konkurse su kitais pretendentais i naujo turt

406

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

rodyti savo tinkamum eiti ias svarbias pareigas. Kita vertus, i pretendent tam tikras staig vadov pareigybes buvo reikalaujama turti ir speciali vieojo administravimo ini. Tokie reikalavimai numatyti net ir Rusijos Federacijos valstybs tarnybos pagrind statyme. Jame nustatyta, kad Rusijos pilieiams, norintiems tapti aukiausiosios ir vyriausiosios valstybs tarnybos pareigybi grupi tarnautojais, keliamas reikalavimas be auktojo profesinio pagal pareigybs specializacij arba jam prilyginto isilavinimo turti ir auktj profesin vadybos arba pana isilavinim, o norintiems tapti auktesniosios () ir vyresniosios valstybs tarnybos pareigybi grupi tarnautojais keliamas reikalavimas turti auktj profesin isilavinim pagal specialybs kurs valstybinis ir municipalinis valdymas bei lygiavert auktj isilavinim490. Todl dideliu trkumu reikt laikyti tai, kad 2002 m. redakcijos Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statyme reikalavimai vieojo sektoriaus staig vadovams skiriant juos pareigas beveik niekuo nesiskiria nuo karjeros valstybs tarnautoj. staig vadov pareigas priimama taip pat dviem bdais: 1) konkurso bdu; 2) statym nustatytais atvejais politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu. Konkursas staigos vadovui organizuojamas analogikai kaip ir karjeros valstybs tarnautojui. Asmuo, konkurso bdu priimamas staigos vadovo pareigas, egzaminuojamas ratu (testas) ir odiu (pokalbis). Pokalbio metu patikrinami asmens gebjimai atlikti valstybs tarnautojo pareigybs aprayme nustatytas funkcijas. iuo bdu priimama daugiausia staig vadov. Politinio (asmeninio) pasitikjimu pagrindu staig vadovai priimami be konkurso tokia paia tvarka, kokia nustatyta ir kitiems politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojams. Taip priimami apskrii virininkai (skiria Vyriausyb Ministro Pirmininko teikimu), prie toki staig vadov priskirtinas ir savivaldybs administracijos direktorius, kur pareigas mero silymu skiria savivaldybs taryba savo sprendimu tarybos galiojim laikui. staig vadov pareigas priima: 1) Seimui atskaitingose institucijose ir staigose statym galiotos institucijos ir asmenys;
490

245246.

Plaiau r.: . . . Moc: , 2000. C.

Bendroji dalis

407

2) Respublikos Prezidento kanceliarijos kancler Respublikos Prezidentas; 3) Vyriausybs atstov, apskrities virinink ir jo pavaduotoj Vyriausyb; 4) valstybs institucijose ir staigose auktesni pagal pavaldum valstybs institucij ir staig vadovai; 5) savivaldybs administracijos direktori (direktoriaus pavaduotoj) ir savivaldybs kontrolieri savivaldybs taryba. Pakaitini valstybs tarnautoj primimas. Pakaitiniai valstybs tarnautojai priimami laikinai negalinio eiti karjeros arba politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojo pareigas ir jas eina: 1) kol grta negaljs eiti pareig karjeros arba politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojas, bet ne ilgiau kaip trejus metus; 2) arba ne ilgiau, nei statymuose nustatyta nesanio karjeros valstybs tarnautojo kadencija (kadencijos) arba tarnybos (darbo) trukm einant ias pareigas: valstybs politiko (Seimo, Europos Parlamento ar savivaldybs tarybos nario); valstybs pareigno; valstybs tarnautojo staigos vadovo, kolegialios valstybs institucijos skiriamo politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu; tarptautinje organizacijoje arba institucijoje; Europos Sjungos institucijoje arba staigoje; privalomojoje pradinje karo tarnyboje; alternatyviojoje krato apsaugos tarnyboje. Pakaitiniai valstybs tarnautojai priimami pareigas be konkurso. Sprendim dl j primimo priima tie patys asmenys, kurie turi teis priimti pareigas t valstybs tarnautoj, kurio viet priimamas pakaitinis valstybs tarnautojas.

1.13.6. Valstybs tarnautoj pareigos

Valstybs tarnautoj pareigoms tvirtinti skiriama daug dmesio vis Vakar ali teiss aktuose. Visas pagrindines valstybs tarnautoj pareigas iose alyse galima suskirstyti ias kategorijas: 1) pareiga traktuoti darb valstybs staigoje kaip viej tarnyb, atliekam paisant konstitucini vertybi ir statym; 2) pareiga garantuoti, kad valstybs tarnyba bus apolitika arba neutrali;

408

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

3) pareiga veikti nealikai, suprantama kaip objektyvus ir deramas uduoi vykdymas; 4) pareiga administracines uduotis atlikti profesionaliai. Lietuvos Respublikoje valstybs tarnautoj pareigos pirmiausia nustatytos Konstitucijoje. Reikminga konstitucin norma yra tvirtinta Konstitucijos 5 straipsnyje, kuris skelbia: valdios staigos tarnauja monms. Kita svarbi valstybs tarnautoj pareigojanti nuostata nustatyta tame paiame Konstitucijos 5 straipsnyje ir skamba taip: valdios galias riboja Konstitucija. Paia bendriausia prasme tai reikia, kad kiekvienas valstybs tarnautojas gali veikti nevirydamas savo kompetencijos, tvirtintos Konstitucijoje ir j detalizuojaniuose statymuose bei kituose teiss aktuose. Ne maiau svarbus yra ir Konstitucijos 29 straipsnis, nustatantis, kad statymui, teismui ir kitoms valstybs institucijoms ar pareignams visi asmenys lygs. Panaaus pobdio nuostat rastume ir kitose Konstitucijos normose. Visos jos aptariamos Valstybs tarnybos statyme, kituose valstybs tarnautoj teisin padt reglamentuojaniuose teiss aktuose. Valstybs tarnybos statymo 15 straipsnyje nurodomos svarbiausios valstybs tarnautojo pareigos, nors io straipsnio 2 dalyje pasakyta, kad kiti statymai gali nustatyti ir kit valstybs tarnautoj pareigas. Visas mintame straipsnyje ivardytas pareigas slyginai galima suskirstyti tris grupes: Pirmajai grupei priskirtinos tos pareigos, kurios kyla i lojalumo valstybei principo gyvendinimo: 1) laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir statym; 2) bti lojaliam Lietuvos valstybei ir jos konstitucinei santvarkai; 3) gerbti mogaus teises ir laisves, tarnauti visuomens interesams; 4) nedalyvauti su valstybs tarnautojo pareigomis nesuderinamoje veikloje ir nenaudoti tarnybos (darbo) laiko kitiems tikslams, iskyrus: mokslin ir pedagogin darb auktosiose mokyklose; valstybs tarnautoj kvalifikacijos tobulinim ir neformalj suaugusij vietim, (c) savivaldybs tarybos nario pareig atlikim. Antrajai grupei priskirtinos pareigos, atsirandanios i tiesioginio valstybs tarnautojo santykio su institucija arba staiga, kurioje jis tarnauja: 1) tinkamai atlikti pareigybs aprayme nustatytas funkcijas ir laiku atlikti pavedamas uduotis; 2) laikytis valstybs ir savivaldybi institucij ir staig vidaus tvarkos taisykli;

Bendroji dalis

409

3) nesinaudoti ir neleisti naudotis tarnybine arba su tarnyba susijusia informacija kitaip, negu nustato statymai arba kiti teiss aktai; 4) nesinaudoti valstybs arba savivaldybi nuosavybe ne tarnybinei veiklai. Treiajai grupei priskirtinos pareigos, tiesiogiai susijusios su paties tarnautojo asmeniu: 1) laikytis Valstybs tarnybos statyme, kituose teiss aktuose nustatyt valstybs tarnautoj veiklos etikos princip ir taisykli, vengti viej ir privai interes konflikto, nepiktnaudiauti tarnyba; 2) teiss akt nustatyta tvarka teikti informacij apie savo tarnyb; 3) mokytis Valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka. Kaip minta, kituose statymuose valstybs tarnautojams gali bti nustatyta ir kitoki pareig. Pavyzdiui, Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo 4 straipsnyje nustatyta, kad valstybs tarnyboje dirbantys asmenys privalo pildyti vienodos formos privai interes metin deklaracij, o paaikjus naujoms aplinkybms ir papildom deklaracij; 11 straipsnyje tvirtinta valstybs tarnautojo pareiga esant tam tikroms aplinkybms nusialinti nuo atitinkam klausim sprendimo ir pan.

1.13.7. Valstybs tarnautoj teiss

Valdinink statyme valstybs tarnautoj teiss buvo reglamentuotos gana lakonikai. io statymo 15 straipsnyje buvo numatytos trys valdinink teiss: 1) atsisakyti vykdyti uduot arba pavedim, jeigu, j nuomone, duota uduotis arba pavedimas prietarauja statymui; 2) institucijos lomis nuo 15 iki 30 dien per 2 metus kelti kvalifikacij pagal j pareigoms nustatytus kvalifikacinius reikalavimus ir gauti per t laik tarnybin alg; 3) normini akt nustatyta tvarka stauotis kitose institucijose, taip pat ir usienyje. 1999 m. liepos 30 d. sigaliojusiame Valstybs tarnybos statymo 21 straipsnyje buvo 14 punkt, kuriuose vienaip arba kitaip buvo tvirtintos valstybs tarnautoj teiss. Pirmiausia buvo pabriama valstybs tarnautojo teis real ir veiksming darb einant tam tikro lygio ir kategorijos pareigas, nepaisant valstybs ar vietos valdios politini pasikeitim. Taip formuluojama teis turi gili prasm, nes yra buv atvej, kai pasikeitus politinei valdiai neparankiam valstybs tarnautojui buvo taikoma tam tikra psichologinio poveikio priemon tikintis, kad pats ieis i tarnybos jis

410

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nualinamas nuo bet koki funkcij, taiau darbo umokestis mokamas. Panaiai prie kelet met buvo atsitik savivaldybje, esanioje viename i apskrities centr, kai dl politins valdios pasikeitimo atleistas ir administracinio teismo savivaldybs administratoriaus pareigas grintas asmuo kelet mnesi kartu su vietoj jo paskirtu administratoriumi kasdien eidavo tarnyb, gaudavo pareigin alg, taiau jam nebuvo leidiama atlikti joki tarnybini pareig491. Nuo 2002 m. liepos 1 d. galiojaniame Valstybs tarnybos statyme tokia valstybs tarnautojo teis nra rayta. io statymo 16 straipsnyje nurodyta, kad valstybs tarnautojas turi teis: 1) karjer valstybs tarnyboje pagal turim kvalifikacij. i teis garantuojama tik karjeros valstybs tarnautojams; 2) gauti statym ir kit teiss akt nustatyt darbo umokest; 3) mokym Valstybs tarnybos statymo nustatyta tvarka u valstybs ir savivaldybi biudet las; 4) Valstybs tarnybos bei kit statym nustatytas atostogas; 5) valstybinio socialinio draudimo pensij, Valstybs tarnybos statymo bei kit teiss akt nustatytas socialines ir kitas garantijas; 6) streikuoti, iskyrus valstybs tarnautojus, einanius valstybs arba savivaldybs institucijos ar staigos padalinio vadovo arba auktesnes pareigas. Toks pat draudimas nustatytas diplomatams, statutiniams valstybs tarnautojams; 7) bti profesini sjung, organizacij arba susivienijim nariais, taip pat politini partij arba organizacij nariais, ne tarnybos (darbo) laiku, iskyrus valstybs tarnautojus, atliekanius savivaldybs tarybos nario pareigas, dalyvauti politinje veikloje. Atskirai to paties straipsnio 2 dalyje reglamentuojama teis atkurti valstybs tarnautojo status po to, kai buvs valstybs tarnautojas (iskyrus politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus) paskiriamas arba irenkamas tam tikras pareigas. i teis galima suskirstyti tris ris: 1) buvusio valstybs tarnautojo (iskyrus politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus) teis per tris mnesius atkurti valstybs tarnautojo (iskyrus politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojo) status grti eitas arba, jeigu nra galimybs, kitas tos paios arba emesns kategorijos pareigas:

491 Apie i byl tam tikros informacijos galima rasti leidinyje Administracini teism praktika. Nr. 2. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 192201.

Bendroji dalis

411

kai baigiasi jo paskyrimo valstybs politiko, valstybs pareigno arba valstybs tarnautojo staigos vadovo, kolegialios institucijos skiriamo politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu, pareigas (pvz., savivaldybs administracijos direktoriumi) laikas; kai baigiasi Seimo, Europos Parlamento arba savivaldybs tarybos kadencija; kai asmuo atsistatydina arba prie termin atleidiamas i valstybs politiko, valstybs pareigno arba valstybs tarnautojo staigos vadovo, kolegialios institucijos skiriamo politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu, pareig; 2) buvusio karjeros valstybs tarnautojo, savo noru atsistatydinusio i i pareig dl paskyrimo dirbti tarptautinje organizacijoje arba institucijoje, Europos Sjungos institucijoje arba staigoje, teis per tris mnesius grti eitas arba, jeigu nra galimybs, kitas tos paios arba emesns kategorijos pareigas, kai baigiasi darbas mintoje tarptautinje organizacijoje arba institucijoje, Europos Sjungos institucijoje arba staigoje. Tokios teiss neturi asmenys, kurie buvo atleisti i tarptautins organizacijos arba institucijos, Europos Sjungos institucijos arba staigos dl prieasi, susijusi su netinkamu pareig vykdymu arba nepatenkinamais tarnybins veiklos rezultatais, arba u tarnybinius nusiengimus; 3) atlikusio privalomj pradin karo tarnyb arba alternatyvij krato apsaugos tarnyb valstybs tarnautojo teis grti eitas pareigas toje paioje valstybs arba savivaldybs institucijoje arba staigoje. iuo atveju pareigos turi bti isaugomos tol, kol gr iki karo prievols atlikimo jas js asmuo. Tai reikia, kad tokiam valstybs tarnautojui pavaduoti gali bti priimtas tik pakaitinis valstybs tarnautojas. iame straipsnyje nenustatytas terminas, per kur karo prievol atliks asmuo turi grti eitas karjeros valstybs tarnautojo pareigas. Taiau Valstybs tarnybos statymo 44 straipsnio 1 dalies 11 punkte numatyta, kad valstybs tarnautojas atleidiamas i pareig, jeigu jis, atleistas i privalomosios pradins karo tarnybos arba alternatyviosios krato apsaugos tarnybos, per ilgesn nei 2 mnesi termin negrta eitas pareigas. Isamiau valstybs tarnautojo statuso atkrimo klausimai reglamentuojami Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. birelio 24 d. nutarime Nr. 967 Dl valstybs tarnautojo statuso atkrimo ir pareig silymo buvusiems karjeros valstybs tarnautojams tvarkos patvirtinimo492. Atskirai reglamentuotos ir valstybs tarnautoj teiss, susijusios su dalyvavimu profsjung veikloje. Valstybs tarnybos statymo 16 straipsnio
492

Valstybs inios. 2002. Nr. 652655.

412

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

3 dalyje nustatyta, kad valstybs tarnautojai, kurie yra profesini sjung atstovai, turi teis: 1) dalyvauti sprendiant valstybs tarnautoj vertinimo, pareig paauktinimo, tarnybini nuobaud skyrimo klausimus; 2) dalyvauti profesini sjung organizacinje veikloje. Tam skiriama iki 10 valand tarnybos (darbo) laiko per mnes ir u laik mokamas darbo umokestis. Be to, minta, kad karjeros valstybs tarnautojo konkursui vykdyti sudaroma pretendent valstybs tarnautojo pareigas konkurso komisija. Jeigu staigoje veikia profesin sjunga, komisijos nariu turi bti skiriamas ir tos staigos profesins sjungos atstovas. Panaiai yra ir atliekant valstybs tarnautoj tarnybos vertinim. Jei valstybs ar savivaldybs institucijoje arba staigoje veikia profesin sjunga, vienas vertinimo komisijos narys turi bti valstybs arba savivaldybs institucijoje arba staigoje veikianios profesins sjungos atstovas. Specifikai reglamentuota profesins sjungos teis dalyvauti skiriant tarnybines nuobaudas vidaus reikal sistemos pareignams. Vidaus tarnybos statuto 43 straipsnyje tvirtinta, kad skiriant tarnybines nuobaudas, iskyrus atleidim i tarnybos, reikalingas iankstinis profesins sjungos renkamojo organo sutikimas. Vyriausiasis administracinis teismas 2004 m. balandio 13 d. nutartyje iaikino, kad profesins sjungos renkamasis organas, sprsdamas, ar duoti iankstin sutikim skirti tarnybin nuobaud pareignui profesins sjungos nariui, privalo vertinti tokios nuobaudos skyrimo pagrstum tik tuo poiriu, ar tarnybin nuobauda nra skiriama pareignui dl jo narysts profesinse sjungose, dl jo atstovavimo vidaus reikal staig profesini sjung nariams arba dl veiklos profesinse sjungose, nevertindamas pareignui inkriminuojamos veikos pagrstumo ir kit teistumo klausim493. Valstybs tarnybos statymo 16 straipsnio 4 dalyje pasakyta, kad kiti statymai gali nustatyti ir kit valstybs tarnautoj teises.

1.13.8. Apribojimai, taikomi valstybs tarnautojams

Valstybs tarnautojams, atliekantiems visuomenikai svarbi vie funkcij demokratinse alyse, nustatomi ir atitinkami j veiklos apriboji493 Administracin byla Nr. A170/2004 Vilniaus miesto VPK v. Vilniaus apskrities ikiteisminio tyrimo staig profesin sjunga.

Bendroji dalis

413

mai. iose valstybse tarnautoj politinio neutralumo siekiama paprastai statymuose nustatant tokius apribojimus: 1) draudim vadovautis savo politiniais poiriais sprendiant profesinius klausimus (visose demokratinse alyse); 2) draudim dalyvauti streikuose (Italijoje, Pranczijoje, veicarijoje, Vokietijoje); 3) draudim dalyvauti politinse manifestacijose (Anglijoje, Italijoje, Vokietijoje); 4) draudim skelbti politines pairas atliekant tarnybines pareigas (Anglijoje, Italijoje, JAV, Pranczijoje, veicarijoje, Vokietijoje). Visus apribojimus valstybs tarnautojams, numatytus Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statyme, kituose statymuose, galima suskirstyti dvi grupes: 1) apribojimai, taikomi valstybs tarnyboje esantiems asmenims; 2) apribojimai ijus i valstybs tarnybos. Pirmajai grupei galima priskirti ivardytuosius Valstybs tarnybos statymo 17 straipsnyje, kuriame numatyta su valstybs tarnautojo pareigomis nesuderinama veikla: 1) bti renkamu (skiriamu) mons organo nariu, iskyrus atvejus, kai iuo nariu jis yra irinktas arba paskirtas valstybs arba savivaldybs institucijos arba staigos galiojimu, taip pat gauti atlyginim ar kitas imokas u mons organo nario veikl, iskyrus statym nustatytus atvejus. Tokia statymo norma reikia, kad valstybs tarnautojui nedraudiama turti mons akcij, taiau jis negali bti stebtoj tarybos, valdybos nariu arba dirbti administracijos vadovu, nebent tokia funkcija jam pavesta valstybs arba savivaldybs institucijos ar staigos galiojimu; 2) valstybs arba savivaldybs institucijos arba staigos, kurioje jis eina pareigas, vardu sudaryti sandorius su individualiomis (personalinmis) monmis, kinmis bendrijomis, kuri savininkas, tikrasis narys arba komanditorius yra jis pats arba jo sutuoktinis, artimas giminaitis494 arba asmuo, su valstybs tarnautoju susijs svainysts ryiais495, taip pat sudaryti sandorius su akcinmis bendrovmis, kuriose jis pats arba jo sutuoktinis, artimas giminaitis arba asmuo, susijs su valstybs tarnautoju svainysts ry494 Artimaisiais giminaiiais pripastami tiesiosios linijos giminaiiai iki antrojo laipsnio imtinai (tvai ir vaikai, seneliai ir vaikaiiai) ir onins linijos antrojo laipsnio giminaiiai (broliai ir seserys). 495 Svainysts ryiais laikomas santykis tarp vieno sutuoktinio ir antro sutuoktinio giminaii (posnio, podukros, patvio, pamots, uovs, uovio, ento, marios) bei tarp abiej sutuoktini giminaii (vyro brolio ar sesers ir monos brolio ar sesers, vyro tvo ar motinos ir monos tvo ar motinos.

414

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

iais, turi arba valdo pagal kito asmens galiojim daugiau negu 10 procent statinio kapitalo arba akcij. 3) atstovauti Lietuvos ir usienio valstybi monms, usienio valstybi institucijoms arba staigoms, u Lietuvos arba usienio valstybi moni las vykti usien, mokytis arba kitaip naudotis j lomis; 4) eiti daugiau negu vienerias valstybs tarnautojo pareigas. Seimo nario padjjui-sekretoriui leidiama eiti kito Seimo nario, priklausanio tai paiai frakcijai, padjjo-sekretoriaus, Seimo frakcijos senino referento arba pagal darbo sutart dirbanio darbuotojo pareigas, bet ne daugiau negu pus visos pareigybs darbo laiko. Prie pirmosios grups apribojim priskirtini ir reikalavimai, idstyti Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statyme. Pavyzdiui, io statymo 14 straipsnyje numatyti dovan arba paslaug primimo ir teikimo apribojimai: asmuo, dirbantis valstybinje tarnyboje, negali priimti dovan arba paslaug arba jas teikti, jeigu tai gali sukelti viej ir privai interes konflikt. is apribojimas netaikomas asmenims, gavusiems dovan arba paslaug pagal tarptautin protokol arba tradicijas, kurios prastai yra susijusios su asmens, dirbanio valstybinje tarnyboje, pareigomis. Jeigu dovan vert virija 1 minimal gyvenimo lyg (2004 m. 125 Lt), o paslaug vert 5 minimalius gyvenimo lygius, toks asmuo privalo tai per kalendorin mnes deklaruoti. i deklaracija pridedama prie metins privai interes deklaracijos ir yra jos priedas. Jeigu tokios dovanos vert virija 5 minimalius gyvenimo lygius, ji laikoma valstybs arba savivaldybs nuosavybe. Tokia dovana vertinama ir saugoma Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos nustatyta tvarka. Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo 16 ir 17 straipsniuose nustatyta, kad valstybs tarnautojas privalo praneti institucijos vadovui arba jo galiotam atstovui apie visus pasilymus pereiti dirbti kit darb, jeigu tokie pasilymai gali iam asmeniui sukelti interes konflikt, o jeigu jis prim silym pereiti kit darb, apie tai privalo nedelsdamas ratu informuoti savo institucijos vadov arba jo galiot atstov. Antrosios grups apribojimai yra reglamentuoti Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo 1821 straipsniuose: 1) apribojimai sudaryti darbo sutart. Asmuo, nustojs eiti pareigas valstybinje tarnyboje, vienerius metus neturi dirbti mons vadovu, vadovo pavaduotoju, bti mons tarybos arba valdybos nariu, taip pat eiti kitas pareigas, tiesiogiai susijusias su sprendim primimu mons valdymo, turto tvarkymo, finans apskaitos bei kontrols srityse, jeigu per paskutinius

Bendroji dalis

415

darbo metus jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su i moni veiklos prieira arba kontrole arba jeigu asmuo dalyvavo svarstant ir priimant palankius ioms monms sprendimus konkurso arba kitokiu bdu teikti valstybs usakymus arba finansin param. Pavyzdiui, Pranczijoje valstybs tarnautojams nustatytas 5 met terminas po ijimo i tarnybos. laikotarp jie negali sidarbinti kontroliuotose privaiose monse ir organizacijose; 2) apribojimai sudaryti sandorius arba naudotis individualiomis lengvatomis. Asmuo, nustojs eiti pareigas valstybinje tarnyboje, arba mon, kurioje jis, jo artimieji giminaiiai arba eimos nariai turi daugiau kaip 10 procent statinio kapitalo arba turtinio nao arba dirba vadovavimo arba revizijos institucijose, vienerius metus neturi teiss sudaryti sandori su institucija arba naudotis institucijos, kurioje paskutinius metus asmuo dirbo, teikiamomis individualiomis lengvatomis. ie apribojimai netaikomi sandoriui, kuris buvo sudarytas prie tai, kai asmuo tapo valstybs tarnautoju, arba yra pratsiamas, taip pat sandoriui, kuris sudaromas per vie konkurs, bei sandoriams, kuri suma per metus nevirija 10 000 lit; 3) atstovavimo apribojimai. Asmuo, nustojs eiti pareigas valstybinje tarnyboje, vienerius metus negali atstovauti fiziniams arba juridiniams asmenims toje institucijoje, kurioje jis paskutinius metus dirbo, taip pat kitose valstybs arba savivaldybi institucijose tais klausimais, kurie buvo priskirti jo tarnybinms funkcijoms. Valstybs tarnautojui neleidiama turti tarnybini santyki su anksiau valstybs tarnyboje dirbusiu asmeniu, kuriam taikomi minti atstovavimo apribojimai. Valstybs tarnautojas apie tokius tarnybinius santykius privalo nedelsdamas informuoti savo institucijos vadov arba jo galiot atstov. Tam tikr speciali apribojim valstybs tarnautojams numatyta ir statutuose bei Diplomatins tarnybos statyme. Pavyzdiui, prie toki ribojim priskirtinas draudimas streikuoti, o kai kuriais atvejais ir piketuoti496, statutiniams valstybs tarnautojams draudiama bti politini partij, politini organizacij nariais, rmjais arba dalyvauti j veikloje, taip pat dalyvauti bet kokioje kitoje politinje veikloje.

496

Pavyzdiui, Valstybs saugumo departamento statuto 11 straipsnis.

416

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1.13.9. Valstybs tarnautoj karjera

Teis karjer yra viena svarbiausi gausiausio valstybs tarnybos korpuso karjeros valstybs tarnautoj teisins padties sudedamj dali. Valstybs tarnautoj karjeros klausimai reglamentuoti Valstybs tarnybos statymo V skyriuje. iame skyriuje aptartus valstybs tarnautoj karjeros darymo bdus galima sugrupuoti taip: 1) karjeros valstybs tarnautoj perklimas auktesnes pareigas; 2) auktesns kvalifikacins klass suteikimas; 3) laikinas karjeros valstybs tarnautoj perklimas kitas valstybs tarnautoj pareigas; 4) karjeros valstybs tarnautoj tarnybinis kaitumas; 5) emesns kvalifikacins klass suteikimas arba treios kvalifikacins klass panaikinimas; 6) karjeros valstybs tarnautoj perklimas emesnes pareigas; 7) karjeros valstybs tarnautoj atleidimas i pareig. Visi minti bdai, iskyrus laikin karjeros valstybs tarnautoj perklim kitas valstybs tarnautoj pareigas ir tarnybin kaitum, tiesiogiai susij su valstybs tarnautoj tarnybins veiklos vertinimu. Isamiau klausimai reglamentuoti Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. birelio 17 d. nutarimu Nr. 909 patvirtintoje Valstybs tarnautoj kvalifikacini klasi suteikimo ir valstybs tarnautoj vertinimo tvarkoje bei tuo paiu nutarimu patvirtintuose Valstybs tarnautoj tarnybins veiklos vertinimo kriterijuose497. Valstybs tarnautojo ir jo tarnybins veiklos vertinimo tikslas vertinti staigos vadovo arba karjeros valstybs tarnautojo tarnybins veiklos rezultatus bei kvalifikacij. auktesnes valstybs tarnautojo pareigas be konkurso karjeros valstybs tarnautojas gali bti perkeltas j pareigas primusio asmens sprendimu tik tuo atveju, kai karjeros valstybs tarnautoj vertina valstybs tarnautoj vertinimo komisija. Lygiai taip pat pagal tarnybins veiklos vertinimo rezultatus valstybs tarnautojas gali bti perkeltas emesnes pareigas arba apskritai atleistas i pareig, jam gali bti suteikta auktesn arba emesn kvalifikacin klas. Valstybs tarnautoj tarnybins veiklos vertinimas yra dviej ri: 1) kasmetinis; 2) neeilinis. Kasmetinis valstybs tarnautojo vertinimas. Karjeros valstybs tar497

Valstybs inios. 2002. Nr. 602470.

Bendroji dalis

417

nautojo tarnybin veikl per kalendorinius metus vertina tiesioginis valstybs tarnautojo vadovas, o staigos vadovo tarnybin veikl vertina valstybs tarnautoj pareigas prims arba jo galiotas asmuo. Tiesioginis vadovas, vertindamas valstybs tarnautojo tarnybin veikl, surao motyvuot ivad, kurioje turi bti apibdinta valstybs tarnautojo tarnybin veikla pagal kiekvien i vertinimo kriterij, kuri yra penki: 1) veiklos krvis; 2) veiklos kokyb; 3) atliekam uduoi sudtingumas; 4) gebjimas panaudoti turimas inias ir gdius pareigybs aprayme nustatytoms funkcijoms vykdyti; 5) bendravimo ir bendradarbiavimo gdiai vykdant pareigybs aprayme nustatytas funkcijas. Kasmetinis valstybs tarnautojo vertinimas vyksta pagal ias taisykles: 1) valstybs tarnautoj pareigas prims asmuo apie bsim valstybs tarnautojo vertinim valstybs arba savivaldybs institucijoje arba staigoje ne vliau kaip prie 10 darbo dien iki vertinimo pradios pranea valstybs tarnautojui ir valstybs tarnybos tvarkymo funkcijas atliekaniai staigai; 2) kiekvien kalendorini met pabaigoje ne anksiau kaip vertinamj met gruodio 1 dien ir ne vliau kaip t pai met gruodio 15 dien tiesioginis valstybs tarnautojo vadovas arba valstybs tarnautoj pareigas priimantis asmuo arba jo galiotas asmuo valstybs tarnautojo tarnybin veikl vertina arba labai gerai, arba gerai, arba nepatenkinamai; 2) jei valstybs tarnautojo tarnybin veikla vertinama labai gerai arba nepatenkinamai, valstybs tarnautoj vertina vertinimo komisija ne vliau kaip iki kit met vasario 1 dienos; 3) valstybs tarnautojui, kurio tarnybin veikl tiesioginis jo vadovas vertina gerai, paliekama ta pati kvalifikacin klas. Jeigu dvejus metus i eils tiesioginis valstybs tarnautojo vadovas valstybs tarnautojo tarnybin veikl vertina gerai, valstybs tarnautojas vertinamas tik jo praymu; 4) nios arba krtimi maitinanios valstybs tarnautojos vertinamos tik j praymu. Kaip minta, jei valstybs tarnautojo tarnybin veikla vertinama labai gerai arba nepatenkinamai, valstybs tarnautoj vertina vertinimo komisija. Vertinimo komisijos yra trij ri: 1) karjeros valstybs tarnautoj vertinimo komisijos. Jos sudaromos valstybs arba savivaldybs institucijos arba staigos vadovo sakymu; 2) staig vadov, vidaus audito tarnybos vadov bei auditori, vertinimo komisijos nari ir 1820 kategorij valstybs tarnautoj vertinimo

418

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

komisija. Ji sudaroma Valstybs tarnybos departamento prie Vidaus reikal ministerijos direktoriaus sakymu i skirting valstybs arba savivaldybi institucij arba staig valstybs tarnautoj; 3) savivaldybs administracijos direktori (direktoriaus pavaduotoj), savivaldybs kontrolieri ir savivaldybs institucij arba staig valstybs tarnautoj vertinimo komisij nari vertinimo komisijos. Jas sudaro savivaldybi tarybos. Vertinimo komisijos sudaromos dvejiems metams. Jos susideda i 5 arba 7 valstybs tarnautoj. Jei valstybs arba savivaldybs institucijoje arba staigoje veikia profesin sjunga, vienas vertinimo komisijos narys turi bti valstybs ar savivaldybs institucijoje arba staigoje veikianios profesins sjungos atstovas. Valstybs tarnybos tvarkymo funkcijas atliekanios staigos vadovas arba jo galiotas valstybs tarnautojas gali dalyvauti valstybs arba savivaldybs institucijos arba staigos vertinimo komisijos darbe ios komisijos nario teismis. Valstybs tarnautojo vertinimo procedra susideda i vertinimo komisijai pateiktos ivados nagrinjimo ir i valstybs tarnautojo ir vertinimo komisijos nari pokalbio, skirto vertinti gebjimus, btinus valstybs tarnautojo pareigybs aprayme nustatytoms funkcijoms vykdyti. Vertinimo komisija valstybs tarnautoj gali vertinti: 1) labai gerai; 2) gerai; 3) nepatenkinamai. Vertinimo komisija, vertinusi valstybs tarnautoj labai gerai, valstybs tarnautoj pareigas primusiam asmeniui silo: 1) suteikti valstybs tarnautojui trei arba auktesn kvalifikacin klas. is komisijos silymas valstybs tarnautoj pareigas primusiam asmeniui privalomas; 2) perkelti karjeros valstybs tarnautoj auktesnes pareigas. Komisija kartu gali silyti suteikti valstybs tarnautojui ir kvalifikacin klas; 3) palikti t pai (aukiausi) kvalifikacin klas ir gaunam pried u kvalifikacin klas, jei toje valstybs arba savivaldybs institucijoje arba staigoje nra galimybs pasilyti auktesni pareig. Vertinimo komisija, vertinusi valstybs tarnautoj nepatenkinamai, valstybs tarnautoj pareigas primusiam asmeniui silo: 1) tobulinti valstybs tarnautojo kvalifikacij. is komisijos silymas valstybs tarnautoj pareigas primusiam asmeniui yra privalomas; 2) suteikti valstybs tarnautojui emesn kvalifikacin klas arba panaikinti trei kvalifikacin klas. is komisijos silymas valstybs tarnautoj pareigas primusiam asmeniui yra privalomas;

Bendroji dalis

419

3) perkelti karjeros valstybs tarnautoj emesnes pareigas; 4) atleisti valstybs tarnautoj i pareig, jei du kartus i eils jis vertinamas nepatenkinamai. is komisijos silymas valstybs tarnautoj pareigas primusiam asmeniui yra privalomas. staigos vadov vertinanios komisijos silymai nra privalomi. Jie yra tik rekomendacinio pobdio. Taiau staigos vadovas, atsivelgiant jo tarnybins veiklos vertinimo rezultatus, gali bti perkeltas kitas tos paios arba emesns kategorijos karjeros valstybs tarnautojo pareigas. Jeigu valstybs tarnautojo tarnybin veikl tiesioginis jo vadovas vertino labai gerai, bet vertinimo komisija taip nevertina, paliekama jo turta kvalifikacin klas. Neeilinis valstybs tarnautojo vertinimas. Neeilinis valstybs tarnautojo vertinimas atliekamas trimis atvejais: 1) jei ikyla abejoni dl staigos vadovo arba karjeros valstybs tarnautojo tarnybins veiklos rezultat; 2) jei yra valstybs tarnautojo raytinis praymas perkelti auktesnes pareigas; 3) jei yra valstybs tarnautojo tiesioginio vadovo pasilymas suteikti valstybs tarnautojui trei arba auktesn kvalifikacin klas. Vertinimas atliekamas tiesioginio valstybs tarnautojo vadovo raytiniu motyvuotu pasilymu ir valstybs tarnautoj pareigas primusio asmens sprendimu (sakymu). Neeilinis valstybs tarnautojo vertinimas gali vykti ne anksiau kaip prajus 6 mnesiams nuo kasmetinio valstybs tarnautojo vertinimo dienos. Valstybs tarnautojo neeilinio vertinimo procedra susideda i tiesioginio vadovo pasilymo nagrinjimo ir i valstybs tarnautojo ir vertinimo komisijos nari pokalbio. Jeigu vertinamas valstybs tarnautojas, siekiantis bti perkeltas auktesnes pareigas, pokalbio metu vertinami valstybs tarnautojo gebjimai vykdyti pareigybs, kuri valstybs tarnautojas siekia bti perkeltas, aprayme nustatytas funkcijas. vertinusi valstybs tarnautoj, siekiant bti perkeltu auktesnes pareigas, vertinimo komisija silo valstybs tarnautoj pareigas primusiam asmeniui tenkinti valstybs tarnautojo praym arba jo netenkinti. Jeigu vertinamas valstybs tarnautojas, dl kurio tarnybins veiklos rezultat kilo abejoni, pokalbio metu vertinami gebjimai, btini valstybs tarnautojo pareigybs aprayme nustatytoms funkcijoms vykdyti. Auktesns arba emesns kvalifikacins klass suteikimas arba treios kvalifikacins klass panaikinimas taip pat priklauso nuo tarnybins veiklos

420

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

vertinimo rezultat. Minjome, kad pareigas priimamiems vertinimo bdu valstybs tarnautojams gali bti suteikiama treia kvalifikacin klas, o auktesn klas taip pat gali bti suteikta atitinkamai vertinus valstybs tarnautojo tarnybin veikl. Asmeniui, laimjusiam konkurs valstybs tarnautojo pareigoms eiti, staigoje sudarytos konkurso komisijos, vertinusios io asmens gebjimus vykdyti pareigybs, kuri j numatoma priimti, aprayme nustatytas funkcijas, silymu gali bti suteikiama treia kvalifikacin klas. Tokiu atveju nereikalingas atskiras vertinimo komisijos vertinimas. Priimant be konkurso laisvas karjeros valstybs tarnautojo pareigas buvus karjeros valstybs tarnautoj, atleist i pareig panaikinus pareigyb, arba valstybs tarnautojo status atkuriant asmen, vertinimo komisija pokalbio metu vertina io asmens gebjimus vykdyti pareigybs, kuri j numatoma priimti, aprayme nustatytas funkcijas ir gali silyti suteikti trei kvalifikacin klas. Jeigu toki asmen buvo du ir daugiau, t. y. konkurso komisijai reikjo vertinti j pranaumus, tai tos paios konkurso komisijos silymu asmeniui, kur i komisija pripaino tinkamu eiti pasilytas pareigas, gali bti suteikta treia kvalifikacin klas. Minjome, kad tiesioginiam valstybs tarnautojo vadovui ir vertinimo komisijai tarnautoj vertinus nepatenkinamai, valstybs tarnautoj pareigas primusiam asmeniui siloma, inter alia, suteikti valstybs tarnautojui emesn kvalifikacin klas arba panaikinti trei kvalifikacin klas. is komisijos silymas valstybs tarnautoj pareigas primusiam asmeniui yra privalomas. Kitas karjeros valstybs tarnautojo karjeros bdas yra jo perklimas kitas pareigas. Perklimas kitas pareigas skirstytinas ias ris: 1) laikinas perklimas kitas karjeros valstybs tarnautoj pareigas toje paioje valstybs arba savivaldybs institucijoje arba staigoje, esanioje toje paioje arba kitoje gyvenamojoje vietovje. Tokio perklimo slygos yra ios: tarnybin btinyb; tarnautojo raytinis sutikimas, iskyrus karo, nepaprastosios padties arba ypating situacij atvejus; perkelti negalima ilgiau kaip 1 metus per 5 tarnybos metus; mokamas ne maesnis kaip iki perklimo gautas darbo umokestis; perkelia pareigas prims asmuo; 2) laikinas perklimas kitas karjeros valstybs tarnautoj pareigas kitoje valstybs arba savivaldybs institucijoje arba staigoje, esanioje toje paioje arba kitoje gyvenamojoje vietovje. Tokio perklimo slygos yra ios:

Bendroji dalis

421

tarnybin btinyb; institucij arba staig vadov io klausimo suderinimas; tarnautojo raytinis sutikimas, iskyrus karo, nepaprastosios padties arba ypating situacij atvejus; perkelti negalima ilgiau kaip 1 metus per 5 tarnybos metus; mokamas ne maesnis kaip iki perklimo gautas darbo umokestis; perkelia pareigas prims asmuo; 3) laikinas karjeros valstybs tarnautoj perklimas kitas pareigas Lietuvos Respublikos diplomatinse atstovybse, konsulinse staigose ir atstovybse prie tarptautini organizacij. iam perklimui taikytinos tokios slygos: tarnautojo raytinis sutikimas; turi atitikti pareigybs, kuri perkeliama, aprayme nustatytus specialius reikalavimus; paprastai valstybs tarnautojas kitas pareigas gali eiti ne ilgiau kaip trejus metus, jeigu tarptautin sutartis nenustato kitaip; 4) laikinas karjeros valstybs tarnautoj perklimas pareigas tarptautinse organizacijose arba institucijose, Europos Sjungos institucijose arba staigose. iam perklimui taikytinos tokios taisykls: tarnautojo raytinis sutikimas; pretendentai atrenkami Vyriausybs nustatyta tvarka; paprastai valstybs tarnautojas kitas pareigas gali eiti ne ilgiau kaip trejus metus, jeigu Europos Sjungos teiss aktai nenustato kitaip. Dar vienas karjeros valstybs tarnautoj bdas siekti karjeros yra tarnybinio kaitumo institutas. Tarnybinio kaitumo taisykls taikomos dviem bdais: 1) karjeros valstybs tarnautoj tarnybinis kaitumas, kai yra laisvos kitos tos paios arba emesns kategorijos pareigos toje paioje arba kitoje valstybs arba savivaldybs institucijoje arba staigoje. Tokiu atveju reikalingas valstybs tarnautojo praymas ir jis turi atitikti pareigybs aprayme nustatytus specialius reikalavimus; 2) karjeros valstybs tarnautoj tarnybinis kaitumas, kai sukeiiamos dviej tos paios kategorijos karjeros valstybs tarnautoj pareigos. iuo atveju reikalingi abiej valstybs tarnautoj praymai, abu turi atitikti pareigybs aprayme nustatytus specialius reikalavimus. Naudojant tarnybinio kaitumo bd, nra numatyta kokio nors apribojimo, kokioje institucijoje arba staigoje ir kokioje vietovje atliekamas pareig sukeitimas. Karjeros valstybs tarnautojui, perkeltam i kit karjeros valstybs tarnautojo pareig tarnybinio kaitumo bdu, paliekama jam iki perklimo suteikta kvalifikacin klas.

422

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1.13.10. Valstybs tarnautoj darbo umokestis

Valstybs tarnybos statymo 23 straipsnyje nustatyta, kad valstybs tarnautojo darbo umokestis susideda i trij dali: 1) pareigins algos; 2) pried; 3) priemok. Bendra darbo umokesio skaiiavimo taisykl yra ta, kad pried ir priemok suma negali viryti 70 procent pareigins algos. Pareigin alga nustatoma pagal pareigybs kategorij ir yra vienoda visoms tos paios kategorijos pareigybms. Pareigins algos dydis apskaiiuojamas taikant pareigins algos koeficient. Koks koeficientas taikomas kiekvienos kategorijos pareigybms, nustato priedlis prie Valstybs tarnybos statymo. Pareigins algos koeficiento vienetas yra Vyriausybs patvirtintos minimalios mnesins algos dydio498. Pareigins algos dydis apskaiiuojamas atitinkam pareigins algos koeficient dauginant i minimalios mnesins algos. Valstybs tarnautojams prie pareigins algos mokami ie priedai: 1) u tarnybos Lietuvos valstybei sta. is priedas sudaro 3 procentus pareigins algos u kiekvienus trejus tarnybos Lietuvos valstybei metus. Tarnybos sta sudaro Lietuvos valstybei itarnauti metai nuo 1990 m. kovo 11 d. einant valstybs tarnautojo pareigas, taip pat ir i asmen: Seimo ar Respublikos Prezidento paskirt institucij ir staig vadov bei kit valstybs pareign, valstybini (nuolatini) komisij ir taryb pirminink, j pavaduotoj ir nari; pagal specialius statymus steigt komisij, taryb, fond valdyb pirminink ir nari; valstybs politik (iskyrus savivaldybs tarybos narius, kurie nebuvo merai ir mero pavaduotojai); Lietuvos banko vadov ir kit tarnautoj; vis lygi teisj, prokuror; Valstybs saugumo departamento generalinio direktoriaus, jo pavaduotoj, Specialij tyrim tarnybos direktoriaus ir jo pavaduotoj bei policijos generalinio komisaro; profesins karo tarnybos kari; iki Valstybs tarnybos statymo pakeitimo statymo sigaliojimo (2002 m. liepos 1 d.) valstybs tarnautojo pareigas paskirt vieo498

2004 m. pabaigoje 430 lit valstybs tarnautojams, kitiems asmenims 500 lit.

Bendroji dalis

423

jo administravimo valstybs tarnautoj bei A ir B lygi paslaug valstybs tarnautoj; iki Valstybs tarnybos statymo sigaliojimo (1999 m. liepos 30 d.) jusi pareigas institucijose ir staigose, ilaikomose i Lietuvos Respublikos valstybs ir savivaldybi biudet, taip pat i valstybs steigt fond, priskiriamas vieojo administravimo valstybs tarnautojo pareigoms; iki Valstybs tarnybos statymo sigaliojimo (1999 m. liepos 30 d.) jusi A ir B lygi paslaug valstybs tarnautoj pareigas institucijose ir staigose, ilaikomose i Lietuvos Respublikos valstybs ir savivaldybi biudet, taip pat i valstybs steigt fond, kurioms eiti pagal tuo metu galiojanius teiss aktus arba vidaus dokumentus buvo btinas auktasis arba auktesnysis (specialusis vidurinis) isilavinimas. Tarnybos staas skaiiuojamas nuo valstybs tarnautojo tarnybos (darbo) valstybs ir savivaldybi institucijose ir staigose pradios arba nuo paskyrimo (irinkimo) pareigas valstybs tarnyboje dienos. Tarnybos (darbo) ne vienu laikotarpiu einant valstybs tarnautojo pareigas valstybs ir savivaldybi institucijose ir staigose staas sudedamas. tarnybos sta taip pat skaitomas kasmetini, ntumo ir gimdymo, vaiko prieiros atostog (iki 3 met), perklimo pareigas arba darbo tarptautinje organizacijoje arba institucijoje, Europos Sjungos institucijoje arba staigoje, mokymosi atostog ir nemokam, kvalifikacijos tobulinimo atostog, atostog dl karjeros tarnautojo perklimo kitas pareigas bei ligos paalpos gavimo laikotarpiai. Tarnybos Lietuvos valstybei stao skaiiavimo tvarka smulkiau idstyta Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. birelio 17 d. nutarime Nr. 910499. Pagal tarnybos sta, apskaiiuot laikantis ios tvarkos, nustatomas ne tik priedas u tarnybos sta, bet ir kasmetini atostog trukm. io priedo suma negali viryti 30 procent pareigins algos; 2) u kvalifikacin klas arba kvalifikacin kategorij. ie priedai nustatomi tokio dydio: u trei kvalifikacin klas 15 proc. pareigins algos; u antr kvalifikacin klas 30 proc. pareigins algos; u pirm kvalifikacin klas 50 proc. pareigins algos. Priedas u kvalifikacin klas arba kvalifikacin kategorij nemokamas politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojams.

499

Valstybs inios. 2002. Nr. 602471.

424

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Priedas u kvalifikacin kategorij mokamas tik statutiniams valstybs tarnautojams statutuose nustatyta tvarka, taiau jiems nemokamas priedas u kvalifikacin klas, iskyrus tuos, kuri tarnyb reglamentuoja Diplomatins tarnybos statymas. Pavyzdiui, Vidaus tarnybos statuto 36 straipsnyje nustatyta, kad vidaus tarnybos pareignams pagal j dalykines savybes, profesinius gdius, administracinius gebjimus, tarnybins veiklos rezultatus ir vidaus tarnybos sta nustatomos treioji, antroji ir pirmoji kvalifikacins kategorijos. U treij kategorij numatytas 10 procent pareigins algos priedas, u antrj 20 procent, u pirmj 30 procent500. Visi priedai kartu sudjus (iskyrus pried u tarnybos sta) negali viryti 55 procent pareigins algos; 3) u laipsn arba tarnybin rang. Priedas u laipsn arba tarnybin rang mokamas tik statutiniams valstybs tarnautojams statutuose nustatyta tvarka. Pavyzdiui, Vidaus tarnybos statuto 35 straipsnyje nustatyta 11 pareign laipsni (nuo emiausio grandinio arba jaunesniojo policininko iki aukiausio generolo arba generalinio komisaro). Grandiniui mokamas 0,1 minimalios mnesins algos priedas, generolui 1 minimalios mnesins algos priedas501. Specialij tyrim tarnybos statuto 19 straipsnyje numatyti atuoni tarnybos pareign tarnybiniai rangai: nuo jaunesniojo agento iki ypatingojo specialiojo agento. U tarnybin rang tarnybos pareignams mokamas priedas sudaro 10 procent pareigins algos502. Minjome, visi priedai kartu sudjus (iskyrus pried u tarnybos sta) negali viryti 55 procent pareigins algos; 4) u diplomatin rang. Diplomatins tarnybos statymo 41 straipsnyje ivardyti atuoni diplomatiniai rangai. Aukiausias j Lietuvos Respublikos nepaprastasis ir galiotasis ambasadorius, emiausias ata. io priedo skyrimo taisykles nustato Diplomatins tarnybos statymas. Jo apskaiiavimo tvarka yra analogika kaip ir kitiems valstybs tarnautojams prie Diplomatins tarnybos statymo yra priedlis, kuriame ivardyti diplomat rangai ir koeficientai, dauginami i Vyriausybs nustatytos minimalios mnesins algos. is priedas, kaip ir kiti kartu sudti (iskyrus pried u tarnybos sta), negali viryti 55 procent pareigins algos. Valstybs tarnautojams mokamos ios priemokos prie pareigins algos: 1) u darb poilsio, veni dienomis ir nakties metu;
500 501

Valstybs inios. 2003. Nr. 421927. Ten pat. 502 Valstybs inios. 2003. Nr. 381656.

Bendroji dalis

425

2) u darb kenksmingomis, labai kenksmingomis ir pavojingomis darbo slygomis; 3) u prast darbo krv virijani veikl arba papildomas uduotis, atliekamas virijant nustatyt darbo trukm. Papildomos uduotys valstybs tarnautojui turi bti suformuluotos ratu. Visos priemokos negali viryti 60 procent pareigins algos. Kaip matyti i io galim priemok srao, jos daniausiai skiriamos u papildom tarnybin funkcij arba kitokias jos atlikimo slygas, kurios nra trauktos pareigybs apraym ir bendrja tvarka nra pavestos iam konkreiam valstybs tarnautojui. Tokios funkcijos arba slygos gali atsirasti netiktai, pavyzdiui, susirgus, staiga ivykus kitam valstybs tarnautojui, prireikus atlikti papildomus darbus dl netiktai atsiradusi ypating aplinkybi (prireikus skubiai parengti teiss akto projekt, dl stichins nelaims, socialini neramum ir pan.). Pavyzdiui, Vidaus tarnybos statuto 38 straipsnyje, be ivardyt priemok, nurodytos ir specifins, mokamos vidaus tarnybos pareignams: tai priemokos pareignams, tarnaujantiems Jungtini Taut, kit tarptautini organizacij pajg misijose u Lietuvos Respublikos rib, kuri dyd nustato Vyriausyb503, ir iki 20 procent pareigins algos dydio priemoka pareignams, kuri darbas tiesiogiai susijs su tarnybini gyvn prieira ir dresavimu. Priemoka u prast darbo krv virijani veikl arba u papildomas uduotis, atliekamas virijant nustatyt darbo trukm, negali bti mokama ilgiau kaip vienerius metus nuo jos paskyrimo, iskyrus politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus. Jei valstybs tarnautojui ilgiau negu vienerius metus tenka dirbti mintomis slygomis, laikoma, kad jos gavo nuolatin pobd. iuo atveju sprendiama dl valstybs tarnautojo pareigybs apraymo papildymo.

1.13.11. Valstybs tarnautoj atostogos

Valstybs tarnybos statymo 35 straipsnyje nustatyta, kad valstybs tarnautoj atostog ris, minimali trukm, suteikimo ir mokjimo u jas tvark bei slygas nustato is ir kiti statymai. i nuostata reikia, kad valstybs tarnautoj atostogos numatytos ne tik Valstybs tarnybos statyme (jame aptartos tik penkios atostog rys), bet ir Darbo kodekse, kituose statymuose.
Pavyzdiui, Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2004 m. balandio 26 d. nutarimu Nr. 466 policijos pareignams, dalyvaujantiems Jungtini Taut taikos vedimo misijoje (UNMIK) Kosovo provincijoje, mokama 430 lit mnesin priemoka.
503

426

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Visas iuose statymuose numatytas atostog ris galima sugrupuoti taip (r. 12 schem):
12 schema. Atostog rys

Valstybs tarnautoj atostog rys

Kasmetins

Tikslins
Nemokamos

Minimalios Kvalifikacijos tobulinimo Pailgintos Karjeros valstybs tarnautojo perklimo kitas pareigas Ntumo ir gimdymo Vaiko prieiros Mokymosi Krybins

Kasmetins atostogos reglamentuotos Valstybs tarnybos statyme. Kasmetines minimalias valstybs tarnautojo atostogas sudaro 28 kalendorins dienos. Kasmetins pailgintos atostogos suteikiamos valstybs tarnautojui, turiniam didesn kaip penkeri met tarnybos sta. Tokiam tarnautojui u kiekvien paskesni trej met tarnybos sta suteikiamos papildomos 3 kalendorins dienos atostog, taiau bendra kasmetini atostog trukm negali bti ilgesn kaip 42 kalendorins dienos. Valstybs tarnautojo pageidavimu kasmetins atostogos gali bti suteikiamos ir dalimis. Ataukti i kasmetini atostog leidiama tik tarnautojo sutikimu. Diplomat ir statutini valstybs tarnautoj atostog klausimai nusta-

Bendroji dalis

427

tyti atitinkamuose statymuose ir reglamentuojami kitaip negu Valstybs tarnybos statyme. Pavyzdiui, Diplomatins tarnybos statyme nustatyta, kad diplomatui suteikiamos 30 kalendorini dien kasmetins atostogos. Be to, u kiekvien 3 met darbo sta Lietuvos Respublikos diplomatinje tarnyboje papildomai suteikiama po 2 kalendorines dienas atostog, taiau bendra kasmetini atostog trukm negali bti ilgesn kaip 40 kalendorini dien. Vidaus tarnybos statute nustatyta, kad kasmetini atostog pareignams trukm nustatoma atsivelgiant pareign vidaus tarnybos sta: 1) iki 10 met 30 kalendorini dien; 2) nuo 10 iki 15 met 35 kalendorins dienos; 3) nuo 15 iki 20 met 40 kalendorini dien; 4) 20 met ir daugiau 45 kalendorins dienos. Paskatinimo tvarka, taip pat esant svarbioms prieastims, vidaus reikal ministras bei vidaus reikal centrini staig vadovai gali suteikti iki 10 kalendorini dien papildom mokam atostog. Papildom mokam atostog iki 5 kalendorini dien gali suteikti vidaus reikal centrini staig vadov galioti pareignai. I tikslini atostog pirmiausia pamintinos nemokamos atostogos, kurios taip pat reglamentuotos Valstybs tarnybos statyme. ios nemokamos atostogos gali bti trij ri: 1) dl eimini aplinkybi; 2) dl kit aplinkybi; 3) dl dalyvavimo Seimo nari, Respublikos Prezidento arba savivaldybi taryb rinkimuose. Nemokam atostog dl eimini arba kit aplinkybi trukm iki 3 mnesi. Jos gali bti suteiktos valstybs tarnautoj pareigas primusio asmens ir valstybs tarnautojo susitarimu. Nemokamos atostogos dl dalyvavimo Seimo nari, Respublikos Prezidento arba savivaldybi taryb rinkimuose suteikiamos atitinkam rinkim statym nustatyta tvarka. i Valstybs tarnybos statymo norma nra suderinta su rinkim statymais. Pavyzdiui, Seimo rinkim statymo 48 straipsnyje nustatyta, kad kandidatas Seimo narius rinkim Seim organizavimo ir vykdymo laik, bet ne ilgiau kaip 1 mnes, jo praymu gali bti atleidiamas nuo darbo arba tarnybini pareig. Lietuvos Respublikos Prezidento rinkim statymo 38 straipsnyje pasakyta dar kitaip. ia nustatyta, kad kandidatas Respublikos Prezidentus rinkim kampanijos laikui, bet ne ilgiau kaip 2 mnesiams, jo praymu gali bti atleidiamas nuo darbo arba tarnybini pareig. U laik i valstybs l jam imokama vidutinio mnesinio darbo u-

428

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

mokesio 2 dydi kompensacija504. Toks i norm tarpusavio nesuderinamumas nepaalintas ir vliau keiiant mintus teiss aktus. Atostogos kvalifikacijai tobulinti gali bti suteiktos karjeros valstybs tarnautojui, turiniam ne trumpesn kaip 3 mnesi tarnybos sta toje valstybs arba savivaldybs institucijoje arba staigoje, jo ir pareigas j primusio asmens susitarimu. J trukm iki vieneri met. iuo atveju karjeros valstybs tarnautojui paliekamos jo eitos pareigos, taiau jam nustatytas darbo umokestis nemokamas. Pasinaudoti iomis atostogomis galima ne daniau kaip kart per penkerius metus. Atostogos dl karjeros valstybs tarnautojo perklimo kitas pareigas numatytos dviem atvejais: 1) dl perklimo kitas pareigas kitoje gyvenamojoje vietovje; 2) dl perklimo kitas pareigas Lietuvos Respublikos diplomatinse atstovybse, konsulinse staigose ir atstovybse prie tarptautini organizacij, taip pat pareigas tarptautinse organizacijose arba institucijose, Europos Sjungos institucijose arba staigose. i atostog trukm iki 5 darbo dien. U laikotarp mokamas vidutinis mnesinis darbo umokestis. Ntumo ir gimdymo atostogos suteikiamos moterims septyniasdeimt kalendorini dien iki gimdymo ir penkiasdeimt eios kalendorins dienos po gimdymo. Komplikuoto gimdymo atveju arba gimus dviem ir daugiau vaik po gimdymo suteikiama taip pat septyniasdeimt kalendorini dien. ios atostogos apskaiiuojamos bendrai ir suteikiamos moteriai visos, nepaisant faktikai iki gimdymo panaudot dien skaiiaus. Tarnautojams, vaikinusiems naujagimius arba paskirtiems j globjais, suteikiamos atostogos u laik nuo vaikinimo arba globos nustatymo dienos, kol kdikiui sueis septyniasdeimt dien. U i atostog laik mokama Ligos ir motinysts socialinio draudimo statyme nustatyta paalpa. Atostogos vaikui priirti, kol jam sueis treji metai, suteikiamos pagal eimos pasirinkim motinai (motei), tvui (tviui), senelei, seneliui arba kitiems giminaiiams, faktikai auginantiems vaik, taip pat tarnautojui, paskirtam vaiko globju. Atostogas galima imti visas i karto arba dalimis. Valstybs tarnautojai, turintys teis gauti ias atostogas, gali jas imti pakaitomis. Mokymosi atostogos suteikiamos stojamiesiems egzaminams auktesnisias ir auktsias mokyklas pasirengti ir laikyti po tris dienas kiekvienam egzaminui.
504

Valstybs inios. 2001. Nr. 21687.

Bendroji dalis

429

Valstybs tarnautojai, kurie mokosi nustatyta tvarka registruotose auktesniosiose ir auktosiose mokyklose, pagal i mokykl paymas suteikiamos ios mokymosi atostogos: 1) eiliniams egzaminams pasirengti ir laikyti po tris dienas kiekvienam egzaminui; 2) skaitoms pasirengti ir laikyti po dvi dienas kiekvienai skaitai; 3) laboratoriniams darbams atlikti ir konsultavimuisi tiek dien, kiek nustatyta mokymo planuose ir tvarkaraiuose; 4) diplominiam (bakalauro, magistro) darbui baigti ir ginti trisdeimt kalendorini dien; 5) valstybiniams (baigiamiesiems) egzaminams pasirengti ir laikyti po eias dienas kiekvienam egzaminui. mokymosi atostog laik neskaitomas kelionje sugaitas laikas. Krybins atostogos suteikiamos disertacijai ubaigti, vadovliams rayti ir kitais statym nustatytais atvejais.

1.13.12. Valstybs tarnautoj socialins garantijos

Valstybs tarnautojams statymuose numatyta vairi socialini garantij. Pagrindins j aptartos Valstybs tarnybos statyme. Visos ios socialins garantijos tai ne kokia nors valstybs tarnautojo privilegija. J funkcija utikrinti, kad valstybs tarnautojas bt tinkamai motyvuotas siningai ir tiksliai atlikti jam pavestas tarnybos pareigas, kita vertus, saugoti valstybs tarnybos stabilum, maksimaliai ukirsti keli valstybs lomis parengt kvalifikuot kadr nutekjimui privaias struktras. Dl Valstybs tarnautoj socialini garantij, ypa dl pensijos senatvje, kuriant valstybs tarnybos reguliavimo koncepcij buvo kil nemaai gin. Pirminje (1999) Valstybs tarnybos statymo redakcijoje buvo numatyta, kad valstybs tarnautojams skiriamos ir mokamos dvi pensijos: valstybin socialinio draudimo pensija pagal Valstybinio socialinio draudimo pensij statym ir valstybs tarnautoj valstybin pensija pagal Valstybs tarnautoj pensij statym. ios nuostatos esm buvo ta, kad, be pensijos, kuri mokama visiems draudiamiesiems privalomuoju socialiniu draudimu, bt mokama speciali valstybs tarnautojo pensija, kuri skatint valstybs tarnybos stabilum, ypa tuo laikotarpiu, kai atlyginant u tarnyb valstyb dar negali konkuruoti su privaiu sektoriumi. 2002 m. Valstybs tarnybos statymo redakcijoje tokios nuostatos nebeliko. io statymo 40 straipsnyje nustatyta, kad valstybs tarnautojams

430

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

skiriama ir mokama valstybin socialinio draudimo pensija pagal Valstybini socialinio draudimo pensij statym. mok u valstybs tarnautoj valstybin socialin draudim ir privalomj sveikatos draudim dal, kaip ir privaiame sektoriuje, moka pats tarnautojas, kit mok dal, kaip ir privaiame sektoriuje, moka darbdavys Lietuvos valstyb. Valstybini socialinio draudimo pensij statymo 4 straipsnyje numatyta, kad mokamos ios valstybins socialinio draudimo pensijos: senatvs, invalidumo, nali ir nalaii (maitintojo netekimo)505. Statutiniams valstybs tarnautojams valstybins pensijos mokamos pagal special pareign ir kari valstybini pensij statym506. io statymo 4 straipsnyje numatyta, kad pareignams ir kariams skiriamos ios valstybins pensijos: 1) u tarnyb; 2) invalidumo; 3) nali ir nalaii. Valstybs tarnybos statyme specialiai reglamentuojamos tam tikros socialins garantijos diplomatams ir j eim nariams. io statymo 41 straipsnyje nustatyta, kad valstybs tarnautojams, paskirtiems pareigas Lietuvos Respublikos diplomatinse atstovybse ir konsulinse staigose arba perkeltiems kitas pareigas Lietuvos Respublikos diplomatinse atstovybse, konsulinse staigose ir atstovybse prie tarptautini organizacij, taip pat kit valstybi arba tarptautines institucijas, Vyriausybs nustatyta tvarka mokamos su j darbu usienyje susijusi ilaid kompensacijos bei kompensacijos valstybs tarnautoj sutuoktiniams ir vaikams (vaikiams), ivykusiems usien kartu su paskirtais valstybs tarnautojais, ilaikyti. Valstybs tarnybos statymo 40 straipsnyje pasakyta, kad privalomos valstybinio socialinio pensij draudimo mokos u Lietuvos Respublikos diplomatinse atstovybse ir konsulinse staigose usienyje einanio pareigas valstybs tarnautojo sutuoktin tuo laikotarpiu, kur jis gyveno usienyje kartu su pareigas Lietuvos Respublikos diplomatinje atstovybje arba konsulinje staigoje einaniu valstybs tarnautoju, mokamos Valstybinio socialinio draudimo bei kit statym arba teiss akt nustatyta tvarka ir slygomis. i norma netaikoma valstybs tarnautojo sutuoktiniui sidarbinus.
Valstybs inios. 1994. Nr. 591153. Visas io statymo pavadinimas yra: Lietuvos Respublikos vidaus reikal, Specialij tyrim tarnybos, valstybs saugumo, krato apsaugos, prokuratros, Kaljim departamento, jam pavaldi staig bei valstybs moni pareign ir kari valstybini pensij statymas // Valstybs inios. 1994. Nr. 991958.
506 505

Bendroji dalis

431

Laikotarpis, kur sutuoktinis gyveno usienyje kartu su pareigas Lietuvos Respublikos diplomatinje atstovybje ar konsulinje staigoje einaniu valstybs tarnautoju, skaitomas valstybs tarnautojo sutuoktinio valstybinio socialinio draudimo sta, jeigu u t laikotarp buvo moktos nustatytos valstybinio socialinio draudimo mokos. uvs atlikdamas tarnybines pareigas arba mirs dl prieasi, susijusi su tarnybini pareig atlikimu, valstybs tarnautojas laidojamas valstybs lomis. Valstybs tarnautojo, kuris uvo arba mir usienyje atlikdamas tarnybines pareigas, palaik parveimo Lietuv ilaidas apmoka valstyb. Valstybs tarnautojo, mirusio usienyje dl prieasi, nesusijusi su tarnybini pareig atlikimu, palaik parveimo Lietuv tvark nustato Vyriausyb. uvusio valstybs tarnautojo eimai (sutuoktiniui, vaikui (vaikams), vaikiui (vaikiams) iki 18 met, o jei jie nra gij vidurinio isilavinimo, iki 20 met, ir ilaikytiniams (neatsivelgiant ami), gyvenantiems kartu su valstybs tarnautoju507, pilnameiam vaikui (vaikams), vaikiui (vaikiams), tvams (tviams)) imokama vienkartin 12 mnesi jo gauto vidutinio darbo umokesio dydio paalpa. Mirusio valstybs tarnautojo eimai (pilnameiam vaikui (vaikams), vaikiui (vaikiams), tvams (tviams)) imokama 1 mnesio jo gauto vidutinio darbo umokesio dydio paalpa. ios paalpos mokamos neatsivelgiant kit statym nustatytas ir imoktas laidojimo paalpas. Isamiau i ilaid atlyginimo tvarka aptarta Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. birelio 25 d. nutarime Nr. 978 Dl valstybs tarnautojo, uvusio atliekant tarnybines pareigas arba mirusio usienyje atliekant tarnybines pareigas, valstybs apmokam laidojimo ilaid aprao patvirtinimo508. Valstybs tarnautojams, kuri materialin bkl sunki dl j pai ligos, eimos nari ligos arba mirties, stichins nelaims arba turto netekimo, gali bti skiriama iki 5 minimali mnesini alg (2004 m. 430 Lt) dydio paalpa. Paalp skiria valstybs tarnautoj pareigas prims asmuo i valstybs arba savivaldybs institucijai arba staigai darbo umokesiui skirt l. staigos vadovui paalpa skiriama i jo vadovaujamos staigos darbo umokesiui skirt l.
Ilaikytiniais laikomi dl amiaus ar invalidumo nedarbingi asmenys, kurie buvo valstybs tarnautojo ilaikomi. 508 Valstybs inios. 2002. Nr. 652666.
507

432

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Valstybs tarnautojai, kuriuos valstybs arba savivaldybi institucijos arba staigos siunia usienio komandiruot, apdraudiami draudimu nuo nelaiming atsitikim ir draudimu ligos atveju. Draudimo ilaidas apmoka valstybs tarnautoj usienio komandiruot siunianti valstybs arba savivaldybs institucija arba staiga i savo biudeto l. Valstybs tarnautojams gali bti mokama Vyriausybs nustatyto dydio kompensacija u netarnybinio automobilio naudojim tarnybos reikmms. Tokia kompensacija numatyta ministerijoms, kurios, nevirydamos joms nustatyto ilaid tarnybiniams lengviesiems automobiliams ilaikyti arba jiems nuomoti dydio, turi teis atsisakiusiems naudotis pareigybiniais tarnybiniais lengvaisiais automobiliais ir naudojantiems netarnybinius automobilius tarnybos reikmms kas mnes mokti kompensacij (prilygstani Statistikos departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs paskutin kart paskelbtam alies kio vidutinio mnesinio darbo umokesio dydiui) degal ilaidoms ir automobilio amortizacijai padengti: viceministrams, ministerij valstybs sekretoriams ir ministerij sekretoriams iki 0,8; diplomatams ir valstybs tarnautojams, dirbantiems diplomatinse atstovybse, atstovybse prie tarptautini organizacij ir konsulinse staigose, iki 1. Kit valstybs institucij ir staig valstybs tarnautojams gali bti suteikiama galimyb naudoti netarnybinius automobilius tarnybos reikmms, jiems kas mnes gali bti mokama degal ilaidoms ir automobilio amortizacijai padengti iki 1 minimalios mnesins algos dydio kompensacija. i kompensacija gali bti mokama nevirijant biudetinms staigoms nustatyt ilaid tarnybiniams lengviesiems automobiliams ilaikyti arba jiems nuomoti. Savivaldybi institucij ir staig valstybs tarnautojams u netarnybinio automobilio naudojim tarnybos reikmms kas mnes taip pat gali bti mokama iki 1 minimalios mnesins algos dydio kompensacija. ios los naudojamos neatsiskaitytinai509. Valstybs tarnybos statymo 43 straipsnyje pasakyta, kad kiti statymai gali nustatyti ir kit garantij. Pavyzdiui, Diplomatins tarnybos statymo 57 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikos diplomatinje atstovybje arba konsulinje staigoje dirbaniam diplomatui suteikiamas jo rang, pareigas ir eimos nari skaii atitinkantis butas, taip pat kompensuojamos diplomato ir jo eimos nari persiklimo i Lietuvos Respublikos usienio valstyb ir i usienio valstybs Lietuvos Respublik (arba kit
509 Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2003 m. gruodio 19 d. nutarimas Nr. 1643 Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1998 m. lapkriio 17 d. nutarimo Nr. 1341 Dl tarnybini lengvj automobili sigijimo, nuomos ir naudojimo biudetinse staigose pakeitimo // Valstybs inios. 2003. Nr. 1215486.

Bendroji dalis

433

valstyb), diplomato ir jo eimos nari kelioni Lietuvos Respublik ir atgal valstyb, kurioje jie reziduoja, ilaidos. Kart per kalendorinius metus eilini atostog metu usienio valstybje dirbaniam diplomatui ir jo eimos nariams kompensuojamos kelions ilaidos Lietuvos Respublik ir atgal, o kartu negyvenantiems eimos nariams kompensuojamos kelions ilaidos pas diplomat ir atgal Lietuvos Respublik. Vidaus tarnybos statute gana isamiai reglamentuojama pareign sveikatos prieira ir su tuo susijusios socialins garantijos (3942 str.), aprpinimo gyvenamosiomis patalpomis (47 str.), maistu, kai vykdomos specialios tarnybins uduotys (48 str.), klausimai. Panaiai socialins garantijos reglamentuojamos Valstybs saugumo statuto devintajame skirsnyje, kituose statutuose.

1.13.13. Valstybs tarnautoj skatinimas

Valstybs tarnautojams, be tarnybinio atlyginimo, socialini garantij, numatyta ir kitokio pobdio skatinimo gerai atlikti pavestas pareigas sistema. Valstybs tarnybos statymo 27 straipsnyje u nepriekaitingai atliktas tarnybines pareigas numatytos dvejopo pobdio valstybs tarnautoj skatinimo (apdovanojimo) priemons: 1) moralins ir 2) materialins. Prie moralini valstybs tarnautoj skatinimo (apdovanojimo) priemoni priskirtinos: 1) padka; 2) valstybs apdovanojimas. Valstybs apdovanojimai teikiami valstybs tarnautojui u ypatingus nuopelnus valstybs tarnybai. Materialinio pobdio skatinimo priemons yra: 1) vardin dovana; 2) vienkartin pinigin imoka. Lietuvos Respublikos Vyriausyb 2002 m. liepos 19 d. nutarimu Nr. 1167 patvirtino Vienkartini pinigini imok valstybs tarnautojams skyrimo ir mokjimo tvark510. i tvarka nustato vienkartini pinigini imok, skirt valstybs tarnautojams skatinti, mokjimo u nepriekaiting tarnybini pareig atlikim slygas iais atvejais: labai gerai arba gerai vertinus valstybs tarnautojo tarnybin veikl kalendoriniais metais; valstybs tarnautojams atlikus vienkartines ypatingos svarbos uduotis;
510

Valstybs inios. 2002. Nr. 743166.

434

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

statymo nustatyt veni progomis; valstybs tarnautoj gyvenimo ir darbo met jubiliejini sukaki progomis; valstybs tarnautojams ieinant pensij. Kiekvienu mintu atveju vienkartin pinigin imoka gali bti skiriama ne daugiau kaip kart per metus ir negali viryti 100 procent nustatytosios valstybs tarnautojo pareigins algos. Vienkartin pinigin imoka neskiriama valstybs tarnautojui, kuriam per paskutinius 12 mnesi paskirta tarnybin nuobauda. Jeigu statutiniams valstybs tarnautojams j veikl reglamentuojaniuose statutuose ar Diplomatins tarnybos statyme skatinimo tvarka nenumatyta, taikomos ios tvarkos nuostatos. Pareignams, tiesiogiai dalyvavusiems iaikinant (nustatant) nusikalstamas veikas ir kitus teiss paeidimus, kuriais padaryta (galjo bti padaryta) turtin ala valstybei, gali bti taikoma speciali Vyriausybs nustatyta skatinimo tvarka. Tokia tvarka patvirtinta Vyriausybs 2002 m. spalio 4 d. nutarimu Nr. 1575511. Joje numatyta, kad tiesiogiai dalyvav iaikinant (nustatant) nusikaltimus finansams, kininkavimo tvarkai, nuosavybei, administracins teiss paeidimus prekybos, finans, apskaitos ir statistikos srityse, taip pat nusikaltimus, kuriais ksinamasi nustatyt valdymo tvark, bei mokesi statym paeidimus Valstybs sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikal ministerijos, Finansini nusikaltim tyrimo tarnybos prie Vidaus reikal ministerijos, teritorini policijos staig ir Lietuvos kriminalins policijos biuro, Valstybins mokesi inspekcijos ir Lietuvos Respublikos muitins pareignai, dl kuri veiklos Lietuvos Respublikos valstybs biudet, savivaldybi biudetus arba valstybs pinig fondus iiekota nesumokt mokesi, delspinigi, baud ir kit mok arba ivengta neigiamo poveikio alies finans sistemai, ne daniau kaip kart per ketvirt gali bti skatinami vienkartine pinigine imoka, kuri kiekvienu atveju negali viryti 300 procent teiss akt nustatyta tvarka apskaiiuoto pareigno vidutinio darbo umokesio. Valstybs tarnautoj skatinimo priemones skiria valstybs tarnautojus pareigas prims asmuo. Valstybs apdovanojimai numatyti Lietuvos Respublikos valstybs apdovanojim statyme512. Tai keturi ri ordinai: 1) Vytauto Didiojo ordinas; 2) Vyio Kryiaus ordinas;
511 512

Valstybs inios. 2002. Nr. 974295. Valstybs inios. 2002. Nr. 682762.

Bendroji dalis

435

3) Lietuvos didiojo kunigaikio Gedimino ordinas; 4) Ordinas U nuopelnus Lietuvai. Kita valstybs apdovanojim ris medaliai ir kiti pasiymjimo enklai. J yra septyni: 1) Vyio Kryiaus ordino vliava; 2) vanij gelbjimo kryius; 3) Vyio Kryiaus ordino medalis; 4) Vytauto Didiojo ordino medalis; 5) Lietuvos didiojo kunigaikio Gedimino ordino medalis; 6) Ordino U nuopelnus Lietuvai medalis; 7) Sausio 13-osios atminimo medalis. Valstybs apdovanojimus ikilmingai teikia Respublikos Prezidentas arba jo galiotas asmuo. Apie valstybs tarnautojo gautus paskatinimus ir valstybs apdovanojimus raoma valstybs tarnautojo asmens byl. Statutuose gali bti nustatyta ir specifini skatinimo bei apdovanojimo priemoni. Pavyzdiui, Vidaus tarnybos statute, be jau mint, numatytos ios skatinimo priemons: vienkartin (iki 5 minimali gyvenimo lygi dydio) pinigin imoka, apdovanojimas inybiniu enklu arba vardiniu ginklu, auktesnio laipsnio suteikimas. Diplomatins tarnybos statyme taip pat nustatyta, kad u pavyzding diplomato pareig jim, iniciatyvum ir krybingum bei pasiymjim diplomatinje tarnyboje diplomatas gali bti skatinamas: padka, pinigine premija, vertinga dovana, auktesniu diplomatiniu rangu pirma laiko, medaliu u nuopelnus Lietuvos Respublikos diplomatinje tarnyboje.

1.13.14. Valstybs tarnautoj tarnybin atsakomyb

Valstybs tarnybos statymo 28 straipsnyje nustatyta, kad valstybs tarnautojai u tarnybinius nusiengimus traukiami tarnybinn atsakomybn. 1999 m. primus Valstybs tarnybos statym atsirado pagrindas kalbti apie dar vien teisins atsakomybs r tarnybin atsakomyb. Nuo mums jau prastos drausmins atsakomybs tarnybin atsakomyb skiriasi tuo, kad ji taikoma specialiu valstybs tarnybos santykiu su valstybe susijusiems tarnautojams. Be to, tarnybins atsakomybs priemones, taikymo tvark reglamentuoja teiss normos, priskirtinos vieajai teisei. Manytume, kad ir Lietuvoje i administracins teiss norm kuriama nauja teiss aka

436

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

(arba bent poakis) valstybs tarnybos teis, nors 2002 m. balandio 23 d. primus nauj Valstybs tarnybos statymo redakcij valstybs tarnyba, kaip pagrindinis administracins teiss institutas pagal jo teisin reglamentavim Lietuvoje eng didel ingsn atgal. Taiau tarnybins atsakomybs negalima sutapatinti ir su administracine, nes administracins atsakomybs pagrindinis skirtumas nuo kit yra tas, kad jos taikymas jokiais pavaldumo ryiais su taikaniuoju nesusijusiam asmeniui. Be to, administracin atsakomyb taikytina ir juridiniams asmenims, o tarnybin atsakomyb taikytina tik fiziniams asmenims valstybs tarnautojams. Valdinink statyme nebuvo kaip nors specialiai reglamentuota valstybs tarnautoj tarnybin atsakomyb. Jiems buvo taikomos drausmins atsakomybs priemons pagal darbo statymus. 1999 m. Valstybs tarnybos statymo redakcijoje tarnybins atsakomybs reglamentavimas buvo gana specifinis ir isamus. Visi tarnybiniai nusiengimai statyme buvo suskirstyti 3 ris: sunkius, vidutinius ir lengvus. Tai buvo naujov, nes kituose valstybs tarnyb reglamentuojaniuose statymuose tokio skirstymo nebuvo. Valstybs tarnybos statyme taip buvo padaryta siekiant diferencijuoti veikas ir tiksliau bei objektyviau taikyti atsakomybs priemones. statyme, be nusiengim, buvo suskirstytos ir nuobaud rys bei dydis. Numatytos ios tarnybins nuobaudos: 1) atleidimas i valstybs tarnybos; 2) pareigins algos sumainimas tam tikru dydiu (1 ar 2 kategorijomis) tam tikram laikui (nuo 3 dien iki 3 met); 3) nualinimas nuo pareig tam tikram laikui (nuo 10 dien iki 6 mnesi) nemokant darbo umokesio; 4) grietas papeikimas; 5) papeikimas; 6) spjimas odiu. 2002 m. Valstybs statymo redakcijoje tarnybini nusiengim skirstymo ris nebeliko. U tarnybinius nusiengimu skiriamos nuobaudos ivardytos io statymo 29 straipsnyje: 1) pastaba; 2) papeikimas; 3) grietas papeikimas; 4) atleidimas i pareig. Pastaroji nuobauda atleidimas i pareig gali bti taikoma u: 1) iurkt tarnybin nusiengim;

Bendroji dalis

437

2) kit tarnybin nusiengim, jei prie tai valstybs tarnautojui nors kart per paskutinius 12 mnesi buvo taikyta tarnybin nuobauda grietas papeikimas. statyme (29 straipsnio 5 dalyje) ivardyta, kas laikytina iurkiu tarnybiniu nusiengimu: tai nusiengimas, kuriuo iurkiai paeidiamos valstybs tarnybos bei kit valstybs tarnautojo veikl reglamentuojani statym ar kit normini teiss akt nuostatos arba kitaip iurkiai nusiengiama valstybs tarnautojo pareigoms ar valstybs tarnautojo veiklos etikos principams. Be to, statym leidjas yra nurods ir pavyzdin iurki paeidim sra, kuriame rayta: 1) valstybs tarnautojo elgesys, diskredituojantis valstybs tarnyb, eminantis mogaus orum, arba kiti veiksmai, tiesiogiai paeidiantys moni konstitucines teises; 2) valstybs, tarnybos ar komercins paslapties atskleidimas; 3) korupcinio pobdio nusikalstamos veikos poymi turinti veika, nors u i veik valstybs tarnautojas ir nebuvo traukiamas baudiamojon ar administracinn atsakomybn; 4) piktnaudiavimas tarnyba bei Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo reikalavim paeidimas; 5) dalyvavimas su valstybs tarnyba nesuderinamoje veikloje; 6) nebuvimas tarnyboje (darbe) vien arba daugiau darbo dien be pateisinamos prieasties; 7) buvimas tarnybos (darbo) metu neblaiviam arba apsvaigusiam nuo narkotini ar toksini mediag, jei valstybs tarnautojo elgesys eidia mogaus orum ar diskredituoja valstybs ir savivaldybs institucijos ir staigos autoritet; 8) kiti nusiengimai, kuriais iurkiai nusiengiama valstybs tarnautojo pareigoms arba valstybs tarnautojo etikos principams. Pagrindiniais tarnybini nuobaud skyrimo principais galima laikyti iuos: 1) u tarnybinius nusiengimus skiriamos tik Valstybs tarnybos statymo numatytos tarnybins nuobaudos (iskyrus diplomatus ir statutinius valstybs tarnautojus); 2) tarnybin nuobauda skiriama atsivelgiant kalt, tarnybinio nusiengimo prieastis, aplinkybes ir padarinius, valstybs tarnautojo veikl iki tarnybinio nusiengimo ir Korupcijos prevencijos statymo numatytais atvejais ir tvarka pateikt informacij; 3) u vien tarnybin nusiengim galima skirti tik vien tarnybin nuobaud;

438

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

4) teismin paeist teisi skiriant tarnybines nuobaudas gynyba sprendimas dl tarnybins nuobaudos paskyrimo gali bti skundiamas Administracini byl teisenos statymo nustatyta tvarka. 1999 m. Valstybs tarnybos statymo redakcijoje buvo raytas labai svarbus valstybs tarnautojo teisi gynybos principas: valstybs tarnautojui, tariamam padarius nusiengim, nuobaud skyrimo procedroje galjo atstovauti advokatas arba kitas galiotas asmuo. 2002 m. statymo redakcijoje ios ir kai kuri kit svarbi nuostat nebeliko. Tai laikytina grimu atgal prie doktrinos, bdingesns drausmins (taikomos daugiau privaiame sektoriuje) atsakomybs taikymui. Valstybs tarnybos statyme idstytos pagrindins tarnybini nuobaud taikymo tvarkos taisykls. io statymo 30 straipsnyje nustatyti terminai, per kuriuos turi bti paskirta tarnybin nuobauda. J yra keturi: 1) tarnybin nuobauda turi bti paskirta ne vliau kaip per vien mnes nuo tarnybinio nusiengimo paaikjimo dienos neskaitant laiko, kur valstybs tarnautojas nebuvo darbe dl ligos, buvo komandiruotje arba atostogavo. Vyriausiojo administracinio teismo iplstin teisj kolegija 2003 m. sausio 13 d. nutartyje pabr, kad tarnybins nuobaudos skyrimo terminas turi bti skaiiuojamas nuo nusiengimo paaikjimo dienos, o ne nuo tos dienos, kai padarytas paeidimas turjo paaikti513. Tam tikra speciali norma nustatyta vidaus reikal sistemos pareignams profesini sjung nariams. Vidaus tarnybos statute numatyta, kad jiems skiriant tarnybines nuobaudas, iskyrus atleidim i tarnybos, reikalingas iankstinis profesins sjungos renkamojo organo sutikimas. Vyriausiasis administracinis teismas 2004 m. balandio 13 d. nutartyje iaikino, kad laikas, per kur statym nustatyta tvarka inagrinjamas skundas dl profesins sjungos renkamojo organo nesutikimo dl nuobaudos skyrimo pareignui profesins sjungos nariui, neskaitomas Vidaus tarnybos statute nustatyt trisdeimties dien termin514; 2) iklus baudiamj byl arba atliekant tarnybin ar kit kompetentingos institucijos patikrinim tarnybin nuobauda turi bti paskirta ne vliau kaip per du mnesius nuo baudiamosios bylos nutraukimo arba teismo nuosprendio siteisjimo dienos, tarnybinio ar kito kompetentingos institucijos patikrinimo ubaigimo dienos;

513 Administracin byla Nr. 4172003 A. Zanevski v. Vilniaus miesto savivaldyb // Administracini teism praktika. Vilnius: Teisins informacijos centras, 2004. Nr. 4. P. 213223. 514 Administracin byla Nr. A170/2004 Vilniaus miesto VPK v. Vilniaus apskrities ikiteisminio tyrimo staig profesin sjunga.

Bendroji dalis

439

3) negalima skirti tarnybins nuobaudos, jei prajo ei mnesiai nuo nusiengimo padarymo dienos; 4) kai tarnybinis nusiengimas nustatomas atliekant audit, pinigini ar kitoki vertybi revizij (inventorizacij) arba tarnybin ar kit kompetentingos institucijos patikrinim, tarnybin nuobauda turi bti skiriama ne vliau kaip per trejus metus nuo nusiengimo padarymo dienos. Kaip matyti i io termin srao, pirmieji du siejami su nusiengimo paaikjimo diena arba kitokiu juridiniu faktu, kuris prilygsta informacijai apie nusiengim. Kiti du terminai yra susij su nusiengimo padarymo diena ir laikytini naikinamaisiais, t. y. jie negali bti pratsti dl ligos, komandiruots ar atostog. Toks pat naikinamasis terminas yra ir ia nurodytas antrasis, tik jis susijs, minta, ne su nusiengimo padarymo, o su paaikjimo data515. Tarnybinio nusiengimo tyrimas pradedamas: 1) valstybs tarnautoj pareigas primusio asmens iniciatyva; 2) arba kai jis gauna oficiali informacij (tarnybin praneim, asmens skund ir pan.) apie valstybs tarnautojo tarnybin nusiengim. Kai paaikja, kad tarnybinis nusiengimas turi baudiamosios veikos ar administracins teiss paeidimo poymi, tarnybinio nusiengimo tyrimas sustabdomas ir tarnybinio patikrinimo mediaga perduodama institucijai, kompetentingai tirti atitinkamas bylas. Jeigu atsisakoma ikelti baudiamj arba administracin byl arba asmuo atleidiamas nuo baudiamosios arba administracins atsakomybs, tarnybins nuobaudos skyrimo procedra tsiama ir tarnybin nuobauda turi bti paskirta jau minta tvarka ir terminais. Tarnybines nuobaudas skiria valstybs tarnautoj pareigas prims asmuo. Isamesn tarnybini nuobaud skyrimo valstybs tarnautojams tvarka nustatyta Vyriausybs 2002 m. birelio 25 d. nutarime Nr. 977516. iame nutarime, be kita ko, nustatyta, kad staigos vadovas517, gavs oficiali informacij apie valstybs tarnautojo tarim padarius tarnybin nusiengim, ne vliau kaip per 3 darbo dienas pareigoja u staigos per-

515 I esms tokios pat nuomons laikosi ir Vyriausiasis administracinis teismas 2002 m. gruodio 4 d. konsultacijoje Nr. 23.2K // Administracini teism praktika. Nr. 3. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2002. P. 272274. 516 Valstybs inios. 2002. Nr. 652665. 517 Vyriausybs nutarime daug kur minimas staigos vadovas, taiau, minta, Valstybs tarnybos statyme tarnybinio nusiengimo tyrimo iniciatoriumi vardijamas valstybs tarnautoj pareigas prims asmuo, kuris gali tuo pat metu ir nebti staigos vadovas.

440

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

sonalo tvarkym atsaking asmen arba staigos struktrinio padalinio, atsakingo u personalo tvarkym, vadov pradti tirti tarnybin nusiengim. tariamo padarius tarnybin nusiengim u staigos personalo tvarkym atsakingo asmens funkcijas tarnybini nuobaud skyrimo procedroje atlieka staigos vadovo galiotas valstybs tarnautojas. staigos vadovas nusiengimui tirti gali sudaryti ir komisij. tariant, kad valstybs tarnautojas padar tarnybin nusiengim, u kur gali bti paskirta tarnybin nuobauda atleidimas i pareig, komisij sudaryti btina. Komisija sudaroma ne vliau kaip per 3 darbo dienas i ne maiau kaip 3 asmen: 1) valstybs tarnautojo tiesioginio vadovo ar jo galioto asmens; 2) u staigos personalo tvarkym atsakingo asmens; 3) kit staigos valstybs tarnautoj. Jei tarnybini nuobaud skyrimo procedra turi bti pradta staigos vadovui, auktesns pagal pavaldum staigos vadovas ne vliau kaip per 3 darbo dienas nuo oficialios informacijos apie padaryt tarnybin nusiengim gavimo pareigoja savo vadovaujamos staigos u personalo tvarkym atsaking asmen pradti tirti tarnybin nusiengim arba, jeigu gresia atleidimas i pareig, sudaro komisij iam nusiengimui tirti. U staigos personalo tvarkym atsakingas asmuo (arba komisija) per 3 darbo dienas nuo pareigojimo pradti tarnybinio nusiengimo tyrim gavimo (sudarius komisij nuo komisijos tarnybiniam nusiengimui tirti sudarymo) surao praneim apie tarnybin nusiengim. iuo praneimu pasiraytinai informuojamas tariamas nusiengimu valstybs tarnautojas, kad pradtas nusiengimo tyrimas, ir kartu jam pateikiama turima informacija apie nusiengim. Toks valstybs tarnautojas ne vliau kaip per 2 darbo dienas nuo praneimo gavimo dienos gali pateikti raytin paaikinim dl tarnybinio nusiengimo. Jeigu jis nurodytu laiku paaikinimo nepateikia, suraomas aktas, kur pasirao u staigos personalo tvarkym atsakingas asmuo ir du staigos valstybs tarnautojai. U staigos personalo tvarkym atsakingas asmuo (arba komisija) tarnybin nusiengim gali tirti ne ilgiau kaip 10 darbo dien. Tarnybinio nusiengimo tyrimo laikas pratsiamas tariamo nusiengimu valstybs tarnautojo laikinojo nedarbingumo ir atostog laikui. Ityrus tarnybin nusiengim, staigos vadovui, o jeigu staigos vadovas nra asmuo, prims tariam padarius tarnybin nusiengim valstybs tarnautoj pareigas, arba jeigu valstybs tarnautoj pareigas prim kolegiali valstybs ar savivaldybs institucija, ir valstybs tarnautoj pa-

Bendroji dalis

441

reigas primusiam asmeniui arba kolegialiai valstybs ar savivaldybs institucijai ratu pateikiama motyvuota ivada apie tyrimo rezultatus ne vliau kaip 11-j darbo dien po tarnybinio nusiengimo tyrimo pradios. Jeigu motyvuotoje ivadoje teigiama, kad valstybs tarnautojas padar tarnybin nusiengim, joje turi bti: 1) nusiengimas teisikai vertintas (nurodomas atitinkamas Valstybs tarnybos statymo straipsnis, jo dalis ir punktas); 2) nurodoma nusiengimo padarymo ar paaikjimo diena; 3) nurodomos nusiengimo padarymo aplinkybs; 4) nurodoma, ar nusiengimas padarytas tyia, dl neatsargumo ar aplaidumo; 5) nurodomi nusiengimo padariniai; 6) pasilyta konkreti tarnybin nuobauda. Valstybs tarnautoj pareigas prims asmuo, atsivelgdamas pateikt ivad, priima atitinkamu administraciniu teiss taikymo aktu formint sprendim: 1) pripainti, kad valstybs tarnautojas padar tarnybin nusiengim, ir skirti jam tarnybin nuobaud; 2) pripainti, kad valstybs tarnautojas tarnybinio nusiengimo nepadar arba valstybs tarnautojui, padariusiam tarnybin nusiengim, tarnybin nuobauda negali bti paskirta, nes sujo tarnybins nuobaudos skyrimo terminas, ir tarnybins nuobaudos skyrimo procedr nutraukti. Su sprendimu skirti tarnybin nuobaud arba nutraukti tarnybins nuobaudos skyrimo procedr valstybs tarnautojas supaindinamas pasiraytinai ne vliau kaip kit darbo dien, o jeigu sprendim prim Lietuvos Respublikos Vyriausyb ne vliau kaip kit dien po jo sigaliojimo, o jeigu sprendimas pasiraytas arba Vyriausybs priimtas sprendimas sigalioja valstybs tarnautojo laikinojo nedarbingumo, komandiruots, atostog metu, ne vliau kaip kit darbo dien po to, kai baigiasi valstybs tarnautojo laikinasis nedarbingumas, komandiruot, atostogos. Duomenys apie paskirtas tarnybines nuobaudas, apie tarnybini nuobaud inykim arba j panaikinim raomi valstybs tarnautojo asmens byl ir pateikiami Valstybs tarnautoj registrui Lietuvos Respublikos valstybs tarnautoj registro nuostat518 nustatyta tvarka. Tarnybin nuobauda inyksta: 1) po tarnybins nuobaudos paskyrimo datos prajus vieneriems metams;
518 Patvirtinti Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. rugpjio 10 d. nutarimu Nr. 1255 // Valstybs inios. 2002. Nr. 803440.

442

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2) tarnybin nuobaud panaikinus anksiau laiko j paskyrusio asmens motyvuotu sprendimu; 3) tarnybin nuobaud panaikinus anksiau laiko j paskyrusio asmens sprendimu, kai valstybs tarnautojas gauna valstybs apdovanojim. statyme nepasakyta, kaip vertintina anksiau paskirta tarnybin nuobauda, jeigu neprajus metams padaromas naujas tarnybinis nusiengimas, u kur vl paskiriama tarnybin nuobauda. Manytume, kad pagal analogij su kitomis teisins atsakomybs rimis, jeigu neprajus metams padaromas naujas tarnybinis nusiengimas, anksiau paskirta nuobauda turt galioti tol, kol praeis vieneri metai po paskutins nuobaudos u padaryt tarnybin nusiengim.

1.13.15. Valstybs tarnautoj materialin atsakomyb

Valstybs tarnybos statymo 32 straipsnyje nustatyta, kad valstybs tarnautojas turi atlyginti savo neteista kalta veika valstybs ir savivaldybs institucijai ir staigai padaryt tiesiogin materialin al. Bendrosios materialins atsakomybs taikymo slygos yra ios: 1) valstybs ir savivaldybs institucijai ir staigai padaryt al valstybs tarnautojas gali atlyginti savo noru; 2) jei valstybs tarnautojas gera valia ali susitarimu alos neatlygino natra arba pinigais, padarytos alos atlyginimas gali bti t valstybs tarnautoj pareigas primusio asmens sprendimu iskaitomas i valstybs tarnautojo darbo umokesio laikantis i taisykli: tokiu sprendimu iiekomos alos dydis negali viryti vieno vidutinio darbo umokesio; sprendimas dl alos atlyginimo turi bti priimtas ne vliau kaip per vien mnes nuo alos paaikjimo dienos; neatlyginta alos dalis iiekoma pareikus iekin teisme; 3) atlyginant al iiekoma suma negali viryti 20 procent valstybs tarnautojui priklausanio per mnes mokti darbo umokesio. Valstybs tarnautojas, nesutinkantis su j pareigas primusio asmens sprendimu dl valstybs ir savivaldybs institucijai ir staigai padarytos alos atlyginimo, turi teis kreiptis teism. Kreipimasis teism sustabdo alos atlyginimo iiekojim. Isamesnis materialins atsakomybs taikymas priklauso nuo jos ries. Valstybs tarnautojams taikom materialin atsakomyb galima suskirstyti keturias ris pagal tai, kurioje administravimo srityje arba kokio subjekto ala padaryta:

Bendroji dalis

443

1) ala, padaryta atliekant vidaus administravim; 2) ala, padaryta atliekant viej administravim; 3) ala, padaryta kolegialios institucijos; 4) ala, atsiradusi dl ikiteisminio tyrimo pareign, prokuratros ar teismo pareign ar teisj tyini veiksm. Vieojo administravimo statyme nustatyta, kad vidaus administravimas tai administravimo veikla, kuria utikrinamas valstybs ar vietos savivaldos konkreios institucijos, staigos, tarnybos ar organizacijos savarankikas funkcionavimas (struktros tvarkymas, personalo valdymas, turim materialini ir finansini itekli valdymas ir naudojimas, ratvedybos tvarkymas), kad jos galt tinkamai vykdyti joms priskirtus vieojo administravimo ar kitos valstybins veiklos udavinius519. Jeigu atliekant toki veikl padaroma materialin ala, ji atlyginama visa, taiau ne didesn kaip 6 vidutiniai valstybs tarnautojo darbo umokesiai. Tai reikia, kad jei ala yra didesn, taiau ji padaryta ne tyia, ne nusikalstamais veiksmais, ji lieka neatlyginta. Vieasis administravimas statymais ir kitais teiss aktais reglamentuojama valstybs ir vietos savivaldos institucij, kit statymais galiot subjekt vykdomoji veikla, skirta statymams, kitiems teiss aktams, vietos savivaldos institucij sprendimams gyvendinti, numatytoms vieosioms paslaugoms administruoti. Jeigu atliekant i veikl padaroma materialin ala, ji nukentjusiajam atlyginama Civilinio kodekso 6.271 straipsnyje nustatyta tvarka. iame straipsnyje nustatyta, kad al, atsiradusi dl valstybs valdios institucij neteist akt, privalo atlyginti valstyb ar savivaldyb i valstybs ar savivaldybs biudeto nepaisydama konkretaus valstybs tarnautojo ar kito valstybs valdios institucijos darbuotojo kalts. Terminas valdios institucija iuo atveju reikia bet kok vieosios teiss subjekt (valstybs ar savivaldybs institucij, pareign, valstybs tarnautoj ar kitok i institucij darbuotoj ir t. t.), taip pat privat asmen, atliekant valdios funkcijas, o terminas aktas reikia bet kok valdios institucijos ar jos darbuotoj veiksm (veikim, neveikim), kuris tiesiogiai daro tak asmen teisms, laisvms ir interesams (valstybs ar savivaldybs institucij priimami administraciniai norminiai arba administraciniai teiss taikymo ir t. t., iskyrus teismo nuosprendius, sprendimus ir nutartis). Valstybs ar savivaldybs civilin atsakomyb pagal straipsn atsiranda, jeigu valdios institucij darbuotojai neveik taip, kaip pagal statymus ios institucijos ar j darbuotojai privaljo veikti.
519

Valstybs inios. 1999. Nr. 601945.

444

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

al atlyginusi valstybs ar savivaldybs institucija ar staiga turi regreso (atgrtinio reikalavimo) teis reikalauti i al padariusio valstybs tarnautojo tokio dydio alos atlyginimo, kiek ji sumokjo, bet ne daugiau kaip 9 vidutini valstybs tarnautojo darbo umokesi. Kolegialios institucijos (pvz., savivaldybs tarybos) sprendimu padaryta ala iiekoma i jos nari pagal ias taisykles: 1) pareiga atlyginti ala atsiranda tuomet, jeigu sprendimas buvo priimtas paeidiant statymus ir kitus teiss aktus; 2) solidariai atsako vadovas ir nariai; 3) nuo pareigos atlyginti al atleidiami tie asmenys, kurie balsavo prie tok sprendim arba nedalyvavo posdyje j priimant ir per 7 dienas po to, kai suinojo arba turjo suinoti apie j, teik institucijos vadovui raytin pareikim; 4) vadovo ir nario atsistatydinimas ar ataukimas i pareig neatleidia j nuo padarytos dl j kalts alos atlyginimo. Civilinio kodekso 6.272 straipsnyje nustatyta speciali atsakomybs u al, atsiradusi dl ikiteisminio tyrimo pareign, prokuroro, teisjo ir teismo neteist veiksm, atlyginimo tvarka. iame straipsnyje pasakyta, kad al, atsiradusi dl neteisto nuteisimo, neteisto sumimo kardomosios priemons taikymo tvarka, neteisto sulaikymo, neteisto procesins prievartos priemoni pritaikymo, neteisto administracins nuobaudos areto paskyrimo, valstyb atlygina visikai, nepaisydama ikiteisminio tyrimo pareign, prokuratros pareign ir teismo kalts520. al, atsiradusi dl neteist teisjo ar teismo veiksm nagrinjant civilin byl, valstyb atlygina visikai, jeigu ala atsirado dl teisjo arba kito teismo pareigno kalts. Be turtins alos, atlyginama ir neturtin ala. Jeigu ala atsirado dl ikiteisminio tyrimo pareign, prokuratros ar teismo pareign ar teisj tyini veiksm, tai valstyb, atlyginusi al, gyja atgrtinio reikalavimo teis i atitinkam pareign statym nustatyta tvarka iiekoti statym nustatyto dydio sumas. Papildomai ie klausimai reglamentuojami alos, atsiradusios dl valdios institucij neteist veiksm, atlyginimo statyme521. is statymas nustato asignavim alai, atsiradusiai dl valdios institucij neteist veiksm, atlyginti naudojim, alos, atsiradusios dl neteisto nuteisimo, neteisto kardomojo kalinimo (sumimo), neteisto sulaikymo, neteisto procesini prievartos priemoni pritaikymo, neteisto administracins nuobau520 521

Valstybs inios. 2000. Nr. 742262. Valstybs inios. 2002. Nr. 562228.

Bendroji dalis

445

dos areto paskyrimo, atlyginim ne teismo tvarka, Europos mogaus Teisi Teismo ir Jungtini Taut mogaus teisi komiteto bei kit tarptautini institucij, kuri jurisdikcij ar kompetencij sprsti dl Lietuvos Respublikos jurisdikcijai priklausani asmen teisi paeidim yra pripainusi Lietuvos Respublika, sprendim vykdym, taip pat valstybs regreso (atgrtinio reikalavimo) teiss al padarius asmen gyvendinimo tvark.

1.13.16. Valstybs tarnautoj administracin atsakomyb

Administracin atsakomyb yra savarankika teisins atsakomybs ris, taikoma administracinio proceso teiss norm nustatyta tvarka administracins teiss paeidimus padariusiems fiziniams ir juridiniams asmenims, skiriant jiems statym numatytas administracines nuobaudas, kuriomis siekiama utikrinti teisin tvark gyvendinant valstybin valdym. Administracins atsakomybs taikymo fiziniams asmenims, skaitant ir valstybs tarnautojus, klausimai reglamentuoti Administracini teiss paeidim kodekse. Kaip minta, valstybs tarnautojas neretai turi valdios galiojimus jam tarnybikai nepavaldiems asmenims. Tai ypa bdinga statutiniams valstybs tarnautojams. Tokie valstybs tarnautojai ATPK traktuojami kaip specials administracins teiss paeidimo subjektai ir vadinami pareignais. Jie administracinn atsakomybn traukiami u administracins teiss paeidimus, susijusius su j pareig vykdymu, taip pat u paeidimus, susijusius su nesilaikymu nustatyt valdymo tvarkos, valstybins ir vieosios tvarkos, aplinkos, gyventoj sveikatos apsaugos bei kit taisykli, kuri laikymsi utikrinti yra j tarnybin pareiga. Viena i administracins atsakomybs ri pareignams taikoma specifikai. ATPK 24 straipsnyje nustatyta, kad u administracins teiss paeidimus fiziniams asmenims skiriama bauda negali bti maesn kaip 10 lit ir didesn kaip 1000 lit, o u tokius pat paeidimus pareignams skiriama bauda negali bti maesn kaip 20 lit ir didesn kaip 2000 lit (jeigu u atskir ri administracins teiss paeidimus statymo nra nustatyta didesn bauda). Tam tikr speciali taisykli esama taikant administracin atsakomyb statutiniams valstybs tarnautojams. ATPK statutini valstybs tarnautoj atsakomybei skirtas 15 straipsnis. Jame minimi statutiniai valstybs tarnautojai padalijami dvi dideles grupes.

446

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Pirmosios grups statutiniai valstybs tarnautojai ivardyti io straipsnio 1 dalyje. Tai: 1) tikrosios karo tarnybos kariai; 2) policijos pareignai ir jiems prilyginti asmenys; 3) vidaus reikal tarnyb pareignai ir jiems prilyginti asmenys; 4) Specialij tyrim tarnybos pareignai; 5) Valstybs saugumo departamento pareignai. Mintiems statutiniams valstybs tarnautojams atsakomyb u administracins teiss paeidimus taikoma pagal ias taisykles: 1) ie asmenys atsako pagal j veikl reglamentuojanius statutus arba kitus specialius tokio pobdio statymus, jeigu statyme nepasakyta kitaip; 2) padarius statymo konkreiai ivardytas veikas iems asmenims administracin atsakomyb taikoma bendra tvarka. ios veikos numatytos ATPK 15 straipsnio 1 dalyje. Tai: keli eismo taisykli paeidimai; priegaisrins saugos taisykli ir kit priegaisrin saug reglamentuojani normini akt paeidimai; mediokls, vejybos, kit aplinkos apsaugos taisykli paeidimai; gyventoj sveikatos apsaugos norm paeidimai; muit taisykli paeidimai; matavimo priemoni, skirt valstybinei metrologinei kontrolei, gamybos, prekybos jomis, nuomos ir naudojimo taisykli paeidimai; biudeto asignavim paskirstymo ir panaudojimo tvarkos paeidimai; viej pirkim tvarkos paeidimai; trukdymas Valstybs kontrols pareignams ir j galiotiems asmenims atlikti jiems pavestas pareigas; Valstybs kontrols pareign sprendim nevykdymas; kontrabanda; 3) iems asmenims taikant administracin atsakomyb u 2 punkte ivardytas veikas, institucijos ar pareignai, kuriems suteikta teis skirti administracines nuobaudas, uuot skyr jas, gali perduoti mediag dl teiss paeidim atitinkamoms institucijoms ar pareignams, kad jie sprst klausim dl kalt asmen nubaudimo drausmine (tiksliau reikt sakyti tarnybine) tvarka, t. y. pagal 1 punkte nurodyt bendrj taisykl. Antrosios grups statutiniai valstybs tarnautojai ivardyti ATPK 15 straipsnio 2 dalyje. Tai visi kiti, negu ivardyti ATPK 15 straipsnio 1 dalyje, statutiniai valstybs tarnautojai, kuriems, kaip teigiama kodekse, taikomi

Bendroji dalis

447

drausms statutai arba specials drausms nuostatai. Jiems administracin atsakomyb taikoma pagal ias taisykles: 1) tiesiogiai drausms statutuose arba specialiuose drausms nuostatuose numatytais atvejais u padarytus administracins teiss paeidimus taikoma drausmin atsakomyb; 2) kitais atvejais administracin atsakomyb taikoma bendrais pagrindais. Kaip matyti i ivardyt taisykli, administracins teiss paeidimo subjektas ne visada sutampa su administracins atsakomybs subjektu. Kai kurioms asmen grupms padarius administracins teiss paeidimus administracin atsakomyb netaikoma. Jie u padarytus paeidimus atsako tarnybine tvarka. ATPK minimi ir kiti specials subjektai, kurie tuo pat metu yra (arba gali bti) ir valstybs tarnautojai (pvz., biudetins staigos vadovas (17213 str.), valstybini institucij vadovai (1899, 2143 str.), seninas (213 str.)). Kai kuriems valstybs tarnautojams administracin atsakomyb i viso netaikoma. Teisjai, prokurorai, nors ir bdami valstybs tarnautojai, u padarytus administracinius nusiengimus pagal ATPK neatsako. Jeigu tokie asmenys padaro administracin nusiengim, byla perduodama atitinkamiems subjektams sprsti klausim dl tarnybins atsakomybs taikymo. Pavyzdiui, Teism statymo522 47 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad mediaga dl teisj padaryt administracins teiss paeidim perduodama Teisj etikos ir garbs komisijai, kuri vliau gali nagrinti teisj Garbs teismas. Konstitucinio Teismo teisjams prieingai gali bti taikoma administracin atsakomyb, taiau tik gavus Konstitucinio Teismo sutikim523. Prokuratros statymo 8 straipsnio 2 dalyje taip pat nustatyta, kad mediaga dl prokuror padaryt administracins teiss paeidim perduodama generaliniam prokurorui drausms bylai ikelti524.

1.13.17. Valstybs tarnautoj baudiamoji atsakomyb

Baudiamj atsakomyb galima apibdinti kaip asmens ir jo padarytos baudiamj statym udraustos veikos pasmerkim valstybs vardu, kur vykdo galiotos institucijos (teismas) ir kuris pasireikia baudiamai522 523

Valstybs inios. 1994. Nr. 46851; 2002. Nr. 17649. Valstybs inios. 1993. Nr. 6120. 524 Valstybs inios. 1994. Nr. 811514; 2003. Nr. 421919.

448

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

siais statymais apibrt asmeninio arba turtinio pobdio suvarym kaltininkui nustatymu. is pasmerkimas ir suvarymai veikia kaltinink sukeldami jam neigiamus igyvenimus525. Baudiamoji atsakomyb taikytina tik statymo pagrindu. Visos veikos, u kurias gali bti taikomos baudiamojo poveikio priemons, nurodytos Lietuvos Respublikos baudiamajame kodekse526, kuris sigaliojo 2003 m. gegus 1 d. iame kodekse yra specialus (XXXIII) skyrius, pavadintas Nusikaltimai ir baudiamieji nusiengimai valstybs tarnybai ir vieiesiems interesams. Jame numatytos veikos, kurias gali padaryti tiek patys valstybs tarnautojai, tiek kiti asmenys, kurie pasinaudoja valstybs tarnautojo buvimu (pvz., tarpininko kyininkavimas, valstybs tarnautojo papirkimas). Valstybs tarnautojai, kuriems numatyta baudiamoji atsakomyb pagal io skirsnio nuostatas, arba kurie kitaip yra susij su baudiamosios veikos padarymu, iame skyriuje apibdinami pagal specialias nuostatas, t. y. iame Baudiamojo kodekso skirsnyje nurodyta valstybs tarnautojo svoka skiriasi nuo jo apibdinimo, kuris tvirtintas Valstybs tarnybos statyme ir kituose valstybs tarnyb reglamentuojaniuose teiss aktuose. Baudiamojo kodekso 230 straipsnyje nurodyta, kad mintame skyriuje nurodyti valstybs tarnautojai yra asmenys, dirbantys valstybs tarnyboje: 1) valstybs politikai; 2) vieojo administravimo valstybs tarnautojai pagal Valstybs tarnybos statym; 3) kiti asmenys, kurie dirbdami valstybs ar savivaldybi institucijose ar staigose, teisminse, teissaugos, valstybs kontrols bei prieiros ir joms prilygintose institucijose atlieka valdios atstovo funkcijas arba turi administracinius galiojimus; 4) oficials kandidatai tokias pareigas. Kaip matyti, valstybs tarnautojais ia traktuojamas platesnis asmen ratas, nei priimta Lietuvos valstybs tarnybos doktrinoje. Vis pirma atkreiptinas dmesys tai, kad pagal skirsn atsako ir valstybs politikai. Be to, tame paiame straipsnyje nustatyta, kad kai kurie asmenys pagal Baudiamojo kodekso skyri prilyginami valstybs tarnautojams. Tokiais laikytini:

Abramaviius A., epas A., Drakien A. ir kt. Baudiamoji teis. Bendroji dalis. Vilnius: Eugrimas, 1996. P. 55. 526 Valstybs inios. 2000. Nr. 892741.

525

Bendroji dalis

449

1) asmenys, turintys atitinkamus galiojimus usienio valstybs institucijoje, tarptautinje vieojoje organizacijoje arba tarptautinse teisminse institucijose, taip pat oficials kandidatai tokias pareigas; 2) asmenys, kurie dirba bet kokioje valstybinje, nevalstybinje ar privaioje staigoje, monje ar organizacijoje arba veriasi profesine veikla ir turi atitinkamus administracinius galiojimus ar turi teis veikti itos staigos, mons ar organizacijos vardu, arba teikia viesias paslaugas. Mintame Baudiamojo kodekso skyriuje i viso yra 6 straipsniai, numatantys nusikaltimus ir baudiamuosius nusiengimus valstybs tarnybai ir vieiesiems interesams: 1. Kyininkavimas (225 str.). Pagal straipsn baudiamas valstybs tarnautojas arba jam prilygintas asmuo, savo ar kit naudai tiesiogiai ar netiesiogiai prims, paadjs ar susitars priimti ky, reikalavs ar provokavs j duoti u teist veikim ar neveikim vykdant galiojimus. Grietesn atsakomyb numatyta u kyininkavim siekiant padaryti neteist veik, taip u didelio kyio (didesns negu 250 MGL verts) primim, paadjim arba susitarim priimti. 2. Tarpininko kyininkavimas (226 str.). Pagal straipsn baudiamas tas, kas pasinaudodamas savo visuomenine padtimi, tarnyba, galiojimais, giminyste, paintimis ar kita tiktina taka valstybs ar savivaldybs institucijai ar staigai, tarptautinei vieajai organizacijai, j tarnautojui ar jam prilygintam asmeniui u ky paadjo paveikti atitinkam institucij, staig ar organizacij, valstybs tarnautoj ar jam prilygint asmen, kad jie atitinkamai teistai ar neteistai veikt ar neveikt. 3. Papirkimas (227 str.). Pagal straipsn baudiamas tas, kas tiesiogiai arba netiesiogiai pasil, paadjo duoti arba dav ky valstybs tarnautojui arba jam prilygintam asmeniui u pageidaujam teist veikim ar neveikim vykdant galiojimus, arba tarpininkui siekdamas t pai rezultat. iame straipsnyje taip pat numatyta grietesn atsakomyb u papirkim siekiant padaryti neteist veik vykdant galiojimus bei u didel ky (didesns negu 250 MGL verts). iame straipsnyje numatyta ir kita norma, skatinanti informuoti teissaugos institucijas apie bet kok spaudim kyininkauti: 2 dalyje nustatyta, kad asmuo atleidiamas nuo baudiamosios atsakomybs u papirkim, jeigu kyio i jo buvo reikalaujama, provokuojama j duoti ir jis, pasils, paadjs ar davs ky, nedelsdamas apie tai prane teissaugos institucijai arba ky jis pasil, paadjo ar dav su teissaugos institucijos inia. 4. Piktnaudiavimas (228 str.). Pagal straipsn baudiamas valstybs tarnautojas arba jam prilygintas asmuo, piktnaudiavs tarnybine padtimi

450

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

arba virijs galiojimus, jeigu dl to didels alos patyr valstyb, tarptautin vieoji organizacija, juridinis ar fizinis asmuo. Grietesn atsakomyb pagal straipsn numatyta tokiam pat asmeniui, kuris i veik padar siekdamas turtins ar kitokios asmenins naudos (jeigu nebuvo kyininkavimo poymi). 5. Neteistas teisi daikt registravimas (2281 str.). Pagal straipsn baudiamas valstybs tarnautojas ar jam prilygintas asmuo, kuris atlikdamas registruotojo funkcijas vieame registre neteistai registravo teises daikt. 6. Tarnybos pareig neatlikimas (229 str.). Pagal straipsn baudiamas valstybs tarnautojas arba jam prilygintas asmuo, dl neatsargumo neatliks savo pareig arba jas netinkamai atliks, jeigu dl to valstyb, juridinis ar fizinis asmuo patyr didel al. Sankcijos u ias veikas numatytos labai vairios (bauda, aretas, laisvs atmimas nuo trij mnesi iki atuoneri met). Tai reikia, kad kai kurie nusikaltimai valstybs tarnybai ir vieiesiems interesams pripastami sunkiais. Bendras sankcij valstybs tarnautojams bruoas yra tas, kad beveik visais atvejais jiems kaip viena i alternatyvi bausmi yra numatomas teiss dirbti tam tikr darb arba usiimti tam tikra veikla atmimas, kuris gali bti teismo nustatomas nuo vieneri iki penkeri met. iuo poiriu reikia turti galvoje ir tai, kad pagal Valstybs tarnybos statymo 9 straipsn valstybs tarnautojo pareigas negali bti priimtas asmuo, pripaintas kaltu dl nusikalstamos veikos valstybs tarnybai ir vieiesiems interesams ar korupcinio pobdio nusikalstamos veikos padarymo ir turintis neinykus ar nepanaikint teistum. Ivardytos baudiamj statym persekiojamos veikos, nors ir dtos specialiame skyriuje, skirtame valstybs tarnybos ir viej interes apsaugai, nra vienintels, kurias gali padaryti valstybs tarnautojai, vykdydami jiems pavestas pareigas. Toki veik rastume ir kituose baudiamojo kodekso skyriuose ir straipsniuose. Tokios veikos gali bti piktnaudiavimas oficialiais galiojimais (123 str.), neteistas disponavimas informacija, kuri yra valstybs paslaptis (124 str.), valstybs paslapties atskleidimas (125 str.), valstybs paslapties praradimas (126 str.), neteistas asmens bsto nelieiamumo paeidimas (165 str.), neteistas susirainjimo, kitoki praneim, siunt ar pokalbi telefonu slaptumo paeidimas (166 str.), neteistas informacijos apie privat asmens gyvenim rinkimas (167 str.), atskleidimas ar panaudojimas (168 str.), diskriminavimas dl tautybs, rass, lyties, kilms, religijos ar kitos grupins priklausomybs (169 str.), deklaracijos apie savo ar mons pajamas, peln ar turt nepateikimas (221 str.), XXXIV skyriuje numatyti nusikaltimai ir baudiamieji nusiengimai teisin-

Bendroji dalis

451

gumui, kai kurie XLII skyriuje numatyti nusikaltimai ir baudiamieji nusiengimai valdymo tvarkai, XLVI skyriuje numatyti nusikaltimai ir baudiamieji nusiengimai krato apsaugos tarnybai.

1.13.18. Valstybs tarnautoj mokymas

Norint, kad sklandiai funkcionuot tiek vidaus, tiek vieasis administravimas, svarbs yra vis valstybs tarnyboje dirbani asmen profesiniai gebjimai. Kitaip tariant, ioje srityje, inter alia, svarbu kelti personalo lyg ir didinti profesinius standartus527. Vadovaujant valstybs valdymo darb dirbantys asmenys turi gyti tinkam profesin pasirengim tokiose srityse kaip strateginis planavimas, personalo valdymas, apskritai vadovavimas pavestai veiklos sriiai. Taigi ioje srityje ir apskritai valstybs tarnyboje svarbu ir tinkamas pretendent valstybs tarnyb parengimas, ir nuolatinis j mokymas. Profesini standart didinimas neabejotinai susijs tiek su vadiniu valstybs tarnautoj mokymu, tiek su kvalifikacijos klimu. Tokios nuostatos tvirtintos Teism528, Prokuratros529 ir kituose statymuose530. Atitinkamos nuostatos tvirtintos ir Valstybs tarnybos statyme. Jo 16 straipsnio 1 dalies 3 punkte tvirtinta svarbi valstybs tarnautojo teis mokym io statymo nustatyta tvarka u valstybs ir savivaldybi biudet las. io statymo 45 straipsnyje nurodytos tokios valstybs tarnautoj mokymo rys: 1) vadinis mokymas; 2) kvalifikacijos tobulinimas531.
527 Stojimo Europos Sjungos stebsenos procesas: korupcija ir antikorupcin politika. Vilnius: Atviros visuomens institutas, 2002. P. 37. 528 Teism statymo 92 straipsnyje nustatyta, kad teisjams nustatomas vadinis mokymas ir privalomasis kvalifikacijos klimas. 529 Prokuratros statymo 32 straipsnyje nurodyta, kad prokurorai privalo kelti kvalifikacij pagal Generalins prokuratros parengtas mokymo programas. Prokuratra turi sudaryti slygas prokurorams savarankikai tobulintis. 530 Kaip teigiamas pavyzdys pamintinas Lietuvos advokat tarybos 2003 m. rugsjo 11 d. sprendimas Dl advokat ir advokat padjj kvalifikacijos tobulinimo, nustatantis tam tikr skatinimo kelti kvalifikacij sistem. iame sprendime nustatyta, kad per vienerius metus praktikuojantys advokatai ir advokat padjjai, tobulindami savo kvalifikacij, privalo surinkti tam tikr skaii bal: advokat padjjai ne maiau kaip 12 bal, advokatai, praktikuojantys maiau nei trejus metus 6 balus; kiti advokatai 3 balus // http://www.advoco.lt/?item=latsprend, prisijungimo laikas 2004 m. spalio 21 d.

452

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

vadinis mokymas yra priimt karjeros valstybs tarnautojo pareigas valstybs tarnautoj ini gijimas ir gdi formavimas. Jis susideda i mokymosi pagal programas, kuri turinys visiems tos paios kategorijos valstybs tarnautojams yra vienodas. Pradj eiti pareigas karjeros valstybs tarnautojai, kurie prie tai nra iklaus vadinio mokymo bendrj program, per metus nuo primimo pareigas dienos privalo jas iklausyti. 1999 m. redakcijos Valstybs tarnybos statyme (11 straipsnis) buvo reikalaujama, kad asmenys, stojantys valstybs tarnyb ir siekiantys vieo konkurso bdu bti paskirti auktesns negu emiausia to lygio kategorijos vieojo administravimo valstybs tarnautoj pareigas arba jas paauktinti, turi pateikti dokument, kad iklaus valstybs tarnautoj vadinio mokymo program, o asmenys, pretenduojantys eiti aukiausi kategorij vieojo administravimo valstybs tarnautoj arba staig vadov, rayt Vyriausybs patvirtint sra, pareigas, privalo pateikti dokument, kad iklaus atitinkam Lietuvos vieojo administravimo instituto ar jai prilygint mokymo program. Tame paiame statyme buvo numatyta, kad asmuo, pretenduojantis tam tikro lygio emiausios kategorijos pareigas, pradioje skiriamas stauotis iki 2 met. Valstybs tarnautojai stauots metu turjo mokytis pagal vadinio mokymo program. Toks stauots atlikimo ir vadinio mokymo suderinimas buvo suprantamas ir logikas. Be to, 1999 m. redakcijos Valstybs tarnybos statyme su vadiniu mokymu buvo siejama ir galimyb siekti karjeros. Pavyzdiui, jo 23 straipsnio 6 dalyje buvo nustatyta, kad valstybs tarnautojai, siekiantys pareig, kuri kategorija yra auktesn u emiausi tam tikro lygio kategorij, privalo bti ij valstybs tarnautoj vadinio mokymo program. 2002 m. redakcijos Valstybs tarnybos statyme tokios imperatyvios slygos siekti karjeros nebeliko. Kvalifikacijos tobulinimas tai tstins studijos, speciali profesini ini pltimas, valstybs valdymo ir administravimo gdi bei gebjim tobulinimas paties valstybs tarnautojo arba valstybs ar savivaldybs institucijos ar staigos iniciatyva per vis tarnybos einant pareigas arba siekiant auktesni valstybs tarnautojo pareig laik. Valstybs ir savivaldybi institucij ir staig valstybs tarnautoj valstybs ir savivaldybi biudetuose turi bti numatomos los, kurios turi su-

1999 m. redakcijos Valstybs tarnybos statyme (36 str.) buvo numatytos trys mokymo rys: 1) vadinis mokymas; 2) tstinis kvalifikacijos klimas ir 3) aukiausi kategorij valstybs tarnautoj mokymas.

531

Bendroji dalis

453

daryti ne maiau kaip 1 procent ir ne daugiau kaip 5 procentus valstybs tarnautoj darbo umokesiui nustatyt asignavim. Jei mokymas trunka ilgiau kaip 3 mnesius ir finansuojamas i valstybs ar savivaldybs biudeto, su valstybs tarnautoju turi bti sudaroma sutartis dl mokymui skirt l grinimo. ioje sutartyje turi bti numatyta, kad las valstybs tarnautojas grina, jeigu jis: 1) savo noru atsistatydina i valstybs tarnautojo pareig anksiau negu po vieneri met nuo mokymo pabaigos; 2) dl tarnybins nuobaudos atleidiamas i pareig. I valstybs tarnautojo pareig atleistas asmuo, su kuriuo buvo sudaryta sutartis dl mokymui skirt l grinimo, privalo per 6 mnesius nuo atleidimo dienos grinti valstybs ar savivaldybs institucijai ar staigai su jo mokymu susijusias valstybs ar savivaldybs institucijos ar staigos ilaidas. Jeigu asmuo su jo mokymu susijusi ilaid negrina, valstybs ar savivaldybs institucija ar staiga turi kreiptis teism ir iiekoti ias las. statyme532 taip pat tvirtinta, kad valstybs tarnautojams yra garantuojamos einamos pareigos ir nustatytas darbo umokestis, kai valstybs tarnautojai valstybs ar savivaldybs institucijos ar staigos vadovo sprendimu yra pasisti io statymo nustatyt mokym. Valstybs tarnautojai, pradj eiti aukiausias 1820 kategorij pareigas, per dvejus metus nuo paskyrimo ias pareigas dienos privalo iklausyti patvirtintas 1820 kategorij valstybs tarnautoj mokymo programas. Valstybs tarnautoj mokymo programos rengiamos pagal vidaus reikal ministro nustatytus mokymo program turinio reikalavimus. Kvalifikacijos tobulinimo bendrsias programas integracijos Europos Sjung ir personalo vadybos srityse, 1820 kategorij valstybs tarnautoj mokymo programas rengia ir pagal parengtas programas valstybs tarnautojus moko Lietuvos vieojo administravimo institutas. Kitas mokymo programas rengia ir pagal jas valstybs tarnautojus moko vidaus reikal ministro nustatyta tvarka patvirtintos valstybs tarnautoj kvalifikacijos tobulinimo staigos533. Valstybs tarnautoj kvalifikacijos tobulinimo staiga privalo atitikti iuos reikalavimus:

Valstybs tarnybos 43 straipsnio 4 dalies 1 punktas. iuo metu galiojanios Valstybs tarnautoj kvalifikacijos tobulinimo staig tvirtinimo tvarkos taisykls patvirtintos vidaus reikal ministro 2002 m. liepos 11 d. sakymu Nr. 341 // Valstybs inios. 2002. Nr. 773312.
533

532

454

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1) turti kvalifikuot personal, galint utikrinti tinkam mokymo staigos veikl; 2) turti tinkam materialin technin mokymo baz: mokymo klases, mokymo metodin infrastruktr ir kitas btinas mokymo priemones, atitinkanias numatom gyvendinti mokymo program reikalavimus. Vidaus reikal ministras 2002 m. gruodio 23 d. sakymu Nr. 598534 patvirtino valstybs tarnautoj kvalifikacijos tobulinimo staig sra, kuris nuolat atnaujinamas ir papildomas. 2004 m. pabaigoje jame buvo raytos 57 staigos. Tarp j pamintini Mykolo Romerio universitetas (buvs Lietuvos teiss universitetas), Vilniaus universitetas, vieoji staiga Lietuvos vieojo administravimo institutas ir kt. Valstybs tarnybos departamentas prie Vidaus reikal ministerijos tvirtina valstybs tarnautoj mokymo programas, koordinuoja valstybs tarnautoj mokymo strategijos gyvendinim. Konkret valstybs tarnautoj mokym valstybs ir savivaldybi institucijose ir staigose organizuoja ir u j atsako valstybs tarnautojus pareigas priimantys asmenys. Speciali norma numatyta 2002 m. Valstybs tarnybos statymo pakeitimo statymo gyvendinimo statyme. Jame numatyta, kad valstybs tarnautojai, kurie neturi einamoms pareigoms btino isilavinimo, j privalo gyti per penkerius metus nuo pirmins redakcijos Valstybs tarnybos statymo sigaliojimo, t. y. nuo 1999 m. liepos 30 d. Tokio isilavinimo per nustatyt laik negijusius valstybs tarnautojus numatyta atleisti i valstybs tarnybos, iskyrus tuos, kuriems iki reikiamo isilavinimo gijimo liko maiau negu pus nustatyto termino, taip pat nustatyta, kad mintos nuostatos netaikomos valstybs tarnautojams, kuriems iki senatvs pensijos amiaus liko ne daugiau kaip penkeri metai. Gana specifikai reglamentuotas vadinis mokymas Vidaus tarnybos statute, kurio 9 straipsnyje aptartas stojimo vidaus tarnyb sutarties sudarymas. iame straipsnyje nustatyta, kad stojimo vidaus tarnyb sutartis yra trialis Lietuvos Respublikos pilieio, vidaus reikal profesinio mokymo staigos ar kitos mokymo staigos bei vidaus reikal centrins staigos raytinis susitarimas, kuriuo asmuo sipareigoja laikytis Statuto ir kit teiss akt vidaus reikal profesinio mokymo staig kursantams nustatyt reikalavim, vykdyti jam pavestas pareigas, vidaus reikal profesinio mokymo staiga ar kita mokymo staiga sipareigoja sudaryti asmeniui tinkamas profesinio ar vadinio mokymo slygas, o vidaus reikal centrin staiga sipareigoja utikrinti, kad vidaus reikal profesinio mokymo staig baigs kur534

Valstybs inios. 2002. Nr. 1245671.

Bendroji dalis

455

santas ar kit mokymo staig baigs asmuo bus paskirtas jo isilavinim ir profesij atitinkanias pareigas atitinkamoje vidaus reikal staigoje, sudaryti jam tinkamas tarnybai slygas, utikrinti pareigno teises, socialines garantijas, nustatytas iame Statute ir kituose statymuose.

1.13.19. Valstybs tarnybos valdymas

Valstybs tarnybos valdymas gyvendinamas vairiomis formomis. Vis pirma valstybs tarnyba reguliuojama teiss normomis, t. y. tvirtinami tam tikri elgesio modeliai, kurie btini tinkamam valstybs tarnautoj korpusui suformuoti ir jam funkcionuoti. Paia bendriausia prasme pagrindinius valstybs tarnybos reguliavimo principus ir kitas pamatines normas sudaro statym leidjas, Konstitucijos pagrindu priimdamas statymus (Valstybs tarnybos, Vyriausybs, Apskrities valdymo ir daugel kit). Konstitucijos ir statymo norm gyvendinimas detalizuojamas administraciniais aktais. J leidyba taip pat yra tam tikras valstybs tarnybos valdymas. Tai vykdomosios valdios reguliuojamosios funkcijos gyvendinimas. Pagaliau daugyb valstybs tarnybos valdymo klausim sprendiama administracinio ir tvarkomojo pobdio veiksmais, nurodymais, komandomis ir pan. Valstybs tarnybos statymo 48 straipsnyje pasakyta, kad valstybs tarnybos bendrj valdym atlieka: 1) Vyriausyb; 2) vidaus reikal ministras. Vyriausybei Valstybs tarnybos statyme priskirtos ios funkcijos: 1) gyvendinti valstybs tarnybos politik; 2) atlikti kitas Valstybs tarnybos statymo ir kit teiss akt nustatytas valstybs tarnybos bendrojo valdymo funkcijas. Vidaus reikal ministrui pavesta: 1) teikti Vyriausybei su valstybs tarnyba susijusi teiss akt projektus; 2) koordinuoti Valstybs tarnybos statymo ir su juo susijusi teiss akt gyvendinimo kontrol; 3) atlikti kitas Valstybs tarnybos statymo ir kit teiss akt nustatytas valstybs tarnybos bendrojo valdymo funkcijas. Kasdieninis valstybs tarnybos tvarkymas statymo pavestas Valstybs tarnybos departamentui prie Vidaus reikal ministerijos, kuris buvo steig-

456

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tas Vyriausybs 2002 m. lapkriio 5 d. nutarimu Nr. 1732535, o jo nuostatai patvirtinti vidaus reikal ministro 2002 m. lapkriio 25 d. sakymu Nr. 548536. Valstybs tarnybos departamentas: 1) kontroliuoja Valstybs tarnybos statymo ir su juo susijusi teiss akt gyvendinim; 2) atlieka Valstybs tarnybos statymo ir su juo susijusi teiss akt taikymo monitoring, analizuoja Valstybs tarnybos statymo ir su juo susijusi teiss akt taikymo problemas; 3) tvarko valstybs tarnautoj registr; 4) tvarko valstybs tarnybos valdymo informacin sistem; 5) rengia su valstybs tarnyba susijusi teiss akt projektus; 6) utikrina vientis valstybs tarnybos personalo valdymo ir valstybs tarnautoj karjeros planavimo sistem; 7) tvirtina valstybs tarnautoj mokymo programas; 8) koordinuoja valstybs tarnautoj mokymo strategijos gyvendinim; 9) nagrinja su valstybs tarnautoj statusu susijusius skundus ir valstybs, savivaldybi institucijoms ir staigoms teikia ivadas bei pasilymus iais klausimais; 10) rengia ir valstybs, savivaldybi institucijoms ir staigoms teikia informacij apie valstybs tarnyb; 11) vykdo kitas Valstybs tarnybos statymo ir kit teiss akt nustatytas funkcijas. Tam tikr viet valdant valstybs tarnyb uima ir kitos akins bei teritorins valstybs ir savivaldybi valdymo institucijos. Atitinkamus administracinius norminius ir teiss taikymo aktus, reglamentuojanius arba kitaip tvarkanius pavestos valdymo srities valstybs tarnybos veikl, priima kiti ministrai, staig prie Vyriausybs ir staig prie ministerij vadovai537, apskrii virininkai, savivaldos institucijos.

1.13.20. Valstybs tarnautojo statuso praradimas

Valstybs tarnautoj atleidimo i pareig pagrindai ivardyti Valstybs tarnybos statymo 44 straipsnio 1 dalyje. Kitose to paties straipsnio daValstybs inios. 2002. Nr. 1064752. Valstybs inios. 2002. Nr. 1145104. 537 Pavyzdiui, Muitins departamento prie Finans ministerijos direktoriaus 2002 m. spalio 18 d. sakymas Nr. 670 Dl Lietuvos Respublikos muitins pareign etikos kodekso patvirtinimo.
536 535

Bendroji dalis

457

lyse aptartos kai kurios valstybs tarnautojo atleidimo i pareig taisykls, taip pat ir atleidimo apribojimai, taikytini kai kuri kategorij valstybs tarnautojams. Sugrupuotas valstybs tarnautoj atleidimo i pareig nuostatas, tvirtintas Valstybs tarnybos statymo 44 straipsnyje ir kituose straipsniuose, galima idstyti taip: Atleidimas i pareig valstybs tarnautojui atsistatydinus savo noru. Tarnautojas apie tai privalo spti j pareigas primus asmen ne vliau kaip prie 14 kalendorini dien. Valstybs tarnybos statymas nenumato valstybs tarnautojo atleidimo i pareig atsistatydinus savo noru tvarkos, taiau tokiu atveju turt bti taikoma io statymo 5 straipsnyje numatyta taisykl: darbo santykius ir socialines garantijas reglamentuojantys statymai bei kiti teiss aktai valstybs tarnautojams taikomi tiek, kiek j statuso ir socialini garantij nereglamentuoja is statymas. Vadinasi, valstybs tarnautojams taip pat taikytinos ios Darbo kodekso nuostatos: 1) spjimo terminui pasibaigus valstybs tarnautojas turi teis nutraukti darb, o j i pareig atleidiantis asmuo privalo forminti darbo sutarties nutraukim ir visikai atsiskaityti atleidimo dien, jeigu statymais ar tarpusavio susitarimu nenustatyta kitokia atsiskaitymo tvarka; 2) valstybs tarnautojas turi teis ataukti spjim apie atsistatydinim ne vliau kaip per tris dienas nuo jo teikimo dienos. Po to jis gali ataukti spjim tik darbdavio538 sutikimu539; 3) valstybs tarnautojo atleidim i pareig forminantis asmuo atsiskaitymo su tarnautoju dien privalo nustatyta tvarka upildyti jo valstybinio socialinio draudimo paymjim; 4) jeigu valstybs tarnautojas pageidauja, atleidim i valstybs tarnybos forminantis asmuo privalo iduoti jam paym apie tarnyb ir nurodyti tarnybos funkcijas (pareigas), jo pradios ir pabaigos datas, o tarnautojo praymu darbo umokesio dyd ir tarnybos vertinim.
538 Pagal Valstybs tarnybos statymo 2 straipsnio 14 dal valstybs tarnautojo darbdaviu traktuotina valstybs ar savivaldybs institucija ar staiga, todl manytina, kad tok sutikim galt duoti institucijos ar staigos, kurioje tarnauja atsistatydinantis valstybs tarnautojas, vadovas. 539 iuo klausimu aikesn norma yra Tarnybos Lietuvos Respublikos muitinje statuto 55 straipsnyje, kurio 2 dalyje nustatyta, jog ketinantis savo noru atsistatydinti muitins pareignas privalo apie atsistatydinim spti j pareigas primus asmen ne vliau kaip prie 14 kalendorini dien. Jei muitins pareign pareigas prims asmuo sutinka, tarnyba gali bti nutraukta ir anksiau. Pareikimas dl atsistatydinimo, pagrstas muitins pareigno liga arba invalidumu, trukdaniais tinkamai atlikti tarnybines pareigas, turi bti patenkintas nuo muitins pareigno nurodytos datos // Valstybs inios. 2000. Nr. 942917; 2003. Nr. 642881.

458

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Jeigu asmuo savo noru atsistatydina i karjeros valstybs tarnautojo pareig dl paskyrimo dirbti tarptautinje organizacijoje ar institucijoje, Europos Sjungos institucijoje ar staigoje, jis per 3 mnesius nuo darbo tarptautinje organizacijoje ar institucijoje, Europos Sjungos institucijoje ar staigoje pabaigos turi teis atkurti karjeros valstybs tarnautojo status grti eitas arba jeigu nra galimybs kitas tos paios ar emesns kategorijos pareigas. Atleidimas i pareig savivaldybs kontrolieriui, savivaldybs kontrolieriaus tarnybos valstybs tarnautojui ar savivaldybs administracijos valstybs tarnautojui pradjus eiti tos paios savivaldybs tarybos nario pareigas arba apskrities virininkui, jo pavaduotojui ar Vyriausybs atstovui pradjus eiti savivaldybs tarybos nario pareigas. is atleidimo i pareig pagrindas buvo trauktas Valstybs tarnybos statym po to, kai Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2002 m. gruodio 24 d. nutarime pabr, jog tie patys asmenys negali tuo pat metu vykdyti funkcij gyvendinant valstybs valdi ir bti savivaldybi taryb, per kurias gyvendinama savivaldos teis, nariais; savivaldybi taryb nariais taip pat negali bti valstybs pareignai, kurie pagal Konstitucij ir statymus turi galiojimus kontroliuoti arba priirti savivaldybi veikl. Be to, Konstitucinis Teismas pabr, kad pagal Konstitucij savivaldybi taryboms atskaitingi vykdomieji organai negali bti sudaromi i juos sudarani savivaldybi taryb nari540. iuo pagrindu valstybs tarnautojo negalima atleisti jo ligos ir atostog metu. Atleidimas i pareig praradus Lietuvos Respublikos pilietyb. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 33 straipsnyje tvirtinta pilieio teis stoti Lietuvos Respublikos valstybin tarnyb. Lietuvos Respublikos pilietybs reikalavimas nurodytas ir Valstybs tarnybos statyme kaip btina slyga pretenduoti valstybs tarnyb. Todl bet kuriuo pagrindu praradus Lietuvos Respublikos pilietyb valstybs tarnautojas atleidiamas i pareig. iuo pagrindu valstybs tarnautojo negalima atleisti jo ligos ir atostog metu. Kit ali praktika valstybs tarnautojo pilietybs klausimu yra skirtinga. Pavyzdiui, nors Pranczijos ir Vokietijos teiss aktuose, reglamentuojaniuose valstybs tarnyb, pretendentams valstybs tarnyb taip pat tvirtintas bendras reikalavimas turti i ali pilietyb, taiau Pranczijos pilietybs reikalaujama tik uimant etatines pareigybes, o neetatines pareigybes galima priimti ir usienieius. Vokietijoje ypatingais atvejais, nu540 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodio 24 d. nutarimas // Valstybs inios. 2003. Nr. 19828.

Bendroji dalis

459

matytais statymuose, net ir valdininku (aukiausiosios kategorijos valstybs tarnautoju) gali bti ir usienio pilietis (pvz., auktosios mokyklos dstytojas). Taiau toks paskyrimas dar nereikia, kad automatikai gyjama pilietyb (nors tokios praktikos anksiau bta). 1999 m. redakcijos Valstybs tarnybos statyme Lietuvos pilietybs reikalavimas taip pat nebuvo absoliutus. Reikalavimas bti Lietuvos Respublikos pilieiu nebuvo taikomas paslaug valstybs tarnautojams Lietuvos Respublikos gyventojams bei kai kuri kategorij usienio ali pilieiams. Atleidimas i pareig per Valstybs tarnybos statymo pakeitimo statymo gyvendinimo statyme nustatyt termin negijus einamoms pareigoms btino isilavinimo. Valstybs tarnautojai, kurie sigaliojus 1999 m. liepos 30 d. redakcijos Valstybs tarnybos statymui neturjo einamoms pareigoms btino isilavinimo, j privaljo gyti per penkerius metus. Tokio isilavinimo per nustatyt laik negijusius valstybs tarnautojus numatyta atleisti i valstybs tarnybos, iskyrus tuos, kuriems iki reikiamo isilavinimo gijimo liko maiau negu pus nustatyto termino. Be to, mintos nuostatos netaikomos valstybs tarnautojams, kuriems iki senatvs pensijos amiaus liko ne daugiau kaip penkeri metai. is penkeri met terminas baigsi 2004 m. liepos 30 d., taiau statymuose nenustatyta, per kiek laiko i norma turi bti gyvendinta ir kiek gali trukti tokia padtis, jei valstybs tarnautojas reikiamo isilavinimo negijo, o kompetentingas subjektas sprendimo dl jo atleidimo nepriima. Kita vertus, statym leidjas neaptar joki ios taisykls iimi, todl neaiku, kaip turt bti elgiamasi tuo atveju, kai, pavyzdiui, valstybs tarnautojas laiku pradjo studijas, taiau dl pateisinam prieasi (ligos, ntumo ir pan.) jose buvo padaryta pertrauka, taiau yra pagrindas manyti, kad reikiamas isilavinimas bus gytas, taiau vliau negu nustatytas penkeri met terminas. iuo pagrindu valstybs tarnautojo negalima atleisti jo ligos ir atostog metu, taip pat nios moters ir valstybs tarnautojui suteikt vaiko prieiros iki jam sukaks treji metai atostog metu. Atleidimas i pareig pasibaigus staigos vadovo kadencijai. 1999 m. redakcijos Valstybs tarnybos statyme buvo nustatyta, kad vieo konkurso bdu staig vadovai priimami staigos steigimo akto, kit teiss akt nustatytai kadencijai. Kadencija negali bti ilgesn kaip 5 metai ir nesietina su Seimo, Respublikos Prezidento ar savivaldybi taryb kadencijomis. 2002 m. redakcijos Valstybs tarnybos statymas staigos vadovo kadencijos trukms nereguliuoja. Tai palikta kitiems teiss aktams.

460

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

iuo pagrindu valstybs tarnautojo negalima atleisti jo ligos ir atostog metu. Atleidimas i pareig pasibaigus pakaitinio valstybs tarnautojo primimo laikinai negalinio eiti karjeros arba politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojo pareigas laikas. Atleidimas i pareig valstybs tarnautojui sujus 62 metams ir 6 mnesiams arba pasibaigus jo tarnybos pratsimo terminui. staigos vadovo ar karjeros valstybs tarnautojo, kuriam sujo 62 metai ir 6 mnesiai, valstybs tarnyba gali bti pratsta. io amiaus sukakusio valstybs tarnautojo tarnyb gali pratsti j pareigas prims asmuo. Apie bsim tarnybos pratsim jis privalo praneti Valstybs tarnybos departamentui prie Vidaus reikal ministerijos ne vliau kaip prie 10 kalendorini dien iki tarnybos pratsimo dienos. staigos vadovo ar karjeros valstybs tarnautojo tarnybos laikas pratsiamas iki vieneri met ir bendras pratstas tarnybos laikas negali viryti penkeri met. Atleidimas i pareig pasibaigus politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautoj pareigas primusio valstybs politiko ar kolegialios valstybs institucijos galiojimams. Politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojas i pareig atleidiamas paskutin j pareigas primusio valstybs politiko galiojim dien arba naujai sudarytos kolegialios valstybs institucijos pirmajame posdyje. Jo atleidimo i pareig dien imokama 1 mnesio vidutinio darbo umokesio dydio ieitin imoka. Atleidimas i pareig, kai politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojas praranda pareigas j primusio valstybs politiko ar kolegialios valstybs institucijos pasitikjim arba kai baigiasi jo paskyrimo pareigas terminas. Tam tikr diskusij kyla dl to, ar galima iuo pagrindu atleisti i pareig savivaldybs administracijos direktori. Teigiama, kad jis ess staigos vadovas ir gals bti atleistas i valstybs tarnybos tik arba bendrais visoms valstybs tarnautoj pareigybms taikomais atleidimo i valstybs tarnybos pagrindais, arba staigos vadov pareigybms taikomais atleidimo pagrindais. iuo klausimu dar nra aikios ir teism praktikos. Vietos savivaldos statymo541 29 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldybs administracijos direktorius yra savivaldybs administracijos vadovas staigos vadovas, pavaldus savivaldybs tarybai ir atskaitingas merui. iame straipsnyje taip pat paymta, kad savivaldybs administracijos direktoriaus skyrimo ir atleidimo tvark nustato is ir Valstybs tarnybos statymai. I atitinkam Valstybs tarnybos statymo straipsni darytina akivaizdi ivada, kad staigos vadov, kuriems taikomas is statymas, pa541

Valstybs inios. 1994. Nr. 551049; 2000. Nr. 912832; 2003. Nr. 733357.

Bendroji dalis

461

skyrimo ir atleidimo tvarka yra dvejopa: konkurso bdu ir politinio (asmeninio) pasitikjimo pagrindu. Taigi nors iuo atveju valstybs tarnautojas taip pat skiriamas vadovauti tam tikrai valstybs ar savivaldybs institucijai ar staigai, jis skiriamas politinio pasitikjimo pagrindu ir, manytume, gali bti atleistas i pareig prarads j paskyrusio subjekto pasitikjim. iuo pagrindu valstybs tarnautojo negalima atleisti jo ligos ir atostog metu. Atleidimas i pareig paaikjus, kad stodamas valstybs tarnyb asmuo pateik suklastotus dokumentus arba nuslp ar pateik tikrovs neatitinkanius duomenis, dl kuri negaljo bti priimtas valstybs tarnautojo pareigas. Atleidimas i pareig, kai valstybs tarnautojo pareigyb panaikinama. iuo pagrindu valstybs tarnautojo negalima atleisti jo ligos ir atostog metu, taip pat nios moters ir valstybs tarnautojui suteikt vaiko prieiros iki jam sukaks treji metai atostog metu, iskyrus atvejus, kai valstybs ar savivaldybs institucija ar staiga likviduojama. Valstybs tarnautojui imokama iki pareigybs panaikinimo jo gauto vidutinio darbo umokesio dydio ieitin imoka, atsivelgiant valstybs tarnautojo tarnybos valstybs ar savivaldybs institucijoje ar staigoje sta. iuo atveju tarnybos sta valstybs ar savivaldybs institucijoje ar staigoje taip pat skaitomas laikas: 1) kur valstybs tarnautojas laikinai buvo perkeltas kitas pareigas, taip pat ir kitas pareigas Lietuvos Respublikos diplomatinse atstovybse, konsulinse staigose ir atstovybse prie tarptautini organizacij, tarptautinse organizacijose ar institucijose, Europos Sjungos institucijose ar staigose, arba buvo perkeltas kitas pareigas tarnybinio kaitumo tvarka; 2) kur karjeros valstybs tarnautojas, kurio pareigyb naikinama, buvo paskirtas kitas to paties lygio ir kategorijos karjeros valstybs tarnautojo pareigas, o jei toki pareig nra ir valstybs tarnautojas sutiko emesns kategorijos pareigas. Kaip ieitins imokos dydis statymo susietas su tarnybos stau, parodyta 4 lentelje.

4 lentel. Ieitins imokos dydis Tarnybos staas Iki 5 met Nuo 5 iki 10 met Nuo 10 iki 20 met Daugiau kaip 20 met Imokos dydis 2 mnesi vidutinio darbo umokesio 3 mnesi vidutinio darbo umokesio 4 mnesi vidutinio darbo umokesio 6 mnesi vidutinio darbo umokesio

462

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

iuo pagrindu atleistam karjeros valstybs tarnautojui, jeigu jam nra suj 62 metai ir 6 mnesiai, 6 mnesius nuo atleidimo i pareig dienos silomos laisvos tos paios arba emesns kategorijos karjeros valstybs tarnautojo pareigos. Atleidimas i pareig, vertinimo komisijai du kartus i eils valstybs tarnautoj vertinus nepatenkinamai ir silant j atleisti i pareig. Valstybs tarnybos statymo 22 straipsnyje nustatyta, kad toks vertinimo komisijos silomas sprendimas valstybs tarnautoj pareigas primusiam asmeniui yra privalomas. iuo pagrindu valstybs tarnautojo negalima atleisti jo ligos ir atostog metu, taip pat nios moters ir valstybs tarnautojui suteikt vaiko prieiros iki jam sukaks treji metai atostog metu. Atleidimas i pareig, kai valstybs tarnautojas, atleistas i privalomosios pradins karo tarnybos arba alternatyviosios krato apsaugos tarnybos, per ilgesn negu 2 mnesi termin negrta eitas pareigas. Atlikusiam privalomj pradin karo tarnyb arba alternatyvij krato apsaugos tarnyb valstybs tarnautojui utikrinama teis grti eitas pareigas toje paioje valstybs arba savivaldybs institucijoje ar staigoje, nebent i institucija ar staiga per t laik bt likviduota. Tokia teise valstybs tarnautojas gali pasinaudoti per du mnesius po to, kai atliko privalomj pradin karo tarnyb arba alternatyvij krato apsaugos tarnyb. iuo pagrindu valstybs tarnautojo negalima atleisti jo ligos ir atostog metu. Atleidimas i pareig, kai tas pareigas teismo sprendimu grinamas anksiau jas js valstybs tarnautojas arba paaikja, kad priimant valstybs tarnautoj pareigas buvo paeisti Valstybs tarnybos statymo reikalavimai ir i paeidim nemanoma paalinti. Atleidimo i pareig dien valstybs tarnautojui imokama 2 mnesi tarnautojo vidutinio darbo umokesio dydio ieitin imoka. iuo pagrindu valstybs tarnautojo negalima atleisti jo ligos ir atostog metu, taip pat nios moters ir valstybs tarnautojui suteikt vaiko prieiros iki jam sukaks treji metai atostog metu. Atleidimas i pareig, kai valstybs tarnautojas nedirba dl laikino nedarbingumo ilgiau kaip 120 kalendorini dien i eils arba ilgiau kaip 140 dien per paskutinius 12 mnesi, jei statym nenustatyta, kad tam tikros ligos atveju pareigos paliekamos ilgesn laik, arba jei valstybs tarnautojas pagal medicinos ar invalidum nustatanios komisijos ivad negali eiti savo pareig. Vyriausiasis administracinis teismas 2001 m. balandio 9 d. nutartyje pabr, kad valstybs tarnautojo liga, trunkanti ilgesn nei statyme nusta-

Bendroji dalis

463

tyta laik nereikia valstybs tarnautojo statuso praradimo savaime. Tai reikia, kad atleidimas i valstybs tarnybos formintinas atitinkamu administraciniu teiss taikymo aktu542. iuo pagrindu negalima atleisti nios moters ir valstybs tarnautojui suteikt vaiko prieiros iki jam sukaks treji metai atostog metu. Atleidimo i pareig dien imokama 2 mnesi dydio tarnautojo vidutinio darbo umokesio dydio ieitin imoka. Atleidimas i pareig, kai valstybs tarnautojui statym nustatyta tvarka atimtos specialios teiss, susijusios su jo tiesiogini pareig atlikimu. Administracins teiss poiriu tiek verslo subjektai, tiek fiziniai asmenys (skaitant ir valstybs tarnautojus) gali gyti special teisin subjektikum. Jie gali kreiptis atitinkamas valstybs institucijas ir, vykd nustatytus reikalavimus, gyti specialias teises (teis vairuoti padidinto pavojaus altin, teis eksploatuoti atomin jgain, teis prekiauti ribotos apyvartos prekmis ir pan.). Jeigu iomis specialiomis teismis naudojamasi nesilaikant teiss norm reikalavim, juoba jomis piktnaudiaujant, jos gali bti nustatyta tvarka apribotos arba visikai atimtos. Jei tokios teiss turjimas yra btina slyga uimti valstybs tarnautojo pareigas, jos netekus vykdyti pavest funkcij nebegalima. Valstybs tarnybos srityje tokios teiss atmimo pavyzdys gali bti teiss susipainti su slapta informacija atmimas, kai konkreiam valstybs tarnautojui (policijos pareignui, diplomatui ir pan.) nuolat tenka gauti, analizuoti, perduoti kitiems informacij, sudarani valstybs arba tarnybos paslapt. Atleidimas i pareig paskiriant valstybs tarnautojui toki tarnybin nuobaud. Tarnybin nuobauda atleidimas i pareig gali bti skiriama u iurkt tarnybin nusiengim, taip pat u kit tarnybin nusiengim, jei prie tai valstybs tarnautojui nors kart per paskutinius 12 mnesi buvo taikyta tarnybin nuobauda grietas papeikimas. Tarnybini nuobaud skyrimo tvarka buvo aptarta anksiau. iuo pagrindu negalima atleisti nios moters ir valstybs tarnautojui suteikt vaiko prieiros iki jam sukaks treji metai atostog metu. Atleidimas i pareig siteisjus teismo nuosprendiui, kuriuo valstybs tarnautojui paskirta bausm u sunk ar labai sunk nusikaltim, nusikalstam veik valstybs tarnybai ir vieiesiems interesams ar korupcinio pobdio nusikalstam veik arba bausm, dl kurios jis negali eiti savo pareig.
Administracin byla Nr. A334/2001 A. Birgiolas v. Vilkavikio rajono savivaldybs administracija // Administracini teism praktika. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. Nr. 1. P. 222229.
542

464

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Atleidimas i pareig valstybs tarnautojui nesutikus sudaryti darbo sutarties, jei jo pareigyb nepriskiriama valstybs tarnautoj pareigybms. is pagrindas taikytinas tada, kai reorganizuojant valstybs institucij arba staig, taip pat pasikeitus teisiniam reguliavimui valstybs tarnautojo pareigyb pagal pareigybs apraym nebetenka valstybs tarnybos statuso. Jeigu buvusi pareigyb reikalinga konkreioje institucijoje ar staigoje (pvz., techninis aptarnavimo personalas, kurie anksiau buvo traktuojami kines ar technines funkcijas atliekaniais paslaug valstybs tarnautojais), su tokiais darbuotojais sudaromos darbo sutartys. Valstybs tarnybos statyme yra nustatyta tvarka, kuria tvirtinamas didiausias leistinas darbuotoj, dirbani pagal darbo sutartis ir gaunani darbo umokest i valstybs biudeto ir valstybs pinig fond, pareigybi skaiius. Taigi tokiu atveju nesutikus sudaryti darbo sutarties buvs valstybs tarnautojas i pareig atleidiamas. iuo pagrindu valstybs tarnautojo negalima atleisti jam susirgus ir atostog metu.

1.14. Nevyriausybini organizacij svoka, esm ir vieta visuomenje

Nevyriausybini organizacij samprata. Nevyriausybin organizacija (toliau ir NVO) yra laisva moni valia kurta pilietin organizacija, kuri tarnauja visuomens ar jos grupi interesams tenkinti, nesiekia pelno ar tiesioginio dalyvavimo, kaip partijos, valstybs valdyme. Pavadinimas nevyriausybin organizacija iverstas i angl kalbos non governmental organization. Nors terminas turi politologin poirio aspekt, jo vartojimo sritis yra labai plati ir jis tampa populiarus kasdieninje kalboje. Deja, kokias konkreiai organizacijas apima terminas nevyriausybin organizacija, neaiku. Btent dl savo neapibrtumo jis yra labai kritikuojamas, ypa teisinink bendruomenje. Norint suvokti, k reikia nevyriausybin organizacija, pirmiausia tenka isiaikinti, kas yra vyriausybin. Taiau isiaikinus pasirodys, kad termin vartojantys asmenys nekalba apie visas organizacijas, kurios nra sukurtos vieosios valdios institucij, o tik apie j dal. Nevyriausybinmis organizacijomis nevadinami privataus verslo subjektai mons, nors gramatikai nagrinjant svok jos turt bti apimtos. Todl vartojamas kitas privai organizacij terminas. Nepaisant savo neapibrtumo, nevyriausybins organizacijos terminas yra paplits tiek Lietuvoje, tiek kitose Vakar alyse.

Bendroji dalis

465

Termino nevyriausybin organizacija prasm yra nuoroda pagrindin atsiribojim ne tik nuo valstybini institucij, bet ir nuo moni, politini partij, profesini sjung ir religini bendrovi. Taigi, nors sakoma nevyriausybin, omenyje turima nepolitin, nereligin, ne pelno vienu metu. Beje, tokia termino interpretacija yra tik viena i galim. Pagal kitas interpretacijas profesins sjungos, religins organizacijos laikomos nevyriausybinmis organizacijomis. Gana plaiai pastaruoju metu pradtas vartoti treiojo sektoriaus terminas, pagrstas organizacij suskirstymo tris sektorius koncepcija: pirmasis valdia, savivalda bei j institucijos, antrasis privataus verslo subjektai, treiasis nevyriausybins organizacijos. Taigi NVO yra treiojo sektoriaus organizacijos. Termino ne pelno organizacija, kuris labiausiai mgstamas teisinink, vartojimas taip pat susijs su tam tikromis problemomis. Teigiamas io termino bruoas yra tas, kad jis visikai neapibdina organizacijos veiklos kryptingumo. Bet tokia organizacija gali bti priskirta vienai i dviej grupi ir pavadinta arba pelno, arba ne pelno organizacija. Teorijoje painiojamasi, k laikyti ne pelno organizacijos pagrindiniu bruou: pelno neskirstymo princip ar pelno nesiekimo princip. Angl kalboje, atsivelgiant princip, skiriami du terminai nonprofit organization ir nonforprofit organization. Lietuvi kalboje terminai ne pelno organizacija ir pelno nesiekianti organizacija taip pat turi panaum. Taiau tiek lietuvi, tiek angl kalbose ios dvi svokos daniausiai suprantamos kaip sinonimai. Painiava dl ne pelno organizacijos termino atsiranda dl teisinio reglamentavimo. Lietuvoje sukurta daugyb organizacij ri, kurios pagal savo esm ir tikslus yra ne pelno organizacijos, taiau nra taip vadinamos teisje. Teisinje kalboje termino prasm paprastai suvokiama kaip organizacija, kuri kaip ne pelno vardyta teisje ir kuri negali duoti jokios kapitalo gros, o susidars teigiamas veiklos rezultatas (pelnas) jokiais atvejais negali bti paskirstytas. Pelno siekianios organizacijos tikslas, atvirkiai, yra pelno siekimas, o teigiamas veiklos rezultatas yra teista dto organizacij kapitalo gra. Taiau yra organizacij, kurios statymu nevardytos kaip pelno siekianios, o savo statuose sivardijusios kaip ne pelno arba pelno nesiekianios ir neskirsto jo be jokio raytinio sipareigojimo. Plaija prasme tai yra ne pelno organizacijos, taiau formaliai teisikai ne. Du iuo metu Lietuvoje plaiausiai vartojami terminai aptariam organizacij grupei apibdinti yra nevyriausybins organizacijos ir ne pelno organizacijos. Jie i dalies apima vienas kit: visos ne pelno organizacijos,

466

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

iskyrus valstybines, gali bti vadinamos nevyriausybinmis, o visos nevyriausybins organizacijos, iskyrus tas, kurios gali skirstyti peln ne pelno. mons, kurdami ne pelno organizacijas, siekia patenkinti kultrinius, dvasinius, sportinius, religinius bei kitus tikslus, kurie visuomens ir valstybs pripastami kaip nematerialiniai. Kaip privataus verslo organizacijos padeda siekti pelno, taip nevyriausybins organizacijos efektyviau siekti keliam tiksl. iuo metu Lietuvoje turime apie 6000 nevyriausybini ne pelno organizacij. J kasmet daugja. Kita vertus, nemaai organizacij nustoja veikusios, tampa neveiksmingos, kartais tarnauja pavieni moni ar grupi savanaudikiems tikslams gyvendinti ir pan. Nevyriausybini organizacij rys skirtingose teiss tradicijose. Nevyriausybins organizacijos savo teisine forma nra vienalyts. NVO sektoriuje itin atsiskleidia visuomeni savitumai, ir ne pelno organizacij sistema kiekvienoje valstybje yra unikali. Nepaisant to, kiekviena i teiss tradicij turi bding vis jai priklausani ali teisje tvirtint NVO sistem. Anglijoje, JAV ir kitose bendrosios teiss alyse nra tradicijos grietai skirstyti nevyriausybines organizacijas pagal j teisin form. Tai nereikia, kad ia visos NVO yra vienodos, nes: statyme numatyti kai kurie atskir ne pelno organizacij ri iskyrimai, pavyzdiui, JAV yra iskirtos NVO, turinios narius ir j neturinios, taip pat vieosios naudos, grupins naudos bei religins organizacijos; statym nuostatos danai yra gana bendros ir formuluoja daugiau elgesio principus, o ne konkreias taisykles arba dispozityvios ir nustato tik variant, kuris gali bti pakeistas privaiu sprendimu, todl net tos paios ries organizacijos pagal nustatytus principus yra labai skirtingos; apie NVO kalba daugiausia mokesi statymai, o organizavimosi forma maai aptarta. Kontinentins teiss tradicijos alims (kontinentin Europos dalis, Piet Amerika ir kt.) bdinga tai, jog aikiai iskiriamos dvi NVO rys: asociacijos, organizuotos asmenins narysts pagrindu, bei fondai, pagrsti turtiniu nau. Toks atskyrimas bdingas ir Lietuvai. Kontinentins teiss alyse, reglamentuojant NVO, taikoma daugiau statym bei grietesni apribojimai. ia NVO paprastai turi maiau galimybi savo nuoira nusistatyti vidin struktr, priimti netradicinius sprendimus. Kontinentins teiss tradicijos alyse aikiai atskiriamos ne pelno organizacijos, kuri vidin struktra pagrsta turtiniais naais, ir ne pelno organizacijos, kuri vidin struktra pagrsta naryste. Apibendrintai pirmo-

Bendroji dalis

467

sios ries organizacijos vadinamos fondais (angl. foundations), o antrosios ries asociacijomis (angl. asociations). Fondai neturi nari, bet turi steigjus, savininkus, dalininkus, kurie yra prisidj prie organizacijos tolesnio gyvavimo. Anglosaks teiss tradicijos alyse institut atstoja patikjimo santykiai, kai asmuo (asmenys) patiki kam nors turt, kuris turi bti naudojamas i anksto nustatytais tikslais. Asociacijos nariai gali turti labai plaius sipareigojimus asociacijai. Taiau daniausiai jie apsiriboja pareiga mokti nario mokest ir laikytis stat. Kontinentins teiss tradicijos alyse NVO, remiantis iuo skirstymu, yra tvirtinamos fond ir asociacij statymais. Lietuvoje ias ris atitinka ne viena, o daugiau teisini organizavimosi form. Skirstymas naryste ir turtu paremtas organizacijas bdingesnis kontinentins teiss tradicijai, o vieosios naudos (angl. public benefit) ir grupins naudos (angl. mutual benefit) organizacij atskyrimas bendrosios teiss tradicijai. Vieosios naudos organizacij tikslas yra visai visuomenei naudingi tikslai, siekiami altruistikai. Tuo tarpu grupins naudos organizacijos yra sukurtos tam, kad patenkint specifinius tam tikros moni grups poreikius, t. y. organizacija veikia savo nari naudai. Praktikoje veikianios organizacijos i dalies yra vieosios naudos, i dalies grupins naudos. Esant tokiai painiavai, is skirstymas yra daugiau susijs ne su organizacijos esme, o su jos mokestiniu statusu. Vieosios naudos organizacijoms prasta suteikti daugiau lengvat, o kartu nustatyti daugiau apribojim bei vieumo reikalavim nei grupins naudos organizacijoms. Lengvatinis statusas usitarnaujamas per tam tikr laik ir suteikiamas individualiai, o tos vieosios naudos organizacijos, kurios status gijo, vardijamos filantropinmis (angl. charities). Skirstymas vieosios naudos ir grupins naudos organizacijas Lietuvos teisje nra pritaikytas. Nors kartais girdimi samprotavimai, kad, pavyzdiui, asociacijos yra skirtos j nari poreikiams tenkinti, yra grupins naudos organizacijos, o visuomenins organizacijos siekia vie tiksl, todl yra vieosios naudos organizacijos, teisje tai netvirtinta. Net vie ar grupini tiksl deklaravimas statuose joki teisini padarini nesukelia. Nevyriausybini organizacij sistema Lietuvoje. Atkrus nepriklausomyb ikilo poreikis steigti vairias NVO ris, o galiojantis visuomenini organizacij reglamentavimas buvo per siauras, ukertantis keli daugeliui iniciatyv. Perjim prie iandien egzistuojanios sistemos pradjo Visuomenini organizacij statymas, priimtas 1995 m. vasario 2 d. is statymas

468

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

demokratizavo visuomenini organizacij teisin reglamentavim, taiau neleido steigti kitoki NVO ri. Naujo ne pelno organizacij teisinio reglamentavimo gyvendinimas sustojo, jo krimas yra pavyzdys nevykusio bandymo racionalizuoti teisin reglamentavim. Dar 1994 m. pabaigoje toks tikslas buvo ikeltas ir Vyriausyb paved tuometinei Ekonomikos ministerijai parengti ne pelno organizacij projekt. Deja, ias organizacijas reglamentuoti vienu bendru statymu atsisakyta. Vietoj to buvo parengti ir 1996 m. priimti Asociacij, Labdaros ir paramos fond bei Viej staig statymai. ios organizacijos ir jau mintos visuomenins organizacijos tapo Lietuvos NVO sistemos pagrindu. Primus iuos statymus buvo minimaliai patenkinti Lietuvos NVO veiklos reguliavimo poreikiai. Daugelis NVO ekspert pabr, kad tikslinga nustatyti pagrindines i organizacij raidos strategines nuostatas. Vienas i toliausiai paengusi NVO veiklos reguliavimo projekt, parengt 2001 m., yra gavs Lietuvos Respublikos nevyriausybini organizacij pltros statymo projekto form. Jis numato reglamentuoti valstybs ir savivaldybi politikos NVO klausimais gyvendinim, valstybs ir savivaldybi institucij bendradarbiavim su NVO ir kitas NVO veiklos slygas, stiprinanias NVO pltr. i pltra siejama su tam tikr NVO program gyvendinimu tarptautinio bendradarbiavimo, mogaus teisi apsaugos, maum integracijos, kultros, religini ir etini vertybi puoseljimo, vietimo, mokslo ir profesinio tobulinimo, neformalaus ir pilietinio ugdymo, sporto, socialins apsaugos ir darbo, sveikatos prieiros, nacionalinio saugumo ir gynybos, teistvarkos, nusikalstamumo prevencijos, gyvenamosios aplinkos pritaikymo ir bsto pltros, autori teisi ir gretutini teisi apsaugos, aplinkos apsaugos, kitose visuomenei naudingomis ir nesavanaudikomis pripastamose srityse. statymo projektas savo konceptualumu labiau atitinka ilgalaiks strategins programos parametrus ir tai yra diskrecijos objektas. Nuosaikiu reglamentavimo ingsniu nustatant NVO teisin, vadybin ir ekonomin statusus tapo 2004 m. priimtas Lietuvos Respublikos asociacij statymas543. Jis apm iki tol galiojusi Visuomenini organizacij ir Asociacij statym reguliavimo sritis, pagal Lietuvos Respublikos CK nuostatas nustat asociacij, kaip viej juridini asmen, subjektikumo dimensijas. Bendriausi pagrindiniai dabartiniai asociacij, labdaros ir paramos fond bei viej staig bruoai yra ie: Asociacija savo pavadinim turintis ribotos civilins atsakomybs vieasis juridinis asmuo, kurio tikslas koordinuoti asociacijos nari veikl, atstovauti asociacijos nari interesams ir juos ginti arba tenkinti kitus vieuosius interesus. Asociacijos pavadinime gali atsispindti jos veiklos kryp543

Lietuvos Respublikos asociacij statymas // Valstybs inios. 2004. Nr. 25745

Bendroji dalis

469

tis: asociacija, visuomenin organizacija, susivienijimas, konfederacija, sjunga, draugija ir pan. Labdaros ir paramos fondai544 Lietuvos teisje ir NVO sistemoje turi iek tiek kitoki prasm, nei prasta Vakar alyse. Paprastai fondas reikia tik organizavimosi form, kai paskiriant kok nors turt steigiamas teiss subjektas, neturintis nari, o jo valdymas pagrstas steigjais arba kitaip vardytais savininkais. Lietuvos statymas, apibrdamas, k gali daryti fondas, nenumato fondui jokios kitos veiklos, iskyrus labdar ir param. Kita vertus, labdaros teikimu negali usiiminti kitos ne pelno organizacijos. Taigi fondai, kaip atskira NVO ris Lietuvoje, iskirta ne tiek dl organizavimosi bdo, kiek dl veiklos pobdio. Fondo steigju galima tapti dviem bdais: 1) perduodant arba sipareigojant perduoti turt ar teikti paslaugas fondo steigimo metu; 2) fondo vlesniam rmjui suteikiant steigjo teises. Labdaros ir paramos fondams nustatyti gana grieti reikalavimai, kaip turi bti organizuotas jo valdymas. Nustatyti papildomi valdymo organai: steigj susirinkimas, valdyba ir taryba, kuri funkcijos yra tokios, kaip ir asociacijos valdymo organ; Vieoji staiga545 tai turto pagrindu sukurta ne pelno organizacija, turinti dalininkus (arba savinink), siekianti visuomenei nauding tiksl, galinti usiimti bet kokia kitais statymais nedraudiama veikla. Pagrindinis vieosios staigos skiriamasis bruoas nuo kit NVO yra tas, kad jos steigiamos remiantis naais registruojam kapital. Vieoji staiga privalo turti kapital, sudaryt i dali. Vieosios staigos dalininkai turi nuosavybs teis ne viej staig, o dalinink kapitalo dal. Nors statyme tai suformuluota itin netiksliai, dalinink (savininko) santykis su vieja staiga yra toks pats kaip akcins bendrovs akcininko santykis su paia akcine bendrove. Vieosios staigos dalininkai (savininkas) i esms turi tas paias teises kaip ir akcins bendrovs akcininkai, iskyrus tai, kad negalima skirstyti vieosios staigos gauto pelno, t. y. negalimi jokie dividendai. Lietuvoje i vis pagrindini ne pelno organizacij tik vieosios staigos gali usiimti kine veikla tomis paiomis slygomis kaip ir mons, gali sudaryti sutartis, teikti mokamas paslaugas, gaminti produkcij bei nustatyti jos kain. Egzistuoja taip pat daugyb tam tikr organizacij, kurios yra skirtos veiklai tam tikrose siauresnse srityse, pavyzdiui, meno krj organizaciLietuvos Respublikos labdaros ir paramos fond statymas // Valstybs inios. 1996. Nr. 32787. 545 Lietuvos Respublikos viej staig statymas // Valstybs inios. 1996. Nr. 681633.
544

470

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

jos, pramons, prekybos ir amat rmai, bibliotekos, muziejai, vietimo staigos, mokslo ir studij institucijos, religins bendrijos, profesins sjungos ir kitos organizacijos, kurios veikia tik pagal joms skirt statym. Paprastai ie specials statymai ne pelno organizacijoms suteikia daugiau teisi ir nustato maiau apribojim. domiausi tarp specifini organizacij yra muziejai ir bibliotekos. I principo tai turt bti nuosavybs teisi objektas, bet Muziej statymas546 ir Bibliotek statymas547 nustato io turto teises, tarp kuri yra teis turti sskaitas, nustatyti savo vidaus struktr, naudotis ir disponuoti turtu bei kitos, bdingos jau ne teiss objektams, o teiss subjektams. Taigi muziejus ir biblioteka tampa savarankika organizacija. Bandymas Lietuv perkelti beveik vis i karto valstybi patirt vienu metu lemia daugel problem. Nepaisant to, NVO sistema yra suformuota ir stabili, o to iki iol nebuvo. Kartu galima numatyti nemaai pokyi. Nors bendra tendencija vis dar yra nauj statym priiminjimas, tiktina, jog ji pasikeis rimiau pradjus vertinti ne pelno status, kelio piktnaudiauti juo ukirtim bei teisins sistemos darn apskritai. Naujajame Civiliniame kodekse tvirtintas pelno siekiani (verslu usiimani)548 ir ne pelno siekiani juridini asmen atskyrimas, kriterijumi pasirinktas ne pelno skirstymo, o pelno siekimo tikslas. Konstitucins nuostatos dl nevyriausybini organizacij. Teis laisvai jungtis arba nesijungti asociacijas yra laikoma viena i svarbiausi mogaus teisi, todl ji tvirtinta beveik kiekvienos demokratins valstybs Konstitucijoje. Lietuvos Respublikos Konstitucijos549 35 straipsnis taip pat nustato i esmin kiekvieno mogaus teis: Pilieiams laiduojama teis laisvai vienytis bendrijas, politines partijas ar asociacijas, jei i tikslai ir veikla nra prieingi Konstitucijai ir statymams. Niekas negali bti veriamas priklausyti kokiai nors bendrijai, politinei partijai ar asociacijai. Atkreiptinas dmesys kelet Konstitucijos 35 straipsnio aspekt. Pirma, joje kalbama tik apie narysts pagrindu organizuotas nevyriausybines organizacijas (asociacijas). Antra, teis vienytis asociacijas Konstitucija garantuoja tik Lietuvos Respublikos pilieiams. Treia, Konstitucijoje tvirtinta teis vienytis asociacijas gali bti ribojama statymu ir tai nebt laikoma konstitucins nuostatos paeidimu: Politini partij, kit po546 547

Lietuvos Respublikos muziej statymas // Valstybs inios. 1995. Nr. 531292 Lietuvos Respublikos bibliotek statymas // Valstybs inios. Nr. 1995. Nr. 511245. 548 Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 1.110 straipsnis. 549 Lietuvos Respublikos Konstitucija // Valstybs inios. 1992. Nr. 331014.

Bendroji dalis

471

litini ir visuomenini organizacij steigim ir veikl reglamentuoja statymas. Ketvirta, net Konstitucijoje atsispindi painiava dl termin nevyriausybiniams subjektams vardyti. Kit nevyriausybini organizacij, kaip ir bet koki kit organizacij, princip Konstitucija nenustato. Tarptautins nevyriausybins organizacijos. I pradi tik kaip bendruomens reikinys NVO nuolat pltsi: nacionalin, vliau tarptautin lygmen. Todl atsirado NVO jurisdikcijos nustatymo problem. Tarptautine laikytina nevyriausybin organizacija, kuri tiesiogiai arba per atskirus skyrius veikia daugiau nei vienoje valstybje. Europos konvencija dl tarptautini nevyriausybini organizacij juridinio asmens statuso pripainimo550 (Lietuva prie ios konvencijos nra prisijungusi) nustato ir kitus organizacijoms, kurioms taikoma minta konvencija, kriterijus: tarptautins reikms tiksl siekimas, organizacijos krimas laikantis konvencijos alies dalyvs statym, biuro, centrinio vykdomojo organo bei kontrols organo vienoje i alies dalyvs teritorij turjimas. Mintos konvencijos esm yra klausim dl NVO teisinio statuso bei dl jos teisnumo rib pripainimo sprendimas. Juridinio asmens statusas ir teisnumas, kur NVO yra gijusi vienoje valstybje, yra pripastami kitos, jei tai neprietarauja tos alies svarbiausiems visuomens interesams ir pagrindinms teisnumo gyvendinimo normoms. Kalbant apie tarptautines nevyriausybines organizacijas Lietuvoje btina pasakyti, kad tarptautini organizacij filialai ir skyriai yra steigiami ir registruojami bendra tvarka ir veikia kaip Lietuvos subjektai savarankikos ne pelno organizacijos, atitinkamai be iimties taikant joms ir visas nacionalins teiss normas. Nevyriausybini organizacij socialinis patikimumas. Nors iuo metu nevyriausybins organizacijos Lietuvoje praktikai veikia beveik visose socialins veiklos srityse, nevyriausybini organizacij krimasis i esms tik prasidjo. Senesni veiklos tradicij kol kas nra. Daugumai moni nelabai suvokiamos nevyriausybini organizacij galimybs: darbo apimtis, savo idj gyvendinimo bdai, bendradarbiavimo su vairiomis institucijomis btinumas. Naujoms, t. y. jaunoms, bei kai kurioms seniau susikrusioms nevyriausybinms organizacijoms reikia kreiptis pagalbos iekant l, patalp,
Europos konvencija dl tarptautini NVO juridinio asmens statuso pripainimo (neoficialus vertimas ir neoficialus komentaras). Vilnius: Europos Tarybos informacijos ir dokumentacijos centras, 1994.
550

472

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

transporto, metodins bei organizacins paramos. Taigi kreipdamosi fondus arba valdios institucijas paramos pati nevyriausybin organizacija turi prisistatyti, parodyti savo veiklos tikslus ir dirb, planus bei sugebjimus juos gyvendinti. ia nevyriausybins organizacijos susiduria su socialinio patikimumo vertinimu (socialiniu auditu), nes bet koks rmjas nori inoti, kam bus skiriamos los ar kita parama, kaip ji bus panaudota, ir svarbiausia sitikinti, ar bus gyvendinti siekiami tikslai. Kitais odiais, vertinti nevyriausybins organizacijos socialin patikimum. Visus paramos tiekjus slyginai galime suskirstyti tris grupes: pavienius asmenis, smulkias ir vidutines organizacijas ir dideles institucijas (valstybins struktros arba stambs usienio fondai). Taiau visos mintos grups, teikdamos param arba finansavim, atlieka vienok ar kitok organizacijos (iuo atveju pretendento param ar finansavim) socialinio patikimumo vertinim. Smulks paramos tiekjai daniausiai apsieina be socialinio audito, jiems utenka gero emocionalaus ryio su organizacijos vadovu arba jos atstovu. Didesns organizacijos pirmiausia nustato organizacijos (paramos gavjos) socialin tikslingum, t. y. ar j poiriu reikalinga ta veikla, kuriai l prao nevyriausybin organizacija. Vliau tikrina, k ji u gautas las gali nuveikti, kiek ji patikima ir pan., ir taip bando atlikti nevyriausybins organizacijos socialin audit. Stambesns organizacijos arba fondai daniausiai reikalauja pildyti nustatytos formos paraik, kurioje galima iskirti socialinio audito dal. Paprastesnse paraikose gali bti iskirti tokie socialinio audito reikalavimai kaip organizacijos gyvavimo laikas, projekto tstinumas, l panaudojimo planavimas. Reikt paymti, kad nevyriausybins organizacijos savo veiklos socialin patikimum gali vertinti ir paios (j taip pat gali vertinti ir kitos nevyriausybins organizacijos ar nepriklausomi ekspertai), atlikdamos savo organizacijos vidin socialin audit. Remiantis Vakar Europos patirtimi socialinis auditas turt apimti tokius pagrindinius kriterijus kaip organizacijos veiklos reikalingumas, organizacijos veiklos efektyvumas (palyginti su privaiu ir valstybiniu sektoriais) bei organizacijos veiklos inomumas. Taigi paios nevyriausybins organizacijos vertint savo padarytus darbus ir pasirengim tolesnei veiklai. Socialinio audito nauda551: 1) socialinis auditas leidia organizacijai efektyviai pltoti veikl, nustatyti socialini ir komercini organizacij ryius, atsivelgiant kainas ir kitas priemones, kuriomis siekia gerinti socialin, bendruomenin ir kult-

551

Valeviius V. Socialinis auditas. Klaipda: Druka, 1999. P. 9.

Bendroji dalis

473

ros aplinkas, pasirinkti prioritetus ir atsivelgiant rezultatus keisti organizacijos veikl; 2) leidia suinteresuotiems asmenims veikti organizacijos elgsen ir daryti tak ateities politikai; 3) leidia organizacijai praneti apie savo laimjimus, pagrstus daugiau patvirtintais rodymais negu neargumentuotais reikalavimais; 4) suteikia galimyb tiems, kurie investuoja organizacij arba finansuoja j, taip pat visiems suinteresuotiems asmenims, traukiant ir plaij visuomen, sprsti, ar organizacija siekia socialini, kultrini, visuomenini ir aplinkos vertybi; 5) minti dalykai leidia organizacijai pltoti savo veikl traukiant naujas mones, didinti jos atvirum ir paiai pateikti savos veiklos vertinim. Taigi socialinis auditas nustato nevyriausybini organizacij problemas ir efektyvum. Jis yra bent keturi lygi: 1) individualios, paviens nevyriausybins organizacijos problem lygmuo; 2) nevyriausybini organizacij santyki lygmuo; 3) institucij santyki lygmuo (santykiai su valstybinmis, privaiomis ir kitomis institucijomis); 4) visuomeninis (socialinis) lygmuo. Socialinis auditas pagal jo atlikimo laik gali bti trij tip: vienkartinis, ilgalaikis ir nuolatinis. Socialinis auditas gali apimti ne tik nevyriausybins organizacijos veikl, bet ir konkreius projektus arba j reikalingumo bei efektyvumo vertinim. Reikt atskirti atskiro projekto arba programos socialin svarb nuo nevyriausybins organizacijos visuomeninio reikalingumo ir efektyvumo. Juk gali bti, kad patyrusios ir ilg laik veikianios nevyriausybins organizacijos pristatys nevykusius projektus arba programas, o kvalifikuotai parengtos programos arba projektai nebus gyvendinti konkreios organizacijos jgomis. Pagal tikslus socialinis auditas gali bti skirstomas : bendrj, pagrindin ir konkret. Bendrasis auditas tai toks socialinis auditas, kuris atliekamas ikilus poreikiui pavelgti organizacij i visuomens pozicij ir vertinti jos reikm visuomeniniu poiriu. Jo poreikis kyla pasikeitus tam tikroms visuomens slygoms, pavyzdiui, politinei, ekologinei, aplinkosauginei padiai. Tuomet ikyla btinyb pavelgti organizacij naujai, numatyti naujas jos galimybes ir ateit.

474

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Pagrindinis socialinis auditas tai organizacijos pagrindini tiksl ir j gyvendinimo bd apvalga bei vertinimas pagal tam tikrus objektyvius kriterijus arba normas. Konkretus socialinis auditas tai konkrei atskir uduoi apvalga, pavyzdiui, ar organizacijos veikla ekologika, ar nra finansini paeidim. Auditas, arba tikrinimas, yra keli pakop veikla. Pirmiausia tenka apgalvoti pat plan, vliau pereiti prie tikrinimo, nustatyti kriterijus, kuriais remiantis bus tikrinama, o tikrinant gali tekti iekoti tinkam priemoni. Prie paprasiausi tikrinimo priemoni galima priskirti ataskait, kurias organizacijos rengia paios, apvalg, j lyginim su kitais informacijos altiniais, pavyzdiui, spaudos atsiliepimais, kit iniasklaidos priemoni informacija. Daniausiai tai turt bti pirmasis etapas. Antrasis etapas yra paios organizacijos struktros, jos vidins veiklos problem nustatymas ir atskleidimas. Tai gali bti darbo pasidalijimo, valdymo, finansini dokument tvarkymas ir t. t. Treiasis etapas yra ataskaitos parengimas ir pateikimas.

Bendroji dalis

475

IV skyrius
1. VIEOJO ADMINISTRAVIMO FORMOS
Vieojo administravimo institucijos savo kasdienje vykdomoje bei tvarkomojoje veikloje priima vairius valdymo sprendimus, administracinius aktus, nustato tam tikras pavaldi institucij ir j tarnautoj, taip pat moni, staig ir organizacij bei piliei teiss normas, duoda privalomus nurodymus bei rekomendacijas, organizuoja seminarus, pasitarimus, kontroliuoja j darb, tvarko apskait, ratvedyb ir pan. Atsivelgiant mintus vieojo administravimo institucij ir pareign veiksmus galima teigti, kad tai savarankikos vieojo administravimo formos. Kiekvienu konkreiu atveju vieojo administravimo institucijos ir pareignai priskirtoms funkcijoms vykdyti pasirenka tokius veiksmus, kurie tam geriausiai tinka ir yra efektyviausi, atitinka j kompetencij, veiklos paskirt, kuriais optimaliausiu bdu galima pasiekti nustatyt tiksl. Taiau atsivelgiant mint veiksm pobd bei j giminingus iorinius poymius galima teigti, kad jie gauna tam tikr specifini form. Taigi iuo atveju vieojo administravimo forma tai pavidalas, modelis, aprpiantis valstybin valdym. Vieojo administravimo formos rodo, kaip vykdomos tam tikros valdymo funkcijos, kokiomis priemonmis sprendiami valstybinio valdymo udaviniai ir funkcijos ekonomins, socialins kultrins ir administracins politins veiklos srityse. Teisiniu poiriu vieojo administravimo formos esti kaip tam tikri giminingi, vienariai vieojo administravimo institucij veiksm atlikimo bdai.

1.1. Vieojo administravimo formos samprata

Norint pateikti vieojo administravimo formos samprat pirmiausia reikia iekoti ios svokos logini ryi su tokiais terminais kaip valdymo tikslai, valdymo funkcijos, valdymo udaviniai, kompetencija ir pan. Minti terminai lemia ir valdymo metod parinkim konkreioje valdymo situacijoje. Valdymo funkcijos apibria vieojo administravimo veiklos tu-

476

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

rin. Valdymo tikslams paklsta visos vieojo administravimo subjekt naudojamos valdymo formos. Valdymo formos leidia vieojo administravimo subjektams gyvendinti savo galiojimus ir teiss aktuose tvirtint kompetencij. Kitaip tariant, valdymo forma laikoma kaip valdymo funkcij gyvendinimo priemon siekiant valdymo tiksl. Vieojo administravimo proceso turinys atskleidiamas tokiais terminais kaip valdymo funkcijos, valdymo metodai ir valdymo formos. iomis kategorijomis pagrsta vieojo administravimo teorija. Nuo i kategorij tikslaus apibrimo bei turinio iaikinimo priklauso ir vieojo administravimo praktika. Vieojo administravimo forma tai vieojo administravimo subjekt konkrei veiksm, valdymo funkcij ir valdymo metod iorin iraika. Vieojo administravimo gyvendinimas reikalauja nustatyti tok mechanizm, kuris leist vieojo administravimo institucijos udavinius ir funkcijas knyti praktinje valstybinio valdymo veikloje. Vieasis administravimas siknija konkreiuose veiksmuose, kurie ireikia jo turin ir kryptingum. Tuos veiksmus vykdo vieojo administravimo subjektai, t. y. vieojo administravimo institucijos ir pareignai. Taigi susidaro nauja mokslin kategorija vieojo administravimo (arba valstybinio valdymo gyvendinimo) forma. Kategorija vieojo administravimo forma priskiriama ne visiems visuomeninio santykio dalyviams, o tik vieojo administravimo subjektams. i kategorija yra vieojo administravimo institucij kompetencijos elementas. Vieojo administravimo institucijos gali veikti tik pagal savo kompetencij, todl tokios galimybs aikus ir apibrtas tvirtinimas yra pagrindas atlikti tam tikrus veiksmus nustatyta tvarka. iuo pagrindu vieojo administravimo institucij atliekami valdingo pobdio veiksmai gauna iorin iraik. ios iraikos neturinios vieojo administravimo institucijos negali sukurti padarini, dl kuri jos faktikai ir veikia. Vadinasi, vieojo administravimo forma tai iorikai ireikta vieojo administravimo institucijos (pareign) veikla, kuri gyvendinama pagal jos kompetencij ir kuri sukelia teisines pasekmes. Taiau veiksmai, kuriuos atlieka ios institucijos, yra skirtingi savo esme, pobdiu ir paskirtimi. Kartu yra skirtingi ir j iorins iraikos variantai. Vieojo administravimo institucij veiksmai savo tiksliniu kryptingumu gali reiktis tiek jos iorje (pvz., Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos santykiai su draudjais), tiek paios institucijos viduje (vidini funkcij paskirstymas tarp struktrini padalini, pareign ir pan.). iuo poiriu vieojo administravimo formos gali bti suprantamos dvejopai:

Bendroji dalis

477

1) kaip vieojo administravimo institucijos vieojo administravimo gyvendinimo formos; 2) kaip vieojo administravimo institucijos vidins organizacinio darbo formos. Vieajame administravime didiausia reikm teikiama vieojo administravimo gyvendinimo formai, nes btent joje iorin iraik gauna pati vykdomoji valdia ir j atitinkantys valdingi teisiniai galiojimai, kurie gyvendinami santykyje su valdymo objektu. Apibendrinant galima pateikti vieojo administravimo form svok: vieojo administravimo formos tai vieojo administravimo institucij (pareign) vykdomosios ir tvarkomosios veiklos, pasireikianios konkreiais vienariais veiksmais, iorins iraikos bdai ir priemons. Paymtina, jog vieojo administravimo formos nurodytos vairiuose vieojo administravimo institucij veikl ir kompetencij reglamentuojaniuose teiss aktuose, pavyzdiui, nuostatuose, darbo reglamentuose, instrukcijose ir pan. Vieojo administravimo form praktin reikm pasireikia tuo, kad taikydamos jas vieojo administravimo institucijos gyvendina savo galiojimus ir kompetencij, nustato ir utikrina vieojo administravimo gyvendinimo tvark, piliei teises ir laisves, valdymo procedr teistum. Vieojo administravimo institucijos (pareignai) savo vykdomoje ir tvarkomojoje veikloje pasirenka tam tikr valdymo form, t. y. ji turi atitikti konkretaus vieojo administravimo subjekto kompetencij, jo gyvendinamas vieojo administravimo veiklos funkcijas, metodus ir pan. Vieojo administravimo formos turi atitikti vieojo administravimo subjekto gyvendinamos veiklos turin, t. y. tikslinga remtis tomis valdymo formomis, kurias pasitelkus bt utikrinamas efektyvus valdymo udavini ir funkcij gyvendinimas ir kurios tvirtintos teiss aktuose. Kai kuri Vakar Europos valstybi (Pranczijos, Vokietijos) mokslininkai iskiria ias vieojo administravimo formas552: 1) teiskr; 2) administracinius aktus; 3) administracinius teisinius sandorius; 4) valdingo pobdio veiksmus (nurodym, sakym ir t. t.). Vakar Europos valstybse daug dmesio skiriama toms vieojo administravimo formoms, kurios daro tak skmingam vieojo administravimo gyvendinimui.
552 Cann S. J. Administrative Law. London: Thousand Oaks, New Delhi: SAGE, 1998; Bradley A. W., Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. Harlow: Longman, 2003.

478

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1.2. Vieojo administravimo form rys

Teisinje literatroje galimi vairs vieojo administravimo form skirstymo kriterijai ir rys. Vieni autoriai (pvz., G. V. Atamaniukas) vieojo administravimo formas skirsto pagal iuos kriterijus553: 1) pagal turin teiskros ir teiss taikomsias vieojo administravimo formas; 2) pagal taikymo tikslus vidines ir iorines vieojo administravimo formas; 3) pagal iraikos bdus raytines, odines ir konkliudentines vieojo administravimo formas. Kiti autoriai (A. P. Aliochinas, J. M. Kozlovas) vieojo administravimo formas skirsto pagal iuos kriterijus554: 1) pagal teisin iraik pagrindines vieojo administravimo formas (pvz., administracini akt leidyba) ir tas, kurios pagrstos pagrindinmis vieojo administravimo formomis (pvz., vairi teisin reikm turini veiksm atlikimas); 2) pagal kryptingum iorines ir vidines vieojo administravimo formas; 3) pagal apimt visuotinai privalomas ir sukonkretintas vieojo administravimo formas; 4) pagal valdymo klausim sprendimo bd procedrines ir procesines vieojo administravimo formas ir pan. Vieojo administravimo institucij (pareign) veiklos formos tiesiogiai arba netiesiogiai nustatomos teiss normomis, kuriomis valstyb reglamentuoja i institucij ir pareign veikl. Administracins teiss teorijoje labiausiai paplits ir daniausiai aikinamas (vartojamas) vieojo administravimo form skirstymas pagal normin apibrtum ir teisines pasekmes dvi ris: pirma, teisines vieojo administravimo formas ir, antra, neteisines (arba organizacines) vieojo administravimo formas. Pagrindinis i vieojo administravimo form atskyrimo kriterijus yra teisini padarini atsiradimas gyvendinant vykdomj tvarkomj veikl.

. . . : , 2003. . ., A. A., . . . : -, 2003.

554

553

Bendroji dalis

479

1.2.1. Teisins vieojo administravimo formos

Prie iskiriant teisines vieojo administravimo formas tikslinga pateikti j apibrim ir iskirti pagrindinius poymius. Teisinms vieojo administravimo formoms bdinga tai, kad: 1) tam tikri vieojo administravimo institucij (pareign) veiksmai ir kompetencija tiesiogiai nustatomi teiss normomis ir reglamentuojami teiss aktais; 2) tam tikri vieojo administravimo institucij (pareign) veiksmai susij su vieojo administravimo akt (normini ir individuali) primimu; 3) vieojo administravimo institucijoms (pareignams) gyvendinant valdymo aktus atsiranda tam tikr teisini pasekmi; 4) vieojo administravimo institucij (pareign) veiksm turinys susijs su vykdomojo ir tvarkomojo pobdio veikla. Paymtina, kad kai kuri vieojo administravimo institucij (pareign) veiklos formos nra tiesiogiai susijusios su teise (pvz., prie juridini fakt nepriskiriami veiksmai arba techninio pobdio normos), nes jos nesukuria ir nepanaikina administracini teisini santyki bei nesukelia joki teisini pasekmi. Taiau btent tokie vieojo administravimo institucij (pareign) veiksmai ir reikalingi teisinms vieojo administravimo formoms gyvendinti. Teisins vieojo administravimo formos tai tokie vieojo administravimo institucij (pareign) vykdomosios ir tvarkomosios veiklos iorins iraikos bdai, kurie tiesiogiai numatyti teiss norm ir sukelia teisines pasekmes (t. y. teises arba pareigas, arba teises ir pareigas) fiziniams bei juridiniams asmenims. Pavyzdiui, Finansini nusikaltim tyrim tarnybos prie Lietuvos Respublikos vidaus reikal ministerijos direktoriaus sakymas dl pareigno X pareig paauktinimo, Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2004 m. balandio 7 d. nutarimas Nr. 384 Dl Didmenins prekybos tabako gaminiais licencijavimo taisykli patvirtinimo555. Vieojo administravimo praktikoje iskiriamos ios pagrindins teisini vieojo administravimo form rys: 1) vieojo administravimo akt (normini ir individuali) primimas. Tai pati gausiausia i teisini vieojo administravimo form, kuri pagrindu nustatomos, keiiamos, panaikinamos teiss normos, visada atsiranda tam tikros teisins pasekms vairioms monms,
555

Valstybs inios. 2004. Nr. 531800.

480

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

staigoms ar organizacijoms bei pilieiams. Plaiau apie i teisin vieojo administravimo form r. 2 poskyryje; 2) kit teisin reikm turini veiksm atlikimas (kitaip tariant, teiss taikomojo pobdio veikla). Vieojo administravimo institucijos (pareignai) savo kasdienje vykdomojoje tvarkomojoje veikloje ne tik priima vairius valdymo aktus, bet remdamosi priimtais teiss aktais atlieka kitus teisines pasekmes sukelianius veiksmus. Prie toki veiksm galima priskirti: gimimo ir kit juridini fakt registravim, asmens tapatyb patvirtinani dokument idavim, vairi paymjim idavim (pvz., vairuotojo), procesini prievartos priemoni taikym ir kt. Kaip matyti, vieojo administravimo institucijos (pareignai) teisin reikm turinius veiksmus atlieka esant toms slygoms, kurios tiesiogiai numatytos teiss normose; 3) kreipimosi atitinkamas valstybins valdios ir valdymo bei teismines institucijas forma, t. y. asmen kreipimasis su pareikimu, praymu, pasilymu arba skundu, kad bt inagrintas tam tikras klausimas arba isprstas administracinis ginas vieojo administravimo srityje. Plaiau apie i teisin vieojo administravimo form r. V skyriuje. Kai kurie autoriai (D. N. Bachrachas, A. P. Korenevas) prie teisini vieojo administravimo form priskiria ir administracinius teisinius sandorius556. Nors i teisin vieojo administravimo forma nra nauja, taiau jos panaudojimo ribos anksiau buvo susiaurintos. Pastaruoju metu, kintant administracini teisini santyki subjekt teisiniam statusui, administracini sutari, kaip teisins vieojo administravimo formos, panaudojimo galimybs didja. Normikai administracinius teisinius sandorius pradta teisinti 1999 m. primus Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statym, Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statym ir kitus teiss aktus. Administracinius teisinius sandorius galima skirstyti pagal bendrus ir specialius kriterijus. Pagal iuos kriterijus iskiriami administraciniai teisiniai sandoriai pagal kompetencij, sandoriai su statutiniais valstybs tarnautojais, specialij tarnyb pareignais, studentais ir pan., valstybins nuosavybs valdymo sutartys, vieojo administravimo institucij ir privai subjekt bendradarbiavimo sutartys ir kt.

556 . ., . . : // , 1998. 7. . 8790; . . . : -, 2001.

Bendroji dalis

481

Teisinje literatroje administraciniai teisiniai sandoriai tai dviej arba daugiau vieojo administravimo institucij (pareign) ar vieojo administravimo ir kit subjekt susitarimas, darantis tak teiss ir pareig atsiradimui, pasikeitimui ar pasibaigimui vieojo administravimo srityje. Tai juridinis faktas ir jo sudarymas reikia administracini teisini santyki atsiradim. Administracinis teisinis sandoris gali bti sudarytas tik vadovaujantis administracins teiss normomis ir gyvendinamas visuomenje tarpusavio susitarimu vieno ar daugiau administracins teiss subjekt, kuri vienas visada atstovauja administracinei valdiai. Tai daugiaalis teiss aktas, nustatantis sandoryje dalyvaujani ali teises ir pareigas.

1.2.2. Neteisins vieojo administravimo formos

Vieojo administravimo institucijos (pareignai) praktinje veikloje atlieka ir kitus valdingo pobdio veiksmus, kurie nra privalomai sureguliuoti teiss normomis ir kurie nesukuria joki teisini pasekmi. Tokia vieojo administravimo institucij (pareign) veikla pasireikia neteisine (organizacine) vieojo administravimo forma. Atkreiptinas dmesys tai, kad naudojant neteisines vieojo administravimo formas nuolat bt laikomasi teistumo principo. Neteisins vieojo administravimo formos tai tokie vieojo administravimo institucij (pareign) vykdomosios ir tvarkomosios veiklos iorins iraikos bdai, kuriuos tiesiogiai taikant nekyla teisini pasekmi (t. y. teisi arba pareig, arba teisi ir pareig) fiziniams bei juridiniams asmenims. Pavyzdiui, ministerijos arba vairios staigos prie ministerij ir j struktriniai padaliniai savo kasdienje vykdomojo ir tvarkomojo pobdio veikloje organizuoja seminarus, pasitarimus, tvarko apskait, ratvedyb ir atlieka kitas panaaus pobdio organizacines funkcijas. Neteisins vieojo administravimo formos nra susijusios su vykdomosios valdios gyvendinimu. Tai nra juridiniai faktai, todl gyvendinant neteisines vieojo administravimo formas nesukuriami, nepakeiiami ir nepanaikinami administraciniai teisiniai santykiai557. Neteisins vieojo administravimo formos nra tiesiogiai susijusios su teise ir teiss normomis, nes jos yra pagalbins (organizacins) ir turi svarbi reikm siekiant gyvendinti teisines vieojo administravimo formas.
557 . ., . . . , 1999. . 5.

482

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Vieojo administravimo praktikoje iskiriamos ios pagrindins neteisini vieojo administravimo form rys: 1) organizacini priemoni vykdymas. Vieojo administravimo institucijos (pareignai) organizacines priemones naudoja elementarioje valdymo proceso veikloje. Galima iskirti ias vieojo administravimo institucij (pareign) naudojamas organizacines priemones: vairi posdi, pasitarim, seminar ir konferencij organizavimas bei vedimas turint tiksl analizuoti mokslines ir praktines vieojo administravimo veiklos problemas; statym ir kit teiss akt (galiojani ir naujai priimt) turinio aikinimas pavaldiems subjektams; vairios informacijos apie pastebtus neigiamus reikinius vieojo administravimo srityje perdavimas ir analiz; viej ryi su visuomene organizavimas; praktini rekomendacij teikimas apie konkreios uduoties gyvendinim pavaldiems subjektams ir kt.; 2) materialins technins operacijos. Tai techninio pobdio operacijos, kuriomis utikrinamas efektyvus vieojo administravimo sistemos funkcionavimas, valstybs tarnautoj tarnybins veiklos kokyb, specialios organizacins technikos naudojimas praktinje vieojo administravimo veikloje. Paymtina, kad norint skmingai gyvendinti i form btina ne tik gerai parengti aptarnaujant personal, bet ir tinkamai aprpinti tam tikr vieojo administravimo institucij organizacine technika (kompiuteriais, videoprojektoriais, kopijavimo aparatais ir pan.). Vieojo administravimo institucijos (pareignai) praktinje veikloje vykdo ias materialines technines operacijas: renka, apdoroja ir formina vairi informacin mediag (dokumentus) apie kasdiens vykdomosios ir tvarkomosios veiklos rezultatus; tvarko ratvedyb ir apskait; veda ir tvarko statistik; atlieka analiz (vykdom uduoi, valdymo reform, gaut rezultat ir pan.); surao ir iduoda vairias paymas; surao patikrinimo ir revizijos aktus; naudoja informacines technologijas, organizacins technikos ir ryio priemones ir t. t.

Bendroji dalis

483

2. VIEOJO ADMINISTRAVIMO TEISS AKTAI

Vieojo administravimo veikla susideda i vairi valdymo sprendim pradedant mokslinink veiklos reguliavimu ir baigiant poveikio priemoni taikymu u padaryt administracin nusiengim. Norint sureguliuoti abipusius santykius, atsirandanius tarp valstybs (vykdomosios valdios institucijos arba pareigno) ir pilieio vieojo administravimo srityje, btinas valdomojo subjekto valdingas valios pasireikimas, skirtas nustatyti teises ir pareigas fiziniams bei juridiniams asmenims. Vykdomosios valdios subjekto valdingoje valios iraikoje atsispindi vieojo administravimo teiss akt bruoai. Teisinje valstybje vieojo administravimo subjektai privalo priimti tokius administracinius aktus, kuriais bt visokeriopai skatinama piliei iniciatyva, valstybs socialin ir kio paanga, konstruktyvi reform rengimas. Vadinasi, valstybs pareign priimami vieo pobdio administraciniai sprendimai neturi paeisti konstitucini mogaus teisi ir laisvi bei atitikti vieuosius poreikius. Vieojo administravimo teiss akt funkcija tai reguliuojamasis poveikis vieiesiems valdymo santykiams siekiant utikrinti valdymo udavini isprendim. Priimant ir ileidiant administracin akt jame tvirtintos administracins teiss normos veikia viej valdymo proces. Taip pabriama vieojo administravimo teiss akt socialin paskirtis, t. y. gyvendinti vieojo administravimo subjekt priimamus valdymo sprendimus. Administracinio akto primim lemia valdymo procesas, kuriame valdymo subjektas daro valding poveik valdymo objektams btent per valdymo sprendimus (tiek vieojo, tiek vidinio administravimo srityje). Vadinasi, vieojo administravimo teiss aktai yra pagrindin teisin vieojo administravimo forma (be administracini teisini sandori ir neteisini vieojo administravimo form).

2.1. Vieojo administravimo teiss akt samprata ir pagrindiniai poymiai

Vieojo administravimo teiss aktus priima vieojo administravimo institucijos, remdamosi Konstitucija ir statymais bei nustatyta tvarka juos vykdydamos. Vieojo administravimo teiss aktai yra tarsi vieojo administ-

484

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ravimo institucij priemon konkretiems valdymo sprendimams teisikai tvirtinti, nes btent i priimt valdymo akt mes galime sprsti apie konkreios vieojo administravimo institucijos valdymo tikslus, veiklos udavinius, suteiktus teisinius galiojimus, taikomos veiklos formas bei metodus. Teisinje literatroje daniausiai vartojamas vieojo administravimo teiss akto terminas, reiau administracini akt terminas558. Vakar Europos valstybse administracins teiss mokslas ir statym leidjai operuoja administracinio akto terminu. Administraciniai aktai tai administracins teiss esm, ypatinga vieojo administravimo sritis gyvendinant valdymo funkcijas ir ypatinga vieojo administravimo proceso ris. Btent dl tokios administracinio akt paskirties jie yra laikomi savarankiku administracins teiss institutu559. Nagrinjant Lietuvoje galiojanius statymus matyti, kad valdymo aktas yra vadinamas administraciniu aktu, o jo apibrimas pateikiamas Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo 3 straipsnio 15 punkte, kuriame teigiama, kad administracinis aktas tai vykdant administravimo funkcijas vieojo administravimo subjekto priimtas teiss aktas560. Tame paiame statyme pateikiamas ir individualaus, ir norminio administracinio akto apibrimai. Inagrinjus mint administracinio akto svok turinius matyti, kad administraciniame akte pasireikia vieojo administravimo institucijos (pareigno) valia priimant ir gyvendinant administracinius (valdymo) sprendimus tiek vieojo administravimo (socialinje kultrinje, administracinje politinje, ekonominje) srityje, tiek vidaus administravimo (organizacins struktros tvarkymas, personalo valdymas, turim materialini ir finansini itekli valdymas) srityje. Mokslinje literatroje galimas vieojo administravimo, o ne administracinio teiss akto interpretavimas. Inagrinjus pateiktus vieojo administravimo teiss akt svok turinius matyti, kad kalbama apie vieojo administravimo institucij (pareign) veikl priimant ir forminant valdymo sprendimus. Ieina, kad tiek vieojo administravimo teiss aktas, tiek administracinis aktas yra sinonimai ir gali bti vartojami pakaitomis, nes i svok turinio analiz leidia vienodai interpretuoti valdymo teiss aktus.
. . . , 1987. . 139140; . . . , : , 2000; Vilutis P. Administ558

racin teis. Kaunas: VDU Teisi fakultetas, 1939. P. 147152. 559 Reikt paymti, kad daugelis administracins teiss mokslinink (taip pat ir Lietuvos) neiskiria valstybinio valdymo (administracini) akt kaip savarankiko administracins teiss instituto. 560 Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas Nr. VIII1234, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1999 m. birelio 17 d. // Valstybs inios. 1999. Nr. 601945.

Bendroji dalis

485

Atlikus vairi mokslinink561 pateikt vieojo administravimo (administracini) teiss akt poymi turinio analiz ir juos susisteminus pagal vienodus kriterijus vien grup galima gauti bendrus poymius, kuri iskyrimas leist visapusikai suprasti vieojo administravimo teiss akto turin. Vieojo administravimo (administraciniams) teiss aktams bdingi ie poymiai: 1) vieojo administravimo (administracinis) teiss aktas yra teisin priimto valdymo sprendimo iraika (idava). Ileisdama administracin akt vieojo administravimo institucija (pareignas) isprendia vienok arba kitok klausim (kolegial ar individual), kylant gyvendinant valdymo udavinius bei funkcijas. Vieojo administravimo (administraciniu) teiss aktu nustatomos, keiiamos ir naikinamos administracins teiss normos, sprendiami vairs vieojo administravimo subjekt ginai, gyvendinamos valdymo funkcijos, udaviniai ir pan.; 2) vieojo administravimo (administracin) teiss akt gali priimti ir ileisti tik tam galiota vieojo administravimo institucija (pareignas) pagal savo kompetencij gyvendindama vykdomosios ir tvarkomosios veiklos funkcijas. Administracinis aktas gali bti priimamas individualiai kompetentingo pareigno (pvz., savivaldybs mero, ministro) arba kolegialiai kompetentingos institucijos (specialios kolegijos), t. y. Vyriausybs, ministerijos ir pan.; 3) vieojo administravimo (administracinis) teiss aktas priimamas valstybs vardu. Administraciniame akte ireikiamas valdingas ir vienaalikas nurodymas vairiems valdymo subjektams, juo nustatomos konkreios administracins teiss normos, valdymo santyki dalyvi teiss ir pareigos bei reguliuojami visuomeniniai santykiai vieojo administravimo srityje; 4) vieojo administravimo (administracinis)teiss aktas skiriamas neapibrtam jo vykdytoj ratui, o subjektai, kuriems adresuojamas toks aktas, neturi galimybs paveikti valdymo subjekto valios. Taiau ie subjektai turi teis administracinio akto taikymo metu kreiptis institucij, primusi konkret vieojo administravimo teiss akt, dl jo iaikinimo ar teistumo patikrinimo (iuo atveju kreipimsi administracin ar Konstitucin Teism); 5) vieojo administravimo (administraciniame) teiss akte pasireikia teisin ir valdinga vykdomosios valdios subjekto valia. Vadinasi, vieojo ir
561 . ., A. A., . . . : -, 2003; . . . : , 2001; . . . : -, 2001.

486

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

vidaus administravimo funkcij gyvendinimas tvirtinamas konkreios institucijos (pareigno) valdingo pobdio sprendimu. Priimant ir ileidiant administracin akt visada atsiranda teisini pasekmi. Tai lemia vieasis interesas. Vieojo administravimo subjektai, priimantys ir ileidiantys administracinius aktus, kartu gyvendina ir vykdomj valdi. Kaip matyti, valstyb ir jos kompetentingos institucijos kontroliuoja bei garantuoja vieojo administravimo teiss akt vykdym. Prieingu atveju, jei nepaklstama administraciniame akte tvirtintiems reikalavimams, valstyb gali taikyti vairias administracinio poveikio priemones (panaikinti licencij, priimti nutarim dl administracins nuobaudos paskyrimo ir pan.); 6) vieojo administravimo (administraciniams) teiss aktams bdingas imperatyvumas, t. y. administraciniu aktu nustatomi administraciniai ir teisiniai standartai (elgesio taisykls), kuriais nurodoma veikimo kryptis vieojo administravimo srityje; Vieojo administravimo (administracini) teiss akt turinys susideda i teisikai valding vykdomosios valdios subjekt nurodym (paliepim), kurie privalomi adresatams, t. y. pilieiams, vairioms organizacijos, kartu valstybinms ir savivaldybi institucijoms. Viena vertus, administracinis aktas gali reglamentuoti abstrakius teisinius santykius, t. y. nustatyti privalomas elgesio normas neapibrtam fizini ir juridini asmen ratui (abstraktus teisinis reguliavimas). Kita vertus, administraciniu aktu gali bti isprendiama administracin byla arba administracinis ginas, kylantis vieojo administravimo srityje (individualus teisinis reguliavimas); 7) vieojo administravimo (administracinis) teiss aktas yra kaip juridinis faktas. Priimant ir ileidiant vieojo administravimo teiss aktus susidaro tokios aplinkybs, kurioms esant atsiranda, pasikeiia ar nutrksta administraciniai ir teisiniai santykiai (pvz., vidaus reikal ministras ileidia sakym (individual administracin akt) dl pilieio X primimo karjeros valstybs tarnautojo pareigas). Vadinasi, administraciniu aktu nustatomos valdymo subjekt privalomo elgesio ribos vieojo administravimo srityje; 8) vieojo administravimo (administracinis) teiss aktas tai su statymais susijs aktas. Vieojo administravimo institucijos valdymo aktus (nutarimus, taisykles, reglamentus ir t. t.) leidia tam, kad gyvendint Konstitucijos, statym ir kit teiss akt reikalavimus nustatyta tvarka ir forma. Administracini akt konkretizuojantis vaidmuo562 pasireikia
562 ilys J. Teiss akt konstitucingumo problema rengiant Lietuvos Respublikos Konstitucij. Vilnius: LTA, 2000. P. 34.

Bendroji dalis

487

tuo, kad tokiame akte daugelis valdymo klausim ir problem yra detalizuojama, t. y. tiksliai nustatomas statymuose ir kituose teiss aktuose tvirtint norm gyvendinimo mechanizmas; 9) vieojo administravimo (administracinis) teiss aktas tai raytinis teisinis dokumentas. Ileidiant administracin akt visada atsiranda tam tikros teisins pasekms, t. y. vieojo administravimo santyki dalyvi teiss ir pareigos; 10) vieojo administravimo (administracinis) teiss aktas ileidiamas laikantis grietai nustatytos procedros. Priimant ir ileidiant vieojo administravimo teiss aktus reikia vadovautis reglamentuose patvirtintais teisiniais standartais, kuriais nustatoma valdymo akto projekto parengimo, derinimo, svarstymo, ekspertinio vertinimo, patvirtinimo, registravimo, ileidimo tvarka ir pan. Bendri teisiniai standartai kol kas nra patvirtinti, todl tenka vadovautis inybinio pobdio taisyklmis (pvz., tokios taisykls yra numatytos Lietuvos Respublikos Vyriausybs darbo reglamente563); 11) vieojo administravimo (administracinis) teiss aktas gali bti nustatyta tvarka apskstas ir panaikintas. Galiojantys statymai tvirtina teismini institucij kompetencij panaikinti priimtus vieojo administravimo teiss aktus arba tam tikras j dalis dl teistumo reikalavim paeidim, dl priimt neteising valdymo sprendim, nutarim administracini teiss paeidim bylose ir pan.; 12) vieojo administravimo (administracinis) teiss aktas yra kaip pagrindas kitiems teisiniams santykiams atsirasti. Tam tikrais atvejais administraciniais aktais reglamentuojami visuomeniniai santykiai, kurie sudaro kit teiss ak reguliavimo srit (pvz., ems teiss, finans teiss, aplinkos apsaugos (ekologins) teiss ir pan.). Vadinasi, administracini akt primimo procedra yra krybin, nes nuo problemos nustatymo ir tinkamo jos isprendimo labai priklauso vieojo administravimo subjekt vykdomosios ir tvarkomosios veiklos kokyb. Apibendrinant vieojo administravimo (administracinio) teiss akto poymius galima teigti, kad vieojo administravimo (administracinis) teiss aktas tai valdingo pobdio teiss aktas, kuriame reguliuojami valdymo santykiai arba sprendiami konkrets administraciniai ginai (bylos), nustatomas valdymo subjekt teisinis statusas, ileidiamas kompetenting vieojo administravimo institucij (pareign) nustatyta procedra (neperengia valdymo proceso) siekiant valdymo tiksl, sprendiant valdymo udavinius ir gyvendinti valdymo funkcijas.

563

Valstybs inios. 2003. Nr. 271089.

488

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2.2. Vieojo administravimo teiss akt teisin reikm

Analizuojant vieojo administravimo teiss aktus pastebta, kad: pirma, valdymo aktai yra kaip ypatinga vieojo administravimo subjekt vykdomosios tvarkomosios veiklos ir vieojo administravimo teisin forma; antra, valdymo aktas tai oficialus teistas sprendimas, priimtas vieojo administravimo subjekto vairiu vykdomosios tvarkomosios veiklos klausimu; treia, valdymo aktas tai vieojo administravimo institucijos (pareigno) privalomas valdingo pobdio nurodymas. Vieojo administravimo teiss aktu laikoma vieojo administravimo subjekto valdingos valios iraika, kuria nustatomos, priimamos, keiiamos arba naikinamos teiss normos ir patikslinama j veikimo sritis. Vieojo administravimo teiss akte tvirtinama valdymo subjekto vienaalika valdinga valios iraika, kuri nustatyta tvarka ir remiantis statymais turi bti vykdoma gyvendinant vieojo administravimo funkcijas. Administracinis aktas visada priimamas kompetentingo vieojo administravimo subjekto, jame atsispindi vykdomosios valdios sprendimai, j vykdant visada atsiranda teisini pasekmi. ia prasme atsiskleidia vieojo administravimo teiss akt teisin reikm. Vieojo administravimo teiss akt juridin reikm pasireikia iomis valdymo akt funkcijomis: 1) viej interes apsaugos funkcija. Administracins teiss paskirtis tenkinti viej interes poreikius ir juos ginti, vadinasi, vieojo administravimo teiss aktu taip pat siekiama gyvendinti pilieio, visuomens ar atskiros socialins grups ir valstybs interesus. Viej interes poreikiai utikrinami per vieojo administravimo (administracini) teiss akt primimo ir vykdymo proces; 2) teisinio reguliavimo funkcija. Vieojo administravimo teiss aktas, priimtas vykdant statymo reikalavimus, nustato konkreius valdymo santykius, individualiems subjektams leidia pasirinkti, kaip elgtis. Administracinio akto reguliuojamoji funkcija aikiausiai pastebima, kai vieojo administravimo institucija (pareignas) savo sprendimu asmenims nustato kokios nors pareigos vykdym; 3) valdymo procesin funkcija. Administraciniame ir teisiniame reguliavime lemiamas vaidmuo priklauso vieojo administravimo gyvendinimo procesinms procedroms. Vadinasi, administracinis aktas taip pat privalo vykdyti valdymo procesin funkcij. Vieojo administravimo teiss parengimo ir ileidimo procedr taisykls

Bendroji dalis

489

priimamos skirting vieojo administravimo institucij, kurios vairiai supranta toki procedr esm. Tokiu atveju administracini akt teisin galia kelia problem juos taikant praktinje vieojo administravimo veikloje; 4) administracin ir procesin funkcija. Jei teiss aktai nustato administracini akt parengimo ir primimo procedr, tai turi bti numatyta ir toki valdymo akt apskundimo procedra (pvz., neteist valdymo sprendim, kuriais paeidiamos fizini ir juridini asmen teiss, apskundimo teismui tvarka). Vykdydami i funkcij vieojo administravimo teiss aktai sudaro prielaidas formuotis administracins justicijos kaip priemons nustatant administracins teiskros proceso spragas sistemai. Priimamas vieojo administravimo teiss aktas turi bti pagrstas statymais ir vieojo administravimo sistemos teisinmis realijomis. Vieojo administravimo teiss aktas apima dviej srii visuomenini santyki grupes, t. y. valdymo srities (vieojo administravimo forma, administracin ir praktin veikla) ir teiss bei teisinio reguliavimo mechanizmo. Daroma ivada, kad vieojo administravimo (administraciniai) teiss aktai turi remtis pripaintais teiss ir vieojo administravimo principais, kad bt tinkamai gyvendinamos vieojo administravimo (vykdomosios ir tvarkomosios veiklos) ir teisinio reguliavimo (teiss) funkcijos.

2.3. Vieojo administravimo teiss akt skirtumas nuo kit teiss akt ir dokument
Nagrinjant vieojo administravimo (administracinius) teiss aktus gana svarbu nustatyti sisteminius ryius parodant, koki viet vieojo administravimo teiss aktai uima bendroje teiss akt sistemoje ir kokiais poymiais jie skiriasi nuo kit institucij (valstybins valdios, teismini, nevyriausybini) leidiam teiss akt. Kaip inome, Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (1992) tvirtintas valdi padalijimo principas, pagal kur iskiriamos statym leidiamoji, statym vykdomoji ir teismin valdios. A. Tichomirovas, R. H. Langanas, G. Braibantas, A. Urmonas ir kiti administracins teiss mokslininkai nurodo, kad norint geriau suprasti vieojo administravimo teiss akt reikm teiss akt gradacijoje btina nustatyti, kokiais poymiais jie skiriasi vieni nuo kit: nuo statym; nuo teismins valdios institucij leidiam akt (teismo nutari, prokuratros akt, civilini sutari); nuo nevyriausybini organizacij leidiam teiss akt; nuo tarnybini dokument (is skiriamasis poymis vestas Rusijos moksli-

490

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nink B. V. Rosinskio, J. N. Starilovo ir kt. siekiant pabrti asmens tapatyb liudijani ir kit dokument svarb bei j ry su valdymo aktais)564.

2.3.1. Vieojo administravimo teiss akto ir statymo santykis

Teisinje valstybje statymas yra aukiausia teisin valstybins (statym leidiamosios) valdios forma ir vis teiss akt pagrindinis altinis. Vadinasi, kit institucij (vieojo administravimo, savivaldybi, nevyriausybini) priimami valdymo sprendimai (administracinis aktas) turi bti grindiami statymu ir jam neprietarauti, nes prieingu atveju tas pats statymas juos gali pakeisti arba panaikinti. Tarp statymo ir vieojo administravimo teiss akto yra glaudus ryys, nuo kurio priklauso tinkamas valstybins valdios institucij veiklos gyvendinimas ir koordinavimas j gyvendinant. Kita vertus, svarbu panagrinti, kokie yra statymo ir vieojo administravimo teiss akt skirtumai. Galima iskirti iuos mint teiss akt skirtumus: 1) vieojo administravimo teiss aktams bdingas postatyminis pobdis, t. y. jis ileidiamas remiantis statymu ir gyvendinant statyme tvirtintas nuostatas. ia galima velgti vadinamojo administracinio statymo (t. y. valdymo pobdio visuomenini santyki arba toki santyki, kurie tiesiogiai susij su vieojo administravimo gyvendinimu, sureguliavimo statymo), laikomo pagrindiniu administracins teiss altiniu, problem. Valdymo aktai, konkretizuojantys administracinius statymus, patikslina statyme tvirtintas normas565, pavyzdiui, nustatant taisykles ir j gyvendinimo tvark vieojo administravimo, valstybs kontrols arba administracinio proceso srityje. Vadinasi, valdymo aktai tampa antriniais santykyje su statymais; 2) statymas yra aukiausias teisin gali turintis teiss aktas566, priimamas statymo leidiamosios (atstovaujamosios) institucijos (Seimo arba

564 . . . , 2000; . . . . : , 2002.

Mikelnas V., Mikelnien D. Teismo procesas: teiss aikinimo ir taikymo aspektai. Vilnius: Justitia, 1999. P. 137. 566 Lietuvos Respublikoje statymais pripastami: Lietuvos Respublikos Konstitucija, statymai dl tarptautini sutari ratifikavimo, Konstitucinio Teismo nutarimai, statymai dl Konstitucijos patais, Seimo priimti statymai (kodeksai, pagrindai, bendri principai ir kt.).

565

Bendroji dalis

491

Parlamento) arba referendumo bdu, remiantis nustatyta procedra567. statymas turi ypating reikm bendroje teiss akt sistemoje, nes jo vaidmuo teisinio reguliavimo mechanizme yra vyraujantis. Siaurja prasme vieojo administravimo teiss aktus priima vieojo administravimo institucijos (pareignai), gyvendindamos vykdomj ir tvarkomj veikl; 3) skirtinga statym ir vieojo administravimo teiss akt primimo procedra. I tikrj labai sunku statymu nustatyti visus administracini akt primimo pagrindus, nors jie turt bti568. Vieojo administravimo teiss aktas pasiymi paprastesne jo primimo procedra, nes bet kuriame jo rengimo etape lengva daryti pakeitimus ir j nuolat pildyti. Vieojo administravimo praktikoje labai svarbu atsivelgti statym nuostatas, jas nagrinti, taip pat nustatyti tinkam statymo ir su statymu susijus akto santyk. Prieingu atveju galima susidurti su iuose teiss aktuose tvirtint teiss norm prietaravimais. Tai gali sukelti teistumo paeidim; 4) statymo, kuris yra atitinkamo valdymo akto pagrindas, pakeitimas tiesiogiai keiia ir vieojo administravimo (administracin) teiss akt. Vadinasi, administracinis aktas turi bti suderintas su statyme tvirtintais naujais pakeitimais, nes administracinis aktas priimamas siekiant gyvendinti konkret statym. Reikia numatyti, kad keiiant statym bt atsivelgiama ir besikeiiant administracinio akto turin, nes prieingu atveju gyvendinti administravimo funkcijas gali bti keblu. Pavyzdiui, papildomos ilaidos diegiant naujas technologijas vieajame valdyme, administracini procedr kaita, nauj vadovavimo metod diegimas valdymo sistemoje; 5) Vieojo administravimo (administracinis) teiss aktas statymu gali bti papildomas, keiiamas arba naikinamas. Pirmiausia reikia atkreipti dmes, kad statymo keitimo procedra yra daug sudtingesn nei vieojo administravimo teiss akto. Tai susij su tuo, kad statym leidybos procedra skiriasi nuo valdymo akt rengimo ir primimo procedros. Kita vertus, pagal statymuose tvirtintas normas galioti subjektai, nagrindami administracin vairi subjekt gin, nustatyta tvarka gali sustabdyti arba pakeisti administracinio akto veikim.

567 Lietuvos Respublikos referendumo statymas Nr. IX929, priimtas 2002 m. birelio 4 d. // Valstybs inios. 2002. Nr. 64. 568 Pavyzdiui, Lietuvoje galiojantis Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss normini akt rengimo tvarkos statymas (priimtas 1995 m.) daugiau apibdina statym ir Seimo priimam teiss akt rengimo tvark, o ne administracinius teiss aktus // Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss normini akt rengimo tvarkos statymas Nr. I872, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1995 m. gegus 25 d. // Valstybs inios. 1995. Nr. 41.

492

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2.3.2. Vieojo administravimo teiss akt ir teismini institucij leidiam teiss akt skirtumai
Vieojo administravimo teiss akt ir teismini institucij leidiam teiss akt skirtumus pateiksime nagrindami teismo ir prokuratros priimamus teiss aktus. Pagrindiniai vieojo administravimo teiss akt ir teism (teisj) priimam teiss akt atribojimo kriterijai: 1) teisine prasme teisminis aktas (nutarimas, nuosprendis, sprendimas, nutartis) yra teisingum vykdanios institucijos ileistas teiss aktas569. Teiss akt teismai (teisjai) priima inagrinj administracines, civilines ir baudiamsias bylas, administracinius ginus tarp vairi teiss subjekt vieojo administravimo srityje, taip pat taikydami galiojanias teiss normas konkretiems asmenims, padariusiems teiss paeidimus. Teismo (teisjo) priimto teiss akto tikslas patvirtinti asmens, padariusio teiss paeidim, kalt, priimti teist ir pagrst sprendim byloje, isprsti gin. Teismini institucij priimtas aktas yra tarsi tam tikras teismins valdios gyvendinimo rezultatas ir teisingumo vykdymo teisin forma. Vieojo administravimo teiss, kitaip nei teismini institucij leidiam teiss akt, yra vykdomosios valdios gyvendinimo rezultatas ir teisin vieojo administravimo forma. Kita vertus, vieojo administravimo teiss aktas gali bti kaip rodymas teismo procese nagrinjant civilines, darbo, mokesi, administracines ir kitas bylas; 2) teismini institucij priimam teiss akt pagrindas yra padarytas teiss paeidimas arba administracinis ginas, kylantis tarp vairi vieojo administravimo subjekt. Tuo tarpu pagrindas priimti vieojo administravimo teiss akt yra vykdomosios ir tvarkomosios veiklos gyvendinimas arba susiklostantys visuomeniniai santykiai vieojo administravimo srityje; 3) teismini institucij priimamas teiss aktas visada esti individualus teiss aktas, kuriuo isprendiama konkreti byla arba ginas. Vieojo administravimo teiss aktas, prieingai, gali bti ir kaip norminis (kolegialus) valdymo aktas, kuriame tvirtinamos administracins teiss normos. Teismas (teisjas), gyvendindamas teisingum, t. y. nagrindamas vairias gino ali bylas, priima sprendim vienos i ali naudai. Tokiu atveju vieojo
569 Lietuvos Respublikos teism statymas Nr. I480, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. gegus 31 d. // Valstybs inios. 1994. Nr. 46851; 2002. Nr. 17649; Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas Nr. I480, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1999 m. sausio 14 d. // Valstybs inios. 1999. Nr. 13308; 2000. Nr. 852566.

Bendroji dalis

493

administravimo teiss aktai priimami dl pozityvios vieojo administravimo institucij vykdomos veiklos, kuria siekiama gyvendinti vairius viej interes poreikius; 4) skiriasi teismini ir vieojo administravimo teiss akt primimo tvarka. Pirma, teismini akt primimo procedra reglamentuojama vairiais procesiniais statymais, pavyzdiui, teismas sprendim byloje priima vadovaudamasis Civilinio proceso kodeksu ar Administracini byl teisenos statymu. Tuo tarpu vieojo administravimo teiss aktai priimami vadovaujantis administracinmis procesinmis normomis (valdymo proceso procedra). Antra, teismins institucijos teiss aktus priima remdamosi statymais, jokiam teiss subjektui nesikiant proces. Vieojo administravimo teiss aktai priimami vieojo administravimo institucij (pareign), kurie ne tik privalo laikytis statym ir juose tvirtint reikalavim, bet ir paklusti pagal pavaldum aukiau esani valdymo subjekt nurodymams. Jos vadovaujasi ir kituose administraciniuose teiss aktuose tvirtintoms nuostatoms; 5) tam tikrais atvejais teisminiu aktu gali bti pakeiiamas administracinis aktas arba sustabdomas jo galiojimas. Tuo tarpu vieojo administravimo teiss aktai, kaip vykdomosios valdios institucij veiklos rezultatas, niekada negali pakeisti arba panaikinti teismini institucij ileisto teiss akto; 6) teisminis aktas negali bti keiiamas arba pakartotinai nagrinjamas to paties teismo (teisjo) iniciatyva. Vieojo administravimo teiss aktai, prieingai, gali bti panaikinami, keiiami arba pakarotinai nagrinjami t pai vieojo administravimo subjekt, kurie ir prim iuos administracinius aktus. Svarbu atskleisti, kuo skiriasi vieojo administravimo teiss aktai nuo prokuratros institucij leidiam teiss akt. Pagrindiniai j atribojimo kriterijai yra ie: 1) atsivelgiant juridines savybes prokuratros institucij priimamais teiss aktais (protestu, teikimu, nutarimu) gyvendinami prokurorins prieiros veiklos rezultatai, kuriuose atsispindi specifin prokuratros institucij veiklos forma. Prokuratros institucij leidiamuose teiss aktuose nra teiss norm, jais nesukuriamos teiss ir pareigos vairiems teisini santyki dalyviams, taiau prokuratros institucij leidiamais teiss aktais utikrinamas vairi valstybins valdios subjekt veiklos pagrstumas ir teistumas. Tuo tarpu vieojo administravimo teiss aktai priimami ne tik gyvendinant kontrolin veikl, ir siekiant isprsti valdymo udavinius, funkcijas bei utikrinant piliei ir kit teiss subjekt gerov;

494

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2) prokuratros institucijos teiss aktus priima atsivelgdamos padarytus teiss paeidimus (daniausiai nusikaltimus) arba valstybins valdios institucij padarytus teistumo paeidimus. Vieojo administravimo teiss akt primimo pagrindas statymas bei atsirandanios valdymo problemos, kurias btina isprsti vykdomojoje ir tvarkomojoje veikloje. Kalbant apie teismini institucij priimamus teiss aktus btina paymti, jog iais aktais gali bti sukonkretinami tiek vieojo administravimo teiss aktai, tiek statymai. Teismai (teisjai) kompetentingi tikrinti priimam administracini akt ir statym teistum, taip pat teis pripainti iuos aktus neteistais arba neveikianiais. statym leidjas arba vieojo administravimo subjektas teiskros procese gali teisikai nesureguliuoti tam tikros grups visuomenini santyki. Taiau su panaia problema susiduriantys teismai (teisjai) gali nusialinti sprendiant konkret klausim. Teismas (teisjas), sprsdamas gin, upildo teisinio reglamentavimo spragas. Vadinasi, iuo atveju teismas (teisjas) tarsi papildomai pataiso statym leidiamosios ir statym vykdomosios valdios veikl.

2.3.3. Vieojo administravimo teiss aktai ir nevyriausybini organizacij leidiami teiss aktai
Kalbant apie nevyriausybini organizacij leidiamus teiss aktus (dar vadinamus vietiniais teiss aktais) matyti, kad jie neturi tokios galios kaip vykdomosios valdios institucij (pareign) ileisti administraciniai aktai, nes skirtinga i administracins teiss subjekt uimama teisin padtis. inoma, nevyriausybins organizacijos savo veikl vieojo administravimo srityje vykdo tiek, kiek valstyb joms deleguoja vieojo valdymo funkcijas. Kitu atveju j vykdoma veikla apsiriboja tik visuomens nari interes tenkinimu savanorikais pagrindais. Manytina, kad vieojo administravimo (administracini) teiss akt ir nevyriausybini organizacij leidiam vietini teiss akt skirtumai yra ie: 1) nevyriausybini organizacij leidiami vietiniai teiss aktai nra valdingo pobdio, todl jiems netaikomi vieojo administravimo teiss aktams bdingi poymiai. Kai kuriais atvejais valstyb statymo arba kito teiss akto pagrindu nevyriausybinms organizacijoms paveda (deleguoja) atlikti vieojo administravimo funkcijas valstybs vardu. I to iplaukia, kad nevyriausybini organizacij aktai gauna valding reikm; 2) nevyriausybini organizacij leidiami teiss aktai yra skirti sureguliuoti organizacijos veikl, jie privalomi tik i organizacij nariams ir galioja konkreios nevyriausybins organizacijos viduje (in local);

Bendroji dalis

495

3) nevyriausybini organizacij leidiam teiss akt teistumas utikrinamas paios organizacijos vidiniu kontrols mechanizmu ir teisinmis priemonmis.

2.3.4. Vieojo administravimo teiss akt ir civilini sutari skirtumai

Kitas teiss aktas, nuo kurio svarbu atriboti administracin akt, yra civilinis sandoris. Pastaruoju metu administracins teiss teorijoje kaip viena i vieojo administravimo (administracini) teiss akt form yra administraciniai teisiniai sandoriai570. Administracinius aktus nuo civilini sandori (sutari) galima atskirti pagal iuos kriterijus: 1) civilin sutartis (sandoris) patvirtinama dviej ar daugiau asmen (ali) tarpusavio susitarimu laisvanorika valia571. Tuo tarpu administracinis aktas priimamas vienaalikai, nepriklausomai nuo antros alies sutikimo, t. y. teiss subjekto, kuriam adresuojamas administracinis aktas, pageidavim. Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 1.3 straipsnis numato, kad valstybinio valdymo (administraciniai) aktai gali bti kaip pagrindas kilti civilinms teisms ir pareigoms572; 2) sutartini sipareigojim nevykdymas utraukia teisin (deliktin) atsakomyb, kuri reguliuojama civilins teiss normomis, o nevykdant administraciniame akte tvirtint reikalavim taikomos administracinio poveikio (prievartos) priemons statym nustatyta tvarka; 3) skirtingas civilinio sandorio ir administracinio akto tikslas. Vieojo administravimo subjektas, priimdamas administracin akt, privalo numatyti, kokiam tikslui jis skiriamas, t. y. ar atitinka statyme numatyt tiksl. statymai ir administraciniai aktai, prieingai, negali nustatyti ir numatyti kiekvieno asmens sudaromo civilinio sandorio tikslo, taiau tai ir nebtina, nes civilins teiss normos reguliuoja civilinius teisinius santykius pagal vienarius visuomeninius santykius.

570 . ., . . : // , 1998. 7. . 8790.

571 Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas (1 ir 6 knygos). Kaunas: Poligrafija ir informatika, 2001. 572 Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas. Pirmoji knyga. Bendrosios nuostatos // Valstybs inios. 2000. Nr. 74, 77, 80.

496

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2.3.5. Vieojo administravimo teiss akt ir dokument, turini juridin reikm, skirtumai
Vieojo administravimo teiss aktai turinio poiriu labai skiriasi nuo dokument, turini juridin reikm, ir nuo tarnybini dokument. Pamintini ie svarbiausi i teiss akt skirtumai: 1) dokumentai, turintys juridin reikm, sudaromi nustatyta forma ir juose tvirtinami duomenys, susij su konkreiu faktu, pavyzdiui, santuokos liudijimu, vaiko gimimo liudijimu, auktosios mokyklos baigimo diplomu, tarnybiniu paymjimu ir pan. Minti dokumentai nenustato nauj teiss norm, nesukuria, nepakeiia ir nepanaikina administracini teisini santyki, nes j paskirtis paliudyti asmens tapatyb arba konstatuoti bei patvirtinti konkret fakt, o ne daryti tak administracini teisini santyki turiniui ir raidai; 2) vieojo administravimo teiss aktai, kurie yra kaip viena i tarnybini dokument ri ir naudojami vieojo administravimo procese, skiriasi nuo tarnybini dokument teisine paskirtimi ir juridinmis savybmis. Tarnybiniai dokumentai (informacinis praneimas, tarnybinis praneimas, tarnybinis ratas, ataskaita, pasitarimo protokolas ir kt.) yra svarbus tarnybins informacijos altinis, btinas gyvendinant vykdomosios valdios valdymo ar kitas panaias funkcijas, nors juridins reikms jie neturi. Praktikoje tarnybini dokument reikm pasireikia tuo, jog j pagrindu arba tiesiogiai juos naudojant gali bti priimami vieojo administravimo (administraciniai) teiss aktai vairiais vieojo administravimo klausimais. Pavyzdiui, remdamasis tarnybiniu praneimu vieojo administravimo staigos vadovas gali priimti sakym dl tarnybins nuobaudos atleidimo i valstybs tarnybos paskyrimo pilieiui X.

2.4. Vieojo administravimo teiss akt sistema ir klasifikacija

Vieojo administravimo (administracini) teiss akt paskirtis ir esm, taip pat j turinio teisins ypatybs geriausiai atskleidiamos ir yra matomos teiss akt sisteminimo procese. Teisinje literatroje galimi visiems inomi ir gana standartiniai vieojo administravimo (administracini) teiss akt sisteminimo kriterijai: pirma, pagal institucij primusi valdymo akt (pvz., Vyriausybs nutarimai, ministerijos sakymai); antra, pagal akto form (pvz., sakymai, instrukcijos, nuostatai); treia, pagal akto tip (normi-

Bendroji dalis

497

nai ir individuals valdymo aktai); ketvirta, pagal akto primimo laik (t. y. kai aktas uregistruojamas); penkta, pagal akto numer; eta, pagal reguliavimo dalyk (pvz., aktai, susij su valstybs tarnyba, su administracins prievartos taikymu, su teismine vieojo administravimo institucij kontrole). Administracins teiss teorijoje yra vairi vieojo administravimo (administracini) teiss akt skirstymo kriterij. Autori, nagrinjusi vieojo administravimo (administracini) teiss akt sisteminimo problemas, nuomone, svarbu apibrti ne tik subjektus, kurie leidia valdymo aktus, bet ir pai valdymo akt priklausomum vienai arba kitai teiss akt kategorijai. Inagrinjus Lietuvoje galiojanius teiss aktus bei vairi mokslinink pateiktas valstybinio valdymo (administracini) akt ris galima iskirti iuos vieojo administravimo teiss akt sisteminimo kriterijus: Pagal juridines savybes iskiriami norminiai (kolegials) ir individuals vieojo administravimo teiss aktai. Norminiai vieojo administravimo teiss aktai laikomi pagrindiniu administracins teiss altiniu, nes jie tiesiogiai ireikia reguliuojamj administracins teiss funkcij. Norminiai administraciniai aktai tai administracins teiskros procese priimti su statymais susij aktai, kuriuose sukonkretinamos statymuose tvirtintos normos ir numatomas j gyvendinimo mechanizmas, nustatomos tipins elgesio taisykls vieojo administravimo srityje (keli eismo taisykls, mamenins prekybos taisykls, pirotechnikos priemoni naudojimo taisykls), tvirtinamas vykdomosios valdios subjekt administracinis teisinis statusas, gyvendinamas konstitucini Lietuvos piliei, usieniei ir asmen be pilietybs, taip pat nevyriausybini organizacij teisi, laisvi ir teist interes utikrinimo mechanizmas, nustatomos valdymo santyki dalyvi koordinavimo ir bendradarbiavimo slygos, vairi socialini program krimo nuostatos (privatizavimo, demonopolizavimo ir pan.). Norminiai vieojo administravimo teiss aktai priimami siekiant sureguliuoti vienarius visuomeninius santykius ilgesniam laikui ir neturi konkretaus (personifikuoto) adresato, t. y. tokie aktai skiriami neapibrtam teiss subjekt ratui visoje alies teritorijoje. Be to, norminiais administraciniais aktais reglamentuojami valdymo santykiai visose vieojo administravimo srityse ir vykdomosios valdios sistemos lygiais. Prie toki valdymo akt galima priskirti: Lietuvos Respublikos Prezidento dekretus, Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimus ir nutarimais tvirtinamus nuostatus bei taisykles, ministerij leidiamus sakymus bei sakymais tvirtinamas taisykles, nuostatus ir kt.

498

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Individuals vieojo administravimo teiss aktai esti daugiau tvarkomojo pobdio teiss aktai, paplit vieojo administravimo tvarkomosios veiklos praktikoje priimant operatyvius valdymo sprendimus. Individualiuose administraciniuose aktuose aikiai ireiktas taikomasis teiss pobdis, nes iais aktais nenustatomos privalomos elgesio taisykls. Individuals administraciniai aktai tai tvarkomojo pobdio teiss aktai, kuriuose tvirtinama konkretaus vykdomosios valdios subjekto (daniausiai pareigno) valdinga valios iraika, adresuojama atskiram asmeniui arba asmen grupei (bdingas vienkartinis taikymas). Individuals vieojo administravimo teiss aktai priimami toki institucij, kurios vykdo bendro vadovavimo, koordinavimo ir operatyvaus valdymo funkcijas (pvz., Ministro Pirmininko potvarkis, mero potvarkis, apskrities virininko sakymas, ministro sakymas, vieojo administravimo staigos vadovo sakymas). Individuali administracini akt konkretumas reikmingas tuo, kad: pirma, jais sprendiamos individualaus pobdio bylos, klausimai ir ginai (remiantis statymais); antra, jie adresuojami konkreiam fiziniam arba juridiniam asmeniui; treia, jie yra kaip juridiniai faktai, kuri pagrindu atsiranda, pasikeiia ar baigiasi administraciniai teisiniai santykiai (pvz., valstybins staigos vadovo priimtas sakymas pakirti piliet X specialisto pareigas; aplinkos apsaugos inspekcijos pareigno priimtas nutarimas paskirti pilieiui X administracin nuobaud). Nortume atkreipti dmes tai, kad pagrindinis reikalavimas priimant ir ileidiant individual administracin akt yra tas, kad jis turi atitikti normin administracin akt. Prieingu atveju gali kilti problem j taikant arba toks valdymo aktas gali tapti neteistas. Pagal veikim erdvje (teritorin princip)573 iskiriami ie vieojo administravimo teiss aktai: valdymo aktai, kuriuos priima aukiausios vieojo administravimo institucijos ir kurie galioja visoje alies teritorijoje vairiais vieojo administravimo klausimais (pvz., Lietuvos Respublikos Vyriausybs priimti nutarimai); valdymo aktai, kuriuos priima centrins vieojo administravimo institucijos ir kurie galioja visoje alies teritorijoje arba tam tikroje teritorijos dalyje konkreios valdymo akos klausimais (pvz., ministerij priimti sakymai, staig prie ministerij (departament) ileisti sakymai);
573 is skirstymo kriterijus iskirtas atlikus vieojo administravimo institucij veiklos ir j leidiam teiss akt tyrimus remiantis loginiu analitiniu metodu.

Bendroji dalis

499

valdymo aktai, kuriuos priima apskrities valdymo institucijos ir kurie galioja tam tikrame regione vairiais vieojo administravimo klausimais (pvz., apskrities virininko priimtas sakymas); valdymo aktai, kuriuos priima savivaldybi institucijos ir kurie galioja savivaldybs teritorijoje vairiais vieojo administravimo klausimais (pvz., savivaldybi administracijos direktoriaus priimtas sakymas); vietinio pobdio valdymo aktai, kuriuos priima vairios nevyriausybins organizacijos ir kurie galioja tik organizacijos teritorijoje (pvz., visuomenins organizacijos vadovo sakymas arba tuo sakymu patvirtinta organizacijos tarnautoj vidaus tvarkos taisykls). Pagal iorins iraikos bdus vieojo administravimo teiss aktai gali bti: raytiniai valdymo aktai, kurie turi atitikti raytiniams dokumentams keliamus reikalavimus, tvirtintus statyme arba kitame teiss akte (pvz., kaip parengti nutarim, taisykles, nuostatus). Raytiniai administraciniai aktai yra skiriami daugkartiniam taikymui ir jei statyme numatyta, kad valdymo aktas turi bti priimtas raytine forma, tai ios tokios formos nesilaikymas tok akt daro negaliojant; odiniai valdymo aktai (sakymai, nurodymai, pavedimai, valdingo pobdio komandos) nereikalauja grietai nustatytos raytins formos, nes jie skiriami operatyviai valdymo veiklai, kai nedelsiant reikia priimti valdymo sprendim (pvz., karinse pajgose, gamybinje kinje veikloje). odinius valdymo aktus privalo vykdyti visi asmenys, kuriems jie yra adresuojami (iskyrus tuos atvejus, kai tokie nurodymai gali paeisti piliei, visuomens ar valstybs interesus). odinio sakymo arba nurodymo nevykdymas, netinkamas vykdymas arba atsisakymas vykdyti sudaro slygas pritaikyti asmeniui vien i teisins atsakomybs priemoni (tarnybins, administracins ar pan.); konkliudentiniai valdymo aktai tai tokie teiss aktai, kai vieojo administravimo subjekt valia ireikiama konkreiais gestais, enkais ar signalais (pvz., kelio enklais, viesoforo signalais, policijos pareigno gestais, aliuoju koridoriumi oro uoste, kai nra deklaruojam preki). Konkliudentinius valdymo aktus privalo vykdyti tie asmenys, kuriems jie yra adresuojami. Prieingu atveju gali atsirasti teisin atsakomyb u j nevykdym.

500

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Pagal valdymo aktus priimanius vieojo administravimo subjektus teiss aktai skirstomi : Lietuvos Respublikos Prezidento dekretus. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 85 straipsnyje nurodyta, kad Respublikos Prezidentas, gyvendindamas jam suteiktus galiojimus, leidia aktus dekretus574. Prezidentas savo dekretais skiria ministrus, departamento vadovus ir kitus pareignus pareigas bei i j atleidia, suteikia vairiems asmenims valstybs apdovanojimus ir t. t.; Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimai. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 95 straipsnio 1 dalyje, Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymo 37 straipsnio 1 punkte, 41 straipsnyje numatyta, kad Vyriausyb valstybs valdymo reikalus sprendia posdiuose priimdama nutarimus575; Lietuvos Respublikos Ministro Pirmininko potvarkiai ir pavedimai, forminami rezoliucijomis. Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymo 43 straipsnyje teigiama, kad Ministras Pirmininkas pagal savo kompetencij organizaciniais ir kitais klausimais leidia potvarkius arba priima operatyvius sprendimus pavedimus, forminamus rezoliucijomis, kurie sigalioja j pasiraymo dien576; Lietuvos Respublikos ministerij, staig prie ministerij ir Vyriausybs staig (vadov) sakymai bei sakymais tvirtinamos taisykls, instrukcijos, nuostatai. Pavyzdiui, Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymo 26 straipsnyje numatyta, jog ministras leidia sakymus ir sakymais patvirtintus kitus teiss aktus577, t. y. staig prie ministerijos nuostatus, ministerijos administracijos padalini nuostatus ir pan.; Lietuvos Respublikos apskrities virininko sakymai. Lietuvos Respublikos apskrities valdymo statymo 20 straipsnyje teigiama, kad apskrities virininkas leidia sakymus ir kitus teiss aktus ir tikrina, kaip jie vykdomi578;
574 Lietuvos Respublikos Konstitucija: Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002. 575 Lietuvos Respublikos Konstitucija: Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002; Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymas Nr. I464, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. gegus 19 d. // Valstybs inios. 1994. Nr. 43772; 1998. Nr. 411311. 576 Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymas Nr. I464, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. gegus 19 d. // Valstybs inios. 1994. Nr. 43772; 1998. Nr. 411311. 577 Ten pat. 578 Lietuvos Respublikos apskrities valdymo statymas Nr. I707, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. gruodio 15 d. // Valstybs inios. 1994. Nr. 1012015.

Bendroji dalis

501

savivaldybs tarybos norminio pobdio sprendimai. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymo 13 straipsnyje numatyta, kad savivaldybs taryba svarstomais klausimais priima sprendimus ir kontroliuoja j gyvendinim579; mero potvarkiai. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymo 21 straipsnio 4 punkte tvirtinta, jog mero sprendimai forminami potvarkiais580; savivaldybs administracijos direktoriaus sakymai ir jais tvirtinami nuostatai; senino sakymai. Kaip matyti, yra vairi vieojo administravimo teiss akt sisteminimo kriterij, kurie turi reikms taikant iuos teiss aktus vieojo administravimo praktikoje. Teisinje literatroje nurodomi ir kiti administracini akt skirstymo kriterijai, pavyzdiui, pagal galiojimo datos pradi, pagal vieojo administravimo institucijos kompetencijos pobd, pagal tai, ar atitinka statym, pagal administracini akt apsaugos bd, pagal administracini akt taikymo srit ir pan.581 Pateikta vieojo administravimo teiss akt sistema leidia nustatyti administracini akt parengimo, ileidimo ir taikymo problemas vieojo administravimo praktikoje.

2.5. Vieojo administravimo teiss aktams keliami reikalavimai ir j nesilaikymo padariniai

Reikalavimai, keliami vieojo administravimo teiss aktams tai tam tikros standartins aplinkybs, kurioms esant administracinis aktas tampa teistu ir atitinka vieuosius interesus. Teisinje literatroje yra vairi nuomoni dl administraciniams aktams keliam reikalavim. tai D. N. Bachrachas ir S. D. Chazanovas administraciniams aktams keliamus reikalavimus tapatina su i akt efektyvumu ir kokybikumu582. Administracini akt kokyb priklauso nuo to, kaip vieojo administravimo subjektas laikosi keliam reikalavim leisdamas administracinius aktus. Tokiems rei579 Lietuvos Respublikos vietos savivaldos statymas Nr. I533, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. liepos 7 d. (nauja redakcija) // Valstybs inios. 2000. Nr. 912832. 580 Ten pat.

581 . ., . . . , 1999. . 269; . ., . . . , 2001. . 268; . . . , 1987. . 139140. 582 . ., . . . , 1999. . 2829.

502

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

kalavimams priklauso: pirma, tikslingumas, t. y. administracinis aktas turi utikrinti viej interes poreiki tenkinim (mokslinis pagrstumas, atitiktis gyvenimo realijoms, valdymo sprendimo kompleksikumas, pareign kvalifikuotumas ir pan.); antra, teistumas (vieojo administravimo subjekto kompetentingumas, atitiktis statymui, procesin procedra); treia, organizaciniai techniniai reikalavimai (lakonikumas, aiki ir taisyklinga kalba, dokumento struktra). V. M. Manochinas iskiria kitas vieojo administravimo teiss aktams keliam reikalavim grupes583: 1) reikalavimai, keliami rengiant ir priimant administracinius aktus; 2) reikalavimai, keliami dl administracini akt sigaliojimo; 3) administracinio akto turinio ir formos reikalavimai. iuolaikinje teisinje valstybje vieojo administravimo subjekt priimami sprendimai turi atitikti kiekvieno pilieio, visuomens ar jos grups interesus, taip pat Konstitucijoje ir statymuose tvirtint tarnavimo monms princip. Vadinasi, pagrindinis reikalavimas, taikomas administraciniams aktams, yra teistumas, t. y. administracini akt rengimo, primimo ir ileidimo procedr teistas laikymasis. Btent teistumo reikalavimas yra taikomas visuose administracinio akto rengimo ir ileidimo etapuose, t. y. turi bti sudarytos tinkamos akto veikimo ir valdymo tiksl pasiekimo slygos. Inagrinjus mokslin literatr ir galiojanius teiss aktus, vieojo administravimo teiss aktams keliamus teistumo reikalavimus apibendrintai galima suskirstyti dvi grupes: 1) bendri teistumo reikalavimai, keliami vieojo administravimo teiss aktams (ie reikalavimai yra vienodai taikomi visiems administraciniams aktams): administracinis aktas turi atitikti statyme tvirtintas ir pagal piliei, visuomens ir valstybs interesus priimtas nuostatas. I to iplaukia, kad administracinis aktas neturi prietarauti Lietuvos Respublikos Konstitucijai, tarptautinms sutartims, statymams ir kitiems teiss aktams, neturi varyti piliei teisi, laisvi ir teist interes; administracinis aktas turi bti skirtas tam tikslui, kuris tiesiogiai numatytas statyme; administracinis aktas turi bti priimtas kompetentingos vieojo administravimo institucijos (pareigno), neperengiant jai suteikt
583 . ., . ., . . . , 1996. . 161164.

Bendroji dalis

503

galiojim (kompetencijos). Tai reikia, kad priimant administracin akt neturi bti ribojama arba paeidiama statymuose ar kituose teiss aktuose tvirtinta emiau pagal pavaldum esani vieojo administravimo institucij kompetencija ir operatyvinis savarankikumas. Teis priimti administracinius aktus turi tik tie vieojo administravimo subjektai, kuriems tokia kompetencija suteikiama statym leidjo; administracinis aktas turi bti priimtas statymo (kito teiss akto) nustatyta tvarka, t. y. grietai laikantis vis parengimo, primimo, ileidimo ir sigaliojimo taisykli. is teistumo reikalavimas labai glaudiai susijs su administracinio proceso teisiniu reguliavimu, nuo kurio priklauso administracinio akto pagrstumas, tikslingumas ir tinkamumas ginant vieuosius interesus; administracinis aktas turi bti priimtas laikantis statyme (kitame teiss akte) nustatytos formos, t. y. tinkamos struktros (skirstymas skyrius, skirsnius, straipsnius, dalis, punktus), pavadinimas turi atitikti turin (aikus ir lakonikas tekstas, nra dviprasmik termin, nurodyta primimo data, registracijos numeris, pasiraytas kompetentingo pareigno, ir pan.). Kai kurie autoriai teistumo reikalavim vadina organizaciniais techniniais reikalavimais584. Vieojo administravimo teiss aktams keliam formali reikalavim nereikt pervertinti, nes nuo to priklauso tolesnis io akto taikymas ir galiojimas; 2) specials teistumo reikalavimai, keliami vieojo administravimo teiss aktams (ie reikalavimai yra papildomi ir keliami tik kai kuriems administraciniams aktams atsivelgiant j turin ir paskirt): kai kurie administraciniai aktai turi bti priimami tik tam tikru laiku (pvz., kai kurios vieojo administravimo institucijos (pareignai) valdymo sprendim dl kovos su stichine nelaime turi priimti laiku, t. y. ikilus realiai grsmei; pareignas nutarim skirti administracin nuobaud turi priimti per 6 mnesius nuo padaryto teiss paeidimo dienos); kai kurie administraciniai aktai turi bti priimami pagal auktesni vieojo administravimo institucij ileistus teiss aktus, t. y. nustatoma j tvirtinimo tvarka, neturi bti prietaravim, privalu sude-

584 . ., . . . : , 2001; . . . : -, 2001.

504

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

rinti sprendiam klausim su auktesnmis pagal pavaldum vieojo administravimo institucijomis ir pan.; kai kurie administraciniai aktai priimami asmen, sulaukusi tam tikro amiaus arba gijusi subjektikum, atvilgiu (pvz., administracin nuobauda skiriama asmeniui, sulaukusiam 16 met amiaus; iduoti licencij verstis komercine kine veikla vieojo administravimo subjektas gali tik atitinkama tvarka registruotai monei); kai kuriems administraciniams aktams taikoma atskira parengimo ir ileidimo tvarka, kuri nustato atitinkami vieojo administravimo subjektai vairiais valdymo klausimais. Juose gali bti nustatytas terminas, nuo kada valdymo aktas pradeda galioti, kuriems asmenims ir iki kada jis galioja. Kaip matyti, teistumo reikalavimas yra svarbus veiksnys, lemiantis vieojo administravimo subjekto priimto valdymo sprendimo kokyb ir jo atitikt piliei bei visuomens poreikiams. Kita vertus, vieojo administravimo praktikoje pasitaiko atvej, kai priimant ir ileidiant administracinius aktus nepaisoma kai kuri teistumo reikalavim. Vadinasi, toks administracinis aktas ar tam tikra jo dalis tampa neteista, t. y. prietaraujania teistumo reikalavimams. Teisinje literatroje vieojo administravimo teiss aktai, kai nesilaikoma teistumo reikalavim juos priimant ir ileidiant, vadinami netobulais, arba defektiniais, teiss aktais585. Administracin akt defektiniu (neteistu vis akt ar tik tam tikr jo dal) gali pripainti tik teismas, taiau iandieninje vieojo administravimo praktikoje kyla problema, kai bet koks teiss subjektas galiojant vieojo administravimo subjekto valdymo sprendim gali pripainti defektiniu, nes nra nustatyta teisini standart dl toki akt pripainimo neteistais. Defektiniai vieojo administravimo teiss aktai yra dviej ri: 1) ginytini valdymo aktai, t. y. tokie teiss aktai, kurie yra neteisti i dalies (t. y. neteistas tam tikras straipsnis, jo dalis ar punktas). Toks administracinio akto netobulumas yra fiktyvus. Tai reikia, kad gino atveju teismas tok administracin akt gali pripainti teistu ir jis bus privalomas vykdyti, iskyrus tik t dal, kuri gali bti pakeista arba panaikinta. Kai kurie autoriai (Friedrich A. von Hayek, D. Galligan) toki padt vadina administracinio akto teiskros prezumpcija586, t. y. negalima galiojanio admi585 . . . 2. : , 2002; ., . . . , 2000; Barnet H. Constitutional & Administrative Law. London: Cavendish Publising

Limited, 1996. 586 Hayek F. A. Teis, statym leidyba ir laisv. Taisykls ir tvarka. Vilnius: Eugrimas, 1998. T. 1. P. 185; Galligan D. J., Smilov D. M. Administrative Law in Central and Eastern

Bendroji dalis

505

nistracinio akto pripainti neteistu i dalies iki to momento, kol kompetentingos institucijos (iuo atveju teismas) nerodo, jog teistumo reikalavimas paeistas; 2) niekiniai valdymo aktai, t. y. tokie teiss aktai, kurie yra neteisti i esms (t. y. nuo primimo ir ileidimo momento), neatitinka viej interes poreiki, o j vykdymas gali sukelti teistumo paeidimus. Toki administracini akt neteistumas toks akivaizdus, kad net nereikia specialios teisins procedros arba atitinkamos teisins kvalifikacijos norint tai rodyti. Niekinis administracinis aktas neturi bti vykdomas nuo pat pradios (adresatai turi atsisakyti vykdyti tok teiss akt), nes prieingu atveju atsirast teisin atsakomyb (pvz., apskrities virininkas ileidia sakym, kad apskrityje vedamas naujas statymo nenumatytas mokestis). Vadinasi, niekinis administracinis aktas yra toks teiss aktas, kur priimant ir ileidiant paeidiamos teiss normos, kuris neturi statymiko pagrindo ir yra priimamas nekompetentingo vieojo administravimo subjekto ir kuriuo tvirtintas reikalavimas paeisti koki nors teis. Apibendrinant galima pasakyti, kad vieojo administravimo subjektai, laikydamiesi nustatyt valdymo sprendim primimo reikalavim, turt efektyviau gyvendinti vykdomj ir tvarkomj veikl. Kita vertus, vieojo administravimo teiss aktams keliami teistumo reikalavimai leidia nustatyti tinkam valdymo akt parengimo ir primimo procedr bei ivengti taikymo problem praktikoje.

2.6. Vieojo administravimo teiss akt leidybos procedra ir jos stadijos

Vieojo administravimo teiss akt parengimo, primimo ir ileidimo procedra reglamentuojama vairiais teiss aktais. Administracini akt leidybos procedra priklauso nuo to, koks administracinis aktas yra rengiamas (ar nutarimas, ar potvarkis, ar sakymas) ir kuri vieojo administravimo institucija (pareignas) yra galiota priimti ir ileisti administracin akt. Pastaruoju metu Lietuvoje kol kas nra bendro teiss akto, numatanio administracini akt leidybos procedr. Pagrindinis teiss aktas, nustatantis vieojo administravimo teiss akt parengimo, primimo, ileidimo ir paskelbimo tvark, yra 1994 m. rugpjio 11 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimu Nr. 1188 patvirtintas Lietuvos Respublikos VyriauEurope 19961998. Budapest, Central European University Press, 1999. P. 136.

506

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

sybs darbo reglamentas587. Kiti teiss aktai yra tik informacinio pobdio arba nustatantys tik galutinius administracini akt leidybos procedros etapus588. Vieojo administravimo teiss akt parengimo, primimo ir ileidimo tvark analizuosime aptardami administracini akt leidybos stadijas. Atlikus iuo metu galiojani teiss akt, reglamentuojani administracini akt primimo ir ileidimo tvark, tyrimus galima bt iskirti ias administracinio akto leidybos stadijas ir etapus: 1) teisdaros iniciatyvos stadija. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 68 straipsnyje tvirtinta norma, kad statym leidybos iniciatyvos teis <> priklauso <> Respublikos Prezidentui ir Vyriausybei <> taip pat pilieiams589. Konstitucijoje tvirtinti visuotini statymo leidybos principai. Kaip matyti, teisdaros iniciatyvos teis priklauso ir Vyriausybei, t. y. ji gali priimti nutarim dl Seimui teikiam statym projekt. Svarstant iuos projektus Seime, Vyriausybei atstovauja Ministras Pirmininkas arba jo galiotas ministras590. gyvendindami i teis ministrai pagal jiems vadovauti pavestas valdymo sritis pasirao ministerij parengtus ir Vyriausybei teikiamus statym ir kit teiss akt projektus arba pasilymus dl j leidybos; 2) vieojo administravimo teiss akto rengimo stadija. Iskiriami ie administracinio akto projekto paruoimo etapai: vieojo administravimo teiss akto projekto rengimas. iame etape numatomas akto projekto parengimo terminas ir ta vieojo administravimo institucija, kuri kompetentinga priimti ir ileisti administracin akt. Administracinio akto projekto iniciatoriais gali bti vairios organizacijos ir jos
Valstybs inios. 1994. Nr. 631238. Nauja teiss akto redakcija: Valstybs inios. 2003. Nr. 271089. 588 Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss akt skelbimo ir sigaliojimo tvarkos statymas Nr. I119, priimtas 1993 m. birelio 6 d. // Valstybs inios. 1993. Nr. 12296; 2002. Nr. 1245626; Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss normini akt rengimo tvarkos statymas Nr. I872, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1995 m. gegus 5 d. // Valstybs inios. 1995. Nr. 41991; statym ir kit teiss akt rengimo rekomendacijos, patvirtintos Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 1998 m. rugpjio 8 d. sakymu Nr. 104 // Valstybs inios. 1998. Nr. 872416, 2002. Nr. 501923; Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss akt registro statymas Nr. I873, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1995 m. gegus 2 d. // Valstybs inios. 1995. Nr. 41992. 589 Lietuvos Respublikos Konstitucija, Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002. 590 Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymas Nr. I464, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. gegus 19 d. // Valstybs inios. 1994. Nr. 43772; 1998. Nr. 411311.
587

Bendroji dalis

507

struktriniai padaliniai, Vyriausybs staigos, valstybs ir savivaldybi institucijos (pareignai), apskrii virininkai, kurie pagal savo kompetencij negaldami isprsti su j vieojo valdymo sritimi susijusi klausim gali teikti atitinkamus projektus Vyriausybei. Vyriausybei teikiami teiss akt projektai turi atitikti kituose teiss aktuose virtintus reikalavimus, susijusius su rengiamo akto projekto forma, turiniu ir pan.591 vieojo administravimo teiss akto projekto preliminarus svarstymas. Parengus administracinio akto projekt btina nustatyti ir suderinti jo struktr, t. y. kad rengiamas administracinis aktas logikai atitikt teisinio reguliavimo paskirt (kokiam valdymo tikslui rengiamas administracinis aktas, kokie valdymo udaviniai ir kuriose vieojo valdymo srityse jie bus gyvendinami). iame etape, derinant administracinio akto struktr, nuodugniai analizuojama kiekviena valdymo problema. Kad administracinis aktas bt geros kokybs ir norint gauti papildom duomen tenka pateikti paklausimus vairioms organizacijoms, konkretiems valdymo srities ekspertams specialistams. Parengtas administracinio akto projektas svarstomas net kelis kartus, kad bt priimtas galutinis ir neginijamas sprendimas, t. y. turi bti suderinti bei atsispindti ne tik valstybs (vieojo administravimo subjekto), bet ir atskir piliei bei visuomens vieieji interesai; vieojo administravimo teiss akto projekto derinimas. is etapas gali tapti vienu pagrindini administracinio akto rengimo stadijoje, jei tokia jo tvarka nustatoma specialiu teiss aktu (pvz., Aplinkos apsaugos departamento vadovo sakymas, kuriame sprendiami saugom teritorij valdymo klausimai, privalo bti suderintas ne tik su Aplinkos ministerija, bet ir neprietarauti Lietuvos Respublikos saugom teritorij statyme numatytoms nuostatoms). Vyriausybei teikiami administracini akt projektai, susij ne tik su juos parengusi, bet ir su kit vieojo administravimo institucij valdymo sritimi bei kompetencija, turi bti suderinti su iomis institucijomis (pvz., teikiami administracini akt projektai, susij su valstybs biudetu, privalo bti suderinti su Finans ministerija; arba administracini akt projektai, susij su savivaldybi institucij veikla, su Lietuvos savivaldybi asociacija).

Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss normini akt rengimo tvarkos statymas Nr. I872, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1995 m. gegus 5 d. // Valstybs inios. 1995. Nr. 41991; statym ir kit teiss akt rengimo rekomendacijos, patvirtintos Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 1998 m. rugpjio 8 d. sakymu Nr. 104 // Valstybs inios. 1998. Nr. 872416; 2002. Nr. 501923.

591

508

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Bet koks vieojo administravimo institucijos (pareigno) parengtas administracinio akto projektas turi bti suderintas su tos institucijos teiss (arba juridiniu) skyriumi. Kai kuri administracini akt projekt btina atlikti teisines ekspertizes, t. y. dl j teistumo, dl j galimo poveikio adresatams ir pan.; vieojo administravimo teiss akto papildymas, apdorojimas ir aprobavimas. Rengiamas administracinio akto projektas gali bti papildomas paaikjus naujoms statym ar valstybinio valdymo praktins veiklos aplinkybms. Administracinis aktas apdorojamas teisikai, t. y. vartojama tinkama teisin kalba, aikus tekstas, paalinamos dviprasmikos svokos, teiginiai ir pan. Administracinio akto projekto aprobavimas tai patvirtinimas, kad rengiamas valdymo aktas yra parengtas priimti. Btent iuo etapu baigiasi valstybinio valdymo (administracinio) akto rengimo stadija; 3) vieojo administravimo teiss akto projekto primimo stadija. Etapai: vieojo administravimo teiss akto projekto pateikimas kompetentingam vieojo administravimo (teisdaros) subjektui. io etapo gali ir nebti, jei administracinio akto projekt rengia tas pats subjektas, kuris yra kompetentingas (galiotas) ileisti valdymo akt. Prieingu atveju toks projektas turi bti siuniamas galiotai priimti administracin akt institucijai; vieojo administravimo teiss akto projekto svarstymas. Svarstom administracinio akto projekt pristato tas vieojo administravimo subjektas, kuris reng akt idstydamas jo esm, tak visuomenei, teisinei sistemai ir pan. Parengtas administracinio akto projektas svarstomas atskirais klausimais, svarstymo eiga yra protokoluojama; vieojo administravimo teiss akto primimas. Kolegialiose vieojo administravimo institucijose sprendimai dl svarstomo administracinio akto projekto priimami posdyje dalyvaujani nari bals dauguma. Priimant administracinio akt reikia atsivelgti tai, kad galutinis ileidiamo valdymo akto (nutarimas, sakymas) varianto tekstas bt tinkamai parengtas, formintas, logikas bei aikus. Reikia atkreipti dmes tai, kad iame etape inyksta svoka projektas; 4) vieojo administravimo teiss akto ileidimo stadija. Etapai: vieojo administravimo teiss akto pasiraymas ir oficialus patvirtinimas. iame etape administracinis aktas gauna teisin gali ir tampa oficialiu teiss aktu (dokumentu). Kolegialiose vieojo administravimo institucijose administracinis aktas yra pasiraomas tos institucijos vadovo (pvz., Vyriausybs priimtus nutarimus pasirao Ministras Pirmininkas ir atitinkamos valdymo srities ministras, o jei nutarimas apima kelias vieojo valdymo sri-

Bendroji dalis

509

tis, tada tok teiss akt pasirao Ministras Pirmininkas ir ministras, vadovaujantis nutarimo projekt pateikusiai ministerijai). Vienvaldikose valdymo institucijose administracinis aktas oficialiai patvirtinamas atitinkamos organizacijos vadovo parau (pvz., staig prie ministerij ileistus sakymus daniausiai pasirao tos staigos vadovas). Kolegiali vieojo administravimo institucij priimtas administracinis aktas iki jo oficialaus paskelbimo negali bti keiiamas arba papildomas. i procedra galima tik vl i naujo balsuojant dl pateikto administracinio akto projekto. Jeigu administracin akt priima individualus subjektas, jis gali keisti t akt bet kuriuo metu, taiau privalo laikytis nustatyt procedrini reikalavim. Priimtas administracinis aktas turi bti pagal patvirtint pavyzd formintas, t. y. jame turi bti visi oficials simboliai, jis turi bti atitinkama tvarka registruojamas, tokiam aktui turi bti suteikiamas eils numeris; vieojo administravimo teiss akto skelbimas ir sigaliojimas. Tai vienas i svarbiausi administracinio akto ileidimo etap, nes iuo atveju valdymo aktas pradeda veikti (galioti) vairi adresat, t. y. piliei, organizacij ir kit teiss subjekt, atvilgiu. io etapo svarb lemia: 1) galim teisini pasekmi atsiradimas; 2) procesins funkcijos gyvendinimas; 3) valdymo sprendimo praktinio gyvendinimo utikrinimas; 4) informacins funkcijos vykdymas (teiss subjektai susipasta su administraciniu aktu ir jame tvirtintomis teismis bei pareigomis)592. Priimti valstybinio valdymo (administraciniai) aktai oficialiai skelbiami leidinyje Valstybs inios. Skelbtini administraciniai aktai Valstybs ini redakcijai turi bti pateikiami ne vliau kaip per tris darbo dienas nuo j pasiraymo593. Be to, per tris darbo dienas nuo administracinio akto oficialaus paskelbimo Valstybs iniose jie nustatyta tvarka skelbiami interneto tinklalapiuose. Vieojo administravimo teiss akt sigaliojimo tvarka numatyta 1994 m. priimtame Lietuvos Respublikos statym ir kit teiss akt skelbimo ir sigaliojimo tvarkos statyme594. iuo metu Lietuvoje teisikai reglamentuotos dvi valdymo akt sigaliojimo formos: pirma, kit dien po j oficialaus paskelbimo Valstybs iniose, iskyrus tuos atvejus, kai paiame valdymo akte nurodoma tiksli jo sigaliojimo data (pvz., Vyriausybs nutarimai, ministr, Vyriausybs staig, kit vieojo administravimo institucij vadov ir kolegiali institucij norminiai administraciniai aktai, auktesnij ad592 . ., . . // . 1998. 10/11. . 89100.

Lietuvos Respublikos Vyriausybs darbo reglamentas, patvirtintas Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1999 m. spalio 27 d. nutarimu Nr. 1188 // Valstybs inios. 1999. Nr. 922693. 594 Valstybs inios. 1993. Nr. 12296; 2002. Nr. 1245626.

593

510

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ministracini vienet valdymo institucij, savivaldybi ir j vykdomj institucij priimti administraciniai aktai); antra, vieojo administravimo teiss akto pasiraymo dien (pvz., Ministro Pirmininko, mero potvarkiai). Apibendrinant galima pasakyti, kad vieojo administravimo teiss akt leidybos procedra yra labai sudtinga ir paini, taiau vertinus kiekvien administracinio akto rengimo ir primimo stadij bei etap galima teigti, jog grietos procedrins taisykls daro takos ileidiamo administracinio akto kokybei (tiek formos, tiek turinio atvilgiu). Vadinasi, gerai parengt ir ileist administracin akt turt bti lengviau taikyti vieojo administravimo srityje.

Bendroji dalis

511

3. VIEOJO ADMINISTRAVIMO METODAI

Vieojo administravimo teorijoje ir praktikoje kalbama ne tik apie vieojo administravimo formas, bet ir apie vieojo administravimo veiklos gyvendinimo metodus (toliau vieojo administravimo metodai). iuo atveju vieojo administravimo metod reikia suprasti gerja prasme ir vartoti kaip teisin priemon valstybinio valdymo tikslams, udaviniams ir funkcijoms pasiekti. Paymtina, kad svokos vieojo administravimo forma ir vieojo administravimo metodas yra glaudiai susijusios. Vieojo administravimo metodus taiko daugelis administracins teiss subjekt, taiau pastebti j iorin iraik sunku. Vieojo administravimo forma visais atvejais taikoma pirmiau nei vieojo administravimo metodas. Pavyzdiui, vieojo administravimo institucijos priima administracinius aktus (valdymo forma), kuriuose nustato atitinkamo pareigno kompetencij vykdant fizini ir juridini asmen kontrol aplinkos apsaugos srityje, taikant jiems administracines poveikio priemones (valdymo metodas). Taigi vieojo administravimo metodai visada taikomi vieojo administravimo forma.

3.1. Vieojo administravimo metod samprata

Norint apibrti vieojo administravimo metod tikslinga pateikti metodo svok, t. y. k reikia i mokslin kategorija. Plaija prasme metodas suprantamas kaip mogaus, moni grups veikimo bdas bei priemon siekiant numatyt tiksl595. Vieojo administravimo sistemoje valdymo metodas laikomas teisine priemone. Valdymo metodas turi aksiologin (vertinimo) pobd. Tai reikia, kad vieojo administravimo institucijos (pareignai) savo kasdienje vykdomojoje ir tvarkomojoje veikloje naudoja atitinkamas priemones ir bdus, kuriais siekia paveikti moni smon ir vali tam, kad bt skTiek Dabartins lietuvi kalbos odyne, tiek Tarptautini odi odyne metodas apibriamas vienodai, t. y. veikimo bdas, arba smoningai pasirinktas veikimo bdas usibrtam tikslui pasiekti (Dabartins lietuvi kalbos odynas. Vilnius: Mokslo ir enciklopedij leidybos institutas, 2000. P. 395; Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: Leidykla odynas, 2001. P. 627).
595

512

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

mingai vykdomi vieojo administravimo udaviniai ir funkcijos. Taikant valdymo metod galima suinoti, kaip funkcionuoja vieojo administravimo mechanizmas bei kaip praktikai gyvendinamas vieasis administravimas, jo udaviniai ir funkcijos. Teisin kategorija vieojo administravimo metodas suteikia valstybinio valdymo tikslams dinamikos bei yra vienas i tiesiogini vykdomosios valdios gyvendinimo proceso element. ia prasme vieojo administravimo metodas suprantamas kaip vykdomosios ir tvarkomosios veiklos praktinio gyvendinimo bdas bei priemon siekiant numatyt valdymo tiksl vieojo administravimo srityje. Vadinasi, vieojo administravimo metodus galima laikyti kaip socialin proces, kuriuo gyvendinamas tam tikras valdymo lygis ir jo efektyvumas. Administracins teiss teorijoje vieojo administravimo metodai suprantami ir vartojami dvejopai596: pirma, kaip valdymo metod egzistavimo teorinis pagrindimas ir j reikms prasminimas vieojo administravimo srityje, antra, kaip valdymo metod gyvendinimo mechanizmo norminis aprpinimas. I to ieina, kad vieojo administravimo metodai apima vykdomosios valdios subjekt veiklos tiksl, udavini ir funkcij (plaija prasme valstybinio valdymo) gyvendinimo bdus bei priemones. Taikant vieojo administravimo metod tiesiogiai gyvendinami valstybs udaviniai ir funkcijos, utikrinama teistvarka, piliei, juridini asmen ir vairi organizacij teiss, laisvs ir teisti interesai. Vieojo administravimo metodams bdingi ie poymiai: 1) vieojo administravimo metod panaudojimo tikslas (arba praktin paskirtis) susijs su vieojo administravimo gyvendinimu bei vieojo administravimo institucij (pareign) valdymo udavini ir funkcij praktiniu gyvendinimu; 2) vieojo administravimo metodams bdinga teisin vieojo administravimo forma (vieojo administravimo metodai normine tvarka tvirtinami teiss aktuose); 3) teiss (valdymo) aktuose nustatomas valdantysis poveikis, t. y. vieojo administravimo metod taikymo tvarkos teisinis reguliavimas (tam tikrais atvejais vieojo administravimo praktikoje taikomi valdymo metodai, kurie netvirtinti teiss normomis, pavyzdiui, tikinimo ir aukljamj priemoni taikymas neatidliotinais atvejais);

596 . . : // . 1998. 8. . 18.

Bendroji dalis

513

4) vieojo administravimo metoduose atsispindi vieojo administravimo institucij (pareign) valdingi galiojimai pavaldi ir nepavaldi asmen atvilgiu; 5) vieojo administravimo metodus taiko vairios vieojo administravimo institucijos (pareignai), siekdamos utikrinti savo kompetencij ir gyvendinti suteiktus galiojimus; 6) taikant vieojo administravimo metodus aikiai apibriami vieojo administravimo institucij (pareign) valdymo udavini sprendimo bdai; 7) vieojo administravimo metodai visada turi adresat (individualj ar kolektyvin); 8) vieojo administravimo metodais ireikiama vieojo intereso apsauga bei vykdomosios valdios subjekt valdinga valia; 9) vieojo administravimo metodams bdingas tvarkomasis valdymo sistemos pobdis (taikant valdymo metodus sutvarkomi vairs valdymo procesai vieojo administravimo sistemoje); 10) vieojo administravimo metodams bdingas dinamikumas, t. y. jie gali bti kaip pagrindas atlikti procesinius veiksmus, daro tak tuo atveju btin valdymo udavini ir funkcij gyvendinimui ir pan.; 11) vieojo administravimo metod taikymo tvarka grietai reglamentuojama statymais ir kitais teiss aktais; 12) vieojo administravimo metodais valdymo objektams gali bti daromas tiesioginis poveikis (pvz., fizins prievartos panaudojimas teiss paeidjui, tarnybins atsakomybs priemoni taikymas valstybs tarnautojams ir pan.) ir netiesioginis poveikis (pvz., valstybs tarnautojams taikomi vairs apribojimai, skatinamj priemoni taikymas fiziniais ir juridiniams asmenims ir pan.). Administracins teiss teorijoje pripainta, kad vieojo administravimo metodai yra tarsi jungiamoji grandis tarp vieojo administravimo subjekt ir kit valdymo santyki dalyvi. ia ir gldi vieojo administravimo metod esm vieojo administravimo institucij (pareign) valios iraika taikant valdymo metodus. Vieojo administravimo metodas gali bti suprantamas kaip kryptinga ir tikslinga valdomojo poveikio priemon. i priemon yra glaudiai susijusi su teisinio reguliavimo metodu, daraniu tak visuomeniniams santykiams. Tarp i metod bendra yra tai, kad abu metodai yra reguliuojamosios priemons. Valdymo ir teisinio reguliavimo metodai skiriasi tuo, kad teisinio reguliavimo metodas apima visus reguliuojamus visuomeninius santykius, j subjektus, taip pat ir vieojo administravimo institucij teisi-

514

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ns veiklos reguliavim, tuo tarpu vieojo administravimo metodas apima tik vieojo administravimo institucij (pareign) veiklos teisin reguliavim. Pagrindinis kriterijus, atskiriantis vieojo administravimo metodus nuo teisinio reguliavimo metodo, yra tas, kad teisinio reguliavimo metodas yra administracins teiss funkcija, o vieojo administravimo metodas administracins teiss subjekt, tiksliau vieojo administravimo institucij (pareign) funkcija. Apibendrinant galima teigti, kad vieojo administravimo metodai tai vieojo administravimo institucij (pareign) tikslingo ir kryptingo poveikio bdai bei priemons valdymo santykio dalyviams, valdymo objektams, valdomoms sistemoms gyvendinant valdymo tikslus, pagal valdymo realias socialines slygas veiksmingai naudojant valdymo funkcijas. Teisinje literatroje vartojamas ir kitas vieojo administravimo metod apibrimas: vieojo administravimo metodai tai tam tikros kryptingos vieojo administravimo institucij (pareign) veiklos priemons ir bdai, kuriais statym ir kit teiss akt nustatyta tvarka siekiama paveikti kit valdymo santyki dalyvi smon bei vali tam, kad bt utikrinamas skmingas valdymo funkcij ir udavini gyvendinimas.

3.2. Vieojo administravimo metod rys

Mokslinje literatroje nurodomi vairs vieojo administravimo metod klasifikavimo kriterijai. Vieni autoriai (pvz., J. N. Starilovas, B. N. Gabriidz) vieojo administravimo metodus skirsto pagal iuos kriterijus597: 1) priklausomai nuo iorins iraikos formos teisinius (tvirtinti teiss aktuose ir turintys teisin paskirt) ir neteisinius (organizacinius) vieojo administravimo metodus; 2) pagal administracinius teisinius poymius norminius (taikomi tam tikslui, kuris numatytas norminiame teiss akte, tvirtinaniame visiems privalomas elgesio taisykles) ir individualius (taikomi numatytame individualiame administraciniame akte tikslui) vieojo administravimo metodus. Kiti autoriai (pvz., A. P. Aliochinas, J. M. Kozlovas) iskiria iuos vieojo administravimo metod klasifikavimo kriterijus598:
597 . . . . : , 2002; . ., . . . : o, 2003. 598 . ., A. A., . . . : -, 2003.

Bendroji dalis

515

1) priklausomai nuo valdomojo poveikio valdymo objektus imperatyvius (tiesioginiai administraciniai nurodymai, vairs draudimai ir pan.), galinanius (leidia atlikti nurodytus veiksmus arba priimti atitinkamus valdymo aktus) ir rekomendacinius (numato skatinimo bdus, rekomendacijas atliekant tam tikrus teistus veiksmus) vieojo administravimo metodus; 2) pagal vieojo administravimo subjekt tarpusavio santykius ir santykius su kitais valdymo santyki dalyviais kolegialius (vieojo administravimo institucij ministerij, departament, tarnyb, inspekcij taikomos priemons ir bdai vairiems administraciniams teiss subjektams) ir vienvaldikus (vieojo administravimo pareign ministr, staigos direktori, inspekcijos virinink, senin taikomi organizacinio pobdio bdai ir priemons) vieojo administravimo metodus. Kaip matyti, vieojo administravimo udavini ir funkcij gyvendinimo bd ir priemoni taikant valdymo metodus yra vairi, todl juos susisteminus galima bti iskirti ias pagrindines vieojo administravimo metod ris: 1) bendrieji (pagrindiniai) vieojo administravimo metodai, kurie yra universals visai vieojo administravimo institucij (pareign) gyvendinamai vykdomajai ir tvarkomajai veiklai; 2) specialieji (specifiniai) vieojo administravimo metodai, kurie pasireikia atitinkamose vieojo administravimo srityse (pvz., ekonominje, nacionalinio saugumo utikrinimo, socialinje).

3.2.1. Bendrieji vieojo administravimo metodai

Vieojo administravimo sistemoje vyrauja du bendrieji (pagrindiniai) vieojo administravimo metodai: 1) tikinimo valdymo metodas; 2) prievartos (administracins prievartos) valdymo metodas. Administracins teiss teorijoje esama nuomons, kad priimtiniausias ir humanikiausias yra tikinimo vieojo administravimo metodas. Taikydamos tikinimo valdymo metod vieojo administravimo institucijos (pareignai) siekia, kad asmenys savanorikai ir tinkamai laikytsi statymuose ir kituose teiss aktuose tvirtint teiss norm reikalavim. Btent tikinimo valdymo metodu siekiama asmenims suadinti vidines paskatas, turinias reikms j elgesiui. Teisinje literatroje tikinimo vieojo administravimo metodas apibriamas taip: tikinimo vieojo administravimo metodas tai kompleksas

516

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

teisini, aukljamj, aikinamj, skatinamj, organizacini ir visuomenini poveikio priemoni, kuriomis veikiama moni smon, valia bei elgesys siekiant utikrinti smoning ir savanorik administracins teiss norm gyvendinim. Kaip matyti, tikinimo valdymo metodo turin sudaro visuma vairi poveikio priemoni, kuriomis skatinamas privalomas valdymo santyki dalyvi elgesys. Nagrinjant pateikt tikinimo vieojo administravimo metodo svok galima iskirti ias tikinimo valdymo metodo formas: 1) teisinis moni aukljimas. i forma pagrsta administracins teiss aukljamja funkcija, t. y. statymuose ir kituose teiss aktuose tvirtint teiss norm prasms iaikinimas pilieiams, taip pat piliei supaindinimas su j teismis, pareigomis ir teistais interesais. Vieojo administravimo institucij (pareign) udavinys tikinti pilieius, kad jie laikytsi teiss norm reikalavim. Tokiam darbui btinos organizacins priemons: seminar, konferencij, pasitarim organizavimas ir vykdymas. J metu tiek vieojo administravimo pareignai, tiek pilieiai supaindinami su praktiniu priimt teiss akt, vieojo administravimo udavini ir funkcij gyvendinimu vairiose vieojo administravimo srityse; 2) moralinis ir materialinis moni skatinimas. Taikant i tikinimo form didinamas valstybs pareign ir piliei suinteresuotumas geriau vykdyti savo pareigas, veiksmingiau sprsti vieojo administravimo udavinius ir funkcijas, aktyviau siekti geresni veiklos rezultat. Be to, moralinio ir materialinio skatinimo priemons numatytos vairiuose vieojo administravimo subjekt ileistuose teiss aktuose; 3) visuomeninio (organizacinio) poveikio priemons. Tai moralinio pobdio priemons, kurias taiko vairi nevyriausybini organizacij atstovai savo nariams u antivisuomenik elges (teiss paeidim). tikinamais pavyzdiais parodoma, kuo konkrei asmen poelgiai pavojingi visuomenei. tikinimo vieojo administravimo metodas glaudiai susijs su administracins prievartos valdymo metodu. Tradicikai administracin prievarta nagrinjama kaip pagalbinis poveikio bdas, naudojamas tada, kai tikinimo valdymo metodas bna neveiksmingas. Vadinasi, tik esant btinumui gali bti taikomas administracins prievartos kaip teisins atsakomybs priemoni kompleksas siekiant ginti ir saugoti visuomeninius santykius vieojo administravimo srityje. Administracins prievartos valdymo metodas yra moni santyki teisinio reguliavimo priemon. Taikant administracins prievartos valdymo

Bendroji dalis

517

metod utikrinamas normalus visuomens, bet kurio vieojo administravimo subjekto ir valdymo proceso funkcionavimas. Administracins prievartos valdymo metodo socialin paskirt lemia socialins ekonomins priemons tobuljant iuolaikinei visuomenei. io metodo socialin paskirtis kinta priklausomai nuo to, kiek is metodas atitinka gyventoj poreikius, ekonomin bei politin visuomens raid. Administracins prievartos vieojo administravimo metodui bdingi ie poymiai: 1) administracin prievarta tai ypatinga valstybins prievartos ris, kurios paskirtis yra saugoti ir ginti visuomeninius santykius, susiklostanius vieojo administravimo srityje; 2) administracins prievartos valdymo metodo turinys vairiapusikas, nes apima valstybs taikomas teisines psichinio ir fizinio poveikio priemones asmen smonei ir elgesiui; 3) administracin prievarta tai teisinis vieojo administravimo metodas (administracinio poveikio priemons, taikomos fiziniams ir juridiniams asmenims, gietai reglamentuojamos statymais ir kitais teiss aktais); 4) administracins prievartos valdymo metod gali taikyti tik valstybs tam galiotos vieojo administravimo institucijos (pareignai); 5) administracins prievartos valdymo metodas gali bti taikomas tiek teismine, tiek neteismine tvarka (vieojo administravimo institucijos (pareignai) taiko vairias poveikio priemones asmenims nesikreipdamos teism, pvz., panaikina leidimus usiimta kine komercine veikla, apriboja transporto priemoni judjim tam tikroje teritorijoje ir pan.); 6) administracins prievartos valdymo metodo taikymo procesin tvarka daug paprastesn ir pasiymi operatyvumu bei efektyvumu; 7) administracins prievartos valdymo metodo taikymo teisinis pagrindas padarytas teiss paeidimas arba ypating slyg, kurios numatytos teiss normose, susidarymas (pvz., stichins nelaims, epidemijos). Taigi prievartos (administracins) vieojo administravimo metodas tai savarankika ir ypatinga valstybins prievartos ris. Jai bdinga administracins teiss normomis nustatyta poveikio priemoni, nustatyta tvarka taikom speciali vieojo administravimo institucij (pareign), sistema siekiant saugoti bei ginti visuomeninius santykius vieojo administravimo srityje.

518

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Kaip matyti i pateikto apibrimo, administracins prievartos valdymo metodo turin sudaro sistema poveikio priemoni, kurias pagal panaudojimo tikslus galima suskirstyti 3 grupes: 1) administracins prevencins (spjamosios) priemons, t. y. tokios administracinio poveikio priemons, kurios taikomos susiklosius tam tikroms nepaprastoms ir ypatingoms aplinkybms, turint tiksl i anksto ukirsti keli (spti) galimam teiss paeidimui. Taikant administracines prevencines priemones apribojama nustatyta tvarka bei asmenims tvirtinami vairs draudimai (pvz., asmens dokument tikrinimas, transporto eismo apribojimas). Administracins prevencins priemons nra tiesiogiai susijusios su teiss paeidimu ir naudojamos tam, kad nevykt teiss paeidimas; 2) administracins kardomosios priemons, t. y. priverstin administracinio teiss paeidimo nutraukimo (ukardymo) priemon, ukertanti keli alingoms pasekmms ir utikrinanti kalto asmens patraukim administracinn atsakomybn. Prie i priemoni galima priskirti: fizinio poveikio priemones (antranki udjimas, teiss paeidjo sulaikymas), specialij priemoni ir aunamojo ginklo panaudojim, finansinio poveikio priemones (licencijos anuliavimas, pinigini l pamimas ir pervedimas valstybs biudet), techninio pobdio priemones (technikai netvarkingos transporto priemons eksploatavimo udraudimas, vairi darb nutraukimas dl saugumo technikos paeidim) ir kt.; 3) administracins atsakomybs priemons (administracins nuobaudos) tai tokios administracinio poveikio priemons, kurias skiria tam galiotos vieojo administravimo institucijos (pareignai) fiziniams ir juridiniams asmenims, padariusiems teiss paeidimus, turint tiksl nubausti juos ir siekiant, kad nubaustas asmuo bei kiti asmenys nedaryt nauj teiss paeidim. Administracins atsakomybs priemoni specifika ta, kad jos taikomos tada, kai administracinis teiss paeidimas jau padarytas. Prie administracins atsakomybs prievartos priemoni priskiriamas suteiktos asmeniui specialios teiss (pvz., teiss vairuoti transporto priemones) atmimas, administracinis aretas, daikto, kuris buvo administracinio teiss paeidimo padarymo rankis arba tiesioginis objektas, ir pajam, kurios buvo gautos padarius administracin teiss paeidim, konfiskavimas ir t. t. Kaip matyti, administracins prievartos vieojo administravimo metodas taikomas susidarius nepaprastoms aplinkybms ir slygoms. Vieojo administravimo institucijos (pareignai) valdo i padt ir siekia kuo greiiau normalizuoti tvark ikilus kokiam nors pavojui. Vadinasi, administracins prievartos valdymo metodas reikalingas siekiant utikrinti normalias vieojo administravimo sistemos funkcionavimo slygas.

Bendroji dalis

519

tikinimo ir prievartos vieojo administravimo metodai tarpusavyje glaudiai susij ir laikomi teistvarkos utikrinimo mechanizmo dalimi. iuo poiriu tikslinga apvelgti tikinimo ir prievartos metod santyk valstybiniame valdyme. tikinimo ir prievartos vieojo administravimo metod esm ta, kad ie metodai papildo vienas kit. Pagrindinis i metod bruoas tas, kad vieojo administravimo institucijos (pareignai) gyvendina ne baudimo funkcij i metod taikymas reikiasi kaip krybika veikla. Vieojo administravimo institucijos (pareignai) tikinimo valdymo metod taiko kaip pagrindin, kuriuo siekiama paskatinti fizinius ir juridinius asmenis savanorikai laikytis Konstitucijos, statym ir kit teiss akt reikalavim. Taiau visuomenje dani vairs teiss akt reikalavim paeidimai, ir btent tuomet, kai padaromas teiss paeidimas, atitinkamos galiotos vieojo administravimo institucijos (pareignai) privalo imtis priemoni, kuriomis bt utikrinamas teiss akt laikymasis. tikinimo vieojo administravimo metodu veikiant mogaus smon bandoma formuoti vidines moralines paskatas bei reikalavimus elgtis teistai. Taikant prievartos vieojo administravimo metod asmuo veriamas elgtis tinkamai. Tuo tikslu asmens teiss ir laisvs apribojamos, taiau is apribojimas yra teistas. tikinimo ir prievartos vieojo administravimo metod turin sudaro atitinkam priemoni, kuriomis yra sukonkretinamas valstybs valdingas poveikis siekiant utikrinti privalom arba galim administracins teiss subjekto poelg, sistema. tikinimo valdymo metodo turinys yra vairiapusikas, t. y. tikinimas naudojamas aukljamojoje, organizacinje, vieiamojoje veikloje aikinant vieojo administravimo institucij (pareign) priimtus valdymo sprendimus. Taiau keliamas klausimas dl io metodo taikymo, kai perengiamos leidiamo elgesio ribos ir padaromas teiss paeidimas. tikinimo valdymo metodas ne visada yra tinkama priemon daryti poveik atskir asmen, paeidusi teiss normas, elgesiui arba smonei. Todl valstyb, gindama kit moni teises, laisves ir teistus interesus visuomenje, priversta teiss paeidjams nustatyti vairias administracinio poveikio ir atsakomybs priemones. Tokiu atveju objektyvus poreikis taikyti prievartos valdymo metod siekiant paalinti antivisuomeninius reikinius, ginti ir saugoti asmen teises, laisves ir teistus interesus, utikrinti viej tvark ir visuomens saugum. Vadinasi, prievarta tai valstybins valdios rankis, socialinis elementas. Valstybs prievarta, traukta teis, virsta teisine (administracine) prievarta ir naudojama kaip vieojo administravimo metodas valdymo procese.

520

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

3.2.2. Specialieji vieojo administravimo metodai

Administracins teiss teorijoje yra ir kit valdymo metod, kurie taip pat atlieka tam tikr poveik vieojo administravimo subjektams. Atsivelgiant daromo valdingo poveikio tam tikriems valdymo santyki dalyviams turin specialieji vieojo administravimo metodai skirstomi dvi ris599: 1) administracinius (tiesioginio poveikio) vieojo administravimo metodus; 2) ekonominius vieojo administravimo metodus. Administraciniams vieojo administravimo metodams bdingas vieojo administravimo institucij (pareign) daromas tiesioginis poveikis valdymo objektams (pilieiams, juridiniams asmenims, kitoms valdymo institucijoms bei pareignams). Administraciniai vieojo administravimo metodai veiksmingi tada, kai valdymo subjektai atlieka tokius valdingo pobdio veiksmus, kuriais utikrinamas valdomojo objekto elgesys. Administraciniais valdymo metodais veikiama valdymo objekto valia ir veiksmai. Taikant tiesioginius valdymo metodus, valdymo objektai praranda galimyb veikti savo nuoira, nes jie privalo vykdyti duot nurodym (valdymo komand) remdamiesi nustatytomis administracinmis procedromis. Administracinius vieojo administravimo metodus apibdinantis poymis yra valdymo objektams (pareignams, administracine tvarka pavaldiems ir nepavaldiems asmenims) duot nurodym ir priimt valdymo sprendim (valdymo akt) vykdymo kontrol. Visapusikas valstybinio valdymo tiksl ir udavini gyvendinimas nemanomas be tiesioginio administracinio poveikio valdymo objektams. ia prasme pastebimas glaudus administracini vieojo administravimo metod ryys su tiesioginiu poveikiu valdymo objektams. Tiesioginis poveikis tai vykdomosios valdios subjekt kasdienis operatyvus vadovavimas administracine tvarka pavaldiems ir nepavaldiems valdymo objektams, t. y. sakymo primimas, valdingo pobdio nurodymai emesniems pagal pavaldum objektams ir pan. iuo atveju valdymo objektai, kurie privalo paklusti valdaniojo asmens valdingo
Teisinje literatroje apraomos ir kitos specialiosios vieojo administravimo metodo rys. Pavyzdiui, iskiriami socialiniai psichologiniai vieojo administravimo metodai, specifiniai veiklos metodai, nukreipti tam tikr funkcin valdym. Specifiniai veiklos metodai, kitaip vadinami atskir valdymo funkcij metodais, yra, pavyzdiui, sprendimo primimo ir vykdymo metodai. Taiau tokie vieojo administravimo metodai yra tik kaip administracini valdymo metod poakiai arba turinio sudedamoji dalis ( . . . : , 2003; . . . : -, 2001).
599

Bendroji dalis

521

pobdio sprendimams, gauna atitinkam teisin status. Tai leidia valdymo objektams tinkamai elgtis vieojo administravimo srityje. Prieingu atveju valdymo subjektai gali taikyti bendruosius vieojo administravimo metodus (tikinim ir prievart), kad utikrint priimt valdymo sprendim arba duot valding nurodym vykdym. Administracini vieojo administravimo metod taikymas yra teisins, valdymo ir politins kultr derinys. Galima teigti, kad administraciniai vieojo administravimo metodai tai vienaalikas, teisikai pareigojantis, valdaniojo vali ireikiantis valdymo subjekto valdingo pobdio poveikis valdymo objekto elgesiui, nustatant valdymo objekt teises ir pareigas bei apibriant duot nurodym vykdymo tvark vieojo administravimo srityje. Kaip matyti, administracini vieojo administravimo metod taikymo sritis tiesiogiai susijusi su valstybs vaidmens padidjimu reguliuojant rinkos ekonomikos santykius. I tikrj be administracini valdymo metod beveik nemanoma utikrinti monopolizmo panaikinimo ekonominje vieojo administravimo srityje, apsaugoti kins veiklos subjekt teisi ir teist interes, ekonomins veiklos subjekt atsakomybs u statymo ir kit teiss akt norm paeidimus. Vykdomosios valdios subjekto tiesioginis administracinis poveikis (pvz., valstybin registracija, kins veiklos licencijavimas, gyventoj turto deklaravimas) yra btinas iuolaikins vieojo administravimo sistemos elementas. Administracinis (tiesioginio poveikio) vieojo administravimo metodas glaudiai susijs su ekonominiais vieojo administravimo metodais. Ekonominiai vieojo administravimo metodai tai valdymo objektams sudarymas toki slyg, kurioms susiklosius jie patys, ekonomikai (materialiai) skatinami, pasirenka tinkam elgesio variant. iuo atveju valdymo subjektas sudaro palankias slygas pasiekti vieojo administravimo tikslus ir isprsti udavinius veikiant valdymo objekt asmeninius interesus (pvz., valstybs tarnautojo materialinis paskatinimas, mokesi lengvat taikymas juridiniams asmenims). Taikant ekonominius vieojo administravimo metodus privalomo nurodymo (tiesioginio poveikio), bdingo administraciniams valdymo metodams, nra. Be to, taikant ekonominius vieojo administravimo metodus galimos klaidos ir rizika, t. y. ekonominio sverto elementas. Ekonominio vieojo administravimo metodo taikymas materialiai skatina tam tikrus valdymo santykio dalyvius atitinkamai elgtis, didina j suinteresuotum veiklos rezultatais, juo sukonkretinami asmen poreikiai norima linkme. Kaip matyti, ekonominis valdymo metodas pagrstas tokiomis ekonominmis kategorijomis kaip pelnas, kaina, vert, ekonomin sankcija ir pan.

522

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Ekonominiai vieojo administravimo metodai tai valdymo subjekt valdingo pobdio galiojim gyvendinimas valdymo objekt atvilgiu naudojant netiesioginio poveikio bdus ir priemones. Valdymo objekto padtis esti tokia, kad jis pats pradeda veikti be valdymo subjekto direktyvini nurodym, nes toks jo elgesys materialiai skatinamas. Kartu skatinamas ir materialinis (ekonominis) valdymo objekto suinteresuotumas vykdyti jam pavestas uduotis vieojo administravimo srityje. Ekonominius vieojo administravimo, kaip ir administracinius valdymo, metodus ir j taikym tikslinga sureguliuoti teiss normomis. Prieingu atveju galimi kriminogeniniai padariniai, pavyzdiui, privatizacijos, korupcijos administracinis teisinis reguliavimas privalo turti apsaugos mechanizm, kad nebt teisini vakum, t. y. kad nedidt reketavimas, kyininkavimas ir kitos nusikalstamos veikos. Ekonomini vieojo administravimo metod taikymo administracinis ir teisinis reguliavimas turt bti vykdomas laikantis valstybinio valdymo ir jo finansavimo politikos. Be to, ekonominiai valdymo metodai turi remtis bendruoju vadovavimu, t. y. tiesiogiai ir sistemikai veikiant valdymo objektus pagal nubrtus valdymo tikslus ir udavinius. Ekonomini vieojo administravimo metod skatinamasis vaidmuo turi bti aikus, efektyvus ir rezultatyvus vieojo administravimo sistemoje. Apibendrinant galima teigti, kad didjant specialij vieojo administravimo metod vaidmeniui valstybiniame valdyme tikslinga optimizuoti kiekvien valdymo lyg, t. y. pritaikyti valdymo metod taip, kad jis efektyviai veikt atitinkamoje vieojo administravimo srityje ir valdymo akoje.

3.3. Administracini ir ekonomini metod derinimas vieojo administravimo srityje

Administracini ir ekonomini vieojo administravimo metod derinimo problema eklektika, t. y. negalimas antagonistinis valdymo subjekt naudojam tiesioginio ir netiesioginio poveikio bd ir priemoni prietaravimas dl valdymo objekt. Galima nurodyti kelet prieasi: 1) jei pagal savo prigimt valdymo veikla yra administracin, tai valdymo metodai, taikomi praktikai gyvendinant administracin valdymo veikl, turi bti administraciniai, t. y. turinio poiriu turt bti administracini ir ekonomini valdymo metod darinys; 2) administraciniai (tiesioginio poveikio bdai) ir ekonominiai (netiesioginio poveikio bdai) vieojo administravimo metodai taikomi siekiant

Bendroji dalis

523

vieno tikslo gyvendinti valdymo subjekto valdingo pobdio poveik valdymo objektams; 3) tiesioginiai ir netiesioginiai poveikio bdai ir priemons, taikomos atitinkam vieojo administravimo institucij (pareign) praktinje vykdomojoje ir tvarkomojoje veikloje, yra kaip vienaalika ir valdinga valdymo subjekto valios iraika (pvz., Lietuvos Respublikos vidaus reikal ministro sakymas dl pinigins imokos pilieiui X, t. y. skatinamosios priemons forminimas valdymo sprendimu individualiu valdymo aktu); 4) administraciniai ir ekonominiai vieojo administravimo metodai gyvendinami esant teisinei vieojo administravimo formai. Nesant mint valdymo metod teisins formos efektyviai, racionaliai ir rezultatyviai gyvendinti vieojo administravimo veiklos negalima; 5) administracini ir ekonomini valdymo metod derinimas pastebimas vieojo administravimo teiss aktuose. Pavyzdiui, Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1998 m. liepos 31 nutarimas Nr. 983 Dl pedagog darbo umokesio padidinimo600, Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2001 m. rugpjio 23 d. nutarimas Nr. 1024 Dl kompensacij mokjimo tarnybos metu uvus tikrosios karo tarnybos kariams601 ir kt. Btent valdingo pobdio valdymo sprendimu ne tik palieiami valdymo objekto materialiniai interesai, bet kartu tai yra viena i teisini valdymo form gyvendinant vieojo administravimo udavinius. Ekonomins poveikio priemons pasiekiamos administraciniu teisiniu poveikiu. Administraciniai ir ekonominiai vieojo administravimo metodai, bdami skirtingos paskirties ir turinio, valstybinio valdymo institucij (pareign) veiklos praktikoje tarpusavyje susij ir gyvendinami bendrai. Bendra tarp i valdymo metod tai, kad juos taiko vieojo administravimo institucijos (pareignai), jais daromas valdingas poveikis valdymo objektams, jais sprendiami valdymo udaviniai ir funkcijos, jiems bdinga teisin vieojo administravimo forma (priimamas individualus arba norminis valdymo aktas). Taiau skirtingose vieojo administravimo srityse ir akose administraciniai ir ekonominiai vieojo administravimo metodai taikomi kitaip. Pavyzdiui, nacionalinio saugumo arba vidaus reikal valdymo srityje vyrauja administraciniai vieojo administravimo metodai, vietimo ir mokslo, sveikatos apsaugos valdymo srityje ekonominiai vieojo administravimo metodai. Pastarj deimtmet Lietuvoje vykdoma vieojo administravimo sistemos reforma atsivelgiant administracinius politinius ir ekonominius pokyius visuomenje. Kaip rodo iandienin vykdomosios valdios subjek600 601

Valstybs inios. 1998. Nr. 702047. Valstybs inios. 2001. Nr. 742594.

524

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

t veiklos praktika, toks procesas nra lengvas, nes prie rinkos ekonomikos santyki buvo pereinama i anksto nepasirengus ir neetapikai. Tai sukl tam tikr problem, nes daugeliu atvej vykdomosios valdios subjektams teko naudoti tiesioginio poveikio valdymo objektams bdus (administracinius valdymo metodus). Taiau administraciniai valdymo metodai buvo taikomi neefektyviai. Susidariusi padtis lm vieojo administravimo sistemos nestabilum ir tam tikr valdymo ak valstybinio reguliavimo susilpnjim. Tai turjo neigiam pasekmi visuomenje (pvz., m nuolat vluoti darbo umokesiai, padidjo nedarbas, padanjo streik ir piket). Galima teigti, kad administraciniai ir ekonominiai valdymo metodai buvo taikomi nedarniai, o vykdomosios valdios subjektai vadovavosi protekcionizmu (asmeninmis pretenzijomis), tai sukl vieojo administravimo sistemos disbalans. Dabartin vykdomosios valdios gyvendinimo praktika liudija, kad administracinius ir ekonominius vieojo administravimo metodus derinti btina siekiant ivengti ankstesni klaid. Vieojo administravimo subjekt vykdomojoje ir tvarkomojoje veikloje daniau taikomi administraciniai valdymo metodai (nors ekonomini valdymo metod reikm irgi akivaizdi), be kuri beveik nemanoma utikrinti gero administruojamos valdymo akos lygio, greito ir veiksmingo valdymo sprendim ir valdymo udavini gyvendinimo. Siekiant tinkamai ir tikslingai naudoti administracinius valdymo metodus btinas j mokslinis, ekonominis ir teisinis pagrstumas, valstybs tarnautoj profesionalumas juos gyvendinant ir pan. Administracini ir ekonomini vieojo administravimo metod norminis tvirtinimas pastebimas daugelyje Vyriausybs nutarim, kit vieojo administravimo institucij ileistuose sakymuose, patvirtintose taisyklse, instrukcijose, kuriose numatyti draudimai, apribojimai, leidimai, skatinimai, adresuojami valdymo objektams (pvz., nutarimai dl pensinio aprpinimo, dl mokjimo u komunalines paslaugas, dl mokesi mokjimo lengvat). Btent iuose valdymo aktuose atsispindi specialij valdymo metod ir visos vieojo administravimo sistemos esm. Vieojo administravimo institucij (pareign) veiklos udaviniai ir funkcijos suformuluoti taip, kad juos gyvendinant bt daromas administracinis arba ekonominis poveikis valdymo objektams. Apibendrinat bendruosius ir specialiuosius vieojo administravimo metodus galima teigti, kad bet koks valdymo metodas turi nurodyti pat paprasiausi bd tikslui pasiekti, utikrinti tinkam valdymo sprendim primim ir vykdym, valdymo udavini ir funkcij gyvendinim, o svarbiausia taikyti valdymo metodus turt bti paprasta, racionalu, ekonomika ir rezultatyvu.

Bendroji dalis

525

V SKYRIUS
1. VIEOJO ADMINISTRAVIMO TEISTUMO UTIKRINIMAS 1.1. Teistumo utikrinimo vieajame administravime samprata
Konstituciniai teistumo ir jo utikrinimo pagrindai tvirtinti Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau Konstitucijos) 6 ir 7 straipsniuose602. Teisinje literatroje terminas teistumas suprantamas vairiai: 1) kaip praktinis raytins teiss turinio gyvendinimas603; 2) kaip teistumo principas; 3) kaip demokratins visuomens valdymo metodas; 4) kaip valstybins valdios ir valdymo subjekt santyki su visuomene sistema. Teistumas tai teisins demokratins visuomens egzistavimo ir raidos pagrindas. Pasitelkus teistum utikrinamas asmen teisi, laisvi ir teist interes gyvendinimas, teisins valstybs krimas, valstybs valdymo sistemos funkcionavimas ir pan. Teistumo turin apibdina trys tarpusavyje susij elementai: 1) teiss privalomumas visiems. Teiss, kaip norminio institucinio derinio, poymis yra tas, kad raytins teiss nuostatos yra realiai faktikai gyvendinamos. Jeigu yra teis, yra ir teistumas, t. y. tvarka, kuriai esant visuomenini santyki dalyviai privalo grietai laikytis teiss norm ir vykdyti j reikalavimus; 2) teistumo idja. Teisinje smonje diegiama tokio vis visuomenini santyki dalyvi elgesio tikslingumo ir btinumo idja, kai nelieka vietos savivalei, teis tampa visuotin ir i tikrj gyvendinamos subjekti602 Konstitucijos 6 straipsnyje numatyta, kad Konstitucija yra vientisas ir tiesiogiai taikomas aktas, o 7 straipsnyje teigiama, kad negalioja joks statymas arba Konstitucijai prieingas kitas aktas (Plaiau r.: Lietuvos Respublikos Konstitucija: Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002). 603 Vaivila A. Teiss teorija. Vilnius: Justitia, 2000; Lietuvos Respublikos konstitucijos komentaras (2 dalis). Vilnius: Teiss institutas, K. Jovaio P, 20002002.

526

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ns teiss. iuolaikinje visuomenje teistumo pradai yra vis lygyb prie statym, privilegij nebuvimas, statym virenyb, teisins atsakomybs u teiss paeidimus neivengiamumas; 3) teistumas, kaip savarankikas reikinys, atsiranda tada, kai du minti elementai gyvendinami visuomens politiniame gyvenime, teistumo reikalavim sistemoje. Kadangi teistumas susideda i politini teisini reikalavim, teistumo tvirtinimas visuomenje reikia teisto elgesio utikrinim visuomenini santyki srityje, teisinio reguliavimo, garantuojanio mogaus teises, realum ir veiksmingum. Pagrindiniai teistumo reikalavimai demokratini politini reim slygomis yra ie: turi bti visuotin teis, ireikta tobula statym leidyba, kai visi visuomeniniai santykiai teisikai sutvarkyti, reguliuojami statym, kuriuose nra sprag ir neaikum; konstitucijos ir statym virenyb, t. y. visi kiti norminiai aktai ir individuals aktai turi atitikti statym, jam neprietarauti, o visi statymai ir kiti aktai Konstitucij; visi statymui lygs, t. y. visiems visuomenini santyki dalyviams keliami vienodi reikalavimai ir niekas neturi privilegij; socialiniai ir teisiniai mechanizmai, utikrinantys teiss gyvendinim, pareig vykdym, netrukdom subjektini teisi gyvendinim; garantuotas kokybikas teiss taikymas, aktyvi kova su teiss paeidimais, teiss paeidj teisins atsakomyb neivengiamumas; teistvarkos stabilumas, veiksmingas teisinio reguliavimo mechanizmas. Kaip matyti, teistumo samprata glaudiai susijusi su teistumo principu. Teistumo principas vieajame administravime reikia, kad visi valdymo santyki dalyviai (vieojo administravimo institucijos, pareignai, pilieiai, mons, staigos, organizacijos) nuolat laikytsi ir vykdyt statymuose ir kituose teiss aktuose tvirtintus reikalavimus. Teistumo principo tikslas utikrinti teiss paliepim vykdym. Todl teistumas tai veikiantis statymas arba gyvendinta teisin tvarka (teistvarka). Teistumo, jo laikymosi ir utikrinimo reikm vieojo administravimo srityje akivaizdi. Tai lemia ios aplinkybs: 1) vieasis administravimas apima plaiausi visuomeninio gyvenimo srit, t. y. vieojo administravimo subjekt veikl vadovaujant kinei (ekonominei), socialinei kultrinei ir administracinei politinei valdymo sritims; 2) vieojo administravimo institucijos (pareignai), gyvendindamos valdingo pobdio galiojimus, gyvendina teiss taikomj veikl (priima valdingo pobdio sprendimus, kuri pagrindu atsiranda teisini padarini valdymo santyki dalyviams);

Bendroji dalis

527

3) vieojo administravimo institucijos (pareignai) pagal savo kompetencij privalo utikrinti statym ir kit teiss akt vykdym; 4) vieojo administravimo institucijos (pareignai) turi plaius galiojimus taikyti administracinio poveikio priemones valdymo santykio dalyviams.

1.1.1. Teistumo utikrinimo vieajame administravime svoka ir bdai

Viena i pagrindini vieojo administravimo proceso gyvendinimo slyg yra teistumo utikrinimas. Vieojo administravimo institucij (pareign) veikla vadinama postatymine. Tai reikia, kad vieojo administravimo institucijos (pareignai) paios turi laikytis Konstitucijos ir statym bei juose tvirtint reikalavim priimdamos valdymo sprendimus, kontroliuodamos j vykdym ir kartu reikalauti i kit asmen j laikytis. Teistumo utikrinimas vieojo administravimo srityje reikia: 1) ukirsti keli bet kokiems statymuose ir kituose teiss aktuose tvirtint reikalavim paeidimams (vieojo administravimo institucijos (pareignai) neturi paeisti statym ir kit teiss akt norm, kuriomis jos vadovaujasi savo kasdieninje vykdomojo ir tvarkomojo pobdio veikloje); 2) laiku ir operatyviai paalinti prieastis ir slygas, kurios sukelia statym ir kit teiss akt teistumo paeidimus (labai svarbu kuo greiiau nustatyti ir nutraukti tokius teiss norm paeidimus); 3) atkurti teist padt, piliei ir organizacij teises, laisves ir teistus interesus, buvusius iki teistumo paeidimo; 4) kaltiems asmenims u teistumo paeidim taikyti teisins atsakomybs priemones (asmenims, kurie paeid statymus ir kitas teiss akt normas, btina sudaryti atsakomybs neivengiamumo slygas); 5) auklti vieojo administravimo institucijas (pareignus), pilieius, mones, staigas ir organizacijas bei j darbuotojus, kad jie grietai laikytsi Konstitucijoje, statymuose bei kituose teiss aktuose tvirtint reikalavim. Teistumo utikrinimas vieojo administravimo srityje tai vieojo administravimo institucij, pareign, piliei ir organizacij veiksmai, taikomi metodai, priemons ir kiti poveikio bdai, kuriais gyvendinama teistumo paeidim prevencija, atskleidiami ir alinami teistumo paeidimai bei taikomos teisins atsakomybs priemons kaltiems asmenims. Teistumas utikrinamas tam tikromis teisikai ireiktomis ir sufor-

528

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

muluotomis garantijomis, turiniomis organizacin teisin form. Teistumo utikrinimo garantijos gali bti: 1) socialins ekonomins (valstybs ekonominiai rodikliai, laisva rinka, laisvas kapitalo judjimas, valstybs itekliai); 2) politins (teisins valstybs krimas, demokratins visuomens raida, odio ir spaudos laiv, aikus valdios padalijimas); 3) teisins (teisingumo gyvendinimo lygis, teistvarkos bkl valstybje, statym ir teiskros kokyb); organizacins (vykdomosios valdios subjekt sistema ir aikus kompetencijos paskirstymas, valstybs tarnautoj isilavinimo lygis, vieojo administravimo subjekt ryiai su visuomene). Teistumo utikrinimo garantijos gyvendinamos valstybs nustatyta ir tvirtinta vairi staig ir organizacij sistema, t. y. jas gyvendina tos institucijos, kurioms suteikta teis kiekvien dien priirti ir kontroliuoti statymuose ir kituose teiss aktuose tvirtint reikalavim vykdym (valstybins inspekcijos, valstybins tarnybos). Vienoms vieojo administravimo institucijoms (pareignams) teistumo utikrinimas yra viena i daugelio valdymo funkcij konkreioje vieojo administravimo akoje (transporto, pramons, ekonomikos). Toki institucij teistumo utikrinimo veikla nra tiesiogiai susijusi su visu teistumo institutu. Kitoms vieojo administravimo institucijoms (pareignams) teistumo utikrinimas yra pagrindin valdymo funkcija, nes joms suteikti valdingo pobdio galiojimai kontroliuoti bei priirti, kaip vykdomi atitinkami teiss aktai ir juose tvirtinti reikalavimai (pvz., teismai, prokuratra, policija, valstybins inspekcijos, valstybs kontrol). Apibendrinant galima teigti, kad teistumas vieojo administravimo srityje utikrinamas tokiais organizaciniais teisiniais teistumo utikrinimo bdais: 1) kontrole; 2) prieira; 3) teismo kontroline veikla; 4) nagrinjant piliei praymus, pasilymus, pareikimus ir skundus (administracine procedra).

1.2. Kontrols, vykdymo tikrinimo ir prieiros santykis

Utikrindamos teistum vieojo administravimo srityje vykdomosios valdios institucijos (pareignai) pagal savo kompetencij kartu su kontrole naudoja ir kitus teistumo utikrinimo bdus vykdymo tikrinim ir prieir.

Bendroji dalis

529

Kontrol ir vykdymo tikrinimas, kaip savarankiki teistumo utikrinimo bdai, yra glaudiai tarpusavyje susij, nes juos vienija tas pats tikslas ir bendri udaviniai, taiau skiriasi j turinys, veiklos apimtis ir juos vykdani subjekt galiojimai. Kontrols turinys yra kur kas platesnis nei vykdymo tikrinimo, nes apima kontroliuojam vieojo administravimo institucij, moni, staig, organizacij finansins ir kitokios veiklos tikrinim, analiz, kadr parinkimo ir kitus svarbiausius vieojo administravimo subjekt veiklos klausimus. Kontrolei bdinga: 1) priirti atitinkam kontroliuojam objekt funkcionavim; 2) gauti objektyvi ir patikim informacij, kaip atitinkamuose kontroliuojamuose objektuose yra laikomasi teistumo; 3) imtis priemoni ukirsti keli ir paalinti teistumo paeidimus; 4) nustatyti prieastis ir slygas, sukelianias teistumo paeidimus; 5) imtis priemoni, kad kaltiems asmenims u teistumo paeidimus bt taikomos teisins atsakomybs priemons. Kontroliuojantis subjektas isiaikina, ar vieojo administravimo institucij (pareign) vykdomojo ir tvarkomojo pobdio veikla atitinka teiss aktuose nustatyt teiss norm reikalavimams. Kontrol apima ir tuos piliei bei moni, staig ir organizacij veiksmus, kurie pasireikia vieojo administravimo srityje. iuo poiriu kontrol skirta utikrinti, kad vykdomosios valdios institucijos ir pareignai, pilieiai, mons, staigos ir organizacijos grietai ir nenukrypstamai vykdyt statymus ir kitus teiss aktus bei laikytsi drausms. Dauguma autori nurodo, kad vykdymo tikrinimas yra glaudiai susijs su kontrole ir kartu yra kontrols sudedamoji dalis. Vykdymo tikrinimas yra tokia vieojo administravimo subjekt veikla, kuri leidia nustatyti, kas ir kaip atlikta gyvendinant konkrei statym, postatymini akt, valdymo sprendim reikalavimus ir valdingo pobdio nurodymus bei kokie j vykdymo kokybiniai ir kiekybiniai rezultatai. I to ieina, kad vykdymo tikrinimas yra svarbus elementas, skirtas priirti kasdien operatyvi vairaus valdymo lygio vadov veikl. Tai svarbu, nes toki vadov viena i pareig yra stebti, kaip jam pavaldios institucijos (pareignai), pilieiai, vairios organizacijos ir j darbuotojai gyvendina ir vykdo statymus, Vyriausybs nutarimus, auktesni pagal pavaldum institucij priimtus valdymo sprendimus nevirydami jiems suteikt tarnybini galiojim. Daniausiai kontrol suvokiama kaip tam tikras procesas, o vykdymo tikrinimas kaip vienkartinis veiksmas. Kontrols metu tikrinamas kontroliuojamo objekto veiklos teistumas ir tikslingumas, o vykdymo tikrinimo metu tikrinama, ar laiku ir teisingai vykdomi privalomi paliepimai, nuro-

530

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

dymai, sakymai ir pan. Kai kurie autoriai pripasta, kad labai danai kontrols ir vykdymo tikrinimo veiksmai sutampa ir yra atliekami vienu metu604. Pavyzdiui, galima iskirti tokias kontrols ir vykdymo tikrinimo formas kaip revizija, inspektavimas, ekspertiz, valstybins registracija, licencijavimas, vairi atskait tikrinimas ir pan. Kontrols ir prieiros santykis. Administracins teiss teorijoje nuomons dl prieiros, kaip savarankiko teistumo utikrinimo bdo, isiskiria: vieni autoriai teigia, kad prieira yra atskiras ir savarankikas teistumo utikrinimo bdas vieojo administravimo srityje605, kiti autoriai mano, kad tai kontrols ris606. Galima sutikti su ta nuomone, jog prieira yra savarankikas teistumo utikrinimo bdas vieojo administravimo srityje. Prieira tai stebjimas, kaip organizacine tvarka nepavaldios vieojo administravimo institucijos, pareignai, pilieiai, mons, staigos ir organizacijos bei j darbuotojai laikosi statymuose bei kituose teiss aktuose tvirtint speciali taisykli reikalavim (pvz., Priegaisrins saugos, Operacij usienio valiuta, Keli eismo, Pirotechnikos priemoni veimo, laikymo, pardavimo taisykli ir kt.) Prieira, atsivelgiant j vykdanius subjektus, gali bti skirstoma dvi ris: 1) bendroji prieira, susijusi su prokuratros institucij veikla. Priirima, kaip vykdomosios valdios subjekt statym ir kit teiss akt laikomasi vieojo administravimo srityje; 2) administracin prieira, susijusi su tam galiot vieojo administravimo institucij (pareign) veikla. Priirima, kaip vairi specialij teiss norm (taisykli), tvirtint statymuose ir kituose teiss aktuose, laikomasi vieojo administravimo srityje. Administracin prieir vykdo vairios institucijos ir pareignai, pavyzdiui, Valstybins darbo inspekcija, Valstybins mokesi inspekcija, Eismo prieiros tarnyba, Valstybins kain ir energetikos kontrols komisija ir kt. Kontrols ir prieiros santyk galima panagrinti remiantis kontrols ir prieiros skirtumais: 1) skirtingi kontrol ir prieir vykdantys subjektai (prieir vykdo specialiai tam galiotos vieojo administravimo institucijos (pareignai), o kontrol atlieka vairs subjektai, t. y. statym leidiamosios valdios insti604 . ., . ., . . . : -, 2003. . 310. 605 . . . : -, 2001; . . . : , 2003. 606 . . . : , 2000; . ., . . . : , 2003.

Bendroji dalis

531

tucijos (Seimas), vykdomosios valdios institucijos (Vyriausyb, ministerijos, departamentai), teismins valdios institucijos arba tiesiogiai pilieiai; 2) skirtingi kontrols ir prieiros objektai (kontrols atveju subjektai kontroliuoja tik tas institucijas (pareignus), kurios vykdo vieojo administravimo funkcijas, o prieiros atveju tiek vieojo administravimo institucijas (pareignus), tiek fizinius ir juridinius asmenis nepriklausomai nuo j pavaldumo arba nuosavybs formos); 3) skirtingas kontrols ir prieiros turinys (kontrols metu objekto veikla tikrinama ne tik teistumo, bet ir tikslingumo poiriu, t. y. kaip efektyviai, tikslingai, pagrstai objektas naudoja jam ikelt udavini sprendimo priemones, ar jo veikla atitinka jo tikslus ir pan. Prieiros metu objekto veikla tikrinama tik teistumo poiriu, t. y. kaip ji atitinka ne vien statym ir kit teiss akt reikalavimus, bet ir tam tikras specialias taisykles, normas, standartus, kuri privalo laikytis objektas ir kurios yra techninio pobdio; 4) kontrols ir prieiros subjekt bei objekt tarpusavio santyki pobdis (prieiros subjektai savo galiojimus ir funkcijas gyvendina santykiuose su tais objektais, kuriems jos organizacine tvarka yra nepavaldios, o kontrols subjektai kontroliuoja tik jiems pavaldias institucijas ir pareignus); 5) skirtingos priirimos veiklos sritys (kontrols subjektai priiri vairias kontroliuojamo objekto veiklos sritis, o prieiros subjektai kaip laikomasi special taisykli, nustatytos tvarkos arba tam tikr standart ir norm. Vieojo administravimo teorijoje egzistuoja nuomon, kad atskiru teistumo utikrinimo bdu vieojo administravimo srityje galima laikyti ir kontrols bei prieiros veikl, kuri apima administracins kontrols ir administracins prieiros poymius (pvz., administracins prieiros atveju i veikla gali apimti objekto tikrinim tik teistumo poiriu, o administracins kontrols atveju vairi priemoni (ne tik administracins prievartos) taikym). Taiau ios ries teistumo utikrinimo bdo vieojo administravimo srityje egzistavimas tik patvirtina administracin kontrol ir administracin prieir kaip skirtingas teistumo utikrinimo formas. Galima teigti, jog kontrol ir prieira yra du savarankiki teistumo utikrinimo bdai vieojo administravimo srityje.

532

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2. VIEOJO ADMINISTRAVIMO KONTROL

Pastaruoju metu vieojo administravimo kontrol laikoma vienu i pagrindini teistumo utikrinimo bd. Neatsitiktinai vieojo administravimo kontrols terminas bendrai siejamas su kontrols termino turiniu. Plaija prasme kontrol suprantama kaip stebjimas, tikrinimas ir prieira, taisykls (etalono) ir veiksmo rezultato santykio vertinimas. Kitaip tariant, tai pasirinkto objekto stebjimo ir tikrinimo sistema, kurios tikslas paalinti nukrypimus nuo nustatyt parametr. Teistumo utikrinim vieojo administravimo srityje lemia tiriamo dokumento arba veiksmo ir galiojani teiss norm atitikimas (neprietaravimas). Vykdomosios valdios subjekt veiksm teistumo kontrol galima apibdinti kaip tikrinim, ar vykdomosios valdios institucij (pareign) veiksmai (neveikimas) atitinka Konstitucijos bei statym nuostat reikalavimus. Vykdomosios valdios subjekt veiksm teistumo kontrols esm yra ta, jog galiotos valstybs institucijos (teiskros, vykdomosios ar teismins), visuomenins organizacijos, naudodamos organizacines teisines priemones, tiria, ar kontroliuojamos institucijos (pareigno) veiksmuose nebuvo padaryta nukrypim nuo teiss aktuose nustatyt reikalavim. Kontroliuojama gali bti vairiais poiriais, t. y. jurisdikcijos, kompetencijos, inybingumo, atliekam funkcij ar kt. Vykdant vieojo administravimo kontrol tiesiogiai atsakoma klausim: ar konkretus vykdomosios valdios institucijos (pareigno) veiksmas dekretas, nutarimas, sprendimas, sakymas, potvarkis neprietarauja Konstitucijai, konkreiai veiklos sriiai, taip pat bendruosius valdios ir atstovavimo principus reglamentuojanioms teiss normoms.

2.1. Vieojo administravimo kontrols svoka ir pagrindiniai principai

Terminas kontrol (pranc. controle) reikia prieir, ko nors patikrinim, faktins padties lyginim su reikalaujama padtimi607. Kontrol yra funkcija, natraliai kylanti i bet kuri moni veiklos, kuri turt bti vykdoma pagal tam tikras taisykles, uduotis arba standartus siekiant norim rezultat. Todl kontrol tarnauja veiksm teisingumui nustatyti. Vi607

Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2001. P. 520.

Bendroji dalis

533

sikai nesvarbu, su kokia mogikosios veiklos sritimi tai bt susij su valstybs gyvenimu, visuomene, eima, moni grupe ar su atskiru individu, visur, kur mogus privalo veikti ne pagal savo vali, nor ar ugaid, o pagal nustatytas taisykles, neivengiamai kyla atlikt arba atliekam veiksm kontrols klausimas. Teisinje literatroje kontrol suprantama kaip funkcionuojanio objekto proceso stebjimo ir tikrinimo sistema, turinti tiksl paalinti nukrypimus nuo nustatyt tiksl. ia prasme vieojo administravimo kontrol tai valdymo objekto funkcionavimo, stebjimo ir tikrinimo dl priimt valdymo sprendim vykdymo sistema, nustatanti valdymo subjekt poveiki valdymo objektui rezultatus bei nukrypimus nuo priimt valdymo sprendim. Vieojo administravimo kontrols metu, atskleidiant nukrypimus nuo priimt valdymo sprendim ir j prieastis, nustatomi valdymo objekto korekcijos bdai, poveikio bdai jiems, taip pat nukrypim ir klii veikimo bdai. Visa tai reikalinga tam, kad bt galima optimizuoti funkcionuojanios valdymo sistemos veikim. Kontrols yra teisins vieojo administravimo formos ris, kuriai bdingi teisinio proceso poymiai. Pasitelkus efektyvi vieojo administravimo kontrol galima vertinti, kaip gyvendinami statymai ir kiti teiss aktai vairiose valdymo srityse, kiek yra efektyvs vieojo administravimo institucij ileisti postatyminiai teiss aktai. Turint toki informacij galima alinti teiss spragas teiskros procese, keisti bei pildyti teiss aktus, gerinti j kokyb. Kontrols metu gautos informacijos turjimas padeda gyvendinti vieojo administravimo reformos udavinius, sukaupti iteklius, tobulinti vykdomosios valdios institucij sistem, nustatyti administracinio (valdymo) personalo profesionalum, kovoti su biurokratizmu ir nusikalstamumu valstybs tarnyboje. Vieojo administravimo kontrol yra teisikai reglamentuota veikla, todl ji nra chaotika vadovaujamasi tam tikromis pagrindinmis nuostatomis, direktyvomis, kurios paprastai vadinamos principais. Teisinje literatroje ir teiss aktuose, reglamentuojaniuose vieojo administravimo kontrol, nra bendros kontrols princip sistemos, principai idstyti chaotikai, vienuose teiss aktuose nurodyti vieni principai, kituose kiti. Kadangi administracin kontrol yra susijusi su vieuoju administravimu, su administracine teise, jos princip sistemoje egzistuoja ir iems dalykams bdingi principai. Apibendrinant teiss aktuose pateiktus vieojo administravimo principus iskirtini ie pagrindiniai vieojo administravimo kontrols principai: 1) realumas. is principas reikia, kad vieojo administravimo kontrol turi bti vykdoma kontroliuojamo objekto buvimo vietoje, susi-

534

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2)

3)

4)

5)

6)

jusi su faktine padtimi. Kontrol turi vykdyti kvalifikuoti specialistai, turintys atitinkam ini tam tikroje srityje; pastovumas ir sistemingumas. Vieojo administravimo kontrol turi bti vykdoma nuolat ir sistemingai, kad ja remiantis kiekvien dien bt sprendiami ir gyvendinami svarbiausi vieojo administravimo udaviniai ir funkcijos; universalumas. is principas reikia, kad vieojo administravimo kontrol turi apimti visas ekonominio, socialinio kultrinio, administracinio politinio, vieojo administravimo sritis. Vadinasi, kontroliuojantys subjektai privalo funkcionuoti tose vietose, kur bt galima stebti atitinkamos veiklos gyvendinim; operatyvumas, veiksmingumas ir rezultatyvumas. is principas reikia, kad vieojo administravimo kontrol gali padti nedelsiant iaikinti padarytus teistumo paeidimus, juos sukelianias slygas bei prieastis ir imtis priemoni jiems paalinti, o kaltiems asmenims taikyti teisinio poveikio priemones; objektyvumas ir nealikumas. is principas reikia, jog vieojo administravimo kontrol turi atlikti tos institucijos (pareignai), kurios nra inybikai pavaldios arba asmenikai suinteresuotos kontrols rezultatais kontroliuojamo objekto atvilgiu; vieumas. is principas reikia, kad vieojo administravimo kontrols metu nustatyti trkumai, teiss norm paeidimai, surinkta patikrinimo mediaga bt svarstomi vieai, atkreipiant visuomens dmes. Tai padt veiksmingiau kovoti su trkumais, teistumo paeidimais vieojo administravimo institucij (pareign) veikloje bei ukirsti keli tokiems paeidimams.

2.2. Vieojo administravimo kontrols rys

Teisinje literatroje gali bti nurodyti vairs vieojo administravimo kontrols ri ir klasifikavimo kriterijai. Pagrindiniai vieojo administravimo kontrols klasifikavimo kriterijai yra ie: 1) Priklausomai nuo kontroliuojamos veiklos apimties vieojo administravimo kontrol gali bti: bendra vieojo administravimo kontrol, t. y. tokia kontrol, kuri apima vis kompleks priemoni, susijusi su kontroliuojamo objekto veikla (pvz., tikrinama vieojo administravimo institucijos

Bendroji dalis

535

materialini itekli panaudojimas, vieojo administravimo udavini gyvendinimo efektyvumas, pareign tarnybini uduoi atlikimo efektyvumas, rezultatyvumas); speciali vieojo administravimo kontrol, t. y. tokia kontrol, kuri apima vis kompleks priemoni, susijusi su kontroliuojamo objekto veikla, kai tikrinama tiksliai apibrta jo veiklos sritis (pvz., finansin, darbo umokesio mokjimo, uregistruot ir iaikint teiss paeidim veiklos sritys) arba koks nors konkretus klausimas (pvz., kaip mons, staigos, organizacijos laikosi Vyriausybs nutarimo dl mamenins prekybos tabako gaminiais licencijavimo taisykli608). 2) Pagal kontrols organizacin pobd vieojo administravimo kontrol gali bti: iorin vieojo administravimo kontrol, t. y. tokia kontrol, kuri vykdo subjektai, nepriklausantys kontroliuojamo objekto valdymo akos sistemai (pvz., vietos mokesi administratorius kontroliuoja, ar teisingai apskaiiuoti, deklaruoti ir sumokti mokesiai609). Prie iorins vykdomosios valdios institucij (pareign) veiksm kontrols galima bt priskirti statym leidiamosios (Seimo) bei teism vykdom kontrol; vidin vieojo administravimo kontrol, t. y. tokia kontrol, kuri vykdo vieojo administravimo subjektas pagal savo kompetencij ir jo kuruojamoje valdymo akoje (pvz., Vidaus reikal ministerija kontroliuoja jai pavaldi administracini struktrini padalini bei staig veikl). Vidins vykdomosios valdios institucij (pareign) veiksm kontrol tai i institucij savikontrol, arba, kitaip tariant, tam tikras teisinis vidaus auditas. Vidin vieojo administravimo kontrol yra priemon ivengti sunkesni teisini padarini, kuriuos sukelia iorins kontrols rezultatai. 3) Pagal kontrols vykdymo stadijas vieojo administravimo kontrol gali bti: iankstin vieojo administravimo kontrol, t. y. tokia kontrol, kuri prevenciniais tikslais atliekama prie tam tikru kontroliuojamo objekto veiksm gyvendinim (pvz., suteikiant licencij verstis alkoholini grim pardavimu, kio ministerijos atitinkami padaliniai tikrina, ar mon atitinka moni statymo nustatytus reikalaValstybs inios. 2004. Nr. 531799. Lietuvos Respublikos mokesi administravimo statymas Nr. IX2112, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 2004 m. balandio 13 d. // Valstybs inios. 2004. Nr. 632243.
609 608

536

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

vimus). Iankstins kontrols atveju daromos ekspertizs, patikrinimai, pateikiamos ivados ir pan. Kontrols funkcijas vykdanios tarnybos arba inspekcijos iduoda leidimus verstis tam tikra veikla, suteikia teis asmenims dirbti tam tikr specifin darb (pvz., su aunamaisiais ginklais); einamoji (kasdienin) vieojo administravimo kontrol, t. y. tokia kontrol, kuri atliekama siekiant patikrinti kontroliuojamo objekto veiksm teistum ir teisingum (pvz., kiekvien dien daromos revizijos, kuri metu tikrinama, ar materialins vertybs ir pinigai tinkamai laikomi, iduodami bei imokami, kiek j faktikai yra). Kasdienin kontrol numato materialini vertybi, supanios aplinkos bkls prieir. Esmin ios kontrols forma yra tiesioginis kontrols gyvendinimas, informacijos rinkimas ir kontroliuojam objekt analiz. Kontrols subjektai turi tam tikrus galiojimus, pavyzdiui, reikalauti paym, ataskait, kit dokument, pareign bei piliei paaikinim, vykdyti tam tikrus tikrinimus, apir, sisti mediag specialistams, reikalauti atlikti ekspertizes, stebjim, inventorizacij ir pan.; vlesn (paskesnioji) vieojo administravimo kontrol, t. y. tokia kontrol, kuri atliekama siekiant patikrinti, kaip vykdomi einamosios kontrols metu duoti nurodymai, ir paalinti trkumus bei paeidimus, atskleistus einamosios kontrols metu. Kitaip tariant, tai tikrinimas, kaip kontroliuojamas objektas atlieka tam tikras uduotis, valdingo pobdio nurodymus, priimtus valdymo sprendimus. 4) Priklausomai nuo kontrols subjekt turim kontrolini galiojim apimties, vieojo administravimo kontrol gali bti: prezidentin kontrol, t. y. vykdomosios valdios subjekt kontrol, kuri vykdo Respublikos Prezidentas; statym leidiamosios valdios (arba parlamentin) kontrol, t. y. vykdomosios valdios subjekt kontrol, kuri vykdo Seimas; statym vykdomosios valdios kontrol, t. y. Vyriausybs ir jos galiot institucij vykdoma pavaldi valdymo subjekt kontrol; teismins valdios kontrol, t. y. tokia kontrol, kuri vykdo teismai (teisjai) vieojo administravimo srityje. Pastarasis kontrols skirstymo kriterijus yra reikmingiausias vieojo administravimo subjektams, todl kituose skirsniuose j nagrinsime isamiau. Paymtina, jog pagrindins vieojo administravimo subjekt veiklos teistumo utikrinimo rys yra valstybin ir visuomenin kontrol. Pagal valdi padalijimo princip valstybin kontrol gyvendina statym lei-

Bendroji dalis

537

diamosios, vykdomosios ir teismins valdios institucijos. Visuomenin kontrol bei prieir gali vykdyti vairios nevyriausybins organizacijos, profesins sjungos, politins partijos, taip pat atskiri asmenys, pateikdami skundus dl vykdomosios valdios institucijos arba pareigno veiksmais paeist subjektini teisi ir teist interes. Pastaruoju metu m pltotis nauja vieojo administravimo kontrols ris, kuri galima bt priskirti prie iorins kontrols. Ilgainiui i kontrols ris taps atskira kontrols rimi, t. y. kontrole, kuri vykdo tarptautins teisins institucijos (pvz., JTO ir kitos tarptautins organizacijos turi teis kontroliuoti, kaip Lietuva, bdama i organizacij nare, laikosi priimt konvencij bei deklaracij). Taigi vykdomosios valdios subjekt veiksm teistumo kontrol neapsiriboja nacionalini teiss akt nuostat vykdymu. ios kontrols svarba itin padids Lietuvai tapus visaverte iaurs Atlanto sutarties organizacijos (NATO) bei Europos Sjungos nare. Lietuvos vykdomosios valdios institucijos privals atsiskaityti Europos Bendrijai, kaip vykdomi su integracija susijusi teisini dokument reikalavimai ir pan. Vliau, padidjus tarptautiniams alies sipareigojimams, tarptautins kontrols apimtis padids kelet kart.

2.3. Lietuvos Respublikos Prezidento vykdoma vieojo administravimo institucij kontrol

Respublikos Prezidento kontroliniai galiojimai vykdomosios valdios subjekt atvilgiu yra numatyti ir suteikti Lietuvos Respublikos Konstitucijos. Respublikos Prezidentas yra valstybs vadovas610, Konstitucijos, mogaus teisi ir laisvi, gyvendinam vieojo administravimo srityje, garantas. Vadinasi, kalbti reikia apie konstitucinius Respublikos Prezidento kontrolinius galiojimus. Respublikos Prezidento vykdomosios valdios subjekt kontrol gyvendinama dviem formomis: 1) Respublikos Prezidentui tiesiogiai vykdant kontrolines funkcijas, numatytas Konstitucijoje. Konstitucija suteikia Respublikos Prezidentui plaius kontrolinius galiojimus, tiesiogiai susijusius su vykdomosios valdios organizavimu ir funkcionavimu. Tai pasireikia parenkant kadrus aukiausioms bei centriLietuvos Respublikos Konstitucijos 77 str. 1 d. // Lietuvos Respublikos Konstitucija: Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002.
610

538

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nms vykdomosios valdios institucijoms. Pavyzdiui, Seimo pritarimu skiria Ministr Pirminink, paveda jam sudaryti Vyriausyb ir tvirtina jos sudt; Seimo pritarimu atleidia Ministr Pirminink; Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidia ministrus; nustatyta tvarka skiria ir atleidia statym numatytus valstybs pareignus (pvz., Lietuvos policijos generalin komisar) ir t. t. Respublikos Prezidentas, vykdydamas vykdomosios valdios subjekt veiklos kontrol, turi teis dalyvauti Vyriausybs posdiuose sprendiant valstybs valdymo klausimus. Tai reikia, kad Respublikos Prezidento iniciatyva Ministras Pirmininkas ir ministrai kartu su Respublikos Prezidentu nagrinja ir sprendia valstybs valdymo klausimus Respublikos Prezidento ir Ministro Pirmininko suderintais bendradarbiavimo bdais ir formomis. Prireikus Respublikos Prezidento iniciatyva Ministras Pirmininkas sudaro darbo grupes, kurias Respublikos Prezidento ir Ministro Pirmininko sutarimu traukiami jiems pavalds (atskaitingi ar atsakingi) valstybs tarnautojai611. Respublikos Prezidentas taip pat turi teis gauti i Vyriausybs atitinkamus dokumentus dl tarptautini sutari teikimo Seimui ratifikuoti, Lietuvos Respublikos diplomatini atstov usienio valstybse arba prie tarptautini organizacij skyrimo, ataukimo ir kitais klausimais. Kartu su teikimu Respublikos Prezidentui siuniamas atitinkamas Vyriausybs sprendimas ir Respublikos Prezidento dekreto projektas. 2) Respublikos Prezidento kontrol per atitinkamas administracines struktras. Ypatinga reikm gyvendinant vykdomosios valdios subjekt veiklos kontrol tenka Respublikos Prezidento atstovams, t. y. politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojams, visuomeniniams ir kitiems patarjams, konsultantams. Respublikos Prezidentas per skiriamus atstovus kontroliuoja, kaip vykdomosios valdios institucijos (pareignai) vykdo statymus, Respublikos Prezidento dekretus ir kitus teiss aktus, kaip gyvendina Respublikos Prezidento pavedimus, nurodymus ir kt. Be to, Respublikos Prezidento patarjai ir kiti skiriami atstovai teikia ataskaitas Respublikos Prezidentui apie vykdomosios valdios institucij vykdomas reformas ekonominje, socialinje kultrinje, administracinje politinje srityse, gali teikti paklausimus ir gauti vairius dokumentus, paaikinimus bei kit informacij i
Lietuvos Respublikos Vyriausybs darbo reglamentas, patvirtintas Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1994 m. rugpjio 11 d. nutarimu Nr. 728 (nauja redakcija) // Valstybs inios. 2003. Nr. 271089.
611

Bendroji dalis

539

vykdomosios valdios subjekt, teikia pasilymus dl priimam vieojo administravimo teiss akt projekt. Kaip matyti, Respublikos Prezidento kontroliniai galiojimai vieojo administravimo subjekt atvilgiu yra nemai ir svarbs. Suteiktais konstituciniais kontroliniais galiojimais Respublikos Prezidentas utikrina nuolatin vykdomosios valdios funkcionavim. P. ioys teigia, jog Prezidento funkcijos susijusios su visomis trimis valdiomis, bet jo pagrindiniai udaviniai ir galiojimai susij su vykdomj valdia612. Taiau btina paymti, kad nors Konstitucija ir paveda Respublikos Prezidentui vykdyti svarbius kontrolinius galiojimus vieojo administravimo srityje, taiau jis pats tiesiogiai nevadovauja vykdomj valdi gyvendinanioms institucijoms.

2.4. Lietuvos Respublikos Seimo (parlamentin) vykdoma vieojo administravimo institucij kontrol
Lietuvos Respublikos Seimo (toliau Seimo) kontroliniai galiojimai vieojo administravimo subjekt atvilgiu tvirtinti Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, Lietuvos Respublikos Seimo statute, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statyme ir kituose teiss aktuose. Seimo kontroliniai galiojimai vykdomosios valdios srityje yra 3 ri: 1) Seimui tiesiogiai vykdant vykdomosios valdios subjekt veiklos kontrol. Seimo vykdoma tiesiogin vieojo administravimo subjekt veiklos kontrol pasireikia vairiomis formomis: a) pritariant arba nepritariant Respublikos Prezidento teikiamai Ministro Pirmininko kandidatrai (atsivelgiama Vyriausybs vadovo politines pairas, asmenines ir dalykines savybes); b) svarstant Ministro Pirmininko pateikt Vyriausybs program ir sprendiant, ar jai pritarti; c) reikiant nepasitikjim Ministru Pirmininku arba ministru; d) Seimo nariams dalyvaujant Vyriausybs posdiuose, o prireikus valstybs valdios ir valdymo institucij posdiuose, kuriuose svarstomi jo pateikti klausimai. Kaip matyti, Seimo kontroliniai galiojimai susij su aukiausios ir centrini vykdomosios valdios institucij (Vyriausybs ir ministerij) formavimu. Kita svarbi Seimo kontrolin funkcija yra numatyta Konstitucijos 67 straipsnio 9 punkte, kuriame teigiama, kad Seimas priiri Vyriausybs
612

ioys P. A. Teiss pagrindai. Vilnius: Vilniaus vadybos kolegija, 2002. P. 75.

540

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

veikl, gali reikti nepasitikjim Ministru Pirmininku ar ministru613. ie konstituciniai Seimo galiojimai yra glaudiai susij su Vyriausybs statyme tvirtintu Vyriausybs atsakingumo Seimui principu. Seimas vykdo Vyriausybs veiklos ir priimt valdymo sprendim kontrol. Vadinasi, jeigu tokia Vyriausybs veikla arba priimti sprendimai neatitinka valstybs interes, Seimas, priimdamas interpeliacij, gali pareikti nepasitikjim Ministru Pirmininku ar ministru. Konstitucijos 61 straipsnio 1 dalyje ir Vyriausybs statymo 18 straipsnio 1 ir 2 punktuose nustatyta tvarka vykdoma Seimo kontrol paklausimo teiss bdu, t. y. Seimo nariai turi teis pateikti paklausim Ministrui Pirmininkui, ministrams, kit valstybs institucij, kurias sudaro arba irenka Seimas, vadovams, o ie privalo atsakyti odiu arba ratu Seimo sesijoje Seimo nustatyta tvarka614. iuo atveju paklausimo teis tampa reali ir veiksminga vykdomosios valdios institucij ir pareign veiklos kontrols bei prieiros gyvendinimo priemon. Seimo statuto 205 straipsnis nustato, kokia tvarka Vyriausyb informuoja Seim apie priimtus Vyriausybs nutarimus ir Ministro Pirmininko potvarkius. Svarbu pabrti, kad Seimas ne tik priima statymus, bet ir kontroliuoja, kaip jie vykdomi ir gyvendinami. statym gyvendinim ir vykdym organizuoja Vyriausyb, todl natralu, kad Seimas vykdo Vyriausybs priimam valdymo sprendim kontrol, reikalauja, kad Vyriausyb arba atskiri ministrai atsiskaityt Seime u savo veikl615. 2) Seimo (parlamentin) kontrol per Seimo sudaromas kontrols institucijas. Seimas gali sudaryti komitetus (iuo metu yra 14 Seimo komitet), nuolat veikianias komisijas (Etikos ir procedr, Peticij, Operatyvins veiklos parlamentins kontrols ir kt.) ir laikinsias komisijas (tyrimo, kontrols, revizijos ir kt.), kurios sprst trumpalaikius arba siauresns paskirties klausimus. Seimo sudarom komitet ir komisij kontroliniai galiojimai vykdomosios valdios subjekt atvilgiu reglamentuojami Seimo statuto 10 ir 12 skirsniuose, taip pat Lietuvos Respublikos Seimo laikinj
Lietuvos Respublikos Konstitucija: Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002. 614 Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymas Nr. I464, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. gegus 19 d. // Valstybs inios. 1994. Nr. 43772; 1998. Nr. 411311. 615 Plaiau r.: Lietuvos Respublikos Konstitucija, Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002; Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymas Nr. I464, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. gegus 19 d. // Valstybs inios. 1994. Nr. 43772; 1998. Nr. 411311; Lietuvos Respublikos Seimo statutas, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. vasario 17 d. (nauja redakcija) // Valstybs inios. 1999. Nr. I399.
613

Bendroji dalis

541

tyrimo komisij statyme. Btina paymti, kad parlamentin kontrol vieojo administravimo srityje vykdo ne visi Seimo sudaryti komitetai arba komisijos. Pagrindins parlamentins kontrols per Seimo sudaromus komitetus ir komisijas formos yra ios: a) svarsto ir teikia ivadas bei silymus dl Vyriausybs pateikto kit met valstybs biudeto projekto straipsni ir program; b) svarsto pasilymus steigti arba panaikinti ministerijas ir kitas valstybs institucijas; c) iklauso ministerij ir kit valstybs institucij informacijas bei praneimus, kaip vykdomi statymai; d) savo iniciatyva arba Seimo pavedimu atlieka atskir vieojo administravimo problem parlamentin tyrim ir pateikia Seimui savo ivadas; e) reikalauja i vykdomosios valdios institucij ir pareign dokument, ataskait bei kitokios reikiamos mediagos ir kt. Kaip matyti, vykdomosios valdios subjekt parlamentin kontrol atliekani Seimo komitet ir komisij pagrindinis udavinys yra tikrinti, kaip Vyriausyb, ministerijos ir kitos vieojo administravimo institucijos bei pareignai laikosi galiojani statym ir Seimo nutarim. 3) Parlamentin kontrol per Seimo kontrolierius ir kitas Seimo steigiamas kontrols institucijas. Konstitucijos 73 straipsnis numato, kad Seimas gali steigti specialias, jam atsakingas institucijas, kurios vykdyt vykdomosios valdios subjekt parlamentin kontrol, t. y. Seimo kontrolieri staig, Vaiko teisi apsaugos kontrolieri staig, Lygi galimybi kontrolieriaus staig ir Vyriausij tarnybins etikos komisij. Plaiau apie i kontrols subjekt veikl r. 2.4.1. ir 2.4.2. poskyryje. Apibendrinant galima daryti ivad, jog Seimas yra specifinis, aukiausi gali turintis valstybins administracins valdios kontrols subjektas. Parlamentin vykdomosios valdios subjekt kontrol gali vykdyti atskiras Seimo narys, Seimo nari grup, Seimo komitetai ir komisijos bei ir Seimas kaip kolegiali valstybins valdios institucija. Be to, Seimas vykdo bendr vieojo administravimo kontrol, neapibrt jokiomis sritimis, todl parlamentin kontrol yra universali, nuolatin ir nepertraukiama.

2.4.1. Seimo kontrolieriai ir j administracinis teisinis statusas

Seimo kontrolieri kontroliniai galiojimai tvirtinti Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje ir 1998 m. gruodio 3 d. priimtame Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statyme (toliau Seimo kontrolieri statyme)616.
616

Valstybs inios. 1998. Nr. 1103024.

542

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Seimo kontrolieri institutas yra svarbus mogaus teisi ir laisvi apsaugos bei vykdomosios valdios institucij ir pareign veiklos kontrols priemon. Seimo kontrolieri paskirtis ne dubliuoti teism ir kit teissaugos institucij veikl mogaus teisi apsaugos srityje ar konkuruoti su iomis institucijomis, o ginti mogaus teises ir laisves specifinmis priemonmis bei bdais, utikrinti vieojo administravimo institucij ir pareign dmes konkretaus pilieio interesams. Pagal Seimo kontrolieri statymo 4 straipsnio 1 punkt, kuris sukonkretina Konstitucijos 73 straipsnio 1 dal, Seimo kontrolieriai tiria iuos piliei skundus: dl valstybins valdios institucij pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo (Seimo kanceliarijos, Seimo komisij, Prezidentros ir kit pareign); valstybinio valdymo institucij pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo (ministerij, departament, vairi tarnyb ir inspekcij, apskrities virininko administracijos ir kit pareign); savivaldos institucij pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo; karini bei joms prilygint institucij pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo, t. y. Krato apsaugos ministerijos, Vidaus reikal ministerijos, Valstybs saugumo departamento ir jiems pavaldi institucij pareign. Seimo kontrolieri tiriam piliei skund objektas vieojo administravimo institucij pareign piktnaudiavimas ir biurokratizmas617. Kit vieojo administravimo subjekt veiksm (valdymo sprendim primimo, valdymo akt teistumo ir pan.) Seimo kontrolieriai netiria. Seimo kontrolieri statymo 4 straipsnio 2 ir 3 punktuose nurodyta, kad Seimo kontrolieriai netiria: 1) Respublikos Prezidento veiklos; 2) Seimo nari veiklos;
617 Seimo kontrolieri statymo 2 straipsnio 2 ir 3 punktuose numatyta, kad piktnaudiavimas tokie pareigno veiksmai ar neveikimas, kai tarnybin padtis naudojama ne tarnybos interesais arba ne pagal statymus bei kitus teiss aktus, arba savanaudikais tikslais (neteistai pasisavinamas ar kitiems perleidiamas svetimas turtas, los ir t. t.) ar dl kitoki asmenini paskat (kerto, pavydo, karjerizmo, neteistai teikiam paslaug ir t. t.), taip pat tokie pareigno veiksmai, kai virijami suteikti galiojimai ar savivaliaujama; o biurokratizmas tokia pareigno veika, kai uuot sprendus reikalus i esms sistemingai laikomasi nereikaling ar igalvot formalum, nepagrstai atsisakoma sprsti inyboms pavaldius dalykus, vilkinama priimti sprendimus arba atlikti savo pareigas bei kitaip blogai ar netinkamai valdoma (atsisakoma informuoti asmen apie jo teises, smoningai klaidingai ar netinkamai patariama ir t. t.), taip pat nevykdomi arba blogai vykdomi statymai ir kiti teiss aktai // Valstybs inios. 1998. Nr. 1103024.

Bendroji dalis

543

3) Ministro Pirmininko veiklos; 4) Vyriausybs, kaip kolegialios institucijos, veiklos; 5) valstybs kontrolieriaus veiklos; 6) Konstitucinio Teismo ir kit teism teisj veiklos; 7) vietos savivaldybi taryb, kaip kolegiali institucij, veiklos; 8) prokuror, ikiteisminio tyrimo pareign procesini sprendim teistumo ir pagrstumo;\ 9) skund, kylani dl darbo teisini santyki; 10) skund, kuriuos turi nagrinti teismas; netikrina teism priimt sprendim, nuosprendi ir nutari pagrstumo ir teistumo. Seimo kontrolieriai, tirdami piliei skundus dl vieojo administravimo institucij pareign padaryt teistumo paeidim, privalo turti atitinkam kvalifikacij ir kompetencij. Vadinasi, Seimo kontrolieriumi gali bti skiriamas nepriekaitingos reputacijos Lietuvos Respublikos pilietis, turintis auktj teisin isilavinim ir ne maesn kaip penkeri met teisinio darbo arba darbo valstybs valdios bei valdymo institucijose sta. Seimo kontrolierius pareigas skiria Seimas ketveriems metams i kandidat, kuriuos pateikia Seimo Pirmininkas. Seimo Pirmininkas, teikdamas Seimo kontrolieri kandidatras, nurodo, kuri pareign veiklai tirti jie skiriami. Seimas, nurodydamas kiekvieno kontrolieriaus veiklos srit, skiria 5 Seimo kontrolierius: 2 valstybs staig pareign, 1 karini ir joms prilygint institucij pareign ir 2 vietos savivaldybi staig pareign veiklai tirti. Kiekvienas Lietuvos Respublikos pilietis, usienio valstybs pilietis arba asmuo be pilietybs turi teis pateikti Seimo kontrolieriui skund dl vieojo administravimo institucijos pareigno piktnaudiavimo ar biurokratizmo. Skundas Seimo kontrolieriui turi bti paduodamas ratu. Taiau Seimo kontrolierius tyrim dl paeist piliei teisi gali pradti savo iniciatyva, kai skund gauna odiu, telefonu arba Seimo kontrolierius pats nustato vieojo administravimo institucij pareign piktnaudiavimo ar biurokratizmo poymius i iniasklaidos bei kit altini. Piliei skundams paduoti nustatomas vieneri met nuo skundiam veiksm padarymo terminas. Skundai, paduoti prajus iam terminui, nenagrinjami, jeigu Seimo kontrolierius nenusprendia kitaip. Skundas turi bti itirtas ir pareikjui atsakyta per 3 mnesius nuo skundo gavimo dienos. Prireikus Seimo kontrolierius tyrimo termin gali pratsti iki 6 mnesi, apie tai informavs pareikj. Seimo kontrolierius, atliks tyrim dl vieojo administravimo institucij pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo, gali priimti vien i i sprendim:

544

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

silyti kolegialiai valdymo institucijai ar pareignui statym nustatyta tvarka panaikinti, sustabdyti ar pakeisti statymams bei kitiems teiss aktams prietaraujanius sprendimus arba silyti priimti sprendimus, kurie nepriimti dl piktnaudiavimo ar biurokratizmo; silyti kolegialiai valdymo institucijai, staigos vadovui ar auktesniajai valdymo institucijai skirti nusiengusiems pareignams drausmines nuobaudas; silyti, kad statym nustatyta tvarka bt kompensuojami moraliniai ar materialiniai nuostoliai, kuriuos patyr asmuo dl vieojo administravimo institucij pareign padaryt teistumo paeidim; praneti Seimui ar Respublikos Prezidentui apie ministr ar kit Seimui ar Respublikos Prezidentui atskaiting vieojo administravimo institucij pareign padarytus teistumo paeidimus. Seimo kontrolieriaus silym panaikinti, pakeisti ar priimti valdymo sprendim, paalinti statymo paeidimus, j prieastis ir slygas privalo nagrinti vieojo administravimo institucija ar pareignas, kuriems toks silymas adresuojamas. Teismo sprendimas Seimo kontrolieriaus silymu atleisti i uimam pareig kaltus dl piktnaudiavimo ar biurokratizmo vieojo administravimo institucij pareignus privalomas darbdaviui ir yra pagrindas nutraukti darbo sutart.

2.4.2. Kitos Seimo steigiamos kontrols institucijos ir j administracinis teisinis statusas

Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalyje tvirtinti Seimo galiojimai prireikus steigti ir kitas kontrols institucijas, kurios taip pat kontroliuoja vykdomosios valdios subjektus, nagrinja piliei ir kit asmen praymus, pareikimus, silymus ir skundus dl gin vieojo administravimo srityje, pavyzdiui, Vyriausij tarnybins etikos komisij, Vaiko teisi apsaugos kontrolieri staig, Lygi galimybi kontrolieriaus tarnyb. Viena i pagrindini kontrols institucij vykdomosios valdios srityje yra Vyriausioji tarnybins etikos komisija, kuri steigta vadovaujantis Lietuvos Respublikos viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymu618.

618 Lietuvos Respublikos Seimo statymas Nr. VIII371, priimtas 1997 m. liepos 2 d. (nauja redakcija) // Valstybs inios. 2000. Nr. 18431.

Bendroji dalis

545

Vyriausioji tarnybins etikos komisija yra nepriklausoma kolegiali vieojo administravimo kontrols (prieiros) institucija, atskaitinga Seimui. Pagrindiniai Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos udaviniai yra ie619: 1) kontroliuoti (priirti), kaip gyvendinami Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje, Lobistins veiklos bei Korupcijos prevencijos statymai; 2) kontroliuoti (priirti), kad bt nustatomi korupciniais teiss paeidimais tariami asmenys ir gyvendinamas teiss paeidj neivengiamos atsakomybs principas; 3) ukirsti keli neteistai lobistinei veiklai, tikrinti lobist veikl ir skatinti lobistins veiklos vieum620. Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos galiojimai vykdomosios valdios subjekt atvilgiu pasireikia kontroliuojant, kaip vieojo administravimo institucij pareignai vykdo Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo nuostatas. Iskiriami ie pagrindiniai Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos galiojimai vieojo administravimo srityje: gauti i valstybs valdymo ir savivaldybi institucij informacij, paaikinimus, sprendimus ir kitokius dokumentus, susijusius su Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje, Lobistins veiklos bei Korupcijos prevencijos statym gyvendinimu; pavesti vieojo administravimo institucijos vadovui arba savo jgomis atlikti tyrim, jeigu yra gauta pagrsta informacija, kad valstybinje tarnyboje dirbantis asmuo nevykdo Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo reikalavim; tikrinti lobist veikl, lobistins veiklos ataskaitas ir reikalauti, kad lobistin veikl vykdantys asmenys pateikt dokumentus arba kit su j lobistine veikla susijusi informacij; gali kreiptis Seimo valdyb, kad bt inicijuotas Seimo laikinosios tyrimo komisijos sudarymas, jeigu yra gauta pagrsta informacija, kad Ministras Pirmininkas nevykdo Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo reikalavim; gali kreiptis Respublikos Prezident dl jo skiriam pareign atleidimo arba silyti, kad bt inicijuotas tyrimas, jeigu yra gauta
619 Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos nuostatai, patvirtinti Lietuvos Respublikos Seimo 1999 m. birelio 10 d. nutarimu Nr. VIII1233 // Valstybs inios. 2003. Nr. 321319. 620 Lobistin veikla tai fizinio ar juridinio asmens atlygintini ar neatlygintini veiksmai, kuriais siekiama daryti tak, kad vykdomosios valdios subjektai lobistins veiklos usakovo interesais keist, papildyt ar pripaint netekusiais galios teiss aktus, priimt ar nepriimt naujus teiss aktus.

546

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

pagrsta informacija, kad Respublikos Prezidento skiriami pareignai nevykdo Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo reikalavim; atlikdama tyrim turi teis gauti i valstybs valdymo ir savivaldybi institucij vis reikiam informacij, paaikinimus, sakymus, sprendimus bei kitus dokumentus, susijusius su Viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymo vykdymu. Atkreiptinas dmesys tai, kad Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos kreipimasis valstybins valdios ar kita valdymo institucijas yra ne privalomas, o rekomendacinio pobdio. Vyriausioji tarnybins etikos komisija susideda i 5 nari. Po vien nepriekaitingos reputacijos nar silo Respublikos Prezidentas, Seimo Pirmininkas, Ministras Pirmininkas, Lietuvos Aukiausiojo Teismo pirmininkas ir Lietuvos teisinink draugija. Komisijos sudt tvirtina Seimas. Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos nari kadencijos laikas yra ketveri metai. Asmenys Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos nariais gali bti ne ilgiau kaip dvi kadencijas i eils. Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos posdis yra teistas, jei jame dalyvauja ne maiau kaip 4 nariai. Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos sprendimai priimami ne maiau kaip trimis posdyje dalyvaujani nari balsais. Siekdamas utikrinti, kad vykdomosios valdios subjektai ir kitos institucijos gyvendint konstitucines moter ir vyr lygias teises bei udraust bet koki tiesiogin ir netiesiogin diskriminacij, Seimas 1998 m. gruodio 1 d. prim Lietuvos Respublikos moter ir vyr lygi galimybi statym621 ir jais vadovaudamasis 1999 m. gegus 25 d. steig Moter ir vyr lygi galimybi kontrolieriaus tarnyb. Esminiai ios tarnybos pokyiai vyko 2003 m. lapkriio 18 d., kai buvo priimtas Lietuvos Respublikos lygi galimybi statymas622 ir steigta Lygi galimybi kontrolieriaus tarnyba. Galiojantys moter ir vyr lygias galimybes reglamentuojantys teiss aktai ypa svarbs vieojo administravimo institucijoms ir pareignams, nes vieojo administravimo praktikoje pasitaiko atvej, kai paeidiamos moter ir vyr lygios teiss. Todl vykdomosios valdios ir savivaldybi institucijos (pareignai) pagal kompetencij privalo utikrinti, kad visuose j rengiamuose ir priimamuose teiss aktuose bt tvirtintos lygios teiss ir galimybs neatsivelgiant ami, lytin orientacij, negali, ras ar etnin priklausomyb, religij ar sitikinimus. Mint vykdomosios valdios subjekt veiksm kontrol pavesta Lygi galimybi kontrolieriaus tarnybai.
621 622

Valstybs inios. 1998. Nr. 1123100. Valstybs inios. 2003. Nr. 1145115.

Bendroji dalis

547

Lygi galimybi kontrolieriaus tarnyba yra savarankika, Seimui atskaitinga valstybs institucija, utikrinanti lygi galimybi kontrolieriaus, priirinio, kaip vykdomi Moter ir vyr lygi galimybi ir Lygi galimybi statymai, darb. Pagrindiniai Lygi galimybi kontrolieriaus tarnybos udaviniai623: 1) tirti skundus dl diskriminacijos ir seksualinio priekabiavimo; 2) teikti silymus vykdomosios valdios ir savivaldybi institucijoms bei staigoms dl teiss akt tobulinimo bei lygi teisi gyvendinimo politikos prioritet; 3) nagrinti administracini teiss paeidim bylas ir skirti administracines nuobaudas; 4) kontroliuoti, kaip Moter ir vyr lygi galimybi ir Lygi galimybi statymus gyvendina vykdomosios valdios ir savivaldybi institucijos (pareignai). Iskiriami ie svarbiausi lygi galimybi kontrolieriaus galiojimai vieojo administravimo srityje: tikrinti, kaip lygias teises bei galimybes gyvendina vykdomosios valdios ir savivaldybi institucijos (pareignai); reikalauti i vykdomosios valdios ir savivaldybi institucij nedelsiant pateikti vis informacij, dokumentus ir mediag, btin skundui itirti; skundo tyrimo metu kreiptis asmen, kurio veiksmai nagrinjami, ir reikalauti, kad is per 10 dien pateikt paaikinim. Lygi galimybi kontrolieriaus tarnybai vadovauja lygi galimybi kontrolierius, kur Seimo Pirmininko teikimu 4 metams pareigas skiria ir atleidia Seimas. Be to, lygi galimybi kontrolieriaus kadencij skaiius neribojamas. Siekdamas priirti, kaip vieojo administravimo institucijos (pareignai) ir kiti subjektai laikosi teiss akt, reglamentuojani vaiko teisi ir jo teist interes apsaug, Seimas 2000 m. gegus 25 d. prim Lietuvos Respublikos vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus statym624 ir jais vadovaudamasis 2000 m. rugsjo 1 d. steig Vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus staig. Vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus staiga yra savarankika vaiko teisi laikymosi prieiros ir kontrols valstybs institucija, utikrinanti vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus darb, priirinti teiss akt, reglamentuoLygi galimybi kontrolieriaus tarnybos nuostatai, patvirtinti Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. lapkriio 18 d. nutarimu Nr. IX1827 // Valstybs inios. 2003. Nr. 1114930. 624 Valstybs inios. 2000. Nr. 501432.
623

548

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

jani vaiko teisi ir jo teist interes apsaug, gyvendinim ir vykdym. Vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus misija atskleidia ir kartu lemia vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus pagrindinius udavinius: 1) priirti ir kontroliuoti, kaip Lietuvoje vykdomos Jungtini Taut vaiko teisi konvencijos ir kit vaiko teisi ir teist interes apsaug reglamentuojani tarptautini teiss akt nuostatos; 2) priirti ir kontroliuoti, kaip laikomasi Konstitucijos ir kit teiss akt, reglamentuojani vaiko teisi ir teist interes apsaug, nuostat; 3) priirti ir kontroliuoti vieojo administravimo institucij, susijusi su vaiko teisi ir jo teist interes apsauga, veikl, dl kurios paeidiamos arba gali bti paeistos vaiko teiss ar jo teisti interesai. Vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus svarbiausi galiojimai vieojo administravimo srityje yra ie: tirti fizini ir juridini asmen skundus dl vykdomosios valdios ir savivaldybi institucij (pareign) veiksm ar neveikimo, dl kuri paeidiamos arba gali bti paeistos vaiko teiss ar jo teisti interesai; priirti ir kontroliuoti vieojo administravimo institucijas, atliekanias vaiko teisi ir jo teist interes apsaugos funkcijas, aikinantis, ar j veikla arba neveikimas nepaeidia vaiko teisi ar jo teist interes; gauti informacij apie paeidimus, nenurodytus skunduose, ir pradti j tyrim arba perduoti juos itirti kitoms kompetentingoms valstybs institucijoms; nekliudomai eiti vieojo administravimo institucijas arba staigas ir susipainti su j veikla; surayti administracinio teiss paeidimo protokol dl vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus reikalavim nevykdymo; dalyvauti Vyriausybs, Vyriausybs steigt komisij posdiuose, kuriuose svarstomi su vaiko teisi ir jo teist interes apsauga susij klausimai, ir pareikti savo nuomon. I to, kas pasakyta, matyti, kad vaiko teisi apsaugos kontrolierius turi stebti ir kontroliuoti, kaip vieojo administravimo institucijos (pareignai) ir visuomen gyvendina savo sipareigojimus vaikams, atkreipti dmes vaiko interes utikrinim, iekoti bd, kaip paalinti vaik teisi paeidimus lemianias prieastis. Vaiko teisi apsaugos kontrolierius, nedubliuodamas teism ir prokuratros veiklos vaiko teisi ir jo teist interes apsaugos srityje, gina ias teises ir interesus specifinmis priemonmis ir

Bendroji dalis

549

kartu utikrina vykdomosios valdios ir savivaldybs institucij (pareign) dmes konkretaus vaiko interesams.

2.5. Lietuvos Respublikos Vyriausybs vykdoma kontrol

Vyriausyb ir kitos vykdomosios valdios institucijos pagal savo kompetencij kontroliuoja pavaldias vieojo administravimo institucijas, kitas staigas, mones ir organizacijas, kaip jos laikosi statym, Vyriausybs nutarim ir kit teiss akt kasdien organizuodamos ekonomins, socialins kultrins ir administracins politins vieojo administravimo srities tvarkym. Pagal tai vykdomosios valdios subjekt vykdoma kontrol gali bti: 1) bendra kontrol, apimanti vis kompleks priemoni, susijusi su kontroliuojam objekt veikla ir vykdoma bendros kompetencijos vieojo administravimo subjekto, t. y. Vyriausybs; 2) inybin kontrol akins kompetencijos vieojo administravimo subjekt vykdoma jiems pavaldi institucij (pareign, ministerij, staig prie ministerij departament, tarnyb, inspekcij) kontrol; 3) tarpinybin kontrol specialios (tarpakins) kompetencijos valdymo subjekt (pvz., Vyriausybs staigos, Vyriausybs komitet) vykdoma kontrol. Vyriausybs, kaip bendros kompetencijos valdymo institucijos, kontroliniai galiojimai jai pavaldi vieojo administravimo subjekt atvilgiu tvirtinti Konstitucijoje, Vyriausybs statyme, Vyriausybs darbo reglamente. Konstitucijos 94 straipsnio 3 punktas ir Vyriausybs statymo 22 straipsnio 3 punktas reglamentuoja, jog Vyriausyb koordinuoja ministerij ir kit Vyriausybs staig veikl625. Vadovaujantis ia konstitucine nuostata matyti, jog Vyriausyb gyvendina administracin kontrol. Vyriausyb koordinuoja ir kontroliuoja ministerij veikl per ministrus, o Vyriausybs staig per i staig vadovus (generalin direktori, direktori arba virinink). Vyriausybs kontrolin veikla ypatinga tuo, kad Vyriausyb per ministrus, Vyriausybs staig vadovus koordinuoja, kaip ministerijos, Vyriausybs staigos gyvendina statymus, Vyriausybs nuta625 Lietuvos Respublikos Konstitucija: Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002; Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymas Nr. I464, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. gegus 19 d. // Valstybs inios. 1994. Nr. 43772; 1998. Nr. 411311.

550

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

rimus ir kitus teiss aktus. Tokio koordinavimo teisinis pagrindas Seimo patvirtinta Vyriausybs programa, kurioje idstytos tam tikro laikotarpio valstybs veiklos gairs ir pagal i program parengtos bei patvirtintos konkreios priemons, numatyti j vykdymo terminai ir konkrets vykdytojai, t. y. ministerijos, staigos prie ministerij ir Vyriausybs staigos. Faktikai Vyriausyb savo kontrolin veikl gyvendina posdi metu, kai Ministro Pirmininko reikalavimu ministrai ir Vyriausybs staig vadovai pateikia Vyriausybei ministerij ir Vyriausybs staig veiklos ataskaitas, ministrai ir Vyriausybs staig vadovai skaito praneimus ir pan. Kita svarbi Vyriausybs kontrolin funkcija ta, kad Vyriausyb atsakinga u jai pavaldi valdymo institucij kadr komplektavim. Pavyzdiui, Ministras Pirmininkas, kaip Vyriausybs vadovas, skiria pareigas ir atleidia i j Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikjimo valstybs tarnautojus, Vyriausybs kancler, Vyriausybs staig (departament, kontrols ar apskaitos funkcijas vykdani tarnyb, agentr, inspekcij) vadovus. Vyriausyb skiria pareigas ir atleidia i j apskrii virininkus, j pavaduotojus bei savivaldybi veiklos administracin prieir vykdanius Vyriausybs atstovus, skiria jiems tarnybines nuobaudas ir pan. Svarbus Vyriausybs kontrolinis galiojimas yra susijs su Vyriausybei pavaldi valdymo institucij leidiam teiss akt teistumo prieira, taip pat Seimo leidiam statym prieira. Vyriausybs statymo 34 straipsnyje teigiama, kad Vyriausyb turi teis panaikinti ministr, Vyriausybs staig ir staig prie ministerij teiss aktus, jeigu ie prietarauja Konstitucijai, tarptautinms sutartims, statymams ir kitiems Seimo priimtiems teiss aktams, Respublikos Prezidento dekretams, Vyriausybs nutarimams ar Ministro Pirmininko potvarkiams626. Be to, Vyriausybei suteikta teis kreiptis Konstitucin Teism su praymu itirti, ar statymai ir kiti Seimo priimti teiss aktai neprietarauja Konstitucijai. akins kompetencijos (centrins) vykdomosios valdios institucijos (ministerijos, staigos prie ministerij, Vyriausybs staigos) savo ruotu taip pat vykdo atitinkamoje valdymo sistemoje pavaldi staig kontrol (ems kio valdymo, vidaus reikal valdymo, aplinkos valdymo sistemose). Ministerijai pavaldi departament, tarnyb ar inspekcij kontrol vykdo ministras ir kiti ministerijos pareignai per i staig vadovus. akins kompetencijos valdymo institucij kontrolin veikla susijusi su joms pavaldi staig veiklos teistumo prieira. Pavyzdiui, ministras savo administruojamoje valdymo akoje privalo utikrinti, kad bt vyk626 Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymas Nr. I464, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. gegus 19 d. // Valstybs inios. 1994. Nr. 43772; 1998. Nr. 411311.

Bendroji dalis

551

domi statymai, tarptautins sutartys, Respublikos Prezidento dekretai, Vyriausybs nutarimai, Ministro Pirmininko potvarkiai ir kiti teiss aktai, taip pat Vyriausybs ir Ministro Pirmininko pavedimai. Kita vertus, akins vieojo administravimo institucijos yra atsakingos u jai pavaldi staig kadr komplektavim. iuo atveju kontrol vykdoma priimant valstybs pareignus tam tikras pareigas ministerijos valdomoje srityje ir atleidiant i j. i teis suteikiama ministrui, kuris skiria pareigas ir atleidia i j ministerijos valstybs tarnautojus ir staig prie ministerijos vadovus. Svarbi kontrolin funkcij atlieka ministerijos viceministrai, ministerijos valstybs sekretoriai ir ministerijos sekretoriai. tai viceministrai turi teis kontroliuoti, ar ministerijos rengiami teiss aktai ir program projektai atitinka ministro politines nuostatas jam pavestoje valdymo srityje; ministerijos valstybs sekretoriai kontroliuoja ministerijos administracijos padalini veikl, utikrina, kad gyvendinant strateginius veiklos planus bt optimaliai valdomi ir panaudojami finansiniai, materialiniai, intelektiniai ir informacijos itekliai, kontroliuoja ministerijos administracin kin veikl, kaip rengiami ir derinami teiss akt projektai, koordinuoja Ministro Pirmininko ir Vyriausybs pavedim vykdym. Ministerijos sekretoriai ministro nustatytose administravimo srityse kontroliuoja, kaip reguliuojamos ir gyvendinamos programos, atitinkanios ministerijos strateginius tikslus bei Vyriausybs programos nuostatas, kaip vykdomi, Ministro Pirmininko ir Vyriausybs, ministro ir ministerijos valstybs sekretoriaus pavedimai, pagal savo kompetencij utikrina priimt teiss akt gyvendinim. inybins kontrols pagrindinis bruoas yra tas, kad akins kompetencijos vykdomosios valdios institucijos savo administruojamoje valdymo akoje kontroliuoja pavaldi institucij bendrai gyvendinam vykdomj ir tvarkomj veikl. Pavyzdiui, Finans ministerija kontroliuoja Muitins departamento, Valstybins mokesi inspekcijos ir kit padalini veikl per i staig vadovus (tokia Finans ministerijos vykdoma kontrol vadinama inybine, arba akine). inybins kontrols procese sprendiami visi pagrindiniai kontroliuojamo padalinio klausimai (valdymo metodai, kadr parinkimas), operatyviai naudojamos priemons nustatytiems trkumams alinti ir kt. Tarpinybin vieojo administravimo subjekt kontrol vykdo specialios (tarpakins) kompetencijos institucijos, kurios tikrina kelias valdymo akas ir joms nepavaldias staigas tam tikrais klausimais. Tarpinybins kontrols ypatumas tas, kad kontrols objektas nra pavaldus kontrols subjektui. Tarpinybin kontrol vykdo dvi vieojo administravimo institucij grups:

552

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

1) institucijos, esanios prie Vyriausybs (pvz., Statistikos departamentas, kuris kontroliuoja, kaip ministerijos ir kitos valstybins staigos laikosi statistini duomen tvarkymo taisykli, Valstybs duomen apsaugos inspekcija, kuri kontroliuoja asmens duomen tvarkymo teistum); 2) kitos valstybins institucijos (pvz., Ryi reguliavimo tarnyba, Valstybs turto fondas). Kaip matyti, tarpakins kompetencijos vieojo administravimo institucijos vykdo joms nepavaldi vieojo administravimo subjekt kai kuri funkcij ar tam tikros j veiklos dalies tarpinybin kontrol. Apibendrinant galima teigti, kad Vyriausybs ir kit vykdomosios valdios institucij vykdoma kontrol yra labai vairi ir kartu skirtinga, nes apima ne tik pavaldi, bet ir pavaldumo santykiais nesusijusi vieojo administravimo institucij administruojamos veiklos teistumo prieir, kai tikrinama tiek visa kontroliuojamo objekto veikla, tiek konkreti jos sritis ar tam tikros valdymo funkcijos gyvendinimas.

2.6. Lietuvos Respublikos valstybs kontrol ir jos administracinis teisinis statusas

Valstybs kontrols, kaip savarankikos valstybinio audito institucijos, teisinis statusas tvirtintas Konstitucijos XII skirsnyje ir 1995 m. gegus 30 d. priimtame Lietuvos Respublikos valstybs kontrols statyme (toliau Valstybs kontrols statymas)627. Tai leidia vardyti valstybs kontrols institucij kaip konstitucin, kuri atsakinga u valstybs turto valdymo ir naudojimo bei valstybs biudeto vykdymo teistumo prieir628. Valstybs kontrol yra nepriklausoma nuo vykdomosios valdios ir veikia autonomikai. Pagrindin ir svarbiausia Valstybs kontrols institucijos funkcija kontrol. Valstybs kontrols statymo 3 straipsnio 1 punkte tvirtinta Valstybs kontrols, kaip nepriklausomos institucijos, svoka: Valstybs kontrol yra Seimui atskaitinga aukiausioji valstybinio audito institucija. i svoka tvirtino Valstybs kontrols institucijos esm apibdinani dviej viena kita papildani svarbiausi poiri organin vienov:
627 628

Valstybs inios. 2001. Nr. 1124070. Paymtina, kad 2002 m. kovo 1 d. sigaliojo nauja Valstybs kontrols statymo redakcija, kuri i esms pakeit valstybs kontrols samprat ir Valstybs kontrols institucijos administracin teisin status.

Bendroji dalis

553

1) valstybs kontrols sampratoje atspindti svarbiausi Valstybs kontrols institucij apibdinantys juridiniai poymiai, lemiantys teisinio jos statuso individualum ir savitum; 2) valstybs kontrols sampratoje idstoma ir institucijos funkcija, kuri ne tik parodo svarbiausias jos veiklos kryptis, bet ir atskleidia svarbiausi ios institucijos paskirt. Valstybs kontrols institucijos vykdoma finansins ir veiklos tikrinimo veikla turi reikms ir vieojo administravimo subjekt atliekamiems valdingiems veiksmams. Valstybs kontrols institucijos ir Vyriausybs santykiai yra paritetiniai. Tai reikia, kad aukiausioji Valstybs kontrols institucija ir Vyriausyb tarpusavyje veikia pariteto pagrindais ir nra viena kitai pavaldios bei atskaitingos. Konstitucijos 95 straipsnio 1 dalyje ir Valstybs kontrols statymo 10 straipsnyje numatyta, kad Vyriausybs posdiuose patariamojo balso teise gali dalyvauti ir valstybs kontrolierius. Valstybs kontrolierius, nesutikdamas su Vyriausybs priimamu nutarimu, gali pareikti atskirj nuomon, kuri raoma Vyriausybs posdio protokol, taiau dl to Vyriausybs nutarimo vykdymas nesustabdomas. Apie pareikt atskirj nuomon valstybs kontrolierius ratu pranea Seimui vadovaudamasis Seimo statuto 209 straipsniu629. Apie kitus Valstybs kontrols institucijos ir jos pareign kontrolinius galiojimus vykdomosios valdios subjekt atvilgiu r. 2.6.1. poskyryje.

2.6.1. Lietuvos Respublikos valstybs kontrols kompetencija

Pagrindin Valstybs kontrols institucijos misija yra atlikti nepriklausom valstybin audit. Valstybinio audito rys yra dvi: 1) finansinis auditas. Finansinis auditas aikinamas dvejopai: pirma, tai audituojamo subjekto finansins atskaitomybs vertinimas, apimantis apskaitos dokument ityrim ir nuomons dl finansini ataskait pareikim, ir, antra, tai finansins atskaitomybs ir sandori auditas, apimantis teiss akt laikymosi prieir; 2) veiklos auditas, t. y. audituojamo subjekto vieojo ir vidaus administravimo veiklos vertinimas ekonomikumo, efektyvumo ir rezultatyvumo poiriu (ekonomikumo, efektyvumo ir rezultaty-

629 Lietuvos Respublikos Seimo statutas, Lietuvos Respublikos Seimo priimtas 1994 m. vasario 17 d. (nauja redakcija) // Valstybs inios. 1999. Nr. I399.

554

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

vumo kriterijai nustatyti pagal INTOSAI standartus Valstybinio audito reikalavimuose)630. Kaip matyti, Valstybs kontrols institucija turi tikrinti vykdomosios valdios subjekt naudojamas valstybs biudeto las ir gyvendinam vieojo bei vidaus administravimo veikl. Valstybs kontrols statymo 14 straipsnio 2 punkte nurodyta, kuri subjekt valstybin audit Valstybs kontrols institucija gali atlikti. Tai: valstybs institucijos ir staigos (apima ir vykdomosios valdios institucijas bei staigas); savivaldybs; vis ri mons, kuriose valstybei ar savivaldybei priklausanios akcijos suteikia ne maiau kaip pus bals; mons ir kiti juridiniai asmenys, kuriems valstybs ar savivaldybs institucija suteik l arba perdav turto. Valstybs kontrols institucijos vykdomo finansinio audito tikslas vertinti vykdomosios valdios institucij vidaus kontrol (skaitant finans valdym), turto (valstybs ar savivaldybs) valdymo, naudojimo, disponavimo juo teistum ir pareikti nepriklausom nuomon dl finansini ir kit ataskait tikrumo ir teisingumo. Atliekaniam vykdomosios valdios institucijos finansin audit Valstybs kontrols pareignui btina sitikinti, ar nenusiengiama statymams ir kitiems teiss aktams valdant, naudojant valstybs bei savivaldybs turt ar disponuojant juo, naudojant valstybs bei savivaldybs biudeto las. Valstybs kontrols institucijos vykdomo veiklos audito tikslas vertinti vykdomosios valdios institucij viej ir vidaus administravim ekonomikumo631, efektyvumo632 ir rezultatyvumo633 poiriu bei atskleisti t institucij veiklos tobulinimo galimybes. Vykdomosios valdios institucij vieojo ir vidaus administravimo veiklos audito objektai gali bti vairs, t. y. veiklos strateginiai tikslai, planai, vykdomos programos ir pan. Paymtina, kad vykdomosios valdios institucij finansinis ir veiklos auditas gali bti atliekami vienu metu, kai sutampa j procedros.
Valstybs kontrols institucija ir valstybs kontrols pareignai audituojam subjekt finansin ir veiklos audit atlieka vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos valstybs kontrolieriaus 2002 m. vasario 21 d. sakymu Nr. V26 patvirtintais Valstybinio audito reikalavimais (nauja redakcija) // Valstybs inios. 2004. Nr. 14440. 631 Ekonomikumas suprantamas kaip minimalus itekli panaudojimas ilaikant nustatyt produkto ir (ar) teikiam paslaug kokyb. 632 Efektyvumas suprantamas kaip santykis tarp pagaminto produkto ir (ar) paslaug apimties ir jiems panaudot itekli. 633 Rezultatyvumas suprantamas kaip tiksl pasiekimo lygis, taip pat kaip santykis tarp pasiekto efekto ir tikslams pasiekti panaudot itekli.
630

Bendroji dalis

555

Valstybs kontrols paskirtis reglamentuota Konstitucijos 134 straipsnyje, o detalizuota Valstybs kontrols statymo 4 straipsnyje, kuriame iskiriami ie pagrindiniai Valstybs kontrols udaviniai634: 1) priirti, ar teistai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybs turtas ir kaip vykdomas valstybs biudetas; 2) utikrinti, kad valstybinis auditas atitikt Tarptautins aukiausij audito institucij organizacijos INTOSAI priimtus tarptautinius standartus635; 3) utikrinti, kad valstybinis auditas bt efektyvus. Valstybs kontrol, priirdama, ar teistai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybs turtas ir kaip vykdomas valstybs biudetas, audituoja: valstybs biudeto vykdym; valstybs pinigini itekli naudojim; valstybs turto valdym, naudojim ir disponavim juo; Valstybinio socialinio draudimo fondo biudeto vykdym; Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudeto vykdym; atitinkamas l valdymo institucijas ir paramos gavjus (kaip naudojamos Lietuvos Respublikoje gautos Europos Sjungos los ir kaip vykdomos programos, kuriose dalyvauja Lietuva); valstybs biudeto l, skiriam savivaldybi biudetams, naudojim. Apibendrinant galima teigti, kad Valstybs kontrols institucija, gyvendindama jos kompetencijai priskirtus udavinius, teikia Seimui ir visuomenei (mokesi moktojams) ataskaitas, kaip vykdomosios valdios institucijos naudoja las ir valdom valstybs turt.

2.6.2. Lietuvos Respublikos valstybs kontrols institucij struktra, j galiojimai ir atskaitomyb

Valstybs kontrols institucijai vadovauja Valstybs kontrolierius, kur pareigas penkeriems metams Respublikos Prezidento teikimu skiria

Valstybs inios. 2001. Nr. 1124070. INTOSAI tai Tarptautin aukiausij kontrols institucij organizacija, kuri IX kongrese prim Limos deklaracij Dl viej finans kontrols svarbiausij direktyv. Pagal i deklaracij visos nacionalini valstybi kontrols institucijos turi bti INTOSAI nars ir laikytis deklaracijos nuostat (Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts. Vienna, Austria, 1997).
635

634

556

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Seimas636. Tas pats asmuo valstybs kontrolieriumi gali bti skiriamas ne daugiau kaip du kartus i eils. Reikalavimai, keliami asmeniui, siekianiam uimti Valstybs kontrolieriaus pareigas: a) nepriekaitinga reputacija; b) amiais cenzas (ne vyresnis kaip 65 met); c) Lietuvos Respublikos pilietis; d) auktasis universitetinis isilavinimas. Valstybs kontrolieriaus galiojimai vykdomosios valdios institucij atvilgiu: atstovauti Valstybs kontrolei valstybs valdios ir valdymo institucijose; teikti Respublikos Prezidentui valstybs kontrolieriaus pavaduotoj kandidatus bei silymus atleisti valstybs kontrolieriaus pavaduotojus i pareig; teikti Seimui valstybinio audito ataskaitas ir ivadas dl valstybs biudeto vykdymo apyskaitos, dl Vyriausybs ataskaitos apie valstybs skol; teikti silymus Seimui, Respublikos Prezidentui arba Vyriausybei dl teiss akt tobulinimo. iuo metu Valstybs kontrolierius turi 2 pavaduotojus, kuriuos pareigas skiria ir i j atleidia Respublikos Prezidentas valstybs kontrolieriaus teikimu. Asmeniui, siekianiam uimti valstybs kontrolieriaus pavaduotojo pareigas, keliami tokie patys reikalavimai kaip ir Valstybs kontrolieriui. Dabartin Valstybs kontrols struktra yra reglamentuota Valstybs kontrols statymo 6 straipsnyje, o valstybs kontrols institucij administracin struktra Valstybs kontrolieriaus sakyme. Valstybs kontrols administraciniai struktriniai padaliniai yra ie: departamentai (iuo metu yra 11 finansinio audito departament, 4 veiklos audito departamentai, Veiklos audito valdymo departamentas ir kiti departamentai i viso 23); skyriai (Informacini technologij skyrius, Audito informacijos ir analizs skyrius, Administracins informacijos skyrius); tarnybos (Vidaus audito tarnyba, atliekanti Valstybs kontrols vidaus audit); Valstybs kontrols taryba. Tai patariamoji valstybs kontrolieriaus institucija, svarstanti svarbiausius Valstybs kontrols veiklos ir tarnybos Valstybs kontrolje klausimus.
636 Valstybs kontrolieriaus paskyrimas atitinkamas pareigas reglamentuotas ir Konstitucijos 67 str. 11 p., 84 str. 13 p. // Lietuvos Respublikos Konstitucija, Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002.

Bendroji dalis

557

Valstybs kontrolje ir jos administraciniuose struktriniuose padaliniuose tarnybines pareigas vykdo valstybs kontrols pareignai. Valstybs kontrols pareignai, atliekantys vykdomosios valdios institucij finansin ir veiklos audit, turi teis: savarankikai pasirinkti audito procedras; gauti i vykdomosios valdios institucijos (pareigno) auditui atlikti reikiamus dokumentus ir informacij; atlikti kontrolinius matavimus, materialini vertybi inventorizacij arba kitaip tikrinti vykdomosios valdios subjekto turt; gauti i vykdomosios valdios institucij pareign reikiamus paaikinimus ratu; surayti administracini teiss paeidim protokolus. Valstybs kontrolierius ir jo pavaduotojai, priimdami sprendimus pagal audito ataskaitas, turi teis: 1) nurodyti vykdomosios valdios institucijoms j veiklos trkumus ir nustatyti termin teiss akt paeidimams paalinti; 2) silyti vykdomosios valdios institucij vadovams statym nustatyta tvarka patraukti materialinn (civilinn) atsakomybn asmenis u padaryt al valstybei ar savivaldybei, institucijai, staigai, monei, organizacijai ar kitam juridiniam asmeniui; 3) silyti vykdomosios valdios institucij vadovams skirti paeidimus padariusiems asmenims tarnybin (drausmin) nuobaud; 4) silyti vykdomosios valdios institucijoms grinti valstybs ar savivaldybs biudetus las, skirtas ar panaudotas paeidiant statymus ar kitus teiss aktus; 5) nustaius paeidimus, nagrintinus atitinkam vieojo administravimo subjekt arba teissaugos institucij, valstybinio audito dokumentus perduoti pagal kompetencij. Valstybs kontrols institucijos atskaitingumas Seimui pasireikia tuo, kad i institucija kasmet teikia Seimui ivadas dl valstybs biudeto vykdymo apyskaitos, dl Vyriausybs ataskaitos apie valstybs skol ir Valstybs kontrols veiklos ataskait. Apibendrinant galima teigti, kad Valstybs kontrols, kaip nepriklausomos aukiausios finansinio ir veiklos audito institucijos, vaidmuo utikrinant vykdomosios valdios ir kit subjekt veiklos teistum yra akivaizdus, nes jos dka galima vertinti vieojo administravimo subjekt veiklos skaidrum, efektyvum ir rezultatyvum.

558

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

2.6.3. Valstybs auditas: samprata, rys, valstybinis reguliavimas ir veiklos organizavimas

Mokslinje ir kitoje literatroje pateikta daug ir vairi audito svokos apibrim637. Auditas daniausiai apibriamas kaip nepriklausomas finansini ataskait tyrimas ir objektyvios nuomons apie jas ireikimas remiantis bendraisiais apskaitos principais ir teiss aktais. Reikia paymti, kad taip auditas apibriamas tik finansikai. Kitu poiriu audito samprata yra daug platesn. Kalbant apie vieojo administravimo institucijas, toks audito apibrimas neapima vis audito procedr, kurios yra btinos tikrinant institucijos veiklos teistum bei kokyb. Tai ne tik finansini operacij efektyvumas bei panaudot l ataskait tikrumas. Be abejo, tai labai svarbi sritis, kur turi bti atliekamas auditas, bet ne maiau svarbu valdymo institucijos struktros tobulumas, ryi tarp jos struktrini padalini optimalumas, program gyvendinimo efektyvumas, personalo kvalifikacija ir kiti su institucijos valdymu susij klausimai. Todl apibrti vieojo administravimo institucijos audit neutenka svok, pateikiam moni valdymo vadovliuose. Reikalingas bendresnis audito apibrimas, kuris apimt visus iuos ivardytus klausimus. Kai kurie mokslininkai (E. A. Arens, J. K. Loebbecke ir kt.) audit apibria kaip proces, kurio metu kompetentingas nepriklausomas darbuotojas surenka ir vertina informacij apie tam tikros staigos specifin veiklos srit tam, kad nustatyt ir savo ivadoje pateikt, kiek tiriamoji informacija atitinka nustatytus kriterijus. Norint pateikti valstybs audito sampratos turin reikia aptarti audito ris, kurios iskiriamos prie bendrosios svokos pridedant specifinius diferencinius ir funkcinius poymius, bdingus tik tam tikrai audito riai. Esama daug nuomoni audito skirstymo klausimais. Skirstymas gali skirtis i esms. Tai priklauso nuo pasirinkt jo kriterij. Valstybs auditas skirstomas pagal iuos kriterijus: 1) pagal funkcin kriterij: finansinis auditas (finansini ataskait ir su jomis susijusi dokument bei apskaitos registr tyrimas); valdymo auditas (valdymo metod ir j efektyvumo tikrinimas, kaip taikomi racionals veiklos organizavimo metodai, ar nepaeidinjama tarnybos drausm, ne637 Terminas auditas (lot. audio reikia girdiu) suprantamas kaip oficialus mons finansins ir kins veiklos patikrinimas. Bendrja prasme terminas auditas reikia revizij. Tai ilaid kontrol, j teistumas, pagrstumas, tikslumas, finansini dokument tvarkingumas ir pan. Audito sampratos turinys apima tris dalis: finansin audit, veiklos audit ir konstitucin audit (Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2001. P. 115; Pukorius S. Veiklos audito lyginamoji analiz: teorij apvalga // Vieoji politika ir administravimas: mokslo darbai. Vilnius: LTU, 2003. Nr. 4. P. 4253).

Bendroji dalis

559

kartojamos tam tikros operacijos); veiklos auditas (pagrindinis tikslas pateikti valdymo institucijos veiklos nepriklausom vertinim); projekt auditas (nustatoma, ar vykdomos projekt l panaudojimo ir kitos speciali projekt slygos ir ar pasiektas numatytas rezultatas); socialinis auditas (valdymo institucijos pareign asmenini interes tyrimas, t. y. uimtumo, saugaus darbo, motyvacijos analiz); 2) pagal apimt iskiriamas: iorinis auditas (j atlieka nepriklausomi auditoriai pagal sutartis); vidaus auditas (j atlieka valdymo institucijos vidaus audito tarnybos darbuotojai); valstybinis auditas (j atlieka nepriklausomos valstybs institucijos Valstybs kontrols auditoriai); 3) pagal privalomum: privalomas auditas (tai toks auditas, kur subjektai privalo atlikti vykdydami statym nurodymus) ir laisvas auditas (laisvo audito pobdis, tikslai ir apimtis priklauso nuo usakovo); 4) pagal atlikimo laik: nuolatinis auditas (atliekamas tose srityse, kurioms bdingi didels rizikos elementai) ir periodinis auditas (atliekamas tada, kai manoma, kad jis yra btinas. Jo btinum lemia daugelis veiksni, pvz., prajusio laikotarpio audito rezultatai, rizikos vertinimas, valdymo sistemos, ekonomins aplinkos pokyiai). Viena i audito ri, iskiriam pagal audito apimt, yra valstybs auditas. ios audito ries audito teorija ir praktika kol kas maai inoma, taiau kai kurios alys, pavyzdiui, JAV, Didioji Britanija, Vokietija sukaup gana didel patirt valstybs staig audito srityje. JAV jau 1972 m. buvo patvirtinti valstybs staig audito standartai, kurie danai vadinami Bendraisiais valstybs audito standartais (GAGAS General Accepted Government Auditing Standards). JAV audito statymas (1984 m.) reikalauja, kad audito standart nuostat bt laikomasi atliekant valstybs ir savivaldybs staig, kurios gauna param i federalins vyriausybs, audit visose JAV valstijose. Lietuvoje valstybinis auditas reglamentuojamas atitinkamais teiss aktais. Reikmingiausi i j yra 1999 m. birelio 15 d. Lietuvos Respublikos audito statymas (nauja redakcija 2004 m. balandio 8 d.)638, 1995 m. gegus 30 d. priimtas Lietuvos Respublikos valstybs kontrols statymas (nauja redakcija 2002 m. kovo 1 d.)639, 2002 m. gruodio 10 d. priimtas Lietuvos Respublikos vidaus kontrols ir vidaus audito statymas640, Lietuvos Respublikos valstybs kontrolieriaus 2002 m. vasario 21 d. sakymu Nr. V26 patvirtinti Valstybinio audito reikalavimai (nauja redakcija 2004 m.
638 639

Valstybs inios. 2004. Nr. 632242. Valstybs inios. 2001. Nr. 1124070. 640 Valstybs inios. 2002. Nr. 1235540.

560

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

sausio 20 d.)641. Be to, valstybinio audito atlikimo tvarka atitinkamoje vieojo administravimo institucijoje reglamentuojama tos institucijos vadovo patvirtintais teiss aktais. Valstybs auditas yra valstybs institucij auditori atliekamas finansinis ir veiklos auditas. Vieojo administravimo subjekt valstybs auditas gali bti iorinis ir vidaus. Vieojo administravimo institucij iorin finansin ir veiklos audit atlieka Valstybs kontrol (apie i institucij plaiau r. 2.6.1 ir 2.6.2 poskyriuose). Vieojo administravimo institucijos vidaus auditas tai vidaus kontrols sistemos dalis. Vidaus auditoriai, vykdydami nepriklausom, objektyvi tyrimo, vertinimo ir konsultavimo veikl, siekia utikrinti vieojo administravimo institucijos veiklos gerinim. Vadinasi, vidaus audito tikslas sistemingai ir visapusikai vertinant rizikos valdym ir vidaus kontrol padti gyvendinti vieojo administravimo institucijos, jai pavaldi ir jos valdymo sriiai priskirt padalini veiklos tikslus. Vieojo administravimo institucij vidaus audit atlieka atitinkamos valdymo institucijos administracinis struktrinis padalinys vidaus audito tarnyba (skyrius). Vidaus audito tarnybos (skyriai) privalo bti steigti iose vykdomosios valdios institucijose: a) Vyriausybs kanceliarijoje; b) ministerijose; c) apskrii virinink administracijose; d) savivaldybse (steigiamos centralizuotos vidaus audito tarnybos); e) kitose vieojo administravimo institucijose, kuriose patvirtinta ne maiau kaip 200 pareigybi (etat), skaitant jiems pavaldi arba j valdymo sriiai priskirt viej juridini asmen patvirtintas pareigybes (etatus). Btina paymti, jog vieojo administravimo institucijos vadovo arba kolegialaus valdymo organo sprendimu gali bti steigta centralizuota vidaus audito tarnyba, kuri atlikt vidaus audit toje vieojo administravimo institucijoje bei visuose jai pavaldiuose ir (arba) jos valdymo sriiai priskirtuose padaliniuose. iuo atveju vidaus audito tarnyba nesteigiama pavaldiose ir valdymo sriiai priskirtose vieojo administravimo institucijose jose patvirtint pareigybi (etat) skaii neatsivelgiama. Vieojo administravimo institucijos vidaus audito tarnybos (skyriai) yra nepriklausomos nuo valdymo institucij (ministerij, departament) veiklos, jos atliekam vidaus kontrols procedr ir nra u jas atsakingos. Vidaus audito tarnybos (skyriaus) paskirtis atlikti nepriklausom, objektyvi tyrimo, vertinimo ir konsultavimo veikl siekiant utikrinti atitinkamos vieojo administravimo institucijos veiklos gerinim. Pagrindinis vidaus audito tarnybos (skyriaus) tikslas padti didinti vieojo administravimo instituci641

Valstybs inios. 2004. Nr. 14440.

Bendroji dalis

561

jos, jai pavaldi ir jos valdymo sriiai priskirt padalini veiklos efektyvum, gyvendinti strategin ir kitus veiklos planus, programas bei procedras. Siekdama nurodyto tikslo vieojo administravimo institucijos vidaus audito tarnyba (skyrius) gyvendina iuos bendruosius udavinius642: 1) nustatyti, ar vieojo administravimo institucija savo veikloje laikosi statym ir kit teiss akt; 2) patarti vieojo administravimo institucijos vadovui, kaip mainti rizikos veiksni tak tos institucijos veiklai; 3) teikti vieojo administravimo institucijos vadovui rekomendacijas dl institucijos veiklos ir vidaus kontrols tobulinimo; 4) vertinti vieojo administravimo institucijos strategini arba kit veiklos plan, program vykdym bei valstybs ir savivaldybs turto naudojim ekonomikumo, efektyvumo ir rezultatyvumo poiriais; 5) vertinti vieojo administravimo institucijos l, gaut i Europos Sjungos bei usienio institucij ar fond, administravim ir panaudojim; 6) ne reiau kaip vien kart per trejus metus vertinti, kaip vidaus kontrol veikia vieojo administravimo institucijoje. Vieojo administravimo institucijos vidaus audito tarnybos veiklos organizavimas ypatingas tuo, kad ji veikia nepriklausomai nuo kit tos institucijos struktrini padalini. Vidaus audito tarnybos nepriklausomum rodo tai, kad ji yra tiesiogiai pavaldi ir atskaitinga vieojo administravimo institucijos vadovui. Vieojo administravimo institucijos vidaus audito tarnybai (skyriui) vadovauja vidaus audito tarnybos vadovas (vedjas), kuris savarankikai organizuoja vidaus audito tarnybos veikl ir atsako u jai pavest udavini ir funkcij vykdym. Vieojo administravimo institucijos vidaus audito tarnyboje (skyriuje) tarnybines pareigas vykdo vidaus auditoriai, kurie yra tiesiogiai pavalds tarnybos vadovui (vedjui) ir atsakingi u tai, kad tinkamai atlikt savo funkcijas bei gautus pavedimus. Vieojo administravimo institucijos vidaus kontrols ir vidaus audito funkcionavimo ir vykdymo tvark administruoja Lietuvos Respublikos finans ministerija, kuri metodikai vadovauja finans kontrols ir vidaus audito klausimais, vertina ir tikrina, ar vidaus audito tarnyb veikla atitinka teiss akt nustatytus reikalavimus, analizuoja, kaip veikia vidaus audito
Vieojo administravimo institucijos vidaus audito tarnyba (skyrius) privalo vadovautis tos institucijos vadovo patvirtintais nuostatais, taip pat Vidaus audito tarnybos pavyzdiniais nuostatais, patvirtintais 2003 m. balandio 14 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimu Nr. 470, kuriuose pateikiami vidaus audito tarnybos udaviniai (Valstybs inios. 2003. Nr. 371612).
642

562

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

tarnybos vieuosiuose juridiniuose asmenyse. Finans ministerija taip pat rengia ir iki kiekvien met kovo 1 d. teikia Vyriausybei bei Seimo Biudeto ir finans komitetui metin vidaus audito tarnyb veikimo vieojo administravimo institucijose ataskait bei koordinuoja vieojo administravimo institucij vidaus auditori mokym, kvalifikacijos klim ir atestavim. Apibendrinant galima teigti, kad valstybs auditas apima vykdomosios valdios institucij valdymo ekonomikumo, efektyvumo, veiksmingumo sistemin analiz bei pasilym, kaip iuos kriterijus gerinti, rengim. Siekiant gyvendinti iuos tikslus turi bti sukurti specials valstybs audito metodai, plaiai taikoma sistemin analiz, remiamasi kokybiniais bei kiekybiniais duomenimis, kurie turt bti tinkamai apdorojami ir pasirpinta j ivad bei rekomendacij patikimumu ir tikslingumu.

Bendroji dalis

563

3. VIEOJO ADMINISTRAVIMO INSTITUCIJ VYKDOMA ADMINISTRACIN PRIEIRA

Vieojo administravimo gyvendinimo praktika liudija, kad daugelis valdymo institucij (pareign) priiri, kaip joms organizacine tvarka nepavaldios institucijos (pareignai), mons, staigos ir organizacijos bei pilieiai laikosi speciali taisykli bei norm, tvirtint statymuose bei kituose teiss aktuose, reikalavim. Kita vertus, administracin prieir vykdanios vieojo administravimo institucijos (pareignai) specialiai tam steigtos bei kurtos, t. y. teiss aktai, apibriantys toki institucij kompetencij, numato j paskirt vykdyti apskaitos bei kontrols funkcijas (tam tikslui yra steigiamos vairios staigos prie ministerij tarnybos, inspekcijos bei Vyriausybs staigos tarnybos, inspekcijos arba agentros). Administracin prieir vykdanioms vieojo administravimo institucijoms (pareignams) suteikti specials administraciniai galiojimai, be kuri jos negalt tinkamai funkcionuoti. D. N. Bachrachas iskiria dvi administracins prieiros funkcijas643: 1) moni, staig, organizacij ir piliei apsauga nuo pernelyg didels valstybs takos (siekiama apginti nuo savivaliavimo per vairius nustatytus apribojimus); 2) administracin prieir vykdani subjekt valdingas poveikis prieiros objektams, kurie organizacine tvarka nra pavalds. Administracins prieiros reikm mainant (ribojant) valstybs kiimsi organizacij veikl ir piliei visuomenin gyvenim pamau dids. Administracin prieir galima laikyti valstybins prieiros, apimanios konstitucin, prokurorin ir teismin prieir, sudtine dalimi. Teisinje literatroje galimos nuomons, jog administracin prieira yra vieojo administravimo kontrols ris, nes apima asmen vykdomos veiklos tikrinim (t. y. kaip laikomasi statymuose ir kituose teiss aktuose tvirtint reikalavim)644. Taiau galima palaikyti ir pritarti kitai vyraujaniai nuomonei, jog administracin prieira yra savarankikas teistumo utikrinimo bdas vieojo administravimo srityje645.
643 . . . : , 2001. C. 169175. 644 . . . : , 2003. C. 234236; . ., . ., . . . : -, 2003. . 320. 645 . ., . . . : , 2000.

564

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

3.1. Vieojo administravimo institucij vykdomos administracins prieiros svoka ir poymiai

Administracin prieira suprantama kaip fizini ir juridini asmen veiklos specialus tikrinimas bei tikrinimas, kaip laikomasi grietai nustatyt ir apibrt taisykli vieojo administravimo srityje. Administracins prieiros vykdymo tvarka reglamentuota statymuose bei kituose teiss aktuose. Vadinasi, administracin prieir vykdanioms vieojo administravimo institucijoms (pareignams) suteikti specials galiojimai tikrinti, kaip fiziniai ir juridiniai asmenys laikosi speciali taisykli ir kit teisini reikalavim (pvz., priegaisrins apsaugos taisykli, mamenins prekybos taisykli ir kt.). Administracin prieir, kaip savarankik teistumo utikrinimo bd vieojo administravimo srityje, apibria ie poymiai: 1) administracin prieir vykdo valstybs galiotos ir specialios vieojo administravimo institucijos (pareignai), t. y. vairios valstybins inspekcijos, tarnybos, agentros. iuo atveju administracin prieir vykdanios institucijos utikrina teistum bendrai vieojo administravimo srityje ir atskir asmen atvilgiu; 2) administracin prieira glaudiai susijusi su vieojo administravimo kontrole. Taiau kita administracins prieiros paskirtis, tikslas, konkretus turinys ir aiks udaviniai leidia administracin prieir traktuoti kaip atskir teistumo utikrinimo bd; 3) administracin prieir vykdanios institucijos (pareignai) tikrina organizacine tvarka nepavaldias mones, staigas, organizacijas ir pilieius; 4) administracin prieir vykdanios institucijos (pareignai) gali leisti arba drausti tam tikr veikl, atlikti tam tikrus veiksmus, sustabdyti priirim bei tikrinam objekt atitinkam veikl. Administracins prieiros subjekt veikla yra specifin, nes vienos vieojo administravimo institucijos gali iduoti paymjimus (pvz., vairuoti transporto priemones), kitos leidimus (pvz., verstis mamenins prekybos veikla), treios licencijas (pvz., usiimti privaia asmens ir turto saugos veikla). Btent tokia veikla asmenims suteikia galimyb gyvendinti savo subjektines teises vieojo administravimo srityje. Vadinasi, administracins prieiros subjektai, suteikdami specialij teis asmenims, patys turi teis kontroliuoti bei priirti, ar tos suteiktos teiss yra laikomasi; 5) administracin prieir vykdanios institucijos (pareignai) atskleidia (nustato) moni, staig, organizacij (tiek valstybini, tiek pri-

Bendroji dalis

565

vai) ir piliei padarytus speciali taisykli (instrukcij, nustatytos tvarkos) paeidimus bei turi teis duoti privalomus nurodymus jiems paalinti; 6) administracin prieir vykdanios institucijos (pareignai) kaltiems u speciali taisykli paeidimus asmenims gali taikyti vairias administracinio poveikio priemones: tiek administracines prevencines (eismo apribojimas, karantino vedimas), tiek administracines kardomsias (draudimas eksploatuoti transporto priemones, specialij priemoni panaudojimas), tiek administracins atsakomybs (pilieiui suteiktos specialios teiss vairuoti transporto priemones atmimas, daikto, kuris buvo tiesioginis administracinio teiss paeidimo padarymo objektas, konfiskavimas). Kaip matyti, administracin prieir vykdanios institucijos (pareignai) kartu yra administracins jurisdikcijos subjektai, atliekantys procesinius veiksmus (pvz., renka ir fiksuoja rodymus, surao administracini teiss paeidim protokolus, nagrinja administracini teiss paeidim bylas). Apibendrinant galima teigti, kad administracin prieira tai speciali (specifin) valstybs galiot vieojo administravimo institucij (pareign) veikla, skirta kontroliuoti bei tikrinti, kaip organizacine tvarka nepavaldios valstybins ir kitos mons, staigos, organizacijos, pilieiai laikosi speciali, visiems privalom taisykli (instrukcij, nustatytos tvarkos), tvirtint statymuose ir kituose teiss aktuose. Pateiktoje administracins prieiros svokoje galima velgti administracin prieir vykdani institucij dvejop paskirt: pirma, stebti ir tikrinti, kaip prieiros objektai laikosi speciali taisykli (instrukcij, nustatyt standart bei nustatytos tvarkos) vieojo administravimo srityje; antra, stebti ir tikrinti, kaip organizuojamas darbas ir gyvendinamos priemons, utikrinanios speciali taisykli (instrukcij, nustatyt standart bei nustatytos tvarkos) vykdym ir laikymsi vieojo administravimo srityje.

3.2. Vieojo administravimo institucij vykdomos administracins prieiros rys

Vieojo administravimo institucij vykdom administracin prieir galima skirstyti pagal du kriterijus: 1) atsivelgiant administracin prieir atliekani subjekt kompetencij:

566

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

bendros kompetencijos administracins prieiros valdymo institucijos, t. y. tokios institucijos, kurios administracin prieir vykdo bendrai visoje valdymo sistemoje ir yra pavaldios Vyriausybei (pvz., Valstybin atomins energetikos saugos inspekcija, Valstybin duomen apsaugos inspekcija); akins kompetencijos administracins prieiros valdymo institucijos, t. y. tokios institucijos, kurios administracin prieir atlieka atitinkamos valdymo akos sistemoje (pvz., Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikal ministerijos, Valstybin teritorij planavimo ir statybos inspekcija prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos); specialios kompetencijos administracins prieiros valdymo institucijos, t. y. tokios institucijos, kurios administracin prieir atlieka atitinkamoje valdymo sistemoje ir turi inybinio pobdio galiojimus (pvz., Policijos departamento prie Lietuvos Respublikos vidaus reikal ministerijos Eismo prieiros skyrius, Aplinkos apsaugos departamento prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Mik kontrols skyrius); 2) atsivelgiant administracins prieiros objektus: neapibrt prieiros objekt administracin prieira (t. y. nepersonifikuota administracin prieira). Tai fizini ir juridini asmen administracin prieira neatsivelgiant j organizacin pavaldum, nuosavybs form ir pan. (pvz., kaip laikomasi bendro elgesio taisykli vieose vietose); atitinkam piliei, pareign, moni, staig ir organizacij administracin prieira konkreiais klausimais (pvz., tikrinama, kaip pilieiai laikosi aunamj ginkl sigijimo, saugojimo ir naudojimo taisykli); personifikuota administracin prieira, t. y. konkrei asmen prieira (pvz., policijos pareignai turi teis bet kuriuo paros laiku eiti nuteisto asmens gyvenamsias patalpas, jei tai yra susij su teismo priimto nuosprendio arba paskirto pareigojimo vykdymu, taip pat kviesti ir pristatyti tok asmen policij, kontroliuoti, kaip jis laikosi statym ir teismo nustatyt apribojim). Taigi administracin prieir vykdo vairios vieojo administravimo institucijos (pareignai), turinios administracinius galiojimus joms nepavaldi subjekt atvilgiu ir teis taikyti vairias administracinio poveikio priemones. Administracin prieir vykdanias institucijas galima suskirstyti ias grupes:

Bendroji dalis

567

1) valstybins tarnybos (pvz., Valstybin tabako ir alkoholio kontrols tarnyba, Valstybin maisto ir veterinarijos tarnyba, Valstybin sienos apsaugos tarnyba); 2) valstybins komisijos (pvz., Draudimo prieiros komisija); 3) valstybins inspekcijos (pvz., Valstybin mokesi inspekcija, Valstybin medicininio audito inspekcija); 4) valstybins agentros (pvz., Aplinkos apsaugos agentra, Nacionalin mokjimo agentra). Teisinje literatroje galimos nuomons, jog administracins prieiros elementu (poriu) laikomas monitoringas646. Monitoringas apibriamas kaip socialini reikini, proces ir materialij objekt bkls bei dinamikos stebjimo, vertinimo ir prognozs sistema. Monitoringas reikalingas siekiant utikrinti nuolatin prieiros objekto veiklos raid, o remiantis gauta informacija vertinti jo bkl bei numatyti jo veikl ateityje, taip pat laiku taikyti valdingo administracinio pobdio priemones. Monitoringo atlikimo tvarka ir procedra vieojo administravimo srityje nustatoma atitinkamo vykdomosios valdios subjekto. Pastaruoju metu monitoringo reikm vieojo administravimo srityje vis didja. Egzistuoja valstybinio aplinkos monitoringo sistema, susidedanti i vairi dali, t. y. valstybs lygiu visoje Lietuvos teritorijoje vykdomi nuolatiniai gamtins aplinkos bkls stebjimai. Pavyzdiui, Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos ministerija atsakinga u valstybin aplinkos monitoring, jo vykdymo tvark ir prieir647. Egzistuoja valstybin visuomens sveikatos monitoringo sistema, kuri administruoja Valstybin visuomens sveikatos prieiros tarnyba, valstybs ilgalaiks raidos strategijos gyvendinimo analiz ir monitoringas, kur administruoja Valstybs ilgalaiks raidos strategijos gyvendinimo analizs ir stebsenos prieiros komisija. Paymtina, kad vieojo administravimo institucij (pareign) vykdoma administracin prieira laikoma vienu i teistumo utikrinimo bd valdymo srityje, kuris tiesiogiai gyvendinamas pasitelkus tam tikrus administracinius teisinius reimus.

646 Tarptautini odi odyne monitoringas apibdinamas kaip tam tikr kiekybini ir kokybini pakitim stebjimas tiriant aplinkos bkl. Btina paymti, kad terminas monitoringas siejamas su tokiomis svokomis kaip prieira, kontrol, tikrinimas (Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2001. P. 649). 647 Lietuvos Respublikos aplinkos monitoringo statymas Nr. VIII529, priimtas Lietuvos Respublikos Seimo 1997 m. lapkriio 20 d. // Valstybs inios. 1997. Nr. 1122824.

568

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

3.3. Valstybini inspekcij, policijos kontrols ir prieiros funkcijos vieojo administravimo srityje
Valstybini inspekcij kontrols ir prieiros funkcijos vieojo administravimo srityje priklauso nuo to, kokioje valdymo akos sistemoje funkcionuoja valstybin inspekcija ir kokie galiojimai joms yra suteikti. Pateikti vis valstybini inspekcij kontrols ir prieiros funkcijas sunku, nes vieojo administravimo srityje j yra daug ir vairi, todl apibendrintai paminsime tik pagrindines j kontrols ir prieiros funkcijas. Inagrinjus vairi valstybini inspekcij veiklos nuostatus matyti, kad jos daniausiai vykdo ias kontrols ir prieiros funkcijas vieojo administravimo srityje: 1) vairi valdymo srii prieir, kad visi juridiniai ir fiziniai asmenys, mons, neturinios juridinio asmens teisi, laikytsi statym, Vyriausybs nutarim ir kit teiss akt; 2) iduoda ir panaikina licencijas usiimti atitinkama kine komercine veikla; 3) atlieka vairias revizijas ir patikrinimus, reikalauja vairi dokument ir ataskait; 4) kontroliuoja, ar fiziniams ir juridiniams asmenims teikiamos administravimo paslaugos (iskyrus tas, kuri kontrol Lietuvos Respublikos statymais ar kitais teiss aktais yra pareigotos vykdyti kitos institucijos) atitinka teiss aktuose nustatytus reikalavimus; 5) sustabdo vairi fizini ir juridini asmen veikl, vairi objekt eksploatavim, nesaugi, kenksming vartotojams ne maisto gamini tiekim rinkai, vykdo j imimo i rinkos ir sunaikinimo kontrol; 6) kontroliuoja, kaip pilieiai, mons, staigos, organizacijos laikosi nustatyt speciali taisykli reikalavim (pvz., tabako importo ir prekybos tabako gaminiais); 7) priiri, ar fiziniai ir juridiniai asmenys laikosi iduot licencij slyg; 8) tikrina mokesi moktojus, mokest iskaiiuojanius asmenis ir j veikloje naudojamus materialinius techninius iteklius bei pagamint produkcij; 9) duoda privalomuosius nurodymus dl fizini ar juridini asmen vykdomos veiklos, kuria paeidiami arba gali bti paeisti speciali taisykli laikymsi reglamentuojantys statymai ir kiti teiss aktai, dl i paeidim paalinimo; 10) pagal kompetencij surao administracinius teiss paeidim protokolus, nagrinja administracini teiss paeidim bylas ir teiss paeidjams skiria administracines nuobaudas, taip pat kitas administracines sank-

Bendroji dalis

569

cijas ir baudas (pvz., numatytas mokesi (mokesi administravimo) statymuose); 11) taiko vairias administracins prievartos priemones; 12) nustaiusios teiss paeidimus pareigoja mones arba organizacijas nutraukti veikl, paeidiani statymus ir kitus teiss aktus. Svarbus administracins prieiros subjektas yra policija, kuriai valstyb suteikia didesnius kontrolinius ir administracins prieiros galiojimus, palyginti su kitomis administracin prieir atlekianiomis vieojo administravimo institucijomis. Pagrindins policijos kontrols ir administracins prieiros funkcijos vieojo administravimo srityje yra ios648: pagrstai tariant, jog padarytas administracinis teiss paeidimas arba nusikalstama veika, tikrinti su tuo susijusio asmens, transporto priemons, krovini dokumentus ir laikinai, kol bus priimtas sprendimas, juos paimti; sulaikyti ir pristatyti teistvarkos paeidjus policijos ar kit teissaugos institucij tarnybines patalpas, kad bt nustatyta j asmenyb, surayti protokolai, aktai, praneimai, apirti asmenys ir j turimi daiktai; panaudoti aunamuosius ginklus, fizin bei kitoki prievart; laikinai apriboti galimyb patekti tam tikr teritorij arba patalp, sustabdyti vykdomus darbus, apriboti arba udrausti transporto eism, jei kyla pavojus gamtai, vieajai tvarkai, asmens arba valstybs saugumui; udrausti eksploatuoti transporto priemones, kuri konstrukcija arba technin bkl neatitinka galiojani Keli eismo taisykli, norm arba standart; jeigu paeistos laikymo arba naudojimo taisykls, paimti i fizini ar juridini asmen aunamuosius ginklus, audmenis, sprogmenis, sprogstamsias, narkotines ir kitas mediagas, priemones ar daiktus, kuriems reikalingas leidimas; tikrinti vis ri moni, staig bei organizacij kin ir komercin bei finansin ar kitoki veikl, materialini vertybi, preki saugojimo bkl, j gijimo, gamybos, naudojimo ir gyvendinimo teistum, gamybines, administracines ir kitas, taip pat ir uplombuotas, patalpas; skirti bei atlikti inventorizacij, revizij, kontrolinius matavimus ir kitus patikrinimus.
648 Lietuvos Respublikos policijos veiklos statymas Nr. VIII2048, priimtas Lietuvos Respublikos Seimo 2000 m. spalio 17 d. // Valstybs inios. 2000. Nr. 902777.

570

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

4. TEISMO KONTROLINS FUNKCIJOS VIEOJO ADMINISTRAVIMO SRITYJE

Konstitucijoje tvirtint pagrindini mogaus teisi ir laisvi apsaugos garantas yra teismas, kurio fundamentiniai konstituciniai galiojimai tvirtinti Konstitucijos 109117 straipsniuose649. Teismin valdia neatskiriamas teisins valstybs elementas, taip pat svarbus vykdomosios valdios kompetencijos teistumo gyvendinimo garantas. Pagrindin teism uduotis gyvendinti teisingumo vykdymo funkcij. i funkcij gyvendina teismins valdios subjektai konstituciniame, baudiamajame, civiliniame, administraciniame procese. Teisingumo vykdymo funkcija nra vienintel teismins valdios funkcija, nes teismai, gyvendindami teisingum, gyvendina ir kit svarbi funkcij, t. y. kontrols funkcij650, susijusi su vykdomosios valdios subjekt priimam valdymo sprendim ir atliekam veiksm (neveikimo) teistumo tikrinimu. Teismo kontrolins funkcijos, kaip atskiro teistumo utikrinimo bdo vieojo administravimo srityje, turinys susideda i trij element: pirma, i teisinio vertinimo, ar vykdomosios valdios institucijos (pareignai) savo veikloje nepaeidia statym ir kit teiss akt, piliei, moni, staig, organizacij teisi ir teist interes, antra, i slyg ir aplinkybi, kurios gali sukelti teistumo paeidimus, nustatymo, treia, i teisinio poveikio ir teisins atsakomybs priemoni taikymo kaltiems pareignams, padariusiems teistumo paeidimus. Teismo atliekamos vieojo administravimo subjekt kontrols funkcijos klausimus nagrinjo prof. M. Romeris tarpukario Lietuvoje. Pasak M. Romerio, teismo kontrolins funkcijos vykdomosios valdios subjekt atvilgiu gali bti dviej ri651: 1) atsitiktins teismo kontrolins funkcijos, kuri esm yra ta, kad klausimas apie vykdomosios valdios akto teistum ikyla atsitiktiniu bdu, t. y. tiek, kiek valdymo akto teistumas susijs su sprendiama byla. SaLietuvos Respublikos Konstitucija: Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002. 650 Teismo kontrolin funkcij, kaip vykdomosios valdios vykdomos veiklos teistumo prieir, iskiria daugelio valstybi mokslininkai (Vokietijos, Pranczijos ir kt.) ir ji plaiai taikoma Vakar Europos valstybi teism bei vieojo administravimo praktikoje (Baldwin R. Rules and Government. Oxford: Clarendon Press, 1995; Barnet H. Constitutional & Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1996). 651 Rmeris M. Valstyb ir jos konstitucin teis. Vilnius: Pradai, 1995.
649

Bendroji dalis

571

vaime vykdomosios valdios priimtas valdymo aktas nra skundiamas. Todl teismas iuo atveju netaiko joki sankcij to akto neteisei; 2) tikslios teismo kontrolins funkcijos, kuri tiesiogin paskirtis tikrinti vykdomosios valdios subjekt veiklos teistum. ios teismo kontrolins funkcijos esm neteiss valdymo akte konstatavimas ir tos neteiss tam tikromis sankcijomis draudimas. Teismo veikimo pagrind sudaro ginas dl valdymo akto teistumo. Teismas isprendia skund dl teiss akto teistumo, sudraudia neteis panaikindamas valdymo akt savo sprendimu. Pasak M. Romerio, tas valdios darbams teismas, kuris vykdo tiksli civilinio ir baudiamojo teismo darb teistumo kontrol, vadinamas kasaciniu teismu, tas valdios darbams teismas, kuris vykdo tiksli administracijos institucij darb teistumo kontrol, vadinamas administraciniu teismu, o tas valdios darbams teismas, kuris vykdo tiksli statym leidjo darb teistumo kontrol, vadinamas konstituciniu teismu652. Paymtina, jog M. Romerio sivaizduojama teismo kontrolin veikla yra tiksli i Lietuvos teism sistemos veiklos kopija. Teisminei valdiai bdinga specifin teisingumo funkcijos vykdymo kontrols sistema. Teismui, kitaip nei kitoms kontrols ir prieiros institucijoms, nra bdingas nuolatinis bei sistemingas vieojo administravimo institucij (pareign), kit valstybini ir nevyriausybini staig, moni, organizacij, piliei veiksm teistumo tikrinimas. Vadinasi, teismai vykdo iorin vykdomosios valdios subjekt ir j atliekam veiksm teistumo kontrol, kuri turi tam tikras specifines formas ir j vykdymo ypatumus.

4.1. Teismo kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumai vieojo administravimo srityje
Teism galimyb kontroliuoti vykdomj valdi pripastama beveik visose alyse, taiau vykdomajai valdiai taikomos teism kontrolini funkcij formos labai skiriasi. Teismas yra sukurtas teisiniams ginams sprsti, nesvarbu, tarp koki ali kilo teisinis ginas. Pasaulyje egzistuoja penki form vieosios administracijos veiksmus kontroliuojantys teismai: 1) bendrieji teismai; 2) bendrieji vidaus specializuoti teismai; 3) savarankika administracini teism sistema (be bendrj teism sistemos);
652

Rmeris M. Valstyb ir jos konstitucin teis. Vilnius: Pradai, 1995.

572

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

4) prancz modelis, t. y. tam tikras vieosios administracijos ir teismo hibridas; 5) kvaziteismai (administraciniai tribunolai), kurie savo procesine veikla panas teismus, taiau j sprendimai gali bti skundiami bendriesiems teismams. Bendra visoms pasaulio valstybms yra tai, kad teismo veikla, nagrinjanti piliei ir vykdomosios valdios subjekt ginus, vadinama administracine justicija653. Ianalizavus teisin literatr matyti, kad teismo atliekamos vieojo administravimo subjekt kontrols formos skirstomos dvi ris: 1) tiesiogin teismo kontrol, t. y. tokia kontrol, kai teismas nagrinja asmen skundus (reikalavimus, protestus) dl vieojo administravimo subjekt priimt teiss akt ir atliekam veiksm (neveikimo) teistumo; 2) netiesiogin teismo kontrol, t. y. tokia kontrol, kai teismai nagrinja kit kategorij bylas (civilines, baudiamsias, drausmines, arbitraines), kuriose bendrai sprendiamas vykdomosios valdios institucijos ar pareigno veiklos teistumo klausimas. Kaip matyti, vienais atvejais teismas, nagrindamas konkreias tam tikr kategorij bylas, nustato neteistus vieojo administravimo institucij (pareign) veiksmus ir j priimtus valdymo sprendimus bei reikalauja, kad jie bt paalinti, kitais atvejais teismas pripasta vieojo administravimo subjekt priimtus valdymo sprendimus (valdymo aktus) negaliojaniais, treiais patvirtina tam tikr juridini fakt teistum ir pan. Vieojo administravimo subjektams taikomos teismo kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumai priklauso nuo kontrolines funkcijas atliekani teismins valdios subjekt kompetencijos. Bt galima iskirti iuos teismins valdios subjektus, kurie vykdo vieojo administravimo subjekt veiklos teistumo kontrol: 1) bendrosios kompetencijos teismai (apylinks teismai, apygardos teismai, Lietuvos apeliacinis teismas, Lietuvos Aukiausiasis Teismas); 2) specializuoti teismai (apygard administraciniai teismai ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas); 3) Konstitucinis Teismas.

653 ., . ., . . : . : , 2002.

Bendroji dalis

573

4.1.1. Bendrosios kompetencijos teism kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumai vieojo administravimo srityje
Bendrosios kompetencijos teism atliekam vykdomosios valdios subjekt veiklos kontrolini funkcij formos turi tam tikr iskirtinum. Pagrindin bendrosios kompetencijos teism uduotis vykdant vieojo administravimo subjekt veiklos kontrol susijusi su civilini, baudiamj ir tam tikrais atvejais su administracini teiss paeidim byl nagrinjimu. Kitaip tariant, bendrosios kompetencijos teismai nagrinja bylas dl atskir vieojo administravimo institucij pareign neteist veiksm patraukiant juos baudiamojon, administracinn ar civilinn atsakomybn. Lietuvos Respublikos teism statymo 12 straipsnio 3 punkte tvirtinta svarbi bendrosios kompetencijos teism kompetencijos nuostata, numatanti, jog bendrosios kompetencijos teismas, nagrindamas civilin byl, kartu gali priimti sprendim ir dl individualaus administracinio akto teistumo654. Tai liudija, jog bendrosios kompetencijos teismams suteikiama teis tikrinti vieojo administravimo subjekto priimt individual valdymo sprendim. Vieojo administravimo institucijos vykdomosios ir tvarkomosios veiklos udavinius ir funkcijas vykdo bei gyvendina per savo pareignus neatsivelgdamos tai, ar ie pareignai yra politinio (asmeninio) pasitikjimo, ar karjeros valstybs tarnautojai. Vykdomosios valdios institucij (pareign) valdingo pobdio sprendimai faktikai yra priimami moni (pareign), turini toki pai trkum, kaip ir kiekvienas pilietis. Tokie trkumai yra godumas, neatsakingumas, nesugebjimas atriboti asmenini ir viej interes, isilavinimo, patirties arba kompetencijos stoka. Neteisti vieojo administravimo institucij pareign veiksmai, sudarantys administracinio teiss paeidimo, baudiamojo nusiengimo ar nusikalstamos veikos sudt, yra socialiai pavojingesni nei privai asmen padaryti analogiki teiss paeidimai, nes, be tiesiogins alos, padaroma ala vykdomosios valdios institucijos bei paios valstybs prestiui, pakertamas moni pasitikjimas valdios staigomis. Bendrosios kompetencijos teism vykdomos vieojo administravimo subjekt veiklos kontrols sritys yra ios: 1) Bendrosios kompetencijos teism kontrolins funkcijos nagrinjant baudiamsias bylas. Baudiamsias bylas nagrinja bendrosios kompetencijos teismai Lietuvos Respublikos baudiamojo kodekso bei Lietuvos Respublikos baudiamojo proceso kodekso nustatyta tvarka.

654

Valstybs inios. 2002. Nr. 17649.

574

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Vieojo administravimo institucij pareign patraukimo baudiamojon atsakomybn pagrindai bei bausms nustatomos pagal 2000 m. rugsjo 26 d. Baudiamj kodeks655. Vertt pabrti, kad vykdomosios valdios atstov (pareign) veiksm teismin kontrol bendrosios kompetencijos teismuose nagrinjant baudiamsias bylas nra iskirtin. Vienas esmini baudiamosios teiss princip yra lygyb prie statym ir teism. Tiek vykdomosios valdios atstov (pareign), tiek ir kit asmen nusikalstama veika baudiamosios teiss poiriu vertinama vienodai, taiau baudiamosios atsakomybs specifika vieojo administravimo institucij pareignams atsispindi Baudiamojo kodekso norm dispozicijose. Baudiamosios teiss normos nustato, jog asmens uimamos pareigos valstybs tarnyboje yra tik atsakomybs prielaida. Baudiamasis kodeksas nediferencijuoja bausmi valstybs tarnautojams ir ne valstybs tarnautojams, taiau kai kuri baudiamj nusiengim ir nusikaltim subjektas gali bti tik valstybs tarnautojas (pvz., BK 228 str. numatyta valstybs tarnautojo baudiamoji atsakomyb u piktnaudiavim tarnybine padtimi arba u galiojim virijim). Bendrosios kompetencijos teism vykdoma kontrol nagrinjant baudiamsias bylas svarbi tiek, kiek ji susijusi su teismo ir vykdomosios valdios institucij pareign santykiu. Galima ikirti iuos vykdomosios valdios atstov (valstybs tarnautoj) veiklos specifik atitinkanius baudiamuosius nusiengimus ir nusikaltimus: nusikaltimai ir baudiamieji nusiengimai valstybs tarnybai ir vieiesiems interesams (t. y. vieojo administravimo institucij pareign padarytos tokios nusikalstamos veikos kaip kyininkavimas, piktnaudiavimas, tarnybos pareig neatlikimas ir pan.); nusikaltimai ir baudiamieji nusiengimai valdymo tvarkai (t. y. vieojo administravimo institucij pareign padarytos tokios nusikalstamos veikos kaip savavaldiavimas, tarnybos paslapties atkleidimas, dokumento suklastojimas arba suklastoto dokumento panaudojimas ir realizavimas ir pan.); nusikaltimai Lietuvos valstybs nepriklausomybei, teritorijos vientisumui ir konstitucinei santvarkai (t. y. vieojo administravimo institucij pareign padarytos tokios nusikalstamos veikos kaip nipinjimas, piktnaudiavimas oficialiais galiojimais, valstybs paslapties atskleidimas ir pan.).

655

Lietuvos Respublikos baudiamasis kodeksas Vilnius: V Teisins informacijos centras,

2003.

Bendroji dalis

575

Kaip matyti, kiekvienas baudiamasis nusiengimas arba nusikaltimas, padarytas pareigno, atstovaujanio vykdomajai valdiai, yra pavojingesnis ir daro didesn al valstybs teisinms vertybms nei kit asmen padaryta tokia pati nusikalstamo pobdio veika. Taip yra dl dviej prieasi: pirma, vykdomosios valdios atstovas (pareignas) kartu yra ir tautos atstovas, deleguotas (net jei ir netiesiogiai) vykdyti statymus (t. y. tautos vali). Vadinasi, nusikalstamos veiklos vykdymas yra nusiengimas visuotiniams tautos morals, atstovavimo bei pasitikjimo principams; antra, vykdomosios valdios vykdymo funkcijos susijusios su ypatinga vieojo administravimo ir valstybinio valdymo veikla, todl darydamas baudiamj nusiengim arba nusikaltim valstybs pareignas iduoda valstybingumo principus, o kartu ir pai valstyb. 2) Bendrosios kompetencijos teism kontrolins funkcijos nagrinjant civilines bylas. Civilines bylas nagrinja bendrosios kompetencijos teismai, vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos civilinio kodekso, Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso ir kit teiss akt, reglamentuojani alos, atsiradusios dl valdios institucij neteist veiksm, atlyginimo nuostatomis656. Bendrosios kompetencijos teism veikla, kuria gyvendinamas teisingumas civiliniuose teisiniuose santykiuose, yra ta sritis, kurioje vykdomosios valdios subjektams netaikomi jokie imunitetai (pvz., Vyriausyb, ministerijos ir kitos vieojo administravimo institucijos bei pareignai yra tokie patys civilini teisini santyki dalyviai kaip ir privats asmenys). Vykdomosios valdios institucij bei j pareign civilins atsakomybs specifika yra ta, kad u pareign, vykdani savo tarnybines pareigas, neteistais veiksmais padaryt al kitiems asmenims atsako vieojo administravimo institucija, dl kurios pareigno kalts kilo ala. Civilinio kodekso 6.2716.272 straipsniai nustato vieojo administravimo institucij (pareign) civilines atsakomybs teisinius pagrindus. al, atsiradusi dl vykdomosios valdios institucij priimt neteist akt (skaitant ir pareign neteistus veiksmus), kuriais tiesiogiai daroma taka asmen teisms, laisvms ir interesams, privalo atlyginti valstyb i valstybs biudeto nepaisydama konkretaus valstybs tarnautojo kalts. Dl alos, padarytos vieojo administravimo institucijos pareigno (ar ikiteisminio tyrimo pareigno), alos padarymo momentu jusio savo tar656 Vieojo administravimo institucij (pareign) neteistais veiksmais padarytos alos klausimus smulkiai reglamentuoja 2002 m. gegus 21 d. priimtas Lietuvos Respublikos alos, atsiradusios dl valdios institucij neteist veiksm, atlyginimo statymas // Valstybs inios. 2002. Nr. 562228.

576

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nybines pareigas, civilinje byloje atsakovu trauktina vieojo administravimo institucija, kuri savo ruotu gauna regresinio (atgrtinio) reikalavimo teis i atitinkam pareign iiekoti nustatyto dydio sumas657. Svarbu pabrti, kad civilinse bylose dl alos atlyginimo, kai al privalo atlyginti valstyb, valstybei atstovauja Vyriausyb arba jos galiota institucija (iuo atveju Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija). Vieojo administravimo subjektai, gyvendindami vykdomosios valdios funkcijas, atlieka ir kitus civilins teiss normomis reglamentuojamus veiksmus, susijusius tiek su Lietuvos, tiek su tarptautiniais civiliniais teisiniais santykiais (pvz., sutari su nacionaliniais bei tarptautiniais subjektais sudarymas, taip pat tarptautini sutari sudarymas, j projekt rengimas, pirkimas-pardavimas, nuoma, civilins bkls akt registravimas). ios vykdomosios valdios subjekt veiklos teistum utikrina bendros kompetencijos teismai, vykdydami kontrol prievolins teiss srityje. Galima teigti, kad civilins teiss reguliavimo objektas apima gana nema dal vieojo administravimo subjekt veiksm. Gana svarbi, statymo gali turinti bendrosios kompetencijos teism kontrolins funkcijos nagrinjant civilines bylas nuostata tvirtinta Civilinio kodekso 3 straipsnio 3 ir 4 punktuose, kuriuose teigiama, kad bendrosios kompetencijos teismas, jeigu yra pagrindas manyti, kad vieojo administravimo institucijos ileistas teiss aktas arba jo dalis, kuris turt bti taikomas konkreioje byloje, prietarauja Konstitucijai ar statymams, sustabdo bylos nagrinjim ir, atsivelgdamas Konstitucinio Teismo kompetencij, kreipiasi j praydamas sprsti, ar tas teiss aktas atitinka Konstitucij arba statymus. Jei bendrosios kompetencijos teismas nustato, kad teiss norminis aktas ar jo dalis prietarauja statymui ar Vyriausybs teiss norminiam aktui, teismas, priimdamas sprendim, vadovautis tokiu teiss aktu neturi. Bendrosios kompetencijos teismas turi teis sustabdyti bylos nagrinjim ir nutartimi kreiptis administracin teism praydamas patikrinti, ar atitinkamas teiss norminis aktas arba jo dalis atitinka statym ar Vyriausybs teiss normin akt. Gavs siteisjus administracinio teismo sprendim, teismas atnaujina bylos nagrinjim. Vadinasi, norminis administracinis aktas (arba jo dalis) laikomas panaikintu ir paprastai negali bti taikomas nuo tos dienos, kuri oficialiai buvo paskelbtas siteisjs admi-

iuo atveju reikia vadovautis kit teiss akt normomis, reglamentuojaniomis vieojo administravimo institucij pareign materialins atsakomybs klausimus. tai Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymo 33 straipsnis numato vieojo administravimo institucij regreso (atgrtinio reikalavimo) teis al padarius valstybs tarnautoj // Valstybs inios. 2002. Nr. 451708.

657

Bendroji dalis

577

nistracinio teismo sprendimas dl atitinkamo norminio akto (arba jo dalies) pripainimo neteistu. 3) Bendrosios kompetencijos teism kontrolins funkcijos nagrinjant administracini teiss paeidim bylas. Tam tikrais atvejais administracini teiss paeidim bylas bendrosios kompetencijos teismai nagrinja vadovaudamiesi ATPK normomis (atkreiptinas dmesys, kad vieojo administravimo subjekt priimam valdymo sprendim vykdymo teistumo kontrol gyvendina specializuoti teismai, kuri analiz pateiksime kitame poskyryje). Bendrosios kompetencijos teism nagrinjam administracini teiss paeidim byl, pagal kurias administracinn atsakomybn traukiami vieojo administravimo institucij pareignai, ypatumas tas, jog kontrolin funkcija atliekama vertinant toki pareign atsakomyb u pavest valdymo funkcij tinkam gyvendinim. ATPK 14 straipsnyje nurodyta, jog pareignai administracinn atsakomybn traukiami u administracinius teiss paeidimus, susijusius su organizacini tvarkymo arba administracini ir kini pareig vykdymu, taip pat u paeidimus, susijusius su nesilaikymu nustatyt valdymo tvarkos, valstybins ir vieosios tvarkos, aplinkos, gyventoj sveikatos apsaugos bei kit taisykli, kuri laikymsi utikrinti yra j tarnybin pareiga658. Tai reikia, kad vieojo administravimo institucij pareignai gali bti administracini teiss paeidim subjektais tada, kai j padaryti teiss paeidimai yra tiesiogiai susij su tarnybini pareig vykdymu ir jie savo tiesioginiais veiksmais arba neveikimu padaro teiss paeidimus. Paprastai vieojo administravimo institucij pareignams u padaryt administracin teiss paeidim taikoma daug grietesn administracin atsakomyb nei paprastiems pilieiams. Pavyzdiui, ATPK 51(5) straipsnio 1 dalis numato, kad aplinkos terimas radioaktyviosiomis mediagomis utraukia baud pilieiams nuo 2 iki 3 tkstani lit, pareignams nuo 2 iki 4 tkstani lit. Bendrosios kompetencijos teismai kontroliuoja vieojo administravimo institucij pareignus nagrindami administracini teiss paeidim bylas dl toki teiss paeidim, kurie yra pavojingiausi iose srityse: darbo ir gyventoj sveikatos apsaugos srityje; aplinkos apsaugos, gamtos itekli naudojimo srityje; prekybos, finans, apskaitos ir statistikos srityje; valstybs ir savivaldybi turto privatizavimo srityje;
658 Lietuvos Respublikos administracini teiss paeidim kodeksas: oficiali dokument tekstai su pakeitimais ir papildymais iki 2003 m. kovo 1 d. Vilnius: Saulu, 2003.

578

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

transporto, keli kio bei ryi srityje; nustatytos valdymo tvarkos srityje. Be to, ATPK 224 straipsnis numato bendrosios kompetencijos teism galiojimus nagrinjant administracini teiss paeidim bylas dl vieojo administravimo pareign neteistos veikos.

4.1.2. Specializuot teism kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumai vieojo administravimo srityje
Lietuvos Respublikos teism statymo 12 straipsnio 4 punkte nurodyta, jog specializuoti teismai yra Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ir apygard administraciniai teismai, nagrinjantys bylas dl gin, kylani i administracini teisini santyki, t. y. teiss norminiais aktais reglamentuoti visuomeniniai santykiai, atsirandantys vykdant viej ir vidaus administravim. Kaip matyti, prie specializuot teism priskiriami administraciniai teismai, kurie buvo steigti 1999 m., primus Administracini teism steigimo statym ir Administracini byl teisenos statym659. Viena i svarbiausi administracini teism funkcij vykdant vieojo administravimo subjekt veiklos kontrol susijusi su administracini gin dl teiss vieojo ar vidaus administravimo srityje sprendimu. Vadinasi, administraciniai teismai nustato, ar konkreiu atveju nebuvo paeistas statymas ar kitas teiss aktas, ar administravimo subjektas nevirijo kompetencijos, ar valdymo aktas (veika) neprietarauja tikslams bei udaviniams, dl kuri institucija buvo steigta ir gavo atitinkamus galiojimus. Administracini teism kontrolini funkcij formos vieojo administravimo srityje yra dvejopos: 1) nagrinti asmen (valstybini ir privai, fizini ir juridini) skundus (praymus) dl vieojo ir vidinio administravimo subjekt priimt administracini akt; 2) nagrinti asmen skundus (praymus) dl vieojo ir vidinio administravimo subjekt veiksm ar neveikimo (t. y. pareig nevykdymo). Kaip matyti, tiek pirmuoju, tiek antruoju atveju administraciniai teismai vykdo vieojo administravimo institucij (pareign), gyvendinani vykdomj valdi arba atskiras vykdomosios valdios funkcijas, veiklos teistumo kontrol.
Paymtina, jog administraciniai teismai Lietuvoje pradjo veikti nuo 1999 m. gegus 1 d., o Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nuo 2001 m. sausio 1 d. // Valstybs inios. 1999. Nr. 13309; 1999. Nr. 13308.
659

Bendroji dalis

579

iuo metu Lietuvoje veikia 5 apygardos administraciniai teismai ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas. Administracin teism sudaro teismo pirmininkas ir kiti teisjai. Administracinis teismas, kuriame yra ne maiau kaip deimt teisj, gali skirti teismo pirmininko pavaduotoj. Administracinis teismas, kuriame yra daugiau kaip dvideimt teisj, gali skirti du pirmininko pavaduotojus. Lietuvos vyriausij administracin teism sudaro teismo pirmininkas, pirmininko pavaduotojas ir kiti teisjai. Administracini teism kontroliniai galiojimai vieojo administravimo subjekt atvilgiu tvirtinti Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymo antrame skirsnyje. Pagrindiniai ir svarbiausi kontroliniai galiojimai vieojo administravimo srityje yra ie: vieojo administravimo subjekt (skaitant ir savivaldybi) priimt teiss akt ir veiksm teistumo tikrinimas, taip pat i subjekt atsisakymo atlikti ar vilkinimo atlikti j kompetencijai priskirtus veiksmus teistumo ir pagrstumo tikrinimas; administracini byl dl turtins ir neturtins (moralins) alos, padarytos fiziniam asmeniui ar organizacijai neteistais vieojo administravimo institucijos (pareigno) veiksmais ar neveikimu vieojo administravimo srityje, atlyginimo nagrinjimas; tarnybini gin, kai viena gino alis yra valstybs ar savivaldybs tarnautojas, turintis vieojo administravimo galiojimus (skaitant pareignus ir staig vadovus), sprendimas; nepavaldi vienas kitam vieojo administravimo subjekt gin dl kompetencijos arba statym paeidimo sprendimas; nutarimo administracinio teiss paeidimo byloje apskundimo nagrinjimas; usieniei skund dl atsisakymo iduoti leidim gyventi ar dirbti Lietuvoje arba tokio leidimo panaikinimo nagrinjimas. Paymtina, kad administraciniai teismai kontroliuoja ne visus vykdomosios valdios subjektus. Tai reikia, kad administraciniai teismai netiria Ministro Pirmininko ir Vyriausybs, kaip kolegialios institucijos, veiklos, taip pat ikiteisminio tyrimo pareign procesini veiksm, susijusi su teisingumo vykdymu bei bylos tyrimu.

4.1.2.1. Pareikimai itirti normini administracini akt teistum

Pagrindin administracinio teismo kontrolins funkcijos forma vieojo administravimo srityje yra tikrinti ir nagrinti asmen (valstybini ir privai, fizini ir juridini) skundus (praymus) dl vieojo administravimo

580

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

subjekt priimt normini administracini akt teistumo. Vieojo administravimo subjekto priimtuose norminiuose administraciniuose aktuose visada atsispindi valdingo pobdio sprendimas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais poymiais neapibdint subjekt grupei. Pareikimo itirti normini administracini akt teistum tvark isamiai reglamentuoja Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymo 16 skirsnis660. Praym itirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka statym ar Vyriausybs nutarim, administraciniam teismui turi teis pateikti ie subjektai: Seimo nariai; Seimo kontrolieriai; Valstybs kontrols pareignai; apskrii virininkai; bendrosios kompetencijos teismai; prokurorai; savivaldybi veiklos prieir vykdantys Vyriausybs atstovai (dl savivaldybi administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto (ar jo dalies) teistumo tikrinimo); fiziniai ir juridiniai asmenys, jei mano, kad j teiss ar statym saugomi interesai yra paeisti; kiti vieojo administravimo subjektai, jei mano, kad j teiss ar statym saugomi interesai yra paeisti. Ivardyti subjektai prie pareikimo itirti norminio administracinio akto ar kito bendro pobdio teiss akto teistum privalo pridti skundiamo teiss akto, taip pat statymo ar Vyriausybs nutarimo, kuriam prietarauja skundiamas administracinis aktas, kopijas. Bylos dl normini administracini akt teistumo nagrinjamos vadovaujantis Administracini byl teisenos statymo 1113 skirsniuose tvirtintomis bendrosiomis administracinio proceso taisyklmis. io statymo 114 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad byla dl norminio administracinio akto teistumo gali bti nagrinjama raytinio proceso tvarka, t. y. nekvieiant bylos nagrinjim teisme proceso dalyvi ir teismui neieinant posdio sal. Sprendim dl bylos, kurioje tikrinamas norminio administracinio akto teistumas, nagrinjimo raytinio proceso tvarka gali priimti administracinis teismas dl nagrinjamos individualios bylos, taip pat Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrindamas apeliacin skund pagal Administracini byl

660

Valstybs inios. 1999. Nr. 13308.

Bendroji dalis

581

teisenos statymo 137 straipsnio 1 dalies ir 4 dalies bei 142 straipsnio 2 dalies nuostatas. Nagrinjant byl dl norminio administracinio akto teistumo raytinio proceso tvarka teismo posdio protokolas neraomas, posdio forma yra laisva. Administracinio teismo priimtas sprendimas arba nutartis isiuniama administracinio proceso alims. Inagrinjs administracin byl dl praymo itirti norminio administracinio akto teistum administracinis teismas gali priimti vien i i sprendim: 1) skundiam normin administracin akt (ar jo dal) pripainti teistu ir praym dl jo panaikinimo atmesti; 2) skundiam normin administracin akt (ar jo dal) pripainti prietaraujaniu statymui ar Vyriausybs nutarimui ir laikyti j panaikintu. Administracinis teismas, inagrinjs byl dl norminio administracinio akto teistumo, grina atitinkamam bendrosios kompetencijos teismui atsist sustabdytj byl ir isiunia priimto sprendimo nuora. Jeigu administracinis teismas pripasta, kad vieojo administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas yra neteistas, atsiranda tam tikr teisini pasekmi dl io akto tolesnio taikymo ir galiojimo. Neteistas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) laikomas panaikintu ir paprastai negali bti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas siteisjs administracinio teismo sprendimas dl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripainimo neteistu. Kita vertus, administracinis teismas, atsivelgdamas konkreias bylos aplinkybes ir vertins neigiam teisini pasekmi tikimyb, savo sprendimu gali nustatyti, jog panaikintas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) negali bti taikomas nuo jo primimo dienos. Prireikus administracinis teismas gali sustabdyti pripainto neteistu norminio administracinio akto (ar jo dalies) galiojim iki teismo sprendimo siteisjimo dienos. Administracinio teismo sprendimas dl norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripainimo neteistu ir jo panaikinimo visais atvejais skelbiamas Valstybs iniose arba kitame spaudos leidinyje, kuriame oficialiai toks teiss aktas buvo paskelbtas. Administracinio teismo sprendimo skelbimo ilaidas apmoka vieojo administravimo institucija, kurios administracinis aktas (ar jo dalis) buvo pripaintas neteistu. Be to, vieojo administravimo institucija, kurios administracinis aktas (ar jo dalis) buvo pripaintas neteistu, pateikia atitinkamam administraciniam teismui spaudos leidinio numer (egzempliori), kuriame buvo paskelbtas administracinio teismo sprendimas dl teiss akto.

582

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

4.1.2.2. Atskiroji teismo nutartis

Bendrosios kompetencijos teismai ir administraciniai teismai, vykdydami teismins kontrols funkcijas vieojo administravimo srityje nagrinjant civilines, baudiamsias ir administracines bylas, turi teis priimti atskirsias nutartis. Atskiroji teismo nutartis yra teismo reakcija teisine forma dl teistumo paeidim vieojo administravimo srityje. Bendrosios kompetencijos teism teis priimti atskirsias nutartis reglamentuoja Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 299 ir 332 straipsniai661, kuriuose nurodyta, kad teismas, inagrinjs civilin byl, padars ivad, jog asmenys paeid statymus ar kitas teiss normas, priima atskirj nutart ir nusiunia j atitinkamoms institucijoms ar pareignams informuodamas juos apie padarytus paeidimus. Administracini teism kompetencija atskirj nutari primimo srityje tvirtinta Administracini byl teisenos statymo 108 ir 146 straipsniuose. Administracinis teismas, inagrinjs administracin byl ir padars ivad, kad pareignai, institucijos, staigos, mons, organizacijos bei asmenys paeid statymus arba kitus teiss aktus, priima atskirj nutart. Atskirojoje nutartyje administracinis teismas privalo nurodyti padarytus teistumo paeidimus ir nusisti atskirj nutart atitinkamoms vieojo administravimo institucijoms bei moni, staig, organizacij vadovams. Atskirsias nutartis gali priimti ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, inagrinjs apeliacinius skundus. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas atskirja nutartimi gali nurodyti pirmosios instancijos teismo (iuo atveju apygardos administraciniam teismui arba apylinks teismui) padarytus teiss norm paeidimus arba klaidas, kurios nra pagrindas panaikinti sprendim. Atskiroji nutartis turi bti pagrsta ir teista, priimta remiantis teismo posdyje isamiai itirtomis bylos aplinkybmis. siteisjusi administracinio teismo atskiroji nutartis siuniama vykdyti atitinkamai institucijai, monei, staigai ar organizacijai, kuri ne vliau kaip per mnes turi imtis reikiam priemoni dl atskirosios nutarties ir rezultatus praneti atskirj nutart primusiam administraciniam teismui. Atskirja nutartimi informuodamas vykdomosios valdios institucijas teismas atkreipia dmes byloje nustatytus statymo ir kit teiss akt paeidimo faktus, prieastis ir slygas, padjusias kilti iems paeidimams, ir reikalauja imtis atitinkam priemoni jiems paalinti.
661 Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodeksas. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002.

Bendroji dalis

583

Teismin praktika rodo, kad teismai ne itin danai naudojasi statym numatyta galimybe priimti atskirsias nutartis. Teisj nuomons iuo klausimu isiskiria: vieni teisjai mano, kad priimti atskirsias nutartis yra beprasmika ir neefektyvu, kiti tingi, o treti reikalauja atkreipti vieojo administravimo institucij (pareign) dmes byloje nustatytus teistumo paeidimus. Teismas atskirojoje nutartyje nurodo padarytus teistumo paeidimus, aplaidum, kurie sudar slygas kilti vairiems vykiams, taip pat ir nusikalstamoms veikoms. Pavyzdiui, jei bendros kompetencijos teismui nagrinjant civilin byl paaikja dalyvaujanio byloje arba kito asmens veiksmuose nusikaltimo poymi, teismas apie tai pranea prokurorui; arba jei nustatoma, kad prie proceso dalyvius buvo vartojamas psichologinis smurtas, ikiteisminio tyrimo pareign veiksmai aikiai virija jiems suteiktus pareiginius galiojimus, apie tai informuojamas prokuroras, vidaus reikal ministras ir kt. Vieojo administravimo institucijos ir j pareignai turi informuoti teism apie taikytas priemones nustatytiems teistumo paeidimo trkumams paalinti. Pastebta, kad teisminje praktikoje visas teism atskirsias nutartis buvo atsakyta. vertinus vairi vieojo administravimo institucij atsakymus dl teismo priimt atskirj nutari galima teigti, kad atskirosios nutartys apsvarstomos institucijos administracijos darbuotoj pasitarime, numatomos priemons, kad panas faktai nepasikartot, inagrinjamos klaidos, vykdomas darbuotoj mokymas atitinkamais klausimais. Teismui praneama apie taikytas atitinkamas priemones, t. y. materialini vertybi apskaitai pagerinti atliktas revizijas, materialini vertybi inventorizacij, sugrietint mediag apskaitos kontrol, praneama, kurie asmenys u netinkam pareig vykdym patraukti drausminn atsakomybn, kam pareikti papeikimai. Prokuratros ir ikiteisminio tyrimo institucijos pasitarime apsvarsto teismo nurodytas aplinkybes, pareignams nurodoma itaisyti baudiamojo proceso statymo paeidimus. Prokurorams, kontroliuojantiems ikiteismin tyrim, nurodoma laiku reaguoti, jei tyrjai laiku nesim priemoni surasti visus asmenis, padariusius nusikalstamas veikas. Prieingu atveju gali bti ikelta drausmin byla. Teismai, priimdami atskirsias nutartis, kartu vykdo vieojo administravimo institucij (pareign) vykdomosios ir tvarkomosios veiklos kontrol. Tai rodo, kad teism atskirosios nutartys gali prisidti prie efektyvios kovos su nustatytais statymo ir kit teiss akt norm paeidimais vieojo administravimo subjekt veikloje. Teismo atskiroji nutartis yra prevencin ir informacin priemon, nes vertinus byloje surinktus rodymus, utikrinamas teistumas vieojo administravimo srityje.

584

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Apibendrinant teism vykdom vykdomosios valdios subjekt kontrol galima teigti, jog teismin kontrol pagal subjekt kompetencijos sritis yra gana plati, t. y. nuo teiss akto konstitucingumo tikrinimo iki vykdomajai valdiai atstovaujanios institucijos (pareigno) atskir veiksm, atlikt vykdant tarnybines pareigas, vertinimo pagal vairi teiss srii norm reikalavimus. Aukiausij vykdomosios valdios institucij bei pareign veiksm teismin kontrol neabejotinai yra svarbiausia utikrinant valdios teistum, taiau negalima nekreipti deramo dmesio maesnes galias turini bei siauresnes funkcijas atliekani institucij bei pareign veiksm atitikt alies Konstitucijai ir kitiems statymams.

4.1.3. Konstitucinis Teismas ir vieojo administravimo institucij kontrol

Vienas svarbiausi vaidmen vykdant vykdomosios valdios subjekt veiklos teismin kontrol tenka Lietuvos Respublikos Konstituciniam Teismui (toliau Konstitucinis Teismas), kurio kontroliniai galiojimai tvirtinti Konstitucijoje ir 1993 m. vasario 3 d. priimtame Konstitucinio Teismo statyme662. Konstitucijoje tvirtinta aukiausia politin tautos galia, t. y. tautos suverenitetas. Tai reikia, kad konstitucinse normose tvirtinamos aukiausios galios taisykls, kurios yra privalomos visiems. Taiau yra ir kita io reikinio aikinamoji pus. Pasirodo, Konstitucijai, nors ji ir yra aukiausiosios galios aktas ir jai visi turi paklusti, apsaugoti turi egzistuoti teisinis mechanizmas. Teisinje literatroje iskiriami du vykdomosios valdios subjekt konstitucins kontrols modeliai663: 1) anglosaksikasis modelis, grindiamas teismo proceso metu vykdoma konkreia kontrole, ar statymai ir administraciniai aktai atitinka Konstitucij (is modelis plaiai taikomas tokiose pasaulio valstybse kaip JAV, Kanadoje, Australijoje, Airijoje, Japonijoje, daugelyje Lotyn Amerikos valstybi); 2) eurokontinentinis modelis, grindiamas statym konstitucingumo kontrole esant ypatingam procesui, vykdomam Konstitucinio Teismo (is modelis plaiai taikomas Vokietijoje, Austrijoje, Pranczijoje, Lietuvoje ir kitose Europos valstybse).
662 663

Valstybs inios. 1993. Nr. 6120.

., . ., . . : . : , 2002.

Bendroji dalis

585

Vykdomosios valdios subjekt atliekam veiksm konstitucin kontrol, t. y. tikrinimas, ar priimam vieojo administravimo ir kiti teiss aktai atitinka Konstitucij, reikia tam tikr kiimsi teiss akt leidj, taip pat ir teiss taikymo akt leidj veikl. Tokio tikrinimo padariniai gali bti itin reikmingi, nes ne tik teisikai vertinami konkrets vieojo administravimo teiss akt leidybos veiklos rezultatai, bet ir Konstitucinio Teismo pripainti prietaraujaniais Konstitucijai teiss aktai netenka galios. Gali atrodyti, kad taip paeidiamas valdi padalijimo principas, taiau taip nra, nes Konstitucinis Teismas formuojamas ir veikia Konstitucijos ir (daniausiai) specialaus statymo pagrindu. Vadinasi, pats teiss akt leidjas, numatydamas toki Konstitucinio Teismo samprat ir kompetencij, riboja savo akt leidybos galiojimus. Tai ypa akivaizdu, kai Konstitucij ir jos nuostatas dl Konstitucinio Teismo priima pati tauta. Konstitucinio Teismo sprendimai dl vieojo administravimo teiss akto konstitucingumo taip pat skiriasi pagal prigimt ir teisines pasekmes. Jei Konstitucinis Teismas priima sprendim gyvendindamas savo konsultacines funkcijas, tai ir sprendimas yra konsultacinio pobdio, neprivalomas. Visais kitais atvejais Konstitucinio Teismo sprendimas yra privalomas. statymo ir kit teiss akt konstitucingumo tikrinimo koncepcija Lietuvoje buvo kuriama remiantis dviej tradicij civilins teiss ir bendrosios teiss idjomis. Tai atsispindjo 19901992 m. parengtuose Konstitucijos ir kituose teiss akt dl konstitucins justicijos projektuose. J. ilio nuomone, konstitucins kontrols formos pasirinkim laikantis europins tradicijos lm keletas prieasi664: 1) pozityviosios teiss teorijos populiarumas Europoje; 2) siekimas atskirti bendrosios kompetencijos teismus nuo politinio proceso; 3) specializuot teism tradicija Europoje. Konstitucinis Teismas nevykdo iankstins statym, Vyriausybs nutarim ir kit teiss akt konstitucingumo kontrols. Konstitucinis Teismas gyvendina vlesnij konstitucin prieir, t. y. tikrina jau priimtus ir sigaliojusius statymus, Vyriausybs nutarimus bei kit teiss akt konstitucingum ir teistum. Konstitucinio Teismo statymo 1 straipsnyje tvirtinta Konstitucinio Teismo, kaip teismins ir teistumo utikrinimo institucijos, paskirtis ir ji apibriama taip: Konstitucinis Teismas garantuoja Konstitucijos virenyb teiss sistemoje ir konstitucin teistum, nustatyta tvarka sprsdamas, ar statymai ir kiti Seimo priimti teiss aktai neprietarauja Konstitucijai ir (ar) Res-

664 ilys J. Teiss akt konstitucingumo problema rengiant Lietuvos Respublikos Konstitucij. Vilnius: LTA, 2000.

586

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

publikos Prezidento bei Vyriausybs nutarimai neprietarauja Konstitucijai arba statymams. I to ieina, kad Konstitucinis Teismas ir jo teisjai yra savarankikas ir nepriklausomas teismas. Teismin valdi jis gyvendina nepaisydamas jokios valstybs institucijos, asmens ar organizacijos ir vadovaujasi tik Konstitucija. iuo metu Lietuvoje Konstitucin Teism sudaro 9 teisjai, pareigas skiriami devyneriems metams ir tik vienai kadencijai. Vadinasi, pretendentams Konstitucinio Teismo teisjus yra keliami grieti reikalavimai, t. y. toks asmuo privalo bti nepriekaitingos reputacijos, Lietuvos Respublikos pilietis, turti auktj teisin isilavinim ir ne maesn kaip deimties met teisinio ar mokslinio pedagoginio darbo pagal teisininko specialyb sta. Paymtina, kad Konstitucinio Teismo statyme tvirtinta gana savotika pretendent Konstitucinio Teismo teisjus parinkimo tvarka. Kandidatus Konstitucinio Teismo teisjus po lygiai (t. y. po 3) gali pateikti Respublikos Prezidentas, Seimo Pirmininkas ir Aukiausiojo Teismo pirmininkas. Ivardyti valstybs pareignai, teikiantys Konstitucinio Teismo teisj kandidatras, privalo ne vliau kaip prie tris mnesius iki eilins teisj kadencijos pabaigos pateikti Seimui nauj teisj kandidatras. Konstitucinio Teismo teisjus pareigas skiria Seimas. Konstitucinio Teismo pirminink i io teismo teisj skiria Seimas Respublikos Prezidento teikimu. Svarbu pabrti, kad Konstitucinis Teismas kas trejus metus atnaujinamas vienu tredaliu, t. y. keiiami trys teisjai. Asmeniui, paskirtam Konstitucinio Teismo teisju, keliami didesni draudimai ir apribojimai, t. y. toks asmuo negali uimti joki kit renkam ar skiriam pareig, dirbti verslo, komercijos ar kitokiose privaiose staigose ar monse, iskyrus pedagogin ir krybin darb; be to, jis negali gauti jokio kito atlyginimo, iskyrus teisjo atlyginim bei umokest u pedagogin ar krybin veikl; negali dalyvauti politini partij ir kit politini organizacij veikloje; negali bti joki kit moni, staig, organizacij arba asmen gynju ir atstovu. Konstitucijos 102 ir 105 straipsniai bei Konstitucinio Teismo statymo 63 straipsnis numato Konstitucinio Teismo kompetencij, pagal kuri Konstitucinis Teismas nagrinja bylas ir teikia ivadas dl to, ar: 1) statymai ir kiti Seimo priimt teiss aktai atitinka Konstitucij; 2) Respublikos Prezidento dekretai atitinka Konstitucij ir statymus; 3) Vyriausybs nutarimai atitinka Konstitucij ir statymus; 4) nebuvo paeisti rinkim statymai per Respublikos Prezidento ar Seimo nari rinkimus;

Bendroji dalis

587

5) Respublikos Prezidento sveikatos bkl leidia jam ir toliau eiti pareigas; 6) Lietuvos Respublikos tarptautins sutartys neprietarauja Konstitucijai; 7) Seimo nari ir valstybs pareign, kuriems pradta apkaltos byla, konkrets veiksmai prietarauja Konstitucijai. Kaip matyti, Konstitucinio Teismo atliekama vykdomosios valdios veiksm teistumo prieira pasireikia tikrinant, ar Vyriausybs priimti nutarimai atitinka Konstitucij ir statymus. Konstitucinis Teismas, nagrindamas bylas dl Vyriausybs nutarim, Konstitucijos ir statym atitikimo, gali tirti tiek vis Vyriausybs nutarimo, tiek atitinkam jo dal. Praym itirti, ar Vyriausybs nutarimas atitinka Konstitucij, Konstituciniam Teismui gali pateikti: 1) grup, kuri sudaro ne maiau kaip penktadalis vis Seimo nari; 2) teismai; 3) Respublikos Prezidentas. Jei Konstitucinis Teismas gauna Respublikos Prezidento teikim ar Seimo nutarim, kuriame praoma itirti, ar Vyriausybs nutarimas atitinka Konstitucij ir statymus, ne vliau kaip per 3 dienas turi bti atliktas iankstinis tos mediagos tyrimas ir tvarkomajame Konstitucinio Teismo posdyje isprstas klausimas, ar priimti praym nagrinti Konstituciniame Teisme. Jeigu Konstitucinis Teismas priima sprendim priimti nagrinti Respublikos Prezidento arba Seimo praym, Konstitucinio Teismo pirmininkas tuoj pat apie tai oficialiai paskelbia Valstybs iniose ir Konstitucinio Teismo interneto tinklalapyje665. Nuo to momento pagal Konstitucijos 106 straipsnio 4 dal Vyriausybs nutarimo arba tam tikros jo dalies galiojimas sustabdomas iki tol, kol Konstitucinis Teismas paskelbs nutarim dl ios bylos. Konstitucinis Teismas byl dl Vyriausybs nutarim Konstitucijos ir statym atitikties isprendia i esms priimdamas nutarim. Konstitucinio Teismo nutarimas turi bti priimtas ne vliau kaip per mnes baigus nagrinti byl. Konstitucinio Teismo nutarimas priimamas pasitarim kambaryje, kolegialiai, dalyvaujant ne maiau kaip dviem tredaliams vis jo teisj. Konstitucinio Teismo nutarimai priimami ne maesne kaip puss posdyje dalyvaujani teisj bals dauguma. Jei balsai pasiskirsto po lygiai, lemia posdio pirmininko balsas. Konstitucinio Teismo teisjai neturi tei665 Konstitucinio Teismo pirmininkas oficialiame praneime turi tiksliai nurodyti ginijamo Vyriausybs nutarimo ar tam tikos jo dalies pavadinim ir jo primimo dat.

588

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

ss atsisakyti balsuoti arba susilaikyti. Priimtas nutarimas idstomas ratu ir vis dalyvaujanij teisj pasiraomas. Konstitucinis Teismas, baigs nagrinti byl dl Vyriausybs nutarim, Konstitucijos ir statym atitikimo, gali priimti vien i i nutarim: 1) pripainti, kad Vyriausybs nutarimas ar tam tikra jo dalis neprietarauja Konstitucijai arba statymams; 2) pripainti, kad Vyriausybs nutarimas ar tam tikra jo dalis prietarauja Konstitucijai arba statymams. iuo atveju btina nurodyti, kuriems konkretiems Konstitucijos straipsniams ar j nuostatoms arba kuriems konkretiems statymams prietarauja Vyriausybs nutarimas ar tam tikra jo dalis. Jei Konstitucinis Teismas, inagrinjs byl, priima nutarim, kad Vyriausybs nutarimas ar tam tikra jo dalis neprietarauja Konstitucijai, Konstitucinio Teismo pirmininkas tuoj pat apie tai oficialiai paskelbia Valstybs iniose ir Konstitucinio Teismo interneto tinklalapyje666. Konstitucinis Teismas nutarimus byloje dl Vyriausybs nutarim, Konstitucijos ir statym atitikimo skelbia Lietuvos Respublikos vardu. Btina pabrti, kad Konstitucinio Teismo nutarimai yra galutiniai ir neskundiami. Be to, priimtas Konstitucinio Teismo nutarimas dl Vyriausybs nutarim Konstitucijos ir statym atitikimo ne vliau kaip per 2 dienas nuo jo primimo dienos privalo bti isistas ioms institucijoms ir pareignams: Konstitucinio Teismo teisjams; byloje dalyvavusiems asmenims; Seimui, Respublikos Prezidentui, Vyriausybei; Aukiausiojo Teismo pirmininkui; generaliniam prokurorui; teisingumo ministrui. Jei Konstitucinis Teismas pripasta, kad Vyriausybs nutarimas ar tam tikra jo dalis prietarauja Konstitucijai arba statymams, atsiranda tam tikros teisins pasekms. Tai reikia, kad Vyriausybs nutarimas ar tam tikra jo dalis negali bti taikomi nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo nutarimas, kad Vyriausybs nutarimas ar tam tikra jo dalis prietarauja Konstitucijai arba statymams.

666 Konstitucinio Teismo pirmininko oficialiame praneime nurodomas tikslus Vyriausybs nutarimo ar tam tikos jo dalies pavadinimas, jo primimo data, Konstitucinio Teismo nutarimo iuo klausimu esm, jo primimo data, taip pat tai, kad nuo io nutarimo paskelbimo dienos atnaujinamas sustabdytojo teiss akto galiojimas.

Bendroji dalis

589

Priimti ir paskelbti Konstitucinio Teismo nutarimai turi statymo gali ir yra privalomi visoms valstybins ir vykdomosios valdios institucijoms, teismams, visoms monms, staigoms bei organizacijoms, pareignams ir pilieiams. Be to, visos vieojo administravimo institucijos bei j pareignai privalo panaikinti savo priimtus postatyminius teiss aktus arba j nuostatas, pagrstas pripaintu nekonstituciniu teiss aktu. Kita vertus, vieojo administravimo ir kitos institucijos bei j pareignai neturi vykdyti t valdymo sprendim, kurie pagrsti Vyriausybs nutarimais, pripaintais prietaraujaniais Konstitucijai arba statymams. Apibendrinant galima teigti, kad teismin kontrol, ar statymai, Vyriausybs nutarimai ir kiti teiss aktai atitinka Konstitucij, neabejotinai yra teisins valstybs prielaida ir slyga. Konstitucin kontrol vieojo administravimo srityje ne tik nepaneigia ir nemenkina vykdomosios valdios subjekt priimt valdymo teiss akt, bet atvirkiai padeda tobulinti teisin sistem, stiprinti konstitucin teistum.

590

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

5. PILIEI IR KIT ASMEN PRAYM, PAREIKIM, PASILYM IR SKUND NAGRINJIMAS VIEOJO ADMINISTRAVIMO IR KITOSE INSTITUCIJOSE
Vienas i teistumo utikrinimo bd vieojo administravimo srityje yra piliei ir kit asmen praym, pareikim, pasilym ir skund nagrinjimas ( proces galima bt pavadinti administracine procedra) vieojo administravimo ir kitose institucijose. Kiekvienas pilietis arba kitas asmuo turi teis vertinti vieojo administravimo ir kit institucij bei pareign veiksmus teistumo ir rezultatyvumo poiriu. Konstitucijos 33 straipsnyje tvirtinta nuostata, skelbianti, kad pilieiams utikrinama teis kritikuoti valstybs staig ar pareign darb, apsksti j sprendimus667. Tai reikia, kad pilieiai ir kiti asmenys visais manomais bdais turi teis ginti savo paeistas teises ir teistus interesus, asmenikai arba per savo galiotus atstovus kreiptis vieojo administravimo ir kitas institucijas bei pareignus, kad bt inagrinti vairaus pobdio klausimai bei isprsti ginai. Piliei ir kit asmen praym, pareikim, pasilym ir skund vieojo administravimo ir kitose institucijose nagrinjamo tvark reglamentuoja 1999 m. birelio 17 d. priimtas Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas668 bei to statymo pagrindu 2002 m. rugsjo 25 d. Vyriausybs nutarimu Nr. 1491 patvirtinta Piliei ir kit asmen aptarnavimo vieojo administravimo ir kitose institucijose pavyzdin tvarka669. Atkreiptinas dmesys tai, kad piliei ir kit asmen skundams nagrinti nustatoma ir kitokia tvarka. Tai reikia, kad piliei ir kit asmen skundai dl paeist teisi ir teist interes gali bti nagrinjami administracine ir teismine tvarka. Administracine tvarka piliei ir kit asmen skundus nagrinja tiek paios vieojo administravimo institucijos bei pareignai (pvz., Valstybin kain ir energetikos kontrols komisija, vadovaudamasi 2002 m. lapkriio 27 d. nutarimu Nr. 116 patvirtinta Iankstine skund nagrinjimo ne teisme tvarka670), tiek kitos institucijos (pvz., admiLietuvos Respublikos Konstitucija, Lietuvos Respublikos piliei priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume. Vilnius: V Teisins informacijos centras, 2002. 668 Valstybs inios. 1999. Nr. 1103235. 669 Valstybs inios. 2002. Nr. 954105. 670 Valstybs inios. 2002. Nr. 1165238.
667

Bendroji dalis

591

nistracini gin komisija, mokestini gin komisija, atestavimo gin komisija). Piliei ir kit asmen skund nagrinjamo administracine tvarka trkumas tas, kad ie skundai sprendiami t pai valdymo institucij ir j pareign, kurie gali bti suinteresuoti j baigtimi. Vadinasi, efektyvesnis paeist piliei teisi ir teist interes gynimo bdas yra skund nagrinjimas teismine tvarka. Teismine tvarka piliei ir kit asmen skundus nagrinja administraciniai teismai, kuri paskirt ir kompetencij nagrinjome 4.1.2 poskyryje. Nesigilindami piliei ir kit asmen atskiras kreipimosi formas apvelgsime piliei ir kit asmen praym, pareikim, pasilym ir skund nagrinjim kaip vien i teistumo utikrinimo bd vieojo administravimo srityje.

5.1. Pagrindins svokos

Piliei ir kit asmen kreipimosi vieojo administravimo ir kitas institucijas formos gali bti vairios, t. y. ratu, odiu, anonimikai ir pan. Daniausiai pilieiai ir kiti asmenys vieojo administravimo ir kitas institucijas kreipiasi ratu, pateikdami praymus, pareikimus, pasilymus bei skundus vienokiu ar kitokiu klausimu. Tikslinga isiaikinti toki piliei ir kit asmen kreipimosi vieojo administravimo ir kitas institucijas atvejus, pateikti j svokas, kurios aikinamos vienodai: Praymas asmens kreipimasis ratu arba odiu (taip pat gautas elektroniniu patu) vieojo administravimo ar kit institucij ir valstybs tarnautoj, nesusijs su pareikjo teisi ar teist interes paeidimu, praant: priimti individual administracin akt; iduoti dokument, patvirtinant tam tikr juridin fakt; atlikti kitus administracinius veiksmus. Taip pat: idstant asmens nor, pageidavim, nuostat tam tikru klausimu; praneant apie institucijos veiklos trkumus, valstybs tarnautoj piktnaudiavim ar neteistus veiksmus, susijusius su valstybs ar daugelio moni, o ne konkretaus asmens interes ir teisi paeidimu. Pareikimas asmens kreipimasis ratu (taip pat gautas elektroniniu patu) vieojo administravimo ar kit institucij ir valstybs tarnautoj, nesusijs su pareikjo teisi ar teist interes paeidimu. Tai tam tikras

592

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

asmeninio pobdio praymas (pvz., praymas dl primimo tarnyb atitinkamoje vieojo administravimo institucijoje). Pasilymas asmens kreipimasis ratu ar odiu (taip pat gautas elektroniniu patu) vieojo administravimo ar kit institucij ir valstybs tarnautoj, nesusijs su pareikjo teisi ar teist interes paeidimu, pateikiant pageidavimus k nors pagerinti vieojo administravimo, viej paslaug teikimo ar kitose srityse, atkreipiant dmes tam tikr padt ir silant k nors patobulinti, pakeisti, nuveikti ar susilaikyti nuo veiklos. Skundas asmens kreipimasis ratu ar odiu vieojo administravimo ar kit institucij ir valstybs tarnautoj nurodant, kad yra paeistos asmens teiss ar teisti interesai, ir praant juos apginti.

5.2. Administracin procedra ir jos vykdymo tvarka

Administracins procedros vykdymo tvarka reglamentuota Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo III skirsnyje ir skirta vieojo administravimo institucijoms (pareignams), nagrinjantiems piliei ir kit asmen praymus, pareikimus, skundus (toliau praymus). Vieojo administravimo statymo 16 straipsnio 1 dalyje pateikiama administracins procedros svoka: administracin procedra vieojo administravimo subjekt atliekami privalomi veiksmai nagrinjant asmen praym (pareikim, iniasklaidos priemonse pateikt informacij ar tarnybin valstybs ar savivaldybs tarnautojo praneim) bei priimant dl jo sprendim. Kaip matyti, administracin procedros vykdymo tvarka yra privaloma visoms institucijoms, staigoms, tarnyboms, pareignams, kurie turi vieojo administravimo teises ir praktikai gyvendina vykdomj valdi arba atskiras vykdomosios valdios funkcijas. Administracins procedros alys yra dvi: 1) atstovaujanti asmen alis: asmuo (pareikjas) ir (arba) jo atstovas, besikreipiantys vieojo administravimo institucij; asmuo, dl kurio paeist teisi yra inicijuota procedra; 2) vieojo administravimo institucija (kita alis). Pagrindas pradti administracin procedr vieojo administravimo institucijoje gali bti: asmens (pareikjo) raytinis praymas;

Bendroji dalis

593

vieojo administravimo institucijos tarnautojo tarnybiniame praneime pateikti faktai; visuomens informavimo priemonse pateikta informacija apie vieojo administravimo institucijoje paeistas piliei ar kit asmen teises; kiti paaikj piliei ir kit asmen teisi paeidimo atvejai. Administracins procedros pradi gali inicijuoti vieojo administravimo institucijos vadovas, jo pavaduotojas arba j galiotas valstybs (savivaldybs) tarnautojas, vertins informacijoje pateikt fakt apie institucijoje paeistas piliei ar kit asmen teises pagrstum. gyvendinant Konstitucijoje tvirtint valstybins valdios tarnavimo monms princip ir siekiant sumainti biurokratik veiksm pasireikimo formas vieojo administravimo institucijose numatyta palankesn piliei ir kit asmen kreipimosi vieojo administravimo institucijas tvarka. Tai reikia, kad vieojo administravimo institucija privalo organizuoti savo darb taip, kad asmenys, norintys pateikti praym asmenikai, galt tai padaryti per vis darbo dienos laik. Be to, vieojo administravimo institucija asmen praymams nagrinti privalo numatyti ne maiau kaip 4 papildomas primimo valandas per savait pasibaigus nustatytam darbo laikui. Kiekviena vieojo administravimo institucija privalo priimti asmen praymus ir juos nagrinti pagal savo kompetencij. Jeigu vieojo administravimo institucija negaliota priimti sprendimo asmens praomu klausimu, ne vliau kaip per 5 darbo dienas ji perduoda praym kompetentingai institucijai pranedama apie tai pareikjui. Praymo primimo faktas patvirtinamas atitinkamu dokumentu, kuriame nurodoma: 1) praymo primimo data; 2) valstybs tarnautojo, kuriam pavesta nagrinti praym, vardas, pavard, telefono numeris; 3) praymo registracijos numeris. Administracins procedros pradia laikoma, kai vieojo administravimo institucija uregistruoja asmens praym. Nuo tos dienos pradedamas skaiiuoti asmen praym nagrinjimo terminas. Vertt atkreipti dmes tai, kad administracinje procedroje gali dalyvauti ne visi vieojo administravimo institucij pareignai. Vieojo administravimo statymo 21 straipsnio 1 dalyje ivardytos slygos, kurioms esant vieojo administravimo institucij tarnautojai negali dalyvauti administracinje procedroje, t. y.: jei administracins procedros dalyvis yra jo artimas giminaitis, eimos narys ar svainis, kuris gali tiktis gauti asmenins naudos; jei pareigno ir administracinje procedroje dalyvaujanios alies santykiai yra tarnybiniai;

594

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

jei dl koki nors prieasi, galini sukelti interes konflikt, pagrstai abejojama pareigno nealikumu. Vieojo administravimo institucija (pareignas), nagrinjanti asmen praymus, gali sustabdyti administracin procedr, jeigu administracinis sprendimas nagrinjamu klausimu gali pakeisti administracinje procedroje nedalyvaujani asmen teisin status. Tokiu atveju vieojo administravimo institucija privalo praneti tokiems asmenims apie j teis dalyvauti administracinje procedroje. Administracin procedra tsiama, jei: 1) administracinje procedroje nedalyvaujantys asmenys pareikia nor dalyvauti procedroje; 2) administracinje procedroje nedalyvaujantys asmenys ratu atsisako dalyvauti procedroje; 3) per 10 kalendorini dien negaunama i administracinje procedroje nedalyvaujani asmen jokio praneimo dl pasilymo dalyvauti procedroje. Vieojo administravimo institucija (pareignas), prie priimdama sprendim, gali apklausti pareikj ar kit suinteresuot asmen siekdama isiaikinti ginijamo klausimo esm ir su juo susijusias aplinkybes. Taiau susiklosius tam tikrai padiai sprendimas gali bti priimtas ir nepaklausus pareikjo ar kito suinteresuoto asmens. Tokie atvejai yra dvejopi: pirma, kai asmens praymas patenkinamas i karto ir vieojo administravimo institucijos (pareigno) priimtas sprendimas nepaeidia kit asmen teist interes; antra, kai pagal susidariusias aplinkybes vieojo administravimo institucija (pareignas) sprendim privalo priimti nedelsdama. Vieojo administravimo statymo 28 straipsnyje tvirtinti asmen praym nagrinjimo vieojo administravimo institucijose terminai. Bendras asmen praymo nagrinjimo terminas negali trukti ilgiau kaip 30 dien, taiau administracins procedros ali susitarimu terminas gali bti pratstas. Praym padavusiam asmeniui arba jo atstovui suteikiama teis susipainti su administravimo procedros metu surinktais dokumentais bei kita informacija, praym padavs asmuo gali pareikti savo nuomon bei pateikti papildomus dokumentus vieojo administravimo institucijai, vykdaniai administracin procedr. Asmen praymai baigiami nagrinti vieojo administravimo institucijos tarnautojui suraant ratik teikim ir perduodant j institucijos vadovui administraciniam sprendimui priimti. Teikime turi bti nurodyta: a) visos faktins aplinkybs sprendiamu klausimu; b) teiss aktai, reglamentuojantys sprendiam klausim; c) silomo sprendimo projektas; d) teikimo data.

Bendroji dalis

595

Administravimo institucijos vadovas, gavs ratik teikim, priima administracin sprendim dl asmens praymo. Vieojo administravimo institucijos vadovas administracin sprendim turi priimti ne vliau kaip per 10 dien nuo teikimo gavimo dl administracinio sprendimo datos. Jeigu per praymo nagrinjimo termin (t. y. 30 dien) administracinis sprendimas nepriimamas, laikoma, kad priimtas neigiamas sprendimas. Tokiu atveju asmeniui (pareikjui) suteikiama teis apsksti tok vieojo administravimo institucijos veiksm Administracini gin komisijai (skundas gali bti paduotas per du mnesius nuo tos dienos, kai baigiasi klausimui sprsti nustatytas laikas). Administracin procedra vieojo administravimo institucijoje baigiama dviems atvejais: 1) institucijos vadovui primus administracin sprendim dl praymo patenkinimo; 2) institucijos vadovui primus administracin sprendim dl praymo atmetimo ir informavus apie tai pareikj ar kit suinteresuot asmen. Vieojo administravimo institucija (pareignas) asmens praymu privalo pareikj arba kit suinteresuot asmen supaindinti su priimtu administraciniu sprendimu ir kitais vieojo administravimo dokumentais.

5.3. Piliei ir kit asmen aptarnavimo vieojo administravimo ir kitose institucijose tvarka
2002 m. rugsjo 25 d. buvo priimtas Vyriausybs nutarimas Nr. 1491, kuriuo patvirtinta Piliei ir kit asmen aptarnavimo vieojo administravimo ir kitose institucijose pavyzdin tvarka (toliau Tvarka)671. Piliei ir kit asmen (toliau asmen) aptarnavimo vieojo administravimo ir kitose institucijose pavyzdins tvarkos nuostatos vieojo administravimo ir kitoms institucijoms taikomos tiek, kiek i klausim nereglamentuoja kiti statymai ir teiss aktai (pvz., Vieojo administravimo statymas). Pastaruoju metu daugelis vieojo administravimo subjekt yra pareng savo piliei ir kit asmen aptarnavimo tvarkos taisykles (pvz., Valstybin duomen apsaugos inspekcija, Policijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikal ministerijos, Muitins departamentas prie Lietuvos Respublikos finans ministerijos, Valstybin mokesi inspekcija prie Lietuvos
671

Valstybs inios. 2002. Nr. 954105.

596

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

Respublikos finans ministerijos, Vidaus reikal ministerija, Socialins apsaugos ir darbo ministerija ir t. t.). Inagrinjus vairi vieojo administravimo institucijose vykdom piliei aptarnavimo tvark matyti, kad ji atitinka pagrindines nuostatas, tvirtintas Vyriausyb nutarimu. Todl tikslinga apvelgti bendras piliei ir kit asmen aptarnavimo vieojo administravimo institucijose tvarkos nuostatas. Asmen aptarnavimas vieojo administravimo institucijose tai veiklos procesas, apimantis asmen aptarnavim jiems atvykus institucij, aptarnavim telefonu, praym ir skund, gaut tiesiai i asmen arba atsist patu, nagrinjim bei priimt sprendim forminim ir perdavim asmenims. Taigi asmen aptarnavimo vieojo administravimo institucijose formos gali bti ios: 1) asmen, atvykusi vieojo administravimo institucij, aptarnavimas; 2) asmen aptarnavimas vieno langelio principu; 3) asmen aptarnavimas telefonu. Siekiant utikrinti asmen teis teising ir nealik j praym, pareikim, pasilym ir skund nagrinjim vieojo administravimo institucijoms draudiama atsisakyti aptarnauti asmenis motyvuojant tuo, kad nra ias funkcijas vykdanio valstybs tarnautojo. Kaip matyti, vieojo administravimo institucijos vadovas turi utikrinti, kad i valstybs tarnautoj atostog, komandiruoi, seminar metu ir kitais nebuvimo tarnyboje atvejais bt paskirti valstybs tarnautojai, turintys tokius pat galiojimus. Vieojo administravimo institucijoms paliekama teis nagrinti tik tokius asmen praymus, pareikimus, pasilymus ir skundus (toliau praymai), kurie: tvarkingai ir skaitomai parayti valstybine (lietuvi) kalba672; pasirayti pareikjo, t. y. nurodytas jo vardas, pavard ir tikslus adresas, kuriuo jis pageidaut gauti atsakym, taip pat telefono numeris (jeigu pareikjas j turi)673.
672 Paymtina, kad nevalstybine kalba gauti asmen praymai, pareikimai, pasilymai ir skundai nagrinjami bendra tvarka. lietuvi kalb gaut praym arba skund iveria vieojo administravimo institucija, kuriai pagal kompetencij priklauso nagrinti iuos dokumentus. Pareikjui atsakoma valstybine kalba. Jeigu asmuo nemoka kalbti ar nesupranta valstybins kalbos, j aptarnaujant turi dalyvauti vieojo administravimo institucijos pakviestas vertjas, mokantis versti asmeniui suprantam kalb. 673 Asmen praymai, pareikimai, pasilymai ir skundai, kuriuose nenurodytas pareikjo vardas ir pavard, adresas arba kurie pareikjo nepasirayti, vieojo administravimo institucijos vadovo ar jo galioto asmens priimtu administraciniu sprendimu paliekami nenagrinti.

Bendroji dalis

597

Neskaitomi, nesuprantamai idstyti asmen praymai, pareikimai, pasilymai ir skundai grinami pareikjui nurodant grinimo prieast. gyvendindamas asmen aptarnavimo vieojo administravimo institucijose principus institucijos vadovas privalo utikrinti, kad vieojo administravimo institucijoje asmenims prieinamoje vietoje, taip pat per vietos radij ar televizij, spaud, institucijos interneto tinklalapyje bt paskelbta asmen aptarnavimo ioje institucijoje tvarka, t. y. valstybs tarnautojo, atsakingo u asmen aptarnavim telefonu, vardas ir pavard, telefono numeris, vieno langelio aptarnavimo tarnybos buvimo vieta, darbo laikas, ios tarnybos valstybs tarnautojo, atsakingo u asmen aptarnavim, pareigos, vardas ir pavard ir kita informacija. Be to, vieojo administravimo institucijoje matomoje vietoje turi bti padta asmen pageidavim, pasilym ir pastab knyga, kad jie panorj visuomet galt ratu pareikti savo nuomon apie aptarnavimo kokyb, idstyti savo pageidavimus ir pasilymus.

5.3.1. Piliei ir kit asmen, atvykusi vieojo administravimo institucij, aptarnavimo tvarka
Atvykusius vieojo administravimo institucij asmenis aptarnauja tos institucijos padaliniai pagal savo kompetencij jie sprendia asmeniui rpimus klausimus. Asmenys, atvyk vieojo administravimo institucij, praymus, pareikimus, pasilymus ir skundus gali pateikti viena i i form: 1) ratu; 2) odiu (odiniai praymai priimami tik tada, kai juos galima inagrinti ir isprsti tuoj pat, nepaeidiant asmens ir institucijos interes); 3) atsisti patu (taip pat elektroniniu patu). Vieojo administravimo institucija, gavusi asmens praym, privalo j uregistruoti atitinkamame urnale arba rayti kompiuterinse laikmenose (ant praymo dedamas registracijos spaudas, jame raoma praymo gavimo data ir registracijos numeris, o asmeniui teikiama praymo gavimo fakt patvirtinanti registracijos kortel arba jo kopija). Jei vieojo administravimo institucija, gavusi asmens praym, nusprendia, kad j turi nagrinti emesns pagal pavaldum institucijos, tai ne vliau kaip per 5 darbo dienas nuo j gavimo datos persiunia nagrinti ioms institucijoms, apie tai praneusi pareikjui. Praktikoje pasitaiko atvej, kai vieojo administravimo institucija gauna asmens praym, taiau ji nra galiota tokio praymo nagrinti. Tuomet vieojo administravimo institucija privalo ne vliau kaip per 5 darbo dienas

598

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

nuo praymo gavimo datos persisti j kompetentingai vieojo administravimo institucijai, kuri galiota nagrinti tok asmens praym, apie tai praneusi pareikjui. Esama ir toki atvej, kai nra vieojo administravimo institucijos, kuri pagal savo kompetencij turt nagrinti praym, tada toks asmens praymas per 5 darbo dienas nuo jo gavimo datos grinamas pareikjui (nurodoma grinimo prieastis). Vieojo administravimo institucija, uregistravusi asmens praym ir vertinusi su sprendiamu klausimu susijusias visas aplinkybes bei faktus, perduoda nagrinti asmens praym savo padaliniams bei pareignams. Asmens praym nagrinjimo vieojo administravimo institucijose procedra ir terminai yra tvirtinti Vieojo administravimo statyme (plaiau r. 5.3. skirsn). Praktikoje pasitaiko atvej, kai asmens praymas yra adresuojamas kelioms vieojo administravimo institucijoms ir priklauso keli vieojo administravimo institucij kompetencijai. Tuomet asmens praymo nagrinjim organizuoja ir sprendim prayme keliamu klausimu priima pirmasis adresatas. Kitos vieojo administravimo institucijos pagal savo kompetencij privalo pateikti pasilymus dl praymo sprendimo ne vliau kaip per 10 darbo dien nuo praymo gavimo datos be atskiro pirmojo adresato praymo (reikalavimo). Vieojo administravimo institucija, jos vadovas arba kitas galiotas asmuo, inagrinjs asmens praym, gali priimti vien i i administracini sprendim: 1) forminti sakymu, potvarkiu, ratu ar kitokiu sprendim patvirtinaniu dokumentu, atitinkaniu praymo esm. Taigi priimami administraciniai sprendimai dl: inagrint asmen praym priimti individual administracin akt, iduoti dokument, patvirtinant tam tikr juridin fakt, arba atlikti kitus administracinius veiksmus. 2) forminti laisvos formos ratu (turi bti motyvuotai atsakyta visus pareikjo keliamus klausimus, nurodyta, koki priemoni buvo (ar bus) imtasi ir kas atsakingas u j gyvendinim). Laisvos formos ratu priimami administraciniai sprendimai dl: inagrint asmen praym, kuriuose idstytos pareikjo nuostatos tam tikru klausimu ir kuriais praneama apie vieojo administravimo institucijos veiklos trkumus, valstybs tarnautoj piktnaudiavim ar neteistus veiksmus, susijusius su valstybs ar daugelio moni interes ir teisi paeidimu, inagrint asmens praym, kuriuose pateikiami pasilymai k nors gerinti vieojo administravimo, viej paslaug teikimo arba kitose srityse. Vieojo administravimo institucija privalo informuoti asmen, ar praymas inagrintas ir ar priimtas administracinis sprendimas. Informavimo

Bendroji dalis

599

formos gali bti vairios: praneama registruotu laiku, informuojama paprastu laiku, teikiama asmenikai. Praneime apie nepatenkint asmens praym vieojo administravimo institucija privalo nurodyti praymo nepatenkinimo motyvus, juos pagrsti teiss akt nuostatomis, kur ir kokia tvarka gali bti apskstas priimtas administracinis sprendimas. Asmenys, nesutinkantys su vieojo administravimo institucijos priimtu administraciniu sprendimu, savo pasirinkimu turi teis paduoti skund ioms institucijoms: 1) vieojo administravimo institucijos vadovui (asmens skund jis privalo nagrinti vadovaudamasis Vieojo administravimo statyme nustatytais administracins procedros reikalavimais); 2) Administracini gin komisijai (asmens skund ji nagrinja laikydamasi Administracini byl teisenos statyme tvirtint taisykli); 3) Administraciniam teismui (asmens skund jis nagrinja vadovaudamasis Administracini byl teisenos statymo nustatyta tvarka).

5.3.2. Vieno langelio aptarnavimo tarnyba

Vieojo administravimo institucijos gali steigti struktrin administracin padalin vieno langelio aptarnavimo tarnyb, jeigu jas su praymais kreipiasi daug asmen. Vieno langelio aptarnavimo tarnyba tai specialus asmen aptarnavimo padalinys, steigiamas vieojo administravimo institucijose, kurias atvyksta daug asmen, praani priimti tam tikr individual administracin akt, iduoti paym ar kit dokument, patvirtinant tam tikrus juridinius faktus, arba atlikti kitok administracin veiksm. Sprendim dl vieno langelio aptarnavimo tarnybos steigimo priima vieojo administravimo institucijos vadovas. Vieno langelio aptarnavimo tarnyba gali bti steigiama vieojo administravimo institucijos ar kitose patalpose. Vieno langelio aptarnavimo tarnyba turi atitikti iuos reikalavimus: 1) turi bti numatytas asmenims patogus tarnybos darbo laikas; 2) turi bti pritaikytas jimas ios tarnybos patalpas negaliems ir pagyvenusiems monms; 3) matomoje vietoje turi bti rengtas stendas (rodykl) apie vieojo administravimo institucijos padalinius ir j vadovus;

600

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

4) turi bti laukiamasis, kuriame utekt sdim viet ir bt rengta atskira vieta konfidencialiam pokalbiui; 5) privalo dirbti tie valstybs tarnautojai, kurie moka kvalifikuotai aptarnauti asmenis. Vieno langelio aptarnavimo tarnybos galiojimai yra tvirtinti Tvarkos IV skyriuje. Reikmingiausi i j yra: 1) priimti raytinius asmen praymus. Priimant asmen praym patikslinama jo esm, patikrinama, ar pateikti visi dokumentai, kuri reiks sprendimui priimti, prireikus praoma pateikti papildomus dokumentus. I asmens negalima reikalauti papildomos informacijos, kuri yra tos vieojo administravimo institucijos ir kit institucij informacinse sistemose bei registruose ir kuri institucija gali gauti tarnybins pagalbos tvarka674; 2) suteikti asmeniui informacij apie praomo klausimo sprendimo vieojo administravimo institucijoje procedr; 3) priimti administracin sprendim asmeniui rpimu klausimu pagal vieojo administravimo institucijos vadovo nustatyt kompetencij. Pasitaiko atvej, kai asmens praomas klausimas i karto neisprendiamas. Tada vieno langelio aptarnavimo tarnyba priima raytin jo praym ir perduoda j sprsti kompetentingiems vieojo administravimo institucijos padaliniams. Su praymu kreipsis asmuo privalo bti informuojamas, kada ir kaip (telefonu, patu ar kita ryi priemone) jam bus praneta, ar rpimas klausimas isprstas; 4) jeigu vieojo administravimo institucija pagal savo kompetencij neprivalo isprsti asmeniui rpim klausim, paaikinti jam, kuri institucija kompetentinga sprsti klausim. Tuomet vieno langelio aptarnavimo tarnyba privalo nurodyti tos institucijos adres, telefon ir persisti asmens praym nagrinti kompetentingai institucijai. Jeigu nra vieojo administravimo institucijos, kuri pagal savo kompetencij turt nagrinti asmens praym, tada praymas grinamas pareikjui nurodant grinimo prieast; 5) iduoti asmeniui upildyti reikiamus dokumentus, prireikus padti juos upildyti; 6) teikti paymas ir kitus oficialius dokumentus, taip pat asmens praom informacij apie vieojo administravimo institucijos veikl Lietuvos Respublikos teiss gauti informacij i valstybs ir savivaldybi staig sta-

Tarnybin pagalba tai vieojo administravimo institucijos pareiga teikti informacin ir kitoki pagalb (pvz., dokumentus) kitai vieojo administravimo institucijai pastarosios praymu.

674

Bendroji dalis

601

tymo nustatyta tvarka675. Vieno langelio aptarnavimo tarnyba asmeniui gali suteikti tik toki informacij, kuri nepaeist kit asmen teisi ir teist interes, kuri nra valstybs, tarnybos, komercin ar banko paslaptis ir kuri nepakenkt valstybs saugumo, gynybos interesams, usienio politikos interesams, baudiamajam persekiojimui bei nepaeist valstybs teritorijos vientisumo ar vieosios tvarkos.

5.3.3. Piliei ir kit asmen aptarnavimo telefonu vieojo administravimo ir kitose institucijose tvarka
Taupydamas asmen ir valstybs tarnautoj laik vieojo administravimo institucijos vadovas gali priimti vien i i administracini sprendim: 1) paskirti valstybs tarnautoj, atsaking u asmen aptarnavim telefonu; 2) steigti speciali aptarnavimo telefonu tarnyb. Pageidautina, kad speciali aptarnavimo telefonu tarnyba turt atskir telefono linij ir lengvai simenam telefono numer. Vieojo administravimo institucijos pareigno, atsakingo u asmen aptarnavim telefonu, arba specialios aptarnavimo telefonu tarnybos pagrindinis udavinys orientuoti asmen, kuris kreipiasi vieojo administravimo institucij, kad operatyviai ir kvalifikuotai bt isprstas jo keliamas klausimas. Taigi vieojo administravimo institucijos pareignas, atsakingas u asmen aptarnavim telefonu, privalo gebti trumpai ir suprantamai paaikinti: ar i vieojo administravimo institucija kompetentinga sprsti asmeniui rpim klausim; kuriuos dokumentus (paym, pareikim, kitus dokumentus) ir kaip (asmenikai ar patu) reikia pateikti, kad asmens klausimas bt inagrintas ir isprstas; kuri kit vieojo administravimo institucij asmuo gali kreiptis, jeigu i institucija nekompetentinga sprsti asmeniui rpimo klausimo, nurodyti tos institucijos adres bei telefono numer. Vieojo administravimo institucijos pareignas, atsakingas u asmen aptarnavim telefonu, turi laikytis i taisykli: pakelti telefono ragel prie trei skambut;
675

Valstybs inios. 2000. Nr. 10236.

602

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

prisistatyti skambintojui pasakyti vieojo administravimo institucijos pavadinim, savo pareigas ir pavard; atidiai iklausyti asmen, prireikus paprayti patikslinti kreipimosi esm; aikiai ir tiksliai atsakyti asmens klausimus; pasistengti i karto atsakyti klausim. Jei reikia laiko isamiam atsakymui parengti, privalo tiksliai nurodyti kito pokalbio telefonu ar kita ryi priemone laik; ramiai kalbtis, mandagiai atsisveikinti. Apibendrinat galima teigti, kad piliei ir kit asmen kreipimosi atitinkam vieojo administravimo ar kit institucij procedra garantuoja piliei ir kit asmen teis teising ir nealik j praym, pareikim, pasilym bei skund nagrinjim vieojo administravimo ar kitoje institucijoje. Kartu tokia piliei kreipimosi atitinkam vieojo administravimo subjekt procedra utikrinamas teistumas vieojo administravimo srityje, o pilieiams ir kitiems asmenims, patyrusiems nuostoli dl neteistos administracins veiklos, teikiama kompensacija.

Bendroji dalis

603

LITERATRA
Specialioji literatra
1. Administracin teis. Bendroji dalis. Paruo P. Vilutis. Kaunas: V. D. U. Teisi Fakultetas, 1939. 2. Administracins teiss konspektas pagal prof. Birikos program. 1935. 3. Administrative Law Review. 1969. No. 1. 4. Alder J. Constitutional and Administrative Law. London, 1994. 5. Algemeine Staatslehre. Von Dr. H. Kelsen. Berlin, 1925. 6. Andrulien A., Baltutyt E., Birmontien T., Vidrinskait S., ilinskas D., ilien E. mogaus teiss. Diskriminacijos draudimas Lietuvos ir tarptautinje teisje. Mokomoji priemon. Vilnius: Lietuvos mogaus teisi centras, 2004. 7. Andrukeviius A. Administracins teiss principai ir norm ribos. Vilnius, 2004. 8. Barnett H. Constitutional and Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1996. 9. Baseviius J. Sien apsaugos taktika. irvintos, 1930. 10. Bell J., Boyron S., Whittaker S. Principles of French Law. Oxford University Press, 1998. 11. Berger V. Europos mogaus Teisi Teismo jurisprudencija. Vilnius: Pradai, 1997. 12. Blaustein A. P., Flanz C. H. Constitutions of the Countries of the World. France. New York: Oceana Publications, Inc., 1994. 13. Bradley A. W. Constitutional and Administrative Law. 2003. 14. Brown L. N., Bell J. S. French Administrative Law. 4th edition. New York, Oxford: Clarendon Press, 1993. 15. Budbergyt R., akoius A., ilinskas D. Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymo komentaras. Vilnius, 2004. 16. Cane P. Administrative Law. Oxford, 2004. 17. Cann J. Administrative Law, 1996. 18. Das Problem des Parlamentarismus. Von Dr. H. Kelsen. Wien und Leipzig. 19. De Lambadere A. Droit Administratif. 1996. 20. Denkardt A. Viej organizacij teorijos. Vilnius, 2001. 21. Dicey A. V. Konstitucins teiss studij vadas. Vilnius: Eugrimas, 1999. 22. Dworkin R. Rimtas poiris teises. Vilnius, 2004. 23. Forsthoff E. Die Verwaltung als Leistungstraeger. StuttgartBerlin, 1969. 24. Foulkes D. Administrative Law. Eighth Edition. London: Butterworths, 1995. 25. Fox W. F. Understanding Administrative Law, 3rd edition, New York: Matthew and Bender, 1997. 26. Fox W. F. Understanding Administrative Law. New York, 1997. 27. Galligan D. J., Smilov D. M. Administrative Law in Central and Eastern Europe 19961998. Budapest: Central European University Press, 1999.

604

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

28. Gifford D. J. Administrative Law (Cases and Materials). Cincinnati: Anderson Publishing Co, 1992. 29. Grenzen zwishen juristicher und sociologischer Methode. Von Dr. H. Kelsen. Tuebingen, 1911. 30. Hall D. Administrative Law. 1993. 31. Janulaitis A. Teisi fakulteto programos. 19311932 m. Kaunas, 1931. 32. Jarainas E. Valstybs valdios institucij santykiai ir Konstitucinis Teismas. Vilnius, 2003. 33. Jaworski W. L. Nauka prawa administracyjnego. Warszawa, 1924. 34. Kelsen H. Grynoji teiss teorija. Vilnius, 2002. 35. Kotz H. Lyginamosios teiss vadas. Vilnius: Eugrimas, 2001. 36. Kregar J. Deformation of Organizational Principles: Corruption in Postsocialist Societies / Corruption and Democracy. Institute for Constitutional and Legislative Policy, affiliated with Open Society Institute, 1994. 37. Kris E. Teisin valstyb, teisini sistem vairov ir Vakar teiss tradicija // Glendon M. A., Gordon M. W., Osakwe C. Vakar teiss tradicijos. Vilnius: Pradai, 1993. 38. Laisvosios visuomens politin tvarka. Vilnius, 1999. 39. Lietuvos konstitucin teis. Vilnius: LTU, 2002. 40. Lietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius, 1992. 41. Lietuvos Respublikos Konstitucijos komentaras. 1 dalis. Vilnius, 2000. 42. Lietuvos valstybs teiss aktai (1918.II.16-1940.VI.15) / Pareng V. Andriulis ir kt. Vilnius, 1996. 43. Malinauskait J., ulija G., ulija V. Kontrabanda. Kontrol ir prevencija Lietuvoje. Vilnius, 2002. 44. Michels R. Political Parties. A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy. New York, 1959. 45. Michels R. Sociological Character of Political Parties // Parsons T. The Theories of Society. New York, 1965. 46. Mikelnas V. Civilins atsakomybs problemos: lyginamieji aspektai. Vilnius, 1995. 47. Mikelnas V., Mikelnien D. Teismo procesas: teiss aikinimo ir taikymo aspektai. Vilnius: Justitia, 1999. 48. Nekraas E. Legislature and the Executive in Foreign Policy Making. Vilnius, 1994. 49. Ochimovski F. Pravo administracyjne. Warszawa, 1922. 50. Parsons W. Vieoji politika. Vilnius, 2001. 51. Pato valdyba. Pato taisykls. Kaunas, 1931. 52. Paulauskas St. Demokratin savivalda. Klaipda, 2000. 53. Piliei apsaugos departamento aplinkrai rinkinys (1918.02.16.1931.05.31). Kaunas, 1931. 54. Pozner R. A. Jurisprudencijos problemos. Vilnius, 2004. 55. Raulinaitis Pr. V. Administracijos principai. Kaunas, 1926. 56. Reiss W. Zarys prawa administracyjnego. Wilno, 1930.

Bendroji dalis

605

57. Rmeris M. Administracinis teismas. Kaunas, 1928. 58. Rmeris M. Konstitucins teiss ir teismo teiss pasieniuose. Vilnius: Pozicija, 1994. 59. Rmeris M. Reprezentacija ir mandatai. Kaunas, 1926. 60. Rmeris M. Valstyb ir jos konstitucin teis. Vilnius, 1995. 61. Rmeris M. Valstyb. Vilnius, 1995. T. 1, 2. 62. Schwarze J. European Administrative Law. Luxemburg, 1992. 63. Shafritz J. M. The Facts of File. Dictionary of Public Administration. New York, 1985. 64. Socialinio teisingumo miraas. Vilnius, 1998. 65. Strange S. Valstyb ir rinkos. Vilnius, 1998. 66. ileikis E. Alternatyvi konstitucin teis. Vilnius, 2003. 67. voba J. Seimin ir prezidentin Lietuva. Vilnius, 1992. 68. Taisykls ir tvarka. Vilnius, 1998. 69. The Principles of Proportionality in the Law of Europe / Edited by Ellis E. London, 1999. 70. Tidikis R. Socialini moksl tyrimo metodologija. Vilnius: LTU, 2003. 71. Usher J. A. Bendrieji Europos Bendrijos teiss principai. Vilnius, 2001. 72. Usienio teiss istorijos chrestomatija / Pareng V. Vasiliauskas. Vilnius, 1999. 73. Vaivila A. Teiss teorija. Vilnius, 2000. 74. Vaivila A. Teisins valstybs koncepcija Lietuvoje. Vilnius: Litimo, 2000. 75. Valstybs tarybos nuomons teiss klausimais. 19291937. Leidia Lietuvos teisinink draugija. Sudar J. Byla. 1937. 76. Valstybs tarnautojo etika. Straipsni rinkinys. Vilnius, 2002. 77. Vidaus reikal ministerijos administracijos departamento aplinkraiai. 1938 m. gegus 10 d. Kaunas, 1938. 78. Vieasis administravimas. KTU, 1999. 79. Von Hayek F. A. Teis, statymas, leidyba ir laisv. I. Taisykls ir tvarka. Vilnius, 1998. 80. Von Hayek F. A. Teis, statymas, leidyba ir laisv. II. Socialinio teisingumo miraas. Vilnius, 1998. 81. Von Hayek F. A. Teis, statymas, leidyba ir laisv. III. Laisvosios visuomens politin tvarka. Vilnius, 1999. 82. Wade & Forsyth. Adminstrative Law. Oxford, 2004. 83. Walter C., McKeon R. Introduction to Frensh Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1995. 84. Warren K. F. Administrative Law in the Political System. Third Edition. New Jersey: Prentice Hall, Upper Sadlle River, 1996. 85. ilys J. Teiss akt konstitucingumo problema rengiant Lietuvos Respublikos Konstitucij. Vilnius: LTA Leidybos centras, 2000. 86. / . . . , 1999. 87. / .
. . , 1996.

606

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

88. . . . . 89. . . . . , 1993. 90. . . , 1988. 91. . . - 92. . . , 1973. 93. . ., . . . 1996. 94. . . . , 95. 96. 97. 98. 99. 100. 101. 102. 103. 104. 105.
x . , 2000. . -, 1910.

, 1923. . . . , 2001. . . , 1997. . , 1998. . . , 1995. . . . - . , 2001. . . - . , 2000. / . . . . , 1998. . . . . , 2002. . . . , 1996. . . . , 1998. . . , 1993.

Periodin literatra
1. Brasait A. Teisins sistemos reforma: nepateisinti lkesiai ir viesios perspektyvos // Justitia. 1997. Nr. 6. 2. Dziegoraitis A. Aktuals Lietuvos statym svado krimo klausimai // Teiss problemos. 1998. Nr. 3. 3. Dziegoraitis A. statym karas (1, 2, 3, 4) // Justitia. 1996. Nr. 5, 6; 1997. Nr. 1; 1998. Nr. 2. 4. Dziegoraitis A. Kai kurios Lietuvos statym rengimo ir leidybos problemos // Justitia. 1991. Nr. 2. 5. Hollstein A. Valstybs organizacinis modelis Lietuvos Konstitucijoje: treiasis kelias tarp prezidentins ir parlamentins sistemos? // Politologija. Vilnius, 1999. Nr. 2. 6. Jarainas E. Reformuosime sen ar kursime nauj teis? // Lietuvos aidas. 1993. 7. Jarainas E. Teisins sistemos reformos metmen projekto aptarimas // Teiss problemos. 1994. Nr. 1. 8. Juneviius A. Vykdomosios valdios institucijos / iuolaikin valstyb. Kaunas, 1999.

Bendroji dalis

607

9. Kanitzas H. Pilietis ir savivaldyb. Vilnius: NP Savivalda, 1995. 10. Kris E. Konstitucija ir jos aikinimas // Politologija. 1999. Nr. 2. 11. Kris E. Konstituciniai principai ir konstitucijos tekstas (2) // Jurisprudencija. 2002. T. 24(16). 12. Lukoaitis A. Prezidentas Lietuvos politinje sistemoje: vietos ir gali paiekos // Politologija. Vilnius. Nr.2. 13. Mikelnas V. Teismins ir administracins piliei teisi, susijusi su civilins bkls akt registravimu, gynybos tobulinimas // Teis. 1989. Nr. 23. 14. Pivorinas A. Nusikaltimai valstybs tarnybai ir korupcija problemos bei j sprendimo bdai // Justitia. 1997. Nr. 6. 15. Sinkeviius V. Konstitucijos aikinimas ir jo ribos // Justitia. 2004. Nr. 3. 16. Staiokas S. Lietuvos nacionaliniai interesai ir valdi tarpusavio sveika // Lietuvos nacionaliniai interesai ir jos politin sistema. Vilnius, 1995. 17. Staiokas S. Lietuvos teiss sistema: raida ir perspektyvos // Justitia. 1996. Nr. 4. 18. akoius A. Teisinio reguliavimo pagrindai vieajame administravime // Vieasis administravimas. Kaunas, 1999. 19. ileikis E. Administracin teis kaip konkretizuota Konstitucija / Respublikin mokslin konferencija. 2002 m. balandio 26 d. praneimas. 20. ileikis E. Valstybs vadovo statusas: teoriniai ir praktiniai klausimai // Teis. Vilnius, 2001. Nr. 38. 21. Talat-Kelpa L. Pusiau prezidentizmo link: Lietuvos institucins reformos analiz // Politologija. Vilnius, 1996. Nr. 1. 22. Urmonas A. Konstitucins teiss princip vieoje teisje kontrols funkcijos // Jurisprudencija. 2002. T. 30(22). 23. Vaivila A. Teisin valstyb ir jos perspektyvos // Jurisprudencija. 2000. T. 15(7). 24. Vasiliauskas V. Teisminio precedento reikm jo tvynje Anglijoje // Teis. Vilnius, 2002. T. (42). 25. ruolis D. Interes grupi ir valstybs sveika: teoriniai modeliai // Interes grups, valdia ir politika. Metins konferencijos tekstai. Vilnius, 1997 m. lapkriio 2122 d. Konrad-Adenauer-Stiffung, Lietuvos politolog asociacija, Vilniaus universiteto Tarptautini santyki ir politikos moksl institutas. Vilnius: Pradai, 1998.

Doc. dr. Bakaveckas Audrius, doc. dr. Dziegoraitis Algimantas,

Dziegoraitien Audron, Gylys Adolfas, doc. dr. Kalesnykas Raimundas, doc. dr. Praneviien Birut, Rusinas Edmundas, edbaras Stasys, doc. dr. Urmonas Algimantas, dr. ilinskas Dainius

Li227

Lietuvos administracin teis. Bendroji dalis: vadovlis: antroji laida. Vilnius: Mykolo Romerio universiteto Leidybos centras, 2005. 608 p., 13 schem, 5 lentels. Bibliogr.: p. 603607. ISBN 9955-19-005-1
is vadovlis pirmoji originalaus Lietuvos administracins teiss ir proceso kurso knyga. Antrojoje io kurso knygoje bus analizuojama administracin procesin teis, o treiojoje dstomi ir vertinami administracins atsakomybs bei administracini teiss paeidim klausimai. Vadovlyje gvildenamas administracins teiss doktrinos reguliuojamasis vaidmuo, ribos, mastai, atskleidiami socialiniai, teisiniai padariniai, kai nesiremiama doktrina (statym karai, teiss, teisins sistemos disfunkcijos ir pan.). Pagal naujai formuluojam doktrin patikslinama administracins teiss svoka, pabriami valdymo santykiai su mogaus teismis ir laisvmis. Taip pat atskleidiami konkrets administracins teiss institutai, kategorijos, parodomos j ssajos su kitomis teiss akomis ir socialiniais mokslais. Taigi viliamasi, kad ms alies sudtinga ir vairiaspalv administracin teisin tikrov spariau tobuls, engs naujovi keliu. Vadovlyje daug dmesio skiriama palyginti maai tyrintam Lietuvos administracins teiss mokslui ir io mokslo valgoms alyje 19181940 m. Knyga skiriama visiems skaitytojams, besidomintiems Lietuvos administracins teiss aktualijomis, taiau pirmiausia ji pravers auktj mokykl teiss, ekonomikos (vadybos) specialybi studentams, doktorantams, visiems, studijuojantiems socialinius mokslus ir politologij.

UDK 342.9(474.5)(075.8)
LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS Bendroji dalis Vadovlis Antroji laida Redaktor Jrat Balinien Rinkja Rima Tumnien Maketuotoja Regina Bernadiien Virelio autor Stanislava Narkeviit Virelyje panaudota Vidno Gelumbausko nuotrauka SL 585. 2005 08 10. 35,57 leidyb. apsk. l. Tiraas 1500 egz. Usakymas . Ileido Mykolo Romerio universiteto Leidybos centras, Ateities g. 20, LT-08303 Vilnius. Tinklalapis internete www.mruni.lt Elektroninis patas leidyba@mruni.lt Spausdino UAB Baltijos kopija, Kareivi g. 13 b, Vilnius. Tinklalapis internete www.kopija.lt El. patas info@kopija.lt