Anda di halaman 1dari 118

Laporan

STUDI ALOKASI DANA DESA DI ENAM KABUPATEN


Limapuluh Kota, Sumedang, Magelang, Tuban, Selayar, Jayapura

Kerjasama: Ditjen PMD Depdagri PERFORM Tifa Foundation GTZ Promis-NT Ford Foundation Forum Pengembangan Pembaharuan Desa

ff
Desember 2004
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

Daftar Isi

Kata Pengantar ................................................... Daftar Isi ............................................................ Bab I Pendahuluan 1. Latar Belakang ..................................... 2. Tujuan Penelitian .................................. 3. Keluaran Penelitian ............................... 4. Indikator Penelitian ............................... 5. Metode Penelitian ................................. 5.1. Jenis dan Data Penelitian ............... 5.2. Jalannya Penelitian ........................ 5.3. Cakupan Data ............................... 5.4. Instrumen Penelitian dan Cakupan ... 5.5. Tim Penelitian ...............................

i iii

1 3 3 4 4 4 4 5 5 9 11 12 16 17 17 18

Bab II Deskripsi Daerah Penelitian 1. Letak Geografi dan Kependudukan .......... 2. Ekonomi .............................................. 3. APBD dan PAD ..................................... 4. Pemerintahan Desa ............................... 4.1. Jumlah Kecamatan dan Desa .......... 4.2. Tata Pemerintahan ........................ Bab III Kontek Kelahiran Kebijakan dan Substansi ADD 1. Konteks Kelahiran ................................ 2. Substansi ADD ..................................... 2.1. Istilah ADD .................................. 2.2. Formula .......................................

21 34 34 36

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

Bab IV Mekanisme Kelembagaan, dan Pengelolaan ADD 1. Instistusi Pengelola ADD ........................ 47 2. Perencanaan Anggaran dan Partisipasi Masyarakat .......................................... 54 3. Prosedur Pendistribusian ADD ke Desa .... 62 4. ADD dalam POS Anggaran APBDes .......... 73 5. Monitoring dan Pengawasan ................... 79 Bab V Manfaat ADD Bagi Kabupaten dan Desa 1. Manfaat Bagi Kabupaten ........................ 87 1.1. Efisiensi Pembiayaan Pembangunan.. 88 1.2. Pemerataan Pembangunan dan Peningkatan Pelayanan .................. 89 1.3. Meningkatkan Peran Desa .............. 91 2. Manfaat Bagi Desa ................................ 93 2.1. Kemandirian Desa ......................... 94 2.2. Meningkatkan Partisipasi & Demokrasi Desa ........................................... 95 2.3. Penguatan APBDes bagi Pembangunan dan Pemberdayaan ........................ 98 2.4. Peningkatan Sumber Daya Manusia .. 101

Bab VI Kesimpulan dan Rekomendasi 1. Kesimpulan ......................................... 103 2. Rekomendasi ....................................... 110 Daftar Pustaka 1. Kabupaten Magelang ............................. 2. kabupaten Limapuluh Kota ..................... 3. Kabupaten Sumedang ........................... 4. Kabupaten Selayar ................................ 5. Kabupaten Tuban ................................. 6. Kabupaten Jayapura ............................. 113 114 117 120 120 121

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

Daftar Tabel

Tabel 1.1. Indokator, Kisi Pertanyaan dan Instrumen Penelitian ............................................... Tabel 1.2. Daftar Peneliti di Enam Kabupaten ............. Tabel 1.3. Jadwal dan Rangkaian Kegiatan Penelitian .. Tabel 2.1. Luas Wilayah, Jumlah dan Kepadatan Penduduk di Enam Kabupaten Penelitian ............. Tabel 2.2. Persentase Penduduk Miskin di Enam Kabupaten Penelitian ...................................... Tabel.2.3. PDRB di Enam Kabupaten Penelitian Tahun 2003 ...................................................... Tabel 2.4. APBD dan PAD di Enam Kabupaten Penelitian Tabel 2.5. Jumlah Kecamatan, Desa dan Dusun di Enam Kabupaten Penelitian ............................... Tabel 3.1. Rumusan Pembobotan ADD di Kabupaten Selayar .................................................. Tabel 4.1. Kisi-kisi MONEV ADD di Kabupaten Tuban.... Tabel 5.1. Belanja Desa di Empat Kabupaten Tahun 2002-2003 .............................................

6 9 10 12 14 15 16 17 44 84 100

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

Kata Pengantar

Otonomi desa sekedar menjadi semacam eforia bila pemerintahan desa tidak mampu meningkatkan kinerja pelayanan publik dan pemberdayaan masyarakatnya. Akan tetapi, dapat dipastikan kebanyakan desa tidak akan mampu menjalankan kedua fungsi itu secara maksimal karena keterbatasan anggaran yang bersumber dari Pendapatan Asli Desa (PADes). Desa semacam itu bahkan dapat menjadi beban bagi masyarakatnya yang rata-rata memiliki tingkat kesejahteraan yang masih rendah. Oleh karena itu, sudah semestinya bahwa ADD (Alokasi Dana Desa) menjadi elemen yang penting untuk mendukung bekerjanya pemerintahan desa di dalam menyelenggarakan pelayanan publik dan pembangunan. Penelitian ADD di enam kabupaten di Indonesia ini membuktikan betapa pentingnya anggaran ini bagi desa sebagaimana tertuang dalam APBDes. Dengan adanya ADD maka pemerintah desa tidak hanya meningkat anggarannya tetapi pengelolaan ADD yang baik dapat menunjang terwujudnya tata pemerintahan yang demokratis dan partisipatif serta membuahkan peningkatan pelayanan publik dan pembangunan. Desa bahkan dapat dipercaya untuk menjalankan fungsi desentralisasi sehingga dengan fungsi ini desa belajar bertanggungjawab mengelola dana milik negara dan masyarakatnya serta mampu mengalokasikan anggaran sesuai dengan kebutuhan masyarakatnya.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

Sesuai dengan tujuan penelitian ini, kami berharap bahwa kebijakan ADD di enam kabupaten yang dipelajari ini dapat menjadi bahan masukan bagi Depdagri dan kabupaten lain dalam mengembangkan ADD di kemudian hari. Sementara itu, kami juga menyadari bahwa untuk sampai ketujuan itu tidak mustahil kami harus merevisi laporan penelitian ini. Karena itu kami mengundang berbagai pihak untuk mengritisi kualitas laporan penelitian ini sehingga akan menjadi laporan yang semakin baik. Penelitian ini terlaksana berkat dukungan berbagai pihak. Oleh karena itu, kami mengucapkan banyak terima kasih atas partisipasinya. Pertama-tama kami mengucapkan terima kasih kepada Ford Foundation, PERFORM, Yayasan TIFA dan GTZ Promis-NT atas dukungan dana yang memadai. Kami memuji pula kesediaan sejumlah donor tersebut untuk menyumbangkan tenaga ahlinya untuk bergabung dengan kami. Ucapan terima kasih juga kami hadirkan kepada Ditjen PMD Depdagri karena penelitian ini berangkat dari rekomendasinya. Tidak ketinggalan kami mengucapkan terima kasih kepada enam Bupati, yaitu Bupati Limapuluh Kota, Sumedang, Magelang, Tuban, Selayar dan Jayapura mewakili priabadi dan seluruh staff serta masyarakatnya atas kesediaanya memfasilitasi kegiatan penelitian kami. Kami juga mengucapkan terima kasih kepada seluruh staff pendukung dari FPPD sehingga penelitian ini terlaksana dengan lancer.

Jogjakarta, 15 Desember 2004 Koordinator Peneliti Bambang Hudayana


LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

BAB I PENDAHULUAN
1. Latar Belakang
Pelaksanaan otonomi daerah sebagaimana terkandung dalam makna UU nomor 22 Tahun 1999 adalah guna terwujudnya kemandirian daerah yang bertumpu pada pemberdayaan potensi lokal. Meskipun titik berat otonomi diletakkan pada tingkat Kabupaten/Kota, namun secara esensi sebenarnya kemandirian tersebut harus dimulai dari level pemerintahan di tingkat paling bawah, yaitu Desa, sehingga pembangunan daerah seharusnya lebih terfokus pada pemberdayaan masyarakat dan Desa. Selama ini, pembangunan desa masih banyak bergantung dari pendapatan asli desa dan swadaya masyarakat yang jumlah maupun sifatnya tidak dapat diprediksi. Selain itu, desa memperoleh pula bantuan pembangunan dari dinas/instansi pemerintah Kabupaten, dimana penentuan program-programnya lebih ditetapkan oleh dinas/instansi itu sendiri (top down). Meskipun programnya baik tetapi sering tidak ketemu dengan asas manfaat karena tidak sesuai dengan apa yang dibutuhkan oleh desa, sehingga sering kita jumpai masyarakat kurang peduli dalam mendukung program ini maupun memeliharanya. Sesuai dengan PP 76 tahun 2001 tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa, disebutkan bahwa desa juga memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sesuai dengan kewenangan asli maupun yang diberikan. Untuk melaksanakan kewenangan tersebut,
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

pemerintah desa memiliki sumber-sumber penerimaan yang digunakan untuk membiayai kegiatan yang dilakukan. Hal yang penting untuk diperhatikan dalam mendukung proses pelaksanaan pembangunan di setiap desa adalah adanya kepastian untuk pembiayaannya. Penetapan pembiayaan pembangunan dapat berasal dari berbagai sumber seperti dari Pemerintah, swasta maupun masyarakat. Beberapa Kabupaten telah melakukan inovasi dengan pengalokasian dana langsung ke desa dari APBD-nya untuk mendukung pembangunan di wilayah pedesaan. Alokasi dana ke desa ini, telah terbukti mampu untuk mendorong penanganan beberapa permasalahan yang dihadapi oleh masyarakat desa secara mandiri, tanpa harus lama menunggu datangnya program-program dari pemerintah Kabupaten. Dengan adanya alokasi dana ke desa, perencanaan partisipatif akan lebih berkelanjutan karena masyarakat dapat langsung merealisasikan beberapa kebutuhannya yang tertuang dalam dokumen perencanaan di desa. Beberapa manfaat dari alokasi dana ke desa adalah: 1. Masyarakat pedesaan akan lebih leluasa berekspresi mencapai kemajuan. Aspirasi masyarakat lebih terakomodir karena pengambil kebijakan berada di tengah-tengah masyarakat, bahkan mereka sendiri bagian dari pengambil keputusan. 2. Pelaksanaan pembangunan di desa menjadi maksimal karena realistis, dikerjakan sendiri dan mendapat dukungan swadaya dari masyarakat. 3. Kontrol langsung secara intensif dari masyarakat memungkinkan dan dapat meminimalisir bahkan meniadakan penyimpangan. 4. Semakin berfungsi lembaga Pemerintahan Desa dan Lembaga Kemasyarakatan di Desa/Kelurahan.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

Pentingnya dukungan pembiayaan dari Kabupaten ke Desa ini, juga merupakan salah satu hasil kesepakatan yang dicapai dari Lokakarya Penentuan Program Prioritas Pemberdayaan dan Pembaharuan Desa yang diselenggarakan oleh Ditjen PMD (Depdagri) dan FPPD (Forum Pengembangan Pembaharuan Desa) di Jakarta, 28 Juli 2004. Oleh sebab itu, maka Ditjen PMD menawarkan untuk mengeluarkan suatu regulasi tingkat Nasional yang dapat dijadikan pedoman bagi Kabupaten dalam merumuskan serta menerapkan dukungan pembiayaan dari Kabupaten ke Desa. Dalam rangka menanggapi penawaran Ditjen PMD, maka beberapa program bantuan Donor FPPD (Ford Foundation), PERFORM (USAID), Promis NT (GTZ), dan Yayasan TIFA melakukan kajian (penelitian) terhadap pelaksanaan Dana Perimbangan Desa (DPD) atau nama lain yang sejenis di sejumlah Kabupaten yang telah menerapkannya, sebagai referensi dalam perumusan regulasi nasional tersebut.

2. Tujuan Penelitian
1. Mengeksplorasi urgensi dan relevansi ADD dalam konteks pengembangan kapasitas desa mengelola pemerintahan dan pembangunan. 2. Mengeksplorasi pengalaman kebijakan ADD di daerah yang menjadi bahan formulasi panduan dalam Surat Edaran yang akan dikeluarkan Depdagri.

3. Keluaran Penelitian
1. Tersedianya panduan untuk Kabupaten dalam perumusan dan pelaksanaan kebijakan DPD. 2. Rancangan produk hukum Depdagri mengenai kebijakan perimbangan keuangan Kabupaten-Desa.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

4. Indikator Penelitian
1. Konteks lingkungan/latar belakang lahirnya ADD. 2. Dukungan Regulasi dan Substansi ADD 3. Proses Perencanaan, Implementasi serta Evaluasi dan Monitoring ADD. 4. Manfaat ADD bagi Desa dan Kabupaten.

5. Metode Penelitian
5.1. Jenis dan Data Penelitian
Penelitian merupakan studi deskriptif-eksploratif di enam kabupaten yang memiliki ADD. Keenam kabupaten yang dipilih diharapkan bervariasi karakteristiknya berdasarkan wilayah geografisnya (Jawa versus luar Jawa), dan pola-pola pengeloaan ADD. Data penelitian ini meliputi data sekunder yang terdiri atas produk dokumen regulasi dan pelaksanaan ADD (lihat cakupan data); dan data primer yang dikumpulkan dengan memakai metode wawancara mendalam, serta Focus Group Discussion (FGD).

5.2. Jalannya Penelitian


Studi kasus dilaksanakan di enam kabupaten, yaitu: Sumedang (Jawa Barat), Limapuluh Kota (Sumatera Barat), Magelang (Jawa Tengah), Tuban (Jawa Timur), Selayar (Sulawesi Selatan), dan Kabupaten Jayapura (Papua). Kabupaten-kabupaten ini dipilih karena diketahui telah menerapkan kebijakan ADD. Selain itu, beberapa daerah tersebut telah menjadi program NGO untuk pengembangan pembaharuan desa. Pada tahap pertama, penelitian ini melakukan sharing ide dan pengalaman mengenai munculnya dan implementasi ADD di masing-masing daerah. Kemudian pada tahap kedua dilakukan studi lapangan untuk melengkapi data sekunder
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

10

dan mengumpulkan data primer. Pada tahap kedua ini dilakukan kajian singkat (asessment) di sejumlah kabupaten yang merupakan dampingan dari program bantuan donor untuk melengkapi informasi yang akan dikumpulkan pada kegiatan penelitian mendalam. Selain itu dilakukan kajian singkat mengenai sejumlah penelitian dan wacana mengenai ADD dengan mereview gagasan-gagasan yang dimunculkannya.

5.3. Cakupan Data


Beberapa hal yang akan dikaji dalam penelitian ini adalah menyangkut: 1. Latar belakang lahirnya ADD 2. Regulasi tingkat nasional dan daerah terkait dengan kewenangan dan ADD 3. Kewenangan desa yang ada dan yang dibutuhkan 4. Bentuk serta jenis alokasi dana dari Kabupaten ke Desa 5. Formula pengalokasian dana dari Kabupaten ke desa (% dari APBD), serta proses perumusannya. 6. Mekanisme distribusi dana dari Kabupaten ke desa. 7. Mekanisme pemanfaatan dana oleh desa, beserta hambatan dan manfaat yang ditemukan. 8. Mekanisme pertanggungjawaban serta pengawasan, baik dari pemerintah desa ke masyarakat atau pun ke pemerintah Kabupaten. 9. Kondisi desa setelah menerima dana dari Kabupaten. 10. Kebijakan di tingkat nasional yang dibutuhkan.

5.4. Instrumen Penelitian dan Cakupan


Tabel berikut ini menyajikan indikator, kisi-kisi pertanyaan, instrumen penelitian dan sumber data penelitian. Pada prinsipnya semua indikator, metode dan sumber data diperhatikan dalam penelitian ini. Namun
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

11

demikian, problem ketersediaan dan aksesibilitas mengumpulkan data telah membuat data yang dikumpulakan di masing-masing daerah tidak seluruhnya terkumpul dengan menggunakan indikator dan metode penelitian tersebut. Tabel 1.1. Indikator, Kisi Pertanyaan dan Instrumen Penelitian
Indikator dan aspeknya Konteks a. Hukum Konsideran/land asan Payung hukum Data Sekunder Kantor Kabupaten (Bagian Hukum) Kelompok I (DPRD, Pemkab, NGO yang memfasilitasi desa, Tomas, Ass BPD) Kelompok II (Pemdes, BPD, Perkumpulan Warga, Panitia Pelaksana) Kelompok I (DPRD, Pemkab, NGO yang memfasilitasi desa, Tomas, Ass BPD) Kelompok II (Pemdes, BPD, Perkumpulan Warga, Panitia Pelaksana) Kisi Pertanyaan Metode Pengumpulan Data Sumber Data/ Partisipan

b. Politik & Sosial

Inisiator/sejarah FGD (pemerintah, DPRD, ornop, pemerintahan desa, donor, dll.) Semangat kedaerahan Kebijakan pembagian kewenangan dan fungsi Sumberdaya Kemiskinan Ketimpangan pembangunan & pelayanan FGD, wawancara

c. Ekonomi

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

12

Indikator dan aspeknya Proses

Kisi Pertanyaan

Metode Pengumpulan Data

Sumber Data/ Partisipan

Studi a. Perencanaan Keterlibatan dokumen, stakeholders wawancara (pemerintah, DPRD, ornop, pemerintah desa, donor, dll.) Tahapan penyusunan & jangka waktunya Konseptor beserta kelembagaannya b. Pelaksanaan Tahapan pelaksanaan (sosialisasi, pembuatan pedoman) Kelembagaan Metoda & instrumen Pelaksana Periode Block grant/ specific grant/ matching grant/ dana abadi, dll Bantuan selain DPD Studi dokumen, wawancara

Kantor Kab, PMD, Bapeda, Bapekab, Pemdes, ornop,

Kantor Kab, PMD, Bapeda, Bapekab, Pemdes, ornop,

c. Monitoring & Evaluasi

Studi dokumen, wawancara

Kantor Kab, PMD, Bapeda, Bapekab, Pemdes, ornop, Kantor Kab, PMD, Bapeda, Bapekab, Pemdes, ornop,

Substansi a. Bentuk & Jenis Studi dokumen, wawancara

b. Formula

Studi Variabel dokumen, Bobot wawancara Indikator (pemerataan atau keadilan) Persentase dari APBD Kabupaten & Provinsi, DAU, PAD, DAK

Kantor Kab, PMD, Bapeda, Bapekab, Pemdes, ornop,

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

13

Indikator dan aspeknya c. Mekanisme distribusi

Kisi Pertanyaan Kelembagaan Metode dan waktu Persyaratan

Metode Pengumpulan Data Studi dokumen, wawancara Studi dokumen, wawancara

Sumber Data/ Partisipan Kantor Kab, PMD, Bapeda, Bapekab, Pemdes, ornop Kantor Kab, PMD, Bapeda, Bapekab, Pemdes, ornop, Bawasda, BPD

Kelembagaan d. Mekanisme pelaporan & Metode, bentuk pertanggung dan waktu (pemerintah dan -jawaban masyarakat) Persyaratan Sanksi d. Alokasi Rasio untuk rutin penggunaan dan pembangunan Rasio per sektor (pendidikan, infra-struktur, ekonomi, sosial, marginal) Proses perumusan & penetapannya Pelaksana Manfaat a. Pelayanan Produktivitas pemerintah- efektivitas an desa

Studi dokumen, wawancara, FGD

Masyarakat dan pemerintah desa, dokumen LPJ kades

Wawancara, Masyarakat dan FGD di desa pemerintah desa, dokumen LPJ kades

b. Pembangun- Penyertaan dana Wawancara, Masyarakat dan an swadaya dan/ atau FGD di desa pemerintah desa, dokumen kemitraan; LPJ kades Penggunaan (untuk apa dan bagaimana) Keterkaitan dengan dokumen perencanaan desa

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

14

5.5. Tim Peneliti


Penelitian ini dilaksanakan secara kolaboratif oleh FPPD sebagai koordinator dengan menggalang kerjasama dari para peneliti dan praktisi dari PMD, GTZ, Perform, FPPD serta mitra dari institusi tersebut. Susunan Tim Peneliti adalah sebagai berikut: 1. Penanggung jawab : FPPD 2. Koordinator Penelitian : Bambang Hudayana Tabel 1.2. Daftar Peneliti ADD di Enam Kabupaten
No 1. 2. Lokasi Jayapura Limapuluh Kota Nama Peneliti Sutoro Eko Ismail Amir Muhammad Najib Bambang Hudayana Susmanto Firman Siagian Stepanus Warno Hadi Winarno Suprayitno Haryo Habirono Rossana Dewi Wilda Hetharia Pietra Widiadi Farid Hadi Rahman Lembaga Asal STPMD APMD Bina Swagiri PERFORM FPPD GTZ-SfDM PMD GTZ Promis Dialog PMD FPPD Gita Pertiwi PMD CPAD PERFORM Tempat Tinggal Yogyakarta Tuban Jakarta Yogyakarta Jakarta Jakarta NTT Sidoarjo Jakarta Salatiga Solo Jakarta Sidoarjo Makasar

3. 4.

Sumedang Tuban

5.

Magelang

6.

Selayar

Staff pendukung 1. Asisten peneliti 2. Skretaris 3. Keuangan 4. Kasir 5. Dukumentasi 6. Office Boy

: : : : : :

Alif Basuki Erni Herawati Sukasmanto Asruri Adri Warsena M. Tri Sumirat 15

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

5.6. Jadual Kegiatan


Penelitian ini dilaksanakan selama 2 bulan dimulai bulan Agustus dan berakhir pada bulan Oktober 2004. Tabel 1.3. Jadual dan Rangkaian Kegiatan Penelitian
No 1. 2. Jenis Kegiatan Penyusunan proposal Lokakarya "Sharing ide dan pengalaman tentang ADD" Penulisan draf laporan penelitian I Presentasi dan diskusi terbatas laporan penelitian I Pengumpulan data lapangan Penulisan draf laporan penelitian akhir Presentasi dan diskusi terbatas draf laporan penelitian akhir Perbaikan laporan penelitian akhir Lokakarya Nasional Evaluasi & Laporan Akhir Agustus
II III IV I

September
II III IV I

Oktober
II III

3. 4. 5. 6. 7.

8. 9. 10.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

16

BAB II DESKRIPSI DAERAH PENELITIAN

1. Letak Geografi dan Kependudukan


Secara geografis, setiap kabupaten penelitian mempunyai karakteristik yang khas. Jayapura merupakan wilayah Provinsi Papua yang relatif terisolasi dari pusat pembangunan ekonomi yang terkonsentrasi di Jawa. Wilayah yang luas dengan desa-desa yang kecil dan terpencar-pencar merupakan ciri khas dari kabupaten ini. Meskipun demikian, kabupaten ini relatif lebih terbuka daripada kabupaten lainnya di wilayah Papua. Selayar juga merupakan salah satu contoh kabupaten kepulauan dan berada dalam posisi terisolasi di wilayah Provinsi Sulawesi Selatan. Ia merupakan kabupaten kepulauan yang berada di bagian selatan provinsi ini. Sementara itu Kabupaten Limapuluh Kota termasuk wilayah Sumatera Barat, dulunya terisolir, tetapi kemudian terbuka dan menjadi pintu masuk ke wilayah Provinsi Riau dan Sumatera Utara. Berbeda dengan ketiga Kabupaten di luar Jawa, Kabupaten Tuban, Magelang dan Sumedang merupakan daerah yang sudah terbuka. Magelang merupakan kabupaten yang tumbuh menjadi pusat kegiatan ekonomi di Jawa dan berada dalam lintas perseberangan antara poros pusat pertumbuhan ekonomi di Yogyakarta dan Semarang. Magelang dikenal produsen pertanian untuk menyuplai kota
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

17

Magelang, dan Semarang, sama seperti Sumedang untuk menyuplai produksi pertanian bagi kota Bandung. Tuban merupakan daerah yang dekat dengan Surabaya, sebagai pusat kegiatan Ekonomi di Jawa Timur. Tuban dikenal sebagai kawasan Industri Semen Gresik dan tambak. Kondisi ini mirip dengan Sumedang yang dekat dengan Bandung sebagai pusat pemerintahan provinsi Jawa Barat. Dari segi luas wilayah, Jayapura merupakan kabupaten terluas, disusul Lima Puluh Kota, Tuban, Magelang, Selayar , dan Sumedang. Adapun dari segi jumlah dan kepadatan penduduk, Magelang, Sumedang dan Tuban paling besar dan padat penduduknya, sedangkan kabupaten lainnya yang berada di luar Jawa, Khususnya Jayapura termasuk rendah jumlah dan kepadatan penduduknya. Tabel 2.1. Luas Wilayah, Jumlah dan Kepadatan Penduduk di Enam Kabupaten Penelitian
No. Nama Kabupaten Luas Wilayah (KM) Jumlah Penduduk (jiwa) Kepadatan Penduduk (KM)

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Lima Puluh Kota Sumedang Magelang Tuban Selayar Jayapura

3.354 522 1.086 1.893 903 61.493

313,445 970.461 1.123.937 1.076.203 109.979 NA

117 625 1.034 568.5 122 2,28

Sumber: Kabupaten dalam Angka dan dokumen resmi di masingmasing kabupaten penelitian

2. Ekonomi
Deskripsi tentang aspek ekonomi difokuskan pada hal-hal yang yang relevan dengan program ADD. Pertama adalah masalah kemiskinan. Keragaman kondisi geografis antara kabupaten itu nampaknya diikuti dengan perbedaan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

18

pola ekonomi. Dari segi basis ekonomi, penduduk asli Jayapura masih menggantungkan hidupnya pada ekonomi subsisten melalui praktik perladangan dan perburuan. Kini sektor pertanian sedang tumbuh dengan munculnya usaha tani persawahan, diikuti juga dengan sektor perkebunan dan kehutanan. Berbeda dengan Jayapura, ekonomi penduduk Selayar menggantungkan pada perikanan laut, meskipun sektor pertanian menjadi sumber pendapatan utama. Kabupaten yang penduduknya terkosentrasi pada usaha tani adalah Kabupaten Limapuluh Kota. Mereka mengandalkan usaha tani persawahan karena didukung oleh adanya lembah pertanian yang subur. Selain itu mereka merupakan produsen gambir yang merupakan tanaman lokal yang marketabel di pasar nasional dan dunia (Kompas, 2003). Adapun penduduk Tuban, Magelang dan Sumedang juga menggantungkan dari sektor pertanian, meskipun sektor industri telah berkembang menjadi sumber ekonomi mereka juga. Perkembangan ekonomi berpengaruh dengan tingkat kemiskinan. Di Jayapura tingkat kemiskinan penduduk sangat tinggi. Kabupaten lainnya kecuali Magelang dan Sumedang mempunyai angka kemiskinan yang cukup tinggi. Tingginya angka kemiskinan itu dalam banyak studi di Indonesia dapat disebabkan oleh kemiskinan struktural dan kultural serta sebagai implikasi dari imbas krisis ekonomi 1997 di mana jumlah penduduk miskin yang semula telah turun sekitar 15% menjadi 60% (Wahono, 1999). Tingginya angka kemiskinan di empat kabupaten penelitian telah mendorong pemerintah daerah untuk mencanangkan agenda pengentasan kemiskinan melalui berbagai pendekatan. ADD nampaknya dimaksudkan sebagai salah satu jalan keluar untuk mengatasi kemiskinan karena dana ADD diperuntukkan bagi pembangunan di wilayah
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

19

pedesaan. Di Kabupaten Limapuluh Kota, pemerintah bahkan mencanangkan kebijakan pengembangan ekonomi masyarakat dengan berbasis pada peningkatan komoditas unggulan nagari sehingga mempercepat proses peningkatan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan visi dari kabupaten. Ini artinya pemerintah memfasilitasi nagari dalam mengembangkan ekonominya, dengan mendorong agar ADD-nya untuk mengembangkan sentra ekonomi sesuai dengan produk unggulannya. Tabel 2.2. Persentase Penduduk Miskin di Enam Kabupaten Penelitian
No. Nama Kabupaten Persentase Penduduk Miskin

1. 2. 3. 4. 5. 6.
Sumber:

Lima Puluh Kota 2003 Sumedang 2003 Magelang 2003 Tuban 2003 Selayar 2003 Jayapura

22% (17,488 KK) 5,6% (54.625 jiwa) 9,7% (109.259 Jiwa) 24% 24% NA

Data mentah dan hasil analisis data sekunder LPJ Bupati, atau SK para Bupati tentang Penjabaran Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Penelitian.

Kedua: profil nilai Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) di enam kabupaten yang tersedia datanya. Data ini perlu untuk memberikan gambaran tentang sumbangan sektor ekonomi terhadap ekonomi daerah secara umum. Nampak bahwa PDRB di enam kabupaten penelitian, kecuali Sumedang menunjukkan masih tingginya PDRB dari sektor pertanian. PDRB Kabupaten Tuban rangking ke-1, dan sektor yang menjadi pendukung PDRB adalah berasal dari sektor pertanian 28,79%; industri pengolahan 19,26%; pertambangan dan penggalian 8,91%; perdagangan,
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

20

restoran dan hotel 17,68%; konstruksi 7,16%; dan sisanya keuangan dan jasa, gas dan air relatif kecil masing-masing di bawah 5%. PDRB Kabupaten Magelang menempati rangking ke-4, dan sektor yang menjadi pendukung PDRB adalah berasal dari sektor pertanian 34,88%; industri 19,17%; jasa 14,69%; perdagangan, restoran dan hotel 19,91% dan lainlain 15,35%. Adapun PDRB Sumedang menempati rangking ke-5 dengan pendukung dari sektor pertanian 0,70%; pertambangan dan galian 9,18%; industri pengolahan 4,41%; listrik, gas dan air bersih 6,82%; bangunan dan konstruksi 5,14%; perdagangan, hotel dan restoran 4,16%; angkutan dan komunikasi 6,22%; keuangan, persewaan dan jasa 8,23% dan jasa-jasa 4,63%. Tabel 2.3. PDRB di Enam Kabupaten Penelitian Tahun 2003
No Nama Kabupaten PDRB Tahun Terakhir (dalam Juta rupiah) Rangking Tertinggi

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Lima Puluh Kota Sumedang Magelang Tuban Selayar Jayapura

NA 1.171.094,92 1.021.815,49 4.654.807,29 395.243,52 NA

NA 2 3 1 5 NA

Sumber: Hasil analisis data sekunder LPJ Bupati, atau SK para Bupati tahun 2003 tentang Penjabaran Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Penelitian.

Potensi dan kondisi alam yang bersifat kepulauan kecil membuat daerah ini mengandalkan pada sumberdaya pertanian dan perikanan. Oleh karena itu, PDRB Kabupaten Selayar tahun 2003 atas dasar harga berlaku, relatif kecil yaitu sebesar Rp 395.243,52 juta. Kontribusi terbesar didominasi oleh sektor pertanian (peternakan) lebih dari
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

21

48%; baru kemudian sektor perdagangan 14,89%; jasa 13,36%; angkutan dan komunikasi 10,55%; bangunan 6,89%; industri 5,22%; serta sisanya lain-lain.

3. APBD dan PAD


Mencermati APBD di enam daerah penelitian diperlukan untuk menyimak perkembangan keuangan daerah belakangan ini. ADD selalu dikaitkan dengan kemampuan daerah untuk membiayai pos pembangunan dan rutin, sedangkan besarnya ADD kadang disesuaikan dan diambilkan dari sisa anggaran kedua pos belanja tersebut. Tabel 2.4. APBD, dan PAD di Enam Kabupaten Penelitian
No Nama Kabupaten APBD (Pendapatan) PAD Tahun Terakhir % PAD dari APBD

Lima Puluh 242.429.160.364 9.734.560.841 4.01 Kota 2003 2. Sumedang 351.655.359.000 41.752.295.000 11.87 2003 3. Magelang 359.629.075.416 25.511.800.845 7.09 4. Tuban 2003 407.373.300.718 54.481.564.336 13.08 5. Selayar 2003 138.598.914.000 7.310.960.000 5.27 6. Jayapura NA NA NA Sumber: Hasil analisis data sekunder LPJ Bupati, atau SK para Bupati tentang Penjabaran Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Penelitian.

1.

Tabel di atas mengungkapkan bahwa APBD setiap kabupaten penelitian masih menggantungkan dari Dana Perimbangan Pusat-Daerah (DAU). Hal ini nampak dari masih kecilnya sumbangan PAD yang besarnya di bawah 10%, kecuali untuk Sumedang dan Tuban. Tabel di atas memberikan pelajaran bahwa kemunculan ADD di enam kabupaten bukan karena mereka mempunyai pos pendapatan dalam APBD yang besar dan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

22

PAD yang besar pula. ADD di enam kabupaten itu lebih dipengaruhi oleh semangat para penyelenggara pemerintahan untuk memberikan semacam hak kepada desa agar dapat menjalankan peran sebagai kekuatan yang jitu untuk melaksanakan pembangunan di wilayahnya.

4. Pemerintahan Desa
4.1. Jumlah Kecamatan dan Desa
Keenam kabupaten penelitian memiliki jumlah kecamatan dan desa yang beragam. Khusus untuk Kabupaten Limapuluh Kota, pemerintahan desa telah diganti dengan pemerintahan nagari dan menggabungkan desa lama (jorong) ke dalam satuan wilayah nagari sehingga jumlah nagarinya menjadi paling sedikit. Tabel 2.5. Jumlah Kecamatan, Desa, dan Dusun di Enam Kabupaten Penelitian
No Nama Kabupaten Jumlah Kecamatan 13 26 21 19 10 NA Jumlah Desa/ Nama lain 76 262 365 311 66 NA Jumlah Kelurahan 7 5 17 7 NA Jumlah Dusun/ Nama lain 382 NA NA 844 NA NA

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Lima Puluh Kota Sumedang Magelang Tuban Selayar Jayapura

Sumber: Kabupaten dalam Angka dan LPJ Bupati di masing-masing daerah penelitian dan dokumen resmi.

Tabel 2.5 mengungkapkan bahwa keenam kabupaten penelitian memiliki jumlah kecamatan dan desa/kelurahan yang cukup banyak. Barangkali hal itu berkaitan dengan tingkat jumlah dan kepadatan penduduk. Tabel ini juga
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

23

memberikan pelajaran bahwa banyak-sedikitnya desa dan dusun tidak menjadi penghalang bagi kabupaten untuk menelorkan kebijakan ADD karena kabupaten-kabupaten tersebut mempunyai jumlah desa yang berbeda-beda. Bahkan banyaknya dusun (Jorong) diperhatikan dalam merumuskan besarnya ADD seperti yang terjadi di Kabupaten Limapuluh Kota seperti yang dipaparkan di belakang.

4.2. Tata Pemerintahan


Tata pemerintahan desa yang disimak dalam laporan ini meliputi aspek demokrasi dan otonomi sebagaimana terlihat pada (1) struktur organisasi pemerintahan, (2) sistem rekruitmen jabatan, dan (3) keuangan. Keenam kabupaten, kecuali Kabupaten Limapuluh Kota memiliki struktur pemerintahan desa yang relatif sama, yakni terdiri dari pemerintah desa sebagai lembaga eksekutif yang dipimpin kepala desa dan BPD (Badan Perwakilan Desa) sebagai lembaga legislatif. Di Limapuluh Kota, desa diartikan sebagai nagari yang pernah hidup sebelum berlakunya UU No 5/1979. Nagari tersebut menghapus desa yang ada yang dulunya memiliki wilayah administrasi di Jorong yang merupakan wilayah terendah dari nagari. Di dalam nagari terdapat paling tidak tiga lembaga penting, yaitu wali nagari yang sejajar dengan kepala desa sebagai lembaga eksekutif, Badan Perwakilan Anak Nagari (BPAN) yang sejajar dengan BPD, dan Lembaga Anak Nagari (LAN) yang berfungsi sebagai lembaga yang mengatur sengketa adat, dan Badan Musyawarah Adat dan Syarak (BMAS) yang berfungsi sebagai lembaga musyawarah besar antar elemen dalam masyarakat yang berperan sebagai lembaga konsultatif untuk pemerintah nagari. Oleh karena itu, susunan pemerintahan desa tidak sekompleks pemerintahan nagari.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

24

Terdapat pola yang sama pada desa-desa penelitian tentang struktur organisasi pemerintahan dan rekruitmen jabatan. Perda yang melandasi struktur organisasi itu mengamanatkan susunan pemerintah desa terdiri dari kepala desa yang dipilih secara langsung, dibantu oleh kepala dusun yang juga dipilih secara langsung serta aparat desa seperti sekretaris (carik) dan Kepala Urusan (Kaur) yang diangkat dengan memperhatikan suara BPD. Adapun BPD beranggotakan sekitar 13 orang tergantung dari jumlah penduduk dan dusun, serta mereka ini dipilih secara langsung. Khusus untuk nagari, wali nagari dipilih secara langsung sedangkan wali jorong diangkat melalui proses penggalian aspirasi warga di setiap jorong. Penggalian aspirasi ditampung wali nagari dan diangkat dengan minta persetujuan dari BPAN. Pemerintahan desa di kabupaten penelitian itu diberi status otonom, dalam arti bupati tidak mengurusi rumah tangga desa di dalam mengisi jabatan dalam struktur pemerintahan. Tugas bupati hanya mengesahkan jabatan kepala desa dan BPD yang diselenggarakan sendiri oleh desa. Bupati hanya akan memberhentikan kepala desa atas usul dari BPD dengan menggunakan aturan yang berlaku. Dalam kaitannya dengan ADD, bupati mempunyai kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban atas dana yang diserahkan itu. Dalam menjalankan peran sebagai fasilitator dan kontrol terhadap penggunaan ADD bupati dapat menugaskan camat. Hubungan nagari dengan bupati juga mirip hubungan antara bupati dengan desa. Bupati Kabupaten Limapuluh Kota menugaskan camat dan juga kepala Kantor Pemberdayaan Nagari (PMN) untuk memfasilitasi dan mengkoordinasi pemberdayaan nagari dan penggunaan ADD.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

25

Keuangan desa dipegang oleh bendahara, dan APBDes disusun sesuai dengan UU No 22/1999, dan Perda tentang tata pemerintahan desa serta SK Bupati masingmasing untuk menindaklanjuti ketentuan-ketentuan dalam undang-undang dan peraturan daerah. Sumber pendapatan APBDes terutama berasal dari ADD dan PAD. ADD di enam kabupaten itu, kecuali di Jayapura diintegrasikan dalam APBDes dan karenanya menjadi bagian integral dari kegiatan rutin dan pembangunan desa yang pendanaannya didukung dengan PAD. Khusus untuk Jayapura, PAD dikelola oleh kantor kecamatan sebagai program pembangunan pemerintahan desa. PAD bersumber dari kekayaan desa, pajak dan retribusi. Di Kabupaten Limapuluh Kota, nagari telah mengembangkan PAD karena didukung oleh Perda yang mengijinkan nagari untuk menggali potensinya masingmasing. Banyak dana bagi hasil usaha yang masuk ke nagari dan berbagai iuran warga yang dipatuhi oleh para warganya. Bagan 2.1. Pola Struktur Organisasi Pemerintahan Desa

Bupati Camat Kepala Desa BPD

Aparat Desa (Sekretaris, Kaur, Bendahara dll) Para Kepala Dusun/Kampung

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

26

BAB III KONTEKS KELAHIRAN KEBIJAKAN DAN SUBTANSI ADD

1. Konteks Kelahiran
Kelahiran ADD di enam kabupaten penelitian ini dilatarbelakangi oleh beberapa faktor seperti (1) romantisme dan semangat mengisi otonomi daerah, (2) kebijakan memanfaatkan UU No. 22/1999 sebagai kerangka landasan mewujudkan otonomi desa yang ideal, (3) merespon tuntutan proposal pembangunan desa yang kompleks, (4) tuntutan dari masyarakat sipil dan jaringan LSM, dan (5) kebijakan populis Bupati. Kelima faktor itu tidak muncul semuanya di setiap kabupaten dan setiap kabupaten nampaknya mempunyai kecenderungan memiliki konteks kelahiran yang khas. Faktor pertama nampaknya hanya muncul di Kabupaten Limapuluh Kota, sedangkan faktor kedua terutama muncul di Kabupaten Selayar dan Jayapura, dan disusul kemudian di semua kabupaten. Ini artinya bahwa pihak eksekutif dan legislatif di kabupaten memandang bahwa UU No. 22/1999 memberikan amanat untuk menghidupkan desa sebagai pemerintahan terbawah yang juga dapat menjalankan fungsi administrasi pemerintahan dan pembangunan serta pelayanan publik. Adapun faktor keempat terutama muncul di Kabupaten Sumedang dan Tuban, sedangkan faktor kelima muncul di semua

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

27

kabupaten. Ini artinya Bupati merupakan aktor yang penting di dalam memprakarsai kebijakan ADD tersebut. Faktor pertama itu muncul di Kabupaten Limapuluh Kota Sumatera Barat yang secara terpaksa telah mengganti pemerintahan nagari menjadi desa sesuai dengan tuntutan UU No 5/1979. Dengan berlakunya UU No 22/1999, romantisme dan semangat mengisi otentiksitas otonomi daerah telah merasuki elite lokal dan masyarakatnya. Mereka itu sepaham dengan para elite di tingkat provinsi di dalam memaknai UU NO. 22/1999 sebagai kerangka landasan yuridis untuk menghidupkan kembali identitas kedaerahan, dan nagari dipandang sebagai identitas otentik yang menjadi bagian integral dari otonomi daerah. Mereka menostalgiakan nagari sebagai self governing community yang kredibel dan mencerminkan struktur dan kerjasama sosial dalam masyarakat. Dengan terbitnya Perda Provinsi Sumatra Barat No. 1 tahun 2000 tentang Pemerintahan Nagari, wacana mengembalikan nagari menjadi sebuah agenda yang populer di masyarakat di seluruh kabupaten di provinsi ini termasuk di Kabupaten Limapuluh Kota. Oleh karena itu, para calon Bupati di kabupaten ini berusaha menggunakan agenda itu untuk mempromosikan karier politiknya agar diterima oleh DPRD. Ketika para calon Bupati diminta untuk mempromosikan programnya, salah satu program yang ditampilkan dan dianggap penting adalah kembali ke nagari sebagai bagian yang penting dari renstra kabupaten menuju terwujudnya masyarakat yang sejahtera. Gagasan para Bupati itu kemudian direspon positif oleh anggota DPRD dan oleh Bupati terpilih semua gagasan para calon Bupati diakomodasi melalui kebijakan Dana Bagi Hasil Nagari dan Dana Alokasi Umum Nagari dan dana lainnya yang dimaksudkan untuk memperkuat pemerintahan dan lembaga adat nagari.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

28

Gagasan mewujudkan kembali nagari yang dituangkan di dalam Perda memberikan penegasan untuk melahirkan nagari sebagai self governing community, maka nagari harus memiliki anggaran yang memadai melebihi dari anggaran desa karena satuan masyarakat nagari lebih besar daripada desa. Oleh karena itu, dalam pasal-pasal Perda tentang pemerintahan nagari diperjelas mengenai sumber pendapatan dan belanja nagari yang secara eksplisit menegaskan adanya dana perimbangan dan dana bantuan dari pemerintah kabupaten ke nagari. Berbeda konteks kelahiran ADD di Kabupaten Limapuluh Kota, kelahiran ADD di Kabupaten Selayar disemangati oleh kepentingan untuk mewujudkan otonomi desa yang ideal. Pada masa lalu hingga Orde Baru jumlah desa kurang dari 50 buah, dan kebanyakan tidak menjalankan fungsi pemerintahan dengan baik. Pada waktu itu hampir semua aktivitas desa dibiayai oleh masyarakatnya, tetapi karena masyarakatnya relatif miskin maka praktis pembangunan desa tidak berkembang. Meskipun pada masa Orde Baru terdapat dana untuk pemerintahan desa, dari INPRES Dana Pembangunan Desa atau Kelurahan (DPDK), tetapi dana ini dipandang terlalu kecil untuk menjamin pemerintahan desa dapat bekerja dan menjalankan fungsi pembangunan. Dengan adanya UU No. 22/1999, Pemkab menemukan kerangka landasan yang kuat untuk menghidupkan dan menata ulang pemerintahan desa di dalam menjalankan fungsi pembangunan. Proses sejarah perkembangan tentang desa di Selayar pada masa lalu nampaknya mengundang juga para pengambil kebijakan di Selayar untuk merestrukturisasi desa. Hal ini karena pada masa lalu desa dimaknai sebagai unit pemukiman dan kemudian dikembangkan menjadi unit administrasi pemerintahah. Sebelum atau semasa awal pemerintahan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

29

Hindia-Belanda terdapat pembagian wilayah yang disebut Kabusungan atau juga biasa disebut dengan Galarang yang dipimpin oleh Kepala Kabusungan yang disebut Opu. Setelah pemerintahan Hindia-Belanda berjalan, Kabusungan sebagai bentuk pemerintahan adat berubah menjadi Distrik. Sekalipun sudah berubah menjadi distrik, kepala distrik masih juga disebut dengan Opu. Opu ini menjalankan pemerintahan distrik didukung dengan diberikan kekayaan distrik berupa kokolohe (artinya kebun yang luas). Kokolohe ini merupakan kekayaan desa yang dipakai untuk membiayai fungsi pemerintahan, yaitu pelayanan kepada masyarakat dan sekaligus sebagai gaji bagi Opu. Pada sekitar tahun 1950, distrik dilebur dalam kecamatan dan atau desa. Artinya, terdapat beberapa distrik yang berubah menjadi kecamatan dan ada satu distrik yang dimekarkan menjadi beberapa desa. Dengan berubahnya status distrik menjadi kecamatan dan atau desa maka ada perubahan status Kokolohe. Perubahan status ini secara langsung menghapuskan kekayaan desa sehingga kemudian banyak kokolohe tersebut ada yang berubah menjadi tanah adat, tanah negara atau tanah yang dibagikan kepada warga masyarakat. Dari latar belakang historis itu nampak bahwa kondisi kekayaan desa di Kabupaten Selayar yang berbeda-beda. Umumnya desa yang masih memiliki kokolohe merupakan desa induk dari desa yang dimekarkan atau dibagi dalam beberapa desa, atau merupakan desa yang daerahnya masih bagian dari distrik dan tidak terbagi dalam beberapa desa. Namun sebagian besar desa tidak memiliki kekayaan desa, baik berupa tanah atau pun alat produksi yang lain. Oleh karena itu, desa memerlukan bantuan anggaran yang besar agar dapat menjalankan fungsi pemerintahannya. Restrukturisasi desa di Selayar tampak dari munculnya Perda tentang desa yang mengamanatkan desa
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

30

bukan hanya menjalankan fungsi administrasi tetapi juga fungsi pelayanan dan pembangunan. Oleh karena itu Perda tersebut ditindaklanjuti dengan mengamanatkan perimbangan keuangan desa-kabupaten. Hampir mirip dengan Kabupaten Selayar, kebijakan Kabupaten Jayapura melahirkan ADD merupakan tindakan kongkrit untuk mempercepat proses pembangunan di daerah, dan rujukan yang jitu tertuju pada wilayah pedesaan. Pemaknaan otonomi daerah sebagai agenda untuk menghidupkan fungsi desa sebenarnya muncul juga di seluruh wilayah Papua sebagai konsekuensi dari terwujudnya otonomi khusus di wilayah ini. Provinsi ini mempunyai kekhasan (kekhususan) yang berbeda dengan daerahdaerah lain di Indonesia. Perbedaan antara Papua dengan daerah-daerah lain bukan semata terletak pada kondisi geografis maupun sosio-kulturalnya, melainkan juga pada kebijakan negara dalam memperlakukan Provinsi Papua. UU No. 21/2001 memberikan status otonomi khusus kepada Provinsi Papua sebagai upaya untuk memperkuat integrasi Papua dalam NKRI, sekaligus untuk memberikan pengakuan atas eksistensi Papua (sosial budaya, struktur pemerintahan, sumberdaya alam, dan lain-lain), menghormati HAM bagi masyarakat Papua, maupun mewujudkan pemerintahan dan pembangunan yang berkeadilan dan berkelanjutan. Meski di Papua terjadi pergolakan yang sengit dengan hadirnya Organisasi Papua Merdeka (yang hendak memperjuangkan kemerdekaan bagi Papua untuk lepas dari Indonesia), tetapi wacana otonomi khusus memperoleh sambutan yang lebih luas, yang mereka yakini sebagai babak baru untuk mengakhiri ketidakadilan, diskriminasi dan marginalisasi yang menimpa Papua. Otonomi khusus tentu telah memberikan kewenangan secara signifikan bagi Papua untuk mengelola rumah tangganya sendiri. Berbeda dengan format otonomi daerah
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

31

versi UU No. 22/1999, otonomi khusus telah memberikan kewenangan seluas-luasnya kepada pemerintah provinsi, serta memperoleh perimbangan keuangan yang cukup proporsional. Pemerintahan daerah tidak hanya dimonopoli oleh pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Provinsi, tetapi juga melibatkan Majelis Rakyat Papua yang keanggotaannya terdiri dari pemimpin adat, tokoh agama dan tokoh perempuan, yang kesemuanya adalah orang asli Papua. Di sisi lain, kabupaten/kota juga memperoleh keleluasaan dan keuangan yang memadai sebagaimana diamanatkan oleh UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999. Berbeda dengan Selayar dan Jayapura, ADD di Kabupaten Magelang yang dikenal dengan sebutan block grant muncul sebagai respon pemerintah daerah terhadap tuntutan Formas (Forum Masyarakat) yang anggotanya meliputi unsur pemerintahan desa, LSM, dan Perkasa (Persatuan Perangkat Desa). Tuntutan mereka ini mempertanyakan kebijakan pemerintah sekarang terhadap desa. Jika pemerintah Orde Baru memberikan bantuan ke desa, mengapa pemerintah sekarang tidak memberikan kepedulian yang semakin besar kepada desa. Masalahnya pemerintah bukan tidak sama sekali belum memberikan dana bantuan ke desa. Dalam kenyataannya pemerintah daerah telah memberikan penyaluran dana-dana melalui banyak pintu yaitu dinasdinas dan kantor yang ada di Kabupaten yang kegiatannya berkaitan dengan desa. Masalah lainnya adalah dari pihak desa terus bermunculan proposal-proposal pembangunan desa ke pemerintah kabupaten. Oleh karenanya, kebijakan ADD di Kabupaten Magelang dilakukan dengan maksud untuk menyatu-pintukan dana-dana dari kabupaten kepada desa. Kebijakan ADD di Kabupaten Magelang muncul juga karena mempertimbangkan adanya Dana Aspirasi
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

32

Masyarakat. Dana ini bisa dicairkan kepada masyarakat atas rekomendasi anggota DPRD sebesar Rp. 100 juta per anggota DPRD. Terhadap dana-dana ini, Pemerintah Kabupaten mempunyai niat untuk menghapuskannya karena menurut pengalaman prioritas pemanfaatannya hampir selalu tidak sesuai dengan prioritas dan kebutuhan riil masyarakat. Pemanfaatan dana Aspirasi Masyarakat yang hanya bisa dilakukan atas rekomendasi anggota DPRD cenderung bermuatan politis. Di beberapa desa, pemanfaatan dana ini dinyatakan cukup merepotkan (baca; membingungkan) pemerintah desa. Alasannya, seringkali tanpa sepengetahuan pemerintah desa dan BPD, suatu kegiatan pembangunan di desa dilaksanakan dan dibiayai, sementara banyak prioritas pembangunan desa yang lain tidak mendapatkan pembiayaan. Akhirnya, kepala desa dan BPD hanya bisa menerima saja kegiatan pembangunan itu, daripada dananya dialihkan ke desa lain. Implikasi yang diharapkan atas pertimbanganpertimbangan ini, yaitu menyatu-pintukan dana-dana pemerintah kabupaten kepada desa, dimana di tingkat desa telah diberikan berbagai acuan dasar yaitu Perda-perda tentang desa, pemerintah kabupaten mengharapkan munculnya Otonomi Desa secara lebih baik. Desa diharapkan mampu mengatur pembangunan dan tata kehidupan masyarakatnya sendiri sesuai dengan koridor-koridor hukum yang ditetapkan oleh kabupaten. Pihak-pihak lain yang turut mendorong lahirnya kebijakan ADD di Kabupaten Magelang adalah Perkasa yaitu Asosiasi atau Pekumpulan Kepala Desa se-Kabupaten Magelang serta adanya juga dorongan dari Program Pembaharuan Tata Pemerintahan Daerah (P2TPD) dan Program dasar Pembangunan Partisipatif (PDPP). Kebijakan ADD di Kabupaten Magelang menggunakan judul (di dalam Perda-nya) Perimbangan Keuangan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

33

Kabupaten dan Desa. Judul Perda ini mengadopsi judul dan dasar pemikiran UU No.25/1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Oleh karenanya, di dalam Perda No. 8/2004 Bab II pasal 2 dinyatakan bahwa Sumber DAU (Dana Alokasi Umum) Desa meliputi: (a) Bagian dari Penerimaan Pajak Daerah, (b) Bagian dari penerimaan Retribusi Daerah tertentu, dan (c) Bagian dari penerimaan Dana Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah yang diterima pemerintah kabupaten. Selanjutnya pada pasal 8 dinyatakan bahwa Pemerintah Kabupaten dapat memberikan DAK (Dana Alokasi Khusus) Desa bagi desa-desa tertentu untuk membiayai kegiatan yang sudah ditentukan pemerintah kabupaten. Munculnya kebijakan ADD sebagai tuntutan dari bawah nampak lebih menonjol di Kabupaten Sumedang daripada di Magelang, khususnya para penyelenggara pemerintahan desa, baik kepala desa maupun anggota BPD. Terutama sejak tahun 2000-2001, masyarakat Sumedang sering melakukan unjuk rasa kepada Pemerintah Kabupaten dan DPRD, untuk menyampaikan aspirasi yang menyangkut upaya peningkatan dan perbaikan masyarakat Desa. Bupati Kepala Daerah yang saat itu Drs. H. Misbach, sangat respon terhadap aspirasi masyarakat yang muncul dan meminta jajaran di eksekutif melakukan inventarisasi masalah yang dihadapi masyarakat desa. Menindaklanjuti UU 22/99 dan Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 64/1999 tentang Pedoman Pengaturan Desa, Sebelum kebijakan pemda dirumuskan, di Kabupaten Sumedang umumnya diawali dengan pertemuan informal antara Bupati dengan DPRD yang dimaksudkan untuk menyamakan persepsi tentang perumusan masalah, penentuan alternatif kebijakan dan pokok-pokok substansi yang akan dirumuskan dalam kebijakan pemerintah daerah.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

34

Setelah disepakati dan diundangkan Perda-perda tentang Pengaturan Desa, di kalangan eksekutif dan legislatif muncul pikiran-pikiran tentang Otonomi Desa. Pikiran-pikiran tersebut diawali dengan pengalaman singkat dari implementasi otonomi daerah. Kalau pemerintah telah melakukan Otonomi Daerah yang disertai dengan desentralisasi fiskal, maka Eksekutif dan Legislatif di Kabupaten Sumedang juga berpikiran positif tentang desentralisasi fiskal kabupaten ke desa. Disepakati oleh mereka, bila DESA telah KUAT maka KABUPATEN pun akan KUAT, dan untuk itu perlu ada perimbangan keuangan antara kabupaten dengan desa/kelurahan. Melalui Dana Perimbangan Desa akan muncul: Penguatan Lembaga Pemerintahan Desa dan Lembaga Kemasyarakatan di Desa/Kelurahan, dan peningkatan partisipasi masyarakat dalam bidang pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. Kebijakan ADD di Sumedang menetapkan menghasilkan kesepakatan sebagai berikut. Pertama: Dana Perimbangan Desa (DPD), sekurang-kurangnya sebesar 10% dari: Pendapatan Asli Daerah + (Dana Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah setelah dikurangi gaji Pegawai/PNS) + Bagi hasil pajak Provinsi. Kedua: Diupayakan jumlah DPD meningkat nilai/jumlah rupiahnya setiap tahunnya. Ketiga: Bupati membuat rambu-rambu dalam pelaksanaannya setiap tahun. Setelah Dana Perimbangan Desa ditetapkan dalam Peraturan Daerah, maka dampak yang terjadi pada saat itu menurut DPRD adalah: (1) unjuk rasa masyarakat mulai menurun, (2) iklim demokratisasi berkembang, (3) peningkatan prakarsa masyarakat dalam berbagai segi secara umum semakin baik, dan (4) surat-surat dari masyarakat yang ditujukan kepada DPRD semakin banyak

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

35

terutama yang menyangkut kepemimpinan kepala desa dan ketidaktepatan penggunaan DPD. Hampir sama dengan di Sumedang, ADD di Tuban itu nampaknya muncul sebagai akibat tuntutan dari bawah yang kuat dengan melibatkan peran LSM Bina Swagiri. Kebijakan PPM bukan melalui proses yang instant, melainkan melalui sebuah proses panjang sehingga sampai pada sebuah kristalisasi ide dan komitmen dari berbagai stakeholder seperti eksekutif, legislatif dan LSM maupun sebagai hasil dari berbagai pengalaman empirik oleh pelaku-pelaku program pemberdayaan masyarakat desa/miskin seperti FPLP (Forum Lintas Pelaku) dan lain sebagainya. Meskipun peran masyarakat dan LSM sangat signifikan di dalam memunculkan kebijakan tentang ADD di Tuban, tetapi patut dicatat bahwa kebijakan itu nampaknya lahir juga karena adanya semangat pemerintah daerah untuk memaknai UU No.22/1999 dan UU No.25/1999 sebagai bagian yang penting di dalam mewujudkan otonomi desa yang lebih baik. Oleh karena itu, semangat Pemerintah Daerah Tuban dalam konteks ini sama seperti Pemerintah Kabupaten Selayar, Kabupaten Limapuluh Kota dan Kabupaten Jayapura. Perhatian Pemda Tuban terhadap pelaksanaan otonomi daerah nampaknya sangat serius khususnya dalam konteks otonomi desa. Pada tataran yuridis keseriusan ini terlihat dengan diterbitkannya 13 Perda yang khusus mengatur tentang penyelenggaraan pemerintahan desa. Kemudian dalam rangka mendukung keuangan desa dan sebagai wujud menciptakan adanya rasa keadilan antara Pemda dan desa telah ditetapkannya 2 buah Perda, yaitu Perda No.7/2003 tentang Bagian Desa dari hasil penerimaan pajak daerah dan retribusi daerah kemudian Perda No.6/2004 tentang Bagian Desa dari hasil penerimaan pajak bumi dan bangunan. Pada tataran implementasi keseriusan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

36

Pemda terlihat jelas melalui penyediaan sejumlah dana untuk mendukung kelancaran penyelenggaraan pembangunan dan penguatan kelembagaan desa/kelurahan melalui apa yang disebut dengan Program Pemberdayaan Masyarakat (PPM) yang efektif pelaksanaannya sejak tahun 2001. Pijakan Pemda Tuban dalam upaya memperkuat posisi desa khususnya dalam rangka memperlancar penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan desa didasarkan pada Renstra 2001-2006. Kendatipun Renstra kekuatan hukumnya di bawah Perda, namun posisi Renstra dalam kebijakan pembangunan di Tuban cukup kuat dalam menentukan visi, misi, tujuan, sasaran, kebijaksanaan, program dan kegiatan karena Renstra tersebut mengacu pada Perda No.27/2001. Renstra Kabupaten Tuban terdiri dari dua kebijakan yang secara langsung maupun tidak langsung mengutamakan pemberdayaan desa. Pertama: kebijakan bidang pembangunan, ketentraman masyarakat dan ketertiban umum dengan fokus pada program pengentasan kemiskinan melalui pola pemberdayaan masyarakat. Kedua: kebijakan bidang politik, pada sub bidang pemerintahan desa dengan fokus pada pemberdayaan masyarakat melalui percepatan pembangunan pedesaan. Berdasarkan pada kedua kebijakan tersebut Pemda Tuban melalui Surat Bupati mengeluarkan pedoman pelaksanaan PPM yang setiap tahunnya mengalami penyesuaian. Munculnya dua kebijakan antara pengentasan kemiskinan dan pemberdayaan masyarakat sebagai dua isu yang saling terkait mengungkapkan kuatnya komitmen Pemda untuk menguatkan pemerintahan desa dan pemberdayaan masyarakatnya. Akhirnya tidak dapat dipungkiri bahwa kebijakan ADD di enam kabupaten penelitian merupakan buah prakarsa dari
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

37

para pengambil kebijakan terutama adalah bupatinya. Hampir semua kebijakan ADD merupakan produk dari inisiatif para bupati. Di Kabupaten Limapuluh Kota, bupatinya dikenal sebagai pakar tentang sosiologi nagari. Ia mempromosikan ADD dalam konteks reinventing nagari governance. Ia merumuskan tentang formula dana bagi hasil dan dana alokasi umum untuk nagari. Dia juga yang mengembangkan konsep pembangunan nagari dari tahap instalasi dalam bentuk pembangunan fisik sampai dengan tahap pemberdayaan sumberdaya manusia. Ia melihat bahwa Dana Bagi Hasil dan DAUN akan mampu mengantarkan proses pemberdayaan nagari itu menuju self governing community sekaligus menjalankan fungsi pelayanan yang diserahkan oleh kabupaten. Bupati Jayapura, Habel M Suwae, misalnya, termasuk aktor yang visioner dan kritis terhadap otonomi khusus bagi Papua. Otonomi khusus tidak ada artinya kalau tidak membawa perubahan bagi kesejahteraan rakyat. Otonomi harus bermanfaat untuk rakyat, karena rakyat adalah pemegang saham terbesar bagi republik ini, dan kami semua bekerja untuk rakyat, demikian tutur Bupati Jayapura (Wawancara, Kamis 16/09/2004). Tetapi di pihak lain, pemerintah provinsi dan kabupaten-kabupaten lain tidak merespons isu otonomi untuk rakyat. Karena itu, Kabupaten Jayapura melangkah sendirian untuk mewujudkan gagasan otonomi untuk rakyat. Bupati Jayapura menelorkan kebijakan gila dan populis dalam bentuk alokasi dana sebesar 1 milyar rupiah untuk distrik yang dibingkai dengan Program Pemberdayaan Distrik (PPD). Secara politik kebijakan ini merupakan sebuah respons cepat terhadap transisi otonomi khusus, yakni menyambut euforia masyarakat terhadap otonomi khusus dan mewujudkan stabilitas politik lokal di tengah-tengah pergolakan OPM di Papua (Wawancara dengan staf-staf Perform Papua dan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

38

Asisten II Sekda Kabupaten Jayapura, 14 dan 15 September 2004). Dalam konteks ini, Pemkab Jayapura menegaskan tiga alasan penting kelahiran PPD. Pertama, PPD merupakan jawaban terhadap kebutuhan pemerataan pelayanan publik sampai ke level masyarakat bawah, sebab selama ini pelayanan publik cenderung bias kota dan akses masyarakat yang berada di pedalaman mengalami kesulitan serius. Pemda belum membayangkan terlalu jauh tentang dimensi keadilan dalam PPD yang selama ini menjadi persoalan serius bagi masyarakat Papua. Pemerataan memang belum tentu menciptakan keadilan, tetapi kalau kita mencari keadilan berarti kita harus bertengkar terus-menerus, demikian ungkap Asisten II Sekda, Purnomo, yang sebelumnya menjabat Kepala Bapeda yang mengawali peluncuran PPD 2002. Kedua, PPD merupakan jawaban terhadap jangkauan dan rentang kendali yang terlalu jauh antara kabupaten dengan masyarakat di kampung. Apalagi kondisi geografis dan sosial Papua yang begitu luas sehingga mempersulit jangkauan transportasi, komunikasi dan akses masyarakat terhadap layanan publik. Selama ini diakui bahwa pihak dinas-dinas teknis di Kabupaten Jayapura tidak mengetahui persis dan tidak mampu menjangkau ke pelosok daerah, sehingga proyek-proyek sektoral (kesehatan, air bersih, perumahan, pendidikan dan lain-lain) hanya terkonsentrasi di kawasan kota. Dengan demikian, PPD dimaksudkan untuk mendekatkan jangkauan atau rentang kendali sekaligus untuk menciptakan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Ketiga, PPD merupakan jawaban terhadap masalah dan kegagalan perencanaan pembangunan (bottom-up planning) yang selama ini diterapkan. Pemda Kabupaten Jayapura sadar betul bahwa mekanisme perencanaan dari bawah seperti itu tidak
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

39

mungkin membuka akses partisipasi masyarakat karena jangkauannya yang jauh, dan tidak mungkin mengcover seluruh aspirasi (kebutuhan) dari bawah yang sudah dirumuskan di tingkat bawah karena pendekatan prioritas mau tidak mau harus melakukan pemotongan aspirasi dari bawah. Banyak pihak menyadari bahwa usulan dari bawah sering mengalami distorsi dan manipulasi sehingga tidak naik ke atas, apalagi masing-masing dinas teknis di kabupaten selalu berebut proyek ketika menggelar forum Rakorbang bersama Bappeda. Bupati Selayar juga pemrakarsa ADD yang sangat fantastis. Hal ini karena dialah yang berani mengajukan besarnya ADD senilai 10% dari dana DAU. Angka ini sangat tinggi dan dikhawatirkan pemerintah akan kedodoran. Namun demikian kebijakan ini bisa direalisasikan karena dia mengembangkan kebijakan zero growth untuk penambahan PNS di daerahnya. Bupati Sumedang juga muncul sebagai tokoh penting terhadap lahirnya DPD karena ia responsif terhadap tuntutan masyarakat. Terutama sejak tahun 2000-2001, masyarakat Sumedang sering melakukan unjuk rasa kepada pemerintah kabupaten dan DPRD, untuk menyampaikan aspirasi yang menyangkut upaya peningkatan dan perbaikan masyarakat Desa. Bupati Misbach, kemudian menyerap aspirasi masyarakat yang muncul dan meminta jajaran di eksekutif melakukan inventarisasi masalah yang dihadapi masyarakat desa.

2. Subtansi ADD
2.1. Istilah ADD
ADD di kabupaten penelitian mempunyai istilah yang beragam. Di Kabupaten Limapuluh Kota, itu disebut Dana Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan Nagari. Dalam tulisan ini disebut dengan kependekan DBH-BKN, atau dengan istilah
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

40

DAUN, sebuah istilah yang lazim dipakai dan populer di Kabupaten Limapuluh Kota. Di kabupaten Sumedang, ADD disebut Dana Perimbangan Desa (DPD). Di Magelang dikenal dengan nama DAU Desa, dan sering dikenal luas dengan nama Block Grant, karena dana ini dikesankan diserahkan sepenuhnya kepada desa untuk mengelolanya. di Tuban disebut Proyek Pemberdayaan Desa (PPM). Di Selayar disebut seperti di Magelang, yaitu Dana Alokasi Umum Desa (DAU Desa). Adapun di Kabupaten Jayapura disebut Program Pemberdayaan Distrik. Dari segi substansi ADD di enam kabupaten itu diinspirasi oleh dana perimbangan keuangan antara Pemerintah dan Daerah yang dilandasi dengan UU No. 25/1999. Secara umum ada tiga alasan yang dijadikan kebijakan transfer fiskal antar pemerintahan tersebut, yaitu 1) untuk menutupi kesenjangan fiskal, 2) untuk mewujudkan pemerataan, dan 3) alasan ekternalitas. Di enam daerah penelitian, lima diantaranya lebih didasari oleh alasan mewujudkan pemerataan, kecuali di Kabupaten Jayapura, transfer fiskal ke distrik yang selain alasan pemerataan juga didasari oleh alasan ekternalitas, adanya otonomi khusus dan menyambut euforia masyarakat di tengah-tengah pergolakan OPM. Sejak kelahirannya di masing-masing kabupaten, ADD merupakan dana yang diakokasikan secara rutin dengan diambilkan dari APBD. Dana itu juga dialokasikan dengan dilandasi oleh kebijakan yang tertuang dalam Suratsurat Keputusan Bupati. Surat-surat keputusan beserta lampirannya berisi tentang pedoman penetapan besarnya ADD yang dikenal dengan fomula ADD, penggunaan ADD, prosedur penyaluran dan pertanggungjawaban penggunaan ADD sampai dengan mekanisme kelembagaan untuk pengelolaan ADD. Pada bagian ini perlu diketengahkan dulu tentang formula ADD.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

41

2.2. Formula
Apa yang dimaksud dengan formula di sini adalah sebuah rumusan yang berisi tentang indikator-indikator dan bobot dari masing-masing indikator untuk menentukan besar kecilnya ADD ke setiap desa. Formula seperti itu tidak menentukan besarnya total ADD setiap tahun yang diterima oleh seluruh desa. Besarnya total ADD ke seluruh desa ditentukan oleh Pemkab dengan berpedoman pada APBD. Dalam setiap APBD dialokasikan ADD dan untuk pos anggaran relatif masih kecil, walaupun pihak kabupaten dapat berargumentasi bahwa angkanya sudah besar dan proporsional. ADD di Selayar nampaknya paling besar karena besarnya adalah 10% dari APBD. Di kabupaten lainnya besarnya bervariasi antara 5-10% dari APBD setelah dikurangi belanja rutin gaji pegawai. Barangkali formula yang dituangkan di sini dapat mengindikasikan besarnya ADD yang akan diterima oleh Desa, karena formula itu terbagi menjadi dua, yaitu bantuan dan bagi hasil. Untuk formula Bagi Hasil seperti pajak, maka desa dapat memperkirakan besarnya nilai rupiah Bagi Hasil sesuai dengan besarnya pajak dikumpulkan dari masyarakat desanya. Akan tetapi, untuk formula Bantuan, Desa hanya akan mengetahui besarnya proporsi bantuan yang diterima sesuai dengan indikator dan bobotnya, bukan angka riil nilai rupiahnya. Besarnya nilai rupiah yang akan diterima akan diketahui setelah pihak kabupaten mempunyai APBD dan menentukan besarnya total ADD yang akan diberikan ke seluruh desa. Formula dibuat dengan menggunakan sejumlah indikator. Setiap Kabupaten sepertinya membuat indikator yang beragam di dalam menyusun fomula. Namun demikian, pada dasarnya kabupaten berusaha untuk memberikan kepastian tentang besarnya ADD bagi setiap Desa yang

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

42

memiliki keragaman masalah dan potensi sosialekonominya. Kabupaten Limapuluh Kota menyusun tiga kelompok indikator sesuai dengan jenis bantuan yang akan diberikan ke nagari. Untuk Indikator DAUN, yaitu bantuan murni untuk pembangunan nagari, maka yang dipakai untuk indikator adalah: a) Jumlah penduduk, b) Jumlah keluarga miskin, c) Jarak nagari ke ibukota kabupaten, d) Jumlah jorong, dan e) Luas wilayah nagari. Adapun indikator untuk Bantuan murni untuk belanja rutin nagari adalah: a) Jumlah jorong, b) Jarak nagari ke ibukota kabupaten, dan c) Jumlah penduduk. Sementara itu indikator Bagi Hasil untuk nagari dan dana yang diterima dapat dipakai untuk pembangunan atau rutin. Indikator tersebut adalah: a) Target dan realisasi PBB, b) Jumlah penduduk, dan c) Luas wilayah nagari. Tidak ada bobot yang berlainan antar indikator, setiap indikator mempunyai skor yang sama. Kabupaten menetapkan komposisi besarnya DBH-BKN antar tiga sumber penerimaan nagari itu, yaitu 60% DAUN, 23% rutin dan 17% Bagi Hasil. Pengaturan proporsi bantuan itu setiap nagari dapat menerima dana yang besar bila memiliki skor yang tinggi untuk indikator DAUN, rutin dan bagi hasil.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

43

DAUN utk masing masing Nagari=

Ratio Nagari x plafon Ratio Nagarise Kabupaten

Dengan rumus tersebut, ternyata memberikan perbedaan besarnya bantuan yang cukup menonjol antar nagari. Oleh karena itu, banyak nagari yang mendapatkan DAUN yang rendah tidak puas padahal kebutuhan dana pembangunan dari DAUN cukup besar. Pada tahun 2004, misalnya DAUN yang mengalir ke nagari bervariasi antara Rp 70 150 juta. Berbeda dengan, Kabupaten Limapuluh Kota, Kabupaten Sumedang menggunakan tiga instrumen dasar yang diambil dari Profil Desa/Kelurahan, yaitu: a) Indeks Kesehatan Masyarakat, b) Indeks Pendidikan Masyarakat, dan c) Indeks Ekonomi Desa/Kelurahan Ketiga indikator di atas digunakan untuk menentukan bobot desa yang digunakan menentukan 30% dana berdasarkan keadilan, sedang yang 70% diperhitungkan merata untuk semua desa. Rumus Dana Perimbangan Desa (DPD) di kabupaten Sumedang pada tahun 2004 memperlihatkan aspek pemerataan dan keadilan bagi setiap desa. Rumus tersebut adalah:
DPDi = IPDi + Rumus DPDi (Pemerataan dan Keadilan) = 100 KMi + PDi + EDi 3 + Rumus DPDi (Pemerataan dan Keadilan)

( 30% )+( 70% )

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

44

Dalam menentukan besarnya DPD ke setiap desa pada tahun 2004 untuk meme pemerataan dan keadilan sebesar 70%, maka rumusannya adalah:

DPDi =

[{(DAU - Gaji Peg.)x10%} + {BHP/BP x 10%} + {PDx10%x50 %} + {PBB SKBx10% 269

+ R{(PDx10%x 50%)xBobot PD} + {(PBB SKBx10%x50 %)xBobot PBB} + {(BHPPx10% )xBobot Desa} + (PPJx10%)x Bobot Rumah Tangga}

Keterangan: DPDi : IPDi : KMi : PDi : Edi : DAU : BHP/BP : PD : PBB SKB : BHPP : Dana Perimbangan Desa Ke-i Indek Perkembangan Desa pada Desa/ Kelurahan Ke-i Indek Kesehatan Masyarakat pada Desa/ Kelurahan Ke-i Indek Pendidikan Desa pada Desa/Kelurahan Ke-i Indek Ekonomi Desa pada Desa/Kelurahan Ke-i Dana Alokasi Umum Bagi Hasil Pajak/ Bukan Pajak Pajak Daerah Pajak Bumi dan Bangunan Perkotaan dan Pedesaan Bagi Hasil Pajak Provinsi

Di Kabupaten Sumedang hampir mirip dengan Kabupaten Magelang, karena keduanya memperhatikan aspek pemerataan. Indikator yang dipakai di Magelang adalah: a) Luas wilayah, b) Jumlah penduduk tahun sebelumnya, c) Jumlah KK miskin tahun sebelumnya, d) Keterjangkauan desa, e) Potensi desa tahun sebelumnya, f) Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) tahun sebelumnya, dan g) Luas tanah desa yang diolah untuk pertanian, peternakan, perikanan, dll. Indikator tersebut selanjutnya digunakan untuk menentukan bobot desa yang menjadi dasar berapa dana yang diterima oleh desa bersangkutan, 75% rata dan 25% tertimbang. Adapun formula sebagai berikut : perhitungan DAU Desa (ADD)

DAU Desa
Keterangan DAU Desa : RT : BDi : BT :

= RT + (BDi x BT)

Besaran DAU masing-masing desa Besaran bantuan rata-rata masing-masing desa Bobot suatu desa Alokasi bantuan secara tertimbang

Dengan rumus itu, maka setiap desa pasti menerima bantuan minimum kemudian baru diberikan bantuan yang berbeda sesuai dengan bobot seluruh indikator formulanya dikalikan dengan besarnya alokasi bantuan tertimbang yang ditetapkan oleh pihak kabupaten.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

46

Bobot suatu desa diperhitungkan dari kebutuhan desa, potensi desa, insentif desa, dan tanah desa. Khusus mengenai kebutuhan desa diperhitungkan dari luas wilayah, jumlah penduduk, jumlah Kepala Keluarga (KK) miskin, dan keterjangkauan desa. Adapun perhitungan yang rinci mengenai Bobot suatu Desa (BDi) mengikuti rumus sebagai berikut :

BDi = a1 IKDi + a2 IPDi + a3 IIDi + a4 ITDi


Atau secara lebih rinci lagi diuraikan demikian:
BDi = a1 (b1 ILWi + b2 IJPi + b3 IJPMi + b4 IKTJi) + a2 IPDi + a3 IIDi + a4 ITDi

Keterangan: BD i : Bobot Desa i IKD i : Indeks Kebutuhan diuraikan:

Desa

i,

yang

selanjutnya

ILW i : Indeks Luas Wilayah Desa i, dihitung: Luas Wilayah Desa i dibagi total luas wilayah seluruh desa seKabupaten Magelang IJP i : Indeks Jumlah Penduduk Desa i, dihitung: Jumlah Penduduk Desa i dibagi total jumlah penduduk seluruh desa se-Kab. Magelang IJPM i: Indeks Jumlah Penduduk (KK) Miskin Desa i, dihitung: Jumlah KK Desa i dibagi total jumlah KK seluruh desa se-Kabupaten Magelang IKTJ i: Indeks Keterjangkauan Desa i, dihitung: Skor Keterjang-kauan Desa i dibagi total skor keterjangkauan seluruh desa se Kab. Magelang, atau {(0,6 x jarak Desa ke Kabupaten) + (0,4 x jarak Desa ke Kecamatan)} dibagi total skor keterjangkauan seluruh desa se Kabupaten Magelang

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

47

b1, b2, b3, b4 = bobot masing-masing indeks dalam perhitungan IKD i b1, b2, b3, b4 = 1

IPD i

: Indeks Potensi Desa i, dihitung: Skor potensi Desa i dibagi total skor potensi seluruh desa se Kab. Magelang, atau (Pokok PBB Desa i dibagi luas wilayah Desa i) dibagi (total skor potensi seluruh desa se Kab. Magelang) : Indeks Insentif Desa i, dihitung: Skor insentif Desa i dibagi total skor insentif seluruh desa se Kab. Magelang, atau (Realisasi Pemasukan PBB Desa i dibagi Pokok PBB Desa i) dibagi (total skor insentif seluruh desa se Kab. Magelang) : Indeks Tanah Desa i , dihitung: Skor tanah Desa i dibagi total skor tanah seluruh desa se Kab. Magelang bobot masing-masing indeks dalam

IID i

ITD i

a1, a2, a3, a4 = penghitungan BD i a1, a2, a3, a4 = 1

Besaran bobot masing-masing indeks (b1, b2, b3, b4) dalam penghitungan Indeks Kebutuhan Desa i (IKD i) dan besaran bobot masing-masing indeks (a1, a2, a3, a4) dalam penghitungan Bobot Desa i (BD i) masih harus ditetapkan dengan Keputusan Bupati. Kabupaten Tuban menggunakan delapan indikator, dan salah satu indikator yang menarik adalah partisipasi dalam program tahun yang lalu. Kedelapan indikator itu adalah: a) Luas wilayah, b) Jumlah penduduk, c) Jumlah penduduk miskin, d) Keterjangkauan,
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

48

e) f) g) h)

Indikator pendapatan desa, Adanya program lain, Indikator kelunasan PBB, dan Partisipasi masyarakat pada program tahun sebelumnya.

Kedelapan indikator diatas digunakan untuk menetapkan bobot dan nilai proporsi desa yang ditetapkan berdasarkan kuesioner yang disebarkan oleh Tim Koordinasi Pelaksana Program (TKPP). Yang menarik di Tuban, indikator ini selalu berubah dari tahun ke tahun. Pada awalnya hanya tiga indikator, luas wilayah, jumlah penduduk dan keterjangkauan, tahun 2002 menjadi 7 indikator, dan tahun 2003-2004 menjadi 8 indikator. Setiap indikator mempunyai bobot berbeda. Hampir mirip dengan Kabupaten Tuban, Kabupaten Selayar menggunakan empat kriteria untuk menentukan besarnya dana alokasi umum desa, meliputi : a) Luas wilayah, b) Jumlah penduduk, c) Kondisi geografis desa, dan d) Pertumbuhan ekonomi desa. Keempat kriteria tersebut, seperti halnya Kabupaten Magelang, selanjutnya dipergunakan untuk menentukan bobot desa. Kabupaten Selayar memiliki rumus yang mudah untuk menentukan besarnya ADD ke setiap desa, sebagaimana nampak berikut ini.
Bobot Desa Ybs Jml Bobot seluruh Desa

Penerimaan Desa = Jumlah bagian DAU semua Desa x

Penetapan perhitungan DAU berdasarkan bobot desa ini dilakukan oleh Panitia Perimbangan Keuangan Daerah yang ditetapkan dengan Keputusan Bupati yang diketuai oleh
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

49

Sekretaris Daerah Kabupaten Selayar dan anggotanya terdiri dari berbagai unsur Pemda. Masalah yang muncul dalam mengoperasionalkan formula adalah kelengkapan data. Di Selayar masalah indikator pertumbuhan ekonomi belum terukur dengan baik. Tabel 3.1. Rumusan Pembobotan ADD di Kabupaten Selayar
Indikator Kriteria Bobot

Luas Wilayah

Jumlah Penduduk

Kondisi Geografis

a) b) c) d) a) b) c) d) a) b) c) d)

s.d 1.000 Ha 1.000 1.500 Ha 1.500 2.000 Ha 2.000 Ha keatas s.d 1.000 Jiwa 1.000 1.500 Jiwa 1.500 2.000 Jiwa 2.000 Jiwa keatas Sangat rendah Mudah Sulit Sangat sulit

1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1

Pertumbuhan Ekonomi Desa

Berbeda dengan semua kabupaten di atas, Kabupaten Jayapura belum menggunakan kriteria formula untuk menetapkan besarnya dana yang dibagikan ke Distrik. Semua Distrik menerima alokasi dana secara rata, masingmasing sebesar satu milyar. Melihat dari beberapa indikator kriteria untuk menentukan bobot desa yang digunakan di enam kabupaten tersebut, terdapat empat kabupaten yaitu Limapuluh Kota, Magelang, Selayar, dan Tuban menggunakan empat indikator sama, yakni luas wilayah, jumlah penduduk, jumlah penduduk miskin, dan keterjangkauan. Di Selayar istilah keterjangkauan diterjemahkan dengan istilah kondisi
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

50

geografis desa. Sedang Sumedang menggunakan indeks kesehatan, pendidikan, dan ekonomi desa. Ada dua daerah yang sama-sama menggunakan indeks ekonomi sebagai kriteria menentukan besarnya dana desa, yakni Kabupaten Sumedang dan Kabupaten Selayar. Namun di Kabupaten Selayar indeks ekonomi desa ini belum bisa digunakan karena kelemahan data pendukungnya, sehingga praktis di Selayar baru memakai tiga kriteria untuk menentukan besarnya alokasi dana desa. Sementara itu, di tiga kabupaten, yaitu: Tuban, Limapuluh Kota, dan Magelang, menetapkan kemiskinan atau kesejahteraan masyarakat sebagai kriteria untuk menentukan besarnya dana desa. Sumedang menetapkan kesehatan, pendidikan dan ekonomi desa sebagai ukuran besarnya Alokasi Dana Desa. Apabila dilihat dari kriteria yang digunakan oleh daerah dalam menentukan besarnya Alokasi Dana Desa, maka tampaknya sebagian besar daerah menggunakan kriteria-kriteria yang digunakan untuk program Jaring Pengaman Sosial (JPS), artinya prinsip saving yang diterapkan untuk menentukan besarnya transfer fiskal ke desa, semakin besar beban dan ketertinggalan desa semakin besar pula dana yang ditransfer. Hal ini menunjukkan bahwa alasan mewujudkan pemerataan membantu desa-desa yang tertinggal mendasari formula daerah memberikan transfer dana ke desa. Dalam FGD ditemukan bahwa masyarakat sering merasakan formula ADD di daerahnya terlalu rumit. Di Magelang, misalnya, banyak kepala desa, anggota BPD dan tokoh masyarakatnya mengaku bingung meskipun pihak pemerintah kabupaten telah beberapa kali menjelaskan.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

51

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

52

BAB IV MEKANISME KELEMBAGAAN DAN PENGELOLAAN ADD


1. Institusi Pengelola ADD
Semua kabupaten telah menyusun tentang mekanisme kelembagaan agar dana tersebut dikelola dengan baik. Pertama-tama setiap kabupaten menetapkan tentang institusi yang diberi wewenang dan tugas untuk mengelola ADD, dan kemudian menetapkan tentang mekanisme penyusunan rancangan anggaran, dan penggunaan ADD. Kebijakan ADD diimplementasikan dengan membentuk Kepanitiaan. Studi ini menemukan bahwa bentuk kepanitiaan Pengelolaan ADD dapat digolongkan menjadi dua, yaitu: (1) Kepanitiaan Kompleks, contoh: Kabupaten Limapuluh Kota, Sumedang, dan Tuban, dan (2) Kepanitiaan Sederhana, contoh: Kabupaten Magelang, Selayar, dan Jayapura. Dalam kepanitiaan yang secara nyata melibatkan masyarakat yaitu Kabupaten Selayar. Dalam kepanitian yang kompleks, nampak bahwa banyak unsur pemerintahan kabupaten terlibat dalam pengorganisasian ADD. Di kabupaten Limapuluh kota, kepengurusan berjenjang dari kabupaten sampai ke desa. A. Tim Pembina di tingkat Kabupaten, beranggotakan: 1. Bupati (Penanggungjawab) 2. Wakil Bupati (Wakil Penanggungjawab) 3. Sekretaris Daerah (Ketua) 4. Asisten I (Wakil Ketua 1) 5. Asisten II (Wakil Ketua 2)
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

yang

53

6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Kantor Pemberdayaan Nagari (Sekretaris) Bappeda (Anggota) Badan Pengelola Keuangan Daerah (Anggota) Badan Pengawas Daerah (Anggota) Kantor Satpol PP (Anggota) Dinas PU (Anggota) Bagian Tata Pemerintahan (Anggota) Bagian Hukum (Anggota)

B. Tim Pengendali di tingkat Kecamatan C. Tim Pengelola/Pelaksana struktur: 1. Penanggungjawab : 2. Pemegang kas : 3. Pemimpin Kegiatan : di tingkat Nagari, dengan Wali Nagari Staf Wali Nagari Staf Wali Nagari

Tim Pembina inilah yang menjadi konseptor sekaligus pengelola dan pengawas dari kebijakan tentang DBH-BKN. Setiap anggota dalam Tim Pembina memiliki fungsi sendirisendiri sesuai dengan Tugas Pokok dan Fungsi instansi masing-masing. Sebagai contoh: BPKD sebagai institusi yang memberikan otoritas dalam penggunaan anggaran, sedangkan Kantor PMN bertugas dalam penyaluran dan pelaporan DBH-BKN. Adapun tugas Tim Pembina dalam mensosialisasikan mekanisme pengelolaan dan pelaksanaan kepada seluruh nagari serta monitoring terhadap pelaksanaan DBH-BKN dilakukan bersama-sama oleh setiap anggota. Meskipun posisi Sekretaris Daerah sebagai Ketua dari Tim Pembina, tetapi peranan Kantor PMN dalam mengkoordinasikan penyiapan dan pengelolaan DBH-BKN sangat tinggi. Untuk menunjang pelayanan kepada Nagari, Kepala Kantor PMN membentuk kelompok-kelompok kerja berdasarkan Kecamatan-Kecamatan yang beranggotakan para staf Kantor PMN. Dengan adanya sistem seperti ini, maka para Wali Nagari dapat secara jelas mengetahui siapa
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

54

yang perlu dihubungi sewaktu mereka hendak melaporkan kegiatan atau sekedar berkonsultasi. Lengkapnya berbagai instansi di Pemerintah Kabupaten yang berkepentingan terhadap penyiapan, pengelolaan sekaligus pengawasan DBH-BKN di keanggotan Tim Pembina ditambah kejelasan tentang tanggungjawab masing-masing, menjadikan Tim Pembina dapat bekerjasama dengan baik. Seringkali ditemui banyak kelembagaan seperti Tim Pembina di beberapa kecamatan tidak berfungsi dengan baik, karena tidak tersedia kejelasan tentang tanggungjawab masing-masing dan kesepahaman tentang waktu serta kegiatan yang membutuhkan koordinasi bersama. Pada pengelolaan DBH-BKN, Kecamatan difungsikan sebagai Tim Pengendali yang memiliki tugas dalam melakukan bimbingan dan pembinaan kepada Pemerintah Nagari mulai dari proses perencanaan sampai dengan evaluasi. Selain itu, Tim Pengendali diharapkan menerima tembusan dari berbagai dokumen untuk kelengkapan pencairan dana DBH-BKN serta menyusun rekapitulasi laporan kemajuan kegiatan dan pelaporan keuangan DBHBKN kepada Tim Pembina. Mirip seperti di Kabupaten Limapuluh Kota, tim pengelola ADD di Kabupaten Sumedang didukung oleh semua unsur dalam pemerintah di tingkat kabupaten. Untuk mempersiapkan pengimplementasian Peraturan Daerah No. 51 Tahun 2001, maka setiap tahun ditetapkan Keputusan Bupati tentang Pembentukan Tim Pembina dan Sekretariat Tim Pembina Dana Perimbangan Desa.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

55

Susunan Keanggotaan Tim Pembina DPD tahun 2004 di Kabupaten Sumedang, adalah sebagai berikut: Penanggung Jawab Pengarah : Sekretaris Daerah Kabupaten Sumedang : 1. Asisten Pemerintahan Setda Kabupaten Sumedang; 2. Asisten Ekonomi dan Pembangunan Setda Kabupaten Sumedang; 3. Asisten Administrasi Setda Kabupaten Sumedang; 4. Kepala Bappeda Kabupaten Sumedang; 5. Kepala Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Sumedang. : Kepala Badan Pemberdayaan Masyarakat dan Kesejahteraan Sosial Kabupaten Sumedang : Kepala Bidang Pengembangan Ekonomi Masyarakat pada Badan Pemberdayaan Masyarakat dan Kesejahteraan Sosial Kabupaten Sumedang : 1. Kepala Sub Dinas Perencanaan dan Pengendalian pada Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Sumedang; 2. Kepala Bagian Keuangan Setda Kabupaten Sumedang; 3. Kepala Bagian Pemerintahan Desa Setda Kabupaten Sumedang; 4. Kepala Bagian Pemerintahan Setda Kabupaten Sumedang; 5. Kepala Bidang Sosial dan Budaya pada Bappeda Kabupaten Sumedang; 6. Pimpinan Bank Jabar Cabang Sumedang; 7. Sekretaris Dewan Pengawas PD. BPR Kabupaten Sumedang; 8. Ketua Tim Penggerak PKK Kabupaten Sumedang. 56

Ketua

Sekretaris

Anggota

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

Kemudian untuk mendukung pelaksanaan tugas Tim Pembina, dibentuk Sekretariat Tim Pembina yang berkedudukan di Badan Pemberdayaan Masyarakat dan Kesejahteraan Sosial (BPMKS). Susunan keanggotaan Sekretariat Tim Pembina DPD tahun 2004 di Kabupaten Sumedang adalah sebagai berikut: I. Pengarah : Tim Pembina Dana Perimbangan Desa Kabupaten Sumedang II. Pelaksana Harian Sekretaris : Kepala Bidang Pengembangan Ekonomi Masyarakat pada Badan Pemberdayaan Masyarakat dan Kesejahteraan Sosial Kabupaten Sumedang Anggota : 1. Kepala Sub Bidang Bantuan Pembangunan pada Bidang Pengembangan Ekonomi BPMKS Kabupaten Sumedang; 2. Kepala Sub Bagian Perbendaharaan pada Bagian Keuangan Setda Kabupaten Sumedang; 3. Kepala Sub Bagian Bina Pendapatan dan Kekayaan Desa pada Bagian Pemerintahan Desa Setda Kabupaten Sumedang; 4. Kepala Sub Bagian Bina Perangkat Daerah pada Bagian Pemerintahan Setda Kabupaten Sumedang; 5. Kepala Sub Bidang Pemerintahan, Penerangan dan Komunikasi pada Bidang Sosial dan Budaya Bappeda Kabupaten Sumedang; 6. Kepala Seksi Pengelolaan Pendapatan Lain-lain pada Sub Dinas Perencanaan dan Pengendalian Dipenda Kabupaten Sumedang; 7. Kepala Sub Bagian Peraturan Perundangundangan pada Bagian Hukum Setda Kabupaten Sumedang; 8. Sekretaris Dewan Pengawas PD. BPR Kabupaten Sumedang.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

57

Tim Pembina DPD Kabupaten yang didukung Sekretariat mempersiapkan bahan-bahan untuk penetapan Dana Perimbangan Desa. Penyiapan bahan dan materi dimulai sejak penampungan aspirasi yang berkembang pada musyawarah perencanaan/Diskusi UDKP di Kecamatan dan Rakorbang Kabupaten. Aspirasi tersebut disampaikan kepada Tim Eksekutif dan Tim Legislatif yang mempersiapkan PraAPBD dan sekaligus melakukan pembahasan aspirasi awal terutama digunakan pada penentuan besar secara keseluruhan DPD, karena di dalam perda diatur sekurangkurangya 10%. Dengan demikian apabila usulan aspirasi masyarakat tinggi maka dimungkinkan besarnya lebih dari 10%. Namun hal ini terkait pula dengan rencana penerimaan keuangan daerah. Adapun di Kabupaten Tuban setiap tahun dikembangkan suatu mekanisme untuk persiapan pelaksanaan PPM yaitu dengan pembentukan Organisasi Pengelola Kegiatan di tingkat Kabupaten, kecamatan dan desa serta tim ini mempersiapkan Penetapan alokasi dana untuk masing-masing desa. Dalam pelaksanaannya Kantor PMD merupakan unit yang bertanggungjawab memeriksa persyaratan kelengkapan administrasi desa sebelum dana dicairkan. Dengan demikian ADD atau dana PPM yang ada pada APBD Pemda Tuban berada dalam pos anggaran belanja publik kantor PMD. Sedangkan Pengelolaan PPM berada di bawah pengelolaan sebuah Tim Koordinasi Pengelola Program (TKPP) terdiri dari tim pengarah yang diketuai oleh Bupati Tuban dan tim pelaksana yang terdiri dari unsur Bappeda, kantor PMD, Bagian pemerintahan, Dinas pengelolaan keuangan dan kas daerah, Dinas Kimpraswil. Tim koordinasi ini secara struktural dibentuk juga pada level kecamatan dengan nama Tim Pembina Kecamatan (TPK) dan pada level desa dengan nama Tim Pelaksana Kegiatan Desa (TPKD).
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

58

Berbeda dengan ketiga kabupaten di atas, di Kabupaten Magelang, pemerintah tidak banyak mengatur pengelolaan anggaran, kecuali dalam hal mekanisme penggunaan dan pencairan. Pemerintah Kabupaten tidak banyak mengaturnya, melainkan mengharapkan munculnya otonomi desa secara lebih baik. Desa diharapkan mampu mengatur pembangunan dan tata kehidupan masyarakatnya sendiri sesuai dengan koridor-koridor hukum yang ditetapkan oleh Kabupaten. Di Selayar, terdapat 4 pihak yang terlibat aktif, yaitu LPM (Lembaga Pemberdayaan Masyarakat), BPD (Badan Perwakilan Desa), Aparat desa dan tokoh (masyarakat). Secara umum, biasanya tokoh masyarakat diidentikkan dengan representasi warga masyarakat disamping BPD. Dalam perencanaan umumnya desa-desa ini jarang sekali melakukan analisa kebutuhan (community need assesment) dari tingkat akar rumput, atau dengan kata lain tidak dilaksanakan melalui pendekatan partisipatif. Adapun di Kabupaten Jayapura, Di tingkat distrik dibentuk organisasi pelaksana terdiri: Penanggung jawab Anggaran: Kepala Distrik dan Pemegang kas: Staf kantor Distrik 1 orang. Tahapan pelaksanaan dimulai dengan menyusun petunjuk pengelolaan program, Sosialisasi oleh kepala Distrik kepada para kepala kampung dan pelaksanaan kegiatan proyek/bantuan keuangan langsung kepada masyarakat. Pola pelaksanaan ditempuh sebagai berikut: 1. Swakelola (adalah program/proyek yang tidak memerlukan spesifikasi teknis dan dapat langsung dikerjakan oleh masyarakat). 2. Ditenderkan/diborongkan, (adalah proyek yang memerlukan spesifikasi teknis dan tidak bisa dikerjakan langsung oleh masyarakat).

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

59

3. Bantuan keuangan langsung diberikan kepada masyarakat secara langsung dengan disaksikan publik dan di ekspos di media.

2. Perencanaan Anggaran dan Partisipasi Masyarakat


Di dalam mendistribusikan dana ke desa atau nagari, setiap kabupaten telah menetapkan peraturan tentang APBDes atau APBNagari. Kebanyakan kabupaten tersebut menetapkan bahwa ADD/DAUN diintegrasikan ke dalam APBDes atau APPBNagari dan di dalam menyusun rencana anggaran itu diamanatkan adanya partisipasi masyarakat. Dalam mengatur tentang APBDes dan APBNagari itu, beberapa kabupaten mengacu pada Surat Edaran Bersama Bappenas dan Depdagri SEB No 50/744/Sj/2004 tanggal 24 Maret 2004 tentang Pedoman Pelaksanaan Forum Musrenbang dan Perencanaan Partisipatif. Dalam SEB tersebut terdapat ketentuan untuk melibatkan publik. Tahap perencanaan di tingkat desa disebut dengan Musrenbang desa, partisipan yang berhak mengikuti forum ini adalah pihak-pihak yang menjadi bagian dari desa di mana pembangunan akan dilaksanakan. Kebijakan ini cukup memihak masyarakat dan merupakan perangkat kebijakan nasional yang seharusnya menjadi acuan Kabupaten. Namun demikian perangkat ini ternyata tidak serta merta diacu oleh sebagian kabupaten yang diteliti. Namun demikian telah ada perangkat kebijakan yang mendorong publik memiliki hak dalam proses pengambilan kebijakan. Publik yang berhak menjadi partisipan dalam forum antara lain: Seluruh komponen masyarakat yang berada di Desa, seperti: Ketua RT/RW; Kepala Dusun, Kepala Desa dan perangkat Desa, Badan Perwakilan Desa (BPD), Lembaga Pemberdayaan Masyarakat (LPM), Kelompok Perempuan, Kelompok

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

60

Pemuda, Organisasi Masyarakat, Pengusaha, kelompokkelompok masyarakat marginal, dan lain-lain. Musrenbang tingkat Desa diselenggarakan untuk mempertemukan berbagai kebutuhan masyarakat yang diperoleh dari forum musyawarah perencanaan pada tingkat di bawahnya sehingga menjadi suatu usulan yang terpadu untuk dilaksanakan di Desa dan atau dibahas kembali ke tingkat Kecamatan sebagai usulan desa. Bagan 4.1. Alur Musrenbang Tk Desa.
Persiapan Musyawarah RT/RW Musrenbang Tk Desa Musrenbang Tk Kecamatan Musrenbang Tk Kabupaten

Tahapan pelaksanaan Musrenbang Desa terdiri dari1: 1. Persiapan, dengan kegiatan sebagai berikut : a. Menetapkan fasilitator yang berasal dari aparat (ditentukan oleh Kepala Desa/Lurah) dan masyarakat (dipilih oleh warga); b. Menyusun jadual dan agenda Musrenbang Desa/Kelurahan; c. Mempersiapkan bahan/materi untuk Musrenbang Desa/Kelurahan; d. Mengumumkan secara terbuka tentang jadual, agenda, dan tempat Musrenbang Desa/Kelurahan; e. Melakukan musyawarah/rembug dusun/RW.
1

SEB No 50/744/Sj/2004 tanggal 24 Maret 2004 tentang Pedoman Pelaksanaan Forum Musrenbang dan Perencanaan Partisipatif.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

61

2. Pelaksanaan, dengan agenda sebagai berikut : a. Mempresentasikan prioritas masalah Desa/Kelurahan (seperti kemiskinan, pengangguran, kesehatan, dan pendidikan); b. Membahas Dokumen RPJM desa/kelurahan. c. Menyampaikan informasi tentang perkiraan jumlah Dana Alokasi Desa/Kelurahan yang berasal dari pemerintah Kabupaten; d. Menyampaikan informasi tentang isu-isu strategis Kabupaten; e. Membahas pelaksanaan pembangunan Desa/Kelurahan tahun sebelumnya termasuk mendiskusikan tentang jumlah usulan yang dihasilkan pada forum sejenis di tahun sebelumnya yang telah teralisasikan; f. Merumuskan kriteria prioritas untuk menyeleksi usulan; g. Membahas prioritas pembangunan tahun yang akan datang beserta pendanaannya sesuai dengan potensi serta permasalahan Desa/Kelurahan; h. Menetapkan wakil Desa/Kelurahan untuk menghadiri Musrenbang tingkat Kecamatan. Selain perangkat alur perencanaan tersebut juga ditetapkan tentang bagaimana kepanitiaan penyelenggara disiapkan. Secara umum proses perencanaan penggunaan ADD berjalan berdasarkan pada kebutuhan rakyat melalui mekanisme yang telah ditetapkan di masing-masing kabupaten. Partisipasi masyarakat dalam penyusunan APBDes terlihat hampir di lima kabupaten penelitian. Di Kabupaten Limapuluh Kota penyusunan RAPBN dilakukan oleh Wali Nagari dengan menggerakkan perangkat nagari untuk melakukan penjaringan aspirasi di masyarakat. Para jorong mengadakan pertemuan dengan warganya untuk menampung aspirasi dan kemudian disampaikan kepada Wali Nagari untuk disusun skala prioritas kegiatan dan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

62

besarnya anggaran. Wali Nagari kemudian membawa rancangan RAPBNagari kepada BMAS atau langsung ke BPAN. Sementara itu anggota BMAS dan BPAN juga melakukan kegiatan penjaringan aspirasi ke bawah dan dalam sidang membahas RAPBNagari diperhatikan semua usulan dari bawah. Akhirnya Wali Nagari menyusun RAPBN dan dibawa ke BPAN untuk ditetapkan. Di Kabupaten Sumedang, alur penyusunan RAPBDes menunjukkan tingginya partisipasi masyarakat. Alur ini dikembangkan berdasarkan Perda No. 51/ 2001, Sekretariat pelaksana mempersiapkan bahan-bahan untuk penetapan Dana Perimbangan Desa. Secara detail alur perencanaan yang ditemukan, yaitu: 1. Penyiapan bahan dan materi dimulai sejak penampungan aspirasi yang berkembang pada musyawarah perencanaan/Diskusi UDKP di Kecamatan dan Rakorbang Kabupaten. 2. Aspirasi tersebut disampaikan kepada Tim Eksekutif dan Tim Legislatif yang mempersiapkan Pra-APBD dan sekaligus melakukan pembahasan aspirasi awal terutama digunakan pada penentuan besar secara keseluruhan DPD. Di Sumedang telah ditetapkan proses penyusunan rencana kegiatan, yaitu: Kepala Desa, BPD dan LPM menjelang tahun anggaran baru atau berakhir tahun anggaran berjalan menyusun penggunaan Dana Perimbangan Desa untuk kegiatan pembangunan desa dengan memperhatikan aspirasi masyarakat dengan melibatkan Lembaga Pemberdayaan Masyarakat Desa. Di Kabupaten Magelang penggunaan ADD harus dimusyawarahkan antara Pemdes dan BPD, dan dituangkan dalam Peraturan Desa tentang APBDes untuk tahun anggaran yang bersangkutan. Sedangkan Perencanaan dan pelaksanaan pembangunan sebagaimana tertuang dalam APBDes, dikoordinasikan oleh Lembaga Pembangunan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

63

Masyarakat Desa (LPMD) yang melibatkan unsur-unsur tokoh masyarakat. RAPBDes di Kabupaten Tuban disusun lebih partisipatif. Hal tersebut dapat dijelaskan dalam tahap seperti di bawah ini: 1. Di tingkat desa/kelurahan, kades, kaur bersama BPD mengadakan sosialisasi program kepada tokoh masyarakat, tokoh agama, pemuda, wanita, RT/RW dan elemen masyarakat lainnya sekaligus membentuk tim pelaksana desa yang disebut dengan musyawarah I. 2. Musyawarah II dilaksanakan dengan agenda penentuan rencana kegiatan yang disesuaikan dengan jumlah dana, kondisi permasalahan, potensi dan pedoman yang ada. 3. Rencana sementara yang disepakati dilakukan penilaian kelayakan oleh tim pembina kecamatan. 4. Musyawarah III dilaksanakan untuk penentuan rencana kegiatan yang dituangkan dalam daftar rencana kegiatan (DRK). Untuk mendapat hasil perencanaan yang optimal khususnya pada jenis konstruksi; Tim Pelaksana Kegiatan Desa (TPKD/K) dibantu tim pembina kecamatan membuat rencana teknis, uraian perhitungan dan kelengkapan lain, (Rencana Teknis). Rencana Teknis ini dilampirkan dalam DRK. 5. Setelah itu di desa disiapkan kelengkapan administrasi yang lain seperti surat perjanjian pemberian bantuan (SPPB), berita acara pembayaran dan penarikan dana (BA-PPD), daftar rencana kegiatan (DRK) dan kuitansi. 6. Untuk kegiatan Usaha Ekonomi Produktif (UEP) harus jelas kelompok penerima dan anggota serta jenis kegiatannya. 7. Masing-masing desa harus memunculkan adanya partisipasi masyarakat dalam bentuk swadaya masyarakat minimal 15% dari dana kegiatan pemberdayaan masyarakat desa. Jumlah swadaya ini dituangkan dalam pembuatan DRK dan merupakan persyaratan pencairan dana.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

64

Bagan 4.2. Alur Perencanaan di Kabupaten Tuban


Musyawarah I Musyawarah II Musyawarah III

PROYEK

Prasyarat Admin Tk Kecamatan

Prasyarat DRK partisipasi 15%

Di Kabupaten Selayar penyiapan penggunaan ADD memperlihatkan dipakainya pendekatan partisipatif. Keputusan dalam proses penetapan penggunaan ADD didasarkan pada kebutuhan dan kepentingan warga. Bagan 4.3. Alur Perencanaan di Kabupaten Selayar
Forum DAU
Konsultasi Publik

APBDes

APBDes RAB

A B

Forum Musbang Desa

UDKP

Musrenbang
Pelaksanaan Di DESA

Forum PPK

Dana PPK

C
APBN

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

65

Model perencanaan yang dipakai umumnya mengadopsi atau mengikuti regulasi yang dikenal dengan musbangdes (berdasarkan pada Permendagri 09/1982 tentang P5D atau menggunakan SEB 50/2004/744/SJ). Dengan kerangka seperti itu, sebenarnya apa yang direncanakan di desa sudah cukup konstruktif dan bisa dipertanggungjawabkan sebagai mekanisme partisipatif. Namun demikian terdapat mekanisme tambahan karena ada intervensi proyek, seperti proyek PPK yang mengembangkan forum PPK. Secara detail perencanaan di tingkat desa dapat kita lihat seperti tergambarkan dalam diagram alur di bawah (diagram 4). Diagram di atas menunjukkan bahwa mekanisme perencanaan dan penganggaran bisa lebih dari 1 forum perencanaan di desa apabila ada intervensi dari luar desa (APBD Kabupaten). Ini terlihat jelas di desa-desa yang menerima proyek PPK (Program Pengembangan Kecamatan). Dengan demikian seolah-olah masing-masing mekenisme memerankan fungsi dan tujuan sendiri-sendiri. Seperti PPK misalnya, mustinya dapat menjadi 1 bagian dari proses pembelajaran tentang perencanaan dan penganggaran secara partisipatif, tetapi nyatanya PPK lalu menjadi bagian lain dari proses pembangunan di desa. Dari kabupaten Selayar ditemukan adanya proses partisipasi yang dengan jelas mendorong lahirnya transparansi dan akuntabilitas pelaksana pemerintahan. Hal itu bisa dilihat di diagram 5 alur perencanaan APBDes yang dapat dijelaskan bahwa: 1. Rencana penganggaran dilaksanakan melalui forum desa selain forum musbangdes untuk menyusun kegiatan dan anggaran yang akan dibiayai oleh DAU dari Kabupaten. Penetapan APBDes dilaksanakan setelah ada penetapan besar DAU, dalam proses ini dilakukan dengan membuat prioritas pelaksanaan pembelanjaan yang dibutuhkan.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

66

2. Forum musbang dilaksanakan untuk menyusun perencanaan kegiatan APBDes maupun yang diusulkan melalui forum UDKP. Bagan 4.4. Alur Perencanaan APBDes (DAU Desa)

LPM Melakukan asesment

Paparan hasil asesemen dihadapan aparat desa, BPD dan tokok masyarakat

Perbaikan oleh LPM (lembaga pemberdayaan desa)

APBDes disahkan

Kegiatan dilaksanakan oleh LPM

Penetapan APBDes & PAK

APBDes dicairkan setelah penetapan APBD dan Desa telah menyerahkan RAB & LPJ Kades pada triwulan pertama oleh Kades atau yang utus Kades

Berbeda dengan di lima kabupaten di atas, di Jayapura, perencanaan program ini disusun berbasis Distrik. Mekanismenya, Kepala Distrik menyusun RASK (Rencana Anggaran Satuan Kerja). RASK ini disusun berdasarkan kumpulan dan verifikasi hasilhasil musyawarah pembangunan kampung dalam forum MUSRENBANG Distrik.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

67

Yang terlibat dalam musyawarah kampung meliputi Kepala kampung, pimpinan Baperkam, Tomas, sedangkan Musrenbang Distrik dimaksudkan untuk menyaring dan menentukan prioritas hasil Musrenkam yang dapat didanai. Prioritas berdasarkan apakah kebutuhan program tersebut mendesak atau tidak, sedang prioritas bidang ditentukan bidang pendidikan, kesehatan dan ekonomi kerakyatan. Prioritas tersebut ditentukan bersama dalam musyawarah yang dihadiri oleh para kepala kampung, Dinas, dan Muspika (Distrik).

3. Prosedur Pendistribusian ADD ke Desa


Kecuali di Jayapura, ADD di enam kabupaten menjadi bagian dari APBDes/Nagari. Kecuali di Jayapura, karena dana disampaikan ke Distrik (Kecamatan), maka dana tersebut sesuai dengan mekanisme proyek didasari oleh DASK yang diajukan Kepala Distrik ke Kabupaten. Yang sama, pencairan dananya juga per triwulan. Dengan menjadi bagian dari APBDes maka sudah barang tentu alokasi dana desa ini menjadi bagian dari siklus pembangunan desa sesuai dengan norma yang berlaku. Persyaratan yang diberlakukan di Selayar, Tuban, Magelang, Sumedang, dan Nagari, untuk mencairkan dana Kepala Desa/Wali Nagari wajib menyusun APBDes/APBNagari yang disahkan oleh BPD/BPAN. Secara umum pula untuk mendapatkan dana ini, maka setiap desa harus sudah memenuhi persyaratan yang ditentukan. Syarat pengambilan ADD yang muncul di lima kabupaten itu adalah (1) Laporan Pertanggung-jawaban (LPJ) Kepala Desa yang sudah disetujui oleh BPD dan (2) Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBDes). Dana perimbangan yang ditransfer ke desa, termasuk disini dana alokasi umum desa/nagari, menjadi bagian dari APBDes/Nagari. Dengan menjadi bagian dari APBDes/Nagari, maka sudah barang tentu alokasi dana desa
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

68

ini menjadi bagian dari siklus pembangunan desa sesuai dengan norma yang berlaku. Kecuali di Jayapura, karena dana disampaikan ke Distrik (Kecamatan), maka dana tersebut sesuai dengan mekanisme proyek didasari oleh DASK yang diajukan Kepala Distrik ke Kabupaten. Yang sama, pencairan dananya juga per triwulan. Dana ini dikelola oleh Bendahara Desa dan uangnya disimpan di rekening desa yang ditandatangan oleh Kapala Desa dan Bendahara Desa. Bendahara desa adalah orang yang ditunjuk oleh Kepala Desa dan disetujui oleh BPD. Bendahara desa akan mencairkan dana desa atas perintah kepala desa yang didasari oleh rencana anggaran Desa. Perubahan Anggaran diberlakukan setelah penerimaan desa, terutama dari penerimaan asli desa dan penerimaan lainlain, mengalami perubahan. Sejumlah kabupaten seperti Kabupaten Limapuluh Kota, Sumedang dan Tuban mengatur persyaratan pencairan secara detail. Di kabupaten Limapuluh Kota, pengalokasian DAUN tentunya harus diimbangi dengan mekanisme tanggung-gugat yang lebih sistematis dan terukur. Dengan demikian diterbitkannya aturan tentang pencairan DAUN seperti yang tertera pada Petunjuk Teknis telah mampu membedakan antara pertanggungjawaban Wali Nagari secara teknis dan politis. Berbeda dengan beberapa Kabupaten yang memiliki kebijakan tentang Alokasi Dana Desa (ADD), dimana Laporan Pertanggungjawaban (LPJ) Kepala Desa menjadi salahsatu dokumen yang disyaratkan untuk pencairan ADD di Kabupaten Limapuluh Kota hanya mensyaratkan Surat Pertanggungjawaban (SPJ) atas pelaksanaan kegiatan yang telah didanai oleh DAUN. Ketentuan ini didasarkan dari suatu pendapat yang menyatakan bahwa ditolaknya LPJ Wali Nagari oleh BPAN belum tentu terkait dengan penggunaan DAUN.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

69

Secara rinci, penyaluran dan pencairan DAUN dapat dilakukan setelah Nagari melakukan hal-hal sebagai berikut: 1. Dana Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan dapat dimintakan apabila sudah ditampung dalam APBNagari yang ditetapkan dengan Peraturan Nagari. 2. Setiap Nagari berdasarkan Keputusan Wali Nagari untuk menunjuk Bank Perkreditan Rakyat atau Bank Pemerintah lainnya yang terdekat sebagai Penyimpan Keuangan Nagari. 3. Setiap Nagari harus menyerahkan nomor rekening atas Pemerintah Nagari kepada Badan Pengelola Keuangan Daerah Kabupaten Limapuluh Kota. 4. Nomor Rekening sebagaimana nomor 3, tidak dibenarkan untuk atas nama orang pribadi. 5. Pencairan Dana Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan dilakukan dengan mentransfer langsung dari Kas Daerah pada Kas Nagari atas permintaan Wali Nagari kecuali Dana Tunjangan Wali Nagari. 6. Setiap Triwulan Wali Nagari mengajukan Surat Permintaan Pembayaran Beban Tetap untuk diterbitkan Surat Perintah Pembayaran (SPP) Beban Tetap kepada Bupati Cq. BPKD. 7. Pengajuan dan Pencairan Dana dimintakan setiap triwulan, masing-masing sebesar 25% dari plafon dengan jadual: a. Triwulan I SPP dapat diajukan paling cepat 15 Maret 2004 b. Triwulan II SPP dapat diajukan paling cepat 15 Juni 2004 c. Triwulan III SPP dapat diajukan paling cepat 15 September 2004 d. Triwulan IV SPP dapat diajukan paling cepat 15 Nopember 2004 8. Pengajuan Dana Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan: a. Pengajuan SPP Beban Tetap triwulan I dan II dilampiri dengan: (1) Peraturan Nagari tentang APBN 2004 (2) Risalah sidang BPAN dalam penyusunan dan pengesahan APBN minimal dihadiri (1/2n+1) n= jumlah anggota BPAN
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

70

Daftar Rencana Kegiatan Nagari dari dana APBN tahun 2004. (4) Daftar Rencana Kegiatan dari Dana Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan tahun 2004. (5) Daftar Rencana Penggunaan Dana Triwulan dari Dana Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan. (6) Fotocopy rekening kas Nagari. (7) Kuitansi tanda terima uang bermaterai Rp.5.000. b. Pengajuan SPP Beban Tetap Triwulan III dan selanjutnya dilampiri dengan: (1) Fotocopy rekening kas Nagari. (2) Kuitansi tanda terima Dana Bantuan. (3) Daftar Rencana Penggunaan Dana Triwulan berikutnya. (4) Daftar realisasi penggunaan dana dibuktikan dengan surat pertanggungjawaban (SPJ) triwulan sebelumnya. 9. Semua kelengkapan dibuat rangkap 5 (lima) sesuai dengan format yang ada. 10. Setelah semua kelengkapan dilengkapi, SPP dapat disampaikan pada Kantor PMN menurut jadual no. 7. 11. Setelah diproses oleh Kantor PMN, dokumen tersebut dikembalikan kepada Nagari untuk diteruskan ke Bupati Cq. BPKD. Berbagai prosedur pencairan DAUN seperti dijabarkan di atas, dimaksudkan untuk mencegah kebocoran dan pemanfatan dana DAUN yang tepat sasaran oleh Nagari. Di masa mendatang kebijakan tentang DAUN dapat menjadi pendorong bagi masyarakat untuk lebih peduli terhadap proses perumusan serta penetapan APBD oleh Pemerintah Daerah dan DPRD. Dengan kata lain, akan terjadi peningkatan upaya pemantauan kinerja dari masyarakat ke pemerintah dan wakilnya di DPRD; serta peningkatan akuntabilitas pemerintah dan DPRD kepada masyarakat. Kondisi serupa pun dapat berlaku pada tingkat Nagari, yaitu terjadi proses pendewasaan berpolitik dan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

(3)

71

kepemerintahan baik bagi masyarakat maupun pemerintah Nagari dan BPAN. Di tingkat nagari, integrasi DAUN di dalam APBNagari telah membuat pengelolaan DAUN menjadi tanggungjawab bersama dan terlibat sesuai dengan fungsinya di dalam lembaga dan masyarakat. Sebagai bagian dari APBNagari besarnya DAUN dan alokasinya diketahui oleh semua lembaga di tingkat nagari dan diputuskan oleh BPAN sebagai lembaga legislatifnya. Peran Wali Nagari dalam penyusunan DAUN sangat tinggi, tetapi proses penyusunan dan pengalokasian APBNagari selalu membuka akses bagi setiap lembaga dan elite lokal untuk mencermatinya. Akses ini terbuka karena memang dalam mekanisme penyusunan dan pengalokasian akan menuntut peran serta lembaga di tingkat nagari. Di beberapa nagari disyarakatkan kepada Wali Nagari untuk membawa RAPBD ke LAN dan para ninik-mamak. Mereka ini justru akan memberikan dukungan yang positif terhadap program pembangunan yang tertuang dalam RAPBN, tetapi akan bersifat kurang responsif bila RAPBN dibawa langsung ke BPAN. Namun demikian ada nagari yang karena ninik-mamak telah mendominasi kursi di BPAN, maka pembahasan RAPBN langsung di institusi ini dan LAN serta ninik-mamak hanya memberi informasi tentang hasil pembahasan tersebut. Mirip Kabupaten Limapuluh Kota, di Kabupaten Sumedang Penyaluran dan penyediaan ADD dilaksanakan sesuai dengan Daftar Isian Kegiatan yang diberikan dalam 2 (dua) tahap berdasarkan Surat Keputusan Otorisator (SKO) yang ditetapkan Bupati. ADD disalurkan melalui Bagian Keuangan dengan cara menerbitkan Surat Perintah Membayar Uang (SPMU) yang dicairkan melalui transfer dana dari rekening Bank Jabar

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

72

Cabang Sumedang selaku Bendahara Kas Daerah ke Rekening Pemegang Kas Desa di Bank yang ditunjuk. Mekanisme penyaluran dan pencairan ADD dilakukan oleh Bendahara Dana Perimbangan Desa dengan mengajukan Surat Permintaan Pembayaran (SPP) kepada Bupati melalui Bagian Keuangan Setda Kabupaten Sumedang untuk tahap pertama yang dilampiri: 1. Surat pengajuan/permohonan DPD yang dilampiri rekomendasi dari Camat yang bersangkutan kepada BPMKS; 2. APBDes; 3. Berita Acara Pertanggungjawaban Kepala Desa tahun sebelumnya; 4. Berita Acara Pembinaan Administrasi Keuangan DPD Tahap Kedua tahun sebelumnya; 5. Keputusan Kepala Desa tentang Penunjukan Penanggung Jawab Pelaksana Kegiatan dan Pemegang Kas Desa; 6. Kuitansi penerimaan DPD yang ditandatangani oleh Kepala Desa; 7. Berita Acara Penyerahan Pembayaran dari Pimpinan Kegiatan; 8. Daftar Rincian Kegiatan (DRK) yang akan dilaksanakan. Untuk tahap selanjutnya Bendahara DPD mengajukan SPP kepada Bupati melalui Bagian Keuangan Setda Kabupaten Sumedang yang dilampiri: 1. Surat pengajuan/permohonan DPD yang dilampiri rekomendasi dari Camat yang bersangkutan kepada BPMKS; 2. Berita Acara Pembinaan Administrasi Keuangan DPD Tahap Kesatu; 3. Surat Keterangan Lunas PBB dari Camat; 4. Laporan penerimaan dan penggunaan Dana Perimbangan Desa bulan sebelumnya.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

73

Dengan adanya persyaratan 4 nomor itu menunjukkan bahwa DPD juga dipakai oleh Kabupaten untuk menjamin kelancaran pembayaran pajak oleh masyarakat. Peraturan ini juga terjadi di Tuban. Kabupaten Tuban juga membuat pengaturan yang rinci mengenai penyaluran ADD. Mekanisme distribusi PPM menggunakan dua strategi dengan menerapkan sistem reward and punishment terhadap desa/kelurahan. Pertama, pemberian dana PPM untuk desa/kelurahan yang telah melunasi pembayaran PBB (100%) pada tahun yang bersangkutan dengan batas akhir per 31 Juli. Desa/kelurahan dapat mengajukan permohonan dengan melengkapi persyaratan sebagai berikut: 1. Bantuan Operasional Pemerintahan Desa/Kelurahan. a. Surat perjanjian pemberian bantuan (SPPB). b. Berita acara pembayaran dan penarikan dana (BA-PPD). c. Daftar rencana kegiatan (DRK). d. Nomer rekening dan kuitansi. e. Bukti kelunasan PBB tahun bersangkutan. f. Surat keputusan kepada desa/kelurahan tentang penunjukkan pemegang kas dana bantuan operasional pemerintahan desa/kelurahan 2. Kegiatan Pemberdayaan Masyarakat Desa/Kelurahan a. Surat perjanjian pemberian bantuan (SPPB). b. Berita acara pembayaran dan penarikan dana (BA-PPD). c. Daftar rencana kegiatan (DRK) yang dilengkapi dengan rencana teknis, uraian perhitungan dan kelengkapan lainnya. d. Nomer rekening dan kuitansi. e. Bukti kelunasan PBB tahun bersangkutan. f. Surat keputusan kepala Desa/ Kelurahan tentang pembentukan TPK D/K. g. Peraturan desa atau keputusan kepala kelurahan tentang pembentukan LPMD/K.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

74

Kedua, bagi desa/kelurahan yang belum melunasi PBB sampai batas waktu per 31 Juli, mekanisme penyalurannya sebagai berikut: 1. Bantuan Operasional Pemerintahan Desa/Kelurahan. Penyaluran dana dilakukan tiap triwulan sebesar 25%, dengan tahapan sebagai berikut: a. Pencairan tahap pertama (Triwulan I dan II) Jumlah dana yang ditarik adalah sebesar 50% dari total jumlah dana yang telah ditetapkan untuk setiap desa/kelurahan dengan melengkapi persyaratan sebagai berikut; - Surat perjanjian pemberian bantuan (SPPB) - Berita acara pembayaran dan penarikan dana (BA-PPD). - Daftar rencana kegiatan (DRK). - Nomer rekening dan kuitansi - Bukti pembayaran PBB 50% dari baku PBB tahun bersangkutan - Surat keputusan kepada desa/kelurahan tentang penunjukkan pemegang kas dana bantuan operasional pemerintahan desa/kelurahan. b. Pencairan tahap kedua (Triwulan III dan IV) Jumlah dana yang ditarik adalah sebesar 50% dari jumlah bantuan. Penarikan kedua hanya boleh dilakukan jika kegiatan/realisasi dana tahap pertama sudah mencapai minimal 90% dan melunasi PBB (100 %) serta menyerahkan kelengkapan dokumen sebagai berikut; - Surat pertanggungjawaban (SPJ) penggunaan dana tahap pertama. - Berita acara pembayaran dan penarikan dana (BA-PPD). - Kuitansi tahap kedua. - Bukti kelunasan PBB tahun 2004 oleh Kepala Desa.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

75

2. Kegiatan Pemberdayaan Masyarakat Desa/Kelurahan a. Pencairan tahap pertama (tahap I) Jumlah dana yang dapat ditarik adalah sebesar 50% dengan menyerahkan kelengkapan dokumen sebagai berikut; - Surat perjanjian pemberian bantuan (SPPB). - Berita acara pembayaran dan penarikan dana (BA-PPD). - Daftar rencana kegiatan (DRK), yang dilengkapi dengan rencana teknis, uraian perhitungan dan kelengkapan lainnya. - Nomer rekening dan kuitansi. - Bukti pembayaran PBB 50% dari baku PBB tahun bersangkutan. - Surat keputusan kepada desa/kelurahan tentang pembentukan Tim Pelaksana Kegiatan Desa/Kelurahan (TPKD/K). - Peraturan Desa atau Keputusan kepala kelurahan tentang pembentukan LPMD/K. b. Pencairan tahap kedua (tahap II) Jumlah dana yang dapat ditarik adalah sebesar 50% dari sisa yang telah ditarik pada tahap pertama. Penarikan tahap kedua hanya boleh dilakukan jika penyerapan dana atas pelaksanaan kegiatan minimal telah mencapai 90% dan telah melunasi PBB (100%), dengan menyerahkan kelengkapan dokumen sebagai berikut : - Surat pertanggungjawaban (SPJ) penggunaan dana tahap pertama. - Kuitansi. - Berita acara pembayaran dan penarikan dana (BA-PPD). - Surat pernyataan penyelesaian pekerjaan tahap I (SP3-K tahap I). - Bukti kelunasan PBB tahun bersangkutan. - Berita acara pemeriksaan pekerjaan (BA-PP). c. Sanksi Desa/Kelurahan yang tidak melunasi PBB sampai dengan tanggal 30 Nopember 2004, dana kegiatan pemberdayaan desa/kelurahan tahun bersangkutan tidak dapat dicairkan dan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

76

dikembalikan ke kas daerah, kecuali jika melampirkan surat pernyataan kesanggupan kepala desa/kepala kelurahan yang diketahui camat untuk melunasi PBB desa/kelurahan per 31 Desember tahun bersangkutan. Berbeda dengan tiga kabupaten di Atas, di Kabupaten Magelang dan Selayar penyaluran ADD diatur sederhana. ADD yang sejauh ini merupakan DAU Desa, pada awalnya yaitu untuk TA 2002 dan TA 2003 proses pencairannya dilakukan langsung oleh Pemerintah Kabupaten melalui Bagian Tata Pemerintahan kepada Desa, dengan cara Kepala Desa dan Bendahara Desa datang ke Kantor Kabupaten untuk mengambilnya. Tetapi sejak TA 2004 dengan dikeluarkannya Perda No. 8/2004, mekanisme pencairannya dari Kabupaten kepada desa melalui BKK (Badan Kredit Kecamatan) untuk mendapatkan pengesahan, dan uang diambil di bank BPD disalurkan lewat rekening desa. Sebelum dapat mengambil (mencairkan) ADD, maka setiap desa harus sudah memenuhi persyaratan yang ditentukan. Syarat pengambilan ADD adalah (1) Laporan Pertanggung-jawaban (LPJ) Kepala Desa yang sudah disetujui oleh BPD dan (2) Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBDes). Selanjutnya apabila ADD telah diterima, maka seluruh penerimaan dan pengeluaran keuangan sebagai akibat diberikannya ADD harus dicatat dan dibukukan dalam buku administrasi keuangan desa oleh Bendahara Umum Desa. Di Kabupaten Selayar mekanisme distribusi dana dari kabupaten telah diatur dalam Keputusan Bupati Selayar No. 291 Tahun 2003 tentang Penetapan Pagu Definitif Dana Perimbangan Keuangan Desa Tahun Anggaran 2003 dan Keputusan Bupati Selayar No 97 Tahun 2004 tentang Pagu Sementara Dana Perimbangan Keuangan Desa Tahun Anggaran 2004 serta secara detail dijelaskan dalam
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

77

SE Bupati No. 903/290/VII/2004/KEU tertanggal 7 Juli 2004 perihal Pedoman Umum Penyusunan Pelaksanaan dan Pertanggungjawaban APBDes. Pencairan dana diberikan setiap triwulan dengan mempersyaratkan ada laporan SPJ pemakaian dana sebelumnya. Sebagian besar informasi yang dihimpun dalam FGD menjelaskan bahwa apa yang disampaikan tidak banyak menyimpang dari SE Bupati No. 903/290/VII/2004/KEU tertanggal 7 Juli 2004 perihal Pedoman Umum Penyusunan Pelaksanaan dan Pertanggungjawaban APBDes. Mirip dengan di Selayar, mekanisme distribusi dana sesuai dengan mekanisme pencairan yang relatif sederhana. Di Kabupaten Jayapura, pengelolaan anggarannya menggunakan mekanisme sebagai berikut: 1. Kepala Distrik selaku kapala satuan kerja di tingkat distrik bertindak sebagai pengguna anggaran. 2. Pengguna anggaran bertanggungjawab atas tertib penata-usahaan anggaran yang dialokasikan pada unit kerja yang dipimpinnya. 3. Penanggungjawab anggaran wajib mempertanggungjawabkan uang dengan cara membuat SPJ yang dilampiri bukti-bukti yang sah. 4. SPJ berikut lampirannya disampaikan kepada kepala daerah melalui sekwilda/bagian keuangan paling lambat tanggal 10 setiap bulannya. 5. Setelah DASK (Dokumen Anggaran Satuan Kerja) diserahkan kepada kepala Distrik kemudian kepala Distrik mengajukan pencairan dana per triwulan (4 triwulan) Dari 6 (enam) Kabupaten di atas, dapat disimpulkan bahwa Pemda telah menyiapkan mekanisme kelembagaan pembinaan penggunaan, pencairan dan pengawasan sehingga ADD bukan sekadar bagi-bagi dana ke desa, melainkan sebagai agenda mendorong desa mampu mengeloa dana pembangunan secara transparan dan bertanggungjawab.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

78

4. ADD dalam POS Anggaran APBDes


Setiap kabupaten telah menyusun pengaturan mengenai pos penggunaan ADD. Secara umum ADD dialokasikan terutama untuk belanja pembangunan, bukan untuk belanja rutin. Terdapat aturan yang menetapkan pospos belanja rutin dan pembangunan yang sebaiknya didanai ADD. Peraturan itu menyangkut tentang anggaran belanja APBDes karena ADD telah diintegrasikan ke dalam APBDes. Sejumlah kabupaten telah membuat pengaturan yang rinci tentang pos penggunaan ADD. Kabupaten itu antara lain Kabupaten Limapuluh Kota dan Sumedang. Adapun kabupaten lainnya memberikan pedoman yang longgar mengenai penggunaan dana tersebut. Sesuai dengan petunjuk teknis yang tersedia, penggunaan DAUN diarahkan untuk pembangunan maupun pemberdayaan potensi yang ada di Nagari. Bila diperhatikan dari daftar kegiatan/pembangunan yang termuat dalam petunjuk teknis, maka hampir seluruh sektor/bidang pembangunan dapat didanai oleh DAUN. Penggunaan DAUN dapat ditujukan untuk mendanai kegiatan-kegiatan berikut: 1. Pelaksanaan program umum pengembangan Sumber Daya Manusia (SDM) yaitu meliputi pembiyaan kegiatan pelatihan, pendidikan, proses belajar dan mengajar, penataran, pelayanan kesehatan/ posyandu, penelitian, pemberdayaan keluarga dan kesejahteraan keluarga (PKK) dan lain sebagainya. 2. Pelaksanaan program umum pengembangan sarana perekonomian yaitu meliputi kios-kios Nagari, pengembangan lembaga perkreditan Nagari, pendirian atau pengembangan Badan Usaha Milik Nagari, penanaman modal untuk kegiatan usaha, pengembangan koperasi, usaha ekonomi kerakyatan dan lain-lain. 3. Pengembangan sarana sosial yaitu meliputi bantuan terhadap lembaga kemasyarakatan, lembaga sosial di Nagari dan bantuan pembuatan sarana ibadah,
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

79

sarana air bersih, MCK, penegakkan hukum, penanggulangan keamanan, kegiatan pelestarian adat, kegiatan keagamaan, penanggulangan kemiskinan, penanggulangan permasalahan penyakit masyarakat dan lain sebagainya. 4. Pelaksanaan program umum infrastruktur yaitu meliputi pembiayaan pembangunan jalan, jembatan, bendungan, irigasi, gedung kantor, pembuatan dam dan lain-lain. 5. Pengembangan sumber daya produksi yaitu meliputi pembiayaan untuk pencetakan sawah baru, penghijauan, pembibitan, pariwisata, pengolahan lahan flora dan fauna, pembangkit listrik tenaga air, perikanan air sungai/danau, keramba dan lain-lain. Sedangkan Bagi Hasil dan Rutin Nagari diperuntukkan bagi: 1. Belanja rutin Wali Nagari a. Honor Wali Nagari b. Biaya perjalanan dinas c. Biaya operasional biaya tamu 2. Belanja rutin BPAN a. Tunjangan pimpinan dan anggota b. Biaya sidang/rapat-rapat c. Biaya ATK 3. Belanja rutin Sekretariat Nagari a. Honor Sekretaris/Seksi/Kaur/Kepala Unit/Wali Nagari b. Kelengkapan sarana kerja c. Alat-alat tulis kantor d. Biaya perjalanan dinas e. Biaya rapat-rapat f. Biaya pemeliharaan 4. Biaya operasional 5. Belanja lainnya a. Bantuan b. Pengeluaran tak tersangka 6. Pembayaran hutang/pinjaman Nagari

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

80

Dengan diintegrasikannya DAUN ke dalam APBNagari maka keuangan nagari menjadi kuat, dalam arti mempunyai anggaran yang memadai untuk memenuhi kebutuhan. Memang sampai sekarang besarnya pemasukanlah yang menentukan besarnya belanja. Akan tetapi, dengan adanya DAUN maka setiap nagari telah terpacu meningkatkan anggaran belanja guna mendanai pemerintahan dan pembangunan. Di nagari yang kaya karena memperoleh alokasi DAUN yang besar dan PAN yang besar pula, maka kebutuhan anggaran untuk belanja rutin dapat dipenuhi dan ditingkatkan. Nagari Sungai Kamuyang, misalnya, mampu menggaji para anggota BPAN; kepala jorong, sekretaris nagari dan sekretaris jorong serta bendaharanya jauh lebih tinggi daripada nagari lainnya. Kini muncul gagasan bahwa kelak DAUN lebih dutamakan untuk membiayai anggaran rutin pemerintahan dan pelayanan publik sedangkan PAN digunakan untuk pembangunan. Gagasan itu muncul jika nagari telah mampu mandiri dan memperoleh mandat untuk mengerjakan sejumlah kewenangan tertentu dari pemerintah kabupaten. Di Sumedang Pemkab mengeluarkan pedoman tentang penggunaan ADD dengan memperhatikan prinsipprinsip sebagai berikut: 1. Pengelolaan dana perimbangan dilaksanakan dengan menggunakan prinsip hemat, terarah dan terkendali. 2. Dana perimbangan disalurkan ke desa yang selanjutnya dicatat dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBDes). 3. Rencana kegiatan desa harus dilakukan secara transparan dan terbuka pada masyarakat. 4. Seluruh kegiatan harus dapat dipertanggungjawabkan baik secara teknis maupun administratif. 5. Hasil kegiatan dilaksanakan dan dikembangkan oleh pemerintah dan masyarakat desa melalui penggalian potensi swadaya gotong royong masyarakat.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

81

Selain menentukan prinsip, Pemkab juga menentukan sejumlah sasaran penggunaan ADD yaitu: 1. Untuk biaya pembangunan sekurang-kurangnya 60% (enam puluh persen). 2. Untuk biaya rutin sebesar-besarnya 40% (empat puluh persen). Kegiatan-kegiatan rutin dan pembangunan yang dapat didanai dari Dana Perimbangan Desa adalah sebagai berikut: 1. Biaya operasional Pemerintah Desa dalam rangka pembinaan, konsultasi, monitoring dan rapat-rapat; 2. Biaya operasional Badan Perwakilan Desa (BPD); 3. Pengadaan sarana/prasarana kelengkapan kerja pemerintahan desa; 4. Pengadaan alat tulis kantor, barang cetakan bagi administrasi pemerintahan desa dan lembaga kemasyarakatan lainnya; 5. Penyelenggaraan musyawarah pemerintahan desa dan lembaga kemasyarakatan lainnya; 6. Penyediaan data-data dan buku administrasi pemerintahan desa dan lembaga kemasyarakatan lainnya; 7. Pembangunan sarana/prasarana; 8. Penyuluhan/sosialisasi, orientasi dan peningkatan keterampilan perangkat desa dan pengurus lembaga kemasyarakatan; 9. Pembelian/pengadaan buku panduan/himpunan dan perpustakaan desa, buku-buku Teknologi Tepat Guna (TTG); 10. Menunjang kegiatan pelaksanaan 10 program PKK yang disesuaikan dengan kebutuhan dan prioritas masing-masing desa; 11. Dana Talangan Raskin; 12. Perpustakaan Desa; 13. Kegiatan lain sesuai kebutuhan. Berbeda dengan dua kabupaten di atas, Kabupaten Magelang hanya memberikan rambu-rambu penggunakan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

82

dana ADD sebagaimana tertuang dalam Keputusan Bupati No. 9 tahun 2004 tentang Pedoman Pengelolaan DAU DESA. Berdasarkan pada Keputusan tersebut DAU Desa dialokasikan sebagai berikut : 1. Sebesar Rp. 10 juta digunakan untuk pembelian sepeda motor roda 2 dinas desa. 2. DAU Desa masing-masing desa setelah dikurangi Rp. 10 juta dialokasikan untuk: a. Alokasi Pemerintah Desa sebesar 7% untuk operasional pemerintahan desa. b. Alokasi BPD sebesar 16%. c. Bantuan perbaikan penghasilan Kepala desa dan Perangkat desa sebesar 8%. d. Bantuan kelembagaan desa seperti operasional PKK, LPMD, RT/RW dlsb sebesar 9%. e. Belanja Publik sebesar 60% yang digunakan untuk pembangunan fisik dan non fisik, sarana dan prasarana yang diutamakan mendukung pengentasan kemiskinan maupun bantuan modal. Menurut para Kepala Desa yang tergabung dalam Prakarsa proporsi pembagian ini banyak menimbulkan masalah karena porsi untuk Kepala Desa dan Aparatnya yang notabene lebih banyak jumlah maupun pekerjaannya, hanya mendapat porsi 8% saja. Sedangkan BPD yang paling banyak berjumlah 13 orang dan intensitas pekerjaannya relative jauh lebih ringan kenapa justru mendapat porsi 2 kali lipat lebih besar yakni 16%. Penentuan ini dirasakan tidak adil, dan penentuan ratio (perbandingan) ini terjadi di tingkat Panitia Anggaran DPRD. Belanja publik sebesar 60% merupakan angka (porsi) minimal yang tidak boleh dikurangi untuk menutup kekurangan alokasi bantuan yang lain, tetapi justru bisa ditambah atau diperbesar berdasarkan hasil musyawarah bersama antara Pemerintah Desa dan BPD. Menanggapi pasal 3 dan pasal 5 Keputusan Bupati ini, baik Kepala Desa maupun BPD cenderung tidak akan pernah
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

83

mengubah atau menambah porsi Belanja Publik, apalagi porsi perimbangan yang diberikan kepada Kepala Desa dan Perangkatnya sebesar 8% dan porsi yang diberikan kepada BPD sebesar 16%. Untuk prosentase ini tidak ada kesepakatan dari BPD untuk mengurangi porsi atau prosentasenya meski Perda dan Keputusan Bupati tidak melarang. Di Tuban, alokasi dana PPM sudah mencerminkan adanya pembagian yang jelas antara kegiatan rutin dan kegiatan pembangunan. Kegiatan rutin dideskripsikan melalui dana operasional pemerintahan desa yang pemanfaatannya sudah ditentukan secara cukup detail yaitu; BPD, LPMD/K, PKK, Kepemudaan, Statistik desa/kelurahan, biaya operasional pemerintahan desa/kelurahan. Sedangkan kegiatan pembangunan dideskripsikan melalui dana kegiatan pemberdayaan desa/kelurahan. Sampai sejauh ini setelah PPM memasuki tahun keempat pemanfaatan dana pemberdayaan masih didominasi untuk kegiatan fisik dan desa/kelurahan sendiri belum membuat kebijakan alokasi pemanfaatan yang mempertimbangkan faktor keseimbangan antara berbagai sektor yang ada di desa/kelurahan. Sama seperti di Tuban, di Selayar Pemkab telah mengatur pos anggaran yang boleh dibiayai dengan menggunakan ADD. Secara umum, pos anggaran untuk belanja rutin lebih sedikit daripada untuk belanja pembangunan. Sesuai dengan Surat Edaran Bupati, pada tahun 2003 pembagian proporsi dana adalah 40% untuk belanja rutin dan 60% kebutuhan belanja pembangunan. Namun demikian, ada sebuah desa yang mengalokasikan penggunaan DAU tahun 2003 untuk dana rutin sebesar 50%, dan pada tahun 2004 mengalami kenaikan menjadi 70%. Kenaikan ini diterima karena dana rutin tahun ini termasuk gaji diberikan kepada seluruh aparat desa (5 orang), guru TK

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

84

2 orang, imam desa (5 orang), seluruh BPD (5 orang), LPM (10 orang) dan 2 orang fasilitator Desa PPK.

5. Monitoring dan Pengawasan


Secara umum, pelaksanaan ADD dimonitoring dan diawasi oleh tim pembina di tingkat kabupaten. Monitoring dilakukan untuk mengevaluasi pelaksanaan program. Adapun pengawasan untuk menjamin program berjalan dengan baik khususnya mengenai akuntabilitas keuangan. Studi ini menemukan bahwa kebocoran anggaran ADD sangat rendah, hal ini karena beberapa alasan : Pertama: Tingginya komitmen elemen Pemerintahan Desa dan BPD untuk mengemban terujudnya OTDES dan pembangunan. ADD tidak dimaknai sebagai bagi-bagi proyek melainkan telah dimaknai sebagai amanah yang harus dipertanggungjawabkan, baik ke atas yaitu Pemkab, maupun ke samping yaitu ke masyarakatnya. Selain itu, dana tersebut mereka peroleh bukan hanya berasal dari kepercayaan yang diberikan oleh Pemkab, melainkan juga sebagai bagian dari perjuangan elemen pemerintahan desa dan masyarakatnya untuk menuntut keadilan dan mengejer ketertinggalan dalam pembangunan. Kedua: keterlibatan masyarakat dalam perencanaan pembangunan relatif tinggi sehingga masyarakat ikut memiliki program pembangunan yang didanai ADD itu. Selain itu karena ADD diintegrasikan ke dalam APBDes maka masyarakat juga mempunyai kewajiban dan hak yang tinggi untuk mengawasi penggunaan dana tersebut. Masalahnya adalah masih minimnya mekanisme pengawasan dari masyarakat secara kelembagaan. Pengawasan selama ini masih bersifat kultural artinya sebuah pengawasan yang muncul karena adanya ikatan moral antara penyelenggara pemerintahan dengan masyarakat untuk menjaga kepercayaan bersama.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

85

Ketiga: terselenggaranya sistem pengelolaan anggaran yang relatif transparan dan bertanggungjawab karena didukung oleh adanya pedoman pengelolaan yang mudah disimak dengan baik. Di kabupaten Limapuluh Kota, sangat sedikit kebocoran yang terjadi dari pengelolaan DBH-BKN selama kebijakan tentang DBH-BKN diterapkan (4 tahun). Sejauh ini, kebocoran hanya terjadi di 3 Nagari dari 76 Nagari di Kabupaten Limapuluh Kota, yang salah satunya sedang diproses di Kejaksaan. Prestasi ini disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu: 1. Jelasnya dokumen-dokumen yang disyaratkan kepada Nagari untuk mencairkan DBH-BKN, seperti: a. Peraturan Nagari tentang APBN dan rencana penggunaan dana yang akan dibiayai oleh DBHBKN, sebelum DBH-BKN triwulan pertama dicairkan. Hal ini dimaksudkan agar diketahui bahwa yang akan didanai oleh DBH-BKN merupakan kesepakatan bersama antara Wali Nagari dengan BPAN, dan DBH-BKN memang digunakan untuk kegiatan pembangunan seperti yang diperbolehkan dalam Petunjuk Teknis. Selain itu, terdapat ketentuan yang mengatur bahwa sidang BPAN dalam penyusunan dan pengesahan APBN dihadiri sekurang-kurangnya oleh setengah dari jumlah anggota BPAN plus satu. b. Surat Pertanggungjawaban (SPJ) sebagai bukti realisasi penggunaan dana, dan daftar rencana penggunaan dana untuk triwulan berikutnya. Hal ini dimaksudkan agar diketahui bahwa DBH-BKN telah dimanfaatkan untuk mendanai kegiatankegiatan yang seperti direncanakan. 2. Jelasnya mekanisme pencairan dan pelaporan penggunaan DBH-BKN oleh Nagari, seperti:
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

86

3.

4.

5.

6.

7.

a. SPJ diserahkan kepada Kantor PMN, dan setelah diproses lalu dikembalikan ke Nagari untuk diteruskan kepada BPKD. b. Pelaporan tentang kemajuan fisik dan keuangan dari Nagari disampaikan ke Kantor PMN untuk diteruskan kepada Bupati. Jelasnya prosedur pengawasan, baik dari tingkat Kabupaten sampai dengan nagari, seperti: a. Pengawasan terhadap DBH-BKN beserta kegiatan pelaksanaannya dilakukan secara fungsional oleh Bawasda. b. Pengawasan oleh masyarakat melalui BPAN dalam bentuk pengawasan kebijakan nagari sesuai dengan Peraturan Perundang-undangan yang berlaku. Pengawasan dilakukan secara periodik oleh aparat pengawas pada setiap tingkat pemerintahan, yang meliputi: a. Untuk tingkat Kabupaten diawasi oleh Bawasda. b. Untuk tingkat Kecamatan diawasi oleh Camat. c. Untuk tingkat Nagari diawasi oleh BPAN. Penyelesaian terhadap permasalahan terkait dengan penyimpangan atau penyalahgunaan DBH-BKN, dilakukan secara berjenjang, yaitu di tingkat Nagari kemudian Kecamatan. Apabila tidak terjadi penyelesaian di tingkat Nagari dan keterangan pertanggungjawaban Wali Nagari tidak dipahami oleh BPAN, maka BPAN dapat mengajukan surat ke Bupati agar Pemerintah Nagari diperiksa secara khusus oleh Bawasda. Berfungsinya pemantauan oleh Tim Pembina terhadap pengelolaan DBH-BKN, termasuk dalam hal ini pengawasan struktural yang dilakukan oleh Bawasda, seperti: 87

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

a. Kantor PMN menyusun laporan kemajuan fisik dan keuangan dari penggunaan DBH-BKN. b. Tim Pembina mengadakan pertemuan-pertemuan dengan para Wali Nagari dan BPAN yang memiliki masalah dalam pengelolaan DBH-BKN, secara terpisah untuk mengetahui penyebab permasalahan yang mereka hadapi. c. Dilakukannya penyesuaian terhadap kebijakan tentang pengelolaan DBH-BKN di tahun berikutnya, sebagai tindaklanjut dari pemantauan dan pengawasan yang dilakukan. 8. Tersedianya pengawasan kultural yang dilakukan oleh BPAN dan masyarakat di tingkat Nagari, seperti: a. Semua orang mempunyai kecerendungan untuk saling mengontrol dan mengontrol dirinya sendiri. Di Limapuluh Kota, para anak nagari percaya bahwa APBN sangat kecil bocor karena telah membudaya apa yang disebut pengawasan kultural. Pengawasan ini terwujud karena adanya moralitas yang tinggi pada diri setiap anak nagari untuk berbakti kepada masyarakatnya. b. Kembali ke nagari juga berarti kembali ke jati diri sebagai anak nagari. Selain itu terwujud oleh rasa memiliki nagari yang tinggi sehingga tidak perlu segan dan takut untuk mengoreksi setiap kegiatan yang dilakukan oleh Wali Nagari dan jajarannya. Di Kabupaten Sumedang, pengawasan diatur dengan rinci sehingga dapat mencegah bocornya anggaran. Pengawasan tersebut dilakukan melalui: 1. Pengawasan Melekat dilakukan oleh aparat yang ada dalam organisasi itu sendiri, terutama Camat; 2. Pengawasan Fungsional dilakukan oleh pejabat diluar organisasi, yaitu Bawasda; 3. Pengawasan Masyarakat.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

88

Intensitas pelaksanaan pengawasan dilakukan sesuai dengan jenisnya, yaitu: 1. Pengawasan Melekat dilakukan terhadap Penanggung Jawab Pelaksana Kegiatan dan Pemegang Kas Desa oleh Kepala Desa dalam waktu paling sedikit 3 (tiga) bulan sekali; 2. Pengawasan Fungsional dilakukan terhadap Pemegang Kas Desa, Penanggung Jawab Pelaksana Kegiatan dan Kepala Desa oleh Badan Pengawasan Daerah setahun sekali; 3. Pengawasan Masyarakat dilakukan terhadap Pemegang Kas Desa dan Penanggung Jawab Pelaksana Kegiatan Dana Perimbangan Desa oleh Badan Perwakilan Desa setahun sekali atau sewaktuwaktu jika diperlukan. Di kabupaten Magelang, pengawasan dari Pemkab dilakukan oleh Bupati melalui Bagian Tata Pemerintahan karena di Kabupaten ini tidak ada lagi Bagian Pemerintahan Desa. Kabupaten Magelang secara riil telah mendorong semangat transparansi dan akuntabilitas pemerintahan desa. Namun tidak dijelaskan secara rinci sebagaimana mekanismenya, bahkan telah menuai kritik bahwa mekanisme pencairan dana dinilai panjang dan birokratis. Di kabupaten Tuban kegiatan pengawasan dan pembinaan ADD dilaksanakan secara lebih intensif dan terencana oleh pihak kabupaten dan kecamatan. Beberapa catatan penting dari kegiatan itu adalah sbb: 1. Kegiatan ini dilakukan pembina desa/kelurahan, kecamatan maupun kebupaten (TKPP), sehingga pencapaian terget kinerja dapat terpenuhi. Kegiatan pengawasan juga dilakukan secara terbuka oleh masyarakat dan lembaga-lembaga pelaksana kegiatan. 2. Untuk pengendalian, camat mempunyai wewenang dalam menentukan pencairan dana. Persetujuan pencairan ditetapkan berupa surat keterangan kepada
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

89

Bank Jatim cabang Tuban dan harus dilakukan oleh ketua tim pelaksana dan pemegang kas. 3. Untuk menilai keberhasilan kegiatan baik tim kabupaten maupun tim kecamatan harus hadir dilokasi kegiatan dengan memeriksa dokumendokumen maupun hasil pelaksanaan teknis. 4. Tim kordinasi kecamatan melaksanakan pemeriksaan pekerjaan dan dituangkan dalam berita acara pemeriksaan (LP-25). Pemeriksaan pekerjaan dilaksanakan sesuai dengan tahapan pencairan (50% dan atau 100%). 5. Hasil monitoring dan evaluasi pada kegiatan-kegiatan akan dilaporkan oleh sekretariat TKPP kabupaten kepada Bupati (tembusan Bappeda) dan apabila diketahui pelaksanaan kegiatan diborongkan maka sisa dana yang ada akan dibekukan/dibatalkan. Untuk menilai keberhasilan program digunakan indikator dan tolok ukur sbb: Tabel 4.1. Kisi-Kisi MONEV ADD di Kabupaten Tuban
No Indikator Tolok ukur

1.

Daya serap keuangan (realisai keuangan) dan efektifitas penyerapan dana tersebut sesuai dengan sasaran Tingkat penyerapan tenaga kerja Jumlah penerima manfaat Tingkat partisipasi masyarakat (dalam kegiatan maupun bentuk swadaya) Pelaksanaan pekerjaan Pelaporan

Akhir bulan Desember harus sudah mencapai 100%

2. 3. 4.

5. 6.

Semakin banyak semakin berhasil Semakin banyak semakin berhasil Frekuensi maupun jumlah gugur gunung semakin banyak semakin berhasil Material/tenaga dan uang semakin banyak semakin baik. Minimal sesuai dengan DRK Akhir bulan Desember harus sudah selesai 100% Tepat waktu

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

90

Di Kabupaten ini, pelaksana proyek juga harus membuat pelaporan mulai dari tahap persiapan, perencanaan dan pelaksanaan. Dalam setiap tahap diperlukan informasi dalam rangka pengendalian dan pengambilan keputusan. Adapun jenis pelaporan mencakup, dua kegiatan. Pertama: Tahap Persipan/Perencanaan yang meliputi: Proses kegiatan Musyawarah I sampai dengan Musyawarah III, dan proses penyusunan dokumen perencanaan kegiatan dan kelengkapan administrasi. Kedua: Tahap Pelaksanaan, yaitu (1) Perkembangan pelaksanaan dan penyerapan dana, (2) Masalah yang dihadapi, dan (3) Hasil akhir pelaksanaan. Laporan kegiatan ini dilaksanakan melalui jalur struktural yaitu dari TPKD/K diketahui ketua LPMD/K dan kepala desa/kelurahan pembina kecamatan setiap tanggal 5 bulan berikutnya, dan selanjutnya pembina kecamatan membuat laporan perihal pelaksanaan kegiatan di wilayahnya setiap tanggal 10 bulan bersangkutan kepada Bupati Cq. Sekretariat TKPP kebupaten (Kantor PMD). Hampir mirip dengan Tuban, di kabupaten Jayapura dikembangkan mekanisme monitoring yang secara berkala dari tingkat kabupaten dilaksanakan oleh Dinas atau unit kerja yang terkait. Mulai tahun 2004 dilakukan monitoring dan evaluasi secara menyeluruh oleh BAPPEDA, dengan metode penilaian kegiatan dan indikator capaian yang jelas dan terukur, sedangkan monitoring dan evaluasi oleh distrik ke kampung dilaksanakan secara berkala dan terjadual selama periode program. Mekanisme pelaporan dan pertanggung jawaban ADD di kabupaten ini adalah sebagai berikut: 1. Laporan Bulanan a. Setiap akhir bulan kepala distrik selaku pengguna Anggaran wajib menyampaikan laporan keuangan pengguna Anggaran kepada bupati.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

91

b. Laporan bulanan ini memuat (1) Penerimaan dan pengeluaran keuangan, (2) Kemajuan kegiatan dan (3) Hambatan yang dihadapi. 2. Laporan Tahunan Laporan tahunan dibuat oleh kepala distrik kepada bupati yang memuat: a. Hasil kegiatan secara menyeluruh b. Evaluasi hasil kinerja c. Keuangan d. Lampiran foto-foto kegiatan e. Masalah-masalah yang dihadapi dan cara pemecahannya. Berbeda dengan lima kabupaten di atas, di kabupaten Selayar sudah disadari bahwa perlu ada mekanisme monitoring dan pengawasan tetapi belum dilakukan secara konstruktif. Proses pengawasan lebih banyak diserahkan dalam pengawasan fungsional yang diperankan oleh Bawasda. Namun demikian, pengawasan akan dilakukan apabila muncul masalah, dengan demikian pemantauan atau monitoring belum dilakukan secara sistematis.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

92

BAB V MANFAAT ADD BAGI KABUPATEN DAN DESA


1. Manfaat bagi Kabupaten
Secara umum ADD di 6 (enam) kabupaten menunjukkan manfaat pada efektivitas penyelesaian masalah baik yang berskala desa maupun yang berskala kabupaten. Sebagaimana diketahui semua pihak bahwa permasalahan desa bersama masyarakat warganya sangatlah sepesifik dan tidak mungkin disamaratakan. Dengan adanya ADD, kabupaten tidak perlu lagi terlalu repot terlibat dalam penyelesaian permasalahan-permasalahan skala desa karena masing-masing desa bersama warganya sudah mampu menyelesaikan masalah mereka sendiri. Kabupaten bisa lebih berkonsentrasi meneruskan pembangunan pelayanan publik untuk skala kabupaten yang jauh lebih strategis dan lebih bermanfaat bagi pembangunan jangka panjang Kabupaten.
Selama ini masalah desa selalu menumpuk di kabupaten baik yang dihimpun melalui UDKP maupun lewat aspirasi anggota DPRD. Kabupaten selalu repot harus memilah lagi manayanglebihprioritasmanayangtidak.Sekaranghalitu sudah tidak perlu lagi terjadi karena masingmasing desa sudahbisamenyelesaikanmasalahnya.

Pendapat tersebut disampaikan pada saat FGD dengan para Pejabat Dinas, Badan, Lembaga, dan Kantor Kabupaten Selayar pada tanggal 14 September 2004.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

93

1.1.

Efisiensi Pembiayaan Pembangunan

Selama ini pembangunan desa hampir selalu dipilihkan dari atas, atau diistilahkan top down dan pelaksananya dinas instansi pemerintah melalui mekanisme proyek. Meskipun pengusulannya dimulai dari desa, bahkan dusun, namun pada kenyataannya keputusan pilihan ada di tangan pemerintah daerah. Maka bukan tidak mungkin proyek yang datang ke desa bukanlah kebutuhan masyarakat. Biaya pembangunannya pun sudah bukan rahasia lagi, jauh lebih besar dari kebutuhan biaya dari kaca pandang masyarakat.

Kalau kami yang melaksanakan pembangunan ini maka akanjauhlebihbaikkualitasnyadanvolumenyalebihbesar lagikarenamasyarakatakandengansukarelamembantu.

Pernyataan di atas sering kita dengar dari masyarakat desa, dan mereka memang membuktikannya dengan sungguh-sungguh. Mereka juga sudah sangat paham kalau pembangunan desanya yang dikerjakan melalui proyek banyak potongannya di sana-sini.

Kegiatan pembangunan desa yang pengelolaannya diserahkankepadamasyarakathasilnyabisalebihbaikdan volumenyalebihbesar.

Bukti di atas menunjukkan betapa desa adalah potensi pembangunan yang besar bagi daerah. Pembangunan dengan melibatkan langsung masyarakat desa, menunjukkan hasil yang jauh lebih baik dan efisien daripada pembangunan desa yang selama ini dijalankan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

94

dengan mekanisme proyek. Budaya gotong royong, gugur gunung, sambatan, dan semacamnya adalah potensi sosial yang masih hidup di masyarakat desa dan harus dilestarikan. Memberikan kesempatan luas kepada desa mengatur rumah tangganya sendiri dengan memberikan kewenangan disertai dengan biaya perimbangan akan mempercepat pembangunan yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Belanja investasi yang efisien ini akan mempercepat kesejahteraan masyarakat secara lebih merata dalam jangka panjang.

1.2. Pemerataan Pembangunan dan Peningkatan Pelayanan


Gerakan pembangunan selama ini seringkali bias kepentingan politik. Atmosfir semacam itu berdampak pada pelayanan publik yang tidak merata. Ada desa yang selalu mengalir dengan lancar proyek-proyek dari tahun ke tahun, atau bahkan bisa bertumpuk beberapa proyek secara bersamaan, namun ada desa yang sama sekali tidak pernah dapat bagian kue pembangunan. Kondisi semacam ini disamping menciptakan kecemburuan antar masyarakat juga membangun rasa enggan, apatis, bahkan kebencian pada pemerintah bagi desa yang tidak pernah kebagian kue pembangunan tersebut. Euforia masyarakat yang menyuarakan pokoe adalah bukti perwujudan puncak kekecewaan masyarakat. Ironinya lagi, masyarakat yang semacam ini selalu menerima proyek penentraman yang diberikan pemerintah karena mereka tidak mau direpotkan, akhirnya dimana-mana marak pokoe-pokoe baru.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

95

Pernah dalam sebuah pertemuan UDKP di salah satu kecamatan, ada kepala desa yang ketika diminta menyampaikan usulan desanya, maka ia kemudian berdiri, setelah mengucapkan salam ia menyampaikan: ...usulan kamisamadengantahunlalukemudianiamenutupdengan salamdankembaliduduk.

Kondisi di atas adalah salah satu potret kekecewaan desa karena sudah bertahun-tahun usulan mereka tidak dipenuhi. Desa sudah menganggap bahwa tidak perlu lagi membuat usulan karena toh usulan tersebut kemungkinan kecil dipenuhi.

Masyarakat itu tidak tahu kebutuhannya, yang mereka usulkan hanyalah sebatas keinginan, sedang yang mereka butuhkanadalahyangkamiusulkan

Pernyataan tersebut menjadi pembenaran klasik atas kebijakan top down yang masih diterapkan oleh para pejabat pemerintah daerah. Beban pembangunan bisa dikatakan lebih besar di kota daripada desa. Akses pelayanan publik di kota jauh lebih cepat berkembang daripada di desa dan dengan demikian pelayanan masyarakat semakin senjang dari waktu ke waktu. Strategi pembangunan semacam ini tidak akan bisa mengatasi kemiskinan struktural, jumlah kemiskinan di desa akan selalu lebih tinggi dan mobilisasi masyarakat yang pindah ke kota (urbanisasi) akan terus semakin besar, baik untuk kebutuhan mencari kerja, mencari ilmu, maupun mengais rejeki yang lain.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

96

Bias kepentingan pembangunan ini secara mendasar menyulitkan pemerintah daerah dalam menyelenggarakan pelayanan publik maupun pembangunan yang adil. Strategi pembangunan akan sulit diwujudkan karena asas pembangunan tidak didasarkan kepada kebutuhan strategis melainkan lebih besar pada urusan kepentingan. Daerah justru akan dibantu meningkatkan pelayanan ketika desa turut berperan membangun lingkungannya. Pemerataan pembangunan bisa diwujudkan bila diberikan kesempatan luas kepada desa untuk turut membangun melalui strategi mengalokasikan dana yang proporsional kepada desa. Kami sekarang mempunyai kantor desa yang baru. Masyarakatbisadilayanidenganlebihbaikdankami juga bisa melakukan rapat desa di kantor desa kami. Kami juga mempunyai tempat pelayanan kesehatan dan kami sekarang sudah mempunyai taman kanak kanak untuk pendidikan anakanak kami. Sekarang jalan tembus ke dusundusun sedang kami rintis denganswadaya... Pernyataan bangga masyarakat Selayar tersebut disampaikan pada saat FGD di desa/kecamatan pertengahan September 2004. Masyarakat desa merasa mulai bisa membangun sendiri desanya semenjak diberikan Perimbangan Keuangan Kabupaten Desa di tahun 2003.

1.3.

Meningkatkan Peran Desa

Otonomi daerah melahirkan ide reformasi desa dan menjadi gerakan pembaharuan pengelolaan desa yang lebih modern di tengah-tengah tradisi masing-masing desa. Peranan desa dalam pembangunan dan fungsi pelayanan terbawah mulai bergerak pasti menuju kemajuan masa
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

97

depan desa yang lebih baik. Kantor desa sekarang sudah mempunyai peralatan-peralatan yang modern seperti komputer maupun kelengkapan lain semacam telepon dan bahkan sepeda motor dinas. Di Sumatera Barat peranan mereka semakin jelas setelah ada kewenangan yang diberikan kepada nagari. Pelimpahan kewenangan tersebut menjadi tantangan baru bagi nagari yang akan terus memacu motivasi menggerakkan seluruh potensi lingkungan mewujudkan citacita warganya. Di desa-desa lainnya memang kewenangan belum ditegaskan secara definitif dalam bentuk Perda maupun SK, namun pernyataan kualitatif yang disampaikan pada setiap Tujuan Alokasi Dana Desa sementara cukup menunjukkan dimana sebenarnya desa mempunyai peran dalam pelayanan dan pembangunan. Beberapa daerah lain sedang berjuang mendapatkan peranan kewenangan yang lebih jelas, seperti di Pacitan yang dua tahun ini terus berusaha ada Perda tersebut. Peningkatan peranan desa dalam pembangunan berkontribusi besar mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Beberapa kesulitan yang selama ini membelenggu desa secara bertahap mampu diurai oleh mereka sendiri. Dari sudut pandang pemberdayaan masyarakat, masyarakat desa semakin mampu menyelesaikan masalahnya sendiri dan ini menjadi indikator keberdayaan mereka, sehingga sifat ketergantungan desa secara bertahap semakin hilang.

Sebuah desa di Selayar mengalokasikan 75 juta dana desanya untuk membangun penahan arus laut. Usulan ini diajukan karena desa tidak ingin tanahnya terkikis oleh abrasi arus angin barat yang setiap tahun menerpa desa mereka

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

98

Semangat desa ini boleh diacungi jempol, di tengah ketidakberdayaan, mereka berusaha mewujudkan cita-citanya. Konon usulan ini sudah berkali-kali diajukan ke Pemda namun belum ada tanggapan sehingga desa terpaksa berusaha sendiri. Seandainya daerah bisa bekerjasama dengan desa membangun penahan arus tersebut tentu masyarakat merasa sangat dibantu.
Kamisekarangmulaiterbantukarenausulanusulanyang skalakecilmulaibisadiselesaikansendiriolehdesa.

Peranan desa dalam hal pembangunan jelas bisa meringankan beban pemerintah dalam meningkatkan pelayanan dasar umum. Pelayanan dasar akan bisa cepat diwujudkan bila pemerintah bersama-sama desa menjalankan fungsi pembangunan secara proporsional.

2. Manfaat bagi Desa


Secara umum ADD atau di beberapa daerah disebut DAU Desa maupun DAU Nagari dapat diterima dan dimanfaatkan secara baik oleh masyarakat desa. Dana tersebut meskipun jumlahnya masih terbatas namun telah mampu menjadi stimulant bagi pembangunan desa. Sebagian besar masyarakat desa di daerah penelitian menyampaikan bahwa kebijakan ADD ini dirasakan lebih bermanfaat daripada kebijakan DPDK yang ada selama ini. Mekanismenya dirasakan lebih transparan dan partisipatif serta pemanfaatannya lebih demokratis, berdasarkan pada rembug desa.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

99

2.1. Kemandirian desa


Keinginan membangun desa adalah kebutuhan yang normal masyarakat dan akan terus berlanjut sepanjang jaman. Hal ini bisa disaksikan dari bertumpuknya usulan masyarakat setiap tahun yang disampaikan di Musbang Desa maupun UDKP. Bertumpuknya usulan tersebut menunjukkan bahwa masyarakat tidak mampu menyelesaikan masalahnya sendiri. Usulan desa tersebut, setelah disampaikan kepada kabupaten menjadi daftar proyek daerah yang diselesaikan oleh pimpro bersama kontraktor. Masyarakat hanya menyaksikan masalahnya diselesaikan oleh orang lain. Situasi yang selama ini berjalan semacam itu secara bertahap membangun masyarakat desa menjadi masyarakat yang bergantung. Lahirnya UU 22/99 dan UU 25/99 yang menginspirasi block grant Alokasi Dana Desa diakui secara jujur di keenam daerah penelitian ini telah menjadi perangkat membangun kemandirian desa. Dengan adanya dana yang dialokasikan Pemerintah Kabupaten kepada Desa menjadi modal desa menyelesaikan masalahnya secara bertahap.
Desa sekarang menjadi lebih mandiri dan lebih tahu (terlatih) untuk menyusun prioritas kebutuhan pembangunannya. Munculnya kebutuhan Pengembangan Kapasitas Desa (Pemerintah Desa, BPD, dan Lembaga lembaga Desa lainnya) untuk secara partisipatif dan sistematis merumuskan tantangantantangan dalam pembangunan desa.

Dua pernyataan dari Sumedang tersebut menunjukkan bagaimana desa mulai belajar mengelola masalah dan potensi desa. Kondisi ini tidak dipungkiri menunjukkan rasa puas dan rasa memiliki desa yang lebih besar dari warga desa. Bukan hanya di Jawa, di luar Jawa pun seperti di Papua, menunjukkan bukti yang sama.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

100

Pelimpahan sebagian kewenangan pemerintahan dari bupati kepada kepala distrik yang disertai dengan pengalokasian anggaran, dirasakan oleh kepala distrik sebagai upaya sungguhsungguh untuk meningkatkan kapasitas kelembagaan distrik sebagai garda depan pelayananpublikkepadamasyarakat. Perencanaan dan penganggaran pembangunan yang berbasisdistriktelahmampumeningkatkankapasitasdan kualitasperencanaanpembangunanditingkatdistrikdan

Kemandirian desa adalah kunci bagi kemandirian daerah dalam jangka panjang, sehingga membangun kemandirian desa secara bertahap akan mengikis sifat ketergantungan desa yang terjadi selama ini. Kemampuan masyarakat menyelesaikan masalahnya, kalau bisa didorong secara luas di seluruh daerah, maka kreativitas dan ketahanan masyarakat akan menjadi modal penting menghadapi tantangan global di masa depan.

2.2. Meningkatkan Partisipasi & Demokrasi Desa


Partisipasi adalah suatu yang tulus yang diberikan seseorang untuk suatu penyelesaian masalah. Bentuknya bisa bermacam-macam, bisa berupa materi dan non-materi. Selama ini partisipasi masyarakat desa terbangun oleh rasa kebersamaan dan kekeluargaan yang tinggi sesama warga desa. Saat seorang warga mengalami suatu masalah, saudara dan tetangganya berduyun-duyun membantu meringankan beban warga yang tertimpa masalah tersebut. Demikian pula ketika masalah tersebut merupakan masalah RT, RW dan desa, warga RT, RW, dan desa, akan berduyunduyun membantu menyelesaikan masalah tersebut, tanpa diminta, tanpa dipaksa.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

101

Keindahan ini adalah milik desa yang tiada duanya. Saat desa diserahi wewenang mengelola ADD yang bisa digunakan desa untuk menyelesaikan masalah mereka, desa merasa diberi kepercayaan dan tantangan membangun desanya secara partisipatif. Dana tersebut seolah menjadi pendorong dan penggerak kepedulian warga pada masalah desanya. Dari FGD di Desa Polebunging, Parak dan Maremare, Kabupaten Selayar, ditemukan beberapa catatan yang menunjukkan contoh partisipasi warga secara spontan.

AndiJuliaCahaya,IbuDesaMaremare,KabupatenSelayar, menyatakan partisipasi masyarakat di desanya semakin baik karena setiap ada pembangunan, desa hanya menyediakan material yang dibutuhkan, sedang untuk pengerjaannyadilakukangotongroyongmasyarakat. Di Polebunging lain lagi, manfaat Dana Perimbangan ini merupakan dana stimulant, sehingga mendorong adanya partisipasi warga secara spontan dalam bentuk yang beraneka ragam, seperti penyerahan tanah warga, penyerahan pohon kelapa dan bentuk tenaga kerja secara kerja bakti di waktu senggang warga. Dari partisipasi itu telahdiserahkantanahtanpagantirugiseluaskuranglebih 5Ha.

Yang terjadi di Kabupaten Magelang juga mirip, yaitu:


Secara umum ADD (DAU Desa) yang diterima oleh pemerintah desa dapat dimanfaatkan secara optimal oleh masyarakat desa, dan dana ini meski tidak (belum) mencukupi seluruh kebutuhan dan prioritas pembangunan desa telah mampu menjadi stimulant dana. Para kepala desa dan BPD menilai bahwa kebijakanADDyangdilaksanakansaatinidirasakan lebih baik dibandingkan dengan kebijakan Inpres Desa.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

102

Kebersamaan yang terbangun setelah mereka menerima ADD tersebut bukan semata-mata pada saat pelaksanaan pembangunan. Semua proses dijalaninya melalui musyawarah desa. Mulai dari menggali kebutuhan, menetapkan APBDesa, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban, selalu dilakukan bersama-sama BPD dan tokoh masyarakat. Mekanisme yang transparan dan melibatkan masyarakat ini membangun proses demokratisasi di desa, semua keputusan desa selalu ditetapkan melalui musyawarah. Kepala desa yang melakukan LPJ di depan BPD juga disaksikan oleh tokoh warga.
LPJ kepala desa dipertanggungjawabkan kepada BPD melalui rapat paripurna BPD dengan dihadiri unsur kasun,imandesa,perangkatdantokoh.Untukpublikasi dibacakan pada Forum Masjid yang dilakukan setelah shalat Jumat di masjid Agung desa. Selain dibacakan, laporan juga ditempelkan di papan pengumuman di 4 masjiddesaselainmasjidAgungdesa.

Di desa Situraja, dan desa Cimalaka, Kabupaten Sumedang, peran pemerintahan desa mendorong demokratisasi dalam proses pembangunan juga berjalan sangat baik.
Mereka mengemukakan bahwa masyarakat mengetahui Dana Perimbangan Desa karena diinformasikan pada pertemuan/musyawarah di RW. DPD mendorong pemerintahandesauntukmenyelenggarakanmusyawarah masyarakat di setiap RW. Penyusunan APBDes dan penyusunan RPTD (Rencana Pembangunan Tahunan Desa),diawalidenganpertemuandiRW. Implikasi dari proses yang terjadi, terlihat mereka sudah membuat Rencana Pembangunan Jangka Menengah Desa (RPJMD) dan Rencana Pembangunan Tahunan Desa (RPTD), yang melibatkan penguruspengurus lembaga desadanmasyarakat.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

103

2.3. Penguatan APBDes bagi Pembangunan dan Pemberdayaan


ADD tidak hanya sekadar menambah anggaran pemasukan Desa tetapi juga meningkatkan jumlah dan kualitas program pembangunan dan pemberdayaan masyarakat. Hal ini bukan sekadar karena adanya pedoman penggunaan ADD yang mengamanatkan dialokasikan untuk pembangunan dan pemberdayaan, tetapi karena respon positif dari desa dan masyarakatnya untuk memanfaatkan dana tersebut bagi peningkatan kinerja pemerintahan desa di bidang program pembangunan dan pemberdayaan. Respon positif itu ditunjukkan oleh meningkatnya Pendapatan Asli Desa yang dipakai bersama-sama dengan ADD untuk kedua program tersebut. Oleh karena itu, tidak mengherankan bahwa selama 3 tahun terakhir ini desa-desa penerima ADD telah memiliki banyak kegiatan pembangunan dan pemberdayaan yang semakin dirasakan manfaatnya oleh masyarakat. Salah satu agenda pembangunan yang sangat menonjol di desa adalah pembangunan fisik. Masyarakat sangat berkepentingan dan partisipatif dalam pembangunan ini sehingga mereka tidak hanya menyumbangkan dana swadaya yang masuk ke dalam APBDes tetapi juga dana gotong royong yang disumbangkan secara spontanitas ketika proyek pembangunan sedang berjalan. Oleh karena itu realisasi pembangunan sering jauh lebih besar capaiannya daripada yang disampaikan dalam rancangan. Di Kabupaten Limapuluh Kota, nagari sepertinya mendapatkan siraman air hujan sehingga banyak tumbuhan yang kering kemudian tumbuh menghijau. ADD telah memberikan kepercayaan kepada warga bahwa mereka dapat membangun masyarakatnya dengan cepat dan terencana. Dana ADD tidak hanya dialokasikan untuk
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

104

pembangunan fisik, tetapi juga untuk pemberdayaan masyarakat. Di Nagari Sungai Kamuyang, misalnya, APBNnya menyediakan bantuan kemanusiaan bagi keluarga prasejahtera, beasiswa kepada anak miskin, mendanai kegiatan taman kanak-kanak, posyandu dan dana pinjaman bagi usaha skala kecil. Sama seperti di Kabupaten Limapuluh Kota, di Sumedang ADD juga dipakai untuk mempercepat peningkatan kesejahteraan masyarakat secara umum. Bahkan dana itu juga telah dipakai untuk mengatasi masalah kemiskinan yang dihadapi masyarakatnya seperti membantu keluarga prasejahtera. Di Tuban, penggunaan ADD secara langsung bersentuhan dengan pengembangan ekonomi masyarakatnya. Dana dialokasikan ke sektor pertanian seperti untuk pompanisasi, pengelolaan pasar desa, dan untuk penguatan modal usaha skala kecil. Pola seperti itu terjadi di Tuban. Penggunaan ADD untuk menunjang ekonomi desa itu merupakan sebuah langkah maju yang menandakan bahwa para penyelenggara pemerintahan desa telah begitu responsif terhadap tuntutan dan permasalahan yang dihadapi masyarakatnya. ADD menjadi sebuah kekuatan yang dapat menjadi anggaran rapid response yang tepat bagi masyarakat desa yang menghadapi masalah kemiskinan dan lemahnya basis ekonomi mereka di aras lokal.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

105

Tabel 5.1. Belanja Desa di Empat Kabupaten Tahun 2002 - 2003


Kabupaten Pemanfaatan Dana Rutin Gaji/honor wali nagari dan perangkat nagari Honor BPAN ATK Pakaian dinas perangkat nagari, BPAN, jorong Pelatihan aparat nagari Honor rapat BPAN Bantuan untuk biaya rapat LAN Pengolahan profil nagari Perlengkapan kantor Pemeliharaan gedung Perjalanan dinas Perayaan hari besar Pembinaan posyandu/ generasi muda Gaji/honor kepala desa dan perangkat desa Honor BPD ATK Pakaian dinas perangkat desa/BPD/ RT dan RW Pelatihan aparat desa Honor rapat BPD Pengolahan profil desa Perlengkapan kantor Pemeliharaan gedung Perjalanan dinas Perayaan hari besar NA Pembangunan/ Pemberdayaan Kantor nagari Sarana peribadatan di setiap jorong Taman kanak-kanak Gedung posyandu Pasar nagari Tambatan perahu Sarana irigasi Perbaikan kantor jorong Pembangunan masjid jorong Usaha simpan pinjam Beasiswa untuk anak miskin Bantuan sosial untuk keluarga miskin

Limapuluh Kota

Sumedang

Tuban

Jalan dan jembatan Sarana peribadatan Pembelian tanah Menunjang 10 program PKK Bantuan untuk fakir miskin Perbaikan kantor desa Tanggul jalan Pembinaan anak dan remaja Bantuan Modal usaha kecil Pembinaan posyandu Pembinaan generasi muda Pengelolaan pasar Pompanisasi/HIPA

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

106

Kabupaten

Pemanfaatan Dana Rutin Pembangunan/ Pemberdayaan Lembaga layanan modal Prasarana jalan Prasarana ekonomi Kantor desa Sarana peribadatan Taman kanak-kanak Tambatan perahu Usaha simpan pinjam

Selayar

Gaji perangkat Gaji BPD Pemeliharaan

Selain mengacu pada pembangunan dan pemberdayaan ekonomi, desa juga mulai mengembangkan peningkatan sumberdaya manusia, seperti mengalokasikan anggaran untuk keagamaan, generasi muda dan perempuan. Mencermati hasil FGD maka semakin yakin bahwa cerita di atas dibenarkan oleh masyarakatnya dan menjadikan masyarakat pun percaya bahwa pemerintah kabupaten telah berbuat yang serius bagi desanya.

2.4. Peningkatan Sumber Daya Manusia


Fiscal transfer ke desa ini rupanya mempunyai peran besar pada peningkatan SDM Desa (capacity building). Beberapa hal yang bisa dilihat antara lain, kemampuan perangkat desa menyusun rencana desa, bahkan rencana jangka menengah desa seperti di Kabupaten Sumedang. Yang lain yang bisa dilihat adalah kemampuan administrasi desa dalam menyusun Perdes APBD bahkan Perdes yang lain seperti pungutan desa dan LPJ kepala desa. Disamping dalam peningkatan SDM aparatur, ada pula desa yang mulai memikirkan peningkatan SDM warganya, misalnya di Kabupaten Selayar sudah menetapkan semua desa wajib mempunyai TK yang dikelola oleh desa dan hal ini sudah mulai diwujudkan mulai tahun 2004.
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

107

Peningkatan SDM desa akan menjadi potensi positif daerah maupun desa sendiri dalam jangka menengah maupun jangka panjang untuk mengatasi kemiskinan struktural yang selama ini paling tinggi berada di desa.

Prioritas program pemberdayaan distrik di bidang pendidikan, kesehatan dan ekonomi kerakyatan telah dirasakan manfaatnya oleh kampung berupa pembangunansaranadasarfisikdibidangpendidikandan kesehatan yang di danai dari Program tersebut (Kab. Jayapura). DPD mendorong Pemerintahan Desa untuk menyelenggarakanmusyawarahmasyarakatdisetiapRW (Kab.Sumedang). DPD telah mendorong semangat kerja dari aparat desa, penguruspengurus lembaga kemasyarakatan untuk melaksanakan bidang tugas masingmasing Kab.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

108

BAB VI KESIMPULAN DAN REKOMENDASI


1. Kesimpulan
ADD di enam kabupaten (Limapuluh Kota, Sumedang, Magelang, Tuban, Selayar dan Jayapura) merupakan sebuah kebijakan baik, dalam arti (1) kebijakan itu merupakan produk dari kepekaan kabupaten memaknai otonomi desa, (2) kebijakan itu dirancang dengan mengedepankan konsultasi publik dan terprogram, (3) kebijakan itu responsif terhadap tuntutan dan kebutuhan desa sehingga menjadi sebuah kebijakan yang sangat populis, (4) kebijakan itu mendorong terwujudnya trust dan kerjasama kabupaten dan desa, (5) kebijakan yang mendorong kemandirian desa, demokrasi dan partisipasi masyarakat, dan (6) dalam pelaksanaannya, kebijakan itu telah membuahkan terwujudnya pembangunan, dan pemberdayaan masyarakat desa.

Kebijakan yang peka terhadap semangat otonomi desa


Keenam kabupaten membuktikan dirinya sadar dan peka terhadap semangat otonomi daerah yang lekat dengan otonomi desa sehingga mereka tidak menjadikan desa sebagai beban tugas pemerintahan dan ancaman bagi APBD. Sebaliknya, mereka telah menempatkan desa sebagai ujung tombak dari bekerjanya otonomi daerah untuk menjalankan fungsi pemerintah, pelayanan publik dan pemberdayaan
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

109

masyarakat. Oleh karena itu, meskipun masih menghadapi minimnya dana anggaran pendapatan, mereka memberanikan diri untuk mengalokasikan dana ke desa. Meskipun ADD yang dikucurkan setiap tahunnya masih relatif kecil dibandingkan dengan pos pengeluaran dalam ABPDnya, enam kabupaten itu telah beretikat baik untuk menjamin desa dapat bekerja menjalankan fungsinya sebagai pemerintahan terendah dan sebagai self governing community. Munculnya kebijakan ADD merupakan bagian dari proses politik di daerah, di mana elemen-elemen masyarakat sipil melakukan agenda advokasi, dan agenda ini kemudian direspon positif oleh elite lokal yang berkuasa. Oleh karena itu, kebijakan ADD dalam konteks itu mencerminkan sebuah proses politik yang positif yang sejalan dengan agenda demokrasi dan partisipasi masyarakat. Tidak ketinggalan pula kebijakan ADD ini mencerminkan sebuah niat baik dari elite lokal khususnya para bupati yang menempatkan ADD sebagai komitmen kepemimpinannya dan program kerjanya. Karena peran bupati yang kuat seperti itu, maka kebijakan ADD kemudian dilaksanakan oleh semua unsur dalam pemerintahan daerah.

Kebijakan berbasis pada konsultasi publik dan terprogram


Mencermati proses perencanaan penyusunan dan pendistribusian ADD ke desa, nampak bahwa pemerintah kabupaten telah menyiapkan kebijakan ADD itu dengan baik karena beberapa alasan. Dalam merencanakan kebijakan ADD, kabupaten mengawalinya dengan melakukan konsultasi publik, khususnya kepada penyelenggara pemerintahan desa seperti asosiasi kepala desa, asosiasi wali nagari, BPD dan LSM setempat. Bahkan dalam menyempurnakan kebijakan, pihak kabupaten pun terus
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

110

membuka akses bagi setiap unsur dalam pemerintahan desa dan LSM maupun tokoh masyarakat untuk menyuarakan kepentingannya. Agar kebijakan itu terprogram dengan baik, kabupaten melakukan beberapa langkah strategis. Pertama, kabupaten menugaskan unsur-unsur terkait dalam pemerintahan di tingkat kabupaten untuk mengkoordinasi dan menfasilitasinya. Studi ini menemukan contoh ideal yang ditampilkan oleh kabupaten Limapuluh Kota di dalam mengkoordinasi pelaksanaan ADD dengan membentuk tim pembina dan pelaksana meskipun kinerjanya masih perlu ditingkatkan kualitasnya. Kedua, dana yang dikucurkan mengacu pada formula yang memberikan kepastian tentang besarnya ADD di setiap desa. Dari segi formula nampak bahwa setiap kabupaten belajar dari pengalaman menerima DAU sehingga formula ADD mempunyai sisi kemiripan dengannya. Formula yang sama di setiap kabupaten adalah menggunakan indikator tentang luas wilayah, jumlah penduduk, potensi ekonomi dan kemiskinan. Indikator lainnya yang dipakai adalah aspek pemerataan dan atau keadilan sehingga memberikan jaminan bagi desa tertinggal untuk mendapat dana yang proporsional sehingga dapat mengejar kebutuhannya. Tidak ketinggalan di Tuban memberikan formula yang baik, yakni menetapkan adanya reward dan punishment bagi desa yang gagal dan berhasil mengelola ADD sehingga ADD mempunyai fungsi yang positif untuk mendorong kemandirian pemerintahan desa dan partisipasi masyarakatnya. Ketiga, Studi ini menemukan bahwa banyak kabupaten yang telah mengintegrasikan ADD sebagai bagian integral dari APBDes, dan fenomena ini menjadi cerita yang menarik untuk menyimak tentang kapasitas desa dalam menyelenggarakan kepemerintahan. Fakta telah mengungkapkan bahwa desa-desa tersebut menjadikan ADD
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

111

sebagai bagian dari pendapatan desa yang harus dipertanggungjawabkan baik ke atas maupun ke masyarakat. Tidak kalah penting APBDes kemudikan disusun melalui proses politik yang mengedepankan prinsip demokrasi dan partisipasi.

Kebijakan yang responsif terhadap tuntutan dan kebutuhan desa


Kebijakan ADD di enam kabupaten itu nampak sekali sejalan dengan tuntutan dan kebutuhan desa dan masyarakatnya. Dengan adanya ADD maka desa bisa bekerja menjalankan fungsi-fungsi kepemerintahan, dan belajar lebih bertanggungjawab di dalam menjalankan fungsi tersebut dihadapan pemerintah kabupaten dan masyarakat desa itu sendiri. Karena itu ADD juga menjadi sebuah kebijakan yang dianggap populis karena di dalam penyelenggaraannya diamanatkan untuk mewujudkan pembangunan, pemberdayaan dan partisipasi masyarakat. Tanpa ADD memang otonomi desa terus menerus terbelenggu pada persoalan klasik yakni kurangnya dana opersional pemerintahan dan dana pembangunan, sehingga pemerintahan desa menjadi beban bagi masyarakatnya. Fenomena ini nampak sekali pada pemerintahan desa-desa di Kabupaten Selayar dan Limapuluh Kota sebelum munculnya kebijakan ADD. Pemerintahan desa mendulang beban yang besar untuk menjalankan tugas bantuan dari pemerintahan di atasnya tanpa dukungan dana yang memadai. Dengan adanya ADD, maka berbagai tugas pemerintahan kabupaten dapat diserahkan ke desa sehingga menjadi logis jika kebijakan ADD itu diwujudkan.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

112

Kebijakan yang mendorong terwujudnya trust dan kerjasama Kabupaten dan Desa
Secara eksplisit maupun implisit, produk-produk kebijakan ADD telah mengakui desa sebagai pemerintahan terendah yang otonom dan karenanya harus didukung didalam menyediakan anggaran pemerintahan dan pembangunan. Pengakuan ini membuat desa mempunyai trust yang tinggi terhadap kabupaten dan berimbas pada tumbuhnya komitmen desa bukan sebagai penadah anggaran dari kabupaten melainkan sebagai agen yang mampu meningkatkan kapasitasnya sebagai penyelenggara pemerintahan terendah di wilayahnya. Kebijakan ADD secara langsung atau tidak telah membuka pembagian kerja antara pemerintahan desa dengan kabupaten dalam melaksanakan pembangunan dan pemberdayaan masyarakat. Oleh karena itu ADD di beberapa kabupaten telah disiapkan sebagai bentuk pelimpahan wewenang kepada desa untuk melaksanakan pembangunan dan pemberdayaan masyarakat. Sampai sekarang ini belum tersusun tentang pedoman mengenai bentuk dan kualitas pelayanan publik di tingkat desa yang diselenggarakan oleh pemerintahan desa, tetapi nampaknya alokasi anggaran dalam APBDes di banyak kabupaten mengungkapkan bahwa desa telah menaruh perhatian secara khusus mengenai program-program pelayanan publik yang tepat di wilayahnya.

Kebijakan yang mendorong kemandirian, demokrasi dan masyarakat desa

terwujudnya partisipasi

Kebijakan ADD juga mengamanatkan pengelolaan anggaran dengan menegakkan prinsip demokrasi dan partisipasi. Dengan diintegrasikan ke dalam APBDes, usulan tentang ADD menjadi bagian dari RAPBDes yang digodok
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

113

oleh kepala desa dengan melakukan konsultasi publik dan dibahas serta ditetapkan oleh BPD atau BPAN. Konsultasi publik itu berarti membuka partisipasi masyarakat untuk menyuarakan kepentingannya dihadapan pengelola pemerintahan desa. Pada tahap penyusunan RAPBDes, masyarakat dilibatkan dalam Musrenbang melalui tokoh-tokohnya, atau dapat dimulai dari pertemuan di tingkat komunitas terendah seperti RT, RW, Dusun, Jorong, Kampung sehingga masyarakat luas dapat mengusulkan berbagai program pembangunan ke depan. Di beberapa kabupaten, usulan masyarakat tidak hanya ditampung oleh kepala desa dan aparat desa, melainkan oleh anggota BPD, BPAN maupun lembagalembaga sosial di desa atau nagari. Dengan membuka akses terhadap masyarakat dalam menyiapkan RAPBN itu membuat mereka semakin percaya kepada pemerintahannya dan berimbas pada meningkatnya kepedulian mereka untuk mengeluarkan dana swadaya guna menopang anggaran pemerintahan. Bahkan masyarakat sepertinya juga semakin percaya terhadap desentralisasi di tingkat kabupaten karena berimbas pada peningkatan partisipasi mereka dalam mengelola jalannya pemerintahan. Peningkatan partisipasi itu nampaknya berkorelasi dengan meningkatnya anggaran pemasukan APBDes. Ini dapat dilihat dari adanya kecenderungan meningkatnya anggaran pemasukan yang berasal dari pendapatan asli desa (PAD) yang salah satu sumbernya adalah dana swadaya dan gotong royong. Oleh karena itu menjadi semakin dapat dimengerti bahwa ADD menjadi elemen yang penting dalam meningkatkan partisipasi masyarakat. Oleh karena itu pula ADD bukan mematikan inisiatif lokal dan bahkan menutup akses masyarakat terhadap jalannya pemerintahan desa, melainkan sebaliknya. ADD telah membuat pemerintahan desa semakin demokratis dan partisipatif. Hal ini terlihat dari
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

114

meningkatnya pos pendapatan dan belanja APBDes yang tidak hanya didukung oleh ADD, tetapi juga oleh pendapatan asli desa yang salah satu sumbernya adalah iuran dan swadaya masyarakat. Meningkatnya swadaya masyarakat dan keterlibatan dalam penyusunan RAPBDes diikuti pula dengan meningkatnya pengawasan dari masyarakat, sebagaimana terjadi di Kabupaten Limapuluh Kota yang dikenal dengan sebutan pengawasan kultural. Kepedulian yang tinggi masyarakat terhadap agenda penguatan nagari melalui DAUN telah mendorong masyarakat secara langsung mengawasi jalannya pembangunan. Akibatnya kebocoran alokasi DAUN pun sangat kecil.

Kebijakan yang membuahkan terwujudnya pembangunan dan pemberdayaan masyarakat


Berkat adanya ADD, otonomi desa bukan sekedar eforia elite warga desa yang dipakai sebagai cara-cara mereka membangun identitas lokal, melainkan sebuah harapan menuju terwujudnya kesejahteraan bersama. Dengan adanya ADD, desa dapat melangkah lebih maju bukan hanya diwarnai oleh agenda demokratisasi yang mengatur pembagian kekuasaan antara kepala desa versus BPD, BPD versus masyarakat, tetapi kemudian kerjasama yang konstruktif untuk mempercepat proses pembangunan dan pemberdayaan masyarakat. Hampir semua kabupaten memang mengamanatkan dipakainya ADD untuk mendanai pembangunan dan pemberdayaan daripada untuk anggaran rutin pemerintahan. Amanat itu dipegang teguh oleh desa dan sepertinya menjadi spirit dari desa sebagaimana tercermin dalam APBDesnya. Memang beberapa desa seperti di Selayar anggaran rutin lebih tinggi daripada anggaran pembangunan, tetapi karena desa harus membiayai tenagaLaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

115

tenaga guru sebagai bagian dari penyerahan tugas. Namun demikian secara umum, sebagian besar anggaran desa memang dipakai untuk dana pembangunan dan pemberdayaan masyarakat. Dana pembangunan dan pemberdayaan masyarakat dipakai untuk perbaikan infrastruktur sarana publik seperti jalan, pasar, tempat ibadah, irigrasi, sedangkan pemberdayaan masyarakat terutama untuk dana insentif peningkatan kesejahteraan ekonomi dan bantuan kemanusiaan untuk keluarga dan anak prasejahtera. Memang pos anggaran untuk peningkatan kuantitas dan kualitas infrastruktur sangat besar, tetapi nampaknya kedepan jika kebutuhan itu telah terpenuhi mungkin akan dialokasikan ke pos pemberdayaan masyarakat. Meskipun enam kabupaten penelitian telah mendulang sejumlah catatan postif atas kebijakan ADDnya, tetapi patut dicatat berbagai masalah yang patut dituntaskan agar kebijakan tersebut membuahkan penguatan desa.

2. Rekomendasi
Kebijakan ADD di enam kabupaten itu merupakan sebuah prestasi yang patut dipelihara dan dikembangkan sehingga dapat mewujudkan pemerintahan desa yang otonom, mandiri, demokratis dan partisipatif. Oleh karena itu, kebijakan ADD itu perlu direplikasi di kabupaten lainnya dengan menerapkan sejumlah produk kebijakan yang baik dan sesuai dengan kondisi di masing-masing wilayahnya. Berpijak dari tantangan ke depan serta berbagai masalah yang masih muncul dalam mengembangkan ADD maka penelitian ini memandang perlu untuk memperhatikan sejumlah catatan kritis. Pertama: belum ada suatu kepastian tentang keberlanjutan kebijakan ADD. Sementara ini kabupaten menempatkan ADD sebagai bantuan bukan sebagai hak bagi
LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

116

desa sehingga sangat mungkin kabupaten akan menghentikannya. Kebijakan itu masih terkesan atas inisiatif bupati dalam rangka mengukuhkan agenda politiknya, dan manakala bupati berhenti, tidak ada jaminan kebijakan itu akan berlanjut. Barangkali kebijakan ADD ke depan menjadi sangat krusial untuk mempromosikan bakal bupati melalui pemilihan langsung. Namun demikian, alangkah baiknya jika kebijakan ADD itu telah bersifat permanen, dan proses politik di daerah lebih banyak bersifat mengangkat pengembangan kebijakan ADD yang lebih mendorong penguatan keuangan, pembangunan dan pemberdayaan desa. Kedua: kecuali di Kabupaten Selayar, besarnya ADD terkesan masih rendah jika dihubungkan dengan besarnya APBD. Pos ADD dalam APBD sepertinya diambilkan dari sisasisa anggaran yang diposkan untuk belanja rutin dan pembangunan kabupaten. Sementara itu sudah terbukti bahwa ADD dikelola secara transparan, bertanggungjawab dan mendorong percepatan pembangunan dan pemberdayaan di tingkat desa. Oleh karena itu, sudah saatnya bagi kabupaten berani mengalokasikan ADD dalam jumlah yang besar dengan memberikan kewenangan yang tinggi pula kepada desa untuk melakukan pembangunan dan khususnya pelayanan publik. Ketiga: perlu dikembangkan program pengembangan kapasitas pemerintahan desa atau nagari untuk menjalankan tugas yang dilimpahkan dari kabupaten, atau pun yang merupakan kewenangan aslinya. Gagasan ini sudah muncul di kalangan para penyelenggara pemerintah daerah dan desa atau nagari. Gagasan ini sepatutnya segera diperkuat dengan regulasi dan diimplementasikan agar nagari ke depan menjadi ujung tombak pelayanan publik dan pembangunan di aras lokal.

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

117

Keempat: hasil studi ini perlu dikaji lebih lanjut dan penting bagi kabupaten lainnya mereplikasi kebijakan ADD. Oleh karena itu hasil studi ini perlu dikembangkan menjadi sebuah pedoman dan pembelajaran untuk pengembangan ADD di Indonesia.

***

LaporanStudiADDFPPDdiEnamKabupaten

118