Anda di halaman 1dari 9

KONVERSI TANAH SAWAH DAN KETAHANAN PANGAN Oleh : Iwan Isa1 PENDAHULUAN

Bagi sebagian besar masyarakat Indonsia beras merupakan bahan pangan pokok yang relatif kurang memiliki substitusi sehingga beras akan tetap dikonsumsi meskipun harganya mahal. Oleh karenanya, kelangkaan beras akan secara langsung menurunkan tingkat kesejahteraan, terutama bagi rakyat kecil . Berbagai prediksi menunjukkan bahwa pola konsumsi masyarakat relatif tidak banyak mengalami diversifikasi di masa-masa mendatang2, sehingga peningkatan permintaan terhadap beras akan relatif sejalan dengan pertambahan penduduk. Peningkatan permintaan terhadap beras perlu diimbangi dengan peningkatan di sisi suplai. Hal ini dapat ditempuh dalam dua opsi dasar. Pertama memperbesar impor; kedua dengan peningkatan produksi domestik. Makanan adalah persoalan hakiki, sehingga impor beras - bahan pangan pokok- mudah untuk dipolitisir bagi berbagai kepentingan. Fluktuasi di pasar beras internasional dapat setiap saat memunculkan berbagai masalah serius3. Lagipula, bagi suatu bangsa yang berdaulat, ketergantungan terhadap suplai makanan dari negara lain akan tetap sulit ketahanan pangan. Sistem ketersediaan pangan dibenarkan. Oleh karenanya pengikatan sistem ketersediaan pangan domestik merupakan alternatif strategis dalam rangka domestik pada dasarnya ditentukan oleh luas panen dan produktivitas tanah. Untuk itu, penggunaan tanah pertanian pangan harus di optimalkan, sejauh mungkin dicegah penyusutannya serta senantiasa diidentifikasi tanah-tanah baru yang berpotensi untuk dikembangkan sebagai tanah pertanian pangan.

PERSAWAHAN DI INDONESIA
Indonesia memiliki luas daratan lebih kurang 190,9 juta Ha. Berdasarkan Rencana Tata Ruang Wilayah, 67 juta Ha (35%) diperuntukkan sebagai Kawasan Lindung dan sisanya seluas 123 juta Ha (65%) diperuntukan untuk kegiatan budidaya kehutanan, pertanian dan
1 2 3

Direktur Penatagunaan Tanah, Badan Pertanahan Nasioanal - RI Napitapulu Edward. 1999. Indonesia yang pada tahun 1990 tidak masuk dalam daftar 10 negara importir terbesar beras, pada tahun 2000 menjadi importir terbesar walaupun tetap dapat mempertahankan urutan produsen terbesar ke tiga di dunia (FAO 2001). Laporan (OECD) dan (FAO), Juli 2007, menyebutkan, stok akhir beras dunia terus menurun. Tahun 2007, stok akhir beras 87 juta ton, tahun 2008 diperkirakan 85 juta ton, dan pada 2009 86 juta ton.

non pertanian. Berdasarkan realitas penggunaan tanah, hutan memiliki luasan terbesar yakni kurang lebih 121 juta Ha atau 62%. Permukiman penduduk termasuk fasilitas penunjang kegiatan serta tanah-tanah industri menempati luasan lebih kurang 5,6 juta Ha atau 3%. Untuk jenis penggunaan tanah pertanian, luasan secara keseluruhannya adalah lebih kurang 45,6 juta Ha, terdiri dari perkebunan 23,7 juta Ha, pertanian tanah kering seluas 10,9 juta Ha dan tanah sawah seluas 8,8 juta Ha4 . Berdasarkan sebarannya, Pulau Jawa dan Bali memiliki tanah sawah terluas yakni lebih kurang 3.933,4 ribu Ha atau 44% dari total luas sawah. Pulau Sumatera menempati urutan kedua yakni dengan luas 1.985 ribu Ha atau sekitar 22 %. Propinsi Sulawesi Selatan dan Kalimantan Selatan memiliki sawah yang relatif agak luas yakni masing - masing 716 ribu Ha atau 8 % dan 466 ribu Ha atau 5 %. Sisanya tersebar secara tidak merata di Pulau Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku dan Papua. Penyebaran sawah di Pulau Jawa adalah lebih kurang 28,2 % di Propinsi Jawa Barat, 33.9 % di Jawa Timur, 28,6 % di Jawa Tengah dan 4,9 % di Propinsi Banten. Dari data tersebut ternyata bahwa sentra tanah sawah di Pulau Jawa telah bergeser dari Propinsi Jawa Barat ke Propinsi Jawa Timur. Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta persentase luas sawahnya kecil. Demikian pula, meskipun sudah merupakan wilayah perkotaan Daerah Khusus Ibukota Jakarta masih memiliki tanah-tanah sawah. Sebagian besar tanah sawah di Indonesia adalah sawah beririgasi yakni 7.314 ribu Ha sedangkan sawah non irigasi adalah seluas 1.588 ribu Ha. Mayoritas areal persawahan non irigasi tersebar di Propinsi Jawa Tengah dan Propinsi Jawa Timur yakni masingmasing 332 ribu Ha dan 175 ribu Ha. Di Luar Pulau Jawa, propinsi-propinsi yang memiliki sawah non irigasi cukup luas adalah Propinsi Kalimantan Tengah, Kalimantan Barat dan Sumatera Selatan. Tergolong dalam kelompok sawah non irigasi ini adalah sawah tadah hujan yang pengairannya bergantung pada curah hujan, tanpa adanya pengaliran air dari tempat lain.

Seluruh Angka-angka yang berkenaan dengan luas penggunaan tanah dan perubahannya dalam tulisan ini adalah data primer, Direktorat Penatagunaan Tanah, BPN-RI

PERUBAHAN PENGGUNAAN TANAH


Pola perubahan penggunaan tanah di Indonesia dapat dibagi dalam dua kelompok utama. Pola pertama adalah penyusutan tanah hutan terutama di Pulau Sumatera, Kalimantan, Sulawesi dan Papua menjadi perkebunan, pertanian lahan kering, dan penggunaan tanah lainnya. Dalam periode tahun 1994 1998 terjadi penyusutan hutan yang cukup luas; Pulau Sumatera mendominasi perubahan luas hutan tersebut yakni 51% dari luas total penyusutan hutan dalam priode itu, kemudian Sulawesi (20%). Perubahan hutan tersebut menjadi perkebunan (1,9 juta Ha), pertanian lahan kering (0,8 juta Ha), non pertanian (0,2 juta Ha), sawah (0,2 juta Ha) dan lain-lain (0,1 juta Ha). Pada periode tahun 1998 2002 penyusutan luas hutan terutama terjadi di Pulau Kalimantan (70%) dari total penyusutan dan Sumatera (18%). Penyusutan hutan ini diikuti dengan penambahan luas perkebunan (1,2 juta Ha), pertanian lahan kering (0,5 juta Ha) dan penggunaan lain-lain (1 juta Ha). Pola perubahan kedua adalah penyusutan tanah-tanah pertanian terutama sawah di Pulau Jawa dan Bali. Meskipun secara nasional, dalam kurun 1994 2004 luas sawah mengalami sedikit peningkatan, yakni dari hasil pencetakan sawah baru di Pulau Sumatera, namun pada kurun yang sama terjadi penyusutan luasan sawah berkualitas tinggi di wilayah Jawa dan Bali yang selama ini menyumbang kebutuhan beras nasional yang terbesar. Penyusutan dalam periode itu mencapai 36.000 Ha atau sekitar 3.600 Ha/tahun atau lebih luas dari lapangan sepak bola per hari. Dalam kurun 1998-2004 pertambahan luas penggunaan tanah untuk Industri dan Permukiman adalah lebih kurang 74 ribu Ha. Seluas 49 ribu Ha atau lebih dari 65,7% dari pertambahan tersebut adalah berasal dari tanah-tanah sawah

DETERMINAN KONVERSI LAHAN PERTANIAN


Penggunaan tanah bersifat dinamis, berubah dari waktu ke waktu. Perubahan tersebut senantiasa mengarah kepada jenis penggunaan tanah yang memberikan nilai pemanfaatan - rent - tertinggi (the higest dan the best use of land). Karena perbedaan yang tajam antara rent sektor pertanian dengan rent sektor non pertanian, maka perubahan tanah pertanian ke sektor non pertanian akan secara alamiah terjadi. Perubahan ini berlangsung sejalan dengan berlangsungnya proses transformasi struktur ekonomi. Data menunjukkan hal ini, yakni bahwa secara spatial perubahan penggunaan tanah menjadi semakin intensif dengan semakin berkembangnya wilayah, misalnya di pantai utara dan di sekitar

kota-kota besar Pulau Jawa. Di wilayah tersebut, pesatnya peningkatan jumlah penduduk telah meningkatkan permintaan tanah untuk perumahan, jasa, industri, dan fasilitas umum lainnya. Selain itu, peningkatan taraf hidup masyarakat juga turut berperan menciptakan tambahan permintaan tanah akibat peningkatan intensitas kegiatan masyarakat, seperti lapangan golf, pusat perbelanjaan, jalan tol, tempat rekreasi dan sarana lainnya. Fenomena perubahan penggunaan tanah sawah memiliki dampak permasalahan yang fundamental. Pertama, penyusutan tersebut merupakan sebab dan sekaligus akibat dari ketertinggalan sektor pertanian dibandingkan dengan sektor non pertanian. Proses transformasi struktur perekonomian di Indonesia bersifat prematur yakni sebagai akibat kebijaksanaan pembangunan dimasa lampau yang bias kota sehingga melahirkan hubungan kota - desa yang timpang. Kompetisi tidak seimbang antara sektor ekonomi di pedesaan dengan sektor ekonomi di perkotaan, justru dipertajam juga dengan interaksi politik dan ekonomi yang tidak seimbang dalam proses pengambilan keputusan perencanaan dan pemanfaatan sumberdaya tanah. Meskipun transformasi struktur perekonomian tersebut telah berdampak kepada pertumbuhan ekonomi secara agregat namun secara simultan telah pula menempatkan sektor pertanian menjadi usaha-usaha berskala subsisten, kurang prestisius, ndeso, berlahan sempit dan tingkat adopsi teknologi rendah, sehingga kurang mampu berproduksi secara ekonomis. Ketiadaan insentif bagi petani untuk bertani ditengah kuatnya tekanan pasar telah menyebabkan tanah pertanian yang terus menyusut cepat. Kedua, meskipun pangsa relatif kerja sektor
5

pertanian telah menurun sejalan dengan namun pangsa relatif tenaga

meningkatnya pangsa relatif sektor industri dan jasa,

sektor pertanian masih tetap tinggi . Secara matematis, hal ini menunjukkan

terjadinya proses penurunan kesejahteraan petani dari waktu ke waktu yang disertai pula dengan melemahnya akses mereka terhadap sumberdaya tanah sehingga terjadinya ketimpangan struktur penguasaan tanah. Percepatan perubahan penggunaan tanah sawah di Indonesia berlangsung pula karena faktor perencanaan. Berdasarkan evaluasi terhadap Rencana Tata Ruang Wilayah di seluruh propinsi, terdapat lebih kurang 42% dari luas sawah beririgasi yang perencanaan

Berdasarkan data terakhir BPS (2006) dapat di tunjukkan bahwa dengan tenaga kerja sebanyak 44 persen dari total tenaga kerja, Produk Domestik Bruto (PDB) sektor pertanian yang merupakan proksi dari pendapatan petanihanya 13 persen dari PDB total. Sementara itu sektor industri dengan tenagakerja 12 persen dari total tenagakerja memiliki PDB sejumlah 28 persen dari PDB total.

pemanfaatan ruangnya bukan untuk lahan basah6. Artinya sangat terbuka bahwa tanah seluas ini dirubah menjadi penggunaan tanah non pertanian. Masih terdapat sejumlah faktor lain yang mempercepat laju konversi tanah pertanian sawah misalnya kerusakan tanah karena bencana alam, fragmentasi tanah sawah sehingga menjadi telalu kecil untuk dijadikan sebagai tanah sawah.

LANGKAH KE DEPAN
Konversi tanah pertanian menjadi non-pertanian perlu dikendalikan. Pertama, konversi ini secara langsung menurunkan luas tanah untuk kegiatan produksi pangan sehingga secara langsung mempengaruhi kedaulatan pangan. Di sisi lain, kehilangan tanah pertanian berimplikasi hilangnya sumber mata pencaharian utama petani mayoritas anak bangsa - yang dapat menimbulkan pengangguran, dan pada akhirnya memicu beragam masalah sosial. Tingginya tingkat urbanisasi di Indonesia lebih disebabkan karena faktor ketiadaan insentif yang memadai untuk bekerja di pedesaaan7. Lemahnya kesempatan kerja di pedesaan8 mendorong angkatan kerja mengalir ke perkotaan yang ternyata juga belum mampu menyerap angkatan kerja yang ada. Akibatnya, urbanisasi yang berlangsung diiringi dengan bertambahnya pengangguran beserta berbagai eksesnya di perkotaan Demikian pula, konversi ini menyebabkan hilangnya investasi infrastruktur pertanian (irigasi) yang telah dibangun dengan biaya sangat tinggi. Sebagian dari investasi tersebut diperoleh dari pinjaman luar negeri yang mungkin belum sepenuhnya terbayar, sehingga terjadi pemborosan keuangan negara. Konversi tanah-tanah sawah tersebut dapat pula berdampak ekologis karena melemahnya daya dukung lingkungan di sekitar kota besar. Bencana banjir, dan kekeringan adalah contoh-contoh keseharian yang semakin sering terjadi di perkotaan.

6 7 8

Data primer, Direktorat Penatagunaan Tanah Badan Pertanahan Nasional - Rl Firman, 2004 BPS-2007. Berita Rresmi Statistik Nomor 38/07/th X 2 juli 2007: angka setengah pengangguran di Indonesia mencapai 29,92 juta jiwa (28,16 persen ); paling banyak terdapat di pedesaan yaitu 23,00 juta jiwa. mencapai 29,92 juta jiwa (28,16 persen ); dan di perkotaan 6,92 juta jiwa (15,83 persen ). Sumber sama menunjukkan bahwa Indeks Keparahan Kemiskinan (P2) untuk perkotaan hanya 0,57, sedangkan pedesaan 1,09. Winoto, 2007 (hal. 6): banyaknya kemiskinan di sektor pertanian berkaitan dengan penguasaan tanah yang timpang. Data terakhir menunjukkan bahwa petani gurem (penguasaan tanah kurang dari 0,5 Ha) mencapai 56,5 persen dari total jumlah petani.

Perhatian pemerintah terhadap upaya pencegahan atau pengendalian mutasi tanah pertanian subur sudah ada sejak lama, baik dari aspek hukum maupun dari aspek teknis. Namun berbagai pengamat menyebutkan bahwa peraturan perundangan tersebut mengandung beberapa kelemahan diantaranya adalah (a) Sistem perundang-undangan yang berkaitan dengan pengendalian konversi lahan sawah sebagian besar bersifat implisit, sehingga pada aplikasinya di lapangan masih banyak celah-celah yang bisa diupayakan dikonversi tanpa melanggar peraturan tersebut. (b)Peraturan dan pelaksanaannya kurang konsisten. Disatu sisi peraturan hendak melindungi pengalihgunaan tanah sawah namun pada saat bersamaan mendorong pertumbuhan industri dan perumahan pada tanah-tanah sawah yang berkualitas prima. Saat ini, salah satu instrumen utama dalam pengendalian pemanfaatan ruang untuk mencegah terjadinya konversi lahan sawah adalah Rencana Tata Ruang Wilayah dan mekanisme perizinan misalnya izin lokasi. Selanjutnya pelayanan administrasi pertanahan diberikan apabila penggunaan tanahnya sesuai dengan fungsi kawasan rencana tata ruang9. Oleh karena itu, penting untuk di evaluasi sejauh mana RTRW mengakomodasikan kepentingan mempertahankan keberadaan tanah sawah dan menetapkan secara tegas kawasan pertanian sawah yang telah ada untuk tetap dipertahankan. Demikian pula, UU no 26 tahun 2007 tentang Penataaan Ruang telah mengamanatkan untuk segera disusunnya Undang-undang Lahan Pertanian Pangan Abadi ( LPPA) dalam rangka ketahanan pangan. Dalam rancangan undang-undang tersebut 10, tanah-tanah pertanian pangan yang telah ada dan tanah-tanah yang diidentifikasikan berpotensi bagi pengembangan pertanian pangan akan di pertahankan - hanya diperuntukkan bagi usaha pertanian pangan. Pelanggaran terhadap ketentuan tersebut akan dikenakan sanksi material dan pidana. Gagasan ini melahirkan pro dan kontra terutama pada tataran implementasi yang akan digunakan. Pandangan kritis antara lain adalah bahwa hal itu melanggar hak asasi petani, apakah hak menanam petani harus di atur. Oleh karena itu, penetapan lokasi LPPA perlu memperhatikan aspirasi masyarakat tani, terutama mereka yang telah memiliki kepastian hukum dalam menggunakan tanah tersebut untuk kehidupan dan penghidupannya. Demikian pula dalam implementasi LPPA harus didahului dengan pemberian sistem insentif yang memadai sehingga petani akan dengan sukarela bersedia untuk tetap menjadi petani. Harus ada sistem penjaminan bahwa petani
9

10

PP 16 tahun 2004 tentang Penatagunaan tanah, Pasal 10 Badan Legeslasi DPR RI, 2007

akan menerima manfaat yang lebih baik dalam LPPA sebelum mereka diwajibkan mengikuti LPPA. Apabila tidak, maka LPPA akan terkesan sebagai program tanam paksa. Perlu pula dicermati, pengamanan lahan pertanian merupakan langkah jangka pendek yang sangat strategis dalam membangun kembali sektor pertanian Indonesia. Namun langkah ini akan kurang berhasil apabila tidak terintegrasi kedalam upaya pembangunan sektor pertanian dalam dimensi yang lebih luas. Wajar, karena akar permasalahannya adalah keterpurukan sektor pertanian. Pembangunan pertanian, apalagi memasuki era globalisasi mendatang memerlukan perhatian yang serius dan diarahkan untuk membangun masyarakat petani itu sendiri. Melalui cara-cara ini maka pertanian akan merupakan lapangan usaha yang menarik yang tidak hanya digeluti oleh generasi petani tua, dan terkesan ndeso. Dengan cara ini konversi lahan pertanian ke non pertanian dapat dicegah secara alamiah sehingga upaya pencegahan dan pengendalian alih fungsi lahan pertanian melalui peraturan-peraturan formal pemerintah akan menjadi lebih bermakna Dalam jangka panjang, kebijakan pembangunan pertanian haruslah memiliki

keberpihakan kepada perbaikan kesejahteraan petani melalui peningkatan akses mereka kepada segenap kemungkinan sumber input dan usaha dalam mengelola tanahnya. Peningkatan akses tersebut antara lain adalah dengan dukungan teknologi, infrastrukur, sistem distribusi, dan pemberian kredit / permodalan. Sedangkan petani-petani yang memiliki lahan terbatas diupayakan untuk bisa berproduksi secara kolektif, sehingga bisa berproduksi secara efisien. Demikian pula, usaha pembangunan pertanian yang terfokus kepada pengembangan tanaman pangan perlu pula didiversifikasi ke arah tanaman pertanian non-pangan yang memiliki nilai komersial tinggi seperti buah-buahan, bunga, dan produk hortikultur lainnya. Melalui cara-cara ini maka sektor pertanian akan merupakan lapangan usaha yang menarik dan konversi lahan pertanian ke non pertanian dapat dicegah secara alamiah sehingga upaya pencegahan dan pengendalian alih fungsi lahan pertanian melalui peraturan-peraturan formal pemerintah akan menjadi lebih efektif dan efisien. Program peningkatan akses usaha petani dalam mengelola tanahnya harus dijalankan bersamaan dengan program penguatan hak mereka untuk memperoleh tanah yakni melalui penataan sumber-sumber agraria-tanah secara lebih adil. Kedua langkah besar

tersebut - penguatan aset dan penguatan akses merupakan operasionalisasi dari program Reforma Agraria yang saat sekarang telah disiapkan secara matang oleh pemerintah. Reforma Agraria dimaknai sebagai penataan kembali atas penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah (P4T) atau sumber-sumber agraria menuju suatu struktur P4T yang berkeadilan. Apabila makna ini didekomposisi, terdapat lima komponen mendasar di dalamnya yaitu: (a). restrukturisasi penguasaan asset tanah ke arah penciptaan struktur sosial-ekonomi dan politik yang lebih berkeadilan (equity), (b) sumber peningkatan kesejahteraan yang berbasis keagrariaan (welfare), (c) penggunaan/pemanfaatan tanah dan faktor-faktor produksi lainnya secara optimal (efficiency), (d) keberlanjutan (sustainability), dan (e) penyelesaian sengketa tanah (harmony). Reforma Agraria yang telah dipersiapkan secara seksama oleh Pemerintah akan membuka akses seluas-luasnya kepada masyarakat pedesaan dalam menggunakan tanah dan memanfaatkannya sesuai dengan keahlian mereka dan lokalitas tanahnya. Dengan demikian Reforma Agraria memiliki makna, ruang lingkup pengaturan, tujuan dan spektrum yang tidak terbatas hanya kepada permasalahan ketahanan pangan. Terbukanya akses rakyat kepada tanah dan kuatnya hak rakyat atas tanah, memberikan kesempatan rakyat untuk memperbaiki sendiri kesejahteraan sosial-ekonominya-hak-hak dasarnya terpenuhi, martabat sosialnya meningkat, rasa keadilannya tercukupi-harmoni sosial tercipta. Kesemuanya ini akan menjamin keberlanjutan sistem kemasyarakatan, kebangsaan dan kenegaraan Indonesia.

PENUTUP
Penyusutan tanah sawah merupakan sebab dan sekaligus akibat dari ketertinggalan relatif sektor pertanian dibandingkan dengan sektor non pertanian dari waktu ke waktu . Oleh karena itu, upaya melarang konversi tanah sawah tidak pernah memadai, karena hanya mengatasi sindrom dari persoalan - persoalan struktural bangsa seperti ketimpangan, kemiskinan, pengangguran, inefisiensi, sengketa dan konflik sumberdaya tanah. Pelaksanaan Refoma Agraria secara konsisten dan bertahap akan mengatasi persoalan tersebut sekaligus menjadikan pertanian sebagai lapangan usaha yang menarik bagi masyarakat pedesaan.

DAFTAR PUSTAKA
BPS. 2006. Statistik Indonesia BPS. 2007. Tingkat Kemiskinan di Indonesia. Berita Rresmi Statistik Nomor 38/07/th X 2 Juli 2007. Firman. T. 2004. Mayor Issues in Indonesias Urban Land Development. Elsevier FAO. 2007. Sustainable rice production for food security. FAO Press , Rome, Volume X - Issue No. 3 OECD-FAO. 2007. OECD-FAO Agricultural Outlook 2007-2016 external. Napitapulu, Edward. 1999. Keragaan Sumberdaya pangan dan Pertanian, Perkembangan Permintaan dan Ketersediaannya Sampai Dengan 2025. PSE. Bogor. Winoto, Joyo. 2007. Reforma Agraia dan Keadlian Sosial, Kuliah Umum Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Polotik Universitas Indonesia.