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no
Dcembre 2009 No. 34
Traduction dU4 Brief 2008:24

U4BRIEF

Comment apporter une protection efficace aux personnes dnonant des actes rprhensibles
La protection des dnonciateurs, cestdire des individus qui, dans lintrt public, signalent de bonne foi un acte rprhensible,1 est aujourdhui largement reconnue comme tant un outil essentiel pour renforcer la responsabilisation et la lutte contre la corruption dans les secteurs public et priv. Les employs des organisations daide et de tout autre organisme public devraient tre encourags, au titre de leur devoir juridique et professionnel, signaler les actes rprhensibles ou illicites dont ils sont tmoins. Pour cela, ils doivent avant tout bnficier dune protection contre dventuelles reprsailles. Une mthode constructive de gestion base sur la satisfaction des intrts organisationnels plutt que sur de seuls critres thiques doit donc tre mise en place.

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par Howard Whitton The Ethicos Group

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de contrats publics illicites passs pendant la guerre de Scession. Sous ce rgime, le plaignant ayant gain de cause touche un pourcentage des revenus La protection des dnonciateurs relve indubitablement illicites recouvrs grce la procdure judiciaire. Le dun domaine politique et pratique complexe en soi. systme se base sur le principe que la dnonciation Lexprience des vingt dernires annes a nanmoins nest pas du ressort de lemployeur, mais reste plutt dmontr quune organisation pouvait tirer des bnfices une initiative personnelle motive par la conscience substantiels dun rgime de protection solidement conu morale individuelle, de lordre de lexercice de la et correctement appliqu. La politique de Protection libert de parole prvue par la Constitution. Il serait des dnonciateurs dabus adopte par lAssemble donc plus exact de dire quaux tatsUnis, le rgime gnrale des Nations unies en 2006 saffranchit de la de protection des dnonciateurs fournit une pe et tradition nordamricaine en non pas un bouclier . la matire, qui reste litigieuse, Certaines juridictions et sinspire plutt de la loi Le rgime de protection doit tre emploient galement souvent britannique rgissant les ax sur la dnonciation mme, pas le terme de dnonciation divulgations effectues dans sur le dnonciateur en rfrence lexercice lintrt public, la Public individuel de lexpression Interest Disclosure law, dun dsaccord motiv adopte en 1998 et qui sest 2 par rapport des politiques gouvernementales ou avre trs pertinente. organisationnelles. Ni les pays de lOCDE, ni le Les rgimes de protection plus rcents considrent Secrtariat de lONU ne prvoient cependant daccorder les reprsailles contre les dnonciations protges de ce genre de pratique la protection due aux actes de comportements rprhensibles comme une forme de dnonciation. Les diffrends politiques devraient plutt faute induite par un conflit dintrt. Le contrle de faire lobjet de procdures particulires encourageant, telles fautes relve dj souvent de la responsabilit en interne, les dbats et lanalyse de lorientation de des dirigeants visvis de leurs subalternes. Cette lentreprise ou des pratiques administratives en jeu. orientation professionnelle de la protection des dnonciateurs, qui ne se base pas sur lapprciation Le fait que la grande majorit des mdias et des tudes et les motifs prsums du plaignant, est fondamentale thoriques aient trait les affaires de dnonciation pour comprendre quun rgime efficace de protection dactes rprhensibles de manire identique au fil du des informateurs doit tre ax sur la dnonciation temps ne facilite pas la comprhension du phnomne. mme, pas sur le dnonciateur. Si ce dernier effectue Les rcits des mdias, en particulier, tendent laisser une dnonciation de bonne foi, avec la conviction croire quun cas est directement comparable un raisonnable que sa plainte est vridique, ses motifs autre, indpendamment du fait quil ait lieu dans une juridiction ou un pays dun contexte culturel sont alors sans importance. ou lgislatif diffrent, ou une autre priode. Il va Pour quun mcanisme de protection des dnonciateurs pourtant de soi que les svres reprsailles quont fonctionne, chaque organisme doit reconnatre la pu souffrir les dnonciateurs aux tatsUnis, en dnonciation motive dactes rprhensibles France ou au RoyaumeUni dautres poques ne comme un acte de loyaut envers lorganisation et sont absolument pas reprsentatives de la situation lintrt public plutt que comme un acte dloyal actuelle. personnel. Le martyre subi par un dnonciateur sincre contribue gnralement dcrdibiliser le Les autres aspects stratgiques de la rgime de protection dont il dpend et, par extension, protection des dnonciateurs lorganisation qui nintervient pas en sa faveur. Le modle fourni par la Public Interest Disclosure Law britannique, qui stipule que les reprsailles Les principaux objectifs des rgimes modernes de protection des dnonciateurs exerces contre un dnonciateur relvent du domaine professionnel plutt que pnal, semble tout fait Le modle gnral adopt par lAssemble gnrale indiqu pour inspirer des politiques de qualit. Au des Nations unies et plusieurs pays membres RoyaumeUni, les sinscrit dans une tribunaux comptents en approche stratgique et la matire ont dmontr Le rgime de protection des prventive, selon laquelle leurs capacits rsoudre la dnonciation sincre dnonciateurs fournit un bouclier et non ce genre daffaires, alors dactes rprhensibles que les plaintes portes pas une pe relve du devoir ou devant des juridictions de la responsabilit criminelles ont rarement professionnelle. Dans abouti. le cadre dun tel rgime, la protection des dnonciateurs fournit un bouclier et non pas une Un rgime de protection doit galement prvoir le cas daffaires qui nimpliquent aucune dnonciation pe . protge en tant que telle. Par exemple, le rgime Il conviendra de ne pas confondre cette approche devra apporter une protection aux individus avec le systme nordamricain dactions civiles qui souponns, tort, davoir rvl des informations, tam, radicalement diffrent, qui est n des affaires ou encore ceux qui, pour sacquitter de leur devoir,

Histoire rcente des politiques et pratiques relatives la protection des dnonciateurs

consentent communiquer certaines informations dtre commis. Toute personne recevant un paiement par voie administrative interne ou collaborent une ou un avantage personnel en contrepartie de sa procdure interne ou externe telle quune enqute ou plainte se voit gnralement refuser la protection un audit. Dans tous les cas, ces personnes risquent de accorde aux dnonciateurs. Dans la mesure o toute se voir dconseiller de remplir leur devoir trop rcompense tend induire des conflits dintrts, consciencieusement. De telles menaces doivent tre dont les consquences sont ncessairement nfastes, il traites comme des formes de reprsailles. semble que la mesure soit pertinente. Tout rgime de protection devra par ailleurs veiller De manire logique, le fait de rpandre des rumeurs prvenir les ventuelles dlations stratgiques sans fondement ne relve pas dune activit protge : effectues mauvais escient par des individus cherchant livrer dlibrment des informations inexactes constitue tirer un avantage personnel des mcanismes de au contraire un manquement pouvant donner lieu protection dont ils disposent, nuire la rputation des mesures disciplinaires. En outre, un individu ou aux intrts de tiers ou dautres organisations ou effectuant une dnonciation stratgique dun acte encore, se venger dun (ancien) employeur. dans lequel il est personnellement impliqu et ce, en Les rgimes modernes de protection nexigent pas vue dchapper ses responsabilits, ne devrait tre du dnonciateur quil apporte la preuve de la protg que des ventuelles reprsailles contre sa vracit de sa plainte. Nul besoin, donc, de saisir un plainte, et non des consquences de linconduite en groupe dautodfense au pralable, seules les autorits ellemme. comptentes sont habilites enquter et trouver les Lautorit investie de lenqute doit informer pices conviction ncessaires. Contrevenir ces rgulirement le plaignant de ltat de laffaire, ce conditions signifie compromettre une enqute officielle dernier ne devant pas tre habilit accepter ou rejeter et impliquer inutilement linformateur dans laffaire. les rsultats de lenqute mais devant avoir la possibilit Le dnonciateur peut tre autoris fournir la preuve de prsenter nouveau sa plainte devant une autre instance comptente. de sa plainte sil y a accs dans le cadre normal de son Une dnonciation protge travail, mais il ne doit pas peut tre dpose auprs de Les suites, preuves et motifs de tre encourag commettre toute instance comptente. la dnonciation ne devraient avoir des actes illgaux ou Les employs ne sont pas aucune incidence sur la procdure irrguliers pour lobtenir (et ncessairement tenus de ne doit en attendre aucun passer par la voie interne ddommagement). Cela de leur organisation en risquerait en effet dalerter le sujet de la dnonciation premier lieu. du fait que sa conduite est devenue suspecte et lui Dans la mesure du possible, tout particulier dnonant permettrait de dtruire des preuves, dintervenir auprs un ventuel acte rprhensible dun employ de de potentiels tmoins ou encore, dentraver lenqute lorganisation ou dun de ses soustraitants (abus ou les poursuites menes son encontre. de position ou discrimination abusive, manquement Pour bien les identifier et leur apporter la protection aux rgles de sant et de scurit, entrave la adquate, il convient par ailleurs doprer une distinction mission de lorganisation soustraitante ou atteinte prcise des diffrentes catgories de personnes qui sa rputation, rupture des termes dun contrat, fraude suivent : ou encore, vol) devra bnficier dune protection. Celles qui dnoncent des actes rprhensibles de Un soustraitant priv coupable de reprsailles ou de menaces de reprsailles contre cette personne devrait bonne foi mais savrent avoir t mal informes tre condamn une amende, voir le contrat de Celles dont la plainte se rvle finalement infonde soustraitance annul et faire lobjet dun audit ou ou reste invrifiable dune supervision plus troite, dune interdiction de Celles qui sont de bonne foi mais ne sont pas conclure de nouveaux contrats et/ou de poursuites. ncessairement motives par des considrations Tout rgime de protection devra galement intgrer dintrt public. trois sortes de difficults pratiques supplmentaires : Quoi quil en soi, dans chacun de ces cas, les suites, Les autorits saisies devraient en principe accepter preuves et motifs de la dnonciation ne devraient avoir les dnonciations anonymes, tout au moins pour les aucune incidence sur la procdure, sous rserve que besoins de lenqute prliminaire, et tout spcialement le dnonciateur puisse satisfaire au test de la bonne pendant les premiers mois aprs lentre en vigueur foi et dmontrer sa conviction honnte, base sur du rgime de protection ; linstance comptente des motifs raisonnables , que sa plainte tait vridique devrait tre libre de dcider de donner suite ou non au moment o il la dpose. une plainte, en fonction des informations fournies La diffusion de la plainte au grand public et dans par le dnonciateur anonyme et de toute autre les mdias peut, en dernier ressort, faire lobjet information pertinente disponible ou accessible aux dune protection conditionnelle, par exemple lorsque enquteurs. Une organisation qui nadopte pas ce laffaire concerne un danger imminent et important genre dapproche pragmatique des dnonciations pour la sant et la scurit publiques, que lemploy anonymes sexpose des risques, notamment si un a dj dpos sa plainte en interne mais na reu scandale survient et quil est dvoil quelle na pas aucune rponse satisfaisante ou encore, quun acte pris les mesures qui simposaient suite la rception rprhensible est en cours ou semble sur le point dune plainte.

Les opinions et ides prsentes dans ce document sont celles de lauteur (des auteurs) et ne refltent pas ncessairement celles des Agences Partenaires de U4. (Copyright 2009 CMI/U4)

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Il est difficile, dans un contexte organisationnel complexe, de protger les dnonciateurs contre certaines formes de reprsailles insidieuses par le biais de politiques internes. Comme dans tous les domaines de ladministration impliquant le respect de rgles, le zle et lengagement des cadres moyens et suprieurs sont indispensables lassurance dune bonne application des politiques de lorganisation. Les organisations ne devraient pas avoir la charge de la preuve concernant les dnonciations de reprsailles : il devrait tre acquis que des reprsailles ont eu lieu lorsque une action hostile visvis dun dnonciateur ne peut tre clairement justifie par des motifs de gestion indpendants de la dnonciation ou de ses consquences.

Vingt ans dexprience sur des questions dordre politique et pratique relatives au rgime australien de protection des dnonciateurs cest le sujet dun important projet national de recherche rcemment cofinanc par lAustralian Research Council, cinq universits participantes et quatorze partenaires institutionnels, dont diverses autorits de contrle et agences de gestion du secteur public influentes des neuf tats et territoires australiens et de lchelon fdral. Pour la premire fois, lanalyse sappuie sur un vaste corpus de donnes empiriques pour dmontrer que, dans lensemble, les diffrentes rgles en matire de protection des dnonciateurs ont t thoriquement bien conues, et quelles ont t bien acceptes. Ltude tablit en revanche labsence de rel soutien administratif et organisationnel aux dnonciateurs et dnonciateurs potentiels et le besoin de mettre en place des mcanismes de protection plus accessibles. Le rapport fait lobjet dune tude dans Whistleblowing in the Australian Public Sector: Enhancing the theory and practice of internal witness management , consulter sur : http://epress.anu.edu.au/anzsog/whistleblowing/pdf/whole_book.pdf (en anglais)

Conclusion
Tout acte de dnonciation est effectu dans un contexte juridique, organisationnel et culturel spcifique, donc susceptible dinfluencer les attentes du dnonciateur, les consquences de sa plainte et lattitude des parties prenantes. Cest pourquoi, il nest pas raliste de vouloir transposer les affaires de dnonciation qui se sont droules aux tatsUnis dans les annes 1990, ou ailleurs, une quelconque autre juridiction ou organisation en 2008. Aucune raison valable ne semble sopposer ce quun employ dnonant de bonne foi un acte malhonnte, une fraude, un vol, une inconduite, un abus de position, une menace srieuse la sant et la scurit publique, une faute professionnelle, une mauvaise gestion de lorganisation ou des pertes vitables de ressources internes ne bnficie pas dune protection contre dventuelles reprsailles sa plainte. linverse, les organisations qui napportent pas une protection adquate aux dnonciateurs honntes et permettent, ou entreprennent, des mesures de reprsailles leur encontre, se heurtent de plus en plus frquemment une svre critique publique, quand elles ne risquent pas en plus dtre attaques en justice pour leur incapacit assurer la scurit sur le lieu de travail. Il ne leur reste donc aujourdhui plus qu faire en sorte que la protection quelles apportent aux dnonciateurs soit efficace.

Notes
1

Le rgime de protection dont nous traiterons dans ce document, adopt par les Nations unies et aujourdhui en vigueur au RoyaumeUni et en Australie, stipule quil nappartient pas au dnonciateur de dcider de ce qui constitue un acte rprhensible : le rglement se charge de le dfinir. Seule la dnonciation dun acte rprhensible tel quil est officiellement dfini peut donc faire lobjet dune protection. Un tel systme garantit que la plainte ne relve pas dune affaire morale personnelle ou de diffrends politiques, mais bien de laccomplissement du devoir de chacun (la dnonciation de ce qui a t dfini par lemployeur ou ltat), ncessairement protg. lassociation

Consulter notamment le travail de britannique Public Concern at Work, sur : http://www.pcaw.org.uk

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Photo de sharadhaksar consulter sur : http://sharadhaksar.deviantart.com