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La Paz, lebrero de 2012

Ll contenido del documento es responsabilidad exclusia de los autores, y no necesariamente
representa la opinin de las instituciones auspiciadoras.

Referencias acadmicas del autor.

Abogado, egresado de Economia, M. Sc. en Ciencias Sociales de la FLACSO, Mexico y
postulante al grado de Doctor (Ph. D) en Derecho Constitucional, en la UMSA y
Universidad de Valencia. Investigador, consultor y docente universitario en la UMSA y
la Universidad Andina 'Simon Bolivar. Ha sido diputado y senador en varios periodos
constitucionales, Embajador de Bolivia ante la Republica Popular de China y PreIecto
de Oruro. En las Iunciones parlamentarias, participo activamente en la aprobacion de las
leyes de Participacion Popular y de Descentralizacion Administrativa, asi como en la
elaboracion de la Constitucion de 1994 y en la aprobacion congresal de la actual. Ha
publicado varios libros, entre ellos 'Reingenieria constitucional en Bolivia. (2004),
'Hacia una Constitucion democratica, viable v plural`, en colaboracion con Carlos
Romero y Carlos Alarcon (2008), 'Autonomias. Se hace camino al andar` (2009), en
colaboracion con Carlos Romero, 'Herramientas para la construccion del Estado
autonomico en Bolivia` (2011) y 'Los sistemas competenciales, su financiamiento v
funcionamiento en los paises de la Comunidad Andina` (2011).




























Resumen ejecutivo

Autonoma departamental: lento inicio de la odisea nacional

Dos vias Iueron abiertas por la Constitucion para la consolidacion de las autonomias
departamentales: la ruta especial, a traves de la 'adecuacion de los Estatutos de
Autonomia de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, avalada por el dictamen de
constitucionalidad del Tribunal Constitucional Plurinacional, por un lado, y la via
ordinaria, que pasa por el reIerendum autonomico, la elaboracion del proyecto de
Estatuto, el control de constitucionalidad y la ratiIicacion del documento en consulta
popular, aplicable a La Paz, Cochabamba, Potosi, Chuquisaca y Oruro, segun las
regulaciones de la propia CPE y la Ley Marco de Autonomias y Descentralizacion
(LMAD). En ese marco, han transcurrido ya un ao y cinco meses desde la instalacion
de los Gobiernos Autonomos Departamentales (GAD), elegidos a principios del mes de
abril de 2010, y pese a ello, ninguno de los Estatutos de Autonomia Departamental
(EAD) de la via de la adecuacion adquirio todavia vigencia plena, ni Iueron tampoco
redactados los que deben atravesar la ruta ordinaria.

La lentitud demostrada hasta ahora es resultado de diversos Iactores de indole juridica,
politica e institucional. Los primeros tienen su origen en la legislacion de desarrollo,
pese a la contundencia de las disposiciones constitucionales y a la evidencia de que la
concepcion de la autonomia que subyace en la Constitucion es avanzada, incluso podria
ser caliIicada como radical por haber introducido una estructura estatal territorial con
tres niveles sub-nacionales, asignando, al mismo tiempo, capacidad legislativa a las
entidades territoriales de esos tres niveles. En este marco positivo, quizas el mayor
deIecto del texto constitucional se encuentre en la excesiva rigidez del regimen
competencial y en el contenido, a ratos conIuso y hasta entreverado, de los catalogos
competenciales.

La Ley 017/2010, encargada de regular la transicion de las extintas preIecturas a los
gobiernos departamentales, introdujo un sesgo pragmatico en la Iase de implementacion
de las autonomias territoriales, que redujo la importancia y el rol Iundacional del
Estatuto de Autonomia, aludido en la CPE, no por casualidad, como la norma
institucional basica de las entidades territoriales autonomas. Esa tendencia pragmatica,
a la postre, termino por desalentar la adecuacion de los EAD de los cuatro
departamentos que optaron por el autogobierno en 2006, y la elaboracion de los
documentos institucionales de los cinco departamentos que lo hicieron en diciembre de
2009.

Mas adelante, la tendencia pragmatica sembrada por la Ley 017 tomo cuerpo en la
LMAD, en la que se deslizaron importantes desIases en relacion a la Constitucion sobre
cruciales temas como el acceso a la autonomia y la vigencia del EAD, el principio de
gradualidad y la naturaleza y concepcion de las competencias concurrentes y
compartidas. Sin embargo y pese a ello, gracias a la LMAD, el Ministerio de
Autonomias viene cumpliendo su mision central: conducir la construccion del Estado
con autonomias.

El desarrollo legislativo sectorial es Irancamente centralista y, en consecuencia, anti-
autonomista, con la sola excepcion de la Ley General del Transporte. Esa es la
orientacion central de las siguientes normas: Ley de Juegos de Loteria y Azar (N 060)
y sus decretos reglamentarios, Ley de la Educacion (N 070), Ley de Revolucion
Productiva Comunitaria Agropecuaria (N 144), Ley de ClasiIicacion de Impuestos (N
154), Ley General de Telecomunicaciones y TIC (N 164), Ley General de Transporte
(N 165) y del Decreto Supremo 0986, de creacion de la Agencia Estatal de Vivienda.
Corregir los eIectos de esta legislacion llevara tiempo y esIuerzos. Tal parece que los
Ministerios sectoriales no entienden, ni apoyan el proceso.

En el terreno politico cabe destacar que el MAS se adjudico, comodamente, las
gobernaciones y la mayoria en las Asambleas Departamentales de La Paz, Cochabamba,
Potosi, Chuquisaca y Oruro, conquistando importantes margenes de gobernabilidad
interna en esas cinco administraciones intermedias. En todo caso, en estos
departamentos no parece existir obstaculo politico alguno que impida la redaccion del
EAD, salvo las diIerencias internas en el partido mayoritario. Por el contrario, en el otro
grupo de unidades intermedias la situacion se muestra diIerente, ya que las condiciones
politicas predominantes en las Asambleas de Santa Cruz, Beni, Tarija y Pando son
adversas al consenso caliIicado que los ajustes al EAD necesitan. En verdad, las
diIicultades para reunir dos tercios de votos en escenarios marcados, hasta ahora, por la
polarizacion entre las Iuerzas mayoritarias, son grandes.

Lamentablemente, no existen todavia estudios sobre el componente institucional del

proceso de implantacion de la autonomia departamental, ni se dispuso del tiempo
suIiciente para presentar una primera evaluacion en este documento. No obstante, se
sabe que todos y cada uno de los gobiernos departamentales, despues de junio de 2010,
han introducido ajustes a su estructura administrativa, en algunos casos, en dos o mas
oportunidades. Pero, no se tienen noticias de reIormas institucionales que hayan sido
procesadas con intervencion de la Asamblea Departamental correspondiente. Por otro
lado, los ajustes institucionales que se vienen introduciendo no dependen, como debiera
suceder, de una Estrategia y Plan de Desarrollo concebidos incorporando las lineas
Iuerza del regimen autonomico. En consecuencia, todo hace ver que el componente
institucional del proceso mantiene, basicamente, los rasgos moldeados en el troquel de
la descentralizacion, e incluso se estan produciendo retrocesos a etapas anteriores, como
en el sector educacion, donde la administracion de los recursos humanos y los resortes
para las deIiniciones curriculares han retornado completamente al nivel central, que no
otra cosa implica la eliminacion de los SEDUCA. Esta apreciacion general, sin
embargo, no quita, ni minimiza, algunos ajustes importantes adoptados por algunos de
los gobiernos departamentales, como en los casos de Santa Cruz y Tarija.