Anda di halaman 1dari 4

PROGRAM NASIONAL PEMBERDAYAAN MASYARAKAT (PNPM) MANDIRI

Apa yang Berhasil, Apa yang Tidak dan Apa Selanjutnya
Fakta Berdasarkan Evaluasi dan Studi Terakhir Tentang PNPM Perdesaan dan Generasi

PNPM: APA YANG BERHASIL DAN APA YANG TIDAK
• PNPM Perdesaan memiliki dampak positif terhadap penanggulangan kemiskinan, kesejahteraan ekonomi rumah tangga dan penyampaian layanan. • PNPM lebih efektif dalam konteks tertentu (miskin, terpencil, dan kekurangan infrastruktur), yang menyatakan bahwa pengembangan pendekatan dengan sasaran yang lebih tepat dapat meningkatkan dampak menyeluruh untuk berbagai indikator. • Seperti halnya PNPM Perdesaan, PNPM Generasi juga perlu meningkatkan efektivitas dalam penyampaian layanan pendidikan dan kesehatan melalui pendekatan sasaran yang lebih tepat. • PNPM Perdesaan perlu meningkatkan efektivitasnya dalam menjangkau kelompok–kelompok marjinal. • PNPM Perdesaan tetap merupakan sarana hemat biaya untuk memberikan infrastruktur yang diperlukan dengan kualitas memadai dibandingkan dengan pendekatan–pendekatan lain. • PNPM menciptakan dampak positif terhadap akuntabilitas/transparansi sosial dalam program. • PNPM menghadapi tantangan besar dalam mewujudkan peningkatan akuntabilitas/ transparansi sosial yang dikembangkan dalam program untuk mempengaruhi perencanaan pembangunan dan kegiatan–kegiatan di luar program. • PNPM juga menghadapi tantangan dengan mitra–mitra lokal: kepemilikan pemerintah daerah terhadap program ini masih rendah dan pemerintah daerah belum mengadopsi prinsip–prinsip akuntabilitas dan transparansi PNPM dalam budaya organisasi mereka dan proses pengambilan keputusan pembangunan yang lebih luas. • Agar hasil–hasil positif program tersebut dapat berkesinambungan, peran fasilitator perlu diperkuat dengan penekanan pada peningkatan kualitas dan kuantitas fasilitasi yang diberikan kepada masyarakat.

Pendahuluan
PNPM–Mandiri yang diluncurkan oleh Pemerintah Indonesia pada tahun 2007 bertujuan untuk mengurangi kemiskinan dan meningkatkan tata kelola pemerintah daerah melalui pemberian sumberdaya investasi untuk mendukung usulan–usulan produktif yang dikembangkan oleh masyarakat, dengan menggunakan proses perencanaan partisipatif yang menekankan pemberdayaan masyarakat. Program ini dikembangkan berdasarkan dua program pengembangan masyarakat sebelumnya, yaitu Program Pengembangan Kecamatan (PPK) dan Proyek Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP), yang memfasilitasi pengawasan perencanaan masyarakat dan pengambilan keputusan terhadap dana hibah (block grant) yang dialokasikan bagi pendanaan kebutuhan prioritas mereka. Dari tahun 2007–2009, PNPM–Mandiri memperluas cakupannya ke semua kecamatan perdesaan dan perkotaan di Indonesia. Pentingnya pendekatan berbasis masyarakat dalam upaya mengurangi kemiskinan telah diakui oleh Pemerintah dengan memasukkan program penanggulangan kemiskinan berbasis masyarakat sebagai salah satu dari tiga kelompok utama program penanggulangan kemiskinan (Peraturan Presiden No. 13/2009 tentang Koordinasi Penanggulangan

Kemiskinan). Berdasarkan pengelompokan ini, PNPM–Mandiri ditunjuk sebagai program payung yang ditetapkan untuk mensinergikan dan menyelaraskan berbagai program penanggulangan kemiskinan berbasis masyarakat di Indonesia (Pedoman Umum PNPM–Mandiri). Karena kepentingan dan skala program, banyak evaluasi dan studi telah dilakukan untuk mengkaji dampak program dan untuk lebih memahami faktor–faktor yang mempengaruhi kualitas dan implementasi program. Evaluasi dan studi tersebut antara lain adalah: 1. Evaluasi Dampak PNPM (Kuantitatif dan Kualitatif ) Perdesaan

2. Studi tentang Persepsi Tata Kelola Pemerintah Daerah (PNPM Perdesaan dan Perkotaan) 3. Studi Kelompok Marjinal dalam PNPM Perdesaan 4. Survey Sumber Daya dan Infrastruktur Desa 5. Evaluasi Dampak PNPM Generasi (Kuantitatif dan Kualitatif ) 6. Analisis Dampak Ekonomi Proyek Infrastruktur Perdesaan Program Pengembangan Kecamatan 7. Evaluasi Infrastruktur PNPM RESPEK dan Kapasitas Kelembagaan Masyarakat

Setiap tahun, PNPM Perdesaan menyediakan masing-masing 9-10 hari kerja bagi 3 juta masyarakat desa, dimana 70 persen di antaranya tergolong tidak mampu. Di bawah ini adalah kegiatan membangun jembatan untuk meningkatkan kegiatan ekonomi di desa.

dan kekurangan infrastruktur). dari kemiskinan dibandingkan dengan daerah–daerah kontrol menggunakan garis kemiskinan nasional. PnPM: aPa yang Berhasil dan aPa yang Tidak Berdasarkan evaluasi di atas. .Evaluasi/studi ini dilakukan untuk memberikan fakta tentang apa yang berhasil dan apa yang tidak dalam implementasi PNPM. terdapat bukti yang sangat penting bahwa terjadi peningkatan lapangan kerja jangka panjang di daerah–daerah PNPM. kesejahteraan ekonomi rumah tangga dan penyampaian layanan. PNPM juga telah memberikan dampak kuat terhadap perluasan akses ke layanan kesehatan sebagai akibat dari jalan/ jembatan yang lebih baik yang mengurangi waktu dan biaya penjangkauan layanan kesehatan serta tingkat konsumsi yang lebih tinggi untuk membayar layanan: terjadi peningkatan akses ke layanan kesehatan rawat jalan sebesar 6–8 persen. terpencil. konsumsi per kapita di lokasi–lokasi PNPM meningkat sebesar 5 persen dibandingkan dengan daerah–daerah kontrol. Sebanyak 6 persen rumah tangga miskin PNPM memiliki kemungkinan yang lebih besar untuk bergerak ke atas garis kemiskinan sebesar US$2 sehari. Selain itu. yang menyatakan bahwa pengembangan pendekatan dengan sasaran yang lebih Bapak ini memfasilitasi pertemuan di Papua sebagai bagian dari PNPM RESPEK dimana pemerintah daerah yang mendanai Bantuan Langsung Masyarakat (BLM). memberikan rekomendasi kebijakan untuk peningkatan kualitas dan efektifitas program. Dalam hal kesejahteraan rumah tangga. ada beberapa kesimpulan yang dapat ditarik berkaitan dengan impementasi PNPM: • PnPM Perdesaan memiliki dampak positif terhadap penanggulangan kemiskinan. dan membantu menentukan arah PNPM di masa mendatang dalam upaya penanggulangan kemiskinan dan pemberdayaan masyarakat. selama periode 2007–2009. Fasilitator terlatih adalah tulang punggung dari program ini. Sebanyak 2–3 persen rumah tangga miskin di daerah–daerah PNPM memiliki kemungkinan yang lebih besar untuk bebas Musyawarah desa adalah bagian penting dalam proses partisipatif dalam progran PNPM. meskipun kecil: daerah–daerah PNPM memiliki kesempatan 1–2 persen lebih besar untuk bebas dari pengangguran. • PnPM lebih efektif dalam konteks tertentu (miskin.

seperti terlihat dalam sikap para pemimpin pemerintah daerah yang terus menganggap proses perencanaan sebagai proses internal dan dokumen–dokumen – seperti APBD (anggaran pemerintah daerah) – sebagai informasi rahasia. Berdasarkan temuan–termuan Evaluasi Dampak PNPM Perdesaan. PnPM: aPa selanjuTnya Evaluasi dan studi tentang PNPM telah merumuskan beberapa rekomendasi kebijakan untuk ditindaklanjuti. Sebagai akibatnya. • PnPM menghadapi tantangan besar dalam mewujudkan peningkatan akuntabilitas/ transparansi sosial yang dikembangkan dalam program untuk mempengaruhi perencanaan pembangunan dan kegiatan–kegiatan di luar program. terpencil dan kekurangan infrastruktur. Untuk daerah–daerah miskin. PnPM generasi juga perlu meningkatkan efektivitas dalam penyampaian layanan pendidikan dan kesehatan melalui pendekatan sasaran yang lebih tepat.tepat dapat meningkatkan dampak menyeluruh untuk berbagai indikator. para fasilitator memiliki sedikit waktu untuk melakukan fasilitasi yang sesungguhnya. Meskipun struktur–struktur ini seringkali membantu dan mendukung sistem PNPM. akuntabilitas dan pengembangan kapasitas masyarakat yang sesungguhnya. PNPM Perdesaan lebih efektif dalam menjangkau rumah tangga miskin dan rumah tangga di kecamatan miskin. peran fasilitator perlu diperkuat dengan penekanan pada peningkatan kualitas dan kuantitas fasilitasi yang diberikan kepada masyarakat. yang mengambil keputusan tentang sejumlah kegiatan pembangunan yang lebih komprehensif. Beberapa rekomendasi penting adalah sebagai berikut: 1. • seperti halnya PnPM Perdesaan. Akan tetapi. dampak positif kemiskinan memberikan bukti langsung bahwa program PnPM sebaiknya dilanjutkan. konsumsi per kapita meningkat sebesar 6–7 persen. Tingkat pengembalian internal ekonomi proyek–proyek infrastruktur perdesaan menunjukkan tingkat pengembalian sebesar 53 persen. • agar hasil–hasil positif program tersebut dapat berkesinambungan. • PnPM juga menghadapi tantangan dengan mitra–mitra lokal: kepemilikan pemerintah daerah terhadap program ini masih rendah dan pemerintah daerah belum mengadopsi prinsip–prinsip akuntabilitas dan transparansi PnPM dalam budaya organisasi mereka dan proses pengambilan keputusan pembangunan yang lebih luas. Partisipasi kelompok–kelompok ini dalam proses pengambilan keputusan sangat terbatas karena masih didominasi oleh para elit dan kelompok kepentingan. Bukti menunjukkan bahwa mereka belum memperoleh manfaat yang dihasilkan oleh program dibandingkan dengan kelompok–kelompok lain. • PnPM menciptakan dampak positif terhadap akuntabilitas/transparansi sosial dalam program. struktur kekuasaan yang ada (misalnya pemerintah. termasuk kelompok miskin pada umumnya. Jika melihat dampak di tingkat kecamatan. Salah satu isu terpenting adalah beban administratif yang dihadapi oleh para fasilitator. • PnPM Perdesaan tetap merupakan sarana hemat biaya untuk memberikan infrastruktur yang diperlukan dengan kualitas memadai dibandingkan dengan pendekatan–pendekatan lain. muncul persepsi yang lebih besar tentang akses ke informasi di antara para warga desa serta persepsi yang lebih kuat tentang akuntabilitas. tetap tidak terpengaruh oleh program tersebut. terutama di daerah–daerah miskin dan terpencil yang mengalami kekurangan infrastruktur cukup besar: PNPM dan program pendahulunya PPK (Program Pengembangan Kecamatan) telah menunjukkan dampak positif secara . Biaya pembangunan infrastruktur–infrastruktur ini adalah 56 persen lebih rendah daripada biaya kontraktor pada umumnya. Mereka menghabiskan terlalu banyak waktu untuk kegiatan administrasi dan persyaratan data MIS. • PnPM Perdesaan perlu meningkatkan efektivitasnya dalam menjangkau kelompok–kelompok marjinal. Dari prinsip–prinsip PNPM. Selain itu. Pendekatan/prosedur PNPM belum menimbulkan dampak terhadap perencanaan dan implementasi kegiatan–kegiatan pembangunan desa dan pemerintah daerah lainnya. konsumsi per kapita di kecamatan PNPM Perdesaan meningkat sampai 19 persen di 20 persen kecamatan termiskin. partisipasi paling banyak diadopsi karena prinsip ini sejalan dengan proses Musrenbang (Musyawarah Perencanaan Pembangunan) yang ada. tokoh agama/tradisional) di tingkat masyarakat/kabupaten. Sebagian besar proyek menujukkan kualitas yang memadai atau tinggi karena 85 persen proyek–proyek infrastruktur dinilai “baik” atau “sangat baik” pada skala 5 kategori. PNPM Perdesaan memiliki tingkat partisipasi yang tinggi di antara orang–orang miskin dan kaum perempuan (masing–masing sebesar 45 persen dan 50 persen). Hampir tidak terdapat perubahan terhadap peningkatan transparansi dan akuntabilitas. Fakta menunjukkan isu–isu serius tentang fasilitasi yang dapat menghambat baik efektivitas maupun efisiensi pencapaian program. sehingga mengurangi efektivitas terkait dengan proses PNPM dan penekanan pada inklusifitas. terutama di tingkat UPK (Unit Pengelola Kegiatan). PNPM menimbulkan dampak yang lebih kuat: (1) tingkat pengembalian yang lebih tinggi pada infrastruktur. Di antara 20 persen rumah tangga termiskin. tetapi mereka tidak memiliki kemauan atau insentif untuk menyesuaikan prosedur PNPM dalam proyek–proyek atau program–program pembangunan lainnya. Jika melihat prinsip–prinsip inti lainnya seperti transparansi dan akuntabilitas. rendahnya tingkat persetujuan dan pendanaan proyek–proyek pembangunan yang diprakarsai di daerah melalui proses tersebut menyebabkan rendahnya antusiasme terhadap Musrenbang. PNPM Generasi menunjukkan bahwa program tersebut menimbulkan dampak terbesar di daerah–daerah dengan indikator–indikator kesehatan dan pendidikan yang rendah: program ini dua kali lebih efektif untuk 10 persen masyarakat dengan indikator dasar kesehatan dan pendidikan terendah dibandingkan dengan rata–rata. dan (2) pengaruh kemiskinan/kesejahteraan yang cukup besar.

6. program tersebut sebaiknya dilanjutkan sebagai pendekatan yang hemat biaya untuk memberikan infrastruktur yang diperlukan dan untuk menciptakan dampak positif terhadap kesejahteraan rumah tangga. program menggunakan pendekatan standar dimana satu–satunya variabel adalah jumlah alokasi dana hibah yang disesuaikan dengan jumlah penduduk dan status kemiskinan. tetapi riset baru perlu dilakukan tentang fasilitasi/ sosialisasi dan desain proyek lainnya yang menekankan konteks–konteks berbeda yang tidak hanya meliputi kemiskinan dan penduduk. 2. 4. perlu dilanjutkan sampai pemerintah daerah siap untuk menerima tanggung jawab yang lebih besar terhadap program tersebut di masa mendatang. Meskipun beberapa riset tentang jumlah dana hibah dan lama waktu partisipasi sedang dilakukan. Kendala–kendala terhadap dampak limpahan (spillover) nilai–nilai inti PNPM untuk menciptakan akuntabilitas sosial yang lebih kuat perlu diidentifikasi dan opsi–opsi perubahan desain proyek untuk mengatasi kendala–kendala tersebut perlu dipertimbangkan. dengan dampak yang lebih besar di daerah–daerah miskin dan terpencil di mana terjadi kesenjangan infrastruktur yang besar dan sehingga ada kesesuaian yang jelas antara kepentingan masyarakat dan kebutuhan orang–orang miskin. yaitu program nasional yang dikoordinasikan dengan pemerintah daerah dan diimplementasikan oleh masyarakat. transparansi dan akuntabilitas). dan mempertimbangkan kapasitas banyak pemerintah daerah yang masih berkembang dan bukti rendahnya tingkat kepemilikan di tingkat daerah. Program perlu meningkatkan pelatihan dan mengurangi beban para fasilitator. kekurangan infrastruktur merupakan faktor utama yang membatasi banyak orang untuk bebas dari kemiskinan. Atau. Mengingat masih adanya kesenjangan infrastruktur yang besar. Inisiatif untuk mendirikan lembaga sertifikasi fasilitator sedang dijalankan untuk memastikan kecukupan pelatihan dan kualitas fasilitator. Program perlu memfokuskan perhatian terhadap ukuran kesiapan dan tingkat tanggung jawab pemerintah daerah di masa mendatang. Radio komunitas berperan penting dalam memperkuat transparansi dan akuntabilitas masyarakat. model program saat ini. konsisten terhadap kesejahteraan rumah tangga dan pengurangan kemiskinan. ini menunjukkan perlunya peran yang lebih kuat bagi pemerintah kabupaten dan lembaga–lembaga luar. jejaring dan akses ke informasi. 7. Fasilitasi khusus diperlukan bagi kelompok–kelompok terpinggirkan di luar proses PnPM Perdesaan. Untuk mempertahankan tujuan program dan prinsip–prinsip inti pemberdayaan masyarakat (termasuk partisipasi. Perlu dipastikan pula bahwa beban kerja mereka seimbang dan mereka diberi waktu yang cukup untuk berinteraksi dengan masyarakat dan untuk mendukung pengembangan kapasitas masyarakat. .transparansi dan akuntabilitas). Di lokasi–lokasi ini. diperlukan riset lain untuk menentukan bagaimana program dapat meningkatkan dampak terbesar melalui diversifikasi pendekatan pada implementasi proyek dalam konteks yang berbeda. dan kapasitas pemerintah daerah dan masyarakat. 3. tetapi juga kriteria lain seperti kekurangan infrastruktur. Mengingat peran kunci yang mereka lakukan dalam mempromosikan prinsip–prinsip inti PNPM (partisipasi. yang semuanya akan memungkinkan mereka untuk menyuarakan kebutuhan mereka secara efektif. para fasilitator harus dibekali dengan pengetahuan dan keterampilan yang memadai untuk melakukan peran ini dengan baik. Saat ini. 5. Desain PNPM Perdesaan dapat disesuaikan untuk memberikan penghargaan untuk meningkatkan partisipasi kelompok terpinggirkan secara lebih baik: kegiatan–kegiatan khusus dan mekanisme dapat didesain untuk meningkatkan fasilitasi dan partisipasi kelompok terpinggirkan. termasuk kemampuan organisasi. Program sebaiknya menangani kurangnya dampak PnPM terhadap perencanaan dan pelaksanaan kegiatan–kegiatan pembangunan di pemerintah daerah dan masyarakat lain. keterampilan negosiasi. Meskipun warga desa memiliki kemauan besar untuk memberikan kontribusi terhadap pemeliharaan infrastruktur secara rutin. tetapi mereka mungkin memerlukan dukungan keuangan yang cukup besar untuk memastikan bahwa pemeliharaan berkala yang lebih bermakna dilakukan dengan tepat. sebuah inisiatif untuk memisahkan kegiatan–kegiatan proyek untuk kelompok–kelompok ini dari proyek utama dapat dipertimbangkan untuk memperkuat kapasitas mereka untuk berpartisipasi lebih aktif dalam pengambilan keputusan pada kegiatan–kegiatan desa. diperlukan pelembagaan pemeliharaan infrastruktur dengan peran dan tanggung jawab yang ditentukan secara jelas bagi tingkat–tingkat pemerintahan yang berbeda.