,1 "

"
l'
//
' . ~ j(
" "
.. , .\
, ~
,-
,/'
," I(
"
\ \ \ ~ "
"
, <':
/
Derecho
\. . '0. '\
Administrativo
S\, ,1 '\
",\,,;
" ,"' \ \,'
-s-
'" 1/
/1----;. ~ : .
:-1-
/,
"

"
"
'\
.'.
RAFAEL l. MARTNEZ MORALES
Naci en Saltillo, Ccehul-
la. Obtuvo la licenciatura
en la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacio-
nal Autnoma de Mxico.
Ha desempeado diversos
cargos en la administra-
cin pblica y organismos
autnomos, como las se-
jSl . . . . ~ : cretaras de Educacin P-
blica, de Hacienda y Crdito Pblico, y de Asen-
tamientos Humanos y Obras Pblicas, la UNAM, (a
Comisin Nacional de Valores y la Procuradura
Social.
De 1981 a la fecha, es profesor de carrera defini-
tivo por oposicin, en la Facultad de Derecho de la
UNAM, en la cual ha impartido desde 1971 las cte-
dras de derecho administrativo, derecho internacio-
nal pblico y derecho constitucional. Fue secretario
acadmico de dicha Facultad durante el periodo
1983-1987.
Es autor de "Poltica administrativa, poderes de
polica y facultades de polica", Revista de la Fccu-
tad de Derecho; "Notas para el estudio de cmaras
de compensacin", Revista de la Facultad de Dere-
cho: Procedimiento parlamentario de fa ley de in-
gresos y disposiciones fiscales complementarias
(Una investigacin de derecho comparado); Catlo-
go de ordenamientos jurdicos de la administracin
pblica federal; "Dominio pblico: su concepto",
Revista de la Facultad de Derecho; Derecho admi
nistrativo, 1er. y 20, cursos; Derecho administrativo,
3er. y 40. cursos; Manual del capitalino; Reglamen-
to de trnsito para el Distrito Federal comentado;
Reglamento gubernativo de justicia cvica para el
DistritoFederal comentado; Constitucin Polticade
los Estados Unidos Mexicanos comentada; Dlccio-
nario de derecho administrativo, Diccionario de de-
recho burocrtico; y Legislacin comentada de fa
administracin pblica federal.
BIBLIOTECA DICCIONARIOS .JURDICOS TEMTICOS
Tomo 1: DERECHO CIVIL
Edgard Baqueiro Rojas
Tomo 2: DERECHO CONSTITUCIONAL
Elisur Arteaga Nava
con la colaboracin de Laura Trigueros Gaisman
Tomo 3: DERECHO ADMINISTRATIVO
Rafael 1. Martnez Morales
Tomo 4: DERECHO PROCESAL
Colegio de Profesores
TomoS: DERECHO BUROCRTICO
Rafael 1. Martnez Morales
Tomo 6: CRIMINAlSTICA y CIENCIAS FORENSES
Sergio H. Cimes Ziga
Tomo 7: JUICIO DE AMPARO
Ral Chvez Castillo
OTRAS COLECCIONES DE INTERS
BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO
Tomo 1:
Tomo 2:
Tomo 3:
Tomo 4:
Tomo 5:
Tomo 6:
Tomo 7:
Tomo 8:
SONNECASffiratado Elemental de Derecho Civil
CALAMANDREllDerecho Procesal Civil
CARRARAlDerecho Penal
CARNELUTTIIDerecho Procesal Civil y Penal
CARNELUTIl/lnsttuciones de Derecho Procesal Civil
CHIOVENDAlCurso de Derecho Procesal Civil
JIMNEZ DE ASAlLeccones de Derecho Penal
PLANIOL & RIPERTlDerecho Civil
BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO CIVIL
Tomo 1:
Tomo 2:
Tomo 3:
Tomo 4:
Tomo 5:
SONNECASEfTratado Elemental de Derecho Civil (Parte A)
BONNECASEfTratado Elemental de Derecho Civil (Parte B)
PLANIOL & RIPERTlDerecho Civil (Parte Al
PLANIOL & RIPERTlDerecho Civil (Parte BI
PLANIOL & RIPERTlDerecho Civil (Parte C)
BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO PROCESAL
Tomo 1:
Tomo 2:
Tomo 3:
Tomo 4:
CALAMANDRE1/Derecho Procesal Civil
CARNELUTIl/Derecho Procesal Civil y Penal
CARNELUTIlIlnstitucones de Derecho Procesal Civil
CHIOVENDAlCurso de Derecho Procesal Civil
BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO PENAL
Tomo 1:
Tomo 2:
Tomo 3:
CARRARAlDerecho Penal
CARNELUTIIIDerecho Procesal Penal
JIMNEZ DE ASNLecciones de Derecho Penal
Composicin y formacin:
VALCER
Revisin:
Mara Olgun
lrma Guadarrama Medna
Elizabet Hemndez Garca
Sandra Alvarado Femndez
BIBLIOTECA
Diccionarios Jurdicos Temticos
Volumen 3
DERECHO
ADMINISTRATIVO
Rafael/. Martnez Morales
/\
"
\
'-
RarIa
Direccin:
Edicin:
Produccin:
COMITACADMICO:
Jaime Arvizu Lara
Yezid Humberto Medina Hurtado
Antonio FiguerecloHurtado
Maricela De Santillana Garca
Leonel Pereznieto Castro
Irma Griselcla Amuchategui Requena
Arturo Daz Bravo
Cipriano Gmez Lara
Maria Elena Mansilla y Mejia
BIBLIOTECA DICCIONARIOS JURDICOS TEMTICOS
Tomo 3: DERECHO ADMINISTRATIVO
Rafael l. Martnez Morales
Copyright 1997 por Rafael 1. Martnez Morales y Hada S. A. de C. V.
Antonio Caso No. 142, Tel. 592-4277, 06470 Mxico, D. F.
Miembro de la Cmara Nacional de la Industria Editorial Mexicana, Reg. No. 723
DERECHOS RESERVADOS
Prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio, total o parcialmente,
sin permiso expreso de los editores
ISBN 970-613-237-6 [Coleccin]
ISBN 970-613-240-8 [Volumen 3J
Impreso en Mxico - Prnted in Mexico
l u m W V ~ W ~ I X X ~ ~ W ~ ~
La impresiD deaea obra se reaIizen los talleresde ImpresosNaucalpan,S.A de C.V.
SanAndres A!oto 12. San Esteban. NaucalpanMxico, c.p. 53550 Tel. 3584166
1 LS 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1I 12 15 20 25 30
A:
Rafael L. Martnez Esquivel
Rafael l. Martnez Prez
Rafael Martnez Fuentes
Rafael!. Martnez Carlock
Presentacin
Dentro de los variados e importantes diccionarios de derecho existentes hoy da, editorial
Harla, siempre atenta a las necesdades del estudiantado, ofrece una nueva alternativa. En
efecto, se trata de un diccionario con caractersticas diferentes y asequibles para el estudiante
de derecho. Las fichas de las voces que se desarrollan han sido elaboradas con claridad y
sencillez de tal manera que sean perfectamente comprensibles por cualquier estudiante. Por
lo general, en cada ficha se menciona una hemerobibliografa con objeto de que el lector pueda
ampliar el estudio de los conceptos y las ideas expuestas en la ficha que est consultando; con
un asterisco se sealan las voces relacionadas con la que est examinando, desarrolladas en
el fasciculo, y se hace una remisn al articulado de los textos legales vigentes atenientes al
contenido de la voz. Otro aspecto importante es que la BIBLIOTECA DICCIONARIOS JURDICOS
TEMTICOS se publica en f scculos fciles de adquirir de tal manera que el estudiante pueda
coleccionarla a lo largo de su carrera, contar con una obra de consulta y tener, al final, un
amplio y completo diccionario de derecho.
La seleccin de los autores como en todas las colecciones de derecho de Harla, ha sido
meticulosa. Se trata de juristasde reconocido prestigio y, por lo general, autores en la coleccin
"Textos Juridicos Universitarios" de esta casa editorial.
Agradezco a la maestra lrma Griselda Amuchategui Requena las ideas que condujeron a la
caracterizacin actual de la obra que ahora se presenta y a su entusiasmo en la configuracin
de la primera fase de este proyecto y por supuesto, al magnfico equipo editorial y tcnico de
Harla encabezado por el editor Yezid Humberto Medina Hurtado quienes, han sido en realidad,
los artfices de esta obra tan compleja.
Doctor LEONEL PEREZNIETO CASTRO
Director Acadmco del Diccionario
Prefacio
En 1990 propusimos al doctor Leonel Pereznieto Castro, director de la coleccin "Textos
jurdicos universitarios" de editorial Harto, la preparacin de un diccionario jurdico; dado lo
ambicioso de la idea, sta hubo de evolucionar para llegar a una obra colectiva a travs de
fascculos por materia debidos a la autora de diversos juristas.
El presente Diccionario de derecho administratiuo, recoge, ordena y actualiza parte del
caudal contenido en nuestras publicaciones anteriores, adems de agregar algunas nuevas
cuestiones. Hemos optado por desarrollar temas ms o menos completos en cada uoz,
prescindiendo as de desmembrar en mltiplesuocablos cada figura del derecho administrativo.
(La seal *, despus de algn trmino, remite al lector a la parte del mismo en que ste se
describe con cierta extensin.)
La obra, dirigida en principio al estudiante de derecho, podr resultar de utilidad al
profesional que busca precisar y ampliar algn concepto, puesto que la mayora de las voces
sealan una bibliografa que permitir profundizar en determinado tema.
Finalmente, sirvan tambin estasbreves lneas introductorias, para agradecer a Mauricio
Achar, su hospitalidad, que permiti preparar la versin final del diccionario.
ELAUfOR
arto (s)
B. D. E.,.J. Corominas
cap. (s)
cfr.
Col.
comp. (s)
coord. (s)
D. E. M., M. Alonso
DF
dir. (s)
DO
D. R. A. E.
ed. (s)
et ol.
Abreviaturas y siglas
artculo, artculos
COROMINAS, Joan, Breve Diccionario Etimolgico de la Lengua Caste-
llana, 3a. ed., Gredos, Madrid, 1973
captulo, captulos
confrontar con, confrntese con
Coleccin
compilador, compiladores; compilado por
coordinador, coordinadores; coordinado por
ALONSO, Martn, Diccionario del Espaol Moderno, 6a. ed., AguiJar,
Madrid,1979
Distrito Federal
director, directores; dirigidopor
Diario Oficial de la Federacin'
REAL ACADEMIA EsPAOLA, Diccionario de la Lengua Espaola, 19a.
ed., Madrid, 1970
edicin; editor, editores; editado por
el a1ii: y afros, y colaboradores
[N. del E.: Hemos usado laletra inclinada (cursiva, bastardilla o itlica), para transcribirel texto y nombrar, ya sea
por su ttulo o por su sigla o abreviatura, Jos cdigos, leyes y reglamentos vigentes de los Estados Unidos Mexicanos.]
DERECHO ADMINISTRATIVO Abreviaturas y siglas xvi
fig. (5)
FONATUR
frac. (5)
frag. (5)
jnc. (s)
ind.
infra
ISSEMy M
loc. cit.
N. delE.
nm. (5)
op. cit.
p., pp.
prr. (s),
prgf. (s)
reimp.
rev.
S., ss,
s. d.
seco (s)
supra
1. (5)
trI. (s)
trad. (s)
UNAM
URSS
vol. (5)
figura, figuras
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
fraccin, fracciones
fragmento, fragmentos
inciso, incisos
indito: no editado, no impreso, no publicado
adelante, abajo, despus [adverbio que remite a un contenido anotado poste.
rionnente]
Instituto de Seguridad Social del Estado de Mxico y Municipios
loco citato: en el lugar citado
Nota del Editor
nmero, nmeros, numeral, numerales
opus citato: obra citada
pgina, pginas
prrafo, prrafos
pargrafo, pargrafos
reimpresin. reimpreso por
revisado p:Jr
siguiente, siguientes
sin dota: sin fecha; sin dato de casa editora o de lugar de publicacin
seccin, secciones
atrs, arriba, antes [adverbioque remitea un ocntenido anotado anterlonnentej
tomo, tomos
ttulo, ttulos
traductor, traductores; traducido de, traducido por
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Unin de Repblicas Socialistas Soviticas
volumen, volmenes
Derecho
Administrativo
1
ABUSO DE PODER Aciuad6n de algn servidor
pblico rebasando los lmites que el orden jurdico
le fija para el ejerdcio de la funci6n pblica a su
cargo; con eUocae en arbitrariedad e ilegalidad.
Desvo de poder.
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Adems de su as-
pecto estructural u orgnico la administracin p-
blica tiene una importante fase dinmica, o sea, la
vemos realizando una actividad encaminada a
efectuar determinadas tareas.
Es conveniente recordar que el estado busca
alcanzar determinarlos fines, para cuya consecu-
se reserva ciertas atribuciones; se puede reque-
rr de tres funciones (legislativa, administrativa y
jurisdiccional] a efecto de cumplir con tales atribu-
ciones, para ello el orden jurdico le asigna tareas
concretas a los distintos rg;anos creados por l
mismo.Iles confiere competencia a los entes pbli-
cos), y faculta a determinados funcionarios para
actuar en tal o cual sentido.
El derecho administratvo no slo regula la es-
tructur de los entes dependientes del poder ejecu-
tivo, sino que y de manera fundamental,
se encarga de las actividades o tareas que realizan
esos rganos. Dichas tareas, o aspecto dinmico de
la administracin pblica, debemos encuadrarlas
en los conceptos de fines, atribuciones, funciones,
competencia y facultades.
La actividad de la administracin pblica est
encaminada a alcanzar los fines estatales, mediante
la realizacin de la funcin administrativa que co-
rresponda a las atribuciones que el poder pblico
reservado conforme al orden jurdico, por
medio de actos de un determinado rgano compe-
tente y el desempeo de labores de un setvidor
pblico facultado para ello.
11. Pongamos un ejemplo de las ideas anteriores:
asegurar la vida en sociedad (finalidad del estado);
preservar el ambiente (atribucin); aplicar la legis-
laci6n relativa al equilibrio ecolgico (funcin ad-
ministrativa); sancionar una violacin a la ley de la
materia (competencia de la Procuradura Federal
de Proteccin al Ambiente); los servidores pblicos
que deciden, firman y notifican la sancin (estn.
facultados para ello por la legislacin). Para com-
pletar el ejemplo, agreguemos: la previa creacin
de la ley es funcin legislativa; conocer y resolver la
impugnacin que de esa sancin haga el particular
ACTIVIDAD ADMINISTRATIV
afectado, ante rgano judicial, es funcin jurisdic-
donal.
Sectores a los que se orienta. El estado, y concre-
tamente la administracin pblica, fue intervinien-
do cada da en ms aspectos de la vida social, en
la misma medida que sta evolucionaba y aumen-
taba su complejidad. El desarrollo demogrfico,
cultural; econmico y de la tcnica, trajo aparejada
la necesidad de una regulacin jurdica en nuevos
campos, con el consiguiente control y participacin
del poder pblico. As, el estado pasa de estado
polia a estado social de derecho, y de ah, bajo
influencias neoliberales an no precisadas, a un
estado que, sin dejar el monopolio del poder y de
la fuerza institucionalizada, abandona casi por com-
pleto su actividad industrial y comercial, pero no la
regulacin de las mismas.
La actividad de laadministraci6n pblica mexica-
na se extendi a renglones que abandonaban los
particulares o a los que concurran de manera insufi-
ciente (textiles. turismo, industria metalmecnica,
etc.), significativamente en el periodo 1971 a 1982. A
esa expansin, bajo otras orientaciones polticas, le
sigue unaconlracci6n (1983 a 1995), redudndoseel
nmero de empresas pblicas de 1154 a 200, apro-
ximadamente. Enla polmica acerca de esta interven-
cin estatal y su posterior alejamiento, convendra
recordar que nuestro pas no ha resuelto sus pro-
blemas fundamentaIes: an hay poblaci6n que sufre
graves carencias, y que enfrenta necesidades vitales
mnimas por satisfacer (alimentacin, vivienda, vesti-
do y educaci6n).
En cuanto a sectores a los que se orienta la
administracin pblica, se indican algunos que
abarcan prcticamente todos los mbitos de la so-
ciedad. Vale la observacin de que esos sectores o
campos de actividad de los rganos administrati-
vos, no corresponden a la sectorizad6n romo for-
ma de tulela o control de los entes paraeslatales.
Tradicionalmente, se dice que los campos del
aduar de la administracin pblica son la polica,
los servicios pblicos, el fomento y la actividad
industrial y comercial del estado.. Otro grupo de
autores, con base en la idea del orden pblico
(vase), estima que tales renglones de las tareas del
poder ejecutivo y sus dependencias son la seguri-
dad, tranquilidad y salubridad pblicas, la educa-
cin y asegurar la alimentacin del pueblo.
A partir de las atribuciones que el estado mexi-
cano tiene, se pueden observar los siguientes aspec-
ACTO ADMINISTRATIVO
tos principales de la vida social a los cuales se
orientalaactividad pblica realizada comofuncin
administrativa:
1 Abasto;
2 Agricultura, ganadera y pesca;
3 Asistencia social;
4 Bienes del estado;
5 Comercio interior y exterior;
6 Cultura;
7 Demografa;
8 Deportes;
9 Eoologa;
10 Economa;
11 Educacin;
12 Elecciones para cargos pblicos;
13 Empresas pblicas;
14 Energticos;
15 Estadstica;
16 Finanzas pblicas;
17 Fomento de industria y comercio privados;
18 Fuerzas armadas;
19 Minera;
20 Planeacin econmica;
21 Procuracin de justica;
22 Proteccin a la infanda y vejez;
23 Proteccin a la propiedad intelectual;
24 Proteccin al consumidor;
25 Recreacin;
26 Recursos forestales;
27 Recursos hidrulicos;
28 Relaciones estado -servidores pblicos;
29 Relaciones exteriores;
30 Salubridad pblica;
31 Seguridad pblica;
32 Seguridad social;
33 Servcios pblicos (en especial comunicacio-
nes);
34 Tenencia de la tierra;
35 Turismo;
36 Urbanismo;
37 Vigilancia de la actividad de derecho pblioo
de los gobernados, y
38 Vivienda.
Laactividad administrativa se realiza a travs de actos
jurdicos y de actos u operaciones materiales.
ACTO ADMINISTRATIVO Acto: obrar, activar,
fcil de mover [Joan Cororninas).
E acto administrativo es, junto con las formas
de organizacinadministrativa, el ncleo de laparte
2
conceptual de nuestra disciplina; de ah la impor-
tancia que reviste su adecuada delimitacin. La
mayorade los tratadistas de derecho administrati-
vo aportansu propia definicin del acto adminis-
trativo, de tal maneraque existendecenas de eUas,
en las cuales siempresepretende innovar, cosaque
no siempre se logra.
No es posible englobar en un solo concepto la
variedad de tareas que realiza el poder pblioo por
medio de sus rganos administrativos, o los actos
de naturaleza administrativa de los trespoderes.
Ladificultadpara conceptuar el acto administrati-
vo proviene de dos fuentes: la gran produccin doc-
trinalyladiversidadde actos que neva a caboel poder
ejecutivo. En cuantoal origende esa expresin, suele
ubicarse en la legislacin francesa de fines del siglo
xvm yen los estudiosque alrespectose inician en la;
primeros aos del sigloXIX.
Como ado administrativo sepuede calificar toda
actividado funcin administrativa. Pero dado que
sta serealiza mediante actos jurdicosunilaterales,
contratos, operaciones materiales, reglamentos y
otras disposiciones de ndole general, la delimita-
dn conceptual se complica.
Existe cierto punto de coincidencia entre los
doctrinarios, en lo que se refiere a que el acto
administrativo es una dedaracin de voluntad de
rganopblico que produce efectos jurdicos; pero
como esta nocin comprenderalos actos de cual-
quiera de las tres funciones estatales, la polmica
subsiste.
Si se parte de esa misma idea y se agrega que
sus efectos son subjetivos, se excluye a los regla
mentas, pero se comprendera al acto [urisdic-
clonal, lo que parece hacer necesario que se tenga
en cuenta al ente emisor (criterio orgnico) para
delimitar la nocin del acto administrativo.
Caractersticas. Como notas preliminares a un
concepto de aclo administrativo, se hande mencio-
nar las siguientes:
a) Es un aclo jurdico;
b) Es de derecho pblico;
c) Lo emite la administracin pblica, o algn
otro rgano estatal en ejerciciode la funcin
administrativa, y
d) Persigue, de manera directao indirecta, me-
diatainmediata, el interspblico.
Concepto. Seeccocedos de le, <!t'\C>l'mQ. "::.J b..\\.\c.r.,.\Q.
produccin docbinalrelativa al tema que nos ocupa,
extraemos cuatro conceptosde acto administrativo.
3 ACTOCREADORDE SITUACiN JURfDICAGENERAL
Acto administrativo es:
Toda declaracin jurdica unilateral y ejecutiva, en
virtud de la cual La administracin tiende a crear,
reconocer, modificar o extinguir situaciones jurdicas
subjetivas.
Recaredo Fexondez d. V.lasco
Acto administrativo es:
La declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento
o deseo realizada por la administracin en ejercicio de
una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria.
Eduardo Garca d. Enterra
y Toms Ramn Fernndez
Esta definicin es similar a la que aportara Gui-
do Zanobinl.
El acto administrativo:
Es una declaracin concreta y unilateral de voluntad
de un rgano de la adminisbaci6n activa en ejercido de
la potestad administrativa.
Manuel M. Diez
Rafael Bielsa dice:
Puede definirse el acto administrativo como decisin,
general o especial, de una autoridad administrativa en
ejercicio de sus propias funciones sobre derechos,
deberes e intereses de lasentidades administrativas o de
los particulares respecto de ellos.
Sin pretender aportar uno ms a la larga listade
conceptos de acto administrativo, sino con el fin
de explicar, consideramos que ste es la declara-
dn unilateral de la administradn pblica que
produce consecuences subjetivas de derecho.
S concepto indicado en el prrafoanterior, implica
excluirde lacategora acto administrativo laactividad
reglamentaria, puesto que se habla de consecuendas
subjetivas; tampoco comprende los contratos que
celebrelaadministracin,ya que se seala que es una
dedaracin unilateral. De igual manera, no se englo-
ban los ados de esencia extrajurfdca (operaciones
materiales) ni los hechos jurdicos.
En aras de la sencillez y claridad. los conceptos
adoptados siguen un criterio orgnico y formal en
su configuracin, soslayando en gran medida el
punto de vista material.
Bibliografa recomendada
BIElSA, Rafael, Derecho administrativo, e. ed., t. 11, La
Ley, Buenos Aires, 1964.
CAzORLA PRIETO, Luis Maria, Temas de derecho adminis--
trativo, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1978.
DIEZ, Manuel M., El acto administrativo, 2a. ed., Tipogr-
fica Editora Argentina, Buenos Aires, 1%1.
FERNNDfZDE VEIASCO, Receredo, El ada admfnistratfuo,
Revista de Derecho Privado, Madrid, 1929.
FIORlNI, Bartolom A., Teora jur(dloodel ada odmlnlslTa-
t/vo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1969.
GARdA DE ENTERRiA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ra-
rn6n, Curso de derecho udministratlvo, 2a. ed., 1. 1,
Civitas, Madrid, 1978.
GoNZLEZ NAVARRO, Francisco, El procedimiento admi-
nistrativo espaol en la dodrlna dentlfloo, Presidencia
del Gobierno, Madrid, 1972.
ZANOBlNI, Guido, Curso de deredJo administrativo, vol. 1,
Aray, Buenos Aires, 1954.
Elementos del aeta administrativo.
ACTO CONDICiN Cuando se indica en qu con-
siste la funcin administrativa, se seala como ele-
mento importante de la misma los actos condicin.
Existe acto condicin cuando un sujeto se ubica en
una situacin prevista en la ley, y por tal hecho sta
se aplica.
Expliquemos lo anterior con el concurso de las
opiniones emitidas por algunos autores, acerca del
acto condicin.
Resulta que en muchas ocasiones la normajuridica no
es aplicable de pleno derecho a un caso individual;
para que lo sea es necesaria la verificacin de un acto
jurdico intermediario. Este acto produce una modifi-
cacin en el orden jurdico, puesto que por su realiza-
cin el individuo se ve colocado dentro de la regla
general.
Gabino Frag.
Losactos condicin son:
Los que tienen por objeto colocar a una persona en
una situacin jurdica general preexistente. La situa-
cin jurdica general existe desde antes y con prescin-
dencia del acto condicin; pero ste lo hace epllceble
al interesado.
Enrique Sayagus Laso
El ejemplo usual de acto condicin es el nom-
bramiento de un servidor pblico.
Bibliografa recomendada: vase en Funciones del
estado.
ACTO CREADOR DE SI,.UII.CIIl JURDICO.
GENERAL El acto creador de situaciones jurdicas
generales puede ser de ndole legislativa (I ley),
administrativa (el reglamento, ciertos decretos y
circulares) ojurisdiccional (la jurisprudencia con las
modalidades y limitaciones que la ley prevea). Este
tipo de actos son normas generales, que no van
ACTO CREADOR DE SITUACiN JURfDICA PARTICULAR 4
dirigidas a un individuo en particular y que preten-
den permanencia.
ACTO CREADOR DE SITUACiN JURfDICA PARTI-
CULAR E acto creador de situacin jurdica par-
ticular o concreta (terminologa debida a Gaston
Jeze), resulta ser el contrario del creador de situa-
cin jurdica general.
El acto que crea situaciones jurdicas particula-
res, es emitido generalmente por los particulares
(oontratos, policitacin, gestin de negocios) o por
la administracin pblica (expropiacin, otorga-
miento de una licencia, la expedicin de una cdula
profesional). Desde luego, no abarca a la generali-
dad de la poblacin. Al ser producido JXlT la volun-
tad del sujeto emisor, no se pretende crear derecho
(normas jurdicas), sino situaciones jurdicas indivi-
duales, particularizadas.
Este tipo de actos tambin pueden ser emitidos
por el rgano legislativo o parlamentario: autorizar
la aceptacin y uso de una condecoracin extran-
jera, el permiso para prestar servicios al gobierno
de otro pas, etctera.
ACTO DE GOBIERNO Por acto de gobierno en-
tendernos a la manifestacin de naturaleza poltica
que realiza la administracin pblica, la cual no
puede ser atacada por va jurisdiccional.
La idea del acto de gobierno surge de la concep-
cin de un poder ejecutivo con dos campos de
actividad: el administrativo y el poltico; el primero
regulado casi totalmente por el derecho, en tanto
que el segundo es de ndole extranonnativa y los
actos relativos son discrecionales.
Segn Roberto Ros E1izondo, el acto de go-
bierno "no posee una categora jurdica propia,
distinta de la del acto administrativo, y ello es
debido a ser de igual naturaleza", o sea, no es sino
una modaldad de ste.
Como actos de gobierno se citan la convocatoria
a sesiones extraordinarias del congreso de la unin,
lasuspensin de garantas, las relaciones exteriores,
el indulto.
Existe una intensa polmica sobre el acto de go-
bierno y su diferenciacin oon el acto administrativo.
Tal parece que los tratadistas de derecho admi-
nistrativo se pueden clasificar en dos grupos: los
Que admiten la existencia del acto de gobierno
romo categora jurdica independiente y el otro,
quiz ms numeroso, que niega tal figura autno-
ma del aclo administrativo.
Bibliografil recomendada: vase en Funciones del
estado.
ACTO JURDICO klojurdico es la manifestacin
de voluntad que produce consecuencias de dere-
cho (crea, modifica, transmite o extingue derechos
u obligaciones). Su anlisis detallado oorresponde
a la introduccin al estudio del derecho o teora del
derecho.
Clasificacin:
unilateral;
bilateral;
actos colegiados
actos colectivos, y
acto unin.
Antes de entrar al estudio del acto administrativo,
se sealan las distintas clasificaciones de los actos
jurdicos. Algunas de ellas tienen importancia para
la manera como se desempean las funciones es-
tatales y otras son un prembulo del citado acto
administrativo.
ACTO UNILATERAL Ado jurfdico unilateral es
toda manifestacin de voluntad emitida por una
sola persona y que produce consecuencias de de-
recho (crea, modifica, transmita o extingue dere-
chos u obligaciones). Tal es el caso del testamento.
ACTO UNiN Varias personas intervienen en la
creacin del acto, sus voluntades concurren a una
sola finalidad.
Gabino Fraga dice acerca de esta clese de actos
que en ellos:
Las voluntades concurrentes no son independientes
como en el acto colectivo, sino que ellas estn ligadas
entre s de manera de dar lugar a una convencin; pero
sin que sta llegue a formar un contrato, puesto que el
efecto jurdico que se produce y que es otro elemento
que viene a caracterizara ste, no es crear una situadn
jurdica ndlvlduel, sino simplemente hacer aplicable a
un caso concreto una situacin jurdica general crea-
da de antemano.
El mismo autor pone como ejemplo el nombra-
miento de un empleado pblico.
ACTOS BILATERALES ''Los actos judioos bilate-
rales son aquellos que para s.u fOTmaci.6n tC!O,..u1eW.t\.
dos o ms voluntades que buscan efectos jurdicos
diversos entre s. n (Ernesto Gutlrrez V Gonzoi-
lez.) Suelen ctarse a ttulo de ejemplos de esta
5
categora, los contratos de arrendamiento, de obra
pblica, etctera.
ACTOS COLECTIVOS En los actos colectivos,
para la consecudn de un fin, se requiere la inter-
vencin de los integrantes de una comunidad y
cuyas voluntades se presentan independientes:
caso del contrato colectivo de trabajo o el de los
procesos eleclorales.
ACTOS COLEGIADOS Podemos considerar den-
tro de esta categora a "las decisiones de cuerpos
integrados por varios individuos, las cuales, al ex-
teriorizarse, aparecen como la voluntad comn del
ente emisor. Ejemplo: una ley o una sentencia de
tribunal colegiado de "circuito.
ACTOS JURISDICCIONALES Son calificados
como tales, aquellos que resuelven una contro-
versia entre partes calificadas, o que se refieren a
las diversas etapas de la solucin del conflicto. El
estado los emite en ejercicio de la funcin juris-
diccional.
Dado que tanto la funcin administrativa como
la jurisdiccional se realizan mediante la aplicacin
de la ley, resulta necesario establecer, a grandes
rasgos, su diferenciacin.
Respecto a la funci6n legislativa no existe mayor
problema, ya que ella consiste bsicamente en la
creacin de disposiciones de carcter general (le-
yes).
La corriente doctrinaria y poltica que sostiene
la similitud real entre actos administrativos y juris-
diccionales (ejecutar la ley, aplicarla a casosconcre-
tos), ha llevado a excesos de concentracin de
poder, al hacer depender en algn pas a los rga-
nos judiciales del poder ejecutivo, o incorporando
al mbito de la administracin pblica tareas juris-
diccionales. Esto, aparte de ir en contra de la teora
y necesidad de diluir el poder entre diversos rga-
nos estatales, provoca un monopolio de facultades
en el ejecutivo, totalmente antidemocrtico.
No se trata aqu de estudiar exhaustivamente los
actos administrativo y jurisdiccional;sealaremos ni-
camente algunas notas distintivas de ambos.
Si bien tanto la funcin administrativa como la
jurisdiccional se realizan mediante actos jurdicos
que implican ejecutar la ley o aplicarla a un caso
concreto, la primera se hace de manera continua y
permanente, y la segunda requiere el plantea-
ACTOS MATERIALES
miento que una persona haga de un conflicto por
resolver.
Orgnicamente, el acto administrativo ser pro-
ducido por los entes del poder ejecutivo; el jurisdic-
cional saldr de alguna dependencia del poder
judicial.
Elacto administrativopetSigue, de manera mediata
o inmediata, directa o indirecta, el beneficio colectivo
o inters pblico; per su parle, el aclo jurisdia:iona!
tiene por objeto resolver una controversia que ha sido
planteada, o emitir una declaracin a favor de \U1
individuo determinado.
La mayora de los casos planteados ante los
tribunales(6rganos jursdicdonales), son conflictosde
intereses entre particulares o la necesidad de prote-
ger los derechos de los gobernados frente a alguna
autoridad. Por su lado, el acto administrativo se
produce para la consecucin de finalidades de na-
turaleza colectiva, permitir que el estado alcance
fines de carcter material o cultural, aunque tam-
bin va dirigido usualmente a personas concretas
(un permiso, cobro de impuestos, una concesin,
la expropiaci6n).
El acto jurisdiccional es:
La tarea propia dejuzgamiento, que para resolver loe
conflictos de intereses que tienen efectos jurdicos,
realizan los titulares del poder judicial. .. El quehacer
jurisdiccional supone una frmula de arreglo de les
ccntroverstas de intereses jurdicos sometidos a una
autoridad competente (seleccionado como rgano ca-
paz entre varios juzgados y tribunales).
Fernando Flores Garda
ACTOS MATERIALES Aunque la administraci6n
pblica est totalmente sometida al derecho (Jean
Rivero), tanto en su organizacin como en su
actuar, se seala que no todas las tareas Queaquella
realiza son actos de naturaleza jurdica, sino que
existen alIado de stas, operaciones materiales de
contenido metajurdico.
Se insiste en que hay un elemento extranorma-
tivo en la funcin administrativa, cuya importan-
cia no puede soslayarse; son actos u operaciones
materiales, de carcter tcnico generalmente. que
influyen decisivamente en la marcha de la admns-
tracin pblica.
Acerca de esta cuestin Enrique Sayagus
Laso dice:
Operaciones materiales. A diferencia de las otras
funciones jurdicas estatales, que se agotan con lasola
formulacin de actos jurdicos, la funcin administra-
ACTOS MATERIALES
tiva requiere en mltiples aspedos el accionamiento
material de 105 rganos de administracin. Este ele-
mento de ejecucin es fundamental en la funcin
administrativa.
Segn opini6n de Guido Zanoblnl, los siguien-
tes casos no tienen trascendencia en el campo del
derecho:
a) En las actividades meramente de hecho y
jurldicamente irrelevantes como las audien-
cias de los ministros y de otras autoridades,
las manifesladones con las que las autori-
dades anuncian al pblico importantes
sucesos o exhortan a observar una conducta
determinada frente a situaciones particulares;
b) En las actvdades materiales, tcnicas e in-
telectuales, con las que se desenvuelven los
servicios pblicos, romo los de comunicacin
y de transporte, de asistencia sanitaria, de
instrucciny similares,y
e) En las actividades materiales, con las que se
da ejecucin a disposiciones precedentes. Si
de stas derivan a veces efectos jurdicos, ta-
les -efectos deben remontarse a las disposicio-
nes que tratan de ejecutar.
En tnninos generales, se puede decir que no son
actos edrnnstratvos los que se mantienen en la es-
fera jurdica de la administracin, sin ocasionar a
esta esfera, ni a la de los particulares, ninguna mo-
dificacin. En algunas circunstancias, los mismos
actos, sean de mero hecho o bien tcnicos o ejecu-
tivos pueden dar origen a relaciones jurdicas entre
la admrustrecn y los particulares, cuando, exce-
diendo la esfera jurdica de la primera, le irrogan
responsabilidad. En tales supuestos, empero, los
citados actos fonnan parte de los hechos jurdicos no
como actos administrativos, sino como actos ilcitos
de la administraci6n pblica (propiamente de los ser-
vidores pblicos o, en todo caso, del estado como
persona moral para efectos de responsabilidad dvil).
Bibliografa recomendada
DEMIQ-IEL, Andr, Le drolt admlnistrif, LGDJ, Paris, 1978.
FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 25a. ed., Porra,
Mxico, 1986.
GoNZLEZ URIBE, Hctor, Teora poltica, Sa. ed., Porra,
Mxico, 1984.
RlVERO, Jean, Draft admfnlstratij, Be. OO., Dalloz, Paris,
j977.
SAYAGlS 1..ASJ, Enrique, Tratado de derecho adminIstra-
tuo, 4a. ed., t. 1, sin pie de imprenta, Montevideo,
1974.
6
ZANOBlNI, Guido, Curso de derecho administrativo, vol. 1,
Aray, Buenos Aires, 1954.
ACTOS poLlTlcos La polmica citada a prop6-
sito de los actos de gobierno (vase), se complica
con la existencia de esta categora de actos pol-
ticos. En efecto, no es lo mismo gobierno que
poltica.
Losactos polticos pueden ser emitidos por par-
ticulares o por el estado y son aquellos que persi-
guen obtener o conservar el poder.
Puedentener o no implicaciones jurdicas (asistir
a una asamblea de algn partido poltico; sufragar
en elecciones federales, locales o municipales; ha-
cer declaraciones a la prensa, etctera).
Slo algunos autores diferencian entre acto de
gobierno y acto poltico, la mayora utiliza ambos
vocablos como sinnimos.
ACTOS PBLICOS Esimportante tener en cuenta
esta especie de actos, en virtud de que el arto 121
de la constitucin federal los menciona. al estable-
cer que "En cada estado de la jederacin se dar
entera fe y crdito a los ados pblicos, registros y
procedimientos judiciales de todos los otros. "
Consideramos que acto pblico es el que emiten
Josrganos de gobierno en ejercicio de la funcin
legislativa, administrativa o jurisdiccional. Dicho de
otra forma: es una manifestacin de voluntad de un
rgano del estado, en lISO de potestades de derecho
pblico.
ACUERDO Resolucin que se toma en los tribu-
nales, comunidades o juntas; en otro sentido: re-
soluci6n premeditada de una sola persona (D. R.
A E.).
Acuerdo, semnticamente. es coincidir dos o
ms personas en el tratamiento o interpretacin que
ha de darse a un asunto; existir armona respecto a
una cuestin. Tambin puede significar: resolucin
tomada en comn por varios individuos; decisin me-
ditada de una persona; pacto; convenio; t r a t a o o ~
deliberar y resolver acerca de un determinado plan-
teamiento.
Como se observa, acuerdo puede tener ml-
tiples connotaciones. Tambin en lo jurdico es
factible hablar de diversos alcances: acuerdo nter-o
nacional, judicial, laboral, etc.; es decir, el concepto
per se es amplio. En el mbito del derecho admi-
nistrativo se llega a entender de diversas maneras,
como:
7
a) La decisin de un servidor pblioo;
b) El acto ejecutivo emitido por un cuerpo cole-
giado de funcionarios;
e) La resoludn de un superior jerrquico res-
pecto a un asunto presentado por su inferior, y
d) El instrumento para la creacin de rganos
administrativos, su modificacin, extincin,
venta o transferencia.
Pretendiendo delimitar el alcance del vocablo
acuerdoen nuestra prcticajurdioo-adrninistrativa,
sanos permitido conceptuarlo como la orden dic-
tadapor el superioral inferiorjerrquioo, oonforme
a unadecisin tomada individual o oolegiadamente.
Bibliografa recomendada: uase en Circular.
ADMINISTRACiN PBLICA Accin del gobierno
al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para
el cumplimiento de las leyes y para conservacin y
fomento de los interses pblicos, y al resolver
las reclamaciones a que d lugar lo demandado.
(D. R. A. E.).
La expresinse usa como un sinnimo de poder
ejecutivo, en trminos generales.
Laadministracin pblica es el objeto de estudio
de la disciplina denominada administracin pblica
(la disciplina y su objeto de estudio coinciden en su
denominacin), esta ltima presenta sustanciales
diferencias de especializacin con otra disciplina
que le es afn, la administracin de empresas. Di-
chas diferencias se explican en funcin de los entes
hacia los cuales ellas se dirigen, entes cuya organi-
zacin y cuyas actividades difieren en virtud de sus
objetivos y de los sectores en que se desenvuelven.
Lasistemtica a que responden sus planteamientos
tericos y prcticos, por ende, tambin es diferente.
Ambas, sin embargo, guardan cierta unidad ter-
minolgica para referirse a aspectos que, de una u
otra forma, les son comunes, de ah que la una o
la otra emplean expresiones, como organizacin,
planeacin, control, evaluacin, seleccin de per-
sonal, direccin, etc. La mayora de los autores que
se mencionan en esta voz y a !o largo de ella, para
abreviar y evitar redundancias, utilizan solamente
la expresin cienda de la administracin, pero en
este caso de lo que se est hablando es de la ds-
dplina de la administracin pblica. Por otra parte,
es de hacer notar que los especialistas an no se
ponen de acuerdo de manera unnime en cuanto
a si la administracin es una ciencia o una tcnica,
ADMINISTRACiN PBLICA
por eso preferimos referimos a ella con el trmino
disciplina.
Evolucin histrica. La evolucin histrica de la
administracin pblica no es breve; breve puede ser
la exposicin que se haga acerca de su desarrollo a
lo largo de la historia, pero eso queda librado al
arbitrio del expositor y no por Iimitantes impuestas
por la naturaleza misma del tema. A continuacin
proporcionamos unas notas muy generales
referidas a ese proceso que durante decenas de
siglos ha acompaado a la humanidad..
Desde las ms remotas sociedades aparece la
administracin, primero para regular la distribu-
cin de los escasos satisfactores que posean los
grupos humanos, y despus con fines tributarios.
Con el surgimiento y la expansin de los grandes
imperios de la antigedad, experimenta un salto
cualitativo y cuantitativo, a efecto de adaptarse
al manejo de las riquezas obtenidas mediante la
guerra.
Segn Ornar Guerrero, los primeros escritos
acerca de la administracin pblica los aporta la
India entre los siglos VI a IV, a. de n. e.; a partir de
entonces se pueden researI cosa que hace el autor
citado, los estudios que siguieron a instituciones
pblicas, encargadas de las funciones o activida-
des administrativas de las sociedades polticamente
estructuradas y siempre cambiantes.
As, los entes de la administracin existen, se
modifican, se adaptan al apogeo de la Roma impe-
rial. Este mismo proceso de cambio y adaptacin
se repite en la alta Edad Media, oon la baja Edad
Media, en el surgimiento del estado moderno (siglo
xv), y en el nuevo rgimen surgido a raz de la
Revolucin francesa (1789). Dinmica que, por
otra parte, se mantiene en nuestros das y, que,
tambin, se dio en otras sociedades polticas no
occidentales (las civilizaciones americanas anterio-
res al siglo 'IN, el Lejano Oriente, etctera).
Por lo que hace a los estudiosos de la materia,
son de mencionarse: Turgot (siglo XVIII), Bonrn
(n. 1772), Tocqueville (fines del siglo 'lN1II), Carlos
von Stllin (1757-1831), O\\vn (s\glo"'x), 1'0&_
da de Herrera (siglo XIX), 000 Mayer (a fines del
XIX); Luis de la Rosa y Francisco BuInes en
Mxioo (siglo XIX), y los oontemporneos Max We-
ber y Morstein Marx.
Problemtica de la administracin pblica mo-
derna. Manuel M. Diez afinna que:
ADMINISTRACiN PBLICA
La administracin es tan abigarrada, tan doerse en su
forma y contenido que eolemente se puede aceptar
una nocin negativa: el hecho de no ser legislacin ni
ser justicia.
A medida que el estado se iba consolidando, la
administracin pblica incorporaba nuevos come-
tidos a su mbito de competencia. Este movimiento
orientado a aumentar el radio de accin de la
funcin administrativa no ha cesado en la actuali-
dad, porque prcticamente toda actividad social
implica relaciones con los 6rganos del poder ejecu-
tivo federal, local o municipal. Ello a pesar de la
privatizadn de aIglU1as empresas y actividades.
Tal ensanchamiento del campo de accin de la
administracin pblica ha producido la innovacin
y proliferacin de mtodos, reglas y organismos; lo
que ha motivado que se haya ensayado una multi-
plicidad de variantes en las estructuras del poder
pblico, y el incremento de diversificacin de
sistemas.
Estos comentarios resultan vigentes a pesar de
las polticas neoliberales adoptadas en casi todos los
pases, al finalizar el siglo XX; el llamado "adelgaza-
miento" del estado, no trajo consigo que ste re-
nunciara a cuotas de poder y las traspasara a otras
instancias sociales.
Diversas concepciones de la administracin
pblica. Los entes del poder pblico encargados
de coordinar los recursos de diversa ndole para el
logro de ciertos objetivos, constituyen la materia
que integra a la administracin pblica.
La administracin pblica al ser analizada, por
la ciencia o teora de la administracin y desde un
punto de vista eminentemente extrejurfdco com-
prende los elementos siguientes:
a) Organizacin;
b) Coordinacin;
c) Finalidad;
d) Objetivos;
e) Mtodos operativos;
f) Planeacin;
g) Control, y
h) Evaluacin.
Otra concepcin ser la teleolgica, es decir, aque-
lIa en que se tienen en cuenta los fines que ella
persigue, los cuales pueden ser lograr el bien co-
mn, satisfacer las necesidades colectivas, mante-
ner la hegemona de un grupo social, alcanzar la
justicia social, etctera.
8
Una concepcin, ms, de las muchas que existen,
consiste en contemplar la administracin pblica ro-
mo una corporacin de individuos, los cuales han de
ser conducidos adecuadamente al logro eficiente
de detenninados resultados. Finalmente, nos referi-
mos a la tesis que considera a la administracin
pblica un instrumento fundamental dentro de laacti-
vidad poltica del eslado, toda vez que por su medio
se ejerce principalmente el poder.
Criterios para el estudio de la administracin
pblica. Existen dos puntos de vista o criterios a
los que se acude para establecer la naturaleza o
materia que integra a la administracin pblica, los
cuales se denominan orgnico, y dinmico o
funcional, respectivamente:
Orgnico: de acuerdo con este criterio, el ob-
jeto de la ciencia de la administracin 10confor-
man todos los entes que dependen del poder
ejecutivo; ya sea que tal vinculacin sea real o
formal (incluye secretaras, rganos descentrali-
zados, comisiones, empresas pblicas. etctera).
Dinmico o fundonal: segn este punto de
vista. la materia de la ciencia de la administra-
cin est constituida por aquellas acciones del
poder pblico, cuya naturaleza sea material-
mente administrativa. Esto es, el objeto por
estudiar es el quehacer estatal que se realiza de
forma de funcin administrativa (Fraga, Gor.
dillo), de cometidos (Sayagus) o actividad
administrativa (Manuel M. Diez, Royo Villa-
nova).
Bibliografa recomendada
DIEZ, Manuel M., El ado administrativo, 2a. ed., tipogr-
fica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961.
GARCfA DE ENTERH:fA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ra-
mn, Curso de derecho adminlstratloo, 2a. ed., t. 1,
Civitas, Madrid, 1978.
GUERRERO, Ornar, Introducci6n a la admlnlstradn pbli-
ca, Harla, Mxico, 1985.
__ , La teora de la administracin pbllco, Harla,
Mxico, 1986.
MAlnfN MATEO, Ramn, Manual de derecho administrati-
vo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.
OLIVERA TORO, Jorge, Manual de derecho administrativo,
5a. ed., Porra, Mxico, 1988.
PvoET,
Dalloz, Paris, 1969.
TEAD, Ordway, El arte de la administracin, lnstitufo de
Estudios Policos, Madrid, 1964.
9
WPUXJ, Dwight, La admlntstrad6n pblico del cambio
sodal, Escuela Nacional de Administracin Pblica,
Madrid, 1974.
AoMINlSlRACIN PBLICA. CLASIFICACiN En
el derecho administrativo, como en otras ramas
jurdicas, cada autor acude a supropio criterio para
clasificar o definir. a ello se debe que existan abun-
dantes clasificaciones de la administracin pblica,
adems de las previstas por la ley, de unas y otras
solamente citaremos algunas:
a) Activa y contencioso. Es un criterio inspi-
rado en la escuela francesa. La activa denota
a los entes que producen y ejecutan actos
administrativos; la contenciosa, a los rga-
nos del poder ejecutivo facultados para resol-
ver conflictosentre losgobernados y lapropia
admnstradn pblica;
b) Federal, local y munidpa/. Esta clasificacin
se basa en la constitucin poltica mexicana,
y atiende a los tres niveles de gobierno exis-
tentes en nuestro sistema jurdico poltico.
Vale la observacn de que la administracin
local tambin se conoce como estatal y en
derecho comparado equivale a la denomi-
nada provincial o estadual;
e) Centralizada y paraestatal. Se refiere a los
dos tiposde administracin pblicaprevistos en
el arto 90 de la constucin federal;
d) Centralizada, desconcentrada y descentrali-
zada. Este criterio est referido a la forma de
relacionar los rganos administrativos con el
titular del poder ejecutivo;
e) De acuerdo con la competenda de cada r-
gano. Se puede hablar de administracin
poltica, de seguridad, agropecuaria, indus-
trial, educativa, etctera, y
nDependencias y endades. Esta distincin se
introdujo en nuestro derecho a partir de 1977.
e identifica dependencias con secretarias, de-
partamentos administrativos y procuraduras de
justicia (rganos centralizados), el vocablo enti-
dades se reserva para los entes paraestatales
(ganos descentralizados en sentido amplio).
ADMINISTRADO Se dice del particular o goberna-
do en sus relaciones con los rganos del poder
ejecutivo.
AGUAS NACIONALES La importanda vital del
agua es de sobra conocida. Sin este recurso no es
AGUAS NACIONALES
posible la existencia misma de los seres vivos Y. en
consecuencia, toda civilizacin. Aunque tradicio-
nalmente se leconsider como un elemento natural
inagotable, esta concepdn ha sido modificada por
el costo cada vez ms elevado para hacerlo llegar a
los centros urbanos y por su empleo indiscriminado
y contaminacin.
Enel derecho mexicano, los principales recursos
acuferos estn considerados como propiedad de la
federacin, aunque la materia es de competencia
concurrente para los tres niveles de gobierno. El
arto 27 constiludonal establece que:
l. . .J Son propiedad de la nacin las aguas de
los mares territoriales, en laextensin y trminos
que fije el derecho internacional; las aguas ma-
rinas inferiores; las de lagunas y esteros que se
romuniquenpermanente ointermitentementecoTl
el mar; las de lagos interiores de formadn
natural que estn ligados diredamente a comen-
tes constantes; las de los ros y sus afluentes
directos o indirectos. desde el punto del cauce
en que se iniden las primeras aguaspermanen-
tes, intermitentes o torrendales, hasta su desem-
bocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de
propiedad nacional; las de las corrientes cons-
tantes o intermitentes y sus afluentes directos o
indirectos. cuando el cauce de aqullas, en toda
su extensln o en parte de ellas, sima de lmite
al territorio nacional o a dos entidades federati-
vas. o cucndc pase de una entidad federativa a
otra o cruce la lnea divisoria de la repblica; las
de los lagos. las lagunas o esteros cuyos vasos,
zonas o riberas. estn cruzados por lneas diviso-
rias de dos o ms entidades o entre la repblica y
un pas vecino; o cuando el lmite de las riberas
sirva de lindero entre dos entidades federativas
o a la repblica con un pa(s vecino; las de
los manantiales que broten en las playas, 1.0-
nas martimas. cauces. vasos o riberas de los
lagos. lagunas o esteros de propiedad nacional
y las que se extraigan de las'minas; y los cauces,
lechos o riberas de los lagos y las corrientes
interiores en laextensin quefija la ley. Las aguas
del subsuelo pueden ser libremente aJumbradas
mediante obras artifidales y apropiarse por el
dueo del terreno; pero cuando lo exija el inters
pblico o se afecten otros aprovechamientos, el
ejecutivo federal podr reglamentar su extraccin
y utilizacin y aun establecer zonas vedadas, al
igual que para las dems aguas de propIedad
ALCALDE
nacional. Cualesquiera ctras aguas no incluidas
en la enumerad6n anterior se considerarn
oomo parte integrante de la propiedad de los
terrenos por los que rorran o en los que se
encueraren sus dep6sitos, pero si se 1oca1izaren
en dos o ms predios, el aprouedlamiento de
estasaguas se oonsiderar de utilidad pbHca, y
quedor sujeto a las disposiones que dicten los
estados.
En loscasos a que se refierenlosdos prrafos
anteriores, el dominio de lanadn es inalienable
e imprescriptible y la explaton, el uso o el
aprovechamiento de losrecursos de que se trata,
por los particulares o por sodedades constitui-
das conforme a las leyes mexicanas, no podr
realizarse sino mediante concesiones. otorgadas
por el eiecutiuofedera', de acuerdo con las re-
glas y condiciones que establezcan las leyes.
[. . J La nacin ejerceen una zona econ6-
mica exclusivasituadafuera del mar territorial y
adyacente a ste, losderechos de soberanay las
jurisdio:::iones que determinen las leyes del con-
greso. La zona econ6mioo exclusiva se extende-
r a dosdentm millas nuticos. medidas a partir
de la lnea de base desde la cual se mide el mar
territorial. En aquellos casos en que esa extensi6n
produzca superposid6n con las zonas econ-
mioos exclusivas de otros estados, la delimita-
d6n de las respectivas zonas se har en la me-
dida en que resulte necesario, mediante acuerdo
oon estos estados.
{...} La restitucin de aguas Q los ncleos
de poblacin se har en los trminos de la ley
reglamentaria.
Estas reglas constitucionales estn desarrolladas
en la Ley de Aguas Naonales y en la Ley Federal
del Mar (8 de enero de 1986); su aplicacin, en
especial de la primera, compete al rgano deseen-
tralizado federal: Comisin Nacional de Agua. Asi-
mismo, la Ley Agraria es aplicable en lo conducente
al ltimo prrafo anotado.
ALCALDE Ayuntamiento.
ALIMENTOS Bebidas y alimentos.
AMPARO ADMINISmATIVO El control de la ac-
cin administrativa, por parte de rganos judiciales,
se da en derecho mexicano mediante el juicio de
amparo.
10
Se trata de un control jurisdicd.onal (existe con-
troversia) por medio de r,gano judicial (poder ju-
dicial), el cual mediante la tutela de los derechos
humanos (garantas individuales) obliga a la admi-
nislracin pblica para que obre de conformidad
con la ley cuando ha afectado indebidamente los
intereses particulares del gobernado.
Este sistema de control tiene su equivalente en
el habeas oorpus del derecho anglosajn. No es
lugar para describir las diferencias de origen y fina-
lidad entre esta figura y el amparo mexicano, nues-
tro nico propsito aqu es sealar su semejanza en
cuanto camino jurisdiccional-judicial de control de
legalidad; aunque cabe la observan de que el
amparo tiene efectos para un caso particular y el ha-
beas corpus trasciende erga omnes.
El control ejercido por medio del amparo es
indirecto, ya que no fue ideado como controlador
de la legalidad del actuar del poder ejecutivo, sino
que existe para garantizar el respeto a los derechos
humanos. Dado que en el captulo de garantas
individuales, la carta magna incluy lo que se ha
estudiado corno requisitos constitucionales del acto
y procedimiento administrativos (vase), cuando
no son cumplidos por la administracin pblica,
el gobernado puede solitar a la autoridad judicial el
amparo y la proteccin de lajustia federal. Deesta
manera, la forma escrita, competencia. legalidad,
fundamentacin, motivacin, previa audiencia, irre-
troactividad, seguridad jurdica y dems requisitos
constitucionales de la accin administrativa han de
ser acatados, de lo contrario existe la posibilidad
de acudir al juico de amparo.
Para intentar la va de amparo, han de agotarse
previamente los otros medios de defensa: recurso
administrativo y contencioso-administrativo, cuan-
do conforme a la ley ello sea necesario.
Desde luego tenemos presente que los antece-
dentes, la naturaleza, los requisitos, los procedi-
mientos y los efectos del amparo son de tal
importancia y tecnicismo que su descripcin es im-
posible en este diccionario, para ello existen textos
especializados.
Una vertiente del conlroIjudicial de la legalidad
es la prevista en el arto 133 de la carta magna al
sealar que esa constitucin, las leyes del congreso
de !a unin que emanen de ella y los tratados que
estn de acuerdo con la misma. celebrados IJ o..lJJ2 SI2.
celebren por el presidente de la repblica. con
ratificacin del senado, sern la ley suprema de
t ~ a la unin. Los jueces de las entidades federati-
11
vas se arreglarn a dicha constitucin, a las leyes y
los tratados, a pesar de lasdisposiciones en contra-
rio que pueda haber en las constituciones o leyes
de los estados.
Una ltima observacin acerca del sistema judi-
cial de control de legalidad: sus partidarios aducen
en favor de l, la teora de separacin de poderes;
argumento, tambin esgrimido por los que estn de
acuerdo con los tribunales administrativos.
APORTACIONES DE SEGURIDADSOCIAL Con el
surgimiento del derecho del trabajo, a principios del
siglo XX, aparece la seguridad sodal como un com-
plemento necesario a las conquistas laborales; el
estado crea mecanismos en esa materia y, general-
mente, encarga a entes descentralizados la presta-
cin del servicio inherente.
El vigente Cdigo FIScalde la Federacin inclu-
ye, a diferencia de los anteriores, a las aportaciones
de seguridad social como una categora especial
perteneciente a los ingresos pblicos. La introduc-
ci6n de esta figura dentro de las contribuciones
viene a resolver un aejo problema terico y prc-
tico que confrontaba el estado con respecto a la
naturaleza de estos ingresos, los cuales eran fre-
cuentemente calificados como parafiscales.
El cdigo menonado dice que "son las conu-
budones establecidas en la ley a cargo de personas
que son sustituidas por el estado en el cumplimiento
de obligaciones fijadas por la ley en materia de
seguridad social o a las personas que se beneficien
en forma especial por seroidos de seguridad social
proporcionada por el mismo estado".
Se podra abundar en relacin con este PW1to,
mediante la inclusin de argwnentos vertidos acer-
ca de si se trata de derechos, contribuciones espe-
ales o de alguna figura sui generis, pero ello
rebasara los alcances de este texto.
Desde luego, este rubro incluye las cuotas ente-
radas al Instituto de Seguridad y Servicies Sodales
de los Trabajadores del Estado, Instiluto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores,
Instituto Mexicano del Seguro Social e Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexi-
canas.
Como ya indicamos, no es nuestra intencin
ahondar en las aportaciones de seguridad social;
por ello nicamente sealaremos algunas de sus
diferencias con otras figuras tributarias:
Con el Impuesto. ste sirve para sufragar los gastos
pblicos en general, en tanto que las cuotas entre-
APROVECHAMIENTOS
gadas a instituciones de seguridad social van desti-
nadas especficamente a cubrir las necesidades pe.
cuniarias de las mismas.
Con los derechos. stos constituyen una contra-
prestacin hecha al estado por un servicio o bien
que ste proporciona de una manera particulariza-
da y a solicitud del gobernado; mientras que en las
llamadas cuotas obreropatronales, se paga por un
servido que el asegurado no ha solicitado y el cual
quiz nunca utilice, requiera, ni le interese.
APROBACiN Accin de aprobar. Dar por buena
una cosa. (D. E. M., M. Alonso)
Losactos de aprobacin reciben otros nombres,
como ratificacin u homologacin; constituyen un
medio de control sobre actos de autoridades adm-
nistrativas, por lo que se producen con posteriori-
dad al acto controlado, y confieren validez o
eficacia al acto original y por tanto lo perfeccionan.
De tal manera que surte el acto original sus
efectos jurdicos en el momento de la aprobacin y
no en la fecha de emisin del acto controlado. Esto
significa que el acto aprobado no ser un acto
retroactivo. Como consecuencia de lo anterior, un
acto no aprobado no produce efectos, pues no se
configura en acto administrativo perfecto.
Por otro lado, la autoridad controladora slo
puede otorgar o negar su aprobacin sin modificar
el acto; sin embargo, tiene la posibilidad de cond-
donar su aceptacin para que el emisor del acto lo
reforme en cierto sentido, porque una vez aproba-
do no puede ser revocado el acto.
Ejemplos: ratificacin del nombramiento de un
contraJor interno, por parte de la Secretara de Con-
tralorfa y Desarrollo Administrativo; aprobacin de
planes y programas de estudio y revalidaciones;
aprobacin de actas de sesiones de rganos cole-
giados de entidades paraestatales.
Bibliografa l"ecomendada: vase en Llcenda.
APROVECHAMIENTOS En este rubro el legisla-
dor incluye los ingresos que el poder pblico recau-
de y que sean distintos a las contribuciones, los
financiamientos y a los de organismos paraestata-
les. Resulta difcil encontrar que ingresos por la va
del derecho pblico, no listados anteriormente, ca-
bran en este rengln. Podramos quiz, hablar de
los rezagos, es decir de un crdito fiscal no pagado
oportunamente.
ARBITRARIEDAD
Cabran en estacategora losintereses; stosson
las cantidades adicionales (costo del dinero) que el
contribuyente debe cubrir al obtener un plazo adi-
cional para pagar un crdito fiscal; quedan as
mismo, dentrode los aprovechamientos, lasdivisas
decomisadas.
Para la ley anual de ingresos (1995), son apro-
vechamientos: las multas; las indemnizaciones; los
reintegros; lasaportaciones de los estados, munici-
piosy particulares para el servicio sistema escolar
federalizado; las recuperaciones de capital; las
aportaciones de contratistas de obras pblicas, et-
ctera.
ARBITRARIEDAD Abuso de poder y Desvo
de poder.
ARMADA Las atribuciones estatales en materia de
defensay proteccin de nuestras costasy mares, se
realizan por medio de la armada; dada la enorme
e x t e ~ i n de unas y otros, las tareas de la armada
revisten unaindudable importancia econmica,mi-
litar y poltica,
Por armada, se entiende el conjunto de las
fuerzas navales de un pas. La armada de Mxico
es una institudn permanente, de carcterfederal
y tiene por finalidad utilizar el poder naval para la
salvaguarda de la seguridad interior y la defensa
exterior de la repblica.
La constitucin polca federal establece en su
arto 89 que son facultades del presidente, en la
materia que tratamos:
a) Nombrar con aprobacin del senado, a los
oficiales superiores de laarmada nacional;
b) Nombrar a tos dems oficiales de la armada
naclonal con arreglo a las leyes, y
c) Disponer de la totalidad de la marina de
guerra, para la seguridad interior y defensa
exteriorde larepblica.
La armadade Mxico. La competencia de la ar-
mada se puede compendiar en los siguientes dos
aspectos:
Defensa naual. Que incluye la defensa ex-
terior del pas; la proteccin al trnsito de
buques; la vigilancia de las playas, la zona
martimo-terrestre, el mar tenitorial y el mar
patrimonial, o zona econmica exclusiva, y
la conservacin del medio marino, y
11 Seguridad interior. Que comprendeapoyo
a las autoridades federales en sus cometidos
12
y auxilio a la poblacin en caso de calamidad
pblica.
Lo anterior es un reswnen del arto 20 de la Ley
Orgnica de la Armada de Mxico que establece
como finalidadesy objetivos de sta los siguientes:
1 Defender la soberana del pas en aguas, cos-
tas e islas nacionales y ejercerla vigilanciaen
las mismas;
2 Cooperar en el mantenimiento del orden
oonstitudonal del estado mexicano;
3 Ejercer jurisdiccin militar en nombre de la
federacin en los mares territoriales, las zonas
martimo terrestres, las islas, los cayos, los
arrecifes, los zcalos y las plataformas cont-
nentales, incluyendo los espacios areos co-
rrespondientes,aguas interiores, vas fluviales
y lacustres en sus partes navegables, segn lo
determine el mando supremo;
4 Protegerel trficomartimo, fluvial y lacustre
en la jurisdicci6n federal y donde ordene el
mando supremo;
5 Efectuar operacionesderescateysalvamentoen
el mary en general, en les aguas nacionales;
6 Cooperar con las autoridades civiles en m-
siones culturales y de accin cvica, en los
aspectos relacionados con actividades mar-
timas;
7 Auxiliar a la poblacin civil en los casos y las
zonas de desastre o urgencias, actuando por
s o conjuntamente con el ejrcito y la fuerza
area, conforme al plan nacional de auxilio;
8 Coadyuvar en la vigilancia de los recursos
martimos, y en general de los fluviales y la-
custres nacionales y en la represin del con-
trabando y el trfico ilegal de estupefacientes
y psicotr6picos, en los trminos de las dispo-
siciones legales aplicables;
9 Realizar actividades de investigacin cent-
ca, oceanogrfica, biolgica y de los recursos
martimos, actuando en colaboracin con
otras institutuciones nacionales o extranjeras;
10 Participar en la prevencin y control de la
contaminacin del ambiente martimo, y
11 Organizar y operarel servicio de polica rnar-
tima y colaborarcon las autoridades compe-
tentes en los servicios de vigilancia de los
puertos e instalaciones de stos.
Los elementos materiales de la. annada, porser insu-
ficientes, hacenque la vigilancia sea incompleta, lo
13
que permite el saqueo de nuestras especies marti-
mas por parte de pesqueros piratas de otros pases.
Organizacin naval miiitar. El personal que inte-
gra la armada de Mxico, se clasifica en:
1 Almirantes;
2 Capitanes
3 Oficiales;
4 Cadetes y alumnos;
5 Clases, Y
6 Marinera.
El orden de jerarqua de la escala de mando es el
siguiente:
1 Mando supremo. Que corresponde al presi-
dente de la repblica;
2 Alto mando. Que compete al secretario de
marina;
3 Mando superiorenjefe. Que corresponde al
jefe de operaciones navales, quien deber ser
almirante y tendr el nivel de subsecretario de
estado;
4 Mandosuperior. Que compete a los coman-
dantes de regiones navales, de zonas y de
fuerzas navales; los dos primeros podrn ser
almirantes o vicealmirantes y el tercero ser de
la categora de almirante, y
ARMADA
5 Mando subordinado. Que corresponde a to-
dos aquellos que no se mencionaron en los
incisos precedentes.
La estructura orgnica de la armada, segn la ley
de la materia, es sta:
Secretario de marina: rgano de justicia naval, y
Jefatura de operaciones navales: estado mayor
de la armada, inspeccin general de la annada,
mandos territoriales, mandos de fuerzas nava-
les, rganos de servicios y establecimientos
navales, comisin de leyes y reglamentos y
asesoras especiales.
Las regiones navales son reas con cierta delimita-
cin geogrfica, creadas por disposicin del mando
supremo con el fin de agrupar fuerzas y elementos
de determinada rea y pertenecientes a zonas y
fuerzas navales. Las fuerzas navales existentes son
del Golfo y del Pacfico, adems de las que por
instrucciones del mandosupremo se lleguen a crear
con carcter permanente o temporal. Los grados y
jerarquas dentro del personal de la armada tienen
las siguientes equivalencias con las del ejrcito y
fuerza area, segn el arto 77 de la ley orgnica de
aqulla.
ARMADA EJRCITO FUERZA AREA
1 Almirantes Generales Generales
Almirante General de divisin General de divisi6n
Vicealmirante General de brigada General de ala
Contrelmtrente General brigadier General de grupo
2 CapItanes Jefes Jefes
Capitn de navo Coronel Coronel
Capitn de fragata Teniente coronel Teniente coronel
Capitn de corbeta Mayor Mayor
3 Ofidales Oficiales Ofldales
Teniente de navo Capitn primero Capitn primero
Teniente de fragata Capitn segundo Capitn segundo
Teniente de corbeta Teniente Teniente
Guardiamarina Subteniente Subteniente
Primer contramaestre Subteniente Subteniente
Primer condestable Subteniente Subteniente
Primer maestre Subteniente Subteniente
4 Cadetes Cadetes Cadetes
Alumnos Alumnos Alumnos
5 Clases Clases Clases
A Segundo contramaestre Sargento primero Sargento primero
Segundo condestable Sargento primero Sargento primero
Segundo maestre Sargento primero Sargento primero
B Tercer contramaestre Sargento segundo Sargento segundo
Tercer condestable Sargento segundo Sargento segundo
Tercef maestre Sargento segundo Sargento segundo
e Cabo Cabo Cabo
6 Marlnerfa Tropa Tropa
Marinero Soldado Soldado
Fogonero Soldado Soldado
ARMADA
El personalde lasfuerzas navalespuede encontrar-
se en activo, primera reserva, segunda reserva o
retiro. La legislaci6n regula los distintos tipos de
licencias de que pueden disfrutar.
Justida naval. La Ley Orgnica de la Armada de
Mxico, del 24 de diciembre de 1993, prev nueva-
mente la creecnde 6rganos de justicianaval distintos
a lostnbunales militares compelentes para el ejrcito
y fuerza area; sta era una demanda del sedor
oorrespondiente formulada desde haca tiempo y que
ya haba reoogido la anterior ley (1985).
Losrganos previstos regulados en esta ley ypor
los reglamentoscorrespondientes son:
a) Tribunales navales. Funcionarn de confor-
midada las disposiciones relativas al fuerode
guerra, contenidas de manera especial en el
Cdigo de JuSticia Militar (1933);
b) rganos disdplinarios. Actuatn de acuer-
do con la Ley de Disciplina de la Armada de
Mxico (publicada en el Diario Oficial de la
Federacin, del 26 de diciembre de 1978);
e) Junta naval. Conocer de las oontroversias
administrativas en cuestiones escalafoneras y
de antigedad, y
d) Junta de almirantes. Conocer, resolver y
sancionar los delitos y faltas graves en contra
de la disciplina militar, que cometierael per-
sonal de la armada.
Secretaria de Marina. E8 de noviembre de 1821
se creSecretarade Guerra y Marina. Por decreto
publicado el 31 de diciembre de 1940, el departa-
mento de marina nacional fue transformado en la
Secretara de Marina, se trata de un rgano centra-
lizado de la administraci6n pblica federal.
Conforme al arI. 30 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, a la Secretara de
Marina le competenlos siguientesasuntosde carc-
ter naval militar:
1 Organizar. administrar ypreparara laarmada;
2 Manejar el activo y las reservas de la armada;
3 Conceder licenciasy retiros, e intervenir en las
pensiones de los miembros de la armada;
4 Ejercer la soberana en aguas terrritoriales
efectuar la vigilancia de costas, vas navega-
bles, islasy marpatrimonial;
5 Organizar. administrar y operar la fuerza ae-
ronutica naval militar;
6 Dirigir la educacin pblica naval;
14
7 Proporcionar y administrar el servicio de poli-
ca martima;
8 Construir y conservar las obrasportuarias que
requiera la armada y lubricantes de la armada;
9 Establecer y administrar los almacenes y las
estaciones de combustibles y lubricantes de la
armada;
10 Intervenir en la administracin de la justicia
militar;
11 Construir y operarlos astilleros, diques, vara-
deros y establecimientos destinados a Jos na-
vos de la armadade Mxico;
12 Asesorar militannente en los proyectos de
construccin de vas generales de comunica-
ci6n por agua y sus parles inlegrantes, y
13 Organizar y prestar los servicios de sanidad
naval.
La secretara de marina no tiene entidades paraes-
tatalesbajo su coordinacina efecto de ia llamada
sectorizad6n; existen algunos rganos de esta de-
pendenda con objetivosespecficos en materiami-
lilar:
Centrode estudiossuperioresnavales;
Centro de capacitacin de la annadade Mxico;
Escuela de aviacinnaval;
Escuela de enfermera de la armada
Escuelamdico naval, y
Escuelade especialidades de aviacin naval
Bibliografa recomendada
GRIMKE, Federico, Naturaleza y tendencia de las institucio-
nes libres, t.H, Librera de Rosa y Bcuret, Paris, 1870.
LeyOrgnirode la Administracin Pblica Federal.
LeyOrgnica de la Armada de Mxico.
"Ley de Disciplina de la Armada de Mxico", Diario O f l ~
clal de la Federacin, 26 de diciembre de 1978.
Lozovx, Jorge Alberto, El ejrcito mexicano, 28. ed., El
Colegio de Mxico, Mxico, 1976.
"Manual General de Organizacin de la Secretaria de
Marina",Diario Oficial de laFederad6n, 20 de octubre
d.1994.
"Reglamento Interiorde la Secretaria de Marina", Diario
Oficial de la Federacl6n, 3 de marzo de 1989.
ASAMBLEA DE REPRESENTANTES DEL DISTRI-
TO FEDERAL Es de inters para nuestro texto
delenernos un poco en la Asamblea de Repre-
sentantes, creadaporadicin constitucional del 10
de agosto de 1987; tuvo como fundamentola base
3a., frac. VI del ert. 73 de la constitucin federal
reformada ahorasegn se indicams adelante.
f ~ .
.""
"
F
I
15
Como rgano de representacin dudadana en
el DistritoFederal, se le dot con tenue y simblica
competencia cuasilegisJativa y de gestora para los
gobernados que acudieran ante ella; de tal modo
que hubo quien lacalificara de rganoadministra-
tivo ms que de naturaleza legislativa.
Por refonna a los artculos 73, frac. VI y 122
constitucionales, de 25 de octubre de 1993, la
funcin legislativa local pasa, en la mayora de los
rubros, a la Asamblea de Representantes del Distri-
to Federal, la que ampla as su competencia para
Uegar a ser casi una legislatura local.
Vase en la voz Distrito Federal qu le compete
al congreso de la unin.
La Asamblea de Representantes del Distrito
Federal conserva su estructura actual (nteqra-
da por 66 ciudadanos eleclos popularmente).
Tendr dos periodos de sesiones, el primero
empieza el 17 de septiembre pudiendo con-
cluir a ms tardar el 31 de diciembre, el se-
gundo empieza el15 de marzo y como mximo
al 30 de abril; los periodos extraordinarios se-
rn convocados cuando se estime necesario
por eJ presidente de la repblica, el jefe del
DF. o por la mayora de los integrantes de la
comisin de gobierno de la propia asamblea.
El derecho de iniciar leyes y decretos corres-
ponde a los representantes ante ella, al presi-
dente de la repblica y al jefe del Distrito
Federal.
La competencia de la asamblea de repre-
sentantes, en los tnninos de la reformaconstrtuco-
nal que se resume, es la siguiente:
1 Ratificarel nombramiento del jefe del DF, en
cinco das; en los recesos, lo har provisional-
mente la comisin de gobierno;
2 Ratificar los nombramientos de magistrados
del tribunal superior de justicia;
3 Expedir su ley orgnica;
4 Discutir y aprobar las leyes orgnicas de los
tribunales del DistritoFederal; .
5 Ley de ingresos y presupuesto de egresos (la
iniciativa de ambos es exclusiva del jefe del
DF!, a perr de Jos ,"gentes para 1995;
6 Legislar en las materias tributarias que se le
asignan al municipio conforme al arto 115 de
la propia constitudn;
7 A partir de la relativa a 1995, conocer de In
cuenta pblica local, misma que deber pre-
sentarse en la primera decena de junio;
,
ASIGNACIN
8 Iniciarleyes ante el congreso de la unin;
9 Expedir cdigos en materia civil y penal, una
vez que se emitan los de carcterfederal;
10 Legislaren lo relativoa administracinpblica
local y sus procedimientos, as como en mate-
ria de presupuesto, contabilidad, gasto pbl-
ca, contadura mayor, patrimonio del Distrito
Federal y explotacin, uso y aprovechamiento
de los bienes de ste;
11 Emitirleyes relativas a faltas de polica y buen
gobierno, derechos hwnanos, participacin
ciudadana y defensora de oficio;
12 Regular legalmente los servicios pblicos y el
notariado, as como lafuncin educativa local;
13 Aprobar leyes en materias de planeacin 50-
cioeconmica, desarrollo urbano y uso del
suelo, reserves territoriales, ecologa y protec-
cin de animales, y desarrollo agropecuario;
14 Legislaracerca de construcciones, va pblica,
trnsito y transporte urbano, estacionamien-
tos, limpia y cementerios, y
15 Expedir normas legales para el fomento eco-
nmico y proteccin al empleo, establed-
mientos mercantiles, espectculos pblicos,
habitacin, salubridad y asistencia, turismo y
servicios de hospedaje, previsin social. fo-
mento cultural, vico y deportivo; y abasto.
ASIGNACiN Sealar, fijar, lo que corresponde a
una persona (D. R. A. E.).
Paralelamente al rgimen de la concesin, existe
la figura de la asignadn. El estado puede canee-
sionar a los particulares bienes o selVicios, pero esto
no quiere decir que l no pueda explotar directa-
mente los bienes o servicios que estn dentro de sus
atribuciones: de aqu la figura de la asignacin.
Mara Becerra Gonzlez dice que la asigna-
cin es "el acto administrativo por el cual se ncor-
pora al patrimonio de las entidades los derechos
para explotar sustancias en zonas determinadas".
La asignacinminera. Por medio de la asignacin
minera, se adjudican a un ente paraestatallos de-
rechos para extraerminerales en alguna regin del
territorio nacional. Las entidades titularos dQuna
asignacin no la pueden transmitir a los administra-
dos por ningnconcepto ni bajo otrafigura jurdica,
nicamente podrn celebrar con los particulares
contratos de obra pblica.
Enmateriaminerapueden coexistir la concesin
y la asignacin en una misma zona para explora-
ASISTENCIA PBLICA
cin, explotacin y disposicin de los minerales que
ah se encuentren.
La asignacin en materia de aguas. Enlo que se
refiere a recursos hidrolgicos, tambin, se puede
presentar la asignacin; sta se da al otorgar a un
organismo paraestatal, la potestad de utilizar aguas
de propiedad federal, lo que incluye los trabajos de
localizacin, captacin, almacenamiento, etctera.
En esta materia, son aplicables los principios, los
elementos y las limitaciones anotados a propsito
de la asignacin minera; cambia, desde luego, la
legislacin que la regula.
La asignacin de materiales y la oaJpacin de
terrenos. La asignacin para explotacin de ma-
teriales (piedra. arena, madera, etc.), queda asimi-
lada daramente a la asignacin minera. En los
casos en que se hable de asignacin, irn implcitos
los mismos principios y elementos dtados a prop-
sito de la minera, slo cambia el recurso natural
objeto de la misma.
Siempre estaremos en presencia de un acto
administrativo unilateral, con cierta similitud a la
concesin. El sujeto a quien va dirigido es un ente
paraestataJ.
En cuanto a la ocupacin de terrenos, conside-
ramos que sta puede implicar un cambio de des-
tino de bienes estatales.
Bibliografia recomendada: vase en Concesin.
ASISTENCIA PBLICA Por asistenda pblica, de-
bernos entender: el auxilio en cuestiones vitales,
prestado por un organismo estatal a indigenteS o
menesterosos.
La benecenca pblica comprende los servicios
estatales tendientes a mejorar las condiciones de
miseria o enfermedad de individuos marginados
socialmente.
Como se aprecia, no existe diferencia sustancial
entre uno y otro de esos conceptos y los trminos
podran emplearse corno sinnimos.
La Ley General de Salud considera que por
asistencia social ha de entenderse:
El conjunto de acciones tendientes a modificar y
mejorar las drcunstandas de rorder socialque
impidan al individuo su desarrollo integral, asf
como la proteccin fsica, mental y social de
personas en estado de necesdac(,desprotecdn
o desventaja jfsiro y mental, hasta lograr su
incorporacin a una vida plena y produdiva.
16
En dicha Ley se prev la existencia de un orga
nismo federal encargado de las cuestiones asisten-
ciales, adems de las actividades relativas a la
coordinacin con las dependencias y entidades del
llamado sedar salud y con los gobiernos de los
estados (orientaciones desarrolladas en la Ley so-
bre el Sistema Nacional de Asistencia Social).
Las tareas bsicas por realizarse en materia de
asistencia social, de conformidad con la ley corres-
pendiente, son las siguientes:
1 Atencin a personas que, por sus carencias
socioeconmicas o por problemas de invali-
dez, se ven impedidas para satisfacer sus re-
querimientos bsicos de subsistencia y
desarrollo;
2 La atencin en establecimientos especializa-
dos a menores y ancianos en estado de aban-
dono o desamparo e invlidos sin recursos;
3 La promocin del bienestar del senescente y
el desarrollo de acciones de preparacin para
la vejez;
4 El ejercicio de la tutela de los menores, en los
trminos de las disposiciones legales aplica-
bles;
5 La prestacin de servicios de asistendajurdi-
ca y de orientacin social, especialmente a
menores, ancianos e invlidos sin recursos;
6 La realizacin de investigaciones sobre las
causas y efectos de los problemas prioritarios
de asistencia social;
7 La promocin de la participacin consciente
y organizada de la poblacin con carencias en
las acciones de promocin, asistencia y desa-
rrollo social que se lleven a cabo en su propio
beneficio;
8 El apoyo a la educacin y capacitadn para
el trabajo de personas con carencias sodoeco-
nmicas, y
9 La prestacin de servicios funerarios.
Dentro de este campo del actuar gubernamental, se
expidieron, el 29 de mayo de 1986, normas tcni-
cas para:
albergues para adultos'
rehabilitacin
casas hogar para menores;
guarderas para menores'
escuelas esrstencees para menores,
casas hogar para ancianos;
casas cuna, y
17
alimentacin a poblacin marginada de esca-
sos recursos.
La Secretara de Salud es el rgano, por cuyo
medio el estado realiza labores de asesora y vigi-
landa sobre las instituciones de asistencia privada.
ATRIBUCIONES Accin de atribuir. Sealar o
asignar una cosa a alguno como de su competencia
(D. R. A E.l.
Atribuciones. Son la'> tareas que el estado decide
reservarse, por medio del orden jurdico, las cuales
estn orientadas a la realizacin de sus fines. Es
decir, son los grandes rubros de la actividad del
poder pblico tendiente a alcanzar sus fines. Por
ejemplo, preservar el ambiente, tutelar a los traba-
jadores, resolver conflictos entre particulares, pre-
venir y sancionar conductas delictuosas, regular la
actividad econmica, entre otros.
AUTONOMfA Potestad que dentro d ~ 1 estado
pueden gozar rnunclpos, provincias, regiones u
otras entidades de l, para regir intereses peculiares
de su vida interior. mediante normas y rganos de
gobierno propios (D. R. A El
)...a autonoma implica ausencia de ligajerrqui-
ca con otros rganos pblicos; se da como ceracte-
rstica de la descentralizacin administrativa y
dems paraestatales, de los estados miembros de la
federacin y de los municipios. En la desconcentra-
dn, slo es de ndole tcnica u operativa.
AUTORIDAD Persona revestida de algn poder,
mando o magistratura (D. R. A. El
Autoridad. Estoda persona investida de potestad
de mando frente a los administrados o internamen-
te dentro de un organismo pblioo.
De manera amplia, podemos afirmar que se
puede considerar como autoridad a los individuos
que, mediante rganos estatales competentes, pue-
den tomar y ejecutar decisiones que afecten a los
particulares u ordenar sean ejecutadas dichas deci-
siones.
Para la Suprema Corte de Justicia de laNacin,
autoridad es todo funcionario de hecho o de dere-
cho que puede disponer de la fuerza pblica para
hacer cumplir sus decisiones. Es de mencionar que
este criterio, sostenido con anterioridad por Ignacio
L. Vallarta, permite ampliar el alcance del juicio
de amparo.
AUTORIZACiN
AUTORIZACiN Esun acto esencialmente unila-
teral de la administracin pblica, por medio del
cual el particular podr ejercer una actividad para
la que est previamente legitimado; pues el intere-
sado tiene un derecho preexistente que se supedita
a que se cubran requisitos, condiciones o circuns-
tancias que la autoridad valorar.
A la teora tradicional del derecho preexistente,
se le ha contrapuesto la tesis que slo existe una
expectativa de derecho, toda vez que antes de la
autorizacin el gobernado no tiene facultad concre-
ta para efectuar la actividad.
Ejemplo: autorizacin para operar casas de
cambio de divisas extranjeras.
Pennisos. Esel acto administrativo por el cual la
administracin remueve obstculos aefecto de que
el particular realice une actividad, pues preexiste un
derecho; por tanto, no se trata de un privilegio.
Ejemplo: importacin y exportacin de mercancas.
Licencias. Son medios de control sobre el ejerci-
cio de determinadas actividades desempeadas
por los gobernados, quienes al cumplir con los
requisitos exigidos pueden desarrollar dichas actl-
vidades, ya que la propia administracin les reco-
noce el derecho de ejercicio.
Ejemplo: licencia de manejo vehicular.
Esnecesario hacer mencin que estos conceptos
se refieren al aumento o acrecentamiento de la
esfera jurdica de los gobernados; asimismo es im-
portante aclarar que la doctrina sostiene que auto-
rizacin es la categora o gnero y los dems
conceptos son formas de la misma, las cuales corn-
parten principios y rgimen jurdico; en este sentido
opina Jos Roberto Drornl.
Diferencias con laconcesin. Apartir de la natu-
raleza misma de la concesin, en la que todava
existe discrepancia, acerca de si es contrato, acto
mixto o discrecional, en tanto que los conceptos
descritos son actos administrativos unilaterales, en-
contrarnos la primera de las diferencias.
Por otro lado, las autorizaciones, los permisos y
las licencias exigen requisitos evidentemente ms
fciles de cubrir que la concesin.
As tambin, losprimeros tienen objetivos distinta;
a la. ltima, adems que en la concesin no hay un
derecho preexistente como en los otros conceptos.
Aunque son demasiadas las diferencias, slo
agregaremos que la forma de terminar la concesin
con respecto a las autorizaciones, los permisos y las
licencias es completamente distinta, pues stos con-
AVISOS COMERCIALES
cluyen por finalizar su vigencia o por ser cancelados
en virtud de situaciones excepcionales.
Regulacin jurfdioo. Como se apunt6, las autori-
zaciones, los permisos y las licencias, son actos
administrativos formal y materialmente y su rgi-
men jurdco, contenido generalmente en leyes y
reglamentos de carcter administrativo, partir de
la base prevista en la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicqnos; en diversos ordena-
mientos administrativos se contendrn normas re-
lativas a procedimientos concernientes al punto
ahora tratado, as como a requisitos, competencia,
vigencia, mbito de validez territorial, etc. Es nece-
sario consultar la ley Yreglamentos de la materia
espefica para conocer con precisin la regulacin
de cada aprobacin, autorizacin, permiso o licen-
cia; regulacin que, en todo caso, no deber ir ms
all o en contra de la correspondiente base consti-
tucional.
Ante la falta deunidd terminol6gica en la doc-
trina y textos legales, es recomendable que, en
concreto, el legislador limite los alcances de estas
figuras a lo siguiente:
!
Aprobadn. Perfeccionar un acto previo;
Autorizacin. Conferir vigencia a un derecho;
controlndolo por razones de inters pblico;
Penniso. Facilitar el uso de bienes del estado
en situaciones que no sean materia de con-
cesin, y
Licencia. Aceptar la realizad6n de activida-
des, previa vercacn de conodmientos O
pericia para el caso.
Bibliografa I'ecomendada
LVARf2 GENDfN, Sabino, Tratado general de derecho
admInistratIvo, t.1, Bosch, Barcelona, 1958.
DROMI, Jos Roberto, Derecho administrativo econmico,
t. 2, Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos
Abes, 1979.
GARRloo FALLA, Fernando, Tratado de derecho adminis-
trativo, vol. 1, 78. ed., Centro de Estudios Constitucio-
nales, Madrid, 1980.
SERRA RoJAS, Andrs, Derecho administrativo, t. 1, 1221.
ed., Porra, Mxico, 1983.
AVISOS COMERCIALES Trtase de la publiddad
comercial o de los anuncios publicitarios. Se consi-
dera aviso Comercial, dice la ley correspondiente, a
las frases u oradones que tengan por objeto anun-
ciar al pblico empresas, productos o servicios, para
distinguirlos de los de su especie.
18
AVOCACiN Acci6n y efecto de avocar; atraer
o llamar as cualquier superior un negocio que
est sometido a examen y decisin de un inferior
(D.R.AE.).
En derecho administrativo Auocaci6n es la figu-
ra contraria a la delegacin de facultades; por me-
dio de ella el superior jerrquico decide atender un
asunto que se encuentra en el mbito de actuaci6n
de un inferior. Esta decisin, de avocarse a conocer
determinado negocio, debe manifestarse con los
mismos requisitos que la delegaci6n de facultades
(uase).
En la prctica mexicana, de manera casi auto-
mtica, en e1 acuerdo de delegacin se prev que
el superior podr recuperar, en cualquier momento,
la facultad que delega y atender directamente los
asuntos. Consideramos que tal situacin es irregu-
lar, ya que su principal consecuencia puede provo-
car una falta de certeza, al ignorar el gobernado cul
de los dosjunconarios (superior o inferior) atende-
r su caso.
La delegaci6n y avocad6n de facultades son
tambin estudiadas con relacin a sus semejanzas
o diferencias con el mandato o representaci6n.
contemplados por el derecho privado; opinamos
que tal estudio es innecesario, pues resulta claro
que se trata de figuras jurdicas cuya naturaleza y
consecuencias son totalmente diferentes.
Bibliogl'afa I'ecomendada: vase en Facultad discre-
cional.
AYUNTAMIENTO Corporaci6n compuesta de un
alcalde y varios concejales para la administraci6n
de los inlereses de un municipio (D. R. A E.).
La estructura de la administrad6n pblica mu-
nicipal vara de un lugar a otro, lo que depende de
sus posibilidades econmicas, su nmero de ha-
bitantes, superfide y desarrollo cultural. En todo
caso, por disposici6n constitucional, el titular de esa
administracin pblica municipal es tul rgano co-
legiado denominado ayuntamiento, el cual estar
encabezado por el presidente municipal.
El ayuntamiento, de eleccin popular, dura en
funciones tres aos; lo integran usualmente, ade-
ms del presidente municipal, regidores y sndicos,
cuyo nmero es distinto segn las necesidades de
la localidad; normalmente cuentan tambin con tul
tesorero ~ un'5eae\anQ, 'cce leg\o.OTes'i s\n6.\lX.>S
suelen tener asignado algn ramo de la administra-
cin (educacin, trnsito, mercados, etctera).
19
En los municipios que cuentan con razonables
posibilidades econmicas, existe una estructura or-
gnica administrativa ms compleja, la cual sigue el
modelo de la jerarquizaci6n centralizada estadual y
de la federaci6n y, adems, tienen la presencia de
una administraci6n pblica paraestatal del munici-
pio (a la que algunos llamen administraci6n pblica
pararnunicipal).
Ejemplo de esa estructura municipal jerarqui-
zada o encontramos en la Ley Orgnica de los
Municipios del Estado de Tabasco, que para el
despacho de los asuntos del orden administrativo
establece estas dependencias del presidente muni-
cipal: Seaetara del ayuntamiento; direccin de
finanzas; direccin de programacin; direccin
de desarrollo; direcd6n de obras, asentamientos y
setvicios municipales; dreccn de educacin, 00-
AYUNTAMIENTO
tural Yrecreacin; direccin de administracin; di-
recci6n de seguridad pblica y Irnsito, y conlralo-
ramunicipal.
Por mandamiento constitucional, la fuerza p-
blica del municipio capital de cada entidad federa-
tiva, estar bajo el mando del gobernador del
estado.
Un comentario adicional acerca de los rganos
administrativos del municipio: cabildo fueel norn-
bre que se dio en el pasado al ayuntamiento; con-
cejo municipal, serel6rgano quesuplay concluya
el periodo de un ayuntamento cuya desaparicin
haya decretado el congreso local, o cuando renun-
cien sus integrantes; alcalde, as se le denominaba
a quien presida el gobierno munidpal.
Bibliografa recomendada: vase en Municipio.
BANCA PBLICA
BANCA PBLICA Sociedades nacionales de
crdito.
BEBIDAS y ALIMENTOS La produccin, publici-
dad y comercializacin de alimentos, bebidas no
alcohlicas y bebidas alcohlicas estn controladas
por la Secrelara de Salud. Corresponde a los go-
biernos locales dictar las disposiciones relativas a la
ubicacin y el horario para la venta de las bebidas
alcohlicas.
Para la produccin y comercializacin de el-
mentos y de ambos tipos de bebidas, deber obte-
nerse el registro correspondiente en la citada
secretara de estado. Tambin se incluyen en el
mismo tipo de control, las materias primas y aditi-
vos utilizados en la elaboracin y conservacin de
esta clase de productos destinados para consumo
por seres humanos, ya sea que se persigan o no
fines nutricionales.
Esta facultad para contrvlaralimentosybebidas,
resulta de verdadero inters pblico, es una de las
actividades fundamentales del eslado para vigilar la
20
accin de los particulares y proteger la salud de los
individuos.
Losarts. 215 y 217 de la Ley General de Salud
definen lo que ha de entenderse para efectos de la
propia ley, por alimento, bebida no alcohlica,
materia prima, aditivo alimentario y bebida alcoh-
lica. Como innovacin respecto a su antecedente
legislativo, la ley aclual establece la prohibicin de
vender bebidas alcohlicas a menores de 18 aos'
lo que si bien resulta positivo, no implica acabar o
disminuir el alcoholismo entre la poblacin infantil,
ya que considerarlo as es ignorar nuestra realidad
social.
Lasecretara de salud publicar en el DiarioOfldaJ
una relacin de las bebidas y de los alimentos regis-
trados, ron indicacin de su valor nutridonal.
BENEFICENCIA PBLICA Asistencia pblica.
BENEFICIO COMN Expresin sinnlma de inte-
rs pblico (vase), inters social e inters general.
}
21
CADUCIDAD Acci6n de caducar. Extinguirse un
derecho, un plazo, etc. (D. E. M., M. Alonso).
Confundida en ocasiones con la prescripcin, la
caducidad es la prdida de un derecho por falta de
actividad dentro de un lapso que fija la ley para su
ejercicio. As, la caducidad opera tanto para el go-
bernado como para la administracin.
Este medio anonnal de concluir los actos admi-
nistrativos obedece a la inconveniencia prctica de
perpetuar la posibilidad de actuar en determinado
asunto. La caducidad, como figura jurdica, es usa-
da en otras ramas del derecho, puede revestir cier-
tas modalidades en derecho comparado y es la ley
la que fija el tnnino en que ha de operar.
Resulta adecuado no usar la terminologa pres-
aipd6n extintiva para identificar la caducidad,
pues ello provoca confusiones.
La caducidad de la concesin se presenta por
inactividad del concesionario, "cuando no inicia los
trabajos o el servicio en los plazos convenidos o
fijados" (Rafael Bielsa).
La caducidad opera aunque no se haya fijado
en el ttulo de la concesin, esto en razn del inters
pblico, por lo que la medida toma carcter de
orden pblico. La figura tiene importancia principal-
mente en los casos de servicios pblicos, pues la
necesidad colectiva por satisfacer no puede esperar.
CALIDAD MIGRATORIA .Inmigracin.
CARACTERrSTlCA MIGRATORIA Inmigracin.
CAZA Floray fauna silvestres.
CENTRALIZACiNADMINISTRATIVA La centrali-
zacin es una forma de la organizacin administra-
tiva en la cual los entes del poder ejecutivo se
estructuran bajo el mando unificado y directo del
titular de ia administraci6n pblica.
El tratadista uruguayo, Enrique Sayagus, dice
que la centralizacin existe cuando el conjunto de
rganos administrativos est enlazado bajo la direc-
cin de un rgano central nico.
La reladn jerrquica. La centralizacin implica
concentrar el poder y ejercerlo por medio de la
llamada relacin jerrquica.
Ese enlace de rganos y sus titulares con el jefe
de gobierno sigue una escala piramidal, casi de tipo
militar, ello pennite una lnea decisoria unificada, y
en eso radica la primordial ventaja de esta forma
CENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA
de organizacin administrativa; adems, es por esa
va como la voluntad del rgano superior se impul-
sa hasta llegar al que la ha de extemar o ejecutar.
Se ha analizado (Jos Tom), c6mo esta rigidez
jerrquica tiende a atenuarse con laproliferaci6n de
ciertos organismos colegiados (comits, comisiones
intersecretariales, gabinete, etctera).
Facultadesque implicalarelacinjerrquica. Los
poderes o facultades que se derivan de la relacin
jerrquica son estudiados con diversas variantes
por los especialistas de derecho administrativo, en
nuestro caso veremos que esos poderes son: de
decisin, de nombramiento, de mando, de revisin,
de vigilancia, de disciplina y de resolucin de con-
flietos de competencia.
Estos poderes son facultades que el superior
posee frente al subordinado, a electo de permitir la
unidad de la accin administrativa.
Observemos que, desde un punto de vista eti-
molgico, jerarqu(aimplica mando (poder).
1 Dedsin. Esta potestad implica que el supe-
rior puede tomar resoluciones para indicar en qu
sentido habr de actuar el rgano o funcionario
subordinado, ante dos o ms posibles caminos por
elegir.
2 Nombramiento. El superior puede valorar la
aptitud de los candidatos o solicitantes a un empleo
pblico, y seleccionar al que considere ms capaz
mediante el otorgamiento del nombramiento res-
pectvo, con lo que se establece una relacin laboral
entre el estado y el servidor pblico.
Espues, el superior quien designa a los emplea-
dos subalternos, conforme al sistema previsto en la
ley. En el caso de servidores de confianza aqullos
puede remover libremente.
3 Mando. Es la facultad para ordenar al inferior
en qu sentido debe conducirse en algn asunto;
cmo habr de emitir un acto administrativo.
4 Revisin. Se pueden examinar los actos del
subalterno, a efecto de corregirlos, confinnarlos o
cancelarlos. Esta facultad se podr ejercer en tanto el
acto no sea definitivo; si se estuviera en presencia de
un acto cuyo procedimiento de origen y exrenonze-
dn ha concluido, el superior podr revisarlo sloa
peticin del particular ysegn establezca ia Iegisiacin.
Recurso administrativo.
5 Vigi!ancia. Esto implica el control mediato o
inmediato de la actuacin del rgano inferior o del
CENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA
servidor pblico subalterno; inspeccionar su actua-
cin con el fin de verificar que sea conforme a
derecho.
6 Disciplinario. Es la posibilidad de sancionar el
incumplimiento o el cumplimiento no satisfactorio
de lastareas que elservidor pblicotiene asignadas.
Esas sanciones pueden ser, segn la gravedad de
la falta: amonestadn verbal privada o pblica,
amonestacin por escrito, suspensin temporal y
cese.
7 Resolver conflictosde competencia. Cuando,
respecto a cierto asunto, existe duda para determi-
nar cul es el rgano o qu funcionario es ellegiti-
mado para atenderlo y resolverlo, el superior
jerrquico est investido de facultad o poder para
decidir a cul de ellos les corresponde ese caso
concreto.
En relacin con esta potestad, la que slo puede
ejercerse cuando la leyes oscura o tiene lagunas, el
arlo 24 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, prev que: l/En casos extraordina
rios o alando exista duda sobre la competencia de
alguna secretaria o departamento administrativo
para ronoeer de un asunto determinado, el presi-
dente de la repblica resolverpor condudo de la
secretaria de gobernaci6n, a qu dependencia co-
rresponde el despacho del mismo." En el mbito
interno de cada rgano centralizado, ser el titular
del mismo quien decida este tipo de dudas.
rganos que integran la administracin centraliza-
da. Como hemos dicho cuando nos referimos al
concepto de centralizacin, sta se integra por los
entes del poder ejecutivo que dependen directa-
mente del jefe del gobierno. Pueden denominarse
secretarias, ministerios, procuradurias, etctera.
El derecho mexicano actualmente usa las deno-
minadones secretaria, departamento y procuradu-
ra, figuras que sern tratadas en las voces
correspondientes.
El nmero de rganos centralizados es muy
variable, y depende del pas, la poca, las posibili-
dades presupuestarias y la conveniencia poltica de
contar con lUl aparato administrativo grande o
reducido.
En cuanto a su composidn: cuentan ron un
titular (secretario, jefe de departamento o procura-
dor/ y,con personaldemufldistintosniveJes, elCUal
est a cargo de las oficinas en que jerrquicamente
se estruciura el rgano centralizado.
22
El caso mexicano, en cuanto a centralizacin
administrativa, ser estudiado en la voz administra-
cin central federal.
Bibliografa recomendada
AMPHOUX, Jean, Le chanc:elIer federal dane le regfme
constltutlonnel de la Republlque Federale O'Allema-
gne, LGDJ, Paris, 1962.
BoU&JOL., Maurice, Drolt admlnlstratlj, t. 1, Masson, Paris,
1972.
DIMALTA, Pterre, Essalsur la notlon de pouuolr hlrarml-
que, LGDJ, Paris, 1961.
ENTRENA ClESTA, Rafael, Curso de derecho administrati-
vo, vol. 1, 48. ed., Tecnce, Madrid, 1973.
PosADA DE HERRERA, Jos de, Leoclones de admfnJstra-
d6n, 1. 1,18. ed., Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Col. Clsicos de la ad:ninistraci6n, serie A,
nm. 3, Madrid, 1978.
SAYAGUS lAso, Enrique, Tratado de derecho administra-
tivo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo,
1974.
TORN JJMFNEZ, Jos, El derecho admlnlstratluo, entre la
sod%ga y la dogmtico, Universidad de Granada,
Granada, 1978.
CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN Adminis-
tracin pblica.
CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Si
bien el fenmeno de la administracin pblica
surge en las primeras sociedades polticas, el
derecho administrativo como conjunto de nor-
mas o como disciplina que estudia a stas, es
relativamente nuevo.
Sera prolijo sealar los antecedentes histricos
del derecho administrativo, adems, eUo es materia
de otros textos y no de nuestra disciplina. Sin
embargo, para situamos en el tiempo resulta con-
veniente indicar algunos datos: los clsicosdel pen-
samiento polticode los siglosXVII y XVIII sientan las
premisasde los futuros estudios; la escuela francesa
sigloXIX), cuyos principales exponentes son Mau-
rice Hauriou, Lean Dugwt, Gaston Jeze; Posa-
da, en Espaa; y Teodosio Lares (mediados del
XIX) y Gabino Fraga (1934) en Mxico.
Al referimos a esta disciplina podemos afirmar
que estamos en presencia de una rama nueva del
derecho, cuya breve evolucin ha ido pareja al
crecimiento de las estructuras del poder ejecutivo y
al \ncxemento d ~ \o.. ao..\'J\.Q:ao.. d.e s.\e. ':J que ha
acompaado al poder pblico en su trnsito desde
el estado polica al estado social de derecho y en el
23
resurgimiento del liberalismo al finalizar el siglo xx,
con matices an por definir.
Objeto. Durante largo tiempo, se consider que el
derecho administrativo tena por objeto regular la
estructura del poder ejecutivo, y que la actividad de
ese poder y los organismos que lo integran era
materia de la ciencia de la administracin pblica.
En torno a esta idea y sustentando W1a opinin
contraria, escribieron Orlando, Meucci, Meyer,
Gerber. etctera.
La ciencia del derecho tiene
por objeto el estudio de las reglas jurdicas
relacionadas con la accin administrativa del
estado; el estudio de la regulacin normativa
de los entes del poder ejeaJtivoy sus re/adanes.
Enotras palabras, su objeto de conocimiento lo
constituyen los fenmenos jurdicos (leyes, re-
glamentos, actos, contratos, resoluciones, etc.),
relacionados con la estructura y actividad del
poder ejecutivo (federal, local -provincial o
estadual- o municipal).
Concepto. La ciencia del derecho administrativo
es el estudio y conocimiento metodolgico relativos
al anlisis de Jos cuerpos normativos que estructu-
ran al poder ejecutivo, o administracin pblica, y
que regulan sus actos.
Tcnica del derechoadministrativo. La existencia
de una tcnica especfica del derecho administrati-
vo ha sido poco estudiada en la doctrina. Refirese
a los instrumentos, as como al modo o manera de
generar y ejecutar las reglas de derecho administra-
tivo.
Consideremos un poco exagerado hablar de
tcnica del derecho administrativo, pues llegados a
ese extremo habra que hablar de esttica, gram-
tica, axiologa, historia, epistemologa, etc., del de-
recho administrativo.
Metodologa del derecho administratiuo. Todo
mtodo de conocimiento esadecuado cuando con-
duce a entender el objeto de estudio; cualquier
mtodo cientfico implica una sistematizacin,
cual ser ecertede en la medida que nos conduzca
a la oognicin de la materia investigada.
Opinamos que el estudio del derecho adminis-
trativo en abstracto ha de arrancar de las ideas
generales, es decir, de una teora general, para
llegar a explicar las cuestiones concretas (parte
especial); o sea, aplicar el mtodo deductivo. Al
CIRCULAR
lado de esto, es vlido indicar que la subsunci6n de
las nonnas jurdicas administrativas ha de iniciarse
a partir del caso concreto, para buscar la regla
aplicable y escalando la jerarqua de ordenamien-
tos se llega hasta la ley y el articulo constitucional,
correspondientes. Esto no excluye la eventual utili-
zaci6n de otros mtodos, como el experimental, el
dialctico o el histrico, lo cual depender funda-
mentalmente del caso o la figura por resolver o
estudiar.
La necesidad de adoptar un sistema y la de
conceptuar son claras, ya que, y lo ha dicho Ro-
quera Oliver:
Renunciar a un sistema que nos permita analizar,
relacionar e integrar las normas judicas equivale a
renunciar al conocimiento clencc del derecho.
Por otra parte, existen autores que, a partir de
ciertos conceptos (orden pblico y polica adminis-
trativa), desarrollan el estudio de la parte especial
del derecho administrativo.
Bibliografa recomendada
BIELSA, Rafael, Derecho administrativo, t. 1, 6a. ed., La
Ley, Buenos Aires, 1964.
BoQUERA OLNER, Jos Maria, Derecho administrativo, vol.
1, 381. ed., Instituto de Estudios de Administraci6n
Local, Madrid, 1979.
HAlJRIOU, Maurice, Obra escogida, Instituto de Estudios
Administrativos, Col. Clsicos de la Administraci6n,
serie A, nm. 2, Madrid, 1976.
MEYER, J., La administrativa y la orgonlzadn administra.
Uva, 2a. ed., La Espaa Moderna, Madrid, sin fecha.
ORI.ANOCI, V. E., Prlndpios de derecho administrativo,
Instituto Nacional de Administraci6n Pblica, Col. Cl-
sicos de la Administracin, serie A, nm. S, Madrid,
1978.
SILVA C1MMA, Enrique, Derecho administrativo chileno y
comparado, t.1, 281. ed., Judica de Chile, Santiago de
Chile, 1962.
'" Derecho adminidrativo. Concepto.
CIRCULAR Partir de un centro rdenes, instruc-
dones, etc., verbales o escritas. dirigidos en iguales
trminos a varias personas; dirigir uno esas rdenes
o instrucciones (D. R. A E.l.
La circular es el documento de orden interno,
por el cual se transmiten orientaciones, aclaracio-
nes, informacin o interpretacin legal o reglamen-
taria del funcionario jerrquicamente superior a los
subordinados; dichos documentos disponen la con-
ducta por seguir respecto a ciertos actos o servicios.
CIRCULAR
Esta figura tambin recibe la denominad6n de
"instrucciones de servicio" y est considerada como
tpico aclo administrativo interno; sin embargo, los
servidores pblicos le han dado carcter de autn-
ticas decisiones ejecutorias que afectan derechos y
obligaciones de los gobernados, y en algunas oca-
siones con contenido normativo general, de donde
Guido zanobinl manifiesta que .. bajo el nombre
de circulares o instrucciones, se aprueban a veces
verdaderos reglamentos", lo cual es absoluta y
radicalmente ilegal.
la circular la encontramos en la escala jurdica,
abajo de la ley y el reglamento y antes del acto
concreto; es, bsicamente, de naturaleza interpre-
tativa. Segn Maurice Bourjol, las circulares pue-
den ser interpretativas, de carcter interno o
reglamentarias; como dijimos, estas ltimas son
inadmisibles en derecho mexicano.
Enla prctica administrativa de nuestro sistema
gubernamental, reciben distintos nombres, aparte
de dral/ar, segn el medio fsico de comunicacin,
lo cual no altera su naturaleza ni requisitos; as
tenemos: oficio circular, telegrama circular, tlex
circular, circular va fax. etctera.
Losprincipios que rigen las circulares son:
a) Es un acto administrativo unilateral;
b) Tienen carcter interno;
e) Pueden trascender a la vida de los gober-
nados, sin causarles perjuicios. En este caso,
han de ser publicadas;
d) Deben sujetarse a la ley y sus reglamentos, y
e) Su" fundamento no es la potestad reglamen-
taria sino la potestad jerrquica" (Jos Luis
Villar Palas].
Efectos de ladrallar. Lacircular, dado su carcter
interno, obliga de manera general o singular a la
administracin pblica, dependiendo de la autori-
dad que la haya producido; no debe establecer
derechos u obligaciones para el particular.
Cabe la posibilidad de que trascienda a la vida
del gobernado (por ejemplo, la adopcin de forma-
tos para ciertos trmites).
No puede derogar o abrogar normas de mayor
valor como son el reglamento y la ley.
Las circulares que por cualquier razn conten-
gan normas jurdicas generales, pierden su natura-
y se convierten, de hecho, en autnticos
reglamentos. En esta situacin, atendiendo a su
verdadera esencia, deben tener el tratamiento, pro-
24
cedimiento de creacin y formalidades de una dis-
posicin reglamentaria.
Bibliografa recomendada
BoURJOl., Maurice, Droit admlnistratif. t. 1, Masson, Paris,
1972.
GARCfA OVlEOCl, Carlos y MARTfNEZ OsEROS, Enrique, De-
recho administrativo, t. 1,9a. ed., EISA, Madrid, 1968.
l.AREs, Teodosio, Lecciones de derecho administrativo,
primera reimp., Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, Mxico, 1978.
MARTfN MATEO, Ramn, Manual de derecho
ec, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.
MARTfNEZ MORAlES, Rafael 1, Derecho Administrativo, pri
mer curso, 2a. ed., Herla, Mxico, 1994.
SILVA CIMMA, Enrique, Derecho admlnistratiuo chileno y
comparado, 1.1, 2a. ed., Jurdica de Chile, Santiago de
Cbtle, 1964.
VILlARPAlASf, Jos Luis, Curso de derecho administrativo,
1. 1, Universidad de Madrid, Facultad de Derecho,
Seccin de publicaciones, Madrid, 1972.
VEDEl.,Georges, Derecho adminIstratluo, Aguilar, Madrid,
1980.
ZANOBlNI, Guido, Curso de derecho admlnlstratiuo, vol. 1,
Aray, Buenos Aires, 1954.
.. Reglamento.
CODIFICACiN Codificad6nporciaIyC6digo
administrativo.
CODIFICACiN PARCIAL Algunos autores afir-
man, con diversos argumentos, que en derecho
administrativo, slo son codificables las materias
que poseen cierto grado de evolucin y autonoma.
Tal corriente (codificacin parcial), est repre-
sentada, entre otros, por Rafael Bielsa y Benjamn
VilJegas Basavil baso y sus opiniones las descri-
birnos en el lugar correspondiente a cdigo admi-
nistrativo (vase); quienes de manera particular
admiten ciertas crticas contra la codificacin y
aceptan algunos argumentos a favor.
Desde luego, la codificacin parcial no implica
compilar las leyes por secretaria u rganos que las
manejen, sino sistematizarlas por ramas jurdcas,
ordenadas en un texto nico expedido por el poder
legislalivo.
Desde hace dcadas (1939), ellegisladorfederal
mexicano adopt el sistema de codificar el derecho
administtat\\J() \X"-.'tci:n\me.\"\\Q. "\)Qt "aUnque
la denominacin presente de algunos no sea cdi-
go, su naturaleza s corresponde a ello; as, se
25
encuentran vigentes en la actualidad los siguientes
cdigos parciales:
Ley Agraria;
LeyAduanera;
Ley Federal de Procedimiento Administrativo;
Ley General de Salud;
Cdigo FIscal dela Federacin, y
Ley Federal de Derechos.
Adems, han existido varios proyectos de cdigo
federal administrativo.
Bibliografa recomendada: vase en C6dIgo admI-
nistrativo.
CDIGO ADMINISTRAnvo Cdigo, signific ini-
cialmente libro; posteriormente, el trmino se ern-
pez a aplicar para designar cualquier texto legal
(B. D. E., J. Corominas).
Geny dice que cdigo es:
Un conjunto de disposiciones legales que versan sobre
una materia de legislacin positiva, influido en su
estructura por una idea general, a la que ordlnerie-
mente se refiere el ttulo que al mismo cdigo se da.
Esta definicin, aunada al concepto de codifica-
cin de Villegas Basavilbaso, nos permitir com-
pletar la nocin de codificacin. Este autor dice que:
la legislacin est codificada cuando se presenta en
una ley nica, la cual exige una recopilacin orgnica
y sistematizada de esa legislacin.
En ese orden, codifioodn ser la reduccin
sistematizada a una unidaddel conjuntode normas
jurdicas de una determinada rama del derecho
positivo.
El derecho administrativo no est codificado en
la mayora de los pases, a diferencia de otras ramas
que s lo estn: derecho civil, derecho penal, dere-
cho constitucional, etctera.
La codificacin administrativa, entendida como
la elaboracin de un cdigo administrativo, ha sido
objeto de encontradas opiniones por parte de la
doctrina desde el siglo XIX, la que ha afirmado o
negado. segn la postura adoptada, la posibilidad
o imposibilidad, conveniencia o inconveniencia, de
tal tarea; aliado de stas existe una tercera tesis, la
cual admite slo la codificacin parcial por mate-
rias. Esta polmica implica admitir o no lo cientfico
y aun la juridicidad del derecho administrativo, as
como prever el futuro de ste.
CDIGOADMINISTRAnvo
Las posiciones adoptadas por los adminisirati-
vistas respecto del problema de la codificacin, en
cuanto a su realizacin, pueden agruparse en tres
corrientes:
a) Laque sostienen los autores que niegan laposi-
bilidad de tal codificacin: Rocco Corrnlg-
nanl, De Gioanls, Mellein. Maniellinl, DI
Bernardo, Colrneiro, Cuesta, Berthle..
my. Orlando, Merld, Garcia Oviedo, Me
liado, Oda, Sarria, Laferriere, Meucci y
Garca Trevijano
b) La sustentada por autores que admiten la
posibilidad y conveniencia de la codificacin
administrativa: Cotille, Ducrocq, D'Ale...
sio, Broccoli, Posada, Royo Villanova,
Teleselo, Garrido Falla, Entrena Cuesta
y Boquera Oliver, y
e) En la tesis que slo admite la codificacin
parcial por materias, se afilian: Orti, Za..
noblnl, La Torre, Lentini, Gascn y
Marn, Santa Mara de Paredes, Maltos
de Vasconcelos, Brandao Cabalcanti,
Bullrlch, Belsa, Villegas Basavllbaso y
lvarez Gendn.
Los argumentos de los autores del primer grupo se
pueden resumir de la forma siguiente:
Multiplicidad de las disposiciones jurdico ad-
ministrativas; .
Mutabilidad del derecho administrativo;
Falta de orden en la legislacin administrativa.
La codificacin es contraria a los principios del
derecho pblico, del que forma parte el dere-
cho administrativo, y
El derecho administrativo carece de madurez
para la codificacin, o sta es imposible debido
a que tal disciplina jurfdica posee perfiles muy
propios y distintos a las otras ramas del derecho
que s son codificables.
Analicemos cada uno de estos argwnentos, con el
auxilio de la doctrina que los ha sostenido o criticado.
1 Multipliddaddeasdisposidones juridicoadmi.
nistrativas. Berthlerny afinnaba que la varie-
dad de materias y diversidad de principios en el
derecho administrativo, era lo que explicaba la
ausencia de Wl cdigo; y Garca Oviedo nos dce
que el derecho administrativo:
Escomplejidad infinita, mundode asuntos, enciclope-
dia de materias. Sera muy de temer que ms que un
CDIGOADMINISTRATIVO
cdigo se obtuviera un conglomerado 0, cuando ms
una mera ordenacin.
Para rebatir lo anterior, Villegas Basavilbaso
asegura que la multiplicidad de normas administra-
tivas no es un obstculo insalvable para elaborar un
cdigo, lo dificultar pero no lo impedir.
No es la multlpcjded de las disposiciones lo que
fundamentaitnente dificulta esta labor... ms bien la
fndcle tan diversa de los asuntos lo que mposlbte la
obra,
afirma Garca Oviedo; sin embargo, el mismo
autor indica que la "extensin creciente de lalegis-
lacin administrativa" es una drcunstancia impor-
tante en abono de tal tarea.
Finalmente, Garrido Falla cree que no hay
inconveniente en sostener la posibilidad de la codi-
ficacin si lo que se pretende es:
Lograr una codificaci6n de los principios generales y
de la parte general, as como de lasgrandes leyes que
presiden la actividad administrativa en cada materia
concreta (y sin perjuicio del necesario desarrollo regla-
mentario, que, al margen del cdigo, han de encontrar
tales leyes).
2 Mutabilidod del derecho administrotilJO. Este
argumento puede plantearse con las opiniones de
Di Bernardo y Garca Oviedo:
Es imposible segregar el derecho administrativo de las
comentes sociales en que se mueve, para fijarlo en un
cdigo. La materia administrativa carece, por su pro-
pia naturaleza, de la estebilided de otros 6rdenes. El
cdigo podra nacer, pero nacera. anticuado.
Posada sostiene que los opositores a la labor de
codificacin, al i ~ i s t i r en:
La movilidad de la norma juridico administrativa, ar-
gumento ceptel, no distinguen la materia tcnica de
la materia poltica ... en la actividad poltica prevalece
el elemento circunstandal e inestable.
Eneste mismo sentidosepronuncia Rafael Biel-
sa, quien afirma que este argumento, el de la
movilidad, puede ser superado si se delimitan:
Lasdos esferas de la actividad del poder ejecutivo: la
poltica y la administrativa... en 10polticopredomina
el elemento circunstancial y movedizo, en 10adminis-
trativo es el elemento ms o menos fijo, estable y
tcnico.
Villegas Basavil baso se afilia a esta misma
postura:
En todas las ramas de la legislacin, tanto en las de
derecho pblico como en las de derecho privado, se
26
encuentran dos elementos: uno de mayor permanen-
cia o fijeza, el otro de mencr-estebtaded, sujeto a las
transformaciones econ6micas sociales.
Podemos concluir, con Posada, que:
En el derecho administrativo hay elementos funda-
mentales de cierta fijeza, que es posible y conveniente
definir y fijar jurdicamente.
3 Falta de orden en la legislacin administTotIua.
Los autores que sostienen la convenienda de la
codificacin invocan exageradamente la opinin
contraria basada en la lalta de orden, y plantean "la
necesidad de uniformar y ordenar la legislacin
administrativa, por cuanto no se concibe si laadmi-
nistracin es el orden que su regulacin jurdica se
presente dispersa, fragmentaria y, a veces, contra-
dictoria".
Adems, aceptar la falta de orden como argu-
mento contrario es caer en un rculo vicioso: "no
se codifica por falta de orden..., y no hay orden
porque no se codifica".
4 La codificacin es con/rario a los principios del
derecho pblico, del que forma parte el derecho
administrativo. Creemos que este argumento est
totalmente superado por la doctrina y la realidad
legislativa; baste recordar, como afirma Bielsa. las
constituciones polticas.
5 El derecho odministrotllJO carece de modurez
para la codificacin, o sta es imposible debido a
que tal disciplina posee perfiles muy propios y
distintos a las otras ramas del derecho que sr son
rodificables. Consideramos que este argumento es
el ms serio de los esgrimidos en contra de la
codificacin, pero tambin creemos que ser preci-
samente por su medio y el de Jos estudios doctrina-
rios como el derecho administrativo Degar a
alcanzar su pleno desarrollo.
Para Villegas Basavllbaso, quien recurre a las
condiciones establecidas por Iherlng, para la ela-
boracin de un cdigo es necesario que haya:
a) Nocin precisa del derecho administrativo;
b) Sujeto del derecho administrativo, y
c) Objeto preciso del derecho administrativo.
Agrega que actualmente estas condiciones no exis-
ten en nuestra materia. En este punto opinamos
que s existen sujeto y objeto precisos del derecho
administrativo y que nicamente la nocin de ste

es aun vaga.
El mismo autor, que considera al derecho admi-
nistrativo como un derecho en formacin, afirma
27
categricamente que ''un derecho en formacin no
se puede codcar" y cree que esto "ccnstuye el
obstculo supremo para la codificacin" pero, "no
existen, agrega, inconvenientes insalvables para la
codificacin parcial". ''Los caracteres que deben
concurrir a un orden de derecho", afirma Garca
OvIedo. ''para que sea posible la codificacin del
mismo faltan en el derecho administrativo, al me-
nos en su momento actual, y tememos que siem-.
pre".
La idea de que todo intento de codificacin es
contrario a la naturaleza del derecho administrati-
vo. ha sido desarrollada por Adolo Merld.
Merld considera que la mayor parte del campo
jurdico pertenece al derecho administrativo, pero
esto no implica que sea codificable. ya que la
tcnica de esta codificacin estara fuera de toda
lgica, porque sera imposible agrupar todas las
normas administrativas en leyes, en las cuales hu-
biera una principal y otras accesorias; esto,--afirrna,
jams llegar a ser realidad.
Arguye Merld que la vastedad de cuestiones
que comprende dicha rama del derecho, evitar
todo intento de agrupar sus normas en unos cuan-
tos cdigos, tal como sucede con el derecho proce-
sal, o en uno solo como es el caso del constitucional.
Y, finalmente, sostiene que resultara absurdo
W1 cdigo que, agrupando las disposiciones jurdi-
co administrativas, presentara aliado de las normas
relativas a cultos y polica, las normas referentes al
registro civil y uso de armas.
Nos parece que este argumento es de poco
valor, pues agrupar las materias administrativas,
por diversas que stas sean, nada tiene de absurdo
si se hace con tcnica adecuada, como no es absur-
do que el cdigo civil regule al divorcio y la hipote-
ca, por ejemplo. El mismo Merkl reconoce que es
propio tratar el derecho de familia y la reglamenta-
cin del derecho de propiedad, usufructo, habita-
cin, etc., en una sola ley, sin embargo, insiste en
que sera lUl absurdo agrupar en un texto nico las
materias administrativas.
Ese autor afirma que hay normas admnlstrat-
usos qUh pueden compararse con las normas del
derecho procesal en lo que respecta a sus alcances
jurdico polticos o por cualquier otro motivo no
jurdico. Por qu, nos preguntamos, no es posible
codificar ese sedar que Merkl reconoce que se
encuentra en el derecho administrativo?, los argu-
mentos que en contra de la codificacin expone l,
CDIGOADMINISTRATlVO
nos parecen insuficientes para desechar la codifica-
cin.
Sin embargo, por convincentes que pudieran
resultar sus argumentos, a ello se opone, adems
de las crticas apuntadas, toda una realidad de
codificacin administrativa: cdigos administrati-
vos, con mayores o menores fallas, vigentes en el
extranjero y leyes de codificacin parcial tanto en
, Mxico como en otros pases.
, Creemos que mediante la aplicacin de un c-
digo administrativo se lograr, adems de una mar-
cha ms correcta de la administracin pblica, un
ms rpido desarrollo del derecho administrativo,
lo que traer consigo la madurez, que no sin justi-
ficacin se le ha negado a esta rama jurdica; situa-
cin que lamentablemente responde a una realidad
universal, la cual tiene que ser superada con el
concurso legislativo y doctrinario de hombres de
lodos lospases. Con la codificacin. tambin, se lo-
grar una mayor certeza jurdica, ms justiciapara los
gobernados y un ms fdl manejo de la ley,
As, cencluImos cen Garrido Falla: "a nica
cuestin a debatirse es la relativa a la extensin y
propordones que dicha codificacinpueda alcanzar".
Codificacin local en las entidades federativas. La
multiplicidad de disposiciones jurdicas ha conver-
tido al derecho administrativo en una disciplina
difcil de conocer. y ello es patente en los estados
de la repblica ms que en el plano federal, pues
en ste, algo se ha logrado mediante la codificacin
parcial.
Chihuahua es la nica entidad federativa de la
repblica mexicana que ha elaborado un cdigo
administrativo, el cual est vigente en la actualidad;
el primero, se promulg en 1950, a ste le siguieron
las versiones de 1960 y 1974. Su tcnica es ade-
cuada y sus resultados razonables.
La mayora de los estados de la federacin
cuentan con un cdigo fiscal, Jos cuales siguen el
esquema del cdigo tipo propuesto por la OEA
(Organizacin de Estados Americanos), por COn-
ducto de la secretara de hacienda y crdito pblico.
Los estados de Guanajuato, Nuevo Len y San
Luis Potos, posean va su cdigo tributaTio hacia.
1961; en la actualidad podemos citar, adems, a
Chihuahua, Sonora, Baja California y al estado de
Mxico.
. Por otro lado, casi todas las entidades de la
federacin cuentan con una ley orgnica de la ad-
ministracin pblica local, las que han venido a
COMERCIO EXTERIOR
sustituir a las anteriores ''Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo del Estado de..."
Bibliografa recomendada
BERIHLEMY, H., Trolt e1ementalrede draft adminlstratif.
3a. ed., Libraire Nouvelle de Droit et de Jurispruden-
ceo Arthur Rousseau, Paris, 1905.
BJELSA, Refeel, Derecho administrativo, t. 1, Se. ed., La
Ley, Buenos Aires. 1964.
CAETANO, Marcello, Manual de dfreJto admfnlstratltuo, 7a.
ed., Colmbre, Lisboa, 1965.
GARCfA OVlEDO, Carlos y MARliNEZ llsERos, Enrique, De-
recho administrativo, t.I, 9a. ed., ESA, Madrid, 1%8.
GARRIOO fAl...l.A, Fernando, Tratado de derecho adminls-
tratluo, vol. 1, 7a. ed., la. reimp., Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1980.
MAR11NEZ MORALES, Rafael L, La codiflrod6n administrati-
va en los estados de la Repblica mexicana, tesis
profesional, facultad de Derecho, UNAM, Mxico,
1967.
MERKI.., Adolfo, Teora general del derecho administrativo,
Editora Nacional Mxico, 1975.
VlllEGAS BAsAVll13ASO, Benjamn, Derecho administrativo, t.
1,Tfpogrca Editora Argentina, Buenos Aires. 1949.
COMERCIO EXTERIOR En este apartado no pre-
tendemos hacer una descripcin exhaustiva del
comercio exterior referida a su naturaleza e impor-
tancia econmica, pues ello rebasara los lmitesdel
derecho administrativo, sino que nos concretare-
mos nicamente a sealar ciertas disposiciones ju-
rdicas que conciernen a tan relevante materia.
La constituci6n polca reiteradamente seala
que el comercio exterior es materia reservada a la fe-
deradn. Esto es explicable, ya que hasta la dcada
de los veinte, la principal fuente tributaria del estado
la constituy el comercio exterior.
Entre las disposiciones constitucionales que ha-
cen referencia al comercio axteror, podemos citar
al arto73, frac. XXlX;art. 118, frac. l;arl. 117.fracs.
V, VI y VII y arlo 131; este ltimo, tiene espedal
importancia dentro de los medios de accin de la
administraci6n pblica, y establece:
Es facultad privativade la federacin gravarlas
mercandas quese importen o exporten, o pasen
de trnsito por el territorio nacional, as como
reglamentar en todo tiempo, y an prohibir, por
motivos de seguridad o de polida, lacirculacin
en el interior de la repblioo de toda clase de
efectos cualquiera que sea su procedencia; pero
sin que la misma federadn pueda establecer ni
dictar en el DistritoFederal[os impuestos y leyes
que expresan [as/raes. VI y VII del arto 117.
28
El ejeaJtivo podr ser faaJltado por el con-
greso de la unin para aumentar, disminuir o
suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin
o importacin, expedidas por el propio con-
greso, y para crear otras, as como para restringir
y para prohibir las importaciones. las expor-
taciones y el trnsito de productos, articulo y
efedos, cuando lo estime urgente, afn de regu-
lar el comercio exterior, la economa del pas, la
estabilidad de la produccin nacional, o de re-
alizar cualquier otro propsito en beneficio del
pas. El propio eiecutoo, al enviar al congreso
del presupuesto fiscal de cada ao, someter a
su aprobacin el uso que hubiese hecho de la
facultadconcedida.
Resultaconveniente precisar los orgenes y alcances
de dicho arlo 131 constitucional:
1 En primer prrafo, se reserva a la federacin
la materia de comercio exterior;
2 Ensegundo prrafo, se permite la delegacin
de facultades legislativas en esta cuestin, al
titular de la administracin pblica;
3 Una serie de circunstancias llevaron al consti-
tuyente permanente a establecer dicha excep-
cin al principio de separacin de poderes. al
facultar al presidente de la repblica a modifi-
car las leyes de comercio exterior. Dichas cir-
cunstancias fueron: el fracaso de una poltica
desarrollista, la contraccin econmica de la
postguerra, la devaluacin del peso en 1949
y la necesidad de adoptar una actitud protec-
cionista a favor de la industria mexicana;
4 El congreso de la unin con base en el arto
comentado expide dos leyes de naturaleza
fiscal: tarifa del impuesto general de impor-
tacin y tarifa del impuesto general de expor-
tacin, las que clasifican y gravan todas las
mercancas susceptibles de comprarse o ven-
derse al extranjero;
5 De conformidad con el segundo prrafo del
arto 131 constitucional, adicionado el 28 de
marzo de 1951, el presidente de la repblica
puede ser facultado para modificar las tarifas
a que se refiere el punto 4, de la siguiente
fonna:
Aumentando, disminuyendo o suprimien-
do los impuestos de importacin y expor-
tacin, y
Autorizndose, por medio de permiso de
importacin o exportacin, la entrada o
29
salida de mercanas del pas, o el trnsito
por el territorio nacional. Este sistema de
permisos tiende a ser eliminarlo y en su
lugar utilizar el mecanismo anterior. es decir
la modificacin de los impuestos.
6 Esas facultades las ejerce el presidente con
base en el propio arto 131, mediante los me-
canismos contemplados en la Leyde Comer-
do Exterior, los cuales operan por medio de
decretos que han de publicarse en el Diario
Oficial de la Federacin.
Dado que la intendn de la reforma-de
1951 fue dotar de instrumentos jurdicos gi-
les a la administracin pblica, las modifica-
ciones a las leyes de comercio exterior
fundamentarlas en esas facultades legislativas,
ocurren con gran frecuencia, y.
7 Mediante el mecanismo as creado, se estuvo
en condiciones de permitir la salida o la en-
trada de mercancas solamente cuando as le
convena a la economa nacional, protegiendo
al fabricante mexicano de productos extranjeros
y asegurndole un amplio mercado interno.
Cuando en la novena dcada del siglo XX, Mxico
decide incorporarse al Acuerdo General de Arance-
les Aduaneros y Comercio (GATT) -actualmente
Organizacin Mundial de Comercio-, ese mismo
mecanismo legal permiti abandonar la poltica
proteccionista y abri el mercado en numerosos
casos, conforme a los compromisos adquiridos
para; a su vez, en un intento por aumentar las
exportaciones a nuevos mercados.
La materia de comercio exterior en cuanto a su
regulacin jurdica es sumamente compleja, aparte
de las disposiciones sealadas es de tenerse en
cuenta a la LeyAduanera y a una gran cantidad de
ordenamientos reglamentarios.
Las tarifas de importacin y exportacin a que
se refiere el arto 131 constitucional, tienen en la
actualidad un sistema de clasificacinllamado no-
menclatura arancelaria de Bruselas (NAB), la cual
siguen todos los pases miembros de la Unin Eu-
ropea, y los de las Asociacin Latinoamericana de
lntegrad6n (AlADr), entre afros.
La nomenclatura arancelaria de Bruselas permi-
te la clasificacin individualizada, de millares de
artculos susceptibles de importarse o exporterse,
empezando por los productos menos elaborados
(animales vivos) hasta los productos ms elabora-
dos (obras de arte y antigedades); cada artculo
COMISIONES INTERSECRETARIALES
tendr sealado su impuesto, el precio oficial base
para calcular aqullos y si requiere o no permiso de
la secretara de comercio y fomento industrial o de
alguna otra dependencia, de acuerdo con la natu-
raleza de la mercanca (educacin pblica; agrlcul-
tura, ganadera y desarrollo rural; salud o defensa
nacional, segn se trate de obras de arte y libros,
productos agropecuarios, medicinas o explosivos y
annamento, respectivamente), aunque el permiso
est casi por desaparecer con motivo de la apertura
comercial de nuestro pas.
Bibliografa recomendada: vase en Rectorla eco-
nmica.
COMETIDOS ESTATALES Enrique Sayagus
Laso habla de cometidos estatales, en una acep-
cin similar a la de atribuciones (vase).
Conviene aclarar que los comeudos no son equi-
valentes a las funciones del estado y ms bien esa
expresin se identifica con las atribuciones estata-
les. " Los cometidos son cosa distinta de las juncio-
nes estatales, aunque por razones de terminologa
ms que de fondo, con frecuencia sean confundi-
dos." (Enrique Sayagus Laso).
Lasfunciones son el medio de accin para que
el estado, valindose del poder pblico, realice sus
cometidos o atribuciones (stos son los grandes
rubros de la actividad estatal, encaminados al logro
de ciertos fines).
COMISIONES INTERSECRETARIALES Clasifica-
das como rganos especiales o intermedios de la
administracin pblica, encontramos a las comisio-
nes intersecretariales.
Para la atencin de algn asunto que es de la
competencia de dos o ms secretaras, podrn
crearse comisiones intersecretariales. Las caracte-
rsticas de tales organismos se pueden sintetizar as:
1 Son creadas mediante ley del congreso de la
unin o por decreto presidencial;
2 Tendrn carcter permanente o transitorio,
dependiendo de la naturaleza de su objeto;
3 Pueden formar parte de ellas representantes
de rganos paraestatales y pamcctaras
(cmaras, sindicatos, etctera};
4 Generalmente asumirn tareas consultivas o
de asesora y, excepcionalmente, de carcter
ejecutivo, y
5 El instrumento jurdico que las cree, sealar
quin las presidir. ,
,
COMISiN FEDERAL DE ELECTRICIDAD
En la actualidad, existen cientos de este tipo de
organismos para una gran variedad de asuntos;
su importancia vara de acuerdo con el momento
y el tipo de actividad. He aqu algunos ejemplos
de ellos: Comisin lntersecretarial de Plaguci-
das, Fertilizantes y Sustancias Txicas, Comisin
Intersecretarial para el Fomento de la Microin-
dustrla, Comisin Intersecretarial para el Fomento
de la Industria Maquiladora, Comisin Nacional
de Ecologa, Consejo Nacional de Poblacin,
Comisin lntersecretarial para la Conservacin
del Palacio Nacional, Comisin Nacional de m-
nas y Monumentos Artsticos, Comisin Nacional
de Prevencin de Desastres, Comisin Interseere-
tarial de Investigacin Oceanogrfica, Comisin
Intersecretarial de Gasto Financiamiento, y Conse-
jo Nacional Contra la Farmacodependencia.
La necesidad de estas comisiones surge de la
naturaleza de los asuntos por tratar, los cuales
presentan diversos aspectos y, por tanto, conflu-
ye en ellos la competencia de dos o ms entes
centralizados. A pesar de que la ley del arto 90
constitucional haya distribuido entre las distin-
tas secretaras los negocios que le competen a
cada una, surgirn cuestiones concretas de ca-
rcter multidisciplinario, tal sucede en el caso de
alguna calamidad pblica o en el de los estmulos
fiscales.
Al lado de las comisiones intersecretariales,
hay otros rganos especiales o intermedios
dentro de la centralizacin administrativa, ellos
son el estado mayor presidencial, el consejo de
salubridad general y el consejo de ministros.
BibJiografia recomendada: vase en Reforma admi-
nistrativa
COMISiN FEDERAL DE ELECTRICIDAD Esun
organismo descentralizado y tiene a su cargo la
prestacin del serviciopblico de energa elctrica;
fue creado en 1937.
Est regida por una junta de gobierno y un
director general, ste es designado de manera dis-
crecional por el presidente de la repblica.
Su actividadse regula, entreotros ordenamientos,
en la Ley del Servido Pblico de Energa Elctrica.
Energa eJdrlca.
COMIT TCNICO DEL FIDEICOMISO Comf fc-
nico es el rgano creado en el acto constitutivode
un fideicomiso o en sus reformes, cuyo objetivo es
30
coadyuvar al logro de los fines propios del fideico-
miso, de acuerdo con la integracin, los deberes y
las facultades que se le confieran. Su existencia es
potestativa en los fideicomisos de particulares y
obligatoria en los del gobierno federal.
Regulacin. El arto 80 de la Ley de Instituciones
de Crdito no logr llenar el gran hueco legislativo
existenteen tomo a esta figura, ya que la legislacin
vigente tanto mercantil como administrativa, la
mencionan sin definirla. Al respecto, el citado art-
culoen su ltimoprrafo, insina la posibilidad de
que en la constitucin del fideicomiso o en sus
reformas se contemple la integracin de un comit
tcnico, el cual podr aduar segn las facultades
que se le asignen, y, adems, agrega que la fiducia-
ria queda libre de toda responsabilidad cuando
acte conforme a los dictmenes o acuerdos emiti-
dos por dicho rgano.
En el mbito de la administracin pblica, la Ley
Federal de las Entidades Paraestatales dispone las
bases conforme a las cuales se debern ajustar el
comit tcnico, en primer trmino, en cuanto a su
integracin,y en segundo lugar, en loque se refiere
a facultades y funcionamiento; por su parte,la Ley
Orgnicade la AdministracinPblica Federal pre-
v que en todos los casos habr un representante
del fideicomitente(Secretara de Hacienda y Crdi-
to Pblico) en los comits tcnicos (art, 47) con el
que concurren generalmente, en la prctica, un
representante de la institucin fiduciaria y uno de
la coordinadora del sector correspondiente; por
disposicin de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales en los fideicomisosconstituidos por el
ejecutivo federal, es obligatoria la existencia del
comit tcnico (art. 41).
La ley bancaria de 1941 establece la formacin
de un comit tcnico o de distribucin de fondos,
estasegunda denominacin no aparece en la actual
Ley de Instituciones de Crdito; adems, prev que
laformacin del comit correr potestativamente a
cargo de los fideicomitentes en el acta constitutiva
o en sus reformas, las cuales requieren del consen-
timientodel fideicomisario cuando hubiera; detalles
que tampoco observa la ley vigente (arts. 45, frac.
IVde la Ley General de Instituciones de Crdito y
Organizaciones Auxiliares de 1941, y 80 de la Ley
de lns\i\uciones de Crdito).
No obstante esto, a nu-estro juicio, sustancial-
mente son disposiciones idnticas, prueba de ello
31
es que con el cambio de ley en la prctica no ha
variado el trato que se da al comit.
El art. 80 de la Ley de Instituciones de Crdito
dispone la posibilidad de integrar un comite tc-
nico en e1.acto constitutivo de los fideicomisos o
en los actos de reforma de stos. La integracin
es claramente potestativa a favor del fideicomi-
tente,
En el fideicomiso privado. La citada Ley de Insti-
tuciones de Crdito, la Ley General de Ttulos y
Operaciones de Crdito y la voluntad contractual
de las partes regirn al comit tcnco en el fideico-
miso privado, cuya integracin es potestativa a
favor del fideicomitente y de la institucin fiducia-
ria, segn se dijo.
En los fideicomisos pblicos. Como ya se indic,
la Ley Federal de las Entidades Paraestatales pres-
cribe la obligatoriedad de su existencia en todos los
fideicomisos pblicos.
La Ley Orgnica' de la Administracin Pblica
Federal exige que figure en el comit tcnico, un
representante de la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico.
Asimismo. generalmente, estn representadas
en el comit tcnico, la fiduciaria y la coordinadora
de sector.
Por otra parte, la citada Ley Federal de las
Entidades Paraestatales dispone la prohibicin, a la
fiduciaria, de ejecutar acuerdos dictados por el
comite tcnico cuando ste se exceda en sus facul
tades o viole el contrato del fideicomiso.
Comparacin entre el comit tcnioode losfideicomi-
sos y el consejo de administracinde las sociedades
annimas. Consideramos que la flexibilidad con la
que puede estar integrado el comit tcnico del fidel-
comiso, as como las facultades con lasque suele ser
investido, adems de la falta de informacin legis-
lativa sobre su naturaleza jurdica, podran tanto
emparentarlo como alejarlo, no slo del consejo de
administracin de la sociedad annima, sino de
cualquier cuerpo colegiado que administre soce-
dades mercantiles o asociaciones o sociedades ci-
viles; de ah que no nos detengamos mayormente
en este punto.
Antecedentes en el derecho estadounidense. El
antecedente del comit tcnico se encuentra en el
comit de distribucin de fondos o distribution
committee, que opera en algunos trusis estadoun-
denses (comunity tmst), con el fin de asegurarse
COMPETENCIA
que los recursos econ6micos obtenidos del pblico
sean destinados a la beneficencia social, a este
efecto supedita la gestin de la institucin bancaria
(trust companies) a sus instrucciones.
Bibliografarecomendada: vaseen FideIcomisop_
blico.
COMPETENCIA Incumbencia, aptitud (D. E. M.,
M. Alonso).
El sistema jurdico asigna tareas concretas a
cada rgano estatal para que pueda actuar leqal-
mente. En esto consiste la competencia, en que al
ente le incumbe atender asuntos determinados; es
la posibilidad jurdica que tiene un rgano pblico
de efectuar un acto vlido.
El concepto de competencia, desde el punto de
vista jurdico tiene su expresin ms tcnica en el
desarrollo de la actividad jurisdiccional, la cual en
Mxico es privativa del poder judicial (con las ex-
cepciones que la ley permite). Sin embargo, su
aplicacin se ha extendido a todos los actos de
gobierno, lo cual indudablemente deriva de nuestra
constitucin como un requisito de validez y eficacia
de stos (art. 14 constitucional), el cual consiste en
que todo rgano que emita actos deber estar
autorizado para ello por la ley, es decir, deber ser
competente.
Esas como la constitucin mexicana ha delim-
tado los respectivos mbitos, de competencia, para
lo que ha establecido una pirmide de tres niveles:
la federacin, los estados miembros y los munici-
pios, y ha reservado a cada uno de ellos detenni-
nadas materias y un territorio para sus actividades,
as coma a todo rgano del poder pblico.
La competencia es la posibilidad que tiene un
rgano de actuar; la ley le asigna al rgano deter-
minados asuntos que puede o debe atender. Por su
parte, las facultades se refieren a los servidores
pblicos; o sea a la aptitud que stos reciben de la
legislacin para emitir los actos necesarios a fin de
ejercer la competencia del6rgano.
As tenemos que, confonne a la disposicin
constitucional, el acto administrativo debe ser pro-
ducido por un rgano competente, mediante un
funcionario o empleado con facultades para ello.
La competencia la asigna la ley; las facultades
deben estar contempladas tambin en laleyo, por dis-
posldon de sta, en un reglamento o acuerdo de
delegacin de facultades.
COMPETENCIA MUNICIPAL
COMPETENCIA MUNICIPAL De las atribuciones
del estado mexicano sealemos qu asuntos son de
competencia municipal:
1 Administrar el patrimonio del municipio;
2 Expedir, a travs de su ayuntamiento, y de
acuerdo con las normas establecidas por las
legislaturas de los estados, los bandos de
polia y buen gobierno, los reglamentos, las
circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones;
3 Aprobar su presupuesto de egresos;
4 Formular, aprobar y administrar la zonifica-
ci6n y programas de desarrollo urbano;
5 Controlar el uso del suelo en su tenitorio;
6 Establecer el sistema de nomenclatura de
calles y plazas pblicas;
7 Prestar servicios pblicos conforme a la frac.
1II del arto 115, que establece:
Los municipios, con el concurse de los estados
ruando as fuere necesario y 10 determinen las
leyes, tendrna su cargo lossiguientes servicios
pblicos:
a) Agua potable y alcantarillado;
b) Alumbrado pblico;
e) Limpia;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
J) Rastro;
g) Calles, parques y jardines;
h) Seguridad pblica y trnsito, y
i) Los dems que las kgislaturas locaies deter-
minen segn las condiciones territoriales y
socioecon6micas de los municipios, as como
su capacidad administrativa y financiera.
Los municipios de un mismo estado, previo
acuerdo entre sus ayuntamientos y consujecin
a la ley, podrn ooordinarse y asociarse para la
ms eficaz prestacin de los servicios pblicos
que les corresponda.
8 Proporcionar servicios educativos, concurren-
temente con el estado y la federacin;
9 Intervenir en actividades de censos y eleccio-
nes segn las leyes federales y locales;
10 Manejar de modo autnomo su hacienda
pblica, en los trminos indicados en el voca-
blo ingresos munidpeies. de este dicdonaIio;
11 Construir y conservar obras pblicas para la
consecucin de sus fines;
32
12 Otorgar concesiones, conforme a la ley, para
la prestaci6n de algunos servicios pblicos o
la utilizacin de bienes de su propiedad;
13 Auxiliar a los gobiernos local y federal, en los
trminos que fijen las diferentes leyes;
14 Aplicar sanciones por violacin a disposicio-
nes de naturaleza municipal, y
15 Contar con los funcionarios, empleados y tra-
bajadores a efecto de ejercer las facultades
correlativas a su competencia.
La lista anterior pretende establecer un criterio de
generalidad para los diversos estados y municipios,
pero es lgico que en muchos casos variar confor-
me a la constitud6n local y las leyes derivadas de
sta, y que tambin dicho criterio estar delimitado
por las caractersticas geogrficas, econmicas y
culturales de cada localidad.
... Ingresos munlcfpalp-s y municipio.
CoMPILACiN Compilar reunir o colecdonar
diversos textos legales conforme a un determinado
criterio de seleccin. De esta forma, se distingue
entre compilacin (agrupamiento de textos diver-
sos) y codificacin (reunin sistemtica en un solo
texto legal de las normas de una determinada rama
jurdica). Se puede agregar a estos conceptos la
recopifadn, ronsistente en la coleccin y ordena-
miento gubernamental de leyes (ejemplo: legisla-
d6n espaola de los siglos XVI a XIX).
La compilacin de las normas jurdico adminis-
trativas es solamente tul problema de tipo editorial
o de organizacin interna de alguna oficina pblica
o particular que decidan realizarla. Son de citarse,
entre nosotros, como encomiables labores de com-
pilacin, la coleccin Leyes y Cdigos de Mxico
de editorial Porra; con mayor informacin regla-
mentaria la de ediciones Andrade, con sistema de
hojas sustituibles; y, en otra vertiente, ms cientfi-
ca, la colecci6n Leyes comentadas de Harla. En
derecho comparado son de mencionarse: en Fran-
da, los 06digos Dalloz; en Espaa, la realizada por
Eduardo Garca de Enterria; en Italia, la efectua-
da por Guido Zanobinl.
Con el desarrollo de la informtica y su aplica-
cin al derecho, la compilacin ya no debe signifi-
car mayor problema, inclusive, por lo que respecta
alabU50 de \a. fe :S::>'m'C> que
ante una modificacin normativa, se publique en el
rgano oficial solamente la refonna y no el nuevo
33
texto completo de la ley (esto, tan arraigado en
nuestro sistema, no sucede en algunos pases de
tradidn legal escrita).
Lasdisposiciones jurdico administrativas admi-
ten su clasificacin conforme a diversos criterios
que atiendan a distintas necesidades y distintos
puntos de vista, as tenemos:
1 Porjerarqua normatiua. Segn este sistema
las normas jurdicas administrativas se cata-
logaranen constitucionales, legales, contenidas
en instrumentos internacionales, reglamen-
tarias, previstas en circulares y en decretos.
Recientemente, se habla de leyes marco,
stas, se dice, establecen reglas que habrn de
desarrollarse en otras leyes. Consideramos
que toda ley tiene la misrnajerarqua,1imitada
a su mbito de aplicacin (federai, estadual o
municipal) y que las llamadas leyes marco
quedan sujetas a los mismos principios que
toda norma legislativa, en especial: toda ley
posterior deroga a la anterior (cuando el rga-
no emisor es el mismo: federal o local);
2 Por materia o criterio temtico. Los orde-
namientos administrativos pueden ser agru- ,
pados conforme a temas o materias de inters
para ei compilador; respecto de esta base la
posibilidad de clasificacines amplsima: seguri-
dad, patrimonio nacional, impuestos, finanzas,
organizacin, sanidad, migracin, turismo,
eoologa, energticos, oontratos, expropiacin,
consumidor, patentes, marcas, fuerzas armadas,
fundn pblica, servicios pblicos, agriculiura,
fauna, seguridad social, proteccin al consum-
dar, etctera;
3 Por sector. De acuerdo con este criterio, la
clasificacin obedecera a un encuadramiento
maoCXJrgnico: leyes que aplican una depen-
dencia centralizada y las entidades paraesta-
tales por ella coordinadas. Por ejemplo,
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico:
leyes bancarias, tributarias, de la Lotera Na-
cional, etctera;
4 Por dependenda. Este resulta de la adop-
cin de un enfoque orgnico para los efectos
de la clasificacin: cada secretara y departa-
mento aplica ciertas leyes. Este sistema re-
quiere precisar que ninguna ley pertenece a
dependencia alguna y que hay muchos orde-
namientos que son aplicados por diversos
CONCESiN
rganos (legislacin relativa a servidores
pblicos, entre otros);
5 Por materia dentro de la dependencia que las
aplica. Este criterio es una prolongacin del
anterior y supone tal abundancia de disposi-
ciones que se hace necesaria una subdivisin;
por ejemplo, Secretara de Agricultura,
Ganadera y Desarrollo Rural, requiere apar-
tados para agricultura, ganadera, sanidad fi-
topecuaria, etctera;
6 Cronolgico. El derecho administrativo vigen-
te puede ser clasificado por fechas, es decir,
conforme a un criterio cronolgico; su utilidad
no sera muy prctica y tal vez solamente les
sera til a los investigadores. La fecha por
emplear puedeser la del decreto del congreso,
la de promulgacin, de publicacin o aquella
en que haya in.iciado su vigencia, y
7 Alfabtico. La posibilidad de clasificar la leg-
islacin administrativa por orden alfabtico,
aunque real, tambin resultara de muy poca
utilidad, si no se refiere propiamente a la
materia que la misma regula (Ley General de
Poblacin, por ejemplo, quedara en la letra P
y no en laL).
,
CONCEJO MUNICIPAL Ayuntamiento.
CONCERTACiN Trmino usado en los ltimos
aos por la administracin pblica federal mexica-
na, para calificar a los convenios que celebra oon
particulares sobre diversas cuestiones, especiahnente
econmicas, scales, electorales y de fomento.
Contratos administrativos.
CONCESiN Dada la enorme cantidad de tareas
que el estado tiene atribuidas para legrar sus fines,
no podra cumplirlas de manera directa; por ello
existe la posibilidad de encomendarle a los particu-
lares la prestacin de detenninados servicios o per-
mitirles el uso de bienes pblicos, cuando se
interesen en ello y cuenten con las cualidades id-
neas para hacerlo.
El gobernadose halla interesado en esas labores
por el significado econmico que le puede repre-
sentar o por la utilidad que implica' el uso de cierto
bien, y en virtud de que el poder pblico no puede
abarcar toda la actividad de ese tipo de forma
directa, swge la concesi6n como figura jurdica que le
permite al particular desempear actividades que
son propias del estado, en manto que persiguen la
CONCESiN
satisfaccin de necesidades generales. En el caso
de la concesin de bienes, se pretende alcanzar de
manera indirecta el inters general.
La variabilidad del rgimen de la concesin,
obedece tanto al sistema poltico como al econmi-
co que impere en tul estado en un cierto momento
histrico. As, el poder pblico tender a intervenir
ms directa o indirectamente en la prestacin de
servicios pblicos y en el uso de sus bienes, segn
la orientacin poltico econmica del estarlo.
El ntervendonismo del poder pblico puede ir
desde el acaparamiento total de las reas concesio-
nables, pasando por un repartimiento de tareas
entre l y los particulares, hasta llegar a un casi total
abandono de esas labores en manos de los gober-
nados; desde luego, hay que tener presente tam-
bin la diversidad en el orden jurdico sobre las
condiciones de la concesin. En todo caso siempre
habr presenda estatal, la cual se manifiesta por
medio de la nonnatividad jurdica, puesto que se
trata de bienes o actividades que pertenecen prim-
geniamente a la organizacin poltica y que por
diversas circunstancias se conceden u otorgan tem-
poralmente ~ los administrados.
Evoludn histrica. La concesin, en tanto que
mediante ella se otorga el consentimiento del poder
pblico para que se puedan realizar actividades que
originalmente corresponden a ste, se remonta a
los orgenes de la historia humana, cuando el 90
bemante comisionaba a ciertos individuos para
recaudar los tributos que los sbditos estaban obli-
gados a entregar. Con motivo de las guerras de
conquista y colonizacin, la figura subsiste y se
desarrolla, proceso que se mantiene una vez consoli-
dadas las colonias y sistematizada la explotacin de
los TeClU'SOS naturales de los territoriossometidos.
Como figura juridica y ya presentando los perfi-
les actuales, la encontramos a fines del siglo XVIII;
una centuria ms tarde se le separa del ahora
llamado contrato de obra pblica.
Concepto. En virtud de la importancia que esta
institucin posee, as como del inters que provoca
a los tratadistas, se podra citar una amplia gama de
definiciones o conceptos de concesin, que variara
segn la visin o la naturaleza jurdica con la que
se le considere, pero con la mira de ser concretos
nos limitaremos a exponer un par de opiniones.
Sogn OttMIJ.)JeT la concesin es:
Acto administrativo de determinado contenido. Este
contenido debe consistir en que por l se d al sbdi1c
34
un poder jurdico sobre una menfestedn de laedm-
nistraci6n pblica.
Por nuestra parte, consideramos, que concesin
es el acto jurdico unilateral por el cual el estado
confierea un particular la potestad de explotara su
nombre un servido o bien pblicos, que le pertene-
cen a aqul, satisfadendo necesidades de inters
general.
Naturaleza jurdica. Hoy se sigue controvirtiendo
la naturaleza jurdica de la concesin. De las teoras
expuestas sobre este particular, las ms repre-
sentativas son:
a) Contrato de derecho privado. Se presu-
pone un acuerdo de voluntades entre el esta-
do y el particular concesionario; por tanto,
estamos en presencia de un contrato puro y
simple, regido por normas del derecho priva-
do;
Obviamente, por el desarrollo del derecho
administrativo, esta tesis est prcticamente
abandonada, aunque conserva algunos segui-
dores.
b) Contrato admlnlstraUvo. sta es una co-
rriente mayoritaria dentro de la doctrina; di-
cha corriente sostiene que la concesin es un
contrato, pero en el cual se hace valer una
posicin privilegiada de la administracin p-
blica frente al particular (los contratos admi-
nistrativos: vase). Esta doctrina no logra
explicar la gran discredonalidad que tiene la
autoridad para decidir las condiciones y al
titular de la concesin; como tampoco ex-
plica la especial naturaleza del objeto sle la
propia concesin (bienes estatales o servidos
pblicos];
c) Acto unl/ateral. Esta teora, expuesta por
el citado 000 Mayer, sostiene que la conce-
sin es un tpico acto administrativo unila-
teral. Para efectos de este tema, seguimos esta
idea, y
d) Acto mixto o complejo. Aqu se sostiene
que la concesin comparte elementos tanto
del acto administrativo unilateral, como del
contrato. La inconsistencia de esta teora ra-
dica en que una persona, fsica o moral, no se
puede colocar en dos posiciones, una de de-
recho pblico y otra de derecho privado, den-
tro de un mismo acto.
Elementos subjetivos. Los elementos personales
de la concesin son el concedente (rgano estatal),
35
concesionario (particular) y usuario (al tratarse de
servicios pblicos).
El concedente es la autoridad competente que
otorga la concesin al gobernado, al cual selec-
dona (la mayora de las veces) de entre varios
solicitantes, y despus de valorar una serie de
factores para nonnar su criterio de decisin. El
concedente puede ser, dentro de su respectivo
mbito de competencia, la federacin. alguna
entidad federativa o un municipio, 10mismo que
un organismo paraestatal (cuando los bienes o
servicios involucrados sean de carcter pblico).
El concesionario es la persona fsica o
moral a quien es otorgada la concesin. Sus
actos, aun los referidos estrictamente a bienes o
servicios pblicos. no pueden considerarse
como funcin pblica, ni su personal ser calft-
cado de servidores pblicos, excepto cuando se
trate de alguna paraestatal a la que la ley le
reconozca una situacin especial a este respecto.
Elusuario es la persona fsica o moral cuyos
requerimientos de prestaciones van a ser satis-
fechos con el servicio pblico concesionado;
entra en relacin con el concesionario y, s610de
manera excepcional, con el rgano pblico con-
cedente.
Desde luego, estos elementos personales se re-
fieren a la concesin en el derecho administrativo.
El uso de la misma terminologa en el derecho
privado, para referirse a sucursales o agencias de
empresas, as como distribuidores de determinados
bienes o servicios (venta de automviles, por ejem-
plo), no debe llevamos a confusiones absurdas.
Rgimen jurdico. La concesin como acto jurdi-
co de la administracin pblica debe ajustarse a los
elementos, los requisitos y las formalidades seala-
dos para el acto administrativo en general. Ante la
falta de un texto nico en materia de concesiones,
ser necesario recurrir a la ley especfica para cono-
cer y aplicar las normas correspondientes a cada
actividad concesionable.
Merecen citarse especialmente por sus reglas en
el asunto de concesiones, (a LeyFederal de Radio
y Televisin, la Ley General de Bienes Nacionales
y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Principios que rigen la concesin. Los mismos
principios que rigen a la funcin y al acto adminis-
trativo, rigen a la concesin: legalidad, competen-
da, etc. Es usual encontrar descrita la citada figura
CONCESiN
como una fonna de colaboracinde los particulares
en la funcin administrativa, cuyo desempeo co-
rresponde fundamentalmente al poder pblico.
A propsito de los servidos pblicos, la impor-
tancia de la concesin resulta clara en los sistemas
liberales, neoliberales y de economa mixta. En
cuanto al uso y aprovechamiento de bienes del
estado, la doctrina extranjera tiende a no conside-
rarlos como concesin sino dentro de la amplia y
poco precisa categora de autorizaciones; ste no es
el caso de Mxico, en donde casi unnimemente se
le cataloga dentro de la figura de que trata el
presente vocablo.
Limitaciones de las actividades sujetas a concesin.
Tradicionalmente el estado se ha reservado ta-
reas para s, en este tenor ha excluido de las reas
concesionables aquellas que por razones estratgi-
cas, polticas o de oportunidad considera que no
deben estar en manos de los particulares; este sector
del quehacer social conservado en exclusividad por
el poder pblico, es denominado monopolio de
estado.
Tales tareas pueden variar de acuerdo con las
siempre cambiantes circunstancias histricas, por lo
que al ejemplificar se corre el riesgo de ser superado
por una realidad sumamente dinmica; desde lue-
go, la actividad debe ser importante o trascendental
para el pas, de ah que se convierte en tarea
exclusiva del estado. Ejemplos actuales: al petr6leo,
la emisin de moneda, la energa nuclear, el servi-
do pblico de energa elctrica.
Plazo. En lo que se refiere al plazo de vigencia de
la concesin, no existe un precepto que fije un
mnimo o un mximo para todos los casos. Cada
materia estratada en particular por su correspon-
diente legislacin, atendiendo a su naturaleza y
fines; de tal suerte que puede haber plazos que van
desde seis meses, 25 o 30 aos, hasta indefinidos
(este ltimo supuesto es sumamente raro). En la
actualidad, dada la priootizacin de muchas activi-
dades y el auge del neoliberalismo, los plazos tien-
den a ser ms largos.
Propiedad de los bienes afectados a la concesin.
Losbienes afectados a la explotadn de la conce-
sin pueden pertenecer al concesionario o al estado
(concedente), ya sea que aqul aporte bienes pro-
pios para la operacin de la misma, o, en el segun-
do supuesto, que se aporten bienes del patrimonio
pblico o que el objeto mismo de la concesin sea
CONCESiN
el uso o aprovechamiento de cosas de propiedad
estata!.
La titularidad patrimonial de ios bienes utiliza-
dos en la concesin no vara de su original propie-
tario, aunque s quedan sujetos a las limitaciones
que la propia concesin prevea.
Como excepcin tenemos la estipulacin en el
sentido de que al tnnino de la concesin, los bienes
del concesionario pasen al estado yI tambin, el
caso en que se trata de bienes del concedente que,
por su naturaleza, se consuman o extraigan.
Relaciones entre el concesionario y los usuarios.
Las relaciones entre los concesionarios y los usua-
rios son de carcter complejo y pueden estar regu-
ladas tanto por normas de derecho pblioo oomo
de derecho privado. Generalmente se dar una liga
entre el proveedor y el consumidor de servicios; en
este caso ser aplicable la legislacin protectora del
consumidor.
Una distincin importante, que suele hacerse, es
la que se establece entre servicios pblicos obliga-
torios y facultativos para el usuario (entre los
primeros: la energa elctrica y el servicio de telfo-
nos; dentro de los segundos: el transporte de pasa-
jeros); conforme a este criterio los obligatorios son
regidos por el derecho pblico y los facultativos por
el derecho privado. Esta separacin resulta de muy
dudosa apJicacin prctica:
Procedimiento para otorgar la concesin. El pro-
cedimiento para otorgar una concesin variar se-
gn el dispositivo legal aplicable; es decir, para cada
materia ser la ley Yel reglamento correspondientes,
los que fijen los pasos que tanto la autoridad como
el solicitante deben cumplir en esta cuestin. En
cualquier supuesto, los lineamientos oonstituciona-
les deben ser observados.
Generalmente, el procedimiento se iniciar con
una convocatoria de la administracin pblica para
la prestacin de un servido pblico mediante con-
cesin, o bien por solicitud que, en este sentido,
haga el particular. En todos los casos, el estado
tendr la obligacin de analizar los documentos que
se le presenten, a fin de verificar la capacidad
personal, tcnica y financiera; tambin deber dar
vista a los concesionarios que tuvieran el carcter
do torceros jnturesados nelmenle, deber emitir
una decisin unilateral basada en las mejores con-
diciones que se puedan obtener para la prestacin
del servicio o el uso del bien; adems, han de
36
efectuarse las publicaciones que ordene la legisla-
cin.
El particular que no est conforme con la ded-
sin, podr interponer el recurso que para el caso
se prevea en la legislacin.
El ttulo de la concesin. El ttulo de la concesin
es el documento donde consta la decisin del poder
ejecutivo, as como la aceptacin del particular; es
un aviso al interesado acerca de los derechos y las
obligaciones que implica ese acto administrativo;
desde luego, no se trata de un ttulo negociable o
de crdito (esta aclaracin parecera ociosa, pero
valga ante una posible confusin terminolgica).
Dependiendo de la importancia de la concesin, el
ttulo deber publicarse en el Diario Ofidal de la
Federacin; si se trata de concesiones trascenden-
tales de carcter estadual o municipal, tendr que
reproducirse el documento relativo en el rgano del
gobierno local (llamado peridico oficial en casi
todos los casos).
Extinn de la concesin. La existencia de con-
cesiones a perpetuidad casi ha desaparecido. Hay
varias maneras de terminar este acto: cumplimiento
del plazo, falta de objeto o materia, rescisin (un-
se), revocacin (vase), caducidad (vase), rescate
(vase), renuncie (vase), y quiebra o muerte (va-
se) del concesionario, las cuales se describen en el
lugar correspondiente de este diccionario, segn el QT-
den alfabtico, excepto las dos primeras que en
seguida se anotan y la ltima, incluida en la voz
concesionario.
Cumplimiento del plazo. Como se anot, no hay
en el derecho mexicano un plazo uniforme para la
duracin de las concesiones. Encada caso, confor-
me a la ley especifica, se fijar la fecha en que
fenezcan (10,20 Y25 aos, por ejemplo).
Cumplido el plazo, el acto jurdioo cesa sus
efectos; puede existir prrroga, segn prevea la ley,
el otorgamiento de la prrroga quedar a la deci-
sin discrecional del poder pblico, previa solicitud
del gobernado.
Falta de objeto o materia de la ooncesi6n. Es
natural que si el objeto o materia de la concesin
se extingue o agota, es imposible que sta subsista,
lo que implica S\J..
de esto: la explotacin de recursos naturales, el
transporte de pasajeros en un ro que se seque o
sea desviado, etctera.
37
Concesiones locales y municipales. Tanto los es-
tados de la federacin corno los municipios pueden
otorgar concesiones, dentro de sus mbitos de com-
petencia territorial y por materia, para la prestacin
de servicios pblicos o la explotacin de bienes
estaduales o muncpales, conforme lo que al res-
pedo fijen sus leyes respectivas.
Los principios, las caractersticas y los elementos
que hemos reseado a lo largo de este vocablo son
aplicables, con los lgicos ajustes, alas concesiones
locales. Cabe recordar que las materias conceso-
nables que la federacin no ha, acaparado son
sumamente escasas.
Bibliografa recomendada
BECERRAGONZLEZ, Mara, Derecho minero de Mxico,
Limusa-Wiley, Mxico, 1963.
BIasA, Rafael, Derecho administrativo, t. 11, 6a. ed., La
Ley, Buenos Aires, 1964.
CANASI, Jos, Derecho administrativo, vol. 11, Depalma,
Buenos Aires, 1974.
DIEZ, Manuel Mara, Derecho admInistrativo, vol. 111, Bi-
bliogrfica Omeba, Buenos Aires, 1967.
DROM1, Jos Roberto, Derecho administrativo econmico,
ts. 1y 11, Astrea, Buenos Aires, 1980.
MARlENHOFF, MigueIS., Tratado de derecho admlnstratluo,
t. III4B, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1974.
MARTfN OVlEDO, Jos Mara, "Trensferencle, hipoteca, em-
bargo y ejecucin en las concesiones administrativas".
Estudios de derecho administrativo {libro jubilar del
Consejo de Estado}, Instituto de Estudios Polticos,
Madrid,1972.
MAYER, atto, Derecho admlnlstratfva alemn, t.lll, Depal-
ma, Buenos Aires, 1951.
MNDEZ, Aparicio, y otros, La concesin de la Cooperativa
de Transportes Coledlvos, S. A. Su legalidad, sin pie
de imprenta, Montevideo, 1944.
OUVERA TORO, Jorge, Manual de derecho admlnlstratfvo,
Sa. ed., Porra, Mxico, 1988.
RIVERa, Jeen, Droit administratif, Sa. ed., Delioa,' Perle,
1977.
ROJINA Vlu.EGAS, Rafael, Derecho civil mexicano, t. 1, Se.
ed., Pcrra, Mxico, 1986.
SNCJ-II2 GAMBORlNO, Francisco Doctrina conten-
cioso administrativa del Tribunal Supremo. Transpor-
tes y comunicaciones, Aguilar, 1961.
'" ConcesIonario Yrescate de la concesin.
CONCESIONARIO Es la persona fsica o moral a
quien es otorgada la concesin. ' -
Toda persona tiene capacidad de goce que,
segn Rafael Rojina Villegas. es la aptitud para
ser titular de derechos y para ser sujeto de obliga-
ciones; tambin se habla de la capacidad de ejerci-
CONCESIONARIO
co, de la cual nos dice el mismo autor, que es la
posibilidad jurdica del sujeto para hacer valer di-
rectamente sus derechos, celebrar en nombre pro-
pio actos jurdicos y cumplir sus obligaciones.
El concesionario ha de contar con capacidad de
goce y de ejercicio, y adems en nuestro pas,. en
algunos casos (cada vez menos), se necesita ser
nacional para que alguien pueda recibir una con-
cesin.
El presunto concesionario debe demostrar feha-
cientemente a la administracin pblica, que cuen-
ta con los recursos tcnicos necesarios para la
prestacin del servicio pblico o el uso y explota-
cin de los bienes concesionados. Es decir, ha de
poseer todos los e1ementos que pennitan desarro-
llar en su cabal alcance, la concesin.
La capacidad tcnica ha de ser evaluada en cada
caso, conforme a facultades discrecionales previstas
en la ley y los reglamentos de la materia; adems,
debe subsistir durante el tiempo que dure la conce-
sin.
Independientemente de la capacidad tcnica
aludida en el prrafo anterior, el concesionario ha
de poseer los recursos econmicos suficientes para
cumplir con la tarea que emprende. Ello es impor-
tante porque. si se trata de un servicio pblico, no
puede arriesgarse a los usuarios a una eventual
suspensin del mismo y si es un bien por explotarse,
ste no debe desperdiciarse. Lacapacidad financie-
ra real del concesionario tiene que demostrarse Y.
en su caso, deber otorgar una garanta, de acuerdo
con 10 que el rgano administrativo disponga, a fin
de asegurar la operacin de la concesin de una
manera adecuada.
Derechos del concesionario. Una vez otorgada la
concesin, emergen derechos para el concesiona-
rio. Dentro de ellos encontramos un derecho pbl-
co subjetivo de disponer de la cosa concesionada,
dentro de los lmites que le sealen la ley y el ttulo
de la concesin; podr realizar los cambios y armar
las instalaciones que se requieran para lograr el
objeto de la propia concesin Y. recibir los bene-
feios econmicos generados por tes \.aTeas Tea\\za.-
das; adems, tendr la posibilidad de oponerse al
otorgamiento de nuevas concesiones que interfie-
ran con su mbito de operaciones.
Los derechos otorgados son de carcter perso-
nalsimo, slo pueden ser transferidos mediante el
consentimiento de la autoridad,lo que, en opinin
CONDICIN
de algunos tratadistas, implica lUl nuevo acto de
concesin.
Obligaciones del concesionario. Como la conce-
sin tiene un carcter intuitu persona, el concesio-
nario deber ejercerla personal y directamente; es
decir, no podr trasmitirla, cederla o enajenarla.
El concesionario tiene la obligacin tanto de
cuidar los bienes concesionados como la de no
interrumpir el servicio pblico. Tales bienes no pue-
den ser gravados sin autorizacin expresa del con-
cedente.
Existe tambin la obligacin de acatar puntual-
mente la tarifa correspondiente. Adems, los bienes
deben ser cuidados y los servicios prestados con la
mayor diligencia posible, cumpliendo con todas las
disposiciones legales, teniendo en consideracin
que se trata de cuestiones de inters pblico.
Quiebra o muerte del concesionario. La quiebra
es un procedimiento de ndole mercantil por medio
del cual el concesionario (en nuestro caso), declara
su insolvencia e imposibilidad de seguir realizando
su tarea.
Sin embargo, es necesario aclarar que la conce-
sin es un acto administrativo y ste slo puede
terminar por uno de igual naturaleza; por ende,
como dice Jos Canasi, la administracin pblica
es la nica que puede extinguir o darle continuidad
a la concesin, mediante el ejercicio de su derecho
de vigilancia, a efecto de garantizar la idoneidad del
servicio pblico.
La muerte de concesionario (persona fsica),
tambin imposibilita lasubsistencia de la concesin,
ya que sta, como se dijo, es de carcter personal
e intransmisible. Corresponde, en este supuesto, al r-
gano administrativo asegurar la continuidad del
servicio pblico o la explotacin del bien, cuando
ello sea socialmente necesario.
Bibliografa recomendada: vase en Concesl6n.
CONDICiN Trmino y oondicin.
CONFISCACiN El trmino confiscacin utilizado
en la actualidad como sinnimo de cualquier me-
dida arbitraria, es decir, no jurdica, que lleguen a
tomar el juzgador o los rganos administrativos en
detrimento del patrimonio del gobernado, es en
realidad. una medida de carcter poltico.
Histricamente ha existido la confiscacin como
una sancin a los enemigos del poder pblico, por
medio de la cual se les priva de sus bienes y que
38
stos pasen a favor del estado. Durante el Imperio
romano, a lo largo de la Edad Media y en alqunos
regmenes dictatoriales de nuestros das, se ha uti-
lizado la ronfiscaci6n romo una eficaz forma de
destruir o mermar el poder econmico de los ene-
migos del gobierno.
Esta forma de adquirir bienes est prohibida en
nuestro rgimen jurfdioo de oonformidad al arto 22
de la oonstitucin que la incluye dentro del catlogo
de penas no permitidas.
Quedan prohibidas las penas de mutilacin y de
infamia, la marca, 1"" azotes, los palos, el tor-
mento de aJalquier especie, la multa excesiva,
la confiscad6n de bienes y aJalesquiera otras
penas inusitadas y trascendentales.
El mismo artculo hace la siguiente aclaracin en
materia de confiscacin
No se considerar como confisood6n de bienes
la aplicacin tctaJo pardal de los bienes de una
persona hecha por la autoridad judicial, para el
pC{lo de la responsabilidad duil resunasve de la
oomisinde un delito, o parael pago de impuestos
o multas, ni el decomiso de losbienes en caso de
enriquecimientoildtoen lastnninos del art.l OO.
CONSEJODEMINISTROS El consejo de ministros
es una institucin de derecho parlamentario, en que
los titulares de los rganos centralizados toman
decisiones colegiadamente. La expresin fue utili-
zada por el arto 29 constitucional, a propsito de la
suspensin de garantas, hasta antes de la reforma
de 21 de abril de 1981.
Aunque la indicada modificacin oonstitucional
elimin el trmino ronsejo de ministros, la institu-
cin permaneci de la siguiente forma:
En los casos de invasin, perturbacin grave de
la paz pblica, o de cualquier otro que ponga a
la sociedad en grave peligro o conflicto, sola-
mente el presidente de los Estados Unidos Me-
xicanos, de acuerdo con los titulares de los
secretariasde estado, los departamentos admi-
nistrativos y la Procuradura General de la Re-
pblica y Con aprobacin del congreso de la
unin, y, en los recesos de ste, de la comisin
permanente, poclr suspender en todo el pas o
en lugar determinado las garantas que fuesen
obstculos para hacer frente, rQiday {ci\m.Q.n.\2.
a la situacin; pero deber hacerlo }XIr un tiem-
IX> limitado, por medio de prevendones gene-
rales y sin que la suspensin se contraiga a
39
determinado individuo. Si la suspensin tuviese
lugar hallndose el congreso reunido, ste canee-
.der las autorizaciones que estime necesarias para
que el ejecutivo haga frentea la situacin,pero si
se verificase en tiempo de receso, se convocar
sin demora al congreso para que las acuerde.
No es objetivo de este apartado analizar la sus-
pensin de garantas, ni pretendemos polemizar
acerca de la naturaleza y efectos del acuerdo reque-
rido para que el presidente solicite al congreso la
aprobacin "deesa medida.
Nos limitamos a sealar que existe opinin ge-
neralizada en el sentido de que el acuerdo relativo
a la suspensin de garantas, es un elemento parla-
mentario dentro de nuestro sistema de gobierno
presidencial (Felipe Tena Ramrez, adems de
otros):
Bibliografa recomendada: vase en Reforma odm-
nlstTatfua.
CONSEJO DE SALUBRIDAD GENERAL Aunque
en algunos textos se le da el nombre de consejo
superior de salubridad, se trata del consejo de
salubridad general. Es una comisin intersecreta-
rial, prevista en laconstitucin federal y que depen-
de directamente del presidente de la repblica. Es
una de las pocas instituciones del derecho colonial
que sobreviven (Junta del Protomedicato).
Elarto 73, frac. XVI, de la ley suprema establece
respecto a ese organismo lo siguiente:
1 El consejo de salubridad general depender
directamente del presidente de la repblica,
sin intervencin de ninguna secretara de
estado, y sus disposiciones generales sern
obligatorias en el pas;
2 En caso de epidemias de carcter grave o
peligro de invasin de enfermedades exticas
en el pas, El departamento de salubridad
tendr obligacin de dictar inmediatamente
las medidas preventivas indispensables, a re-
serva de ser despus sancionadas por el presi-
dente de la repblica;
3 La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus
disposiciones sern obedecidas por las autori-
dades administrativas del pas, y
4 Las medidas que el consejo haya puesto en
vigor en la campaa contra el alcoholismo y
la venta de sustandas que envenenan al indi-
viduo o degeneran la especie humana, as
como las adoptadas para prevenir y combatir
CONSEJO DE SALUBRIDAD GENERAL
la contaminacin ambiental, sern despus
revisadas por el congreso de la unin, en los
casos que le competan.
Lo relativo al combate de la contaminacin am-
bienta! fue aadido segn reforma publicada el 6
de julio de 1971.
Disposidones en la Ley General de Salud Se-
gn esta ley, publicada el7 de febrero de 1984, le
corresponde, al consejo de salubridad general, ade-
ms de lo previsto en la frac. XVI del arto 73
constitucional, 10siguiente:
a) Dictar medidas contra el alcoholismo,la venta
y la produccin de sustancias txicas, as
como las que tengan por objeto prevenir y
combatir los efectos nocivos de la contamina-
cin ambiental en la salud, dichas medidas
sern revisadas despus por el congreso de la
unin, en los casos que le competan;
b) Adicionar las listas de establecimientos desti-
nados al proceso de medicamentos, as como
las referidas a las de enfermedades transmisi-
bles prioritarias y de las no transmisibles ms
frecuentes, y tambin las de fuentes de radia-
ciones ionizantes y de naturaleza anloga;
e) Emitir su parecer acerca de los programas y
proyectos de investigacin cientifica y de for-
macin de recursos humanos para atencin
de la salud;
d) Opinar respecto del establecimiento de nue-
vos estudios profesionales, tcnicos, auxi-Iia-
res y especialidades que requiera el desa-
rrollo nacional en materia de salud;
e) Elaborar el cuadro bsico de insumos del
sector salud;
f) Participar, en el mbito de su competencia, en
la consolidacin y funcionamiento del sistema
nacional de salud;
g) Rendir opiniones y formular sugerencias al
ejecutivo federal tendientes a incrementar la
efidenda del sistema nacional de salud y al
mejor cumplimiento del programa sectorial de
salud, y
h) Analizar las disposiciones legales en materia
desalud)lfOTmu\ar propues\.as. de yet.onnas Q
adiciones a las mismas.
El consejo de salubridad general, en tanto comisin
ntersecretarial, est integrado por el secretario de
salud, en calidad de presidente de dicho consejo;
un secretario; 12 vocales titulares t: 10 de ellos ser
el presidente de la Academia Nacional de Medici-
CONTADURIA MAYOR DEHACIENDA
na); los vocales que el reglamento interior del pro-
pio consejo seale. Los miembros de este consejo
debern ser profesionales de alguna rama sanitaria
y sern nombrados y removidos libremente por el
jefe del poder ejecutivo.
Comlstones fntersecretarlales.
CONTADURIA MAYOR DEHACIENDA La Conta-
dura Mayor de Hacienda es una oficina de apoyo
de la Cmara de Diputados, no debe confundirse
con alguna inexistente oficina de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico o con la desaparecida
contadura de la federacin; la contadura est re-
gida por la Ley Orgnica de la Contadura Mayor
de Hacienda, de 29 de diciembre de 1978ysutarea
principal es la del anlisis de la "cuenta de lahacien-
da pblica federal", que es la reunin de las conta-
bilidades de todos los entes involucrados en el
presupuesto federal de egresos.
De nuestra Contadura Mayor de Hacienda exis-
ten antecedentes en derecho comparado. y se le
conoce como tribunal de cuentas: Francia (des-
de 1807), Espaa y Brasil. Este nombre tambin se
le dio en Mxico durante el siglo XIX. Con la deno-
minacin de controlara existen rganos similares
en Chile, Per y Venezuela.
Hasta 1978, el decreto de la Cmara de Di-
putados, basado en la labor y dictamen de la Con-
taduria Mayor de Hacienda, se limitaba general
mente a declarar aprobada la cuenta pblica. En la
actualidad, en el mismo acto se hace una serie de
consideraciones, crticas, observaciones y reco-
mendaciones acerca de la forma de emplearI con-
tabilizar y evaluar el presupuesto; existe la
posibilidad de fincar responsabilidades (prescriben
en cinco aos) a los servidores pblicos por medio
de la autoridad competente.
A medida que se acente la independencia del
poder legislativo, la labor revisora de la contadura
tendr ms sentido y mayor eficacia.
CONTENCIOSO ADMINiSTRAnvo La bibliogra-
fa que seanota al finalde este vocabloproporciona
una idea de lo ampliamente que se ha estudiado
este tema; sin la pretensin de ahondar en esta
materia, tan minuciosamente analizada, resultane-
cesario hacer una breve descripcin de la misma.
El cDntondosD administrativo surge en virtudde
considerar que la administracin pblica por ser
uno de tos poderes de estado, no tiene por qu
someter la solucin de los conflictos derivados de
40
su accionar al conocimiento de otro poder, el cual
sera, para el caso, el judicial. Por esta razn, .se
crean rganos dentro de la propia administracin
pblica, investidos de mayor o menor autonoma,
que habrn de resolverjurisdiceionalmente las con-
troversas surgidas entre sta y el particular que se
considere afectado por algn acto administrativo.
Otro de los razonamientos centrales para justifi-
car la existencia del contencioso administrativo es
en el sentido de que lajurlsdicci6n, en esta materia,
implica valorar el inters pblico y algunas cuestio-
nes metajtudicas que no podra apreciar conve-
nientemente el poder judicial.
En cuanto a los alcances de sus decisiones se
puede hablar de los tipos de contencioso adminis-
trativo siguientes:
1 Contencioso de plena jurisdiccino subjetivo;
2 Contencioso de anulacin, de ilegitimidad u
objetivo;
3 Contencioso de represin, y
4 Contencioso de interpretan.
En el primero, el tribunal administrativo al revisar
el acto impugnado, le indicar a la administracin
pblica en qu sentido debe emitirse dicho acto.
Enel segundo, el de nulidad, el rgano contencioso
administrativo se limitar a declarar la nulidad o
validez del acto que ha sido revisado.
Enel contencioso de represin. se llegan a apli-
car sanciones. En algunos pases, se le destina a
resolver cuestiones relacionadas con multas im-
puestas por infracciones en materia de trnsito de
vehculosautomotores.
En cuanto al contencioso de interpretacin, se
puede enunciar indicando que por su medio la
autoridad antes de emitir lU1 acto administrativo
solicitaral tribunal su opinin respecto al sentido
en que debe expedirse dicho acto.
El contencioso administrativo se ha desarrolla-
do, principalmente, en Francia, y su expresin ins-
titucionales elconsejo de estado, reestructurado en
1791 y 1799 para imprimirle la orientacin actual'
aunque hay antecedentes ms remotos a ese final
delsigloXVIII y, tambin hay reformas posteriores a
tal fecha; para nuestros fines esquemticos es sufi-
ciente con ese dato.
En la ex-Unin de Repblicas Socialistas Sovi-
ticas, el sistema mencionado consista en o..UC!. C!.\
particular presentaba una queja ante el procurador
general de la URSS quien propona a la autoridad
anular el ado reclamado, si aquella proceda.
41
En nuestra constitucin poltica federal, el con-
tencioso administrativo estuvo contemplado en el
arto 104, frac. 1, prrs. 20. Y30., segn reforma del
SOde diciembre de 1946, reforma que permiti la
existencia del sistema francs y del anglosajn para
controlar la legalidad de la accin administrativa,
dndose as una especie de mecanismo hbrido de
control.
Apartir de las reformas constitucionales de agos-
to y marzo de 1987, encontramoslos siguientes
fundamentos:
al En el arto 73, frac. XXIX-H, se prev que el
congreso de la unin es competente para
expedir leyes que instituyan tribunales de lo
contencioso administrativo dotados de plena
autonoma para dictar sus fallos, que tengan
a su cargo dirimir las controversias que se
susciten entre la administracin pblica fede-
ral o del Distrito Federal y los particulares,
estableciendo las reglas para su organizacin,
su funcionamiento, el .procedimiento, y los
recursos contra sus resoluciones;
b) Conforme a la frac. 1_B del arto 104, corres-
ponde a los tribunales de la fderacin conoar
de los recursos de revisin que se interpongan
contra las resoluciones definitivas de los tribu-
nales de lo contencioso administrativo, slo
en los casos que sealen lasleyes. Las revisio-
nes, de las oualesoonocern los trbunales cole-
giados de circuito, se sujetarn a los trmites
que la ley reglamentaria de los arts. 103y 107
de la constitucin fije para la revisin en
amparo indirecto, y en contra de las resolucio-
nes que en ellas dicten los bibunales oolegiados
de circuitono proceder recurso alguno, y
e) En el arto 116, frac. IV, se oontempla la juris-
diccin contencioso admuustrativa local en
los siguientes trminos:
Las constituciones y leyes de los estados podrn
instituirtribunales de 10contencioso-administra-
tivo dotados de plena autonoma para didar sus
fallos, que tengan a su cargo dirimir lascontro-
uersias que se susciten entre la administracin
pblioo estata( y {os parlculares, estableciendo
las normas para su organizacin, su funciona-
miento, el procedimiento y los recursos contra
sus resoluciones.
El antecedente de las disposiciones constitucionales
sealadas, lo es la Ley Lares de 1853, la cual
estableca un sistema de justicia administrativa re-
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
tenida (el presidente de la repblica o el consejo de
ministros decidiran en ltima instancia en cuestio-
nes contencioso-administrativas). Esta ley fue de-
clarada anticonstitucional al prevalecer las ideas de
Ignacio L. Vallarta, en materia de separacin de
poderes y amparo.
Si bien el derecho vigente en Mxico establece
la coexistencia del sistema de amparo con el con-
tencioso administrativo, la polmica sigue abierta
entre los partidarios de uno y otro sistema: los que
estiman no debe haber tribunales administrativos y
quienes opinan que la actuacin de stos no debe
ser revisada por el poderjudicial sino, en todo caso,
por un tribunal superior administrativo al que com-
peter pronunciar la ltima palabra en materia de
controversias entre particulares y la administracin
pblica.
Bibliografa recomendada
ALCEDA CRuz, Antonio," "El poder judicial y su (uncin
como control de la constitucionalidad en Amrica
Latina", Revista Mexicana de Justicia, nm. 17, vol.
m, Procuradura General de la Repblica, Mxico,
1982.
AlJ3Y, J .M. YDRAGO, R., Traft de contentieux adminis-
tratif, ts.l, 11 ym, LGDJ, Paris, 1962.
BOURJ04 Maurice, Draft t.1I, Masson, Paris,
1973.
CADS'JA ROJO, Jaime, "Orgenes y desarrollo del conten-
cioso administrativo en Mxico", Ensayos de derecho
admInistrativo y trIbutario para conmemorar el XXX
aniversario de la Ley de JustIcia Fiscal, Tribunal Fiscal
de la Federacin, Mxico, 1967.
CARRIll.O FLORES, Antonio, La justiciafederal y la adminis-
tracin pblIca, 2a. ed., Porra, Mxico, 1973.
DEMICHEL, Andr, Le droit admiIJlstratif, LGDJ, Paris,
1978.
FlXZAMUDIO, Hctor, Introduccin a lajusticia administra-
tiva en el ordenamiento mexIcano, El Colegio Nacio-
nel, Mxico, 1983.
-, "Introduccin al estudio de los recursos administrati-
vos", Estudios de Derecho Pblico Contemporneo,
Fondo de Cultura Econmica y Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Mxico, 1972.
FORSTI-lOfF, Ernst, SocIedad Industrial y admInistracIn
pblica, Escuela Nacional de Administracin Pblica,
Madrid, 1967.
FRAGA, Gabino, "Breves observaciones sobre el tribunal
de lo contencioso administrativo del D, F. y sobre el
rgimen de legalidad en Mxico", Reuista del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal,
nm. 2, Mxico, 1973.
GARcfADE ENTERRfA, Eduardo, La lucha contra las inmu-
nidades del poder, 2a. ed., Civitas, Madrid, 1979.
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
-yFERNNDEZ, Toms Ramn,Cursode derecho
nfstratlvo, t.ll, Civites, Madrid, 1978.
GONZLEZ Cosfo, Arturo, El poder Pblico y laJurisdiccin
en materia administrativa en Mxloo, Porra, Mxico,
1976.
GONZLEZ PREZ, Jess, Derecho procesal admInistrativo
mexicano, Porra, Mxico, 1988.
-, Los recursos administrativos y econ6mlco administra
Uvas, 3a. ed., Civitas, Madrid, 1975.
GORDII..l..D, Agustn, Procedimiento y recursos admlnlstra-
Uvas, 2a. ed., Mecch, Buenos Aires, 1971.
HEnuN VIREs, Dolores, Las funciones del tribunal fiscal
de lafederad6n, Continental, Mxico, 1961.
Ley del Tribunal de 10 Contencioso Administrativo del
Distrito Federal.
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publicada
el4 de agosto de 1994.
Ley Orgnioo del Tribunal Fiscal de la Federacin.
MARGlN MANAUTDU, Emilio, De 10 contencioso adminis-
trativo de anulacin o de legitimidad, 2a. ed., Univer-
sitaria Potosina, Mxico, 1974.
MUSTAF P., Hedel, Recursos contra el ejercido Ilegal o
abusivo del poder administrativo, Universidad de Ca-
rabobo, Vakmcia, Venezuela, 1977.
NfLSSON, Per Erik, et. ol., La defensora de los derechos
universitarios de la UNAM y la instltud6n del "ombuds-
man" en Sueda, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
LNAM, Mxico, 1986.
NORIEC,A, Alfonso, Lecciones de amparo, 2a. ed., Porra,
Mxico, 1980.
RABAsA, Emilio, El 011.14 YelJuldo constituclonal, 3a. ed..
Porra, Mxico, 1%9.
RIVERa, Jean, Droit administratif, Ba. ed., Deloz, Paris,
1977.
Royo VJu.ANOVA, Antonio, Elementos de derecho adml
nistrativo, lOa. ed., Imprenta Castellana, Valladolid,
1927.
SALMoRN DETAMAYO, Mara Cristina, "Jurisdiccin y de-
recho procesal del trabajo", El derecho latinoamerica-
no del trabajo, t. 11, Facultad de Derecho, UNAM,
Mxico, 1974.
SNCHEZ GAMBORINO, Francisco Doctrina conten-
cioso-administrativa del Tribunal Supremo, Aguilar,
Madrid,1961.
SARRfA, Eustorgio, Derecho administrativo, 5a. ed., Temis,
Santa Fe de Bogot, 1968.
SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, t. ll, 12a.
ed., Porra, 1983.
SOSAWAGNER, Francisco, Jurisdicciones adminfstratiuas
especiales, Instituto Garca Ovedo, Sevilla, 1977.
TAMAVO IsASI-IsA-SMENDI, Juan Antonio, Algunas Ideas so-
bre el conseio de estado francs, Instituto Garca Ovie-
do, Sevilla, 1967.
VAlENCIA CARMONA, Salvador, El poder ejecutivo latlnoa-
merioono, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM,
. Mxico, 1979.
42
WADE, H. W. R.,Derecho administrativo, 28. ed., Instituto
de Estudios Polticos, Madrid, 1971.
CONTRATO DE OBRA PBLICA El contrato de
obra pblica es el ms usual e importante de los
contratos administrativos, prcticamente el nico
que ha sido estudiado. Principiaremos por un con-
cepto del objeto de este acto.
Concepto de obra pblica. Entanto que la doctri-
na francesa considera como obra pblica el trabajo
realizado sobre bienes inmuebles con fines de inte-
rs pbHco y con caIgOa lU1 ente pblico; la ley y la
doctrina de afros pases consideran que la obra pbll-
ca puede referirse a bienes muebles e inmuebles.
Por nuestra parte, aceptamos el segundo criterio
como vlido. Podemos definir la obrapblica como
la construccin o mejora de un mueble o inmueble
realizada para comodidad o servicio de la sociedad
y que pertenece a un ente pblico.
A pesar de que tericamente la obra pblica
abarque bienes muebles e inmuebles, la ley que
regula el contrato de obrapblica slo hace raferen-
ci'.! a los inmuebles, por lo que debemos concebirla
como toda corNrucd6n, ampliacin, conservacin
o mejora que realiza un particular contratista, en
bienes inmuebles del estado y que ste utilizaen sus
cometidos.
Elementos del contrato. Como elementos de este
contrato administrativo sealaremos:
1 Sujetos. Entidad o dependencia de la ad-
ministracin pblica (federal, local o munici-
pal) y el particular que realizar la obra,
llamado contratista;
2 Consentimiento. Habr de otorgarse por
decisin del funcionario facultado legalmente
y el particular contratista o su representante
debidamente acreditado;
3 La obrapblica. Esla construccin o mejora
de algn inmueble propiedad del estado. Es
el objeto del contrato;
4 Forma. Se celebrar por escrito, previo pro-
cedimiento de licitacin;
S Causa. Una necesidad pblica que debe ser
satisfecha; para el particular: la obtencin de
Un lucrorazonable, y
6 Ldtadn. Es neceserc seQ,.lJi>: el
miento de concurse previsto en la legisladn,
o exceptuarlo del mismo en los casos que sta
lo permite.
43
Base constitudonal. La base o fundamento cons-
titucional del contrato de obra pblica se halla en
el arto 134, reformado segn decreto publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de
diciembre de 1982.
El contenido de esa disposicin jurdica es:
Los recursos econmicos de que dispongan el
gobierno federal y el gobierno del Distrito Fede-
ra', as como sus respectivas administraciones
pblicasparaestatales, se administrarn con efi-
dencia, eficacia y honradez para satisfacer los
objetivos a los que estn destinados.
Las adquisiciones, arrendamientos y enaje-
nadones de todo tipo de bienes, prestacin de
servicios de cualquier naturaleza y la con-
tratacin de obra que realicen, se adjudicarn o
llevarn a cabo a travs de licitaciones pblicas
mediante convocatoria pblica para que libre-
mente se presenten proposiciones solventes en
sobre cerrado, que ser abierto pblicamente, a
fin de aseguraral estado lasmejorescondiciones
disponibles en cuerdo a precio, calidad, finan-
ciamiento, oportunidad y dems circunstancias
pertinentes.
Cuando las licitadonesa que hace referencia
el prrafoanterior no sean idneas paraasegu-
rardichascondiciones, las leyes establecern las
bases, procedimientos, reglas, requisitos y
dems elementos para acreditar la economa,
eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez
que aseguren las mejores oondiciones para el
estado.
El manejo de recursoseconmioos federales
se sujetara lasbases de este artculo.
Los servidores pblicos sern responsables
del aJmplimiento de estas bases en los trminos
del ttulocuarto de la ronstitucin.
Ley de Adquisiciones y Obras Pblioas. Esta ley,
de 30 de diciembre de 1993, es reglamentaria del
arto 134 constitucional y establece una serie de
disposiciones respecto al modo como se habrn
de realizar los contratos de obra pblica; de sus
disposiciones podemos sealar las siguientes:
1 Re9Jas acerca del concurso, o licitacin, a que
habrn de someterse la asignacin de los con-
tratos, as como las excepciones a este pro-
cedimiento;
2 Los distintos tipos de procedimientos para la
asignacin;
3 Diversas clases de obra pblica;
CONTRATOS AOMINISTRATlVOS
4 Lasobligaciones del contratista, previas o pos-
teriores a la celebracin del concurso de obra
pblica, y
5 Las causas de terminacin del contrato: con-
clusin de las obras objeto del contrato, por
irregularidades en el acto, rescisin, causas de
fuerza mayor, convenio entre las parles.
As tenemos que son disposiciones de derecho
pblico las que rigen todas las etapas del contrato
y de la obra pblica en s; inclusive la forma, que
est prevista minuciosamente.
Bibliografa recomendada: vase en Contratos ad-
ministrativos.
CONTRATO DE SUMINISTRO El rontrato de su-
ministro, junto con el de obra pblica, se considera
el tpico contrato administrativo; se puede definir
romo el que celebra la administracin pblica con
algn particular a efeclo que ste le proporcione de
una forma continua, dertos bienes o servicios que
el ente administrativo requiere para sus tareas.
Este contrato se realiza para la obtencin de
detenninados bienes de uso corriente de la admi-
nistracin, como papelera, artculos de escritorio,
refacciones, mobiliario, etctera.
Enopinin de algunos civilistas, este contrato no
difiere de la compraventa, por lo que resulta intil
su estudio independiente de sta.
Contratos administrativos.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Dada la gran
cantidad y diversidad de cuestiones que maneja el
estado va la funcin administrativa, la administra-
cin pblica tiene necesidad de realizar convenios
y contratos que la permitan efectuar acciones que
la habiliten para el logro de sus fines y para lo cual
es indispensable que entable relaciones con 10$
particulares, ya que necesita de stos, en virtud que
el estado no tiene a su alcance todos los bienes o
setvicios que requiere; en ese sentido la administra-
cin realiza W1a serie de contratos tales como los de
obra pblica y suministro (los tpicos contratos ad-
ministrativos), as como los de arrendamiento
compraventa, donacin, etc. I estos ltimos se ed-
cuentran en el campo del derecho privado.
Existen pues relaciones entre el estado y los
particulares, en que aquel, aparentemente despo-
jndose de su poder soberano, habr de recurrir a
concertar determinados pactos para producir,
CONTRATOS ADMINISTRAnvos
transferir. modificar o extinguir derechos y obliga-
dones.
De esta manera, encontramos que puede haber
contratos celebrados xJT la administracin pblica,
los cuales son regulados por el derecho privado. En
este punto es muy rebatible si la administracin
pblica prescinde de su personalidad de derecho
pblico y adopta una de derecho privado (no en-
traremos al estudio de las teoras acerca de la doble
personalidad del estado, ya que son materia de otro
vocablo y rebasara los lmites de este tema), pero
lo que s es obvio, es que el estado cuenta con
determinadas ventajas respecto al particular. ya que
no le son aplicables el procedimiento de ejecucin
ni las vas de apremio.
A pesar de las mltiples ventajas con las que
cuenta la administracin y que es ella la que nece-
sita del bien o servicio, los particulares parecen ser
los ms interesados en contratar con la administra-
cin pblica, esto en razn del volumen de los
bienes o servicios que se proporciona a los entes
del estado, lo que hace ganar a los particulares de
una manera superior que si contratan entre ellos.
De cualquier forma, no se puede decir que slo
la administracin pblica necesita de los particula-
res, sino que stos tambin requieren de los contra-
tos de aquella, con la caracterstica de que la
administracin pblica siempre debe ver por el bien
de la colectividad y su actuar se rige por ese princi-
pio, en tanto que el parlicular busca el lucro O
inters personal.
Ahora bien, la administracin pblica celebra
convenios y contratos, esto es una realidad; sin
discutir las nociones civilistas daremos la definicin
que expone Rafael Rojina Vi llegas al respecto,
"El convenio es un acuerdo de voluntades para
crear, transmitir, modificar o extinguir obligaciones
y derechos reales o personales, por lo tanto, el
convenio tiene dos funciones, una positiva: que es
crear o transmitir obligaciones y derechos, y otra
negativa: modificarlos o extinguirlos." Entanto que
al contrato lo define como "un acuerdo de volunta-
des para crear o transmitir derechos y obligaciones,
es una especie dentro del gnero de los convenios",
Estas definiciones, lejos de resolver el problema
relativo a la terminologa 10 acrecentan, toda vez
que dada suimprecisin, algunos autores los toman
como sinnimos; no se puede negar que el derecho
.""an>ini.drativo un este a.o;peclo adopt como base
al derecho civil, de tal manera que hay quienes
niegan la existencia de los contratos adrnnistrat-
44
vos, en virtud de que no existe igualdad en las
partes y, por lo tanto, no se respeta la autonoma
de la voluntad. A esto se ha replicado afinnando
que si bien no hay igualdad, ste es un rasgo
precisamente de los contratos administrativos, y
con respecto a la autonoma de la voluntad: su
pretendida falta no impide la tenninaci6n del con-
trato, ni para la administracin ni para el particular.
Dada la evolucin del derecho administrativo,
es necesario concluir que s existen los contratos
administrativos, los que se pueden definir como
oqueilos que celebra la administrad6n a efecto de
cumplir con un fin pblico, o que por cuyo medio
se pretende satisfacer una necesidad pblica.
1 Contratossujetos a derecho privado que cele-
bra la administraci6n pblica. Como se
puede observar, no hay obstculos para que
la administracin pblica celebre cualquier
tipo de contratos o convenios, entre ellos los
sujetos al derecho privado, los cuales atienden
por supuesto a sus caractersticas propias
aparte de los contratos especficos que vere-
mos, pensamos que los rganos de la admi-
nistracin pblica en nombre y por cuenta de
la federacin pueden celebrar toda clase de con-
trato como cualquier ente jurdico
2 Contratos de arrendamiento. Se celebran
teniendo como objeto los bienes de dominio
privado de la federacin; o en una situacin
distinta: bienes que los particulares arriendan
al estado. 8 segundo caso es frecuente cuando
el poder pblico necesita locales para oficinas
de algunas dependencias de la administracin
pblica, la que crece pennanentemente en
razn de diversas causas.
No obstante que parece un contrato tpico
regulado por el derecho privado, la federacin
tiene que acatar ciertas normas dictadas en
materia de arrendamiento como los acuerdos
acerca de inmuebles arrendados por la admi-
nistracin pblica federal, as tambin a la
justipreciacin que realiza la comisin de ava-
las de bienes nacionales; dicha justiprecia-
cin consiste en una valoracin del local
conforme sus caractersticas y zona de ubica-
cin, de lo cual se determinar el precio en
que puede ser arrendado el inmueble, precio
que no 'Puede SR.l;.
da que quiere arrendar; en este mismo senti-
do,los incrementos anuales a la renta mensual
45
deben ser conforme a las disposiciones que
regulan a este respecto Y. por tanto, el erren-
datario queda sujeto a estas disposiciones de
derecho pblico;
3 Contratos de prestacin de servicios pro-
fesionales. A esta figura del derecho civil
recurren las dependencias y entidades de la
administracin pblica cuando un profesion-
ista (profesional) va a realizar para ellas alguna
tarea espefica, y no desean, por diversos
motivos, entrar en una relacin laboral con el
poder pblico. Tambin se recurre a este tipo
de contrato cuando la administracin pblica
es la que por razones presupuestales o de
organizacin interna, no considera o no le es
conveniente extender nombramiento a alguna
persona cuyos servicios requiere.
En este caso, tendramos que analizar la
naturaleza misma del contrato, pues existen
entidades y dependencias que para evitarse
una relacin laboral celebran este contrato; sin
embargo; la relacin laboral existe: hay direc-
cin y dependencia, as como potestad de
mando, de une parte con relacin a la que
presta el setvicio;
4 Contratos de comodato y donacin. Este
tipo de contratos son celebrados por el poder
pblico cuando desea hacer llegar bienes a
instituciones de inters social y de carcter no
lucrativo, as como cuando se trata de '
traspaso de bienes a los gobiernos locales o
municipales.
Conviene aclarar que la Ley General de
Bienes Nacionales, en su arto 71, dispone
especficamente que los bienes del dominio
privado de la federacin pueden ser objeto de
cualquier contrato, excepto donacin y como-
dato, salvo lo que indicamos en el prrafo
anterior. Esta Iimitante debe ser respetada,
porque de lo contrario el contrato sera nulo
de pleno derecho;
5 Adquisdones. Normalmente se recurre a
esta figura para la compra de objetos de es-
caso valor y de forma excepcional; aun as la
administracin se sujeta a normas para su
adquisicin, y que seran aplicables para la
obtencin de hojas de papel bond para
mquinas de escribir y fotocopiadoras; sa-
capuntas para oficina; muebles de madera
para oficina; correctores para oficina; hojas de
papel carbn para mquinas de escribir;
CONTRATOS ADMINISTRAnvos
mquinas calculadoras; rollos de papel para
mquinas sumadoras y calculadoras; muebles
de metal para oficina, etc. Se hace hincapi en
que esta compra debe ser de escaso valor y de
forma excepcional, porque si fuera usual, se
estara en presencia del contrato administra-
tivo de suministro. Por otro lado, el valor del
bien es importante, porque de l depende que
este contrato sea considerado como una com-
praventa, ya que si se tratara de un bien cuyo
costo fuera elevado, la teora de los contratos
administrativos nos indica que esa compra
pertenece a esta categora, por 10 que sale de
la esfera del derecho privado, pues slo las
adquisiciones de poco monto caen en la com-
pra-venta regulada por el derecho civil;
6 Contratos de derecho mercantil. Como se
apunt desde un principio, el estado en su
intensa labor puede celebrar cualquier tipo
de contratos y no son excepcin los de de-
recho mercantil; al respecto mencionemos el
fideicomiso, los que celebran las sociedades
mercantiles de participacin estatal, com-
prendidos en stos los signados por las so-
ciedades nacionales de crdito;
7 Emisin de ttulos de crdito unitarios y en
serie. En este apartado, se incluye la emisin
de ttulos de crdito como parte de los con-
tratosque celebra el estado, hemos de sealar
que tal acto (la emisin), no puede de modo
alguno estimarse lID contrato, pues es sabido
que su naturaleza es esencialmente unilateral
As lo entienden de manera unnime los
mercantilistas nacionales y extranjeros, con-
temporneos o no (desde el siglo XVII) y esta
idea est plasmada sin controversia en la ley
sustantiva.
Basta sealar, a guisa de ejemplo; lo que
Felipe de J. Tena menciona respecto de la
letra de cambio, el cheque y las obligaciones,
en su texto de derecho mercantil mexicano, lo
que es aplicable a los actos mediante los cuales
el poder pblico coloca en el mercado ttulos
de la deuda pblica, como "cates", .. bondes ",
11 tesobonos ", etc., todos los cuales no son
oontratos;
8 Contratos de sociedad. Los contratos de
sociedad se refieren precisamente a la cons-
titucin de sociedades mercantiles de es-
tado. Este mecanismo fue frecuentemente
empleado durante el auge mexicano de la em-
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
presa pblica (anterior a 1983). El tema lo
abordamos con cierta amplitud en la voz cor-
respondiente
La expresin contratos de sociedad es uti-
lizada, en otro sentido, para designar a los
celebrados por una sociedad civil o mercantil,
can el fin de desarrollar parte de sus activida-
des; as encontramos en este grupo a los con-
tratos de compraventa, el fideicomiso (sobre
cuya naturaleza se habla en el vocablo respec-
tivo a l).
Tambin dentro de cantratos de sodedad
se pueden incluir a las recientes ventas de
paraestatales mercantiles;
9 Contratos de derecho administrativo. Se ha
afirmado que dentro de la actividad contrac-
tual del estado, existen determinados actos
celebrados por la administradn pblica a los
cuales la doctrina los considera no sujetos a
las reglas del derecho privado (a tales actos
Georges Vedel los ha denominado contra-
tos de la administracin), sino que son regu-
lados por el derecho pblico concretamente
por el derecho administrativo, y
10 Contratos administrativos. Tradicional-
mente se consideraba que los contratos ad-
ministrativos tpicos son el de obra pblica
y el de suministro; sin embargo, esta tesis se
encuentra ampliamente superada. Por una
parte, la autonoma del derecho administra-
tivo ha hecho que ste busque sus propias
instituciones y las desarrolle con perfiles sin-
gulares, y no como un apndice del derecho
civil; y, por la otra, el proceso normal, tanto
de la administracin pblica como de nues-
tra disciplina, ha creado sus propios mecan-
ismos y formas de actuar, de 10 que no se
excluye su tarea contractual. De esta suerte
podemos encontrar contratos de em-
prstito, tanto interno como externo, otor-
gados con particulares, con gobiernos
extranjeros o con organismos internaciona-
les; de consultora, suscritos con personas
fsicas o morales; de riesgo; de subsidio; de
juego; de concesin (muy discutible) y den-
tro de ste, los de minera, aguas, servicios
pblicos; y finalmente los de funcin
pbJica; a todos eJJos Ji} Doctrina Jos ha
denominado contratos administrativos
especiales.
46
Criterios para distinguir los contratos administrati-
vos de los dvlles. La doctrine y una realidad
evidente han hecho posible que no exista duda
acerca de los contratos administrativos; por lo mis-
mo es necesario marcar sus caractersticas y los
criterios que nos permitan identificarlos, lo cual
haremos en los siguientes pargrafos.
l' Criterio objetivo. Conforme a los autores que
adoptan este criterio para calificar a un contrato
como administrativo, deber atenderse a que el
propio contrato seade inters pblica, es dedr que sa-
tisfaga una necesidad colectiva, circunstancia que
lo identificara con el setvicio y la utilidad pblica,
ya que mediante el servicio pblico se pretendi
revestir de naturaleza administrativa al contrato de
un servicio pblica que el particular ejecutaba di-
rectamente; sin embargo, esto no es determinante,
con la aparicin, en Francia, de los servcios pbli-
cos industriales y comerciales, los cuales se encuen-
tran sujetos al derecho privado.
Por otra parte, la utilidad pblica, es un concep-
to subjetivo y muy elstico, adems no siempre en
los contratos administrativos se persigue la utilidad
pblica; pero si se despoja al contrato la finalidad de
lucro y se atiende al inters pblico, tendremos un
criterio razonable para identificar al corrato admi-
nistrativo.
2 Criterio relativo a la jurisdiccin de los tribuna.
les. EnMxico,los nicos contratos cuya interpre-
tacin y cumplimiento es materia de algn tribunal
administrativo, son los de obra pblica, para los
cuales es competente el tribunal fiscal de la federa-
cin (en la realidad se dan muy cantados los casos de
controversias de este tipo ante ese bibunal); cualquier
airo contrato celebrado por la administradn pblica,
en caso de controversia, ser conoddo por lostribuna-
les federales dependientes del poder judicial.
Por las consideraciones anteriores, este criterio
resulta insuficiente en nuestro medio, slo podra
sealarse que cualquier controversia acerca de con-
tratos administrativos es jurisdiccin federal si una
de las partes es la federacin (como persona moral).
Cuestin esta que tambin resulta insuficiente para
sentar una regla de distincin.
3 Criterio del rgimen a que estn sujetos los
contratos administrativos.
a) De derecho privado. Como ya se ha ex-
'Puesto, \'1\ a . T I \ \ ~ \ ~ U ~ T \ "P.'o'\\c:<':l., en. nOll\.Ol:e
de la federacin, puede celebrar contratos de
toda ndole (a los que se ha denominado
47
contratos de la administracin), los cuales son
regulados por normas de derecho privado, ya
sean stas civiles, mercantiles, etctera.
Es necesario adarar que la administracin
pblica no slo debe ceirse a esas reglas de
derecho privado, sino que previamente a su
celebracin, y como requisito indispensable,
debe someterse al marco nonnativo de la
actuacin del gobierno federal, atendiendo
as, por ejemplo, a la Ley General de Deuda
Pblica; la Ley de Presupuesto, Contabilidad
y Gasto Pblico Federal; la Ley de Planeaci6n;
la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, el
presupuesto de egresos de la federacin, etc,
y el cocontratante de la administracin tiene
que aceptar estas disposiciones, as como a
las que hemos hecho referencia. En razn de
lo anterior, se afirma que los contratos ad-
ministrativos -slo son de nombre, pues su
naturaleza corresponde a un contrato de ad-
hesin; esta afirmacin es falsa, porque existe
la voluntad del particular de contratar y la
administracin pblica, por su parte, est
obligada a respetar su marco jurdico, de lo
contrario podra atacarse de nulidad al contra-
to; as 10que parece una limitante, se convierte
en seguridad para el gobernado, y
b) Dederecho pblico. El estado debe respetar
la normatividad, en este sentido su actividad
contractual tiene un definido matiz de dere-
cho pblico; en el caso de contratos adminis-
trativos, es claro que el rgimen a que stos se
sujetarn es de derecho pblico, con apego
estrictoa todas lasdisposicionesque se encuen-
tren relacionadas con lamateria especficaen la
que se pretenda celebrar un contrato.
4 Criterio de las clusulas exorbitantes. Es ne-
cesario, en primer trmino, definir las clusulas
exorbitantes, de las cuales Georges Vedel dice que
"son estipulaciones cuyo objeto es conferir a las
partes derechos u obligaciones ajenos por su natu-
raleza a aquellos que son susceptibles de ser libre-
mente consentidos por una persona en el marco de
las leyes civiles o comerciales".
En este sentido, las ventajas son siempre para el
estado, lo cual determina que se rompa el principio
de igualdad de las partes, que es fundamental en
derecho privado y que en ste daan lugar a la
ilicitud o nulidad.
Como ejemplos de clusulas exorbitantes tene-
mos: la rescisin unilateral, el estado excluido de la
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
accin ejecutoria, las clusulas penales, la obliga-
ci6n de ejecucin forzosa del contrato, etctera.
S Otros criterios de distinci6n. Los criterios ex-
puestos para distinguir los contratos administrativos
no son los nicos, la misma evolucin de este tipo
de instrumentos nos permite ampliar tales criterios.
Pasamos a exponerlos de forma breve.
al Calificadn legislativa. Como un criterio de-
terminante puede entenderse que existe una
norma legal, la cual establece que ciertos con-
tratos son de ndole administrativa y, que por
tal motivo, se sujetarn a un rgimen de de-
recho pblico, sin importar la naturaleza mis-
ma del contrato, sino la disposicin expresa
de la ley. Eneste caso, la ndole del instrumen-
to est determinada por la ley;
b) Doble exigencia. Por una parte la adminis-
tracin pblica debe responder como el ente
capaz de organizar a la colectividad, por ello
es lgico pensar que la administracin pblica
no puede proveer en su totalidad las obras,
los bienes y los servicios que necesita la socie-
dad, pero s puede organizar y coordinarse
con sta para satisfacer los requerimientos de
la comunidad.
Por otro lado, dada la naturaleza de la
actividad propia de la administracin, que se
realiza para satisfacer una necesidad colectiva,
le es permjtido imponer el cumplimiento for-
zoso e inmediato de un contrato, previo al
conocimiento del poder judicial, y el particular
s610podr impugnarlo si se encuentra incon-
forme con la legalidad del acto;
e) Fines pblicos. Por la cantidad de tareas
encomendadas a la administracin pblica,
sta tiene la necesidad de contratar con los
particulares y con eUo lograr sus objetivos.
Este criterio obedece a la realizacin misma
de los cometidos estatales, que se conjuga con
la necesidad pblica colectiva; de esta manera
nos encontraramos ante actos que el derecho
privado no puede regular;
d] La limitacin de la libertad contractual de las
parles. Elente pblico que requiera celebrar
un contrato, debe constreirse a acatar todas
las disposiciones legales que respecto al caso
particular se hayan dictado, de tal suerte que
su actuacin no es enteramente libre y mucho
menos arbitraria; por su parte, el contratista
deber cumplir con ciertos requisitos y ajus-
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
terse tambin a las disposiciones legales y
condiciones impuestas JXJT el ente pblico,
por lo que tambin ve restringida su libertad
contractual;
e) Desigualdad jurdica. Anteriormente se ha
establecido, que existen clusulas exorbitan-
tes en los contratos administrativos, en razn
de la necesidad colectiva y en favor del ente
pblico que contrata; esto, obviamente, se
traduce en una ventaja a favor del cocontra-
tante del particular. Tambin, como efecto de
esta desigualdad jurdica, encontramos que
contra la administracin pblica no procede
la ejecucin ni las vas de apremio, y
f) Mutabilidad del contrato. Es una caracters-
tica peculiar de los contratos administrativos,
el que por motivos de inters pblico, se
pueden dar y justificar modificaciones en sus
clusulas, 10 que permite que el ente pblico
tenga una amplitud y flexibilidad en sus rela-
ciones contractuales, situacin que no es po-
sible en los contratos de derecho privado.
Elementos de los contratos administrativos. Este
pargrafo se considera de especial importancia, as
como las caractersticas de cada elemento. Los
elementos de los contratos administrativos son:
sujetos, consentimiento, objeto, forma, causa y lici-
tacin
1 Sujetos. Por lgica, los sujetos son: por una
parte, el particular, persona fsicao moral, por
la otra, el ente de la administracin pblica
que pretende celebrar un contrato (ms cor-
reciamente: el estado federal, la entidad fede-
rativa o el municipio).
Encuanto al particular, no basta que tenga
la capacidad de ejercicio que marca la legisla-
cin civil, sino que adems si se trata de
personas morales, sus representantes deben
acreditar fehacientemente su personalidad
para obligar a su representada; en ciertos
casos, se necesita que estn inscritos en el
padrn de proveedores del gobierno federal o
local, segn sea el caso; es fciladvertir que la
capacidad del particular se rige por normas
tanto de derecho privado como pblico.
Con respecto al ente de la administracin
pblica, su competencia para contratar se en-
cuentra prevista en fa Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, o local en su
caso, sus reglamentos interiores y disposicio-
48
nes legales correlativas, como en el caso de
organismos descentralizados, donde se prev
al servidor pblico facultado para suscribir
convenios y contratos.
Tratndose de rganos centralizados y des-
concentrados sin personalidad jurdica propia,
quien contrata es, en estricto derecho, la fede-
racin como persona moral, ya que ninguna
de las secretaras y similares poseen persona-
lidad sino que celebran esos actos en nombre
y por cuenta del estado (federacin). Cuando
se trata de contratos locales o municipales, los
correspondientes municipios y entidades fe-
derativas, s cuentan con personalidad jurdica
propia cada uno de ellos, segn establece
el Cdigo Civil federal y lo comentamos en el
vocablo concerniente;
2 Consentimiento. Presupone el acuerdo de
voluntades, en este caso de los contratantes,
pero laforma de manifestarlo es diferente para
cada uno: ya que el particular, persona fsica
o moral, la externa en una forma simple y
llana, como lo hara respetando las normas del
derecho privado; para el ente de la adminis-
tracin pblica, no es tan sencillo, ya que su
consentimiento va precedido de ciertos requi-
sitos que debe cubrir, ya sean legales o for-
males, como pueden ser la convocatoria y
licitacinpblica, la autorizacin de la partida
correspondiente, la verificacin de que el par-
ticular se encuentre inscrito en el padrn de
proveedores, etc. Por los motivos aludidos, no
puede pensarse que un contrato administra-
tivose base en el silencio del ente de la admi-
nistracin y mucho menos aceptar que la
voluntad de este ente se manifieste de forma
tcita;
3 Objeto. Como todo contrato, es necesario
que se contenga en estos instrwnentos un
objeto determinado, licito y posible; lo ante-
rior es una clara referencia a los contratos de
derecho privado, ya que es un absurdo pensar
que la administracin pblica celebrase un
instrumento en el cual su objeto careciera de
las caractersticas legales, si as lo hiciere el
contrato seria nulo; ,
4 Forma. Los contratos administrativos no
estn sujetos en lo general a determinadas
condiciones ce 'terma. pero como se expuso
en el apartado del consentimiento, no puede
admitirse un contrato administrativo basado

49
en el silencio de la administracin o en su
aceptacin tcita, de 10que se desprende que
los contratos administrativos deben guardar la
forma escrita.
Enalgunoscasos, estosinstnunentos son ela-
borados en formatos establecidos (machotes),
impuestos generalmente por la administracin
pblica o por organismos internacionales
como el BIDy el BU.m; stos lo hacen a efecto
de asegurar el destino de los prstamos otor-
gados a los entes de la adminstracn, as
fuerzan a sta y a su'cocontratante a ceirse a
determinado formato.
Por otro lado, alejndose de 10prescrito
por el derecho privado, salvo ciertos casos, los
contratos administrativos no requieren escri-
tura pblica; cuestin sta necesaria en nume-
rosos supuestos de la actividad contractual
privada;
5 Causa. Es lgico pensar que cada uno de los
cocontretantes tengan diversas razones para
obligarse, de un lado encontraremos que el
particular busca obtener un lucro como causa
determinante de su actuacin, en tanto que los
entes de la administracin tendrn como
causa fundamental alcanzar sus cometidos o
el inters pblico, y
6 Licitacin. Este elemento es introducido en
los contratos administrativos como un meca-
nismo de control al gasto que realizan los entes
pblicos: encuentra su justificacin en disposi-
ciones legales, las que tambin establecen las
excepciones a la licitacin pblica.
Para Rafael Bielsa la licitacin pblica es
"una institucin tpica de garanta del inters
pblico (moralidad y conveniencia adminis-
trativas)". Es decir, se trata de un procedi-
miento administrativo que consta de varias
etapas y por el cual se selecciona la mejor
oferta en precio y calidad de un bien o servicio
que requiere la administracin pblica.
La licitacin pblica tiene su base constitu-
cional en el arto 134; sin embargo, las leyes
han utilizado el trmino concurso como sin-
nimo de aquella.
Los denominados concursos pueden ser
considerados, de acuerdo con el monto, como
mayores o menores, conforme a la proceden-
cia de los bienes en nacionales o internado-
nales.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
La licitacin, o concurso, se inicia con una
convocatoria que deber ser publicada en los
peridicos de mayor circulacin del lugar y
que contendr: el nombre del convocante, la
descripcin de los bienes objeto del concurso.
el lugar a donde deben acudir los interesados
para obtener las bases del concurso, as como
el sitio y la fecha en que se celebrar la aper-
tura de ofertas.
Lasbases a que hace mencin la convoca-
toria, deben contener la informacin espefi-
ca de los bienes y del concurso, los aspectos
econmicos, los requisitos que han de reunir
los participantes y los criterios para la adjudi-
cacin del contrato.
Las excepciones a la licitacin pblica es-
tn fijadas en la leyy pueden resumirse: cuan-
do el monto es nfimo puede existir la
adjudicacin directa; cuando el objeto del
contrato sea bienes perecederos; cuando slo
pueda contratarse con persona determinada,
por ser proveedor nico; o bien cuando se
contrate con grupos urbanos y rurales margi-
nados, as corno con campesinos y, finalmente,
en situaciones extraordinarias o imprevistas.
Diuersos contratos administratiuos. Tradicional-
mente, se ha aceptado que los contratos adminis-
trativos tpicos son los de obra pblica y el de
suministro; pero la evolucin de los actos contrac-
tuales del estado ha ampliado este criterio, y aun-
que en algunos casos es dudosa la naturaleza del
contrato, haremos una breve exposicin de los que
se suman a los tradicionales l
1 Contrato de emprstito pblico. Corno es
del conocimiento general, todos los estados
para realizar sus cometidos recurren al finan-
ciamiento del gasto pblico por medio del
emprstito, ya sea interno o externo, prove-
niente de particulares, organismos interna-
donales o de gobiernas extranjeros.
Respecto a la naturaleza de este contrato
se han elaborado dos teoras: la unilateralista
que niega el carcter contractual del emprs-
tito, porque argumenta que el estado csteblc,
ce unilateralmente las condiciones de los
ttulos emitidos sin la intervencin de los tene-
dores, lo que se equipara a un contrato de
adhesin. Esto conduce a la opinin de que el
emprstito interno es una obligacin unilateral
autnoma; en tanto que en el aspecto externo
CONTRATOS ADMINISTRATlVOS
es un acuerdo internacional, pero nunca un
contrato administrativo.
Por su parte la teora contractualista expone
que el emprstito pblico debe ser considera-
do como un verdadero contrato administrati-
vo; porque en el aspecto interno, al ser emitido
un ttulo de emprstito (bonos de deuda, ce-
tes, etc.) y ser aceptado, simultneamente se
perfecciona el contrato (administrativo) de
emprstito pblico; en el aspecto externo,
cuando el estado obtiene fondos del exterior
no se puede decir que est contratando
deuda pblica externa propiamente dicha;
adems se deben cumplir las formalidades
de ley para este tipo de actos, principalmen-
te las contempladas en la Ley General de
Deuda Pblica y en el presupuesto de egre-
sos de la federacin;
2 Contrato de consultora. Debe entenderse
como consultora la obra o el servido de carc-
ter intelectual que realiza una persona fsica o
moral, para proveer al ente administrativo con
el mejor consejo calificado respecto de un
determinado asunto.
En algunos pases, se encuentra legislado
este contrato y se le confiere la connotacin
de administrativo, por su conducto se regulan
cuestiones de precio, responsabilidad del con-
suJior, calidad del trabajo, etc. Creemos que en
realidad este tipo de contrato no es de natu-
raleza administrativa, ya que se puede identi-
ficar plenamente con el contrato de prestacin
de setvidos profesionales de carcter civil;
3 Contrato de riesgo. Este contrato se encuen-
tra ntimamente ligado al petrleo; de sobra se
conoce su importancia y trascendencia en la
economa de los pases productores o com-
pradores de l. La necesidad de proteger este
recurso natural y asegurar la soberana na-
donal, y al mismo tiempo hacerle frente a las
grandes inversiones que se requieren para su
explotacin, dieron por resultado el sur-
gimiento del contrato de riesgo. ste tiene su
origen en los pases que han nacionalizado
su industria petrolera.
Adilson Abreu Dallari sostiene que el
contrato de riesgo es "un contrato de presta-
d6n de servidos deinvestigadn, explotacin
y desarrollo de la produccin de petrleo, en
el que, adems, el prestatario de los servicios
50
es retribuido solamente si se descubren yaci-
mientos comerciales explotables".
Es importante aclarar que no se trata de
una concesin, sino de lU1 verdadero contra-
to, motivo por el cual el monopolio estatal se
encuentra plenamente asegurado, teniendo
adems la caracterstica de que cualquier
posible controversia debe arreglarse de con-
formidad con el derecho interno del pas pro-
dudor.
Dada la naturaleza de este contrato y la
importancia que reviste, as como la modali-
dad de que el estado productor slo pague
cuando se encuentre el energtico, es de reco-
mendarse que el campo de empleo de tal
instrumento contractual se extienda a otras
reas y no s610se ocupe del petrleo;
4 Contrato de subsidio o subvencin. La doc-
trina ha denominado a este contrato como
subvencin, nosotros consideramos subsidio
como sinnimo de tal trmino.
En un aspecto amplio, podemos entender-
lo como toda ayuda a une persona ya sea
fsica o moral, pblica o privada. Se puede
intentar una definicin en su concepcin ge-
neral, as tenemos que subsidio es la interven-
cin econmica por parte de la administracin
pblica, que acude en ayuda de tul ente p-
blico, y ocasionalmente de un particular, a
efecto de que sea financiado en la realizaci6n
de actividades necesarias para la colectividad
o bien con fines de inters pblico.
Ensu concepto restringido, puede ser con-
siderado como: la ayuda que se incluye en el
presupuesto a favor de un rgano administra-
tivo descentralizado, por lo cual tendr las
siguientes caractersticas: ser en dinero, ser de
origen presupuestario y ser otorgado por la
administracin pblica centralizada en bene-
ficio de lU1 ente del sector paraestatal.
Manuel M. Diez encuadra este contrato
con una donacin modal de derecho adminis-
trativo, y lo define as: "La donacin modal
por la cual un organismo pblico asume parte
de la carga financiera de otro organismo de
rango inferior o de un particular -que tenga
jwdicamente la consideracin de tercero-
con una finalidad de inters general pero es-
peclil:\l " " Q i " ' ' ' ' \ ' ' ( ~ ' ' ' ' : '
Como se puede ver, existe un aumento en
el patrimonio del subsidiado y su obligacin

51
consiste en realizar ciertas actividades de inte-
rs pblico, en tanto que el subsidiador slo
aporta el dinero y no lo controla ni recibe un
beneficio directo, por lo que este contrato
tiene el carcter de gratuito.
Por otro lado, el incumplimiento de la obli-
gacin da lugar a responsabilidad del servidor
pblico, pero no afecta al contrato en s, por-
que la obligacin impuesta al subsidiado no
influye para el nacimiento, otorgamiento o
cumplimiento del instrumento. Finalmente,
aclaremos que el subsidio debe ser parcial,
pues si fuera total se ira contra su naturaleza;
5 Contrato de juego. El Cdigo Civil para el
Distrito Federal, en su arto 2772, prescribe:
"Lasloteras o rifas, cuandose permitan, sern
regidas por las leyes especiales que las auto-
ricen, y las segundas, por los reglamentos de
pocia:" <
Con estas disposiciones podemos identifi-
car los juegos permitidos, encontrndose que
son: Lotera Nacional para la Asistencia Pbli-
ca, Pronsticos Deportivos, Lotera Instant-
nea, Zodiaco, Melate, y Tris, organizados por
entes pblicos; el hipdromo, galgdromo,
rifas y sorteos pueden ser efectuados por los
particulares con apego a las disposiciones que
acerca de la materia se dicten.
Para nuestro estudio lo importante es saber
si los juegos organizados por los entes pblicos
tienen naturaleza de contrato administrativo.
Al respecto, se ha dicho que son un contrato
consensual por su perfeccionamiento,' de ad-
hesin por la manifestacin de la voluntad y
administrativos porque una de las partes es lID
organismodescentralizado del gobierno federal.
Contrario a esto, se afinna que el billete o
contrasea de estos juegos es un ttulo de
crdito al portador que debe regirse por la
legislacin mercantil, ya que el ente emisor se
obliga JX>r su declaracin,sin la aceptadn del
tenedor del billete o contrasea y, por lo tanto,
su adquisicin no implica relacin jurdica con
determinada persona; en virtud de lo anterior,
el ente administrativo slo responde por la
literalidad del ttulo: el poseedor del ttulo, con
su presentacin, puede exigir el premio, no
por tratarse de un derecho contractual sino en
razn del derecho que lleva implcito el ttulo
de crdito.
CONTRIBUCIN DEMEJORAS
El hecho de que el emisor de un billete o
contrasea sea un ente pblico no quiere decir
que la relacin que se establece con el tenedor
sea contractual, ya que este tipo de instrumen-
tos tiene autonoma por su naturaleza de titulo
de crdito;
6 Contrato de concesi6n. Algunos autores
consideran a la concesin de naturaleza con-
tractual, por ello asumen que la concesin
minera, de aguas o de servicios pblicos, debe
ser catalogada como un verdadero contrato
edmlntstrevo.
Por nuestra parte, hemos asentado nuestra
opinin con respecto a esta figura, por lo que
nos remtmos al vocablo correspondiente a
dicho tema; estimamos que no es contrato
administrativo, sino acto administrativo unila-
teral, y
7 Servidores pblicos. Conforme al criterio
sostenido en nuestros libros de texto, el nom-
bramiento o la relacin de trabajo del estado
con sus empleados, no es un contrato admi-
nistratvo; en principio, estaramos en presen-
cia de lU1 contrato laboral.
Bibliografa recomendada: vase en Contrlbudn
de mejoras.
CONTRIBUCiN DE MEJORAS Esta figura tribu-
taria no apareca en el cdigo fiscal federal; fue
introducida por reforma del 31 de diciembre de
1985. La mayora de los ordenamientos locales s
la han venido regulando desde hace varias dca-
das. Aparece cuando el estado realiza determinadas
obras de infraestructura, oomo alcantarillado, agua
potable, drenaje, alumbrado pblioo, lo cual pro-
duce un incremento del valor en los inmuebles
cercanos a esas obras; tal aumento del valor, llama-
do plusvala, implica un beneficio al gobernado y,
por lo tanto, se considera equitativo que aporte
alguna cantidad en virtud de tal beneficio.
El arto70. del Cdigo Fiscal del Estado de Baja
California, dice que las contribuciones especiales
"son tributos que fija la ley a quienes, inde-
pendientemente de la utilidad colectiva, obtengan
beneficios diferenciales particulares derivados de
obras pblicas".
El arto 20. del Cdigo Fiscal de la Federacin
establece: "contribuones de mejoras son las esta-
bleadas en la ley a cargo de personas fsicas y
CONTRIBUCIONES
morales que se beneficien de manera directa por
obras pblicas ".
Por nuestra parte, consideramos que las contri-
buciones especiales, de mejoras, de plusvala o de
obra pblica son sinnimos, a pesar de que se
pudieran buscar diferencias con nimo de pulveri-
zar las clasificaciones tributarias.
CONTRIBUCIONES Ingresos del estado.
CONTRIBUCIONES ESPECIALES Contribu-
cin de mejoras.
CONTRIBUYENTE Sujeto pasivo (obligado) de
un crdito scel, * Impuesto.
CONTROL DE LEGALIDAD Justicia adminis-
trativa.
CONTROL DE PARAESTATALES Control: regis-
tro para comprobaciones administrativas. La ma-
yora de los derivados de esta voz se estiman
barbarismos (B. D. E. J. Corominas).
Uno de los aspectos relacionados con la descen-
tralizacin, y ms concretamente con la empresa
pblica. que ocupa en la actualidad, de manera
prevalente, a los adminstrativistas, es el que se
refiere al control, tutela o vigilancia que el estado
ejerce sobre aqullos. Una de las caractersticas de
los rganos paraestatales es el control que en ellos
ejerce el poder pblico, a pesar de que dichos entes
posean personalidad jurdica propia y de que haya
autonoma jerrquica de stos frente al titular del
poder ejecutivo.
En diversos pases, existen controles de tipos
parlamentario o judicial sobre las paraestatales. En
Mxico, dichos tipos se dan de manera indirecta o
aislada; mencionamos a ttulo de ejemplo del pri-
mero, la comnarecencia de directivos de descentra-
lizados y de empresas de participacin estatal ante
alguna de las cmaras del congreso y la existencia
de mecanismos presupuestales exclusivos de unos
cuantos de esos organismos; es decir, lo anterior es
lo que corresponde al tipo de control parlamenta-
rio; en cuanto al de tipo judicial, apreciamos que el
particular en tanto consumidor, cuenta a su favor
con diversas vas contempladas por el derecho
privado. Existen, tambin, en algunas ocasiones,
medios de impugnacin ante rganos del poder
ejecutivo, mediante los recursos administrativos,
procedimientos de conciliacin o el arbitraje; estos
52
dos ltimos en materia de proteccin al consumi-
dor, bancaria, burstil y de seguros.
Elcontrol que interesa en este momento, en nues-
tra asignatura, sin embargo, es el llamado tutela ad-
ministrativa, y es aquel que los rganos centrales
ejercen sobre las paraestata1es. Ese control, o esa,
tutela administrativa, persigue que los rganos depen-
dientes indirectos del poder ejecutivo realicen sus
tareas de manera adecuada, que cumplan loscome-
tidos para los cuales fueron creados, que llevena cabo
su actividad de manera eficiente y que exista un
honrado manejo de su patrimonio.
Dicho controlo tutela puede estar a cargo de un
solo rgano centralizado. En Mxico, hasta 1946,
fue la secretara de hacienda y crdito pblico, la
competente para vigilar y controlar a la administra-
cin pblica paraestatal; de 1947 a 1959, pasaron
a cargo de la secretara de bienes nacionales e
inspeccin administrativa; de 1959 a 1976, le co-
rrespondieron a las secretaras de la presidencia y
a la de patrimonio nacional. Este esquema se cum-
pli en terminas generales, pues hay que recordar
que tambin existieron excepciones; por ejemplo,
algunas cuestiones financieras estuvieron a cargo
de hacienda y crdito pblico, y hubo casos en los
cuales otra secretara tuvo el control real de los con-
sejos directivo y de administracin.
El control a partir de 1977. El control nico,
global o unificado de las paraestatales, existente
hasta 1976, fue complementado en 1977, con la
llamada secroriaccn, establecida por la Ley Org-
nica de la Administracin Pblica Federal.
La citada ley, que entr en vigor el Lde enero
de 1977, introdujo en el derecho positivo mexicano
el sistema de control, o tutela, difuso o especializa-
do, conocido como sectorzecn. En este sistema,
el presidente de la repblica agrupar de manera
discrecional, a las entidades paraestatales bajo la
coordinacin de una secretara de estado o de un
departamento administrativo, a efecto de que los
mismos vigilen los programas y resultados y acuer-
den con el propio jefe del ejecutivo.
A la secretara o al departamento coordinador,
se le denomina cabezade sector. Es preciso aclarar
que no se genera reladn jerrquica alguna entre
el rgano centralizado (cabeza de seclor) y ias
paraestatales sed.orizadas; lo que existe es nica-
mente vigilancia o tutela administrativa de aqul
sobre stas.
53
El primer acuerdo de agrupamiento de entida-
des paraestatales se public el17 de enero de 1977;
el vigente, lo fue el3 de septiembre de 1982. Para
ese agrupamiento, se atiende al tipo de empresa
pblica u organismo, a fin de asignarlos de acuerdo
con la naturaleza de su actividad.
Al lado de este sistema de control (sectorze-
cin), la ley dej subsistente el conlrol global o
unificado, ahora a cargo tanto de la secretara de
hacienda y crdito pblico como de la secretara
de contralora y desarroIlo administrativo; la prime-
ra para atender cuestiones financieras y la segunda
para encarar aspectos de lo que podramos llamar
de auditora (pesquisas para detectar irregularida-
des).
En el siguiente prrafo anotamos una lista de
ordenamientos jurdicos que regulan los mltiples
mecanismos de vigilancia que existen respecto de
la marcha de los organismos paraestatales o las
entidades de la adminislradn pblica federal, de
ello es fcil deducir que stas se encuentran ms
supervisadas y controladas que las propias depen-
dencias directas o centralizadas del poder ejecutivo,
lo que no deja de ir en contra de la autonoma que
es inherente a tales organismos.
1 Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal;
2 Acuerdo que agrupa por sectoresa las entidades
de la administracin pblica paraestatal;
3 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico Federal;
4 Ley General de Deuda Pblica;
5 Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas;
6 Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica;
7 Ley General de Bienes Nacionales, y
8 Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Este
instrumento legal, netamente especializado en la
constitucin, organizacin y operacin de las enti-
dades que conforman el sector paraestatal, as
como en la relacin que guardan stas con el
ejecutivo federal, en tanto unidades de la adminis-
tracin pblica federal, fue publicado el14 de mayo
de 1986, en el Diario Oficial de la Federacin, y
abrog la Ley para el Control, por parte del Gobier-
no.Federal, de los Organismos Descentralizados y
Empresas de Participacin Estatal, del 30 de di-
ciembre de 1970.
Dicha ley se ocupa con cierto detalle de los
distintos tipos de entidades paraestatales, y confe-
/
CONTROLPRESUPUESTAL
ne las normas que stas debern observar en la
relacin que sostienen con sus respectivas coordi-
nadoras de sector. Es nota digna de destacar el que
se dedique un captulo a regular los fideicomisos
pblicos que se establezcan en reas prioritarias y
que posean una organizacin semejante a los orga-
nismos descentralizados o empresas de participa-
cin estatal mayoritaria, lo cual le otorga
unformdad a los preceptos que existen en tomo a
los entes que integran la administracin pblica
federal.
Bibliografa recomendada
"Acuerdo que agrupa por sectores a las entidades de la
administracin pblica pereestetal", Diario Oficial de
la Federadn, del3 de septiembre de 1982.
ALBIANA y GARdA QUNTANA, Csar (director y supervi-
sor), La empresa pbliro industrial en Espaa, Minis-
terio de Hacienda, Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid, 1973.
BARQN LVAREZ, Manuel, "El control del ejecutivo y la
administraci6n pblica federal sobre el sector parees-
tatal", Estudios sobre la empresa pbllca, Anuario
Jurdico VIII, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
LNAM, Mxico, 1981.
Ley de Adquisiciones y Obras Pbliros.
Ley de Informacin, Estadsticay Geogrfiro.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Ley General de Bienes Nacionales.
LeyGeneral de Deuda Pblica.
Ley Orgniro de la Administracin Pblica Federal..
MARTfN MATEO, Ramn, "Ordenacin del sctor pblico
en Espaa", en Revista de Occidente, Civitas, Madrid,
1974.
MARTfNEZ CAMAS, Gustavo, "El control y lacoordinaci6n
del sector pblico descentralizado", Aportaciones al
conocimiento de la administracin federal (autores
mexicanos), Secretara de la Presidencia, Mxico,
1977.
MARliNEZ MORALES, Rafael L, Derecho administrativo, pri-
mer curso, 3a. ed., Harla, Mxico, 1995.
CONTROL PRESUPUESTAL El conlrol del presu-
puesto se efecta en une primera fase mediante
rganos internos de la administracin pblica.
En este caso, cada dependencia y entidad con-
tar con una unidad para controlar, evaluar y con-
tabilizar las erogaciones presupuestales; dichas
unidades estarn coordinadas por la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, y en las mismas tam-
bin tendr injerencia la secretara de contralora y
desarrollo administrativo, en los trminos prescritos
por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
CONTROL PRESUPUESTAL
Federal. En el supuesto de entidades del llamado
sector paraestatal, la secretara o departamento
cabeza de sector intervendr adems en el control
presupuestal.
Cabe tambin mencionar las contraloras inter-
nas en cada rgano de la administradn pblica
federal; las que ocupan un papel de primer orden
en el control presupuestario. En estas unidades,
tienen injerencia las secretaras mencionadas en el
prrafo anterior.
Contro/legislativo. El control del presupuesto me-
diante el rgano legislativo est a cargo de la cma-
ra de diputados y de la contadura mayor de
hacienda (sta en cuanto al aspecto tcnico de la
revisin).
Este control, tambin llamado externo, y que
lleva a cabo la cmara de diputados, tiene los
siguientes pasos:
1 Cada entidad y dependencia elabora la conta-
bilidad del presupuesto ejercido;
2 La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
rene esas contabilidades y con base en las
mismas elabora la cuenta de la hacienda
pblica federal;
3 En la primera decena de junio es presentada
esa cuenta anual a la cmara de diputados
(fecha que admite prrroga mediante solicitud
justificada);
4 Una vez recibida por el rgano legislativo la
cuenta anual, es analizada por la contadura
mayor de hacienda, la que realiza una revisin
minuciosa del presupuesto ejercido, debiendo
verificar no solamente que las cantidades gas-
tadas correspondan a las aprobadas en el
correspondiente presupuesto de egresos, sino
tambin que lo gastado est debidamente
oomprobado.
Se trata de analizar millones de documen-
tos y cifras, para lo cual no est capacitada, en
cuanto a recursos tcnicos, la contadura; por
ello no puede realizar sus tareas de forma
adecuada;
5 El dictamen elaborado por la contadura
mayor de hacienda, pasa a la cmara de
diputados para su discusin y aprobacin,
previo trmite interno ante la comisin de
programacin, presupuesta rCllenta pblica;
6 Finalmente, se publica, mediante decreto
presidencial, el que apruebe la cuenta de la
54
hacienda pblica federal, oon refrendo del
secretario de gobernacin, y
7 Al ao siguiente, la contadura mayor de ha-
cienda emite un informe definitivo de resul-
tados sobre esa cuenta pblica.
.. " Contadurfa Mayor de Hadenda y presupuestos de
egresos.
CONVENIOS DE COORDINACiN Contratos
ac1ministratilJOS.
CONVENIOS O CONTRATOS QUE CELEBRAN
ENTRE Sr DIVERSAS ENTIDADES PBUCAS CON
ORGANISMOS INTERNACIONALES Este tipo de
convenios, regulados por el derecho pblico, tienen
por objeto situaciones de inters colectivo y ambos
contratantes son personas de derecho pblico.
La amplia actividad que mediante algunos de
estos convenios, ha desarrollado recientemente el
poder pblico, concretamente los convenios de
coordinacin con estados y municipios, son critica-
bles, dado que menguan de forma sumamente
grave y permanente la autonoma de los gobiernos
locales, los que, por otro lado, estn ya alarmante-
mente daados por la carencia de recursos econ-
micos.
Los convenios que llegan a celebrar entre s las
dependencias y entidades de la administracin p-
blica pueden referirse a las ms distintas materias,
y tienen el propsito de atender algn asunto que
les es comn dentro de su- esfera competencial,
asunto para el cual no es necesario, en virtud de su
naturaleza, acudir a la creacin de una comisin
intersecretarial.
Como ejemplo de ese tipo de convenios admi-
nistrativos podemos mencionar los que, segn
acuerdo del27 de enero de 1984, habrn de cele-
brar a fin de establecer nuevas bases para el seguro
colectivo de vida en beneficio de los trabajadores
al servicio del estado.
En cuanto a los convenios celebrados oon las
entidades federativas y los municipios, estimamos
que en este rubro, como ya habamos indicado, se
ha abusado tanto en lo que hace a la naturaleza
como al nmero de materias objeto de convenios
de coordinacin. Los convenios de coordinacin
celebrados entre la federacin y los otros niveles de
gobierno se refieren a las ms diversas materias:
desarrollo, tisca\, eocecaon, e\ecc\ones, OOTaS p-
blicas, salubridad, registro de poblacin, procura-
cin de justicia, control pblico, etctera.
55
Los convenios con organismos internacionales,
distintos a los regulados lXJT el derecho internaco-
nal, se refieren a cuestiones propias del derecho
administrativo, como la materia monetaria (con el
Fondo Monetario Internacional), educaci6n y patri-
monio cultural de la humanidad (UNESCO), investi-
gacin para mejorar renglones importantes de la
vida de los habitantes de la repblica (Organizacin
Mundial de la Salud, Organizadn de las Naciones
Unidas para la A1imentadn y la Agricultura).
En fechas recientes, la administracin pblica
federal ha acentuado el uso de mecanismos con-
tractuales en otros campos distintos a los citados:
bsicamente con particulares y organismos empre-
sariales privados y sindicales. Comentarios obliga-
dos a propsito de esa actividad son: a) Creemos
que est dentro de tul razonable marco legal tanto
para la autoridad como para los particulares, y b)
El claro barbarismo al calificarlos de convenos de
ooncertaci6n, pues convenir y concertar sonlo mismo.
Bibliografa recomendada
A8RE.u DAlLAR!, Adilson, "Contrato de riesgo", Contratos
admlnlstFativos, t.U, Astrea, Buenos Aires, 1982.
Cdigo CIvil para el Distrito Federal en materia comn y
para todo la Repblica en materlol federal.
CHASE PLATE, Luis Enrique,Controto de emprstito pbll-
co, Contratos administrativos, t. 11, Astrea, Buenos
Aires, 1982.
DIEZ, Manuel Mara, Derecho administrativo, t. 11, Biblio-
grafa Omeba, Buenos Aires, 1%5.
HurcH1NSON, Toms, "Caracteres jurdicos de la subven-
cin", Contratos administrativos, t.lI, Astrea, Buen",
Aires, 1982.
OROMI, Jos Roberto, Derecho administrativo econmico,
la. remp., Astrea, Buenos Aires, 1980.
GORDIU.O, Agustn, "El contrato de crdito externo", Con-
tratos administrativos, t. JI, Astrea, BuenosAires, 1982.
CUMPLIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
-,"El precio y la responsabilidad en el contrato de con-
sultarla", Contratos administrativos, t. n, Astrea, Bue-
nos Aires, 1982.
Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas.
ROJINAVILLEGAS, Rafael, Derecho civil mexicano, t. VI, vol.
1, 5a. ed., Porra, Mxico, 1985.
ROQlE4 Rodolfo, "Contrato de juego", Contratos admi-
nistrativos, t. JI, Astrea, Buenos Aires, 1982.
RLJlz MAsslEU, JosFrancisco, "Naturaleza jurdica de los
convenios nicos de coordinacin" ,Aspectosjurfdicos
de la p1aneodn en Mxico, Porra, Mxico, 1981.
SARRIA, Eustorgio, Derecho administrativo, 3a. ed., Temis,
Santa Fe de Bogot, 1957.
SAYAGut5 lAso, Enrique, La liclJac1n pblica, 2a. ed.,
Acali, Montevideo, 1978.
SUREZ SAlAZAR, Cerlcs, Legislacin comparada de la obra
pblica, Limusa, Mxico, 1985.
TENA, Felipede J., Derecho mercantil mexicano, 12a. ed.,
Porra, Mxico, 1986.
VEDEL, Georges, Derecho administrativo, Aguilar, Madrid,
1980.
Contrato de obra pblioo y hecho del prncipe.
CRDITO FISCAL Impuesto e ingresos de/ es-
tado.
CUENTA PBLICA ANUAL Contra/ presu-
puesta/o
CUMPLIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Lo
usual, una vez emitido el acto administrativo, es que
el gobernado lo cumpla, acatandosu contenido por
considerarlo legtimo y adecuado. El cumplimiento
es la reaJzacin voluntaria, no coactiva del acto;
ello es lo normal ante los miles de actos que la
administracin pblica genera en su intensa activi-
dad diaria (sanciones, permisos, registros, constan-
cias, autorizaciones, licencias, notificaciones de
crdito fiscales, nombramientos, etctera).
DECOMISO
DeCOMISO Por medio del decomiso pasan a pro-
piedad del estado los objetos, los instrumentos y el
producto involucrados en la comisin de algn
ilcito.
Si el delito es intencional se decomisarn los
instrumentos, objetos y productos lcitos e lidtos; si
el delito es no intencional solamente los ilcitos
pasarn al estado.
El particular pierde bienes a favor del estado,
como una sancin por su conduela ilcita (penal o
administrativa).
El arto 21 oonstitucional parece prohibir el deoo-
miso administrativo, al limitar las sanciones que
puede imponer el ejecutivo a multa y arresto. La
Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha admiti-
do que s procede el decomiso ordenado por la
autoridad administrativa, no obstante lo sealado
por el constituyente.
Creemos que la solucin a la anticonstituciona-
lidad del decomiso administrativo est en reformar
al arto 21 de la ley suprema, en el que se prevean
otros medios de accin en materia represiva por
parte de la administracin pblica, como el propio
decomiso y la clausura, los que, por otra parte,
estn contemplados en la legislacin ordinaria.
Son de inters, para explicar la naturaleza del
decomiso y el destino de los bienes decomisados,
los arts. 24, 40,172 bisy 199 del Cdigo Penal para
el Distrito Federal en materia de fuero comn y pa-
ra toda la repblica en materia de fuero federal y
los arts. 535, 181 Y 38 del Cdigo Federal de
Procedimientos Penales.
El estado no hace depender el cumplimiento de
algunos programas a los ingresos inciertos que
pueda obtener por concepto de decomisos; la legis-
lacin penal ordena que el producto de stos se
destine a mejorar la administracin de justicia o los
propios bienes puedan utilizarse en la investigacin
cientfica.
DECRETO Vocablo tomado del latn; significa de-
cidir, determinar, distinguir (8. D. E., J. Coromi-
nas).
En trminos generales, el decreto es una orden
girada por una autoridad, dirigida a un gobernado;
es decir es una resolucin de un rgano pblico
para un caso concreto.
En algunos pases, el decreto, adems de ser
estudiado con una serie de variantes, es considera-
do corno una nonna jurdica de un rango inferior a
la ley. C6nsideramos que en nuestro caso debe
56
circunscribirse el vocablo para designar las decisio-
nes gubernamentales emitidas para casos particula-
res, las cuales por su importancia, deben ser
pub/imelas.
Existen tres clases de decretos: los administrati-
vos, los legislativos y los judiciales.
Diferencias entre ley y decreto. La ms importan-
te diferencia que se puede establecer entre ley y
decreto radica en los alcances de una y otro, pues
mientras la primera regula situaciones de forma
general y en abstracto, el segundo Jo hace en con-
creto y particularizando. Tambin hay una distin-
cin de jerarqua, ya que el decreto est supeditado
tanto a la ley como al reglamento.
. Por otro lado, atendiendo a su esencia podemos
afirmar que el decreto es un acto administrativo y
la ley lo es legislativo, sin importar qu rgano lo
emita. El decreto ha de ajustarse, en el fondo y la
forma, a lo dispuesto por la ley para los actos de
derecho pblioo.
Un decreto administrativo o judicial no puede
derogar o abrogar una ley; sta puede modificar
algn decreto, siempre que no resulte retroactiva en
perjuicio del gobernado.
Decretos legts/aNvos. El artculo 70 oonstituciona!
establece que toda resolucin del congreso de la
unin tendr el carcter de ley o decreto. As, para
las cuestiones de procedimiento o de tipo adminis-
trativo que competen a las cmaras. se utiliza la
expresin decreto. Ejemplos: aprobacin de un
presupuesto ejercido, el uso de una con'decoracin
extranjera, dar a conocer que una ley ha sido
aprobada, autorizar la salida al extranjero del jefe
de estado, etctera.
Hay que aclarar que el procedimiento de crea-
cin de los decretos legislativos es similar al de las
leyes (iniciativa, discusin, aprobacin, ete.); igual
camino ha de seguirse para su modificacin o
extincin.
Decretos judiciales, La actividad jurisdiccional se
concreta esencialmente en el acto denominado sen-
tencia, pero debe considerarse que para llegar a
obtener sta existe un proceso, y en l una serie de
etapas dentro de las cuales se toman decisiones que
comnmente se les llama decretos; no obstante,los
juzgadores utilizanfrecuentemente la misma expre-
sin para las etapas y para la resolucin final (que
corresponde a 'la sentencia),)o cual 56)0 se presta
para aumentar la confusin terminolgica existente
en todas las ramas del derecho.
57
Los decretos judiciales son, pues, resoluciones
de trmite dentro de un proceso.
Decretos administrativos. Nuestra opinin sobre
los decretos administrativos es expuesta en el si-
guiente prrafo, ya que establecer una diferencia
entre ellos y los decretos ejecutivos resulta innece-
sario, dado que participan de la misma base cons-
titucional, principios, caractersticas y rgano
emisor.
Decretos del ejecutivo. Los decretos del ejecutivo
son actos administrativos que, por su trascendencia
y disposicin de la ley. deben ser refrendados y
publicarse en el Diario Oftdal. Tal es el caso de una
expropiacin, la afectacin o desincorporacin de
un bien del patrimonio nacional (dominio pblico),
la orden de crear un ente paraestatal, etctera.
Es claro que un decreto ejecutivo o administra-
tivo toma tal denominacin por el rgano del que
procede y por tratarse de un acto materialmente
administrativos que revisten cierta formalidad, por
cuyo medio el poder ejecutivo realiza parte de la
funcin que le corresponde.
Bibliografa recomendada: ocse en Circular.
DEGRETO DE DESTINO Si un bien va ser incor-
porado o desincorporado del dominio pblico, o
cuando sin salir de l cambiar de usuario, se
requiere para ello de un acto administrativo llama-
do decreto de destino.
Los requisitos del decreto de destino son:
1 Que sea emitido por el presidente de la
repblica (si slo es cambio de usuario, el acto
ser del secretario de estado);
2 Que sea refrendado por el titular de cualquier
rgano centralizado relacionado con el bien
que cambia de destino;
3 Que sea publicado en el Diario Oficial;
4 Que est fundado y motivado correctamente, y
5 Que se indique claramente la justificacin
- para que el bien salga del dominio pblico,
pase a fonnar parte de l o cambie de usuario
sin perder tal calidad.
Este decreto y su debida pub)iddad, adems de
servir de base para el correspondiente cambio,
tienen por finalidad que los particulares sean infor-
mados acerca del manejo de estos bienes que a
ellos les son valiosos, para que de esta manera
opere el control social ante posibles abusos en la
administracin del patrimonio comn.
DELEGACIN DE FACULTADES
'DECRETO LEY Con cierta semejanza a los de-
cretos, se contemplan lo que la doctrina ha deno-
minado decreto ley. stos son los actos emanados
del ejecutivo y que poseen naturaleza o valor de ley.
La trascendencia de esos actos nos obliga a
sealar la causa por la cual son expedidos:
a) El poder legislativo delega parte de su compe-
tencia al ejecutivo, segn normas consti-
tucionales que lo penniten. En este supuesto
se habla de decreto-delegado (es el caso del
segundo prrafo del artculo 131 de la consti-
tucin federal mexicana]:
b) La constitucin faculta directamente al ejecu-
tivo para legislar en situacin de urgencia,
gravedad o excepcional. En estos casos se
tratara de un decreto de necesidad (artculo
29),y
e) Debido a una situacin jurdico-poltica irre-
guiar (producto de una revolucin, asonada,
golpe de estado, revuelta, etc.), el jefe del
ejecutivo emite legislacin mediante decretos.
En cualquier posibilidad que nos ubiquemos, y
dado que el decreto-ley implica un acto material-
mente legislativo, la doctrina ha expresado que el
congreso o parlamento debe intervenir para ratifi-
car o no la actuacin del jefe de gobierno, lo cual
es llevado a cabo en muchos pases, permitiendo
as un control sobre estos actos emanados del eje-
cutivo. En Mxico, ese control se efecta de manera
previa a propsito de los decretos de necesidad
(artculo 29 constitucional), y con posterioridad al
ejercido de las facultades legislativas en el caso de
los decretos delegados (artculo 131); en el tercer
supuesto, los decretos as emitidos, serantotalmen-
te nulos.
Bibliografa recomendada: ccse en Circular
DEFINICiN DE DERECHO ADMINISTRATlVO *
Derecho administrativo. Concepto.
DELEGACiN DE FACULTADES Proveniente de
delegar: confiar una persona a otra sus atribuciones
para que haga sus veces (D. E. M., M. Alonso\.
Existe una arraigada costumbre imperante en nues-
tra administracin pblica: la delegacin de facut-
tades, misma que se realiza frecuentemente con
irregularidades.
Ladelegacin de facultades consiste en trasladar
la aptitud legal de obrar en determinados asuntos,
DELEGACiN pOLfTICA DELDISTRITO FEDERAL
del superior jerrquico al inferior; y tiene por objeto
hacer ms expedito el despacho de los negocios
administrativos, disminuyendo el volumen de tra-
bajo de los altos mandos del rgano pblico.
Los asuntos cuyo despachose traslada al inferior
corresponden originalmente, por disposicin legal,
al superior; es la propia ley la que debe pennitir la
delegacin de facultades yI entodo caso, el acuerdo
que decida sta ha de publicarse en el Diario Oficia/o
La delegacin de facultades es una consecuen-
cia de la relacin jerrquica, no debe confundirse
con el sistema de suplencias (vase: suplencia), ya
que en ste existe un mecanismo destinado a sus-
tituir las ausencias transitorias de un funcionario: el
que suple se hace cargo de todos los asuntos que le
corresponden al ausente.
El acuerdo de delegacin de facultades ha de
satisfacer los requisitos constitucionales del acto
administrativo; o sea, debe ser fundado y motiva-
do, ha de haber competencia del rgano para los
asuntos que se delegan, forma escrita, estar basado
en la ley, debe existir procedimiento adecuado, y
no retroactividad; asimismo ha de emitirlo el fun-
donario al que originalmente le corresponde aten-
der la maleria, y la ley debe permitirle a ste efectuar
tal delegacin de facuItades. Es conveniente aclarar
que esta posibilidad de trasladar potestades no se
debe traducir en falta de cerieza jurdica para el
particular.
Bibliografa recomendada: vase en Facultad discre-
cional.
DELEGACiN POLfTlCA DEL DISTRITO FEDERAL
rgano desconcentrado de la administracin p-
blica de la capital de Mxico. En atencin a las
dimensiones e importancia del Distrito Federal y
a diferencia de los otros distritos federales en el
continente americano, se advirti la necesidad de
dividirlo territorial mente en 16 delegaciones,
creadas como rganos desconcentrados de-
pendientes jerrquicamente del jefe del Distrito
Federal.
Esas delegaciones poltico administrativas, son:
1 Naro Obregn;
2 Azcapolzaleo;
3 Benito Jurez;
4 Coyoacn;
5 Cuajimalpa de Morelos;
6 Cuauhtmoc;
58
7 Gustavo A Madero;
8 lztacalco;
9 Iztapalapa;
10 La Magdalena Contreras;
11 Miguel Hidalgo;
12 Milpa Alta;
13 T1huac;
14 T1alpan;
15 Venustiano Carranza, y
16 Xochimilro.
El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal prev
como nicos requisitos para ocupar el cargo de
delegado, ser ciudadano de la entidad, ser origina-
rio de ella o con residencia no menor de dos aos,
anteriores a la fecha de su nombramiento, adems
de que necesariamente sea designado por el jefe del
Distrito Federal, ron ratificacin de la asamblea de
representantes, ser mayor de treinta aos y no
haber sido sentenciado por delito intencional.
Adicionalmente al desempeo de lastareas que
le son propias a la delegacin como rgano deseen-
centrado del Distrito Federal, su titular tiene la
obligacin de realizar recorridos peridicos dentro
de su rea territorial de competencia, con la finali-
dad de cerciorarse fsicamente de las condiciones
en las que se estn otorgando los servicios pblicos
a la comunidad, asimismo dar audiencia al pbli-
co cuando menos dos veces por mes.
Competencia de las delegaciones. De la manera
que se ha mencionado, las delegaciones del Distrito
Federal han sido constituidas como rganos des-
concentrados jerrquicamente subordinadas al jefe
del D. F., y su competencia est dirigida a conocer
de los asuntos propios de la entidad federativa
dentro del mbito territorial que a cada una le ha
establecido la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica del D. F., pudiendo, en todo momento, el
jefe del Distrito Federal revisar o revocar los actos
que stas emitan.
As, las delegaciones polticas tienen competenda
para realizar tareas de vigilancia gubernamental y
prestacin de servicios pblicos en su demarcacin,
segn una larga enumeracin que de sesenta ru-
bros establece el artculo 32 de la ley local de la
administracin pblica.
DELITOS ESPECIALES Se hace necesario aclarar
que es oplnion nuestra que los delitos tipificados por
leyes administrativas, no estn contemplados en la
propuesta del derecho penal administrativo, cuyo
59
objeto de estudio slo comprende las infracciones
que, igualmente previstas por esos ordenamientos,
tienen como consecuencia jurfdica una sancin
cuya imposicin compete exclusivamente a la ad-
ministracin pblica. Por ejemplo: clausuras efec-
tuadas por violacin a las disposiciones sanitarias,
multas por transgresiones al reglamento de trnsito,
cancelacin de permisos para la explotacin fore-
stal por inobservanca a las condiciones bajo las
cuales fueron otorgados, etctera.
Por otra parte, los delitos administrativos se
integran al cuerpo del derecho penal, no obstante
estar previstos en una ley ajena al cdigo de la
materia, toda vez que la determinacin de su san-
cin, en este caso la pena, le corresponde nica-
mente a la autoridad judicial.
En virtud de que el propsito de esta voz es el
de referirse a tales delitos, de la extensa diversidad
que encontramos en nuestra legislacin (Ley Fore-
stal, Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos,
Ley Federal de Juegos y Sorteos, Ley de Fomento
y Proteccin de la Propiedad Industrial, etc.). con-
sideramos que el ejemplo ms representativo se
encuentra en el Cdigo Fiscal de la Federacin, al
describir los delitos propios de esa materia y pres-
cribir sus sanciones respectivas, ya que dispone en
qu casos el ejercicio de la accin penal proceder
por querella de parte, a cargo-de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, y en qu otros basta
con una denuncia presentada por cualquier perso-
na ante el ministerio pblico federal.
La regulacin de los delitos fiscales se encuentra
a la vanguardia tcnica de las leyes administrativas.
Califican como tales a ciertas formas especficas de
conducta que contravienen a las disposiciones que
los prescriben. Esto, en atencin a que el Cdigo
Fiscal de la Federacin establece de forma clara los
tipos penales conforme a los que se determinar si
una conducta constituye o no un delito, los requisi-
tos para el ejercicio de la accin penal, los agravan-
tes por considerar, en qu casos el delito se tendr
como calificado, en qu tiempo prescribe la accin
penal, etctera.
Tal vez los delitos administrativos ms conoc-
dos sean eJ de contrabando .v e) de defraudacin
fiscal, en virtud de que su comisin es mucho ms
frecuente en prcticamente todo el mundo.
Por lo que se refiere al delito de contrabando, el
cdigo lo hace consistir en la introduccin o extrac-
cin del pas de mercancas sin cubrir los impuestos
respectivos, en su caso; o bien, sin la autorizacin
DEMOGRAFfA
de la autoridad competente; o cuando la importa-
cin o exportacin de los bienes est prohibida.
El delito de defraudacin fiscal se comete cuan-
do con engaos o aprovechando errores, se omite
el pago de cualquier contribucin o se obtiene tul
beneficio ilcito en perjuicio de la federacin. Igual-
mente, su penalidad vara en relacin con lo defrau-
dado.
Se debe reiterar que estos ilcitos forman parte
del derecho penal, no obstante encontrarse previs-
tos en leyes de naturaleza administrativa; no deben
ser contemplados como objeto de estudio del lla-
mado derecho penal administrativo, por lo que
para los fines de nuestro texto no amerita que
profundicemos acerca de ellos, sino slo marcar sus
diferencias con respecto a las infracciones adminis-
trativas.
DEMOGRAFfA La demografa es la ciencia que
estudia a la poblacin humana desde el punto de
vista cualitativo. Ms preciso: es "el anlisis y la
descripcin de los grupos de poblacin con refer-
encia a la distribucin, fenmenos vitales, edad,
sexo y estado civil, bien en un momento dado o sin
consideracin temporal" (Galen M. Fisher). Su
principal fuente e instrumento se encuentra en los
censos que el estado realiza peridicamente.
Las cuestiones demogrficas estn a cargo, prin-
cipalmente, de la Secretara de Gobernacin y del
consejo nacional de poblacin, conforme a las si-
guientes directrices.
Corresponde a las dependencias del poder eje-
cutivo, y a las dems entidades del sector pblico,
segn las atribuciones que les confieran las leyes, la
aplicacin y ejecucin de los procedimientos nece-
sarios para la realizacin de cada uno de los prop-
sitos de la poltica demogrfica; pero la definicin
de las normas, la formulacin de las iniciativas de
conjunto y la coordinacin de los programas que
corresponden a dichas dependencias en materia
demogrfica, competen exclusivamente a la Secre-
tara de Gobernacin.
El Consejo Nacional de Poblacin tendr a su
cargo lplaneacin demogrfica del pas. con ob-
jeto de incluir a la poblacin e ~ los programas de'
desarrollo econmico y social que se formulen den-
tro del sector gubernamental y vincular los objetivos
de stos con las necesidades que plantean los fen-
menos demogrficos (la naturaleza jurdica de este
consejo es: comisin Intersecretarial).
DENOMINACiN DEORIGEN
Son conocidas las predicciones pesimistas del
economista ingls Thomas R. Malthus acerca
del incremento poblacional; en nuestros das, una
corriente neomalthusiana sostiene que el subdesa-
rrollo econmico tiene su principal causa en un
excesivo crecimiento demogrfico. Frente a tal fe-
nmeno se recomienda un control de la natalidad
0, al menos, una planeacin demogrfica. Contra-
rias a esta posicin se han declarado la iglesia
catlica y algunas otras.
Mxico sostiene actualmente la poltica de abatir
el crecimiento demogrfico mediante campaas
publicitarias y facilitando medios anticonceptivos,
sin llegar a establecer un verdadero control de la
natalidad.
Las cifras que se manejan en relacin con el
crecimiento demogrfico son muchas veces contra-
dictorias, pero en trminos generales se afirma que
en los ltimos 15 aos se ha logrado una disminu-
cin. Algunos datos al respecto:
Ao Incremento
1973 3.7%
1975 3.3%
1989 2.2%
2000 1.0% (meta)
DENOMINACiN DE ORIGEN Dcese del nombre
de una regin geogrfica del pas, que sirva para
designar un producto originario de la misma, y cuya
calidad o caractersticas se deben al medio geogr-
fico, comprendidos en ste los factores naturales y
los humanos.
Ejemplos: coac, champn, tequila, mezcal, ol-
nal y talavera.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO Anteceden-
tes: en el congreso constituyente de Quertaro
(1916 a 1917), se plante la necesidad de que el
ejecutivo federal contara, para el despacho de los
asuntos del orden administrativo, no s610 con se-
cretaras sino tambin con departamentos. stos, se
dijo, serian rganos de naturaleza tcnica, encarga-
dos nicamente de asuntos de ndole no poltica, a
diferencia de las secretaras que se ocuparan de
cuestiones poltico administrativas.
As, el art. 90 constitucional introdujo en nuestro
derecho, corno organismo centralizado, la figura del
departamento admnstratvo. Durante la discusin
legislativa de la regla citada, se habl de departa-
mentos de correos y telgrafos, salubridad e nstruc-
60
cin pblica; pero finalmente se opt porque fuera
unaley secundaria la que fijara su...... nmero y com-
petencia.
AJolargo de la vigendade la constitucin de 1917,
las diversas leyes orgnicas del arto 90 han establecido
los siguientes departamentos administrativos:
1 Ley publicada el14 de abril de 1917:
a) Judidal;
b) Universitario y de bellas artes, y
c) Salubridad pblica.
2 Ley de diciembre de 1917:
a) Universitario y de bellas artes;
b) Salubridad pblica;
e) Aprovisionamientos generales;
d) Establecimientos fabriles y aprovisiona-
mientos militares, y
e) Contralora (antecedente de la actual se-
cretara de contralora y desarrollo admi-
nistrativo).
3 Ley del 6 de abril de 1934:
a) Trabajo;
b) Agrario;
c) Salubridad pblica;
d) Establecimientos fabriles y aprovisiona-
mientos militares, y
e) Distrito Federal.
4 Ley del 31 de diciembre de 1935, en la cual
abundaron precisamente los departamentos
administrativos:
a) Trabajo;
b) Agrario;
e) Salubridad pblica;
d) Forestal y de caza y pesca;
e) Asuntos indgenas;
f) Educacin fsica, y
g) Distrtto Federal.
5 Ley del SO de diciembre de 1939:
a) Trabajo;
b) Agrario;
c) Salubridad pblica;
d) Asuntos indgenas;
e) Marina nacional, y
f) Distrtto Federal.
6 Ley publicada el21 de diciembre de 1946:
a) Agrario, y
b) Distrito Federal.
7 Ley del 24 de diciembre de 1958:
a) P6untos agrarios y colonizactn;
b) Turismo, y
e) Distrito Federal.
61
Situacin actual. Los dos primeros departamen-
tos anotados en el punto 7, segn reforma del 31
de diciembre de 1974, se convirtieron en Secretara
de la Reforma Agraria y Secretara de Turismo,
respectivamente; con lo que se elimin prctica-
mente, a los departamentos administrativos, los
cuales haban dejado de tener razn de ser, puesto
que la idea del constituyente, relativa a que las
secretaras asumieran atribuciones polticas y tcni-
cas, y los departamentos nicamente tcnicas, no
se daba en la realidad y jurdicamente las diferen-
cias tambin haban desaparecido casi por comple-
to. Subsisti el Departamento del Distrito Federal,
pero ste es un caso muy singular, cuya naturaleza
est an a discusin Y, en todo caso, su competen-
cia es local y no en todo el territorio del pas.
En 1976, con la promulgacin de la Ley Org-
nica de la Administracin Pblica Federal, reapare-
ce un departamento: el departamento de pesca; su
vida como tal es breve, pues por reforma de 1982
pasa al rango de secretara de estado.
Ensus textos tanto la constituci6n vigente como la
ley secundaria hablan de departamentos administra-
tivos, pero reahnente slo existe uno, de naturaleza
dudosa, el departamento del Distrito Federal, que
desaparecer el2 de diciembre de 1997.
La idea del constituyente de 1916 a 1917, res-
pecto de reservar los departamentos a cuestiones
meramente tcnico administrativas, tuvo escasa
aplicaci6n en la prctica, y poco a poco la costum-
bre poltica y la ley fueron borrando toda diferencia
entre secretara y departamento.
Dichas diferencias fueron formalmente elimina-
das mediante la reforma constitucional del 21 de
abril de 1981, en que se unifcaron ciertos matices
parlamentarios por cuyo medio se distingua a los
6rganos administrativos, es decir, lo que antes slo
correspondia a los titulares de las secretaras, a
partir de esa fecha le atae tambin a los jefes de
departamento: integrar el acuerdo colectivo para
efectos de la suspensin de garantas, el refrendo, y
poder ser Uamados a comparecer ante el congreso.
Desde luego, jurdicamente subsiste la posibili-
dad de que haya departamentos administrativos,
que operen como organismos centralizados, aparte
del ya citado del Distrito Federal, el cuai, por otro
lado, habr de desaparecer en diciembre de 1997.
Enla actualidad, algunos rganos desconcentra-
dos, como la Comisi6n Nacional del Agua, la Co-
misi6n Nacional del Deporte y el Consejo Nacional
para la Cultura y las Artes, operan como departa-
DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO
mentos autnomos o, al menos, sus tareas siguen
ese rumbo. sta es, desde luego, una realidad
extrajurdica, pues como queda indicado, legal-
mente son rganos desconcentrados; se menciona
el caso nicamente para ilustrar por qu va la figura
que ahora se comenta puede resurgir.
Organizacin interna. El ario 15 de la LeyOrgni-
ca de la Administracin Pblica Federal, establece
en cuanto a la estructura interna de los departamen-
tos administrativos, lo siguiente:
Al frente de roda departamento adrnini.strati1JO
habr un jefe de departamento, quien se auxiliar
en el ejerddo de sus atribuciones, por secretarios
generales, oflda! ma:!)or, directores, subdiredores,
jefey subjefes de oficina, secrin y mesa, conforme
a! reglamen0 interior respectivo, as romo por los
dems funcionarios que establezcan otrasdispo-
siciones legales aplicables.
Se puede apreciar que la disposici6n es muy
parecida a su homloga que rige en las secretaras
de estado; es oportuno destacar la eliminacin, en
el arto transcrito, de los niveles medios de jefe y
subjefe de departamento, a efecto de no duplicar la
denominaci6n de funcionarios subalternos con la
del titular del ente centralizado, lo que indudable-
mente pudiera inducir a confusin.
Dado que, como se indic, este tipo de rganos
no existen actualmente, ahondar en comentarios
resulta un poco ocioso o fuera de lugar.
Bibliografia recomendada
FRAGA, Gabino, Derecho adminIstrativo, 25a. ed., Pcrre,
Mxico, 1986.
HERNJ"IDEZ, Octavio A., y otros, Derechos del pueblo
mexicano, Mxico a travs de sus constituciones, t. VII,
cmara de diputados, XLVI legislatura del congreso de
la unin, Mxico, 1%7.
SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, 1. 1, 12a.
ed., Porra, Mxico, 1983.
T ~ A RAMREZ, Felipe, Derecho constItucional mexicano,
8a. ed., Porra, Mxico, 1967.
DEPARTAMENTO DEL DISTRITOFEDERAL Dis-
tritoFederal.
DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Con-
ceptuar el derecho plantea una problemtica de
carcter filos6fica muy compleja, de la cual se han
ocupado innumerables tericos sin que hayan po-
dido llegar a una plena unanimidad en lo referente
a qu comprende el trmino. Lo que s es innegable,
DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO
es que su desarrollo como polmica resulta relati-
vamente reciente, pues se remonta a los orgenes
del estado moderno, en que el principio de sobera-
na es trasladado del monarca a la generalidad, es
decir, al conjunto de individuos que conforman a
toda la sociedad, a quienes coloca en un plano de
igualdad ante la ley. sin importar la posicin eco-
nmica o social que guardan dentro de aquella.
Hay quienes sostienen que cualquier sistema de
normas de conducta dirigidas a losindividuos de una
poblacin dada, garantizado por el uso de la fuerza
para el caso de resistencia o incumplimiento, repre-
senta ya un sistema de derecho, posiblemente en
razn de que este arquetipo 10encontramos desde
las primeras formas humanas de organizadn.
Nuestra opinin, diametralmente opuesta a la
anterior, sostiene que el derecho, como lo conoce-
mos en la actualidad, y para su aceptacin, observa
lU1 requisito sine qua non: la igualdad de los hom-
bres a quienes est dirigido; circunstancia que his-
tricamente aparece con el fin de los sistemas que
resguardan a los privilegios de unos pocos (Revo-
lucin francesa).
Esta idea, bosquejada por los contractualistas
(Hobbee, Locke y Rousseau), adquiere con
Kant una inmejorable claridad al sostener que la
coaccin ejercida por el sistema de derecho debe
ser "general, recproca e igual", de tal suerte que
este pensador, introduce el gnesis de nuestra mo-
derna tradicin legal, ya que preconiza la total
autonoma de la organizacin jurdica frente a los
intereses econmicos particulares y la actuacin
poltica discrecional y espontnea de los individuos
o ambos.
No pretendiendo profundizar acerca del tema,
sino ms bien puntualizar su complejidad, debe-
mos, para los efectos del vocablo, adoptar un con-
cepto que delimite una categora esencial para
proseguir nuestro estudio.
A dicho efecto, entendemos por derecho al sis-
tema de normas de conduda dirigidas, por igual, a
los individuos de una soctedcd, con el fin de esta-
blecer las bases de su convivencia, mediante la
imposicin de obligaciones Y el otorgamiento de
facultades (derechos) tanto entre s y como con
respecto a estado, y fijando sanciones para el in-
cumplimiento de las obligaciones, las cuales pue-
den ser impuestas aun en contra de la voluntad de
a quien obliga.
Para Hans Kelsen, el derecho "es un orden
coactivo, ... mtodo espefico que permite inducir
62
a los hombres a condudrse de una manera deter-
minada".
Diversos criterios que explican el concepto de de-
recho administrativo. Segn Villar Palas, existen
ms de 90 conceptos de derecho administrativo,
provenientes de otros tantos autores; este dato
ilustra 10difcil que resulta determinar los criterios
que permitan conceptuarlo, as como elegir alguna
definicin o algn concepto que sean los mejores
para la comprensin del tema.
Losautores lvarez Gendn, Boquera Oliver
y Olivera Toro. entre otros, realizan una sistema-
tizadn de los criterios tericos que detenninan el
concepto de nuestra disciplina, los cuales, ya resu-
midos, son los siguientes:
1 Criterio orgnico: hace hincapi en los entes
administrativos;
2 Corriente que lo considera como conjunto de
leyes administrativas;
3 Criterio de la actividad administrativa;
4 Teora de la funcin administrativa como nota
determinante (Fraga);
5 Corriente que atiende a las relaciones del
poder ejecutivo con otros entes pblicos y con
los particulares;
6 Criterio del servicio pblico (Dugult, Hol
lend, Jeze);
7 Criterio teleolgico. Insiste en los fines de
inters general de la administracin. (Gascn
y Marin. Manuel Colmeiro. Teodosio
Lares);
8 Sistema de principios jurdicos, y
9 El criterio que pone la nota esencial en los
medios de defensa con que cuenta el particu-
lar frente a la autoridad administrativa.
Conceptoamplio y estricto del derechoadministra-
tivo. En este punto se aspira a proporcionar un
concepto de nuestra disciplina, en el cual se conten-
gan todas las notas importantes propias de ella y las
diferenciadoras en relacin con las otras ramas
jurdicas. Esta, desde luego, es una aspiracin am-
biciosa, pues todas las opiniones respecto de este
asunto son vlidas, segn los razonamientos de sus
autores.
Esoportuno aclarar con Boquera que:
No debe confundirse el concepto de derecho admlnts-
t;ativo con la definicin del derecho administrativo.
Esta Pl'e\enae expresar e' comeraco de la disciplina
jurdica; aqul servir de punto de partida para conse-
guir un sistema cientfico.
63
DERECHOFINANCIERO
DERECHOENERGTICO Energticos.
DERECHO AMBIENTAL Ecologa.
DERECHO EDUCATIVO Rama especializada del
derecho administraltvo, que estudia (o regula) jurfdl-
camente el procedimiento enseanza-aprendizaje
que se efecta institucionalmente,as romo la estruc-
turay funcionamientode losentes pblicosy privados
que intervienen en esa labor de la sociedad.
DERECHOFINANCIERO Larama del derecho ad-
ministrativo que estudia o regula (segn se contem-
ple como ciencia o como conjunto de normas) la
actividad financiera estatal, es el derecho financie-
ro; el cual representa. segn Carlos M. Giuliani
Fonrouge, el aspectojurfdico de la adividadfinan-
dera del estado.
Cada uno de los campos de la actividad finan-
ciera estatal corresponde a una rama del derecho
financiero, del siguiente modo:
captacin u obtencin: derecho fiscal o tribu-
tario;
administracin o manejo: derecho patrimonial
pblico, y
gasto o erogacin: derecho presupuestario.
* Finanzas pblicas, gasto pbllco, ingresos del estado,
presupuesto de egresos.
Ecologa.
DERECHOECOLGICO
DwORKlN, Ronald M., Esel derecho un sistema de reglas?,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Col. Cua-
dernos de crtica, nm 6, Mxico, 1978.
GARefA MYNfZ, Eduardo, Introduocin al estudio del
derecho, Porra, Mxico, 1944.
GORDJl.l..O, Agustn, Tratado de derecho administrativo, 1.
1, Macehi, Buenos Aires, 1977.
KANT, Immenuel, Principios metafsicos de la doctrina del
derecho, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
Col. Nuestros clsicos, nm. 33, Mxico, 1978.
KELSEN, Hans, Teorfapuradelderecho,10a. ed., Eudeba,
Buenos Aires, 1971.
OUVERA TORO, Jorge, Manual de derecho administrativo,
Saoed., Porra, Mxico, 1988.
?rnEZNIETO CAsTRO, Leonel, Introduoci6n al estudio del
derecho, 3a. ed., Harla, Mxico, 1995.
VJ1lAR PAl.A5f, Jos Luis, Curso de derecho administrati-
vo, t. 1, 2a. ed., Universidad de Madrid, Facultad de
Derecho, Madrid, 1972.
... Ciencia de la admlnistraci6n, fuentes y ramas del
derecho administrativo.
Gabino Fraga
Rama del derecho pblico que estudia el ejercicio de
la funcin administrativa y la protecci6n judicial exis-
tente contra sta.
AgustnGordillo
Por"nuestra parte, resumimos diciendo que de-
recho administrativo es el conjunto de reglasjurdi-
cas relativas a la accin administrativa del estado,
la estructura de los entes del poder ejerutivD y sus
relaciones.
Cabe indicar las caractersticas que la docbina le
ha atribuido al derecho administrativo: ramajurdi-
ca interna del derecho pblico, generalmente no
codificada, escrita, en evolucin y de una enorme
extensin y variedad de asuntos.
Concepto restringido y formal. Como oonceptos
formales y restringidos, se pretende encuadrar a
aquellos que resulten insuficientes por omitir algn
aspecto regulado dentro del derecho administrati-
vo; este encuadramiento es totalmente subjetivo y
lo hacemos nicamente para seguir al programa
oficial de 1986 en la Facultad de Derecho (Mxico).
El derecho administrativo es el derecho que determina
la organizacin, poderes y deberes de la autoridad
administrativa.
Ivor Jennings
Es el conjunto de reglas que determinan en qu con-
diciones los entes administrativos adquieren derechos
e imponen obligaciones a los administrados, mediante
la accin de sus agentes en inters de la satisfaccin de
lasnecesidades pblicas.
Citamos como representativos de una amplia
produccin cientfica en nuestra disciplina, los con-
ceptos de derecho administrativo siguientes:
Parte del derecho pblico que regula la estrudura y
funcionamiento de la administracin y el ejercido de
la (uncin administrativa.
Enrique Sayagus Laso
Rama del derecho pblico que regula laactividad del
estado que se realiza en forma de funcin administra-
tiva.
Mareel Waline
BibJiogt"afa recomendada
LVAREZ-GENDfN, Sabino, Tratado general de deredio
administrativo, t. 1, Bosch, Barcelona, 1958.
BoqUfRAOLlvER, Jos Mara, Derecho administrativo,vol.
1, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administracin
Local, Madrid, 1979.
CLARKE ADAM5, John, El derecho adminIstrativo nortea-
mericano, Eudeba, Buenos Aires, 1964.
DERECHOFISCAL
Bibliografa recomendada
CARRASCO IRlARlE, Hugo, Mandatos constitucionales en
matera tributara, Themis, Mxico, 1987.
CATHEUNEAU, Jean, Finances publiques, LGDJ, Pars,
1975.
CORTINA, Alfonso, Curso de poltica de lnaogas pbliCXIs
de Mxico, Porra, Mxico, 1977.
FAYA VIESCA, Jacinto, Finanzas pblicas, 2a. ed., Porra,
Mxico,1986.
GARZA, Sergio Francisco de la, Derecho flnandero mex:l-
0:100, ISa. OO., Porra, Mxico, 1988.
GIL VALD1VlA, Gerardo, Aspectos jurdicos de! finanda-
mIento pblico, Porra, Mxico, 1989.
GIUlUANl FONROlJGE, Carlos M, Derecho finandero, vals. 1
y 11, Se. ed., Depalma, Buenos Aires, 1977.
GROVES. Harokl M., Finanzas pblicas, Trillas, Mxico,
1972.
LElSlZLurz, Harley, Publ1cfinance, LGDJ, Paris, 1968.
PuGUESE, Mario, Instituciones de derecho flnandero, 2a.
ed., Porra, Mxico, 1976.
RETCHK1MAN, Benjamn, Poltica fiscal mexicana, Instituto
de Investigaciones Econmicas, UNAM, Mxico, 1979.
DERECHO FISCAL Rama del derecho financiero,
con autonoma didctica, que estudia (o regula) la
recaudacin de ingresos tributarios del estado; po-
niendo especial nfasis en la relacin de los sujetos
que intervienen en la obligacin a favor de la
hacienda pblica.
DERECHO MIGRATORIO Rama del derecho ad-
ministrativo que regula (o estudia) el fenmeno de
los movimientos pobladonales; induyendo la es-
tancia de extranjeros en el pas y la salida y retorno
de individuos en la repblica.
DERECHOMIUTAR ArmodayFuerms armadas.
DERECHO MUNICIPAL Competencia munid-
pal y Municipio.
DERECHO PENAL ADMINlSmATIVO Pretendida
disciplina jurdica, derivada del derecho adminis-
trativo.
Los estudios de las distintas ramas del derecho
han puesto especial inters en las sanciones que
regulan sus respectivas materias, destacndose el
derecho penal y el derecho admnstratvo como
disciplinas que cuentan con un ms complejo siste-
ma sancionador.
DI? ah; que una parte importante de la doctrina
se haya inclinadopor la institucinde una disciplina
jurdica autnoma, a la que denomina derecho
64
penal administrativo, cuyo objeto sera el estudio
detallado de las sanciones que, contempladas por
leyes y dems disposiciones jurdicas de naturaleza
administrativa, deben ser aplicadas a sus transgre-
sores.
Recordemos que el derecho penal est constitui-
do por las normas legales que, referidas al delito,
sealan como su consecuencia jurdica la pena. Y
que a su vez, el delito se define como: la accin u
omisin prohibida por la ley, bajo la amenaza de
una pena (sandn especfica del derecho penal).
Esta manera tan simple de conceptuar al dere-
cho penal y al delito, no refleja el copioso baga-
je terico generado en tomo a ellos, principalmente
desde el siglo pasado, el cual le ha valido que Uegue
a constituir una de las disciplinas jurdicas ms
avanzadas desde el punto de vista tcnico.
Por otra parte, y dejando a un lado aquellos
delitos que aunque contemplados en leyes adminis-
trativas pertenecen al mbito del derecho penal, la
variedad tan amplia de las sanciones administrati-
vas prescritas para los infractores, ha mereddo que
para muchos especialistas sea necesario el recono-
cimiento del derecho penal administrativo como
disciplinajurdica autnoma, aun cuando se admita
que es un derecho represivo arcaico, si se le com-
para con el grado de avance del derecho penal
propiamente dicho.
El carcter represivo es comn en todas las
normas jurdicas y no encontramos mayor diferen-
cia entre las sanciones que no sea, por una parte,
la de grado (ya mencionada, de acuerdo ron la
importanciade la norma violada en razn de la cual,
en intensidad y tiempo se aplica el castigo mereci-
do) y por otra, tal vez ms importante, es el proce-
dimiento conforme al cual se impone la sancin (es
decir, si COrre por cuenta de la autoridad judicial o
bien por parte de algn ente de la administracin
pblica competente para eUo).
Es en atencin de este orden de ideas que
algunos tratadistas se oponen a la instauracin de
un derecho penal administrativo, como disciplina
jurdica autnoma; pues sostienen que siendo la
sancinun elemento inherente al derecho, de acep-
tar la propuesta se tendra que reconocer la existen-
cia de un derecho penal civil, un derecho penal
laboral, ~ derecho penal mercantil, un derecho pe-
nal mantimo, un derecho penal bancario. etctera.
Bibliografa recomendada: vase en Infraccin od-
ministratIva.
65
DERECHO PRESUPUESTARIO Rama del dere-
cho financiero. * Presupuesto de egresos.
DERECHOPRIVADO Por derecho privado, enten-
demos al sistema normativo que regula las relacio-
nes jurdicas entre 105 particulares, quienes se
encuentran en un plano de igualdad ante la ley.
Espedficadones del derecho privado. Para Kant,
el derecho privado es esencialmente el derecho de
la propiedad, ya que a sta se le considera el
elemento en el que se basa la formacin del estado
y derecho modernos.
Este derecho, de y para los propietarios, tiene en
el contrato su expresin ms acabada, en virtud del
cual, enos se relacionan voluntariamente. En dicha
relacin siempre destaca un contenido econmico.
Esta proposicin, que en la actualidad nos pare-
ce tan obvia, ni remotamente lo era antes de Kant,
quien, avanzando todava ms, sostiene que todos
los hombres somos propietarios, aun cuando no
poseamos nada, ya que estamos en la posibilidad
legal de serlo. Asimismo, resuelve el problema que
se planteaba al pensar que la propiedad consista
en una relacin entre el individuo y la cosa en s, lo
que implicaba necesariamente su posesin fsica
y que el lugar donde estuviera el objeto requera la
presencia del propietario.
Kant afirm que el concepto de la propiedad
establece no slo una relacin con el objeto sino
tambin, y de manera fundamental, con los dems
propietarios, quienes estn obligados recproca-
mente a respatar tal derecho. Con esto, desencade-
na al individuo de la cosa, al otorgarle el pleno
reconocimiento social a su calidad de dueo y
avalando su derecho por el estado, este ltimo en
el carcter de propietario originario de todo.
Ahora bien, las normas que integran al sistema
de derecho privado han sido, a su vez, divididas y
constituyen las disciplinas jurdicas especiales, las
cuales son identificadas en nuestros das como
derecho civil, mercantil e internacional privado,
generalmente.
Derecho pblico.
DERECHO PBLICO La idea de dividir al dere-
cho, en pblico y privado se remonta a los roma-
nos, quienes as distinguieron entre la normatividad
dirigida a conservar "la cosa romana" y la referida
a la utilidad de cada persona, considerada sta en
particular e independiente del cuerpo social.
DERECHOPBLICO
Muy posteriormente, Kant retoma la idea y la
incorpora a su sistemtica del derecho, idea que ha
evolucionado desde entonces muy tenuemente
hasta nuestros das, ya que definimos al derecho
pblico como el sistema normativo que regula la
actuacin del estado en su accionar soberano y
determina las relaciones e intereses que privan con
sus gobernados, mediante la creacin de los rga-
nos y procedimientos pertinentes.
Espedficadones del derecho pblIco. En cuanto
sistema, comprende de forma jerarquizada las dis-
posiciones constitutivasdel estado, as como las que
lo organizan yfacu1tanpara intervenir en una diver-
sidad de aspectos de la vida social, como los servi-
ciospblicos, la impartidn de justicia, laseguridad
nacional, la rectora econmica y la recepcin, el
manejo y la aplicacin de las contribuciones obte-
nidas de los particulares para sufragar los gastos
comunes.
Ladoctrina ha sostenido, tradicionalmente, que
las siguientes son ramas del derecho pblico: el
derecho constitucional, el administrativo, el intema-
d ~ n a l pblico, el penal y el procesal.
La privatizacin del derecho pblico y la pub1ica-
d6n del derecho privado. En el terreno de los
hechos, lasistemtica propuesta por Kant al distin-
guir entre derecho pblico y privado no ha sido
muy respetada, ya que de acuerdo con las circuns-
tandas imperantes, aquellas normas que en un
momento dado estaban incluidas en algn cuerpo
legal considerado de derecho privado han pasado
a ocupar un lugar dentro de las de derecho pblico,
conforme se iba acentuando la intervencin estatal
en algunos aspectos de la vida socioeconmica.
Esta irrupcin del estado ha sido origen de
mltiplesdiscusiones acerca de la naturalezajurdi-
ca de dichas normas que de forma poco usual, y
por disposidn de la ley, pasan a ser tuteladas por
el estado de manera directa.
En nuestro pas, existen marcados ejemplos de
este fenmeno, como sucede con la legislacin
mercantil, en virtud del inters del estado por la
actividad financiera, las inversiones extranjeras,
la proteccin al consumidor, la minera o, como
acontece con las regulaciones que norman lo rela-
tivo a la ecologa, etctera.
De lo que no encontramos antecedentes reales
en nuestro pas es del fenmeno inverso, es decir,
de la privatizacin del derecho pblico, consistente
en que alguna norma ubicada dentro del cuerpo del
DERECHOTURfsnco
derecho pblico pase al del derecho privado, sin
embargo, la posibilidad no est descartada, princi
palmente ante el auge del neoliberalismo (pinsese
en la comercializacin del ejido, a partir de 1992).
Finalmente, es unnime la opinin de que la
divisin entre derecho pblico y derecho privado,
no soporta el rigor del anlisis cientfico juridico y
que la misma obedeoe a razones de tipo prctico y di-
dctico, ya que, en ltima instancia, toda disposi-
cin legislativa emana de la voluntad estatal Y. por
ende debe considerarse corno de origen pblico,
argumento que es vlido a propsito dell1amado
derecho social, que. corno tercer grupo de ramas
jurdicas, ha hecho su aparicin en tiempos ms o
menos recientes.
DERECHO TURfsnco * Turismo.
DERECHOS FISCALES O TASAS La figura tribu-
taria denominada derechos o tasas tiene semejan-
zas con el impuesto, en tanto que debe estar
establecida en una ley y puede aplicarse coaccin
por parte del estado para. efectos de su cobro.
El Cdigo Fiscal defina (antes de la reforma de
1988) a los derechos, como "las contribuciones
establecidas en ley por los servicios que presta el
estado en sus funciones de derecho pblico, as
como por el uso o aprovechamiento de los bienes
de dominio pblico de la nacin".
Los derechos fiscales o tasas son cargas tributa-
rias por "servicios del estado de carcter jurdico
administrativo que ste presta en su calidad de
rgano soberano" (Mario Puglie.se).
Estarnas entonces en presencia de una contra-
prestacin pagada al estado. En este punto radica
la principal diferencia entre los derechos y los im-
puestos.
Los derechos deben cubrirse bsicamente con
motivo de la prestacin de servicios consulares,
aduanales y registra!es as como a causa de la
utilizacin de la zona mattimo terrestre.
En el Diario Oficial de [a Federacin, del 31 de
diciembre de 1981, se public la Ley Federal de De-
rechos, la cual tendra vigenda anual, y fue refor-
mada posteriormente, para efecto de conferirle per-
manencia indefinida.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha
opinado que "de acuerdo con la doctrina jurdico
Fisca} y }a }BgisJadn tributaria, por derechos ha de
entenderse: 'las contraprestaciones que se paguen
a la hacienda pblica del estado, como precio de
66
servidos de carder administrativo prestados por
los poderes del mismo o sus dependencias a perso-
nas deterrnlnadas que los soliciten', de tal manera
que para la detenninacin de las cuotas correspon-
dientes por concepto de derechos ha de tenerse en
cuenta el costo que para el estado tenga la ejecucin
del servido que cause los respectivos derechos y
que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para
todos los que reciban servicios anlogos". (Informe
anual 1983, p. 23.)
DESCENTRALIZACiNADMINISTRAnVA Origen:
antes de hablar de los orgenes de la descentraliza-
cin administrativa es conveniente mencionar que
sta llega a confundirse, incorrectamente, con la
desconcentracin, a tal punto que se usan como si-
nnimos; tambin, se emplea indebidamente como
equivalente de delegacin de facultades y de reub-
cacin fsica de instaladones gubernamentales.
Enderecho administrativo, insistimos, la expre-
sin descentralizacin est reservada parasignificar
a detenninados organismos del poder ejecutivo,
con el cual guardan una relacin indirecta.
Ladescenlralizadn como fonna de organizacn
administrativa, surge de la necesidad de imprimirle
dinamismo a ciertas acciones gubernamentales me-
diante el ahorro de los pasos que implica el ejercicio
del poder jerrquico propio de los entes centraliza-
dos. En su surgimiento, influy la incursin del
estado dentro de actividades industriales, financie-
ras y comerciales, las cuales implicaban conferirle
un matiz de empresa privada a las organizaciones
encargadas de esas tareas.
En nuestro pas por iniciativa de Lucas Atamn,
se crea en 1830, el primer rgano descentralizado:
el Banco de Avo (Alfonso Lpez Aparicio). Es en
el periodo de consolidacin de la Revolucin me-
xicana (19211938), en el cual los entes descentre-
lizados proliferan, principalmente, dentro de los
ramos de las finanzas, los energticos y las comuni-
caciones.
Enla actualidad, la descentralizacin mexicana
equivale a lo que la ley denomina administracin
pblica paraestatal; sta comprende organismos
descentralizados en sentido estricto, empresas de
participacin estatal y fideicomisos pblicos, los
cuales presentan una serie de variantes que comen-
taremos en lasvoces que corresponda.
Concepto. La descentralizacin administrativa es
una forma de organizacin de entes que pertenecen
67
al poder ejecutivo, y los cuales estn dotados de su
propia personalidad jurdica y de autonoma jerr-
quica para efectuar tareas administrativas.
Enla creacin de esos rganos, el estado puede
recurrir a figuras del derecho pblico o del derecho
privado. Segn las leyes mexicanas, en el primer
caso estaremos frente a organismos descentraliza-
dos y en el segundo, ante empresas de participacin
estatal y fideicomisos pblicos (en el concepto de
empresas de participacin estatal se incluye a las
sociedades mercantiles, cooperativas y civiles, aso-
ciaciones civiles, sociedades nacionales de crdito,
aseguradoras y afianzadoras nacionales, organiza-
ciones nacionales auxiliares de crdito, en todas las
cuales participa el estado de la manera que veremos
en los vocablos correspondientes].
Aclaramos esta idea: si para la doctrina la des-
centralizacin administrativa est constituida por
los rganos del poder ejecutivo dotados de autono-
ma, para el legislador mexicano nicamente lo son
aquellos que sean creados mediante un acto de
derecho pblico. As, el arlo 45 de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal establece:
Son organisroos descentralizados las entidades
creadas por ley o decreto del congreso de la unin
o por decreto del ejecutivo federal, con personali-
dod jurdica y patrimonio propios, cualquiera que
sea la estructura legal que adopten.
Derecho comparado. Henry Puget elabora un
interesante resumen acerca de la situacin de los
rganos descentralizados en otros pases, y cita
numerosos casos, desde la Comisin para el Servi-
cio Civil en Estados Unidos de Amrica (1883)
hasta los actuales rganos prestadores de servicios
pblicos, indusbiales y comerciales en Blgica, Es-
paa, Italia, Inglaterra y Francia, lo que nos ilustra
acerca del inters que este asunto reviste en un nivel
mundial.
El tema resulta tan importante y novedoso que
la doctrina y la legislacin extranjeras se hallan
dedicadas a estudiar y regular, respectivamente, la
descentralizacin regional, la cual constituye una
relevante preocupacin para un estado central, en
el que es importante dilur el poder hacia laperife-
ria. Pero insistimos en que la descentralizacin te-
rritorial se refiere a la administracin local, creada
por el rgano legislativo de un estado unitario, no
federal.
Otro punto importante en la doctrina extranjera
es la diferenciacin entre rganos autnomos y
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
rganos autrquiros. La autarqua slo implica po-
seer un gobierno propio, en cambio los autnomos
adems de ese autogobierno estn en posibilidad
de darse su reglamentacin interna a partir de una
ley emanada del poder legislativo.
Finalmente, mencionamos que la clasificacin
tradicional de los rganos descentralizados surge en
Francia, y que la misma los ordena por servicio, por
regin y por colaboracin. Esta catalogacin fue
asimilada y adaptada por la doctrina mexicana,
durante largo tiempo.
Constitudonalidad de los organismos descentrali-
zados. A partir del 21 de abril de 1981, fecha en
que se public la reforma al arlo 90 constitucional,
yen la que se seala claramente que la administra-
cn pblica ser centralizada y paraestatal, ya no
hay duda alguna acerca del fundamento en la ley
suprema, en que se apoyan los entes desconcentra-
dos, descentralizados y las empresas de participa-
cin estatal. Es de mencionar que con anterioridad
a 1981, algunos artculos de la carta magna hacan
referencia a este tipo de rganos: 93, 123, y, de
cierta forma, el 73 y e128.
Esopinin generalizada que los organismos des-
centralizados deben ser creados por ley del congreso
y no por decreto presidencial oomo tambin lo permi-
te la Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica. As,
los entes que surjan de lU1 acto presidencial y no por
una ley del oongreso de la unin, sern reputados
anticonstitucionales (Andrs Serra Rojas).
Caractersticas. Lascaractersticas atribuidas a los
organismos descentralizados varan segn el autor
y pas que los estudien o regulen. Por nuestra parte,
indicaremos las siguientes:
1 Son creadas por ley del congreso o por de-
creto del presidente de la repblica;
2 El orden jurdico les reconoce una personali-
dad jurdica propia, distinta de la del estado
3 Como una consecuencia de la caracterstica
anterior, dichos organismos cuentan con pa-
trimonio propio
4 Gozan de autonoma jerrquica con respecto
al 6rgano central. Esto es, les distingue el
hecho de poseer un autogobierno;
5 Realizan funcin administrativa; es decir, su
objeto, en tanto persona moral o colectiva, se
refiere a cometidos estatales de naturaleza
administrativa, y
6 Existe un controlo una tutela, por parte del
estado, sobre su actuacin. Sealada exeep-
DESCENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA
dn a esta caracterstica de control o tutela
administrativa, lo constituye la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico.
Rgimenjuridicopropio. Los organismos deseen-
balizados estn regulados, de manera especfica,
por la ley o el decreto que los cre. En ese instru-
mento jurdico, se expresa que son personas mora-
les, y se especifican su patrimonio, sus rganos de
gobierno, su objeto Y. en ocasiones, las formas en
que el estado supervisar su funcionamiento Y,
adems, la autorizacin para que expidan su regla-
mentacin interna cuando sea el caso.
Como ejemplo de regulacin jurdica especfica
de rganos descentralizados podemos citar los si-
guientes ordenamientos.
La Ley del Instituto del Fondo de la Vivienda
para los Trabajadores, la LeyOrgnica de la Lotera
Nacional para la Asistencia Publica, la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, y la Ley Orgnica de
Petrleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios
La mayora de losentes descentralizados han sido
creados por decretopresidencial, siguiendouna prc-
tica de dudosa constitucionalidad (Pronsticos para la
Asistencia Pblica, el Sistema de Transporte Colecti-
vo, Servicio Postal Mexicano, etctera).
Si bien los organismos que comentamos, po-
seen ese ordenamiento que les da vida, tambin,
ha de indicarse que hay una serie de leyes cuya
aplicacin les es comn (l'ase la lista citada en
control de paraestatales). Recordemos aqu sola-
mente a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal y a la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, como dos ejemplos precisos de esa
legislacin que les es comn.
Personalidadjurdica. Hemos dicho que el estado
reconoce u otorga, empezando por l mismo, per-
sonalidad a dertos agrupamientos sociales o colec-
tividades. Mediante esa ficcin lU1 organismo es
sujeto de derechos y obligaciones.
Los rganos descentralizados poseen por dispo-
sicin legal, una personalidad jurdica propia, que
es distinta de la del estado (art. 25 del Cdigo Civil),
dicha personalidad les permitir realizar los actos
necesarios para el logro de su objeto y finalidad.
Estos organismos son distintos al estado, jurdi-
camente hablando; pero como realidad poltica y
sociol6gica,estn ubicados dentro del gobierno. De
aqu la necesidad de un controlo una tutela ejerci-
dos por parte de los rganos centralizados.
68
Denominadn. El nombre odenominadn de un
rgano sirve, bsicamente, para identificarloy dis-
tinguirlode sus similares. Tal denominacin, en el
caso de los descentralizados, est fijada en la ley o
en el decreto que los ha creado y generalmente
corresponde o alude a su objeto o finalidad.
Existen en la actualidad aproximadamente, 75
organismos federales descentralizados, de los cua-
les citaremos algunos:
1 Aeropuertos yServcos Auxiliares;
2 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y
Servicios Conexos;
3 Colegio de Bachiileres;
4 Comisin Federal de E1eciricidad;
5 Compaa Nacional de Subsistencias Popu-
lares;
6 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa;
7 Institutode Seguridad Social para las Fuerzas
Armadas Mexicanas;
8 Institutode Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado;
9 Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda
para los Trabajadores;
10 Instituto Mexicano del Seguro Social;
11 Lotera Nacional para la Asistencia Pblica;
12 Petrleos Mexicanos;
13 Procuradura Federal del Consumidor;
14 Pronsticos para la Asistenda Pblica, y
15 Sistema de Transporte Colectivo.
La sede de las entidades y mbito territorial. El
domicilio de los descentralizados no reviste particular
importancia: ser el que le seale su reglamenta-
cin y pueden contar con sucursales e instalaciones
forneas.
Pensamos que tratndose de entes centraliza-
dos, la sede s adquiere trascendencia jurdica, pues
los entes deben radicar en la capital que el legisla-
tivo haya sealado como residencia de los poderes
gubernamentales.
Los organismos descentralizados pueden actuar
en todo el territorio nacional, excepto que por su
objeto estn limitados a detenninada circunscrip-
cin; desde luego, los entes de este tipo en lo que
se refiere al Distrito Federal, se encuentran dentro
del supuesto de mbito espacial restringido.
rgano de direcdn. El rgano supremo de un
ente descentralizado recibe distintos nombres, de
acuerdo con su particular instrumento de creacin;
as, puede llamarse junta de gobierno, consejo
directivoo de administracin, junta directiva, com-
69
t ejecutivo, etc. Se trata, en todo caso, de un
rgano colegiado. integrado por representantes de
entes centralizados y paraestatales Y. de manera
excepcional, de representantes de instituciones uni-
versitarias y de particulares.
Las tareas de ejecucin y representacin de los
descentralizados estarn a cargo de un funcionario
designado por el rgano colegiado de gobierno o
por el presidente de la repblica, segn indique
cada ley o decreto, dicho funcionario es denomina-
do director general o gerente general Y. de manera
aislada, procurador, presidente o rector. Este direc-
tivo estar auxiliado por los funcionarios, y el per-
sonal previstos en el correspondiente presupuesto
yen la respectiva reglamentaci6njurdica; l mismo
tendr la posibilidad de nombrar apoderados para
determinadas actividades de tipo legal.
En los ltimos aos, las distintas secretaras de
estado han emitido, dentro del marco de la refonna
administrativa, "Normas para la integracin y fun-
cionamiento de los 6rganos de gobierno de las
entidades paraestatales coordinadas por la secreta-
ra . . ".
Estructura interna. La estructura interna de los
organismos descentralizados est precisada en su
ley o decreto de creacin; en algunos casos, se
prev en su reglamentacin de carcter interno.
Resulta obvio sealar que tal estructura cambiar de
un ente a otro, dependiendo de su objeto, finalidad,
tamao, recursos econmicos y orientacin pohca.
Recordemos que, en principio, la relacin jerr-
quica tan propia de los entes centralizados, est
ausente en los organismos descentralizados. Lo
anterior no quiere decir que no existan superiores
y subordinados en los entes que ahora estudiamos,
sino que la nota daterrntnante en ellos es el dina-
mismo de sus procedimientos.
Patrimonio propio. Que los organismos descen-
tralizados tengan patrimonio propio, es una conse-
cuencia de poseer personalidad jurdica. Contar
con un patrimonio les implica adquirir, administrar
y disponer de bienes y derechos. Es tambin la
normatividad jur(dca la que les confiere y regula a
su patrimonio.
La doctrina est de acuerdo en que los bienes
de estos entes son bienes pblicos; en nuestro
sistema de derecho, los rganos centralizados ejer-
cen una marcada intervencin en control del patri-
monio de las instituciones descenrralizadas.
DESCENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA
Objeto. El objeto de los descentralizados consiste
en efectuar determinadas tareas que les asigna el
orden jurdico, las cuales estn relacionadas con
cometidos eslatales de naturaleza administrativa, es
decir, auxiliar en la funcin administrativa. Entanto
personas morales, su objeto es producir, vender,
operar o explotar bienes o servicios, segn sea el
caso.
Por tipo de labores, dichos organismos se pue-
den clasificar en las clases, de cada una de las cuales
se anota un ejemplo:
1 Agropecuarios (Comisin Nacional de Zonas
ridas);
2 Comerciales (Conasupo);
3 Comunicaciones [Servicio Postal Mexicano);
4 Educativos (Universidad Autnoma Metro-
politana);
5 Energticos (Comisin Federal de Electrici-
dad);
6 Financieros (Banco de Mxico);
7 Gubernativos o de vigilancia (Procuradura
Federal del Consumidor), y
8 Seguridad social (ISSSTE).
Finalidad. En lineas generales, la finalidad de los
organismos descentralizados radica en satisfacer el
inters de la colectividad, mediante la realizacin
de la funcin administrativa y, por su conducto,
cumplir ciertas atribuciones propias del estado que
en determinados renglones, requieren celeridad.
Rgimen fiscal. Se ha abandonado la tendencia
inicial orientada a considerar a los entes descentra-
lizados de una manera privilegiada en lo que se
refiere a cuestiones tributarias, ahora se preten-
de conferirles un bato igual al de los particulares en
esta materia, a efecto de que paguen impuestos y
dems crditos fiscales en igualdad de circuns-
tancias.
En otro aspecto, los ingresos que estas parees-
tatales obtengan por concepto de contribuciones y
similares se consideran captados por el estado y
tendrn naturaleza fiscal, por lo que se debern
concentrar en la tesorera de la federacin.
A partir de 1965, algunos organismos deseen-
tralizados fueron incluidos en la ley de ingresos ce
la federacin, con lo que se aument as el control
estatal. Enla actualidad, estn en este supuesto los
siguientes organismos Petrleos Mexicanos y orga-
nismos subsidiarios, la Comisin Federal de Elec-
tricidad, la Compaa Nacional de Subsistencias
Populares, Caminos y Puentes Federales de Ingre-
DESCENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA
sos y Servicios Conexos, Aeropuertos y Servidos
Auxiliares, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, el
Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, la Lotera Nacional para la Asistencia
Pblica, Luz y Fuerza del Centro, y la Productora e
Importadora de Papel, S. A. de C. V.
rganos descentralizados en las entidades federa-
tivas y en los municipios. El fenmeno de la des-
centralizacin administrativa tambin se presenta
en los gobiernos locales y municipales. Dadas las
ventajas de ese tipo de entes o por imitacin de la
organizacin federal, los estados de la federacin y
los ayuntamientos han propiciado la creacin y el
funcionamiento de entes descentralizados en muy .
diversas ramas, los que, desde luego, siguen los
principios y el esquema ya reseados en este voca-
blo del diccionario de derecho administrativo.
Al respecto, citemos los siguientes entes como
muestra de la descentralizacin local y municipal:
la Promotora Turstica de Guerrero, el Instituto de
Seguridad Social del Estado de Mxico y Munici-
pios (ISSEM y M), el Sistema para el Desarroilo
Integral de la Familia (en casi ladas las entidades
federativas) y las juntas de aleantariilado yagua
potable (en numerosos municipios).
Bibliografia recomendada
BLRDEAU, Georges, Tratado de ciencias po1ftlcas, t. 11, vol.
11, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxi-
co,1985.
OEMICHEL, Andr, Le draft administratif, LGDJ, Paris,
1978.
ENTRI:NA CLESTA, Rafael, Curso de derecho administrati-
vo, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1974.
GORDIu..O, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t.
1, Macchi, Buenos Aires, 1977.
LAlBADE:RE, Andr de, Trait de droit adminlstratij, 1. J, 8a.
ed., LGDJ, Paris, 1980.
UlPEZ APARICIO, Alfonso, Alamn, primer economista de
Mxico, 2a. ed., Jus, Mxico, 1986.
LPEZ ROSADO, Diego, Historia econmico de Mxico,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico,
1982.
PEREZNIET CA'51RO, Leonel, "Notes para el estudio jurdi-
co del concepto de autonoma, durante 1917, en la
Universidad Nacional de Mxico", La autonoma uni-
versitaria en Amrica Latina, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Mxico, 1979.
P u r ~ , Hpmy, Les lnstitutlons admlnlstratives trangeres,
Da\\oz, Paris, 1969.
RlVERO, Jean, Droit admfnistratif, Sa. OO., DaJIoz, Pam,
1977.
70
SERRA ROJAS, Andrs, Derecho admInistrativo, t. J, 12a.
ed., Porra, Mxico, 1983.
DESCENTRALIZACiN pOLfTlCA En nuestra ma-
teria se ha delimitado la descentralizacin adminis-
trativa como una forma de organizacin de entes
del poder ejecutivo. Pero el trmino descentraliza-
cin se puede utilizar en una connotacin poltica,
ya que en el estado moderno, el poder se estructura
en distintos niveles: nacional, provincial y munici-
pal; en nuestro derecho corresponden a la federa-
cin, estados y municipios.
Confonne a lo anterior, se estar hablando de
descentralizacin al referirse a los rganos locales
de gobierno; independientemente que la circuns-
cripcin territorial en la que tengan competencia se
llame estado, provincia, entidad, departamento,
municipio, condado, comuna, distrito. Aunque la
nocin de descentralizacin es compleja (Andr de
Laubadere], pensamos que en Mxico est reser-
vado para designar a rganos de la administracin
pblica y no a gobiernos locales.
DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA La des-
concentracin es una de las fonnas de organizacin
administrativa: modode estructurar losentes pblicos
en su dependencia con el jefe del ejecutivo. Implica
una manera de diluirel poder y la competencia en los
subordinados, para despachar asuntos.
Los entes desconcentrados forman parte de los
rganos centralizados, por tanto no llegan a tener
personalidad jurdica propia.
La desconcentracin administrativa consiste en
una fonna de organizacin en la que los entes
pblicos, aun cuando dependen jerrquicamente
de un rgano centralizado, gozan de cierta autono-
ma tcnica y funcional.
Ejemplos de organismos desconcentrados son el
Instituto Nacional de Bellas Artes y Uteratura, el Ins-
tituto Politcnico Nacional, la comisin nacional
bancaria de valores, el consejo nacional del depor-
te, el consejo nacional para la cultura y las artes, y
el hospital general de Mxico.
Impredsin terminolgica. Del trmino descon-
centracnse ha abusado en su empleo, al utilizarlo
para designar f i ~ que en derecho administrativo
tienen otra denominacin o, incluso, para cuestio-
nes ajenas al derecho; as, se emplea, ndebdemen-
te, romo sin6nimo de descentralizacin, tampoco
es lo mismo la desconcenlraci6n politica; tambin
se mal emplea para expresar delegacin de facuIIa..
71
des y para sealar la mudanza de una dependencia
o entidad o para indicar la distribucin de labores
dentro de una oficina, etc. Tal uso indiscriminado
del vocablo desconcentrad6n slo favorece la con-
fusin tenninolgica en el derecho administrativo.
Ciertoque ese uso indebidose encuentra tanto en
textoslega1es como en docbinarlos;desde luego, esto
no supone que no se puedan delimitarsus alcances.
Ventajas de esta forma de organizacin. La des-
concentracin ha sido considerada la primera etapa
de la descentralizacin (Sayagus Laso), dado que
ya implicaciertogrado de autonoma en lo que con-
ciernea su libertadde accinen asuntos tcnicos.
Dentro de las ventajas que se sealan a este tipo
de rganos se encuentra el que se dedican a cues-
tiones tcnicas de ndole no poltica. Al contar con
competencia y facultades propias, su actuar es ms
gil y, si se trata de desconcentracln territorial, la
autoridad estar ms cerca del gobernado.
Clases de desconcentracin. Segn nuestro siste-
ma administrativo, la desconcentracin puede ser
por materia o por territorio.
Para Maurice Bourjol, los tipos de desconcen-
tradn son: vertical, horizontal y por servicio.
Ya vimos que no debe confundrsele con la
delegacin de facultades. la descentralizacin ad-
ministrativa o la reubicacin fsica de oficinas gu-
bernamentales.
Desconcentraci6n en estricto sentido. La des-
concentracin en derecho administrativo, tradi-
cionalmente se ha considerado como una forma
de organizacin administrativa referida a entes
que realizan funcin administrativa, y que gozan
de cierta libertad de accin en el aspecto tcnico,
propio de alguna materia que es de la competen-
cia del rgano central del cual dependen dichos
entes.
Caractersticas de los desconcentrados. Como ca-
ractersticas de los entes desconcentrados podemos
indicar:
1 Forman parte de la centralizacin adrnnlstra-
tiva;
Z Mantienen liga jerrquica con algn rgano
centralizado (secretaria, departamento o pro-
curadura);
3 Poseen cierta libertad para su actuacin tcnica;
4 Debe ser un instnunento de derecho pblico
(ley, reglamento, decreto o acuerdo) el que los
cree, modifique o extinga;
DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
5 Cuentan con competencia limitada a cierta
materia o territorio, y
6 No poseen personalidad jurdica propia.
Autonoma. La libertad de accin o autonoma
tcnica que poseen los rganos desconcentrados es
la nota especfica de ellos. Se trata de una autono-
ma operativa y para ciertas decisiones, pero la
poltica general y las directrices globales son defini-
das por el rgano centralizado.
Consideremos que la autonoma financiera no
se da, ya que estn incluidos en el presupuesto del
ente central al que pertenecen, tampoco cuentan
con ingresos y patrimonio propios; en caso de
recaudar ciertos ingresos, stos deben concentrarse
en la secretara de hadenda y crdito pblico.
Fundamento constitudonal y legal. Si es una ley
del congreso o un acto presidencial el que crea al
rgano desconcentrado, pensamos que no existe
problema de constitucionalidad. El fundamento
para la existencia de tales entes se encuentra en los
arts. 73, frac. XXX; 89 frac. 1y 90.
Cuando sea el secretario de estado o cualquier
otro funcionario con igualo inferior jerarqua, quien
pretenda crear, modificar o extinguir un organismo
desconcentrado, la medida s carecer de base
constitucional.
La desconcentraci6n administrativa est con-
templada en la actual ley orgnica del arto90 cons-
titucional, a diferencia de sus antecedentes que no
la prevean.
E arto 17 de la Ley Orgnica de ia Administra-
cin Pblica Federal establece,
.. .para lamseficazatenci6nyeficientedespacho
de los asuntos de su competencia, las secretadas
de estado y los departamentos administrativos
podrn contar con rganos administrativos des-
conct.:.ntrados q u ~ fes estarn jerrquicamente
subordinados y tendrn facultades especificas
para resolver sobre la materia y dentro del m-
bito territorialque se determine en cada caso, de
conformidad con las disposidones legales apli-
cables.
La primero. vez que en derecoo lUeX\cano $0
utiliz el vocablo "desconcentrado" para denomi-
nar un rgano pblico, fue en 1975 cuando se
reestructur la Procuradura Federal de la Defensa
del Trabajo; es decir, conforme a este dato, no fue
la Ley Orgnica de la Administr-.....in Pblica, de
1976, la que lo introdujo en nuestros textos legales,
DESCONCENTRACIN pOLTICA
segn se ha afirmado por algunos comentaristas de
la ley.
Clasificacin de los rganos desconcentrados:
a) Desconcenlradn vertiool. En este supuesto,
la competencia oonferida al desconcentrado,
est integrada por asuntos cuyo despacho ro-
rrespondi anterionnente al superiorjerrquico,
quien ve as reducidassusfacultadesde ejercido
directo en detenninado mbito oompetencial.
Esedesplazamiento de oompetencia ha de ser
de un rgano a otro, de lo contrario, si fuera de
funcionario a funcionario, estaramos en pre-
sencia de la delegacin de facultades y no ante
la desconcentradn;
b) Desconcentradn regional. En este caso, el
ente desconcentrado ejerce competencia so-
bre un determinado territorio, para atender
los asuntos que inicialmente le correspondan
al rgano central. Por ejemplo, las delegacio-
nes de diversas secretaras en los estados, y
e} Desconcentradn horizontal. En este tipo
de desconcentracin, el rgano centralizado,
por disposicin jurdica, ha trasladado a entes
con igual jerarqua, asuntos de su competen-
cia original, para ser atendidos en cierta cir-
cunscripcin territorial. Tal sera el caso de las
distintas oficinas regionales de la secretara de
hacienda y crdito pblico: como las adminis-
traciones fiscales regionales.
Bibliografa recomendada
BoURJOL, Maurice, Draft admlnlstratif, t. 1, Masson, Pars,
1972.
f.NTR8'IA ClESTA, Rafael, Curso de derecho administrati-
vo, vol. 1, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1973.
MARTfN MATEO, Ramn, Manual de derecho administrati-
vo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.
SAYAGUS Lxso, Enrique, Tratado de derecho administra-
tivo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo,
1974.
DESCONCENTRACIN POLTICA Enel caso de la
desconcentracin poltica, lo que se est transfirien-
do no es slo el ejercicio de la funcin administra-
tiva, sino el total de atribuciones localizadas en otros
niveles de organizacin del estado: las entidades
federativas y municipios. Aunque conforme a nues-
trc sistema se supone que fueron los estados fas que
constituyeron la federacin, cedindole a sta cier-
tas materias y conservando el resto.
72
Aceptando la desooncentradn politica, sta la
constituyen los municipios y los estados miembros
de la federacin.
DESINCORPORACIN Vase en Decreto de des-
tino, respecto al patrimonio pblico.
El trmino se ha usado con profusin para cali-
ficar la venta, liquidacin o traspaso de entidades
paraestatales, desde que la llamada privatizacin de
la actividad comercial e industrial se adopt como
poltica del estado mexicano.
DEsvo DE PODER Cuando el servidor pbUoo
ada de manera incorrecta al ejercer facultades
discrecionales, comete lU1 acto arbitrario. A este
ejercicio arbitrario es a lo que la doctrina llama
desvo de poder; es decir, el uso exorbitante de las
facultades que la leyotorga, al no ponderar adecua-
damente los factores que determinan el origen y la
finalidad de la actuacin.
Se distingue entre abuso de poder (vase) y
desvo de peder. en laprimera categora se incluyen
los actos que han sido emitidos con total arbitrarie-
dad y rebasando los lmites que la ley fija para la
actuacin del servidor pblico. En tanto que hay
desvo del poder, cuando, dentro del marco creado
por la ley, se acta de modo exagerado o inequita-
tivo al hacer uso de facultades discrecionales, de tal
suerte que se desvirta la finalidad que debe perse-
guir todo acto administrativo.
La figura del desvo de poder ha sido amplia-
mente estudiada por la doctrina extranjera, en co-
rrespondencia a una preocupacin compartida en
la ley y en la jurisprudencia. En Mxico, la regula-
dn respecto a este punto es escasa, no obstante la
importancia que tiene controlar el ejercicio de fa-
cultades discrecionales; solamente en materia fiscal
y en asuntos de competencia del contencioso ad-
ministrativo del DistritoFederal encontramos reglas
concernientes a esto.
Cuando las facultades discrecionales:
Se desarrollan para fines contrarios a los que estn
otorgados, surge lacuestin de lafiscalizacin a travs
de la que, en trminos generales, podemos denominar
la desviacin del poder, electo es conforme a la norma
escrita, porque se ha desarrollado con arreglo a las
formalidades legales, por el rgano competente, segn
el procedimiento Ql'evista, es <>- ...... ""..._
namente tiene toda la apariencia de legalidad, sin
embargo, indagando el inters pblico y laelecci6n de
medidas en una valoracin exacta, ha conducido a un
73
fin distinto. Por ejemplo, el acto administrativo que se
dicta para favorecer a determinada persona o por
motivos puramente polticos y no por motivos de
inters pblico, o por m6viles financieros con el fin
de perjudicar a determinada empresa competidora o
por motivos alejados en absoluto de criterios de inters
pblico.
Jos Antonio Garcia Trevijano
Bibliografa recomendada: vase en Facultad dis-
aecional.
DEUDA PBLICA La deuda pblica, dice la ley,
son las obligaciones de pasivo, directas o contin-
gentes derivadas de financiamientos y a cargo de la
administracin pblica federal centralizada o pa-
raestatal.
Contratos administrativos, emprstito.
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACiN rgano
periodstico del estado federal mexicano. Como
atributo de todo acto jurdico de carcter general,
cualquier disposicin legal (orgnica o material-
mente considerada) debe ser publicada en el rga-
no periodstico gubernamental. Se supone que su
conodmiento no debe representar ningn proble-
ma; no obstante, es tal el volumen existente de
ordenamientos que es, en realidad, imposible co-
nocerlos, interpretarlos, compilarlos y aplicarlos de
manera adecuada.
Resulta conveniente dedicar algunas lneas al
rgano periodstico gubernamental. Ese medio
de difusin legislativa, en el nivel federal, se
denomina Diario Oficial de la Federacin y fue
fundado el 20 de agosto de 1867, cuando era
presidente de la repblica Benito Jurez Garca.
Las entidades federativas tambin cuentan con
un medio similar, llamado gei.aralmente Peridico
Oficial (excepciones: Distrito Federal, Estado de
Mxico, Quertaro, Veracruz y Yucatn, en que se
llaman Gaceta Oficial, Gaceta de Gobierno, La
Sombra de Arteaga, Gaceta Oficial y Diario Oflcial,
respectivamente). En esas publicaciones guber-
nativas deben insertarse las leyes, los reglemen-
tos y los otros aspectos del poder pblico, cuya
inclusin se prevea en los ordenamientos jurdi-
cos, de conformidad al Cdigo Civil y a la Ley
del Diario Oficial y Gacetas Gubernamentales
(1986), a fin de Que sean aplicados y observados
debidamente.
En relacin con el Diario Oficial de la Federa-
cn, caben los siguientes comentarios: hay una
DISTRITO FEDERAL
proliferacin de errores, lo que provoca el uso de
fe de erratas (esto plantea un interesante problema
en cuanto al inicio de vigencia del ecto cuya publi-
cacin defectuosa se corrige), por otra parte, no
existe un trmino para corregir por esa va (fe de
erratas); por ejemplo, con fecha 23 de julio de 1986
se enmienda la publicacin del 7 de febrero de
1984 (Ley General de Salud). Usualmente, desde
el rgimen de Luis Echeverra (1970-1976), apare-
ce de lunes a viernes, pero algunas veces tambin
circula los sbados, situacin sta que resulta des-
concertante para los lectores.
Se ha llegado a afirmar que mediante las citadas
fe de erratas se realiza, indebidamente, adividad
legislativa. Dada la gran cantidad de informacin
publicada en dicho diario, resulta imposible para la
mayora de los particulares interesados, lograr sus
adecuadas conservacin y clasificacin; se desco-
noce cundo ser publicado el ndice de cada tomo.
Finalmente, se ignora totalmente quin aprueba o
se responsabiliza de las fe de erratas.
Los problemas mendonados, a propsito del
Diario Ofidal, vienen a agudizar la "complicacin y
proliferacin de las normas del derecho administra-
tivo" a que se refiere el programa (1986) de nuestra
asignatura.
DISCRECIONALIDAD Facultad discrecional.
DISTRITO FEDERAL Los distritos federales en el
derecho oomparado: la organizacin en federacio-
nes de algunos estados modernos trajo consigo el
problema del establecimiento de la residencia de los
poderes de esos supraorganismos y su convivencia
con los poderes locales propios de los territorios
donde se pensaba asentar a los primeros; de ah el
origen de los distritos federales.
Entre otras caractersticas que les son comunes,
puede citarse el que el congreso de la federacin
legisla para el distrito y que su gobierno general-
mente recae en la persona del jefe del gobierno
federal, quien delega la facultad en alguna persona
designada por l mismo o bien lo ejerce de manera
directa, por tanto, los ciudadanos residentes en e\
territorio que comprende' el distrito no siempre
eligen a sus gobernantes locales.
En nuestro continente, Estados Unidos de Am-
rica representa el antecedente ms remoto de la
fonnacin de un distrito federal, el de Columbia, en
1878 (ya de manera permanente).
DISTRITO FEDERAL
A la fecha son cinco los pases que en Amrica
hanadoptado este sistema: EUA,Argentina, Brasil,
Venezuela y los Estados Unidos Mexicanos. Todos
los distritos, con las particularidades propiasde su
evolucin histrica, compartenlas notas caracters-
ticas enunciadas, las cuales los convierten en los
verdaderos centros del poder polticode su respec-
tiva nacin.
Esta forma de administracin especial ha nevado
al tratadista francs H. Pugel, a afirmar que aparte
del distrito federal, las megalpolis, tan frecuentes
en nuestros das, tambin requieren de una legis-
lacin administralivaespecial,en virtudde lacomple-
jidad y magnitud de los problemas que afrontan.
Antecedentes en Mxico. A casi siete siglos de la
fundacin de Mexico Tenochtitlan, corno corazn
y cabeza del imperio azteca, el territorio que hoy
ocupa el Distrito Federalno ha perdidotul pice de
importancia para la repblica y su desarrollo; pa-
sando por el momento en que fue el centrodel ms
poderoso virreinato del nuevo mundo, consumada
laconquista espaola, y luego cuando constituye la
capital del naciente estado, al culminar la lucha por
la independencia.
Una vez constituido el nuevo estado como fede-
racin; mediante decreto del congreso el 18 de
noviembre de 1824, se asienta en ese lugar la
residencia de los poderes de la unin, y se deja al
frente de la entidad a una gobernador.
La inestabilidad poltica, motivada en mucho
por la lucha entre centralistas y federalistas que
sustentaban proyectos nacionales opuestos, dio ori-
gen a una copiosa emisin de disposiciones que
oscilaban entre una y otra ideologa, lo cual modi-
ficel papel del DistritoFederal dentro del contexto
nacional.
El 20 de febrero de 1837, por medio de otro
decreto, ei DistriloFederal es incorporado al departa-
mento de Mxico, 10 que le imprime \IDa pauta de
corte centralista hasta que la constitucin de 1857
restaura el federalismo, mediante el establecimiento
del gobiemo del llamadoterritorio del Distrito Federal,
gobierno que se basa en ayuntamientos.
La Ley de Organizacin Poltica y Municipaldel
Distrito Federal (1903), dividi a la entidad en 13
municipalidades. El jefe del ejecutivo federal ejera
el poder por medio de la secretara de gobernacin,
de \a cual dependa el gobernador de la capital.
La constiludn de 1917 reserv como facultad
del congreso de la unin, la funcin legislativapara
74
el Distritoy territoriosfederales, y para el presidente
de la repblica, la funcin ejecutiva mediante un
gobernador al que nombrara y removera libre-
mente. Enese mismo ao, el14 de abril, Carranza
promulga la Ley de Organizacin Poltica del Dis-
trito Federal y de los Territorios, en la que el gobier-
no de cada municipio estaba a cargo de un
ayuntamiento de eleccin popular.
Aesa ley de 1917, le sucedieron las leyes org-
nicas del Departamento del Distrito Federal de
1928,1941,1970 y 1978 (que a la fecha contina
vigente), las que de manera especfica sealan los
rganos que en su momento Jo integraron y la
competencia de que estaban dotados. E12 de julio
de 1994 se public el Estatuto de Gobierno del
DistritoFederal, parcialmente en vigor hasta el2 de
diciembre de 1997, fecha en que estar rigiendo en
su totalidad.
De manera general y en su carcter de rgano
de la administracin pblica central, el Departa-
mento del Distrito Federal ha estado contemplado
en las diversas leyes de las secretaras y departa-
mentos del estado (1934, 1935, 1939, 1946 y
1958) Y en la Ley Orgnica de: la Administracin
Pblica Federal (1976).
ElDistritoFederal ocmo parlede lafederacin. El
arto 43 constitucional al enumerar las partes que
conforman los Estados Unidos Mexicanos, incluye
al DistritoFederal, y et arto 44 prev la posibilidad
de un cambio de residencia de los poderes de la
federacin al disponer, para el caso de que ello
suceda, que el Distrito Federal se convertira en el
estado del Valle de Mxico, el cual comprender
el territorioque le asigne el congreso de la unin.
El Distrito Federal es una parte o entidad fede-
rativa sui geners, ya que no constituye un estado
autonmo que pueda darse a s mismo una consti-
tucin local, tenga un congreso propio y designe a
todos sus gobernantes locales mediante el sufragio.
Gobierno del Distrito Federal. En un avance para
la democratizacin del gobierno del Distrito Fede-
ral, en el Diario Ofidal de la Federacin del 25 de
octubre de 1993, se public un decreto del consti-
tuyente permanente mediante el cual se reforman
diversos artculos de la constitudn poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, relativos al poder p-
blicolocal de la sede de los poderes federales.
La reforma contiene un complejo sistema de
artculos transitorios, para que entre en vigor pau-
75
latinamente del 25 de noviembre de 1993 al2 de
diciembre de 2000.
En seguida anotamos los principales puntos de
la citada reforma, contenida en el decreto constitu-
donal correspondiente.
A Marco Jurdico.. El decreto que se comenta
se public en el Diario Oficial de la Federacin de
25 de octubre de 1993, promulgado el 21 de
octubre del mismo ao, e inicia su vigencia desde
el 25 de noviembre de 1993.
El nuevo marco jurdico est contenido, prind-
palmente, en el arto 73, frac. VI y en el arto 122, de
la constitucin poltica federal.
El 26 de julio de 1994 se public un Estatuto de
Gobierno del Distrito Federal, el que es similar, en
cierta forma, a las constituciones polticas de los
estados; lo expidi el congreso de la unin, su
contenido precisa qu le compete a los poderes
federales respecto al gobierno del Distrito Federal y
qu a los rganos locales, esto es, cmo concurren
en el gobierno del propio Distrito Federal. Prev:
1 Bases para la estructura de los rganos locales;
2 Competencia de los rganos locales (asam-
blea de representantes, jefe del D. F., Ytribu-
nal superior de justicia);
3 Derechos y obligaciones pblioos de los habi-
tantes;
4 Bases para la eleccin directa de los consejos
ciudadanos. que existirn en cada demarca-
cin territorial;
5 Forma de suplir al jefe del Distrito Federal en
sus ausencias temporales o durante los pero-
dos de ratificacin, y
6 Quin refrendar los decretos y acuerdos del
jefe del Distrito Federal.
B Administracin pblica. La administra-
cin pblica estar a cargo de un jefe del Distrito
Federal, del presidente de la repblica y de los
consejos de ciudadanos que habr en las actuales
delegaciones polticas. Existir adems el tribunal
de lo contencioso administrativo, rganos deseen-
centrados y paraestatales, adems de las comisio-
nes metropolitanas de conurbacln (frac. IXdel ario
122 de la cxmstittJcn); el procurador general de
justicia depende del jefe del D. F., aunque puede
acordar con el presidente de la repblica.
1 Jefe del Distrito Federal. Ser nombrado por
el presidente de la repblica y ratificado por la
asamblea de representantes del D. F., o por el sena-
DISTRITO FEDERAL
dosi el segundo nombramiento no es ratificado por
esa asamblea; en cualquier supuesto, durar en su
cargo hasta 6 aos.
Requisitos para el nombramiento: ser diputa-
do federal o senador por el Distrito Federal, o
integrante de la asamblea de representantes. perte-
neciendo al partido que tenga mayora en sta; ade-
ms, no haber ocupado anterlonnente ese cargo.
Derechosy obligaciones:
a) Jefe de la administracin pblica local;
b) Posee la facultad reglamentaria para leyes
locales;
e) Refrendar los decretos promulgatorios de las
leyes aprobadas por la asamblea de repre-
sentantes del Dlstrto Federal;
d) Nombrar a los magistrados del tribunal supe-
rior de jsticia;
e) Informar el monto de la deuda pblica al
presidente de la repblica y a la asamblea de
representantes, y
f) Designar al procurador general de justicia,
con aprobacin del presidente de la repblica.
2 Presidente de la repblica. El titular de la ad-
ministracin pblica federal, respecto a la capital
del pas, conserva las siguientes facultades:
nombra al jefe del D. F., con ratificacin de la
asamblea de representantes;
tiene el mando de la fuerza pblica local, pu-
diendo delegar su direccin al jefe del Distrito
Federal;
iniciativa de leyes ante la asamblea de repre-
sentantes, y
promulgar y publicar las leyes de la asamblea
de representantes, pudiendo ejercer el derecho
de veto.
3 Delegaciones. Previstas como rganos des-
concentrados, en el estatuto de gobierno del D. F.
4 Consejos de dudadanos. La reforma constitu-
donal prev la existencia, a partir de 1995, de
consejos de ciudadanos en cada demarcacin terri-
torial. Sus integrantes sern electos mediante sufra-
gio universal.
Est abierta la posibilidad de modificar la actual
divisin territorial de las delegaciones.
Esos consejos intervendrn en los programas
regionales de la administracin pblica del Distrito
Federal, en 10 concerniente a su consulta, aproba-
cn, gestin, supervisin y evaluacin.
DISTRITO FEDERAL
e Funcin legislativa. Al congreso de la unin
le corresponder:
expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal;
legislar en materias no reservadas a la asam-
blea de representantes;
autorizar anualmente el monto de la deuda
pblica local, y
remover, por medio del senado o de la co-
misin permanente, al jefe del D. F., por causa
grave.
En otros rubros, la funcin legislativa del D. F.. la
ejercer la asamblea de representantes.
D Funcln}urlsdlcclonal. La funcinjudicial
se ejerce mediante los tribunales de justicia del
fuero comn, regidos por su propia ley orgnica,
pero en el orden administrativo y en materia
laboral, la funcin es desempeada por el tribu-
nal contencioso administrativo y por la junta local
de conciliacin y arbitraje del Distrito Federal,
respectivamente.
Personalidad jurdica del Distrito Federal. A juz-
gar tanto por su carcter de entidad federativa
como por su capacidad patrimonial, consignada en
su estatuto de gobierno (arto 20.), no habra duda
alguna respecto a la existencia de la personalidad
jurdica del Distrito Federal; sin embargo, hay as-
pectos que menoscaban los alcances de esta afr-
macin, por ejemplo, que no obstante ser parte
integrante de la federacin, no tiene la posibilidad
de otorgarse una constitucin, ni de tener un ver-
dadero congreso local, es decir, comportarse como
una entidad autnoma, a la manera de los dems
componentes federativos.
Esta situacin ha motivado un debate todava
sin resolver, ya que si bien como organizacin
poltica no ha podido ser ubicada dentro de
alguna de las formas tradicionales aceptadas por
la teora, en el plano de los hechos s corresponde
a un estado ms de la repblica mexicana; y
jurdicamente es una entidad federativa de carc-
ter especial, con personalidad sensiblemente li-
mitada por la intervencin de rganos federales
en sus asuntos.
Bibliografa recomendada
BENfTFZ, Fernando, La ciudad de MxIco, Salvat, Mxico,
2984.
CARPlZO, Jorge, El presidenciaTismo mexicano, 2a. ed.,
Siglo XXI, Mxico, 1979.
76
Edatuto de Gobierno del Distrito Federal.
fERNNDPZ RUllo Jorge, El Estado empresario, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1982.
Ley OrgnJal de la Administracin Pbllal del Distrito
Federal.
"Manual de Organizaci6n Institucional del Departamento
del Distrito Federal", Diario Oficial de la Federacin,
del 26 de marzo de 1986.
PuGET, Henry, Les lnstitutions admlnlstratives trangeres,
D_1I02, Pars, 1969.
SENZ ARRoYo, Jos, y otros, La renovacin nadonal a
travs del derecho, Porra, Mxico, 1988.
DIVISiN DEPODERES Funciones del estado.
DOCTRINA Se le seala como fuente de las dis-
tintas ramas del derecho. Se considera como tal,los
estudios metodolgicos de los diversos aspectos de
las ciencias jurdicas.
Enderecho administrativo la bibliografa es ex-
tensa; por haber incluido al final de las principales
voces de este diccionario de derecho administrati-
vo, la referencia a importantes obras de tratadistas
de nuestra disciplina, omitimos en este lugar men-
cionarlas para no resultar repetitivos.
DoMINIO DIRECTO Aliado del dominio eminente
(imperio del estado sobre su territorio), existe el
dominio directo por medio del cual el estado s se
reserva ciertos bienes o actividades.
El constituyente de Quertaro adjudic al estado
detenninados recursos de 10 que se ha llamado do-
minio directo, ellos son:
1 Hidrocarburos;
2 Energa elctrica;
3 Energa nuclear;
4 Aguas, y
5 Minerales.
Enlo que se refiere a hidrocarburos, electricidad y
energa nuclear, la explotacin es exclusivamente
del estado y no admite la posibilidad de otorgar
concesiones. Laelectricidad es dominio directo cuan-
do se genera y disbibuye como servicio pblico; si es
para otros fines, corresponde al mbito de laactividad
de los particulares,ejemplo: plantas de luz en cines y
hospitales,acumuladores, etc. Laenerga nuclear que
slo puede usarse con fines paficos, fue regulada
ronslitudona1mente a partir de 1975.
Respecto de recursos. b.i.drol6qi.<::.a<;.l,l w . l ' < . ' . . 0 ~ , \.a
administracin pblica puede otorgar concesiones,
pero el estado conserva el dominio.
rt
El fundamento constitucional del dominio direc-
to se encuentra en el arto 27, prrafos cuarto, quin-
to, sexto y sptimo.
Segn lo expuesto acerca del dominio directo,
podemos conceptuarlo como lU1 sector de recursos
naturales sobre los cuales el estado se reseroa su
explotacin exclusiva, y que excepcionalmente
concesiona.
oto Propiedad originarla.
DOMINIO EMINENTE Propiedad originaria.
DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO Los bienes de
dominio privado del estado son los que el legislador
ha estimado innecesario otorgarles una proteccin
tan rgida y tantos requisitos como a aquellos que
se hallan dentro del dominio pblico. Para ellos, en
trminos generales, no hay reglas exorbitantes al
derecho privado.
La denominacin para este grupo de bienes
estatales, que ha adquirido arraigo en nuestros
textos legales y en la bibliografa jurdica, halla su
origen en la regulacin y clasificacin del patrimo-
nio de los estados autocrticos anteriores a la poca
contempornea, en las que se distingue entre el
patrimonio al que tiene acceso el pueblo y los
bienes del gobernante. Este criterio, lgicamente,
no posee validez en la actualidad, ya que lo domi-
nante, como ya se dijo, es el inters en proteger,
con mayor o menor minuciosidad, a los bienes a
cargo del poder pblico.
Clasificacin. De conformidad al artoSOde la Ley
General de Bienes Nacionales, los bienes de domi-
nio privado de la federacin son los siguientes:
1 Tierras yaguas que no sean de uso comn,
enajenables a particulares. En este punto
quedara incluida la disposicin de la frac. VIII
del arto30, adicionado segn reforma del 7 de
febrero de 1984, acerca de reas para regu-
larizacin de la tenencia de la tierra y atender
al problema habitacional;
2 Nacionalizados a asociaciones religiosas y no
destinados a culto pblico. Aqu quedan com-
prendidos los bienes pertenecientes a corpo-
raciones religiosas de forma directa o por
interpsita persona y cuya finalidad no sea la
enseanza o propagacin de alguna religin;
en la actualidad (reforma constitucional del28
de enero de 1992), la nacionalizacin de este
tipo de bienes ya no existe;
DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO
3 Bienes declarados vacantes ubicados en el Dis-
bita Federal. Antes de la conversin de Baja
California Sur y Quintana Roo en estados, en
este rengln se romprendan tambin los bienes
vacantes situados en esos territorios.
Son bienes vacantes, de conformidad con
el arto 785 del Cdigo Civil, de aplicacin
federal, los inmuebles que no tienen dueo
cierto y conocido;
4 Los de organismos federales paraestatales
que se extingan. Apartir de la ley de 1982 que
regula el patrimonio federal, se precisa
que son entes paraestatales aquellos a los que
se refiere esta disposicin;
5 Losadquiridos en el extranjero. Este punto fue
aadido por la ley de 1982, actualmente
vigente;
6 Muebles sustituibles puestos al servicio de los
poderes federales. Aqu quedan comprendi-
dos bienes, como escritorios, vehculos, ar-
chiveros, etctera, y
7 Otros adquiridos por la federacin. El legis-
lador quiso que quedara comprendido
cualquier bien que hubiera sido omitido en la
lista anterior, como en la contenida en el arto
20 de la Ley General de Bienes Nacionales,
relativa al dominio pblico, de tal manera que
ningn bien saliera del control patrimonial del
poder pblico.
Caractersticas. Los bienes de dominio privado
del estado son inembargables y admiten todo tipo
de contratos, excepto la donacin y el comodato.
La Ley de la materia permite la donacin en los
siguientes casos: "a favor de gobiernos de los esta-
dos o de los municipios, para que utilicenlos inmue-
bles en los servidos pblicos locales, en fines
educativos o de asistencia social" y el comodato y la
donacin a favor de entes privados que realicen
actividades de inters social, sin propsitos de lucro.
Losinmuebles de esta categora son actualmen-
te imprescriptibles. Tratndose de bienes muebles
pueden prescribir a favor de particulares, duplicn-
dose los plazos que para adquirir por este medio
establece el derecho civil.
Penniten ser enajenados fuera de subasta pbli-
ca y en algunas ocasiones a plazos. En las opera-
ciones realizadas con este tipo de bienes, habrn de
Intervenir, llegado el caso, "Notarios del patrimo-
nio inmueble federal" designados ]X)T la secretaria
competente para su control.
DOMINIO PBLICO
Aunque enprincipio, romo quedanotado, leses
aplicable el derecho comn y no tienenW1a protec-
cinespecialenelordenjurdico, laverdadesquehay
unaseriede disposiciones de derecho administrativo
que los regulan, principalmente por fonnar parte del
acetVOpatrimonial del estado, adems de algunas de
tiporeglamentario. Sondemencionarseaeste respec-
to los ordenamientos siguientes:
1 Ley General de Bienes Nacionales (1982);
2 Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal (1976);
3 Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas
(1993);
4 Ley de Aguas Nacionales (1992);
5 Ley de Terrenos Baldos, Nacionales y sus
Demasas (1951);
6 Ley Forestal (1986);
7 Leyde Nacionalizacin de Bienes, Reglamen-
taria de la Fraccin 11 del Art, 27 Consti-
tucional (1940);
8 Ley Federal de Vivienda (1984), y
9 Ley General del Equilibrio Ecolgioo y la Pro-
teccin al Ambiente (1988),
DoMINIO PBLICO De acuerdo con el Dicciona-
rio de la Real Academia de la Lengua Espaola,
"dominiopblico" puede significar:
El que, bajo la salvaguardadel estado, tienen
todos en las cosas tiles que no pueden ser
objeto de apropiacin, en las apropiables que
no han sido concedidas o que hanprescrito, ni
han sido ganadas por modo legtimo;
El que pertenece al estado en bienes que, sin
ser de uso comn, estn destinados a algn
servicio pblico o al fomento de la riqueza
nacional, y
Ser sabida de todos una cosa.
En propiedad intelectual es de dominio pblico la
obra que ha dejado de estar protegidapor la nor-
matividad juridica existente en la materia y que
puede, por 10 tanto, explotarla cualquier persona.
Evolud6n del concepto jurdico. El dominio p-
blico, dentro del sistema patrimonial del estado, es
una de las figuras estudiadas ms profundamente
y en ocasiones se le identifica, errneamente, con
la totalidad de los bienes pblicos. Para muchos
autores, el dominio pblicoestya precisadodesde
el derechoromano, otros ubicansu delimitacin en
la doctrina francesa de fines del siglo XVIH,
78
Indiquemos por ahora que forman parte del
dominiopblicotosbienes ms importantes del es-
tado y que hay un inters cultural y eoolgico, un
afnde que ciertopatrimoniotrascienda,aunsobre
el interssocial, y sobre el momento histricoque
se vive, sta parece ser la ms importante, sino es
quela nicanota constanteen toda la ampliagama
de bienes que forman el llamado dominio pblico.
As podemos fonnuiar un concepto del dominio
pblioo: sector de los bienes del estado sobre los
cualesste ejerceuna potestadsoberana, conforme
a reglas del derecho pblico, a efecto de regular su
uso o aprovechamiento, y de esa manerase asegu-
re su preservacin o explotaci6n racional.
Resulta interesanteen este umbraldel siglo XXI,
teneren cuenta la definicinadoptada por el pro-
yecto de reforma del cdigo de Napolen, citada
por Laubadre y que hoy inspiraampliamente a
lajurisprudencia francesa:
Dominio pblico es el conjunto de los bienes de las
colectividades pblicas y establecimientos pblicos
que se encuentran, sea a la directa disposicin del
pblico usuario, sea afectados a un servicie pblico.
Finalmente citaremos la definicin de lvarez
Gendn:
El dominio pblico es una forma de propiedad espe-
cial privilegiada de los entes pblicos, afectada a la
utilidad pblica, a un servicio pblico o al inters
nacional y entre tanto sujeto a la inalienabilidad o
imprescriptibilidad.
Clasijicadn. En cuanto a qu bienes, concrete-
mente, integran el dominiopblicoy su clasificacin,
creemos que es vlido intentar un agrupamiento de
los as considerados por nuestro derecho positivo
federal vigente, siguiendo tres criterios: cultural,
ecolgico y econmico
1 Culturales
a) Templos y otros inmuebles construidos o
destinados al culto o a la administracin
propaganda o enseanza de alguna religin;'
b) Monumentos histricos y artsticos (inclusive
los arqueoigioos);
e) Documentos y expedientes de las oficinas'
d) Ubres, incunables, publicaciones
e) Mapas, planos;
fl \mvcrta"to.,',
g} Colecciones de museos, dentfficas, de flora,
de fauna, numismticas y filatlicas;
79
hl Objetos que contengan imgenes o sonidos
(por ejemplo, pelculas, fonograbaciones)
i) Pinturas murales y obras artsticas (inclusive si
pertenecen a entes descentralizados);
j) Inmuebles utilizados por los poderes fede-
rales, y
kl Inmuebles destinados al servicio de otros go-
biernos.
2 Ecol6gicos
a) Espado areo;
b) Espacio sideral;
el Mar territorial (12 millas marinas);
Mar patrimonial (188 millas marinas);
d) Aguas: martimas interiores, de lagunas y de
las minas; esteros, lagos, ros, corrientes de
agua;
'el Cauces, lechos y riberas;
f) Plataforma continental y z6calos submarinos;
gl Terrenos baldos;
h] Terrenos ganados al mar;
i) Servidumbres, cuando el predio dominante
sea de dominio pblico (setrata, desde Juego,
de un derecho, no de un bien);
ji Zona martimo-terrestre;
k} Playas;
11 Bahas, radas y ensenadas;
mi Obras hidrulicas;
ni Plazas, paseos y parques pblicos, y
l Predios rsticos.
3 Econmicos
al Minerales;
b} Salinas;
e) Yacimientos utilizables como fertilizantes;
di Hidrocarburos;
el Lechos del mar territorial y de aguas marti-
mas interiores;
f) Caminos y puentes;
g Inmuebles destinados a un servicio p-
blico;
h) Inmuebles declarados inalienables;
il Puertos y sus obras, y
j) Inmuebles patrimonio de organismos deseen-
trettzeaos.
Conforme a nuestra legislacin federal, sern bie-
nes de dominio pblico:
1 Los de uso oomn: espacio, mares, ros, lagos,
lagunas, caminos, parques, puertos, monu-
mentos, etctera;
DOMINIO PBLICO
2 Ciertos recursos naturales: hidrocarburos,
minerales, aguas, plataforma continental,
zcalos submarinos, etctera;
3 Lechos del mar territorial y de lasaguas marfti-
masinteriores;
4 Inmuebles destinados a un servido pblioo o
a una actividad asimilada a ste: palacios de
los poderes federales, templos, establecimien-
tos fabriles, etctera;
5 Terrenos baldos y terrenos ganados al mar,
incluyendo sus setvidumbres cuando sean
predios dominantes, y
6 Muebles ualiosos e insustituibles: expedien-
tes de oficina, libros, colecciones de museos,
fonograbaciones, incunables, etctera.
Caraderstioos. Los bienes de I dominio pblico
estn sujetos precisamente a un rgimen del dere-
cho pblico, basado principalmente en los arts'; 27
y 42 constitucionales, as como (en el nivel federal)
en la Ley General de Bienes Nacionales; existe,
adems, legislacin espefica en algunas materias,
como patrimonio cultural, recursos mineros, ener-
gticos, sistema hidrolgico, mares, templos, cami-
nos, terrenos baldos, etctera.
Losbienes que integran a ese sector patrimonial,
llamado dominio pblico, presentan ciertas carac-
tersticas que autores y legisladores sealan en for-
ma casi unnime, aunque con las obvias diferencias
conceptuales, terminolgicas y de sistematizacin.
Esas caractersticas o consecuencias de la natu-
raleza dominical de una cosa, son: 1) Pueden
formar parte del patrimonio del poder pblico en
cualquiera de sus tres niveles: federal, local o mu-
nicipal; 2) Su incorporacin, desincorporacin o
cambio de destino, requiere de un procedimiento
especial de derecho pblico; 3) Son imprescripti-
bles; 4) Son inalienables; 5) Son inembarga-
bles; 6) Generalmente son concesionables; 7)
Existe un rgimen especial de infracciones y sancio-
nes tendientes a protegerlos.
Veamos brevemente cada una de esas caracte-
rsticasde losbienes del dominio pblico sin rebasar
el objeto de nuestro estudio o sea, exponer un tema
dentro de lU1 diccionario jurdico.
1 . Pueden formar parte del patrimonio fedt&al,
local O munidpal. Enefecto, los arts. 27, 73
y 132 constitucionales reserven a la federa-
cin solamente algunos bienes en tanto que,
de acuerdo con el arto 124, el resto del patrl-
monio pblico ser regulado por la ley local la
1"
DOMINIO PBLICO
que, conforme al orden jurdico de cada enti-
dad federativa, dishibuir los mismos entre las
rbitas competendales correspondientes. Esta
situacin, con sus lgicas variantes, se repite
en otros pases. Entre los bienes que quedan
fuera de la rbita federal, se sealan, aunque
sin generalizar. las calles, los mercados pbli-
cos y los panteones;
2 Su incorporadn, desncorporacin o cambio
de usuario, requiere de un procedimiento es-
pedal de derecho pblico. Aparle de que la
constitucin poltica es la que seala cules
son los bienes estatales y la misma remite a
una ley secundaria para regular las cuestiones
dominicales (todo lo cual sera suficiente para
indicar el rgimen de derecho pblico a que
se encuentran sujetos esta clase de bienes), los
arls. 17 y 37 de la Ley General de Bienes
Nacionales estatuyen que este tipo de actos de
administracin patrimonial habrn de efec-
tuarse mediante un decreto emitido por el
presidente de la repblica, adems, la propia
ley y otros ordenamientos aplicables contem-
plan detalles del cambio de destino (si se trata
slo de trocr de usuario dentro de la admi-
nistracin central, el acto lo emitir el secre-
tario del ramo);
3 Son imprescriptibles. El estado jams per-
der la potestad sobre los bienes de dominio
pblico a favor de los particulares, por el
transcurso del tiempo.
Esta proteccin es en pro de los bienes
dominicales, es una de las notas constantes en
la doctrina y la legislacin: nuestra ley lo esta-
blece en su arto 16 (aunque tal proteccin la
ampla a los inmuebles de dominio privado,
segn el arto60; supuesto que no se daba en
la ley anterior de la materia, arto38);
4 Son inalienables. FJ dominio pblioo est, por
esencia, fuera del comercio; hay, sin embargo.
quien afinna que tal idea se refiere al comercio
en el mbito de losparticulares y que s estn,
ese tipo de bienes, dentro del "eomerdo de .
derecho pblico". Lo que resulta claro es que
mientras no haya de por medio un acto
de desa!ectacin, esas cosas no podrn vlida-
mente enajenarse en beneficio o a nombre de
los administrados; esto conforme a lUlO de los
puntos torales de la idea de la dominicalidad;
5 Son inembargables. En nuestro derecho
esta caracterstica es comn a todo patrimonio
80
estatal. Para forzar al estado a cumplir sus
obligaciones, no es dable seguir procedimien-
tos que impliquen el embargo de bienes; cues-
tin sta extensible, fundamentalmente, a las
cosas pertenecientes a la dominicalidad;
6 Generalmente son concesionables. Consi-
derarnos que los bienes demaniales son en
algunas ocasiones, coneesionables, dada su
naturaleza o su importancia econmica, tal es
el caso del espacio areo, la zona martimo
terrestre. los yacimientos minerales, las aguas,
etctera.
Dicha caracterstica, sin embargo, no es
constante para todos los bienes que caen den-
tro del dominio pblico, pero es de inters
observarla a efecto de presuponer que el esta-
do quiere en ciertos casos, que un bien sea
usado, pero bajo su tutela: no desea dejar al
libre albedro del administrado el disfrute de
una cosa, la cual por otra parle, l est dis-
puesto y a veces interesado en que sea usada.
Los bienes as coneesionados no salen del
patrimonio del estado, ste conserva el domi-
nio y al particular concesionario le es permitido
nicamente el uso y disfrute, segn modalida-
des impuestas por la autoridad en el acto de
la concesin; dichas modalidades contempla-
rn las circunstancias por cuya causa, los bie-
nes puedan regresar a la tutela directa del
estado;
7 Existe un rgimen especial de infraociones y
sanciones tendiente a protegerlos. La Ley
General de Bienes Nacionales vigente,' con-
templa este aspecto de la dinmica de los
bienes pblicos: su proteccin represiva por
parte del derecho pblico. A esto habr de
agregarse, las disposiciones que para los
propios bienes estatuyen el Cdigo Penal y
otros ordenamientos.
El punto no carece de importancia, al con-
trario: es una nota constante y central de la
dominicalidad.
El poder pblico reitera su tutela sobre
estos bienes al protegerlos de cualquier accin
que conlleve su demrito, destruccin o cual-
quier dao que merme su utilidad.
Vimos como una caracterstica capital del dominio
pblico, que los bienes que forman parte de l sean
inalienables. Se ha sealado como la nota distintiva
de la dominicalidad que stos estn tuera del co-
/
81
mercio; nosotros la consideramos importante pero
no detenninante.
El dominio pblico es una figura ampliamente
estudiada en el derecho administrativo, con ese
motivo se han ensayado diversos criterios para
considerar un bien dentro de este sector patrimo-
nial: por la naturaleza del objeto. por la mera vo-
luntad del legislador, etc., en nuestro concepto
hemos adoptado una posicin conservacionista al
considerar que existe un tnters ecolgico no reco-
nacido expresamente, el cual persiste a lo largo del
tiempo en toda la mecnica de proteccin o tutela
con que el legislador ha rodeado la "dominialidad".
Tal parece que la sociedad antes de tomar concen-
da plena de la dolorosa destruccin o degradacin
de la naturaleza (vctima de los avances tecnolgi-
cos), en una actitud inconsciente de autoconserva-
cin, por un instinto de supervivencia, ha intentado
preservar (sentando las bases para ello) ciertos
bienes, con un afn de trascendencia histrica: un
afn de hacer perdurar cierto patrimonio, hace que
el legislador permita o decrete su incorporacin a
la "dominialidad". Esta idea de trascendencia en el
tiempo parecer clara si se tiene en cuenta la tradi-
cional divisin del patrimonio estatal en bienes de
dominio pblico y bienes de dominio privado, en
aqullos existe un inters para conservarlos, en los
segundos est claramente aceptado que pueden ser
sustituidos con facilidad. Aun en el caso de recursos
naturales no renovables, el poder pblico no desea
que sean explotados irracionalmente, limita en lo
DOMINIO PBLICO
que se refiera a su obtendn y reserva para el
futuro, una "racin" considerable de ellos'.
Bibliografa recomendada:
LVAAEZ. GENDfN, Sabino, El dominio pblico, su natura-
lezajurdlca, Bosch, Barcelona, 1956.
CHARuER, Robert-Eduard, ''Les bienes effecte au servce
public", Homenaje a Enrique Sayagus Laso, Instituto
de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1969.
DIEZ, Manuel Mara, Derecho administrativo, t.1I,Omeba,
Buenos Aires, 1%5.
GARCl'A DE ENTERRIA Euardo, Dos estudios sobre la usur-
pacin en derecho administrativo 2a. ed., Tecnos,
Madrid. 1974.
GONZLEZ PREZ, Jess, Los derechos reales administrati-
vos, Clvltee, Madrid, 1975.
LALBAD-ffiE, Andr de, Traitde droit adminlstratif,t.II, 7a.
ed., LGDJ, Paris, 1980.
Ley General de Bienes Nadonales.
MARJENHOFF, Miguel S., Tratado de dominio pblioo, Ti-
pogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1960.
MARliNEZ MORALES, Rafael L, "Dominio pblico (su con-
cepto)", Revista de laFcculiad deDerecho de Mxico,
nms. 148 a 150, Mxico, 1986.
RANGEL cooro, Hugo, La teora econ6mica y el derecho,
3a. ed., Porra, Mxico, 1980.
REYEs RIVERa, Jorge, Naturaleza jurdica del permiso y la
concesi6n sobre bienes nacionales de uso pblico,
Jurdica de Chile, Santiago, 1960.
VILIJ\SANA R1VERO, Edgardo, "La administracin de recur-
sos materiales en el sector pblico", Aportaciones al
oonodmlento de la administracl6n federal (autores
mexicanos), Secretara de la Presidencia, Mxico,
1977.
ECOLOOIA
ECOLOOIA En esta voz se trata s610 de dar ele-
mentos para la introduccin al estudio del derecho
ecolgico. Laecologa es el estudio de las re/adones
de los seres uuos con su medio.
Ecologfa. Estudio de las configuraciones espacio-fun-
cionelea que en reas determinadas surgen y cambian
mediante procesos de interacci6n eco lgica.
lnteraccl6n ecol6g1ca. Proceso de mcdlcecln
reciproca, que incluye los aspectos de competencia y
cooperacin, por el cual los organismos individuales o
grupos influyen unos en otros, indirecta o impersonal-
mente, al hacer uso de alguna fuente limitada de
abastecimiento natural con que los otros cuentan.
Ecolog(a humana. Rama de la ciencia que trata de
las relaciones reciprocas entre el hombre y el medio;
comprende la autoecologa humana, o estudio de las
relaciones reciprocas entre el individuo y su medio; y
la sinecologa humana, o estudio de las relaciones
reclpoces entre 105 grupos y sus medios. Dentro de les
ciencias sociales comprende la geografa humana, es-
tudio de ias relaciones recprocas directas entre los
individuos (o grupos) y su medio fsico, y la ecologa
mterecconel, estudio de las configuraciones espacio
funcionales que en reas determinadas surgen y cam-
bian mediante procesos de interaccin ecolgica.
James A. Quinn
Tambin, existe la opini6n de que debe hablarse
ms que de derecho ecolgico, de derecho ambien-
tal; y se define a ste como:
El conjunto de normas de inters pblico que regulan
las relaciones del hombre con la naturaleza respecto al
aprovechamiento de los recursos que ella proporciona
evitando ladegradacin del propio orden natural.
Amrico Flores Nava
B movimiento que propugna el estudio especia-
lizado de los problemas del deterioro del ambiente
en nuestro tiempo, tiene su origen en la sensibiliza-
ct..n experimentada ante los graves y a veces irre-
versibles daos que el hombre viene causando a la
naturaleza; daos tan graves que, de no evitarse
que prosigan, pone en gran riesgo a la sobreviven-
ca de la especie humana. El peligro por dao
ecolgico no es menor que el de una extincin por
guerra termonuclear; de tal suerte que la principal
tarea de nuestra poca es salvar a la civilizacinde
su total destruccin por radiactividad o contamina-
eren ambiental. Esto no esexageracinaJglnla, sino
la realidad provocada por un incontrolado y poco
previsor desarrollo tecnolgico.
82
El equilibrio ecolgico se rompe por la contami-
nacin provocada por una serie de factores: polvo;
ruido, energa radiactiva, cierta publicidad que in-
vade fachadas, paredes, azoteas, etc.; desechos
industriales y domsticos, asentamientos humanos,
explotacln de recursos naturales renovables y no
renovables, vibraciones, energa trmica y 1umni-
ca, olores, uso de ciertos productos industriales,
incendios, etctera.
En derecho positivo mexicano, las primeras ds-
posiciones sistemticas en materia ecolgica se dan
en 1971, con la reforma constitucional al arto 73,
frac. XVI,base 4a., y la expedicin de la Ley Federal
para Prevenir y Controlar la Contaminaci6n Am-
biental (1971), seguida por la Ley Federal de Pro-
teccin al Ambiente (1982).
La Ley Federal del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccinal Ambiente (1988) se ocupa fundamen-
talmente de estos aspectos:
1 El ordenamiento ecol6gico del territorio na-
cional;
2 El establecimiento de zonas prioritarias de
preservacin y restauracin del equilibrio eco-
lgico;
3 El cuidado de 10s sitios necesarios para asegu-
rar el mantenimiento e incremento de los re-
cursos genticos de la flora y la fauna silvestres
y acutica, frente al peligro de deterioro grave
o extincin;
4 El establecimiento de zonas intennedias de
salvaguardia, con motivo de la presencia de ec-
tiVidades consideradas como riesgosas;
5 La preservaci6n, la restauracin y el mejora-
miento del ambiente;
6 El aprovechamiento racional de los elementos
naturales, de manera que sea compatible la
obtencin de beneficios econmicos con e1
equilibrio de los ecosistemas;
7 L.a prevencin y el control de, la contamina-
cin del aire, agua y suelo;
8 La concurrencia del gobierno federal, de las
entidades federativas y de los municipios, en
la materia, y
9 La coordinacin entre las dependencias y en-
tidades de la adrninistracn pblica federal
as como la participacin de la sociedad en
dicha materia.
La oa
derecho ecolgico o ambiental, entre las que des-
tacan:
12
,
83
.1 Ambiente. El conjunto de elementos natura-
les o inducidos por el hombre que interactan
en un espacio y tiempo determinados;
2 reas naturales protegidas. Las zonas del
territorio nacional sobre las que el estado ejer-
ce su soberana, en que los ambientes origina-
les no han sido significativamente alterados
por la actividad del hombre, y que han que-
dado sujetas al rgimen de proteccin;
3 Aprovechamiento radonal. La utilizacin de
los elementos naturales, de forma que resulte
eficiente, socialmente til y procure su preser-
vacin y la del ambiente;
4 Contaminacin. La presencia en el ambien-
te de uno o ms contaminantes o de cualquier
combinacin de ellos que cause desequilibrio
ecolgico;
5 Contaminante. Toda materia o energa en
cualesquiera de sus estados fsicos y formas, la
cual al incorporarse o aduar en la atmsfera, el
agua, el suelo, la flora, la fauna O cualquier
elemento natural altera o rnodica su composi-
cin y condicin natural;
6 Contingenda ambiental. Situacin de ries-
go, derivada de actividades humanas o fen-
menos naturales que puede poner en peligro
la integridad de uno o varios ecosistemas;
7 Criterios ecolgicos. Loslineamientos desti-
nados a preservar y restaurar. el equilibrio
ecolgico y proteger el ambiente, expedidos
por la autoridad administrativa;
8 Desequilibrio ecolgico. La a1teradn de las
relaciones de interdependencia entre los ele-
mentos naturales que conforman el ambiente,
que afecta negativamente la existencia, trans-
formacin y desarrollo de los seres vivos;
9 Ecosistema. La unidad fundonal bsica de
intercci6n de los organismos vivos entre s
y de stos con el ambiente, en un espacio y
tiempo determinados;
10 Equilibrio ecolgico. La relacin de interde-
pendencia entre los elementos que conforman
el ambiente que hace posible la existenda,
trasformacin y desarrollo del hombre y de-
ms seres vifiO$;
11 Elemento Los elementos fsicos,
qumicos y que presentan en un
tiempo y espacio detenninados, sin la induc-
cin del hombre; \
Emergencia ecol6gica. Stuadn derivada
de actividades humanas o fenmenos natura-
ECOLOGfA
lesque al afeclarseveramente a sus elementos,
pone en peligro a uno o varios ecosistemas;
13 Flora y faunaacu6tioo. Lasespecies biolgi-
cas y elementos biognicos que tienen como
medio de vida las aguas, en el territorio nacio-
nal y enlas zonas sobre las que el estado ejerce
soberana;
14 Impacto ambiental. Modificacin del am-
biente ocasionada por la accin del hombre o
de la naturaleza;
15 Mejoramiento. El incremento de la calidad
del ambiente;
16 Ordenamiento ecolgico. El proceso de pla-
neecn dirigido a evaluar y programar el uso
del suelo y el manejo de los recursos naturales
en las zonas sobre las que el pas ejerce su
soberana, para preservar y restaurar el equi-
librio eoolgico y proteger el ambiente;
17 Preservacin. El conjunto de polfttcas y me-
didas para mantener las condidones que pro-
picien la evolucin y continuidad de los,
procesos naturales;
18 Prevenci6n. El conjunto de disposiciones y
medidas anticipadas para evitar el deterioro
del ambiente;
19 Protecdn. El conjunto de polticas y medi-
das para mejorar el ambiente y prevenir y
controlar su deterioro;
20 Regin ecolgioo. La unidad del territorio
que comparte caractersticas ecolgicas co-
munes;
21 Residuo. Cualquier material generado en
los procesos de extraccin, beneficio, transfor-
macin, produccin, consumo, utilizacin,
controlo tratamiento cuya calidad no permita
usarlo nuevamente en el proceso que 10 gener;
22 Restauracin. Conjunto de actividades ten-
dientes a la recuperacin y restablecimiento de
las condiciones que propicien la evoludn y
continuidad de losprocesos naturales, y
23 Vocacin natural. Condiciones que presenta
un ecosistema para sostener una o varias ac-
tividades sin que se produzcan desequilibrios
ecolgicos.
Bibliografa recomendada
LV!'REZ RENDlJEl..E.S, Jos Ramn, La haclenda pblica y
el medio ambiente, Escuela Nacional de Administra-
ci6n Pblica, Madrid, 1973.
AYLESWORlH, Thomas G., La crlsfs del ambiente, Fondo
de Cultura Econ6mica, Col. Popular, nm. 125, M-
xico, 1982.
EDUCACiN MILITAR
CABRERA ACEVEDO, Lucio, El derecho de proteccl6n al
ambiente, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM.
Mxico, 1981.
Constitucin Pofftica de los Estados Unidos Mexicanos.
FLORES NAVA, Amrica, J, Breves consideraciones sobre
derecho ambiental, 2a. OO., Uritex, Mxico, 1987.
HAWLEY, AMoS H., Ecologa humana, 3a. ed., Tecnos,
Madrid, 1982.
Ley Federal de Caza.
Ley Forestal.
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente.
MARTfN MATEO, Ramn, Derecho ambiental, Instituto de
Estudios de Administracin Locel, Madrid, 1977.
QUlNN, JAMES A, Diccionario de sodologla, 48. reimp.,
Fondo de Cultura Econ6mica, Mxico, 1971.
SACHS, Ignacy, "Medio ambiente y derecho", Economfa
Polca. nm. 41, Escuela Superior de Economa, lPN.
Mxico,1974.
5ANz ARROYO, Jos (Coord.), La renovacin nacional a
travs del derecho, POTTa, Mxico, 1988.
TtEK, AMos, el. al., Trclado de ecologa, 2a. ed., lntere-
mertcena, Mxico, 1987.
WALOO, Dwigh4 La administracin pbllca del cambio so-
dal, Escuela Nacional de Administracin Pblica, Ma-
d,id,1974.
EDUCACiN MILITAR Las escuelas de educacin
militar jugaron un importante papel en la detenni-
nacin de la actual fisonoma de las fuerzas armadas
a efecto de asegurar que la fonnacin de sus cua-
dros fuese la deseada para cumplir adecuadamente
con las actividades encomendadas, mediante los
programas de estudio que tienden a fomentar su
integracin profesional a las instituciones militares,
su lealtad hacia ellas y su vocacin de servicio, de
acuerdo al nivel jerrquico en que se encuentren.
Esas que la ley orgnica reconoce a las escuelas
de formacin de clases (sargento primero, sargento
segundo y caboj; escuelas de fonnacin de oficiales
(capitn primero, capitn segundo, teniente y sub-
teniente); escuelas, centros o cursos de aplicacin,
perfeccionamiento, capacitacin, especializacin y
actualizacin. Adems de las escuelas, centros y
cursos superiores.
El funcionamiento de estos establecimientos
est sujeto al plan general de educacin militar,
cuya supervisin corresponde a la direccin general
de educacin militar.
Relacionado con e) tema, no hayqueomitirla
mencin del papel histrico del colegio militar,
justamente calificado de heroico.
84
EJECUTORIEDADDELACTOADMINISTRATIVO El
acto administrativo es ejecutivo, en tanto que se le
supone vlido (emitido conforme a la ley), lo que
significa que es obligatorio. Laejecutiuidad consiste
en una presuncin de validez que implica la posibi-
lidad y obligacin de ejecutarse.
Tambin se habla de que el acto administrativo
es ejecutorio. La ejecutoriedad es la potestad de rea-
lizar coactivamente el acto, ante la oposicin del go-
bernado. Se trata de la ejecucin forzada del acto,
para ello la administracin no requiere fallo previo
de lostribunales, en razn de que es un privilegio a
favor del acto administrativo, en virtud de perseguir
el inters general.
Cuando el particular considere que el acto no es
perfecto (falta de uno o ms de sus elementos o de
sus requisitos constitucionales), podr evitar o sus-
pender la ejecucin por medio de algn recurso, del
contencioso administrativo o del amparo, segn
prevea la ley.
EJRCITO * Fuerzas armadas.
ELECTRICIDAD Energia etdrica.
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Ele-
mento: parte integrante de una cosa; segn una de
sus connotaciones (D. R. A. E.). Ei nmero y clasi-
ficacin de los elementos del acto administrativo es
otro punto muy debatido en la teora del derecho
administrativo; existe al respecto una diversidad de
opiniones prcticamente imposible de resear, en
ocasiones con cambios ms de tenninologa que de
fondo. A efecto de no complicar un tema de suyo
difcil, trataremos de ser esquemticos en la expo-
sicin de esos elementos.
Con variantes de uno a otro autor, se habla de
los siguientes elementos del acto administrativo:
sujeto, manifestacin de voluntad, objeto, forma,
motivo, finalidad y mrito, elementos que a veces son
reagrupados en subjetivos, objetivos y leleolgicos;
a bien, en generadores, expresadores y ejecutores
de la voluntad del rgano administrativo; o, por
otros, en constitutivos y modalidades; esenciales y
secundarios, etctera.
Los elementos constitutivos son llamados por
Manuel M. Diez, condiciones de legitimidad del
acto administrativo. Conforme a lo anotado al in-
do dQ. QS,\Q oo'!., e analZ.aT \as
expresiones elementos constitutivos, condidones
de legitimidad u arras equivalentes, y pasaremos a
85
describir los elementos antes solamente enuncia-
dos.
Sujeto. Es el rgano de la administracin pblica
que en ejercicio de la funcin administrativa, exter-
na de manera unilateral la voluntad estatal produ-
ciendo consecuencias jurdicas subjetivas.
El sujeto emisor del acto, un rgano administra-
tivo, debe tener la competencia que la ley le asigne,
para actuar en el caso concreto. 8 servidor pblico
por cuyo medio el ente estatal produzca el acto, ha
de estar facultado legalmente para tomar y extemar
decisiones pblicas; y adems de contar con el
respectivo nombramiento, debe haber satisfecho
los requisitos necesarios para el ejercicio del cargo,
incluyendo la protesta de guardar la constitucin y
las leyes que de ella emanen (art. 128). Es decir, el
sujeto del acto administrativo ser siempre un r-
gano administrativo competente, el cual acta por
medio de funcionarios o empleados debidamente
facultados para ello.
Quedan excluidos de la categora acto adminis-
trativo, los actos de carcter legislativo, jurisdiccio-
nal y los producidos por los particulares.
Manifestaci6n externa de 10 voluntad. Los ele-
mentos son las partes integrantes de un todo, o los
fundamentos o el mvil que conforman algo; de ah
que la dedaracin de voluntad sea el acto adminis-
trativo en s y no uno de sus elementos; sin embar-
go, suele estudirsele como tal.
La manifestacin externa o declaracin de vo-
luntad es la expresin de una decisin del rgano
administrativo, pronunciada en cualquier sentido,
que provoca consecuencias de derecho de tipo
subjetivo.
Tal voluntad, de carcter unilateral, debe origi-
narse y expresarse de manera libre, sin vicios, ni
error, dentro de un marco competencial y de facul-
tades delimitado y conferido conforme a la ley,
respectivamente.
La ausencia de dicha declaracin de voluntad,
cuando debi haberla, puede producir consecuen-
cias de derecho. En este supuesto estaremos frente
al llamado silencio administrativo.
Objeto. Objeto es lo que persigue la administra-
dn al emitir el acto; es decir, crear, reconocer,
modificar o extinguir situaciones subjetivas de de-
recho, con miras a satisfacer el inters de la colecti-
vidad.
El objeto debe ser lcito y alcanzable, y estar
dentro de lo que la ley le asigne como competencia
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
al rgano y dentro de lo que faculte al servidor
pblico.
El objeto, en s, es el contenido del acto admi-
nistrativo. "El objeto o contenido se refiere a la
declaracin de voluntad, conocimiento o juicio en
que el acto consiste. El objeto ha de ser determina-
do o determinable, posible y lcito." (Lpez-Nieto
y Mallo).
A efecto de ilustrar lo anterior, advertimos que
en la expropiacin, el objeto evidente es la obten-
cin forzosa de un bien y, de manera mediata,
satisfacer una causa de utilidad pblica; en la licen-
cia de manejo de automotores, consentir que se
conduzca por la va pblica ese tipo de vehculos, y
con miras al inters de la colectividad, el objeto es
asegurar que quen conduzca tenga la pericia nece-
saria para no daar a las personas o a sus bienes.
Forma. Es la manera como se exterioriza o expre-
sa la voluntad del rgano administrativo. El acto
administrativo generalmente se manifestar por es-
crito, aunque puede hacerlo de manera verbal (r-
denes internas, cuestiones"de seguridad, etctera).
En la forma escrita de externar la decisin de la
administracin, han de observarse ciertas reglas o
formalidades que la ley y la costumbre establecen;
entre ellas mencionamos lafecha, lafirma, a quin se
dirige, su fundamentacin y motivacin, etctera.
En su acepcin estricta la expresin forma se entiende
referida al modo de declaracin de una voluntad ya
formada, actuando como medio de transporte de di-
cha voluntad del campo psquico al campo jurdico, a
los fines de asegurar su prueba y de permitir el exacto
conocimiento de su contenido... con relacin a los
actos administrativos, laexpresin forma abarca tam-
bin el conjunto de formalidades y trmites a travs
de los que la voluntad administrativa se configura;
esto es, el procedimiento de formacin de dicha
voluntad.
Fernando Garrido Falla
Motivo. El motivo es el mvil que lleva a emitir el
acto administrativo; las consideraciones, de hecho
y de derecho, que tiene en cuenta el rgano emisor
para tomar una decisin es el porqu del acto.
El motivo es el equivalente, en derecho pblico,
de la causa en 10s negocios jurdicos privados.
Ambos son ampliamente estudiados por la ciencia
jurdica, a efecto de determinar su alcance. Es
oportuno indicar que existe una serie de argumen-
tos a favor o en contra de reconocerles trascenden-
cia concreta en lo que respecta a los actos que
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
oginan. Rafael Blefsa, sostiene que tratndose de
actos administrativos:
No puede hablarse de intencin o causa impulsiva, ya
que ella no puede ser sino el inters pbflco, aun
cuando sea genricamente considerado.
Lacausa O motivo del acto es determinante para
su eficacia, pues, como veremos, la falta de este
elemento puede provocar su impugnacin por par-
te del administrado.
Finalidad. Es el elemento teleolgico del acto ad-
ministrativo, consistente en el propsito o meta que
el rgano emisor persigue con su actuar.
Si el objeto del acto es lo que se persigue con-
creta e inmediatamente, la finalidad es de carcter
general y a veces mediata: el inters pblico, el
beneficio de la sociedad.
Dicho inters general es el fin global de la admi-
nistracin pblica, pero es claro que existen fines
especficos, segn sean las atribuciones estatales
(culturales, de salubridad, etctera).
La falta de finalidad de un acto, emitido con
base en facultades discrecionales, es desvo de po-
der (vase). Tampoco es admisible que el acto
persiga fines de naturaleza privada o partidista.
Prescindir de fines en la actividad administrati-
va, es deshumanizar un fenmeno social, como es
la administracin pblica, y es pretender reducir el
derecho a frmulas matemticas.
Contra Joque sostiene cierta corriente terica de
derecho administrativo, y siguiendo una vertiente
doctrinal mayoritaria, opinamos que el motivo y la
finalidad s son elementos de acto administrativo,
pues ste no puede ser estudiado haciendo abstrae-
cin de por qu y para qu ha sido emitido.
Citarnos dos opiniones relativas a esta cuestin:
''El derecho no es una regla fsica sino una norma
de conducta humana." (Barlolom A. Fiorini). "La
afirmacin del fincorno elemento esencial del acto
administrativo ha sido una de las conquistas ms
grandes del derecho pblico moderno, pues contri-
buy eficazmente a eliminar el concepto autoritario
de gobierno." (Enrique Sayagus).
Oportunidad o mrito. La doctrina italiana ha
estudiado detenidamente al mrito como elemento
del acto administrativo y, en nuestra Amrica, lo
Manuel Mara Diez; este autor afirmaque
"el mrito del acto administrativo es, en realidad,la
exteriorizacin del principio de la oportunidad". A
86
partir de esta opinin, el mrito y la oportunidad los
consideramos un solo elemento.
S mrito es el elemento tico del acto adminis-
trativo, y est referido a la oportunidad y conve-
niencia del mismo. Aunque analizado ms bien a
propsito de las facultades discrecionales, el mrito
es un elemento que debe tener cualquier acto de
rgano administrativo, pues el ejercicio total de la
funcin administrativa ha de hacerse de manera
"oportuna, conveniente, til, eficiente y justa" (Ro-
rini).
Si bien resulta difcil regular legalmente este
elemento del acto, es indiscutible la necesidad. de
que el poder ejecutivo y sus dependencias acten
dentrode darte moralidad ante la que, ciertamente,
no puede permanecer ajeno el derecho.
Bibliografa recomendada
BIElSA, Rafael, Derecho administrativo, t. 11, 6a. ed., La
Ley, Buenos Aires, 1964.
DIEZ, Manuel M., El ado administrativo, 2a. OO., Tipogr-
fica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961.
ENm.8'JA ClESTA, Rafael, Curso de derecho admfnlstrati
M
va, t. 1, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1973.
FIORlNl, Bartolom A., Teora jurdica del ado administra-
tivo, Abelado Perrot, Buenos Aires, 1969.
GARefA DE ENTffiRfA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ra-
m6n, Curso de derecho admlnlstratitivo, t. 1, 2a. ed.,
Clvltes, Madrid, 1978.
GARRIDO FAlLA, Fernando, Tratado de derecho adminis-
trativo, vol. 1,7a. ed., Centro de Estudios Ccnstituclo-
nejee, Madrid, 1980.
GORDILl..O, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t.
1, Macchi, Buenos Aires, 1977.
LPEZ NIETOYMAu.o, Francisco, Manual de procedimien-
to admlnlstratltivo, Bayer Hermanos, Barcelona,
1978.
MARTfNEZ MORALES, Rafael l., Derecho administrativo, pri-
mercurso, 3a. ed., Harla, Mxico, 1994.
SAYAGUS LAOCl, Enriq ue, Tratado de derecho administra-
tivo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo,
1974.
SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, t. 1, 12a.
ed., Porra, Mxico, 1983.
ZANOBlNl, Guido, Curso de derecho administrativo, vol. 1,
Aray, Buenos Aires, 1954.
EMPRESA PBLICA Empresa: entidad integrada
por el capital y el trabajo, como factores de la
produccin y dedicada a actividades industriales
mercantiles o de ucestaco, de cese,
lucrativos y con la consiguiente responsabilidad
(D. R. A. E.).

87
Antecedentes en Mxiro. El trmino empresa p-
blica se refiere a entes estatales o paraestatales,
dedicados a producir o distribuir bienes o servidos
de naturaleza econmica.
Eneste sentido, ya mencionamos a propsito de
los organismos descentralizado (vase), cmo el
estado mexicano, despus de un remoto antece-
dente (Banco de Avo, en 1830), inicia en la tercera
dcada de este siglo, su actividad industrial y co-
mercial en los ramos energtico, financiero y de
comunicaciones.
Ejemplos de esas primeras empresas pblicas
son el Banco de Mxico, Ferrocarriles Nacionales
de Mxico, la Comisin Federal de Electricidad,
Petrleos Mexicanos, el Banco Nacional de Crdito-
Agroola y Ganadero, y la Compaa Exportadora
e Importadora Mexcana.B. A. (antecedente de la
actual Conasupo].
De finales de la segunda guerra mundial (1945)
a 1980, se presenta un auge de la empresa pblica,
cuando el estado decide rescatar negocios y ocupa-
ciones que dejan de interesar a los particulares,
principalmente con el fin de mantener abiertas
fuentes de trabajo.
Fundamento de las empresas pblicas. A medida
que el estado aborda cometidos industriales y 00-
merciales, pasando a sustituir a la iniciativa privada
en renglones que a sta no le interesan, surge el
llamado sector peraestatel (trmino acuado en
el derecho italiano). Mediante algunas entidades
paraestetales, la administracin pblica habr de
realizar tareas productivas, sin sujetarse a la estricta
relacin que se deriva del poder jerrquico e impri-
mindole agilidad a su actuar.
Lcl fundamentacin constitucional de la empre-
sa pblica se halla en los erts. 28, 73, 90 Y123 de
la ley suprema. Aunque existen opiniones, como ya
se mencion, en el sentido que algunos entes p-
blicos paraestatales surgen sin tener base alquna en
la constitucin.
Concepto de la empresa pblioo. "La empresa es
una organzadn de medios personales y reales
destinada a la produccin o mediacin de bienes y
sorvclos para el mercado." (Martn Mateo y Sosa
Wagner). El carcter de pblica la tendr cuando
el estado proporcione una parte o el total de esos
medios.
Tal produccin o distribucin de bienes y servi-
cios puede efectuarla el estado por medio de su
organizacin centralizada (direccin general de f-
EMPRESA PBLICA
bricas de la defensa nacional, casa de moneda,
etc.,) desconcentrados (SelVidos a la Navegacin
en el espacio areo mexicano), descentralizados
(Petrleos Mexicanos), empresas de participa-
cin estatal (Banco Nacional de Comercio Exe-
rior, S. N. C) o fideicomisos (Fonatur).
Enotra voz se indic que en nuestro derecho se
distingue entre organismos descentralizados, em-
presas de participacin estatal y fideicomisos, aun-
que tcnicamente sean fonnas de entes autnomos
de la administracin pblica y que slo varan por
el tipo de normas que los originan y rigen.
As, pues, de una manera general, habr empre-
sa pblica cuando el estado produzca o distribuya
satisfactores econmicos, no importa mediante qu
rgano lo efecte.
En un sentido limitado, es decir, como institu-
cin administrativa, la empresa pblica existir
cuando se cree un ente conforme a reglas de dere-
cho privado, para realizar funcin administrativa, ya
sea de tipo industrial o comercial. Usualmente, el
estado, segn veremos en los siguientes prrafos, es-
tructuraba las empresas pblicas con la figura de las
sociedades annimas; con la poltica de privatiza-
dn esto est siendo abandonado y solamente
quedan unas pocas as organizadas.
La nocin en derecho mexicano. El vocablo em-
presa se ha reservado prcticamente para denomi-
nar a cualquier negociacin comercial o industrial,
sin importar su naturaleza o estructura jurdica.
Losjuristas mexicanos estn de acuerdo en que
el trmino del que nos oeupamos, es una categora
de ndole econmica. Sin embargo, el derecho
positivo hace constante referencia a la empresa, sin
llegar a delinearla adecuadamente.
En el derecho positivo mexicano nicamente la
Ley Federal del Trabajo, en su arto 16, ensaya una
definicin de la empresa, en los siguientes trminos:
11se entiende por empresa la unidad econmica
de produccin o distribucin de bienes o servicios
y por establecimiento la unidad tcnica que como
sucursal, agencia u otraformasemejante, sea parte
integrante y contribuya a la realizacin de los fines
de la empresa. JI
En el propio texto constitucional, se habla de
empresa en los arts. 28, 93, 110 Y123. Como ya
se indic, la legislacin mexicana hace frecuentes
menciones al vocablo que se comenta, as, lo tene-
mos: en la Ley Orgnica de la Administracin P-
blica Federal, en la Ley Federal de las Entidades
EMPRESA PBLICA
Paraestatales, en el Cdigo de Comercio, en la Ley
de Navegacin y Comercio Martimo y en algtu10s
ordenamientos fiscales, pero en ninguno de ellos se
le precisa como una categora jurdica vlida para
todos los casos.
Diferencias con la empresa privada. Mediante la
empresa pblica, el estado lleva a cabo tareas ad-
ministrativas, es decir, cumple parte de sus cometi-
dos. Tambin, podemos afirmar que por su medio
el estado realiza ciertas labores dentro de sus atri-
buciones, las que se supone persiguen beneficios
para la colectividad u obedecen al inters pblico.
Por su lado, la empresa privada tiene por nai-
dad la obtencin de lucro, osea, de lograr utilidades
que normalmente habrn de aumentar el patrimo-
nio personal del particular o particulares que apor-
taron los medios o recursos al negocio.
Esta diferencia entre lucro y beneficio pblico es
la fundamental para discernir a la empresa privada
de la pblica. Otra nota distintiva la encontramos
en la vigilancia que el estado ejerce sobre unas y
otras; sobre las pblicas lo habremos de comentar
en la voz de control de paraestatales. La vigilancia
que se ejerce sobre las privadas se hace con el
propsito de alcanzar fines de carcter fiscal, ecol-
gico, de salubridad, laboral, etc., pero no de control
en virtud de que se les considere parte del aparato
gubernamental, como es el caso de las empresas
pblicas,
Otro rasgo diferenciador, aunque discutible y
lleno de excepciones, es el tipo de industria o
comercio que tienen por objeto, pues el tipo de
actividad que el estado se reserva para sus empre-
sas pblicas variar segn el pas, la poca y la
orientacin de la poltica econmica.
El estado mexicano haba recurrido, preferente-
mente, a la sociedad mercantil para estructurar a la
empresa pblica; ello le permiti participar en di-
versa proporcin de capital, pudiendo aportar has-
ta el tata! y establecer distintas clases de control.
Formas jurdicas de laempresapblica. Delimita-
do el concepto de empresa pblica, como lo hemos
hecho, es decir, excluidos de esa categora (un poco
arbitrariamente) los entes centralizados desconcen-
trados y descentralizados en sentido estricto, que
efectan labores empresariales, las formas o las
figuras jurdicas que puede adoptar la empresa
pb\\.ca en Mxico son:
1 Sodedad annima;
88
2 Sociedad annima de capital variable (moda-
lidad de la anterior);
3 Sociedad de responsabilidad limitada;
4 Sociedad de responsabilidad limitada de inte-
rs pblico (variante de la anterior);
5 Sociedad cooperativa;
6 Sociedad nacional de crdito;
7 Sociedad civil, y
8 Asociacin civil.
Caractersticas de laempresa pblica. Dejando el
uso de la expresin empresa pblica reservado a
cierto tipo de paraestatales, conformada stas se-
gn reglas de derecho privado, sus caractersticas
son las siguientes:
1 Son creadas por acuerdo del presidente de la
repblica; excepcionalmente por ley del con-
greso;
2 Gozan de personalidad jurdica, distinta de la
del estado;
3 Cuentan con un patrimonio propio;
4 E estado les proporciona parle o el tata! de
sus recursos econmicos;
5 No tienen relacin jerrquica ron el poder
ejecutivo;
6 La administracin pblica ejerce un controlo
una tutela sobre su actividad;
7 Su objeto es de carcter industrial o oomercial;
8 Sus tareas las rigen, principalmente, normas
de derecho privado, y
9 Su finalidad es la de satisfacer necesidades
colectivas y no la obtencin de lucro.
Derecho oomparado. En el nivel mundial, en los
pases no socialistas, y despus de la segunda guerra
mundial, la empresa pblica adquiere un gran auge.
Citaremos los pases en que existe este tipo de
empresas, reguladas por su derecho patrio y acerca
de 10 cual hay estudios doctrinarios: Alemania,
Argentina, Blgica, Bolivia, Corea del Sur, Costa
Rica, Chile, Espaa, Estados Unidos de Amrica,
Francia, Japn, Per, Reino Unido (Gran Bretaa
e Irlanda del Norte), y Venezuela.
Desde luego, su denominacin, sus actividades
y algunas de sus caractersticas varan de un lugar
a otro; pero en todos los casos se trata de labores
estatales de tipo industrial o comercial; labores que
de nuevo estn siendo enprendidas por los particu-
lares, ante el inesperado impulso generalizado del
\\\!.()\i\l\!.'.\'-\'\\<;> ......., 'i......., <l...,.",'>."" ""-.
Suelen citarse como antecedentes de la empresa
pblica, la flota que descubriera Amrica en 1492,
89
las compaas de Indias, y las constructoras del
canal de Panam.
Bibliografa I'ecomendada
BENOIT, Peul f., El derecho administrativo francs, Insti-
tuto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.
COLUARD. C. A, "La regulaci6n de la empresa pblica. El
rgimen jurdico francs, el derecho de las cornunide-
des europeas y los estados miembros". Estudios sobre
la empresa pblica, Anuario Jurfdlco Vlll, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1981.
DEMICHEL, Andr, Le drot adminlstratij, LGDJ, Paris,
1978.
DROMI, Jos Roberto, Derecho administrativo eoon6mlco,
t. 1, Astrea, Buenos Aires, 1980.
fRlSCH PHIUPP, Walter, Sodedad annima mexicana, 3a.
ed., Harla, Mxico, 1982.
LAlBADERE. Andr de, Trait de draft adminlstratif, t. IV,
3a. ed., LGDJ, Paris, 1977.
Ley General de SocIedades Mercantiles.
LPEZ ROMERO, Guillermo, "La empresa pblica banca-
ria", Homenaje a Jorge Barrera Graf, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1989.
MANTIUAMalINA, Roberto L., Derecho mercantil, 7a. ed.,
Porra, Mxico, 1964.
MAR11N MATEO, Ramn y Sosx WAGNER, Francisco, Dere-
cho administrativo econmico, 2a. ed., Pirmide, Ma-
drid, 1977.
PAlTON GLADE, William, "Las empresas gubernamentales
descentralizadas", Aportacfones al conocimiento de la
administracin federal (autores extranjeros), Secreta-
ra de la Presidencia, Mxico, 1976.
EMPRESAS DE PARTICIPACiN ESTATAL Ex-
presin que utilizan las leyes mexicanas para deno-
minar a las sociedades mercantiles de estado o a
cierto tipo de empresas pblicas.
El estado mexicano haba recurrido, preferente-
mente, a la sociedad mercntil para estructurar a la
empresa pblica; ello le permiti participar en di-
versa proporcin de capital, pudiendo aportar has-
ta el total y establecer distintas clases de control.
En la actualidad, la Ley General de Sociedades
Mercantilesreconoce seisespecies de sociedades mer-
cantiles: en nombre colectivo, en comandita simple,
de responsabilidad limitada, annima, en coman-
dita por acciones y cooperativa. La mayoria han
cado en desuso y casi siempre se recurre a la
annima (tanto el estado como los particulares) y
de manera excepcional se adopta la cooperativa y
la de responsabilidad limitada.
La sociedad nacional de crdito, surgida en
1982, y no prevista en la ley arriba indicada, tam-
bin es considerada sociedad mercantil. La vere-
EMPRESAS DE PARTICIPACiN ESTATAL
mos brevemente en la voz sociedades nacionales de
crdito.
Diversos grados de partidpaci6n del estado en las
sodedades mercantiles. Segn el arto46 de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, una
empresa ser considerada de participacin estatal
mayoritaria cuando el estado por medio de cual-
quier rgano centralizado, descentralizado osoce-
dad mercantil o dvil estatal, intervenga de alguno
de los siguientes modos:
1 Aportando ms del 50% del capital social;
2 Exista una serie especial de acciones para ser
suscritas solamente por la federacin;
3 En la escritura constitutiva o instrumento de
creacin, se reserve el derecho de designar ~
la mayora de los directivos de la sociedad, y
4 Conserve el derecho de vetar las decisiones de
los rganos de direccin de la sociedad.
Esta participacin la puede tener el estado median-
te dependencias o entidades de manera conjunta o
separada. De tal manera que puede ser, por ejem-
plo, una sola secretara o ente descentralizado el
que participe; o una secretara con 40%, otra con
20%, un descentralizado con 20%y dos sociedades
annimas de participacin estatal con 10% cada
una. En todo caso, el poder ejecutivo logra un
control absoluto del ente industrial o comercial.
El arto 67 de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, por su parte, considera que una em-
presa de participacin estatal minoritaria ser aqu-
lla en que el estado aporte de 25 a 50% del capital
social correspondiente. Este tipo de participacin
esta siendo abandonado, ya que la administracin
pblica no obtena el control de la sociedad y
solamente tendra derecho de nombrar a un comi-
sario que vigilara el manejo de la empresa.
Su regulaci6n. No es posible en un diccionario de
derecho administrativo ahondar en el estudio de las
sociedades mercantiles, materia ms bien de un
curso de derecho mercantil, por 10que slo indica-
remos, en este lugar, que estn reguladas por la Ley
General de Sociedades Mercantiles y, por lo que
hace a lassociedades nacionales de crdito, por la
Ley de Instituciones de Crdito.
En lo que se refiere a ciertas sociedades anni-
mas', dedicadas a seguros y actividades auxiliares
del crdito, es del caso mencionar que stas cuen-
tan, adems, con leyes especficas.
EMPRESAS DEPARTICIPACiN ESTATAL
En tanlo que enles de la administraci6n pblica,
estas sociedades estn previstas, fundamentalmen-
le, en la Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica
yen la Ley Federal de las Entidades Paraeslatales.
Su creadn. Las empresas pblicas que adoptan
la forma de sociedades mercantiles o similares (sa-
ciedad y asociaci6n civil) son creadas por una
decisin gubernamental que se materializa median-
te un acuerdo de lasecretara de hacienda y crdito
pblico y de la secretara o departamento cabeza
de sector. Este acuerdo se publica en el Diario
Ofidal de la Federad6n. .
Emitido dicho acuerdo, se procede al otorga-
miento de la escritura constitutiva que prev la ley,
ante la fe de notario pblico, excepto para las
sociedades nacionales de crdito.
El acuerdo puede referirse a que la federacin
participe en sociedades ya creadas, adquiriendo las
acciones o partes que se considere conveniente.
Para lassociedades nacionales de crdito se sigue
distinto procedimiento en su creacin.
La personalidad de estas sodedades. E arto 25,
frac. 111, del C6digo Civil para el Disbito Federal y
el ario20. de la Ley General de Sociedades Mercan-
tiles, le otorgan personalidad jurdica propia a las
sociedades de las que nos venimos ocupando; esta
personalidad es distinla de la que poseen el estado
o los socios.
El acdonista de estas sociedades mercantiles. El
verdadero accionista de la empresa pblica estruc-
turada como sociedad mercantil, es el estado. Afir-
mamos esto porque la administracin pblica o
poder ejecutivo no tiene personalidad jurdica y,
por ello, no podra, vlidamente, adquirir acciones
en negociadn alguna.
En represenlaci6n del eslado o federaci6n, cual-
quier ente centralizado podr adquirir, administrar
o enajenar las acciones; mediando el acuerdo res-
pectivo, tambin ser factible que tenga carcter de
accionista cualquier paraestatal (sta s poseedora
de personalidad jurdica).
rganos de la sociedad annima de estado. Los
rganos de la sociedad annima, a los cuales recu-
rre preferente, pero no nicamente el estado, son
la asamblea de acdonistas, el consejo de admus-
tracin, el director o gerente y de vigilancia (comi-
sarios).
Asambleas generales. Los puntos que se vienen
citando deben ser enunciativos de cuestiones por
90
tratar en el derecho mercantil, ya que definitiva-
mente no son derecho administrativo. Para infor-
macin de esos puntos, puede consultarse la Ley
General de Sociedades Mercantiles y las obras de
Roberto L. Mantilla Mollna y Waller Frisch Phi
Upp, que se indican en la bibRografac:orrspondiente.
Respecto al enunciado de esle apariado, anola-
remos 10siguiente:
1 Asamblea general, la cual puede ser ordinaria
o extraordinaria, es la reunin de accionistas
a la que pueden concurrir todos los socios;
2 Asamblea ordinaria: a sta le compete nom-
brar a los otros 6rganos de la sociedad, apro-
bar sus informes y eventualmente fijarles a los
integrantes de aqullos su remuneracin, y
3 Asamblea extraordinaria: a este rgano le co-
rresponde modificar la escritura constitutiva o
decidir sobre el destino de acciones (ari. 182
de la Ley General de Sociedades Mercantiles).
Consejo de administradn. El consejo de admi-
nistraci6n es un grupo integrado por personas fsi-
cas en el que se ha deposilado la tilularidad de la
administracin de una sociedad an6nima.
Exisle la posibiHdadlegal de que el administrador
sea tul solo individuo; ste sera el supuesto contraro
a la existencia de tul consejo de administracin.
La administracin societaria tiene facultades
para coordinar los elementos personales y materia-
les, a efecto de lograr el objeto de la empresa; est
obligada a informar a la asamblea de accionistas
acerca de sUS aclividades y normalmente podr
nombrar representantes ante los tribunales y otras
autoridades.
Los directores generales o gerentes generales
son los encargados de ejecutar las decisiones del
consejo de administraci6n y de representar a la
sociedad y son quienes, adems, podrn estar fa-
cullados ~ r a otorgar mandalos y obligarse en
nombre de la empresa.
E consejo delegado es algn miembro del con-
sejo de administracin, comisionado por ste para
atender determinado asunto concreto de la socie-
dad annima. I
Capital social. Hemos dejado anotado que si el
estado aporta ms de 50% del capital social, la
empresa ser considerada de participacin estatal
mayol\\<ffia '! \am'o\n "rloao p"n>es\a'la\ "e 'la
administraci6n pblica federal, con el control que
ello implica por parte de los rganos centralizados.
91
Si la aportacin de capital es de 25 a 50%, se le
clasifica romo empresa de participacin estatal mi-
noritaria.
Las instituciones nacionales de crdito, auxiliares
de crdito, de seguros y de fianzas. Dichos entes
son especies de empresas pblicas, denominado-
nes de algunas empresas de participacin estatal o
sociedades mercantiles de estado, vistas con ante-
rioridad:
a) Las instituciones nacionales de crdito ya no
existen, correspondan a la llamada banca
pblica o estatal antes de la expropiaci6n de
1982. Fuerontransformadas, en casi todos los
casos, en las actuales sociedades nacionales
de crdito, instituciones de banca de desar-
rollo (ejemplos: Banco Nacional de Comercio
Exterior, Banco Nacional de Crdito Rural y
Nacional Financiera). Situacin ratificada por
las reformas de 1990, hechas al sistema ban-
cario mexicano;
b) Organizaciones auxiliares nacionales de
crdito. Se consideran como tales las arren-
dadoras financieras, almacenes de depsito,
empresas de factoraje financiero, uniones
de crdito y afianzadoras en que el estado
participe de modo mayoritario. Actividades
que el poder pblico ha privatizado casi por
completo, y
c) Instituciones nacionales de seguros: consti-
tuyen sociedades annimas, lo mismo que el
grupo anterior. En ellas, la federacin par-
de manera mayoritaria, ejemplo:
Aseguradora Hidalgo; dentro de la tendencia
privatizadora de la administracin peraeste-
tal, esta actividadha sido transferida casi com-
pletamente a particulares.
Clasificadn
1 Comoya mencionamos, la clasificacin legal de
estos entes es: empresas de participacin estatal
mayoritaria y empresas de participacin estatal mi-
noritaria.
El estado tiende a abandonar la forma de entes
empresas de participacin minoritaria, por razones
tcnicas de control y por orientacin poltica.
El nmero de ellas es sumamente reducido, en
la actualidad podemos citar como uno de los pocos
ejemplos existentes a Transportacin Martima Me-
xicana, S. A
ENERGTICOS
2 Segnla naturaleza de su actividad, estas empre-
sas pueden ser clasificadas en las siguientes clases:
1 Agropecuarias;
2 Comerciales;
3 Comunicaciones
4 Cuiturales;
5 Energticos;
6 Financieras;
7 Industriales, y
8 Inmobiliarias.
Estas clases de actividades son ejemplificativas y
no limitativas, pues se puede hablar de industrias
de transformacin, textiles, tursticas, ingenios
azucareros, recreativas, mineras, etc., en las cua-
les existen empresas pblicas, aunque cada vez
en menor nmero y muchas de ellas en liquida-
cin o venta.
Extincin de los rganos descentralizados y las
empresas de parlidpac6n estatal. Los entes pa-
raestataJes (organismos descentralizados y empre-
sas de participaci6n estatal), para su extind6n o
tiquidaci6n requieren de un aclo de derecho pbtico
de la" misma naturaleza del que los cre. Esto es,
debe ser una ley, un decreto o un acuerdo el que
ordene la eliminacin del rgano paraestatal o el
retiro de la participaci6n del poder pbtico en l,
segn haya sido creado por ley, decreto o acuerdo.
En el caso de decreto o acuerdo, se tendr en
cuenta la opinin de la secretara de hacienda y
crdito pblico Ylade la correspondiente coordina-
dora del sector (secretara o departamento). Lo
mismo suceder para la exposicin de motivos de
alguna iniciativa de ley, sin que en este caso dichas
opiniones sean requisitos para que prospere tal
iniciativa.
Como poltica definida recientemente, el estado
mexicano ha decidido vender o retirarse de una
gran cantidad de empresas pblicas que no consi-
dera estratgicas, prioritarias o redituables, de tal
manera que la actividad industrial y comercial de la
federaci6n se reduce drsticamente hasta llegar a
ser mnima.
Bibliografa (laseen. pbllen..
EMPRSTITO Contratos administrativos.
ENERGTICOS La cuesti6n energtica, uno de
los puntos centrales de la problemtica de nuestro
tiempo, est ntimamente relacionada con: a) El
ENERGTICOS
desarrollo tecnolgico propiciado por el control y
empleo masivo de la energa elctrica, y b) La degra-
dacin del ambiente provocada por el uso indiscrimi-
nado de hidrocarburos y otros rontaminantes.
Si bien Mxico es una nadn que no afronta los
problemas de otras que carecen de recursos petro-
leros, la situacin no es totalmente ideal, ya que,
aparte de los graves problemas de contaminacin,
es un elemento, el cual se estima que estar agotado
hacia el ao 2040. De ah la inaplazable bsqueda
y desarrollo de otras fuentes y sistemas energticos.
Ramn Martn Mateo ha escrito acerca de este
tema: "Una accin negativa sobre la naturaleza por
obra del hombre puede detectarse desde su apari-
cin en la bisfera, pero ha alcanzado dimensiones
preocupantes con lainstauracinde la era industrial
en que vivimos. 8 uso precisamentede combustibles
fsiles, masiva e indiscriminadamente utilizados para
alimentar el proceso, ha creado notables problemas,
energticos y ambientales a la vez, que han desembo-
cado en la crisis que hoy padecemos."
Un programa de "modernizacin energtica"
estuvo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo
1989-1994; ste a su vez sostiene que es innegable
la importancia de la energa en el crecimiento eco-
nmico, por otro lado, el aprovechamiento de las
fuentes energticas ha dado lugar a obras de in-
fraestructura, y su operacin ha propiciado el desa-
rrollo en la actividad nacional y que durante los
prximos aos, el abasto de energa ser indispen-
sable para alcanzar las metas de credmiento. Por
ello, resulta de importancia fundamental asegurar
la infraestructura necesaria para la generacin de
energa.
Los objetivos nacionales en materia de energa
(dentro de los que destacan tanto satisfacer la de-
manda nacional como ahorrar en su utilizacin)
requieren un ensanchamiento de la capacidad de
produccin y transformacin de hidrocarburos y el
aumento de inversiones para generar ms electrtd-
dad, de manera que las actividades econmica y
social no se frenen por limitaciones en la oferta. El
estado se reserva el campo de la elecbicidad para
servicio pblico.
Ser preciso incrementar los recursos utilizando
financiamiento pblico, privado y externo en los
trminos que establece la ley. A mediano plazo, se
buscar (a autosucencia tinancera en {a presta-
cin del servicio pblico de energa elctrica y con
una eficiencia operativa creciente. Tambin, en el
92
caso de los derivados del petrleo, as como en la
extraccin, se propiciar una mayor eficiencia y
la fijacin de precios congruentes con el valor de los
recursos incorporados en su proceso productivo.
En Mxico, el uso de energa por unidad de
produccinva enaumento. Ello obedece al proceso
de crecimiento, pero tambin es resultado de patro-
nes de consumo industrial que exceden a los que
se observan en las mismas ramas en los pases
avanzados. Ser preciso, en consecuencia, acom-
paar el crecimiento de la capacidad de produccin
de energticos con medidas que se traduzcan en el
aprovechamiento radonal y en el ahorro de los
mismos. Las empresas del sector energtico sern
las primeras en utilizar su potencial con cuidado,
procurando, al mismo tiempo, el uso ptimo de su
capacidad instalada. La racionalizadn en el con-
sumo requiere que los precios induzcan a un com-
portamiento social apropiado.
E Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 con-
duye, en lo que respecta al tema, que los criterios
a seguir en la ampliacin de la capacidad de pro-
duccin de los energticos son aquellos que tienden
a favorecer el aprovechamiento racional de las
fuentes primarias, los que evitan prdidas y desper-
dicios en la transformacin y distribucin, y los que
atienden el objetivo de utilizar eficientemente la
planta establecida, poniendo euidado en los pro-
gramas de conservacin y mantenimiento, as
como en las acciones para preservar el ambiente.
Fundamentoconstitucionalparael desarrolo de los
energticos. Las bases constitucionales relativas a
los energticos se encuentran en los arts. 27, prra-
fos tercero, cuarto, sexto, sptimo y octavo; 28,
cuarto prrafo y 73, frac. X, as:
La nacin tendr en todo tiempo el derecho de
regular, en beneficio social, el aprovechamiento de
los elementos naturales susceptibles de apropia-
cin, cuidar su conservacin y evitar su destruccin.
Corresponde al estado el dominio directo de todos
los minerales o sustancias que en vetas, mantos,
masas o yacimientos constituyan depsitos cuya
naturaleza Sea distinta de los componentes de los
terrenos, como los minerales utilizados en la indus-
tria; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno
slidos, lquidos o gaseosos, y el espado situado
sobre el territorio nacional, en la extensin y tnni-
nos que lije el oeTecno'irernacicne.
En los casos a que se refiere el prrafo anterior,
el dominio del estado es inalienable e imprescripti-
93
ble, y la explotacin, el uso o el aprovechamiento
de los recursos de que se trata, por los particulares
o por sociedades constituidas conforme a las leyes
mexicanas, no podr realizarse sino mediante con-
cesiones, otorgadas por el ejecutivo federal, de
acuerdo con las reglas y condiciones que establez-
can las leyes. Las normas legales relativas a obras
o trabajos de explotacin de los minerales y sustan-
cias a que se refiere el mismo prrafo; regularn la
ejecucin y comprobacin de los que se efecten o
deban efectuarse a partir de su vigencia, inde-
pendientemente de la fecha de otorgamiento de las
concesiones, y su inobservancia dar lugar a la
cancelacin de stas. El gobierno federal tiene com-
petencia para establecer reservas nacionales y su-
primirlas. Las declaratorias correspondientes se
harn por el ejecutivo, en los casos y condiciones
que las leyes prevean. Tratndose del petrleo y de
los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseo-
sos o de minerales radiactivos, no se otorgarn
concesiones ni contratos, ni subsistirn los que se
hayan otorgado y la nacin llevar a cabo la explo-
tacin de esos productos, en los trminos que sea-
le la ley reglamentaria respectiva. Corresponde
exclusivamente al estado generar, conducir, trans-
formar, distribuir y abastecer energa elctrica que
tenga por objeto la prestacin de servicio pblico;
en esta materia, no se otorgarn concesiones y el
estado aprovechar los bienes y recursos naturales
que se requieran para dichos fines.
Corresponde tambin a la nacin, el aprovecha-
miento de los combustibles nucleares para la gene-
racin de energa nuclear y la regulacin de sus
aplicaciones en otros propsitos. El uso de la ener-
ga nuclear slo podr tener fines pacficos.
El estado ejerce en une zona econmica exclu-
siva situada fuera del mar territorial y adyacente a
ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones
que determinen las leyes del congreso, dicha zona
se extender a doscientas millas nuticas, medidas
a partir de la lnea de base desde la cual se mide el
mar territorial.
No constituirn monopolios las funciones que el
estado ejerza de manera excluyente en las reas
estratgicas a {as que se refiere la constitud6n:
petrleo y los dems hidrocarburos; minerales ra-
diactivos y generacin de energa nuclear; electrici-
dad.
El congreso de la unn goza de competencia
para legislar en toda la repblica sobre hidrocarbu-
ros, minera, energa elctrica y nuclear.
ENERGfA ELCTRICA
Bibliografa recomendada
Constltucl6n Poltica de los Estados Unidos Mexica-
nos.
lALBADERE, Andr de, Tran de droit adminlstratlj, t. IV,
Se. ed., LGDJ, Paris, 1977.
Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica.
Ley Minera.
Ley Reglamentaria del art 27 Constitucional en el Ramo
del Petr61eo.
Ley Reglamentario del art 27 ConstitudonaJ en Materia
Nudear.
MAFrrfN MATEO, Ram6n, Nuevo derecho energtico, lnstl-
tuto de Estudios de Administracin Local, Madrid,
1982.
MARTfN RETORTILLO, Lorenzo, Energa nadear y derecho,
Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1964.
NovOAMONREAL, Eduardo, La naclonalizaci6n del petr6-
leo en Venezuela, Instituto de Investigaciones Jurdi-
cas, UNAM, Mxico, 1979.
"Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994", Diario Oficial
de la Federaci6n, 31 de mayo de 1989.
VILLAGRN KRAMER, Francisco, "Regmenes legales sobre
hidrocarburos en Latinoamrica", Estudios de dere-
cho eoon6mioo, vol. V, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, lINAM, Mxico, 1986.
Wll1(ER VEl.SQLJF2, Jorge, Introducci6n al derecho eccn-
mico, Harla, Mxico, 1995.
ENERGfA ELCTRICA En 1960, fue adicionado
el arto 27 constitucional para reservar al estado la
generacin y distribucin de la energa elctrica
como servicio pblico.
La energa elctrica puede obtenerse por medio
de la aplicacin, entre otros, de hidrocarburos,
carbn, agua y materiales nucleares. En Mxico, el
mayor volumen se produce en hidroelctricas y
termoelctricas.
Corresponde a la federacin generar, condu-
cir, transformar, distribuir y abastecer la energa
elctrica que tenga por objeto la prestacin de
este servicio pblico; en dicha materia no se
otorgarn concesiones a los particulares y la na-
cin aprovechar, mediante la Comisin Federal
de Electricidad, los bienes y recursos naturales
que se requieran para esta empresa. No se con-
sidera servicio pblico el autoabastecimiento de
energa elctrica para satisfacer intereses particu-
lares, individualmente considerados (plantas de
luz de emergencia en escuelas, hospitales, comer-
cios; as como la produccin y venta de acumu-
ladores, bateras y pilas).
La prestacin del servicio pblico de energa
elctrica abarca:
ENERGfA NUCLEAR
la planead6n del sistema elctrico del pas;
la generacin, conduccin, transformacin,
distribucin y venta de energa elctrica, y
la realizacin de las obras, instalaciones y tra-
bajos que requieran la planeaci6n, la ejecucin,
la operacin y el mantenimiento del sistema
elctrico del pas.
A la Comisin Federal de Electricidad (ccse) le
corresponde:
1 Prestar el servicio pblico de energa elctrica;
2 Proponer a la secretara programas Yproyec-
tos en materia de electricdad;
3 Importar y exportar, en exclusiva, energa
elctrica;
4 Formular y proponer al ejecutivo federal los
programas de operacin, inversin y financia-
miento que requiera la prestacin del servicie
pblico de energa elctrica;
5 Promover la investigacin cientfica y tecnol-
gica en materia de electricidad;
6 Fomentar el desarrollo y la fabricacin de
equipos y materiales para el servicio pblico
de energa elctrica, y
7 Celebrar convenios o contratos con los gobier-
nos de las entidades federativas y de los mu-
nicipios, con entidades pblicas y privadas o
personas fsicas, para la prestacin del servicio
pblico de enerce elctrica.
De las disposiciones de la Ley del Servicio Pblico
de Energa Elctrica, concernientes a la relacin con
los usuarios, es de inters el arto26 que establece:
La suspensin del suministro de energa elctrica
deber efectuarse en los siguientes casos:
Por falta de pago oportuno de la energa
elctrica durante un periodo normal de fac-
turacin;
11 Cuando se acredite el uso de energa elc-
trica a travs de instalaciones que alteren o
impidan el funcionamiento normal de los
instrumentos de controlo de medida;
III Cuando las instalaciones del usuario no cum-
plan las normas tcnicas reglamentarias, y
IV Cuando se compruebe el uso de energa
elctrica en condiciones que violen lo es-
tablecido en el contrato respectivo.
Fuentes alternas para generar electricidad.
ENERG[A NUCLEAR Fuerza obtenida al desarro-
llar elementos radiactivos.
94
Al finalizar la segunda guerra mundial (1945),
empieza a acentuarse la investigacin y aplicacin
de la energa nuclear. En nuestro pas, en 1976, se
incorpora al texto constitucional la exclusividad de
la federacin en la produccin de esta forma ener-
gtica; en 1988, se pone en marcha la primera
planta nucleoelctrica (Laguna Verde, en el estado
de Veracruz).
El uso de la energa nuclear slo tendr fines
paccos, en cumplimiento de lo establecido en la
constitucin poltica, El ejecutivo federal dictar las
disposiciones reglamentarias a que se sujetar el
uso energtico y no energtico de Jos materiales
radiactivos.
Los minerales radiactivos son propiedad de la
nacin; y su explotacin y beneficio no podr ser
objeto de concesin o contrato.
Para la exploracin, la explotaciny el beneficio
de los minerales radiactivos, la secretara de energa
otorgar las asignaciones correspondientes a los
rganos pblioos previstos en la ley. Estas asigna-
ciones incluirn, tambin a los minerales no radiac-
tivos asociados.
Es competencia de la secretara de energa:
1 Fijar los lineamientos relativos al aprovecha-
miento y desarrollo de la energa y tecnologa
nucleares, de acuerdo con la poltica nacional
de energticos;
2 Impulsar, vigilary, ensucaso, aprobar losprogra-
mas de trabajo relacionados con los minerales
radiactivos, a fin de que sean congruentes con
los programas y proyectos de investigacin,
aplicacin en la generacin de energa y de-
sarrollo de la industria nuclear;
3 Regular la seguridad nuclear y fsica, y las
salvaguardias, as como vigilar su cumpli-
miento;
4 Realizar las diversas etapas del ciclo de com-
bustible nuclear, y su reprooasamiento, excep-
to el quemado, y concertar y supervisar
aquellas que no sea posible efectuar en el pas;
5 Llevar a cabo la importacin y exportacin de
materiales y combustibles nucleares, con la
intervencin que corresponda a otras depen-
dencias;
6 Establecer la poltica de investigacin y del
desarrollo tecnolgico en la industria nuclear'
7 i ener a sucargo e1 alrnacenarreruo, t r a n s p o r ~
te y depsito de combustibles nucleares y de
desechos radiactivos;
95
8 Autorizar a losorganismos pblicos correspon-
dientes el abnacenamiento temporal de coro-
bustbles nucleares y de desechos radiaCtivos;
9 La responsabilidad de la observacin de los
tratados internadonales suscritos en materia
nuclear. en el mbito de su competencia, y
10 Autorizar el emplazamiento, el diseo, la cons-
trucdn, la operacin, la modificacin, el cese
de operaciones, el cierre definitivo y el des-
mantelamiento de las instalaciones nucleares
y radiactivas.
Conforme al arto 11 de la Ley Reglamentaria del
Art.27 Constitucional en Materia Nuclear, la indus-
tria nuclear abarca:
1 Lasfases del ciclo de combustible comprendi-
das desde la refinacin hasta antes del quema-
do del mismo, o sea, hasta la fabricacin de
elementos combustibles, incluido, en su caso,
el enriquecimiento del uranio;
2 El quemado, o sea el aprovechamiento de los
elementos combustibles con fines energticos
que resulta en la generacin de elecbicidad o
en otro uso del calor liberado;
3 El reprocesamiento de combustible;
4 Las ttimas fases del ciclo de combustible,
incluso el almacenamiento del combustible
irradiado de los desechos radiactivos deriva-
dos del reprocesamiento;
5 La produccin de agua pesada y su uso en
reactores nucleares;
6 E diseo de los sistemas nucleares de sumi-
nistro de vapor;
7 El diseo y la fabricacin de los equipes y
componentes del sistema nuclear de suminis-
tro de vapor de centrales nucleoelctrlcas y
otros reactores nucleares;
8 La produccin y apllcadones de radioisto-
pos, as como el procesamiento, el acondicio-
namiento y la disposicin final de sus residuos
radiactivos, y
9 El diseo, la fabricacin y el empleo de reac-
tares nucleares y fuentes de radiacin para la
investigacin y el desarrollo tecnolgico.
Segn Ie Jey. Joseguridad esprimordial en todas las
actividades que involucran a la energa nuclear y
deber tenerse en cuenta desde la planeacin, el di-
seo, la construccin y la operacin hasta el cierre
definitivo y desmantelamiento de las instalaciones
nucleares y radiactivas, as como en las disposldo-
nes y destino final de todos los desechos; la define
ESTADIsTICA y DATOS GEOGRFICOS
como el conjunto de acciones y medidas encami-
nadas a evitar que los equipos, materias e instala-
ciones nucleares y su funcionamiento constituyan
riesgos para la salud del hombre y sus bienes, o
deterioren la calidad del ambiente.
S inicio de las tareas gubernamentales en el
campo de la energa nuclear ha provocado reaccio-
nes desfavorables de parte de grupos ecologistas,
lo que ha propiciado el surgimiento de nuevas
asociaciones de esa corriente y el fortalecimiento de
las ya existentes.
Se trata, en todo caso, de una fuente de energa
que adems de altamente peligrosa es costosa en
exeso y nos hace ms dependientes de tecnologa
extranjera; sta es, adems, anticuada.
Bibliografa recomendad.: vase en Energticos.
ENTIDADES FEDERATIVAS Estados de la fe-
deradn.
ENTIDADES PARAESTATALES Descentrali-
zacin administrativa.
ESQUILMOS Segn el Diccionario de la Real Aca-
demia de la Lengua Espaola, esquilmo significa
"Frutos y provechos que se sacan de las haciendas
y ganados", y como connotacin mexicana seala:
''provechos accesorios de menor cuanta que se
obtienen del cultivo o de la ganadera". Esta idea,
trasladada al derecho administrativo, se refiere a un
modo de adquirir bienes por parte del estado: la
captacin de desechos industriales o urbanos para
su reciclaje o utilizacin
La figura esquilmos est, al menos en nuestro
pas, en una etapa incipiente; en materia minera
(conocidos como" terreros") tiene alguna impor-
tancia. I
ESTADfSTICA y DATOS GEOGRFICOS Contar
con adecuada informacin geogrfica y estadstica
es necesario, como presupuesto metodolgico.tan-
to para la preparacin del plan de desarrollo como
para la toma de decisiones administrativas (en los
entes pblicos y en los particulares).
Actualmente, la estadstica y los datos geogrfi-
cos estn regulados por la Ley de Informacin
Estadstica y Geogrfica, publicada el 30de diciem-
bre de 1980, en vigor al da siguiente y reformada
segn decreto aparecido en 21 Diario Ofidal del 12
de diciembre de 1983; este ordenamiento abrog
ESTADfsTICA y DATOS GEOGRFICOS
la Ley Federal de Estadstica del 31 de diciembre
de 1947; el dispositivo primeramente mencionado
es de orden pblico e inters social, lo aplica la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para coor-
dinar a: dependencias y entidades de la administra-
cin pblica (en cada una de las cuales existir una
unidad encargada de esos aspectos), a estados y
municipios por medio de convenios de coordinacin.
La ley que se comenta regula, fundamentalmen-
te, dos cuestiones:
al Estadstica general del pas, que se refiere a
datos cuantitativos relativos a diversos aspec-
tos de la realidad y actividades nacionales, y
b) Informacin geogrfica referente a las condi-
ciones fsicas de nuestro territorio nacional.
Respecto a la elaboracin e idoneidad de la esta-
dstica nacional, los censos constituyen un instru-
mento esencial.
El censo, inventario cuantitativo y cualitativo de
determinado recurso o elemento del estado, se ha
dado desde hace milenios; en la antigedad se
utiliz casi esclusivamente para fines fiscales, de ah
su impopularidad de la cual goza an en nuestra
poca; sin embargo, el censo es importante para
que la sociedad conozca sus recursos, carencias y
su propia dimensin.
Se ha estimado que todo censo debe tener los
siguientes elementos:
1 Simultaneidad. Es decir, que se realicen a
una fecha determinada y el conteo se efecte
en un solo da o, cuando menos, consideran-
do las situaciones y los recursos a un mismo
momento;
2 Generalidad. Consiste en que comprenda a
todos los individuos o todas las unidades ob-
jeto del censo toda la poblacin, todas las
industrias, todos los comercios, etctera, y
3 Periodiddad. O sea, se realice en lapsos re-
gulares, cada cinco o diez aos, etc. En oca-
siones, los conflictos armados, las calamida-
des pblicas o la ineptitud gubernamental,
hacen que se rompa este importante principio
de la actividad censal.
La ley establece que los censos estarn referidos a
cuestiones econmicas, demogrficas, sodales, de
recursos naturales y distribucin de la poblacin.
De acuerdo con el reglamento de la ley antes
mencionada, habr los siguientes tipos de censos:
a) Poblacin y vivienda, y
96
b) Econmicos.
El primerose efectuar cada 10aos y los segundos
cada 5 aos.
Opera un Registro Nacional de Informacin
Geogrfica y un Registro de Personas Morales; en
este ltimo debern inscribirse todas las personas
Jurdicas rolectivas pblicas y privadas (excepto par-
tidos polcos),que sean informantes para efectos de
laley.
Existe, adems el Instituto Nacional de Estads-
tica, Geografa e Informtica, creado por decreto
del 25 de enero de 1983.
La informacin que va a ser proporcionada a la
administracin pblica tiene las siguientes caracte-
rsticas:
1 Obligatoriedad;
2 Gratuidad en los trminos del arto So. consti-
tucional;
3 Veracidad;
4 Confidencial no es un medio de prueba contra
el informante y la autoridad no la puede utili-
zar sino para cuestiones estadsticas y geogr-
ficas;
5 Verificable por parte de la secretara a travs
,
de una visita domiciliaria, y
6 Concordanda internacional de conformidad
ron lasreglas que al respecto fijen los organis-
mos y tratados internacionales.
La ley en estudio prev los siguientes programas de
desarrollo de estadstica y de informacin geogrfi-
ca, indicando a sus responsables:
nadonal: Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico;
sectoriales: secretara o departamento de
estado, cabeza de sector;
regionales: estados y municipios, y
especiales: segn correspondan conforme a
su propia naturaleza.
Existen unos grux>s colegiados llamados comits
tcnicos de estadstica y de informacin geogrfica,
integrados por los jefes de las unidades administra-
tivas encargadas de esta materia, el coordinador del
sector o el gobernador, en su caso, y los jefes esta-
tales de informacin, cuando as proceda; estos
comits son:
COm\ts. -s <:\R.
informacin geogrfica. Encargados de elabo-
rar el programa nacional;
97
comits tcnicos sectoriales de estadstica y de
informacin geogrfica. Intervienen en la
elaboracin del programa sectorial correspon-
diente;
comits tcnicos regionales de estadstica y de
informacin geogrfica. Participan en la elabo-
racin de los programas nacional y regionales, y
comits tcnicos especiales de estadstica y de
informacin geogrfica. Para los programas
especiales.
Se contempla como sancin nicamente multa, por
violaciones a las dsposicones de la ley y su regla-
mento.
ESTADO Cuerpo poltico de una nacin (D. E. M.
M. Alonso).
Podemos considerar que la aparicin del estado
nacional es.relativamente reciente en la historia de
la humanidad, pues emerge en el siglo XII, en
Europa, cuando es identificado como una nueva
forma de organizacin poltica, la cual surge y se va
desarrollando en las sociedades de la poca, con-
forme sus necesidades y limitaciones especficas, se
consolida a lo largo de un proceso que alcanza al
siglo XIX y que an contina avanzando en nuestros
das, en busca de su perfeccionamiento.
Hablar del origen, la integracin y las tareas del
estado es entrar en un rea polmica, en razn de
la gran cantidad de acepciones generadas por los
expertos en la materia, quienes pretenden describir
con exactitud este fenmeno, el cual ha sido un
protagonista importantsimo de la vida social, y que
se hace presente en los aspectos ms insignificantes
de la cotidianeidad mediante mecanismos de con-
trol que se renuevan de acuerdo con la creciente
complejidad de las relaciones humanas.
Para alcanzar esta relevancia, el estado, en su
fase moderna, tuvo que trascender, y enterrar a las
viejas estructuras polticas que le precedieron (los
feudos principalmente), para lo que se valide losnue-
vos valores e intereses que conformaron al Renac-
mieuto (siglo xv) y que ubicaron al hombre como
centro del universo.
En esta larga pugna (del estado contra las aejas
estructuras), el derecho ha caminado de la mano
de aqul, como una fuerza opuesta al sistema de
privilegios propios de la forma antigua de organiza-
cin poltica; el derecho evoluciona con el estado y
se vincula con l, cada da ms, hasta llegar a
confundirse con l, al grado de ser considerados,
ESTADO
por algunos tericos (con Kelsen a la cabeza), una
misma cosa; en efecto, ellos afirman que el estado
no es sino la expresin jurdica de la sociedad.
Por no ser objeto de nuestra disciplina, no es
posible entrar, en detalle, en el estudio de la pol-
mica sostenida en cuanto a la relacin estado y
derecho, adems de que para los fines perseguidos
en este texto nos basta con su enunciacin.
Resulta imprescindible destacar la importancia
del derecho como factor de organizacin del esta-
do, ya que es l quien asigna atribuciones a los
entes estatales, establece sus mecanismos de ac-
cin, y les fija los lmites conforme a los cuales
deben conducirse en su contacto con los particula-
res, asimismo, l organiza a la comunidad al esta-
blecer las bases sobre las que se da su interrelacin.
Para realizar sus funciones, el estado tiene la
posibilidad de imponer sus mandatos por medio de
la fuerza, que l mismo ha institucionalizado, y que
es lo que distingue al derecho de los otros sistemas
normativos.
Concepto. A ttulo ilustrativo damos la definicin
de Rafael Bielsa:
EJ estado es la organizacin jurdica de la nacin, en
cuanto es sta una entidad concreta, material, com-
puesta de personas y de territorio.
La prodigalidad de conceptos en este punto, es
tan variada como los criterios que han servido de
base para formularlos, razn por la cual se ha
optado por acogerse al tradicional concepto jurdi-
co de Jellinek, quien lo define como:
La corporacin formada por un pueblo dotada de un
poder de mando originario y asentada en un determi-
nado territorio.
Elementos del concepto. De la definicin de Georg
Jellinek podemos inferir que son tres los elemen-
tos fundamentales que conforman al estado:
Poblacin. Integrada por los hombres que se
encuentran organizados en tomo al propio estado.
'errttorto. Espacio vital de la poblacin en el
cual el estado excluye cualquier otro poder superior
o igual al suyo y que, a la vez, es el mbito dQ;
aplicacin de las normas expedidas por sus rganos
competentes.
Poder. Esla capacidad de imponer la volun-
tad propia, a s mismo y a los dems. Enel caso del
estado, esta voluntad se manifiesta mediante las
normas jurdicas, dicha voluntad cuenta con la
ESTADO
posibilidad de ser acatada incluso con la interven-
cin de la llamada fuerza pblica, monopolizada
sta por el estado; Max Weber ha definido a este
fenmeno como poder legal.
Muchos ratadstas induyen otros elementos que
consideran esendales como: la soberana, el orden
jurdico. la unidad, etc., pero consideramos que
stos se encuentran implcitos en los anteriores.
Basamento del estado. La necesidad de observar
una liga entre el concepto de persona jurdica y su
aplicacin al fenmeno del estado, as como la
estructura y formas de organizacin que lo caracte-
rizan, nos lleva a plantear algunas cuestiones pre-
vias.
Para no ser reiterativos en la exposicin, en este
lugar no abordaremos en detalle la estructura y
formas de organizacin de las personas de derecho
pblico.
Sin embargo, habremos de encauzar nuestro
vocablo reseando brevemente el proceso de for-
macin de estas personas jurdicas de derecho p-
blico, para lo que tornamos como base la
descripcin de algunos de sus aspectos sociopolti-
cos o bien las elaboraciones tericas ms repre-
sentativas que con ese motivo se han formulado.
Iniciemos por indicar que el estado, cuyo con-
cepto ya lo anotamos, no es un ser que exista por
s mismo y con voluntad propia, ms bien es un
fenmeno que se da en el seno de la sociedad,
consistente en el hecho de que algunos, o la mayo-
ra o la totalidad (cuando menos idealmente), dic-
tan e imponen el orden jurdico que regir la
conduela de los hombres que se hallan unidos
dentro de una determinada extensin territorial.
Dicha imposicin, sustentada en el poder supre-
mo del estado, no es aceptada de manera mecni-
ca, pues implica y exige crear y mantener entre los
individuos un consenso favorable, as como sus
correspondientes instituciones.
No podra ser de otro modo, pues la supremaca
del estado no ha de mantenerse de forma autom-
tica, ni por la amenaza ni por la violencia fsica
desnuda, de ello los antecedentes histricos son
prolijos.
Anuestro juicio, esta tesis tiene como preceden-
te a los contractualistas [Hobbee Y Roueseau,
entre otros], quienes sustentaban ql1e el hombre,
ante los inconvenientes de su socializacin, decide
establecer un pacto con sus congneres para as
98
garantizar el bien de todos, a efecto de lo cual
renuncian a una parte de su libertad.
Para Juan Jacobo Rousseau, es en el pueblo
donde reside la verdadera soberana, pues ste,
como emisor de una "voluntad general" (que no es
la suma de las voluntades individuales), cambia su
libertad natural por su libertad civil, voluntad, por
otra parte, que deriva del contrato social, y en cuya
virtud la misma puede ser impuesta al individuo,
mediante la fuerza, cuando se niegue a acatarla.
Cabe sealar que para Rousseau la ''voluntad
general" constituye un acto puro del pensamiento,
el cual razona al margen de las pasiones humanas
y de los intereses individuales o de grupo, es la
voluntad segn la verdad, voluntad que no necesa-
riamente est identificada con la opinin de la
mayora, sino con la razn, siempre dirigida sta
hacia el bien comn.
As, el autor ginebrino sentencia que, cuando el
gobernante no observa los dictados de la ''voluntad
general" y acta en contra del bienestar comn, ha
dejado de representar al pueblo que lo eligi (o que
lo acepto); el modelo de estado al que aspiraba
Rousseau es aqul en el que gobernante y qober-
nado son una misma cosa.
En este ambiente cultural. un contemporneo
del creador del contrato social, Montesquieu. des-
tacado representante de la ilustracin francesa,
cuya obra mas conocida es El espritu de las leyes
(1748), y quien fuera admirador del parlamentaris-
mo ingls, sostiene que la libertad implica la sepa-
racin de poderes en los rganos legislativo,
ejecutivo y judicial; John Locke ya lo haba pro-
puesto con anticipacin, pero de manera distinta.
Esta distribucin del poder estatal garantiza que
los rganos en los cuales reside, obren como con-
trapesos entre s, con lo que se evita el abuso
tirnicode la fuerza y, por ende, se logra que dichos
rganos acten conforme a la ley de acuerdo con
la "voluntad general".
Opinamos, a manera de corolario, que en esen-
cia stas son las ideas que sustentan la repre-
sentatividad de las personas jurdicas de derecho
pblico, es dedr, en la <l voluntad general"I la cual
deriva de la tesis que reza que la soberana COrres-
ponde al pueblo de manera exclusiva, y que ste se
ve representado en el ejercicio del poder, por sus
gobernantl2S, ce dnuo se OT-
ganicen los entes, por cuyo medio aqullos efecten
sus tareas.
99
La personalidad del estado. La concepcin de
persona jurdica adoptada .en este libro, lleva a
concluir que efectivamente es el orden jurdico el
que atribuye a los individuos o a ciertas agrupacio-
nes de stos, la capacidad para tener derechos y
asumir obligaciones; la personalidad jurdica del
estado (como persona colectiva) nace nica y ex-
clusivamente cuando el orden legal ha detenninado
el correspondiente reconocimiento.
Esta afirmacin se ve apoyada en que el con-
cepto comentado es, por definicin, de carcter
jurdico y slo puede provenir de un orden legal
creado por el estado, mediante el establecimiento
de las bases sobre las cuales se desarrollar su
actuacin y la de su poblacin. fijan dichas bases
los lmites de tal actuacin, los cuales no podrn ser
transgredidos vlidamente ni por el propio estado.
Cabe sealar que nos encontramos ante un estado
de derecho (la fase ms evolucionada de la organi-
zacin poltica).
Aunque parezca arriesgado nuestro plantea-
miento, consideramos que desde el punto de vista
legal, el estado figura como la persona jurdica
primigenia de todos tos sistemas de derecho vgen-
tes; ya que es a l al que le ha correspondido
crearlos, para lo que comienza por legitimarse a s
mismo por medio de eUos. De tal suerte que su
capacidad legal para ser sujeto de derechos y obli-
gaciones derivar de laley. Por razones de mtodo,
y de acuerdo con nuestra legislacin, se ha acepta-
do que dicha capacidad proviene del derecho p-
blico, no obstante Jo discutible que resulta esta
afirmacin porque, como se ha sostenido, parte en
dos al sistema del derecho (derecho pblico y de-
recho privado), lo que ya no es universalmente
admitido.
La personalidadjurdica del estado: dos personali-
dades o una sola provista de dos voluntades. La
incursin del estado en actividades que antes esta-
ban reservadas de manera exclusiva a los particu- ~
lares, as como la propia necesidad de acogerse
.normas de derecho privado en sus relaciones con
la poblacin, ha planteado la problemtica de dlu-
ddar 51el estado cuando se relaciona en un plano
de igualdad con los ciudadanos, por ejemplo, con
motivo de una compraventa, lo hace ostentndose
como un simple particular y, por tanto, con una
personalidad jurdica de derecho privado, o bien lo
hace sin despojarse de su investidura de ente sujeta
al derecho pblico.
ESTADO
Esto nos lleva a mencionar la controversia que
ha ocupado la atencin de la doctrina durante un
buen tiempo y que se centra en detenninar si el
estado cuenta con dos personalidades jurdicas
(una de derecho pblico y otra de derecho priva-
do), o bien, con una sola personalidad, la cual se
manifiesta en dos aspecios o voluntades, segn la
circunstanda en que aqul le toque actuar.
En dicha divergencia de opiniones, se puede
observar como fondo, la gran disputa todava sin
resolver por parte de los especialistas, disputa radi-
cada en torno a la divisin misma entre derecho
pblico y derecho privado, tema que se trata en
derecho pblico (vase); ahora, bstenos con ex-
presar que esta sistemtica aplicada al estudio det
derecho, retomada y enriquecida por Kant, no ha
sido aceptada de manera universal, pues se le
opone a ella la idea de que toda norma jurdica es
por su naturaleza de derecho pblico, ya que la
misma siempre emana del estado; esta polmica ha
venido a complicarse con el surgimiento, relativa-
mente reciente, del llamado derecho social.
Bibliografa recomendada
ARNIZ AMIGO, Aurora, Ciencia del estado, t. 1, Antigua
Librera Robledo, Mxico, 1959.
__ ,tico y estado, 2a. ed., Universidad Nacional Aut-
noma de Mxico, Mxico, 1975.
BIElSA, Rafael, Derecho administrativo, t. 1, e. ed., La
Ley, Buenos Aires, 1964.
608810, Norberto y MATIEuca, Ncole, Diccionario de
poltica, Siglo XXI, Mxico, 1981.
CAPl.ESTON, Freedertck, Historia de lafilosofa, t. 6, 4a. ed.,
Ariel, Mxico, 1983.
CERRONI, Umberto, Introduccin a! pensamiento poltico,
128. ed., Siglo XXI, Col. Mnima, nm. 4, Mxico, 1981.
CUI:."VA, Mario de la, La Idea del estado, 2a. ed., Unlvers-
dad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1980.
HeGEL, G. F., Filosofa del derecho, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Col. Nuestros clsicos, nm. 51,
Mxico, 1975.
HE\l..fR, Hennan, Teora del estado, 7a. reimp., Fondo de
Cuhura Econmica, Mxico, 1974.
JaUNEK, George, Teora genera! del estado, 2a. ed.,
Albatros, Buenos Aires, 1978.
f<AJ:1.AN, Marcos, Estado y sociedad, Universidad Nacional
Autnoma de M ~ \ c o , Mxico, 1980.
KELs8'l, Hans, Teora pura del derecho, lOa. ed., Eudeba,
Buenos Aires, 1971.
MONTESQUIEU, Charles de Scondat, El espritu de las leyes,
SARPE. Col. Losgrandes pensedcres, Espaa,l984.
P1R8'lNE, Henrt, Historia econmica y social de la Edad
Media, loo. remp., Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1980.
ESTADO CENTRALISTA O UNITARIO
WEBER, Max, El poltico y el cientfico, 4a. ed., Premi,
Mxico, 1984.
XJRAU, Ramn, Introduccin a la filosoffa, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1983.
ESTADO CENTRALISTA O UNITARIO En contra-
poscn al federal, esta forma de organizacin
poltica se refiere al estado que no se ha integrado
mediante una federacin Y. por ende, conserva su
autonoma y soberana plenas de manera unifica-
da, por ejemplo, la Repblica de Colombia.
ESTADO DE DERECHO Como avance del estado
moderno, consolidado a mediados del siglo >N,
surge el llamado estado de derecho, en que la nota
fundamental es la igualdad ante la ley, el someti-
miento de todos a sta, induido el propio estado;
dicha ley debe estar ceida a la voluntad general de
la sociedad y a su inters mayoritario.
Se considera que el estado de derecho se afirma
a fines del siglo XVII y durante el XVIII, con las teoras
de John Locke, J. J. Rosseau y Montesquieu,
as como con la Revolucin francesa (1789).
ESTADO FEDERAL Es aquel constituido por va-
rios estados originalmente independientes o aut-
nomos que han supeditado el ejercicio de sus
soberanas a la del nuevo estado federal. Un ejem-
plo clsico de ste es el de la integracin de las
antiguas colonias inglesas en nuestro continente,
para conformar a los Estados Unidos de Amrica.
ESTADO LIBERAL Liberalismo econmico.
ESTADO MAYOR El estado mayor presidencial,
cuya competencia est contemplada en la legisla-
cin militar, auxilia y asesora al presidente de la
repblica en su carcter de jefe supremo de las
fuerzas armadas, y tiene a su cargo la seguridad del
jefe de estado. Se trata de un rgano colegiado,
integrado por oficiales de alta graduacin del ejr-
cito y armada. El 4 de abril de 1986 se public el
vigente Reglamento del Estado Mayor Presidencial.
Su naturaleza jurdica es la de una comisin nter-
secretarial.
ESTADO POLlCrA Por estado polica puede en-
tenderse: aJ las primeras sociedades polticas ante-
riores al estado surgido en el siglo XV europeo y b)
el liberalismo inicial de los siglos XVIII YXIX.
100
a) En la primera acepcin, se seala que desde
la aparicin de las incipientes formas estatales
el poder pblico conlleva implcita su con-
dicin de polica o guardin de la sociedad.
As, el estado en la civilizacin grecolatina se
encarga fundamentalmente de legislar, hacer
la guerra y mantener la tranquilidad pblica;
persigue la armona en las relaciones de los
particulares manteniendo un sistema escla-
vista sin que surjan actividades significativas
en materia de servicios pblicos y econmicos
de parte del gobierno, y
b) El liberalismo surge como una reaccin frente
al mercantilismo y ante la autocracia de las
monarquas en los siglos XV a XVIII. La idea
fundamental en esta segunda concepcin del
estado polica, es que se deje actuar libre-
mente a los particulares, y que la sociedad
poltica se limite nicamente a vigilar que las
acciones de tul particular que no daen o in-
vadan lalibertadde otro. Elestado, se dice, debe
dejar hacer, dejar pasar, traduain literal del
conocido essez-passer de los
fisicratas.
Bibliografa recomendada: vase en Redoria econ6-
mica.
ESTADOS DE LA FEDERACiN Antecedentes.
El estado mexicano es un estado federal; esto sig-
nifica que est integrado de varias partes llamadas
estados o entidades federativas.
El estudio, en cuanto al origen y la naturaleza,
deesos estados miembros de la federacin mexica-
na, corresponde a asignaturas distintas de la nues-
tra. Sealemos sin describirla, la interminable
polmica acerca de si los Estados Unidos Mexica-
nos, son o no, una federacin verdadera, o si se
trata nicamente de una divisin artificial de un
estado unitario en entidades federativas.
Es indudable que desde tiempos prehispnicos,
el actual territorio nacional no fue asiento de una
sola sociedad poltica, sino que hubo diversidad de
culturas y que durante la colonia, el pas compren-
da varias demarcaciones establecidas con fines
militares, tributarios y religiosos.
Iniciado el periodo independiente, el acta cons-
titutiva de la federacin, de 3 de febrero de 1824,
estableci en su arto70. que:
Los estados de la federacin son por ahora los
siguientes:el de Guanajuato; el interno de Occ-
101
dente, compuesto de las provincias de Sonora y
Sinaloa; el interno de Oriente, compuesto de las
provincias de Coahuila, Nuevo Len y los Tejas;
el interno del Norte, compuesto de las provin-
das de Chihuahua, Durango y Nuevo Mxico;
el de Mxico; el de Michoacn; el de Oaxaca; el
de Puebla de los ngeles; el de Quertaro; el de
San Luis Potos; el de Nuevo Santander, que se
llamar de las Tamaulipas; el de Tabasco; el de
TIaxca1a; el de Veracruz; el de Jalisco; el de Yu-
catn, el de los Zacatecas. Las Californias y el
partido de Colima (sin el pueblo de Tonila,
que seguir unido de Xalisco), sern por aho-
ra territorios de la federacin, sujetos inmedia-
tamente a los supremos poderes de ella.
Ese mismo ao, 1824, la primera constitucin
federal de Mxico estableci que:
Las partes de esta federacin son los estados y
territorios siguientes: el estado de las Chiapas, el
de Chihuahua, el de Coahuila y Tejas, el de Du-
rango, el de Guanajuato, el de Mxico, el de
Michoacn, el de Nuevo Len, el de Oaxaca, el
de Puebla de los ngeles, el de Quertaro, el de
San Luis Potos, el de Sonora y Sinaloa, el de Ta-
basco, el de las Tamaulipas, el de Veracruz, el
de Jalisco, el de Yucatn, el de los Zacatecas;
el territorio de la Alta California, el de la Baja
California, el de Colima y el de Santa Fe de
Nuevo Mexico. Una ley constitucional fijarel
carcter de Tlaxcala.
El arto 43 de la constitucin poltica del 5 de
febrero de 1857, respecto a las entidades f e d e r ~ t i .
vas indicaba lo siguiente:
Las partes integrantes de la federacin son: los
estados de Aguascalientes, Colima, Chiapas,
Chihuahua, Durango, Guanaiueto; Guerrero,
Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo Len y Coa-
huila, Oexeca, Puebla, Quertaro, San Luis Po-
tos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas,
Tlaxcale, Valle de Mxico, Veracruz, Yucatn,
Zacateces y el territorio de la Baja California.
A raz de la larga y compleja lucha entre federa-
listas y centralistas desatada en los primeros aos
del Mxico independiente, se produjeron, bsica-
mente dos textos constitucionales de corte centra-
lista, los cuales eliminaron, desde luego, las
entidades federativas; al respecto dichos textos se-
alaban lo siguiente:
ESTADOS DE LA FEDERACiN
Siete leyes constiludonales, de 1836:
El primer congreso... har la divisin del terri-
torio en departamentos por una ley, que ser
constitucional.
Bases orgnicas de la repblica mexicana, de 1843:
Art 20 El territorio de la repblica comprende
lo que fue antes virreinato de Nueva Espaa,
capitana general de Yucatn, comandancia de
las antiguas provincias internas de Oriente y
Occidente, Baja y Alta California, y las Chiapas,
con los terrenos anexos e islas adyacentes en
ambos mares.
Art 40 El territorio de la repblica se dividir
en departamentos, y stos en distritos, partidos
y municipalidades...
En la constitucin de Quertaro (5 de febrero de
1917), se confirma el sistema federal para el estado
mexicano.
El texto actual del arto 43 de la carta magna, prev:
Las partes integrentes de la /ederadn son los
estados de Aguascalientes, Baja California, Baja
California Sur, Campeche, Coahuila, Colima,
Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato,
Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn,
Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaoo, Puebla,
Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potosf, Si-
naloo, Sonora, Tabasco, Tomoutpos, Tlaxcala,
Veracruz, Yucatn, Zacateca') y Distrito Federa/.
Laltima reforma a este artculo tuvo lugar el 8
de octubre de 1974, por cuyo medio Baja Califor-
nia Sur y Quintana Roo se convirtieron en estados,
as como elimin la posibilidad de que existan
territorios federales, lo que antes estaba previsto;
este arto 43 es una consecuencia del arto 40 de la
propia ley suprema que declara:
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en
una repblica representativa, democrtioo, fede-
ral, compuesta de estados libres y soberanos en
todo /0 concerniente a su rgimen interior; pero
unidos en una !ederadn establedda segn los
prindpios de esta ley jundamemo.
Caractersticas:
1 Son entes autnomos, y no libres y soberanos
como indica la constitucin, pues ello implica-
ra ser pases independientes;
2 Poseen personalidad y patrimonio propios;
3 Cuentan con rganos de gobierno legislativo,
ejecutivo y judidal;
ESTADOS DE LA FEDERACiN
4 Poseen un mbito de actuacin tanto por
materia como por territorio;
5 Lescorresponden todas las materias no cedidas
a la federacin, ni reservadas a los municipios.;
6 Los rganos locales de gobierno no tienen
ningn nexo jerrquico con el gobierno fede-
ral, directa ni indirectamente;
7 La constitucin federal les impone ciertasmo-
dalidades y limitaciones para su organizacin
interior;
8 Cuentan con constitucin y leyes de carcter
local, y
9 Existe igualdad, para todas ellas, en cuanto a
naturaleza, derechos y obligaciones.
Aunque la constitucin incluye al Distrito Federal
como parte de la federacin, no le son aplicables
todas las caractersticas anteriores, pues conforme
a los artculos 73 y 122, su rgimen jurdico es
especial.
Administradn pblica. Los estados de la federa-
cin cuentan con todo un basamento jurdico pol-
tico similar al federal, el cual se encuentra apoyado
en la constitucin de la repblica y en la del propio
estado, y comprende un rgano legislativo, un po-
der judicial y poder ejecutivo.
El poder ejecutivo local se deposita en un solo
individuo, el cual se denominar gobernador; y
quien es electo mediante sufragio universal para un
periodo de seis aos, sin posibilidad de reeleccin
y con requisitos similares a los que sealamos para
el presidente de la repblica.
El gobernador es el jefe de la admini5tradn p-
blica local; sta comprende desde luego, rganos
centralizados y puede contar oon entes desconcentra-
dos y descentralizados (paraestatales de tipo local).
Prcticamente, todos losprincipios ycaractersticas
que se sealan para la organizacin administrativa
federal son aplicables, con ciertas importantes ade-
cuaciones, a los rganos administrativos de las
entidades federativas.
El aparato administrativo del gobierno local va-
riar conforme a las dimensiones, los recursos y el
desarrollo del estado de que se trate ya que cada
entidad federativa es distinta en cuanto al nmero
de habitantes, la extensin, las caractersticas geo-
grficas, los recursos naturales, el desarrollo econ-
mico y cultural. y la ayuda federal recibida.
El gobernador del estado es el representante de
la entidad federativa en cuanto persona moral que
sta es. Ellono implica que sea el jefe ~ e l congreso
102
local ni del poder judidal (ste comprende, usual-
mente un trbunal superior y juzgados civiles y
penales'de prtmera instancia). El prindpio de divi-
sin de Poderes se aplica a los gobiernos estatales,
con las precisiones que el derecho pblico ha for-
mulado a esa teora.
Dentro de la administracin pblica de cada
estado o entidad federativa, s existe un superior
jerrquico, ste es, como se dijo, el gobernador del
estado o titular del poder ejecutivo, dicho funciona-
rio se halla en la cspide de la escala jerrquica de
los rganos centralizados y desconcentrados (cuan-
do existan los segundos) y de manera indirecta de
los organismos paraestatales.
El gobernador es quien posee las facultades
derivadas del poder jerrquico, las que son de
nombramiento, de decisin, de mando, de revisin,
de vigilancia, de disciplina, y de resolver conflictos
de competencia.
A manera de ejemplo, mencionaremos las facul-
tades que posee el gobernador, segn la Constitu-
dn Poltica del Estado de Tabasco (art. 51):
1 Promulgar y ejecutar las leyes y los decretos
emitidos por el poder legislativo del eslado y
expedir los reglamentos necesarios para la
observancia de los mismos;
2 Nombrar y remover a los fundonarios y al per-
sonal que formen parte del poder ejecu-tJvo;
3 Disponer de la fuerza pblica del municipio de
su residencia habitual o temporal y auxiliarse
de la fuerza pblica de los otros municipios
para conservar la tranquilidad y el orden p-
blico, cuando stos se alteren;
; Nombrar apoderados para la atencin de toda
clase de asuntos dentro o fuera del estado'
S Solicitar a la comisin pennanente que con-
vaque a sesiones extraordinarias'
6 Facilitar al poder judicial el auxilio que nece-
site, para hacer expedito el ejercicio de su
funcin;
7 Publicar cada mes los cortes de caja de las
oficinas recaudadoras del estado, as corno
enviar anualmente dentro de los primeros
quince das del mes de abril, la cuenta pblica
del ao anterior al congreso del estado, para
su examen y calificacin
8 Otorgar ttulos profesionales ccn{QtroQ. a b.&
leyes que regulen los estudios superiores;
9 Conceder indultos por los delitos, cuya ccm-
petenda sea de los tribunales del estado;
103
10 Celebrar contratos y convenios, otorgar per-
misos, concesiones y autorizaciones de acuer-
do con la ley;
11 Enajenar, con autorizacin del congreso, los
bienes que pertenezcan al estado;
12 Otorgar autorizacin para el ejercicio de la
funcin notarial;
13 Formular el programa anual de gobierno, de
acuerdo con un estudio que para tal efecto se
elabore, mediante planificacin, en el que se je-
rarquicen las necesidades pblicas a satisfa-
cer. buscando el mximo aprovechamiento
de los recursos disponibles;
14 Coordinar la inversin pblica estatal y muni-
cipal para los efectos del numeral anterior y
propiciar su armonizacin con los programas
del gobierno federal;
15 Promover la inversin de todos los sectores de
acuerdo con el programa de gobierno, con
sentido social que genere empleos y propicie
el desarrollo econmico;
16 Presentar un informe escrito al congreso del
estado, cada ao de su ejercicio constitucional,
en el que manifieste la situacin general que
guarde la administracin pblica del estado;
17 Acordar que concurra a las sesiones de la
legislatura, el secretario del ramo que corres-
ponda cuando sea citado por el congresopara
infonnar acerca de alguna iniciativa de ley,
presentada por el ejecutivo;
18 Pedir la proteccin de los poderes de la unin,
en caso de sublevacin o trastorno interior, y
19 Las Dems que le confiere esa constitucin y
la federal.
Adems de este aspecto jurdico referente a las
tareas de jefe de la administracin pblica local,
existen cuestiones protocolarias que tambin le co-
rresponde atender al gobernador, como asistir a
ceremonias cvicas, recibir visitantes distinguidos;
asimismo es l quien conduce las relaciones con el
gobierno federal y efecta una importante tarea de
gestora para obtener fondos e inversiones de la
federacin para su entidad; amn de las frecuentes
giras que realiza por el territorio del estado con fines
polticos, de control y gubernativos muy diversos.
Unidades de la administracin pblica local. La
tradicional estructura de la administradn pblica
centralizada local la integraban: el gobernador,
como jefe de la misma, auxiliado de manera furfl
damental por tul secretario general de gobierno, y
ESTADOS DE LA FEDERACiN
por un oficial mayor, tul tesorero y el procurador
de justicia, contaba adems. con dependencias de
carcter secundario encargadas de ramos especifi-
cos como educacin, obras pblicas, trnsito, poli-
ca, etc. Algunos estados conservan en la actualidad
esta organizacin un poco elemental.
A medida que la sociedad se volvi ms com-
pleja, en parte por el incremento demogrfico, y en
parte por el desarrollo de las comunicaciones y la
tecnologa y la acentuacin de la injerencia del
poder pblico en la actividad de los particulares, la
administracin pblica de las entidades federativas,
tambin, evolucion a una organizacin ms am-
plia, a pesar de la constante absorcin de materias
por parte de la federacin.
Enel presente, la mayora de los estados poseen
una organizacin basada en diversas secretaras,
desde luego encabezadas por el gobernador y en la
que se conserva la procuradura de justicia con este
nombre. La denominacin de esas secretaras va-
riar algunas veces de uno a otro estado; podernos
ejemplificar con las siguientes denominaciones: se-
cretara de gobierno, Secretaria de Finanzas, Secre-
tara de Programacin, Secretara de Desarrollo
Social, Secretara de Educacin, Secretara de Tu-
rismo, Secretara de Fomento, Secretara de Con-
tralorfa,Secretara de Obras Pblicas. Secretara de
Salud Pblica.
El nmero y la denominacin de las dependen-
cias del ejecutivo local lo establecer la ley estatal
correspondiente, atendiendo a las necesidades po-
lticas y socioeconmicas y a las posibilidades pre-
supuestales de la entidad federativa de que se trate.
Lasecretara general de gobierno y el ciudadano
titular de ella, constituan el segundo nivel dentro
de la organizacin administrativa local, conforme al
esquema que se describi anterionnente; ahora en
los textos legales en vigor, muchas veces el secreta-
rio general es un funcionario ms en la estructura
del poder ejecutivo, con alguna relevancia por ser
quien suplir en ausencias temporales al goberna-
dor del estado, as como por manejar las cuestiones
polticas de la entidad.
Durante dcadas la legislacinestadual contem-
pl a este nico secretario prcticame.nte como un
vicegobernador.
En la actualidad, es casi el equivalente al secre-
tario de gobernacin, claro est con jurisdiccin
slo en cuestiones locales.
Enel presente, casi ninguna constitucin poltica
local establece o regula en su texto la figura del
ESTADOS DE LA FEDERACiN
secretario general de gobierno, sino que prevn que
sea una ley de la legislatura del estado, la que fije
el nmero y nombre de las dependencias que au-
xiliarn al gobernador en el despacho de los asun-
tos administrativos; esa misma ley distribuir entre
las diversas secretaras, los asuntos que estarn a
cargo de cada una.
En"las constituciones locales, se establece el
refrendo y la comparecencia ante el6rgaoo legisla-
tivo del estado, pero usualmente referidos a cual-
quier titular de rgano centralizado (secretario o
procurador).
En ocasiones, el suplir temporalmente al gober-
nador no est a cargo del secretario de gobierno,
sino que se prev algn otro sistema (por ejemplo,
que el propio gobernador lo designe entre sus
colaboradores directos).
Entre un secretario local y un secretario de esta-
do federal, existe, desde luego, una evidente seme-
janza derivada de que ambos son el superior
jerrquico dentro de un rgano centralizado, pue-
den ser nombrados y removidos libremente por el
jefe del poder ejecutivo, dependen directamente
del titular de la administracin pblica, sus actos
han de ceirse a facultades que la ley lesotorgue, han
de refrendar algunos actos del ejecutivo para su
observancia, pueden ser citados ante el rgano
legislativo, etctera.
La diferencia fundamental radica en su mbito
de actuacin, tanto territorial como por materia. El
secretario de estado federal posee competencia en
todo el territorio nacional, el secretario local slo en
su entidad federativa; a pesar de que segn la
Constitudn de los Estados Unidos Mexicanos, los
asuntos no cedidos por las partes de la federacin
(los estados) a la unin, se entienden reservados
para el gobierno local, la verdad es que la mayora
de los aspectos de la vida social caen dentro de la
esfera federal, de tal suerte que la competencia por
materia para los rganos locales es sumamente
reducida.
En numerosos casos de legislacin local, la teso-
rera general del estado se ha convertido en secre-
tara de finanzas, conservando la competencia que
tradicionalmente aqulla tuvo en cuestiones tribu-
tarias.
A esta dependencia le corresponde la titularidad
de la hadenda pblica local, recaudar los ingresos
pblicos, aplicar el presupuesto de egresos y el
cumplimiento del convenio de coordinacin fiscal
104
que todos los estados tienen celebrado con la fede-
racin.
Insistimos, una vez ms, en que la asignacin
legal de facultades puede variar de un estado a otro.
En todo caso, ser necesario acudir a la legislacin
local, con el cuidado de que la versin consultada
incluya las ltimas reformas, si las ha habido.
Dada la trascendencia social que tiene la cues-
tin penal y existiendo una serie de conductas
tipificadas como delitos de orden comn o local, en
todos los gobiernos locales o estaduales existe una
procuraduria general de justida.
Esta procuradura est contemplada dentro de
la estructura centralizada del gobierno de cada
entidad federativa, su titular es colaborador directo
del gobernador.
Con aplicacin del modelo implantado por la
federacin, el procurador de justicia del estado es
jefe del ministerio pblico (ste es titular de la accin
penal y de l depende la polica judidallocal).
Finalmente, la existencia de dependencias se-
cundarias, subordinadas casi siempre a lU1 secreta-
rio general de encargadas de cuestiones
como la educacin, las obras, la seguridad pblica,
etc., prcticamente ha desaparecido, aunque,
como ya lo sealamos, todava se presenta en casos
aislados. En la actualidad, repetimos, casi siempre
hay secretarias con igual jerarqua, a las cuales les
competen distintos asuntos del orden administrati-
vo, segn establezca la ley orgnica del poder eje-
cutivo o de la administracin pblica local. (En el
estado de Jalisco se les denomina departamentos.)
Enalgunas entidades federativas, dependiendo
de su poblacin, territorio y presupuesto, podr
haber delegaciones o agencias fuera de la capital
del estado, las cuales estn encargadas de alguna
materia especfica (obras, recaudacin tributaria,
catastro, registro pblico de la propiedad y del
comercio, etc.). Tambin se puede hablar de oficia-
las o juzgados del registro civil, oficinas de trnsito
y destacamentos de qendarmerfa.
Son de indicarse algunas oficinas de apoyo del
gobernador (que tambin puede variar su nombre
y nmero), como lasecretara privada, la secretaria
particular, la oficina de prensa, el cuerpo de aseso-
res, el grupo de ayudantes, etctera.
Organismos desconcentrMo!>.
Hemos descrito a los organismos desconcen-
trados (vase), a la descentralizacin administra-
tiva (vase), a la empresa pblica (vase) y al
105
fideicomiso pblico (vase); los principios y carac-
tersticas explicados en esos lugares, son aplica-
bles a los entes de la misma naturaleza que se den
en el nivel local.
Debido a que las entidades federativas cuentan
con autonoma en lo que se refiere a su rgimen
interior, el fenmeno de la desconcentrad6n y de
la administracin pblica paraestatal tambin se ha
presentado en el mbito local. La creacin de tales
rganos ha obedecido a necesidades reales en
algunos casos, y en otros ha sido por imitar lo que
pasa en la federacin.
Dimos algunos ejemplos de descentralizacin en
las entidades federativas; agreguemos a ellos: las
juntas locales de conciliacin y arbitraje, el Instituto
de Cultura de Tabasco, la Universidad Autnoma
de Coahuila, el Instituto Jaliscience de Asistencia
Social y la Universidad de Guadalajara.
Bibliografa recomendada
EscUB.A LiBREDE DERECHO, Legislacln pblica estatal, 32
volmenes, Instituto Mexicano del Seguro Social, M-
xico, 1984.
GMIZ PARRAL, Mximo, Derecho constltuclonal y adminis-
trativo de las entidades federativas, LNAM, Mxico,
1990.
HERNNDEZ, Octavio A., y otros, Derechos del pueblo
mexicano, Mxico a travs de sus constituciones, t. V,
cmara de diputados, XLVI legislatura del congreso de
la unin, Mxico, 1967.
LEEBENSN, Nattie, La diputacin provincial y el federa-
lismo mexicano, El Colegio de Mxico, Mxico, 1994.
MADRID HURTADO, Miguel de la, Elementos de derecho
constitucional, Instituto de Capacitacin Poltica, M-
xico, 1982.
MARTfNf2. MORALES, Rafael l., La codificacin administrati-
vo en los estados de fa repblica mexicana, tesis pro-
fesional, Facultad de Derecho, UNAM, Mxico, 1967.
__ ,Derecho administrativo primer curso, 2a. ed., Her-
la, Mxico, 1994.
MORENO Dlez, Daniel, Derecho constitucional mexicano,
4a. ed., Pex-Mxico, Librera Carlos Csarman, Mxi-
co, 1978.
RAM[REZ FONSECA, Francisco, Manual de derecho constitu-
cional, Porre, Mxico, 1967.
ESTADOUNITARIO Estado centralLo;fa unitario,
ESTATUTO Ordenamiento pararreglamentario
que se dan algunos organismos descentralizados, a
efecto de regular su actividad interna; son expedi-
dos por el rgano de gobierno del ente.
EXPROPIACIN
No deben sus disposiciones afectar la esfera
jurdica de los particulares; su nivel es inferior a la
ley y al reglamento.
... Pararreglamentos y reglamento.
EXPROPIACIN La figura por comentarse consti-
tuye el ms importante de los modos de adquirir
bienes que tiene el estado dentro del derecho p-
blico. As lo es en la actualidad y as lo fue en el
pasado; lo es en nuestro derecho y lo es en nume-
rosos casos de derecho comparado.
La expropiacin aparece entre los medios de
accin que la administracin ha empleado desde si-
glos atrs. Ya en la poca del imperio romano era
utilizado, y a lo largo de los siglos que siguieron a
la cada de ste fue uno de los contados instrumen-
tos con que el poder poltico poda enfrentarse al
gran podero econmico de la iglesia.
A raz de la Revolucin francesa de 1789, la
expropiacin se regula como una necesaria excep-
cin al derecho de propiedad, que tan vehemente-
mente defiende y consagra ese movimiento; y se
establece que la expropiacin ser siempre median-
te indemnizacin justa, previa y en dinero. Con
estos requisitos la doctrina posterior ha venido es-
tudiando esta figura del derecho patrimoniai del
estado.
As, .Teodosto Lares, en su clsica obra de
derecho administrativo, expone el tema e indica
dichas notas para que se configure la expropiacin.
Concepto. Podemos ensayar un concepto de ex-
propiaaon, o expropiacin forzosa, como se le
denomina en derecho comparado, con notas cono-
cidas y de uso frecuente en nuestra bibliografa
jurdica
Expropiacin es el acto unilateral de la adminis-
tracin pblica para adquirir bienes de los particu-
lares, por causa de utilidad pblica y mediante
indemnizacin. Es importante insistir en que se
trata de un acto unilateral del estado, acto admns-
trativo, en virtud de ello no se requiere el consenti-
miento del particular afectado; si bien es cierto que
en ocasiones, la administracin pblica procura
obtener los bienes requeridos por otro medio, por
ejemplo compraventa o permuta; ello se debe ms
a razones de economa en los procedimientos ad-
ministrativos que a un requisito terico o legal, de .
intentar con antelacin a la expropiacin, otros
medios de adquirir bienes.
EXPROPIACiN
Nunca resultar ocioso hacer hincapi en que la
figura que se comenta es un acto administrativo, de
ninguna manera legislativo o jurisdiccional.
Es un acto administrativo desde los puntos de
vista orgnico, formal y material. Conviene recor-
dar que es tul acto discrecional el cual jams debe
llegar a la arbitrariedad.
Elementos. La doctrina seala como elementos
de la expropiacin: la autoridad expropiante, el
particular afectado, el bien expropiado, la causa de
utilidad pblica que motiva el aclo y la indemniza-
on; vase, en voces particularizadas de este dic-
cionario: indemnizacin y utilidad pblica.:
Bienes que pueden ser expropiados. En principio,
cualquier bien puede ser expropiado, sea mueble o
inmueble; pero debe pertenecer a un particular. no
puede concebirse que el estado se expropie a s
mismo (en todo caso, recurre a un decreto de
destino para afeclar un bien a alguna actividad).
Para que determinado bien sea susceptible de
expropiacin, se requiere que sea precisamente el
adecuado para satisfacer la causa de utilidad pbli-
ca que pretende ser atendida con l. Este esel punto
que debe ser cumplido, pero en trminos generales
no existen bienes particulares no expropiables.
En el momento actual, resulta difcilla expropia-
cin de dinero, pues es con dinero que se cubre la
indemnizacin. Si el estado necesitara recursos mo-
netarios se estara, como en otros supuestos, en
presencia de una requisicin.
Procedimiento. El procedimiento para la expro-
piadn es considerado por algunos autores como
elemento esencial de sta.
La expropiacin se efecta a travs de un decre-
to del presidente de la repblica, a publicarse en el
DiarioOficialde laFederacin y con el refrendo de
los secretarios de las dependencias directamente
involucradas en el acto.
Como acto administrativo que es, y de confor-
midad a nuestro sistema constitucional, debe estar
debidamente fundado y motivado ese decreto y
publicarse por segunda vez, en el Diario Oficial, si
se desconociera el domicilio o el nombre del part-
cular afectado. Esta segunda publicacin sueleefec-
tuarse en tiempos muy variados: 8 das, 3 das, 90
das, etc., pues la ley es omisa al respecto.
Tambin deber existir un decreto presidendal
con los mismos requisitos antes sealados, para
declarar de utilidad pblica determinada accin
concreta gubernamental, y en virtud de lo cual va
106
a proceder la expropiacin, es decir, adecuar el
caso particular a la hiptesis legal.
Esta declaratoria de utilidad pblica, que en
nuestra opinin es un acto distinto y previo al de la
expropiacin, suele incluirse en el mismo decreto
de expropiacin, de tal manera que el decreto pre-
sidencial se refiere a tres cosas: la declaratoria de
utilidad pblica, la expropiacin y la incorporacin
del bien al dominio pblico.
Con motivo de la aplicacin de la Ley de Expro-
piacin, el particular afectado puede interponer el
recurso administrativo. Este recurso habr de inter-
ponerse ante la secretara expropiante en un tnnino
de 15 das; cuestiones complementarias de proce-
dimiento no se establecen en la ley, por 10que ser
necesario acudir a la teora y jurisprudencia en
materia de recursos administrativos y, en el plano
federal, de forma supletoria, a la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo y al Cdigo Federal
de Procedimientos Civiles.
Agotar el recurso administrativo, previamente al
intento de otro medio de defensa, ser obligatorio
en tanto no se trate de impugnar la constitucionali-
dad de la ley.
Si bien en el procedimiento expropiatorio no se
requiere respetar la garanta de previa audiencia, la
necesidad de integrar un expediente en la oficina
que lo efecta ha sido considerada por la autoridad
judicial mexicana como una obligadn.
Laexpropiacin en materia agraria, que obede-
ce a causa de utilidad pblica, presenta, sin embar-
go, determinadas diferencias, principalmente de
procedimiento con la expropiacin genrica que es
estudiada aqu en el derecho administrativo. Tales
diferencias no son objeto de nuestro estudio, co-
rresponde estudiarlas al derecho agrario.
Diferendas entre laexpropiacin y el impuesto. Ga-
bino Fraga trata este punto en su clsica obra de
derecho administrativo. Las diferencias entre la
expropiacin y el impuesto son palmarias: median-
te la primera el estado adquiere bienes de los
particulares, pero tal adquisicin le implica erogar
determinada cantidad por concepto de indemniza-
dn; por medio del impuesto obtiene recursos mo-
netarios para los gastos pblicos, sin que tenga que
compensar la merma en la riqueza del particular
que 10 aporta.
La expropiacin es una medida excepcional, en
tanto que el impuesto tiene carcter permanente,
107
generalmente peridico. Casi siempre el estarlo en
la primera, capta bienes y en el segundo, dinero.
Unas lneas finales acerca de la expropiacin:
quedan diversas cuestiones pendientes de comen-
tarse en este importante e intersante tema, por
ejemplo: a) Sus diferencias con la nacionalizacin
y la requisicin; b) La intetvencinjudiciaJ, cuan-
do existe controversia et"l. tomo al aumento del valor
o demrito del mismo, posterior al avalo catastral,
y c) El anlisis, obligado por la moda, de la expro-
piacin bancaria de 1982, etc pero no se trata de
hacer un estudio exhaustivo del tema sino de dar
algunas notas para ubicarlo en el contexto de un
diccionario da derecho administrativo.
Bibibliografa recomendada
B ~ O I T , Frands-Paul, El derecho administrativo francs,
Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.
BlASCO EsTEvE, A. Avelino, La responsabf1ldad de la
admlnlstracin por actos adminIstratioos, Civitas, Me-
dM,1981.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
GARCfA DE ENlERRfA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ra-
mn, Curso de derecho administrativo, Clvites, Me-
d,;d,1977.
GMEZ-RoBLEOOVERDUZCO, Alonso (comp.), La soberanfa
de los estados sobresus recursos naturales, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1980.
lARES, Teodosc, Lecciones de derecho administrativo,
LNAM, Mxico, 1978.
Ley de Expropiacin.
LoME CEREZO, Margarita, Derecho fiscal represivo, Po-
rre, Mxico, 1979.
MARrfN Mateo, Ramn, Ordenacin del sector pblico en
Espaa, Civitas en Revista de Occidente, Madrid,
1974. \
NOVOA MONREAL, Eduardo, Nacionalizacin y recupera-
cin de recursos naturales ante la ley internacional,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1974.
SNa-iEZ GAMBOR1NO, Francisco Miguel, Doctrina conten-
cioso administrativa del Tribunal Supremo, Aguilar,
Madrid,1961.
EXTRANJERIA
EXTINCiN DEL ACTO ADMINISTRATIVO El aclo
administrativo, al igual que las otras clases de actos
jurdicos, se extingue o agota sus efedos por diver-
sas circunstancias que, en el programa de Facultad
de Derecho de Mxico (1986), se clasifican en
medios normales y medios anormales.
1 Los medios normales de extincin o agota-
miento del aclo administrativo son el cumpli-
mientoy laejecudn forzosa. Con el concurso
de uno u otro de esos medios, y en virtud de
la presuncin de legalidad, el acto surtir to-
dos sus efectos frente al gobernado, la admi-
nistracin y ante terceros.
Los efectos pueden realizarse de inmediato
(una multa que es pagada en breve tiempo),
o bien perdurar un periodo ms o menos lar-
go (el registro de derechos de autor, un pasa-
porte).
Los medios normales de extincin pueden
estar sujetos a la realizacin de cierta formali-
dad: publicacin, notificacin, etc.. o suspen-
didos por decisin judicial o por tramitarse un
recurso ante la propia administracin, y
2 En diferentes voces habremos de describir los
medios anormales de extincin de los actos
administrativos, que de acuerdo con el pro-
grama que citamos arriba son: la revocacin,
la rescisi6n, la prescripci6n, la caducidad, el
trmino, la condicin, la renuncia de dere-
ches.te falta de algn elemento o requisito del
acto (irregularidades), la resolucin a un re-
curso administrativo, la sentencia de tribunal
administrativo y el fallo favorable al particular
en juicio de amparo.
Bibliografa recomendada: vase en IrregularIdades
e ineficadas del oda admlnlstratioo,
EXTRANJERfA Inmigraci6n.
FACULTAD
FACULTAD Poder, derecho para hacer alguna
cosa (D. R. A E.j.
Es la aptitud o legitimacin que se concede a
una persona fsica (funcionario o empleado pbli-
co), para actuar segn la competencia del rgano
por cuenta del cual exlerna su voluntad. Lafacullad
es, pues, la posibilidad legal que posee un servidor
pblico de realizar los actos de competencia de un
ente estatal.
FACULTAD DISCRECIONAL Discrecional: que se
hace libre y prudencialmenle (D. R. A. E}, ..
Si bien es cierto, que la actividad de la admins-
traci6n pblica est regulada por el sistema jurdico
vigente. ello no implica que los rganos
mentales no posean ocasionalmente lU1 relativo
margen de movimiento para determinar el conten-
do y la orientacin de sus tareas, es decir, para la
emisin de aclos administrativos. Cuando la ley
permite al servidor pblico la actuacin
determinados lmites, ponderando las motivado-
nes, los fines y la oportunidad, estamos ante fecul-
tades de carcter discrecional en el ejercido de la
funcin administrativa.
Se habla de que, en derecho administrativo, es
precisamente mediante facultades discreciona-
les como se acta en la mayora de las veces, ya
que la ley no puede prever la oportunidad para la
emisin del acto jurdicosubjetivo, sino que es la au-
toridad la que ha de valorar el momento,la medida
y los alcances de la declaracin concreta que habr
de producir consecuencias de derecho:
Una facultad es "discrecional siempre que el ordene-
miento jurdico no establece cundo debe ejercitarse,
cmo debe ejercitarse y en qu sentido se debe ejer-
citar. Ellopuede obedecer a una de dos circunstancias:
a que no exista una ley que regule los tres aspectos o
momentos citados, o a que, existiendo, en aras de la
eficacia administrativa, permita la discrecionalidad de
lostres o alguno de aquellos".
Rafael Entrena Cuesta
La discrecionalidad es esencialmente una libertad de
eleccin entre alternativas igualmente justas, o, si se
prefiere, entre indiferentes jurdicos, porque la decl-
si6n se fundamenta en criterios extrajurdicos (de
oportunidad, econmicos, etc.), no ley
y remitidos al juicio subjetivo de la edminlstrecin.
Eduardo Garda de Enturia
Clasificacin. Las facultades discrecionales se
pueden clasificaren: facultad discrecional libre, fa-
108
cultad discrecional obligatoria y facultad discrecio-
nal tcnica,
a) Facultad discrecional libre. En este su-
puesto, el rgano puede o no realizar la activi-
dad que le est permitiendo la ley, es decir,
exisle una lotal libertad para actuar o no y
tambin para determipar el sentido y alcance
de la declaracin unilateral de voluntad. Este
tipo de facultades y los actos derivados de su
ejercicio son llamados discrecionales absolu-
tos o totales. Una gran parte de las operacio-
nes materiales caen dentro de este supuesto,
as como determinados nombramtentos, in-
versiones, algunos actos en las relaciones
diplomticas, la mayora de los casos de ex-
propiacin, etctera.
Desde luego, esa total libertad para actuar
de que se habla lneas arriba, es relativa; hay
que recordar a propsito de eso, que el fun-
cionario que habr de ejercer la facultad dis-
crecional libre debe estar en el supuesto
contemplado en la ley que le permita realizar
funcin pblica, el asunto debe ser de la corn-
petencia del rgano, debe corresponder a sus
fines y sus motivaciones,a las atribucionesde la
administracin pblica; y, de manera primor-
dial, debe realizarse lodo canfonne a la ley;
b) Facultad discrecional obligatoria. En este
tipo de facultades, el funcionario o empleado
pblico por cuenta del rgano competente,
tiene que actuar en uno u otro sentido, pero
dentro de los lmites que la ley contempla. No
puede abstenerse de emitir un acto, aunque
la norma le permite cierta movilidad entre
varias opciones preestablecidas como en el
caso de las sanciones pecuniarias (multas).
La facultad discrecional obligatoria pare-
ciera estar ms cerca de la facultad vinculada
o reglada, (vase) pues tanto unas como otras
han de ajustarse a la competencia del rgano,
a una adecuada motivacin y a los fines de
inters general con miras a los cuales debe
actuar todo rgano del poder pblico, pero
debemos advertir que la discrecional obligato-
ria implica la necesidad de emitir un acto
dentro de cierto margen y la reglada o vincu-
lada est derivada de una norma que, se,i\.ala
cmo y cundo' hay que actuar. Es del caso
mencionar que \::.fl realidad no existen faculta-
109
des totalmente vinculadas o totalmente discre-
cionales, y
e) Facultad discredonal tcnica. Dado que no
toda la actividad de la administracin pblica
se traduce a actos jurdicos, sino que existen
operaciones materiales de caracter tcnico
que quedan fuera de la rbita del derecho, se
habla de que los entes gubernamentales
tienen libertad para seleccionar los mecanis-
mos idneos para llevar a cabo sus tareas de
naturaleza cientfica o tcnica (construccio-
nes, educacin, salubridad, contabilidad,
etc.). Para algunos autores esta discrecionali-
dad tcnica no existe, ya que el servidor
pblico debe escoger obligatoriamente el
mtodo adecuado para lograr los resultados
que se persiguen.
En general, la actividad puramente tcnica es conside-
rada como adividad libre de la administracin y se
comprende que cuando tal actividad no se refiere a
derechos o a intereses legtimos de los administrados,
no puede hablarse ni de actividad reglada ni de activi-
dad discrecional. Advirtase que en general la califica-
cin de una cuestin o de un problema de orden
tcnico supone necesariamente operaciones en las
cuales la consideracin o la valoracin del inters
colectivo est subordinada a preceptos o reglas de
orden cientfico.
Rafael Bielsa
Renato Alessi, citado por Agustn Gordillo. sea-
la que si la discredonalidad:
Es una libertad, ms o menos limitada, de apreciacin
del inters pblico a los fines de valorar la oportunidad
de la accin, y del contenido a dar a la accin misma
... es errado hablar de una dtscreclonalided meramen-
te tcnica, ya que los dos trminos dfscreciona1fdady
tcnicason esencialmente inconciliables: ... cuando
se trata de una cuestin meramente tcnica ella es
resuelta exclusivamente en base (sic) a criterios tcni-
cos y a reglas tcnicas, y la administracin pblica no
tiene facultad de apartarse de tales reglas.
Lmites a la discrecionalidad. En principio es la
misma ley quien establece lmites a la facultad
discrecional, pues sta supone la posibilidad de
actuar dentro de cierto marco. Ms difciles de pre-
cisar y de valorar son los lmites que impone la
naturaleza misma de la discrecionalidad, consisten-
tes stos en una apropiada evaluacin de los moti-
vos o razones que provocan la emisin del acto, as
como de los fines que se persiguen con ste. Es,
principalmente, en las facultades discrecionales y
FACULTAD DISCRECIONAL
en el acto discrecional, que produce su ejercicio, el
punto donde entran en juego el mrito, la oportu-
nidad y los fines que debe contener todo acto
administrativo. Acerca de los lmites de la dscredo-
nalidad, Enrique Sayagus escribi:
Una vez establecidos los hechos y calificados legal-
mente, la administracin entra a considerar si debe o
no debe actuar y, en caso afirmativo, cules medidas
adoptarn. Este es el mbito legtimo de la dlecreclo-
nalided administrativa. A veces la administracin de-
pone de una gran libertad; puede elegir el momento
para actuar, la forma de hacerlo, determinar el conte-
nido del ecto, etc.; otras veces slo tiene decrecione-
lidad en alguno de esos aspectos. Pero aun en ese
mbito legtimo de discrecionalidad, la administracin
debe aduar razonablemente, ya que la libre eprece-
cln en la oportunidad de la accin administrativa no
puede convertirse en arbitrariedad, lo cual importara
salir de sus lmites propios y constituira ilegalidad.
El acto administrativo que se emita en uso de
facultades discrecionales debe, al igual que cual-
quier otro del poder pblico, respetar las garantas
individuales o derechos humanos que la constitu-
cin poltica regula en su parte dogmtica. Esto que
resulta obvio tratndose de ciertos derechos, como
la igualdad, peticin, trnsito. propiedad, reunin,
etc., resulta, sin embargo, conveniente recalcar a
propsito de los arts. 13, 14 Y16 constitucionales.
Los artculos indicados en las lneas anteriores
contienen una serie de garantas o derechos a favor
del gobernado, los cuales, desde luego, han de res-
petarse en los aetas discrecionales para que stos
no se vean afectados de irregularidad; tales dere-
chos son: igualdad ante la ley, procedimiento ade-
cuado, correeta aplicacin del orden jurdico,
competencia legal del rgano emisor, servidor p-
blico debidamente facultado, forma escrita del acto,
fundamentacin y motivacin de ste.
Es decir, s es posible impugnar por va judicial,
lID aeta administrativo emitido con base en faculta-
des discrecionales, invocando violacin a las cita-
das garantas individuales, aunque la falta de texto
legal expreso en este punto hace difcilsu adecuado
tratamiento. Para ilustrar esta afirmadn transcribi-
mos el siguiente criterio de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin:
Facultades discrecionales. Su control en .Iam-
paro. EJ ejercicio de la facultad discrecional at&
subordinado a la regla del arto 16 de la constitucin
federal, en cuanto este precepto impone a las autori-
dades la obligacin de fundar y motivar los ados que
FACULTAD DISCRECIONAL
puedan traducirse en molestias a la posesin y dere-
chos de los particulares. Aunque dicho ejercicio Impli-
ca un juicio subjetivo del autor del ectc que no puede
ni debe sustituirse por el criterio del juez, s est sujeto
al control de este ltimo, por lo menos cuando el
juicio subjetivo no es racional, sino arbitrario y ca-
prichoso, y cuando es enteramente injusto o contra-
rio a la equidad; y puede aadirse que dicho control
es procedente cuando en el aludido juicio no se
hayan tomado en cuenta las circunstancias de he-
cho, o sean alteradas Injustificadamente, as como
en los casos en que el razonamiento sea il6gico o
contrario a los presupuestos generales del derecho.
ApndIce, sexta poca, vol. IV, tercera parte, p. 120,
amparo en revisin 6489155.
Por otra parte, la competencia del6rgano admi-
nistrativo y las facultades de los servidores pblicos
las otorga o establece la ley. Qu tipo de faculta-
des, discrecionales o regladas, deben preverse en la
ley? en tomo a la respuesta de este planteamiento
se han esgrimido una serie de argumentos, adems
de la afirmacin de que no existen facultarles total-
mente regladas o totalmente discrecionales.
Resulta oportuno exponer dos ideas respecto a
la clase de facultarles con que debe contar el servi-
dor pblicc para realizar suactividad. Se afirma que
el exceso de discrecionalidad es una postura de los
regmenes de corte autocrtico en que la VOIlU1tad
o gracia del gobernante (monarca) era lo decisivo
para el contenido y la emisin del acto; por otro
lado, el dinamismo de la vida actual y los avances
tecnolgicos, plantean la necesidad y conveniencia
de otorgar mayores mrgenes de movimiento y
opciones a la actividad de la administraci6n pbli-
ca, la que no puede someter la atencin de mlti-
ples acontecimientos a los rgidos moldes que
suponen las facultades regladas o vinculadas, de
ah los requerimientos de discreconalldad.
Bibliografa recomendada
BENDIT, Peul Francis, El derecho administratIvo francs,
Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.
B1ELSA, Rafael, Derecho administratiuo, t. 11, 680. ed., La
Ley, BuenosAires, 1964-.
DEMICHEL, Andr, Le drolt admlnistratlj, LGDJ, Pars,
1978.
DIEZ, Manuel Maa, El acto administrativo, 280. ed., Tipo-
grfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1%1.
E"ISlRENA Rafael, Curso de derecho admlnistratl-
1/0, t. 1, 4a. ed., Tecnos, Man', [g73.
GARcfA DE ENTERRIA, Eduardo, la lucha contra las Inmu
nldades del poder, 280. ed., Ctvtes, Madrid, 1979.
110
__ , YFERNNDEZ, Toms Ramn, Curso de derecho
adminLstratluo, t.1, 280. OO., Civitas, Madrid, 1978.
GARCfA TREVJJANO Fas, JosAntonio, Tratado de derecho
admlnlstratluo, t. 1,380. ed., Revista de derecho priva-
do, Madrid, 1974.
GORDlu..O, Agustn, Procedimiento y recursos administra-
tivos, 28. ed., Macchi, Bueno; Aires, 1971.
PINEDA GoNZIEZ, Guillenno M., La oousaI desuCo de
poder en derecho administrativo mexicano, tesis pro.
festonel, Escuela.Nacional de Estudios Profesionales,
Acatln, mAM, Mxico, 1984.
SAYAGUS lAso, Enrique, Tratado de derecho admlnistrotl-
uo, t. l, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevkieo, 1974.
FACULTADES DELPRESIDENTE DE LAREPBLI-
CA El presidente de la repblica es jefe de estado
(Estados Unidos Mexicanos) y jefe de gobierno
(gobierno de la federaci6n).
Esdifcil en nuestro sistema de gobierno, dividir
las facultades del presidente en una y otra clase. En
los regmenes en que existe un jefe de gobierno
distinto al jefe de estado, a ste le corresponde la
ejecucin de actos meramente protocolarios y de
representacin.
Junto a esas tareas protocolarias, tendr como
jefe de estado, la conducci6n de las relaciones con
los dems poderes, entre otras. Ensayemos una
c1asificaci6n de las facultades que el arto 89 de la
constitucin le otorga al presidente.
En su carcter de jefe de gobierno:
1 Ejecutar las leyes que expida el congreso de
la unin y reglamentarias para su exacta ob-
servancia;
2 Nombrar y remover libremente a los secre-
tarios del despacho; proponer el nom-
bramiento y remover al procurador general de
la repblica, aprobar la designaci6n dellitular
de la procuraduria de justicia del distrito fede-
ral, remover a los agentes diplomticos y ern-
pleados superiores de hacienda y nombrar y
remover libremente a los dems empleados
de lafederacin, cuyo nombramiento o remo-
cin no est detenninado de otro modo en la
constitucin o en las leyes;
3 Nombrar a los ministros, agentes diplomticos
y cnsules generales, con aprobacin del
senado o de la comisin permanente;
4 Nomb,\, serceo o e \a
comisin permanente, los coroneles y otros
oficiales superiores del ejrcito, armada y
111
fuerza area nacionales y a los funcionarios
superiores de hacienda;
5 Nombrar a los dems oficiales del ejrcito,
armada y fuerza area nacionales con arreglo
a las leyes;
6 Proponer terna para la designacin del jefe del
Distrito Federal;
7 Disponer de la totalidad de la tuerza armada
permanente, o sea del ejrcito terrestre, de
la marina de guerra y de la fuerza area, para
la seguridad interior y defensa exterior de la
federacin;
8 Disponer de la guardia nacional para los mis-
mos objetos, en los trminos que previene la
frac. IVdel arto76;
9 Dirigir la poltica exterior y celebrar tratados
internacionales. sometindolos a la apro-
bacin del senado;
10 Facilitar al poder'judiciallos auxilios que ne-
cesite para el ejercicio expedito de sus funcio-
nes;
11 Habilitar toda clase de puertos, establecer
aduanas martimas y fronterizas y fijar su ub-
cacin;
12 Conceder privilegios exclusivos por tiempo
limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los
descubridores, inventores o perfeccionadores
de algn ramo de la industria, y
13 Las dems que le confiere expresamente la
constitucin federal.
Como jefe de estado:
1 Promulgar las leyes que expida el congreso de
la unin;
2 Declarar la guerra en nombre de los Estados
Unidos mexicanos, previa ley del congreso de
la unin;
3 Convocar al congreso a sesiones extraordi-
narias, cuando lo acuerde la comisin perma-
nente;
4 Conceder, confonne a las leyes, indultos a los
reos sentenciadospor delitos de competencia
de los tribunales federales y a lossentenciados
por delitos del orden comn, en el Distrito
Federa);
5 Proponer en tema el nombramiento de mi-
nistros de la Suprema Corte de Justicia y
someter las licencias y las renuncias de ellos a
la aprobacin de la camara de senadores, y
6 Las dems que le confiere expresamente la
constitucin.
FIDEICOMISO
FACULTAD REGLADA A diferencia de la facultad
discrecional, que implica el ejercicio de una posibi-
lidad de eleccin dentro de un margen permitido
por la ley, la facultad reglada supone la exlstencia
de una norma jurdica que indica claramente bajo
qu circunstancias y en qu sentido debe emitirse
tul acto; la creacin de ese acto reglado requiere la
presencia de un rgano competente y de un funcio-
nario facultado, con total precisin, para efectuar la
actividad que el sistema jurdico ordena.
La facultad vinculada o reglada est prevista
claramente en el texto normativo, indicado en qu
momento y en qu sentido ha de producirse la
actividad de la administracin pblica por ello se
habla de que el acio y la facultad reglados estn
ligados o vinculados al texto de una cierta ley o
reglamento.
De las facultades y actos reglados se ha dicho
que tienen ventajas de seguridad jurdica sobre el
otro tipo de actos y facultades (discrecionales), lo
que propicia una menor posibilidad de abuso o de
fallas de apreciacin en los motivos y fines.
Manuel Mara Diez escribe acerca de este punto:
La ley es el soporte de todo acto administrativo y esa
vinculacin se edvlerte con toda evidencia en la ec-
vidad reglada o vinculada. En este acto la actividad
administrativa se concreta en una fiel ejecucin de la
'ley, que no solamente seala el fin a realizar y la
autoridad competente para ello, sino que establece,
adems, cundo y cmo sta debe actuar.
No debe, sin embargo, considerarse la actividad
vinculada como una ejecucin automtica de la ley,
sea porque sta deje un clero necesario para desarro-
llarse la administracin, sea porque la aplicacin de la
ley permite cierta apreciacin en la ejecucin de sus
disposiciones. Existe un proceso intelectivo realizado
por el6rgano pblico para ubicar y realizar, en lavida
social, lascondiciones impuestas por la nonnajurdica.
Bibliografa recomendada: vase en Facultad dsae-
dona/o
FACULTAD VINCULADA Facultadreglada.
FAUNA SILVESTRE Floray fauno silvestres.
FIDEICOMISO Nocin de fideicomiso: la Ley
General de Ttulos y Operaciones de Crdito, en su
arto 346, seala que mediante el fideicomiso, una
persona denominada fideicomitente destina o afec-
ta ciertos bienes a la realizacin de un fin lcito, cuya
gestin encarga a una institucin fldudaria,
FIDEICOMISO
Debido a lo mucho que se ha escrito acerca de
los orgenes y la naturaleza jurdica del fideicomiso,
no nos detendremos a detallarlos; bstenos a los
efectos de nuestro cometido, enunciar que segn la
mayora de los autores, la figura era utilizada en el
derecho romano para hacer cumplir la voluntad del
ciudadano mediante un fiduciario y una vez que
tuviera lugar su deceso, cuando las personas a
quienes quera favorecer no tenan el derecho de
heredar; en la actualidad, el trust anglosaj6n es
considerado como el antecedente ms inmediato,
que se usara para garantizar las inversiones efectua-
das en la construccin de redes ferroviarias (Pablo
Macedo). Conforme a otras opiniones, la compa-
racin del fideicomiso actual con la fiducia del
derecho romano es totalmente desacertada.
Por lo que respecta a su naturaleza jurdica, en
el presente se sostiene que es un negocio jurdico,
sin existir acuerdo unnime respecto de su esencia.
La legislacin mexicana tiende a conferirle inequ-
vocamente el carcter de un contrato mediante el
cual el fideicomitente transfiere al fiduciario parte
de su patrimonio, con el propsito de que ste
realice un fin lcito, el que en ocasiones, consiste en
beneficiar a un fideicomisario. Dentro de los prime-
ros mercantilistas que sostuvieron la tesis contrae-
tualista, mencionamos a Rodolfo Batiza.
Clasificaci6n. Por parecemos excesivo agotar las
posibilidades de clasificar los fideicomisos, en virtud
de los mltiples criterios que existen acerca de este
particular, habremos de quedarnos con la que nos
resulta ms til para los efectos del derecho admi-
nistrativo y que es aquella que distingue entre fidei-
comiso pblico y fideicomiso privado, atendiendo
a la persona jurdica que lo constituye, que puede
ser el estado o un particular, respectivamente.
Patrimonio fiduciario, sujetos, forma. El patrimo-
nio fiduciario, est integrado por el conjunto de
bienes destinados a la realizacin del finpara el cual
fue constituido el fideicomiso, y su titular es el
fiduciario; desde luego, en dicho patrimonio, se
incluyen los frutos del mismo.
Lossujetos del fideicomiso son: el fideicomiten-
te, que es la persona que transfiere parte de su
patrimonio para la realizacin de un fin lcito; el
fiduciario, que es aquel a quien se le ha transferido
la propiedad de dichos bienes y sobre la que recae
ta obligacin de realizar un tin eterminado, en
nuestro medio casi siempre en una institucin ban-
caria o casa de bolsa; y finalmente el fideicomisario,
112
al que se define como la persona que recibe los
beneficios de la realizacin del fin encomendado
(este tercer elemento personal no siempre existe en
la relacin].
En cuanto a la forma que debe revestir el fidei-
comiso, sta ha de ser por escrito y con cumplimien-
to de las disposiciones que la ley impone para la
trasmisin de bienes, segn sea su naturaleza (arts.
352 Y354 de la Ley General de Ttulos y Operacio-
nes de Crdito y aplicaci6n supletoria del Cdigo
Civil).
El fiduciario. La principal obligaci6n de la institu-
cin fiduciaria, consiste en el cumplimiento del fin
para el cual fue constituido el fideicomiso; conse-
cuentemente, utilizar los bienes cuya propiedad le
haya sido transferida. La fiduciaria no puede excu-
sarse o renunciar su encargo sino por causas que a
juicio de la autoridad judicial sean graves; adems,
ser responsable de los daos que por su causa
haya sufrido el fideicomiso (art. 356 de la Ley
General de Ttulos y Operaciones de Crdito).
Dela lectura de esta ltima disposici6n, tambin,
se colige que los fiduciarios respondern civilmente
de los daos y perjuicios originados por incumplir
las obligaciones sealadas en el acto en que se
constituy el fideicomiso.
La fiduciaria que efecte operaciones con valo-
res, las realizar de conformidad a las disposiciones
legales de carcter burstil (art. 81 de la Ley de
Instituciones de Crdito).
Por lo que se refiere al personal requerido por la
fiduciaria para dar cumplimiento al fideicomiso,
ste no formar parte de aqul que tenga a su
servicio la institucin bancaria; sin embargo, sta,
en su carcter de fiduciaria, y en la medida en que
as lo permita el patrimonio del fideicomiso, respon-
der de las obligadones derivadas de tal relacin
laboral.
Tambin deber rendir cuentas cuando sea re-
querida, en los trminos sealados en la constitu-
cin del fideicomiso.
A favor del fiduciario existe un conjunto de
facultades lgicas y naturales, dichas facultades
sern todas aqullas que resulten lcitasy necesarias
para el cumplimiento del contrato; entre ellas estn
las de ejercer lasacciones derivadas de la titularidad
de los bienes que le han sido transferidos; tales
acciones se e)m'CQtn segn sea \a na\UTa\eza de
aqullos (es decir, muebles o inmuebles). A esas
facultades, se suman las consignadas en el propio
113
acto de constituctn (art. 356, Ley General de
Ttulos y Operaciones de Crdito).
Eljideicomtente. S6lo podrnserfldeicomitentes
las personas fsicas o jurdicas que cuenten con la
capacidadlegalparadestinarbienes alcumplimien-
to de los fines de un fideicomiso (art. 349, Ley
General de Tulos y Operaciones de Crdito).
En el acto de constitucin, el fideicomitente
tendrel derecho de indicarle al fiduciario que el
mismofideioomitente serquienpercibir losbene-
ficios del fideicomisoy adems, podrendichoacto
designar a varias instituciones fiduciarias para la'
realizacin del fideicomiso, a cuyoefecto habr de
delimitar las bases a que stas se sujetarn, as
corno las que regirn en el caso de su sustitucin
(art. 350 de la Ley General de Ttulos y Operacio-
nes de Crdito). Porotrolado, el fideicomitente est
obligado a efectuar la transferencia de los bienes
necesarios para el cumplimiento del fideicomiso y
a pagarlos honorarios al fiduciario; tambinpuede
designar un comit tcnico (vase) para distribuir
fondos o paraque emitalas instrucciones conforme
'a las que deber obrar la fiduciaria; asimismo, podr
reservarse el derecho de pedircuentas o reclamar la
responsabilidad que corresponda a la fiduciaria (arts.
83 Y84, Ley de Instituciones de Crdito).
El fideicomisario. Esencialmente, como benefi-
ciario del fideicomiso, podrexigirel estricto cum-
plimiento de los finesparalos cuales ste hayasido
creado, por lo que est facultado para ejercitar las
acciones que de ello deriveny a pedircuentas a la
fiduciaria. En lo que se refiere a sus obligaciones,
stas sernlasquese asientenenel actoconstitutivo
del fideicomiso, siemprey cuando estnpennitidas
por la ley (arts. 84 de la Ley de Instituciones de
Crdito y 355 de la Ley General de Ttulos y
Operaciones de Crdito).
Extincin del fideicomiso. La Ley General de T-
tulos y Operaciones de Crdito indica los casos en
los cuales procede la extincindel fideicomiso. Es
decir, por haberse cumplido su fin; por no ser
factible su realizacin; porquesea imposible lacon-
ddn suspensiva de la que dependa, o bien que
no se haya verificado en el trmino sealado al
constituirse el fideicomiso o durante los 20 aos
siguientes a dicha constitucin; por cumplirse la
condicin resolutiva a la que estaba sujeto; por
acuerdo del fideicomitente y del fldelcomisario;
por revocacin del fideicomitente cuandose haya
reservado ese derecho, y cuando no sea posible
FIDEICOMISO PBLICO
sustituir a la fiduciaria que haya sido removida o
que haya renunciado (arts. 350 y 357, Ley General
de Ttulos y Operaciones de Crdito).
Las instituciones fiduciarias. En razn de que el
fideicomisoes consideradoporla legislacinmex-
cana vigente, una operacinbancaria, slo puede
ser constituido con la ntertnedacn de una insti-
tucinque cuente con autorizacin otorgada con-
forme a la ley para esos efectos, la cual fungir
romo fiduciaria en los trminos que, de manera
general, han sido expuestos en los puntos anterio-
res del tema que nos ocupa.
Bibliografa recomendada: Vase en Comit tcnico
del fideicomiso y en Fideicomiso pblico.
FIDEICOMISO PBLICO Del fideicomiso, utiliza-
do con.excelentes resultados en laprctica mercan-
til por los particulares, al igual que otras figuras del
derecho privado tambin se ha servido el estado
para alcanzar ciertas metas afines a su labor de
administrador pblico.
Al respecto, la Ley Orgnica de la Administra-
cin Pblica Federal asimila a estos fideicomisos
creados por el estado, dentro de las entidades de la
administracin pblica paraestatal, y los coloca
bajo latutela de una coordinadora de sector,segn
sea el finparael que se les haya constituido, coor-
dinadoraque realizar con respecto a ellos tareas
de control y vigilancia.
Concepto. Conbase en loanterior y conel auxilio
de lo establecido en la materia por la Ley Federal de
lasEntidades Paraestatales, proponemos el concepto
siguiente: losfideicomisos pblicos son aquellos que
establece la administracin pblica federal, loscuales
se estructuran de fonna anloga a los organismos
pblicos descentralizados o a las empresas de partici-
pacin estatal mayoritaria, y cuyo fin es auxiliar al
ejecutivo federal, mediante la realizacin de activida-
des consideradas prioritarias para el pas.
Cabe aclarar que estapropuestaslo se circuns-
cribe a nuestro mbito nacional y en el momento
actual.
Elementos:
al El fideicomitente. En el caso de la fede-
racin, es el ejecutivopor medio de la secre-
tara de hacienda y crdito pblico (arts. 47
de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal y 41 de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales). Porlo que se refiere
FIDEICOMISO PBLICO
a los estados, sern sus respectivos gobiernos,
y los ayuntamientos, en el supuesto de los
municipios;
b) Patrimonio fiduciario. Llamado tambin
patrimonio fideicomitido, estar constituido
por el conjunto de bienes y derechos que el
estado (fideicomitente) transmita a la insti-
tucin fiduciaria para el cumplimiento de sus
labores;
e) El fiduciario. Ser cualquier sociedad na-
cional de crdito que podr fungir como tal
para los fideicomisos pblicos (el Banco de
Mxico tambin podr serlo);
d) Objeto. De acuerdo con la Ley Federal de
las Entidades Paraestatales, consistir en la
realizacin de actividades consideradas pri-
oritarias por el estado; ya sean stas prestar
servicios, ejecutar obras, organizar eventos,
realizar inversiones, etctera;
e) Fines del fideicomiso. Si la dversdad de
objetos para los que se han constituido los
fideicomisos es amplia, los fines que se pre-
tenden alcanzar con su creacin deben estar
delimitados por el inters pblico, que es el
que en ltima instancia, ha de presidir la
actividad del estado, y
f) Duracin. Los fideicomisos pblicos tienen
una vigencia indefinida, igual a la de los que
persiguen fines de beneficencia social, que tam-
bin es indefinida; en contraste con los que
son constituidos por los particulares, cuya
duracin mxima es de 30 aos.
Regulacin jurdica. La intensa utilizacin de di-
cha figura, hecha en apoyo de la administracin
pblica, ha propiciadola necesidad de ir adaptando
su regulacin legal de acuerdo con las siempre
cambiantes circunstancias dentro de las que debe
actuar; al respecto, de entre los ordenamientos ms
importantes que le son aplicables a los fideicomisos
en el ambito de la administracin pblica, mencio-
namos nicamente a la Ley Orgnica de la Admi-
nislracin Pblica Federal, la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales y la Ley de Instituciones de
Crdito, las cuales hacen alusin especial a los
fideicomisos pblicos, sobre todo en lo que concier-
ne a su constitucin, organizacin, operacin e,
incluso, a su extincin, sin oMdar a toda la legisla-
d6nque en virtud de su carder de entidadp a r a e ~
tatal, le es aplicable en materia de control y
vigilancia por parte del estado (tutela administrati-
114
va), punto ste que se Iratar con mayor amplitud
en la voz control de paraestataJes. De la legislacin
supletoria aplicable en este campo, resulta impres-
cindible citar a la Ley General de Ttulos y Opera-
ciones de Crdito.
A nueslro juicio, con la expedici6n de la Ley
Federal de las EntidadeS Peraestatales, ha sido
derogado el decreto de 27 de febrero de 1979, no
obstante que esto no se haya expresado de manera
explcita en dicha ley, y ha quedado vigente (modi-
ficado) nada ms lo que se refiere a la integraci6n
delcomittcnico (art. 80.). Lo cierto es que nuevas
bases para laconstituci6n, el desarrollo y laoperacin,
as como para su modificacin o extincin estn
contempladas en la citada ley, en sus caps. IV y V.
En su carcter de entidad de la administracin
pblica paraestatal, el fideicomiso gubernamental
debe ser inscrito en el registro pblico, que al res-
pecio lleva la secretaria de hacienda y crdito p-
blico.
Personalidadjuridioo. No pretendemos aqu con-
cluir la polmica generada en tomo a esta cuestin,
slo la enunciamos al aludir que, basndose en la
Ley Orgnica de la AdminIslraci6n Pblica Federal
que contempla a los fideicomisos como entidades
paraestatales, existe una coniente de opinin, la
cual sostiene que el legislador les ha otorgado tci-
tamente personalidad jurdica propia.
Otra corriente afirma que el fideicomiso, en s,
constituye un acto mercantil y, por tanto, no posee
el carcter propio de una persona moral. Se indica
que la propietaria de los bienes utilizados para
alcanzar el fin del fideicomiso es la institucin fidu-
ciaria, la cual realiza actos de gestin que singulari-
zan a un delegado especial; y que, en consecuencia,
el fideicomiso, en todo caso, viene a ser nicamente
lU1 mero instrumento de operacin de quienes lo
constituyen o se benefician con l (fideicomitente,
fiduciarioy fideicomisario).Para recordar losatributos
de las personas jurdicas, vase personalidadjurdioo.
Delegados fiduciarios espedales. Para realizar su
operacin fiduciaria, las sociedades nacionales de
crdito cuentan con funcionarios a los que en el
medio se les conoce corno delegados fiduciarios,
que son quienes se encargan de la gestin del
fideicomiso, gestin por la cual responden directa
e ilimitadamente.
Un QQ.'ffivJl.tm\Q. nee s ~ runonar\os en e"\ caso
de los fideicomisos pblicos, lo encontramos en los
denominados delegados fiduciarios especiales, por
115
lo comn, encargados de la gesti6n del fideicomiso,
la cual incluye ejecutar los acuerdos emitirlos por el
comit tcnico. La Ley Federal de lasEntidades Pe-
raeslatales utiliza el trmino delegado fiduciario (art.
43), sin el agregado de especial, como supondra la
costumbre operante dentro del poder ejecutivo.
Los delegados fiduciarios especiales constituyen
una clase de los delegados fiduciarios y se distin-
guen de stos en que aquellos son nombrados para
la gesti6n de un fideicomiso pblico o estatal. La
Ley Federal de lasEntidades Paraestatales contem-
pla la existencia de un delegado fiduciario general,
que es el encargado de someter a la consideracin
de la respectiva coordinadora de sector, los proyec-
tos de estructura administrativa o las modificacio-
nes que sta requiera.
En nuestra opinin, no existen elementos de
juicio que nos pennitan establecer diferencias sus-
tanciales entre ambos tipos de delegados fiducia-
rios, sin embargo, es de mencionarse que la falta de
similitud radica en que el delegado fiduciario espe-
cial es nombrado por la administracin pblica
centralizada y el delegado fiduciario normal, por la
institucin bancaria.
Bibliografa I'ecomendada
BAllZA, Rodolfo, El fideicomiso, teorfa y prdlca, 4a. ed.,
Porra, Mxico, 1980.
Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn,
y para toda la Repblica en Materia Federal.
"Decreto por el que se establecen bases para la. constitu-
cin, incremento, modificaci6n, organizaci6n, funcio-
namiento y extincin de los fideicomisos establecidos
o que establezca el Gobierno Federal", Diario Oficial
de la Federacin, 27 de febrero de 1979.
lEPAULL.E, Pierre, Tratado terico y prdico de los trusts,
Porra, Mxico, 1975.
Ley de Instltudones de Crdito.
Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito.
LeyOrgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley Orgnioo del Banco de Mxico.
MUoz,Luis, Derecho banoorlo, Crdenas, Mxico,1974.
Eljldelcomlso, 2a. ed., Crdenas, Mxico, 1980.
VILlAGORDOA LOZANO, Jos Manuel, Doctrina general del
fideIcomiso, 2a. ed., P o ~ a , Mxico, 1982.
FINANZAS PBLICAS Finanzas: hacienda p-
blica, caudal (D. E. M., M. Alonso).
Dcese de lo relativo a las transacciones mone-
tarias que efecta el estado a travs de los rganos
gubernamentales competentes para ello.
FINANZAS PBLICAS
Los ingresos y egresos del estado, esto es, la
captacin y gasto de los elementos pecuniarios de
la organizacin poltica soberana, dada su trascen-
dencia para la comunidad son objeto de estudio de
diversas disciplinas jurdicas y no jurdicas.
En este diccionario de derecho administrativo,
proporcionaremos unas cuantas notas introducto-
rias al estudio jurdico de las instituciones relacio-
nadas con los recursos monetarios del estado. El
origen, la necesidad, la naturaleza, la obtencin, la
administracin y la erogacin del caudal financiero
pblico son de enorme trascendencia e importan-
cia; de ah la imposibilidad de agotar su tratamiento
en el presente uocablo. Algunas de las figuras aqu
enunciadas, sern objeto de estudio en voces cene-
xas: gasto pblico, derecho financiero, prespuesto
de egresos, etc. En todo caso, en algunos de esos
apartados se incluye una bibliografa suficiente que
permite profundizar en esta materia.
La actividad que el estado efecta en el mbito
financiero, se instrumenta, bsicamente, por medio
de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos,
los cuales se fijan en cada uno de los niveles
federal, local, y municipal; dichos ordenamientos
son de carcter temporal, su vigencia dura lo que
el ao fiscal, que en nuestro caso corresponde al
ao calendario; es decir, del 1 de enero al 31 de
didembre.
Constitucionalmente se encuentra regulada esa
actividad por los arts.31, frac. IV; 73, fraes. VII,IX,
,XXIX; 117, fraes. IV, V, VI, VII y IX; 118, frac. 1;
115, frac. IV; 74, frac. IV; 131; 21; 22; 89, frac. 1;
73, fraes. VIII y XVIII; 117, frac. VIII; 74, fraes. 11 y
11I; 75, 126, 73, frac. XXIV; 72, inc. h). Existe
adems una serie de instrumentos normativos ce
nivel legislativo, entre los que podemos sealar a:
la Ley General de Deuda Pblica, la Ley de Presu-
puesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, la
Ley de Coordinad6n Fiscal y el C6digo Fiscal de la
Federadn.
Actividad financiera del estado. El estado realiza
una intensa, compleja e importante actividad en
materia financiera, encaminada a recaudar los re-
cursos pecuniarios que precisa para curnpr consus.
atribuciones. Dicha labor se efecta sin mviles de
lucro y se califica de financiera porque est referida
a transadones monetarias.
La actividad financiera estatal comprende tres
momentos: la obtencin, el manejo y la erogacin
de recursos pecuniarios, segn Sergio Francsco de
FISCO
la Garza; o la captacin, la administracin y el
gasto de acuerdo a nuestra terminologa.
El estado obtiene ingresos por va de derecho
pblico y por va de derecho privado. Los ms
importantes, en cuanto a su volumen, son los pri-
meros, entre los que se cuentan los bibutarios, los
emprstitos, la emisin de moneda y las contrapres-
taciones por seJVicios pblicos. Unos y otros con-
forman el ingreso pblico o estatal, el que de
acuerdo con las concepciones clsicas, debe corres-
ponder al gasto pblico.
Los ingresos obtenidos por el estado, por medio
de mecanismos pblicos o privados, representan
un captulo fundamental dentro de su patrimonio e
instnunento imprescindible para cumplir sus atribu-
ciones. Los recursos financieros captados deben
cubrir, de una u otra forma, las erogaciones que
efede el poder pblico; lo cual es absolutamenle
;.:Igico. a pesar del dficit que arroje el ejercicio
presupuestario.
FISCO Dcese del estado en su calidad de titular
de la hacienda pblica y en sus relaciones tributa-
rias con los particulares.
FLORAYFAUNA SILVESTRES Debido a la cons-
tante y casi indiscriminada explotacin de lallora y la
fauna silvestres. stas son ahora escasas y de poca
importancia econmica; adems de haber desapare-
ddo de manera irreversible algunas especies, lo que
implica graves daos al equilibrio ecolgico.
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente, del 28 de enero de 1988,
y ia Ley Federal de Caza, deiS de enero de 1952,
contienen reglas tendientes a conservar y desarro-
llar las especies que integran la fauna y flora silves-
tres del pas.
En cuanto al rgimen jurdico aplicable a este
tipo de recursos, consideramos que les correspon-
de el que regula al terreno en donde se hallen.
inclusive las modalidades a que est sujeto.
La ley estima que la flora silvestre est constitui-
da por las especies terrestres y de hongos, sujetas a
los procesos de seleccin natural. incluso las pobla-
ciones o ejemplares de estas especies que se en-
cuentran bajo control del hombre.
Como fauna silvestre considera las especies ani-
majes que subsisten sujetas a Josprocesos de selec-
ci6n natural, cuyas poblaciones habitan temporal o
pennanentemente en el territorio nacional y que se
desarrollan libremente, incluso sus poblaciones me-
116
nares que se encuentran bajo control del hombre,
as como los animales domsticos que por abando-
no se tomen salvajes y por ello sean susceptibles de
captura y apropiacin; se considerarn propiedad
de la federacin.
Acerca de la flora y fauna silvestres, la ley eco-
lgica establece lo siguiente:
a) Para la proteccin y aprovechamiento de la
flora y la fauna silvestres. se considerarn los
siguientes criterios:
La preservacin del habita! natural de las
especies de flora y fauna del territorio na-
cional. as como la vigilancia de sus zonas
de reproduccin;
La proteccin de los procesos evolutivos de
las especies y sus recursos genticos. para
10que se destinarn a la proteccin e inves-
tigacin reas representativas de los siste-
mas ecolgicos del pas;
La proteccin y desarrollo de las especies
endmicas, amenazadas o en peligro de
extincin, a fin de recuperar su estabilidad
poblacional;
El combate del trfico ilegal de especies;
El fortalecimiento de las estaciones biolgi-
cas de rehabilitacin y repoblamiento de
especies de fauna silvestre. y
La concertaci6n con la comunidad para
propiciar su participacin en la conser-
vacin de especies.
b) Los criterios para la protecci6n y apro-
vechamiento de la flora y la fauna silvestres
sern considerados en los siguientes casos:
El otorgamiento de concesiones. permisos
Y. en general, de toda clase de autorizacio-
nes para el aprovechamiento, posesin. ad-
ministracin, conservacin. repoblacin.
propagacin y desarrollo de la flora y fauna
silvestres;
El establecimiento o modificacin de vedas
de la flora y fauna silvestres;
Lasacciones de sanidad fitopecuaria, y
La proteccin y conservacin de la flora y
fauna del territorio nacional, contra la ac-
ci6n perjudicial de plagas y enfermedades.
y la contaminacin que puede derivarse de
actividades
FORESTALES, RECURSOS Desde el inicio de la
civilizacin, en la poca que la humanidad abando-

117
na su carcter nmada y se vuelve sedentaria, da
principio la destruccin de los bosques. Cuando la
explotacin desmedida de la riqueza forestal alcan-
za niveles masivos, se presenta la principal ruptura
del equilibrio ecolgico que durante millones de
aos se haba creado y mantenido en nuestro pla-
neta.
En Mxico, la destruccin o inadecuada explo-
tacin de los recursos forestales ha sido llevada a
cabo durante siglos, ello ha convertido en ridas o
semiridas enormes extensiones del territorio na-
cional, con lo que se ha reducido de manera con-
siderable, la productividad aqrcola, forestal y
ganadera. En esta problemtica, han jugado un
papel decisivo los incendios forestales.
La Ley Forestal, de 22 de diciembre de 1992,
establece objetivos de inters pblico con el prop-
sito de crear condiciones que permitan conservar y
restituir los recursos forestales, admitiendo su ex-
plotacin ms idnea.
FORMA DEESTADO YDEGOBIERNO DELOS Es-
TADOS UNIDOS MEXICANOS Forma del estado
mexicano: segn las categoras expresadas en di-
versos vocablos conexos y de acuerdo con lo pre-
ceptuado por su constitucin poltica, la forma
adoptada por el estado mexicano es la federal, cuya
naturaleza jurdica est definida por el arto 40 de
dicha ley suprema al disponer que est compuesto
por "... estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su rgimen interior pero unidos en
una federadn. .. " No se considera que ste sea el
espacio adecuado para polemizar acerca del tema,
slo se enuncia que para algunos tratadistas no se
est frente a una federacin, en el sentido estricto
del trmino, ya que esta forma de estado supone
requisitos, los cuales no han sido observados en el
proceso de confonnacin de la organizacin polti-
ca mexicana, como la existencia previa de verda-
deros estados independientes, los cuales asumen la
decisin de establecer una alianza o unin, en
virtud de lo cual supeditan su soberana a la del
nuevo estado federal.
Sin embargo, hay quien sostiene la real existen-
da de dos tipos de estados federales. Aquellos que
han surgido segn el proceso referido y que gene-
ralmente se caracterizan en que los estados miem-
bros conservan su poder originario, asignndole al
estado federal determinadas atribuciones ms bien
limitadas. Por otra parte, los estados que, como
Mxico, han seguido el proceso inverso, al partir de
FORMA ESCRITA
un estado central o unitario que mediante su cons-
titucin se organiza en federacin, para lo que le
reconoce autonoma a ciertos conglomerados hu-
manos asentados en extensiones territoriales deter-
minadas, a los cuales denomina "estados libres", y
a Jos que les reparte tareas especficas, por lo que
el estado federal se reserva facultades ms amplias
y dscreconeles.
La forma de gobierno en Mxico. Si la forma de
estado de la organizacin poltica mexicana se ha
prestado apolmica entre los estudiosos, de lo que
no existe la menor duda es de la forma de gobierno
adoptada, pues el rgimen presidencial delineado
en su carta magna, se ha visto confirmado a cada
momento en el plano de los hechos, ya que, no
obstante la voluntad sostenida por las diversas actas
constitucionales que lo han regido a lo largo de la
vida independiente, en el sentido de adoptar la tesis
de la existencia de un solo poder supremo, dividido
para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial,
la figura del ejecutivo ha traspasado ei umbral del
equilibrio, y se ha asentado como el rector de la
vida poltica nacional y ha supeditado a suproyecto
de gobierno a los rganos encargados de las fun-
ciones legislativa y judicial.
En el presidente de la repblica coinciden las
facultades de jefe de estado y jefe de gobierno,
reservadas en el rgimen parlamentario a distintas
personas, debindose sealar que la diferenciacin
ms comn entre ellas es que el primero tiene a su
cargo actos bsicamente protocolarios, y el segun-
do ejerce efectivamente el poder que le ha sido
conferido.
Bibliografa recomendada
. 608810, Norberto y MATIEUCO, Nicola, Diccionario de
poltica, t. 1, siglo XXI, Mxico, 1981.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
GoNZLEZ CAAANOVA, Pablo, La demoaacla en Mxico,
3a. OO., Era, Mxico, 1969.
Mf:.YER, Lorenzo, "El estado mexicano contemporneo",
Lecturas de poltica mexicana, El Colegio de Mxico,
Mxico, 1981.
TB'JA RAMfREZ, Felipe,Derecho constitucional mexicano,
Be. ed., Pcrre, Mxico, 1967.
FORMA ESCRITA Requisito constitucional del
acto administrativo.
El mandato constitucional es claro en el sentido
de que los actos de autoridad han de ser por escrito.
Esto constituye una garanta de certeza jurdica.
FORMALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Adems, la fonna escrita ha de reunir ciertas
cuestiones que la lgica, la ley y la costumbre
contemplan (fecha, firma, claridad, etctera).
FORMALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Elementos del actoadministrolivo, Refrendo y Requi-
sitosconstitudonaJes del aOOadministrativo.
FORMALIDADESESENCIALESDEL PROCEDIMIEN-
TO La expresin formalidades esendales del pro-
cedimiento, referida inicialmente a la materia
procesal o judicial, se ha hecho extensiva a lasotras
ramas del derecho. Hay una total indefinicin acer-
ca de cules son esas formalidades, pero podemos
indicar que son aquellas previstas en la ley para no
dejar en estado de indefensin al partiaJlar, tales
como escuchar a ste, notificarle las dedsiones que
le afectan directamente, etctera.
FORMAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO Hemos
considerado al estado como la estructura perma-
nente de la organizacin poltica de una sociedad.
asentada sta en lID territorio detenninado, y sobre
donde aqulla ejerce su poder con exdusi6n de
cualquier otra y de conformidad a un orden jurdi-
COi x>r gobierno, y para los efectos del presente
diccionario, entenderemos al conjunto de rganos
al que el estado institucionalmente le ha conferido
el ejercicio de ese poder.
Vale la pena aclarar, respecto de esta estrecha
relacin, que la misma ha motivado una gran con-
fusin en tomo a estos dos entes sociales, que han
llegado a ser considerados como uno mismo, no
obstante que, en realidad, el estado es solo una de
las tantas formas como la humanidad se ha organi-
zado polticamente a travs de la historia, y que el
gobierno ha estado presenle en todas ellas.
En efecto, y esto ya ha sido expresado en el
desarrollo de la voz correspondiente, la aparicin
del estado, en tanto fenmeno social, se remonta
al siglo }(JI de n. e. con antecedentes directos a fines
del siglo XII; al gobierno en cambio lo podemos
situar desde los orgenes mismos de las sociedades
humanas, porque surge como respuesta a la nece-
sidad de mantener la cohesin del grupo, que es la
mejor herramienta de supervivencia. En ninguna
sociedad se ha encontrado la aceptaci6n espont-
nea e inmediata, x>r parte de sus integrantes, de
las reglas de convivencia establecidas, lo que ha
requerido siempre de un rgano (seguramente pri-
.mero fue un jefe o jefesl que las imponga y tome
118
las decisiones, a efecto de evitar las consecuencias
disgregatorias que pudieran acarrear los frecuentes
conctos y, adems, que se encargue de la organi-
zaci6n de la defensa contra los peligros externos
(principalmente la amenaza de otro grupo).
La formacin de relaciones sociales cada da
ms complejas, propici la intensa evolucin de
estos dos entes, configurando formas cada vez ms
elaboradas y de acuerdo con las necesidades socia-
lesde la organizaci6n poltica, ello ha motivado que
los estudiosos de la materia, los fueran clasifican-
do en atencin a distintos criterios. En este traba-
jo se han recogido nicamente aquellas que se
han considerado vigentes y aplicables a la reali-
dad actual.
formas de estado: federal y central, y
forma de gobierno: rqtmen parlamentario y
rgimen presidencial.
BibliofP'afa recom.endada
ARNIZ AMIGO, Aurora, ticay estado, 28. ed., Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1975.
B08810, Norberto y MATTELJCa, Nicola, Diccionario de
poltica, Siglo XXI, Mxico, 1981.
GARCfA MYNEZ, Eduardo, lntroducci6n al estudio del
derecho, Porra, Mxico, 1944.
HEGEL., G. f., FIlosofadel derecho, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Col. Nuestros clsicos, nm. 51,
Mxico, 1975.
KANT, lmmenuef Principios metafsicos de la doctrina del
derecho, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
Col. Nuestros clsicos, nm. 33, Mxico, 1978.
KAPlAN, Marcos, Estado y sociedad, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Mxico, 1980.
FORMASDEGOBIERNO Aparte de las formas de
gobierno parlamentario y presidencial, histrica-
mente se han dado otros, como la monarqua
moderada, la autocracia, la teocracia, etctera.
En la actualidad, y atendiendo a un criterio
eminentemente orgnico, las formas de gobierno
son la parlamentaria y la presidencial, segn Sea el
titular que ejerza el poder.
FORMAS DE ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA
Lasformas de organizacin administrativa, es decir,
los sistemas comose estructuran los entes del poder
ejecutivo, estn determinadas por la liga jerrquica
que COn mayor o menor intensidad los vincula con
el titular del propio poder ejecutivo; ya sea que ese
titular se llame presidente, primer ministro, gabine-
te, gobernador o ayuntamiento. Las formas de
119 FUENTES ALTERNAS PARA GENERAR ELECTRICIDAD
organizacin son la manera como estar integrada
la administracin pblica; cmo se ordenarn los
rganos del poder pblico encargados de la activi-
dad o funcin administrativa del estado.
La ciencia del derecho administrativo estudia
usualmente tres formes de organizacin administra-
tiva:
1 La centralizacin;
2 La desconcentracin, y
3 La descentralizacin.
Estas tres formas habrn de analizarse con cierto
detalle en las voces correspondientes.
El derecho mexicano vigente establece las si-
gtlientes formas de organizacin de la administra-
cin pblica (el arto 90 constitucional nicamente
utiliza el primer y tercer vocablos).
centralizada,
desconcentrada,
paraestatal, dividida en:
a) Organismos descentralizados;
b) Empresas de participacin estatal mayo-
ritaria;
e) Empresas de participacin estatal mnor-
tarta, y
el) Fideicomisos pblicos.
Cada una de estas figuras habr de ser estudiada
por separado en los lugares que les corresponda
segn el orden alfabtico seguido en esta obra,
baste por ahora indicar alguna nota de identifica-
cn, de manera general y aproximada:
1 Centralizacin. Los rganos dependen in-
mediata y directamente del titular del poder
ejecutivo;
2 Desooncentradn. Los entes guardan re-
lacin jerrquica con algn rgano centrali-
zado, pero existe cierta libertad en lo que
respecta a su actuacin tcnica, y
3 Paraestetal. Corresponde a la forma lla-
mada en doctrina, descentralizacin. Se
estructura mediante entes que ostentan una
personalidad jurdica propia, distinta de la del
estado y cuya liga con el jefe del poder ejecu-
tivo es de carcter indirecto. Como se indic,
en nuestro derecho existen cuatro clases de
estos rganos paraestatales, los que, segn se
indica en su oportunldad, estn regulados por
diversas disposiciones y pueden adoptar
variados esquemas en lo que se refiere a su
origen, funcionamiento y sus objetivos.
Bibliografa recomendad.
BfNorr, Francis-Paul, El derecho administrativo francs,
Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.
BoQUERAOIJVal, Jos Maria, Derecho administrativo, vol.
1, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administracin
Local, Medrld, 1979.
BoURJoL, Maurice, Drolt admlnistratl/, 1. 1, Masson, Paris,
1972.
GARefA OVlEDO, Carlos y MARTfN:Ez lJsERos, Enrique, De-
recho administrado, 1. 1, 9a. ed., BSA, Madrid, 1968.
GARRIDO FAllA, Fernando, Tratado de derecho adminis-
trativo, vol. J, 7a. ed., Centro de Estudios Constitucio-
n a ~ , M a d r i d , 1980.
GORDILl..O, Agustn, Tratado de derecho administrativo, 1.
1, Macchi, Buenos Aires, 1977.
MARliN MATEO, Ramn, Manual de derecho administrati-
vo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.
ORlANDO, V. E., Principios de derecho administrativo,
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Col. Cl-
sicos de la administracin, serie A, nm. 5, Madrid,
1979.
PuGET, Henry, Les lnstltutions adminislratlves trangeres,
DalJoz, Paris, 1%9.
SAYAGUS Lsso, Enrique, Tratado de derecho odmtnara-
tiva, 1. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo,
1974.
FUENTES ALTERNAS PARA GENERAR ELECTRI-
CIDAD Aparte de los hidrocarburos y los materia-
les radiactivos, existen otras fuentes energticas: el
carbn, la luz solar, el oleaje marino, los vientos y
el calor del interior de la capa terrquea, bsica-
mente para producir electricidad.
1 Carbn. El carbn (mineral o vegetal) ha
sido utilizado corno fuente de energa desde
la prehistoria. Fue el principal, casi nico,
elemento para obtener la energa necesaria en
el despegue industrial del siglo XIX y en la
actualidad sigue teniendo aplicacin en la ma-
teria que nos ocupa.
S carbn mineral, el ms importante de los
dos tipos citados, est contemplado en el arto
27 constitucional y en la ley minera como
recurso natural del dominio directo de la fede-
racin. As, est sujeto a la reglamentacin res-
pectiva como bien estatal y sustancia mineral.
E carbn sigue siendo un elemento abun-
dante en nuestro planeta, ms su uso es defini-
tivamente daino para el equilibrioecolgico.
FUENTES ALTERNAS PARA GENERAR ELECTRICIDAD 120
Mxico, al igual que numerosos pases,
posee abundantemente este mineral y 10em-
plea en escala considerable principalmente en
la indusbia elctrica y siderrgica;
2 Energa solar. El Sol, como fuente ener-
gtica, produce tambin el movimiento de
mar y vientos. Sin embargo, en este punto nos
referimos a la energa obtenida directamente
de la captacin artificial de los rayos solares.
Esta energa ha pasado, en algunos pases,
la fase experimental y se cuenta con aplicacio-
nes prcticas; tiene la ventaja de provenir de
una fuente prcticamente inagotable, ede-
ms, parece no causar daos ecolgicos.
En Mxico, el aprovechamiento de la ener-
ga solar se encuentra en una etapa experimen-
tal.Aunque no existedisposicin jurdicadirecta
en este punto, consideramos que, en tanto que
sirve pata producir electricidad, el oongreso de
la unin puede legislar al respecto, basndose
en la frac. Xdel arto 73 de laconstudn federal;
adems, el espacio situado sobre el territorio
nacional es patrimonio del estado;
3 Energa marina. La enonne fuerza que im-
plica el flujo del mar puede ser utilizada como
fuente de energa para producir primordial-
mente electricidad.
La explotacin de la energa marina se
encuentra, tambin, en una etapa experimen-
tal y se trata, as mismo, de una fuente inago-
table para la humanidad y escasamente
daina para el medio. Nuestro derecho tam-
poco contempla la explotacin energtica del
oleaje marino, aunque los mares s estn in-
dudos dentro del patrimonio estatal Y. en
tanto generadora de electricidad, el congreso
de la unin puede legislar en esta cuestin;
4 Energa elica. La energia elica, o de los
vientos, puede ser utilizada con fines motrices.
En el pasado, ya fue empleada para mover
navos y molinos.
La posible utilizacin en el nivel industrial
yen especial para electricidad, est abierta; el
orden jurdico, tambin, la contempla de ma-
nera implcita en los arts. 27 y 73 constitucio-
nales. En Mxiro operan plantas en este rubro,
principalmente en el estado de Oaxaca, y
5 Energa geotrmica. 8 empleo del calor del
interior de nuestro planeta, est contemplado
en las fuentes alternas de energa, para pro-
ducir electricidad predominantemente. La
geotrmica es una energa cuya aplicacin es
totalmente viable: existen estaciones experi-
mentales en algunos pases (Italia, Guatemala
y El Salvador, por ejemplo).
En nuestro pas, 2.8% de la capacidad
instalada para generar electricidad, corres-
ponde a esta fuente.
La ventaja de la energa geotrmica sobre
el petrleo y el camn, es proceeder de una
fuente inagotable para la civilizacin. Lasitua-
cin jurdica de esta fuente es similar a la
planteada para la energa solar, marina y e-
lica: slo existen disposiciones indirectas al
respecto.
Bibliografa recomendada: vase en Energtioos.
FUENTESDEL DERECHOADMINISTRATIVO Fuen-
te: Origen de una cosa. (D. E. M., M. Alonso).
En la teora general del derecho (introducctn al
estudio del derecho), usualmente se estudian tres
tipos de fuentes: formales, reales e histricas. Las
primeras se refieren a los diversos tipos de textos
normativos (constitucin poltica, leyes, tratados,
reglamentos, etc.). Lasfuentes reales son los acon-
tecimientos culturales de cualquier tipo que deter-
minan el contenido del derecho positivo, y las
fuentes histricas aquellos documentos y vestigios
de otra ndole que permiten conocer el orden jur-
dico de sociedades anteriores a la nuestra.
Se supone la existencia de fuentes para estudiar
o conocer el derecho (fuentes formales e histricas),
y al lado de ellas, las de la fuerza creadora del
derecho originada por fenmenos sociolgicos de
todo tipo que determinan el contenido de ste
(fuentes reales principalmente). La "conciencia so-
cial, como base originaria del derecho", ha dicho
Garca Trevijano de tales fenmenos, los cuales
resultan ser la fuente del orden jurdico, es decir, de
donde ste proviene.
El derecho, la norma jurdica, surge como pro-
ducto de ciertos fenmenos sociales que, debido a
su fuerza, logran que el legislador les d forma y los
incorpore en los textos legales. El derecho resulta
as ser la expresin normativa de laspretensiones e
ideologa de las fuerzas reales de poder.
8 derecho administrativo, no obstante su am-
plitud, requJere de supletoriedad en su aplica-
cin, por eso se recurre al derecho civil y
mercantil, al derecho procesal, a los principios
generales de derecho y, eventualmente, a la cos-
121
tumbre y los estudios doctrinales. La supletoriedad
se presenta, como es sabido, cuando un ordena-
miento adolece de lagunas y l mismo establece
que sean subsanadas mediante la aplicacin de
otros textos legales.
En derecho administrativo, como en casi todas
las ramas jurdicas, suele citarse una lisia de fuentes,
que son, en realidad, las fuentes formales o los
documentos donde se encuentran las normas de
nuestra materia y aquellos otros textos, ideas o
actividades que pueden contener directa o indirec-
tamente reglas o elementos supletorios o interpre-
tativos. Dicha lista en el derecho mexicano es la
siguiente:
a) Constitucin Po/ilioa de los Estados Unidos
Mexicanos;
b) Leyes federales;
e) Tratarlos y convenios internacionales;
d) Leyes locales;
e) Reglamentos (vase);
f) Planes y programas (vase);
g) Normas oficiales;
h) Circulares;
i) Decretos (vase);
j) Acuerdos (vase);
k) Convenios;
1) Jurisprudencia;
m) Derecho civil, procesal, mercantil, penal y
laboral;
n) Principios generales de derecho;
) Costumbre, y
o) Doctrina.
Las sealadas en los incisos a) a k) son fuentes
directas y estn ordenadas conforme a una secuen-
cia de prelacin jerrquica; las cin
r
'"\ restantes son
fuentes interpretativas o supletorias.
Algunas de estas fuentes habrn de concep-
tuarse en diversas voces de este diccionario, otras
han sido objeto de comentario en distintas asig-
naturas. Es de sealarse que expresiones, corno
oficio circular, bases generales, resoluciones, re-
glas. etc., son variantes de reglamentos, circular,
decreto o acuerdo.
Bibliografa recomendada
BrELSA, RAFAEL, Derecho administrativo, 1. 1, 6a. ed., La
Ley, Buenos Aires, 1964.
BoQUERA OUVER, Jos Mara, Derecho administrativo, vol.
1, Se. ed., Instituto de Estudios de Administracin
Local, Madrid, 1979.
FUERZASARMADAS
CASTFl..I.J\NOS Ruz, Gregario, Compendio histrico sobre
lasfuentes del derecho, M., Gabucio M., Villahermosa,
1896.
GARCIA TREVlJANO Fos, JosAntonio, Tratado de derecho
administrativo, 1. 1, 3a. ed., Revista de Derecho Prive-
do, Madrid, 1974.
LALBADRE, Andr de, Traf1de droit administratlf, 1.1,8a.
OO., LGDJ, Paris, 1980.
PmEZNlETO CAsmo, Leonel, Introducdn al estudio del
derecho, 3a. ed., Harla, Mxico, 1995.
FUERZA AREA Fuerzas armadas.
FUERZASARMADAS Antecedentes: laconstitu-
cin de un grupo de individuos dedicados a la
defensa de la comunidad se remonta a los orgenes
de las sociedades mismas, las cuales ante los peli-
gros que representaban otras comunidades, se or-
ganizan para preservar la seguridad de sus bienes,
sus vidas y sus estructuras sociales.
Asimismo, dichos cuerpos se constituan, en mu-
chos casos, para someter a otras sociedades y.
obtener de ellas las ms variadas ventajas, como
mano de obra esclava o tributo; por esta va surgie-
ron los grandes imperios esclavistas de la antige-
dad, prctica que la humanidad no ha podido
erradicar a la fecha prueba de ello son las dos
grandes guerras que el mundo ha sufrido en el siglo
veinte.
Con el desarrollo de las civilizaciones, estos gru-
pos fueron evolucionando en la misma medida, y
en algunos casos, representaban el aspecto central
de tal avance, en tomo al cual giraba la existencia
misma de algunas comundades, Esparta y Roma son
reflejocierto de esta actitud, slo por citar a dos de las
muchas que en el devenir hstrico se han dado.
En las mencionadas sociedades, se observa
claramente la profesionalizacin que a decir del
politlogo italiano Gianfranco Pasqulnl,
es el proceso mediante el cual un grupo de individuos
adquiere una serie de eapacidadesyde conocimientos
tcnicos y se organiza en una institucin con normas
y reglamentos propios que los separan de los otros
grupos y de las otras instituciones presentes en la
sociedad
y que en nuestro caso, est referida a la profe-
sionalizacin de las armas.
A! afirmar que el grado de desarrollo de las
sociedades se supeditaba (y an hoy se supedita),
la evolucin de este grupo armado, no slo nos
referamos al perfeccionamiento de su organiza-
FUERZAS ARMADAS
dn, sinotambin a la incorporacin de los avances
tecnolgicos con fines blicos, como sucedi con la
utilizacindel caballo, el invento de laplvora,laavia-
dn o el descubrimiento del tomo.
Es as como, a largo de la historia, se han ido
conformando los ejrcitos, constituyndose en
parte integral de las sociedades, lo cual es un
reflejo de sus valores dominantes. Actualmente,
existe la tendencia de que desarrollen sus activida-
des de manera subordinada al poder poltico (cuan-
do menos es lo ms deseable), incluso cuando se
observa una clara diferenciacin entre los ejrcitos
y la sociedad civil a la que sirven, ya que no llegan
a asimilarse por completo a ella, en virtud de la
profesionalizacin militar que regula el ingreso de
los individuos a ese estatus o institucin, median-
te requisitos determinados y la cual posterior-
mente reglamenta su estada de forma sumamente
rigurosa.
En el Mxico precortesiano, la profesionaliza-
dn militar de los aztecas los llev a la fundacin
de uno de los imperios ms slidos que se hayan
conocido, el cual sucumbi no ante hombres comu-
nes y corrientes o ante una civilizacin superior,
sino ante una profea religiosa, que finalmente lo
llev6 a la esclavitud, quedando destruida su vida
militar.
Ya en la poca colonial, pasaron ms de dos
siglos para que la Nueva Espaa tuviera tul ejrcito,
cuya creacin en 1765, se debi principalmente a
protegerse de una posible agresin inglesa.
Sin mayor comentario digno de formularse para
los efedos del vocablo, nos transportamos a la
dictadura de Porfirio Daz en la cual, el ejrdto
adquiere una forma ms institucional, con el objeto
de mantener la pacificacin lograda. Seguidamen-
te, el periodo posrevolucionario se caracteriza por
la lucha de facciones en las que intervienen los
elementos del ejrcito inclinndose en favor de una
u otra y provocando frecuentemente la divisin
misma del ejrcito regular.
Esta situacin obliga a lvaro Obregn a iniciar,
durante su gobierno, un proceso de despolitizacin
del ejrcito; eliminando a los jefes militares oposi-
tores a su gobierno y ocupndose de la formacin
de los nuevos oficiales, mediante los programas de
estudio aplicados en las escuelas militares (Jorge
J1J.berto Lozoya).
Organizacin militar. A la fecha, el ejrcito mexi-
cano est plenamente institucionalizado y subord-
122
nado al poder poltico civil, y forma parte de la
administracin pblica federa!, cuyo titular (el pre-
sidente de la repblica) es el jefe supremo de las
fuerzas armadas, quien mediante lasecretaria de la
defensa nadonal organiza y opera el desempeo
del ejrcito y lafuerza area. Esta ltima se remonta
a inicios de siglo, con el invento de la aviacin. Se
dice que el primer ataque areo con fines blicos
tuvo lugar en Mxico, con motivo de las luchas
revolucionarias en dicho ataque, 1914, corno dato
curioso se menciona que los explosivos fueron
lanzados a mano.
Por otra parte, volviendo a la secretara de la
defensa nadonal, mencionaremos que la Ley Or-
gnica de la Administracin Pblica Federal le asig-
na, entre otros, los siguientes asuntos referidos a la
administracin de las fuerzas armadas
1 Organizar, administrar y preparar al ejrcito y
a la fuerza area;
2 Organizar sus reservas e impartirles la nstruc-
cin tcnica militar correspondiente;
3 Manejar el activo del ejrcito y la fuerza area
a! servicio de la federacin y los contingentes
armados que no constituyan la guardia na-
cional de los estados;
4 Conceder licencias y retiros, e.ntervenlr en las
pensiones de los miembros derejrcito y de la
fuerza area;
5 Construir y preparar las fortificaciones, for-
talezas y toda clase de recintos militares para
uso del ejrcito y de la fuerza area, as como
la administracin y conservacin de cuarteles
y hospitales y dems establecimientos mili-
tares;
6 Manejar sus almacenes;
7 Administrar la justicia militar;
8 Intervenir en los indultos de delitos del orden
militar;
9 Dirigir laeducacin profesional de losmiembros
del ejrcito y de la fuerza area, y coon:linar la
instruccinmililar de la poblacin civil;
10 Adquirir y fabricar armamento, municiones,
vestuario y toda clase de materiales y elemen-
tos, destinados a estas fuerzas annadas;
11 Inspeccionar los servicios del ejrcito y de la
fuerza area, y
12 Prestar los servicios auxiliares Que rectuieran
el ejrcito y la fuerza area, as como los
servicios civiles que a dichas fuerzas seale el
ejecutivo federal.
123
Para el desempeo de las citadas actividades, la Ley
Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos,
publicada el 26 de diciembre de 1986, da forma a
los elementos que esbucturan estos CUer]X>S arma-
dos, iniciando por asignarles como tareas 0, mejor
dicho, como misiones generales las siguientes:
Defensa de la integridad, independencia y so-
berana del pas;
Garantizar la seguridad interna;
Prestar auxilio a la poblacin civil en casos de
calamidad pblica;
Ejecutar acciones cvicas y obras sociales, y
Coadyuvar al mantenimiento del orden, pres-
tar auxilio a la ciudadana en sus personas y
patrimonio, en caso de desastre, y adems,
contribuir a la reconstruccin de las zonas afec-
tadas.
A su vez, el desarrollo de estas misiones generales
requieren de una organizacin de los elementos
que confonnan al ejrcito y la fuerza area, inician-
do con una estructura jerrquica que comprende
los siguientes niveles de mando:
Mando supremo. Ejercido por el presi-
dente de la repblica, en los trminos de la-
frac. IVdel arto 89 constitucional;
II Alto mando. Desempeado por el secre-
tario de la defensa nacional, cuyas ausencias
sern cubiertas por el subsecretario y en su
defecto por el oficial mayor de !a dependen-
cia; servidores pblicos que la ley considera
auxiliares directos del secretario;
III Mandos superiores. Pueden ser operativos
o bien de servicio. Los operativos son de-
sempeados por el comandante de la fuerza
area, los comandantes de regiones mili-
tares, los comandantes de las zonas militares,
integradas fundamentalmente por miembros
del ejrcito, los comandantes de las grandes
unidades terrestres o areas,los comandan-
tes de unidades conjuntas o combinadas y
los comandantes de las unidades circunstan-
ciales que el alto mando determine impla-
mentar.
Espreciso sealar que las zonas militares
se establecen considerando la divisin
poltica de la repblica mexicana y que, a su
vez, una o ms de stas integran las regiones
militares, que atienden a necesidades es-
tratgicas determinadas por el alto mando.
FUERZAS ARMADAS
Por lo que se refiere a las grandes uni-
dades, conjuntas o combinadas. se consti-
tuyen de unidades de dos o ms armas; son
las brigadas, divisiones y cuerpos en el caso
del ejrcito, y grupos, alas y divisiones en",!
caso de la fuerza area.
Respecto a los mandos superiores de
servicios, stos estn dedicados a las accio-
nes logsticas destinadas a satisfacer los re-
querimientos del ejrcito y de lafuerza area
en su operacin, y
IV Mandos de unidades. Las unidades son
grupos constituidos por tropas del ejrcito y
la fuerza area equipadas y adiestradas para
cumplir misiones operativas en el combate y
funcionan principalmente bajo normas tcti-
cas; pueden ser de arma, vuelo o servido; a
diferencia de las grandes unidades a que nos
referimos lneas arriba, se constituyen con
elementos de una sola arma y de los servicios
que le sean necesarios en el caso del ejrcito
y de uno o varios tipos de material de vuelo.
Enel primer caso son escuadras, pelotones,
secciones, compaas, escuadrones o ba-
teras. grupos, batallones o regimientos; y en
la fuerza area, podrn ser escuadrillas y
escuadrones.
Una vez establecida esta estructura en la jerarqua
de mando, seguimos con la integracin de las fuer-
zas armadas nacionales que nos ocupan. Al respec-
to, el ejrcito mexicano se constituye de armas y
servicios.
En cuanto a las armas, la ley orgnica las define
como:
.. .los componentes del ejrcito mexicano cuya
misin principal es el combate, el que ser eje-
aliado por cada uno de ellos en funcin de
cmo combinen el armamento, la forma pre-
ponderante de desplazarse, su poder de choque
y forma de trabajo.
Adems, seala sus distintos tipos: lnfentera,
caballera, artillera, blindada e ingenieros.
Por lo que se refiere a los servidos, stos le son
comunes al ejrcito y la fuerza area. y su finalidad
es satisfacer necesidades de vida y operacin, por
medio de apoyo administrativo y logstico, para ello
se integran unidades organizadas, equipadas y
adiestradas.
La ley instituye los servicios: de ingenieros, de
cartografa, de transmisiones, de material de gue-
FUERZAS ARMADAS
ITa, de transportes, de administracin, de intenden-
da, de sanidad, de justicia, de veterinaria y remon-
ta, meteorolgico, de control de vuelo y material de
vuelo.
o Por su parte, la fuerza area mexicana est
compuesta por la comandancia de la fuerza area,
el estado mayor de la fuerza area, unidades de
vuelo (a las que ya nos referimos), tropas terrestres
de la fuerza area y servicios (enunciados en el
prrafo anterior).
Por 10que respecta a los miembros del servicio
militar obligatorio, stos pertenecern a las reservas
del ejrdto de acuerdo con las edades que seala
la ley orgnica citada y en las condiciones que la
autoridad militar determine.
En el interior de estas fuerzas armadas, existen
cuerpos especiales, constituidos por grupos cuyos
miembros poseen conocimientos especializados
para manejar los recursos materiales, tcnicos y
tcticos en las misiones que espeficamente les son
encargados.
Estos cuerpos son el cuerpo de guardias presi-
dendales, el cuerpo de aerotropes, el de la polia
militar y el de msica militar.
Aun cuando no estn contemplados con ese
carcter por la ley, nosotros adidonaramos la lista
anterior con los cuerpos de defensas rurales, forma-
dos por ejidatarios voluntarios, bajo el mando de
militares profesionales, cuya misi6n es cooperar
con las tropas en las actividades que determine la
autoridad militar.
Jerarquas. En atencin a sus capacidades, su
preparaci6n, sus responsabilidades y su antigedad
los integrantes del ejrcito y la fuerza area gozarn
de grados en la escala jerrquica, que se estructura
de la manera siguiente:
Generales
a) De divisi6n;
b) De brigada o de ala (segn sea el caso), y
e) Brigadier o de grupo (segn sea el caso).
11 Jefes
a) Coronel;
b) Teniente coronel, y
e) Mayor.
11I Oficiales
o) Capitn primero;
b) Capitn segundo;
el Teniente, y
124
d) Subteniente.
IV Tropa
a) Clases
sargento primero;
sargento segundo, y
cabo.
b) Soldado.
Bibliografa recomendada
8088[0, Norberto y MAllBJCC[, Nicole, Diccionario de
po1ftlca, siglo XXI, Mxico, 1981.
CANAS[, Jos, Derecho administrativo, vol. IV, Depalma,
Buenos Aires, 1977.
Cdigo de Justicia MilitlJr, texto vigente.
FRANCO, Mara Teresa y VI LLEGAS MORENO, Gloria, "La
Revolucin da a da", Asfue la Revolucl6n mexcc-
na, t. 7, Secretara de Educacin Pblica, Mxico,
1985.
LEN PoRTLlA, La visl6nde los vencldos, 11a. ed.,
LNAM, Mxico, 1987.
Ley Orgtnioo de la Administradn Pblica Federal.
Ley Orgnioo del Ejrdto y Fuerza Area Mexicanos.
Lozovx, Jorge Alberto, El ejrcito mexlcmo, 2a. ed.,
Colegio de Mxico, Mxico, 1976.
MARl1NEZ MoRAlES, Rafael l., Constltudn Politioo de los
Estados Unidos Mexioonos. comentada*, Harla, Mxi-
co,1995.
MU1:11..l..0 MORAlES, Mario, Orlentadones sobre tica mili-
tar, Marte, Mxico, 1957.
PElRIE, A, Introduccin a Grecia, 11a. reimp., Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1980.
R1vA PAL<\ao, Vicente (dir.), Mxico a travs delos siglos,
ts. 1el V, ISa. ed., Cumbre, Mxico, 1979.
SllETONIO, Los doce csares, Secretaria de Educacin
Pblica, Mxico, 1985.
* Armada y educacin militar, Justicia militar.
FUNCiN ADMINISTRAnVA Fundones del es-
tado.
FUNCIONESDELESTADO Funcin: accin y ejer-
ciciode un empleo, facultad u oficio (D. R. A E.).
Funcin significa cumplimiento de algo, de un
deber. Las funciones son los medios de que el
estado se vale para ejercitar sus atribuciones, enca-
minadas stas al logro de sus fines. El poder estatal,
que es uno solo, se estructura en rganos:
vo, ejecutivo y judicial, a cada uno de ellos se le
asigna una funcin (legislativa, administrativa y
jurisdiccional),conmodalidades y (}Q
tal modo que lasfunones del estadosonel sstema
o medio que utiliza el poder pblico para cumplir
125
con sus atribudones o realizar sus cometidos, des-
tinados a/logro de sus fines.
Cuando la gran mayora de los tratadistas de
derecho administrativo abandona la idea de servi-
do pblico romo explicacin de todas las tareas
que efecta el poder pblico mediante los rganos
del ejecutivo, surge una variedad de teoras para
conceptuar laactividad esfafalen el ordenadministra-
tivo. Las diversas teoras emplean distinta tenninob-
ga, la cual muchas veces se contradice o pretende
innovar, y en realidad, solamente est recurriendo a
sinnimospara designar a una misma actividad.
Tradicionalmente, se parte de la idea de la divi-
sin de poderes, y se indica que a cada uno de ellos
le corresponde efectuar una funcin (legislativa,
administrativa o jurisdiccional). Este planteamiento
no resulta tan sencillo si tenemos en cuenta lo
siguiente: por qu y para qu realizan esas funcio-
nes los poderes del estado, cexisten diferencias
entre los vocablos: fines, atribuciones, cometidos,
funciones, competencia y facultades?, adems, no
todos los actos que realiza cada uno de los poderes
corresponden a la funcin que se supone tienen
asignada (por ejemplo, parte de las tareas del con-
greso de la unin no son de carcter legislativo).
Lasfunciones del estadose realizan, bsicamen-
te, a travs de actos de derecho pblico emitidos
por los rganos legislativo, ejecutivo y judicial; a
estos rganos les corresponde la funcin legislativa,
administrativa y jurisdiccional, respectivamente. A
esas tres funciones clsicas, algunos autores agre-
gan la funcin constituyente, funcin gubernamen-
tal y funcin municipal.
Para clasificar los actos del pblioo, de
acuerdo con las funciones del estado, suelen seguir-
se tres criterios: el orgnico, el formal y el material.
Bibliografa recomendada
CARRlU-O PATRACA, Joaqun, "La naturaleza intrnseca de
la funcin administrativa", Aportadones al conoc-
miento de la administracin federal, Secretara de la
presidencia, Mxico, 1976.
DEMlcHEL, Andr, Le droit admlnlstratif, LGDJ, Pars,
1978.
FLORES GARcfA, Fernando, "Acto jurisdiccional", Drcco-
norso jurfdlev mexicano, t. 1, instituto de lnvestigacio-
nesJudicas, L1NAM, Mxico, 1982.
FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 25a. ed., Porra,
Mxico, 1986.
GAllEGO ANABlTARTE, Alfredo, Derecho administrativo,
programa y gurapara su estudio, Universidad Autno-
ma de Madrid, Madrid, 1980.
FUNCIONES DEL ESTADO. CRITERIO MATERIAL
GARCfA Eduardo, Introduccl6n al estudio del
derecho, Pcrra, Mxico, 1944.
GORDillO, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t.
1, Macchi, Buenos Aires, 1977.
GunRREZ y GONZlEZ, Ernesto, Derecho de fas obligado
nes, 4a. ed., Cajica, Puebla, 1971.
PEREZNIETO CAsTRo, Leonel, Introducci6n al estudio del
derecho, 3a. ed., Harla, Mxico, 1995.
RfOs EUZONOO, Roberto, El ado de gobierno, Porre,
Mxico, 1975.
SAVAaJFs lAso, Enrique, Tratado de derecho administrati-
vo, 1. 1,4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo, 1974.
Funciones del- estado. Criterio orgnico.
FUNCIONES DEL ESTADO. CRITERIO FORMAL
Cada uno de los tres poderes tiene encomendadas
tareas y desarrolla procedimientos que no siempre
coinciden con el nombre que identifica al respectivo
poder. El criterio orgnico resulta insatisfactorio pa-
ra explicar; por ejemplo, por qu el congreso realiza
actos administrativos, la suprema corte emite regla-
mentos y la administracin pblica dirime conflictos
en algunas materias. Esto se explica porque la
reparticin de funciones entre los tres poderes no
es tajante; en realidad, difcilmente lo podra ser; lo
que existe es una asignacin de competencias muy
precisa a cada ente estatal. .
En el criterio formal, que atiende a la fonna o al
procedimiento para emitir al acto, tenemos que ser:
a) Legislativo, si parte de una iniciativao proyedo,
provoque una discusin y sea finalmente pro-
mulgado;
b) Administrativo, cuando se trate de emitir actos
reglamentarios, condicin o materiales, y
e) Jurisdicdonal, en tanto resuelve una contro-
versia.
Bibliografa recomendada: vase en Funciones del es--
todo.
FUNCIONES DEL ESTADO. CRITERIO MATERIAL
Con este punto de vista se pretende detenninar la
naturaleza o esencia del acto realizado, para clasi-
ficarlo dentro de una de las tres funciones estatales.
Conforme a este enfoque, tul acto ser:
Legislatioo, en el supuesto de que sea una norma
abstracta, general, imperativa, con sancin di-
recte o indirecta, e impersonal;
Administrativo, si nos hallamos ante actos con-
dicin o materiales realizados por rganos p-
blioos, y
FUNCIONES DEL ESTADO. CRITERIO MATERIAL
Jurisdicdona/, cuando para resolver una con-
troversia, se coloque un caso ante un mandato
de ley y se haga a favor de una persona, un
pronunciamiento que adquiera fuerza de ver-
dad legal.
Estos criterios pera clasificar actos de derecho
pblico, segn la funcin estatal a la que corres-
pandan, son, como toda opinin en el estudio del
orden jurdico, susceptibles de crticas, variantes
e innovaciones. Hemos pretendido describirlos
nicamente, sin entrar a polemizar (para ampliar
la informacin vase la bibliografa que se anota
en la voz funciones del estado de este diccionario,
en especial las obras de Gabino Fraga y Enrique
Sayagus).
Encuanto al derecho positivo vigente en Mxi-
co, se pueden citar, entre otros,los siguientes casos
en que los poderes de la unin realizan, material-
mente, funcin distinta a la que les corresponde de
manera primordial.
Poder legislativo
Actos administrativos. Nombramiento de su per-
sonal de apoyo; designacin de funcionarios y
empleados de la contadura mayor de hacienda
(fiscalizadora del empleo del presupuesto de egre-
sos); revisin de la cuenta pblica anual, conceder
autorizaciones para aceptar y usar condecoraciones
extranjeras; autorizar servicios a gobiernos de otros
pases; resolver respecto de la solicitud del jefe de
estado para salir fuera del territorio nacional; el
manejo de su biblioteca; su labor editorial; sancio-
nar a los legisladores por ausencias; ratificadn de
nombramientos que haga el presidente (funciona-
rios de hacienda, diplomticos, cnsules, jefes mi-
litares).
Actos jurisdiccionales. La instruccin de juicio
poltico a altos funcionaros, la calificacin de la
eleccin de presidente de la repblica.
Poder ejecutIvo
Actos legislativos. Expedicin de reglamen-
tos y disposiciones similares de carcter general;
leyes de emergencia conforme al arto 29 de la
constitucin federal; modificaciones a las leyes
impositivas del comercio exterior (segn el art.
131 constitucional).
126
rios, de las juntas de rondliacin y arbitraje; ciertos
R!CIlJSOS admlnlstrallwe y a!gw>as actMdades de
rganos como la Procuradura Federal del
Consumidor, la Comisin Nacional Bancaria y
de Valores.
Poder JudicIal
Actos legislativos. La emisin de reglamentos
de carcter interno; el fijar la jurisprudencia.
Actos administrativos. Designacin de jueces
de distrito y magistrados de drcuito; nombramiento
del dems personal de las distintas dependen-
cias del poder judicial; elaboracin del proyecto de
su presupuesto de egresos.
FUNCIONES DEL ESTADO. CRITERIO ORGNICO
Un acto ser legislativo, administrativo o jurisdiccio-
nal, dependiendo de cul de los tres poderes del
estado lo emita.
As, todo acto del rongreso, de alguna de las
cmaras, de la comisin permanente o de alguna
de sus oficinas, ser legislativo.
Cualquier acto que realice el poder ejecutivo
mediante alguna dependencia o entidad, ser or-
gnicamente administrativo.
Encuanto a los actos jurisdiccionales, dentro de
este criterio orgnico, lo sern todos los que efecte
el poder judicial, por medio de la actividad de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el consejo
de la judicatura federal, los tribunales de circuito,
juzgados de distrito, tribunales y juzgados estadua-
les y juzgados municipales.
Con este criterio orgnico se tiene en cuenta
nicamente al ente que realiza la funcin, sin ver la
naturaleza del acto.
Este enfoque orgnico de los actos de derecho
pblico puede recibir otras denominaciones: formal
(Gabino Fraga), subjetivo (AgustnGordlllo). No-
sotros estamos siguiendo aqu el enfoque triple
(orgnico, formal y material), aprendido en la cte-
dra de derecho administrativo impartida por Carlos
Corts Figueraa (1965).
Bibliografa recomendada: vase en Funcfones del
estado.
FUNCIN JURISDICCIONAL Funciones del es-
tado.
Actos jurisdiccionales. Las tareas del tribunal
fiscal de la federacin y de los tribunales agra- FUNCiN LEGISLATIVA Funciones del estado.
127
FUNDAMENTACiN Requisito constitucional del
actoadministrativo.
Fundamentar un acto implica indicar con
precisin qu ley o leyes y cules de sus artcu-
los son aplicables al caso, originan y justifican su
emisin.
FUNDAMENTACiN
No sealar las normas que dan fundamento
legal al acto, vida a ste.
La fundamentacin, es decir, citar el artculo y
ley aplicable, se refiere tanto al contenido del acto
como a lacompetencia del rgano y a las facultades
del servidor pblico. . .
GABINETE
GABINETE El gabinete es una figura del derecho,
propia de aquellos pases que poseen rgimen par-
lamentario; consiste en la reunin de los ministros,
bajo la presidenda del primer ministro o del jefe de
gabinete. con el fin de tomar decisiones colectivas.
En Mxico no existe el gabinete, desde un punto
de vista jurdico. Como se recordar, el poder
ejecutivo se deposita en un solo individuo: el presi-
dente de la repblica y no en algn rgano colegiado.
El arto 70. de la Ley Orgnica de la Administra-
cin Pblica Federal establece la posibilidad de que
el presidente convoque a reuniones de funcionarios
de la ms alta jerarqua
...cuando se trate de definir o eualuar la
poltica del gobierno federal en materias que
sean de la competencia concurrente de varias
dependencias, o entidades de la administracin
pblica federal.
A estas reuniones, que en realidad se tratan de
acuerdos colectivos, a los que no est obligado el
presidente, se les ha denominado, de manera inco-
rrecta, gabinetes. Tales gabinetes carecen de rele-
vancia jurdica y su finalidad resulta ser ms que
todo de carcter informativo o publicitario.
Surgidos por reforma a la ley en 1982, en la
actualidad los mal llamados gabinetes, son:
1 Econmico;
2 Agropecuario;
3 Desarrollo social;
4 Poltica exterior, y
5 Seguridad nacional.
GASTO PBLICO El gasto pblico est constitui-
do por las erogaciones monetarias que realiza el
estado en el ejercicio de sus funciones; forma parte
de la actividad financiera y se efecta conforme a
la respectiva autorizacin del poder legislativo (pre-
supuesto de egresos).
Tras una serie de consideraciones acerca de la
evoluci6n y el carder multidisdp}jnario del gasto
pblico, Carlos M. Giullanl Fonrouge formula 1_
siguiente definicin:
128
Estoda erogacin, generalmente en dinero, que incide
sobre las finanzas del estado y se destina al cumpli-
miento de fines administrativos econmico-sociales.
El gasto pblico, entindase el que realiza el
estado, O ste y los particulares par cuenta del
mismo, representa un importante volumen del pro-
dueto interno bruto (32%aproximadamente); pero
tambin es la va por cuyo medio se solventan la
mayor parte de las tareas estatales: vigilancia, edu-
cacin, salubridad, relaciones con el exterior, obras
pblicas, seguridad. conservacin del patrimonio
cultural, etctera.
Adems, mediante el gasto pblico el estado
influye decisivamente en la marcha de la economa
de la sociedad al fijar las reglas que han de seguir
el volumen de inversiones, la:generacin directa e
indirecta de empleos, el ndice de inflacin, el fo-
mento industrial y comercial, entre otros rubros.
Aun en los sistemas de mercado ms ortodoxos,
el gasto pblico implica una marcada orientacin y
una significativa influencia sobre la economa de la
sociedad; desde luego en los sistemas de economa
planificada o socialista, la importancia en extremo
es trascendente.
Bibliografa recomendada: uase en Derecho finan-
e/ero.
GENDARMERfA Policapreventiva.
GEOTERMIA Fuentes alternas para generar
electriddad.
GOBERNADO Persona fsica o colectiva, sujeta a
la aplicacin que del orden jurdico hagan los rga-
nos estatales; esto es, sbdito o nacional de un
estado.
GOBERNADOR TItular de la administracin p-
blica local en los estados de la federacin de la
repblica mexicana.
GOBIERNO LOCAL Poder pblico de los estados
de lafederacin.
129
HECHODEL PRfNCIPE Generalmente se denomi-
na hecho del prndpe a cualquier modificacin, por
parte de la autoridad pblica, a las condiciones que
se hayan pactado en el contrato original Estaidea,
por su amplitud,podra tomarse como una ms de las
clusulas exorbitantes y carecera de valor prctioo.
Por consiguiente, es necesario considerar el he-
cho del prncipe no slo con un criterio nuevamente
orgnico, que establece como contrato administra-
tivo aquel en el cual una de las partes es la admi-
nistracin pblica, sino que consistira en que la
persona pblica que ha contratado utiliza sus pode.
res extracontractuales; por ejemplo, un impuesto
que grave con nuevas cargas a un concesionario, o
la suspensin de una obra pblica por motivo de
inters general.
Acerca de este particular, cabra la duda si el otro
contratante tiene derecho a una indemnizacin
o no; al respecto, sera prudente estudiar el caso
concreto, pero siempre teniendo en cuenta que
existe una disposicin legislativa que perjudica a la
contraparte de la administracin pblica de una
forma directa, y puede ser que esta norma niegue
todo derecho a la indemnizacin.
HECHO JURfDICO El hecho jurdioo es un acon-
tecimiento de la naturaleza o del ser humano, que
provoca consecuencias en el mbito jurdico, sin
que haya la intencin de provocarlas.
HIDROCARBUROS La importancia econmica y
social del petrleo y sus derivados es de sobra
oonocida. El oonstituyente de Quertaro reserv los
hidrocarburos al dominio diredo de la federacin;
el estado expropi los bienes de las concesionarias
por decreto del 18 de marzo de 1938.
Conforme a! arto 27 constitucional y su leyregla-
mentaria, corresponde a la federacin el dominio
directo, inalienable e imprescriptible de todos los
carburos de hidrgeno que se encuentren en el
territorio del pas, comprendida la plataforma con-
tinental, en mantos y yacimientos, cualquiera que
sea su estado fsico, inclusive los estados interme-
atos, y que componen el crudo, lo acompaen o se
deriven de l. Slo el estado podr llevar a cabo las
distintas explotaciones de los hidrocarburos que
constituyen la industria petrolera.
La industria petrolera incluye:
a) La exploracin, la explotacin, la refinacin,
el transporte, el almacenamiento, la dis-
HIDROCARBUROS
tribucin y la venta de primera mano del
petrleo, el gas y los productos que se obten-
gan de su refinacin;
b) La elaboracin, el almacenamiento, el trans-
porte, la distribucin y la venta de primera
mano de gas artificia!, y
e) La elaboracin, el almacenamiento, el trans-
porte, la distribucin y la venta de primera
mano de los derivados del petrleo que sean
susceptibles de servir como materia prima
industria! bsica.
La federacin llevar a cabo la exploracin y la
explotacin del petrleo y las dems actividades
que incluye la industria petrolera por conducto de
Petrleos Mexicanos y organismos subsidiarios,
instituciones descentralizadas cuyas estructuras, ta-
reas, y regmenes internos determinan las leyes,
reglamentos y dems disposiciones. La secretara
de energa asignar a Petrleos Mexicanos y a sus
organismos subsidiarios, los terrenos que le solici-
ten o que el ejecutivo federal considere conveniente
asignarles para fines de exploracin y explotacin
petroleras.
E reconocimiento y exploracin comprende:
1 Trabajo, de geologfa;
2 Trabajos gravimtricos y magnetomtricos;
3 Trabajos sismolgicos y perforacin de pozos
de tiro;
4 Trabajos elctricos y electromagntioos;
5 Trabajos topogrfioos;
6 Perforacin de pozos de sondeo;
7 Trabajos de geoqlmica y muestreo de rocas, y
8 Otros trabajos tendientes a determinar las
posibilidades petroleras de los terrenos.
Las concesiones de exploracin confieren dere-
cho al concesionario para ejecutar trabajos de
exploracin superficial en todas las formas san-
cionadas por la prctica, de sondeos, de explora-
cin, en general, y de perforaciones preparadas
para la explotacin, todos ellos con el fin de
descubrir el petrleo.
La industria petrolera es de utilidad pblica, por
lo que tendr preferencia sobre cualqu\er eprcve-
chamlento de la superficie y del subsuelo de los
terrenos, y proceder la ocupacin o expropiacin
de los mismos, mediante la indemnizacin corres-
pendiente, en todos los casos en que lo requieran
las necesidades d ~ 1 pas, E ejecutivo federal dictar
las disposiciones relativas a la vigilancia de los
HISTORIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
trabajos petroleros y las normas tcnicas a que
deber estarsujeta la explotacin.
HISTORIADEL DERECHO ADMINISTRATIVO Esta
rama jurdica se considera de reciente consolida-
cin (segunda mitad del siglo XIX), aunque el fen-
130
menopor ella regulado esde lasprimeras organi-
zacionessociales en surgir.
'" AdmlnLstracln pblica, ciencia del derecho administra-
tlvo, cienciade la administracin ~ derechoadmlnfstratfuo.
Concepto.
131
IMPUESTO Tributo, carga (D. E. M., M. Alonso).
El impuesto resulta ser la principal figura tributaria,
econmica y doctrinalmente; por su medio, el esta-
do obtiene la mayor parte de ingresos, y es median-
te la cual que el particular hace la ms importante
conbibucin de una parte de supatrimoniopara los
gastos de la comunidad.
Aludamos a algunos puntos relacionados con el
impuesto, sin pretender ahondar en los mismos,
sino solamente esbozarlos, puesto que su estudio
detallado corresponde al derecho fiscal.
En primer trmino, consideramos aceptable la
denicn que daba el artculo 20. del Cdigo PIS-.
cal de la Federaci6n de 1967: "Impuestos son las
prestaciones en dinero o en especie que fija la ley oon
carcter general y obligatorio, a cargo de personas
fsicaso morales, para cubrir losgastos pblicos."
En segundo lugar, otro concepto que podemos
mencionar es el siguiente: ''Son impuestos las pres-
taciones en dinero o en especie, exigidas por el
estado en virtud del poder de imperio, a quienes se
hallen en las situaciones consideradas por la ley
como hechos imponibles." (Carlos M. GluJlanl
Fonrouge).
Finalmente, diremos que Francisco Nitti lo de-
fine como ''una OJota, parte de su riqueza, que los
ciudadanos dan obligatoriamente al estado y a
los entes locales de derecho administrativo para
ponerlos en condiciones de proveer a la satisfaccin
de las necesidades colectivas".
Caractersticas. Normalmente, se estudian en este
tema los principios o las caractersticas del impues-
to. Pasamos a mencionar dos versiones a este
respecto. La mayoa de los tratados de la materia
citan al ingls Adam Smlth, para quien los princi-
pios tericos de los impuestos son: justicia, certi-
dumbre, comodidad (para que el contribuyente
efecte el pago) y economa, consiste ~ t e en que
el costo de recaudacin sea bajo.
Conforme a la definicin del cdigo fiscal ante-
rior y prescindiendo en cierta forma de los conteni-
dos en el arto 31, frac. IVde la constitucin, tales
principios o caractersticas son:
S! trata de unaprestacin en la que el particular
no recibe nada determinado o determinable a
cambio;
los sujetos a pagarlo sern personas fisicas y
morales: en ocasiones las llamadas unipades
econ6micas podrn ser sujetos pasivos del im-
puesto; .
IMPUESTO
debe cubrirse en dinero.y, excepcionalmente,
en especie;
es general: la carga tributaria debe estar pre-
vista para aplicarse a cualquier individuo, sin
discriminaciones, y
obligatoriedad: cubrir el importe del im-
puesto es totalmente obligatorio y de ninguna
manera potestativo u opcional.
Principios constitucionales. Como oomplemento
de las caractersticas del impuesto vistas antes se-
alemos los principios constitucionales que esteble-
ce la fraccin IV del arto31:
Legalidad. Es decir que lo fija la ley; y nunca
un reglamento, decreto o acuerdo; por tanto,
es general y obligatorio;
Servir para rubrir los gastos pblicos. Los
impuestos no estarn destinados a un fin
especfico, sino de forma global irn a las arcas
estatales para ayudar a cubrir las necesidades
pblicas. Excepcionalmente, se ha admitido
que algn impuesto tenga un fin determinado.
La jurisprudencia ha sido variable en este
punto, 10 mismo que la ley;
Debern ser proporcionales y equitativos. Se
ha discutido mucho, en la docbina y en la
jurisprudencia, qu es lo que significan uno y
arra vocablos; Sergio Francisco de la Garza
conduye que se sintetizan en lo que se refiere a
que sean justos, es decir, que vayan en propor-
cin a los ingresos que se estn gravando, y
Ennuestro derecho, existir laJX.l)ibilidaddeque
se establezcan y recauden en los tres nivelesde
gobierno: federacin, estados y municipios.
Hay una serie de disposiciones constitucionales que
r e ~ l a n la materia impositiva, ellos son: los nume-
rales 31, frac. IV; 73, fraes. VII, IX y XXIX; 117,
fraes. IV, V, VI, VII y IX; 118, frac. 1; 115, frac. IV;
74, frac. IV; 131; 21 y 22; 72, nc, h). Podramos
agregar la frac. I del arto89, en cuanto a la facultad
reglamentaria del presidente de la repblica.
Elementos del impuesto. La mayora de los auto-
res estudian los elementos del impuesto, con mayor
o menor extensin y variacin de su nmero; para
nuestros fines introductorios al derecho financiero,
mencionaremos nicamente los siguientes:
1 Sujetos;
2 Objeto;
3 Fuente, y
4 Cuota.
IMPUESTO
A estos elementos hay quien agrega: tarifa, base,
exenciones, momento de exigibilidad, fundamen-
to, motivo, procedimiento, etctera.
1 Sujetos. En el impuesto existen sujetos acti-
vos y sujetos pasivos; los primeros son los que lo
establecen, liquidan y recaudan. De esta manera,
los sujetos activos sern la federacin, las entidades
federativas y los municipios; claro est que los
municipios los establecern mediante la legislatura
local. Los sujetos pasivos son las personas fsicas o
morales que se ubican en el supuesto sealado por
la ley como hecho generador del crdito fiscal; o
sea, las personas obligadas al pago del impuesto.
"En el impuesto, como en cualquier otro tributo,
una vez que se ha realizado el hecho generador del
crditofiscal, existen tul sujeto activo y un sujetopa-
sivo de la obligacin, siendosiempre el sujeto activo
el estado. En cuanto al sujeto pasivo, ..." es la
persona fsica o moral, mexicana o extranjera que
est obligada al pago de una prestacin determina-
da al fisco." (Ral Rodrguez Lobato).
Se afirma, no sin razn, que el constituyente
omiti sealar a los extranjeros la obligacin
de contribuir al gasto pblico. Esta omisin preten-
de ser subsanada en la ley de nacionalidad, en la
que s se establece esa exigencia a los no nacionales
que se ubiquen en el presupuesto imponible.
2 Objeto. El objeto del impuesto consiste en las
circunstancias de hecho que motivan el que una
persona (sujeto pasivo), sea obligada a pagar. En
s, el objeto es el hecho generador del crdito fiscal,
sealado por la ley.
"El objeto del impuesto tiene existenda jurdica,
y en consecuencia, es imputable al contribuyente
slo desde el momento en que el supuesto tipifica-
do en la norma se realiza. Mientras este supuesto
no se realiza, el objeto del impuesto queda como
mero supuesto, pero al momento en que el hecho
generador del impuesto se produce, el contribuyen-
te queda obligado al pago de un determinado
impuesto." (Jacinto Faya Viesca).
Finalmente, dentro de los elementos del impuesto,
mencionaremos la fuente y la alota. En estos pun-
tos, la doctrina es poco homognea: el enfoque que
se le da vara frecuentemente, a veces, de manera
radical.
:1 Fuente. Consiste en Je actividad econmica
gravada por ellegislador (Ral Rodrguez Loba-
to), de donde se obtendrn las cantidades necesa-
132
rias para cubrir el impuest. Una misma fuente
puede implicar la presencia de diversos objetos
tributarios y de varios sujetos activos.
4 Cuola. Es la cantidad lquida que el sujeto
pasivo tendr que aportar una vez que se haya
colocado en el supuesto sealado por la ley. Tam-
bin puede considerarse otra acepcin de alota: el
Importe fijo por pagar, establecido por la ley. Este
elemento difiere de los porcentajes variables que la
ley pudiera fijar como parte de la obligacin tribu-
taria.
Clasificacin de los impuestos. La mayora de los
autores proponen una serie de clasificaciones de los
impuestos; a saber: a) realeS y b) personales. a)
objetivos y b) subjetivos; los primeros indicarn la
materia imponible y los segundos al sujeto pasivo.
a) directos y b) indirectos: en el primer caso, la ley
indica claramente al sujeto pasivo y en los indirectos
permite que la carga impositiva sea trasladada a
otra persona.
Dado que las clasificacionesanteriores son discu-
tibies,sealaremos la que menciona Sergio Francisco
de la Garza, en la que indica que los impuestos
pueden ser sobre ropilal (riqueza ya adquirida), tra-
bajoy crnsumo o gasto (indirectos).
Se puede dar el caso de impuestos que se ubi-
quen en ms de una categora de las clasificaciones
arriba anotadas, por ejemplo: el impuesto sobre la
renta.
La reforma fiscal en Mxico. Los impuestos, como
hemos dicho, constituyen la principal fuente de
ingresos pblicos, de ellos dependen la mayora
de los programas gubernamentales; por este moti-
vo la reforma fiscal (similar, en cierto modo, a la
reforma atlministrativa; vase) se ha vuelto una
medida de carcter continuo.
La reforma fiscal est cottstituida por una serie
de medidas legislativasy administrativas tendientes
a instrumentar una revisin y actualizacin perma-
nente del sistema tributario, con miras a mejorar la
captacin de recursos financieros.
Lareforma fiscal, segn la poltica hacendara de
cada poca, puede perseguir el aumento de la carga
tributaria, ampliar el nmero de contribuyentes, o
perfeccionarlossistemas de rocaudadn etctera
En Mxico, independientemente de' las n e ~ s i
darlesfinancieras del estado, existe la costumbre de
modificar anuu\w\\.tQ. \o.. \Q.,::\w,\acinhacend.a1:l.a"P01:
medio de una "ley que establece, reforma, adiciona
y deroga diversas disposiciones fiscales'; la cual es
133
conocida con la denominacin de miscelneafiscal.
Este ordenamiento, inserto en ese movimiento per-
manente llamado "reforma fiscal", parece tener dos
finalidades: dificultar el cumplimiento de la ley tri-
butaria e ir cortando todos los caminos de defensa
que el particular tenga ante una legislacin cada da
ms confusa.
Concurrencia impositiva. "La doble imposicin
se presenta cuando una misma fuente es gravada
con dos o ms impuestos, ya los establezca una
misma entidad. o bien porque concurran en esa
fuente dos o ms entidades diversas." (Ernesto
Flores Zavala). La posibilidad de la concurrencia
impositiva se puede dar a travs de diversas com-
binaciones, en que participen: federacin, entida-
des federativas, municipios y otros pases.
Dicho fenmeno, llamado tambin doble o tri-
ple tributacin, es sumamente complejo y de difcil
solucin. En general, debe ser evitado, ya que el
contribuyente resulta daado. Al respecto, bastante
se ha logrado en nuestro sistema hacendario por
medio de los convenios de coordinacin fiscal, los
cuales, aunque criticables stos por menguar la
escasa autonoma local, s han arrojado resultados
positivos en este campo.
Bibliografa recomendada
ARCO RlETE, Luis del, Doble imposicin internacional y
derecho tributario espaol,. Ministerio de Hacienda,
Madrid, t 977.
BRlSEo SIERRA, Humberto, Derecho procesal fiscal mexl-
amo, Antigua Librera Robledo, Mxico, 1946.
Dul3l.N, Manuel, Derecho fiscal, ed., facsimilar de la de
1865, Textos Universitarios, Mxico, 1985.
FLORES '!AVAlA, Ernesto, Elementos de finanzas pblicas
mexicanas, 26a. ed., Porra, Mxico, 1985.
GARZA, Sergio Francisco de la, Derecho financiero mexi-
amo, ISa. ed., Mxico, 1988.
GIANNINl, A. D., Instituciones de derecho tributario, Edito-
rial de Derecho Financiero, Madrid, 1957.
GIWANI FONROUGE, Carlos M., Derecho fInanciero, vals. 1
y 11, 3a. ed., Depalma, Buenos Aires, 1977.
LERDODETEJADA, Francisco, Ensayos de derecho t r i b u t a ~
rfo, Jus, Mxico, 1975.
LoME CEREZO, Margarita, Derecho fiscal represiuo, Po-
rra, Mxico, 1979.
MORENO PAOfU.A, Javier, Imp/lcndones Irlbutarlas de las
aporlaciones al seguro' social, tribunal fiscal de la fede-
racin, Col. de estudios jurdicos, Mxico, sin fecha.
ROORfGUEZ LOBATO, Ral, Deredw fiscal, Harla, Mxico,
1983.
SINZ DE BUJANDA, Fernando, Hacienda y derecho, Insti-
tuto de Estudios Polticos, Madrid, 1955.
INDEMNIZACION
VAl...DS VILU\RREAl.., Miguel, "Principios constitucionales
que regulan lascontribuciones", Estudios de derecho
pblico contemporneo, Fondo de Cultura Econrr-
ca y UNAM, Mxico, 1972.
2AMUDIO SAlAS, Salvador, "Los campos impositivos y la
Corte de Justicia", Estudios jurdIcos en memoria de
Roberto L Mantilla Malina; Porra, Mxico, 1984.
Ingresos federales.
IMPUGNACIN DEL ACTOADMINISTRAnvo
* Justicia administrativa.
INCONFORMIDAD Recurso administrativo.
INCORPORACiN Decreto de destino.
INDEMNIZACiN La indemnizacin, junto oon la
utilidad pblica, es el eje de la expropiacin; hemos
hecho algunas consideraciones acerca de esta cues-
tin (en la voz correspondiente), en el sentido que
resulta de gran importancia para el parlieular que ha
visto mennado su patrimonio en virtud del acto de
expropiacin.
La constitucin mexicana de 1857 regulaba la
expropiacin, estableciendo que procedera por
causas de utilidad pblica y previa indemnizacin.
Dada la precaria situacin financiera del estado, al
establecerse el requisito de previo pago, se limit
considerablemente la utilizacin de este medio de
adquisicin; en ocasiones se actu al margen del
texto constitucional y la indeminizacin no fue cu-
bierta previamente a la ocupacin de la propiedad
privada.
El ert. 27 de la Constitucin Poltica de los Esta-
dos Unidos Mexicanos de 1917 considera que la
expropiacin proceder por causas de utilidad p-
blca y mediante indemnizacin. El cambio del
trmino previa por el de mediante, ha sido interpre-
tado por la legislacin, la jurisprudencia y la doctri-
na mexicanas como un claro deseo del poder
constituyente para pennitir el pago del importe de
la indemnizacin de forma previa, simultneamen-
te o posterior al acto expropiatorio.
No obstante esa interpretacin casi nanime, en
ocasiones, el particular afectado insiste en que cua\-
quier disposicin legal o interpretacin judicial para
efectuar pagos posteriores al desposemiento resul-
tan anticonstitucionales.
La indemnizacin, compensacin que el estado
hace al particular por la merma efectuada a su
INEFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
patrimonio, est prevista en nuestro texto constitu-
donal como esenda de la expropiacin.
Desde fines del sigloXVIII se determin que fuera
justa, previa y en dinero, y que nuestro actual orden
jurdico permite que sea posterior.
La constitucin seala que sea el valor catastral
declarado o consentido por el particular, la base
para la indemnizacin, y la ley de la materia esta-
blece actualmente (a partir de 1993) un lapso m-
ximo de un ao para el pago de la misma. Un plazo
mayor (15 aos en algn estado de la Repblica),
ha sido considerado por la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nacin como anticonstitudonal.
En la prctica, opera la comisin de avalos de
bienes nacionales, la que auxilindose de institucio-
nes bancarias determina el monto o las bases para
fijarel monto de la indemnizacin, usualmente muy
superior al valor catastral de que habla la leysupre-
ma; al presente la ley fija el valor comercial como
el que se tome en cuenta para el pago correspon-
diente.
En cuanto al plazo para pagar, si bien ha que-
dado sealado que la ley permite un ao, en nues-
tra realidad dicho pago ocurre normalmente en un
plazo menor. En efecto, la indemnizacin, debido
a razones presupuestales, es cubierta dentro del
ejercicio financiero en el cual se efectu la expro-
piacin; ya que durante el mismo debe ejercerse la
partida presupuestaria de pago de indemnizacio-
nes; curiosamente, es por negligencia o fallas de los
particulares en demostrar su derecho, que la secre-
tara o departamento de estado correspondiente no
paga oportunamente la indemnizacin.
Exproplad6n y utilidad pblica.
INEFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO Irre-
gularidades e ineficada< del ado administTalioo.
INFRACCiN ADMINISTRATIVA Con el vocablo
infraccin, indica el diccionario, se denomina a
toda transgresin o quebrantamiento de una ley,
pacto o tratado; o de una norma jurdica, moral,
lgica o doctrinal.
De acuerdo con ello, cuando la transgresin se
realiza en detrimento de una norma jurdica de
carcter administrativo, se dice que la infraccines
adIninisJrava; y le corresponde a un rgano del
llamado poder ejecutivo, imponer la sancin que
conforme a la \ey proceda.
134
A su vez, para Hans Kelsen, la sancin es un
elemento diferenciador entre la regla de derecho y
lamoral; y su contenido es tul acto coactivo dirigido
al individuo que puede violarla, amenazndolo con
infligirle un dao o carga que puede consistir, segn
la gravedad de la falta, desde el simple forzamiento
a reparar el perjuicio c a l l S a d ~ o la imposicin de
una multa, hasta la prtvacin.da la libertad o de la
vida misma. As, la naturaleza de la sancin estar
condicionada por la clase de norma jurdica viola-
da, y si el individuo, por ejemplo, no cumple con el
contrato que ha suscrito, ser obligado a hacerlo y,
en su caso, a resarcir los perjuicios con ello causa-
dos; si ha robado se le privar de la libertad, si ha
transgredido el reglamento de trnsito ser multa-
do, etctera.
Al respecto, son diversos los criterios que pue-
den ser utilizados para clasificar las sanciones; as
tenemos aquel que atiende al tipo de castigo que se
impone y conforme al cual el castigo puede ser
corporal, patrimonial o privativo de derechos.
Tambin, tenemos el criterio que atiende a la
autoridad que los impone, en ese sentido las san-
. . ,
eones pueden ser administrativas o judiciales.
Obien, aquel que toma como referencia la rama
del derecho de la cual se desprende la norma
violada; criterio que las distingue en sanciones civi-
les, penales, administrativas, procesales, internacio-
nales, etctera.
No obstante que esta ltima clasificacin es la
ms aceptada, observa el inconveniente de tener
que reconocer tantas clases de sanciones como
disciplinas jurdicas especiales vayan surgiendo, lo
que, desde luego, nulificala utilidadprctica de este
criterio.
Es innegable que la existencia de la sancin en
todo orden jurdico tiene por' objeto garantizar su
acatamiento por parte de aquellos a quienes stese
dirige; de tal suerte que, a la fecha, no se pone en
tela de juicio su indisoluble inherencia al derecho.
La gran variedad de sanciones hace difcil su
comprensin en un solo gnero, ya que aun cuando
nicamente se observe una diferencia de grado
entre ellas encuanto que representan un dao para
el infractor, y que su propsito sea la salvaguarda
de lID orden jurdico, son tan distintos los casos
espeficos que les pueden dar origen, que resulta
igualmente di.ci\ le.\o..6.0'f\Cl.l, ~ l e)emp\o, \a dec\a-
ratora de rescisin de tul contrato con una pena de
muerte decretada.
135
Ladiferencia ms marcada entre las sanciones
administrativas y las penas propiamente dichas
consiste en que las primeras (consecuencias jurdi-
cas de las infracciones administrativas) sern im-
puestas por la administracin pblica; y las
segundas (consecuencia jurdica de los delitos) son
dictadas por la autoridad judicial dentro de sus
respectivos mbitos de competencia.
Paralelamente a ello, debemos reafirmar la dife-
rencia existente entre las infracciones administrati-
vas y los delitos, la cual consiste en que las primeras
son materia de conocimiento de la autoridad admi-
nistrativa, en tanto que los delitos le corresponden
al rgano judicial,
Expuesto lo anteriorI nos referiremos particular-
mente a las infracciones administrativas, en lascua-
les se considera existe una distincin bsica entre
las infracciones cometidas en contra de la adminis-
tracin pblica, por cuyo medio se violan normas
que regulan su organizacin y orden internos (por
ejemplo, la no presentacin, por parte de un servi-
dor pblico, de su declaracin patrimonial, cuando
as lo seale la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos), y las infracciones co-
metidas en contra de normas jurdicas que regulan
el orden social en general (por ejemplo, laviolacin
a los reglamentos de trnsito o de justicia vica).
Enel primer caso, la administracin est tutelan-
do a sus particulares requerimientos de funciona-
miento, y en el segundo al orden social (Eduardo
Garca de Enterra y Toms Ramn Fernn-
dez).
Gnesis de la infracdn administrativa. El cmo
se genera la tnfracdn administrativa puede ser
intrascendente para nuestra disciplina jurdica; y en
todo caso, su estudio estara reservado para la
socologa jurdca, esto es, investigar los pasos que
llevan a dertos integrantes de nuestra sociedad a
quebrantar las disposiciones legales administrati-
vas. Estableciendo un paralelismo con la gnesis
social del delito, cuyo estudio no le corresponde
principalmente al penalista sino tambin al socilo-
go jurdico, se tratara de determinar la trayectoria
que siguen los individuos para delinquir.
Infracciones procesales. Toda autoridad ante la
que se instaura un proceso, para hacer cumplir sus
propias detenninaciones de trmite cuando stas
obligan a una de las partes, puede decretar sando-
nes conocidas como vas de apremio, las cuales no
van ms all de multa, ejecucin forzosa o arresto
INGRESOSDELESTADO
no mayor de 36 horas; su carcter es indiscutible-
mente administrativo.
Sin embargo, hay casos en que tambin son
dictadas por una autoridad administrativa que co-
noce de un'procedrniento, por ejemplo, la secreta-
ra de contralora y desarrollo administrativo que en
trminos del arl. 77 de la Ley Federal de Respon-
sabilidades de lbs Servidores Pblicos, puede em-
plear lasvas de apremio sealadas, para la correcta
realizacin de los procedimientos de investigacin
y aplicacin de sanciones, incluyendo el recurso de
revocacin que le corresponde conocer.
Bibliografa recomendada
C6digo Fiscal de la Federacl6n.
FOUCALLT, Mchel, Vigilar y castigar, nacimiento de la
prisin, 6a. ed., Siglo XXI, Mxico, 1981.
GARCfA DE ENTERRfA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ra-
mn, Curso de derecho administrativo, t. 11, Civitas,
Madrid, 1978.
GARCfA DoMfNGlU, Miguel n g e ~ Las multas administra
tlvas federales y su bnpu9l1acl6n, Universidad Necio-
nal Autnoma de Mxico, Mxico, 1985.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores P-
blicos.
LOME CEREZO, Margarita, Derecho flsrol represivo, Po-
rre, Mxico, 1979.
MARliNEZ MORAlES, Rafael L, Constltucl6n poltica, co-
mentada, Harla, Mxico, 1995.
PORTE PETIT,Celestino,Apuntamlentos de derecho penal,
Porra, Mxico, 1989.
SERRA"ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, t. II, 12a.
ed., Porra, Mxico, 1983.
lJRzA MACiAs, Efran, Derecho administrativo, 5a. ed.,
Universidad de Guadalajara, Guadalajara, 1979.
VILlALOBOS, lgnedo, Derecho penal mexfcano, 2a. ed.,
Porree, Mexico, 1960.
INGRESOS DEL ESTADO Ingreso: proveniente
del latn, significa entrada (B. D. E. J., Corominas).
El estado requiere una inmensa masa de recur-
sos pecuniarios para hacer frente a los gastos pbli-
ros y para lograr la realizacin de los fines que,
como organizacin poltica, le son inherentes.
El gobernado, por su parte. es el que debe
proporcionar esos recursos monetarios a efecto de
que los gastos de la sociedad poltica, a la que
pertenece, sean cubiertos. Estaaportacin del ad-
ministrado representa un sacrificio, pero es laforma
como las necesidades derivadas de la vida societa-
ria son satisfechas. El estado, mediante diversas
figuras tnbutarlas de carcter legal, establece la
INGRESOS DEL ESTADO
obligacin de los individuos, cuyo cumplimiento
permita solventar los gastos comunes.
Enesta voz, pretendemos proporcionar elemen-
tos introductorios respecto de la fonna y las figuras
jurdicas que el poder pblico emplea para allegarse
los recursos financieros que le permitan, por medio
del gasto pblico, satisfacer las necesidades comu-
nes que el estado considere primordiales.
La importancia de la captacin de recursos mo-
netarios se aprecia en la actividad forense: el litigio
en materia fiscal es el ms numeroso de Jos que se
dan en el derecho administrativo.
El estado obtiene ingresos por va del derecho
pblico y por va del derecho privado. Para obtener
los primeros acta como ente soberano, y para el
particular significa uno de los fundamentales sacri-
ficios que le impone la vida en sociedad; los de
derecho privado los obtiene cuando se sujeta a
reglas que lo colocan en una situacin de relativa
igualdad con los propios gobernados.
Son ejemplos de ingresos por va del derecho
privado aquellos que provienen de su actividad
indusbial y comercial mediante empresas pblicas,
cuando realiza contratos, como la compraventa; los
que obtiene por regalas derivadas de la explotacin
de patentes, marcas o derechos de autor; as corno
los que recibe en calidad de dividendos por accio-
nes en sociedades mercantiles, o bien cuando es
benefidado con lU1 legado. En estos supuestos y en
trminos generales, la legislacin ordinaria ser la
aplicable aunque siempre habrn reglasque lecon-
fieran tul trato espedal a la intervencin del estado.
Los ingresos por va del derecho privado se
pueden clasificar, segn la rama jurdica que los
regule, en civiles, mercantiles y administrativos (no
escapa a nuestro comentario la aparente contradic-
cin que existe en incluir en este rengln ingresos
privados que estn previstos en leyes administrati-
vas, por ejemplo, los derivados de marcas, paten-
tes, etctera).
Concepto. Resulta dificil conceptuar los ingresos
obtenidos por la va del derecho pblico sin caer en
contradicciones. En efecto, en este rubro se inclu-
yen renglones, como los emprstitos, cuya natura-
leza no implica su captacin coercible, lo mismo
que tributos recaudables normalmente o de manera
extraordinaria, en los que s existe la obligatoriedad
y la posible coaccin.
Por 10 anterior, suele estudiarse y adoptarse con
ms frecuencia la nodn de tributo y no la de
136
ingreso de derecho pblico, que es ms amplia; de
aqul podemos decir que es tul aporte econmico
que los gobernados hacen al estado de manera
obligatoriapara sufragar los gastos pblicos.
Otro concepto de tributo: prestacin pecuniaria
"que el estado, o un ente pblico autorizado al
efecto por aqul, en virtud de su soberana territo-
rial, exige de sujetos econmicos sometidos a la
misma". (Ernest Blumenstein).
Clasificacin. Aparte de la clasificacin de ingre-
sos por va del derecho pblico y por va del dere-
choprivado, tenemos otras:
1 La clasificacin que la constitucin
y que se refiere a ingresos federales, locales o
estatales y municipales (art. 31, frac. IV);
2 La que tradicionalmente ha dividido los ingre-
sos en ordinarios y extraordinarios. Los pri-
meros sern aquellos tributos que establezca
la ley anual de ingresos; los extraordinarios
sern los que el poder pblico eventualmente
llegue a fijar, ante una situacin de urgencia
para hacer frente a sta.
Estasegunda clasificacin, como suele suce-
der en la mayora de los casos, es insuficiente,
pues no contempla percepciones, como lasrela-
tivas al financiamiento, que deben ser considera-
das como un. ingreso provisional del estado
, '
puesto que han de restituirsey, adems, no son
proporcionadas de fonna Obligatoria.
Para algunos autores, los ingresos extraer-
dinarios son: los emprstitos, las multas, la
emisin de moneda, la expropiacin. Opina-
mos que la principal crticaque puede hacerse
a esta clasificacin es en el sentido de que la
expropiacin implica un, egreso pecuniario y
no un ingreso;
3 La Ley de Ingresos de la Federacin para el
ejercido fiscal de 1995determin que el poder
pblico puede captar los nueve rubros si-
guientes:
a) Impuestos;
b) Aportaciones de seguridad social;
el Contribuciones de mejoras;
d) Derechos; ,
e) Contribuciones no comprendidas en las
fracciones precedentes causadas en ejer-
cicios fiscales anteriores pendientes de li-
quidacin e da
f) Productos;
g) Aprovechamientos;
137
h) Ingresos derivados de financiamientos, e
i) Ingresos de paraestataIes; y
4 Por nuestra parle, y de acuerdo, en principio,
con el Cdigo Fiscal de la Federacin del 31
de diciembre de 1981, anotamos la siguientes

contribuciones: comprende impuestos,
derechos, aportaciones de seguridad social
y contribuciones de mejoras;
recargos;
multas;
productos, y
aprovechamientos.
Con la expresin contribuciones, el legislador quiso
utilizar la terminologa del arl. 31, frac. IV, de la
oonstitucin federal, que establece la obligacin de
los mexicanos de contribuir al gasto pblico; tam-
bin se ha dicho, de forma quiz un poco ingenua,
que el trmino contribucin no resulta tan compul-
sivo como el de tributo; el cual, sin embargo, es ms
tcnico.
INGRESOS FEDERALES La constitudn seala
fuentes impositivas exclusivas a la federacin y, en
1983, a los rnuncpios; el resto puede ser gravado
por los estados o, de manera concurrente, por los
otros niveles de gobierno.
Las fuentes exclusivas de la federacin se fijan
prindpalmente en el artculo 73, frac. XXIX: comer-
cio exterior, recursos naturales, lo sealado en los
prrafos 40. y So. del art.' 27, instituciones de
crdito, sociedades de seguros, servicios pblicos
federales, energa elctrica, tabacos labrados, gaso-
lina y otros derivados del petrleo, cerillos, fsforos,
aguamiel y productos de su fermentacin, explota-
cin forestal, y produccin y consumo de cerveza,
Las fuentes tributarias reservadas a los munc-
pios, previstas en el arto 115, frac. IV, son: propie-
dad inmobiliaria y setvicios pblicos municipales.
Por otra parle, los arls. 117 y 118 establecen
que: los estados no pueden, en ningn caso:
1 Gravar el trnsito de personas o cosas que
atraviesen su territorio;
2 Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente,
la entrada a su territorio, ni la salida de l, a
ninguna mercanca nacional o extranjera;
3 Gravar la circulacin, ni el consumo de efectos
nacionales o extranjeros, con impuestos o
derechos cuya exaccin se efecte por adua-
nas locales, requiera inspeccin o registro de
INGRESOSFEDERALES
bultos o exija documentacin que acompae
la mercanca;
4 Expedir ni mantener en vigor leyes o disposco-
nes fiscalesque importen diferencias de impues-
tos o requisitos por razn de la procedencia de
mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que
"estas diferencias se establezcan respecto de la
produccin similar de la localidad, o ya entre
producciones semejantes de distinta proce-
dencia;
5 Gravar la produccin, el acopio o la venta del
tabacoen rama, enforma distinta o con cuotas
mayores de las que el congreso de la unin
autorice, y
6 Establecer derechos de tonelaje, ni otro algu-
no de puertos, ni imponer contribuciones o
derechos sobre importaciones o exporta- do-
nes.
Recordemos aqu que los impuestos municipales
van a ser establecidos en leyes que expida el con-
greso o legislatura local, ya que el ayuntamiento no
tiene funciones legislativas, salvo en los casos ex-
cepcionales vistos en la voz "municipio" de este
diccionario.
Partdpacin a fos estadosy municipios en impues-
tos federales. Dado que en nuestro sistema fiscal,
la federacin ha ido acaparando las fuentes impo-
sitivas de mayor significacin financiera, se ha he-
cho necesario establecer un mecanismo que
permita redistribuir el ingreso pblico entre los tres
niveles de gobierno (federal, local y municipal]. Este
mecanismo de redistribucin de los recursos trbu-
tarios, es el sistema de partidpadones a estados y
municipios en impuestos federales.
Inicialmente, el constituyente estableci que las
legislaturas locales seran las que fijaran la partici-
pacin municipal sobre las cantidades que la fede-
racin entregara a los estados provenientes del
impuesto recaudado por energa elctrica. Poste-
rormente. surgi la coordinacin en materia fiscal;
por cuyo medio se celebran convenios entre la
federacin y los estados, en dichos convenios, ade-
ms de otras cuestiones, se fijan las bases de ope-
racin en materia de participaciones impositivas.
Aparte de factores polticos, tcnicos y financie-
ros, las participaciones van a detenninarse en aten-
cin de que se elimine la doble o triple concurrencia
impositiva.
INGRESOS FEDERALES
En el aspecto financiero, las participadones fe
derales llegan a constituir el principal rengl6n de
ingresos para algunos estados y municipios (un
promedio de 89%, aproximadamente).
Ley anual de ingresos. La ley de ingresos de la
federacin es para la captacin de recursos pecu-
niarios 10 que el presupuesto de egresos es para el
gasto pblico. Existen leyes,anuales de ingresos en
los niveles federal, local y municipal; en este ltimo
caso, su aprobacin corre a cargo de la legislatura
local.
La ley de ingresos cuenta con las caractersticas
o los principios que mencionamos enseguida:
1 Anualidad. Tiene vigencia durante el ao
fiscal, que corresponde al ao calendario;
2 No reconduccin. Interpretando el arto 74,
frac. IVt de la constitucin general de la rep-
blica, no es posible que contine en vigor la
ley anterior si la nueva no ha sido aprobada,
promulgada y publicada;
3 Revalidacin. De la vigencia de las leyes
fiscales que establecen los distintos tributos
que ha de recaudar el estado;
4 Precisin. En virtud de que cualquier im-
puesto o ingreso que no est incluido en la ley
no podr ser recaudado, ya sea que la omisi6n
sea voluntaria o involuntaria;
5 Catalogacin. Es un catlogo de rubros por
obtener en el ao de su vigencia, y
6 Previsibilidad. Ya que establece las cantida-
des estimadas que de cada concepto habr de
obtener la hacienda pblica; ello a partir de la
ley para el ao de 1982, pues con anterioridad
dichas cantidades s6lo eran manejadas dentro
de la exposici6n de motivos de la iniciativa
correspondiente.
El procedimiento seguido para la elaboracin de la
ley de ingresos de la federaci6n es, al menos en el
nivel normativo, ms sencillo que el del presupues-
to de egresos, y oomprende las siguientes etapas:
a) La secretara de hacienda y crdito pblico es
la encargada de preparar el proyecto de ini-
ciativa de ley de ingresos. De conformidad
con el arto74, frac. IV, refonnado en 1977, se
termin la discusi6n acerca de la posibilidad
q;e l u e ~ algn diputado, senador o legisla-
tura local quien o la que, respectivamente,
pudiera presentar la iniciativa;
138
b) La secretara intercambiar informaci6n con
las dependencias y entidades financieras res-
pecto de las necesidades de gasto que tendr
la federaci6n;
c) Amstardarel15denoviembredecadaao,
el secretario de hacienda y crdito pblico
comparecer ante la cmara de diputados
para presentar la iniciativa, la cual le corres-
ponde formalmente al presidente de la
repblica. Tratndose de un ao en que hu-
biera habido cambio de titular del poder
ejecutivo, la comparecenca del secretario y la
presentaci6n de la iniciativa, ser a ms tardar
el 15 de diciembre;
d) La iniciativa ser discutida y aprobada en la
cmara de diputados, como cmara de
origen. Sera ste uno de los pocos casos en
que la constitudn seala a una de las dos
cmaras como de origen para detenninada
ley. Esta discusin y aprobacin se efecta
antes de hacer 10 mismo con el presupuesto
de egresos;
e) La cmara de senadoresdlscutr y aprobar
la iniciativa, en calidad de cmara revisora, y
f) La ley ser promulgada y publicada, antes del
1 de enero del ao en que vaya a regir; el de-
creto promulgatorio ser refrendado por el
secretario de gobernacin.
INGRESOS MUNICIPALES Cuestin esencial a
propsito del municipio es la relativa a sus ingresos,
pues de ellos depende en gran medida el oportuno
y adecuado cumplimiento de sus cometidos. Se
menciona, en la voz correspondiente, romo este
aspecto ha estado en el centro del debate suscitado
acerca de la autonoma y la vida municipa1.
El constituyente de 1917, apenas si seal esca-
sas fuentes de ingresos al muncpo. Con la reforma
del 3 de febrero de 1983, se pretendi superar esa
situacin mediante la formulacin de algunas me-
didas orientadas al fortalecimiento finandero de la
institucin que se oomenta. En' esta materia, el arto
115 constitucional establece el] la actualidad que:
Los municipios administrarn libremente su ha-
denda, la cual se formar de los rendimientos
de los bienes que les pertenezcan, as como de
las contribudones y otros ingresos que las legis-
\otul'OSestub\'G1mT\ o. su. jo.UOT, y en todo coso;
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo
tasas adidonales, que establezcan los es-
139
tados sobre la propiedad inmobiliaria, de
su fracdonamiento, divisin, consolida-
06n, traslacin y mejora, as( romo lasque
se funden en el cambio de valor de los
inmuebles.
Los munidpios podrn celebrar conue-
nios con el estado para que ste se haga
cargode algunas de lasfunciones relacio-
nadascon laadministracin de esas con-
tribudones;
b) Las partidpaciones federales, que sern
aJbierlas por la federad6n a los munid-
pios con arreglo a lasbases, loo montosy
los plazos que anualmente se determinen
por las legislaturas de los estados, y
e) Los ingresos derivadosde laprestacin de
servidos pblicos a su cargo.
Las leyesfederalesno limitarn lafacu1tod de los
estados para establecer las contribuciones a que
se rejieren los inasoe a) y e), ni ooncedern
exenciones en retodncon lasmismas. Lasleyes
locales no establecernexenciones o subsidios
respecto de lasmencionadas contribuciones, en
favor de personasfsicas o morales, ni de insti-
tudones oficiales o privadas. Slo los bienes del
dominiopblico de la federacin, de losestados
o de los municipios estarn exentos de dichas
oontribuciones.
Las legislaturas de los estados aprobarn las
leyes de ingresos de los ayuntamientos...
Por otro lado, el arto 73, frac. XXIX, ltimo prra-
fo, prev que las entidades federativas compartan
la participaci6n que la federaci6n les otorgue sobre
el impuesto de energa elctrica. Antes de la reforma
de 1983 al arto 115, sta era la nica mencin que
la carta magna haca respecto a los ingresos muni-
cipales.
Competencia munldpal y Municipio.
INMIGRACiN La inmigraci6n es la entrada de
extranjeros a \U1 pas,los cuales porrazones econmi-
cas, culturales o polticas dejan su lugar de origen.
El traslado de un pas a otro es un fenmeno
muy antiguo y que ha atravesado diversos estadios
hist6rioos.
En la antigedad, incluido el periodo de floreci-
miento de la civilizacin grecolatina, los grandes
movimientos migratorios se hacen con motivo de
las guerras de oonquista, ya que los prisioneros son
objeto de traslados en calidad de esclavos.
INMIGRACiN
Durante la Edad Media europea, dado lo escaso
e inseguro de los caminos, la inmigracin es casi
nula. Hay fenmenos aislados, como el auge co-
mercial de las repblicas italianas y las cruzadas de
la cristiandad. Los siglos XV y XVI constituyen la
pocade los descubrimientos y conquistas en fri-
ca, Amrica y Asia. Aqu, el extranjero llega a
dominar, invadir y colonizar.
La gran inmigraci6n de africanos a Amrica,
pennite el traslado de millones de seres humanos
en los siglos XVII y XVIII, principalmente.
En Amrica Latina, durante el siglo XIX Jos ex-
tranjeros son bienvenidos por su potencial capaci-
dad de modernizar las economas locales de los
pases recin independizados. Se les permite inver-
tir en minera, comercio y en la incipiente industria.
Enla actualidad, la mayora de los pases regu-
lan minuciosamente la entrada y la estancia de los
extranjeros, limitndolas en ocasiones, por motivos
laborales o de integracin cultural.
En Mxico, hoy en da, la pennanencia de Jos
extranjeros en el territorio nacional y las actividades
que pueden realizar estn reguladas en la Ley Ge-
neral de Poblacin, contonne a la calidad que les
corresponda y les asigne la autoridad de migracin:
no inmigrante, inmigrante e inmigrado; respecto a
estas figuras la ley seala lo siguiente:
1 ,No inmigrante. Es el extranjero que con per-
miso de la secretaria de gobernaci6n se interna en
el pas temporalmente, y que asume alguna de las
siguientes caractersticas:
a) Turista. Le corresponde a aquel que ingresa
con fines de recreo o salud, o para realizar
actividades artisticas, culturales o deportivas,
no remuneradas ni lucrativas, y con una tem-
poralidad mxima de seis meses improrro-
gables;
b) Transmigrante. Se concede a quien entra al
territorio nacional en trnsito hada otro pas;
aqul podr permanecer dentro del mismo
hasta por treinta das;
e) VISitante. Se considera esta caracterstica a
quienes entran en el pas para dedicarse al
ejercicio de alguna actividad lucrativa o no,
siempre que sea lcita y honesta, y gozan de
autorizacin para permanecer en l hasta por
un ao. Si durante su estancia vive de sus
depsitos trados del extranjero, de las rentas
que stos produzcan o de cualquier ingreso
proveniente del exterior, o para actividades
INMIGRACiN
cientficas,tcnicas, artsticas, de asesora, de-
portivas o similares, o para ocupar cargos de
confianza, as como para conocer alternativas
de inversin o realizar stas, en que podrn
concederse hasta cuatro prrrogas ms de un
ao cada una, con derecho a entradas y
salidas mltiples:
d} Consejero. Es aquel que ingresa para asistir
a asambleas o sesiones de consejo de admi-
nistracin de empresas. Estaautorizacinser
hasta por un ao, prorrogables hasta por
cuatro periodos iguales, con permiso de en-
tradas y salidas mltiples, y la estancia dentro
del pas en cada ocasin s6lo podr ser hasta
de treinta das improrrogables;
e) Asilado poltico. Esta visa se concede a
quien entra al territorio nacional para proteger
su libertad o su vida de persecuciones polticas
en su pas de origen, y es autorizada por el
tiempo que la secretara de gobernacin
juzgue conveniente, atendiendo a las circuns-
tancias que en cada caso concurran. Si el
asilado poltico viola las leyes nacionales, sin
perjuicio de las sanciones que por ello le sean
aplicables, perder su caracterstica migrato-
ria, y la misma secretara le podr otorgar la
calidad que juzgue conveniente para con-
tinuar su legal estancia en el pas. Asimismo,
si el asilado poltico se ausenta del pas, per-
der todo derecho a regresar en esta calidad
migratoria, salvo que haya salido con permiso
de la propia dependencia;
f) Refugiado. Para proteger su vida,seguridad
o libertad cuando hayansido amenazadas por
violencia generalizada, agresin extranjera,
conflictos internos, violacin masiva de dere-
chos humanos u otras circunstancias que
hayan perturbado gravemente el orden
pblico en su lugar de origen, que lo hayan
obligado a huir a otro pas. No quedan com-
prendidos en esta caracterstica migratoria las
personas que son objeto de persecucin
poltica prevista en el inciso anterior. Lasecre-
tara renovar el permiso de estancia en el
pas, cuantas veces lo estime necesario- Si
refugiado viola las leyes mexicanas, adems
de las sanciones que por ello le sean aplica-
bJas. pordnr su caracterstica migratoria y la
misma secretara le podr otorgar la calidad
que juzgue pertinente para continuar su legal
estancia en la repblica. Asimismo, si el re-
140
fugiado se ausenta de Mxico, perder el
derecho a regresar en esta calidad migratoria,
salvo que haya salido 'con permiso de la
propia secretara. El refugiado no podr ser
devuelto a su pas de ni enviado a
ningn otro," en donde I su vida, libertad o
seguridad se vean en peligro.
La secretaria de gobernacin podr dis-
pensar la sancin a que se hubiere hecho
acreedor por su internadn ilegal al pas, al
extranjero a quien se otorgue esta caracters-
tica migratoria, atendiendo precisamente a la
naturaleza de la figura jurdica de refugiado;
g) Estudiante. Goza de esta caracterstica mi-
gratoria quien llega para iniciar, oompIetar o
perfeccionar sus estudios' en planteles educa-
tivos o instituciones oficiales o particulares
incorporados o con autorizacin oficial;
las que se conceden son prrrogas anuales
y la autorizacin para .permanecer en el
pas se extiende slo el tiempo que duren
sus estudios y el que sea necesario para
obtener la documentacin final escolar
respectiva, pudiendo ausentarse del pas,
cada ao, hasta por lUl total de 120 das;
h) Visitante distinguido. Se otorga en casos
especiales, de manera excepcional, consisten
en permisos de cortesa para internarse y
residir en el pas, hasta Par seis meses. y se
confieren a investigadores, cientficos o hu-
manistas de prestigio internacional, periodis-
tas o a otras personas eminentes. La secretara
de gobernacin podr renovar estos permisos
en los casos que lo estime pertinente;
i] Visitante local. Esta visa consiste en que las
autoridades de migradn podrn autorizar a
extranjeros para que visiten puertos marti-
mos o ciudades fronterizas sin que su perrna-
nencia exceda de tres das, y
j) Visitante provisional. Esta caracterstica se
presenta cuando la secretara de gobernacin
autoriza, con carcter excepcional y hasta por
30 das, el desembarco provisional de extran-
jeros que lleguen a puertos de mar o aero-
puertos con servicio internacional, cuya docu-
mentacin carezca de algn requisito secun-
dario. En estos casos, debern constituir
depsitos Q ","' "d:o.
pas de procedencia, de su nacionalidad o de
su origen, si no cumplen el requisito en el
plazo concedido.
141
2 Inmigrante. Se reconoce como tal al extranje-
ro que se interna legalmente en el pas con el
propsito de radicarse en l, en tanto adquiere la
calidadde inmigrado. Los inmigrantesse aceptarn
hasta por cinco aos, y sus caractersticas son:
al Rentista. Es aquel que ingresa al pas para
vivir de sus recursos trados del extranjero;
de los intereses que le produzcala inversin de
su capital en certificados, ttulos y bonos del
estado o de las instituciones nacionales de
crdito u otras que determine la Secretara
de Gobernacin o de cualquier ingreso per-
manente que proceda del exterior. La Secre-
tara de Gobernacin podr autorizar a los
rentistas para que presten servicioscomo pro-
fesores, cientficos, investigadores cientficos o
tcnicos, cuando a juicio de ella, dichas activi-
dades resulten benficas para el pas;
b) Inversionista. Es quien se interna en la
repblica para invertir su capital en la indus-
tria, comercio y servicios, de conformidad con
las leyes nacionales, y siempre que la inver-
sin contribuya al desarrollo econmico y
social del pas y la misma se mantenga du-
rante la residencia del extranjero en el pas;
e) Profesional. Es el que llega para ejercer una
profesin. Esta visa se concede slo en casos
excepcionales y previo registro del ttulo ante
la secretara de educacin pblica;
d) Cargosde confianza. Esta caractersticase le
otorga a quienes llegan al pas para asumir
cargos de direccin y otros de absoluta con-
fianza en empresas o instituciones estableci-
das en la repblica, siempre que a juicio de la
secretara de gobernacin no haya duplicidad
de cargos y que el servicio de que se trate
amerite la internacin;
el Cientffieo. Esta visa se otorga a todo aquel
que arriba al territorio nacional para dirigir o
realizar investigaciones cientficas, para di-
fundir sus conocimientos cientficos, preparar
investigadores o realizar trabajos docentes,
cuando estas actividades sean realizadas en
inters del desarrollo nacional a juicio de la
secretara de gobernacin, tomando en con-
sideracin la informacin general que al res-
pecto le proporcionen las instituciones que
estime conveniente consultar;
f) Tcnico. Con la visa de tcnico ingresan y
permanecen en territorio nacional, para reali-
INSTITUTOMEXICANO DEL PETRLEO
zar investigacin aplicada dentro de la pro-
duccin o desempear funciones tcncas o
especializadas que no puedan ser prestadas,
a juicio de la secretara de gobernacin, por
residentes en el pas;
g) Familiar. Esta visa se concede a quien llega
al pas para vivir bajo la dependencia
econmica del cnyuge o de un pariente con-
sanguneo, inmigrante, inmigrado o mexi-
cano en lnea recta sin lmite de grado o
transversal hasta el segundo..
Los hijos y hermanos de los solicitantes
slo podrn admitirse dentro de esta caracte-
rstica cuando sean menores de edad, salvo
que tengan impedimento para trabajar o que
estn estudiando de forma eslable, y
h) ArtistasY deportistas. Se da a personas que
vayan a "reoluar -dice la ley- actividades
artsticas, deportivas o anlogas" que resulten
de beneficio para la nacin.
3 Inmigrado. Mediante esta calidad migratoria
el extranjero adquiere derecho de residencia defi-
nitiva en el pas.
Los inmigrantes con residencia legal en el pas
durante cinco aos, podrn adquirir la calidad m-
gratoria de inmigrados, siempre que hayan obser-
vado las disposiciones de la ley y sus reglamentos
y que sus actividades hayan sido honestas y positi-
vas para la comunidad.
Bibliografa recomendada
BL5TAMANTE, Jorge A., l, al., Estudios fronteriZos, Asocia-
cin Nacional de Universidades e Institutos de Ense-
anza Superior, Mxico, 1981.
DoMfNGUEZ VARGAS, Sergio, Teora econmico, 6a. ed.,
Porra, Mxico, 1977.
FISHER, Galen M., Diccfonarlo de sociologa, 4a. reimp.,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1971.
HAWLEY, Amos H., Ecologa humana, Se. ed., Tecnos,
Madrid,1982.
U,lBADffiE, Andr de, Tralt de drolt administratif, 1. 111,
3a. ed., LGDJ, Paris, 1978.
LeyGeneral de Poblacin.
MELorn, Humberto, Sociologa del hambre, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1980.
?EREZNIETo CASffiO, Leonel, Derecho internacional p r l l J ~
do, Parte general, 6a. ed., Harla, Mxico, 1991.
RANGEL Couro, Hugo, La teora econmica y el derecho,
3a. ed., Porra, Mxico, 1980.
INSTITUTOMEXICANODEL PETRLEO Se trala
de un organismo descentralizado de carcter pre-
ponderantemente tcnico, educativo y cultural, con
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL
personalidad jurdica y patrimonio propios, creado
en 1965.
Este instituto se ocupa de la investigacin cien-
tfica bsica y aplicada, del desarrolio de disctplinas
de investigacin bsica y aplicada; formacin de
investigadores; de difundir los desarrollos cientfi-
cos y su aplicacin en la tcnica petrolera; de la
capacitacin de personal obrero que pueda desem-
pear labores en el nivel subprofesional, en las
industrias petrolera, petroqurnica bsica, petroqu-
mica derivada y qumica.
Sus actividades lasrealiza por medio de laborato-
rios, plantas piloto, plantas comerciales, centros edu-
cativos, o en los campos divididos por ramas, de
acuerdo con sus planes de trabajo, de esta forma:
1 Geologa y geofsica;
2 Ingeniera petrolera, estudio de transportes y
distribucin de hidrocarburos y economa pe-
trolera;
3 Qumica, refinacin y petroqumica;
4 Manejo y adaptacin de equipo;
5 Estudio y adaptacin de tecnologa;
6 Electrnica aplicada a las industrias petrolera,
petroqumica y qumica;
7 Seguridad industrial;
8 Cursos de organizadn y administracin in-
dustrial, y
9 Cualquiera otra actividad relacionada con
las industrias petrolera, petroqumica y qu-
mica.
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL Or-
ganismo federal descentralizado, creado en 1943,
competente para proporcionar servidos de seguri-
dad social a los trabajadores particulares y de algu-
nas paraestatales.
Su naturaleza jurdica es objeto de opiniones
encontradas, ya que algunos lo consideran de ca-
rcter sui generis.
INSTITUTO NACIONAL DE LA SENECTUD Se-
nectud.
INSTRUCCIONES DE SERVICIO Circular.
INTERESES Aprovechamientos Y Recargos.
INTERS GENERAL La expresin inters general
es, en realidad, lID equivalente legal y doctrinaria-
142
mente del inters pblico (vase); son dos expresio-
nes para designar una misma figura.
A pesar de esa sinonimia normalmente acepta-
da, es nuestro criterio preferir la expresin inters
pblico, porque en rigurosa lgica sena muy discu-
tible hablar de generalidad en tratndose de fines,
deseos y metas de W1a sociedad; siempre habr
quien discrepe de los objetivos mayoritarios.
INTERS PRIVADO En derecho administrativo,
tiene importancia esta nocin al ser delimitada del
inters pblico (vase).
INTERS PBLICO El concepto de inters pblico
resulta difcilde precisar y, sin embargo, su empleo
es frecuente en los textos legales y doctrinarios,
llegando, incluso, a considerarlo como sinnimo de
necesidad pblica, provecho-comn, beneficio co-
lectivo, utilidad social, inters social, inters nacio-
nal, necesidad colectiva, utdad nacional, inters
general, utilidad pblica, etc., no obstante, s existe
una diferencia, pues todos estos conceptos nosiem-
pre son de igual jerarqua y, en ocasiones, en
verdad hay variantes; tambin, es cierto que no son
de igual grado, ya que el inters pblico es la nocin
que abarca a los dems o, en otros trminos, es el
gran contenido.
Dada la enorme cantidad de vocablos que se
encuentran involucrados en este concepto, su con-
fusin y uso irreflexivo, as como la aparente sino-
nimia, no haremos el anlisis de cada trmino, pero
se piensa necesario tratar de desentraar nuestro
concepto fundamental: inters pblico, para 10cual
iniciamos por establecer el sentido de la palabra
inters.
Para Iherlng, inters debe tomarse en su senti-
do ms amplio, ya que puede ser aplicado no s610
al carcter econmico, sino tambin en diversa
ndole, por ejemplo, la personalidad, el honor, la
familia, la salvaguardia de los diferentes bienes,
etctera.
Esta idea vincula intrnsecamente el concepto
valor, que sera la medida de la utilidad de un bien
y el inters en ese caso, ser el valor en su relacin
peculiar con el individuo ysus aspiraciones.
Lo anterior nos permite entender que el inters
en s es variable en el tiempo, sitios, sociedades, y
da lugar a que se produzcan diferentes derechos.
siempre como protecci6n al 'inters; es, por tanto,
posible que un inters no tenga carcter jurdico,
pues para que lo tenga, es necesario la proteccin
143
del derecho, es decir, si atendemos que todo indi-
viduo busca su realizacin, y para ella su actuar se
basa en su inters personal, ste puedeser de ndole
moral, mstica, espiritual. econmica, poltica, etc.;
slo cuando este inters entre en juego o pugna con
otros intereses, el derecho lo proteger o lo regular,
pero si es irrelevante al campo jurdico, como los
primeros mendonados (morales, msticos, espiritua-
les)existir un inters, pero no con carcter jurdico.
Se advierte que el inters es un concepto subje-
tivo, el cual ha sido clasificado como privado y
colectivo. Al respecto algunos autores sostienen que
stos no se dividen tajantemente, al contrario, no
es posible determinar dnde empieza uno y dnde
termina el otro, puesto que toda norma pretende la
realizacin de ambos, en cuanto que lo importante
de la proteccin individual alcanza a ser relevante,
tambin, al inters colectivo.
Sin embargo, para algunos autores, como Pedro
AguiJar A1tamlra, s es importante el distingo entre
el inters corporativo y el individual, pues el miembro
de W1a agrupacin no est capacitado para ejercer
accin en defensa del inters comri o profesional de
la asociadn a que pertenece, ni a la inversa; por
tanto, el vocablocolectivo constituye la esenda propia
del inters, a diferencia del derecho que supone W1a
obligacin a favor de persona detenninada.
Ahora bien, la naturaleza del inters es mltiple,
como ya se ha dicho; ya que comprende aspectos
materiales, morales, religiosos; as como conceptos
genricos, que abarcan distintas ramas patrimonia-
les, intelectuales, econmicas, jurdicas, etctera.
Se puede apreciar que, el slo hablar de inters
conlleva una gran dificultad, ya que entraa con-
cepciones de todo tipo, pero primordialmente stas
se formulan a travs de una visin filosfica, lo que
nos permite apreciar que en todo esta gama de
ideas surge lo que es inevitable: conflictos entre los
distintos intereses; pero, tambin, la forma de resol-
verlos. A este respecto, Luis Recasns Siches
expone que la naturaleza humana siempre buscar
su realizacin, y en ese contexto cada individuo
tiene multitud de deseos que quiere concretar, y
como es lgico entra en competencia, y, por ende,
frecuentemente en conflicto, con Josintereses de su
prjimo; en este sentido, entiende el inters como
la demanda o deseo que los individuos tratan de
satisfacer, bien sea de forma personal o bien por
medio del grupo social.
En razn de que la satisfaccin de todos los
intereses de cada particular es imposible, forzosa-
INTERS PBLICO
mente existen conflictos. Para resolver dichos pro-
blemas, el derecho positivo acta as:
1 Clasifica los intereses opuestos en: a) Intere-
ses que merecen proteccin, y b) Intereses
que no merecen proteccin, respecto de stos
ya se indic que son los que no tienen un
carcter jurdico, y su proteccin o salvaguarda
corresponde al campo donde se generan (mo-
rales. religiosos, ticos, etctera);
2 Establece una tabla jerrquica, en donde se
precisan qu intereses deben ser protegidos y
la prioridad de stos;
3 Define los lmites para reconocer y proteger los
intereses, y mediante normas jurdicas impone
su aplicacin por la autoridad correspondien-
te: judicial o administrativa, y
4 Establece la estructura orgnica para:
a) Declarar las normas para resolver los con-
flictos de intereses (potestad legislativa y
re9Iamentaria);
b) Ejecutar estas normas (poder ejecutivo), y
c) Dictar normas individualizadas (senten-
das).
E conflicto de intereses se resolver atendiendo a
todas las circunstancias que se presenten; no puede
haber una solucin universal ante la variedad de
intereses, ms an, si consideramos el carcter
jurdico o no jurdico de este concepto, por lo que
siempre se estar al caso concreto.
La multitud de intereses, nos llevara a infinitas
clasificaciones, situacin que rebasa la intencin de
este texto, por lo que tomaremos la de Roscoe
Pound, citado por Luis Receene, en los tipos
concretos de intereses humanos que claman por
proteccin en el mbito jurdico.
al Intereses individuales. Dentro de los cuales
pueden encontrar cabida los patrimoniales,la
salud, la libertad, los econmicos, los fa-
miliares, las creencias, la opinin y el trabajo,
por citar algunos; claro est que ellos deben
limitarse, precisamente para evitar conflictos;
b) Intereses pblicos. Que pueden ser los esta-
tales, porque como organizacin, el estado
tiene necesidades y fines por cumplir y err, esto
radica su inters, y pblico por el sujeto de
que proviene.
Es importante destacar, que en este inciso
no se hace referencia al concepto que trata-
mos de delimitar, que es el inters pblico,
INTERS PBLICO
sino que este comentario es en atencin slo
a una clasificacin de inters, por lo que no
hay que confundirlas, y
e) Intereses sociales. Aqu se estara hablando
de un orden social, de una ausenda de tras-
tornos, de la paz, la seguridad, el orden, el
progreso, la cultura, y hasta del bien comn,
con la aclaracin de que hay quien considera
a este ltimo concepto, superior al inters
social y otros, como en este caso, a la inversa;
no entraremos a polemizar en tal cuestin,
pues no es materia de este texto, sino de la
filosofa del derecho.
Se ha hecho referencia exclusivamente al vocablo
inters, y nos damos cuenta de que existe una
complejidad, la cual persistir en todo el desarrollo
del tema, pues no podemos omitir que la liga
indisoluble en nuestro concepto analizado de las
palabras inters y pblico, lo hacen an ms difi-
cultoso y, por supuesto, nos lleva a considerar que
el nteres pblico, no es estable en su concepcin y
contenido, ya que stos variarn segn la poca, la
nacin, la sociedad, la religin, la moral, la cultura,
etc., que se presenten en un lugar y tiempo deter-
minados; concepcin y contenido que puede cata-
logarse o no dentro del mundo jurdico.
Las alternativas que influyen en su congura-
cn nos darn una visin diferente, conforme los
criterios con que se trate, as podemos hablar de
este asunto desde una perspectiva filosfica, eco-
nmica, jurdica, etctera.
Se puede decir que el inters pblico traspasa lo
jurdico, en razn que debe ser considerado como
el deseo de un individuo que de forma simultnea,
concomitante o concurrente tiene el mismo sentido
en su orientacin que el de los dems miembros de
una sociedad, en un lugar y un tiempo determina-
dos; es decir, en ese momento no se trata de
satisfacer las necesidades de un individuo, ni los
egosmos ni intereses particulares de forma indivi-
dual, por el contrario, el deseo de la colectividad
hacia detenninada cosa debe apreciarse como un
bien para la satisfaccin de todos.
El inters pblico debe entenderse como la con-
crecin material del deseo de la colectividad respec-
to de un bien determinado. Ante tal posicin, el
derecho tiene la obligacin de emitir una norma
protectora de dicho bien; de esa manera el inters
pblico toma relevancia jurdica.
144
i
Por esta importancia que se menciona, el inters
,
pblico es una limitanle de la libertad individual.
Esto puede apreciarse c1aramehte cuando un sujeto
en ejercicio de su libertad, se .apropia de un obje-
to comn, y puede ser que no 10dae, es ms, quiz
lo restaure o mejore, pero esto equivaldra a causar
un perjuicio a la colectividad, 'pues no se satisfara
el inters pblico, de ah que es necesaria la restric-
cin a la libertad individual, para la realizacin de
los fines comunes, por y para todos, por igual; o
sea, no se trata slo de bienes materiales, sino de
algo ms valioso que es el ipters pblico, y de esta
manera se nos presenta corno un gran continente,
en el cual se tiene el contenid de elementos llama-
dos finalidades comunes. I
La figura en estudio no mantiene una direccin
nica; por el contrario, se de mltiples varian-
tes y directrices, por lo que inters pblico no es uno
solo sino que son infinidad, puesto que depende
esencialmente de la sociedad.
En este sentido de variabilidad, podemos en-
contrar hasta aparentes contradicciones, por ejem-
plo, si el inters pblico de la -colectivdad requiere
para su satisfaccin el rompimiento del orden esta-
blecido, porque se demanda una guerra, ya sea
para la defensa de la nacin, la recuperacin de una
parte del territorio o por cualquier causa trascen-
dental. No se est en prescnca de un desorden,
sino que precisamente en aras de la satisfaccin del
inters pblico, se da lugar a la situacin prevista
para que impere la ley marcal, por tanto, no existe
contradiccin en buscar el bienestar de la colectivi-
dad por medio de un estado de paz o de beligeran-
cia, solamente que la regulacin a que se sujetan
los gobernados ser diferente, segn sea el caso,
pero en ambas es entendible que lo importante es
satisfacer el inters pblico, '
De lo apuntado se infiere que, tambin, encon-
tramos acepciones de inters pblico provenientes
de un punto de vista poltco y por supuesto otras
provenientes de un enfoque jurdico, las cuales se
entrelazan. I
Para entender el sentido J:,ltico, hay que evitar
I
dos errores tal como lo expone Georges Vedel' el
primero sera conceptuar el iJters pblico la
suma de los intereses particulares, complementan-
do esta idea COn el siguiente ejemplo: "el inters
pblico sera la sntesis del inters de los producto-
res de -a\who\ '; \0."", &\
lo cual es un absurdo"; el. segundo consiste en
pensar que el inters pblico es algo apartado o
145
alejado del individuo en s o de los grupos que
conforman la nacin, esto porque todo lo actuado
por el particular, los grupos sociales, la administra-
cin y el propio estado, no tendra valor si su fin
primordial no fuera el ser humano, lo que pone de
relieve que el inters pblico est en relacin directa
con el hombre y no con las instituciones y que en
provecho de aqul se encuentra el sacrificio de WlOS
hombres por otros.
En este orden de ideas, el inters pblico
constituye un arbitraje entre los diversos intereses
de los individuos, el cual responder a dos direc-
trices, una cuantitativa, que sern los deseos del
grupo ms numeroso, y la otra cualitativa, que
se delinea en razn del valor protegido: salud,
seguridad, asistencia mdica gratuita, y que,
por tanto, son ms importantes que los intereses
particularizados.
Ante el peso de estos argumentos, es necesario
invocar el inters pblico con una significaci6n
jurdica, y esto ser posible mediante los principios
de competencia de las autoridades para arbitrar
esos intereses particulares en pugna.
Espreciso recordar la aclaracin mencionada al
principio de este vocablo, respecto del uso indiscri-
minado de este trmino, no obstante que induso
as se revelan los factores de jerarqua e importancia
que se le imprimen a este concepto.
En primera instancia, se debe atender al texto
constitucional, que es donde se encuentran las nor-
mas del ms alto nivel y del que se desprende el
valor intrnseco del concepto, pues es su aprecia-
cin la que har el inters pblico el elemento
primordial para satisfacer los fines estatales en la
medida en que logre armonizar la satisfacci6n de
los intereses particulares. Sin embargo, es ellegis-
ladar el que tiene la carga de precisar y establecer
el inters pblico, porque recordando que ste es
sumamente variable y en concordancia con el di-
namismo de la sociedad y los avances de sta, la
ley ha ido incorporando en su texto este concepto,
no siempre con tino, pero es una medida que
pennite no solamente salvaguardar los intereses de
la colectividad, sino mantener un control sobre la
administracin pblica, pues tambin establece las
reglas jurdicas a que han de someterse tanto la
administracin pblica como los gobernados para
lograr el fin implcito de dicho inters pblico.
Por otro lado, la administracin pblica tiene
participaci6n en la delimitaci6n y logro del inters
pblico, en el momento que ste no est reservado
INTERS PBLICO
al poder legislativo, ya que la actuacin del poder
ejecutivo no s610se circunscribe a la facuItad regla-
mentaria, sino que tambin interviene en todo
aquello que implica vigilancia estatal, en la correcta
observancia de los principios generales del derecho
y en lo referente a su campo de accin propio; en
este sentido, se encuentran ntimamente vinculados
el inters pblico y la administracin a propsito de
los servicios pblicos.
El carcter jurdico del inters pblico, no slo es
una derivacin de lofilosfico social, sino que conlleva
elementos materiales, que hacen su trascendencia al
mundo del derecho de una manera ineludible.
En este contexto, la relacin entre lo poltico y
lo jurdico se puede presentar de las siguientes
formas:
1 La accin administrativa siempre deber estar
revestida de la legalidad, lo que presupone el
fin del inters pblico;
2 Los particulares, atendiendo a la legalidad y
la moralidad existente, buscarn variados fi-
nes y no necesariamente el inters pblico;
3 El actuar de la administracin no tiene opcin
de elegir entre diversos intereses, siempre
atender al inters pblico; en cada caso con-
creta, evitar que se desve de su fin la tarea
enromendada, so pena de invalidezdel acto, y
4 Los medios para alcanzar el inters pblico
pueden estar bajo la administracin, pero
siempre se atender a la agilidad y, frecuente-
mente, a la oportunidad del acto mismo.
En estos incisos, se encuentra el control que implica
el inters pblico sobre la administracin; ya que
como se ve, ste primordialmente se concreta a la
legalidad y la oportunidad y, en ese sentido, el
desvo o exceso de poder de la autoridad, no puede
invocar razones de inters pblico, porque los ele-
mentos atribuidos a esta nocin, constituyen a su
vez una tutela del individuo, y asimismo, a la opor-
tunidad de actuar de la administracin, por tanto,
si no se satisfacen estos requisitos necesariamente
habr la posibilidad de obtener la ineficacia.
De lo expuesto, forzosamente tenemos que de-
rivar hacia definiciones breves y concisas para po-
der delinear posteriormente un concepto de inters
pblico.
Inters personal. Es el derivado de una actuacin
individual, que excluye todo nexo con el grupo
social; sin embargo, dadas las complejas interrela-
ciones hwnanas, este actuar se ampla considera-
INTERS PBLICO
blemente, porque situaciones en apariencia parti-
culares y privadas, se toman de cierta manera
colectivas, por ejemplo, las de carcter tributario o
electoral.
Inters directo. Se entiende actual y real, por nin-
gn motivo se habr de suponer o creer futuro.
Inters legtimo. Es el que provoca una relacin
protegida por la ley.
Al formular estas consideraciones, se podra
pensar que el inters individual le imprime una
orientacin filosfico jurdica al inters pblico, y
que la restriccin a la libertad indvdual a la cual
nos referimos anteriormente, slo es un medio de
defensa del propio particular para hacer valer sus
derechos, pero esto no es as, como lo demuestra
nuestro Cdigo Civil en sus arts. 60. y 80., que se
transcriben por su importancia.
Art. 60 La uoluntad de los particulares no
puede eximr de la obseroanda de la ley, ni
alterarla o modificarla. S610 pueden renunciarse
los derechos privados que no afeden direda-
mente al inters pblico, cuando la renuncia no
perjudique derechos de terceros.
Art. 80 Los actos ejecutados contra el tenor
de las leyes prohibitivas o de inters pblico
sern nulos, excepto en los casos en que la ley
ordene 10 contrario.
Como puede verse, encontramos que el inte-
rs pblico est situado, en una categora supe-
rior a los intereses particulares, pero que su
complejidad y falta de definicin concreta pue-
den hacer que se caiga en confusiones; ahora
bien, la tarea de definir este trmino, como se
habr apreciado, no es fcil por sus mismas im-
plicaciones que tiene con la libertad, con otros
vocablos, y con el dinamismo de la sociedad y las
circunstancias de tiempo, lugar e idiosincrasias
que se presentan. Aun as, se citarn los concep-
tos de algunos autores, a efecto de poder escla-
recer un poco esta ambigedad.
Para Agustn Gordillo, el inters pblico est
presente cuando de entre la mayora de individuos,
cada uno puede escindir del mismo su inters perso-
nal; si cada individuo no puede identificarsu inters
lndMduaf del inters pblico, ser una falada.
Por su parte, Gordon C. Bjork identifica el
inters pblico con la limitacin a la libertad de los
.,
146
particulares para comprar y vender bienes, en con-
diciones que no le sean fijadas:por lasociedad, para
que dicha limitacin se constituya en factor deter-
minante del orden.
Para Enrique Silva el"""", el inters pblico
es la suma de las necesidades individuales y colec-
tivas y que en su generalidadsf Uegan a ser pblicas.
Para Miguel S. Marienhoff, no debe hablarse
de inters pblico, sino debe interpretarse
como el inters general; entendindose ste como
la suma considerable de similitudes de intereses
individuales. I
Se puede advertir que el' concepto de inters
pblico, a pesar de ser estudiado desde diversos
ngulos, sigue siendo discutibie, y por su definicin
no es posible que sea una nocin aceptada unnl-
rnemente por los tratadistas. I
Por nuestra parte, opinamos que el inters p-
blicoes el deseo social parael logro de determinado
beneficio comn o la realizacin de ciertas acciones
tendientes a la consecucin de los fines que persi-
gue un grupo nacional, mismos que pueden estar
o no previstos en el orden jurdico.
I
Bibliografa recomendada: I.JFen Orden pblico.
I
INTERSSOCIAL Inters pblioo.
i
IRREGULARIDADES E INEFICACIAS DEL ACTO
ADMINISTRATIVO En el derecho administrativo,
actualmente se habla. ms que de nulidades, de
actos irregulares y de inefcacas. Un acto es rregu-
lar cuando no ha sido elaborado conforme a las
reglas correspondientes; o sea, son defectuosos uno
o ms de sus elementos o requisitos.
E acto administrativo que padece una irregula-
ridad no debe producir sus efectos, hasta que tal
irregularidad sea corregida, ello es legalmente
posible, ya que podra tratarse de un defecto que
por su naturaleza o por disposicin de la ley tal
irregularidad sea insubsanable y, en tal caso, la
ineficacia sera total.
Un acto, a pesar de no ser perfecto puede ser
eficaz, al acatarlo el gobernado y extinguirse de
manera normal.
La ineficacia del actopuedeser total o pardal. No
existe texto legal unificado para norrner las irregu-
\o:ridadQS e. \""'"
sta es una situacin casi geheralizada en el dere-
cho comparado, y en la teora no hay unanimidad
147
al respecto. Nonnalmente se opta por comentar
cada elemento o requisito y sealar qu consecuen-
cia produce su ausencia o defecto; este sistema es
el que adoptaremos.
1 Sujeto. Si el acto es emitido por un rgano
incompetente, no debe producir efecto y re-
sulta totalmente nulo o ineficaz;
2 Manifestacin de voluntad. Cuando haya
existido aIgun vicio del consentimiento, el acto
podr ser convalidado. Si no ha habido vo-
luntad alguna, no existir el acto;
3 Objeto. Si ste no existe o es ilcito, habr
ineficacia total;
4 Forma: La falta de fonna invalida el acto,
pero si sta es de carcter secundario puede
la autoridad restituir el procedimiento;
5 Motivo. La ausencia o indebida motivacin
pueden ser subsanadas, si la ley lo permite;
6 Finalidad. Si no se persigue un fin de inters
general, de manera directa o indirecta, media-
ta o inmediata, el acto es ineficaz. Esto resulta
difcil, mas no imposible, de probar por parle
del administrado, y
7 Mrito. Ms difcil de demostrar la nconve-
niencia o falta de oportunidad de un acto
pero si se comprueba, tal irregularidad es
insubsanable.
Autoridad que decreta la ineficacia o la anuladn.
Se ha afirmado que los actos administrativos gozan
de una presuncin de legalidad;-sostener lo contra-
rio hara inoperante la actividad del poder pblico;
por tanto, es el gobernado quien debe impugnar los
actos irregulares.
La autoridad que emiti el acto irregular o su
superior jerrquico, en atencin al derecho de pe-
ticin o por virtud del poder de revisin, pueden
declarar que un acto es ineficaz y que procede su
anulacin o su modificacin.
En el supuesto de actuar en virtud de una pet-
ci6n del particular, parece no haber problema en
nuestro sistema jurdico para que se reconozca la
irregularidad e ineficacia. La posibilidad de que el
superior jerrquico o la propia autoridad emisora,
anulen de oficio un acto irregular, resulta ms dis-
cutible: la ineficacia o anulacin solamente podrn
ser correctas, si no se afecta al gobernado en dere-
chos adquiridos o en expectativas de stos, salvo
cuando se trate de la nulidad de pleno derecho.
Aceptar indiscriminadamente la anulacin de
oficio, sera crear una falta de certeza jurdica en los -
IRRETROACTlVIDAD
actos de la administradn pblica, pero negarla de
plano es impedir un eficiente medio de autotuteia,
con el que deben contar las autoridades.
En Mxico, la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo (1994), habla de nulidad o anuJabi-
lidad del acto administrativo, cuando haya irregu-
laridad u omisin de los elementos y requisitos que
para ste prev la propia ley.
Bibliografa recomendad.
Cdigo Civil para el Distrtto Federal en Materia Comn,
y para toda la Repblica en Materia Federal.
DIEZ, Manuel M., El ado administrativo, 2a. ed., Tipogr-
fica Editora Argentina, Buenos Aires, 1%1.
GARefA DE ENTERRfA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ra-
mn, Curso de derecho administrativo, t. 1, 2a. ed.,
Civitas, Madrid, 1978.
LAU3ADERE, Andr de, Tralt de droit administratif, Be. OO.,
t. 1, LGDJ, Paris, 1980.
LeyFederal de Procedimiento Administrativo.
LIJTZESCO, Georges, Teora yprdica de las nulidades, 6a.
ed., Porra, Mxico, 1985.
MARTfN MAlEO, Ramn, Manual de derecho
vo, 4a. ed., Comercial Melver, Madrid, 1979.
QUNTANlllA GARdA, Miguel Derecho de las
dones, Escuela Nacional de Estudios Profesionales
Acatln, Mxico, 1979.
SANTAMARfA PASTOR, Juan Alfonso, La nulidad de pleno
derecho de los ados administrativos, 2a. ed., Instituto
de Estudios Administrativos, Madrid, 1975.
SAVAGlS 1..AsJ, Enrique, Tratado de derecho administra-
tivo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo,
1974.
URzA MAcIAs, Efran, Derecho administrativo,. 5a. ed.,
Universidad de Guadalajara, Guadalajara, 1979.
VEDEL,Georges, Derecho administrativo, Aguilar, Madrid,
1980.
ZANOBlNI, Guido, Curso de derecho administrativo, vol. 1,
Aray, Buenos Aires, 1954.
Nulidad del acto administrativo.
IRRETROACTlVIDAD Es uno de los requisitos
constitucionales del acto administrativo (uase).
El principio de la no retroactividad que el arto 14
constitudonal indica para la ley, es aplicable a los
actos administrativos. Dado que los rganos de la
administracin pblica actuarn ejecutando la ley,
es l6gico concluir que sus acciones deben seguir las
caractersticas de sta.
La no retroactividad del acto administrativo se
refierea los efectos de ste, es decir, no puede lesionar
derechos adquiridos con anterioridad a su emisin.
El principio de la no retroactividad que el arto14
constitucional indica para la ley, es aplicable a os
IRRETROAcnVIDAD
actos administrativos. Dado que los rganos de la
administracin pblica actuarn ejecutando la ley,
es lgico concluir que sus acciones deben seguir las
caractersticas de sta.
148
La no retroactividad del acto administrativo se
refiere a los efectos de ste; es decir. no puede
lesionar derechos adquiridos 'con anterioridad a su
~ I
enusron.
149
JEFE DE ESTADO * Facultades del presidente
de la repblica.
JEFE DE GOBIERNO * Facultades del presiden-
te de la repblica.
JERARaurA * Reladn jerrquica.
JUSTICIA ADMINISTRATIVA Estamos en presen-
da de justda administrativa, cuando un rgano
administrativo resuelve tul conflicto que implica a
un derecho subjetivo.
En este apartado, hemos agrupado los medios
con que cuenta el particular para el control de
legalidad de la administracin pblica, as corno
algunas actividades parajurisdiccionales que realiza
la administracin pblica federal.
No obstante existir textos especializados para
algunos puntos involucrados en este tema, creemos
necesaria su inclusin, aunque sea de forma sucin-
ta, en el presente diccionario de derecho adminis-
trativo; ms an, para algn importante sector de
la doctrina administrativista nuestra materia se di-
vide en dos partes: la accin administrativa y el
control de la administracin pblica.
Opinamos que una vez expuestos los conceptos
fundamentales del derecho administrativo, la es-
tructura de los entes del poder ejecutivo, los recur-
sos patrimoniales del estado y parte de la accin
administrativa, resulta obvia y necesaria la descrip-
cin, por sumaria que sea, de las defensas que el
particular puede intentar ante los actos administra-
tivos que le afecten de manera ilegal. Tales defensas
no pueden ser ignoradas por nuestra disciplina, a
riesgo de convertirse en mera elucubracin teori-
zante sin contacto real y prctico con el derecho
vivo.
Sistemas de control. Desde luego, nos referire-
mos a los mecanismos puestos al alcance de los
administrados por cuyo medio pueden obligar a los
rganos del poder ejecutivo a aduar conforme al
orden jurdico, en asuntos que les afedan. No es
lugar para tratar los mtodos de control interno o
presupuesta1 de las labores de la administracin
pblica (valga la aclaracin por la frecuente duda
inicial en ctedra).
El actuar de la administracin pblica est,
como dice Jean Rivero, totalmente sometido al
derecho; es decir, el principio de legalidad norma a
toda la actividad de la administracin pblica.
JUSTICIA MILITAR
Cuando la autoridad no se conduce conforme a la
ley, o al menos, as lo cree el particular, deben existir
medios al alcance de ste para que la administra-
dn retome el camino legal.
Los sistemas que encontrarnos paraese control son:
1 Control legislativo;
2 Control judicial, y
3 Autocontrol.
El primero de ellos, el control legislativo, llamado
tambin control poltico, se presenta en alqunos
pases escandinavos mediante el ombudsmcin, fi-
gura sta recientemente estudiada de manera bri-
llante en nuestro medio. Se trata de un funcionario
designado por el parlamento, para que conozca de
las quejas formuladas por los particulares contra
actos gubernamentales administrativos.
Nuestro derecho universitario adopt en la
UNAM esta figura, al crear en 1985, la defensora de
los derechos universitarios.
El control judicial lo efecta precisamente el
poder judicial conforme a un sistema de controver-
sias (jurisdiccional). A ste corresponde en el siste-
ma anglosajn el habeas corpus y, en Mxico, el
amparo.
El autocontrol estara instrumentado por el con-
tencioso administrativo (tribunales basados en el
modelofrancs, llamadotambin sistema continen-
tal europeo] y por los recursos administrativos. ste
es el verdadero autocontrol ejercido PJr parte de la
administracin pblica. Tanto el contencioso admi-
nistrativo como el recurso administrativo se realizan
ante rganos administrativos, es decir, no pertene-
cientes al poder legislativo ni al judicial.
Bibliografa recomendada: vase en Contencioso
administrativo.
JUSTICIA MILITAR Merece especial mencin en
este diccionario, la administracin de justicia mili-
tar, en virtud de constituir un fuero, cuya existencia
ha sido motivo de innumerables disputas de orden
jurdico y poltico a travs de nuestra historia, las
cuales han propiciado la variacin en los instrumen-
tos legislativos que lo han contemplado.
Eri este sentido, se sabe que \a constitucin
federal de 1824, siguiendo una tradicin jurdica,
reconoce los fueros militares y religiosos; costumbre
que se extendi a las leyes constitucionales de 1836
ya las bases orgnicas de ia repblica de 1843.
Sin embargo, la Ley de Administracin de Jus-
ticia de 1855, mejor conocida como ley Jurez,
.JUSTlCIII MILITAR
suprime la existencia de tales reductos, siendo
causa de rebeliones que al grito de "religin y
fueros" se oponan a esta disposicin que afecta-
ba sus intereses, tradicionalmente reconocidos
en todo el mundo civilizado en esa poca. Los
levantamientos tuvieron como consecuencia la
restauracin de esta potestad jurisdiccional, me-
diante un decreto publicado en 1858, no obstan-
te que la constitucin de 1857 slo reconoca el
fuero de guerra.
Posteriormente, con las leyes de reforma dicta-
das en 1859, se suprime en definitiva el fuero
eclesistico.
La constitucin federal vigente, en su arto 13,
confirma el reconocimiento al fuero militaren nues-
tro pas, de la siguiente manera:
...Subsiste el fuero de guerra para los delitos y
faltas contra la disciplina militar; pero los tribu-
nales militares, en ningn caso y por ningn
motivo, podrn extender su jurisdicci6n sobre
personas que no pertenezcan a[ ejrcito. Cuan-
do en un delito o jalta del orden militar estuviese
complicado un paisano, conocer del caso la
autoridad civil que corresponda.
De donde desprendemos que el principal efeclo
del fuero militar de las fuerzas armadas, sea la
potestad para gozar de una jurisdiccin autnoma
que se ejerce a travs de sus propios tribunales o
instancias, conforme a las leyes que les son propias
en casos especficos.
Los rganos en que reside este fuero, de acuer-
do con la ley, son: el supremo tribunal de justicia
militar y los cuerpos de defensores de oficio (cuyas
actividades coinciden con las realizadas por sus
similares en el llamado fuero comn), estn regla-
mentados en el Cdigo de Justicia Militar.
Las delitos y las faltas que son sometidos al
conocimiento de los tribunales castrenses y dems
autoridades militares, estn contemplados en el
Cdigo de Justicia Militar, y por su rnportenca slo
enunciaremos los primeros.
1 Son delitos contra la seguridad exterior de la
nacin: la traidn a la patria, el espionaje, los
que se efectan contra el derecho de gentes Y
violacin de neutralidad;
2 Las delitos contra la seguridad interior del
estado son: rebelin y sedidn;
3 Los delitos contra la exiStencia y seguridad del
ejrcito son: falsificacin; fraude; malversacin;
retencin de haberes; extravo; enajenacin;
150
I
robo; destruccin de lo perleneciente al ejr-
cito' desercin e nsurnsin; inutilizacin 00-
para el setVicio;1 insultos; amenazas o
violencias contra centinelas, guardias, tropa
formada, salvaguardias', bandera y ejrcito;
ultrajes y violencias contra polias; y falsa
alarma; I
4 Los delitos contra la jerarqua y la autoridad
son insubordinacin, de autoridad,
desobediencia y asonada;
5 Los delitos cometidos ejercicio de las fun-
ciones militares o con 'motivo de ellas, son
abandono de servicio; maltrato a prisioneros,
a detenidos, a presos y heridos; pillaje; devas-
tacin; merodeo; apropiacin de botn; con-
trabando; saqueo y violencia contra personas;
6 Los delitos contra el deber y decoro militares
son: infraccin de deberes comunes a todos
los que estn obligados 'a servir en el ejrcito;
infraccin de los deberes de centinela, vigi-
lante, serviola, tope y timonel; infraccin de de-
beres especiales de aviadores; infraccin de
deberes correspondientes a cada militar segn
su comisin o empleo; I infraccin de los de-
beres de prisioneros; evasin y auxilio para
sta; contra el honor militar; y duelo, y
7 Los delitos cometidos en la administracin de
I
justicia o con motivo de ella son: delitos en la
administracin de justicia y delitos cometidos
,
con motivo de la admnstracin de justicia.
Finalmente, los rganos judiciales encargados de la
administracin de justicia mintar son, relacionados
por su orden jerrquico:
a) Supremo tribunal militar;
b) Consejos de guerra ordinarios;
e) Consejos de guerra extraordinarios, y
d) Jueces.
stos se auxilian en su funcin, de:
1 Losjueces penales del orden comn;
2 La polica judicial militar y la polica comn;
3 Peritos mdicos legistas militares, los intrpre-
tes y dems peritos;
4 El jefe del archivo judicial y biblioteca mili-
tares, y
5 Los que las leyes o reglrnentos dispongan.
. '
BI\.UograGa recomendada: UFen Fuerzas armadas.
JUSTICIA NAVAL Armada.
151
JUZGADOS cfYICOS Oficinas dependientes del
Departamento del Distrito Federal, encargadas de
conocer y sancionar las faltas de polia y buen
gobierno, llamadas ahora infracciones cvicas.
En trminos generales, el reglamento de la ma-
teria regula una serie de conductas tendientes en ]0
fundamental a una correcta utilizacin de la va
pblica.
Denuestra obra mencionada al final de esta voz,
tomamos lo esencial del artculo sptimo del Regla-
mento Gubernativo de Justicia Cvica para el Dis-
trito Federal:
Son infracciones cvicas en los trminos de este
reglamento, las siguientes:
La infracdn cvica es el J(dto administratioo
antes conoddo como falta de polida y buen
gobierno. En virtud de la importancia y variedad
de este artculo, que seala en detalle qu con-
ductas se consideran infraccin, comentaremos
cada una de ellas por separado.
Expresar o realizar actos que causen
ofensa a una o ms personas.
Se refiere bsicamente a injurias expre-
sadas en forma verbal o por seas. Para
estimar que existe ofensa, es necesario
ponderar el comportamiento usual entre
ofensor y ofendido; ya que alguna expre-
si6n puede ser lesiva en determinado me-
dio, no as en otro que se use de modo
intrascendente;
II Participar en juegos de cualquier ndole
que afecten el libre trnsito de personas o
vehculos o molesten a las personas.
La falta de espadas recreadonales pro-
pidael uso de lavapblica para laprdica
de deportes de conjunto; pero ello no debe
ser justficad6n para que terceras personas
se vean privadas de su derecho atrasladar-
se libremente de un lugar a otro;
111 Dar, en lugar pblico, a una persona un
golpe que no cause lesin.
En nuestra opinin se trata de una for-
ma de injuriar, de manera grave;
IV Orinar o defecar en lugares no autori-
zados.
Aparte de constituir una forma de con-
taminar el ambiente, es tambin un aten-
JUZGADOS cfYICOS
tado al pudor sodal. De ahf su indusi6n
como infracci6n administrativa;
V Tratar de manera violenta a los nios,
ancianos o personas discapacitadas.
La finalidad es proteger, preventiva y
represivamente, a personas que, por su
edad o condiciones fisicas, se encuentran
en desventaja;
VI Producir ruidos por cualquier medio o
causar desrdenes, que alterenla tranquili-
dad de las personas o el orden pblico.
Aquf se pretende evitar contaminaci6n
auditiva, adems de garantizar la paz y
orden en los lugares pblicos. En este lti-
mo sentido parece haberse empleado la
expresi6n "orden pblico". Aunque hablar
de "desrdenes", sin precisar el vocablo,
podra conducir a polias y jueces a come-
ter abusos en la interpretaci6n respectiva;
VII Arrojar o abandonar en la va pblica ani-
males muertos, desechos no peligrosos, o
cualquier objeto en general, as como tirar
cascajo.
Se trata de una medida de higiene, csf
como para conservar despejada la vfa p-
blica;
VIII Faltar al respeto a los asistentes a eventos
o espectculos pblicos, expresando
palabras, realizando actos o seas obsce-
nas o insultantes, por parte del propietario
del establedmiento, los organizadores o
los trabajadores de ambos, as como los
actores, artistas o deportistas. No se con-
siderar infraccin, cuando las palabras,
actos o seas empleadas formen parte del
libreto, trama o guin de la respectiva obra
o espectculo y provengan de los actores
o artistas.
Respetar a los asistentes por parte de
adores, organizadores y otras personas
que intervengan en un evento, es el
objetivo de este apartado del urtculc 70.;
IX Realizar en fonna exhibicionista, actos obs-
cenos o insultantes que ofendan la digni-
dad de una o ms personas.
La indusi6n de esta falta y su sand6n,
son independientes de quepueda resultar
JUZGADOS cVICOS
[a comisin de un delito. Por otrolado, no
debe ser pretexto para aplicar la llamada
censura o impedir la libre expresin de
ideas;
X Solicitar con falsas alarmas los servidos de
emergencia, polica, bomberos o de es-
tablecimientos mdicos o asistenciales,
pblicos el funcionamiento de las lneas
telefnicas destinadas a los mismos.
La conducta aqu( descrita puede ser de
consecuencias grau[simas para terceros y
para la pobladn en general. Dicha infrac-
cin puede, en ciertoscasos de gravedad,
constitur un delito ms que una falta ad-
ministrativa;
XI Impedir, por cualquier medio, la libertad
de accin de las personas.
Se est en un supuesto que, en ocasio-
nes, tambin rebasara los lmites de la
mera falta vica, para tipificarse como de-
lito, de conformidad al cdigopenal vigen-
te en el Distrito Federal;
XI! Impedir o estorbar el uso de la va pblica.
Es un modo de garantizar la libertad de
trnsito que establece, como derecho fun-
damenta/ del hombre, el ortcuo 11 de la
constitucin federal;
XIll Permitir a menores de edad el acceso a
lugares a los que expresamente les est
prohibido.
Se trata de concordar con otras dispo-
sidones que, por razones educativas,
turales y de seguridad, establecen vedar el
acceso de menores a sitios deterrminados,
como cantinas, bares, centros nocturnos,
etc. Esta infraccin y su correlativa san-
cin, son independientes a fa posible
responsabilidad que podra llevar a clau-
surar temporal o definitivamente el Jugar
al que sepermiti el acceso;
XIV Maltratar, ensuciar o hacer uso indebido
de las fachadas de inmuebles pblicos o
privados, estatuas, monumentos, postes,
arbotantes, semforos, buzones, tomas de
agua, sealizaciones viajes o de obras,
Al incluir esta nonna, se desea brindar
proteccin tanto a los bienes de propiedad
..
152
privada como a los bknes del estado, cuya
conservacin debe interesar a todos los
habitantes de [a entidpd federativa;
XV Cubrir, borrar, alterr o desprender los
letreros o seales que identifiquen los luga-
res pblicos o las se1ales oficiales o los
nmeros y letras qu'1 identifiquen los in-
muebles o vas pblicas.
I
Yrtase de evitar el ilgico vandalismo
que toma como blanco la sealizacin de
la nomenclatura citaUina, y por lo tanto
,
prevenir los que ello produce;
XVI Invitar a la prostitucin o ejercerla.
I
Problema social muy difcil manejo;
los autores del reglamento optaron por
mantener esta nfraq;in. Sin embargo,
ms adelante se prev modalidad para
proceder contra ella, segn prrafo que
sigue a la frac. XXX de este arto 70.;
XVII Desperdiciar el agua" desviarla o impedir
su uso a quienes deban tener acceso a ella
en tuberas, tanques 6tinacos almacena-
dores.
El desperdicio del ,agua o su uso inde-
bido es un mal en el pas;
cualquier medida, como la aqu prevista,
tendiente al empleo rozonab[e de aqulla
es plausible;
XVIII Permitir el propietari6 de un animal que
ste transite libremente o transitar con l
cualquier persona, sin tomar las medidas
di seguridad, en prevencin de posibles
ataques a las personak.
I
La regla tiende a asegurar la tranquili-
dad e integridad fsica de las personas, en
especial ante el acoso de perros que sin
control alguno, llegan a constituir un ele-
mento de friccin y peligro vecinal. El em-
pleo del vocablo "propietario" podra
resultar limitativo para proceder contra
aquellos que sin tener tal categora res-
pecto a un animal, s el control del
mismo;
XIX Azuzar o no contener: a cualquier animal
que pueda atacar a las personas, por parte
de los propietarios o quien transite con
ellos. i
153 JUZGADOS cVICOS
En este supuesto, a diferencia de lafrac- Redactada de manera tan vaga, esta
cin anterior, se est en presencia de una regla puede originar interpretaciones 00-
agresin intencional o negligencia grave; surdas que propicien prdicas indebidas
Jos valores protegidos son los mismos de de servidores pblicos. El origen y finaJi-
la disposicin del apartado precedente; dad de la norma estn justificados;
XX Ingerir bebidas alcohlicas en lugares XXVI Detonar cohetes, encender juegos pirotc-
pblicos no autorizados. nieos, hacer fogatas o elevar aerostatos, sin
Lo anterior incluye, desde luega, la va
permiso de la autoridad, as como utilizar
pblica. Es una conductatradicionalmente
o manejar, negligentemente, en lugar
considerada falta administrativa en nues-
pblico, combustibles o sustancias peli-
tro pafs, no as en numerosos estados ex-
grosas O txicas.
tranjeros; Laanterior medidase propone coadyu-
XXI Consumir estupefacientes o psicotrpicos
var a la prevencin de accidentes que,
o inhalar sustancias txicas, sin perjuicio
lamentablemente, llegan a presentarse por
de lo previsto en otros ordenamientos.
un irresponsable e inadeaJado manejo de
Es una medida preventiva, para impedir
esos materiales;
se desaten conductas ms graves que suele
XXVII Proferir voces, realizar actos o adoptar ac-
desencadenar ese consumo. Tal consumo
titudes que constituyan falsas alarmas de
puede, normalmente, estar relacionado con
siniestros o que puedan producir o pro-
delitos contra lasalud entre otros;
duzcan el temor o pnico colectivos.
XXII Portar, transportar o usar, sin precaucin,
La fraccin Xanterior, se oomplementa
objetos o sustancias que por su naturaleza
con sta: el comentario hecho en ese apar-
sean peligrosos y sin observar, en su caso,
tado, es de reproducirse en este supuesto;
las disposiciones aplicables. XXVIII Utilizar indebidamente los hidrantes pbli-
Tal disposicin, razonable en principio,
cos, obstruirlos o impedir su uso.
deberfa indicar con claridad, wles son las Medida de carcter claramente preven-
cosas peligrosas por su naturaleza; ya que tivo, en apoyo a las tareas del cuerpo de
al no hacerlo, deja abierta la interpretacin bomberos; su importancia, por obvia, no
subjetiva y eventualmente arbitraria; requiere comentario adicional;
XXIII Arrojar ~ n la va pblica desechos, o sus- XXIX Alterar el orden, arrojar lquidos u objetos,
tancias txicas o peligrosas para la salud prender fuego o provocar altercados en los
de las personas o que despidan olores eventos o espectculos pblicos o en sus
desagradables. entradas o salidas.
La disposicin es de claro contenido Base jurdica para reprimir condudas
ecolgico, adems de protecdn sanitaria antisociales que parecen contar con p rece-
En ese sentido se debe interpretar, cuando dentes milenarios; a pesar de las secuelas
se trate de calificarlapara la sancin ap/i- trgicas que llegan a tener, no ha sido
cable; posible erradicar esas prcticas, y
XXIV Penetrar, en lugares pblicos o zonas de XXX
Ofrecer o propiciar la venta de boletos de
acceso prohibido. sin la autorizacin 00- espectculos pblicos, con precios supe-
rrespondiente. riores a los autorizados.
La medida puede tener propsito de La lIamadd"reuenta", para muchos de-
seguridad, conservacin, salubridad, fendible, en la adualidad queda prohibida
ecologa, privada para ciertas activida- conforme a esta frac. final del arto sptimo.
des;
En las infracciones comprendidas en las fracciones
XXV Daar rboles, csped, flores o tierra o 1, II, 11I, VI, VIII Y XVIII slo se proceder a la
removerlos, sin permiso de la autoridad. detencin y presentacin inmediata del presunto
JUZGADOS cVICOS
infractor ante el juez o a la iniciacin del procedi-
miento a peticin del ofendido, y en loque se refiere
a lafrac. XVI, slo se proceder por queja de vecinos
por escrito ante el juez aun cuando estas infraccio-
nes sean flagrantes.
Tratndose de infracciones flagrantes, el ele-
mento de la polica preventiva detendr y presen-
tar en forma inmediata al presunto infracior ante
el juez, salvo en los casos a que se refieren las
fracdones II, IV, VII, VIII YXIII de este artculoen los
que no proceder la presentaci6n inmediata del pre-
sunto infractorante eljuez yen losque el elemento de
la polica entregar al presunto infractorun dtatorio
para que se presente ante el juez que corresponda,
dentro de las setenta y dos horas siguientes, de con-
formidad con lo previstoen el arto 19 del reglamento
y siempreque elpresuntoinfractoracreditesu nombre
y domicilio con docwnentos oficiales.
Nos abstenemos de comentar el estilo en que
fueron redactados los dos prrafos anteriores,
mismos que prevn los supuestos en que: 1)
Es necesaria peticin del ofendido para proce-
der; 2) Debe darse la presentad6n inmediata
154
del infractor, y 3) Se sJguir el sistema de
dtatoro para comparecer posteriormente.
I
No operar la excepcin d las fracciones sea-
ladas en el prrafo anterior el elemento de la
polica detendr y presentar inmediatamente al
presunto infractor en los casos siguientes:
1 Cuando, una vez que se le haya entregado el
dtatorio, persista en la conduela causal de la
infraccin o reindda en forma inmediata;
2 Cuando se niegue a recibir el citatorio o 10
destruya, y
3 Cuando encontrndose en ostensible estado
de ebriedad o intoxicacin, no sea capaz de
responder de sus actos y no se encuentre
persona que lo asista y el dtatorio.
Bibliografa .ecomendada
MARTfNEZ MORAlES, Refeel, el. al., Reglamento de trnsito
del DistritoFederal, comentado, P. S., Limusa, Mxi-
00, 1994. r
MAATfNEZ MoRAlES, Rafael,et al., Reglamento gubernativo
deJusticia cvica para el Federal, comentado,
P. S., Limusa, Mxico, 1994. I
.. Infraccin administrativa.
155
LEGALIDAD Requisito constitucional de todo
acto administrativo (vase).
Toda la actividad del estado, ya sea funcin
administrativa, jurisdiccional o legislativa, debe
ajustarse a la ley. As, los actos de los rganos del
poder ejecutivo han de ser produddos conforme a
disposidones previamente emitidas por el legislador.
Si, en trminos generales, el particular puede
hacer todo lo que la ley no le prohba, la adminis-
tracin pblica solamente puede hacer lo que la ley
le pennita expresamente.
Bajo otro enfoque, el principio de legalidad se
refier a que los actos administrativos se reputan
vlidos o legtimos; correspondiendo, en todo caso,
al gobernado o a los medios de control, demostrar
lo contrario.
LEY Ordenamiento jurdico de carcter general,
abstracto, obligatorio, impersonal y que contiene
una sancin directa o indirecta en caso de inobser-
vancia.
LEY FIEDERAL Este nombre se reserva para los
ordenamientos legales del congreso de la unin en
cuestiones en que tambin puede haber leyes de
carcter local, por ser materias concurrentes (Ley
Federal de Turismo).
LEY GENERAL Denominacin aplicable a leyes
que regulen actividades que son competencia ex-
clusiva de la federacin (Ley General de Pobla-
cin).
No es ocioso aclarar que la clasificacin no
siempre se sigue en la prctica, ya que existen
numerosas excepciones; se puede afirmar que el
nombre que se da a la ley, depende exclusivamente
del capricho del legislador.
LEY lI)CAL Es la expedida por la legislatura o
congreso de una entidad federativa, para tener
vigencia en el mbito territorial del estado corres-
pendiente y con contenido relativo a cuestiones que
no sean de competencia federal.
LEY OJ:lGNICA Se J1ama as a la ley sustentada
en algn arto constitucional relacionado con la es-
tructura del poder pblico (Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal), o la referida a un
ente estatal especfico (Ley Orgnica del Instituto
Politcnico Nacional, Ley Orgnica de Petrleos
Mexicanos y Organismos Subsidiarios).
LIBERALISMO ECONMICO
LEY REGLAMENTARIA Aplicase este nombre a
las leyes derivadas de los primeros 29 artculos de
la constitucin federal (parle dogmtica), y a los que
desarrollan directamente algn artculo constitucio-
nal sin el nimo preponderante de estructurar rga-
nos pblicos (Ley Reglamentaria del Artculo So.
Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesio-
nes en el Distrito Federal; Ley Reglamentaria del
Artculo 119 Constitucional).
LIBERALISMO ECONMICO El liberalismo eco-
nmico es la respuesta terica y prctica que emer-
ge al inicio de que la industria y el comercio sean
operados en gran escala, esta concepcin terica
prctica va aunada a una mayor interrelacin eco-
nmica entre las naciones, y constituye. una conse-
cuencia del resquebrajamiento del absolutista
estado protector.
El liberalismo propugna porque se deje al indi-
viduo realizar libremente sus actividades econmi-
cas; al estado slo debe corresponderle defender al
pas, administrar justicia y ocuparse de algunas
tareas que no interesen a los particulares.
Adam Smith y los fisicratas justifican el Iibera-
Iismo econmico a partir de la concepcin de que
las actividades de produccin y distribucin se de-
sarrollan de manera natural, sin necesidad de regu-
lacin alguna por parle del estado.
Adems de que esta concepcin induye diversas
corrientes y variantes en s, la elaboracin terica
de la escuela liberal es muy amplia y el anlisis dela-
nado de sus planteamientos requiere de un espacio
mayor del que se ve asignado en este diccionario. A
ttulo simplemente infonnativo, podernos recordar,
remitindonos a textos especializados, las siguientes
tendencias liberales del siglo XlJ(:
a) Fscretes. escuela francesa que sostiene que
la tea es la fuente primordial de la riqueza;
principales autores: Francisco Quesna y Ro-
berto Twgot, Respecto a esta escuela, hay
quienes opinan que sus planteamientos no
representan una corriente liberal, propiamen-
te dicha;
b) Las sustentadas y expuestas por Aclaro
Smith, David Ricardo, Roberto Malthus,
John Stuart Mili (que propugna cIerto inter-
vencionismo) y Juan Bautista Say, y
e) Conforme a una usual clasificacin de las
corrientes liberales, se agrupan en puros y
estatistas, segn recomienden una total abs-
LIBERALISMO ECONMICO
tendn del estado en la intervencin de las
cuestiones econmicas o le concedan una
cierta injerencia limitada.
Bibliografa recomendada: vcreenRecu:maxnmlcn.
156
LICENCIA Autorizacin.
LICITACiN PBLICA C;ontratos administra-
tivos.
157
MARCA REGISTRADA Figura de la propiedad in-
dustrial. La marca consiste en todo signo visible que
distinga productos o servicios de otros de su misma
especie o clase en el mercado el registro de ella
otorga exclusividad para su uso y explotacin.
MARINA DE GUERRA Annada.
MEDICAMENTOS Se establece el control por par-
te de la Secretara de Salud, de la producei6n,
comercializacin y publicidad de los medicamen-
tos. El arto 221 de la ley establece y proporciona las
definiciones de medicamento, frmaco, materia
prima, aditivo y materiales.
Tambin se determina la divisin de medica-
mentos en magistrales, oficinales y especialidades
farmacuticas, segn el arto 224.
En el aspecto de control, registro y autorizacin
de medicamentos, la autoridad administrativa reali-
za una intensa actividad tendiente a controlar la
calidad y las propiedades de los productos que se
utilizan en el campo de la salud. Representa un
importante rengl6n de la actividad pblica y su
perfeccionamiento resulta deseable, principalmen-
te para la eliminacin de productos cuya utilizacin
ha sido prohibida en otros pases debido a sus
comprobados efectos dainos.
MINISTRO De ministrar: servir o ejercer un ofi-
cio (D. R. A E.j.
Titular de un rgano centralizado en los regme-
nes parlamentarios. Denominacin que se da tam-
bin a los colaboradores directos del jefe ejecutivo
en algunos pases de sistema presidencial.
'" Secretario de estado.
MODALIDADES DE LA PROPIEDAD El arto 27,
prrafo 30., de la constitudn poltica federal, esta-
blece que:
La nacin tendr en todo tiempo el derecho de
imponer a lapropiedad privada las modalidades
que dicte el inters pblico. . .
Las modalidades de la propiedad contempladas
en la disposicin transcrita en el prrafo anterior,
no son una fonna que tenga el estado de adquirir
bienes, sino nicamente la posibilidad de establecer
limitantes a la propiedad privada, en virtud de
intereses de la sociedad. Deben estar establecidas
MOTIVACiN
en la ley de manera general y permanente, sin
afedar el dominio de los bienes.
A pesar de obedecer a una causa de inters
pblico, que prev la ley, de ninguna manera exis-
tir indemnizacin al particular cuya propiedad se
ve sujeta a ciertas limitantes, pues no se le ha
privado de ella.
Ejemplos de modalidades de la propiedad Jos
encontramos en materia de asentamientos huma-
nos, proteccin al ambiente (emisin de humos y
ruidos en establecimientos fabriles y automviles),
en inmuebles declarados monumentos histricos o
artsticos, obras de arte, libros y documentos raros
o valiosos.
Las limitaciones al derecho de propiedad, han
existido en todo sistema jurdico; pinsese en las
disposiciones del derecho romano respecto a la
obligacin de administrar adecuadamente el patri-
monio propio, la equiparacin del prdigo con el
menor de edad, la proteccin de los intereses de los
herederos potenciales, etctera.
En las caractersticas de las modalidades a la
propiedad, encontramos las diferencias con los pro-
cedimientos de adquisicin de bienes: en las prime-
ras, no hay cambio de titular de la rosa ni pago de
contraprestacin alguna, las establecen la ley de
manera abstracta, general y permanente, yobede-
cen a causas de inters pblico. En los modos de
adquisicin de bienes, hay una transmisin del
dominio y usualmente el estado erogar alguna
cantidad por concepto de contraprestacin (precio,
indemnizacin, etc.), corresponden a la actividad
normal de la administracin pblica o a causas de
utilidad pblica y se refieren a situaciones concretas
y particulares.
MOTIVACiN El motivar un acto administrativo
consiste en describir las circunstancias de hecho que
hacen aplicable la norma jurdica al caso concreto.
La motivacin es la adecuacin lgica del su
puesto de derecho a la situacin subjetiva del
gobernado.
La necesidad de que la administracin pblica
funde y motive sus actos fue reconocida en el si.glo
XIX por la jurisprudencia francesa. EnMxico, apar-
te del arto 16 constitucional, la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin ha reiterado estos requisitos,
fijando que las resoluciones administrativas "fun-
darlas implica sealar los preceptos legales sustan-
tivos... y motivarlas es mostrar que en el caso se
MULTA
han realizado los supuestos de hecho que condicio-
nan la aplicacin de aquellos preceplos ".
MULTA El Cdigo FIScal de la Federacin de
1981, del cual tomamos la clasificacin que se usa
en este diccionario, habla de sanciones. Pero el
trmino, obviamente, incluira a otras figuras y
realmente se est refiriendo slo a sanciones pecu-
niarias, es decir. a multas.
Las multas procedern en el caso de que el
particular haya incurrido en alguna ilicitud. En este
caso, la ley tambin los considera accesorios de las
contribuciones y partcipes de su naturaleza, pero
existen muchas multas fijadas no a propsito de
rontribudones, sino JX)T ilcitos de otra ndole y que
siempre tendrn carcter fiscal, segn lo ha estable-
cido el tribunal fiscal de la federacin.
Las multas no se establecen con el propsito principal
de aumentar los ingresos del estado, sino para castigar
las transgresiones a las disposiciones legales
Margarita LomeJ C.
aunque representen un significativo rengln finan-
ciero dentro de la ley anual correspondiente.
MUNICIPIO Etimolgicamente: de tomar oficio,
obligacin, tarea (B. D. E., J. Corominas).
Antecedentes en Mxico. El municipio es una de
las figuras de organizacin poltica ms antiguas del
mundo; suelen estudiarse antecedentes en derecho
romano y en el derecho espaol medieval, como
precedentes del actual municipio mexicano. Se le
considera la forma elemental de estructurar polti-
camente la sociedad.
Algunos historiadores consideran que existe un
antecedente ms directo del municipio mexicano:
el oo/pulli entre los aztecas, que, a pesar de su
carcter agrario fundamentalmente, tambin, reali-
zaba actividades de tipo administrativo. Al arribo
de Hemn Corts, a nuestro territorio, el grupo
expedicionario procede a fundar la Villa Rica de
la Vera Cruz con base en el modelo espaol del
municipio, y que constituy el primer ayuntamiento
en Mxico; como regulacin jurdica en esta mate-
ria se expiden por el conquistador, las ordenanzas
de 1524 y 1525.
A lo largo de la Colonia, el municipio se estable-
ce, desarrolla y es regulado, siempre con base en el
esquema espaol, desde luego, se le insertan ciertos
matices locales, segn fueren las necesidades del
158
I
virreinato y de la ciudad o donde se asentaban
sus autoridades. stas eran ,designadas general-
mente por el virrey y en algunos casos excepciona-
les por el propio rey de Espaa.
Una vez independizado el pas, el municipio
subsiste precariamente. Los documentos constitu-
donales de tipo federal, a partir del acta constitutiva
(1824), contemplaron escasa o indirectamente a
esa figura jurdco poltica; dado que se haa hin-
capi en la autonoma de las federativas.
Solamente la constitucin centralisla de 1836 (sexta
ley, arts. 22, 23 Y 25), se 'cup de regular la
existencia de! ayuntamiento. i
En el congreso constituyente de Quertaro
(1916-1917), el municipio es objeto de gran discu-
sin tanto porque se aduca que regularlo ira en
contra de la autonoma de Iris estados, porque se
pretenda sealar claramente 'sus fuentes de ingre-
sos fiscales. La tradicin federalista de dejar que las
legislaturas locales normaran la actividad municipal
pugnaba con la idea de la Revolucin de 1910, en
el sentido de crear el llamado municipio libre. fi-
nalmente, se super la costumbre constitucional de
no proteger al municipio y el arto 115 fij las tibias
medidas que, con algunas importantes reformas,
han llegado a la aciualidad. Para el surgimiento de
dicho arto 115, fue determinante la situacin que
vivi el municipio durante el gobierno de Porfirio
Daz en la cual, los funcionarios intermedios entre
el gobernador y los ayuntamientos, creaban casi
siempre un clima de violencia y corrupcin en la
provincia.
Ubicadn del municipio en elsisiema jedem. De
conformidad con el arto 115 de la Constitucin
Polticade los Estados Unidos Mexicanos, las partes
de la federacin, o sea, estados, adoptarn
como base de su organzadn poltica y adminis-
trativa, al municipio; al frente del cual habr un
ayuntamiento electo mediante sufragio universal.
Loanterior significa que el estado mexicano est
dividido, territorial y polticamente, primero en en-
tidades federativas y luego en municipios. Lo que
lleva a anticipar que existen tres niveles de gobier-
no: el federal, el local y el municipal. Sin que ello
signifique que los estados miembros de la federa-
cin surgieron por la suma de municipios que hu-
bieren decidido confederarse.
El mun\dplo en )a rneyor'ie e'los pases,
aunque con distintas caractersticas partic....ilares, y
puede recibir otros nombres; as: comuna, burgo,
159
rondado. Los hay en estados federales y en estados
unitarios o centralistas. Trtese de cualquier deno-
minacin o tipo de estado, el municipio no siempre
tendr la misma relacin con el gobierno nacional,
en algunas ocasiones depender de l y en otras
gozar de una mayor o menor autonoma.
En resumem.aunque en nuestro sistema al mu-
nicipio se le otorga cierta autonoma, esto no suce-
de en todos los otros pases que tambin sean de
tipo federal.
Naturaleza poltioo administrativa. a municipio
est considerado como la clula poltica y adminis-
trativa del estado, ya se trate de una formacin
natural o porque el orden jurdico lo reconozca y
regule, y en algunos casos sean creados por ste.
Surge como un fenmeno urbano, dada la necesi-
dad de las ciudades de contar con un gobierno local
que atienda los requerimientos de servidos comu-
nes inmediatos.
El municipio puede enfocarse bien como des-
concentracin o bien como descentralizacin por
regin.re tipo poltico o administrativo. Pero tam-
bin puede contar con un grado de autonoma o
autarqua tal que lo conviertan en una entidad de
carcter poltico con funciones administrativas muy
propias y definidas.
En el fondo de las consideraciones anteriores,
est la polmica acerca de si el estado moderno es
un todo, y por ello desconcentra cierta competencia
en entes regionales, o si la actual organizacin
poltica estatal es la suma de partes (municipios y
estados).
Generalmente se acepta que el estado moderno
(ente nico y soberano en un determinado territo-
rio) reconoce por diversas causas y distintos funda-
mentos, la existencia de entidades regionales,
provistas de cometidos y competencia especficos.
Dado el origen, la evolucin y la actividad pre-
sente de los municipios, parece indudable que su
naturaleza y funciones son tanto polticas como
administrativas.
La doctrina acepta nicamente su carcter ad-
ministrativo; en lo que podra haber duda es en su
naturaleza poltica. Sin pretender ahondar en esta
cuestin, resulta palpable en la realidad que las
autoridades municipales poseen y ejercen cierto
poder dentro de su circunscripcin territorial, lo que
determina su naturaleza poltica, adems de ser, de
una u otra forma, agentes del estado.
MUNICIPIO
Gobierno municipal. El municipio es un ente te-
rritorial de carcter poltico y administrativo que
cuenta con rganos de gobierno, segn sea la
legislacin especfica de cada estado y que sigue
determinadas directrices formuladas en la constitu-
cin federal, lo que es conforme con el sistema
vigente en Mxico.
El principal rgano del municipio y su repre-
sentante es el aYWltamiento, ente colegiado que
tiene a su cargo el desempeo de la funcin admi-
nistrativa, conforme a la distribucin de competen-
cias que hace la constitucin de la repblica. Ese
ayuntamiento (integrado segn lo prevea la ley
local correspondientel,no depende jerrquicamen-
te del gobernador ni de algn funcionario federal.
La disposicin constitucional que seala la pro-
hibicin de que exista autoridad alguna entre el
ayuntamento y el gobernador, tiene su origen en
la situacin anterior a 1917, en que hubo funciona-
rios (con diversas denominaciones) que controla-
ban determinado nmero de municipios, 10 que
generaba los llamados cacicazgos. El texto aciual
prohbe ese tipo de jefes polticos, pero no implica
que haya relacin jerrquica entre ayuntamiento y
gobernador, sino que la comunicacin de ambos
ha de ser directa, sin intermediarios, como titulares
que son de entes autnomos.
El gobierno municipal se deposita, segn se dijo,
en el ayuntamiento (encabezado por el presidente
municipal) como rgano ejecutivo; adems, pue-
den existir jueces de paz con jurisdiccin en el
propio municipio; y finalmente, en tnninos gene-
rales, la funcin legislativa estar a cargo del con-
greso estatal, ya que su autonoma no implica que
puedan legislar (con lasexceciones que se indican
ms adelante).
El municipio y las formas de organizacin adminis-
trativa. Las formas de organizacin administrat-
va (vase), son centralizacin, desconcentracin y
descentralizacin, segn su relacin directa, ate-
nuada o indirecta con el jefe del ejecutivo federal.
Un-importante sector de la doctrina administra-
tiva (Gabino Fraga y Andrs Serra Rojas, entre
otros), sostiene que el municipio es una forma de
deScentralizacin. Dicho sector considera que sta
puede ser por servicio, por colaboradn y por
regin, y que el municipio corresponde a esta lti-
ma, ya que el estado, por su medio, organiza y
proporciona los servicios pblicos en detenninada
ciudad o .regin.
MUNICIPIO
Comaersucos. El tema del municipio, que veni-
mos -exponiendo, corresponde ms al derecho
constitucional y quizs con mayor precisin, al de-
recho municipal, por lo que nuestra descripcin es
somera y se limita a los aspectos administrativos del
mismo. En ese sentido, del arto 115 de la constitu-
dn federal, podemos destacar las siguientes caree-
tersticas del municipio:
1 Posee personalidad jurdica y patrimonio
propios;
2 Cuenta con un gobierno autnomo, en el
mbito administrativo;
3 Su rgano administrativo (ayuntamiento) es
electo mediante sufragio universal;
4 Posee facultad reglamentaria para los asuntos
de su competencia;
5 Es el congreso local de la entidad federativa el
que legisla para el mbito municipal; el mu-
nicipio excepcionalmente puede legislar en
materia presupuestal y de asentamientos hu-
manos;
6 Estn a su cargo ciertos servicios pblicos de
carcter vecinal, y
7 Administra libremente su hacienda pblica
(recursos monetarios, bsicamente).
Autonoma. La eonsttud6n utiliza la expresin
municipio libre en el arto 115; la que debe interpre-
tarse principalmente: como autonoma en el mbito
administrativo. Tal autonoma del municipio es
limitada y ello obedece a mltiples razones, entre
las que sobresalen:
a) La necesidad poltica de que exista un solo
poder soberano dentro del estado nacional;
b) La tendencia del gobierno central a someter
de hecho o de derecho, a los gobiernos
estaduales y municipales;
e) 8 viejo alegato de los partidarios del federa-
lismo en el sentido de que sean los estados
quienes legislen en lo interno, incluyendo
desde luego lo municipal;
d) La existencia, ahora ya prevista en la consti-
tucin, de que se suscriban los llamados con-
venios de coordinacin; dichos convenios
permiten arrancarle a los municipios, por
parte de los gobiernos del estado Y federal,
algunos de los ya escasos asuntos de su com-
petencia, y
e) De manera unemenu: }apenuria econmi-
ca en que vive la mayora de los municipios,
por la falta de renglones tributarios conve-
160
nientes a sus necesidades y a la ndole de los
servicios que deben prestar a la colectividad.
Esta situacin de inadecuadas, de-
nunciada en el congreso constituyente de
1917, no es privativa de Mxico (por ejemplo,
Francia, segn Georges'VedeI).
Legislacin municipal. Tanto las leyes federales
como las estaduales tienen plena aplicacin o vi-
gencia en el territorio municipal y a ellas estn
sujetos sus habitantes. Claro est que ambos tipos
de leyes debern ceirse en todos los casos a lo
previsto en la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
El municipio carece de rgano legislativo pro-
pio; es el congreso de la entidad federativa el que
legisla en materia municipal, Como excepcin a
este principio tenemos dos casos: lo que se refiere
al presupuesto de egresos y 19 que concierne a las
disposiciones en materia de desarrollo urbano que
habrn de emitir los ayuntamientos; aunque hay
que apuntar que no siempre se les reconoce en
doctrina la calidad de ley a esos dos casos.
Mencin especial requiere' la existencia, prcti-
camente en los 31 estados de la federadn, de una
ley orgnica municipal, la que abarcar los siguien-
tes aspectos, desde luego, con las lgicas variantes
de una a otra entidad: I
I
1 Naturaleza del municipio;
2 Derechos y obliqaciones'de la poblacin;
3 Divisin territorial, indicando la cabecera mu-
nicipal o sede del ayuntamiento;
4 Servicios pblicos;
5 Hacienda pblica municipal: bienes, ingresos
y egresos;
6 Gobierno municipal: ayuntamiento, presidente
municipal, sndicos, regidores, secretario y de-
pendencias (direcciones o departamentos);
7 La facultad reglamentaria del ayuntamiento;
8 Concesiones, permisos, licencias y contratos
administrativos; :
9 Recursos y sanciones administrativos;
10 Servidores pblicos municipales, y
11 De la desaparicin del ayuntamiento e inha-
bilitacin de alguno de sus integrantes.
Relacin entre el municipio, :la federacin y las
entidades federativas. En principio, la constitu-
cin general deta k.-'iee"H'l.-
cin, los estados y los municipios los asuntos en el
nivel que stos correspondan. Cada uno de dichos
161 MUNICIPIOS'POR ESTADO
Competencia munIcipal, Ingresos munidpales y mu-
nicipios por estado.
SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administratiuo, t. J, 12a.
ed., POTTa, Mxico, 1983.
VEDEL, Georges, Derecho administrativo, t. J, Aguilar,
Madrid, 1980.
En el caso del Distrito Federal, no se trata de
municipios sino de delegaciones polticas (asimila-
ble histrica y funcionalmente al concepto de mu-
nicipio).
MUNICIPIOS POR ESTADO En Mxico, existen
2.407 municipios, los que no estn repartidos de
manera igual entre los diversos estados de la fede-
racin, ni atendiendo a la superficie ni a la pobla-
cin de ellos. El nmero de municipios por entidad
federativa es el siguiente:
11
4
4
9
38
10
114
67
39
46
75
84
124
122
112
33
20
51
570
217
18
7
55
18
69
7
43
45
203
106
56
16
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo:
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco:
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Distrito Federal
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
niveles cuenta con gobierno propio, segn hemos
indicado.
Sin que exista una relacin jerrquica del mun-
cipiocon lafederacin o con el gobierno del estado,
s hay una serie de interacciones de carcter legal o
poltico.Por ejemplo, tenemos que elgobiemo local
es el que legisla para el municipio (por medio del
congreso o legislatura del estado); que los ayunta-
mientos deben realizar determinados actos en cier-
tas materias, los cuales estn previstos en las leyes
federales o locales; que al celebrar convenios de
coordinacin pierden mucho de su ya precaria
autonoma; y que su situacin financiera depende
casi por completo de las-participaciones tributarias
que les hagan el estado y la federacin.
Se puede afinnar que. si bien existe una auto-
noma formal del municipio frente a la entidad
federativa y ante el gobierno federal, no es menos
cierto que, tambin, hay una subordinacin real
debida a causas financieras y polticas.
Bibliografa recomendada
BofHMDElA.\lElRt\'5, Brigitte(coordinadora), El municipio en
Mxico, EIColegio de Michoacn, Zamora, Mich.,19B7.
EscUELA LIBREDE DERECHO, Legislacin pblica estatal, 32
volmenes, Instituto Mexicano del Seguro Social, M-
xico, 1984.
EsQUIVE!... OBREGN, Tcrfbo, Apuntes poro la historia del
derecho en Mxico, t. 1, 2a. ed., Porra, Mxico, 1984.
FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 25a. OO., Porra,
Mxico, 1986.
HERNNDEZ, Octavio A, y otros, Derechos del pueblo
mexicano, Mxico a travs de sus constituciones, t.
VIII, cmara de diputados, XLVI legislatura del congre-
so de la unin, Mxico, 1%7.
OCHOA CAMPOS, Moiss, La reforma municipal, 4a. ed.,
Porra, Mxico, 1985.
MORENO DrAl, Daniel, Derecho constitucional mexicano,
4a. ed., Pex-Mxico, Librera Carlos Csarman, Mxi-
co, 1978.
PAU\VICJNI, Flix F., Historia de la constitucin de 1917, t.
11, Consejo Editorial del Gobierno del Estado de Ta-
basco, Mxco, 1980.
POSADA DE HERRERA, Jos de, Lecciones de administra-
cin, t. 1, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Col. Clsicos de la administracin, serie A, nm. 3,
Madrid, 1978.
Pucsr, Henry, Les Institutions admini,stratiuestrangeres.
Dellcz, Paro, 1969.
RENDN-HlJERTA BARRERA, Teresa, Derecho municipal,
Porra, Mxico, 1985.
ROMEROVARGAS YTURBIDE, Ignacio, El ca/pulli de Anhuac,
Romerovargas, Mxico, 1959.
MUNICIPIOS POR ESTADO
De la variante numrica de municipios con que
menta cada estado, se podran describir causas y
extraer oondusiones de todo tipo: histrico, tnico,
poltioo, geogrfioo, estratgioo, sociolgico, eoon6-
mico, cultural. Ellonoes, indudablemente, objeto de
nuestra disciplina. Bstenos recordar en que laspart-
162
rularidades de cada IDWlIClpIO detenninarn su
capacidad econmica para r ~ sus funciones,
las cuales tambin han de influir en su estruclura
administrativa: no ser lo mismo la administracin
municipal, por ejemplo. en un municipio con ms
de un milln de habitantes que en uno de diez mil
163
NACIONALIZACiN Nos encontramos, en princi-
pio, en presencia de un concepto no jurdico.
1 Por medio de la nacionalizacin el estado no
adquiere bienes, sino que reserva una activi-
dad a sus gobernados o se reserva para s
determinado rengln de sus recursos. As, en
el primer caso, estn confiados exclusivamente
a mexicanos algunas actividades (cada vez
menos, dada la apertura al exterior), de confor-
midad a las leyes de la materia; en el segundo
caso, el estado, mediante expropiacin o
compraventa, se har cargo de algn recurso
o actividad, tal es la situacin de los hidrocar-
buros, la energa elctrica. De tal forma que
detrs de alguna llamada nacionalizaci6n, ha-
br siempre una figura juridica que la haga rea-
lidad; sea esa figura la expropiacin, la com-
praventa de acciones o la reforma legislativa;
2 La probable excepci6n en nuestro derecho lo
constituye la nacionalizacin de los bienes de
corporaciones religiosas, que estuvo regulada
por el arto 27 de la carta magna y la Ley de
Nacionalizacin de Bienes, Reglamentaria
de la frac. 11 del arto27 constitucional. Es muy
discutible si en este caso el estado adquira
bienes o solamente declaraba que algunos
deban ser inscritos como parte de su patrimo-
nio, a! cual pertenecan por el hecho de estar
destinados a una corporacin de tipo religioso.
La posibilidad de que se trate de propIedad
originaria o que formen parte del-dominio di-
recto del estado, ha sido oontemplada. Normal-
mente se haa una declaratoria de nacona-
lizacin de bienes, que era un acto para que
determinado bien fuera inscrito en el registro
pblico de la propiedad federal; podia darse una
demanda de la Procuradura Genera! de la
Repblica de nacionalizacin de bienes ante W1
juez de distrito, cuando exista denuncia de par-
tcular u oposicin a la declaratoria de nacionali-
zacin. Creemos que se trat en realidad, de un
caso de confiscacin con hondas races hstr-
caso Apartir de la reforma constitucional del 28
de enero de 1992, este po de nacionalizacin
desapareci6; los bienes adquiridos por medio de
ella con anterioridad a esa fecha, permanecen
en el patrimonio pblico;
3 En algunos pases extranjeros, por otro lado,
se admite la existencia de la nacionalizacin
por parte del estado. Segn Eduardo Novoa
NOTIFICACiN
Momea], proceder la nacionalizacin cuan-
do se trate de recursos naturales o de medios
de produccin, pudiendo o no mediar indem-
nizacin; para Ramn Martn Mateo, la
indemnizacin siempre ser necesaria. La Or-
ganizacin de las Naciones Unidas ha admi-
tido el derecho que tienen los estados para
nacionalizar bienes en esos trminos, siempre
que la misma no implique medidas discrimi-
natorias; la ausencia de indemnizacin estar
justificada cuando no conlleve enriquecimiento
injusto del estado. En este orden de ideas,
cabe mencionar las nacionalizaciones del
cobre en Chile (1971), del canal de Suez por
Egipto (1956), y de la planta industrial
sovitica en la tercera dcada del siglo XX, y
4 Con el auge del neoliberalismo, estas acep-
dones del trmino nacionalizacin, tienden a
caer en desuso.
Bibliogl'afa recomendada: vase en Expropiadn.
NEGATIVA FleTA * Silencio administrativo.
NOMBRES COMERCIALES Figura de la propie-
dad industria!.
El nombre oomercia! es la denominacin de una
empresa;el derecho a su usode maneraexclu.iva, est
protegido sin que sea necesario ob1ener regisbo del
mismo ante la autoridad administrativa. La protec-
cin que la ley otorga, abarca la zona geogrficade la
dientela efectivadelestablecimientoque useel nombre.
NOTIFICACiN La notificaci6n es una etapa den-
tro del procedimiento administrativo, mediante la
cual se da a conocer al gobernado tul aeto que le
afecta directamente.
Lanotificacinpuede serun requisitode eficaciade
aIgunc< acios admlnistratioos; tambin le permite a!
particular e ~ t e r a r s e del oontenido del acioy, ensucaso,
empezar el cmputo de los trminos para su impugna-
cin mediante el recursoadministrativo, el contencioso
adminisbatiw o el amparo, segn proceda.
Cualquier acto administrativo debe hacerse fe-
hacientemente del conocimiento del interesado, ya
sea por medio de notificacin (generalmente en su
domicilio) o mediante de publicacin en el peridi-
co o diario oficial del gobierno. La notificacin
misma debe hacerse cumpliendo ciertas formallda-
des que la ley prevea y aquellas que suelan seguirse
por costumbre y lgica.
NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La Ley Federal de Procedimiento Administrati-
vo (1994), regula con cierto detalle la figura de
referencia.
NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Nulo: fal-
to de fuerza para obligar (D. E. M., M. Alonso).
Los conceptos de inexistencia y nulidad en el dere-
cho civil. A lo largo de siglos, en el derecho civil
se ha elaborado una teora de las nulidades de los
actos jurdicos, basada fundamentalmente en la
ausencia o vicios de los elementos y requisitos del
propio acto. Como loo consecuencias de tal ausencia
o vicio, pueden ser muy diversas, se han efectuado
clasificaciones y vertido opiniones en una intermina-
ble polmica, sin que hasta la fecha se haya logrado
alcanzar consenso acerca de este partia.tlar.
La teora de las nulidades vino a complicarse oon
el estudio de los actos inexistentes; cuyo origen alguw
nos atribuyen al derecho romano y otros al cdigo de
Napolen; hasta negar al surgimiento de una corrien-
te, mayoritaria en la actualidad, la cual califica a la
inexistencia de oontraria a la lgica 10que ha condu-
cido a que insistentemente se hable slode nulidades.
En este asunto se ha creado una terminolo-
ga muy variada, segn los alcances que se den a
la irregularidad que aecta a un acto: nulidad abso-
luta y nulidad relativa; acto nulo y anulable; nulo
de pleno derecho; convalidable e inconvalidable;
ineficacia; nulidad subsanable e insubsanable, etc.
Desde luego, no es posible ni oonveniente en este
lugar entrar a analizar a esos trminos y sus alcances.
El Cdigo Civil para el Distrito Federal en mate-
ria comn y para toda la Repblica en materia
federal, adopta el sistema de inexistencia, nulidad
absoluta y nulidad relativa; aunque de hecho trata
slo de actos nulos convalidables y no convalida-
bIes, segn el contenido de los erts. 2224 a 2242.
Conforme el citado Cdigo Civil, la nulidad
absoluta no desaparece por confirmacin ni pres-
cripcin y puede invocarla cualquier interesado, en
tanto que los actos jurdicos afectados de nulidad
relativa son convalidables, segn las disposiciones
que transcribimos enseguida:
Art. 80;, Los actos ejecutados contra el tenor
de las leyes prohibitivas o de inters pblico
serdn nulos, excepto en los casos en que la ley
ordene lo contrario.
Art. 2224 El ado jurdico inexistente por la
falta de consentimiento o de objeto que pueda
164
I
ser materia de l, no prOducir efecto legal
alguno. No es susceptible d! valer por confirma-
cin, ni por prescripcin; su inexistencia puede
invocarse por todo interesado.
I
Art. 2225 La ilicitud en el objeto, en el fin o
en la condicin del acto produce su nulidad, ya
absoluta, ya relativa, segn '10 disponga la ley.
Art. 2226 La nulidadabsoluta por regla general
no impide que el acto produzca provisionalmente
sus efectos, los OJales sern destruidos retroactiua-
mente wando se pronunde por el juez la nulidad
De ella puede prevalerse tixJo irteresado y no
desaparece por la o laprescripdn.
Art. 2227 La nulidad es relativa cuando no
rene todos los caracteres enumerados en el
artculo anterior. Siempre permite que el acto
produzca prouisionalmenfe' sus efectos.
Art. 2228 La falta de forma establecida por
la ley, si no se tratade solemnes, as como
el error, el dolo, la la lesin, y la
incapaddad de cualquiera de los autores del
acto, produce la nulidad relativa del mismo.
Art. 2229 La occin y la excepcin de nulidad
porfaltade fom., compete a todos los interesados.
Art. 2230 La nulidad por causa de error,
dolo, uiolencia, lesin o intapacidad, slo pue-
I
de invocarse por el que ha sufrido esos vicios
de consentimiento, se ha .periuccodo por la
lesin o es el incapaz.
Art. 2231 La nulidad de un acto jurdico por
falta de forma establecida por la ley, se extingue
por la confirmacin de ese oda hecho en la
forma omitida.
Art. 2232 Cuando lafalta de forma produzca
nulidad del acto, si la voluntad de las partes ha
quedado constante de una:manera indubitable
y nose trata de un acto rev9cable, walquiera de
los interesados puede que el oda se otor-
gue en la forma prescrita por [a ley.
I
Art. 2233 Cuando el contrato es nulo por
incapaddad, violencia o error, puede ser confir-
mado cuando cese el vicio o motivo de nulidad,
siempre que no COncurra otra causa que invalide
laconjirmacin.
Art. 2234 El cumplimiento voluntario por
medio del pago, novacin, o por cualquier otro
165
modo, se tiene por ratificacin tcitay extingue
la accin.
Art. 2235 La confirmaci6n se retrotrae a[ da
en que se verific el ado nulo; pero ese efedo
retroactivo no perjudicar a los derechos de
tercero.
Art. 2238 E[ acto jurdico viciado de nulidad
en parte, no es totalmente nulo, si las parles que
10forman pueden legalmente subsistir separa-
dos, a menas que se demuestre que al celebrarse
el acto se quisoque slontegramente subsistiera.
Art. 2239 La anu/aci6n del oda obliga a [os
partes Q restituirse mutuamente lo que han red-
bido o percibido en virtud o por consecuencia
del aao anulado.
Derecho comparado. En Argentina, se habla de
actos inexistentes, nulos y anulables; se polemiza
respecto de los primeros y se seala la necesidad
de desarrollar una teora propia de la invalidez de
los actos administrativos.
En Espaa, la ley regula la nulidad de pleno
derecho y la anulabilidad; en tanto que lo ms
avanzado de la doctrina (Juan Santamara Pas-
tor), sostiene superar la idea de los ados inexisten-
tes y elaborar una teora de la ineficacia en el
derecho administrativo.
La jurisprudencia del contencioso administrati-
vo francs desarroll la idea de los actos inexisten-
te.s; indicando, adems, que cualquier nulidad debe
estar prevista en el texto legal, para poder ser
invocada y decretada en su caso.
EnItalia, parece haber una tendenda msfavora-
ble a la figura de la inexistencia. Al lado de la nulidad
en sus dos variantes; se aade un cuarto rengln:
irregularidades secundarias que no trasdenden a la
validez del acto, al carecer de importancia.
La crtica que puede hacerse a la teora civilista,
desd luego, osada ante la tradicin y el prestigio
de sus elaboraciones, es que en ocasiones ha resul-
tado poco prctica y no ser posible traspasarla, sin
ms, al derecho pblico, debido a la diferencia de
sujetos e intereses tutelados.
Las nulidades en el derecho administrativo. Las
llamadas nulidades en el derecho administrativo
resulta ser un punto complicado en nuestra discipli-
na, en el que hay gran confusin doctrinaria y
legislativa, ya sea por pretender calcar las institucio-
nes que en derecho civil existen en este rengln, o
bien, porque se desarrollan teoras propias que no
NULIDAD DEL ACTO ADMINiSTRAnvo
son totalmente aceptadas ni resuelven del todo el
problema prctico.
De entrada indiquemos que las irregularidades
son defectos o vicios de un acto administrativo, al
carecer de uno de sus elementos o requisitos o ser
stos inadecuados; la ineficacia se refiere a la falta
de realizacin de un acto, es decir, el no producir
los efectos para los cuales fue creado.
El problema de las nulidades o irregularidades
en el derecho administrativo se describe acertada-
mente en la siguiente cita:
La teora sobre las irregularidades de los actos admi-
nistrativos constituye uno de los captulos ms difciles
del derecho pblico. La inexistencia de disposiciones
expresas que la regulen, junto con la evidente tneph-
cabilidad del derecho civil, ha hecho que la elabore-
cin de los principios en esta materia quede librada a
la doctrina y la jurisprudencia. Por esa razn y tratn-
dose de cuestiones que promueven grandes dudas
-incluso en el derecho privado, donde hay textos
expresos de carcter general-e- no es de extraar las
vacilaciones y aun contradicciones en esta materia.
Enrique Sayagus Laso
Extindn en virtud de recursos o por sentendas de
tribunales administrativos o de amparo. Dentro de
los medios de control de la legalidad de la administra-
cin pblica, se sealan en nuestro derecho, funda-
mentalmente, el recurso administrativo, eloontendoso
edmmstrativo y el juicio de amparo. Estos sistemas
deben ser estudiados de manera particularizada.
Como medios anormales de extincin de actos
administrativos, lasdecisiones a recursos, a procesos
oontencioso administrativos o judiciales (amparo), in-
dican que la irregularidad adudda por el particular es
o no cierta y, por tanto, se ordena la ineficacia o la
nulidad solidtada o bien, se oonfinna la legalidad del
acto impugnado, tambin se puede pronunciar en el
sentido de que se subsane la irregularidad.
Desdeotroenfoque,dichossstemes deimpugnocin
son los medios de defensa con que cuenta el par-
ticular an1e el poder pblioo, contra actos que oonside-
re lesivos a sus intereses por ilegales o inoportunos; es
decir, actos irregulares cuya ineficacia debe ser deddida.
De manera excepcional, en materia tributaria, la
autoridad podr solicitar ante los tribunales conten-
cioso administrativos la nulidad de un acto favora-
ble al gobernado.
Las nulidades en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo. La ley del rubro excluye de su
aplicacin las materias de ndole fiscal, financiera,
NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
ministerio pblico, agraria, laboral, competencia
econmica, responsabilidad de servidores pblicos,
electora! y local.
Enla cuestin que nos ocupa, habla de nulidad
y anulabilidad del acto administrativo, acerca de
las que prev:
Art. 60. La omisin o irregularidad de cuaJes-
quiero de los elementos o requisitos establecidos
en lasfrncdones I a XI del ariculo3 de lapresente
ley, produdr la nulidad del octo administratiuo.
El acto administrativo que se declare jurdi-
camente nulo ser inrxlid; no se presumir
legtimo ni ejerutable; ser subsanable, sin per-
juicio de que pueda expedirse un nuevo acto.
Los partal1aresno tendrn obligacinde cum-
plir10 y los servidores pblicos debern hacer
constarsu oposicin a ejecutar el acto, fundando
y motivando tal negativa. La declaracin de
nulidad producir efectos retroactivos.
En caso de que el CICtc? se hubiera consuma-
do, o bien sea imposible de hecho o de derecho
retrotraer sus efectos, slo dar lugar a la res-
ponsabilidad del seruidorpblico que la hubiere
emitido u ordenado.
Art. 70. La omisin o irregularidad en los
elementos y requisitos sealados en lasfraes. XII
a XVI del arto 3 de esta ley, produdr [a anu[a-
bilidad del acto administrativo.
El acto declarado anulable se considerar
vlido; gozar de presundn de legitimidad y
ejecutividad; y ser subsanable por los rganos
administrativos mediante el pleno cumplimiento
de los requisitos exigidos por el ordenamien-
to jurdico para la plena ualidez y eficada del
acto. Tanto los seroidores pblicos como los
partiaJlarestendrn obligacin de cumplirlo.
El saneamiento del acto anulable producir
efedos retroadivos y el acto se considerar
como si siempre hubiere sido vlido.
Art. 30. Son elementos y requisitos del acto
administratioo:
Ser expedido por rgano oompetente, a
travs de servidorpblico, y en roso de que
dicho rgCD10 fuere colegiado, rena lasfor-
malidades de la ley o decreto para emitirlo;
II Tener objeto que pueda ser materia del
mismo, determinado o determinable; pre-
ciso en cuanto a las circunstancias de
tiempo y lugar, y previsto por la ley;
166
111 Cumplir con lafinalidad de inters pblico
regulado por las normas en que se con-
creta, sin que puedan perseguirse otros
fines disUntos;
IV Hacer constar por escrito y con la firma
autgrafa de la autOridadque lo expida,
saluo en aquellos caSos en que la ley auto-
rice otra forma de eXpedicin;
V Estar fundado y moUuado; .
VI Estar fundado y moUuado debidamente;
VII Ser expedido sujetndose a las disposicio-
nes relativas al prockdimiento administra-
tivo previstas en est ley;
VIII Ser expedido sin que medie error sobre e[
objeto, causao mooub, osobreelfin del acto;
IX Ser expedido sin que medie dolo o violen-
cia en su emisin;
X Mencionar el rgano del cual emana;
XI Ser expedido en su caso, por rgano cote-
giado habindose satisfecho los requisitos
exigidos por la ley o decreto, segn sea el
caso, para la expedicin del acto;
XII Ser expedido sin que medie error respecto
a la referenda espedfica de identificacin
del expediente, documentos o nombre
completo de las personas;
XIII Ser expedido sealbndo lugar y fecha de
emisin' !
XIV Tratnclose de adok administrativos que
deban notificarse deber hacerse mencin
de la oficina en que se encuentra y puede
ser consultado el expediente respectivo;
XV Tratndose de ceros administrativos recu-
rttbtes deber hacerse mencin de los re-
cursos que procedan, y
XVI Ser expedido decidiendo expresamente
todos los puntos propuestos por las partes
o establecidos por le, ley.
BibUogJ'afa recomendada: en irregularidades
e Ineficadas del cceo administrativo.
NULIDAD DE PLENO DERECHO La nulidad de
pleno derecho es la que prev la leycon ese carcter
o que, en casos excepcionales ordena la autoridad
judicial ante actos administrativos emitidos por al-
gn rgano que resulte claramente incompetente,
OpOlqUe. se 5\n ... W\\'[\\Tn'G-
mente las formas correspondientes, o bien cons-
tituya un delito o su objeto sea obviamente im-
posible.
167
OBRA PBLICA Contrato de obra pb/ioa.
OFICIALfA MAVOR El oficial mayor es un fundo-
naro de alto nivel, presente en casi todo organigra-
ma de los entes centralizados. Debe su nombre a
que, en alguna poca se les denomin ofidales a
los empleados gubernamentales (servidores pbli-
cos en la terminologa actual), y el encargado de las
relaciones con ellos era el ms importante: elofidal
mayor.
La oficiala mayor tiene normalmente a su car-
go, la captacin y el manejo de personal, las adqui-
siciones, la conservacin, los inventarios, los
archivos, la elaboradn de manuales de organiza-
cin, etctera.
ORDEN PBLICO La nocin de orden pblico es
de las ms estudiadas y controvertidas en la teora
jurdico administrativa y es, segn Ramn Martn
Mateo y Francisco Sosa Wagner uno de los tres
pilares del derecho Administrativo clsico.
Son numerosos los intentos por definirlo, y hay
quien estructura el estudio de la parte especial del
derecho administrativo a partir de este concepto.
El orden pblico, 10conceptualiza Bartolom A
Fiorini, como un gran contenido: "nocin en s,
nunca como una institucin y menos una figura
jurdica, que bajo su imperio, la libertad individual
queda restringida y sin defensa". El hecho de que
pueda ser un concepto metajurdico, no quiere
decir que no tenga implicaciones de ndole jurdica,
en este sentido se pronuncia Rafael Blelsa al asen-
tar que "el orden pblico no es estrictamente un
concepto jurdico sino que puede contener la idea
de una tica social y una economa popular, es la
frmula del bienestar general, y su funcin, formal-
mente al menos, es asegurar el orden jurdico".
Con una orientacin filosfica, Lus Recasns
Siches establece que para la coexistencia de las
libertades, stas tienen que ser limitadas y las razo-
nes para ello son primordialmente de tica social,
de orden pblico y de bienestar general; entendien-
do el concepto que nos ocupa como la ausencia de
perturbaciones materiales, como alborotos, moti-
nes, sediciones, es decir, la total falta de desrde-
nes, ya que el ejercicio de las libertades individuales
solamente puede efectuarse en la paz, la tranquili-
dad y la seguridad; sin embargo, la interpretacin
que se haga del orden pblico, resulta conflictiva,
toda vez que esta idea ha sido manejada con un
especial sentido poltico de carcter tradicional.
ORDEN PBLICO
Lo anterior conduce a plantear lo dicho por
Carlos Garcfa Oviedo y Enrique Martnez Use-
ro8: el orden pblico no es un valor absoluto, sino
relativo, pues no slo se habla de alterar la tranqui-
lidad y seguridad pblicas, sino tambin de pertur-
bacin al normal funcionamiento de los servicios
pblicos y de allerad6n de la paz pblica.
Por su parte, Jos Canao establece que el
orden pblico es un contenido del orden jurdico; y
debemos entender ste, segn Kelsen, como un
sistema de normas con sustancia constitucional re-
ferida al estado. Por ello, el orden pblico abarca al
derecho pblico y al privado. Se presenta como un
conjunto de reglas e instituciones destinadas a man-
tener en un pas el buen funcionamiento de los
servicios pblicos, la seguridad y la moralidad de
las relaciones entre particulares, y cuya aplicacin
en las convenciones no puede ser en principio
excluida por los contratantes, en opinin de Capi-
tanto
Ahora bien, se puede referir el orden pblico
(Salvat), a un conjunto de principios de orden
superior, polticos, econmicos, morales y algunas
veces religiosos, a los cuales una sociedad conside-
ra estrechamente vinculada la existencia y conser-
vacin de la organizacin social establecida.
Para Georges Ve.del, el orden pblico, en el
sentido administrativo del trmino, est constituido
por un mnimo determinado de condiciones esen-
ciales requeridas por W1a vida social conveniente,
su contenido vara con el estado de las creencias
sociales. La seguridad de los bienes y de las perso-
nas, la salubridad y la tranquilidad constituyen su
fundamento; reviste igualmente aspectos econmi-
cos e incluso estticos (cuestiones arquitectnicas).
Como se observa, la idea de orden pblico no
tiene una clara definicin ni hay un consenso gene-
Tal acerca de cmo conceptuarlo, ya que depen-
diendo del pas, autor y circunstancias que se
presenten, ste vara; sin embargo, dentro de las
semejanzas se encuentran la de mantener la segu-
ridad, la paz, el orden social y el ejercicio de las
libertades individuales, aunque paradjicamente
para tal objeto se limiten stas.
Dichas limitaciones se logran mediante la figura
denominada polica edmnistretiva, estudiada en
los vocablos relativos a ella, baste su mencin para
establecer que la convivencia humana no es fruto
slo de la buena fe, sino que tambin requiere
rganos encargados de vigilar el respeto dentro de
esa convivencia y, si es necesario, usar la fuerza a
ORDEN PBLICO
fin de conservar la paz. (Len Duguit: El derecho
sin la fuerza es la impotencia; la fuerza sin el dere-
cho es la barbarie.)
La fuerza opera de dos maneras, ya sea como
coaccin psquica o fsica; la primera implica que la
norma jurdica contiene una sancin, y el temor
a sta es el motivo interior para que sea cumplida
la segunda es el conjunte de instituciones bsicas
del estado que intervienen para que se cumpla la
norma o se deduzca la responsabilidad, para lo que
acude a medios mecnicos, a fin de mantener el
orden pblico.
En este sentido, el orden pblico es una nocin
material y externa que se debe conformar de tres
elementos tradicionales:
1 La tranquilidad pblica o tranquilidad en las
calles;
2 La seguridad pblica, o garanta preventiva
permanente contra los delitos;
3 La salubridad pblica. o garanta preventiva
permanente contra los factores que pongan en
peligro la salud de la comunidad.
(La doctrina moderna del derecho adm-
nistrativo considera estos tres elementos tradi-
cionales del orden pblico, y agrega los que a
continuacin se enlistan);
4 Alimentacin integral del pueblo;
5 Educacin, y
6 Planeacin demogrfica.
No se debe olvidar el aspecto moral e ideolgico
del orden pblico, pues ah se encuentra la fase
psicolgica del respeto a las normas que permiten
la convivencia social; pero tampoco limitar la no-
dn a uno solo de sus elementos.
Lo anotado nos permite decir que el orden
pblico se encuentra inmerso en el derecho, sin
hacer distincin en pblico o privado, ya que si bien
se estudia como el imperio de la ley, la normalidad
jurdica, el buen funcionamiento de los servicios
pblicos y del actuar del estado, tambin se encuen-
tra en las relaciones de los particulares entre s, de
tal suerte que vemos al orden pblico nsito en el
derecho privado, en aspectos de familia o bien en
las reformas al cdigo civil en materia de arrenda-
miento; ello sin dejar de considerar que todo con-
vena, contrato o acto que se celebre entre los
particulares, no puede dejar de observar las leyes
en que est involucrado el orden pblico; la contra-
vencin a este principio traera como consecuencia
que ese acto ti clusula se tuviera por no puesta o
168
fuera nula de pleno derecho no slo para salva-
guardar los derechos del particular contratante, sino
porque va ms all de esa proteccin puesto que
aceptar un acto contrario al, orden pblico sera
socavar el normal funcionamiento de la sociedad
en s misma. Esta limitacin I que se indica no es
nueva, por el contraro, tiene su fuente indirecta en
el derecho romano, el cual influye en los cdigos
napolitano y napolenico; en efecto, el cdigo fran-
cs establece: no pueden derogarsa, por convencio-
nes privadas, las leyes que interesen al orden
pblico y a las buenas costumbres.
Enatencin a lo anterior Bettl (citado por Car-
dini) expone que el orden Pblico es una nocin
de contenido variable y elstiCo, a efecto de crista-
lizaren tomosuyo las normas 'te inters poltico que
exigen observancia incondicional e inderogable por
parte de la actividad privada.
Hasta el momento hemos contemplado el orden
pblico como un trmino unvoco, ya que a simple
vista parece no tener ms que-un significado desde
el punto de vista semntico, pero para Aurax Cae-
tex y Lambas, la palabra orden no se emplea en
el sentido material de orden eh contraposicin con
su antinmico desorden, sino que tiene un signifi-
cado de clase, de categora; esto es, leyes de cate-
gora de clase pblica, en oposicin a las otras que
no lo son o que no revisten ese rasgo; sin embargo,
para RisoIa, orden es una dlsposicln acomo-
dacin metdica de lo mltiple conforme a un
plano o pauta que asigna un lugar propio; y el orden
publico as concebido sera acomodacin dispo-
sicin de la realidad social, conforme a un plan
sistemtico: las normas jurdicas.
Es de notarse que ni siquiera en el vocablo los
estudiosos guardan uniformidad, es decir, la pala-
bra orden pierde toda su proporcin gramatical y
se puede entender como categora o grado superior
o como un sistema de ordenacin; y esto, es natu-
ral, presupone distintas posiciones respecto a un
mismo tnnino, y es esta d i v e r ~ i d a d de pensamien-
tos lo que hace an ms controvertido el concepto
de orden pblico.
Ahora bien, como apunta Fernando Figueroa,
esta nocin se deduce subjetivamente en virtud de
las circunstancias de tiempo y 'lugar, polticas, filo-
sficas o morales privativas en el momento en que
la ley se ha expedido o se pretende aplicar.
La concepcin del orden pblico debe contem-
plarse como el estado de paz 'Interior del conglo-
merado, resultado de la proteccin contra los dife-
169
rentes peligros que podran alcanzar a daar al
individuo, si no existiera el ejercicio equitativo de
las libertades individuales.
En este aspecto, Kant ha dicho que la libertad
absoluta de todos es imposible, sino que debe
haber coexistencia de las libertades, por tanto, or-
den pblico y libertad no se contraponen sino que
se complementan solidariamente.
As, el orden pblico reviste dos aspectos: uno
negativo que constituye la ausencia de trastornos o
alteraciones y uno positivo, que exige no slo la
conservacin de una existenda pacfica, sino un
conjunto de acciones tendientes a mantenerlo y
renovarlo para alcanzar el logro de sus objetivos.
A las anteriores consideraciones, es indispensa-
ble apuntar lo expuesto por Eugenio O. Cardini.
al decir que orden pblico es el estndar [urdco
(trascendente a la norma) que (en virtud de los
superiores principios iusfilosficos que lo informan,
vinculados a la conservacin misma de la sociedad)
restringe al mbito de la. autonoma de la voluntad,li-
mita de modo temporal al principio de la irretroac-
tividad de las leyes, determina en el espacio su
territorialidad excluyente y, en general, sujeta de
manera irremediable a los destinatarios.
Este autor introduce un nuevo elemento, el cual
debemos justificar y entender, para as poder com-
prender el concepto, OJYO sentido nos importa.
Sentido ste que a cada paso dado para lograr su
definicin pareciera introducimos dentro de un la-
berinto de palabras, conceptos, etimologas o para-
dojas que no nos condujeran sino a una continuada
confusin; pero no es as, como lo apuntamos en
un principio, el concepto de orden pblico no tiene
una definicin perfecta, por lo que para intentar su
comprensin y alcance es necesario desentraar
toda su complejidad y emprender un estable y
confiable punto de vista que nos acerque 10 ms
posible a su real naturaleza.
Para Eugenio Cardjnl, el estndarjurdico es toda
directiva, norma, pauta, cartabn, valla, impuesto
o nsitamente en el ordenamiento positivo, para
indicar al intrprete una lnea media de conducta
social razonablemente correcta en la administra-
cin del derecho, acorde con su objeto y su finali-
dad, y provisto de una pretensin de orden,
seguridad, solidaridad y justicia.
A fin de aclarar un poco esta posicin, se puede
decir en puridad jurdica, que no existen leyes de
orden pblico, sino leyes, instituciones, normas,
conductas, etc., en que est en juego, se halla
ORDEN PBLICO
afectado, colisiona o no el orden pblico, o la moral
o les buenas costumbres.
Es necesaria la acotacin respecto a que tanto el
orden pblico, la moral y las buenas costumbres
son variables, de acuerdo con las circunstancias de
tiempo, lugar y sociedad de un momento detenni-
nado, sobre todo los dos ltimos conceptos. Por
supuesto, no entraremos a tratar la moralidad o las
buenas costumbres, porque rebasaramos la inten-
cin de este texto, adems, sera abordar temas ms
bien filosficos, que podran desvirtuar y confundir
el concepto toral: el orden pblico.
Sin embargo, en el contexto que hemos venido
manejando, no podemos soslayar que la violacin
al principio del orden pblico provoca la nulidad,
nulidad absoluta y, por ende, inconfirmable.
Hemos tratado de ofrecer una visin, lo ms
amplia posible, de lo que representa, y de los
alcances e importancia del orden pblico; es, en-
tonces, el momento de citar de una manera agru-
pada a las partes integrantes de este concepto.
Si consideramos al orden pblico corno una nocin
en s misma, se integra de dos partes:
a) Inters pblico. Esta figura fue tratada detalla-
damente en el vocablo correspondiente, y
b) Finalidad. Es el elemento teleolgico for-
mado por el contenido filosfico de la activi-
dad soclal, en cuanto a que persigue una vida
confortable en convivencia, mediante el
aseguramiento de satisfactores, corno la sa-
lud, la educacin, la alimentacin, etctera.
En la tesis que considera al orden pblico como un
estndard jurdico, sus caractersticas son:
1 Imperatividad absoluta;
2 Irrefragable obligatoriedad;
3 Sometimiento forzoso a sus normas, y
4 Conexidad con el derecho pblico y con la
existencia y soberana del estado.
En el caso de entender al orden pblico como una
figura eminentementejurdica, tendr los siguientes
caracteres: .
a) Supone laaplicacin de tul rgimen de derecho;
b) Permite suprimir, atendiendo a la legalidad,
los conflictos entre exigencias distintas, y
e) Es una fuente de derecho, ya que al buscar la.
adecuada aplicacin de normas para solucionar
determinados conflictos, crea situaciones jurdi-
cas y hace que d frutos la jurisprudenda.
ORDEN PBLICO
Finalmente, si atendemos a la adecuacin de la
conducta humana individual y colectiva, el orden
pblico posee dos caracteristicas:
a) Conducta legal del poder pblico, es decir,
con respecto a los derechos y garantas del
individuo y con apego al orden jurdico que
determina su actividad, y
b) Conducta del particular ceida a las reglas
jurdicas correspondientes, que incluye el res-
peto a la esfera de actividad de los otros
particulares.
As, se puede invocar el orden pblico en cualquier
situacin o momento, y tal parecera que en busca
de la defensa de ste, la administracin pblica
ampliara sus poderes, cosa que no sucede, toda vez
que el orden pblico conlleva el respeto al orden
jurdico; por esto es oportuno transcribir lo asenta-
do por Ignacio Burgoa:
El primer tribunal colegiado en materia administrativa
del primer circuito, ha establecido una importante tesis
jurisprudencial en la que sostiene que, en cada caso
concreto, las autoridades responsables y el tercero
perjudicado, si 10hubiere, deben aportar las pruebas
id6neas para demostrar que el otorgamiento de la
suspensi6n causara afectaciones al inters social o
contravenciones a disposiciones de orden pblico. En
la referida tesis se asevera: no basta que el acto se
funde formalmente en una leyde inters pblico, o que
de forma expresa o implcita pretenda perseguir una
finalidad de inters social, para que la suspensi6n sea
improcedente conforme al arto124 de la ley de ampa-
ro, sino que es menester que las autoridades y los
terceros perjudicados aporten al nimo del juzgador
elementos de conviccin suficientes para que pueda
raronablemente estimarse que, en el caso concreto
que se plantee, la concesin de lasuspensin, causarla
tales perjuicios al inters eccel, o que implicara una
contravencin directa e ineludible, prima Jade y para
los efectos de la suspensin, a disposiciones de orden
pblico, no s610por el apoyo formalmente buscado en
dichas disposiciones, sino por lascerecterecee mate-
riales del acto mismo. Por lo dems, aunque pueda ser
de inters pblico ayudar a ciertos grupos de personas,
no se debe confundir el inters particular de uno de
esos grupos con el inters pblico mismo, y cuando no
est en juego el inters de todos esos grupos protegi-
dos, sino el de uno solo de ellos, habra que ver si la
concesin de la suspensin podra daar un inters
colectivo de forma mayor que como podra daar al
quejoso la ejecucin del ectc concreto reclamado. O
sea que, en trminos generales y para aplicar el criterio
de inters social y de orden pblico contenidos en el
170
precepto a comento, se debe sopesar o contrabalan-
cear el perjuicio que podran sufrir el quejoso con la
ejecucin del acto reclamado, y el monto de la afecte-
ci6n a sus derechos en disputa, con el perjuicio que
podra sufrir las metas de Inters colectivo perseguidas
con el acto concreto de autoridad.
,
Con lo apuntado, apreciamos claramente, cmo
el orden pblico tiene un desarrollo en todos los
campos y actividades del quehacer humano y su
importancia trasdende a todas sus tareas; sin em-
bargo, a pesar de su magnitud, no hay un consenso
general ni en la doctrina ni en la legislacin para
fonnular una definicin adecuada, JX)r 10 que, a
manera de conclusin, se hacen lassiguientes con-
sideraciones:
1 El orden pblico rebak las fronteras del dere-
cho, pero reviste una; trascendencia jurdica
innegable;
2 Mediante el orden pblico se restringe la liber-
tad personal, en aras de lograr la convivencia
pafica;
3 Su observancia implica una situacin de paz
y tranquilidad, donde 'el individuo logre reali-
zar sus cometidos;
4 Las normas catalogadas de esta manera son
obligatorias e irrenunciables;
5 Losparticulares no pueden, alegando su liber-
tad de contratar, suscribir convenios en con-
travendn del orden pblico;
6 Toda norma o clusula que contravenga el
principio del orden pblico sufre nulidad ab-
soluta;
7 Su sola invocacin no hace necesariamente
que se est en presenda del orden pblico, el
juzgador deber allegarse los medios nece-
sarios para otorgar esa categora a la disposi-
cin en cuestin, y
8 Las leyes no son de orden pblico, sino que
afectan o contienen disposiciones de orden
pblico.
Con las reflexiones hechas, nos encontremos ante la
posibilidad de dar un concepto que comprenda los
razonamientos expuestos, a ese efecto decimos que:
Orden pblico es el conjunto de normas ron
trascendencia jurdica, absolutamente obligatorias
e irrenundables, que persiguen cierto grado de
armona sodal.
Una observacin final: estimamos que el orden
pblico es una nocin poltica, cuya delimitacin
jurdica est an en desarrollo.
171
Bibliografa recomendada
AGUlLARALTAMlRA, Pedro, Curso de derecho administrati-
vo, ed. pstuma, Depalma, Buenos Aires, 1971.
BIElSA, Rafael, Derecho admlnLstrativo, 1. IV, 6a. OO., La
Ley, Buenos Aires, 1965.
SJORK, GaRDDN e., Empresa privada e Inters pblico,
Diana, Mxico, 1972.
BoQUERAOLlVER, Jos Maria, Derecho administrativo, vol.
1, 321. ed., Instituto de Estudios de Administracin
Local, Madrid, 1979.
BREWERCARlAS, Alan Randolph, La expropIacin por cau-
sa de utilidad Pblica o Inters soclal, Facultad de
Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas,
1966.
BLRGOA, Ignacio, El juicio de amparo, 2421. ed., Porra,
Mxico, 1988.
CANASI, Jos, Derecho administrativo, vol. HI, Depalma,
Buenos Aires, 1976.
CARDINI. E.Osvaldo, Orden pblico, Abeledo-Perrot, Bue-
nos Aires, 1959.
Cdigo Cfvll para el Distrito Federal en Materia Comn,
y para toda la Repblica en Materia Federal.
EscoBAR ZARAGOZA, Joaqun R., La nocl6n de utilidad
pblica en el derecho administratluo, tesis profesional,
Facultad de Derecho, LNAM, Mxico, 1972.
FIGtEROA, Fernando, La nocl6n de orden pblico en
derecho admlnlstratluo, 2a. ed., sin pie de imprenta,
Mxico, 1966.
ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA, FORMAS DE
FIORlNl, Bartolom A., Derecho administrativo, t. n, 2a.
ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976.
FORSTHOFF, Ernest, Trotado de derecho administrativo,
Sa. OO., Instituto de Estudios Pol1'ticos, Madrid, 1958.
GARCfA. MVNEZ, Eduardo, /ntroducci6n al estudio del
derecho, Porra, Mxico, 1944.
GARCfA VIEDO, Carlos y MARlfNEZ lJsERos, Enrique, De-
recho administrativo. t. I1I, 9a. ed., BSA, Madrid, 1968.
MARlENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho administrati-
vo, t.II, 2a. ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1975.
MARTfN MATEO, Ram6n ysosx WAGNER, Francisco, Dere-
cho admlnlstrotlvo eoon6mlco, Pirmide, Madrid,
1977.
NOGUERN CONStErnA, Pedro, "El orden pblico y el
derecho administrativo", revista Cardinal, Mxico,
1982.
RECAStNs SIOiES, Luis, Tratado general de filosofa del
derecho, 9a. ed., Pcrre, Mxico, 1986.
SARRIA, Eustorgio, Derecho adminlstratiuo, 3a. ed., Temis,
Santa Fe de Bogot, 1957.
VEDEL, Georges., Derecho administrativo, Aguilar, Madrid,
1980.
ORGANISMOS DESCONCENTRADOS Descon-
centraci6n administrativa.
ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA, FORMAS DE
Fonros de organizacin cxJmjnistraliva.
PARAESTATALES
PARAESTATALES Descentralizacin admi-
nistrativa.
PARARREGLAMENTOS El reglamento es un me-
dio jurdico de vital importancia en los cometidos
de la sodedad, es as que todos losdas aumenta su
nmero, aunque no siempre observando los requisi-
tos que ronstitudonalmente lecorresponden,
Conforme a nuestro derecho encontramos que
no slo el presidente de la repblica emite regla-
mentos, sino que tambin pueden hacerlo en su
mbito de oompetenda, losgobernadores de las en-
tidades federativas, losayuntamientos de los munici-
pios, los organismos descentralizados cuando su ley
orgnica as lo prevea, y el jefe del Distrito Federal.
Dentro de la administracin pblica federal cen-
tralizada solamente el presidente de la repblica
puede reglamentar; la facultad del arto89, frac. 1, de
la constitucin general, es indelegable de tal modo
que el reglamento que expida cualquier otra auto-
ridad ser violatorio de la ley suprema.
Esta observacin es vlida no importando la
jerarqua o nivel de dicha autoridad (secretario o
subsecretario de estado, director general, etc.), tam-
poco se modifica la situacin por el empleo de distinta
denominacin para el ordenamiento (reglas genera-
les, bases, lineamientos, programas, disposiciones ge-
nerales, normas oficiales, etc.); igualmente resultarn
anticonstitucionales los reglamentos que expidan los
organismos descentralizados y que afecten la esfera
jurdica de los particulares. A esta abundante y extra-
constitucional actividad reglamentaria, pretendida
disfrazada con otra terminologa, se le ha llamado
pararreglamentaria, tomando la expresin de la doc-
trina francesa contempornea.
PARLAMENTARIO, RGIMEN 8 sistema o rgi-
men parlamentario surge progresivamente como
una respuesta antagnica al poder centralizado de
otra forma de gobierno ya superada, la monarqua
absoluta, a efecto de participar del poder politico
que antes se encontraba en manos de un solo
hombre, quien paulatinamente es obligado a com-
partirlo ante el influjo de una creciente fuerza mo-
demlzante representada por la burguesa, fuerza
sta que toma a la monarqua absoluta en consti-
tuclonal, al hacerla responsable de sus actos de
gobierno ante el parlamento, organismo que alean-
zo 5U apogeo poltico en los umbrales del siglo Xx.
En un intento por definir al parlamento, podr
decirse que es una asamblea, la cual, basada en un
172
I
principio de representacin de diversos estratos
,
sociales, cuenta con funciones principalmente refe-
ridas a la actividad legislativa del estado, as como
a la eleccin de los funcionarios encargados de las
tareas ejecutivas (generalmente miembros del pro-
pio parlamento), y quienes pueden ser removidos
por la misma asamblea cuando as lo considere
conveniente.
PARTICIPACIONES FEDERALES A ESTAOOS y
MUNICIPIOS Ingresos
PARTICULAR Persona fisica o colectiva a quien
le es aplicable el ordenjurfdco creadopor el estado,
y que no es un ente pblico' ni un servidor pblico
actuando como tal. En otos tnninos, se trata del
nacional o sbdito de un estado.
PATENTESDEINVENCiN La patente es la exclu-
sividad que el estado otorga y protege para la
explotacin de un invento; ste requiere ser suscep-
tible de aplicacin industrial.
Se estima invento toda creacin humana que
haga posible transformar la materia o la energa
existente en la naturaleza, para su aprovechamlan-
to por el hombre y satisfacer sus necesidades con-
cretas.
PATRIMONIO DEL ESTADO' 8 estado como per-
sona moral o colectiva que es, y en virtud de los
fines que persigue, cuenta con un patrimonio cuyo
manejo le corresponde. Dadas las dimensiones de
las tareas estatales y la importancia econmica y
estratgica de su acervo patrimonial, as corno la
necesidad de un adecuado control de ste, concep-
tuarlo y sistematizarlo ha sido labor constante y
ampliamente desarrollada por tratadistas y legisla-
dores.
El patrimonio est integrado por los recursos
materiales del estado, tan importante, aunque en
otro plano, como su sistema jurdico, su mbito
territorial de actuacin, su estructura poltica y su
poblacin (ste ltimo es fundamental, desde lue-
go). En este lugar habremos de ocupamos de los
bienes materiales y derechos de diversas clases
pertenecientes al estado y que le sirven para llevar
a cabo sus cometidos o atribuciones.
Cncepto. Existe una gran Cantidad de conceptos
de patrimonio del estado, muchos de ellos insisten
en aportar el mayor nmero de notas posibles; por
173
nuestra parte consideramos que debe definrsele de
forma abreviada.
Universalidad de bienes, derechosy recursos finan-
ceros con que cuente el estado para cumplir sus
atribuciones. Para Fernando Garrido Falla, el
patrimonio estatal es el "conjunto de derechos de
contenido econmico que pertenecen al estado",
Jorge Olivera Toro concepta el patrimonio
del estado como "el conjunto de bienes, recursos e
inversiones que destina o afecta en forma perma-
nente a la prestacin directa o indirecta de los
servicios pblicos o a la realizacin de sus objetivos
o finalidades de poltica social o econmica",
Creemos que con estas ideas acerca de los re-
cursos materiales del estado, se puede conformar
una concepcin general acerca de stos, la cual ser
precisada cuando se vea la amplia variedad de
bienes que dentro de ella quedan comprendidos.
Elementos. Como elementos del concepto de pa-
trimonio del estado, se pueden sealar:
1 El titular del patrimonio. El estado, como
persona jurdica colectiva que es;
2 Qu integra dicho patrimonio. Cosas, dere-
chos y recursos financieros; es decir, medios
de tipo econmico, y
3 Una finalidad. Sus fines pueden ser de muy
diversa naturaleza, y estn detenninados por
la posicin iusfilosfica de quien defina: el
bien comn, el inters general, la justicia so-
cial, la hegemona de la clase dominante, el
beneficio social, garantizar la libertad indvi-
dual, cumplir los cometidos o atribuciones
estatales, etctera.
Estimamos que la finalidad es la nota distintiva de
la figura del patrimonio estatal, ella impide que se
adapten los criterios civilistasa la actividad patrimo-
nial de derecho pblico.
El derecho del estado sobre su patrimonio. Suele
estudiarse cul es la naturaleza del patrimonio del
estado, es decir: qu derecho tiene sobre sus bienes:
Para la .corrente civilista, se trata de W1 derecho
de propiedad con las mismas notas esenciales de
esta figura en el derecho privado.
Rafael Bielsa sostiene que s existe un verdade-
ra derecho de propiedad, cuyo titular es el pueblo
y que el estado nicamente administra el patrimo-
nio comn.
PATRIMONIO DEL ESTADO
Maurice Hawiou considera que se trata de una
propiedad de afectacin, y desarrolla a partir de ello
su teora sobre la propiedad administrativa.
Confonne al programa oficial (UNAM) de nuestra
disciplina, hay una titularidad soberana del estado
sobre sus bienes.
Para los autores que siguen la teora clsica de
G. Jeltinek, acerca del estado, la cuestin patri-
monial est detenninada por la preocupacin de
buscarle un titular a los bienes.
Independientemente de a quin se le asigne,
doctrinanamente, la titularidad del patrimonio p-
blico (persona moral, estado, nacin, gobierno,
pueblo, etc.), la realidad jurdico social es que el
estado con sus bienes puede establecerles moda-
lidades, disponer de ellos y regularlos conforme
a mecanismos de derecho que l mismo llegue a
crear.
E patrimonio del estado, considerado en su
sentido restringido, es decir, limitndolo a bienes o
cosas con que cuenta para sus cometidos, est
regulado en los arts. 27, 42, 43, 48 Y132 de la
constitucin poltica federal; a nivel legal primor-
dialmente est regido por la Ley General de Bienes
Nacionales, publicada el8 de enero de 1982, la cual
abrog a la del 30 de enero de 1969.
Cierto que el estado tiene la posibilidad de im-
poner modalidades a todos los bienes ubicados en
el mbito territorial en que ejerce su soberana, pero
slo es titular de algunos bienes que por muy
diversas causas le pertenecen, los cuales son consi-
derados patrimonio estatal, bienes stos que el
estado los posee directamente o los cede en casos
aislados y temporalmente, a los particulares por
medio de concesin o contrato, cuando la ley as lo
pennite.
El estudio del patrimonio del estado se hace
normalmente a partir de un concepto amplio que
incluye todo su caudal de contenido econmico,
para luego circunscribirlo solamente a bienes o
cosas; as, se clasifica en bienes de dominio pblico
y bienes de dominio privado estatal, siendo los
primeros los ms importantes y socialmente tras-
cendentales.
El poder pblico, en sus treo niveles: federal,
local o estadual y municipal, capta recursos finan-
cieros en volmenes de detenninante considera-
cin para la economa nacional; ello lo puede hacer
por vas de derecho pblico y por vas de derecho
privado, cuyo estudio est reservado para las uoces
relativas a ello.
PATRIMONIO DEL ESTADO
Pongamos los siguientes ejemplos: ingresos por
va de derecho pblico: impuesto sobre la renta,
ingresos por va de derecho privado: dividendos de
una accin de sociedad annima.
Entendidos los derechos con un contenido eco-
nmico, distintosa losbienes y recursosfinancieros.
encontramos que el estado es tilular de una larga
serie de ellos: servidumbres, patentes de invencin,
marcas, derechos de autor. participadn en socie-
dades y asodacones, derechos sucesorios.
Dichos derechos usualmente estn regulados
::K)T el derecho privado, pero existen algunos su-
puestos cuya normatividad es objeto del derecho
pblico, como los primeros anotados en el prrafo
de arriba.
Clasificacin de los bienes del estado. Delimitado
nuestro estudio a los bienes o cosas que forman
parte del patrimonio estatal, estudiaremos ahora la
clasificacin de ellos.
El Cdigo Civil, en su arto 767, clasifica el patri-
monio del poder pblico en:
a) Bienes de uso comn;
b) Bienes destinados a un servicio pblico. y
e) Bienes propios.
Esta clasificacin tiene una falla de origen: el patri-
monio no es del poder pblico; es del estado.
La subdivisin tradicional del patrimonio del
estado seguida por la mayora de autores y por
nuestra Ley General de Bienes Nacionales, es:
bienes de dominio pblico, y
bienes de dominio privado.
Con un criterio eminentemente civilista, hay quie-
nes clasifican los bienes del estado en muebles e
inmuebles. Clasificacin que resulta insuficiente
para explicar el trato diferente que la ley le impone
a los diversos componentes del patrimonio pblico.
Registro pblico de la propiedad federal. Dentro
de la administracin pblica federal existe un regs-
!ro pblico de la propiedad federal, regulado por la
Ley General de Bienes Nacionales (arts. 83 a 92) y
por el reglamento del propio registro (publicado el
30 de agosto de 1978).
En el registro pblico de la propiedad federal, al
que tendr acceso toda persona interesada, debe
ser inscrito cualquier acto [urfdco en que est invo-
lucrado un bien inmueble perteneciente a la fede
racin. Ejemplos de actos que han de inscribirseson
los siguientes: los ttulos por los que se adquiere o
174
extinga el dominio del estado respecto de bienes
inmuebles, los contratos de arrendamiento con du-
racin de cinco aos o ms, las sentencias judiciales
relacionadas con este tipo de bienes (inmuebles
federales), lasinformaciones:roperpetuam, los de-
cretos de destino, los laudos arbitrales, las decla-
ralorias de nadonalizacin de bienes. etc. Es de
mencionar que est contemplada la cancelacin
de registros.
Patrimonio de las entidades federatioas y de los
municipios. Las entidades federativas (incluido el
Distrito Federal) y los municipios, en su calidad de
personas jurdicas, cuentan con patrimonio propio;
generalmente regulado en la constitucin poltica
local y complementada con disposiciones de leyes
orgnicas, y del odigo dvil estadual.
El concepto, los elementos y la clasificacin
sealados anteriormente son' aplicables, en trml-
nos generales, a los bienes: pertenecientes a los
estados de la federacin, y a los municipios. Claro
est que la importancia econmica, social y estra-
tgica del patrimonio local o municipal es menor
que la del federal, pero aJo as representa un
rengl6n significativo de la administracin pblica.
El acervo patrimonial de estos entes de derecho
pblico esl integrado, aparte de los derechos y
recursos financieros que les crrespondan, por bie-
nes, tales como mercados, calles, jardines, plazas,
escuelas, centros penitenciarios, palados de los po-
deres locales, caminos vecinales, museos, bibliote-
cas, centros de salud, pequeas obras de irrigacin,
redes de alcantarillado yagua potable, instalacio-
nes de alumbrado pblico, rastros, panteones,
transportes urbanos, equipo y mobiliarto de las
oficinas estatales o municipales, archivos y docu-
mentos pblicos, algunos centros recreativos, talle-
res grficos, etctera.
Cada entidad federativa determinar cules bie-
nes pertenecen a ella y cules a los municipios,
conforme a sus particulares circunstancias y ante-
cedentes histricos; en todo caso, la regulacin
debe respetar derechos adquiridos, el contenido del
arto 115 de la constitucin general de la repblica y
el principio de legalidad.
Bibliografa recomendada
Aizss, Renato, /mtitudones de derecho admInistrativo,
3a. OO., Bosch, Barcelona, em'fecha.
BIELSA, Rafael, Derecho admlnlsiTatlvo, t. m, 6a. ed., La
Ley, Buenos Aires, 1964.
175
CHUAYFFET CH5\1l0R, Emilio, Introduccin al derecho me-
xicano. Derecho administrativo, Instituto de Investiga-
ciones Jurdicas, lINAM, Mxico, 1981.
GARRIDO fALLA, Fernando, Tratado de derecho adminis-
trativo, vol. II, 2a. ed., Instituto de Estudios Polticos,
Madrid,1962.
GOOFRIN, Philippe, Orolt administratifdes bienes, Masson,
Pene, 1978.
HAURloU, Maurice, Obra escogida, Instituto de Estudios
Administrativos, Col. Clsicos de la administracin,
serie A, nm. 2, Madrid, 1976.
JZE, Gastn, Principios generales del derecho admlnls-
tratiuo, vol. VI, Depalma, Buenos Aires, 1950.
MADRAZO, Jorge, "Algunas consideraciones en tomo al
rgimen de la propiedad en Mxico, desde la perspec-
tiva constitucional", Estudios jurdicos en memoria de
Roberto L Mantilla Molina, Porra, Mxico, 1984.
MARGADANT, Guillermo F., El derecho privado romano,
4a. ed., Esfinge, Mxico, 1970.
MaLINA ENRfQUEZ, Andrs, Breve estudio para la determi-
nacin jurdica de los bienes municipales llamados de
comn repartimiento, Gobierno del Estado de Mxico,
Toluca, 1971.
OLIVERA TORO, Jorge, MeInual de derecho administrativo,
2a. ed., Porra, Mxico, 1967.
PERMISO * Autorizacin.
PERSONA * Personalidad jurdica.
PERSONALIDAD JURfDICA Concepto de perso-
na: jurdicamente se designa con este trmino
todo ente al que la ley ha investido con capacidad
para ser titular de derechos y obligaciones. Est
considerado por algunos tratadistas no slo como
un concepto jurdico fundamental, sino tambin
como el primer obj etc del derecho, en virtud del cual
se ha establecido todo orden jurdico.
Clasificadn. Nuestra legislacin civil sigue a la
doctrina y reconoce dos clases de personas:
Persona fsica. Ser humano jurdicamente
considerado como aqul al que la ley ha dotado
de derechos y obligaciones,
Persona moral o colectiva. Que es la agru-
pacin de individuos, a la que, en cuanto tal, la
ley le ha reconocido capacidad jurdica inde-
pendiente de la de sus integrantes, para adquirir
derechos y contraer obligaciones.
Las personas coledivas de derecho pblico. En
correspondencia con los atributos que los tratadis-
tas y la legislacin le han reconocido en materia
PETRLEOS MEXICANOS
civil, a las personas jurdicas, sean stas fsicas o
colectivas, debemos, asimismo, aceptar que los
rganos confonnantes del aparato del estado, y que
conocemos como personas jurdicas de derecho
pblico, poseen sus propios atributos o caracters-
ticas, los cuales le proveen de la capacidad para ser
sujetos de derechos y obligaciones y cuya diferen-
cial con respecto de las primeras, consiste en los
fines perseguidos por los unos y las otras, que, en
ltima instancia, en las personas jurdicas de dere-
cho pblico, es el interspblico.
Basado en ello, se tiene que los atributos o
caractersticas de dichas personas jurdicas de dere-
cho pblico son:
1 Capacidad. Que en estos casos se limita a la
necesaria para cumplir, dentro de un espacio
territorial, con el objeto especfico para el cual
han sido creadas;
2 Patrimonio. Constituido por los recursos de
los que han sido provistos para el cum-
plimiento de ese objeto;
3 Objeto. Son las atribuciones y tareas que le
han sido asignadas, de acuerdo con la norma-
tividad, a cada persona jurdica de derecho
pblico, y
4 Rgimen juridico especfico. Es el conjunto
de reglas que crean a la persona jurdica de
derecho pblico, delimitan su competencia,
mediante la asignacin de las tareas por de-
sempear y en algunas ocasiones, tambin,
determinan su duracin.
Bibliografa recomendada
B8'101T, Francis-Paul, El derecho admipistrativo francs,
Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.
KANT, Irnmanuel, Principios metafsicos de la doctrina del
derecho, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
Col. Nuestros clsicos, 33, Mxico, 1978.
KEisEN,Hans, Teorapuradefderecho, lOa. ed., Eudebe,
Buenos Aires, 1971.
ROJINA VJll..EGAS, Rafael, Derecho civil mexicano, t. J, 4a.
ed., Porra, Mxico, 1982.
SAYAGUS l..J\so, Enrique, Tratado de derecho administra-
tivo, t. J, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo,
1974.
PETRLEO Hidrocarburos.
PETRLEOS MEXICANOS Creado por decreto
del 7 de junio de 1938, es un organismo pblico
descentralizado del gobierno federal, con persona-
lidad jurdica y patrimonio propios, su objeto es la
PLANEACIN
conduccin unificada y estratgica de todas las
actividades de orden tcnico, industrial ycomercial
que constituyen las industrias petrolera y petroqu-
mica.
Petrleos Mexicanos es actualmente la empresa
ms grande e importante del pasy el primer expor-
tador nacional.
Como organismos subsidiarios de este deseen-
tralizado, en 1992 se crearon las siguientes ampre-
sas pblicas:
1 Pemex-Exploradn y Produccin;
2 Pemex-Refinacin;
3 Pemex-Gas y Petroqumica Bsica, y
4 Pemex-Petroqurnlce.
PLANEACIN Evoluci6n de laplaneaci6n en M-
xico: la planeacin del desarrollo econmico y
social surge en 1926, en la ex Unin de Repblicas
Socialistas Soviticas posteriormente, pases no so-
cialistas adoptan ese sistema para prever sus accio-
nes de gobierno. En Mxico, a pesar de existir
antecedentes significativos, la planeacin es relati-
vamente reciente (1980).
Los antecedentes nacionales del actual mecanis-
mo de planeacin, son:
1 Ley sobre Planeacin General de la Repbli-
ca, Diario Oficial de la Federaci6n, del 12 de
julio de 1930, la que tuvo aplicacin relativa,
o ms bien, casi nula;
2 El primer plan sexenal (1934-1940), que sin
ser tcnicamente un verdadero plan de desa-
rrollo econmico y social, s contena ciertos
elementos planificadores;
3 Los programas de gobierno presentados, al
aswnir la presidencia de la repblica, por el
titular del poder ejecutivo federal de 1940 a
1976. Esos documentos tuvieron un elemen-
tal cariz de planeacin;
4 Plan de desarrollo econmico y social (1966
a 1970), que por falta de una adecuada in-
fraestructurajurdica y administrativa, no tuvo
aplicacin y publicidad adecuadas, y
5 Plan global de desarrollo 1980-1982 (Diario
Oficial de la Federaci6n, 17 de abril de 1900),
elaborado confonne a las experiencias ante-
riores, de acuerdo con bases tcnicamente
lTls adecuadas y que sirvi para la reforma
constitucional de 1983, la cual estatuy al
sistema vigente.
176
Fines de laplaneacin. Mediante la planead6n se
dedden anticipadamente acciones de gobierno, fi-
jando objetivos.
En los trminos del plan nacional de desarrollo
1995 a 2000. se pretende imprimir orientacin y
dotar de instrumentosbsicosel estado y a lasociedad
a efeciode que se alcancen objetivosnadonales, para
lo cual se determinan prioridades, las que se definen
a partir de los recursos disponibles.
La planeacin, dice la ley, es la ordenacin
racional y sistemtica de accones del ejecutivo
federal para la regulacin y promocin de la activi-
dad econmica, social y cultural con el propsito
de transformar la realidad del pas, conforme a la
constitucin.
Se discute acerca de la naturaleza jurdica del
plan de desarrollo y frecuentemente se concluye
que sta es de ndole sui generis, lo que, ciertamen-
te, no aporta mucho para entender esa figura. Si
tratamos de encuadrarlo dentro de los tipos usua-
les, se puede afirmar que es un aaJerdo del jefe del
ejecutivo, que va dirigido a titulares de todas las
dependencias y entidades, respecto de la orienta-
cin global que han de darle a sus tareas. Se trata
de un acuerdo con matices reglamentarios, en el
cual hay cierta y muy limitada lntervencn del
rgano legislativo o parlamentario.
Sistema nadonal de planead6n. Mediante ellla-
mado "sistemanacional de ptaheacin democrtica"
se han de llevar a cabo las ateiones relacionadas
con el plan en lo concerniente a su preparacin,
formulacin, instrumentacin, control, actualiza-
d6n y evaluacin. Dicho sistema estar integrado
por las unidades administrativas que tengan a su
cargo los asuntos relativos a la planeacin dentro
de cada secretara, departamento o paraestatal, y,
adems, permitir la participacin de los distintos
grupos sociales en esa actividad, y ser coordinado
por la secretara de hacienda y crdito pblico, a la
que le compete aplicar la ley de la materia.
Por su parte, los programes regionales se referi-
rn a las zonas geogrficas que se consideren prio-
ritarias o estratgicas, en atencin a los objetivos
nacionales fijados en el mencionado plan, v opera-
rn en el caso de que su extensin territorial rebase
el mbito competencia! de una entidad federativa.
Tales programas S.Er 50me'aos a
la consideracin y aprobacin del presidente de la
repblica, por parte de la secretara.
Dentro de los medios locales encargados de la
planeacin son de citarse los comits estatales de
planeacin parael desarrollo, los cuales vinierona
sustituir, el 13 de febrero de 1981, a los comits
promotores de desarrollo socioeconmico (stos
eran rganos federales creados a partir de 1971.
Los de 1981 son entes locales).
Dados los graves problemas originados por el
excesivo centralismo que implica la concentracin
urbana del Distrito Federal y suzona metropolitana,
en los ltimos aos se han hecho intentos para
fortalecer el desarrollo de otrasregiones, a efecto
de desalentar el crecimientode la capital de la rep-
blica. Tales intentos no han alcanzado los resulta-
dos que son de esperarse,y se continansufriendo
las dainas consecuencias de tan monstruosa ex-
pansin de la metrpoli.
Mediantelos convenios de coordinacinlafede-
raciny las entidades federativas deciden empren-
der acciones conjuntas, las cuales se conformana
los objetivos y las medidas previstos en el plan
nacional de desarrollo.
La planeacin en las distintas reas de la
actividad de la administracin pblica se efecta
al detalle por medio de los programas sectoriales
que el mismo plan nacional ordena que sean
elaborados y puestos en prctica, para lo cual
determina los lineamientos de su contenido. As,
habr:
1 Programa para un nuevo federalismo;
2 Programa de seguridad pblica y proteccin
civil;
3 Programa de prevencin y redaptacin so-
cial;
4 Programa nacional de poblacin;
5 Programa nacional de la mujer;
6 Programa de financiamiento del desarrollo;
7 Programa para superar la pobreza;
8 Programa de desarrollo urbano;
9 Programa de vivienda;
10 Programa para desarrollo de los pueblos in-
dios;
11 Programa de modernizacin de la adminis-
tradn pblica;
12 Programa de desarrollo y reestructaracin del
sector de la energa;
13 Programa de comercio interior, abasto y pro-
teccin al consumidor;
14 Programa de poltica industrial y desregu-
lacin econmica;
PLANEACIN
15 Programa de poltica de comercio exterior y
promocin de exportaciones;
16 Programa agropecuario y de desarroUorural;
17 Programa de desarrollo del sector comunica-
dones y transportes;
18 Programa de desarrollo informtico;
19 Programa de desarrollo educativo;
20 Programa de cultura, ciencia y tecnologa;
21 Programa de educacin fsicay deporte;
22 Programa de reforma del sector satud;
23 Programa de empleo, capacitacin y defensa
de los derechos laborales;
24 Programa de desarrollo del sector turismo;
25 Programa de medio ambiente;
26 Programa de pesca;
27 Programa forestal y de recursos naturales
renovables;
28 Programa hidrulico;
29 Programa para atender la agenda del desa-
rrollosustentable;
3D Programa de procuracin e imparticin de
justicia;
31 Programa para el desarrollo del Distrito Fe-
deral, y
32 Programa de procuracin de justicia para el
DistritoFederal.
Aparte de lo arriba anotado, el plan fijalineamien-
tos paraotras actividades y, en algunas, ordena que
se fonnulen los programas respectivos, corno su-
cede en las materias de transporte, telecomunica-
ciones, energticos, minera y pesca.
Para mayores datos y antecedentes de las po1-
ticas enunciadas y los programas correspondientes,
puede verse la obra Aspectosjurdicos de laplanea-
dn en Mxico (citada en la bibliografa).
Fundamento constitucional de la planeacin en
Mxiro. El fundamento constitucional de la pla-
neacin en nuestro pas fue precisada claramente
con la reforma del3 de febrero de 1983, en que se
publicaron los nuevos textos de los arts. 25 y 26,
especialmente el segundo que est dedicado nte-
gramente a la planeadn.
El arto 26, cuyo contenido es materiadel presen-
te vocablo establece, resumidamente, que se orga-
nizar un sistema de planeacin del desarrollo
econmico en el que participen los sectores de la
sociedad, mediante la elaboracin de un plan obli-
gatorio para la administracin pblica federal; sta
podr celebrar convenios con las entidades federa-
tivas y los particulares para coordinarse en la for-
PLANEACIN
mulacin y ejecucin de dicho plan. Consideramos
que con anterioridad a 1983, la posibilidad de
planear el desarrollo socioecon6mico estaba dentro
de los lmites constitucionales, sin necesidad del
nuevo arto 26, especfico para el plan.
Ley de Planeadn. La Ley de Planeacin, publi-
cada el 5 de enero de 1983, es reglamentaria del
art, 26 de la constitucin federal, en su primera
disposicin seala que tiene por objeto establecer:
Las normas y principios bsicos conforme a los
cuales se llevar a cabo la planeacin nacional
del desarrollo y encauzar, en funcin de sta,
las actividades de la administracin pblica
federal;
Las bases de integracin y funcionamiento del
sistema nadonal de planeacin democrtica;
Las bases para que el ejecutivo federal COOT"
dine sus actividades de pIaneacin con las en-
tidades federativas, conforme a la legislacin
aplicable;
Las bases para promover y garantizar la partid-
pacin democrtica de los diversos grupos so-
ciales, por medio de sus organizaciones
representativas, en la elaboracin del plan y los
programas a que se refiere esa ley, y
Las bases para que las acciones de los gober-
nados contribuyan a alcanzar los objetivos y
prioridades del plan y los programas.
Sujetos. Un plan de desarrollo econmico y sodal
es elaborado por la administradn pblica, en cual-
quier sistema poltico en que aqul se estructure. La
doctrina habla de dos clases de planes: imperati ..
vos e indicativos, los primeros se dan en el caso
de una economa socialista y las segundas dentro de
una economa de mercado, en ambos supuestos se
trata de un acto del poder ejecutivo. En ocasiones,
se establece diferencia entre planificadn (sistema
socialista) y planeadn (sistema capitalista).
La planeacin es un asunto de la competencia
de la secretara de hacienda y crdito pblico, en la
cual intervienen, mediante el "sistema nacional de
planeacin democrtica", las dependencias y enti-
dades de la administracin pblica federal; el siste-
ma est integrado por las unidades que tengan
asignadas las tareas en esta materia dentro de cada
rgano administrativo.
Entonces, el sujeto que emite el plan es la admi-
nistracin pblica federal (la federacin, como per-
sona jurdica). Pueden intervenir particulares y
otros entes pblicos en las consultas para su elebo-
178
racton, como en los actos de coordinacin y a
propsito de la concertacin Et induccin; adems,
hay que considerar que el legislativo tam-
bin tiene una modesta participacin.
El plan, en tanto acto jurdico, va dirigido fun-
damentalmente a los subalternos del presidente de
la repblica; en caso que contenga disposiciones
de naturaleza reglamentaria, ester dirigido a todos
los gobernados de manera abstracta e impersonal.
Plan y programas. El trmino plan est reservado
para el plan nacional de desarrollo, segn la legis-
lacin actual; de l se dice que determinar los
objetivos nacionales, la estrateqla y prioridades del
desarrollo del pas, tendr previsiones sobre los
recursos que se destinarn a tales objetivos; fijar
los instrumentos y responsables de su ejecucin,
establecer la poltica de carcter global, sectorial y
regional; sus previsiones estarn referidas de mane-
ra general a la actividad econmica y social y regir
el contenido de los programas.
Lascaractersticas del son:
1 Temporal. Es cuasi quinquenal; deber elabo-
rarse en los primeros seis meses del sexenio
presidencial y cesar su vigencia al concluir el
periodo constitucional en que se haya apro-
bado. Se trata de una previsina mediano plazo;
2 Obligatorio. Su elaboracin, aplicacin, con-
trol y evaluacin no es discrecional, sino que
tiene que efectuarse por la administracin p-
blica federal;
3 Publicable. Debe ser dado a conocer por
medio del Diario y de los rganos
locales;
4 Evaluable. Deber existir un procedimiento
que permita verificar su aplicacin y que cali-
fique sus resultados;
5 Rectificable. Durante su vigencia (de 5.5
aos), podrn corregirse las objetivos, las polt-
cas y las metas de acuerdo con circunstancias
supervenientes a su inidal aprobacin, y
6 Susceptible de observadones parlamentarias.
El plan, sus resultados y adecuaciones deben
ser informados al congreso de la unin, el que
har los comentarios que juzgue pertinentes.
Lo anterior no tiene consecuencias jurdicas
de importancia.
Encuanto a los objetivos nacionales, segn el plan
1995'l00G, '01\ los'\;\l\el\\""'.
I Fortalecer el ejercicio pleno de la sobera-
na, corno valor supremo de nuestra na-
j

179
cionalidad y corno responsabilidad prime-
ra del estado mexicano;
Il Consolidar un rgimen de convivencia so-
cial regido plenamente por el derecho,
donde la ley sea aplicada a todos por igual
y la justicia sea la va para la solucin de
los conflictos;
III Construir lID pleno desarrollo democrtico
con el que se identifiquen todos los mexi-
canos y sea base de certidumbre y confianza
para una vida poltica pafica y una in-
tensa participacin ciudadana;
IV Avanzar a lU1 desarrollo social que propicie
y extienda en todo el pas, las oportuni-
dades de superacin individual y comuni-
taria, bajo los principios de equidad y
justicia, y
V Promover un crecimiento econmico vi-
goroso, sostenido y sustentable en benefi-
cio de los mexicanos.
Para cumplir el objetivo de preservar la soberana,
el Plan Nacional de Desarrollo propone fortalecer
la capacidad del estado de garantizar la seguridad
nacional, la vigencia del estado de derecho y la
presencia de las instituciones de la repblica en
todo el territorio nacional.
Los programas son las diversas vertientes del
plan llevadas al detalle; pueden ser sectoriales,
institucionales, regionales o especiales acerca de
ellos la Ley de Planeacin establece:
a) Los programas sectoriales se sujetarn a las
previsiones contenidas en el plan yespecificarn
los objetivos, las prioridades y las polticas que
regirn el desempeo de las actividades del
sector administrativo de que se trate. Conten-
drn, asimismo, estimaciones de recursos y
determinaciones acerca de los instrumentos y
los responsables de su ejecucin;
b) Los programas institucionales que deban
elaborar las entidades paraestatales, se su-
jetarn a las previsiones contenidas en el plan
y en el programa sectorial correspondiente.
Las entidades, al elaborar sus programas ins-
titucionales, se ajustarn, en lo conducente, a
la ley que regule su organizacin y fun-
cionamiento;
e) Los programas regionales se referirn a las
regiones que se consideren prioritarias o es-
tratgicas, en funcin de los objetivos nacio-
nales fijados en el plan, y cuya extensin
PLANEACIN
territorial rebase el mbito jurisdiccional de
una entidad federativa, y
d) Los programas especiales se referirn a las
prioridades del desarrollo integral del pas
fijados en el plan, o a las actividades re-
lacionadas con dos o ms dependencias co-
ordinadoras de sector.
Coordinacin en materia de planeacin. El arto26
de la constitudn establece que es el ejecutivo
federal el que coordine mediante convenios conlos
gobiernos de las entidades federativas, las acciones
por realizar para la elaboracin y ejecucin del plan.
Esta disposicin va en mengua de la precaria auto-
noma de los estados de la federacin, aunque se
aduzca que el nuestro es un federalismo de colabo-
racin.
La ley de planeacin incluye alqunas reglas acer-
ca de la coordinacin en esta materia, las cuales son
las siguientes:
1 El gobierno federal podr convenir con los de
las entidades federativas, la participacin de s-
tas en las labores de planeacin;
2 Las acciones encaminadas a la consecucin
de los objetivos nacionales se- planearn de
manera conjunta, y se llevarn a cabo dentro
de la respectivas esferas competenciales;
3 Deber considerarse la participacin corres-
pondiente a los municipios;
4 Otorgar participacin a los diversos sectores
tanto en la planeacin nacional como en la
regional;
5 El convenio ha de contener lineamientos tc-
nicos en esta cuestin;
6 Contemplar las acciones que competan a am-
bos niveles de gobierno, incluyendo aquellos
que incumban a los municipios:
7 Precisar la intervencin de los rganos cen-
tralizados federales en las actividades de
planeadn del gobierno local, y
8 El convenio respectivo habr de publicarse en
el Diario Oficial de la Federacin.
Concertacin e induccin. La concertacin y la
induccin permiten a la administracin pblica,
mediante medidas jurdicas y polticas, orientar la
actividad econmica de los particulares al logro de
los objetivos establecidos en el plan de desarrollo.
La concertacin es la posibilidad que tiene el
gobierno federal de convenir o contratar con repte-
sentantesde grupos sociales o con particulares, la
realizacin de determinadas acciones que coadyu-
PLANEACIN
ven a alcanzar las metas y objetivos previstos en el
plan y programas de desarrollo. Dichos convenios
los concertarlafederacin por medio del presiden-
te, o de algn rgano centralizado o paraestatal,
con los particulares.
Tales convenios son obligatorios para las partes,
se consideran de derecho pblico y de jurisdiccin
federal; y. adems, pueden contemplar sanciones
IX'T incumplimiento.
La induccin, mediante medidas de fomento,
regulacin jurdica, restrictivas, orientacin o proh-
bicin, va a permitir encaminar la actividad econ-
mica de los sectores social y privado a los objetivos
y prioridades del plan y programas.
8. estado cuenta con ciertos mecanismos que le
permiten inducir a los particulares a que acten
conforme al plan de desarrollo: presupuesto de
egresos, canalizacin de crdito, empresas pbli-
cas, impuestos, estmulos fiscales, proteccin y re-
gulacin del comercio exterior. tenencia de la tierra,
limitaciones al derecho de propiedad, otras dispo-
siciones legales y reglamentarias e introducir refor-
mas a stas.
En virtud de que nuestro sistema legal de pla-
neacin econmica y social es indicativo, los meca-
nismos de concertacin e induccin revisten
sealada importancia para el xito del plan.
Bibliografia recomendada
DROMI M., Jos, Roberto, Derecho administrativo eccn-
mico, t. 1, Asree, Buenos Aires, 1980.
KAPlAN, Marcos, "Planificacin y cambio social", Estudlos
de derecho econmico, vol V, Instituto de Investiga-
ciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1986.
Ley de Pleneecn, DIarIo Oficial de la Federacin, 5 de
enero de 1983.
Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica.
MARTfN MAlEo, Ramn y SosAWAGNER, Francisco, Dere-
cho administrativa econmIco, 2a. ed., Pirmide, Ma-
d,id,1977.
GIL, Jos Luis, La organizacin administrativa de
los planes de descrrolo, Centro de Formacin y Per-
feccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1966.
NAvARRETE, Alfredo, "La planeadn y la administracin
fr-andera del estado", MemorIa del seminario sobre
planeacin soctc-econmfcc, derecho admInistrativoy
administracin pblica, Feculted de Derecho, lJNAM,
Mxico, 1965.
OR1'12 PINCHE171. Jos Agustn, "Aspectos jurdicos de la
pleneacn econmica de Mxico", Revista de la Es-
cuela de Derecho, nm. 2, Universidad Autonma de
San Luis Potos, San Luis Potos, 1980.
180
Plan Nacional de Desarrollo 1995 a 2000, DiarioOfidal
de la Federadn, 31 de mayo de 1995.
RI:.""YES HEROLES, Federico, "La planeaci6n federal dentro
del contexto pclicultural de Mxico", Estudios de de-
recho eoon6mloo, vol. V, Instuto de Investigadones
Jurdicas, UNAM, Mxico,
Secretara de programacin y presupuesto, Aspectos }ur-
dioos de la planead6n en Mxico (obra colectiva],
Porre, Mxico, 1981. I
WllKER VELSQUEZ, Jorge,lntroduccln al derecho econ-
mico, Harla, Mxico, 1995.
I
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Planea-
dn.
PODER EJECUTIVO Admlnistradn pblica,
Munidpio y Presidente de la repblica.
POLiCA Como obligado prolegmeno de esta voz
es necesario aclarar que polidq no es equivalente de
gendarme, sujeto fsico, al menos en derecho.
Polica proviene del latn: politia y del griego
politek, entendiendo romo tal al buen orden y la
guarda en las ciudades y repblicas, mediante el
cumplimiento de las leyes y los reglamentos que se
han dictado para el buen o mejor gobierno.
Aceptar corno absoluta esta definicin de polica
ser un error, ya que este concepto ha evoluciona-
do y en la actualidad representa una de las expre-
siones ms genricas en el derecho administrativo;
por ello, para exponer el tema, es necesario encon-
trar las definiciones ms usuales, centrar, y estable-
cer su alcance real y su potencial terminolgico, a
efecto de sintetizar su nocin.
Roberto Dromi conceptualza la polida como la
parte de la funcin administrativa que se encarga
de las leyes de polica, y que encuentra sus actos
concretos de aplcacn en la'seguridad, la moral y
lasalubridad pblicas; en un estricto sentido, polida
es administracin. Sin embargo, el manejo del vo-
cablo es genrico y no designa una tarea propia o
autnoma.
Por su parle, Garca Oviedo y Martnez Use-
ros exponen W1 concepto ms acorde con la reali-
dad: polica es la accin para lograr un orden o
defender el que ya existe; sera por tanto un medio
para alcanzar un fin.
Para Sarria, la polica comprende todos losme-
dios que utiliza el gobierno, de carcter no represivo
es, por tanto, la previsi6n administrativa y es referida
fundamentalmente a losservicios pblicos.

181
Rafael Bielsa considera a la polica como "el
conjunto de servicios organizados por la adminis-
tracin pblica con el fin de asegurar el orden
pblico y garantizar la integridad fsica, y aun moral
de las personas, mediante limitaciones impuestas a
la actividad individual y colectiva de ellas".
Visto escuetamente, el concepto de polica se
presenta de una forma general que en concreto no
dice nada; pero, adems, como ya indicamos, el
concepto y la actividad han evolucionado, por lo
que de una manera breve mencionaremos su pro-
ceso y caractersticas.
Hasta el siglo 'IN. por polica se entendi la suma
de actividades o tareas del estado, pero a partir de
ese momento, se comienza a fragmentar el concep-
to, y las relaciones internadonales salen de este
campo; as, en el siglo XVIII, tambin adquieren su
autonoma la justicia y las finanzas; quedando en-
tonces, que la polica era entendida como todo acto
de la administracin pblica para el orden intemo,
lo cual trajo como consecuencia que dentro de su
mbito de validez especial el estado no tuviera
lmites, es decir, poda emitir las normas o coaccio-
nar a su libre albedro, con la conviccin de que las
medidas tomadas en razn de las necesidades y
conveniencias del propio estado y para el bienestar
de la nacin, en este estadio se advierte a la polica
ya como una labor del estado de la cual se encar-
gaba el ejecutivo.
Es en este mismo siglo que Juan Esteban Ptler
expone que "la polica es la suprema potestad que
se ejerce para evitar los males futuros en el estado
de la cosa pblica intema, y por tanto lapromocin
del bien comn no pertenece a la esfera de la
polica". Estas ideas cundieron rpidamente y fue-
ron aceptadas de inmediato, p o ~ ellas el estado
perda su poder ilimitado de actuar, reduciendo su
actividad solamente en donde se rompiera el orden
o la colectividad se enfrentara a situadones graves
o peligrara su integridad, en este momento seaban-
dona el concepto de estado autoritario para entrar
al estado liberal.
Es necesario hacer patente que si bien es cierto
que los lmites de la polica quedan reducidos a
guardar el buen orden y que se justifica su interven-
cin coactiva para evitar males o peligros, los me-
dios de los que puede hacer uso an son ilimitados.
Latrascedencia de estos pensamientos se tradu-
jo en que el actuar de los gobernados fuera en razn
directa de su felicidad, bienestar y progreso, y.sin la
intervencin del estado, y menos que ste hiciera
POLICA
acto de presencia con el poder coaccionador, pues
a l sto poda acudir para asegurar la libertad y la
seguridad; por tanto, emerge el sustento jurdico de
la polica y encuentra as tambin su base poltica,
que hacen que este concepto tenga sus rasgos
propios y pueda ser plenamente diferenciado de
cualquier otra tarea del estado. Sus notas distintivas
son las siguientes:
1 Su objeto era asegurar el bien jurdico de-
nominado derecho natural contra cualquier
alteracin que ste pudiera sufrir; en ese sen-
tido, restringa la libertad individual, ya que
esa proteccin por la naturaleza misma del
bien, se lograba aunque no se contara con una
legislacin especfica aplicable, en cuyo caso
se recurra a la coaccin;
2 Su posicin era eminentemente prohibitiva ya
que al limitar la libertad individual, lo haa
aplicando medidas de restriccin;
3 Esta tarea era encargada a la parte de la
administracin que se identificaba con el
poder ejecutivo;
4 La mayora de los autores establecan que su
objeto esencial era lograr la seguridad, la sa-
lubridad y la moral pblica; para otros autores
era alcanzar y mantener el orden de la colec-
tividad, y
5 Era una tarea que se significaba por la preven-
cin, y slo en caso de ser necesario se haca
uso de la represin.
Tales concepciones significaron un sensible avance,
porque la obtencin por parte del individuo, de los
satisfactores que le permitan lograr una existencia
plena, en otras palabras, su felicidad, realizacin,
confort, estabilidad, etc., provienen del interior mis-
mo del ser humano, de acuerdo con su pensamien-
to, y no le son o no le deben ser impuestos por
designios ajenos a l, por presin estatal o por
complacer a la sociedad, sino que el individuo
annonizar estos intereses o bienes para lograr el
equilibrio entre l y la colectividad. Es por tal motivo
que la polica se abstiene de intervenir para suscitar
o apremiar la correcta relacin de los seres huma-
nos, sino que se aboca a mantener el orden ya
existente, lo defiende y tutela con los medios a su
alcance, es decir, por medio de la coaccin, porque
ella acta sobre los efectos y no sobre las causas
que alteran al orden imperante.
Se puede observar que la nocin de polica ha
evolucionado, y no pensar que la misma se podra
pOLIcA
identificar con el trmino que se le designa y su
campo de accin de la antigedad con 10 que
actualmente se conoce como tal; el concepto no ha
terminado su evolucin, en razn del dinamismo
propio de la sociedad. Esimprescindible mencionar
que el error fundamental que se comete con el
concepto polica es asignarle la connotacin de
arbitrariedad o poder ilimitado, como en un princi-
pio se pensaba; por el contrario, esta nocin ha sido
superada ampliamente, aunque en nuestros das
an no se puede erradicar dicho prejuicio y tampo-
co la distorsin que sufre el concepto polica al que
inmediatamente se le asocia con represin o con
una fonna de crcel: concepcin sta errnea. Es-
peramos aclarar y puntualizar su finalidad, defini-
cin y lmites en el desarrollo del vocablo.
Los embates que sufre el concepto de polica,
aun desde un aspecto jurdico de regulacin y
limitacin a la libertad individual, han hecho que el
mismo entre en crisis, sobre todo cuando se le
identifica con los derechos naturales (se vio que en
su evolucin as se lleg a considerar, y an hoy
encontramos autores que lo entienden en ese sen-
tido), e ideologas polticas.
Se ha dicho que los bienes que fundamental-
mente protege la polica son la seguridad, la salu-
bridad y la moralidad pblicas; pero en menoscabo
del concepto que venimos comentando, 'se ha ex-
presado que, como cualquier bien, stos se encuen-
tran protegidos por el orden jurdico positivo, y no
es necesario crear una figura especial que asegure
bienes determinados, pues desde un punto consti-
tucional se reconocen y limitan las libertades indi-
viduales, por lo que es impropio considerar a la
polica como una nocin preconstitucional.
Por otro lado, asegurar que la actividad policial
es fundamentalmente de carcter prohibitivo es
falso, en razn de que existen mltiples disposicio-
nes de hacer, como la de vacunacin, la de instala-
cin de elementos de seguridad contra accidentes;
la de la colocacin en un lugar visible de los precios
y de las autorizaciones de rgano competente que
deben hacer los comerciantes; la de llevar la conta-
bilidad en libros ex profeso, etc., todas estas normas
son obligaciones positivas muy alejadas de las pro-
hibiciones, por lo que esta caracterstica de lapolica
no existe de manera constante, pues al hablar de
prohibicin tambin se tendra que hacer en el
sentido positivo: se remitira no ya al concepto de
polica, sino al ordenamiento respecto de la activi-
dad que se est regulando.
182
En este orden de ideas, encontramos, adems,
que una de las caractersticas atribuidas a la polica
es que su actividad est reservada a la administra-
cin pblica; sin embargo, actualmente no puede
decirse que dicha caracterfsca es privativa ni pre-
valece de una manera pura; en otras palabras, los
otros poderes de la unin tambin realizan activi-
dades que se podran considerar incluidas dentro
de este concepto, tal es el ceso aqul en que el
legislador integra comisiones [para la investigacin
de un asunto en particular, o las presentaciones de
algn servidor pblico (secretarios de estado, prin-
cipalmente) para explicar los asuntos de su compe-
tencia ante alguna cmara. El poder judicial
tambin realiza actividades que se podran catalo-
gar de polica, tales como la inspeccin de lugares,
la verificacin de actos, la guarda y la vigilancia de
bienes o documentos.
De lo anterior, se puede inferir que el concepto
de polica ya no es en exclusiva propia del poder
ejecutivo, sino que es aplicable a tareas efectuadas
por los tres poderes indistintamente, ya no slo en
su acepcin genrica, sino er atencin a la natu-
raleza misma de sus funciones. As tenemos que
el legislador emite normas de ese carcter,llamadas
leyes de polica, de lo que ha.obligado a hacer una
distincin y ahora se menciona polica y poder de
polica, tomando la primera concepcin como co-
metido exclusivo de la administracin pblica y la
segunda como la norrnatividad que elabora el le-
gislador; nociones stas las cuales abordaremos
posteriormente; sin embargo; se establece que esta
actividad ya no slo es ejecutiva, sino que ahora
debe tomarse como ejecutivo normativa, y no pue-
de concebirse que un mismo concepto encierre
tanto la creacin de normas en general como su
posterior ejecucin; es claro entonces que esta ca-
racterstica de exclusividad. de polica, correspon-
diente a la administracin pblica, tambin se
desvanece.
De esta manera, se profundiza an ms en lo
que se refiere al aspecto con que se inici la llamada
crisisdel concepto de polica: .el objeto que supues-
tamente tutela esta figura, y que tradiconalrnente
se haba centrado en la salubridad, la seguridad y
la morahdad pblicas, el cual segn 10expuesto, es
evidente que ya est rebasado, ya que aparecen un
sinnmero de bienes jurdicof protegidos, como la
paz, la tranquilidad pblica, la confianza en las
instituciones, el decoro pblico (aqu se estara en
presencia del cuidado de las buenas costumbres,

183
sin que esto todava se pueda considerar que haya
llegado a alterar la moralidad pblica, a ttulo de
ejemplo citarnos el no maltrato a los animales, la no
exposicin de cadveres de hombres prominentes
o de delincuentes famosos con fines de lucro, y en
el mismo sentido la no exposicin de sujetos con
defectos congnitos), la economa pblica (conside-
rada bien jurdico protegido, en lo referente a los
salarios, predos,los monopolios, las casas de bolsa,
el no acaparamiento, etc. Dada la situacin de
inflacin que vivimos, la preocupacin de los go-
biernos respecto de este ltimo rengln ha tomado
auge: su observacin se vigila y regula por los tres
poderes sin excepcin).
Lo expresado repercute directamente sobre el
concepto que venimos analizando, advirtindose
que el objeto tutelado est integrado no slo por
lo que tradicionalmente se ha venido consideran-
do, sino que se ha ampliado de una manera signi-
ficativa y, por tanto, no se puede utilizarel concepto
de polica desde un punto de vista tcnico jurdico,
sino que por el contrario, se podra pensar que esta
figura ha perdido su naturaleza y es usada como
sinnimo de lo llamado estatal coactivo.
Lo anterior ha permitido que algunos autores,
dada la amplitud del concepto y del objetotutelado,
hablen entonces de que lo que se protege es el
orden pblico, el bien comn o el buen orden. Por
lo que respecta al primero, este punto fue tratado
ampliamente en el vacaba respectivo y si bien es
cierto que el orden pblico est ntimamente ligado
al concepto de polica, es falso tratar de identificarlo
como el objeto tutelado por la polica, puesto que
de ser as se saldra del contextojurdico. Asimismo,
el orden pblico abarca al buen orden y, por tanto,
la mencin de este ltimo es innecesaria y repetiti-
va. Por lo que se refiere al bien comn, el mismo
constituye una figura cuyo estudio pertenece a la
filosofadel derecho, y sin profundizar en su anlisis
diremos que su contenido es muy amplio y que, por
10 mismo, se reducirla y perdera su esencia, situa-
cin inconcebible si lo ciramos a ser el objeto
tutelado de la polica. Esta posicin entraa, por
supuesto, que la nocin de polica seconvierta en
confusa, y se dificulte la posibilidad de encontrar
sus verdaderos valores, sus contenidos y su objeto.
Se piensa que lafalta o laimposibilidad de concre-
tar un objeto propio y determinado que caractericea
la polica, laconvierte en un concepto metajurdico,lo
que excluye a la polica del derecho. -
POLiCA
En otro aspecto, dentro de la llamada crisis del
concepto polica, se ha sealado como caractersti-
ca primordial la funcin preventivo represiva, lo
que permite mantener el orden establecido y que
otra parte del estado se preocupe de mejorar las
condiciones de vida y promover su estabilidad
(Agustn Gordillo).
Esta caracterstica ha sido el rasgo distintivo de
la polica desde el siglo XVlII; los autores la compar-
ten casi siempre, sin embargo, segn algunos en-
cierra una contradiccin.
Dicha contradiccin la explican de la manera
siguiente: toda sociedad constituida establece una
jerarqua de normas y principios para que se
pueda llevar una vida social aceptable, e impone
por razones de seguridad y equilibrio un orden, una
preocupacin constante de la misma sociedad con-
siste en que ese orden no se rompa, por el contra-
rio, se esfuerza por promoverlo; por tanto, cuando
se susciten perturbaciones o disturbios en el orden
establecido, la colectividad se une, y adopta medi-
das que en su momento pueden llegar a restringir
a las libertades individuales, en su afn de proteger
ese orden. Desde luego parte de la preocupacin
mencionada es procurar el mejoramiento de las
expresadas libertades.
La lucha constante por el mantenimiento y pro-
greso de la sociedad mediante el orden pblico, el
cual, no es algo esttico, e involucra en su conjunto
a toda la colectividad, lo que conduce a que la tarea
estatal se divida para as proteger a todos los valo-
res, y para evitar los males que se presenten por
cualquier circunstancia.
Enla defensa del orden establecido, las conduc-
tas de los seres humanos se unen para formar una
fuerza social que en su conjunto colabora pa-
ra evitar los ataques o perturbaciones que afecten
a ese orden.
En este contexto, la sociedad por s misma se
protege contra las posibles alteraciones que pueda
sufrir, que pueden ir desde simples opiniones hasta
acciones individuales, las cuales ameriten ser supri-
midas con el consenso de la poblacin: es decir, la
sociedad nos impone determinadas-conductas que
obligan a comportarnos de una manera especfica
O a abstenemos de realizar acciones que perjudi-
quen la buena marcha de la colectividad, buscando
con esto, no slo su mantenimiento sino su progre-
so. En este sentido, la promocin del orden pblico
y la prevencin de los peligros a que se puede
enfrentar, son tnninos que .por su naturaleza van
POllerA
ntimamente vinculados y son parte de la misma
actuacin de la sociedad y, JXJT tanto, el carcter
preventivo represivo que se le imputa a la polica
no existe, porque simplemente es lila manifesta-
cin de la sociedad en defensa de ella misma.
Como ejemplos se pueden citar la obligacin de
instalar servidos sanitarios, los awnentos salariales
obligados por la situacin econmica reinante, el
plantar rboles para mejorar el ambiente, el pago
de impuestos, etctera.
Finamente, a ttulo de conclUsin de lo que
algunos autores denominan la crisis del concepto
de polica, se establece que la polica no protege
valores jurdicos propios del derecho, no se mani-
fiestaexclusivamente como un conjunto de normas
prohibitivas, sino que tambin encierra disposicio-
nes de carcter positivo; se rechaza su reaHzacin
como nica de los rganos administrativos, pues es
notorio que esta tarea pertenece a los tres poderes,
y fundamentalmente se impugna que tenga un
objeto determinado, ya que con el orden jurdico
positivo se protege el orden pblico.
Lo anterior lleva ineludiblemente a algunos au-
tores, entre ellos a Agustn Gordillo, a pensar que
la nocin de polica debe suprimirse porque no
tiene sentido, contenido o caractersticas propias
que la distingan.
Con lo transcrito, tal pareciera que se ha estado
comentando acerca de un concepto que no tiene o
no debe tener relevancia en el mundo jurdico, y
que slo la costumbre o la mala informacin o una
deformacin cultural y acadmica han hecho que
el tnnino polica perdure como una institucin
jurdica que merezca atencin o estudio. Lo cierto
esque a pesar de la llamada crisisde este concepto,
no podemos erradicarlo del sistema jurdico y me-
nos dentro de nuestras instituciones de derecho
administrativo. porque si la crisis de este concepto
contiene afirmaciones que son valederas y que
reducen el alcance de la polica, no es posible
aceptar absolutamente todas sus aseveraciones, es
por eso que se hace necesario formular algunas
aclaraciones que nos permitan arribar a una con-
clusin objetiva acerca del tema.
En un principio, se manifest que lacrisisde este
concepto deba identificarse principalmente con los
derechos naturales o con las ideologas polticas
traducidas a normas jurdicas; esto, corno puede
advertirse, es incorrecto y slo en los inicios de la
evolucin del concepto polica (siglo xv) era admi-
tido, porque en ese estadio se incurra en arbitrarle-
184
dades; sin embargo, la misma trascendencia de esta
figura logr que se suprimieran los errores respecto
de la institucin, y permiti pensar que la crisis no
es en s del concepto p o l i ~ , sino que aqulla
pertenece ms bien a la revaloracin hecha a los
derechos humanos y su forma de asegurarlos, as
como a las crisis que sufren laS ideologas poltica');
por lo tanto, la tcnica jurdica que hace efectivo el
concepto de polida no sufre crisis, sino que es
perfectamente nonnaJ que su evolucin transforme
sus alcances y contenido.
Por otro lado. es necesario, como lo establece
Andrs Sena Rojas, no confundir el concepto de
polica con el de gendarme <> guardin de la paz
callejera, tambin denominado agente de polica;
ste se encuentra constantemente y en relacin
directa ron los grandes o pequeos problemas que
a diario existen en una poblacin, los cuales parece
ser que aumentan sustancialmente a medida que la
sociedad se vuelve ms compleja, y es mediante ese
contacto que el ciudadano entabla una comunica-
dn inmediata con dicho servidor pblico, pero de
ninguna manera engloba al tnnino polica, es ms,
se puede decir que solamente es una parte nfima
de 10que debe representarse como polica.
Conciuye Andrs Serra Rojas, exponiendo:
'La polia est constituida por un conjunto de
facultades que tiene el poder pblico, para vigilar y
limitar la accin de los particulares. los cuales den-
trodel concepto moderno de estado, deben regular
su actividad con los deberes y obligaciones que les
impone la ley, y se funda en una finalidad de
utilidad pblica."
Eneste sentido, se ha objetado que la polica no
es exclusiva de la administracin pblica, ya que la
parte reguladora o normativa, por naturaleza pro-
pia, pertenece al poder legislativo. Lo que corres-
ponde al poder ejecutivo es la fundn, operacin y
ejecucin de lo que se conoce como polia. No
obstante esta cuestin. se puede afirmar que esta
tarea es indivisible en dos concepciones, so pena
de llegar al absurdo de fraccioriar a cualquier accin
que emprenda el poder pblico; por otro lado, la
normatividad que realiza el poder legislativo nos
permite manejar a la polica dentro del margen que
establece el derecho, y as evitar los abusos y las
arbitrariedades que pudieran susdtarse en el ejerci-
cio de esta actividad.
Constreir el objeto tutelado de la polica a slo
tres aspectos: la seguridad, la salubridad y la mora-
lidad, significara una resbiccin de la actividad de
185
la administracin, lo que devendra perjuido de la
sociedad misma. Es por todos conocido que a
medida que las sociedades se vuelven ms comple-
jas, la administracin pblica tiende a acrecentar su
intervencin en los diversos rdenes; y sera absur-
do que tratndose de este concepto no lo hiciera,
ya que eso equivaldra a negar su evolucin y el
desarrollo de la administracin.
Asimismo, parece un error muy comn confun-
dir el concepto de polida con el de control estatal
coactivo, situacin sta que hay que aclarar, pues
se presenta con mucha frecuencia, y ocasiona que
toda actividad del estado se le califique de polica.
Attulo de ejemplo mencionamos a la secretara de
contratara y desarrollo administrativo a la que en
no pocas ocasiones se le identifica romo el prototi-
po de la polia y ms concretamente como polica
administrativa. Esto obviamente es falso: hemos
dicho que la tarea de la administracin pblica
aumenta todos los das, no por capricho o por
ansias de poder, sino en razn de las mltiples
necesidades que aqulla debe satisfacer en el cum-
plimiento de sus cometidos; en este orden de ideas,
no puede pensarse que todo lo que emprende la
administracin pblica lleva implcito el concepto
de polica, dado que sa no es su tarea fundamen-
tal, sino que es parte de su funcin, como tambin
lo es el control estatal. En el caso que nos ocupa, la
secretara tiene como misin precisamente "contro-
lar"la actividad de los empleados y funcionarios de
las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal, control ste que anteriormente a la
creacin de esta secretara era llevado casi exclusi-
vamente de modo interno por cada una de las de-
pendencias o entidades, sin que se le denominara
polia; era entonces, como lo es en la actualidad, en
estricto sentido, lUl control que debe existir de una u
otra forma sobre losactos de la administracin.
Debe entenderse que, para evitar caos dentro de
la administracin pblica, es indispensable tener un
control, el cual, como cualquier instrumento admi-
nistrativo ha evolucionado, y ha adquirido rasgos
propios que no pueden ser identificados con los de
polica; lo que sucede es que por la naturaleza
misma del control, nos pareceestaren presenda del
concepto polica, sin embargo, como tarea del pro-
pio estado de revisar sus actos, no se pretende crear
una polica, sino entender y supervisar los fenme-
nos que tienen lugar en el mbito de la administra-
cin pblica, a efecto de corregir las desviaciones o
fincar las responsabilidades correspondientes, en
POLICIA
este sentido el control de la administracin, inciden-
talmente toca lo referente al concepto polica, pero
no lo hace como finalidad, el propsito fundamen-
tal es el control, que en la mayora de las acciones
emprendidas no contempla la actividad policial, ni
atiende a esos principios.
Hay que delimitar perfectamente los campos de
accin del control administrativo y el concepto de
polica, el primero se justifica en razn de la propia
administracin y en poder revisar sus actos y no en
la limitacin de las garantas individuales a las que
atiende en lUl aspecto, la polica.
Con respecto al concepto que nos ocupa, a fin
de proporcionar una amplia gama de sus matices,
nos tendremos que remitir a la postura que se tiene
en otros pases. EnAlemania, el concepto de polica
se sustenta sobre la coaccin en un nivel de subor-
dinacin en que se hallan los particulares frente al
poder del estado; es decir, el Indlvduo acata la
autoridad, como sbdito, al poder suprerno (gobier-
no), pero esto puede nevar a pasar por aIio los dere-
chos humanos y las libertades de los gobernados.
La concepcin de polica que se tiene en Euro-
pa, especialmente en las doctrinas francesa e italia-
na, es restringida y se le denomina narrow, que
atiende a la idea tradicional tripartita de seguridad,
salubridad y moralidad, que como hemos adverti-
do ya est muy superada porque ahora se atiende
al cumplimiento de muchos fines.
Por su parte, la doctrina estadounidense supri-
me todo lo que en la nocin se relacione con el
orden pblico, en razn de la privatizacin que
impera en su pas. Atendiendo no slo la seguridad
de las personas contra _las vas de hecho, los ele-
mentos tradicionales del concepto de polica (segu-
ridad, salubridad y moral), sino que adems el
llamado police power tiene en cuenta a las normas
protectoras en materia econmica, su regulacin y,
en general, a cualquier circunstancia que ataa al
beneficio del individuo en sus diferentes aspectos,
como el econmico, social, poltico, etctera.
Enmrito de lo expuesto, podemos afirmar-que
el concepto de polica est muy lejos de su extin-
en, como llegaron a pensar algunos estudiosos.
Es en este momento que podemos definir la
polia con la idea que da Marceno Caetano: ''la in-
tervencin administrativa de la autoridad pblica
en el ejercicio de las actividades individuales sus-
ceptibles de hacer peligrar intereses generales, te-
niendo por objeto evitar que se produzcan, amplen
POLICfA
o generalicen los daos sociales que las leyes pro-
curan evitar".
Enel ejerciciode lapolicao del poder de polica,
se debe entender que ste afecta a la esferajurdica
de los particulares y que para lograr sus fines debe
reglamentarse, sin que el derecho que va a ser
normado cambie su esencia o naturaleza, a efecto
de que su ejercicio se proteja de manera legal Y.por
tanto, no se limite arbitrariamente.
Las consideraciones que se formulan, surgen en
razn de que esa reglamentacin posee una base
primordialmente constitucional y en lasdisposlco-
nes de ella derivadas, dicha reglamentacin debe
tener corno finalidad preservar el orden pblico y
regular los actos que realiza el estado por motivos
de inters pblico.
No se puede precisar el alcance de las dspos-
dones de polica, sin que se dejen de atender los
derechos subjetivos individuales, ya que la pauta
del peder de polia es limitar al campo de accin de
los particulares por causas de inters pblico (siem-
pre prevalecer sobre el inters individual, el gene-
ralo pblico), que el estado pretenda lograr; desde
luego que siempre habrn de respetarse las garan
tas individuales o lmites constitucionales, as como
la dignidad humana.
Dentro de nuestra carta magna se encuentran
disposiciones de polica; de manera enundativa se
puede mencionar: polica de reunin y asociacin,
de la libre manifestacin del pensamiento, de libero.
tad de trnsito, de inviolabilidad de correspondencia;
de inviolabilidad de personas, familia, domicilio,
papeles y posesiones; econmica; educativa, indus-
trial, de cultos, de extranjeros, fiscal, sanitaria, de
guerra, de trabajo, legislativa, federal, estatal, mu-
nicipal, etc. Esta enumeracin no es exhaustiva,
porque como se ha visto, la polica es una parte de la
tarea del estado, y ste realiza un sinnmero de
actividades, una de las cuales es precisamente la
polia.
Como conclusin, se puede conceptuar que
polica es toda actividad estatal para verificar que
los particulares aJmplan sus obligaciones de dere-
dio pblico.
Bibliografa recomendada
ACOSTA ROMERO, Miguel y M..-..RliNf2. MORAlES, Rafael,
"Poltica administrativa, poderes de polica y faculta,
des de polica", Revista de la Facultadde Deredva de
Mxico, nms. 93-94. Mxico, 1974.
BIELSA, Rafael, Derecho administrativo, t. IV, 6a. ed., La
Ley, Buenos Aires, 1965.
186
BoQUERA Oliver, Jos Mara, Derecho administrativo, vol.
1, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administraci6n
Local, Madrid, 1979.
CAETANO, Marcello, Manual de dlreito administrativo, 7a.
OO., Coimbra, Lisboa, 1965.
CANASI, Jos, Derecho adminfstr9liuo, vol. m, Depalma,
Buenos Aires, 1976.
-, Poder de po/ida y cuestiones d ~ jurisdiccin, Depalma,
Buenos Aires, 1963.
DIEZ, Manuel Maria, Derecho administrativo, t. 11, Blbllo-
grafa Omeba, Buenos Aires, 1965.
DROMI, Jos Roberto, Derecho administrativo econmico,
t.1, Astrea, Buenos Aires, 1980.
DlNERGER, Maurice, Introduccin a la poltica, 6a. ed.,
Artel, Barcelona, 1980.
FlOR/NI, Bertolom, Derecho administrativo, t. 11, 2a. ed.,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976.
FORS1HOFF, Emest, Tratado de derecho administrativo,
Sa. ed., Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1958.
GARCfA OVlEDO, Carlos y MARliNE;z llsEROS, Enrique, De-
recho administrativo, t.1II, 9a. ed., EISA, Madrid, 1968.
GORDIU.O, Agustn, "La crisis de 'la nocin del poder de
polica", Revista Argentina de Ciencia Poltica, ao 1,
nm. 2, Buenos Aires, 1%1. I
JIMNf2. NIETO, Juan Ignacio, Polticay administracin, 2a.
ed., Tecnos, Madrid, 1977.
MAR1ENHOfF, Miguel S., Tratado de derecho administrati
va, t. 11, 2a. ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1975.
PRAn FAlRCl-IILD, Henry, (ed.), Dicc1onario de Sodologa,
4a. reimp., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1971.
ROllAND, louis, Prds de droit; administratif, 9a. ed.,
Dalloz, Pars, 1947.
SARRIA, Eustorgio, Derecho admin'strativo,3a. ed., Temis,
Santa Fe de Bogot, 1957.
SERRA ROJA'5, Andrs, Derecho administrativo, t. 11, 12a.
ed., Porre, Mxico, 1983.
VEDEL, Georges, Derecho administrativo, Aguilar, Madrid,
1980.
POLIcA ADMINISTRATIVA Como se ha tratado
en el vocablo correspondiente, el concepto de po-
l'ca tiene un sentido muy amplio, y segn se ad-
vierte, podra hablarse en diversos sentidos' sin
embargo, es importante que s ~ distinga a la polca
judicial de la administrativa. En principio, la prime-
ra forma parte de la segunda, y mediante sus defi-
niciones se precisarn sus diferencias.
Lapolica judicial es una corporacin encargada
de investigar y perseguir los delitos, para poner a
los individuos presuntamente
I
responsables, a ds-
posidn e \05 au'tonaes competentes, a fin de
que se les consigne y se les siga el proceso corres-
pondiente.
187
Rafael Bielsa dice: "Polica administrativa es la
accin directa que el estado realiza para proteger.
preventiva y represivamente, la integridad fsica de
las personas y de las cosas, en el orden moral y
de la economa pblica en lo que pueda afectar
inmediatamente a las primeras. Ese orden es un
presupuesto de existencia de la propia administra-
en pblica."
Como se advierte, la diferencia es esencial, pues
mientras que la judicial se refiere primordialmente
a los delitos, la administrativa trata de conservar el
orden pblico. Aparte de lo apuntado, una sera el
gnero (administrativa) y la aba la especie (judi-
dal); sin embargo, se mantienen estrechas relacio-
nes entre ambas policas, tanto por su finalidad de
preservar el orden establecido, porque corno las
acciones que cada una desarrolla ayudan al descn-
volvimiento de la otra.
Por otro lado, se puede entender el trmino
polica administrativa en dos sentidos: aquel que
significa al personal que realiza la accin de preven-
cin o represin, y que, como ya se aclar, es el
ms utilizado en el lenguaje corriente; pero que
constituye una equivocacin. Es preferible que se
denomine a estos agentes como personal de poli-
ca. Desde luego, nunca en su sentido lato, genrico
o especfico de polica administrativa y menos iden-
tificarlos con sta, porque ya se vio, ellos son slo
una parte, quiz la ms identificada, pero no son la
totalidad ni representan la ms importante.
En el sentido jurdico, se debe designar a la
policaadministrativa, como la actividad de vigilan-
da que realiza el estado. Aqu se encuentra la
esencia del concepto polica y de manera especial
la de la administrativa. A pesar de pecar de reitera-
tivos, debemos entender claramente que la polica
administrativa es una actividad estatal que no pue-
de ser identificada con el control ejercido por el
estado sobre s mismo, ni tampoco con el personal
de polica en cualquier aspecto, porque este perso-
nal puede ser no el agente que nos detiene en la
calle o que porta uniforme, placa o armas, sino
aquel que revisa o vigila documentos, cifras, hace
clculos, inspecciona artculos comerciales, etc., y
no necesariamente porta uniforme o armas, tal vez
nunca est en contacto con el particular, porque su
funcin no es represiva sino de vigilancia; no por
eso no se le puede dejar de identificar como un
elemento de la polica administrativa; por ejemplo:
un auditor fiscal de la secretaria de hacienda y
crdito pblico, el verificador de precios de la Pro-
pOLIcA. CLASIFICACiN CONSTITUCIONAL
curadura Federal del Consumidor, el agente del
servicio nadonal migratorio de la secretara de go-
bernacin, el verificador de la contaminacin de la
secretara competente, etctera.
Manifestaciones de la polida administrativa. Se
han estudiado la polica y la polica administrativa,
exponiendo los matices que presentan estos con-
ceptos, y del anlisis hecho se colige claramente que
la gama en que se desenwelven sus actividades
puede ser casi infinita.
Lasmanifestaciones de la polica administrativa
son tambin incontables, porque se tendran que
estudiar todas las disposiciones administrativas
que se encaminen a limitar la libertad de los gober-
nados con motivo del mantenimiento del orden, la
seguridad, la economa, la tranquilidad, la morali-
dad, la salubridad, etc., es decir, en casi todos los
mbitos de la vida humana, porque prcticamente
en todos sus aspectos existen disposiciones de po-
lica que atienden al bienestar de la colectividad, y
cuyo objeto es permitir el mejor desarrollo de la
sociedad. A manera de ejemplo, podemos exponer
una enumeracin de estas manifestaciones a las
que se les ha denominado polica administrativa
especial, porque la materia sobre la que tienen
competencia es especfica (lo cual no implica que
existan diversas policas administrativas, sta es
slo una: es el gnero, pero en un afn clasificatorio
yen la bsqueda de la especializacin de las mate-
rias, se le ha dividido para su anlisis y estudio
acadmico as tenemos);
1 Polica fiscal;
2 Polica aduanera;
3 Polica migratoria;
4 Polica de salubridad;
5 Polida de la propiedad;
6 Polica de cultos;
7 Polida de precios;
8 Polica agraria;
9 Polica del trabajo;
10 Polica de industria y comercio;
11 Policia de prensa;
12 Polica funeraria;
13 PoliCa patrimonial;
14 Polica minera, y
15 Polica ecolgica.
Bibliografa recomendada: vase en Polica.
POLICA. CLASIFICACiN CONSTITUCIONAL Para
la cor>.stitucin poltica federal mexicana, la polica
POLICrA JUDICIAL
se contrae a cuerpos represivos; esto es, no se refiere
a ena como actividadde vigilancia general, sinocon-
cretamente, y ello de manera indirecta, a la polia
preventiva, polica judicial Ypolia militar.
Polica y JX>lIcfa administrativa.
POLlCrA JUDICIAL Conjunto de servidores pbli-
cos, bajo las rdenes del ministerio pblico (procu-
radura general de justicia), que tiene como
facultades la investigacin y persecucin de los
delitos, bsicamente.
PoUca administrativo.
POLlCrA PREVENTIVA Cuerpo de servidores p-
blicos (generalmente de carcter local o municipal),
que tiene facultades para cuidar la tranquilidad en
la va pblica (calles y parques). No debe confun-
dirse con la actividad total de vigilancia del poder
ejecutivo, ni pretender que tiene asignada compe-
tencia para investigar y perseguir delitos, pues sta
le corresponde a la polida judicial.
PolleEay po/jefa administrativa.
POLrTICA ADMINISTRATIVA Poltica estatal y
administrativa.
POLfTICA ESTATAL Y ADMINISTRATIVA Poltica
viene del latn politicus y del griego politik, es una
ciencia social, que en ocasiones ha sido identificada
con el derecho poltico. Su objeto de estudio son
las leyes o los fenmenos dentro de los que se
desarrolla la vida del estado, su nacimiento, su
marcha, sus tareas; ya como unidad bsica se habla
de su organizacin y funcionamiento, de la poltica
estatal para el logro de sus cometidos.
Henry Pratt Fairchild. define a la poltica,
como "teora, arte y prctica del gobierno". En este
sentido, las circunstancias que se presentan en el
tiempo de lavida de los pases juegan un papel muy
importante, histricamente los fines del estado va..
ran de acuerdo con las condiciones prevalecientes
en un momento detenninado, as a veces es la
defensa nacional, la conservacin del territorio, la
salud de la poblacin, otras pueden ser de ndole
subjetivo como la defensa religiosa, el ideal demo-
crtico, la tradicin, etc.; pero actualmente se pien-
sa que la economa nacional y la poltica socal son
los factores que mueven principalmente las tareas'
del estado.
188
Desde una perspectiva que, acaso, permite de-
finir mejor el punto, decimos que poltica es una
fonna de gobernar, de atender el sistema de gobier-
no adoptado por una nacin, por supuesto siempre
velando por los intereses propios de la sociedad
tanto en el aspecto interno como en el externo, lo
que se logra cuandose sigue un procedimientopara
la solucin de los problemas en general, o se aplica
en especial, a cualquier dificultad; en este sentido,
la poltica significa la orientaCin, la direcdn, las
prioridades que el poder ejecutivo y que en ocasIo-
nes el poder legislativo dan a lb tarea de la admnis-
trad6n o del estado. I
La manifestacin de estas ectvdades toma for-
ma mediante el acto poltico. por el cual se crean o
imputan efectos jurdicos, sociales o econmicos a
los gobernados, sin que stos puedan reaccionar de
fonna jurdica contra tales actos. para evitarlos o
tratar de invalidarlos; slo la ley podr destruirlos,
pero esto es tul efecto que alcanza a cualquier acto.
Sin embargo, la misma ley confiere fuerza a los
actos polticos, toda vez q u ~ stos encierren un
inters pblico. la seguridaddel estado o de sus
nacionales y se relacionen ditectamente con el or-
den pblico (vase); razn para que los gobernados
acaten las medidas que de esta fonna se dicten. sin
que importe su regulacin jurdica, porque lo tras-
cendental es lograr los objetivos del bienestar o de
la seguridad que pretende alcltnzar el estado.
En esa medida, las polticas del estado adquie-
ren una detenninacin objetiva y material de bene-
ficio de la sociedad, de ah que tengan una fuerza
y calidad jurdicas, por tanto, es vlido el razona-
miento de que la tarea poltica es un actuar orien-
tado para el logro de los fines estatales, basado en
los principios de justicia y seguridad para propiciar
una vida mejor de la colectividad, es por eso que
su especial poder jurdico deviene de propsitos no
jurdicos y que ms bien son metajudicos.
En las consideraciones hechas, estriba la com-
plejidad de la poltica estatal ,oestadual, toda vez
que su valoracin es subjetiva, ya que depende de
los criterios aplicados por el g9bernante en tumo y
de las circunstancias sedales que se presentan en
un momento detenninado.
Con objeto de entender la poltica estatal, es
necesario COnocer sus orgenes y las teoras sobre
lasque se basa el actuar del estado para el logro de
sus nes, a ese efecto recurrimos a Georges Vedel.
quien expone que en un prncpo los actos de
gobierno (identificables con 1;;'1 poltica estatal, que
189
es nuestro tema), tenan como finalidad no ser
incluidos dentro de la esfera de control que corres-
ponde al poder judicial y al legislativo, e incluso por
la administracin misma, ya que estas decisiones
tenan un carcter de poltica general del estado y
por consiguiente no era posible someterlas a con-
troles jurisdiccionales.
Posteriormente, s610 determinadas dedsiones
. eran excluidas del control jurisdiccional, pero te-
nan que ser justificadas plenamente por razones
poderosas de estado.
En da, los autores abrigan serias dudas acerca
de tales determinaciones, pues no debe haber nin-
gn' acto o ninguna medida que escape a un con-
trol, por mnimo que ste sea, ya que de lo contrario
se afectara el orden [urdco, No obstante lo ante-
rior,la seguridad del estado ha prevaleddo. Acerca
de esta posicn se han desarrollado varias corrien-
tes, a ese respecto se puede comentar que:
1 Lo concerniente a la "alta poltica" no admite
controlo recurso alguno, porque su mvil es
poltico, se debe entender por esto los asuntos
directamente atendidos por el gobernante;
por fortuna esta idea se ha ido desechando, y
la administracin, aunque lentamente, ha de
responder de sus tareas ante un juez; situacin
que no se presentaba en el siglo XIX por lo que
fcilmente se llegaba a arbitrariedades o
abusos por parte de los gobernantes, y
2 Abandonada la razn de la "alta poltica" o del
mvil poltico, se tena la labor de establecer
control sobre todos los actos de la adminis-
tracin lo cual no parece posible todava; por-
que la configuracin misma del estado y sus
tareas, hacen que pueda prevalecer su poder;
as se habla que no debe haber control sobre
ciertos actos, no tanto por su mvil poltico,
sino por la naturaleza intrnseca del acto, es
decir, es de tal magnitud e importancia el acto,
que se convierte en una razn de estado y, por
tanto, se encuentra relacionado ntimamente
con la supervivencia del mismo estado.
Por otra parte, se hace mencin que los actos de
gobierno son de naturaleza mixta, porque existe
una relacin que interesa al poder ejecutivo tanto
como el legislativo, de esta manera habra que
hacer la distincin entre los actos administrativos,
los cuales por supuesto s tienen control.
Es, por tanto, necesario que se haga una lleta
precisa de los actos de gobierno que por su natura-
PDLfTICA ESTATAL Y ADMINISTRATIVA
leza escapan al oontrol jurisdiocional, esta lista po-
dra ser elaborada mediante la jurisprudencia o
bien ponnenorizarla en Jos textos legales, porque,
y ya se dijo anterionnente, nada est sobre la ley,
y sta puede establecer la regulacin de la denomi-
nada poltica estadual, ms no su control.
Como ejemplo de esta enumeracin, podramos
citar losactos de relacin entre lospoderes de launin,
las relaciones internacionales que neva a cabo el
ejecutiVo, las medidas de orden interior como la
salubridad, la educacin y la cultura, claroest, en su
orientacin o direa:i6n, no en su esenda misma.
En los ejemplos apuntados, vemos cmo una
iniciativa de ley presentada por el ejecutivo no
puede ser objetada por los particulares, as como
las medidas de seguridad o de paz interior no son
atacables por sto'), en virtud de su naturaleza.
En esta breve referencia al nacimiento de los
actos de gobierno o poltica administrativa, se ob-
serva que aunque se quiera lograr un completo
control, ya sea jurisdiccional o legislativo, no es
posible; ello en virtud de las circunstancias que en
un momento detenninado se presentan, porque lo
subjetivo del actuar del gobernante en tumo le
pennite exponer tul inters superior, en este caso el
colectivo, para dictar la lnea que debe tomar su
administracin de fonna general o sobre ciertas
ramas en especial, entendiendo estos razonamien-
tos en aras del inters pblico.
Sin embargo, es preciso dejar establecido que la
poltica estadual (o estatal mejor dicho) no se refiere
a ecconee autnomas ni fuera del derecho, por el
oontrario, la tarea misma del estado debe ser justi-
ficada y plenamente aceptada en un marco jurdico e
institucional por la oomunidad, por lo tanto sus actos
son y deben ser regidos por el derecho pblioo.
Conforme a las ideas que se han esbozado, se
estara en la oorriente doctrinaria que sustenta la
opinin de que las acciones de gobierno no son en
estricto sentido, funcin administrativa, sino que lo
son en sentido amplio. La valoracin realista, de
poltica, en donde se aplican tcnicas y normas para
la asignacin unilateral de prioridades, de acuerdo
con lo que los gobernantes hayan captado de las
demandas de .la colectividad, y en esa apreciacin
subjetiva basarn su poltica y sta se tendr que
hacer por sectores, para de esa manera, ofrecer de
una mejor manera los bienes y servicios, por esa va
se puede hablar de poltica educativa, sanitaria,
agraria, fiscal, industrial, econmica, etc.,y lajerar-
quizacin de estos rubros o estas materias se har
pOLTICA ESTATAL Y ADMINISTRATIVA
con criterios subjetivos que, insistimos, son del
gobernante, pero esta subjetividad no debe tomar-
se como arbitrariedad, sino en razn de una visin
de lo que necesita el pas.
La valoracin que mencionamos acerca de las
necesidades del estado va en estrecha relacin con
los niveles de gobierno {federal, estatal y munici-
pal), Jos partidos polticos. los grupos de presin. los
factores reales de poder y todo conglomerado que
influya para que se provea al encargado de delinear
la poltica, los elementos necesarios para realizar su
labor; nos referimos al encargado, porque como se
ve,la poltica estatal tiene muchos rubros y en cada
lU10 de stos se encuentra un encargado o titular;
en nuestro pas podemos citar a los secretarios de
estado (en el nivel federal), quienes tienen la misin
de conducir en sus respectivas ramas las reglas
marcadas, pero la responsabilidad recae directa-
mente en el jefe del ejecutivo, puesto que l asume
la orientaci6n general que se le imprimir a la
poltica estatal.
Lo anterior no implica que los secretarios de
estado no tengan responsabilidad; la tienen, pero
es con respecto a su superior jerrquico (excep-
cionalmente, la habr, previa declaracin legisla-
tiva de procedencia), porque. adems, con base
en su actuacin, y en la informacin y desarrollo
de su despacho, es como el presidente puede
formular su plan de accin, tomar las medidas
pertinentes, lograr el avance deseado o rectificar
su poltica.
Nos hemos referido al nivel federal, por ser ste
quien tiene la competencia para fijar la poltica del
pas; pero guardando las proporciones, en cada
nivel de gobierno, se pueden trasladar los concep-
tos y teoras aqu expuestos.
Es el momento de recapitular y exponer un
concepto de poltica estatal o administrativa, la
cual se entiende como laorientacin o directriz que
le dan los responsables del gobierno a la actividad
del estado.
En este aspecto, la poltica administrativa o es-
tadual fijar el rumbo, la tendencia, de acuerdo con
el criterio personal del gobernante en turno -aten-
diendo a las circunstancias que se presenten en un
lugar y tiempo determinados- a la actividad de
un estado, y siempre con base en el inters de la
colectividad.
De lo anterior se desprende que no se trata de
afectar la esfera jurdica de los particulares, puesto
que 10 que se busca es el mejoramiento de la
190
sociedad, la conservacin de la paz, el orden inter-
no, la salubridad, el estado de derecho y, en una
acepcin ms amplia, lograr los fines estatales.
Enlos programas de estud]o de la UNAMaparece
poltica estadual y poltica administrativa, como si
se tratara de dos conceptos diferentes, criterio que
nosotros no hemos manejado, por las siguientes
consideraciones pensamos que es lU1 solo concep-
to. Quienes sostienen que son dos conceptos distin-
tos, argumentan que su diferencia radica en que
poltica estadual es dreccn e impulso, y poltica
administrativa es la accin complementara y su-
bordinada; y que, por lo tanto, responden a fines
distintos. Ellono es contundente, porque no se trata
de dos categoras jurdicas diferentes o complemen-
tarias, sino de sinnimos, ya que tienen los mismos
principios y elementos, son esencialmente iguales;
tal vez con fines didcticos pens en separarlas,
lo que ha creado confusin, porque si se pensara
de esta manera, cualquier concepto sera factible de
desmembrarse, pudiendo llegar al absurdo de en-
contramos con polticaejerotiva, legislativa, judicial,
administrativa, municipal, colonial, delegacional,
etc., como categoras autnomas.
Biblografia recomendada: en Polica.
PRESCRIPCiN La prescripcin es un medio de
adquirir derechos o liberarse de obligaciones por el
transcurso del tiempo, conforme a las modalidades
que fije la ley. Esta figura tiene apllcadn en derecho
administrativo a propsito del acto cuya extindn por
medios excepcionales se viene describiendo, por
ejemplo, en materia fiscal.
Consideramos que la imprescriptibilidad no es
atributo del acto administrativo: debe fijarla expre-
samente la ley. En caso de que el texto legal sea
omiso respecto a la prescripcin, se estar a la
supletoriedad del derecho comn.
PRESIDENCIA DE LA REPBLICA En Mxico se
denomina as a la oficina deljefe del poder ejecuti-
vo; Y. por extensin, al conjunto de las diferentes
unidades administrativas de .epovo con que cuenta
el presidente. De ninguna manera es admisible
calificara la presidenda de 10 repblica como una
dependencia centralizada de la administracin p-
b\1cafedera\: '\)U'25 \-a)cio.\utcle. no"PUede
subordinada a ella misma.
.. Centrafizadn administrativo.
.-
191
PRESIDENCIAL, RGIMEN A diferencia del siste-
ma parlamentario, esta forma de gobierno se cerac-
teriza porque la hegemona poltica del estado ya
no recae en una asamblea, sino en un solo hombre
al que el pueblo elige, ya sea de manera directa o
por intennedio de representantes y al que se le ha
denominado presidente.
Lasexigencias propias de la dinmica del estado
contemporneo, implican que el orden jurdico, en
tul sistema presidencial, otorgue a su titular faculta-
des discrecionales que le permitan afrontar con
solvencia la problemtica socioeronmica impe-
rante en su pas.
PRESIDENTE DE LA REPBLICA El poder ejecu-
tivo federal en Mxico se deposita en una sola
persona, que es el presidente de la repblica; los
entes o dependencias que se estructuran nrneda-
tamente bajo su mando, configuran la administra-
cin centralizada de la federacin, sta tendr a su
cargo los negocios del orden administrativo de
jurisdiccin federal.
Requisitos para ser presidente. Losaris. 82 Y83
de la constituci6n poltca establecen los requisitos
para ser electo presidente de la repblica:
1 Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en
pleno goce de sus derechos, hijo de padre o
madre mexicana y haber residido en el pas
un mnimo de 20 aos;
2 Tener treinta y cinco aos cumplidos el da de
la elecci6n;
3 Haber residido en el pasdurante todo el ao
anterior al da de la eleccin;
4 No pertenecer al estado eclesistico ni ser
ministro de algn culto;
5 No estar en servicio activo, en caso de per-
tenecer al ejrcito, seis meses antes del da de
la eleccin;
6 No ser secretario o subsecretario de estado,
jefe o secretario general de departamento ad-
ministrativo, procurador de la repblica, ni
gobernador de algn estado a menos de que
se separe de su puesto seis meses antes de la
eleccin, y
7 No haber desempeado el puesto de presi-
dente, electo popularmente, o con el carcter
de interino, provisional o sustituto.
El presidente de la repblica como funcionario
poltico y administrativo. Establecer la diferencia
PRESUPUESTO DE EGRESOS
que indica el encabezado de prrafo, es entrar en
el mbito de otra aeja polmica, que gira en tomo
a qu es poltica y qu es administracin pblica y
cun enlazadas estn la una con la otra. Polmica
que no es el caso resear aqu.
Segn Ro. E1lzondo, el aclo poltico o de go-
bierno es. esencialmente, una modalidad del acto
administrativo. ste es el enunciado de una de las
dos tesis sobre la cuestin aqu planteada. La otra
posicin indica que no toda la actividad de la
administracin pblica se traduce en actos adminis-
trativos jurdicamente regulados, sino que existe
una larga serie de supuestos extranormativos en el
accionar del jefe del ejecutivo y de sus auxiliares.
E presidente de la repblica como funcionario
administrativo, es el jefe superior de toda la adm-
nistraci6n pblica federal, y por ello se encuentra
en la cspide de la pirmide jerrquica.
Como funcionario poltico, el presidente es jefe
de estado y jefe de gobierno. En nuestra realidad
poltica, tiene un enorme poder y variadas activida-
des en numerosos aspectos de la vida nacional
(Jorge Carplzo). .
Bibliografa recomendada
CARPlzo, Jorge, El presidencialismo mexfcano, 2a. ed.,
Siglo XXI, Mxico, 1979.
FRAGA, Gabino, Derecho admlnlstratluo, 25a. ed., Porra,
Mxico, 1986.
Ley Orgnloo de la Admlnlstrad6n PblIca Federal.
MORENO RODFdcUEZ, Rodrigo, La oomlnlstrad6n pblica
federal en Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdl-
cas, l1'IAM, Mxico, 1980.
Rfas EUZONDO, Roberto, El ado de gobierno, Porre,
Mxico, 1975.
Facultades del presidente de la repblica y presidenda
de 'a repblica.
PRESUPUESTODE EGRESOS El presupuesto de
egresos es una decisi6n del 6rgano legislativo que
permite a la administracin pblica usar los recur-
sos monetarios del estado durante un ao fiscal.
Segn la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal, "el presupuesto de egresos
de lafederad6n ser el que contenga el decreto que
apruebe la cmara de diputados, a inidativa del
ejecutivo, para expensar. durante el periodo de un
ao a partir del 1 de enero, las adiuidades, lasobras
y los servicios pblicos previstos en los programas
a oorgo de las entidades que en el propio. presu-
puesto se sealen ",
PRESUPUESTO DE EGRESOS
La mayora de las definiciones de la voz presu-
puesto induyen egresos e ingresos estatales, de ah
que no sean adaptables de manera automtica a
nuestro sistema, en el que se emplea nicamente
para designar a las erogaciones.
Rafael Bielsa define el presupuesto diciendo
que es "unclculo legal de ingresos y gasto pblicos
autorizados para ser realizados en un periodo ad-
ministrativo financiero".
Lasnotas esenciales del concepto de presupues-
to son:
1 Es un acto del poder legislativo. En nuestro
caso, de la cmara de diputados, en el presu-
puesto federal;
2 Contiene una autorizacin a la administracin
pblica para que sta utilice los recursos pe-
cuniarios que se recauden; es decir, la admi-
nistracin pblica s6lo podr erogar las
cantidades que le hayan sido autorizadas me-
diante el presupuesto y de conformidad al
rnismo,y
3 Est limitado, en el tiempo, a un ao fiscal, el
cual en nuestro pas corresponde al ao calen-
dario (1 de enero al31 de diciembre].
El estado realiza gastos a efecto de cumplir con sus
cometidos o atribuciones, los cuales lleva a cabo de
conformidad al documento legislativo que lo auto-
riza para ello, dicho documento es llamado presu-
puesto de egresos, y est encaminado a satisfacer
las necesidades comunes de la poblacin, repre-
senta, por otra parte, un importante instrumento
para orientar la actividad econmica nacional: au-
mento o contracdn de las inversiones, generacin
de empleos, influencia en la atenuacin o incre-
mento de la inflacin, fomento a la produccin y
comercializacin privadas, etctera.
En Mxico, el monto del presupuesto es de tal
volumen para 1995, que representa 32% del pro-
ducto nacional bruto, aproximadamente.
En virtud de que los dineros pblicos son, ante
todo, peculio aportado por los gobemados, el uso
correcto que haga de ellos la administracin debe
ser el punto central del derecho presupuestario; de
lo contrario, esta disciplina carece de sentido.
Origenes del presupuesto. Quiz el origen del
presupuesto, como lo conocemos, aparece en el
derecho ingls, cuando el parlamento le impone
limitaciones a la actividad gubernamental del mo-
narca.
192
En el siglo XIX y a principios del xx, la idea se
desarrolla en torno a la autonzacn que implica el
mismo presupuesto para que la administracin gas-
te los dineros pblicos. Ms adelante se percibe la
influencia que el presupuesto ~ j e r c e en la economa
nacional, as como en el logro de los fines estatales.
En la actualidad, y dado el desarrollo de la
planeaci6n y del presupuesto por programas, no se
concibe la actividad presupuestaria sin que est
debidamente ligada a los objetivos sociales del
estado y a la orientacin econmica de las tareas
de la comunidad. I
Enel conceptopresupuesto, se pueden conside-
rar tanto los ingresos como los egresos pecuniarios
del estado. En este sentido, lo consideran la legisla-
cin y doctrina de diversos pases. En Mxico, esa
expresin se ha reservado tradicionalmente a los
egresos.
Se habla, tambin, de presupuesto de egresos,
PJr un lado, y presupuesto de ingresos, por otro.
Tarnpoco esta dicotoma es 'utilizada en nuestras
doctrtna, legislacin o prctica administrativas.
Algunos tratadistas distinguen entre presupuesto
financiero y presupuesto econmico; el primero
corresponde al documento jurdico que autoriza el
empleo de los ingresos estatales y el segundo est
referido a una actividad mS amplia proyectada
hacia las metas previstas en kl plan de desarrollo
socioeconmico.
I
Naturaleza jurdica. El presupuesto constituye el
instrumento jurdico que va a permitir a la adminis-
tradn pblica erogar las cantidades necesarias
para cubrir los gastos pblicos y atender las necesi-
dades colectivas, de acuerdo con la jerarquizacin
que de stas se haya hecho.
Enalgunos pases, el presupuesto se refiere tan.
to a ingresos como a los gastos del poder pblico
(Venezuela, por ejemplo); sin embargo, en nuestro
pas el presupuesto est siempre referido a los
egresos.
Se ha polemizado profundamente acerca de la
naturaleza jurdica del presupuesto de egresos; a
este respecto se ha sostenido principalmente o bien
que se trata de una verdadera ley o bien que es un
acto administrativo emitido por el rganolegislativo
o parlamentario.
Es lgico que desde un punto de vista eminen-
temente formal y orgnico estarnos en presencia de
un acto legislativo, puesto que sigue el procedi-
miento usual de cualquier ley {niciativa, discusin,
193
aprobacin, promulgacin y publicacin). El argu-
mento de que no es ley. porque slo interviene una
de las dos cmaras del congreso, nos parece super-
flcal, ya que el hecho de que sea una sola cmara,
no .es determinante de la esencia jurdica de un
ordenamiento.
Contemplado el presupuesto de egresos con un
criterio material, parece ser que no rene las notas
que identifican una ley: generalidad, abstraccin e
impersonalidad; sino que, por el contrario, contiene
disposiciones concretas, particulares y dirigidas espe-
ticamente a los entes pblicos. Por esto, estimamos
acertado considerarlo como lID acto administrativo
emitido por un rgano legislativo (cmara de diputa-
dos, en el =0 del presupuesto federal).
Si como queda anotado, el presupuesto es un
decreto legislativoy no una ley, pos totalmente err-
neo que en las .disposiciones de ese docwnento se
establezcan reglas que modifican de hecho a la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Fe-
deral Con mayor razn, ser indebida la delega-
cin de facultades que suele hacerse para que el
presidente de la repblica o la Secretarade Hacien-
da y Crdito Pblico modifiquen el presupuesto, pues
elloes rompetencia exclusiva de la cmara de dipu-
tados y sta no puede, ronstitucionalmente, traspasar
su potestad, romo tampoco puede modificarpor s, a
la ley sin que intervenga su rolegisladora.
Principios que rigen al presupuesto. La mayora
de los autores estudian, con mayor o menor ampli-
tud,los requisitos que debe contener el presupuesto
o los principios que deben normarlo. De conformi-
dad al programa oficial (UNAM, 1986) tales princi-
pios son:
1 Universalidad;
2 Especialidad;
3 Unidad;
4 Anualidad;
5 Planeacin;
6 Previsin;
7 Periodicidad;
8 Claridad;
9 Publicidad;
10 Exactitud, y
11 Exclusividad.
En seguida se proporciona una breve explicacin
de cada uno de dichos requisitos.
1 Universalidad. Consiste en que el presu-
puesto debe comprender a todos los gastos
PRESUPUESTO DE EGRESOS
del poder pblico. Desde 1965, se incluyeron
algunos organismos descentralizados y ciertM
empresas de participacin estatal (15 para
1995, que es mucho menos de la totalidad de
las entidades que integran a la administracin
pblica paraestatal), aunque tambin es dis-
cutible que se contemplen dentro del presu-
puesto este tipo de entes. pues ello va en
contra de las caractersticas de los mismos,
entre las que se cuenta las autonomas finan-
ciera y presupuestal;
2 Especialidad. El presupuesto debe llegar
hasta cieno detalle y no otorgar partidas de
forma general. Aqu tambin se discute hasta
dnde debe penetrar el legislador, pues sf va
hasta cuestiones muy concretas, le estar qui-
tando libertad de accin al ejecutivo.
Podemos mencionar cmo se sistematiza.
al subdividirse, el total dei presupuesto:
a) Ramos. Que corresponden a los distintos
poderes, lassecretaas, las erogaciones adi-
cionales, la deuda, y a las entidades pa-
raestatales incluidas en el presupuesto
anual;
b) Programas. Las cantidades asignadas a
cada dependencia o entidad estarn refe-
ridas a los programas de accin que han
de desarrollar las mismas;
e) Subprogramas. El rubro anterior habr
de dividirse en subprogramas; ambos de-
bern sealar sus objetivos y metas, y
d) Partidas. Aqu eslaremos ya en pre-
sencia de asignaciones ms concretas,
cuya erogacin est permitida. La se-
cretara de hacienda y crdito pblico
podr autorizar transferencia de parti-
das; de ello se informar en la cuenta
pblica anual;
3 Unidad. Significa que el presupuesto debe
estar contenido en un solo documento; en
algunos pases, el presupuesto abarca ms de
un texto, por ejemplo, uno para gasto corran-
te, arra para sueldos y otro de inversiones;
4 Anualidad. Ya hemos indicado que el pre-
supuesto en Mxico tiene una vigencia anual.
Aunque se ha afirmado que existen otros
pases con presupuestos que comprenden pe-
riodos ms largos, ello en la actualidad no se
da prcticamente en ninguna parte. Nuestro
presupuesto rige del 1 de enaro al 31 de
PRESUPUESTO DE EGRESOS
diciembrede cada ao. En oros lugares, el
periodo es distinto, por ejemplo, Japn, Gran
Bretaa y Dinamarca, inician suaoscal el
primero de abril; En Italia, Senegal, Suecia y
Camern el presupuesto entra en vigor el
primero de julio.
Existe un punto muy importanterespecto
a la vigencia anual del presupuesto: lo que se
conoce como la reconduccin.
Si el presupuesto, no ha entrado en vigor
el primero de enero no se podra, en los
trminos del arto 126 constitucional, hacer
erogacin alguna; esto significaque en nues-
tro derecho no existe la reconducein del
presupuesto anterior (la misma prohibicin
establea la constitucin de 1857 en su arto
119). Sin embargo, conforme al arto '75 de
nuestra carta magna, el pago de salarios s
deber efectuarse a pesar de la omisin en el
presupuesto, por lo que podemos considerar
que estamos en presencia de una reconduc-
cin parcial, vlida nicamente para efectos
de remuneraciones al trabajo personal.
En la constitucin poltica del estado de
Aguascalientes, porejemplo, s estprevista la
reconduccin, y el presupuestodel ao ante-
rior contina vigente hasta en tanto no se
promulgue y publique el nuevo.
Lamayora de los pases extranjeros regu-
lan minuciosamente, casi siempre en el nivel
constitucional, a la reconduccin del presu-
puesto, en dichos pases contemplandiversas
posibilidades: faltade iniciativa, veto, retraso
imputable al parlamento, bloqueo de la opo-
sicin, etc. En nuestro caso, tericamente, se
puede darlasituacinde que ell de enero no
se haya concluido el procedimiento de elabo-
racin y aprobacin del presupuesto, lo que
provocarasituaciones de suma gravedad en
los campos financiero, administrativo y eco-
nmico.
Los cuatro principios anteriores son los
estudiados tradicional y mayoritariamente.
Los siguientes se resean por el motivo ya
indicado;
5 Planeacin. Por estimarlo ms idneo, se
utiliza el vocabloplaneadn y no planijicadn
que emplea el programade la materia.
Recientemente' se introdujo en el derecho
mexicano laregulacinde los planes de desa-
rrollo sodoeconmico a mediano plazo;de tal
194
!
suerte que en la actualidad es posible que nues-
tros presupuestos anuales estn referidos a la
consecucin de las metas fijadas en un plan
nacional de desarrollo econmico y social.
La Ley de P1aneacin (1983) dispone que
el presupuesto federal concuerde con objeti-
vos, programas y metas que se establezcanen
el Plan Nacional;
6 Previsin. Estosignifica que el documente
legislativo debe estar aprobado, promulgado
y publicadoantes de su entrada en vigor, para
evitar la falta de actividad en la administracin
pblica, lo que acarrearia graves trastornos
econmicos yjurdicos ala sociedad.
La constitudn, la ley y su reglamento
establecen con precisin los trminos para
cada paso del procedimientorequerido en la
elaboracin y aprobacin del presupuesto,
mismos que veremos ms adelante;
7 Periodicidad. Este principio est ya con-
templado en el de anualidad. Significa que es
un documento que tiene vigencia por tiempo
determinado: el periodofinancierode unao.
Por razones prcticas, en los tres meses
siguientes al cese de su vigencia, se llegan a
efectuar pagos con cargo al presupuesto cadu-
co. Esto procede si el ~ estaba autorizado
y fue registrado en el ao anterior;
8 Claridad. Consistir en que el presupuesto
sea entendible,y suconsultaporlos servidores
pblicos y los administrados sea aocesible y no
presente complicaciones.
Dicha claridad se logra, de cierta forma,
mediante la subdivisin'anotada a propsito
del principio de especialidad.
Laexistenciade partidassecretas est per-
mitidapor la ley suprema, pero condicionada
a que las mismas sean necesarias, a que las
considere el presupuesto y a que las empleen
tos secretarios por acuerdo escritodel jefe del
ejecutivo (art. 74, frac. IV, tercer prrafo);
9 Publicidad. El presupuesto habr de pub-
licarse en el Diario Oficial de la Federacin
para que surta los efectos correspondientes.
Tambin, en los trminos del arto 120 consti-
tucional,debe induirse en elrgano oficial de
cada entidadfederativa.
Adems, la administracin pblica hace
una ampliadifusindel texto en otros medios
de comunicacinmasiva, sealando las metas
previstas y prioridades que sern atendidas.
195
PRESUPUESTO DE EGRESOS
pus de dnde ha de obtener esas cantidades y que
sta es su diferencia esencial con la eoonoma pri-
vada, en la cual primero se determinan los ingresos
y despus en qu se ha de gastar. En nuestra
opinin, esto no es totalmente cierto, ya que el
estado tambin necesita conocer sus posibilidades
de captacin de ingresos pecuniarios para detenni-
nar qu necesidades colectivas y en qu medida
pueden ser satisfechas.
La elaboracin del presupuesto comprende los
siguientes pasos:
1 El 15 de marzo de cada ao, la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico indicar a las
dependencias y entidades "involucradas en
esta cuestin, los lineamientos para la elabo-
racin de los programas por incluirse en el
siguiente presupuesto. En cada dependencia
y entidad habr una unidad encargada de
programar;
2 815 de junio. la propia seretara sealar las
polticas a seguir en los anteproyectos de pre-
supuesto;
3 El 20 de julio, las entidades y dependencias
eviarn a dicha secretara de hacienda y
crdito pblico, sus anteproyectos. en los
cuales sern discutidos y ajustados con esta
seretara en los siguientes meses;
El2D de octubre,los anteproyectos definitivos
sern nuevamente enviados a la secretara de
hacienda y crdito pblico, en los que ya se
habrn ejecutado los ajustes requeridos por
esta secretara;
5 El 15 de noviembre, el secretario del ramo
comparecer ante la cmara de diputados
para presentar la iniciativa de presupuesto de
egresos. La iniciativa corresponde de manera
exclusiva al presidente de la repblica de con-
formidad con el arto 74, frac. IV, de la consn-
tudn federal, reformada el6 de diciembre de
1977, con lo que se dio trmino a la discusin
acerca de si era posible que otras personas o
cuerpos sealados en el arto 71 de la propia
constitucin podan presentar el proyecto de
presupuesto. De acuerdo con la reforma de.\
17 de noviembre de 1982 a la misma frac.
del art. 74, cuando exista cambio de titular del
poder ejecutivo,' la presentacin de la inicia-
tiva se har el 15 de diciembre;
6 Una vez presentada la iniciativa, sta ser
discutida y aprobada en la cmara de dipu-
El decreto de la cmara de diputados rela-
tivo a la aprobacin delPresupuestode Egre-
sos de la Federacin para el ejercicio fiscal
de . . . JI, que es publicado a lo largo de poco
ms de 13 pginas, distribuye los gastos en
ramos y fija una serie de criterios relaciona-
dos con el empleo y la vigilancia del mismo
(en 48 arts. y tres transitorios para el de
1995); no obstante, el presupuesto en s est
constituido por anexos de cientos de pgi-
nas, los cuales estn distribuidos por enti-
dad y dependencia en donde s se detallan
programas, subprogramas, etc. (estos ane-
xos no se publican en el Diario 0flda!);
10 Exactitud. Atae a que las cantidades pre-
vistas correspondan a lo que el poder pblico
necesitar para cumplir con sus atribuciones.
En este punto, es de mencionarse lo que
en economa se contempl como el presu-
puesto equilibrado, el cual debe corresponder
precisamente a lo recaudado y a lo que se
habr de gastar; sin embargo, desde hace
dcadas casi todas las finanzas pblicas admi-
ten un cierto dficit.
"Tradicionalmente prevaleci un gran
principio en materia de finanzas pblicas: el
principio de equilibrio presupuestal." (Jean
Cathellneau). En la actualidad se considera
conveniente, para efectos de rectora econ- 4
._-
mica, que el estado gaste un poco-ms d lo
que recauda.
El dficit del presupuesto puede ser de dos
tipos:
Econmico: la administracin pblica
eroga recursos mayores a los captados, y
Legal: el poder pblico excede sus gastos
al monto autorizado por el legislativo, y
11 Exclusividad. El presupuesto es un docu-
mento que se refiere a los gastos del estado y
no de los administrados.
De lo anterior, se deduce que los egresos
para salarios de servidores domsticos, el
mantenimiento de residencias y automviles
de (wlconarios, etc., no debenoontemplarse
en el presupuesto.
Procedimiento. Laelaboracln del presupuesto de
egresos implica una serie de estudios, clculos, dscu-
siones y procedimientos sumamente complejos.
Tradicionalmente, se ha afinnado que el estado"
primero determina cunto necesita gastar y des-
PRESUPUESTO DE EGRESOS
tados, para ello se seguir el procedimiento
usual observado para cualquier proyecto de
ley que ha de ser sometido a votacin en ese
rgano, y
7 El ltimo paso ser su promulgacin y publi-
cacin, que como decreto, se haga del presu-
puesto de egresos de la federacin, por parte
del poder ejecutivo; el decreto promulgatorio
llevar el refrendo del secretario de gober-
nadn.
En el caso de los presupuestos de las entidades
federativas, el rgano encargado de su discusin y
aprobacin es la legislatura o congreso local. Para
los municipios, esta cuestin presupuestaria cae en
el mbito competencial del ayuntamiento, actuan-
do ste como rgano colegiado.
Desde 1977, qued claramente fijado en el texto
constitucional que la iniciativa del presupuesto co-
rresponde al presidente de la repblica. Cierto es
que esta intervencin es decisiva en el contenido y
orientacin del documento primordial del gasto
pblico anual.
El ejerutivo calcula los ingresos pblicos para
poder preparar la iniciativa de egresos. Este clculo
debe estar basado en la experiencia del ao ante-
rior, ajustndola segn los ndices de inflacin y de
incremento tributario, si lo hubiera, as romo en la
poltica de emprstitos que haya sido decidida y en
el crecimiento demogrfiro y econmico que se
estime factible.
El clculo de los egresos tendr en cuenta los
factores arriba sealados, lo mismo que los progra-
mas aprobados, dicho clculo se basa en costos.
Para todo ello existe una tcnica y un sistema
especializados.
En la utilizacin de los recursos monetarios pre-
vistos en el decreto de presupuesto, la intervencin
del ejecutivo es prcticamente absoluta, ya que ste
recauda y encauza las cantidades correspondientes
a cada entidad y dependencia y a los poderes
judicial y legislativo, de conformidad con la ley de
ingresos y el presupuesto (anuales ambos).
As el largo camino para la elaboracin del
presupuesto comprende:
a) Etapa administrativa: del 15 de marro al15
de noviembre (o 15 de diciembre) del ao
antnnoT a su vigena, y
b) Etapa legislativa: del 15de noviembre (o 15
de diciembre) a131 de diciembre anteriores a
su entrada en vigor.
196
Los organismos descentralizados y las empresas de
participacin estatal elaboran y ejercen su presu-
puesto, tambin, de conforinidad con las reglas
comunes que precisan y vigilan, segn su compe-
tencia, la secretaria de hacienda y crdito pblico,
la secretara de contraiora y desarrollo administra-
tivo y la correspondiente coordinadora de sector.
La aprobacin del presuJuesto de aquellos or-
ganismos paraestatales que no estn incluidos en el
presupuesto de egresos de la federacin, que son
la mayora, ser hecha por el rgano colegiado de
gobierno de cada entidad; es administrado por la
propia entidad, que goza en este aspecto de una
relativa autonoma.
Empleo del presupuesto. Cada dependenda eje-
cutar su presupuesto de manera ms o menos
directa iguahnente sucede con el poder judicial y
con el legislativo, as como 'con las paraestatales
incluidas en el decreto de presupuesto federal.
La tesorera de la federacin es la caja general
del gobierno nacional; la secretara de hacienda y
crditopblico aprueba determnedos. pagos, a efec-
to de ejercer un mayor control. La transferencia de
partidas, tcnicamente criticable, est permitida en
la legislacin vigente. En cuanto a las partidas
secretas, ya se indic que su empleo necesita un
acuerdo presidencial.
La administracin no unificada del presupuesto
federal es producto de la refonna administrativa:
ste, distribuido por ramos en el decreto emitido
por los diputados, va a ser; manejado por cada
dependencia o entidad del gobierno de una manera
aislada, desde luego, conforme a las normas gene-
rales y los criterios contables tque fije la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico.
Bibliografa recomendada
BETETA, Ramn, "Loe presupuestos federales de ingresos
y egresos para el desarrollo", derecho en los planes
de desarrollo econ6mico y sodal de Mxico, Facultad
de Derecho, UNAM, Mxico, 1964.
B1ELSA, Rafael, Derecho administrativo, t. 11, 6a. ed., La
Ley, Buenos Aires, 1964.
CAMARGO, Pedro Pablo, El control fisJaJl en los estados
americanos y Mxico, Institut6 de Investigaciones Ju-
ridices, LNAM, Mxico, 1%9. I
CATHEUNFAU, Jean, Finances publiques, LGDJ, Pars,
1915. '
CHAPC>V BoNlFAZ. Dolores B. El rgimen del
estado en las constitudoneslatinoameriepnas, lnstituto
de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1973.
197
FAVA VIESCA, Jacinto, Finanzas pblicas, 2a. ed., Porra,
Mxico, 1986.
fERNNDEZ-Victoria y CAMps' Servando, El oontrol externo
de la adil)ldad flnandera de la adminlstracln pblica,
Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda,
Madrid, 1977.
GARZADElA, Sergio Francisco, Derecho lnandero mexi-
cano, ISa. OO., POlTa, Mxico, 1988.
GIWANI FONROlJGE, Carlos, Derecholnandero, vol. 1,3a.
ed., Depelma, Buenos Aires, 1977.
Presupuesto de Egresos de laFederacin para el qercicio
Fiscal de 1995, Diario Oficial de la Federacin, 28 de
diciembre de 1994.
RAVNAUD, Jean, El trIbuna' de cuentas, Col. Breviarios,
nm. 372, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1986.
RETD-lKIMAN. Benjamn, Introduccin al estudio de la-eco-
noma pblica, Ze. ed., Universidad Nacional Autno-
ma de Mxico, Mxico, 1977.
SNCHEZ CUN, Menuel, "Comentario sobre el arto 126
constitucional", Estudios de derecho pblico contem-
porneo, Fondo de Cultura Econmica y UNAM, Mxi-
co,1972.
SILVA ClMMA, Enrique, El rontro! pblico, Contralora Ge-
neral de laRepblica, Caracas, 1976.
... Contadura Mayor de Hacienda, control presupuesta!
y presupuesto por programas.
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS En el tradi-
cional presupuesto de egresos, se asignan deterrn- .
nadas cantidades de numerario a cada una de las
undades administrativas que configuran una de-
pendencia o entidad; en la actualidad, dentro del
sistema de presupuesto IX>r programas, se destinan
los recursos financieros a la realizacin de activida-
des futuras determinadas de manera precisa (pro-
gramas).
As, el programa establece anticipadamente qu
se va hacer, cmo, en qu tiempo, con qu perso-
nal, con qu costo y cmo 'se solventar. Los pro-
gramas, que sealan objetivos y metas, se dividen
en subprogramas. Lapreparacin de un presupues-
to por programas requiere una compleja tcnica
administrativa y su estudio, amn de extenso y
especializado, rebasara en mucho las pretensiones
de este diccionario jurdico.
Presupuesto de egresos.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO El procedi-
miento administrativo es la serie coordinada de
medidas tendientes a producir y ejecutar un acto
administrativo.
PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO
En la doctrina espaola se da la siguiente defi-
nicin: procedimiento administrativo es "el cauce
legal que los rganos de la administracin pblica
se ven obligados a seguir en la realizacin de sus
funciones y dentro de su competencia respectiva,
para producir los actos administrativos" (Lpez-
Nieto y Mallo).
Diferencia entre proceso y procedimiento. Si bien
gramatical y etimolgicamente, proceso y procedi-
miento pueden considerarse como sinnimos; en
derecho, y especialmente en nuestra asignatura, se
han establecido diferencias conceptuales de tras-
cendencia. De esa suerte, tenemos que por proceso
se entiende a los actos realizados ante y por un
rgano jurisdiccional para resolver una controver-
sia entre partes calficadas; en tanto que como
procedimiento se califica a la serie de pasos o medi-
das tendientes a la produccin o ejecucin de un
acto jurdico.
S proceso posee como caracterstica fundamen-
tal "ser una secuencia de actos que tienen por fin
decidir una controversia entre partes (litigio) por
parle de una autoridad impardal e independiente
Guez)con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa
juzgada)" (Agusln Gordillo). En tanlo que "pro-
cedimiento propiamente dicho es aquel que fija
preestablecidamente los cauces de los actos que
contribuyen a un objetivo final" (Ramn Martn
Mateo).
Clasificadn. El procedimiento administrativo
puede ser clasificado de diversas maneras, as, se
habla de procedimiento formal y eformal, general
y especial, unifsico y bifsico, declarativo yejecu-
-tivo, tcnico o de gestin (Francisco Gonzlez
Navarro); ordinarios y especiales; flexible o rgido,
lineal o triangular, etc. Nosotros seguiremos la cla-
sificacin que adoptamos en nuestros textos para
la asignatura correspondiente, cuyo primer enfo-
que es:
Procedimiento interno. Se refiere a la crea-
cin de actos que surten sus efectos dentro del
propio rgano emisor, por ejemplo, una amo-
nestacin del superior al inferior.
Procedimiento externo. Es el que se realiza
ante los particulares para que el acto surta sus
efectos, satisfaga ciertas formalidades o sea eje-
cutado.
Procedimiento previo. Son la') fases necesa-
rias para poder producir adecuadamente el acto
administrativo.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Procedimiento de ejecucin. Son las etapas
que han de efectuarse para que el acto se cum-
pla, ya sea de manera voluntaria o mediante el
uso de la coaccin.
Procedimiento de oficio. Es el que se lleva a
cabo por iniciativa de la autoridad administrati-
va en ejercicio de sus facultades. para el cumpli-
miento de las atribuciones del rgeno y
conforme a la asignacin de competencias que
la ley haya hecho.
Procedimiento a peticin de parte. En este
caso, aunque ya qued aclarado que el acto
administrativo es unilateral, para que el rga-
no acte legalmente se requiere que el goberna-
do 10solicite, ya sea porque la ley as lo prev o
porque se hace uso del derecho de peticin
establecido en el arto 80. constitucional.
Caractersticas y requisitos del procedimiento admi-
nistratiuo. Las caractersticas del procedimiento
administrativo varan segn las diversas concep-
ciones que del mismo se tengan, as como por
cuestiones de ndole poltica. Por nuestra parte
sealamos stas:
1 Legalidad. Debe estar previsto o permitido
en la ley, dentro de la competencia del rgano;
2 Eficiencia. Que logre producir o ejecutar
adecuadamente el acto
3 Gratuidad. Generalmente existir esta nota,
salvo se trate de setvicios pblicos o actividad
registral;
4 Publiddad. Es decir, no existen los pro-
cedimientos secretos excepto en asuntos de
seguridad nacional, diplomticos o en que por
razones morales deba mantenerse reserva
5 Agilidad. Aunque en la prctica ocurre casi
siempre que los trmites administrativos mar-
chao con lentitud, todos los movimientos de
reforma administtativa tienden a darles rapidez;
6 Equidad. Ha de observarse el principio in
dubio pro adione; esto es, que el proced-
miento debe tender a-lograr el resultado ms
favorable al administrado o particular, y
7 Requisitos del procedimiento. Deben estar
contenidos en ley o disposicin reglamentaria
y ser tcnicamente idneos para emitir o
ejecutar el acto. Dado que no existe en Mxico
un cdigo o ley que regule de manera un-
cada los procedimientos administrativos s i ~
no de manera parcial, se estar a lo previsto
en cada casI?; Ysiempre acatando lo que la
198
constitucin federal p r ~ respecto a procedi-
miento.
Las fonnalidades o requsltos que la constitucin
poltica seala, aplicables al procedimiento externo,
son prcticamente las mismas que se indicaron a
propsito del acto administiatlvo: forma escrita,
competencia del rgano, fundamentacin, motiva-
cin, no retroactividad, no dejar en estado de nde-
fensin al gobernadoy efectuarse oonforme a la ley.
Ley FederaJ de Procedirrento Adrrn&rotioo. Esta
ley fue publicada el4 de agosto de 1994 e inici su
vigencia ell de junio de 1995, sus disposiciones no
se aplican a las cuestionas de carcter fiscal, finan-
ciero, electoral, responsabilidades de los servidores
pblicos, competencia econmica, de ministerio
pblico, justicias agraria y del trabajo.
Entre su articulado, destacan para la presente
OOZ, lo siguiente:
Art. 12 Las disposiciones de este ttulo son
aplicables a la actuadn de los particulares ante
la administraci6n pblica federal, asf como a los
actos a travs de los aJa/es se desenvuelve la
funci6n administrativa.
Art. 14 El procedimiento administratioo po-
dr iniciarse de ofido o a peticin de parte
interesada. '
Art. 15 La administraci!;,npblica federal no
podr exigir ms formalIdades que las expresa-
mente previstas en la ley. L
Las promociones debern hacerce por
escrito en el que se precisar el nombre, de-
nominacin o rozn social de quin o quines
promuevan en su casode su representante legal,
domicilio para recibir notifioodones, as como
nombre de la persona o personas autorizadas
para recibirlas, la peticin que se formula, los
hechos o razones que dan:motivo a lapeticin,
el6rgano administrativo a fJuese dirigen y lugar
y fecha de su emisi6n. El escrito deber estar
firmado por el interesado o su representante
legal, a menos que no sepa o no pueda firmar,
caso en el cual, se imprimir su huella digital.
El promovente deber adjuntar a su escrito
los documentos que acrecflten su personalidad,
as( como los que en cada caso sean requeridos
en los ordenamientos respectivos.
Art. 16 La administradn pblica federal, en
sus relaciones con los portcukues, tendr las
siguientes obligaciones:
199
Solicitar la comparecenda de stos, slo
cuando as( est previsto en la ley previa
citacin en la que se har constar expre-
samente el lugar, fecha, hora y objeto de
la comparecenda, as( como los efectos de
no atenderla;
11 Requeririnfonnes, documental y otros datos
durante la realizacin de "isitas de "eriflOJ-
dn, 5610 en aquelloS casos previstosen sta
u otras leyes;
III Hacer del conocimiento de stos, en
cualquiermomento, del estadode latram-
tadn de los procedimientos en los que
tengan inters jurfdico, y a propordonar
copia de los dOaJmentos contenidos en
ellos;
IV Hacer constar en las copias de los docu-
mentos que se presenten junto oon los
originales, lapresentacinde los mismos;
V Admitir las pruebas permitidas por la ley y
recibir alegatos, los que debern ser
tomados en ruenta por el rgano campe-
tente al dictar resaludon;
VI Abstenerse de requerir documentos o so-
licitar informacin que no sean exigidos
por las nonnas apHoobles alprocedimiento,
o que ya seencuentren en el expediente que
se est tramitando;
VII Proporcionar informacin y orientar ac-
erca de los requisitos jurdicos o tcnicos
que las disposiciones legales vigentes im-
pongan a los proyectos, actuaciones o so-
licitudes que se propongan realizar;
VIII Permitir el acceso a sus registros y ar-
chivos, en los trminos previstosen stau
otras leyes;
IX Trator con respeto a los particulares y a
facilitar el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones, y
X Dictar resolucin expresa sobre cuantas
peticiones le formulen: as como en los
procedimientos iniciados de oficio, cuya
instruccin y resolucin afecte a terceros,
debiendo didar/a dentro del plazo fijado
por la ley.
Art. 17 5al"0 que las leyes especfioos esta-
blezoon lo rontrario u otro plazo, 'no podr
exceder de cuatro meses el tiempo para que la
autoridad administrativa resuelva lo que corres-
ponda; transcurrido el Ojal se entender6n las
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
resoluciones en sentidonegativo al promovente.
La autoridad, a solidtud del interesado, deber
expedir constanda de tal dra..mstanda, en cuyo
defecto, se flnOJr responsabilidad al encontrar-
lo responsable. Igual constando deber expedir-
se cuando las leyes especficas prevean la
resoludn en sentido favorable.
En el caso de que se recurra a la negativa por
falta de resolucin y sta a su vez no se resuelva
dentro del mismo trmino, se entender oonfir-
mada en sentido negativo.
Art. 18 El procedimiento administrativo con-
tinuar de oficio, sin peJjuido del impulso que
puedandarlelosinteresados. En caso de corres-
ponderles Q estos ltimos y no lohideren, ope-
rar la caduddad en los trminos previstos en
esto ley.
Art. 33 Los interesados en un procedimiento
administrativo tendrn derecho de conocer, en
aJa/quier momento, el estado de su tramitacin,
recabandolaoportuna informacinen lasofici-
nas correspondientes, salvo aJando rontengan
informacin sobre la defensa y seguridad nacio-
nal, sean relativos a materias protegidas por el
secreto comercial o industrial, en los que el inte-
resadono sea titular o causahabiente, o se trate
de asuntos en que exista disposicin legal que lo
prohba.
Art. 42 Los escritos dirigidos a la
dn pblica federal debern presentarse direc-
tamente en sus ofidnas autorizadas para tales
efectos, en las oficinas de correos, mediante
mensajera o telefax, salvo el caso del escrito
inicial de impugnacin, el aJal deber presen-
tarse precisamente en las oficinas administrati-
vas correspondientes.
Cuando un escrito sea presentado ante un
rgano incompetente, dicho rgano remitir la
promocin al que sea competente en el plazo de
cinco das. En tal caso, se tendr como fecha de
presentadn la del acuse de recibo del rgano
incompetente, salvo que ste aperciba al par-
tia.dar en el sentido de que su ocurso se recibe
slo para el efedo de ser turnado a la autoridad
competente; de esta circunstancia deber de-
jarse constancia por escrito en el propio docu-
mento y en la copia sellada que al efecto se
exhiba.
Los escritos recibidos por correo certificado
con acuse de recibo se consideraron presen-
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
lados en las fechas que indique el sellofechador
de laoficinade correos, excepto en los casos en
que hubieren sido dirigidos a unaautoridadque
resulte incompetente. Para tal efeao, se agre-
gar al expediente el sobre sin destruir en donde
aparezcael sel/ofechador, y cuando aslproceda
se estara lo dispuesto en el prrafoanterior.
Art. 43 En ningncaso se podrn rechazar los
esaitos en munidades de recepcinde documen-
tos.
Cuandoen Qlalquierestadoseconsidere que
alguno de los oaoe no rene los requisitos ne-
cesarios, el 6rgano administrativo 10 pondr en
conocimiento de laparte interesada, concedin-
dole un plazo de cinco das para su cum-
plimiento. Los interesadosque no cumplan oon
10dispuesto en este artculo, se les podr de-
clarar la caducidad del ejercido de su derecho,
en los trminos preuistos en la presente ley.
Art. 44 lnidado el procedimiento, el rgano
administrativo podr adoptarlas medidas provi-
sionales establecidas en las leyes administrativas
de la materia, y en su coso, en la presente ley
para asegurar la eficacia de la resolucin que
pudiera recaer, si existieren sufidentes elemen-
tos de juicio para ello.
Art. 47 Las cuestiones incidentales que se
susciten durante el procedimieilto no suspende-
rn la tramitacin del mismo, incluyendo la re-
Oisadn, en la inteligencia que de existir un
procedimiento incidental de recusacin, ste
deber resolverse antes de dictarse resoludn
definitivao en la misma resoludn.
Art. 57 Ponen fin al procedimiento adminis-
trativo:
I La resolucin del mismo;
II El desistimiento;
III La renuncia al derecho en que se funde la
solicitud, cuando tal renuncia no est pro-
hibida por el ordenamiento jurdico;
IV La declarodn de caduddad;
V La imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas, y
VI El convenio de las partes, siempre y
cuando no sea contrario al ordenamiento
jurdico ni verse sobre materias que no
sean susceptibles de transaccin, y tengan
por objetosatisfacer el inters pblico, con
el alcance, efectos y rgimen jurdico
200
especificoque en cd,da caso prevea la dis-
posidn que lo regti/a.
BibJiografia recom.end.da
CoRTS FIGUEROA, Carlos, o la teorfa general
del proceso, Crdenas, Mxico, 1974.
GONZLEZNAVARRO, Francisco, El procedImiento adminis-
trativo e.c:paol en la doctrina dentiJlca, Presidencia del
Gobierno, Secretaria General Tcnica, Madrid, 1972.
GORDilLO, Agustn, Procedimiento y recursosodmnsira-
tloos, 28. ed., Macchi, Buenos Aires, 1971.
LeyFederal de Procedimiento Administrativo.
LPEZ NIETOY MALLO, Francisco, Manual de procedimien-
to administrativo, Bayer Hermanos, Barcelona, 1978.
MARTfN MATEO, Ramn, Manual de derecho administrati-
vo, 4a. OO., Comercial Malvar, Madrid, 1979.
OUVERA TORO, Jorge, Manual de derecho administrativo,
5a. OO., Porra, Mxioo, 1988.
RrvERo, Jean, Draft admlnlstratif, Se. ed., Dalloz, Perle,
1977. I
VILlAR ROMERO, Jos Mara, "Consejo de Estado y proce-
dimiento administrativo", Estudios de derecho admi-
nistrativo Estado), Instituto
de Estudios Polticos, Madrid; 1972.
I
PROCESO ADMINISTRATIVO Un proceso puede
calificarse de administrativo, cuando concurran
cualquiera de las dos crcunstanclas siguientes: que
una de las partes en la controversia sea la adminis-
tradn pblica, o que el que resuelve la controver-
sia sea un rgano de la propia administracin
pblica (trbunales administrativos u rganos para-
jurisdiccionales del poder ejecutivo -juntas de
oondliadn y arbitraje, por ejemplo-).
En la doctrina existe una tendencia mayoritaria
orientada a reservar la expresin proceso adminis-
trativo, para aquei que se sigue ante tribunales
contendoso administrativos y lenlos cuales es parte,
desde luego, la administracin pblica.
I
FROCURADURfA DE LA DEFENSA DEL MENOR Y
DELA FAMILIA La Procuradura de laDefensa del
Menor y de la Familia no tiene sustento jurdico
directo, sino que funciona romo un programa de
actividades del Sistema Nacional para el Desarrollo
Integral de la Familia (DIF). I
El Sistema Nacional para Desarrollo Integral
de la Familia, organismo federal descentralizado
cuyo nombre y tareas han cambiado a lo largo de
tres dcadas (INPI, IMAN), tiene por objetivo la oro-
mocin de la asistencia social y la prestacin de
servicios en esta materia. uJ: principales ordena-
mientos que lo rigen son la Ley sobre el Sistema
201
Nacional de Asistencia Social y el EstatutoOrgnico
del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de
la Familia, los cuales han permitido llevara cabo un
programa de labores orientado a procurar la defen-
sa adecuada de los derechos del menor y de la
familia, a aquellas personas cuyos recursos cultura-
les y econmicos los colocan en situacin desven-
tajosa frente a violaciones legales perpetrados
contra ellas. Dicho programa lo realiza la Procura-
dura de la Defensa del Menor y de la Familia, la
que mediante una intensa actividad de asesora-
miento jurdico y defensora (semejante a la de
oficio),conoce de numerosos casos de obligaciones
alimentarias, -maltrato a nios y divorcios necesa-
rios, principalmente. Estas cuestiones se tramitan y
resuelven, desde luego, ante las autoridades o tri-
bunales competentes, pero impulsadas por perso-
nal de la procuradura.
En un pas como el nuestro, donde, lamentable-
mente, el machismo, la irresponsabilidad frente a la
familia, y el abandono y maltrato de infantes son
demasiado frecuentes, resultara saludable desarro-
llar y fortalecer a esta institucin, dotndola de
personalidad jurdica y de recursos adecuados, as
como difundir sus cometidos.
PROCURADURfA DE LA DEFENSA DEL TRABAJO
El derecho de trabajo quiz se origina en la necesi-
dad de proteger a la parte dbil de la relacin
laboral, y sa es su prindpal finalidad; de tal suerte
que esta rama jurdica se halla ligada ntimamente
con el estado social de derecho. El mecanismo de
suplencia de la queja en materia laboral viene a
reforzar esta tendencia de tulelaje estatal, brindando
un apoyo adicional a los derechos del trabajador.
En 1975, Ycon carcter de rgano desconcen-
trado, se reestructura la procuradura federal de ia
defensa del trabajo, dependierne delasecretara del
trabajo y previsin social. Esta procuradura la es-
tableci la Ley Federal del Trabajo en 1931; fue
reglamentada e111 de septiembre de 1933 y qued
bajo la dependencia del jefe del departamento del
trabajo.
En1975, se consider que no obstante los avan-
ces en derecho del trabajo, el creciente desempleo
y marginacin social, as como la frecuente viola-
cin a los derechos de los no sindicalizados, de
mujeres y nios trabajadores obligaban a acentuar
la tutela estatal en materia laboral, por lo que era
oportuno precisar la competencia de laprocuradu-
ra federal de la defensa del trabajo en ese campo,
PROCURADURIA DE LA DEFENSA DEL TRABAJO
dotndola de autonoma operativa (desconcentra-
ci6n administrativa) y mayor dinamismo.
El decreto que reorganiz esa procuradura, le
encarga las siguientes tareas:
1 Representar y asesorar a trabajadores y sindi-
catos ante cualquier autoridad, resolver sus
consultas jurdicas y representarlos en los con-
flictos relacionados con la aplicacin de nor-
mas de trabajo o que se deriven de las mismas
relaciones;
2 Prevenir y denunciar la violacin de normas
laborales. Para este efecto, la procuradura
har valer las instandas, los recursos o los
trmites que sean necesarios, a fin de hacer
respetar el derecho de los trabajadores;
3 Denunciar en la va administrativa o jurisdic-
cional, la falta o retencin de pago de salarios
mnimos o del reparto de utilidades, y realizar
las gestiones encaminadas a subsanar dicha
omisin;
4 Demmciar ante laJunta Federal de Conciliacin
y Arbitraje, los criterios contradictorios en que
hayan incurrido lasjuntas especiales al pronun-
dar sus laudos, excitando a aqulla a unificar el
sentido de dichas decisiones;
5 Denundarante el presidente de laJunta Federal
de Conciliacin y Arbitraje y ante el jurado de
responsabilidad de los representantes, el in-
cumplimiento de deberes de los ftmcionarios
encargados de impartir justida laboral, para
que aqullos procedan conforme a derecho;
6 Proponer a las partes soluciones amistosas
para el arreglo de conflictos y hacerlas constar
en actas autorizadas, las cuales tendrn valor
probatorio pleno, y
7 Coordinar sus actividades con las autoridades
laborales especialmente con las procuraduras
de la defensa del trabajo que funcionen en los
estados, a efecto de establecer criterios comu-
nes a favor de los trabajadores. Con ese objeto
podr celebrar convenios con dichas depen-
dencias.
En 1984, con base en la experiencia de la procura-
dura antes mencionada, se crea la Procuradura de
la Defensa de los Trabajadores al Servido del Esta-
do, para los empleados pblicos. Segn su instru-
mento de creacin, a dicha procuradura le
corresponde la defensa gratuita de los intereses de
los trabajadores en las cuestiones relacionadas con
PROCURADURfA GENERAL DELA REPBLICA
la aplicacin de la ley de la materia, as como
proponer soluciones por la va conciliatoria.
PROCURADURIA GENERAL DE LA REPBLICA
Antecedentes: los antecedentes ms remotos de
la procuradura general de la repblica, concreta-
mente en su carcter de ministerio pblico, se hallan
en el derecho vigente en el virreinato, en el que
encontramos a los llamados fiscales, funcionarios p-
blicos facultados para procurar justicia y perseguir
delitos; y los cuales dependan de la Real Audiencia.
Las constituciones polticas del siglo pasado re-
gulan la presencia de un fiscal, integrante del poder
judicial en el nivel de ministro de la Suprema Corte.
La llamada ley Lares, de 1853, utiliza la expresin
procurador general de la nadn.
El arto 124 de la constitucin federal de 1824,
estableci que:
La corte suprema de justicia se compondr de
once ministros distribuidos en tres salas y de un
fiscal, pudiendo el congreso general aumentar o
disminuir su nmero, si lo juzgare conveniente.
La Leyde Secretaas de Estado, de 1891, asig-
n lo relativo al ministerio pblico a la Secretara de
justicia e instruccin pblica. En mayo de 1900, se
reforma la constitucin de 1857, para excluir a la
procuradura general de la repblica, del poder
judicial. La constitucin de 1917 previ la existen-
cia de ese ente en su arto 102, al cual se le reconoa
alguna autonoma.
Han existido leyes orgnicas del ministerio p-
blico en 1908, 1919, 1934,1942 y 1955, seguidas
por leyes de la procuradura promulgadas en 1975
y 1983.
rgano centra/izado. La constitucin poltica fe-
deral da algunos fundamentos para pensar que la
procuradura de justicia es un rgano centralizado,
as los arts. 29, 102, apartado A y 89, frac. 11. En
efecto, su titular es nombrado (con ratificacin del
senado) y removido libremente por el jefe del poder
ejecutivo, acude al acuerdo de secretarios y jefes de
departamento para la suspensin de garantas.
Pero, por otro lado, y ello significa diferencia con
las secretaras y departamentos, no est previsto
que refrende actos presidenciales en los trminos
del arto 92. ni que comparezca o informe ante las
cmaras deloongreso de la unin, aunque la com-
parecencia y el informe anual de hecho se den en
la prctica.
202
Por su parle, la Ley Orgnica de la Administra-
cin Pblica Federal en su art, 10. hablaba clara-
mente de que la Procuradura General de la
Repblica integraba, entre otros, la centralizacin
administrativa. Para la actuaci6n de los llamados
gabinetes (acuerdos colectivos), puede ser llamado
este funcionario.
Al lado de este aspecto I orgnico, en el cual
efectivamente la procuradura se encuentra dentro
del poder ejecutivo, existe una tradicin de siglos
para considerarla dentro del mbito judicial y,
segn veremos, algunas de' sus acciones son de
naturaleza jurisdiccional ms.que de carcter admi-
nistrativo. I
Carcter poltico y administrativo del procurador.
En tanto colaborador directo del jefe del poder
ejecutivo, el procurador general de la repblica
asume una serie de tareas de carcter poltico, las
cuales se citan, a propsito' de los secretarios de
estado. Adems de esosactos comunes a los titula-
res de entes centralizados. podemos mencionar la
intervencin que le corresponde en las controver-
sias seguidas entre dos o bs entidades de la
federacin, entre un estado y la propia federacin
y entre los poderes de una misma entidad federati-
va; as como en los casos de-los diplomticos y los
cnsules generales. I
En cuanto al carcter jurdico del procurador,
resulta en verdad difcil separar lo adminisbativo y
lo poltico, de lo jurdico. pero puede mencionarse
que encabeza un rgano centralizado federal. su
calidad de jefe del ministerio pblico. que su de-
pendencia es la titular de la accin penal y que ha
de intervenir en cualquier judicial en
el cual la federacin sea parte interesada.
Respecto a su carcter administrativo, se puede
indicar que el procurador es el que encabeza la
escalajerrquica de su dependencia y, por tanto.
ejerce todas las facultades que ello implica, es cola-
borador directo del presidente de la repblica. A
partir del 1 de enero de 1995, dej de ser el
consejero jurdico del gobierno federal.
Competencia de la ProOlraduria General de la
Repbliro.. En las correspondientes voces exami-
namos las llamadas funciones. del estado (la legisla-
tiva,la jurisdiccional o judicial, y la administrativa);
ylas distinguimos de los fines del QtoQta estado, \os.
cometidos o las atribuciones 'de ste; y, la compe-
tencia de los rganos estatales y las facultades de
los servidores pblicos. Mencionamos lo anterior
203
aqu, porque en derecho administrativo no es posi-
ble usar como sinnimos las palabras atribuciones,
cometidos, fundones, competencia y facultades;
aunque en el lenguaje comn, dentro de la prctica
administrativa, se usen de manera indistinta, debe-
mos emplearlas en su justo significado dentro de
nuestra disciplina.
De conformidad con lo anterior, laprocuradura
realiza una funcin administrativa, en tanto que
orgnicamente forma parte del poder ejecutivo (ad-
ministracin pblica federal). Tambin es oportuno
decir que cierto sector importante de sus tareas
tienen relacin, formal y materialmente, con la
funcin jurisdiccional: allegarse pruebas, solicitar y
ejecutar rdenes de aprehensin, procurar justicia
pronta y expedita, etctera.
Facultades del procurador general de la repbli
ca. El procurador general de la repblica tiene las
facultades que establecen los arls. 102, aparlado
A, y 21 de la constitucin federal, la ley orgnica
de la propia procuradura y el reglamento de
dicha ley.
Segn lo previsto en el Reglamento de la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repbli-
ca, las facultades del titular son:
1 Presidir al ministerio pblico federal;
2 Delegar algunas facultades en servidores
pblicos subalternos, mediante disposiciones
de carcter general o particular, sin perder por
ello la posibilidad de ejercicio directo;
3 Determinar las directrices generales para el
buen despacho de los asuntos a cargo de la
dependencia, as como las correspondientes a
las entidades sujetas a la coordinacin de la
procuradura;
4 Proponer al presidente de la repblica las
reformas nonnativas necesarias para la exacta
observancia de la constitucin, y sugerir para
el mismo fin por medio de los conductos
pertinentes, la reforma de normas locales;
5 Proponer al presidente de la repblica las
diversas medidas que convengan para el me-
joramiento de la procuracin y de la impar-
tici6n de la justicia; y los programas y acciones
correspondientes;
6 Promover, en su caso, el conocimiento por
parte de la Suprema Carie de Justicia de la
Nacin de los asuntos que sta deba resolver
conforme a la Ley Orgnica del Poder Judicial
de la Federacin;
PROCURADURfA GENERAL DE LA REPBLICA
7 Disponer la intervencin del ministerio
pblico como coadyuvante en los negocios en
que sean parte o que tengan inters jurdico
las entidades de la administracin pblica fe-
deral, segn lo dispuesto en la ley;
8 Interveniren las controversias que se susciten
entre dos o ms estados de la unin, entre un
estado y la federacin, o entre los poderes de
un mismo estado;
9 Representar al gobierno federal, previo
acuerdo del presidente de la repblica, en la
celebracin de convenios y acuerdos con las
entidades federativas, sobre apoyo y asesora
reprocos, auxilio al ministerio pblico y a la
poliajudicial, y en otros asuntos que compe-
ten a la procuradura, con la intervencin que
corresponda a otras autoridades;
10 Promover ante el presidente de la repblica,
instrumentos de alcance internacional en ma-
teria de procuracin de justicia y colaboracin
policial o judicial;
11 Informar al presidente de la repblica sobre
los asuntos encomendados a la procuradura
y recabar y ejecutar, en su caso, los acuerdos
que se requieran;
12 Determinar la asignacin de materias a las
delegaciones;
13 Fijar las condiciones generales de trabajo de
laprocuradura, teniendo en cuenta la opinin
del sindicato;
14 Aprobar el anteproyecto de presupuesto de
egresos de la procuradura;
15 Aprobar la organizacin y funcionamiento de
las unidades de la procuradura y expedir
acuerdos, circulares y manuales de organi-
zacin, procedimiento yservicios al pblico y,
en su caso, disponer su publicacin;
16 Fijar los criterios y procedimientos para el
ingreso, la adscripcin, el cambio, la promo-
cin y la permanencia en el servicio, as como
las sanciones de los servidores pblicos de la
procuradura, con arreglo a las disposiciones
.aplicables;
17 Resolver las dudas que se susciten con motivo
de la interpretacin y aplicacin del regla-
mento y los casos no previstos en ste, y
18 Desempear las tareas y comisiones espe-
ciales que el presidente de la repblica le
encomiende.
PRODUCTOS
Estructura interna de la procuradurfa. Segn el
arto 10. del Reglamento de la Ley Orgnica de la
Procuradura General de la Repblica, la estructura
interna de sta comprende oficinas de rango supe-
rior o de apoyo al procurador, direcciones genera-
les, y delegaciones; conforme a la lista que de ellas
hace dicho artculo, el que, por otro lado, es fre-
cuentemente objeto de reformas.
Bibliografa recomendada
HERNNDEZ, Octavio A, y otros, Derechos del pueblo
mexicano, Mxico a travs de sus constituciones, t. VII,
Cmara de Diputados, XLVI Legislatura del Congreso
de la Unin, Mxico, 1%7.
Ley Orgnioo de laProcuraduraGeneral de la Repblica.
"Manuel General de Organizacin de la Procuradura
General de la Repblica", DiarioOficialde laFedera-
dn, del 9 de abril de 1982.
Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura Gene-
ral de la Repblioo.
PRODUCTOS Los productos son definidos por
la ley como "contraprestaciones por los servicios
que presta el estado en sus funciones de derecho
privado, as como por el uso, aprovechamiento o
enajenacin de bienes del dominio privado". La
terminologa empleada pareciera llevarnos a la
conclusin de que no se trata de ingresos tribu-
tarios.
S aceptamos que los productos son ingresos
estatales por la va del derecho pblico, deber
reconocrseles categora de tributos y, por lo
tanto, su obligatoriedad y ejecutoriedad. Si, por
el contrario, se admite que son ingresos por la va
del derecho privado, su exclusin de la clasifica-
cin de los tributos debe hacerse de manera
tajante.
PROGRAMAS Planeadn y Presupuesto por
programas.
PROPIEDAD INTELECTUAL El sistema de pro-
piedad intelectual comprende: a) propiedad in-
dustrial y b) derechos de autor; la primera, a su
vez, incluye patentes de invencin, diseo indus-
trial, modelos de utilidad, marcas, avisos comer-
ales, nombres comerciales, denominaciones de
origen y secretos industriales.
Este importante y amplio campo jurdico de la
propiedad industrial suele ser objeto de estudio en
el derecho mercantil, el derecho internacional pri-
vado y el derecho econmico y en algunas ocasio-
204
nes, como rama autnoma de la cienda del dere-
cho. La otra parte de la propiedad intelectual, los
derechos de autor, se incluye"aveces en los progra-
mas de derecho civil o tambin como disciplina
independiente: derecho autoral.
Por separado, en el lugar correspondiente de
este diccionario, se tratan brevemente las principa-
les figuras citadas en el primer prrafo.
Bibliografa recomendad.
LVAPES SOBERANI5, Jaime, La regulaci6n de las invencio-
nes y marcas y de la transferehcla tea1ol6glca, Porra,
Mx:ico, 1979. I
CAMPILLOSlNZ, Jos, et al., Inversin extranjera y trans-
ferencia de tea/ologia en MXico, Tecnos y Asociacin
Nacional de Abogados de Empresa, Mxico, 1973.
CARREHAS MAwONADO, Mara, ''Reglamentacin judica
de lapropiedad industrial", Memoria del primer seml-
narlo sobre derechos de a u t ~ r , propiedad Industrial y
transferencla de tecnologa, UNAM, Mxico, 1985.
fAREll CUBILlAS, Arsenio, El sIstema mexicano de dere-
chos de autor, Ignacio Vedo,' Mxico, 1966.
1.ARFs, Teodosio, Lecdones de'derecho admlnlstratioo,
LNAM, Mxico, 1978. I
Ley de Fomento y Proteccin de la Propiedad Industrial,
Ley Federal de Derechos de Autor.
Ley sobre el Control y Registro de la Transferencia de
Tea1ologa y el Uso y ExpIotaln de Patentes y Marcas.
LoREDO Hn.t, Adolfo, Derecho autora1 mexicano, Porre,
Mxico, 1982.
MARnNEZ MORAlES, Rafael l., Derecho administrativo, se-
gundo curso, Harla, Mxico, '1994.
NAVA NEGRETE, Justo, Derecho de las marcas, Porra,
Mxico, 1985.
RANGEL MEDINA, David. Tratado de derecho marcarlo, stn
pie de imprenta, Mxico, 1960.
RAPACKI, Ryszard, "Lee premisas econmicas de la trans-
ferencia intemadonal de tecnologa", Eoonomfa Pol-
tica, nm. 44-45, Escuela Superior de Economa, IPN,
Mxico, 1975.
REsNDIZ NEZ, Daniel, "Latransferencia de tecnologa y
los programas nacionales de desarrollo", Memoria del
Primer Seminario sobre Derechos de Autor, Propie-
dad Industrial y Transferencia de Temo/ogfa, lNAM,
Mxico, 1985.
SEP..VEDA, Csar, El sistema mexicano de propiedad
Industrial, 2a, ed., POTTa, Mxico, 1981.
PROPIEDAD ORIGINARIA El territorio no es pro-
piedad del eslado, sino SU mbito espacial de ac-
tuacin juridicopoltica; por tanto, no se adquiere
territorio sino que se ejerce o no un poder soberano
dentro M un cierto lugar geogrfico.
Conforme lo comentado, estamos en condicio-
nes de hablar de la propiedad originaria.
205
Segn el arto 27 constitucional, la propiedad de
las tierras y aguas comprendidas dentro de los
lmites del territorio nacional corresponde origina-
riamente a la nacin; esta expresin del constitu-
yente ha sido ampliamente discutida por la
doctrina, la jurisprudencia y en la prctica, bsica-
mente en tomo a dos puntos:
a) Si la carta magna se est refiriendo a la
nacin, la federacin, los estados, los mu-
nicipios o a varios de ellos. Consideramos,
dado que no es el lugar para analizar detalla-
damenteestacuestin,quese refiere a1 estado
como expresin juridicopoltica de la nacin
yque serel legislador quiendeterminea cul
de los tres niveles de gobierno se reservan
algunaactividad o bienes, y
b) Si el estado, realmente dueo inicial de tierras
yaguas, en un momento dado de la historia,
haya cedido la propiedad de sus bienes al
pueblo. Como fundamento de este criterio se
mencionanlas mercedesrealesotorgadaspor
la corona espaola a raz de la conquista de
1521. La Suprema Corte de Justicia de la
PROPIEDAD ORIGINARIA
Nan se hapronunciadoporconsiderarque
los ttulos que contienenesas mercedesreales
de tierras y aguas tienen validez para efectos
agrarios, como medios de pruebe.
Existe la postura contraria: supone que la monar-
quaibricanotuvo derechoalglUlopara transmitir
propiedad a los particulares y que el estado mexi-
cano de 1821 recupera la soberana arrebatada a
las culturas precolornbnas; en este supuesto, no
hubo,a lolargodenuestra historia, ningnmomen-
to en que el poder pblico haya cedido sus bienes
para constituir la propiedad privada. Detal manera
que la propiedad originaria, como la entiende el
constituyente, se Umitaa que el estado es jurdica-
mente soberano para establecer modalidades a la
propiedadprivaday regular el patrimonio pblico,
es dedr1 el llamado dominio eminente sobre el
territorio.
Al lado de ese dominio eminente (imperio del
estado sobresuterritorio),existe el dominio directo
por medio del cual el estado s se reserva ciertos
bienes o actividades.
RAMAS DEL DERECHOADMINISTRATIVO
RAMASDELDERECHOADMINISTRATIVO Carac-
terstica de la vida actual es la hiperespecializacin
de las ciencias, la tcnica y de todo conocimiento y
estudio, como lo vemos que ocurre en la medicina,
la ingeniera, la administracin, etc. A esta tenden-
da tampoco escapa el derecho administrativo, en
el que los tericos y litigantes pretenden reinvindi-
car la autonoma de cada uno de los aspectos por
l regulados.
As,se habla de derecho educativo, derecho mi-
gratorio, derecho pesquero, derecho aduanero,
derecho sanitario, derecho burocrtico, derecho
minero, derecho urbanstico, derecho energtico,
derecho ecolgico, etc., cuyas denominaciones in-
dican qu actividad regula cada rama.
Hemos dicho Que el derecho, como ciencia y
como conjunto de normas, es lUlO solo y que por
razones de su estudio y descripcin es que se ha
dividido, divisin que siempre ser controvertible y
que nunca alcanzar una aceptacin universal,
Se considera, y no de manera unnime, que las
siguientes ramas del derecho se desprendieron del
administrativo, y adems que las mismas han alcan-
zado su autonoma cientfica y acadmica:
a) Derecho financiero;
b) Derecho fiscal (rama del anterior);
e) Derecho agrario;
d) Derecho municipal, y
e) Derecho militar.
Bibliografa recomendada
LvAREZ-GENDfN, Sabino, Tratado general de derecho
administrativo, t.1, Bosch, Barcelona, 1958.
BIELSA, Refeel, Derecho administrativo, t. 1, 6a. ed., La
Ley, Buenos Aires, 1964.
GARRIDOFAUA, Fernando, Tratado de derecho a d m i n i s ~
tratlvo, vo!.l, 7a. ed., Centro de EstudiosConstitucio-
nales, Madrid, 1980.
MARTiN MAlEO, Ramn, Manual de derecho administrati-
vo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.
Royo VIUJ\NOVA, Antonio, Elementos de derecho admi-
nistrativo, lOa. ed., Imprenta Castellana, Valladolkl,
1927.
VILlARPAlASf, Jos Luis, Curso de derecho administrativo,
t.I, 2a. ed., Universidad de Madrid, Facultadde Dere-
cho, Madrid, 1972.
RECARGOS Los recargos y las multas, tradicio-
nalmente, fueron tratados dentro del rubro de apro-
ueccrmeneos; sin embargo, Ca legislacin aetuallos
considera como accesorios de las contribuciones.
Pensamos que, en todo caso, debe drselas un
206
tratamiento distinto, por ser ambos de naturaleza
singular.
En el caso de los recargos estaremos en presen-
tia de cantidades adicionales que el particular debe
cubrir, aparte del crdito fiscal, en virtud de no
haber cubierto oportunamente ste al fisco; el cd-
90 nos dice que son accesorios de las contrbuco-
nes y participan de la naturaleza de stas, lo cual es
sumamente discutible.
Creemos que existe una diferencia entre intere-
ses y recargos, ya que es distinto el caso en que el
particular obtiene laprrroga para cubrir el crdito,
yen este supuesto se est en presencia de intereses,
y que aqul en el cual el particular se toma ese
tempo adicional para pagar. Resulta claro que si el
particular ha obtenido la prrroga, de parte de la
autoridad, no estar sujeto a sanciones.
La ley anual de ingresos fijar el porcentaje por
aplicar en concepto de recargos e intereses. La
justificacin de stos es resarcir al estado el costo
del dinero que no capta oportunamente.
RECONSlDERACIN Recurso administrativo.
RECOPILACiN Compilacin.
RECTORAECONMICA La llamada rectora eco-
nmica del estado, o redora del desarrollo nacio-
nal, conforme la terminologa usada por la
constitucin poltica federal, es un tema ms bien
perteneciente a la teora econmica, a la historia del
pensamiento econmico y al derecho econmico,
stas se abocan a su estudio en la extensin conve-
niente a la importancia del mismo, que al derecho
administrativo.
El tema de rectora econmica sirve para iniciar
el estudio particular de algunas leyes, es decir,
constituye la parte especial del derecho administra-
tivo,la cual, necesariamente hay Que abordar hasta
despus de haber visto la mayora de los principios
y conceptos generales que informan a esta discipli-
na jurdica.
Toda la legislacin de contenido econmico es,
de cierta forma, rectora de la actividad econmica;
en este sentido sera necesario comentar innumera-
bles textos jurdicos, lo que ira ms all de la
finalidad de nuestro diccionario de derecho y de
este terna, por ello nos drcunscribiremos a los
cuatrosiguientes rubros: el arto 25 de la constitucin
federal; el arto131 de la misma constitucin (comer-
207
cio exterior); la Ley Federal de Competencia Eco-
nmica; y lo relativo a monopolios.
Art. 25 consotudonal. El arto 25 de la consotud6n
poltica federal, con un nuevo texto aadido e13 de
febrero de 1983, est incluido en el Uamado "cap-
tulo econmico" de la carta magna, el cual se
inserta inadecuadamente en el captulo referente a
las garantas individuales.
Ms que contenido normativo, el arto 25 tiene
una declaracin de poltica econmica del estado
mexicano. Se refiere a trespuntos ooncretos: a) La
rectora econmica; b) Los sectores productivos,
roya existencia y aduar quedan garantizados, y e)
Lasreas econmicas en que pueden participar los
sectores (privado, social y pblico)
a) En materia de rectora econmica, se es-
tablece que el desarrollo nacional implica por
parte del estado los siguientes puntos:
Definir actividades de inters pblico; los
lineamientos del sistema econmico del
pas; qu reas corresponden a cada sec-
tor; la responsabilidad social en actividades
empresariales;
Fundamentar unificadamente las acciones
estatales en este rengln; las medidas de
inters pblico;
Protegerlos recursos productivos; al sector
privado para que conbibuya al desarrollo
econmico del pas; el ambiente; las liber-
tades individuales en actividades econmi-
cas;
Fomentar al sector social; una ms justa
distribucin del ingreso; actividades de in-
ters pblico; la expansin econmica; el
empleo, y
Coordinarse para la planeacin, la marcha.
de la economa y para el desarrollo con
estados y municipios;
b) Sectores productivos: se garantiza la existen-
cia y participacin de los sectores privado
(iniciativa particular), social y pblico (empre-
sas estatales y paraestataJes).
Se prevn como sectores productivos, a
otras formas que surjan o coexistan con las
anteriores. En cuanto al sector social, se
seala que forman parte de l ejidos, so-
cededes cooperativas, organizaciones sindi-
cales, comunidades indgenas, empresas en
que participen mayoritariamente trabajado-
REcrORfA ECONMICA
res y .. todas las formas de organizacin social
para la produccin, distribucin y consumo de
bienes y servicios socialmente necesarios".
Esta ltima expresin del constituyente no
poda ser ms ambigua, porque en ella ca-
bran casi todas las sociedades mercantiles
(las que ya estn, lgicamente, en el secior
privado), probablemente quiso referirse a so-
ciedades y asociaciones civiles, e instituciones
de asistencia privada, y
e) reas econmicas: se puede interpretar Que
existen tres:
Estratgica est reservada al estado e in-
cluye acuacin de moneda, correos, ~
telgrafos. radiotelegrafa, emisin de bille-
tes, petrleo y similares, petroqumica
bsica, minerales radiactivos, energa nu-
clear, electricidad y lo que seale mediante
ley el congreso federal;
Prioritaria reservada al sector pblico, solo
o con la participacin de los sectores pri-
vado y social. Su delimitacin queda en
manos del legislador; ejemplo: servicio
pblico de banca y crdito, y
Libre incluye toda actividad econmica no
oonsiderada en las reas estratgica y prio-
ritaria; en ella pueden actuar libremente los
particulares, quedando sujetos nicamente
a un sistema de vigilancia por parte del
estado.
Bibliografa recomendada
AGlJILAR M., Alonso, Dia/ctiro de la economa mexicana,
Nuestro Tiempo, Mxico, 1968.
NGEillS, Luis, Introduccin a la economa polftlca, Terra
Nova, UAM, Mxico, 1984.
CARDIEL REYES, Ra, La jlfosojfa poltica del Mxico ac-
tual, 28. ed., LNAM, Mxico, 1987.
CARVAJAL CONlRERAS, Mximo, Derecho aduanero, 2a.
ed., Porra, Mxico, 1986.
Constitucin Polticade los Estados Unidos Mexicanos.
DROMI, Jos Roberto, Derecho administrativo econmioo,
ts. 1 Y2, Astrea, Buenos Aires, 1980 y 1979.
GMF2 GRANILLO, Moiss, Breve historia de las dodrinas
econmicas, 6a. ed., Esfinge, Mxico, 1976.
HERRERfAS, Armando, Fundamentos para la historia del
pensamiento econmico, Ltmuse-Wtley, Mxico,
1972.
Ley Federal de Competenda Eoonmlca.
LPEZ GALLO, Manuel, Eoonoma y poltica en la historia
de Mxico, 31a. ed., El Caballito, Mxico, 1988.
PAlJ.CIOS LLNA, Manuel R., El derecho econmico en
Mxioo, Pcrre, Mxico, 1985.
RECURSO ADMINISTRATIVO
QUINTANA AoRlANO, E1via A., El oomerclo exterior de M-
xico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, llNAM y
Porra, Mxico, 1989.
S\o\'EEZV, Paul M., Teorfa del desarrollo capitalista, 7a.
reimp., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1973.
WITKER VELSQl.E, Jorge, Introducd6n al derecho econ-
mico, Hada, Mxico, 1995.
RECURSO ADMINISTRAnvo El reCUISO adminis-
trativo es la posibilidad que tiene la administracin
pblica de reconocer. corrigindolo, un error de su
actuacin, y lo har en virtud de una peticin del
particular en ese sentido; peticin que tiene su
origen primario en el arto Bo. de nuestro texto
constitucional.
La administracin pblica en esta figura no ac-
ta como parte dentro de un proceso, sino que
nicamente va a intervenir para revisar (modificn-
dolo, anulndolo o confirmando) algn acto que el
particular ha considerado ilegal o inoportuno.
Puede definirse al recurso administrativo como
el medio de defensa establecido en la ley, a favor
de los gobernados 'Para que la administracin p-
blica revise un acto administrativo que ellos consi-
deran ilegal, quedando aquella obligada a anularlo,
modificarlo o confirmarlo.
Para Hctor Flx Zamundio, el recurso admi-
nistrativo es "un derecho de impugnacin que se
tramita a travs de un procedimiento, y que se
traduce en una resolucin que tambin tiene el
carcter de acto administrativo",
El recurso administrativo que es una garanta
del particular, como nos dice Eduardo Garca
de Enterra, concluye con un nuevo acto admi-
nistratilJo y de ninguna manera con una senten-
cia, puesto que no se est en presenda de un
proceso jurisdiccional.
Se han estudiado los elementos o requisitos del
recurso administrativo desde distintas pticas; as,
para Jess Gonzlez Prez los requisitos queda-
rn clasificadOs de la siguiente forma:
a) Subjetivos: rgano competente e intere-
sado o recurrente;
b) Objetivos: aclo impugnable o recurrible y
fundamento del recurso, y
e) De la actividad: lugar, tiempo y forma.
Hadel Mostaf formula fas cinco preguntas si-
guientes, a las cuales responde de la manera que se
indica:
208
quIn recurre?: el particular o administrado;
contra qu recurre?: contra un acto admi-
nistrativo;
ante quin reaJrre?: ante la autoridad com-
petente para conocerlo;
por qu recurre?: porque lesiona sus inter-
eses y porque la ley lo permite, y
cmo rea.trre?: segn el procedimiento pre-
visto para cada recurso.
Consideramos, siguiendo casi textuahnente a An-
drs Serra Rojas, que los elementos del recurso
administrativo son:
1 Una resolucin administrativa que constituye
la base para la impugnacin; es decir, un acto
administrativo impugnable;
2 El particular que interpone el recurso que es
a quien le interesa que la autoridad revise su
actuacin;
3 Debe afectaral parlicular. Esto es necesario
ya que no sera lgico que el gobernado
quisiera, a peticin de l mismo, la revisin de
un acto, el cual le beneficia;
4 Debeestarestableddoen laley. Esto lohemos
indicado en el concepto de recurso adminis-
trativo y es necesario que, aunque sea enun-
cativamente, la ley lo establezca. En nuestro
derecho, en algunos casos, slo se indica el
nombre del recurso y el plazo para interpo-
nerlo; aun as, debe ser la ley quien lo prevea;
5 La autoridad ante [a que se interpone ser
siempre de carcter administrativo, pues ya
qued6 sealado que a los rganos del poder
ejecutivo se les est brindando la oportunidad
de corregir un posible e involuntario error de
apreciacin al emitir un acto administrativo;
6 Plazo para interponerlo ya que el recurso
nunca se tramita de oficio, la ley sealar el
tiempo de que dispone el particular para pre-
sentar su impugnacin; el cual suele ser varia-
ble en nuestra legislacin: 8, 15, 30 das,
conforme el ordenamiento aplicable. Pare-
ciera existir en la actualidad, un movimiento
legislativo tendiente a unificar el trmino a 15
das hbiles, suponemos que para hacerlo
coincidir con la ley de amparo;
7 Requisitos de forma. La ley o los reglamen-
tos correspondientes establecern esta cues-
Hn; forma que ser, en todo caso, escrita. En
algunos casos. como en materia de normas de
calidad y de comercio exterior, existen forma-
209
tos ya impresos para presentar el recurso que
la ley prev
8 Procedimiento adeaJado. Lasetapas del pro-
cedimiento establecidas en otras ramas del
derecho, no sern seguidas minuciosamente
en materia de recursos administrativos, sin
embargo, es necesario que se respeten deter-
minadas fases y garantas del procedimiento.
Es de destacar que el Cdigo Federal de Pro-
cedimientos Civiles es supletorio de la legis-
lacin administrativa en estepunto, y
9 Obligacin de la autoridad de dictar resolu-
dn. Dado que toda la mecnica del recurso
administrativo parte de la garanta individual
Damada derecho de peticin, es totalmente
obligatorio: el que recaiga una resolucin, la
cual, como lo hemos indicado, consistir en
anular. modificar o confirmar el acto que se
impugn; tal resolucin es un nuevo acto
administrativo Y. se debe insistir en que no se
trata, bajo ningn concepto, de una sentencia,
ya que no ha existido contienda procesal ante
rgano investido con potestad para pronun-
ciar verdad legal a favor de una parte en
controversia con otra.
Debemos estudiar dentro del recurso administrati-
vo lo relacionado con la clasificacin o las clases de
reClUSOS existentes. En esto, la doctrina y la legisla-
cin son poco uniformes y utilizan indistintamente
denominaciones, tales como inconfonnidad, re-
consideracin, oposicin, revocacin, reclamacin,
reposicin, alzada, revisin, revisin jerrquica,
queja. Por ello, consideramos a la clasificacin,
(escuchada en alguna conferencia) fundada en
atencin a la autoridad encargada de conocer y
resolver el recurso, ms adecuada que las nada
constantes adoptadas por nuestra legislacin o por
la doctrina.
La clasificacin mencionada en el prrafo ante-
rior, se refiere a tres clases de recursos: circular,
vertical y horizontal.
En el primero, ser el mismo funcionario que
emiti el acto impugnado quien conozca del recur-
so. En el vertical, corresponde al superior jerrquico
del autor de la resolucin recurrida, conocer de su
impugnacin. El recurso horizontal implica la exis-
tencia de un rgano especializado, una autoridad
de la misma jerarqua de la emisora, al cual se le
encarga el procedimiento en materia de recursos
administrativos.
RECURSO ADMINISlRAT1VO
La clasificacin descrita tiene la ventaja de pre-
sentar una constante, independientemente de las
diferencias o fallas terminolgicas del legislador o
de los autores. Conforme a la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, slo hay un recurso:
el de revisin, que se interpone ante quien produjo
elado impugnado y lo resuelve el superiorde dicho
funcionario.
S recurso administrativo debe ser agotado pre-
viamente a la va de amparo, conforme al criterid
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
establecido desde 1929. No ser necesario el recr-
so cuando corra inminente peligro el gobernado o
. sus bienes; si se trata de una ley que el particular
estime violatoria de la c:onstludn; o bien, se pro-
duzca dao irreparable; en el supuesto de que se
exijan en la ley de la materia mayores requisitos que
los fijados para el amparo o en el caso de que se
violen directamente preceptos constitucionales.
84de agosto de 1994, con vigencia a partir del
10. de junio de 1995, se public la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, na de sus seala-
das aportaciones es el estatuir un solo recurso ad-
ministrativo: el de revisin, a interponerse en 15
das; aunque deja a eleccin del gobernado el
seguir esa va o la judicial.
Se excluyen de la normatividad de esa ley las
cuestiones fiscales y financieras, as como las relati-
vas a responsabilidades de los servidores pblicos,
elecciones. competencia econmica, justicia laboral
y agraria, ministerio pblico y asuntos locales y
municipales.
Segn el arto 87, la interposicin del recurso
suspenderd la ejecudn del acto impugnado, siem-
pre y cuando:
1 Lo solicite expresamente el particular;
2 Sea procedente el recurso;
3 No se siga perjuicio al inters social o se
contravengan disposiciones de orden pblico,
4 No se ocasionen daos o perjuicios a otras
personas, a menos que se garanticen stos
para el caso de no obtener resolucin favo-
rable, y
5 Tratndose de multas, el afectado ganmUce el
crdito fiscal en cualesquiera de las formas
previstas en el Cdigo Fisca1.
La autoridad deber acordar, en su caso, la suspen-
sin dentro de los cinco das siguientes a su inter-
posicin, en cuyo defecto se entenderd otorgada la
suspensi6n.
REFORMA ADMINISTRATIVA
Los arts. 89 y 90 prevn las causas de improce-
dencia y sobreseimiento, de la siguiente forma:
A Se desechar por improcedente el recurso:
a) Contra actos que sean materia de otro recurso
y que se encuentre en trmite, promovido por
el mismo recurrente y acto impugnado;
b) Contra actos que no afecten los intereses
jurdicos del particular;
e} Contra actos consumados de W1 modo irrepa-
rable;
d) Contra actos consentidos expresamente, y
e) Cuandos se est tramitando ante los tribu-
nales alguna defensa legal interpuesta por el
promovente, que pueda tener por efecto
modificar, revocar o nulifcar el acto.
B Ser sobresedo el recurso si:
a} El promovente se desiste expresamente;
b) El agraviado fallece durante el procedimiento,
si el acto respectivo slo afecta su persona;
e) Durante el procedimiento sobrevenga alguna
de las causas de improcedencia a que nos
hemos referido;
d) Cuando hayan cesado los efectos del acto;
el Por falta de objeto o materia del acto respec-
tivo,y
f) No se pruebe la existencia del acto impug-
nado.
BibJiografia recomendada: vase en Contencloso
administrativo,
REFORMA ADMINISTRATIVA Reformar, en una
de sus acepciones, es arreglos, poner en orden
(D. E M., M. Alonso).
Dado que la administracin pblica no es algo
esttico ni se encuentra ajena a los cambios de la
sociedad, recibe constantemente presiones e in-
fluencias de los fenmenos polticos, econmicos y
sociales que se producen en el pas, Los rganos
administrativos del estado, a pesar de la rigidez que
les imprimen el principio de jerarqua y la tradicin,
se ven presionados por la dinmica social, las inno-
vaciones tecnolgicas y tos avances de la disciplina
de la administracin.
Todo lo anterior, que la doctrina ha estudiado
de manera amplia, crea la necesidad de modificar
y actualizar permanentemente la organizacin y los
mtodos de los entes del poder pblico, Este movi-
miento de innovacin continua se llama reforma
administrativa,
210
En Mxico, a partir de 1973 se inician los estu-
dios y programas contemporneos de reforma ad-
ministrativa, stos nevaron a tomar ciertas medidas
jurdicas, como la expedicin de Una nueva ley de
la administracin pblica (1976), mayor control
sobre los entes paraestatales, cambios en el sistema
de responsabilidades de los servidores pblicos
(1982), eliminacin de trmites innecesarios ante
las oficinas gubernamentales, transferencia de en-
tes paraestatales a los particulares (1984 a 1995),
etctera.
Entre las muchas finalidades que se le han atri-
buido a la reforma administrativa, est la de volver
ms eficiente al poder ejecutivo y a sus rganos, a
efecto de cooperar a que se logre el desarrollo
socioeconmico del pas.
El sistema de reforma administrativa, en la ac-
tualidad, recibe en nuestro medio el nombre no
muy tcnico de simplificacin administrativa, ten-
diente, de manera central, a eliminar gestiones du-
plicadas o innecesarias. El programa y los acuerdos
relativos a esta cuestin, fueron publicados en el
Diario Oficial de laFederacin.
Bibliografa recomendada
CARRI!.l.OCASTRO,Alejandro, La reiorma administrativa en
Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Mxico, 1973.
FAYA VIESCA, Jacinto, Administracin pblioofederaJ, Po-
rra, Mxico, 1979.
FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 25a. ed., Porra,
Mxico, 1986.
UEMAN5, Arne F., compilador, C6mo refonnar la admf-
nistraci6n pbflca, Fondo de Cultura Econmica, M-
xico, 1977.
MONTAEZ, Luis S., "La reorganizadn de la rama elecu-
tive", Experiencias nacionales en reforma administra-
tiva, Centro Latinoamericano de Administraci6n para
el Desarrollo, Mxico, 1979.
NASS, Orto, Reforma administrativa y clenda de la admi-
nistracin, Centro de Formacin y Perfeccionamiento
de Funcionarios, Madrid, 1964,
TfNARAMfREl, Felipe, Derecho constituclonal mexicano
8a. ed., Porra, Mxico, 1967. '
REFRENDO Refrendo: poner un ministro su fir-
ma en un decreto debajo de la del jefe del estado
(D. E. M., M. Alonso).
El refrendo, firma del secretario de estado que
deben contener 105reglamentos, decretos y acuer-
dos presidenciales, es una de las pocas notas par-
lamentarlas que posee nuestro sistema jurdico
211
poltico. el cual, segn sabemos, es de tipo presi-
dencial.
Existen diversas teoras que explican la natura-
leza del refrendo:
al Acre de solldorldad. Esta interpretacin se
adapta al sistema parlamentario; ya que en un
gobierno presidencial no es lgico que el su-
perior (presidente de la repblica), necesite de
la solidaridad de un subordinado (secretario
de eslado);
b} El secretario que refrenda se responsabl
liza del acto. Esto tampoco es cierto en
nuestra legislacin, ya que la responsabilidad
poltica en que pueden incurrir los secretarios
tiene diferentes causales;
el Ada de certificacin. a secretario de esta-
do no es fedatario, no tiene fe pblica. Ade-
ms, en la prctica, los secretarios firman
antes que lo haga el presidente, y
d) Ado netamente secretorlal. El refrendo
es un acto de derecho pblico, mediante el
cual se perfecciona un reglamento, decreto o
acuerdo del presidente de la repblica, para
efectos de su observancia constitucional.
Efectos del refrendo. El refrendo. en calidad de
acto ministerial, ser un acto de responsabilidad y
solidaridad; pero como figura netamente secreta-
ral, segn nuestro derecho positivo, produce el
siguiente efecto. El texto constitucional prev:
Art. 92 Todos los reglamentos, decretos,
acuerdos y rdenes del presidente debern estar
firmados por el secretario de estado o jefe de
departamento administrativo a que el asunto
corresponda, y sin este requisito no sern obe-
decidas.
Por su parle, el arlo 13 de la LeyOrgnica de la
Administracin Pblica Federal, al respecto esta-
blece:
Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos
por el presidente de la repblica debern, para
su validez.v observancia constitucionales irfir-
mados por el secretario de estado o el jefe del
departamento administrativo respectivo, y cucn-
do se refieran a asuntos de la competencia de
dos o ms secretaras o departamentos, debern
ser refrendados por todos los titulares de los
mismos.
REGLAMENTO
Es daro que la ley va ms all de la regla
constitucional, al hablar de validez. Conel refrendo,
no est en juego la validez del acto que lo requiere,
sino solamente su observancia.
En la reforma del 26 de diciembre de 1985. el
arto citado de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, limit el refrendo a lo siguiente:
Tratndose de los decretos promulgatorios de
las leyes o decretos expedidos por el congreso
de la unin, slo se requerir el refrendo del
titular de la secretaria de gobernacin.
Creemos que esta modificacin viola el arto 92
de la ronstitucin, pues ella no prev excepcin
alguna en cuanto al refrendo. No obstante, la Su-
prema Corle de Justicia de la Nacin fall el29 de
abril de 1986, en el sentido de que la reforma era
correcta, en tanto que el decreto promulgatorio es
un mero trmite que pone punto final al procedi-
miento legislativo.
Finalmente, en el caso de que un secretario de
estado se negara a refrendar, se ha sostenido la
opinin generalizada de que no tendra el efecto de
detener un ado presidencial, pues eljefe del ejecu-
tivo removera de-inmediato al secretario renuente
afirmar, solucin sta de facto y no de jure.
La irrequordoddel acto administrativo en e/refren-
do ministerial. Vimosen qu consiste el refrendo en
nuestro derecho: indicarnos que es una formalidad
que revisten ciertos actos, la cual va a determinar
que sean obedecidos. De acuerdo con la teora de
las irregularidades e ineficacia del acto administra-
tivo, ste no surtir efectos cuando le falte el refren-
do a una orden presidencial; requisito que es
subsanable, si no Implica retroactividad.
REGISTRO PBLICO DE LAPROPIEDAD FEDE-
RAL * Patrimonio del estado.
REGLAMENTO Si bien gramaticalmente regla-
mento es un conjunto de reglas, normas, principios
o pautas que rigen una actividad, la expresin est
reservada a un cuerpo normativo de carcter jur-
dico; se le estudia como fuente del derecho yapa-
rece en la pirmide jurdica abajo de la ley.
.. Se llama reglamento a toda norma escrita
dictada por la administracin," (Eduardo Garca
de Enterra y Toms Ramn Femndez). Jos
Luis ViIlar Palasf, por su parte, nos da la siguiente
definicin: "Reglamento es la disposicin general
para conductas futuras, imputable al aparato adm-
REGLAMENTO
nistrativo del estado, con rango inferior a la ley y
forma y rgimen tpico."
El reglamento de autoridad. El reglamento de
autoridad es propiamente el que interesa al derecho
pblico, ya que se expide por rgano estatal com-
petente y es fuente de derechos y de obligaciones.
Tanto la legislacin como la doctrina nacional y
extranjera estiman generalmente al reglamento
como un acto proveniente del ejecutivo, sin embar-
go, nuestro derecho admite la posibilidad de que
las autoridades legislativa y judicial expidan los
reglamentos correspondientes a losrganos de esos
poderes,
El reglamento de autoridad es el expedido per
6rgano pblico y que, creando situaciones jurdicas
generales, tiene obligatoriedad (es ejecutivo y eje-
cutorio), de tal suerte que el reglamento de autori-
dad forma parte del orden jurdico positivo, en
tanto que el de particulares pertenece al mbito
contractual privado.
Como fundamento de la actividad reglamenta-
ria no se cita qu arto y ley la permiten, sino que se
resean sus posibles causas o justificaciones:
a) Esuna herencia del sistema monrquico, bajo
el cual el rey posey la facultad reglamentaria,
facultad sta que no le fue arrebatada por el
parlamento;
b) Es consecuencia de la discrecionalidad que
existe en la mayor parte de los campos de
accin del poder ejecutivo (usualmente queda
a criterio de la administracin pblica emitir o
no los reglamentos que la ley permite)
e) Equilibrar la funcin legislativa. Esto supone
que el reglamento contiene normas material-
mente legislativas y, dada la imporiancia que
la ley tiene dentro de la vida social, no resulta
conveniente dejar totalmente su elaboracin
en manos de un solo poder, sino que el con-
greso debe producir lo ms general y el ejecu-
tivo el detalle, y
d) Manejar adecuadamente el elemento cam-
biante y detallista del orden jurdico. Se su-
pone que el procedimiento legislativo es ms
lento que el administrativo, en virtud de ello
ser ms expedito actualizar y precisar la apli-
cacin de la ley, si se permite que el ejecutivo
produzca las normas secundarias, es decr.los
reglamentos.
El reglamento administrativo. El reglamento est
considerado por muchos autores como un acto
212
administrativo o sea, es una declaracin unilateral
de vcluntad emitida per el poder ejecutivo que crea
situaciones jurdicas generales. Por otro lado, se le
incluye dentro de la categora de los actos regla.
Se ha utilizado el trmino reglamento adminis-
trativo para diferenciarlo del llamado reglamento
jurdico, asumiendo que ste es el dictado por el
legislativo y el primero por el ejecutivo. Tal distin-
cin resulta prcticamente inaplicable en nuestro
orden normativo.
Dentro de los requisitos tericos, encontramos
que el reglamento:
a) Es un acto unilateral emitido por la autoridad
administrativa;
b) Crea normas jurdicas generales;
e) Debe tener permanenda yvigencia generales;
d) Es de rango inferior a la ley y est subordi-
nado a sta, y
e) Aunque es un acto unilateral de autoridad,
obliga a la misma.
En el aspecto formal, sus requisitos son:
ser firmado por el secretario de estado o jefe de
departamento a cuyo ramo competa el asunto
(refrendo secretarial);
tiene que publicarse en el Diario Oftdal de la
Federacin, y
su procedimiento de creacin es interno, es
decir, dentro de la administracin pblica.
Diferencias entre el reglamento y la ley. Existen
varias diferencias fundamentales entre la ley y el
reglamento, ellas son:
a) La ley es superior jerrquicamente al regla-
mento, por tanto hay una distincin de grado
b) Consecuencia de lo anterior es que encontre-
mos la reserva de la ley es decir, ciertas
materias, por su trascendencia, slo sern
reguladas por ley y no por reglamento;
e) La ley, orgnicamente emana del poder le-
gislativo, en tanto que el reglamento lo emite
el ejecutivo;
d) El procedimiento de creacin es distinto,
segn los rganos que emitan estas disposi-
ciones;
e) Todo reglamento est vinculado a una ley: no
hay reglamento sin ley, y
fi ..... \() C>
a una ley, en tanto que sta s puede dejar sin
vigenda parcial o total a un reglamento.
213
En los textos doctrinales se seala con insistencia
que la diferencia central entre la ley y el reglamento,
aparte de lacuestin orgnica, est en laintensidad
de la norma jurdica. Esta afirmacin es relativa, ya
que habr leyes con reglas muy especificas y regla-
mentos con disposiciones bastantes generales.
Finalidad del reglamento. Es evidente que el re-
glamento nos permite llegar al detalle de las situa-
ciones contempladas en el orden normativo
superior (la ley); pero su finalidad no slo es de
complementadn de la ley, sino que tambin crea
situaciones jurdicas generales, lo que en la esfe-
ra administrativa hace posible afrontar de manera
equitativa problemas que se presentan dentro de
la dinmica social.
Es necesario h ~ c e r notar que la funcin o finali-
dad del reglamento no es meramente administrati-
va; pues sus normas son de aplicacin general y su
observancia corresponde a todo individuo que se
coloque en el supuesto previsto por el propio regla-
mento, el cual puede referirse a materias de muy
distinta naturaleza (mercantil, laboral, registral,
electoral, etctera).
En algunos pases, el sistema jurdico reserva a
la ley los asuntos importantes y deja como materia
de los reglamentos las cuestiones socialmente con-
sideradas secundarias. Esta situacin no se da en el
derecho mexicano, en donde todas las actividades
regulables jurdicamente estn reservadas a la ley,
y el reglamento nicamente puede desarrollar el
contenido de sta.
FaOJltadreglamentaria del presidente de la repbli-
ca. El arto 89, frac. 1, de la constitucin federal
establece:
Las facultades y obligaciones del presidente son
las siguientes:
1. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el
congreso de launin, prooeyendo en la esfera
admlnlstratloa a su exacta obseroancla.
Lo anterior ha sido interpretado por la doctrina,
la legislacin y la jurisprudencia, en el sentido de
que el presidente posee la potestad reglamentaria;
ello le corresponde, adems, en razn de su calidad
de titular de la administracin pblica y romo jefe de
estado y de gobierno.
La facultad reglamentaria del presidente de la
repblica, segn se ha indicado, deriva directamen-
te de la frac. 1del arto89 constitucional y de ninguna
manera se trata de facultades legislativas delegadas
REGLAMENTO
por el congreso de la unin. sta ha sido laopinin
reiterada de nuestro mximo tribunal.
Reglamentos administrativos. Se indic anterior-
mente que los reglamentos, salvo raras excepcio-
nes, son emitidos por el jefe del ejecutivo; en razn
de ello. su naturaleza es administrativa desde un
punto de vista orgnioo. En cuanto a su procedi-
miento de creacin, es decir fonnaImente, son ad-
ministrativos. Ahora bien, desde un ngulo material
son actos legislativos ya que contienen normas
jurdicas generales, abstractas e impersonales y pro-
vistas de sancin directa o indirecta.
Reglamentacin de las leyes. Qued indicado
que reglamentar las leyes es un acto orgnico y
formalmente administrativo, cuya emisin corres-
ponde al jefe del ejecutivo dentro del marco de sus
facultades indelegables. Se treta; tambin, de una
facultad discrecional pero cabe recordar que algu-
nas veces el legislador ordena en el texto de la ley
que los reglamentos correspondientes debern ser
emitidos en cierto tiempo; lo que de acuerdo con 10
visto, resulia rebatibie.
Jurisprudenda. Existe una vasta produccin ju-
risprudencial en materia de reglamentos, cuyos
puntos esenciales han sido incluidos en los otros
aspectos de esta voz y que puede ser oonsultada en
la obra que citamos en la bibliografa correspon-
diente. A continuacin, se incluye una interesante
tesis que resume algunos de los puntos ya tratados:
Reglamentos administrativos. Facultad
del presidente de la repblica para expe-
dirlos. Su naturaleza. El arto 89, frac. 1, de
nuestra carta magna, confiere al presidente de
repbiica tres facultades: a) La de promulgar
las leyes que expida el congreso de la unin;
b) La de ejecutar dichas leyes, y c) La de
proveer en la esfera administrativa a su exacta
observancia. o sea, la facultad reglamentaria.
Esta ltima facultad es la que determina que el
ejecutivo pueda expedir disposiciones generales
y abstractas que tienen por objeto la ejecucin
de la ley, desarroIlando y complementando en
detalle las normas contenidas en los ordena-
mientos jutfdicos expedidos por el congreso de
la unin. El reglamento es un acto formalmente
administrativo y materialmente legislativo; par-
ticipa de los atributos de la ley, aunque slo en
cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza
impersonal, general, y abstracta. Dos caracters-
REGLAMENTO
ticas separan la ley del reglamento en sentido
estricto: este ltimo emana del ejecutivo, a quien
incumbe proveer en la esfera administrativa a la
exacta observanda de la ley, Yes una norma
subalterna que tiene su medida y justificacin en
la ley. Pero an en lo que aparece comn en
los dos ordenamientos, Que es su carcter
general y abstracto, sepranse por la finalidad
que en el rea del reglamento se imprime a dicha
caracterstica, ya que el reglamento determina
de modo general y abstracto los medios que
debern emplearse para aplicar la ley a los casos
concretos.
Apndice al Semanario Judicial de la Federa-
cin 1917-1975, tercera parle, Segunda Sala,
tesis512.
Derecho comparado. La normatividad relaciona-
da con la naturaleza y alcances del reglamento en
derecho comparado aborda una serie de aspectos,
algunos de los cuales nos resultan ajenos: los regla-
mentos autnomos, los de necesidad y los provin-
ciales; la reserva de la ley; las autoridades que
poseen la facultad de emitirlos; los relativos a su
impugnacin por medios administrativos y judicia-
les, etctera.
Como dato interesante en razn de las dudas
que an suele suscitar la fraccin 1 del arto 89
constitucional, incluimos esta cita de Enrique Sa-
yagus Laso:
Tampoco es de recibo la doctrina que exige texto
constitucional o legal expreso para admitir la existencia
de potestad reglamentaria, porque va contra la reali-
dad institucional. La mayora de las constituciones no
consagran expresamente la competencia reglamenta-
ria amplia del poder ejecutivo, mencionando slo los
reglamentos de ejecucin y, sin embargo, nadie duda
acerca de la existencia de esa postestad. Por tal motivo
algunos admiten que la atribucin de competencia
reglamentaria no tiene por qu ser expresa, pudiendo
estar implcita; pero aceptado esto, prcticamente se
vuelve al criterio que consideramos exacto, de que la
potestad reglamentaria es inherente a la (uncin admi-
nistrativa, est en la naturaleza misma de sta.
Se dan casos en el extranjero en los cuales la
facultad reglamentaria corresponde al consejo de
ministros o gabinete, aunque generalmente le com-
pete al jefe de gobierno.
Bibliografa recomendada
BIELSA, Rafael, Derecho administrativo, 1. 11, 6a. ed., La
Ley, BuenosAree, 1964.
214
CAzORlA PRIETO, Luis Maria, Temas de derecho adminis-
tratiuo, Ministeriode Hacienda, Madrid, 1978.
GARCfA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ra-
mn, Curso de derecho admlnJstratiuo, t. 1, 2a. ed.,
Civitas, Madrid, 1978.
GARCfA OVlEOO, Carlos y MARTfNFZ lJsERos, Enrique, De-
recho administrativo, 1. 1,9a. ed., EISA, Madrid, 1989.
GORDIlLO, Agustn, Tratado de derecho administratIvo, t.
1, Macchl, Buenos Aires, 1977.
GUERRERO LARA, Ezequiel y GUADAARAMA L ~ , Enrique
(compiladores), La Interpretadn constitudonal de la
Suprema Corte de JustIcia, ts. 1, 11 ym, Ze. ed.; t. IV,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, LNAM, Mxlco,
1985 (t.III, 1986).
MAR:rfN MATEO, Ram6n, Manual de derecho administrati-
vo, 4a. OO., Comercial Malvar, Madrid, 1979.
SAYAGUfs 1..A9J, Enrique, Tratado de derecho administra-
tivo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo,
1974.
SILVA CIMMA, Enrique, Derecho administratiuo chileno y
comparado, 1.1,2a. OO., Jurdica de Chile, Santiago de
Chile,1964. .
SUAY Mluo, Jos, ''Consideraciones sobre losreglamentos
heternomos, con referencia a la intervencin en ellos
del Consejo de Estado", Estudios de derecho adminis-
trativo, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1972.
VEDELGeorges, Derecho administrativo, Aguilar, Madrid,
1980.
VILlAR PAlASf, Jos Luis, Curso de derecho admlnistratluo,
t. 1, Universidad de Madrid, Facultad de Derecho,
seccin de publicaciones, Madrid, 1972.
REGLAMENTO DE PARTICULARES El derecho,
como sistema normativo de toda la sociedad, regu-
la innwnerables aspectos de la actividad de los
gobernados, pero reconoce a stos la potestad de
eutonormerse en sus interrelaciones, ya sea tratn-
dose de asociaciones, grupos deportivos o familia-
res, instituciones religiosas o culturales, etctera.
La posibilidad que tienen dichos grupos de dar-
se normas propias, internas, que regulen su activi-
dad, se traduce en los llamados regfamentos de
partiaJfares. En este caso, 10 verdaderamente im-
portante radica en el alcance, la eficacia o la tras-
cendencia de esas reglas, tanto dentro de la
institucin como hacia su exterior: el reglamento
slo debe afectar a los miembros del grupo o de la
asociacin en sus acciones comunes y ser respon-
sabilidad del individuo obedecer o no lo prescrito,
exponindose, en caso de no acatar, a sufrir la
sancin mxima, la cual consistira en ser excluido
de la respectiva comunidad.
El fundamento, pues, de los reglamentos de
particulares lo encontramos en el principio de la
215
voluntad de las partes; es una cuestin contractual,
un "pacto de caballeros". Cuando tales normas
tengan la virlud o la fuerza de surtir efectos en el
exterior de la comunidad "querigen; su fundamento
se encontrar en el reconocimiento que la ley haga
de esos reglamentos.
Bibliografa recomendada: vase en Reglamento.
REGLAMENTOINTERIOR Losrganos del estado
se agrupan en los poderes ejecutivo, legislativo y
judicial, los que para su organizacin requieren de
un reglamento interior. segn indica la ley. Esas
disposiciones, conforme la opinin de Rafael Bel-
ea, no tienen generalidad.
Respecto al poder ejecutivo federal, existen los
reglamentos interiores de las secretaras y departa-
mentos de estado; stos son expedidos por el pre-
sidente de la repblica. correspondiendo a cada
dependencia preparar el proyecto de su ramo se-
gn prev la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal.
En el poder legislativo, cada cmara fonnula y
emite su propio reglamento interior; es la constitu-
cin poltica la que directamente les otorga la facul-
tad reglamentaria. No obstante, tales reglamentos
debern sustentarse en la ley correspondiente.
La Ley Orgnica del Poder Judicial Federal
asigna al pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, competencia para elaborar el reglamento
interior correspondiente.
La expresin estatutos, utilizada hace dcadas
para algunos ordenamientos internos de la Univer-
sidad Nacional Autnoma de Mxico, se ha exten-
dido a otros organismos paraestatales, por lo que
es oportuno anotar algo acerca de ellos: "son regla-
mentos, pero especiales, es decir, dictados para
regir un ente autrquico" (Rafael Bielsa).
Bibliografa recomendada: vase en Reglamento.
REGLAMENTOSAUTNOMOS Se habla de regla-
mentos autnomos cuando stos no corresponden
al desarrollo de reglas contenidas en una ley y, por
supuesto, son emitidos por la autoridad administra-
tiva. Nace este planteamiento de Posada y su
traduccin de la idea alemana de Vesrdmung (re-
glamento) y del poder reglamentario del derecho
francs y belga.
Este tipo 'de reglamentos, que no est expresamente
previsto en las leyes ni en la constitucin, estara
constituido por aquellos dictados para regir una mate-
REGLAMENTOSDE NECESIDAD
re en la que precisamente no hay normas legales
aplicables (de ah justamente lo de autnomo).
Agustn Gordillo
Esnecesario aclarar que en el derecho mexicano
no puede existir vlidamente un reglamento aut-
nomo, pues siempre habr W1 engarce mayor o
menor a una ley; lo que puede variar es la forma
en que se vincule el reglamento con la leyen la cual
se sustenta, ya sea en su desarrollo, ejecucin o
autorizacin. En ningn caso el presidente de la
repblica, a quien corresponde la facultad regla-
mentaria (anivel loca!: al gobernador), puede emitir
un reglamento que desarrolle directamente la nor-
ma prevista en el nivel constitucional; siempre ser
absolutamente necesaria la presencia de una ley
entre el texto constitucional y cualquier disposicin
de carcter reglamentario.
Bibliografa recomendada: vase en Reglamento.
REGLAMENTOS DE NECESIDAD Los reglamen-
tos de necesidad son los emitidos por el ejecutivo
para hacer frente, precisamente, a una situacin de
urgencia, lImase guerra, calamidad pblica, cats-
trofe, plaga, epidemia, etc., los mismos obedecen a
una eventualidad de proporciones descomunales,
a la que la administracin pblica debe hacer frente
adoptando medidas rpidas y pertinentes en el caso
de que por el mismo trastorno no se pudiera reunir
el rgano legislativo.
De esos reglamentos dice Luis M. Cazorla que:
Son los que pueden dictar determinadas autoridades
en casos de calamidades pblicas, cuando la ley les
autoriza para que en tal contingencia adopten las
medidas que juzguen necesarias. Estos reglamentos,
pues, pueden hacer quebrar -segn la autoridad
competente para dictarlos lo estime o no necesario-,
ya el principio de jerarqua normativa, ya el prindpio
de reserve de ley, ya ambos principios a lavez. Ahora
bien, slo podrn eplcarse en tanto en cuanto subsista
el estado de hecho que determine su promulgacin.
No es posible aceptar esta categora de regla-
mentos en nuestro derecho patrio, toda vez que el
sistema jurdico mexicano permite realizar un ade-
cuado reparto de funciones y competencias entre
los poderes legislativo y ejecutivo, y en caso de una
urgente y grave necesidad, la constitudn prev de
manera exacta las soluciones y de ninguna manera
se presenta el reglamento de necesidad (cfr. arto29
de la carla magna).
8ibJiogr.. fa recomendada: vase en Reglamento.
REGLAS GENERALES
REGLAS GENERALES Pararreglamentos.
RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Con otras ramas del derecho: este tipo de relacio-
nes pueden ser de supletoriedado porque algunas
reglas de derecho administrativo derivan de esas
ramas, as tenemos sus vinculaciones con el:
a) Derecho constitucional. La constitud6n
poltica es la ley suprema, ella estructura la
base de los entes pblicos y establece las
reglas en materiade derechos humanes, re-
gias que habrn de ser acatadas y respetadas
en la actuacin de laadministracin pblica;
adems, la constitudn contiene otras nor-
masrelativas a cuestiones administrativas. Al-
guien ha dicho que el administrativo es
derecho constitucional aplicado, de ah la lrn-
portanciade estas relaciones;
b) Derecho civil. El estado en el cdigo civil,
reconoce los principios generales de derecho
y establece algunas otras regulaciones que
son aplicables a diversas ramas jurdicas. Por
otro lado, la administracin pblica utiliza
figuras del derecho civil, como la donacin,
los legados, lasasociaciones, etctera;
e} Derecho mercantil. Ciertas figuras de esta
disciplinatienen unuso intensivoporpartede
los rganos estatales: las sociedades, los con-
tratos,etc. Adems, el estado efecta intensas
operaciones de carcter comercial;
d) Derechoprocesal. Estaramapresentauna
fundamental relacin de supletoriedad para
los procedimientosde producciny ejecucin
del acto administrativo, as como para la im-
pugnacin de ste, en su caso;
e) Derecho Internacional pblIco. El poder
ejecutivo es el que originay aplica (casi siem-
pre) los tratados y convenios internacionales;
y, adems, define y expresa la polticaexterior;
f) Derecho Internacional prIvado. La solu-
cin de los conflictos de leyes se efecta, por
lo general, mediante actos de la admnls-
tracin pblica;
g) Derecho penal. Un ente de la adminis-
tracinpblica es titular de la accin penal y
el sistema penitendario es manejado por ella
misma, de ah las relaciones con esta rama
jurdica, y
h) Derecho del trabajo. En Mxico. los con-
flictos laborales en primera instancia, se ven-
216
tilan ante rganos administrativos (juntas de
conciliacin y arbitraje). El estado. segn se
ve en la vozfunci6npblica, mantiene vitales
relaciones con sus trabajadores.
Con ciencias no jurldicas. Las relaciones del de-
recho administrativo con disciplinas no jurdicas
son de dos grandes reas:
al Con aquellas ramas del conocimiento hu-
mano [cientfico o tcnico], que 10 originan,
nutreno auxilian, por ejemplo:
administracin;
economa;
historia
poltica, y
sociologa.
b) Con campos del conocimiento o quehacer
humanos que son precisamente la materia
regulada por el derecho administrativo. En
mayor o menor medida, casi toda actividad
de Iasodedad est contemplada por las reglas
del derecho, as tenemos:
administracin
agricultura
comercio exterior
contabilidad;
ecologa;
economa
industria;
infonntica;
ingeniera;
medicina;
mercado de valores, y
urbanismo.
Bibliogr..fa recomendada: vcse en Ramas del de
recho administrativo.
RELACiN JERRQUICA Centralizad6n ad-
ministrativa.
RENUNCIA A LA CONCESiN En este supuesto,
el particular conceslonaro decide no ejercer los
derechos que implica la concesin ni cumplir las
correlativas obligaciones. Rafael Bielsa sestene
que la renuncia no es admisible como forma de
extincinde la concesin. por cuanto est en juego
el interspblico.
En relacin con la renuncia, se debe recordar
que los serviciospblicos no se pueden suspender,
y que los bienes estatales por explotar no pueden
217
estar sujetos a decisiones caprichosas del concesio-
nario, por tanto, es de pensarse que la opinin del
autor arriba citado es correcta, excepto que la re-
nuncia sea expresamente aceptarla por la autoridad
concedente.
RENUNCIA DEDERECHOS Mediante la renuncia
de derechos, el particular desiste de los benefidos
que contiene a su favor un ado administrativo; tal
desistimiento puede ser expreso o tcito, ya sea
porque le "hace saber su decisin al rgano admi-
nistrativo, o simplemente no ejerce el derecho que
tiene. De esta forma el acto administrativo no pro-
duce sus efectos y se extingue de una manera
anormal.
REPBLICA Forma de organizacin poltica de
tul pas, en donde los titulares de los entes pblicos
se renuevan peridicamente; a contrario sensu, en
las monarquas el poder se tiene vitaliciamente.
REQUISICiN La requisa o requisicin es una
figura que surge en el derecho militar; dndose ante
una situacin de guerra con el exterior o conflicto
interior. Por medio de ella, el estado va a adquirir
temporalmente bienes. El ltimo parrfo del arto 16
de la constitucin general de la repblica (antiguo
arto 26), establece al respecto: "En tiempo de paz
ningn miembro del ejrcito podr alojarse en casa
particular contra la voluntad del dueo, ni imponer
prestacin alguna. En tiempo de guerra, los milita-
res podrn exigir alojamiento, bagajes, alimentos y
otras prestaciones, en los trminos que establezca
la ley marcial correspondiente."
La idea del constituyente de regular la requsi-
dn sintetiza la finalidad que las normas jurdicas
en este punto han tenido desde hace siglos: limitar
la accin de los ejrcitos a efecto de preservar a la
poblacin civil de posibles saqueos, de los cuales
muchas veces fueron vctimas en el pasado.
La requisicin ha de ser 'decretede por una
autoridad militar (en nuestro caso la secretara de
la defensa nacional o la secretara de marina),
obedecer a una situacin de excepcional (el esta-
do de beligerancia), debe ser mediante indemniza-
cin y no implica perder la propiedad en definitiva
(salvo tratndose de bienes perecederos).
La diferencia radical entre esta figura y la expro-
piacin est en que debe existir una suspensin de
garantas y que el particular perder la propiedad
solamente de forma temporal; adems debe ir re-
REQUISICiN
ferda a bienes que necesiten los militares, como
alimentos, vestuario, equipo de transporte, habita-
dones, etctera.
La indemnizacin ser proporcional a la tempo-
ral merma patrimonial que sufra el gobernado por
la desposesin.
Existe la posibilidad de requisar servicios perso-
nales. En este caso no estamos en presencia, lgi-
camente, de un modo de adquirir bienes, pero s
derechos a favor del estado. La requisicin de
trabajos personales est contemplada en la legisla-
cin federal ante situaciones catastrficas o que daen
gravemente algn servicio pblico Importante.
Para que proceda esa requisicin de trabajo
personal, deber ser suspendida previamente la
garanta del arto 50. ocnstitucional, el cual prohbe
la prestacin de servidos sin consentimiento del
afectado, en los trminos siguientes:
Nadie podr ser obligado a prestar trabajos per-
sonales sin la justa retribucin y sin su pleno
consentimiento, salvo el trabajo impuesto como
penapor la autoridadjudidal, el cual se sujetar
a [o dispuesto en [as!raes. Jy JIdel arto 123.
En cuanto a los servidos pblicos slo po-
drn ser obligatorios, en los trminos que es-
tablezcan [asleyes respectivas, el de las armas y
losjurados, as romo el desempeo de los rorgos
concejiles y los de eleccin popular, directa o
indirecta. Las fundones electorales o censales
tendrn carcter obligatorio ygratuito. Los servi-
dos profesionales de ndole social sern obqa-
torios y retribuidos en los trminos de la ley y
con las excepciones que sta seale.
En nuestro derecho, y conforme a Ley de Vas
Generales de Comunicacin, se ha dado el caso de
requisar o incautar instalaciones que sirven de base
para la prestacin de servicios pblicos; es discuti-
ble la constitucionalidad de tales medidas requisi-
torias; y materia de anlisis en el derecho del
trabajo, en qu forma afecta a los trabajadores y a
los principios que regulan la huelga.
Para el derecho administrativo, en virtud de que
se trataba casi siempre de empresas de participa-
cin estatal mayoritaria, es difcil analizar si se vio-
laron garantas a particulares, puesto que el objeto
de la requisa fueron instalaciones de la propia
administracin pblica federal. En caso de que se
hubiera dado la requisicin de trabajos personales,
s estaramos en presencia de violaciones al artoSo.
de la carta magna.
REQUISITOSCONSTITUCIONALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO 218
Ejemplos de esas requisas son los siguientes:
Control areo: Diario Oficial de la Federa-
cin, 12 de agosto de 1960;
Telfonos de Mxico, S. A de C. V.: Diario
Oficial de la Federacin del 10 de septiembre
de 1984 y 9 de abril de 1987;
Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S. A.:
Diario Oficial de laFederacin, publicado el28
de febrero de 198:
Compaa Mexicana de Aviacin,S.A: 2de
noviembre de 1987;
Autotransportes Urbanas de Pasajeros RlOO:
6 de mayo de 1989, y
Servicios Areos Utoral, S. A. de C. V.: 2 de
marzo de 1994.
En derecho comparado existen muy diversos enfo-
ques en el estudio de la requisa, de tal suerte que
es imposible indicar principios vlidos en todos los
sistemas jurdicos; por supuesto que la figura se
refiere siempre a mecanismos estatales de adquisi-
cin patrimonial.
Bibliografa recomendada: vase en Expropiacin.
REQUISITOS CONSTITUCiONALES DEL ACTO AD-
MINISTRATlVO La constitucin federal mexicana
fija requisitos de los actos administrativos, en los
arts. 14 y 16, que en lo conducente prevn:
Nadie puede ser molestado en su persona, lami-
la, domicilio, papeles o posesiones, sino en
virtud de mandamiento escrito de la autordad
competente, que funde y motive la causa legal
del procedimiento (art. 16).
A nnguna ley se dar efedo retroactivo en
peljuicio de persona alguna (art. 14).
En este diconario se da breve explicacin de
estas disposiciones, en cuanto implican requisitos
que ha de satisfacer la accin de los rganos admi-
nistrativos del estado.
Vase al respecto las voces correspondientes a
esos requisitos: competenda, forma escrita, funda-
mentacin, motivacin, legalidad e rretroactividad.
Bibliografa recomendada
BENOlT, Francis-Paul, El derecho administrativo francs,
Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.
CARHIlJ..O FLORES, Antonio, La)ustlclafederal y laadminis-
tracin pblica, 2a. ed., Porree, Mxico, 1973.
DIEZ, Manuel M., El ado administrativo, 2a. ed., Tipogr-
fica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961.
ROORfGUEZ, Ram6n, Derecho constltuclonal, 2a, OO., Uni-
versidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico,
1978.
Ruz, Eduardo, Derecho constitudonal, 2&. ed., Universi-
dad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1978.
RESCATE DE LA CONCESiN El rescate es un
medio de dar por tenninada la concesin (vase)
antes del plazo previsto en la misma. Jeze sostiene
que:
El rescate de una concesin es la decisin unilateral
JX>r la cual el concedente, fuera del caso de la caduci-
dad, pone fin a la concesin, antes de la fecha f ~ a d a
para su expiracin,
En caso de presentarse el rescate, ste debe ser
justificado, ya sea porque algn cambio haga que
el concesionario no pueda seguir prestando el ser-
vicio o usando el bien, o porque se presente alguna
circunstancia de inters pblico que motive la me-
dida, de locontrario el particular perjudicadopuede
oponerse, ya que se estara frente a un caso de
exceso o desvo de poder,
Jos Canasl expone que ''un rescate prematu-
ro, antes del vencimiento del plazo o trmino de la
concesin, implica necesariamente el pago de una
indemnizacin, que estar en funcin directa de los
daos y perjuicios". Desde luego, existe opinin en
oonlrario: en el supuesto de rescate justificado no se
debe cubrir indemnizacin algunaal concesionario.
RESCISiN La rescisin es un medio de concluir
un negociojurdico bilateral, por incumplimiento de
una de las partes o por alguna causa ajena a la
voluntad de stas; la parte que decide la rescisin
no incurre en responsabilidad alguna. Tratndose
de los actos administrativos, esta va para concluir-
los, difcilmente se dar, pues ya qued indicado
que tales actos son de carcter unilateral. Podra
citarse, y eso con reservas, a la concesin como un
acto administrativo rescindible.
La rescisin, en el derecho administrativo, co-
rresponde ms bien contemplarla dentro de los
contratos que celebra el poder ejecutivo.
Jos Canasl expone que en la concesin "po-
dran aplicarse los principios generales de la resci-
sin de los contratos", por incumplimiento del
concesionario, \0 cual es aceptable siempre y cuan-
do se considere a la concesin como un contrato
administrativo,
219 REVOCACiN
1982, se resuelve un caso de reversin, cuya expro-
piacin haba sido publicada el8 de enero de 1945;
el nuevo acto administrativo result favorable al
particular en el ejemplo citado.
REVOCACiN La mayora de los autores que tra-
tan la revocacin administrativa, estn de acuerdo
en que existe una gran confusin en su empleo
tanto en la doctrina como en la ley.
La revocacin hace cesar los efectos jurdicos de
lID acto vlido, por convenir as a quien lo produjo.
Existe tanto en derecho pblico como en privado.
Los problemas que la revocacin administrativa
suscita son:
a) Uno de carcter terminolgico, al con-
fundrsele con la anulacin de un acto irregu-
lar o con algn medio de defensa que los
particulares posean para impugnar aquellos
actos que consideren lesivos a su inters (re-
curso de revocacin). Nuestra legislacin
acostumbra usar en este ltimo sentido el
vocablo revocacin, desde luego de forma
inadecuada, y
b) El segundo problema gira en torno a qu
actos pueden revocarse y con qu alcances.
Indiquemos algunos puntos importantes acerca de
la revocacin administrativa. Esta forma de extin-
cin implica dejar sin efectos un acto vlido; debe
decidirla una autoridad competente, en ejercicio de
sus facultades; ha de estar prevista en la ley; se
emite de oficio, nunca a peticin del gobernado; no
debe causar perjuicio al particular; recae sobre un
acto que no ha agotado sus efectos; obedece a una
causa de conveniencia al inters general; constituye
un nuevo acto administrativo.
Si faltara una de estas notas fundamentales es-
taramos ante una revocacin viciada por irrequla-
ridad o ante otra figura jurdica, como la anulacin
o algn medio de defensa (recurso administrativo
de revocadn).
Recalcamos que el acto revocado debe ser per-
fedo y no haber agotado sus consecuencias; el
motivo que origina larevocadn es de oportunidad
y con miras al inters general; en ninguna circuns-
tancia deber perjudicar derechos adquiridos del
gobernado.
La mencin tiene importancia porque en nues-
tra prctica jurdico administrativa se usa, errnea-
mente, la expresin oontrato concesin.
RESERVADELALEY Opinin segn la cual exis-
ten ciertas materias que solamente puede regular
un ordenamiento legal, y las dems ser contenido
de algn reglamento.
RETROCESiN Sinnimo, en derecho compara-
do, de la reversin en materia expropiatoria.
'" Reversin.
REVERSiN Hemos dicho que los bienes afectos
a la concesin (vase) no cambian de dueo por
ese solo hecho; no obstante, puede estipularse que
al terminar la concesin las instalaciones que haya
utilizado el concesionario pasen a ser propiedad del
estado, sin que ste deba pagar indemnizacin
alguna. A esto se le denomina reversin; pero es
necesario aclarar que no se trata de un derecho
nato del concedente, sino que es una estipulacin
que puede o no estar prevista en la concesin, ms
an, como expone Miguel S. Marienhoff:
Esta expresi6n (reversin), aunque gramaticalmente
se le acepte romo correcta en este sentido, en realidad
no es de uso recomendable, por cuanto si los bienes
aludidos nunca fueron del estado, se presta a confu-
si6n decir que ellos revertirn a l. En estos casos es
mspropio hablar de trensjerencia de bienes.
Derechode reversin en laexpropiacin. La Ley
de Expropiacin que tambin es aplicable en el
Distrito Federal para asuntos locales, establece la
reexpropiacin o retrocesin llamndola reversin,
la cual deber intentar el gobernado si en \ll1 lapso
de cinco aos la cosa que le fue expropiada no ha
sido utilizada o bien fue destinada a fin distinto pa-
ra aquel que fue expropiada. La ley tambin es
omisa en cuanto a los detalles de la reversin. (La
ley fija lID trmino de dos aos para ejercer ese
derecho, a partir de la fecha en que sea exigible la
reversin. )
La autoridad debe resolver en 45 das; el parti-
cular s6io ha de regresar lo que se le haya pagado
de indemnizacin.
La reversin, poco usada en la prctica, es inte-
resante tericamente y llama la atencin de los
alumnos en la ctedra, principalmente acerca de
los trminos, destino de la indemnizadn ya paga-
da, etc.; en el Diario Oficialdel 25 de noviembre de
REVISiN
jerrquica.
Recurso administrativo y Reladn
REVOCACiN
Vale la mencin de que en el derecho procesal
civil y penal existe el recurso de revocacin: ste
opera contra autos de trmite no apelables, los
cuales los resuelve el propio juez. Esta figura es,
desde luego, distinta a la revocacin administrativa
que hemos descrito brevemente.
La revocacin de la concesin puede producirse
por razones de oportunidad o oonveniencia. En
nuestropas, cuando elconcesionarioincurreen faltas
220
graves a las condiciones del ttulo correspondiente,
se habla de reoocadn, cuando en realidad se est
ante una sancin consistente en cancelar la conce-
sin (de derta manera sera una forma especial de
rescisin).
Bibliografa recomend.da: ccse en Irregularida-
des e lneflcaclas del acto odmlnlstratlvo.
REZAGO Aprouechamientos.
221
SALUBRIDAD Semento del orden pblico.
SO/ud pblica.
SALUDPBLICA Lo sanitario, dentro de la acti-
vidad dela administracin pblica, se refiere a la
salud pblica: la reduccin de la tasa de mortalidad
medianteel combate a las enfennedades de mayor
incidencia entre lapoblacin.
El derechosanitario, denominacindada al an-
tecedente del actual derecho protector de la salud,
pretende autonoma respecto al derecho adminis-
trativo; el nuevo nombresupone unaampliacin de
los aspectos regulados.
Si bien, en trminos generaleslosanitario puede
entenderse como ]0 relativo a la sanidad y sta
identificarse con el conjunto de servicios guberna-
mentales organizados para preservar la salud del
comn de los habitantes de lanacin. un estado o
un municipio, para efectos del estudio de la Ley
Generalde Salud es importantedistinguir lavigilan-
ciasanitaria, que corresponde a los gobiernosfede-
ral, local y municipal, segn los acuerdos de
coordinacin que se tengan celebrados. La ley
establece disposiciones acerca de visitas sanitarias
que se realizarn por medio de inspectores, las
cuales concluirn con el levantamiento de unaaeta
al respecto; tanto la visita como el aeta estarn,
lgicamente,referidas al cumplimiento o infraccin
de las disposiciones que en materiade salud esta-
blezcan la ley, los reglamentos y los dems ordena-
mientos vigentes.
Fundamento constitudonal de la proteccin a la
salud. El arto 40. de la constitud6n politica de la re-
pblica,en su prrafo cuartoestablece: "Toda per-
sona tiene derecho a laproteccin de la salud. La
ley definir lasbases y modalidadespara el acceso
alos servidos de saludy establecer laconcurrenda
de la federaci6n y las entidadesfederativas en ma-
teria de salubridad general, conforme a 10 que
. dispone lafrac. XVI del art. 73 de esta constitucin."
Este prrafo, agregado segn reforma del 3 de
febrero de 1983, consagrael llamado derecho a la
salud, el que, ms bien y como lo seala el texto
constitucional, se refiere a la proteccin que a la
salud deben brindar las instituciones del poder
pblico y que confinnalaoompetenciadel congreso
de la unin para legislar en materia de salubridad,
previstaen el arto 73 de lapropiaconstitucin.
La frac. XVI de dicho arto 73 se refiere a que el
congresopuede dictar leyes sobresalubridad gene-
SALUDPBLICA
ral de la repblica; y de la misma disposicin se
deduca, con anterioridad a 1983, que la salubridad
generales materiaen laque concurren lafederacin
y los estados.
Enla actualidad, gracias a los acuerdos y bases
de coordinacin suscritos entre el gobierno federal
y los de los estados, se tiende a que las entidades
federativas manejendetenninados servicios, segn
los programas de regionalizadnde laadministra-
dn pblica federal. La normatividad y el financia-
miento de 105 mismos quedan reservados a la
federacin.
reas que abarca la salud. Lasalud es la ausenda
de enfermedades e implica una situacin fsica y
mentalmente sana. Lo que aqu debe tratarse son
las reas que abarca la accin estatal protectora de
la salud.
Este punto puede ser descrito con base en los
arts. 30. y 33 de la Ley General de Salud, publicada
el 7 de febrero de 1984, a cuyo tenor los servicios
de salubridad que el estado proporcionar han de
referirse a los siguientesaspectos generales Q. espe-
ficos:
1 Atencinmdica preventivai
Il Servicios mdicos curativos, y
III Servicios de rehabilitacin.
Estos tres primeros rubros son 105 genricos, pu-
dindose comprender en ellos todos los siguientes:
1 Organizadn y vigilancia de la prestacin de
serviciosofrecidosen establecimientos que no
pertenecena instituciones pblicas de seguri-
dad social;
2 Coordinaciny evaluacinde los serviciosde
saludproporcionados por instituciones pbli-
cas de seguridadsocial;
3 Atencin mdica en benefido de grupos vul-
nerables;
4 Atencin materno-infantil;
5 Programas de planeacin familiar;
6 Salud mental;
7 Vigilancia de las actividades profesionales y
similares relacionadas oon lasalud;
8 Fomento de estudios especializados en esta
meterle;
9 Coordinacin de lainvestigacin cientfica en
el ramo;
10 Controlde las investigaciones mdicas que se
efectenen seres humanos;
SALUD PBLICA
11 Orientacin en materia nutridonal;
12 Intervencinpara prevenir y controlar factores
ambientales que afecten la salud humana;
13 Salud ocupacional;
14 Prevencin y control de enfermedades trans-
misibles y no transmisibles y de accidentes;
15 Prevencin de la invalidez;
16 Asistencia social;
17 Programas contra el alcoholismo y el taba-
quismo;
18 Prevencin y combate contra la farmeccde-
pendencia;
19 Control sanitario de productos y servidos, que
incluye equipo y productos reladonados con
la salud;
20 Control de importacin y exportacin de pro-
ductos y servicios mdicos;
21 Control de la publicidad en cuestiones re-
lacionadas con la salud;
22 Control sanitario de la disposicin de rganos,
tejidos y cadveres de humanos, y
23 La sanidad internacional.
Prevencin de enfermedades. Se ha considerado
que la prevencin de enfermedades debe ser el
objeto en tomo al cual gire la actividad que en
materia de salud realice la administracin pblica.
El concepto moderno de medicina se refiere ms a
prevenir que a curar las enfermedades.
En los pases altamente desarrollados la medici-
na preventiva ha alcanzado niveles de gran eficiencia,
y en otros resulta totalmente obligatorio someterse
a las actividades que en este ramo lleva a cabo el
poder pblico.
Hacer conciencia de que en nuestra sociedad
debe arraigar el concepto de medicina preventiva
y que ste Sea aceptado, es una tarea que debe
interesar y comprometer no slo a las autoridades,
sino tambin a los individuos y a las familias.
La Ley General de Salud tambin se refiere a
la prevencin y control de enfermedades y ecci-
dentes, en ella se establecen, independiente-
mente de las disposiciones contenidas en leyes
laborales y de seguridad social, los siguientes
medios de accin:
1 Dictar normas tcnicas para la prevencin y el
control de enfermedades y accdentes;
2 Establecer y operar el sistema nacional de
vigilancia epidemiolgica;
3 Realizar los programas y actividades nece-
sarios en este rubro, y
222
4 Establecer los mecanismos de colaboracin
entre los sectores pblico, social y privado
para poner en prctica dichos medios de ac-
cin.
La misma ley agrupa las disposiciones en materia
de salud preventiva en tres aspectos:
enfermedades transmisibles;
enfermedades no transmisibles, y
accidentes.
Duracin en enfermedades. Rehabilitacin de en-
fermos. Se considera que existe enfermedad
mientras un individuo no est plenamente sano, es
decir que no ha recuperado la salud. La duradn de
la enfermedad es desde que la misma aparece y
afecta el desarrollo y las facultades plenas del indi-
viduo, hasta su total restablecimiento alcanzado en
virtud de tratamientos curativos o de rehabilitacin.
La duracin de las enfermedades, medida con-
vencionalmente, variar de acuerdo con la natura-
leza del mal y de la respuesta que se obtenga con
ciertos tratamientos curativos por parte del indivi-
duo enfenno.
Rehabilitacin de enfermos. De acuerdo con la
poltica de proteccin a la salud, elevada al rango
de garanta individual y consagrada por nuestra
carta magna, la enfermedad no habr desaparecido
hasta que el individuo no se reincorpore plenamen-
te a sus actividades ocupacionales, recreativas y
sociales, 10que slo es posible y aconsejable ante
la ausencia total de enfermedad. La Ley General de
Salud que se comenta contiene disposiciones en
materia de rehabilitadn, dirigidas sustancialmente
a la rehabilitacin de invlidos.
SANCIN ADMINISTRATIVA Potestad sandona-
dora de laadministraci6n pblica. "Compete a la
autoridad administrativa la aploocin de sanciones
por infracdones de los reglamentos gubernativos y
de polia. . ." indica el arto 21 de nuestra carta
magna, con lo que instituye la potestad de la admi-
nistradn pblica para imponer sanciones en esa
materia.
Si seguimos textualmente lo expresado por el
precepto constitucional, se podra considerar que
ste excluye a la mayora de las leyes administrati-
vas (las fiscales entre ellas), de la posibilidad para
el poder ejecutivo de hacerlas cumplir coactiva-
mente o reprimir su violacin.
223
Sin embargo, algunos tratadistas, basndose en
lo que disponan las constituciones anteriores acer-
ca de este particular, sostienen la inexistencia de tal
limitante, pues consideran que el citado arto carece
de una redaccin correcta y que la voluntad del
legislador es la de extender la facultad sandonado-
ra a toda la legislacin administrativa. Complemen-
ta esta idea 10sealado por el arto 89, frac. 1, de la
misma constifudn, que faculta y obliga al presi-
dente de la repblica a ejecutar las leyes, lo que no
seria posible sin el poder sancionador.
Vienen a confirmar esta tesis los arts. 22 YlOO,
tambin constitucionales, al indicar, el primero, que
no ser confiscacin aplicar los bienes del infractor
para el pago de impuestos o multas; Y. el segundo,
que ordena la imposicin de sanciones administra-
tivas alos servidores pblicos por actos ti omisiones
que atenten contra la legalidad que deben observar
en el desempeo de sus cargos.
De la lectura del citado arto21 de la constitucin
federal, aparentemente, se desprende una gran
limitante a la potestad sancionadora de la adminis-
tracin pblica, al sealar que sta solo podr
consistir en imponer multa o arresto hasta por 36
horas, con lo que deja fuera de los medios de accin
del poder ejecutivo a la clausura, el decomiso y la
cancelacin de licencias que son tipos de sancin
comnmente utilizados por el derecho mexicano.
Respecto de esta cuestin, la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin ha dicho que el arto 21 no
pretende limitar las clases de sancin, sino nica-
mente separar la competencia en materia de ilcitos:
lo penal le debe corresponder al poder judicial y las
infracciones administrativas al poder ejecutivo.
El procedimiento para averiguar los delitos y el de
las infracciones. a multirreferido arto 21 constitu-
cional designa al ministerio pblico, auxiliado por
la polica judicial (autoridades administrativas), res-
ponsable de la persecucin de los delitos, correspon-
dindole a la autoridad judicial imponer las penas
respectivas. El mismo dispositivo, como ya se cit,
seala que a la autoridad administrativa le compete
la aplicacin de sanciones por las infracciones a los
reglamentos gubernativos y de polica y, en nues-
tra opinin, a todas las leyes de naturaleza admi-
nistrativa.
Enel caso de los delitos, slo habr accin penal
en contra de personas fsicas, pero en las infraccio-
nes administrativas podr responsabilizarse tanto a
stas como a las morales.
SANCiN ADMINISTRAnVA
Con motivo de la comisin de Jos delitos, las
penas impuestas son predominantemente corpora-
les (privativas de la libertad); en lo que respecta a
las infracciones administrativas, stas son la excep-
cin y, en ningn caso deben exceder de 36 horas,
adems de que hay un predominio de las sanciones
de carcter patrimonial o que constituyan la priva-
cin de algn derecho (clausuras, aplicacin de
bienes al adeudo, etctera).
Independientemente de lo anterior, existen otras
diferencias bsicas en cuanto al procedimiento,
romo las previstas por el arto 16 constitucional.
Procedimiento para imponer sanciones. En el
procedimiento administrativo que se siga para im-
poner una sancin y en el documento en que conste
sta misma, han de observarse las formalidades
que indicamospara el acto administrativo, puestoque
se trata precisamente de un acto de esta naturaleza.
De conformidad con sus respectivas leyes encon-
1ramos que existe una gran diversidad de procedi-
mientos; por ejemplo, en el caso de las sanciones
impuestas por el agente de trnsito vehicular, gene-
ralmente de inmediato a la comisin de la infrac-
cin, el procedimiento es completamente distinto al
seguido en el supuesto de las impuestas por la
secretara de hacienda y crdito pblico, con moti-
vo de una infraccin detectada despus de una
revisin de libros y dems documentos fiscales; o
bien, en la consistente en inhabilitar a tul setvidor
pblico que no ha rendidosu declaracin de bienes
ante la secretara de contralora y desarrollo admi-
nistrativo, hecho comprobado despus de haberse
realizado la investigacin respectiva y escuchar al
presunto infractor.
Naturaleza de las sanciones administrativas.
Como hemos podido observar en el desarrollo de
este tema, existe una dificultad que se conside-
ra de momento irresoluble, para determinar la
naturaleza de las sanciones; problemtica que
obviamente se extiende a las de carcter admi-
nistrativo.
Para los efectos de nuestra disciplina, debemos
considerar como sanciones administrativas. aque-
llas consecuendas represivas de un ilcito, previstas
en disposiciones jurdicas y cuya imposicin le co-
rresponde a la autoridadadministrativa.
Segn su mbito de aplicacin, tenemos sancio-
nes mediante las cuales la administracin pblica
protege su organizacin y orden internos, es decir,
SECRETARfA DE AGRICULTURA, GANADERfA y DESARROLLO RURAL 224
su buen funcionamiento; y las que utiliza para
garantizar el orden social.
Todo sistema de sanciones administrativas,
debe tender a hacer justos los procedimientos y la
facultad sancionadora del poder ejecutivo.
La finalidad de la sancin, como la de la pena,
sigue siendo objeto de un no resuelto debate: cas-
tigo, venganza, ejemplarizar, desalentar la imita-
cin, atemorizar, indemnizar, proteger el inters
pblico, reeducar, etctera.
Es decir, mientras no se efecte una adecuada
sistematizacin de las normas relativas a las infrac-
dones y sanciones administrativas no se lograr
alcanzar un mbito jurdico en el que impere la
equidad.
SECRETARIA DE. AGRICULTURA, GANADERfA y
DESARROLLO RURAL rgano centralizado del
gobierno federal mexicano. Segn el art. 35 de la
LeyOrgnica de la Administracin Pblica Federal,
le compete:
1 Formular, conducir y evaluar la poltica de
desarrollo rural, a fin de elevar el nivel de vida
de las familias que habitan en el campo, en
coordinacin con lassecretaras competentes;
2 Fomentar el empleo en el medio rural, as
como establecer acciones que tiendan a incre-
mentar la productividad y la rentabilidad de
las actividades econmicas rurales;
3 Integrar e impulsar proyectos de inversin
para canalizar, productivamente, recursos
pblicos y privados al gasto social en el
sector rural; coordinar y ejecutar la poltica
federal para crear y apoyar empresas que
asocien a grupos de productores rurales a
travs de las acciones de planeacin, pro-
gramacin, concertacin, coordinacin de
aplicacin, recuperacin y revolvencia de re-
cursos, para ser destinados a los mismos
fines; as como de asistencia tcnica y de otros
medios que se requieran para ese propsito,
con la intervencin de las dependencias y
entidades de la administracin pblica fe-
deral y de los gobiernos estatales Ymunici-
pales, y con la participacin de los sectores
social y privado;
4 Fomentar los programas y elaborar normas
oficiales de sanidad animaly vegetal; atender,
coordinar, supervisar y evaluar las campaas
de sanidad;
5 Procesar y difundir la informacin estadstica
y geogrfica referente a la oferta y la demanda
de productos relacionados con el sector rural;
6 Apoyar, en coordinacin con la secretara de
educacin pblica, las actividades de los cen-
tros de educacin agrcola media superior y
superior; y establecer y dirigir escuelas tcni-
cas de agricultura, ganadera, apicultura,
avicultura y silvicultura, en los lugares que sea
conveniente;
7 Organizar y fomentar las investigaciones
agrcolas, ganaderas, avcolas, apcolas y
silvcolas, estableciendo institutos experimen-
tales, laboratorios, estaciones de cra,
semilleros y viveros, vinculndose a las insti-
tuciones de educacin de las localidades que
correspondan, en coordinacin, en su caso,
con la secretara de medio ambiente, recursos
naturales y pesca;
8 Formular, dirigir y supervisar las actividades
relacionadas con la asistencia tcnica y la
capacitacin de los productores rurales;
9 Promover el desarrollo de la infraestructura
industrial y comercial y de la produccin
agropecuaria, en coordinacin con la secre-
tara de comercio y fomento industrial;
10 Promover la constitucin de asociaciones
rurales;
11 Elaborar, actualizar y difundir W1 banco de
proyectos y oportunidades de inversin en el
medio rural;
12 Participar junto con la secretara de medio
ambiente, recursos naturales y pesca en la
conservacin de los suelos agrcolas, pasti-
zales y bosques, y aplicar las tcnicas con-
ducentes;
13 Fomentar y organizar la produccin econ-
mica del artesanado, de las artes populares y
de las industrias familiares del medio rural,
eon la participacin que corresponda a otras
dependencias o entidades;
14 Coordinar las acciones que el ejecutivofederal
convenga con los gobiernos locales para el
desarrollo rural de las diversas regiones del te-
rritorio nacional;
15 Proponer polticas en materia de asuntos in-
ternacionales y comercio exterior agrope-
cuarios;
16 Organizar y mantener al ccrrante tos Q . s t u d ~
econmicos sobre la vida rural con objeto de
establecer los procedimientos parasu mejora;
225 SECRETARA DE COMERCIO y FOMENTO INDUSTRIAL
17 Organizar y patrocinar congresos, ferias, ex-
posiciones y concursos agrcolas y pecuarios,
que se desarrollen principalmente en el medio
rural;
18 Participar con la secretara de hacienda y
crdito pblico en la determinacin de los
criterios para el establecimiento de los estmu-
los fiscales y financieros necesarios para el
fomento de la produccin rural, y evaluar sus
resultados;
19 Programar y proponer. con la participacin
que corresponde a la Secretara de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, lacons-
truccin de pequeas obras de irrigacin y
proyedar, ejecutar y conservar bordos, canales,
tajos, abrevaderos y jageyes que compete rea-
lizar al gobierno federal o en cooperadn con
los gobiernos de los estados, los municipios o
los particulares;
20 Participar. junto con la Secretara de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, en la
promocin de plantaciones forestales, de
acuerdo con los programas y que competa
realizar al gobierno federal, por s o en coope-
racin con los gobiernos de los estados, mu-
nicipios o de particulares, y
21 Los dems que le asignen las leyes y los
reglamentos.
SECRETARA DE COMERCIO y FOMENTO INDUS-
TRIAL rgano de la administracin pblica fede-
ral centralizada del gobierno mexicano. Le com-
peten los asuntos que enlista el artculo 34 de la ley
orgnica correspondiente:
1 Formular y conducir las polticas de industria,
comercio exterior, interior, abasto y precios
del pas; con excepcin de los precios de
bienes y servicios de la administracin pblica
federal;
2 Regular, promover y vigilar la comerciali-
zacin, distribucin y consumo de los bienes
y servicios;
3 Establecer la poltica de industrializacin, dis-
tribucin y consumo de productos agrcolas,
ganaderos, forestales, minerales y pesqueros,
en coordinacin con las dependencias corres-
pondientes;
4 Fomentar el comercio exterior;
5 Estudiar, proyectar y determinar los aranceles
y fijar los precios oficiales, escuchando la
opinin de la secretara de hacienda y crdito
pblico; estudiar y determinar las restricciones
para losartculos de importacin y exportacin,
y participar con la citada secrelara en la fijacin
de los criteriospara elestablecimientode estnu-
losal comercio exterior
6 Estudiar y determinar mediante reglas gene-
rales, conforme a los montos globales es-
tablecidos por la secretara de hacienda y
crdito pblico, los estmulos fiscales para el
fomento industrial, el comercio interior y ex-
terior y el abasto incluyendo los subsidios
sobre impuestos de importacin, y adminis-
trar su aplicacin, as como vigilar y evaluar
resultados;
7 Establecer la poltica de precios, y con la par-
ticipacin de las autoridades locales, vigilar su
estricto cumplimiento, particularmente en lo
que se refiere a artculos de consumo y uso
popular, y establecer las tarifas para la
prestacin de aquellos servicios de inters
pblico que considere necesarios, con la ex-
clusin de los precios y tarifas de los bienes y
servicios de la administracin pblica y definir
el uso preferente que deba darse a determi-
nadas mercanas;
8 Regular, orientar y estimular la proteccin al
consumidor;
9 Participar con las secretaras de desarrollo so-
cial; de agricultura, ganadera y desarrollo
rural; de medio ambiente, recursos naturales
y pesca, la distribucin y comercializacin de
productos y abastecimiento de los consumos
bsicos de la poblacin;
10 Fomentar laorganizacin y constitucin de so-
dedades oooperativas, royo objeto sea la pro-
duccin industrial, la distribucin o el OOnslUTIO;
11 Coordinar y dirigir, con la colaboracin de las
secretaras de agricultura, ganadera y desa-
rrollo rural, y de medio ambiente, recursos
naturales y pesca, el sistema nacional para el
abasto, con el fin de asegurar la adecuada
distribucin y comercializadn de productos
y el abastedmiento de los consumos bsicos
de la poblacin
12 Normar y registrar la propiedad industrial y
mercantil; y regular y orientar la inversin
extranjera y la transferencia de tecnologa;
13 Establecer y vigilar normas de calidad, pesas y
medidas para la actividad comercial; as como
las normas y espedficaciones industriales;
SECRETARIADECOMERCIOy FOMENTO INDUSTRIAL
226
14 Regular y vigilar de conformidad con las dis-
posiciones aplicables, la prestaci6n del servicio
registral mercantil a nivel federal, as romo
fomentar y apoyar el adecuado funciona-
miento de los registros pblicos locales
15 Fomentar el pequeo comercio rural y ur-
bano, as como promover el desarrollo de
lonjas, centros y sistemas comerciales de ca-
rder regional o nacional en coordinacin con
lasecretara de agricultura, ganadera y desar-
rollo rural;
16 Impulsar, en coordinacin con -las dependen-
cias centrales o entidades del sector paraesfa-
tal que tengan relacin con las actividades
especficas de que se trate, la produccin de
aquellos bienes y servicios que se consideren
fundamentales para la regulacin de"precios;
17 Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y
oongresos de tipo industrial y comercial;
18 Organizar la distribuci6n y consumo a fin de
evitar el acaparamiento y que las interme-
diaciones innecesarias o excesivas provoquen
el encarecimiento de los bienes y servicios;
19 Regular la producci6n industrial con exclusin
de la que est asignada a otra dependencia
20 Asesorar a la iniciativa privada en el es-
tablecimiento de industrias, en el de empresas
que se dediquen a la exportacin de manufac-
turas
21 Fomentar, regular, y promover el desarrollo
de la industria de transformacin e intervenir
en el suministro de electricidad a usuarios y en
la distribucin de gas;
22 Fomentar, estimular y organizar la produccin
del artesanado, de las artes populares y de la
industria familiar;
23 Promover, orientar y fomentar la industria
nacional;
24 Promover, orientar, fomentar y estimular la
industria pequea y mediana y regular la or-
ganizacin de industriales;
25 Promover y organizar la investigacin tcnico-
indusbial;
26 Registrar los precios de mercancas, arren-
damientos de bienes muebles y contratacin
de servicios, que regirn para el sector pbli-
co; dictaminar los contratos o pedidos respec-
tivos; autorizar las compras del sector pblico
en el pas de bienes de procedencia extran-
jera, as como, conjuntamente con la secre-
tara de hacienda y crdito pblico, autorizar
las bases de las convocatorias para realizar
concursos internacionales;
27 Formular y conducir la poltica en materia
minera;
28 Fomentar el aprovechamiento de los recursos
minerales y llevar el catastro minero, y regular
la explotacin de salinas ubicadas en terrenos
de propiedad nacional y en las formadas de
modo directo por las aguas martimas;
29 Otorgar contratos, concesiones, asignaciones,
permisos y autorizaciones en materia minera,
en los trminos de la legislacin correspon-
diente, y
30 Lasdems que le atribuyan leyes y regiamen-
tos vigentes.
SECRETARIA DE COMUNICACIONES y TRANS-
PORTES rgano centralizado del gobierno fede-
ral mexicano. El articulo 36 de la Ley Orgnica de
la Administraci6n Pblica Federal establece su com-
petenda, segn relacin que en seguida hacemos:
1 Formular y conducir las polticas y programas
para el desarrollo del transporte y las comuni-
caciones del pas;
2 Regular, inspeccionar y vigilar los servicios
pblicos de correos y telgrafos y sus servi-
cios diversos; conducir la administracin de
los servicios federales de comunicaciones
elctricas y electrnicas y su enlace con servi-
cios similares pblcos concesionados, con los
servicios privados de telfonos, telgrafos e
inalmbricos y con los estatales y extranjeros;
as como del servicio pblico de proce-
samiento remoto de datos;
3 Otorgar concesiones y permisos, previa
opinin de la Secretara de Gobernacin, para
establecer y explotar sistemas y servicios tele-
grficos, telefnicos, sistemas y servicios de
comunicacin inalmbrica por telecomunica-
ciones y satlite, de servicio pblico de proce-
samiento remoto de datos, estaciones de radio
experimentales, culturales y de aficionados y
estaciones de radiodifusin comerciales y cul-
turales; as como vigilar el aspecto tcnico de
tales sistemas, servicios y estaciones;
4 Otorgar concesiones y permisos para estable-
cer 11 operar servicios areos en e) terrcno
nacional, fomentar, regular y vigilar su fun-
cionamiento, as como negociar convenios
227 SECRETARfA DE CONTRALORfA y DESARROLLO ADMINISTRATIVO
para laprestacin de servicios areos interna- infonnaci6n y seguridad para la navegacin
conales: en los mares;
5 Regular y vigilar la administracin de los 19 Celebrar u otorgar contratos, concesiones y
aeropuertos federales, conceder permisos permisos para el establecimiento y explo-
para la construccin de aeropuertos particu- tacin de servicios relacionados con lascornu-
lares y vigilar su operacin; nicaciones por agua; as como coordinar en
6 Administrar los servidos de control de trnsito, los puertos martimos y fluviales las activida-
as como de infonnaci6n y seguridad de la des deservidos maritimos y portuarios, losme-
navegacin area;
dios de transporte que operen en ellos y los
7 Construir las vas frreas, patios y termnales
servicios de las vas generales de comunica-
de carcter federal para el establecimiento y
cin (vase) para su eficiente funcionamiento,
explotacin de ferrocarriles, y la vigilanda
salvo los asignados a la secretara de marina;
tcnica de su funcionamiento;
20 Administrar los puertos centralizados y coor-
8 Regular y vigilar la administracin del sistema
dinar los de la administracin paraeslatal, y
ferroviario;
ortorgar concesiones y permisos para la ocu-
9 Otorgar concesiones y permisos para la explo-
pacin de la zona federal dentro de los recn-
tacin de servicios de autotransporte en ca-
tos portuarios;
rreteras federales y vigilar tcnicamente su
21 Construir Y conservar los caminos y puentes
funcionamiento, as como el cumplimiento de
federales, los internacionales; as como las es-
las disposiciones legales;
laciones y centrales de autotransporte federal;
10 Realizar la vigilancia y el servicio de polica en
22 Construir y conservar caminos y puentes, en
las carreteras federales;
cooperacin con los gobiernos de los estados
11 Participaren los convenios para la construccin
y de los municipios y los particulares;
y operacin de los puentes internacionales;
23 Construiraeropuertos y cooperar con los gobier-
12 Fijar normas para el funcionamiento de los
nos de los estados y municipales,en la oonstruc-
setvicios pblicos de comunicadones y trans-
cin y conservacin de obras de ese tipo;
portes y lastarifas para el cobro de los mismos,
24 Otorgar concesiones o permisos para cons-
as como otorgar concesiones y permisos y
truir las obras que le corresponda realizar;
fijar las tarifas y reglas de aplicacin de todas
25 Cuidar de los aspectos ecolgicos y los rela-
los servicios martimos, portuarios, auxiliares
tivos a la planeaci6n del desarrollo urbano, en
y conexos relacionados con los transportes o
los derechos de va de las vas generales de
las comunicaciones; y participar con la Secre-
comunicacin;
tara de Hacienda y Crdito Pblico en el
26 Promover y, organizar la capacitacin, inves-
establedmiento de las tarifas de los servidos
ligacin y el desarrollo tecnolgico en materia
que presta la administracin pblica en comu-
de comunicaciones y transportes, y
nicaciones y transportes;
27 Los dems que le fijen las leyes y los regla-
13 Fomentar la organizaci6n de sociedades co-
mentos.
operativas cuyo objeto sea prestar setvicios de
comunicaciones y transportes;
SECRETARfA DE CONTRALORfA y DESARROLLO
14 Promover y organizar la marina mercante;
ADMINISTRATIVO rgano centralizado del so-
15 Establecer los requisitos que deban satisfacer
biemo federal mexicano. El artculo 37 de la Ley
el personal tcnico de la aviaci6n civil, marina
Orgnica de iaAdministracin Pblica Federal, fija
mercante, servicios pblicos de transporte ter-
su competencia:
rostre y de teJecomunicadones y conceder las
licencias y autorizaciones respectivas; 1 Organizar y coordinar el sistema-de_control y
16 Regular las comunicaciones y los transportes evaluacin gubernamental. Inspeccionar el
por agua; gasto pblico federal y su congruencia con
17 Inspeccionarlosserviciosde la marina mercante; el presupuesto de egresos;
18 Construir, y conservar las obras matimas, 2 Expedir las normas que regulen los pro-
portuarias y de dragado, instalar el seala- cedmentos de control de la administracn
miento martimo y proporcionar servicios de pblica federal, para lo OJalpodr requerir de
SECRETARfA DE CONTRALORfA y DESARROLLO ADMINISTRATIVO 228
las dependencias competentes, la expedicin 9 Opinar previamente a suexpedicin, sobre los
de normas complementarias para el ejercicio proyectos de normas de contabilidad y de
del control administrativo; control en materia de programadn, presu-
3 Vigilar el cumplimiento de las normas de con- puestacin, administracin de recursos huma-
troj y fiscalizacin as como asesorar y apoyar nos, materiales y financieros, as como acerca
a los rganos de control interno de la admi- de los proyectos de normas en materia de
nistracin pblica federal; contratacin de deuda y manejo de fondos y
4 Establecer las bases para la realiiacin de valores que formule la Secretara de Hacienda
auditoras en las dependencias y entidades y Crdito Pblico;
federales, as como realizar las auditoras que la Designar a los auditores externos de las enti-
se requieran a las dependencias y entidades darles, as comononnar y controlarsu actividad;
en sustitucin o apoyo de sus propios rganos 11 Designar para el mejor desarrollo del sistema
de control; de control y evaluacin, delegados de la
5 Vigilar el cumplimiento, por parte de las de- propia secretaria ante las dependencias y r-
pendencias y entidades, de las disposiciones ganos desconcentrados de la administracin
en materia de planeacin, presupuestacin, pblica centralizada, y comisarios en los r-
ingresos, financiamiento, inversin, deuda, ganos de gobierno o vigilancia de las enti-
patrimonio, fondos y valores; dades de la administracin paraestatal;
6 Organizar y coordinar el desarrollo administra- 12 Opinar previamente sobre el nombramiento,
tivo integral en las dependencias y entidades y, en su caso, solicitar la remocin de los
federales a fin de que los recursos humanos, titulares de las reas de control de las depen-
patrimoniales y los procedimientos de las mis- dencias y entidades de la administracin
mas sean aprovechados y aplicados con cri- pblica. Tanto en este caso, como en los de
terios de eficiencia, buscando la eficacia, los dos puntos anteriores, las personas pro-
descentralizacin, desconcentracin y slrnpli- puestas o designadas debern reunir los re-
ficacn administrativa. Para ello, podr reali- quisitos que establezca la secretara;
zar o encomendar las investigaciones y 13 Colaborar con la contadura mayor de ha-
estudios necesarios sobre estas materias, y dictar cienda para el establecimiento de los pro-
las disposiciones administrativas que sean ne- cedimientos que permitan a ambos rganos el
cesarlas al efecto, tanto para las dependencias mejor cumplimiento de sus respectivas res-
como para las entidades federales; ponsabilidades;
7 Realizar por s o a solicitud de la secretara de 14 Informar peridicamente al ejecutivo acerca
hacienda y crdito pblico o de la coordi- del resultado de la evaluacin respecto de la
nadora del sector correspondiente, auditoras gestin de las dependencias y entidades de
y evaluaciones a las dependencias y entidades la administracin pblica, as oomo de aque-
de la administracin pblica, con objeto de lIas que hayan sido objeto de fiscalizacin, e
promover la eficiencia en su gestin y informar a las autoridades competentes cuan-
propiciar el cumplimiento de los objetivos do proceda del resultado de esas intervenciones
contenidos en sus programas; y, en su caso, dictar las acciones necesarias para
8 Inspeccionar y vigilar directamente o a travs corregir las irregularidades detectadas;
de los rganos de control, que las dependen- 15 Recibir y registrar lasdeclaraciones patrimonia-
das y entidades de la administracin pblica les que deban presentar los servidores pbli-
cumplan con las normas y disposiciones en ros de la administracin pblica federal y
materia de sistemas de registro y contabilidad, verificar su contenido de acuerdo con las dis-
contratacin y remuneraciones del personal, posiciones aplicables;
contratacin de adquisiciones, arrendamientos, 16 Atender las quejas e inconformidades que pre-
servicios y ejecucin de obras pblicas, con- senten los particulares con motivo de convenios
servaci6n, uso, destino, afectacin, enajena
4
Ocontratos que celebren con las dependencias
cin y baja de bienes muebles e inmuebles, y entidades de la administracin pblica, salvo
almacenes y dems activos y recursos mate- los casos en que otras leyes establezcan pro-
riales de la administracin pblica federal; cedimientos de impugnacin diferentes;
229 SEcRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL
17 Conocer e investigar las condudas de los SECRETARfADEDESARROLLOSOCIAL rgano
servidores pblicos que puedan constituir res- centralizado del gobierno federal mexicano. Su
ponsabilidades administrativas, aplicar las competencia la prev el artculo 32 de la Ley Org-
sanciones que correspondan en los trminos mee de la Administracin Pblica Federal:
de ley Y. en su caso, presentar las denuncias
1 Lo concerniente a la poltica de desarrollo
correspondientes ante el ministerio pblico,
social para el combate a la pobreza; en par-
prestando para tal efecto la colaboracin que
ticular, la de asentamientos humanos, desa-
le fuera requerida;
Trolla urbano y vivienda;
18 Autorizar, conjuntamente con la Secretara de
2 Proyectar y coordinar. con le participacin
Hedenda y Crdito Pblico, en el mbito de sus
que competa a los gobiernos estatales y mu-
competencias, las estructuras orgnicas y ocu-
nicipales, la planeacin regional;
padonales de las dependences yentidades de
3 Coordinar las acciones que incidan en el com-
la administracin pblica y sus modcaco-
nes, as como registrar dichas estructuras para
bate a la pobreza, fomentando un mejor nivel
efectos de desarrollo y modernizacin de los .
de vida, en lo que el ejecutivo federal con-
recursos humanos;
venga con los gobiernos estatales y munid-
19 Establecer normas y polticas en materia de
pales, buscando en propiciar la simplificacin
adquisiciones, arrendamientos, desincorpo-
de los procedimientos y el establecimiento de
racin de activos, servicios y obras pblicas de
medidas de seguimiento y control;
la administracin pblica de la federacin;
4 Elaborar los programas regionales y espe-
20 Conducir la polticainmobiliaria de la adminis-
ciales que le seale el ejecutivo, tomando en
tredn pblicafederal,salvopor lo que se refiere
cuenta las propuestas que para el efecto reali-
a las playas, zona federal martimo terrestre,
cen las dependencias y entidades pblicas
terrenos ganados al mar o cualquierdepsitode
federales y los gobiernos estatales y munid-
aguas manlimas y dems zonas federales;
pales, as como autorizar las acciones e inver-
21 Expedir normas, autorizar y, en su caso,
siones convenidas en el marco de lodispuesto
proyectar, construir, rehabilitar, conservar o
en el punto 2 que antecede, en coordinacin
administrar directamente o a travs de ter-
con laSecretarade Hadenda y Crdito Pblico;
ceros, los edificios pblicos y, en general, los
5 Evaluar la aplicacin de la transferencia de
bienes inmuebles de la federacin, a fin de
fondos en favor de estados y municipios, y
obtener el mayor provecho del uso y goce de los
de los sectores social y privado que se deri-
mismos. Para tal efecto, la secretara podr
ven de las acciones e inversiones convenidas,
coordinarse con estados y municipios..o bien
en los trminos de los puntos anteriores;
con.los particulares y con-otros pases;
6 Coordinar, concertar y ejecutar programas
22 Administrar los inmuebles de propiedad fede-
especiales para la atencin de los sectores
ral, cuando no estn asignados a otra depen-
sociales ms desprotegidos en especial de los
dencia o entidad;
grupos indgenas y de los pobladores de las
23 Regular la adquisicin, arrendamiento, ena-
zonas ridas de las reas rurales, as como de
jenacin, destino o afectacin de los inmue-
los colonos de las reas urbanas, para elevar
bles de la adrninistradn pblica federal y, en
el nivel de vida de la poblacin, con la inter-
su caso, representar el inters de lafederacin,
vendn de las dependencias y entidades de la
as como expedir las normas para la forrnu-
administracin pblica correspondientes y de
lacin de inventarios y para la realizacin y
los gobiernos estatales y munidpales, y con la
actualzadn de {os avalos sobre dichos bie- participacin de los sectores social y privado;
nes que realice la propia secretara, o bien, 7 Estudiar las circunstancias sodoeconmicas
terceros debidamente autorizados para ello; de los pueblos indgenas y dictar las medidas
24 Llevar el registro pblico de la propiedad in- para lograr que la accin del poder pblico
-
mobiliaria federal y el inventario correspon- redunde en provecho de los mexicanos que
diente, y conserven y preserven sus culturas, lenguas,
25 Las dems que le encomienden las leyes y los usos y costumbres originales, as como pro-
reglamentos. mover y gestionar ante las autoridades, todas
SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL
aquellas medidas que conciernan al inters
general de los pueblos indgenas;
8 Coordinar y ejecutar la poltica federal para
crear y apoyar empresas que asocien a gru-
pos de escasos recursos en reas urbanas, a
travs de las acciones de planeacin, pro-
gramacin. concertacin, coordinacin,
evaluacin; de aplicacin, recuperacin y
revolvencia de recursos para ser destinados a
los mismos fines; as como de asistencia tc-
nica y de otros medios que se requieran para
ese propsito, previa calificacin, con la inter-
vencin de las dependencias y entidades de la
administracin pblica correspondientes y de
los gobiernos estatales y municipales y con la
participacin de los sectores social y privado;
9 Proyectar la distribucin de la poblacin y la
ordenacin territorial de los centros de pobla-
cin, conjuntamente con las dependencias y
entidades de la administracin pblica que
corresponda; adems, coordinar las accio-
nes que el ejecutivo federal convenga con los
ejecutivos estatales para la realizacin de ac-
ciones coincidentes en esta materia, con la
participacin de los sectores social y privado;
10 Prever a nivel nacional las necesidades de
tierra para desarrollo urbano y vivienda, con-
siderando la disponibilidad de agua determi-
nada por la secretara de medio ambiente,
recursos naturales y pesca, y regular, en coor-
dinacin con los gobiernos estatales y munici-
pales, los mecanismos para satisfacer esas
necesidades;
11 Elaborar, apoyar y ejecutar programas para
satisfacer las necesidades de suelo urbano y el
establecimiento de provisiones y reservas te-
rritoriales para el adecuado desarrollo de los
centros de poblacin, en coordinacin con las
dependencias yentidades de la administracin
pblica correspondientes y los gobiernos esta-
tales y municipales, y con la participacin de
los diversos grupos sociales;
12 Promover programas de vivienda y de desa-
rrollo urbano, y apoyar su ejecucin, con la
participacin de los gobiernos estatales y mu-
nicipales, y los sectores social y privado;
13 Fomentar la organizacin de sociedades coo-
perativas de vivienda y materaIes de cons-
truccin, en coordinacin con las secretaras
del trabajo y previsin social y de comercio y
fomento industrial;
230
14 Promover y apoyar mecanismos de finan-
ciamientn para el desarrolloregional y urbano,
as como para la vivienda, con la participacin
de las dependencias y entidades de la adminis-
tracin pblica correspondientes; de losgobier-
nos estatales y municipales, de las instituciones
de crditoy de grupos soales;
15 Promover la construccin de obras de in-
fraestructura y equipamiento para el desarro-
no regional y urbano y el bienestar social, en
coordinacin con los gobiernos estatales y
municipalesy con participacin de lossectores
social y privado;
16 Asegurar la adecuada distribucin, comer-
cializaciny abastecimiento de los productos
de consumo bsico de lapoblacin de escasos
recursos, con la intervencin que competa a
la Secretara de Comercio y Fomento Indus-
trial as como a la Secretara de Agricultura,
Ganadera y Desarrollo Rural; bajo principios
que eviten el uso o aprovechamiento ajeno a
los objetivos institucionales, y
17 Los otros que fijen expresamente las leyes y
reglamentos.
SECRETARIADE EDUCACiNPBLICA rgano
federal centralizado del gobierno mexicano; el ar-
tculo 38 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal asgnale los siguientes asuntos
como su mbito competencial:
1 Organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas
oficiales, incoporadas o reconocidas:
a) La enseanza preescolar, primaria, se-
cundaria y normal;
b) Laenseanza que se imparta en las escue-
las, a que se refiere el artculo 123, frac-
cin XII, del apartado A, de la constitudn
federal;
e) La enseanza tcnica, industrial, comer-
dal y de artes y oficios, incluida la educa-
cin que se imparta a los adultos;
d) La enseanza agrtola, con la coopera-
cin de la secretara de agricultura, gana-
dera y desarrollo rural;
e) Laenseanza superior y profesional, y
n La enseanza deportiva y militar, y la

2 Organizar y desarrollar la educacin artstica
que se imparta en las escuelas e institutos
oficiales, incorporados o reconocidos para la
231 SECRETARfA DE EDUCACiN PBLICA
enseanza y difusin de las bellas artes y las gaciones o completar ciclos de estudios en el
artes populares; extranjero;
3 Crear y mantener las escuelas oficiales en el 14 Estimular el desarrollo del teatro en el pas y
Distrito Federal, excluidas las que dependen organizarconcursos para autores, actores y es-
de otras dependencias; cen6grafos y promover su mejoramiento;
4 Crear y mantener. en su caso, escuelas de 15 Revalidar estudios y ttulos, y conceder autori-
todas clases que ftmdonen en la repblica, zadn para el ejercicio de las capacidades que
dependientes de la federacin, exceptuadas se acrediten;
las que por la ley estn adscritas a otras de- 16 Vigilar, con auxilio de las asociaciones de
pendencias federales; profesonstas, el correcto ejercicio de las pro-
5 Vigilar que se observen y cumplan las dspos- fesiones;
dones relacionadas con la educacin preesco- 17 Organizar misiones culturales:
lar, primaria, secundaria tcnica y normal, 18 Formular el catlogo del patrimonio histrico
establecidas en la constitucin y emitir las del pas:
normas a que debe ajustarse la incorporaci6n 19 Formular y manejar el catlogo de monumen-
de las escuelas particulares al sistema educa- tos nacionales:
tivo nacional:
20 Organizar, sostener y administrar museos
6 Ejercer la supervisin que proceda en los plan- histricos, arqueolgicos y artsticos, pinacote-
teles que impartan educacin conforme al cas Ygaleras a efecto de cuidar la integridad,
artculo 30. constitucional:
mantenimiento y oonservacin de los tesoros
7 Organizar, administrar y enriquecer las biblio- hist6rioos y artstioos del patrimonio cuitural del
tecas generales o especializadas que sostenga pas;
la propia secretaria o que formen parte de sus 21 Conservar, proteger y mantener los rnonu-
dependencias: mentos arqueolgicos, histricos y artsticos
8 Promover la creacin de institutos de investi- que confonnan el patrimonio cultural de la
gacin cientfica y tcnica y de laboratorios, nadn, atendiendo las disposidones legales
observatorios, planetarios y dems centros de la materia:
que requiera el desarrollo de la educacin 22 Organizar exposiciones artsticas, ferias,
primaria, secundaria, normal, tcnica y supe- certmenes, audiciones, representadones tea-
ror: orientar, en coordinacin con las depen- trales y exhibiciones cinematogrficas de in-
dencias competentes y con las entidades ters cultural;
pblicas y privadas el desarrollo de la investi- 23 Determinar y organizar la participaci6n del pas
gacin cientfica y tecnolgica; en competencias deportivas internacio-nales,
9 Patrocinar la realizacin de congresos, asam- organizar desfiles allticos y todo gnero de
bleas, reuniones y concursos de carcter cien- eventos deportivos, cuando no oorresponda
tfico, tcnico, cultural, educativo y artstico; hacerlo expresamente a otra dependencia;
10 Fomentar las relaciones de orden cultural con 24 Cooperar en las tareas que desempee la
otros pases, con la colaboracin de la Secre- Confederacin Deportiva y mantener la es-
tara de Relaciones Exteriores; cuela de educacin fsica;
11 Mantener al corriente el escalafn del magis- 25 Formular normas y programas y ejecutar ac-
terio y el seguro del maestro, y crear un dones para promover la educacin fsica, el
sistema de compensaciones y estmulos para deporte para todos, el deporte estudiantil Y.
el profesorado; atendiendo a las directrices el deporte selectivo: promover y, en su caso,
que emita la Secretara de Hacienda y Crdito organizar la formacin y capacitacin de ns-
Pblico sobre el sistema general de adminis- tructores, entrenadores, profesores y hcen-
tracin y desarrollo de personal: dados en especialidades de cultura fsica y de-
12 Organizar, controlar y mantener al corriente el porte; fomentar los estudios de posgrado y la
registro de la propiedad literaria y artstica;
investigacin de las ciencias del deporte: asi-
13 Otorgar becas para que estudiantes de na-
mismo, la creacin de esquemas de finan-
cionalidad mexicana puedan realizar invest-
damiento al deporte con la participacin que
SECRETARfADE ENERGfA
corresponda a otras dependencias y entidades
de la administracin pblica;
26 Organizar. promover y supervisar programas
de capacitacin y adiestramiento en coordi-
nacin con las dependencias del gobierno
federal, los gobiernos de los estados y de los
municipios, las entidades pblicas y privadas.
A este fin organizar, sistemas de orientacin
vocacional, de enseanza abierta y de acredi-
tacin de estudios;
27 Orienlar las actividades artsticas, culturales, re-
creativas y deportivas que realice el sedor
pblico;
28 Establecer los criterios educativos y culturales
en la produccin cinematogrfica, de radio y
televisin y en la indusbia editorial;
29 Organizar y promover ecclones tendientes al
desarrollo de la juventud y a su incorporacin
a las tareas nacionales estableciendo para ello
sistemas de servicio sodal, centros de estu-
dios, programas de recreacin y de atencin
a los problemas de los jvenes. Crear y organi
zar para ese fin sistemas de enseanza especial
para nios, adolescentes y jvenes que lo
requieran, y
30 Losdems que le fijen las leyes y reglamentos.
SECRETARfADE ENERGfA rgano centralizado
de la administracin pblica federal mexicana. Su
competencia la establece el artculo 33 de la ley de
la materia, en los siguientes trminos:
1 Conducir la poltica energtica del estado;
2 Ejercer los derechos del estado en materia de
petrleo y todos los carburos de hidrgeno
slidos, lquidos y gaseosos; energa nuclear;
as como respecto del aprovechamiento de los
bienes y recursos naturales que se requieran
para generar, conducir, transfonnar, distribuir
y abastecer energa elctrica que tenga por
objeto la prestacin de servicio pblico;
3 Conducir la actividad de las paraestatales cuyo
objeto est relacionado con la explotacin y
transformacin de los hidrocarburos y la gen-
eracin de energa elctrica y nuclear, con
apego a la legislacin en materia ecolgica;
4 Partidpar en foros internacionales respecto de
las materias competencia de la secretara, con
la intervencin que le corresponda a la secre-
tara de relaciones exteriores, y proponer a
232
sta la celebracin de convenios y tratados
internacionales en esas materias;
5 Promover la participad6n de los particulares
en los trminos de las disposiciones aplicables,
en la generacin y aprovechamiento de ener-
ga, con apego a la legislacin ecolgica;
6 Uevar a cabo la planeacin energtica, as
comofijar las directrices econmicas y sociales
para el sector energtico paraestatal;
7 Otorgar concesiones, autorizaciones y penni-
sos en materia energtica, conforme a los
ordenamientos aplicables;
8 Realizar y promover estudios sobre ahorro de
energa, estructuras, costos, proyectos, mer-
cados, precios, activos, procedimientos, nor-
mas y dems aspectos relacionados con el
sedor energtico y proponer en su caso las
acciones conducentes;
9 Regular y, en su caso, expedir normas sobre
produccin, comerciaHzacin, compraventa,
condiciones de calidad, suministro de ener-
ga y dems aspectos que promuevan la
modernizacin, eficiencia y desarrollo del
sector, as como controlar y vigilar su cum-
plimiento;
10 Regular y en su caso expedir normas en materia
de seguridad nuclear ysalvaguardar, incluyendo
lo relativo a! uso, produccin, explotaci6n, apro-
vechamento, transportacin, enajenacin, im-
portacin y exportacin de materiales radiac-
tivos, as como controlar y vigilar su debido
cumplimiento;
11 Uevar el catastro petrolero, y
12 Los dems que se le encomienden en leyes y
reglamentos.
SECRETARIA DE ESTADO La secretara de esta-
do es un rgano administrativo centralizado, pre-
visto en el arto 90 constitucional, con competencia
para atender los asuntos que la ley le asigne de una
determinada rama de la administracin pblica.
Conviene recordar aqu, que ninguna secretara
de estado goza de personalidad jurdica propia, ya
que la calidad de persona, a propsito del poder
pblico, es un atributo del estado, en este caso de
la federacin como un todo.
Antecedentes. Fue preocupacin de todos los
constituyentes, a lo largo de la historia de Mxico,
establecer los rganos que auxiliaran al jefe del
poder ejecutivo en los asuntos administrativos. Los
233
documentos constitucionales en esta cuestin si-
guen dos tendendas: los de carcter centralista
indican qu secretaras o ministerios existirn y los
de tipo federal remiten a una ley que al efecto
expida el poder legislativo.
Esos antecedentes constitucionales son los si-
guientes:
1 Elementos constitucionales de 1811, debidos
a Ignacio Lpez Rayn, en su punto 16 es-
tableoe los despachos de gracia y justicia, y de
guerra y hacienda;
2 Constitucin de Cdiz de 1812, enumeraba
las secretaras y remita a un reglamento para
establecer las facultades de cada una de ellas;
3 Constitucin de Apalzingn de 1814. En su
arto 134 estableca tres dependencias: guerra,
hacienda y gobierno;
4 Reglamento provisional poltico del Imperio
mexicano, del lO de enero de 1823, en su art.
32 estableci las siguientes oficinas: interior y
relaciones exteriores; justicia y negocios ecle-
sisticos; hacienda; y, guerra y marina. Dentro
de ese mismo rgimen jurdico existi el
Reglamento Provisional para el Gobierno In-
terior y Exterior de las Secretaras de Estado y
del Despacho Universal, de fecha 8 de
noviembre de 1821;
5 La constitucin federal de 1824 remiti en su
arto 117 a una ley para que sta fijara el nme-
ro y competencia de las secretaras;
6 Leyes constitudonales de 1836. En este docu-
mento se establecieron cuatro dependencias:
interior; guerra y marina; hacienda, y relado-
nes exteriores;
7 Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana, de
1843. en su arto 93 se establecieron cuatro
secretarias: relaciones exteriores, gobernacin
y polica; justicia, negocios eclesisticos, ins-
truccin pblica e industria; hacienda; y,
guerra y marina;
8 La constitucin federal de 1857. promul-
gada el 5 de febrero y en vigor el 16 de
septiembre de ese ao, en su arto 86, con
una redaccin casi idntica al que tuvo el
arto 90 constitucional desde 1917 a 1981,
remita a una ley para los efectos de estable-
cer las dependencias de la administracin
pblica;
9 Estatuto provisional del Imperio mexicano, de
1865, en su arto 50. indic que existiran los
SECRETARfA DE ESTADO
siguientes ministros: de la casa imperial; de
estado; de negocios extranjeros y marina; de
gobernacin; de justicia; de instruccin
pblica y cultos; de guerra; de fomento; y, de
hacienda,y
10 La constitucin federal de 1917, en su arto 90
remiti a una ley que establecera les secretarias
y su competencia, y cre los departamentos
administrativos; ese arI. fue reformado el21 de
abril de 1981 para incluir la llamada adminis-
tracin paraestatal, cuyas beses de organizacin
seran fijadas por la misma ley.
Dentro del vigente orden constitudonal han existi-
do las leyes orgnicas del arto90 que a continuacin
se sealan, indicando qu secretarias fueron prevs-
tas en cada W1a de ellas.
1 Ley de SecreJras y Departamentos de
Estodo, del 14 de abril de 1917, que estableci
las siguientes:
a) De estado, a la que le correspondan, en
tnninos generales, las facultades de las ac-
tuales secretaras de gobernacin y rela-
ciones exteriores;
b) Hacienda y crdito pblico;
e) Guerra y marina;
d) Comunicaciones;
e) Fomento, y
f) Industria y comercio.
2 Ley de SecreJras y Departomentos de
ESJdo, publicada el 31 de diciembre de 1917,
fue promulgada el 25 del mismo mes y ao:
a) Gobernacin;
b) Relaciones exteriores;
e) Hacienda y crdito pblico;
d) Guerra y marina;
e) Agricultura y fomento;
f) Comunicaciones y obras pblicas, y
g) Industria, comercio y trabajo.
Esta ley, de diciembre de 1917, en su exposicin
de motivos explicaba el porqu del orden que
segua para mencionar las secretaras y departa-
mentos, afinnando que era el momento de dar
prioridad a 105 asuntos internos sobre los exter-
nos; dicho orden ha prevalecido en trminos
generales hasta nuestros das, dando origen,
errneamente, a la creencia de que algunas
dependencias tienen mayor importancia que
otras.
SECRETARIA DE ESTADO
3 Ley de Secretarias de EstDc/o, Departmnen-
tos AdmInistrativos y dems Dependencias
del Poder Ejecutivo, de 6 de abril de 1934.
Esta ley sera el antecedente ms directo de la
actualmente en vigencia, pues incluy a otras
oficinas dependientes del poder ejecutivo, apar-
te de las secretaras y departamentos.
Secretaras:
a) Gobernacin;
b) Reladones exteriores;
e) Hacienda y crdito pblico;
d) Guerra y marina;
e) Seguridad nacional;
f) Agricultura y fomento;
g) Comunicaciones y obras pblicas, y
h) Educacin pblica.
Departamentos: estableci cinco, y se mencio-
nan en esa voz.
Otras dependencias: a) Procuradura gene-
ral de la repblica; b) Procuradura del Dis-
trito y territorios federales, y e) Gobiernos de
los territorios federales.
4 Ley de Secretaras y Departamentos de
EstDdo, de 31 de diciembre de 1935. Tras la
breve vigencia de la ley anterior. se expide
esta nueva que tambin habra de tener una
corta vida. Estableci:
a) Gobernacin;
b) Relaciones exteriores;
e) Hacienda y crdito pblico;
di Guerra y marina;
e) Economa nacional;
f) Agricultura y fomento;
g) Comunicaciones y obras pblicas, y
h) Educacin pblica.
S Ley de Secretarias y Departamentos de
EstDdo, del 30 de diciembre de 1939:
a) Gobernacin;
b) Relaciones exteriores;
e) Hacienda y crdito pblico;
d) Defensa nacional;
e) Economa nacional;
n Agricultura y fomento;
g) Comunicaciones y obras pblicas;
h) Educacin pblica, y
i) Asistencia pblica.
234
6 Ley de SecretDrias y DeparJmentos de
EstDdo, del 21 de diciembre de 1946. Esta ley
mencionaba muy brevemente la competencia
de cada secretara y departamento, por lo que
hubo necesidad de emitir un regiamento, el cual
fue publicado el2 de enero de 1947, reglamento
que resultaba anticonstitucional, pues la dispo-
sicin de la cartamagna es en el sentido de que
sea una ley la que fije los asuntos de cada
dependencia.
En esa ocasin se establecieron las siguientes
secretaras:
a) Gobernacin;
b) Relaciones exteriores;
e) Hacienda y crdito pblico;
d) Defensa nacional;
e) Marina;
f) Economa;
g) Agricultura y ganadera;
h) Recursos hidrulicos;
i) Comunicaciones y obras pblicas;
j) Educacin pblica;
k) Salubridad y asistencia;
1) Trabajo y previsin social, y
m) Bienes nacionales e inspeccin adminis-
trativa.
7 Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, del 24 de diciembre de 1958, en vigor
el I de enero de 1959. Esel antecedente inme-
diato de la ley actual y estableca las siguientes
secretaras:
al Gobernacin;
b) Relaciones exteriores;
e) Hacienda y crdito pblico;
d) Defensa nacional;
e) Marina;
f) Industria y comercio;
g) Agricultura y ganadera;
h) Recursos hidrulicos;
i) Comunicaciones y transportes;
j) Obras pblicas;
k} Educacin pblica;
1) Salubridad y asistencia;
m} Trabajo y previsin social;
n) Patrimonio nacional, y
} Presidencia.
La actual Ley Orgnica de 'a Administradn P-
blica Federal, publicada el 29 de diciembre de
1976, y reformada en 13 ocasiones: 8 de diciembre
235
de 1978,4 de enero de 1982,29 de diciembre de
1982,30 de diciembre de 1983, 21 de enero
de 1985, 26 de diciembre de 1985,14demayo de
1986, 24 de diciembre de 1986,4 de enero de 1989,
22 de julio de 1991,21 de febrero de 1992, 25 de
mayo de 1992 y 28 de diciembre de 1994, estable-
ce 17 secretaras de estado, una procuradura de
justicia y un departamento administrativo. Entr en
vigor elIde enero de 1977.
Estructura interna. nicamente, la adecuada or-
denacin de los rganos de una secretara, har
posible el correcto ejercicio de la relacin jerrquica
entre los cientos o miles de servidores pblicos que
en ella laboren. Tal ordenacin ha de posibilitar
tambin la distribucin de facultades para el despa-
cho de los diversos y complejos asuntos que sean
competencia de esos entes centralizados.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal establece que cada secretara cuente con
subsecretarios, oficial mayorI directores, subdirec-
tores; jefes y subjefes de departamento, de oficina,
de seccin y d ~ mesa, y dems funcionarios previs-
tos en el reglamento interior y otras disposiciones
legales, los cuales actan con la calidad de auxilia-
res de su titular. Es conveniente indicar que hay
directores generales y, como subalternos de stos,
directores de rea.
Esos servidores pblicos estarn -al frente de
oficinas ordenadas de manera piramidal, en cuya
cspide se hallar el secretario de estado. Su nme-
ro variar segn el volumen de asuntos a cargo de
cada dependencia, tambin habr otros funciona-
rios, como el contralor interno, o cargos especficos
(procurador fiscal y tesorero de la federacin en la
secretara de hacienda y crdito pblico). En todos
los supuestos, estarn contemplados en el presu-
puesto de egresos correspondiente.
Reglas comunes a las dependendas de la adminis-
tracin pblica centralizada federal. Desde luego
que las reglas de derecho administrativo referidas a
la estructura y funcionamiento de los entes centra-
lizados, les son comunes a todos los rganos fede-
rales de ese tipo; de lo contrario, la naturaleza de
stos sera distinta. En el derecho mexicano en-
contramos una extensa lista de cuestiones cuya
regulacin es uniforme para todas las unidades
centralizadas; a continuadn mencionamos algu-
nos de tales asuntos, los cuales agrupamos temti-
camente y cuyo estudio es materia de diversos
cursos de nuestra disdplina.
SECRETARfA DE ESTADO
1 Principios generales. Las distintas uni-
dades fonnan un todo, que es la adminis-
tracin pblica centralizada federal; son parle
de una sola persona moral o colectiva
(Estados Unidos Mexicanos), de tal suerte que
ninguna de ellas goza de personalidad jurdica
propia; todos los entes centralizados ostentan
igual rango, no existe supremaca de alguno
sobre los dems; los conflictos de competencia
entre ellas se resuelven mediante acuerdo
presidencial que tramita la Secretara de
Gobernacin. Para su mejor funcionamiento
deben proporcionarse entre s la informacin
que requieran.
2 Normas relacionadas con la actividad y
rganos legislativos. Las unidades expre-
sadas refrendan. los reglamentos, decretos y
acuerdos presidenciales; y estn obligadas a
informar por escrito, anualmente, al congreso
de la unin; comparecer ante ste para que el
titular explique algn asunto de su competen-
da o aclare alguna inidativa; preparar los
proyectos de iniciativas del presidente de la
repblica y asistir al acuerdo colectivo para
solicitar la suspensin de garantas en los tr-
minos del arto 29 constitucional.
3 Cuestiones reglamentarias. Dichas uni-
dades se ocupan de la preparacin de los
proyectos de reglamentos, acuerdos, circu-
lares y decretos presidendales de su ramo.
Cada una de ellas cuenta con reglamento
interior, manual de organizacin, manuales
de procedimientos y de servicios al pblico.
Pueden tener gaceta gubernamental, y han de
mandar publicar en el Diario Oficial de la
Federacin todos aquellos acuerdos, circu-
lares, decretos y comunicados que trascien-
dan a los particulares.
4 Aspectos orgnicos. Todas estas un-
dades cuentan oon una estructura jerarqui-
zada. Pueden tener rganos desconcentrados
y los responsables o representantes de los
centralizados forman parte de comisiones in-
tersecretariales. Cuando as 10indique la ley o
el acuerdo respectivo, pueden integrar los lla-
mados gabinetes (acuerdos colectivos); cuen-
tan con oficinas perifricas o regionales en las
entidades federativas, y ejercern tutela ad-
ministrativa o vigilancia sobre rganos
paraestatales dentro del sistema de sectori-
zacn.
SECRETARfA DE ESTADO
5 Reglas de administracin. Las unidades
mencionadas comparten un sistema interno y
externo de control de su actuar, lo mismo
respecto a la preparacin y uso de su presu-
puesto de gastos; cuentan con un mismo
mtodo de contabilidad y archivo; igualmente
que en cuanto a infonntica y publicaciones. La
lista es larga en a5WltOS reglados de manera
comn: programacin, planeacin, evalu-
acin, manejo de bienes, expropiacin, obra
pblica, adquisiciones, arrendamientos, con-
centraci6n de ingresos, contratacin de segu-
ros y fianzas, etctera.
6 Regulacin acerca de empleados y fun..
donaros. En todas estas unidades priva un
mismo sistema para el caso de suplencias y
delegar facultades; mtodos de captacin
y nombramiento de personal, as comosueldos,
sistema de seguridad social, capacitaciny cues-
tin escalafonaria. Existe tul tribunal administra-
tivo (tribunalfederal de oondliadn y arbitraje).
para dirimir controversias laborales entre el
estado y losservidores pblioos. Opera Wl solo
sistema de responsabilidad en todas las depen-
dencas del poder ejecutivo federal.
Todas estas reglas comunes a las diversas unidades
federales, algunas referidas al titular o a otros serv-
dores pblicos de ellas, se encuentran contenidas
en diversos ordenamientos de derecho positivo.
Podemos citar, a modo de ejemplo, los siguientes:
Constitud6n Poltica de los Estados Unidos Mexi-
canos; Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal; Ley del Diario Oficial de la Federacin y
Gacetas Gubernamentales; Ley de Presupuesto.
Contabilidad y Gasto Pblioo Federal; Ley de In-
formacin Estadstica y Geogrfica; Ley de Planea-
cin; Ley General de Bienes Nacionales; Ley de
Expropiacin; Ley de Adquisiciones y Obras Pbli-
casi Ley de Ingresos de la federacin; presupuesto
de egresos de la federacin; Ley Federal de los
Trabajadores al SelVicio del Estado, Reglamentaria
del Apartado B) del arto 123 Constitucional; Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado; Ley Federal de Respon-
sabilidades de los Servidores Pblicos.
Las secretaras de estado en la actualidad. De
acuerdo con el prr. segundo del arto 10. de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la
administracin pblica centralizada la conforman
la presidencia de la repblica, las secretaras de
236
estado y los departamentos administrativos. Esta
disposicin se contradice con el arto 20. de la
misma ley, que considera integrantes de la orga-
nizacin solamente a las secretaras y a los depar-
tamentos. Por otra parte es de criticar que la ley
estime como rgano a la presidencia de la rep-
blica, ya que sta no puede ser una dependencia
de s misma.
Hechas las observaciones anteriores, pasarnos a
enumerar los organismos que forman a la adminis-
tracin centralizada federal, segn el artculo 26 de
la citada ley:
1 Secretarfa de agricultura ganadera y desa-
rrollo rural;
2 Secretara de comercio y fomento industrial;
3 Secretara de comunicaciones y transportes;
4 Secretara de contralora y desarrollo admi-
nistrativo;
5 Secretara de la defensa nacional;
6 Secretara de desarrollo sodal;
7 Secretara de educacin pblica;
8 Secretara de energa;
9 Secretara de gobernacin;
10 Secretara de hacienda y crdito pblico;
11 Secretara de marina;
12 Secretara de medio ambiente, recursos natu-
rales y pesca;
13 Secretara de la reforma agraria;
14 Secretara de relaciones exteriores;
15 Secretara de salud;
16 Secretara del trabajo y previsin social, y
17 Secretara de turismo.
Bibliografa recomendada
CARRillO FLORES, Antonio, "La evolucin del derecho
administrativo mexicano en el siglo XX", LXXV aos
de euolucin jurdica en el mundo, Instituto de Inves-
tigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1980.
DI MALTA, Pterre, Essal sur la nolion de pouoolr hlrarchi-
que, LGDJ, Paris, 1%1.
fERNNDEZ Ruz, Jorge, El Estado empresario, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, lINAM, Mxico, 1982.
FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 25a. ed., Porra,
Mxico, 1986.
GORDIll..O. Agustn, Tratado de derecho administrativo, t.
1,Macchi, Buenos Aires, 1977.
HERNNDEZ, Octavn A., y otros, Derechos del pueblo
mexicano, Mxico a travs de sus constitudones, 1.VIl,
Cmara de Diputados, XLVI Legislatura del Congreso
deloUnin, M....'ce, 1%1.
TENA RAMfREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano,
Be. ed., Porra, Mxico, 1967.
237
SECRETARIA DE GOBERNACiN rgano cen-
tralizado federal mexicano, equivalente aproximado
a los ministerios del interior en derechocomparado.
S artculo 27 de la LeyOrgnica de la Administra-
cin Pblica Federal, fija su mbitocompetencial:
1 Presentar anteel congresode launinlasinicia-
tivas de ley del presidente de la repblica;
2 Publicar las leyes y decretos que expidan el con-
greso de la unin, alguna de las dos cmaras o el
presidente de losEstados Unidos Mexicanos;
3 Editarel Diario Oficial de la Federacin;
4 Vigilar el cumplimiento de los preceptoscons-
titucionales por parte de las autoridades del
pas, especialmente en lo que se refiere a las
garantas individuales, y dictar las medidas
administrativas que ello requiera;
5 Cuidar el cumplimiento de las disposiciones
jurdicas sobre culto religioso y disciplina ex-
terna, dictando las medidas que procedan;
6 Aplicar el artculo 33 de laconstitucin federal
7 Conducir las relaciones del poder ejecutivo
con los otrospoderes, con los gobiernos de los
estados y con las autoridades municipales;
ante estos dos ltimos, impulsar y orientar la
creaciny el funcionamiento de lasjuntasde
mejoramiento moral, cvico y material;
8 Otorgar al poder judicial federal el auxilio que
requiera parael debidoejercicio de su funcin;
9 Tramitar lo relativo al ejercicio de las facul-
tades que otorgan al ejecutivo los artculos
96, 98, 99 y 100 de la constitucin, sobre
nombramientos, renuncias y licencias de
los m i ~ s t r o s de la Suprema Corte de Jus-
ticia y el artculo 73, fraccin VI, acerca de
los nombramientos de los magistrados del
tribunal superior de justicia del distrito
federal;
10 Recopilar y manteneral corriente la informa-
cin sobre los atributos personales, acadmi-
cos y tcnicos de los funcionarios judiciales a
que se refiere el punto anterior;
11 Tramitar lo relacionadocon los nombramien-
tos, remociones, renuncias y licencias de los
secretarios y jefes de departamento del ejecu-
tivo federal, y de los procuradores de justicia
de la repblica y del Distrito Federal;
12 Intervenir en los nombramientos, destitucio-
nes, renuncias y jubilaciones de servidores
pblicos que no se atribuyan expresamente
por la ley a otras dependencias del ejecutivo;
SECRETARIA DEGOBERNACiN
13 Uevar el registro de autgrafos de losfuncio-
narios federales y de los gobernadores y legali-
zar las firmas de ellos;
14 Conducir las relaciones del gobierno con el
tribunal federal de conciliacin y arbitraje;
15 Administrar las islas de jurisdiccin federal.
Enlas islas a que se refiere el prrafo an-
terior, regirn lasleyes civiles,penales y admi-
nistrativas, aplicables en el Distrito Federal y
tendrn jurisdiccin los tribunales federales
con mayorcercana;
16 Fomentarel desarrollo polticoe intervenir en
las funciones eledorales, conformea la ley;
17 Manejar el servicio nacional de identificacin
personal
18 Administrar el archivogeneral de la nacin;
19 Ejercitar el derechode expropiacin por causa
de utilidad pblica en aquellos casos no en-
comendados a otrasecretara;
20 Promoverla produccin, cinematogrfica, de
radioy televisiny laindustria editorial: vigilar
que las publicaciones impresas y las trans-
misiones de radio y televisin, as como las
pelculas, se mantengandentro de los lmites
del respeto a la vida privada, a la paz y moral
pblica y a la dignidad personal, y no ataquen
los derechos de terceros. ni provoquen algn
delitoo perturben el ordenpblico; y dirigir y
coordinar la administracin de las estaciones
radiodifusoras y televisaras pertenecientes al
ejecutivo, con exclusinde las que dependan
de otras secretaras de estado y departamen-
tos administrativos;
21 Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, las
apuestas.Ias loteras y rifas, en los trminos de
las leyes;
22 Compilar yordenarlasnormas que impongan
modalidades a la propiedad privada, dictadas
por interspblico;
23 Reivindicar la propiedad de la nacin, por
conducto del procurador general de la rep-
blica;
24 Regular y autorizar la portacin de armaspor
empleados federales;
25 Formular y conducir la poltica general de
poblacin, salvo 10 relativo a colonizacin,
asentamientos hwnanos y turismo;
26 Organizar ladefensa y prevencinsocial con-
traladelincuencia, estableciendoenel Distrito
Federal un consejo tutelar para menores in-
fradores de ms de seis aos e instituciones
SECRETARIA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO
238
auxiliares; creando colonias penales, crceles
1 Proyectar y coordinarla planeacin nacional
y establecimientos penitenciarios en el Distrito
Federal y en los estados de la federacin,
del desarrollo y elaborar, con la participacin
mediante acuerdo con sus gobiernos, ejecu-
de los grupos sociales interesados, el plan
tando y reduciendo las penas y aplicando la
nacional;
retencin por delitos del orden federal o
2 Proyectar y calcular los ingresos de la lede-
comn en el Distrito Federal; participar con-
racin, del departamento del Distrito Fe-
formea los tratados relativos, en el traslado de
deral y de las entidades paraestatales,
los reos a que se refiere el quintoprrafo del
considerando las necesidades del gasto
artculo 18 de la constitucin general;
pblico la utilizacin razonable del crdito
27 Conducir y poner en ejecucin en coordi-
pblico y la sanidad financiera de la admn-
nadn con las autoridades de los gobiernos
istracn pblica;
de los estados, con los gobiernos municipales
3 Formular los proyectos de leyes y dlsposlco-
y con lasdependencias y entidades federales,
nes fiscales y de las leyes de ingresos de la
la poltica y programas de proteccin civilpara
federacin y del departamento del Distrito
la prevencin, auxilio, recuperacin y apoyo
Federal;
a la poblaci6n en situaciones de desastre y
4 Manejar la deuda pblica de la federacin y
concertar con instituciones y organismos de
del Departamento del Distrito Federal, con-
los sectores privado y social, las acciones con-
forme a la ley de la materia;
ducentes al mismo objetivo;
5 Realizar o autorizarlas operaciones en que se
28 Conducir y poner en ejecucin la poltica y
haga uso del crdito pblico;
programas del gobierno federal en materia de
6 Planear, coordinar, evaluar y vigilarel sistema
proteccin cuidadana y coordinar, en trm-
bancario del pas que comprenda al banco
nos de la ley, el ejercicio de las atribuciones
central, banca nacional de desarrollo y las
del ejecutivo que corresponden en esta mate-
dems instituciones encargadas de prestar el
ria, en relacin con los estados, el Distrito
servicio de banca y crdito;
Federal y los municipios;
7 Ejercer las facultades que le sealen las leyes
29 Formular, normar, coordinar y vigilar la
en materia de seguros, fianzas, valores y de
poltca de apoyoa la participadn de la mujer
organizaciones y actividades auxiliares del
en los diversos mbitos del desarrollo, as
crdito;
como propiciar la coordinacin interinsti-
8 Determinar los criterios y montos de los
tucional para la realizacin de programas
estmulos fiscales, escuchando para ello a las
especficos;
dependencias responsables de los sectores
30 Conducir la poltica interior que compete al
correspondientes y administrarsu aplicacin
ejecutivo federal y no se atribuya expre-
en los casos en que no competa a otra secre-
samente a otra dependencia;
tara;
31 Formular, regular y conducir la poltica de
9 Establecer y revisar los precios y tarifas de los
comunlcacn social del gobierno federal, ylas
bienes y servicios de la administracin
relaciones con los medios de informacin
pblica, o bien, las bases para fijarlos, es-
masiva;
cuchando a la Secretara de Comercio y Fo-
32 Orientar, autorizar, coordinar, supervisar y
mento Industrial y con la participacin que
evaluar los programas de oomunicacin social
corresponda a otras dependencias;
de las dependendas federales, y
10 Cobrar los impuestos, contribuciones de me-
33 Los dems que le atribuyan las leyes y los jotas, derechos, productos y aprovechamien-
reglamentos. tos federales en los trminos de las leyes y
SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO
vigilar y asegurar el cumplimiento de las dis-
posiciones fiscales;
Ente centralizado federal de Mxico. El artculo 31
11 Dirigir los servicios aduanales y de inspeccin
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
y la polica fiscal de la Iederecrv,
Federal fijasu competencia segn lista que damos 12 Representar el inters de la federacin en
en seguida: controversias fiscales;
239
13 Proyectar y calcular los egresos federales y de
la administradn pblica paraestatal, hecn-
dolos compatibles con la disponibilidad de
recursos y en atencin a las necesidades y
poltica del desarrollo nacional;
14 Formular el programa del gasto pblico fe-
deral y el proyecto de presupuesto de egresos
de la federacin y presentarlos, junto con el
del Departamento del Distrito Federal, a la
consideracin del presidente;
15 Evaluary autorizarlosprogramas de inversin
pblica de las dependencias y entidades fe-
derales;
16 Llevar a cabo las tramitaciones y registros
que requiera la vigilancia y evaluacin del
ejercicio del gasto pblico y de prespuesto
de egresos;
17 Fonimlar la cuenta anual de la hacienda
pblica federal;
18 Coordinar y desarrollar los servicios de
estadstca y de informacin geogrfica; es-
tablecer las normas y procedimientos para la
organizacin, funcionamiento y coordinacin
de los sistemas nacionales estadsticos y de
informacin geogrfica, as como normar y
coordinar los servicios de informtica de la
administracin pblica federal;
19 Rjar los lineamientos que se deben seguir en
la elaboracin de la documentacin necesaria
para el informe presidencial e integrar dicha
documentacin;
20 Opinar, previamente a su expedicin, res-
pecto a los proyectos de normas y lineamien-
tos en materia de adquisicin, arrendamientos
y desincorporacin de activos, servicios y
ejecucin de obras pblicas de la adminis-
tracin pblica federal;
21 Vigilar el cumplimiento de las obligaciones
derivadas de las disposiciones en materia de
planeacin as como de programacin, presu-
puestacin, contabilidad y evaluacin;
22 Ejercer el control presupuestal de los servicios
personales as como en forma conjunta con la
Secretara de Contralara y Desarrollo Admi-
nistrativo, aprobar las estructuras orgnicas y
ocupacionales de las dependencias y enti-
dades de la administracin pblica y sus modi-
ficadones; as como establecer lineamientos
en materia de administracin de personal, y
23 Los dems que le atribuyan las leyes y los
reglamentos.
SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL
SECRETARADELA DEFENSA NACIONAL rga-
no centralizado del gobierno federal mexicano; el
artculo29 de la ley derivada del articulo 90 cons-
titucional resea los asuntos de su competencia:
1 Organizar, administrar y preparar al ejrcito y
la fuerza area;
2 Organizar, as como preparar el servicio mili-
tar nacional;
3 Organizar las reservas del ejrcito y fuerza
area, e impartirles la instruccin tcnica mili-
tar correspondiente;
4 Manejar el activo del ejrcito y fuerza area,
de la guardia nacional al servicio de la fede-
racin y los contingentes armados que no
constituyan la guardia nacional de las ent-
dades federativas;
5 Conceder licencias y retiros, e intervenir en la
seguridad social de los miembros del ejrcito
y de la fuerza rea;
6 Planear, dirigir y manejar la movilizacin del
pas en caso de guerra; formular y ejecutar, en
su caso, los planes y rdenes necesarios para
la defensa de la repblicay dirigir y asesorar la
defensa civil;
7 Construir y preparar toda clase de recintos
militares para uso del ejrcito y fuerza area,
as corno la administracin y conservacin de
cuarteles y hospitales y dems establecimien-
tos militares;
8 Asesorar militarmente la construccin de toda
clase de Vas de comunicacin;
9 Manejar los almacenes del ejrcito y fuerza
area
10 Administrar la justicia militar;
11 Intervenir en los indultos de delitos militares;
12 Organizar y prestar servicios de sanidad mili-
tar;
13 Dirigir la educacin profesional de los miem-
bros del ejrcito y fuerza area, y coordinar, en
su caso, la instruccin militar de la poblacin
civil;
14 Adquirir y fabricar armamento, municiones,
vestuario y toda clase de materiales y elemen-
tos destinados al ejrcito y fuerza area;
15 Inspeccionar los servicios del ejrcito y fuerza
area
16 Intervenir en la expedicin de permisos para
la portacin de armas de fuego, con objeto de
que no incluyan las armas prohibidas expre-
samente por la ley, y aqullas reservadas para
/
SECRETARfA DE MARINA
el usoexclusivo del ejrcito, armada yguardia
nacional, con excepcin de lo consignado en
el punto 24 de la competenciade laSecretara
de Goberncri, -as como vigilar y expedir
permisos para el comercio, transporte y al-
macenamiento de armas de fuego, munido-
nes, explosivos, agresivos qumicos, artificios
y material estratgico;
17 Intervenir en la importaciny exportacinde
armas de fuego, municiones, explosivos,
agresivos qumicos, artificios y material es-
tratgico;
18 Intervenir en el otorgamiento de permisos para
expediciones o exploraciones cientficas extran-
jeras o internacionales enel territorio mexicano;
19 Prestar los servicios auxiliares que requieran
el ejrcitoy fuerza area, ascomo losservicios
civiles que a dichas fuerzas seale el ejecutivo
federal, y
20 Los dems que le atribuyan las leyes y los
reglamentos.
SECRETARfA DE MARINA Integrante de la admi-
nistracin centralizada federaldel gobiernomexica-
no. El artculo 30 de la ley de la materia, le asigna
los siguientes asuntos como su competencia:
1 Organizar, administrar y preparar la armada
de Mxico;
2 Manejar el activo y las reservas de laarmada;
3 Conceder licenciasyretiros, e intervenir en las
pensiones de los miembros de la armada na-
cional;
4 Ejercer la soberana en aguas territoriales, as
como la vigilancia de las costas del pas, vas
navegables, islas nacionales y la zona econ-
mica exclusiva;
5 Organizar, administrar y operarel servicio de
aeronutica naval militar;
6 Dirigir la educacin naval;
7 Proporcionar y administar el servicio de
polica martima;
8 Inspeccionar los servicios de la armada de
Mxico;
9 Construir, reconstruir y conservar las obras
portuarias que requierala armada:
10 Establecer y administrar los almacenes y es-
taciones de combustibles y lubricantes de la
armada;
11 Ejecutar los trabajos topohidrogrficos de las
costas, islas, puertos y vas navegables, as
240
como organizar el archivode cartasmartimas
y lasestadsticas correspondientes;
12 Intervenir en el otorgamiento de permisos
para expediciones o exploraciones cientficas
extranjeras o internacionales en aguas fede-
rales;
13 Participar en la administracin de la justicia
militar;
14 Construir, mantener y operar, astiileros, diques,
varaderos y establecimientos navales desti-
nados a los buques de laarruada;
15 Asesorar miiitarmente a los proyectos de cons-
truccin de vas generales de comunicacin
por agua y sus partesintegrantes;
16 Organizar y prestar servicios de sanidad naval;
17 Programar y ejecutar, directamente o en co-
laboracin con otras dependencias e insti-
tuciones, la investigacin oceanogrfica en
aguas de jurisdiccin federal;
18 Integrar el archivo de infonnacin oceanogr-
fica,y
19 Otros que le atribuyan las leyes y los regla-
mentos.
SECRETARfA DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS
NATURALES Y PESCA rgano centralizado del
gobierno federal mexicano, creado el 28 de diciem-
brede 1994, su denominacin es poco correcta,ya
que medio y ambiente son ,10 mismo; adems, la
pescaes un recurso natural. El artculo 32 bis de la
Ley Orgnica de la Adrntrustrecn Pblica Federal
fijasu competencia:
1 Fomentar la proteccin, restauracin y con-
servaci6n de los ecosistemas y recursos natu-
rales y bienes y servicios ambientales, con la
finalidad de propiciar su aprovechamiento y
desarrollo sustentable;
2 Formular y conducir la poltica federal en ma-
teria de recursos naturales, siempre que no
estnencomendados expresamente a otrade-
pendencia; as como en materiade ecologa,
saneamientoambiental, agua, regulacinam-
biental del desarrollo urbano y desarrollo de
la actividad pesquera, con la participacin de
otras dependencias y entidades;
3 Administrar y regular el uso y promover el
aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales que correspondan a la federacin,
con excepcin de petrleo y todos los car-
241 SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES y PESCA
bUTOS de hidrgeno, lquidos, slidos y vendn de accidentes con incidencia eco-
gaseosos, as como minerales radiactivos; lgica;
4 Establecer, con la participacin que corres- 12 Elaborar, promover y difundir las tecnologas
ponda a otras dependencias y a las autori- y formas de uso requeridas para el aprovecha-
darles estatales y municipales, normas miento sustentable de los ecosistemas y acerca
oficiales sobre tos ecosistemas naturales; sobre de la calidad ambiental de los procesos pro-
el aprovechamiento sustentable de los recur-
ductivos, de los servicios y dellransporle;
sos naturales y de la flora y fauna silvestre,
13 Fomentar y realizar programas de refores-
terrestre y acutica; sobre descargas de aguas
tacin y restauracin ecolgica, ron la coo-
residuales, y en materia minera y sobre mate-
peradn de las autoridades federales, estata-
riales y residuos slidos y peligrosos;
les y municipales, en roordinaci6n, en su caso,
5 Vigilar y estimular, en coordinacin con las
con la secretara de agricultura, ganadera y
autoridades federales, estatales y munidpeles;
desarrollo rural;
el cumplimiento de las leyes, normas oficiales
14 Evaluar la calidad del ambiente y establecer y
y programas relacionados con recursos natu-
promover el sistema de infonnacin al res-
rales, ambiente, aguas, bosques, flora y fauna
pecto, que incluir los sistemas de monitoreo
silvestre, terrestre y acutica, y pesca; y dems
atmosfrico, de suelos y de cuerpos de agua
materias competencia de la secretara, as
de jurisdiccin federal, y los inventarios de
como, en su caso, imponer las sanciones pro-
recursos naturales y de poblacin de fauna
cadentes:
silvestre, con la cooperacin de las autori-
6 Proponer al ejecutivo el establecimiento de
dades estatales y municipaies, las instituciones
reas naturales y protegidas, y promover para
de investigacin y educacin superior y las
su administracin y vigilancia, la participacin
dependencias y entidades que correspondan;
de autoridades federales o locales, y de uni-
15 Desarrollar y promover metodologas de
versidades, centros de investigacin y particu-
valuacin econmica del capital natural y
de los bienes y servicios ambientales que ste
lares;
presta, y cooperar con dependencias y enti-
7 Organizar y administrar reas naturales pro-
dades para desarrollar un sistema integrado
tegidas, y supervisar las labores de conser-
de contabilidad ambiental y econmica;
vacin, proteccin y vigilancia de dichas
16 Conducir las polticas federales sobre cambio
reas, cuando su administracin recaiga en
climtico y sobre proteccin de la capa de
gobiernos estatales y municipales o en particu-
ozono;
lares;
17 Promover laparticipacin social y de la comu-
8 Ejercer la posesin y propiedad del estado en
nidad cientfica de la formulacin, aplicacin
las playas, zona federal martimo terrestre y
y vigilancia de la poltica ambiental, y concertar
terrenos ganados al mar;
acciones oon los sedores social y privado para
9 Intervenir en foros internacionales respecto de
la protea:in y restauracin del ambiente;
las materias competencia de la secretara con
18 Realizar el censo de predios forestales y
la participacin correspondiente de la secre-
silvopastoriles y de sus productos; levantar,
tera de relaciones exteriores, y proponer a.
organizar y manejar la cartografa y estadstica
sta la celebracin de tratados y acuerdos
forestal, as como llevar el registro y cuidar de
intemacionales en tales materias;
los rboles histricos y notables del pas;
10
Promover el ordenamiento ecolgico del te-
19
Proponer, y en su caso resolver sobre el es-
rritorio del pas en coordinacin con las auto-
tablecimiento y levantamiento de vedas fores-
ridades federales, estatales y munidpales, y
tales. de caza y pesca, de con\onn\dad con\as
con la participacin de los particulares;
leyes aplicables, y establecer el calendario
11 Evaluar y dictaminar 'las manifestaciones de
cinegtico y el de aves canoras y de ornato;
impacto ambiental de proyectos de desarrollo
20 Imponer las restricciones que establezcan las
que le presenten los sectores pblico, social y
disposiciones aplicables, sobre la circulacin o
privado; resolver sobre los estudios de riesgo trnsito por el territorio nacional de especies
ambiental; y sobre 105 programas para la pre- de la flora y fauna silvestres procedentes del o
SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE, R;:CURSOS NATURALES y PESCA 242
destinadas al extranjero, y promover ante la cios necesarios para el mejoramiento de la
Secretara de Comercio y Fomento Industrial calidad del agua en las cuencas;
el establecimiento de medidas de regulacin 25 Estudiar, proyectar, construir y conservar con
o restriccin a su importacin o exportacin,
la participacin que corresponda a la Secre-
cuando se requiera para su conservacin o tara de Agricuhura, Ganadera y Desarrollo
aprovechamiento;
Rural, las obras de riego, desecacin, drenaje,
21 Dirigir los estudios, trabajos y servcos me-
defensa y mejoramiento de terrenos y las de
teorolgicos, climatolgicos, hidrolgioos y geo-
pequea irrigacin, de acuerdo con los pro-
hidrolgicos, as romo el sistema meteorolgiro
gramas formulados y que competa realizar al
del pas, y participar en los convenios interna-
gobierno federal, por s o en cooperacin con
cionales sobre la materia;
las autoridades estatales y municipales o de
22 Coordinar, concertar y ejecutar proyectos de
particulares;
capacitacin y actualizacin para mejorar
26 Regular y vigilar la conservadn de las co-
la capaddad de gestin ambiental y el uso
rrientes, lagos y lagunas de jurisdiccin federal
sustentable de recursos naturales; estimular
en la proteccin de cuencas alimentadoras y
que las instituciones de educacin superior y
las obras de correccin torrencial;
los centros de investigacin realicen progra-
27
Manejar el llamado sistema hidrolgico del
mas de formacin de especialistas, propor-
Vaile de Mxico;
donen conocimientos ambientales e impul-
28 Controlar los ros y dems corrientes y ejecutar
sen investigacin cientfica y tecnolgica en la
les obras de defensa contra inundaciones;
materia; promover que Jos organismos de
29 Organizar y manejar la explotacin de los
promocin de la cultura y los medios de ro-
sistemas federales de riego, con la interven-
municacin social contribuyan a la formacin
cn de los usuarios, en los trminos que lo
de actitudes y valores de proteccin ambiental
determinen las leyes, en coordinacin, en su
y de conservacin del patrimonio natural; y en
caso, con la secretara de agricultura, gana-
coordinacin ron la Secretara de Educacin
dera y desarrollo rural;
Pblica, fortalecer los rontenidos ambientales de
30
Ejecutar las obras hidrulicas que se funda-
planes y programas de estudios y los materiales
menten en tratados internacionales;
31 Intervenir, en su caso, en la dotacin de agua
de enseanza de los diversos niveles y modali-
a los centros de poblacin e industrias; fomen-
darles de educacin;
tar y apoyar tcnicamente el desarrollo de los
23 Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de
sistemas de agua potable, drenaje, alcantaril-
hidrologa en cuencas, cauces y lveos de aguas
lado y tratamiento de aguas residuales que
federales, tanto superficiales como subterr-
realicen ias autoridades locales; programar,
neos, conforme a la ley;
proyectar, construir, administrar y conservar
24 Administrar, controlar y regular el aprovecha-
por s, o mediante el otorgamiento de la asig-
miento de cuencas hidrulicas, vasos, manan-
nadn o concesin que ensu caso se requiera,
tiales yaguas de propiedad nacional, y de las
o en los trminos del convenio que se celebre,
zonas federales correspondientes, con exclu-
las obras y servidos de captacin, potabili-
sin de los que se atribuya expresamente a
zacn, tratamiento de aguas residuales, con-
otra dependencia; establecer y "vigilar el curo-
ducein y suministro de aguas de jurisdiccin
plimiento de las condiciones particulares que
federal;
deban satisfacer las descargas de aguas res-
32
Regular la explotacin pesquera, y expedir las
duales, cuando sean de jurisdiccin federal,
nannas oficiales que correspondan, as romo
autorizar, en su caso, el vertimiento de aguas
promover, fomentar y asesorar tcnicamente
residuales en el mar, en coordinacin con la
la produccin, industrializacin y comerciali-
secretara de marina, cuando provenga de
zacin de sus productos en todos sus aspectos,
fuentes mviles o plataformas fijas; en cuen-
en coordinacin con las dependencias corn-
cas, cauces y dems depsitos de aguas de petentes;
propiedad federal; y promover y, en su caso, 33 Estudiar, construir y conservar las obras de
ejecutar y operar la infraestructura y los servi- infraestructura pesquera y de acuacultura que
243
requiera el desarrollo del sector pesquero, con
la participacin de las autoridades estatales,
municipales o de particulares;
34 Regular la formacin y organizacin de la flota
pesquera, as como las artes de pesca, expidi-
endo al efecto lasnormas oficiales correspon-
dientes;
35 Participar con la secretara de hacienda y
crdito pblico en la determinacin de los
criterios para el establecimiento de los estmu-
los fiscales y financieros necesarios para el
aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales y el cuidado del ambiente;
36 Realizar directamente y autorizar lo referente
a acuacultwa; as como establecer viveros,
criaderos y reservas de especies acuticas, con
la participacin, si procede, de la Secretaria de
Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural;
37 Promover la creacin de zonas portuarias pes-
queras, as como su conservacin;
38 Promover, en coordinacin con la Secretaria
de Comercio y Fomento Industrial, el consumo
humano de productos pesqueros, asegurar el
abasto y distribucin de dichos productos, y
de materia prima a la industria;
39 Otorgar contratos, concesiones, licencias, per-
misos, autorizaciones, asignaciones y recono-
cer derechos, segn corresponda, en materia.
de aguas, forestal, ecolgica, pesquera, explo-
tacin de la flora y fauna silvestre, playas, zona
federal martimo terrestre y terrenos ganados
al mar;
40 Disear y operar, con la participacin que
corresponda a otras dependencias y entidades,
la adopcin de instrwnentos econmicas para
proteccin, restauracin y conservacin del
ambiente, y
41 Los dems que le atribuyan las leyes y los
reglamentos.
SECRETARfA DE LA REFORMA AGRARIA r-
gano de la administracin centralizada federal del
gobierno de Mxico; el artculo 41 de la ley de la
materia prev as su competeI?cia:
1 Aplicar los preceptos agrarios del art. 27
constitucional, las leyes agrarias y sus regla-
mentos;
2 Conceder o ampliar en trminos de ley, las
dotaciones o restituciones de tierra yaguas a
los ncleos de poblacin;
SECRETARfA DE RELACIONES EXTERIORES
3 Crear centros de poblacin agrcola y dotar-
los de tierras yaguas y de la zona urbana
ejidal;
4 Interventr en la titulaciny parcelamiento ejidal;
5 Llevar y tener aJ corriente el registro agrario
nacional, as romo el catastro ejidal, comunal
y de propiedad inafectable;
6 Conocer de las cuestiones concernientes a
.lmites y deslinde de tierras ejidales y comu-
nales;
7 Hacer el reconocimiento y titulacin de tierras
y aguas comunales;
8 Resolver conforme a la ley las cuestiones re-
lacionadas con los problemas de los ndeos
de poblacin ejidal y de bienes comunales, en
lo que no corresponda a otras dependencias
o entidades, con la intervencin de las eutor-
darles estatales y municipales;
9 Cooperar con las autoridades competentes a
la realizacin de los programas de conser-
vacin de tierras yaguas en ejidos y comuni-
dades;
10 Elaborar los programas generales y concretos
de colonizacin ejidal, para realizarlos, pro-
moviendo el mejoramiento de la poblacin
rural y, en especial, de la poblacin ejidal
excedente, escuchando la opinin de la secre-
tara de desarrollo social;
11 Manejar los terrenos baldos, nacionales y sus
demasas;
12 Ejecutar las resoluciones y acuerdos que dicte
el presidente de la repblica en materia
agraria, as corno resolver los asuntos corres-
pondientes a la organizacin ejidal, y
13 Los dems que le fijen las leyes y los regla-
mentos.
SECRETARfA DE RELACIONES EXTERIORES
rgano centralizado federal del gobierno mexica-
no, cuya competencia se indica en el arto 28 de la
ley de la administracin pblica.
Le corresponde:
1 Lo relativo a la coordinacin de acciones en
.el exterior de las dependencias y e n t i d a d ~ de
la administracin pblica federal; y sin afectar
el ejercicio de las atribuciones que a cada una
de ellas corresponda conducir la poltica exte-
rior, para lo cual intervendr en todos los
tratados, acuerdos y convenciones en los que
el pas sea parte;
SECRETARfA DE RELACIONES EXTERIORES
2 Dirigir el servicio exterior en sus aspectos
diplomtico y consular en los trminos de la
ley y. por conducio de los agentes del mismo
servicio, velar en el extranjero por el buen
nombre de Mxico; impartir protecd6n a los
mexicanos; cobrar derechos consulares y
otros impuestos; ejercer funciones notariales,
de registro civil, de auxilio judicial y dems
asuntos federales que sealan las leyes, y ad-
quirir, administrar y conservar las propiedades
del estado en el extranjero;
3 Intervenir en comisiones, congresos, conferen-
das y exposidones internacionales, y participar
en Jos organismos e institutos internacionales de
que el gobierno mexicano formeparte;
4 Actuar en las cuestiones relacionadas con los
lmites territoriales del pas yaguas interna-
cionales;
5 Conceder a los extranjeros las licencias y
autorizaciones que requieran conforme a las
leyes para adquirir el dominio de las tierras,
aguas y sus accesiones en el pas; obtener
concesiones y celebrar contratos, intervenir en
la explotacin de recursos naturales o para
invertir o participar en sociedades mexicanas
civiles o mercantiles, as como conceder per-
misos para la constitucin de stas o reformar
sus estatutos o adquirir bienes inmuebles o
derechos sobre ellos;
6 Llevar el registro de las operaciones realizadas
conforme al numeral anterior;
7 Intervenir en las cuestiones relacionadas con
nacionalidad y naturalizacin;
8 Guardar y usar el gran sello de la nacin;
9 Coleccionar losautgrafos de todos los docu-
mentos diplomticos;
10 Legalizar las firmas de tos documentos que
deban producir efectos en el extranjero, y de
los documentos extranjeros que deban pro-
ducirlos en Mxico;
11 Intervenir por conducto del procurador gene-
ral de la repblica en la extradicin conforme
a la ley o tratados, y en los exhortos interna-
donales O cartas rogatorias para hacerlos lle-
gar a su destino, previo examen de que llenen
los requisitos para su diligenciacin y de su
procedencia o improcedencia para hacerlo del
conocimiento de las autoridades judiciales
competentes, y
12 Los dems que le atribuyan las leyes y los
reglamentos.
244
SECRETARIA DE SALUD rgano centralizado
del gobierno federal mexicano. El artculo 39 de la
ley de la materia fija su competencia en los siguien-
tes puntos:
1 Establecer y conducir la polftica en materia de
asistencia social, servidos mdicos y salubri-
dad gen2ral con excepcin de lo relativo al
saneamiento del ambiente; y coordinar los
programas de servicios a la salud de la admi-
nistracin pblica federal, as como los agru-
pamientos por funciones y programas afines
que, en su caso, se determinen;
2 Creer y administrar establecimientos de salubri-
dad, de asistencia pblica y de terapia social en
el territorio nacional y organizar la asistencia
pblica en el Distrito Federal;
3 Aplicar a la asistencia pblica de los fondos
que le proporcionen la Lotera Nacional y
Pronsticos para la Asistencia Pblica; y ad-
ministrar el patrimonio de la beneficencia
pblica en el Distrito Federal, en los trminos
de las dspodones legales aplicables, a fin de
apoyar los programas de servicios de salud;
4 Organizar y vigilar las instituciones de bene-
ficencia privada, en los trminos de las leyes,
e integrar sus patronatos, respetando la volun-
tad de los fundadores;
5 Administrar los bienes y fondos que el estado
destine para la atencin de los servicios de
asistenda pblica;
6 Lo relativo al sistema nacional de salud y
proveer a la adecuada participacin de las
dependencias y entidades pblicas que
presten servicios de salud, a fin de asegurar el
cumplimiento del derecho a la proteccin de
la salud.
Asimismo, propiciar y coordinar la par-
ticipacin de los sectores social y privado en
dicho sistema nacional de salud y determinar
las polticas y acciones de induccin y concer-
tacin correspondiente;
7 Planear, normar y controlar los servicios de
atencin mdica, salud pblica, asistencia so-
cial y regulacin sanitaria que corerspondan
al sistema nacional de salud;
8 Dictar las normas a que quedar sujeta la
prestacin oe servuos de seu en"ras meae-
rias de salubridad general, incluyendo las de
asistencia social, por parte de los sectores
245
pblico, social Y privado, y verificar su cum-
plimiento;
9 Organizar y administrar servicios sanitarios
generales en todo el pas;
10 Dirigir la polica sanitaria general del estado,
con excepcin de la agropecuaria, salvo
cuando se trate de preservar la salud hu-
mana;
11 Dirigirlapoliciasanitaria en los puertos, cestas
yfronteras, oonexcepcin de laagropecuaria,
salvo cuando afecte o pueda afectar a la salud
humana;
12 Realizar el control higinico e inspeccin sobre
preparacin, posesin, uso, suministro, im-
portadn, exportacin y circulacin de co-
mestibles y bebidas;
13 Efectuar el control de la preparacin, aplica-
dn, importaciny exportacinde productos
biolgicos, excepcin hecha de los de uso
veterinario;
14 Regular la higiene veterinaria en lo que se
relacionacon los alimentosque puedan afec-
tar a la salud humana;
15 Ejecutar el control relativo a la preparacin,
posesin, uso, suministro, importacin, ex-
portacin y distribucin de drogas y productos
medidnales, a excepcin de los de uso vete-
rinario que no estn comprendidosen la con-
vencin de Ginebra;
16 Estudiar, adaptary poneren vigorlas medidas
necesarias para luchar centra las enfer-
medades transmisibles, contralas plagas que
afecten la salud, contra el alcoholismo y las
toxicomanas y otros vicios sociales, y contra
la mendicidad;
17 Aplicar medidas tendientesa conservar lasa-
lud y la vida de los trabajadores del campo y
de la ciudad y la higiene industrial, con excep-
cin de lo que se relaciona con la previsin
social en el trabajo;
ISAdministrar las escuelas, institutos y servicios
// de higiene establecidos por la federacin en
,
toda la repblica, excluyendo aqullos que se
relacionan con lasanidad animal;
19 Organizar congresos sanitarios y asistenciales;
20 Prestar los serviciosde su competencia, direc-
temente o en coordinacincon Jos gobiemos
de los estados de la federacin y del Distrito
Federal;
21 Actuar como autoridad sanitaria, ejercer las
facultades en materia de salubridad general
SECRETARIA DEL TRABAJO y PREVISIN SOCIAL
que las leyes le confieren, vigilar el cum-
plimiento de la Ley General de Salud, sus
reglamentosy dems disposiciones aplicables
y ejercer la accin extraordinaria en materia
de salubridad general;
22 Establecer las normas de los servicios de asis-
tencia social que presten las dependencias y
entidades federales y proveer a su cum-
plimiento;
23 Establecer y ejecutar, con la partidpacin que
corresponda a otras dependencias asisten-
deles pblicas y privadas, programas para la
asistencia, prevencin,atenciny tratamiento
a los discapadtados, y
24 Las dems que le fijen las leyes y los regla-
mentos.
SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISIN SO-
CIAL rganofederal mexicano, centralizado, pre-
vista su competencia en el artculo 40 de la Ley
Orgnica de la Administradn Pblica Federal:
1 Vigilar la observanciade las disposiciones re-
lativas contenidas en el artculo 123 y dems
de la constitucin federal, en la Ley Federal
del Trabajo y en sus reglamentos;
2 Procurar el equilibrio entre los factores de la
produccin, de conformidad con las disposi-
dones legales correspondientes;
3 Intervenir en los contratos de trabajo de los
nacionales que vayan a prestar sus servicios
fuera del pas, en cooperacin con las secre-
taras de gobernacin, de comercioy fomento
industrial y de relacionesexteriores;
4 Coordinar la formulacin y publicadn de los
contratos de la ley de trabajo;
5 Promoverel incremento de la productividad
en el trabajo;
6 Procurardel desarrollo de lacapacitaciny el
adiestramiento en y para el trabajo; realizar
investigaciones, prestarservicios de asesora
e impartir cursos de capacitacin que para
incrementar la productividad en el trabajo
requieran los sectores productivos, en coordi-
nadnconlasecretara de educadn pblica;
7 Establecer y dirigir el servicionacionalde em-
pleo y vigilar su operatividad;
8 Coordinar la integracin y establedmiento de
lasjuntasfederales de conciliacin,de lafede-
ralde conciliacin y arbitraje y de las comisio-
nes que se formen pararegular las relaciones
SECRETARADETURISMO
obrero patronales que sean de jurisdiccin
federal, as como vigilar su desempeo;
9 Llevar el registro de las asociaciones obreras,
patronales y profesionales de jurisdiccin fe-
deral;
10 Promover la organizadn de sociedades ooop-
eratvas y dems formas de organizacin social
para el trabajo, en ooordinadn ron las depen-
denciascompetentes, asromo resolver, tramitar
y registrar su constitucin, disolucin y liqui-
dacin;
1 Estudiar Yordenar las medidas de seguridad e
higiene industriales, y vigilar su cumplimiento;
12 Dirigir y coordinar la procuradura federal de
la defensa del trabajo;
13 Organizar y patrocinar exposiciones y museos
del trabajo y la previsin social;
14 Participar en congresos y reuniones interna-
cionales de trabajo, de acuerdo con la secre-
tara de relaciones exteriores;
15 Uevar las estadsticas correspondientes a la
materia del trabajo, de acuerdo con las dis-
posiciones que establezca la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico;
16 Establecer la polticay ooordinar los servidos de
seguridad social de la administracin pblica, e
intervenir en los asuntos relacionados con el
seguro social en los trminos de ley;
17 Estudiar y proyectar planes para impuisar el
empleo en el pas;
18 Fomentar la cultura y recreacin entre los
trabajadores y sus familiares, y
19 Los dems que le fijen las leyes y los regla-
mentos.
SECRETARA DETURISMO rgano centralizado
federal mexicano. El articulo 42 de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal fija su compe-
tencia. Cuenta con oficinas en algunos pases ex-
tranjeros y en ciertas ciudades mexicanas de
importancia turstica:
1 Frmular y conducir la poltica de desarrollo
de la actividad turstica del pas;
2 Promover, en coordinacin con las entidades
federativas, las zonas de desarrollo turstico y
formular, de manera conjunta con la secre-
taria competente, la declaratoria respectiva;
3 Participar con voz y voto en las comisiones
consultiva de tarifas y la tcnica consultiva de
vas generales de comunicacin;
246
4 Registrar a los prestadores de servicios tursti-
cos, en los trminos sealados por la ley;
5 Promover y opinar acerca del otorgamiento
de facilidades y franquicias a los prestadores
de servicios tursticos y participar con laSecre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico, en la
determinacin de los criterios generales para
el establecimiento de los estmulos fiscales
necesarios para el fomento a la actividad
turstica, y administrar su aplicacin, as como
vigilar y evaluar sus resultados;
6 Autorizar los precios y tarifas de los servicios
tursticos, previamente registrados. en los tr-
minos que establezcan la legislacin; y partid-
par ron la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico en el establecimiento de los precios y
tarifas de los bienes y servicios tursticos a
cargo de la administracin pblica;
7 Vigilar, ron el apoyo de las autoridades esta-
tales y municipales, la correcta aplicacin de
los precios y tarifas autorizados o registrados
y la prestacin de los setvicios turisticos, con-
forme a las disposiciones legales, en los trmi-
nos autorizados o en la forma en que se hayan
contratado;
8 Estimular la formacin de asociaciones,
comits y patronatos de carcter pblico, pri-
vado o mixto, de fines tursticos;
9 Emitir opinin ante la secretara de comercio
y fomento industrial, en los casos en que la in-
versin extranjera concurra en proyectos de de-
sarrollo turstico o en el establecimiento de
servicios tursticos;
10 {egular, orientar y estimular las medidas de
proteccin al turismo, y vigilar su cumplmen-
to, en coordinacin con las dependencias y
entidades de la administracin pblica y con
las autoridades estatales y municipales;
11 Promover y facilitar el intercambio y desarro-
lloturstico en el exterior, en coordinadn con
la Secretara de Relaciones Exteriores;
12 Fomentar, y en su caso, organizar en coordi-
nacin con la Secretara de Educacin
Pblica, la capacitacin, investigacin y el
desarrollo tecnolgico tursticos;
13 Elaborar y difundir la informacin oficial en
materia de turismo; coordinar la publicidad
que en ese rubro efecten las entidades del
gobierno federal, las autoridades estatales y
municipales y promover la que hagan los sec-
tores social y privado;
247
14 Promover, coordinar, y en su caso, organizar
los espectculos, congresos, excursiones,
audiciones, representaciones y otros eventos
tradicionales y folclricosoficiales, para atrac-
cin turstica;
15 Establecer, y en su caso, modificar las cate-
goras de los prestadores de serviciostursticos
por ramas;
16 Autorizar los reglamentos interiores de los es-
tablecimientos de servicios al turismo;
17 Uevar las estadsticas en materia de turismo,
de acuerdo con las normas que emita la secre-
tara de hacienda y crdito pblico;
18 Fomentar y apoyar la coordinacin de los
prestadores de servicios tursticos;
19 Proyectar, promover y apoyar el desarrollo de
la infraestructura tursticay estimular lapartici-
pacin en ella de los sectores social y privado;
20 Filar e imponer, de acuerdo con las leyes y
reglamentos, el tipo y monto de las sanciones
por violacin de las disposiciones en materia
turstica, y
21 Los dems que le fijen las leyes y los regla-
mentos.
SECRETARIO DEESTADO El secretario de estado
es el titular de una secretara de estado; ocupa el
nivel ms alto dentro de la jerarqua de una depen-
dencia, es colaborador directo del jefe de gobierno
y tiene ciertas obligaciones frente a los rganos
legislativos.
Como concepto de secretario de estado pode-
mos decir que es aquel que encabeza a un rgano
administrativo centralizado, con facultades para
atender los asuntos que segn la ley sean de su
competencia.
Diferencia entre secretario de estado y ministro.
Generalmente, el secretario es figura de tL."1 rgimen
presidencial y el ministro de un sistema parlamen-
tario, ambos al frente de rganos administrativos
centralizados (secretara o ministerio).
La diferencia fundamental entre secretario de
estado y ministro radica en que el primero no tiene
que obtener permanentemente la aprobacin del
rgano legislativo, en tanto que el ministro s en-
frenta plena responsabilidad ante el parlamento. El
secretario puede ser destituido por el presidente, el
ministro por el parlamento.
Es oportuno comentar que en algunos sistemas
presidenciales se utiliza el tnnino ministro para
SENECTUD
calificar a quien, segn nuestro derecho, sera un
secretario de estado. En otros ms, existen unos y
otros, presentando fundamentalmente diferencias
de rango (por ejemplo: Colombia, Guatemala y El
Salvador, en el primer supuesto, en el segundo,
Argentina).
SECTOR SOCIAL Rectoriaeron6mica.
SECTORIZACIN Forma de controlo tutela ad-
ministrativa de las entidades paraestatales.
* Control de paraestataJes.
SENECTUD Uno de los signos negativos que dis-
tinguen a nuestro tiempo es el desprecio hacia los
viejos. La civilizacinha cambiado su estimacin a
la tercera edad, cuya experiencia era altamente
valorada en el pasado, ahora, en trminos genera-
les, es marginada. La vejez es considerada un de-
fecto y la juventud, ponderada como la nica edad
digna de ser vivida; a ello se auna vedar a los
ancianos y muchas veces a personas maduras, an
lejanas a la vejez, las oportunidades laborales y de
recreacin. Esto ha provocado que los ancianos
constituyan, salvo algunas excepciones, una mino-
ra dbil y marginada.
Hace ms de una dcada, el estado mexicano
adopt medidas tendientes a afrontar este proble-
ma, a ese efecto cre el Instituto Nacional de la
Senectud como rgano federal descentralizado,
Provisto de personalidad jurdica y patrimonio pro-
pios. El Instituto Nacional de la Senectud tiene por
objetivos:
1 Reforzar las acciones del gobierno federal
emprendidas en beneficio de personas de
edad avanzada, que se encuentren desam-
paradas;
2 Proteger, ayudar, atender y orientar a perso-
nas en edad senil, para aliviar sus padecimien-
tos y enfermedades, as como sus necesidades
econmicas ms apremiantes, cuando no
cuenten con medios sucentes ni con servi-
cios de los sistemas de seguridad social y
sanitaria ya establecidos;
3 Estudiar los problemas especficos de la senec-
tud, entre los que figura la desocupacin, y
4 Promover actividades recreacionales para los
ancianos.
SERVICIO PBLICO
Este organismo es una entidad de carcter asisten-
cial, seclorizado dentro de la secretara de salud.
Cuenta con un director gene;al y un consejo direc-
tivo, el primero es designado y removido libremen-
te por el presidente de la repblica.
SERVICIO PBLICO Servicio: organizacin y per-
sonal destinados a satisfacer necesidades del pbli-
co o de alguna entidad oficial o privada (D. R. A E.).
Inmerso en una sociedad tan compleja como lo
es la actual, en donde las necesidades, con mucho,
han rebasado los lmites impuestos por la supervi-
venda, el individUD da a da est ms lejos de
preocuparse slo por trabajar, comer y vestir. As
tenemos que la educacin, antes soslayada por ser
propia de un seclor social privilegiado, hoy se ha
convertido en un imperativo para la generalidad; lo
mismo podemos decir de las comunicaciones, la
sanidad pblica y la distribucin de energa elctri-
ca, slo por mencionar algunos elementos indis-
pensables en nuestra poca.
Estas necesidades son satisfechas en la colecti-
vidad por un servido correspondiente, que en oca-
siones es prestado por un particular o un grupo de
ellos. a cambio de una contraprestacin, o bien, es
ronsiderado como una labor especifica que le com-
pete exclusivamente al estado, en su carcter de
"administrador pblico". encontrndonos en este
caso ante un servicio pblico.
De ah que los tratadistas tradicionalmente ha-
yan partido de dos elementos para intentar definir-
lo: por un lado, el fin, consistente en la satisfaccin
de una necesidad considerada como colectiva y,
por otro, los medios de que se vale la sociedad para
resolver esa necesidad, los cuales estriban en la
organizacin creada por el estado, o bien en la con-
cesin otorgada a los particulares para que la efec-
ten, desde luego, bajo el control y la vigilancia de
ste.
Existe una gran variedad de finalidades alcanza-
bles mediante los servidos pblicos, los que a su vez
pueden ser tan diversos como aqullas; sin embar-
go, esto no siempre ha sido as, ya que el pens-
miento liberal del siglo pasado, an vigente para no
pocos integrantes de nuestra sociedad, consider
que el papel del estado en esta materia consista en
ocuparse de aquellas necesidades colectivas que
por sus caractersticas no podan ser satisfechas por
los particulares, lo que justificaba la creacin de los
servicios pblicos que se encargaran de subsanar
tales necesidades. Esta corriente de opinin tiene
248
tal arraigo, que ha llegado a sostenerse. incluso,
como nica justificacin de la existencia del estado:
el otorgamiento de los servicios pblicos.
Por otra parte, la incursin del estado en otras
reas que conforme a esta posicin 1e estaban
vedadas, y el abandono en manos de los pariicula-
res de algunas actividades exclusivamente propias
de aqul, trajo como consecuencia lareformulacin
de los criterios con cuyo concurso se pretenda
definir al servicio pblico, lo que finalmente indujo
a la adopcin de dos criterios fundamentales, uno
fonnal u orgnico y otro material.
Conforme al primero, e1servicio pblico se dis-
tinguir en que la empresa abocada a otorgarlo es
el estado mismo, o bien est supervisada y contro-
lada por l. mediante la aplicacin de normas de
derecho pblico.
Segn el segundo criterio (material), para deter-
minar si nos encontramos frente a lUl servicio p-
blico atenderemos a la naturaleza misma de la
actividad, cuya caraclerstica distintiva, principal-
mente, ser la satisfaccin de una necesidad que
efectivamente sea de ndole colectiva.
Sin embargo, la adopcin de tales criterios no
ha solucionado el problema, y a la fecha se conti-
nan haciendo en la docbina nuevos intentos por
encontrar un concepto aplicable a todos los casos,
toda vez que para unos especialistas la expresin
seroido pblico ha ido comprendiendo una gran
cantidad de actividades que por su disparidad difi-
cultan la tarea de definirlo (Enrique Sayagus
Laso).
Esta romplicaci6n no slo es de orden terico,
sino que precisamente su actual indefinicin ha
reavivado la polmica ancestral acerca de los lmites
de la actuacin del estado dentro de la formacin
social en la cual emerge, ya que su paulatina intro-
misin en todos los aspectos de la dinmica social
ha sido duramente criticada. al grado de ser catalo-
gada como una verdadera reencarnacin del le-
viatn, a que se refera T. Hobbes.
En una posicin diametralmente opuesta cabe
mencionar que hay quienes exigen al estado una
mayor lntervencln, la cual permita eliminar las
desventajas propias de la desigual distribucin de
la riqueza.
Planteada la problemtica de la nocin del ser-
vicio pblico, aparece dara la importancia que re-
viste e\ contar con\ ~ \m.\ru.men\os uarscos que
permitan precisar esta actividad del estado a los
ojos de los usuarios.
249
El servicio pbliro en el derecho francs. El sur-
gimiento en Francia, del servicio pblico corno
concepto, est ntimamente relacionado con lacen-
troversia acerca de los contenidos especificos del
derecho pblico \1 del privado, en cuyo fondo se
encuentra otra disputa ms, acerca de los alcances
y lmites del estado.
Al respecto, Francis Paul Benolt sostiene que
durante el periodo comprendido entre 1800 y 1940
predomin en Francia una gran estabilidad en las
estructuras administrativas del estado, a las que no
se les reconoca en su actividad ms finalidad que
la de prestar los servicios pblicos, razn por la cual
no haba ningn problema para determinar la na-
turaleza jurdica de stos, ya que conforme a un
criterio orgnico, nico posible en ese periodo.
cualquier acto realizado por un ente estatal era un
serodo pblico.
La identificacin del servido pblico con el r-
gano que lo realizaba era total, al grado de ser
considerados como una unidad y el rgimen al que
estaba sometida la actividad (el servido pblico],
inclua tambin al rgano, pudiendo definir a uno
por medio del otro.
Esta integracin empez a ser puesta en duda a
partir de 1940, cuando a ciertas organizaciones de
profesionales se les asign la tarea de determinar
quines podan ejercer la profesin respectiva, as
como las condiciones bajo las cuales se poda de-
sempear; para ello se estableci el correspondan-
te control sobre el ejercicio de cada profesin y, por
tanto, se asegur a la rolectividad que el servicio
profesional recibido observara un nivel mnimo de
. I
calidad. ..
La entrada de los particulares en la prestacin
de los servicios pblicos, representada por la crea-
cin de las asociaciones o colegios de profesionales
respectivos, no constituy un hecho aislado, sino
un punto de partida de lo que despus se convertira
en una verdadera costumbre, al grado de tomar
obsoleto el criterio orgnico con el que se determi-
naba la existencia del servicio pblico, ya que se-
paraba al rgano de la actividad, en virtud de que
el estado delegaba en particulares el control y la
vigilancia de la actividad profesional desempeada
por otros particulares; obligando esto a los te6ricos
a iniciar la reformulacin de conceptos para ambos.
Este fenmeno sacudi al derecho administrati-
vo francs, pues atacaba la base misma sobre la que
hasta ese momento se haba sustentado, que era el
SERVICIO PBLICO
servicio pblico como actividad propia y exclusiva
de los rganos administrativos del estado, disocian-
do la unidad rgano actividad, y abocndose a
tratar de definir al servido'p6blico por medio del
rgimen al que estaba sometido; es decir, que una
vez considerada por el derecho alguna actividad
como servido pblico, no necesariamente deba ser
desempeada por el estado.
Sin embargo, tal escisin no 5610 propici el que
losparticulares imunpieran en losterrenos que secon-
sideraban privativos del estado, sino que ste tam-
bin extendi su actividad a dominios de aqullos;
ejemplo clsico de lo anterior lo constituye el caso
de las llamadas cajas de seguridad social, las cuales
tenan originalmente un carcter mutualista y pau-
latinamente fueron sometidas a un rgimen pblico
de control que las fue alejando de su regulacin
conforme al derecho privado, ya para la mitad del
siglo xx.
Todo este proceso se vivi de manera objetiva
y en buena medida en el tribunal francs de con-
flictos, al interpretar la legislacin que preceptuaba
la divisin de los tribunales en administrativos y
judiciales, y el cual resolvi otorgar la competencia
a los primeros en aquellos asuntos que se suscita-
ban con motivo de reclamaciones de los particulares
afectados por el desempeo de unservicio pblico,
ya sea que el que lo realizara fuera el estado en
forma directa o bien mediante un concesionario u
otro particular.
El caso ms famoso de los mencionados, y que
constituye un ejemplo clsico en la historia del
derecho administrativo francs, se remonta a 1873,
cuando el padre de la pequea Agnes Blanco, que
haba resultado herida por una vagoneta en un
accidente, emprendi la accin indemnizatoria ante
un tribunal civil, el que a su vez plante el asunto
ante el tribunal de conflictos para que indicara qu
tipo de tribunal era el competente para tomar co-
nocimiento del caso: el judicial o el administrativo;
el tribunal de conflictos se pronunci por este lti-
mo, en virtud de tratarse de un servicio pblico
cuya reglamentacin corresponde al derecho ad-
ministrativo. Este hecho, al que no se le dio mayor
importancia en ese momento, trascendi a la solu-
cin de casos posteriores, y se constituy en el
fundamento de la jurisdiccin administrativa, as
como de la naturaleza administrativa del rgimen
legal al que estn sometidos losservidos pblicos, sin
importar el sujeto que los presta, sea ste el eslado o
particular.
SERVICIO PBLICO
Teoras acerca del seruicio pblico. Deja lectura
de los dos puntos anteriores podemos desprender
la existencia de tres criterios definidos, conforme a
los cuales se han elaborado las distintas teoras que
sin aceptacin absoluta han descrito al setvicio
pblico; ellos son:
al Criteriosubjetivo u orgnico. Este criterio
para distinguir al servicio pblico atiende a la per-
sona que despliega la actividad: si sta es el estado
o alguno de sus organismos, indudablemente nos
encontramos ante un servicio pblico.
Tal enfoque es tpico de la primera etapa de
formacin del concepto, en la cual exista una
identificacin absoluta entre el rgano y la activi-
dad.
A! respecto, Leon Ouguit. quien representa la
posicin radical de este criterio, define al estado
como el conjunto de servicios pblicos que prestan
los gobernantes a la sociedad. Lo cual plantea que
toda actividad estatal constituye en s Un servicio
pblico, opinin que hasido ampliamente debatida
y combatida, toda vez que la actuacin administra-
tiva del estado no se limita a los servicios pblicos,
por ejemplo, cuando toma a su cargo una empresa
indusbial o un teatro, o realiza tareas de vigilancia.
Como ya se mencion, las teoras que sustenta-
ron este criterio dejaron de tener utilidad, al pasar
a ser proporcionados ciertos servicios pblicos por
particulares;
b) Criteriomaterial. Atiende a la naturaleza de
la actividad, la cual debe ser de inters general y
otorgada mediante prestaciones concretas e indivi-
dualizadas. Asu vez el inters general deriva de una
necesidad colectiva que para su satisfaccin re-
quiere de la citada actividad, la cual en s misma
constituye un servicio pblico; por ejemplo, la en-
seanza pblica, las telecomunicaciones, las redes
pblicas de distribucin de agua, la energa elctri-
ca, la disbibucin de gasolina y de otros derivados
del petrleo, etctera.
Acerca de este particular, Gabino Fraga afirma
que:
Se puede definir al servclo pblico como una activi-
dad destinada a satisfacer una necesidad colectiva de
carcter material, econmico o culturel, mediante
prestaciones concretas e individualizadas, sujetas a un
rgimen jurdico que les imponga adecuacin, regula-
ridad y uniformidad.
Esta manera de concebir al servicio pblico
deviene la irrupcin de personas distintas al estado
250
en la prestacin, con lo que se abandona al criterio
subjetivo u orgnico.
Sin embargo, conforme a este nuevo criterio la
definicin del servido pblico se complic todava
ms, ya que existe una amplia gama de opiniones
respecto al nmero de las necesidades colectivas
que merecen ser satisfechas por un servicio pblico
y en relacin con su naturaleza misma, es decir, si
son o no necesidades colectivas.
En ese tenor Agustn Gordillo, afirma que
"Con ese punto de partida, el findel servicio pblico
es un elemento contingente y que no sirve para
caracterizarlo en un plano terico estable." Ade-
ms, sostiene que: "...algunos servicios pblicos
no atienden una verdadera necesidad pblica, sino
que simplemente realizan actividades de utilidad
pblica",y
el . Criterio formal. Este criterio ha sido el ms
socorrido de los tres, ya que aun cuando no com-
place a todos, por ser limitante en exceso, s alcanza
W1a nota de infalibilidad al reconocer como servicio
pblico nica y exclusivamente a los que la ley les
atribuye tal carcter. Desde luego que es lID enfo-
que muy prctico pero poco cientfico.
Concepto de servido pblico. La diversidad de
tareas a las que se les ha atribuido y se les sigue
atribuyendo la denominacin de servicios pblicos,
as como la controversia respecto de la divisin del
derecho en pblico y privado ha impedido, a la
fecha, la fonnulacin de lIDconcepto universalmen-
te aceptado que pueda ser til para distinguir esa
actividadadministrativa, detenninar el rgimen jurdi-
00 que leeseplcable ysealar bs organismos idneos
para su desempeo. Incluso, hay quien sostiene,
corno Agustn Gordillo, la imposibilidad lgica de
lograrloen virtud de enfrentamos a actMdades que
no oomparlen homogeneidad en cuanto a su natura-
leza, sus fineso su rgimeny que por tanto no pueden
ser conceptuados de la misma manera.
Para los efectos del diccionario, sin embargo, repro-
ducimos dos conceptos:
Servicio pblico es el servlco administrativo cuyo
objeto consiste en facilitar de modo regular y continuo
(a cuantos carezcan de medios idneos) lasatisfaccin
de una necesidad colectiva individualmente sentida.
Marcello eaetano
El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o
indirecta, de la administracin pblica activa o autori-
zada a los particulares, que ha sido creaday controlada
para asegurar ---de una manera permanente, regular,
251
continua y sin propsitos de lucro-, lasatisfaccin de
una necesidad colectiva de inters general, sujeta a un
rgimen especial de derecho pblico.
Andrs Sena Roja
En este orden de ideas, el instrumento legal
define una necesidad colectiva, para cuya satisfac-
cin organizar un servicie pblico sujeto a un
procedimiento especial de carcter pblico, el cual
debe estar establecido por la propia ley y as asegu-
rar que el servicio observa regularidad. continuidad
y uniformidad; desde luego que la naturaleza de la
necesidad por satisfacer puede ser discutible o no,
pero conforme a este criterio lo que importa es que
la ley as lo considere, para que, de manera inobje-
table, una actividad cualquiera se convierta en un
servicio pblico.
Sistema de prestacin de los servidos. Aun cuan-
do la forma de proporcionar los setvicios pblicos
est ntimamente relacionada con la naturaleza de
los mismos y, por tanto, es tan variable como las
tareas de la sociedad actual, podemos observar
dos grandes rubros bajos los cuales son otorgados
a los gobernados: la administrad6n directa y la
administradn indirecta.
La primera consiste en que el estado se hace
cargopor medio de sus rganos administrativos, de
organizar el desempeo de determinados servidos
pblicos, y de esa manera asegura su direccin y
funcionamiento.
Este sistema, como ha sido expresado, fue el
primero en surgir, y su desarrollo como 10 conoce-
mos, se opera en la segunda mitad del siglo XIX, al
grado de no atribuirle al estado ms funcin que
la de prestar los servidos pblicos necesarios para
el desenvolvimiento econmico que exigan los
particulares. En la actualidad, esta forma de presta-
cin de servicios pblicos reviste mayor comple-
jidad debido a la proliferacin de diversos entes
creados por el estado, exclusivamente para ello,
tales son los organismos pblicos descentralizados
por servicio o bien algunas empresas de participa-
cin estatal.
Por Jo que se refiere al segundo sistema (ad-
ministracin indirecta), el estado cede o conce-
siona a los particulares la facultad de prestar
determinados servicios pblicos, sobre las bases
establecidas por l, y las cuales corresponden al
derecho pblico.
... Concesi6n.
SERVICIO PBLICO
En nuestro pas son ejemplos de administracin
directa: la educacin en todos sus grados a cargo
de la secretara de educacin pblica, con la con-
currencia de organismos pblicos descentralizados,
entre ellos la UNAM; la distribucin de agua enco-
mendada a la secretara de medio ambiente, recur-
sos naturales y pesca; los servicios de salubridad
que son prestados por la secretara de salud.
Enlo que respecta a la administracin indirecta,
est la telefona,la constitucin de fianzas yseguros,
casi todo el transporte pblico, etc.; no abundando
ms acerca de este particular, en virtud de tratarse
en concesin.
Clasijicadn. La notoria falta de unidad termino-
lgica respecto al concepto de servicio pblico, as
como la carencia de homogeneidad en la natura-
leza de las actividades que han sido denomina-
das como tales, propicia una amplia variedad de
clasificaciones, de acuerdo con otros tantos crite-
rios, cuya utilidad, junto con el concepto mismo
de servicio pblico, es puesta en duda despus
del proceso degenerativo sufrido en el empleo de
esa expresin.
No obstante ello, se hace necesario, cuando
menos, enunciar algunas de las clasificaciones ms
comunes, as tenemos que en nuestro pas, confor-
me al nivel de competencia en el que son aplicados
los servidos pblicos, pueden ser:
al Federales: la distribucin de energa elc-
trica, el transporte pblico en rutas nacion-,
ales, la telefona, etctera;
b) Localesoesiaduales: todos aquellos desem-
peados por los gobiernos de las entidades
federativas o bien concesionados por los mis-
mos y cuya gestin no le haya sido reservada
constitucionalmente a la federacin, por
ejemplo, el transporte urbano, la realizacin
de los servicios culturales y recreativos,
etctera, y
c) Municipales: de acuerdo con el arto 115 de
la constitudn poltica federal, los municipios
tendrn a su cargo los servicios pblicos de
agua potable y alcantarillado, alumbrado
pblico, limpia, mercados y centredee de
abasto, panteones, rastro, calles, parques y
jardines, seguridad pblica y trnsito, as
como los que determinen sus legislaturas lo-
cales.
Segn el sistema de prestacin, pueden ser de
administracin directa o indirecta.
SERVICIO PBLICO
Los primeros, a su vez, pueden ser desempea-
dos por un rgano administrativo centralizado del
estado, caso tpico el de la Secretara de Comuni-
caciones y Transportes al otorgar dichos servicios y
la Secretara de Salud en el caso de los servicios
mdicos y asistenciales; o bien pueden ser desem-
peados por un ente paraestatal, sea ste un orga-
nismo pblico descentralizado por servicio o una
empresa de participacin estatal, supuestos en los
que se ubican la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico (servido de enseanza superior) y las
sociedades nacionales de crdito (servicio pblico
de banca y crdito), respectivamente.
Losservicios pblicos de administraci6n indirec-
ta, son aqullos desempeados por los particulares
en virtud de una concesin otorgada por el estado,
citarnos a ttulo de ejemplos, el transporte de pasa-
jeros en la'> ciudades o bien de mercancas de una
entidad federativa a otra.
Un criterio ms de clasificacin es el que atiende
a la naturaleza del acto mismo, es decir. si efectiva-
mente estamos frente a una actividad que satisfaga
una necesidad colectiva y, por tanto, ante un servi-
dopblicopropio, o bien ante la actividad que slo
por disposicin legal es denominada servicio pbli-
co, en tal caso Impropio, del que es ejemplo la
manufacturacin y venta de tabacos en Francia, o
las de trnsito y vigilancia que menciona el arto 115
de nuestra eonstitudn federal.
Elementos del servido pblioo. Generalmente se
sealan como tales, los siguientes:
a) Esuna creacin jurdica; no hay servicio, si no
hay norma que lo cree;
b} Responde a una necesidad colectiva que debe
ser atendida; sin oMdar que la determinacin
de la necesidad por atender, corresponde ex-
clusivamente al estado;
e) SU"desempeo requiere de una empresa ti
organizadn empresarial profesionalmente
establedda;
d) Suprestacin debe ser regular, uniforme, con-
tinua y tcnicamente adecuada a la necesidad
colectiva que pretende satisfacer. Ser regu-
lar, en cuanto pueda ser previsible en el
tiempo y el espacio, proporcionando cer-
tidumbre al usuario; uniforme, en razn de
Que se prevea en los volmenes y la calidad
fijados, sin discriminacin o privilegio alguno.
Continua, en virtud de que requiere ser per-
manente 0, cuando menos, por el tiempo que
252
subsista la necesidad colectiva; y tcni-
camente adecuada, en el sentido de que satis-
faga las expectativas de la necesidad para la
que fue creado;
e} Su ofrecmento lleva impldla la idea domi
nante de que est desprovisto de lucro;
f} Su actividad se rige por reglas de derecho
pblico, aun cuando sea prestado por parcu-
lares concesionarios, y
g) Ensu desempeo, requiere tener en cuenta el
inters del usuario, ya que de no ser as, no
satisfara la necesidad colectiva que pretende
subsanar, inclusive en aquellos servicios pbli-
cos que se otorgan de forma gratuita; adems,
debe sealarse el mecanismo de defensa del
particular contra deficiencias provenientes de
la prestacin que recibe.
Crisis actual del concepto. Retomando lo expues-
to acerca del tema, es posible observar que no
obstante el unnime reconocimiento de la existen-
cia del fenmeno denominado servido pblico y su
prctica aplicadn cotidiana actual, el concepto
est en crisis, ya que la realidad ha superado con
mucho las teoras intentadas para explicarlo.
La tradicin doctrinaria francesa, por la que se
han inclinado los estados iberoamericanos, ha re-
flejado en ellos las contradicdones que la agobian
desde la segunda mitad de siglo xx, como culmina-
cin de un proceso de profundos cambios sociales
que trastocaron a las instituciones jurdico adminis-
rativas y tomaron obsoletos los conceptos que
respecto a stas se haban formulado, obligando a
los tratadistas modernos a reiniciar sus intentos para
describir la nueva realidad, sin lograr resultados
claros todava,
Todo parece indicar que en el centro de la crisis
del concepto se encuentran:
La determinacin de la naturaleza de la persona que
presta el servicio pblico, del objeto de la finalidad que
se persiguen al desempearlo y el rgimen juridico al
que est sometido.
El cuestionamiento referido a la persona que
presta elsetVicio pblico deviene, como ya se dijo,
la intervencin de los particulares en su desempe-
o, lo cual no slo fue aceptado por el estado sino
incluso promovido por l, esta intervencin choc
con la idea que se tena r..... lative a Que los servcos
pblicos eran nica y exclusivamente otorgados por
el estado, de manera directa mediante los rganos
de la administradn pblica.
253
,El objeto o finalidad para el que es creado el
servido pblico, tambin, se encuentra desvirtua-
do, ya que tradicionalmente consista en satisfacer
una necesidad colectiva, pero la denominacin le-
gal de servicios pblicos a actividades que en s
mismas no tienden a tal objetivo, as como la
diversidad de hechos en los que puede ser aplicado
el concepto de necesidad oolectiva, impiden que
dicho objeto o finalidad pueda ser oonsiderado
como criterio de distincin en lafigura que venimos
describiendo.
Por 10 que respecta al rgimen jurdico al que
est sometido el servicio pblico, resulia ser el
criterio de distincin al que ms se recurre; toda vez
que, conforme a l, estrictamente deber conside-
rarse cundo estamos ante una actividad que
tituye unservicio pblico. Sin embargo, este criterio
resulia muy simplista e implica la posibilidad de
que, de manera nominalista, se agrupen una serie
de actividades desprovistas de la homogeneidad
que permita su anlisis cientfico.
El ooncepto de servicio pblioo en la legislacin y
jurisprudencia mexicanas. Aun cuando la expre-
sin servicio pblico es mencionada en nuestra
oonstitucin de forma oopiosa (arts. 30., 27, 73,
115, 123, etc.), sta no oontempla ninguna defini-
cn al respecto, 10que origina incertidumbre por
los alcances de la misma Y. en consecuencia, se
dificulia su adecuado desarrollo. Ha quedado, en-
tonces, a cargo de las disposiciones legales secun-
darias y de la actividad jurisprudencial, aclarar su
sentido en nuestro medio; es as! que la Ley Org-
nica del Departamento del Distrito Federal, en su
arto23 establece:
Para los efectos de esta ley, se entiende por
servido pbliro la actividad organizada que se
realice conformea lasleyeso reglamentos vigen-
tes en el Distrito Federal, con el fin de satisfacer
en forma continua, uniforme, regular y perma-
nente, necesidades de oorder co1ed:iuo. La pres-
tacin de estosservidos es de inters pblico.
La declaracin de que determinada actividad
oonstituye un servido pblioo, implica que la
prestacin de dicho servicio es de utilidad
pbnca. El ejecutivo federal podr decretar la
expropiacin, limitacin de dominio, servidum-
bre u ocupacin temporal de los bienes que se
requieran para la prestacin del servicio.
Por su parte nuestro mximo tribunal sostiene que:
SERVICIOPBLICO'
El servicio pblico consiste "...en la actividad que se
desarrolla para satisfacer una necesidad de
carcter econ6mico o culturej, mediante prestaciones
que por virlud de nonna especial del poder pblico,
deben ser regulares, continuas y uniformes ..."
Tesis 419, Apndice 1985, Segunda Sala,
Que la facultad paY,llegislar en metere de servicios
pblicos laconfiere el arlo27, fTac.IV, de laconstftud6n
general de la repblita ". , .tanto a la federacin como
a los estados..."; laregulacin que la leyhaga de los
servidos pblicos no constituye una modalidad o limi
tante a lapropiedad.
Vols. 145-150, SemanarIo JudIcIal de la Fedemcn,
la prestaci6n del servicio pblico debe tomar en cuen-
ta, en todo tiempo, el inters pblico.
T. XXXXIII, Semanario Judicial
de la Federacin, Amparo Administrativo 6093/32.
.. Loe gobemedos tienen derecho de exigir la preste-
ci6n del servicio pbcoy la consiguiente obligacl6n
de pagar los derechos respectivos, siempre que stos
hayan sido decretados de conformidad con la consti-
tudn y con lasleyes secundarias aplicables.
ApndIce, sexta poca, primera parte,
Amparo en Revisin 274/157.
Como se observa, la legislaci6n y jurispruden-
da mexicanas, relativas a la materia, tampoco
resuelven el problema que gira en tomo al concep-
to del servicio pblico, ya que no obstante que se
le define, no se oontempla frmula alguna que
determine la existencia de una necesidad colectiva
que, sin lugar a dudas, requiera ser satisfecha
mediante el establecimiento del servicio pblico
correspondiente; lo que para una corriente de
opinin deja al arbitrio estatal su delimitacin, en
detrimento de los particulares.
De ah la necesidad de seguir insistiendo en la
elaboradn de unconcepto, no que satisfaga a to-
. dos, sino que le d certidwnbre a gobernantes y
gobernados acerca de las bases reales de aplicacin
de los servidos pblicos, y evite su manejo de
manera caprichosa que, en opnln de no pocos
espedalistas, actualmente sufrimos como conse-
cuencia de su uso indiscriminado.
Bibliografa recomendad.
Bexorr, Paul Francis, El derecho administrativo francs,
Instituto de Estudios Administr8t1vos, Madrid, 1977.
CAETAND, Marcello, Manual de dlreito administrativo, 7a,
ed., Coimbra, Lisboa, 1965.
FARfAS, Urbano, "El derecho econ6mico como derecho
social del porvenir", Libro en homenaje al maestro
SILENCIO ADMINISTRATIVO
Mario de JoCueva, Instituto de Investigaciones Jurdl-
cas, UNAM, Mxico, 1981.
FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 252.1. ed., Porra,
Mxico, 1986.
GARCfA DE f.NlFRRfA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ra-
mn, Curso de derecho adminIstrativo, t. 1, 22.1. ed.,
Civitas, Madrid, 1978.
GORDIlLO, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t.
2, Mecch-Lpea, Buenos Aires, 1975.
HAlJRIDU, Maurice, Obra escogida, Instituto de Estudios
Administrativos, Col. Clsicos de la Administracin,
serie A, nm. 2, Madrid, 1976.
LAt.BADERE, Andr de, Tralt de droit odministratif, ts.I, 11,
m y IV, Be., 72.1., 32.1. y 32.1. eds., respectivamente, LGDJ,
Paris, 1980. 1978, 1977.
MAR11N MAlEO, Ramn, Manual de derecho administrati-
vo, 42.1. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.
MONTAa, Agustn, Manual de administracin municipal,
la. ed., 32.1. reimp., Trillas, Mxico, 1987.
SAYAGLS, lAso, Enrique, Tratado de derecho adminlstra-
tiuo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo,
1974.
SERRA ROJAS, Andrs, Derecho admfnldratiuo, 1. L, 12a.
ed., Porra, Mxico, 1983.
VEDEI..., Georges, Derecho administratluo, Aguilar, Madrid,
1980.
SILENCIO ADMINISTRATIVO El silencio adminis-
trativo, ausencia de acto cuando debera haber, es
estudiado por un importante sector de la doctrina
dentro del elemento manifestacin de voluntad,
precisamente como ausencia de sta. Otro grupo
de autores habla de esta figura, a propsito de la
clasificacin de los actos administrativos en expre-
sos, tcitos y presuntos, incluyendo en estos ltimos
al silencio administrativo.
Tanto la doctrina como la legislacin, contem-
plan dos posibles consecuencias del silencio de la
administracin: la negativa y la positiva. Es decir,
ante la falta de respuesta a los planteamientos de
los gobernados, se puede suponer que han sido
resueltos de manera negativa o afirmativa. Existe
una tercera posibilidad: que al silencio del rgano
no se le asigne sentido alguno, subsistiendo la
obligacin de dar respuesta a lo que el particular ha
planteado a la autoridad.
He aqu cmo describe Ramn Martn Mateo
la figura en estudio:
El silencio administrativo se explica desde la teoria de
Josactos presuntos: es decir, ante la inactividad de la
administracin para evitar mayores perjuicios a los
administrados, la ley interpreta el silencio en un deter-
minado sentido, al objeto de obviar una paralizacin
254
perjudicial de las tramitaciones administrativas tres-
cendentes para las posibilidades de actuacin o 'de
recurso, de las particulares. El silencio, pues, no es
nada en s; materialmente es inactividad, vaco en el
obrar; pero esta ausencia es coloreada por el ordena-
miento, dndole una significacin determinada. Esta
significacin puede ser positiva o negativa.
Francisco Gonzlez Navarro seala que:
En su ms restringida acepcin, el silencio administra-
tivo lo definimos como una presuncin legal, una
ficcin que la ley establece en beneficio del particular,
y en virtud de la cual se considera estimada (silencio
positivo) o desestimada (silencio negativo) la peticin
dirigida por ste a la administracin.
Enmateria fiscal, el derecho mexicano le confie-
re efectos negativos al silencio de la administracin
pblica. Esta situacin, muy conocida en el medio,
se denomina negativa fleta.
Recalquemos la idea anterior con la cita de un
eminente fiscalista:
En el derecho fiscal el silencio de la autoridad se
presume como la resolucin negativa de la instancia;
es decir, el significado presunto del silencio es una
negativa y as est previsto por el propio arto 37 del
Cdigo Fiscal de la Federacin al establecer que el
silencio de las autoridades fiscales se considera como
resolucin negativa cuando no den respuesta en el
trmino que corresponde. Comnmente se le llama
negativa flete.
Ral Rodrguez Lobato
La figura de la negativa Icta en la actualidad tambin
es atribuida a las autoridades administrativas que no
resuelven losrecursos o peticiones de los particulares
en el trmino de cuatro meses, en relacin con cues-
tiones que corresponden a la competencia del tribunal
fiscal de la federacin, aunque no sean esencialmente
tributarias.
Hugo Carrasco
El silencio administrativo, segn se dijo, es la
ausencia de acto de un ente de la administracin
pblica y la consecuencia (negativa o positiva) que
la ley le da. El derecho de peticin es una de las
llamadas garantas individuales (derechos huma-
nos), que permite al gobernado hacer planteamien-
tos a la autoridad con la consiguiente obligacin de
sta de responder.
Se prev en el arto Bo., segundo prr., de la
constitucin. que:
A toda peticin deber recaer un acuerdo escrito
de la autoridad a quien :..;! haya dirigido, la cual
255
tiene obligaci6n de hacerlo conocer en breve
al peticionario.
El breue trmino en que debe atender lapeticin
la autoridad, es considerado no mayor de cuatro
meses por Iajurisprudencia de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin.
La falta de contestacin a una peticin debi-
damente formulada por un gobernado, en un
trmino de 30 das naturales, posibilitar que ste
demande a la autoridad ante el tribunal de lo
contencioso administrativo del Distrito Federal.
Lo anterior est previsto en el arto 21, frac. llI, de
la ley de ese tribunal, reformado por decreto
publicado en el Diario Oficial de la Federacin
del 16 de mayo de 1986.
Claro est que esa posibilidad de obligar al
rgano del Distrito Federal por la va contencioso
administrativa, se refiere a asuntos locales de la
capilal del pas.
Bibliografia recomendada
CARRA'iCO lRlARTE, Hugo, Mandatos constitucionales en
materia tributarla, Themis, Mxico, 1987.
CAzaRLA PRIETO, Luis Maria, Temas de derecho admfnfs..
tratllJo, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1978.
GONZLEZNAVARRO. Francisco, El procedimiento adminis-
trativo espaol en la doctrina dentfjlca, Presidencia del
Gobierno, Madrid, 1972.
MARliN MATEO, Ramn, Manual de derecho administratI-
vo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.
RODRfGUEZ LOBATO, Derecho fiscal, Herle, Mxico,
1983.
SMBOLOS NACIONALES Se consideran como
tales a la bandera, el himno y el escudo de un pas;
los utilizan los estados nacionales oomo medio de
diferenciacin, adems de factor para la cohesin
social patritica.
En Mxico, su regulacin jurdica est conte-
nida en la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el
Himno Nacionales, publicada el 8 de febrero de
1984.
SIMPLIFICACiN ADMINISTRATIVA Reforma
. odminisratita.
SOCIEDAD MERCANTil DE ESTADO Empre-
sas de participacin estatal.
SOCIEDADES NACIONALES DE CRDITO Por
decreto presidencial publicado el2 y 3 de septem-
SUBSECRETARIO DE ESTADO
bre de 1982, se expropiaron los bancos privados
que operaban mediante concesin en Mxioo.
El decreto utiliz el trmino nacionalizadn,
cuando tcnicamente se trataba de una expropia-
cin. Vale la observacin que dicho decreto fue
una inadecuada copia del de 18 de marzo de
1938, referente a los bienes de las concesionarias
petroleras.
Despus de una serie de imprecisiones jurdicas
y falta de definicin poltica en tomo a esa medida,
por la cual el estado pasa controlar direclamente
el servicio pblico de banca, fueron creadas las
sociedades mercantiles denominadas sociedades
nacionales de crdito mediante ley publicada el31
de diciembre de 1982; posteriormente, estuvo vi-
gente la Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de
Banca y Crdito, del 14 de enero de 1985. Enesla
misma vertiente de ineslabilidad juridica y falia de
pennanenciade una poltica econmica determina-
da, se reform el arto 28 constitucional, el 27 de
junio de 1990, para permitir de nuevo a tos parti-
Ollares dedicarse a la actividad bancaria.
El 18 de julio de 1990, se publica la Ley de Ins-
tituciones de Crdito, la cual regula dos tipos de
banca: la privada (sociedades annimas) y la pbli-
ca (sociedades nacionales de crdito}, oon lo que se
retoma al sistema de banca mixta. La propia ley
establece un rgimen transitorio para la modifica-
cin e inminente venta de los bancos nacionaliza-
dos en 1982; aunque subsiste la posibilidad terica
y legal de que el estado participe en las sociedades
annimas bancarias (privadas).
Las sociedades nacionales de crdito (banca
de desarrollo), son consideradas de carcter mer-
cantil, su administracin est a cargo de un con-
sejo directivo y de un director general. En lugar
de las tradicionales acciones que existen en otras
sociedades, en este caso el capital est repre-
sentado por certificados de aportacin patrimo-
nial, de los cuales hay una serie "A" para ser
suscrita nicamente por el gobierno federal, que
significa 66% del total; y una serie "B", que
constituye 34% restante, a la disposicin de los
particulares.
SUBSECRETARIO DE ESTADO Equivalente a vi-
ceministro en la nomenclatura administrativa de
algunos pases; segundo nivel en la escala organ-
zacional de las secretaras de estado. Vase secre-
tario de estado.
SUPLENCIA
SUPLENCIA Se trata de determinar quin puede
reemplazartemporalmenteen sus ausenciasal funcio-
nario titular de W1 rgano ti oficina administrativa, y
en qu condiciones. Elrgimen de suplencias persigue
que no quede acfalo el rgano administrativo, que
se mantenga en operacin el poder jerrquico y
que no se intemunpa el despacho de los asuntos.
El arto 18 de la Ley Orgnica de ia Administra-
cin Pblica Federal, remite a los reglamentos inte-
riores de las secretarias, expedidos por el presidente
de la repblica, para fijar la forma de suplir a los
funcionarios.
Es de suponerse que quien supla al secretario,
debe satisfacer los requisitos que, para ocupar este
cargo, establece el arto 91 constitucional, es decir,
ser mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de
los derechos polticos y civiles, y tener treinta aos
de edad.
256
Enalguna. pocas de la prctica administrativa,
no muy remotas por certo, se estil que, ante la
renuncia o el fallecimiento del titular de una secre-
tara, no se designara un nuevo secretario, sino que
alguno de los subsecretarios ~ r a encargado del
despacho, situacin que se prolongaba por meses
o aos. Creemos incorrecta esta solucin, porque
lgica y legalmente nose puede hablar de secretara
sin que haya secretario.
El reglamento interior de cada secretara, al
establecer el rgimen de suplencias, sigue el princi-
pio de que el superior ha de ser reemplazado por el
inmediato inferior. Cuando existe ms de tul fun-
cionario del mismo nivel,se prev cul de ellosdebe
realizar dicha suplencia. En todo caso, si el sistema
de suplencia no est previsto en el respectivo regla-
mento interior, el acuerdo correspondiente debe
publicarse en el Diario Oficial de laFedemcin.
257
TARIFA Voz que inicialmente signific informar,
dar a conocer (B. D. E., J. Corominas).
Jos Canasi dice:
Cuando se trata de servicios pblicos, quien los paga
es el usuario, sujeto que recibe la prestacin y que est
perfectamente individualizado. Este pago, que es el
precio del servicio, recibe el nombre de tasa, tarifa o
precio.
La tarifa, denominada as en nuestro pas, la
cobra el concesionario; dicha tasa es previamente
aprobada por el estado, segn su propio criterio, el
,cual se debe basar en que el importe. de la tarifa
tenga un carcter compensatorio, justo y razona-
ble, y que permita un lucro equitativo, de acuer-
do con los intereses comunes del concesionario
y los usuarios. En consecuencia, se puede pensar
que la tarifa ha de ser cierta, de carcter regla-
mentario, fijada por la administracin pblica,
modificable por sta en cualquier momento, y
que su importe sea justo.
En el supuesto de concesin para el uso o
aprovechamiento de bienes de estado, no existe
tarifa; lU1 equivalente aproximado de ella son los
derechos o tasas fiscales que el concesionario ha de
pagar a la hacienda pblica.
Bibliografa recomendada: vase en Concesin.
TRMINO y CONDICiN De manera excepcional
el acto administrativo puede estar sujeto a trmino
o a condicin para que surta sus efectos. Ental caso,
el cambio radical superveniente en algn elemento
del acto o la-falta de realizacin del acontecimiento
(condicin), pueden provocar la extincin anormal
del acto cuyos efectos estaban supeditados a tnni-
no o condicin.
Estimamos oportuno citar enseguida las nodo-o
nes de trmino y condicin:
Laspalabras plazo y trmino podemos afirmar que son
equivalentes; algunos autores hablan de plazo para
referirse al corwenctonel, y de trmino para el legal o
judicial.
M. A. Quintanitla
.Concepto de trmino: momento en que un
actojurdico debe iniciar o cesar sus consecuencias.
La condicin es un acontecimiento, evento o hecho
futuro y de realizacin incierta.
M. A. Quintanilla
Bibliografa recom.endada: vase en Irregularida-
des e ineficacias del cero administrativo.
TERRITORIO DELESTADO
TERRITORIO DEL ESTADO Territorio: crculo de
una jurisdiccin (D. E. M., M. Alonso).
El territorio es considerado como uno de los
elementos del estado por la mayora de los autores;
tambin es estudiado como el espacio geogrfico
en que se puede aplicar el sistema jurdico creado
por el ente poltico soberano (estado).
Existe una coniente doctrinal minoritaria, la cual
estima que hay tras el poder soberano del estado
sobre su territorio, un verdadero derecho de pro-
piedad.
Dentro de la idea de territorio se incluye: la
superficie terrestre, el subsuelo, los mares y el espa-
cio ubicado sobre aqul.
Conforme el arto 42 constitucional, el territorio
nacional comprende:
1 El de las partes integrantes de la federacin (o
sea, las entidades federativas);
2 El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos
en los mares adyacentes;
3 El de las islas de Guadalupe y las de Revilla-
gigedo;
4 La plataforma continental y los zcalos sub-
marinos de las islas, los cayos 9 arrecifes;
5 Las aguas de los mares terrtoriales en la ex-
tensin y trminos que fije el derecho interna-
donal, y las martimas interiores, y
6 El espado situado sobre el territorio nacional,
con la extensin y modalidades que es-
tablezca el propio derecho internacional.
La misma constitucin seala ms adelante, que
dependern del gobierno federal los conceptos in-
dicados en los incisos 2, 4, 5 y 6, con excepcin de
las islas que a la fecha de la carta magna pertene-
cieran a las entidades federativas (por cierto que la
posesin insular en Mxico es uno de los aspectos
menos atendidos y peor conocidos del pas).
Si se mantuviera la idea de que el territorio
(tridimensional: superficie, subsuelo y espacio) es
propiedad del estado, nos veramos en graves pro-
blemas de explicar porqu, un predio, por ejemplo,
pertenece al mismo tiempo a un particular, a un
municipio, a una entidad federativa y a la federa-
dn.
Resulta daro que el territorio no es del estado,
en una acepcin patrimonial, sino que nicamente
es (y ello no es poco), el mbito de aplicacin o
validez del orden jurdico; es el lugar geogrfico
determinado en donde se pueden imponer las de-
cisiones soberanas de dicho estado.
mULAR DEL PODER EJECUTIVO
Cuando el arto 27 de la constitucin federal
afirma que la propiedad del territorio nadonal co-
rresponde originariamente a la nacin, se refiere a
que sta en su versin estatal, puede fijarle moda-
lidades a los bienes de los particulares.
TITULAR DEL PODER EJECUTIVO Expresin uti-
lizada en derecho mexicano como sinnimo de
presidente de la repblica.
Eljefe del poder ejecutivo ser el presidente o ei
primer ministro, segn se trate de regmenes presi-
.dendales o parlamentarios, respectivamente.
'" Presidente de la repblica.
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATI-
VODEL DISTRITO FEDERAL Se trata de un tribu-
nallocal contencioso administrativo de anulacin;
inicialmente lo fue de plena jurisdiccin. Creado,
por ley publicada el 17 de marzo de 1971, para
dirimir las controversias entre el Departamento del
Distrito Federal y los particulares. En reforma del 3
de enero de 1979, se ampli su competencia para
conocer cuestiones de carcter fiscal, las cuales
anteriormente las conoca el tribunal fiscal de la
federacin.
Dicho tribunal funcionaba en salas y en pleno.
Estaba integrado por tres salas de tres magistra-
dos cada una; adems, magistrados supernume-
rarios hasta para dos salas ms, as como un
dcimo magistrado que presida al pleno y al
tribunal.
Con aprobacin de la asamblea de repre-
sentantes del D. F., se designar a los magistrados
para un periodo de seis aos, al cabo del cual, si
fueran ratificados, sern inamovibles.
Segn reforma del 16 de junio de 1986, el
tribunal est formado por: .
sala superior: compuesta de cinco magistra-
dos, uno de los cuales ser presidente de esta
sala y del tribunal;
tres salas: tres magistrados en cada una, y
dos salas ms: integradas con magistrados
supernumerarios.
Corresponden a la sala superior, los asuntos si-
guientes:
1 Fijar la jurisprudencia;
2 Resolver los recursos en contra de resolucio-
nes de las salas;
3 Resolver el recurso de reclamacin en contra
de los acuerdos de trmite de la sala superior;
258
4 Las excitativas de justicia que promuevan las
partes, cuando los magistrados no formulen el
proyecto o no emitan voto respecto de pro-
yectos formulados por otros magistrados;
5 Calificar las recusaciones, excusas e impedi-
mentos de los magistrados del tribunal y de-
signar al magistrado sustituto;
6 Establecer reglas para la distribucin de asun-
tos entre las salas del tribunal;
7 Designar al presidente del tribunal, quien lo
ser tambin de esa sala;
8 Fijar y modificar la adscripcin de los magis-
trados de las salas;
9 Designar los magistrados supernumerarios
que suplan las ausencias de tos magistrados
de las salas;
10 Nombrar a los secretarios y actuarios de la sala
superior, as como acordar lo que proceda
respecto a su remocin;
11 Acordar la remocin de Jos empleados admi-
nistrativos a ella adscritos;
12 Conceder licencias a los magistrados; y a los
secretarios y actuarios a ella adscritos;
13 Dictar medidas para el despacho expedito de
los asuntos del tribunal;
14 Formular el proyecto de presupuesto de
egresos del tribunal y remitirlo al Depar-
tamento del Distrito Federal;
15 Expedir el reglamento interior del tribunal y
dems disposiciones para su buen fun-
donamiento, y
16 Designar de entre sus miembros a los magis-
trados visitadores de las salas.
Lassalas del tribunal conocern de:
al Losjuidos en contra de actos administrativos
que las autoridades del Departamento del
Distrito Federal dicten, ordenen, ejecuten o
traten de ejecutar en perjuicio de particulares;
b} Losjuidos en contra de resoluciones definiti-
vas diciadas por el Departamento del Distrito
Federal en las que se determine la existencia
de una obligacin fiscal, se fije sta en canti-
dad liquida o se den bases para su liquidacin,
nieguen la devolucin de un ingreso indebi-
damente obtenido o cualquier otra que cause
agravio en materia tributaria;
e) Los juicios por faIta de contestacin de las
mismas au\.on.aaes, erro de un trrmoo
de treinta das naturales, a las promociones
presentadas ante ellas por los gobernados,
259
salvo que las leyes y reglamentos fijen otros
plazos o la naturaleza del asunto lo requiera;
d) Quejas por incumplimiento de las sentencias
que dicten;
e) El recurso de reclamacin en contra de las
resoluciones de trmite de la propia sala, y
f} Juicios que promuevan las autoridades para
que sean nulificadas resoluciones favorables
a tul particular y que causen una lesin al fisco
del Distrito Federal.
Bsicamente, confonne al derogado arl. 21 de la
leyI el cual sigue sirviendo para efectos de esta
exposicin, la competencia del tribunal se puede
resumir diciendo que lo es a propsito de:
1 Casos de ilegalidad;
2 Incompetencia de la autoridad emisora del
acto impugnado;
3 Violaciones a las formalidades del pro-
cedimiento;
4 Arbitrariedad en actos discrecionales;
5 Falta de contestacin a una peticin en un
lapso de 30 das naturales;
6 Incumplimiento de sentencias del propio m-
bunal, y
7 Contra acuerdos de trmite, recurso de recla-
macin y contra el auto que admita o niegue
la suspensin del acto reclamado.
El particular puede optar entre el recurso ordinario
o eljuicio ante el tribunal, excepto en materia fiscal,
en la cual ser necesario agotar previamente al
recurso administrativo.
El procedimiento ser el siguiente:
a) Demanda. A presentarse 15 das hbiles a
partir de la notificacin de la resolucin im-
pugnada o de que se haya realizado el acto
cuya legalidad se combate; para este efecto
existen formas impresas y deber firmarla
quien la fonnule.
Se puede conceder la suspensin provisio-
nal del acto reclamarlo, debiendo solicitarla el
actor ante el presidente de la sala, ste la
otorgar en el auto que admita la demanda,
siempre que no se trate de disposiciones de
orden pblico;
b) Contestacin. La autoridad tendr 10 das
para efectuarla; si no hay contestacin se
tendrn por confesados los hechos, y
c) Audienda. sta ser para pruebas, alegatos
y sentencia, en un trmino de 20 das. Las
TRIBUNALES DE LA ADMINISTRACiN
pruebas pueden ofrecerse en cualquier rno-
mento; la confesional de la autoridad no est
permitida. Excepcionahnente, el magistrado
ponente podr solicitar 10 das ms para dic-
tar sentencia, si existieran pruebas o elemen-
tos cuya evaluacin requiriera tiempo
adicional.
Existe un cuerpo de defensores jurdicos gratuitos y
est contemplada la suplencia de la queja, excepto
en materia fiscal.
Bibliografa recomendada: vase en Contencloso
administrativo.
TRIBUNALES ADMINISTRAnvos Contencio-
so administrativo.
TRIBUNALES DE LA ADMINISTRACiN En este
caso,la adminislradn pblicarealizafundnjurisdic-
onal con ertas limitantes, al resolver controversias
entre particulares; esto es, no est dirimiendo contro-
versias entre ellay algngobernante que impugne su
actuacin, sino que estamos en presencia de una
verdadera excepcin al prindpio de la divisin de
poderes.
Se ha discutido mucho la constitucionalidad y
oonveniencia de los tribunales de la administracin;
sin embargo, son una realidad en el derecho admi-
nistrativo. Sesealan los fueros como el antecedente
de estos rganos. Son llamados, tambin, jurisdic-
ciones administrativas especiales y rganos para-
jurisdiccionales; estas denominaciones son rns
afortunadas que la usual utilizada en el rubro de
este punto; no obstante, y a pesar de la confusin
con el contencioso administrativo, son generalmen-
te conocidos como tribunalesde laadministradn.
En Espaa, existen con la denominadn de
tribunales de la administracin, el jurado de tica
profesional periodstica, el tribunal arbitral de segu-
ros y el jurado central de publicidad. En cuanto a
Francia, podemos sealar el tribunal de disciplina
presupuestaria.
Loscasos de tribunales de la administraci6n que
contempla nuestro derecho vigente son:
1 Tribunales laborales: conocidos como jun-
tas de conciliacin y arbitraje;
2 Tribunales agrarios: siendo materia de estu-
dio del derecho agrario, aqu slo se le men-
ciona;
3 Procedimientosante laromisiones nacionales
bancaria y de seguros: en esta materia, es
TRIBUNALESDE LA ADMINISTRACiN
necesario agotar el procedimiento concilia-
torio antes de acudir a los tribunales ordi-
narios, segn reforma del 27 de diciembre
de 1983;
4 Conciliacin y arbitraje burstiles: nverslo-
nistas e intennediarios que operan en la bolsa
de valores deben someterse a los oficios con-
ciliatorios de la comisin nacional de valores,
segn dispone la Le>' del Mercado de Valores,
cuando exista conflicto de intereses. Pueden
nombrar rbitro en sus diferencias, a sugeren-
cia del mismo organismo;
5 Procuradura Federal del Consumidor: tanto
en el procedimiento conciliatorio, que es obli-
gatorio para el proveedor, como en el pro-
cedimiento arbitral, que es optativo aceptarlo,
estaremos en presencia de un tribunal de la
adrnnistracin;
6 Ciertos recursos administrativos: en materia
de aguas y propiedad intelectual, debido a la
intervencin que se tiene que dar a terceros
posiblemente afectados, el procedimiento ad-
ministrativo llega a convertirse en una con-
tienda jurdica entre dos particulares y el aeta
administrativo que los resuelve contiene una
decisin a favor de alguno de ellos, y
7 Tribunales militares: estimamos que los tri-
bunales del ejrcito, fuerza area y armada
previstos en el arto13 constitucional son tribu-
nales de la administracin. Dado que estos
rganos conocen de los delitos y faltas contra
la disciplina militar, realizan funcin jurisdic-
cional, sin lugar a dudas. Aqu es clara la
relacin entre fueros y tribunales de la adml-
nistracin, en la cual aqullos fungen como
antecedentes.
El estudio particularizado de estos rganos y los
procedimientos aqu esbozados, son materia de
otros ternas o ramas del derecho y slo se les ha
mencionado para aclarar la frecuente confusin
con los tribunales administrativos.
Deseamos concluir con lo siguiente: en nuestra
opinin, la existencia de estos tribunales de la ad-
ministracin o tribunales parajurisdiccionales no se
justifica en un sistema que posea una adecuada
asignacin de competencias entre los distintos r-
ganas gubernamentales; su proliferadn es suma-
mente daina para una deseable dilucin del poder
estatal entre los diversos entes pblicos, ya que la
concentracin de funciones en el mbito del poder
260
ejecutivoconlleva una mayor ineficaciaen los medios
de control de legalidad del ado administrativo, ade-
ms de otros serios males poltioosy sociales.
Bibliografa rec.omendada: vase en Contencioso
administrativo.
TRIBUNAL FISCAL DELA FEDERACiN E tribu-
nal fiscal de la federacin empez a funcionar el 1
de enero de 1937. con cinco salas y un decimosexto
magistrado que presida el pleno y al propio tribu-
nal. Desde esa fecha hasta la refonna constitucional
de 1946, el tribunal tuvo vida al margen de la carta
magna; sin embargo, actu sin mayores problemas.
En 1942, se le otorga competencia acerca de depu-
racin de crditos a favor del fisco.
A raz de la reforma de 1946, se aumentan dos
salas, de tal manera que tenernos: siete salas de tres
magistrados cada una, ms un presidente del pleno
y del mismo tribunal.
A partir de 1978, el tribunal es reestructurado
radicalmente, por medio de una nueva ley orgnica
publicada el2 de febrero de ese ao, en la cual se
adopta una estructura basada en una sala superior
y salas regionales.
La sala superior est integrada por nueve maqis-
trados, uno de los cuales es el presidente de la sala
y del tribunal. Las salas regionales se integran de
tres magistrados cada una, uno de ellos es su pre-
sidente. Todos los magistrados son designados por
el presidente de la repblica, con aprobacin del
senado o de la comisin permanente del congreso
de la unin en los recesos de aqul. Su designacin
es para un periodo de seis aos. La nueva ley
elimin, al menos formalmente, la proposicin que
de dichos nombramientos hada el secretario de
hacienda y crdito pblico contemplada en las leyes
anteriores.
Mediante una reforma a la ley del tribunal, del S
de enero de 1988, que entr en vigencia a partir de
1991, se introduce en materia de nombramientos,
el sistema de inamovilidad: si concluido el periodo
para el cual fueron designados los magistrados se
les confirma en el cargo, no podrn ser privados de
sus puestos, sino en los mismos casos graves pre-
vistos para los jueces y magistrados del poder [udi-
cial federal.
Las '5a\BS teo;).ona\Q.S Iedbenles slgule.n\.s deno-
minaciones y tendrn competencia en el territorio
de las entidades federativas que a continuacin se
mencionan.
Ser competente, en materia de comercio exterior,
lasala regional ubicada en el territorio en el cual se
encuentre domiciliada la autoridad emisora del
acto administrativo impugnado; lo mismo si el par-
ticular no reside en el pas.
En cuanto a la competencia por materia, el
tribunal fiscal de la federacin conoce de:
ai Contencioso tributario o fiscal;
b) Contencioso de seguridad social civily militar;
e) Contencioso del contrato de obra pblica;
d) Contencioso de responsabilidad de servi-
dores pblicos y de los particulares involucra-
dos en ello;
e) Contencioso de comercio exterior; limitado a
casos de prcticas desleales y medidas de
salvaguardas, y
f) Casos previstos en otras leyes, tal sera el de
los requerimientos de pago a instituciones de
fianzas.
Se tratade un tribunal contencioso administrativo de
anulacin. Su competencia, segn se aprecia, va ms
all de lo meramente fiscal, sin negar a comprender
todas las cuestiones administrativas federales. Posee
261
Regln
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
Quinta
Sexta
Sptima
Octava
Novena
Dcima
Undcima
Duod-
cima
Nombre
Noroeste
Norte Centro
Noreste
Occidente
Centro
Hidalgo Mxico
Golfo Centro
Morelos
Guerrero
Sureste
Peninsular
Metropolitana
Jurisdiccin
Baja California, Baja
California Sur,
Stneloe
y Sonora
Chihuahua, Coahuila,
Durango y Zeceteces
Nuevo Len y
Tamaulipas
Aguascalientes, Colime,
Jalisco y Nayarit
Guanajuato,
Michoacn,
Quertaro y San Luis
Potos
Hidalgo y Mxico (se
prevn dos salas)
Tlexcale, Puebla y
Verecrua
Morelos
Guerrero
Chiapas y Oexeca
Campeche, Quintana
Roo, Tabasco y
Yucatn
Distrito Federal (en
donde existen
actualmente seis salas
regionales)
TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACiN
autonoma jerrquica. Anteriormente dictaba sus
fallos en representacin del poder ejecutivo.
El proceso ante el tribunal fiscal de la federaci6n
podr iniciarse contra actos administrativos que no
pueden ser impugnados mediante recurso adminis-
trativo o cuando la interposicin de ste sea optati-
va para el particular afectado; este ltimo se da en
las cuestiones relacionadas con el Instituto del Fon-
do Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
A la sala superior le compete:
1 Fijar la jurisprudencia del tribunal;
2 Resolver los juicios con caractersticas .espe-
ciales, segn prevea el C6digo Fiscal de la
Federaci6n;
3 Conocer de las excitativas de justicia que
promuevan las parles, cuandolos magistrados
no formulen el proyecto de resolucin que
corresponda o no emitan su voto, dentro de
los piazos legales;
4 Calificar las recusaciones, excusas y los im-
pedimentos de los magistrados y designar al
magistrado sustituto, cuando aqullos sean
procedentes;
5 Resolver los conflictos de competencia susci-
tados entre salas regionales;
6 Establecer las reglas para distribuir los asun-
tos entre las salas regionales cuando haya
ms de una en la circunscripcin territorial,
as como entre los magistrados instructores
y ponentes;
7 Designar al presidente del tribunal y de la sala
superior;
8 Sealar la residencia de las salas regionales;
9 Dirigirla marcha del tribunal;
10 Evaluar el funconarnento de las salas regio-
nales y dictar medidas para mejorarlo;
11 Dictar las medidas para investigar las res-
ponsabilidades de los servidores pblicos es-
tablecidas en la ley; aplicar a los magistrados,
secretarios, actuarios, peritos y dems servi-
dores pblicos del tribunal, las sanciones ad-
ministrativas correspondientes, y proponer a
la autoridad 5U aplicacin, si hubiera desti-
tucin de magistrado;
12 Dar y modificar la adscripcin de los magistra-
dos de las salas regionales, de los secretarios,
de los actuarios y de los peritos;
13 Designar de entre los magistrados supemu-
merarios a los que suplan ausencias tempo-
rales en las salas regionales;
TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIN
14 Nombrar y remover al oficial mayor, a los
secretarios, actuarios y peritos;
15 Nombrar, adscribir y remover a los empleados
administrativos del tribunal;
16 Conceder licencias a los magistrados, secre-
tarios, actuarios, peritos y personal adminis-
trativo del tribunal;
17 Proponer al ejecutivo federal el proyecto de
presupuesto de egresos del tribunal;
18 Expedir el reglamento interior del tribunal y
dems disposiciones para su operatividad, y
19 Designar de entre sus miembros a los magis-
trados visitadores de las salas regionales.
De acuerdo con la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal
de la Federacin compete a las salas regionales
conocer de los juicios que se inicien contra las
siguientes resoluciones definitivas:
1 Lasdiciadas por autoridades fiscales federales
y organismos fiscales autnomos, en que se
determine la existencia de una obligacin fis-
cal, se fije en cantidad lquida o se den bases
para su liquidacin;
2 Lasque nieguen la devolucin de un ingreso,
de los regulados por el Cdigo Fiscal de la
Federacin, indebidamente percibido por el
poder pblico;
3 Las que impongan multas por infraccin a
reglas adminisb'ativas federales;
4 Las que causen un agravio en materia fiscal,
distinto al que se refieren los tres prrafos
anteriores;
5 Las que nieguen o reduzcan las prestaciones
sociales que concedan las leyes en favor de los
miembros del ejrcito, fuerza area y armada
nacional o de sus derechohabientes con cargo
a la direccin de pensiones militares o al erario
federal, as como las que establezcan obli-
gaciones a cargo de las mismas personas de
acuerdo con las leyes que otorgan dichas
prestaciones.
Cuando se aleguen cuestiones de jerar-
qua, antigedad en el grado o tiempo de
servicios militares, las sentencias del tribunal
fiscal slo tendrn efectos en cuanto a la de-
terminacin de la cuanta de la prestacin
pecunara que a Jos propios militares corres-
ponda, o a las bases para su depuracin;
6 Las que se dicten a propsito de pensiones
civiles, sea con cargo al erario federal o al
262
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado;
7 Lasque se dicten a propsitode interpretacin
O cumplimiento de contratos de obras pbli-
cas celebrados con las dependencias de la
administracin pblica federal centralizada;
8 Lasque constituyan crditos por responsabili-
dades contra servidores pblicos de la federa-
cin, del Distrito Federal o de los organismos
pblicos descentralizados federales o del
propio gobierno del Distrito Federal, as como
en contra de los particulares involucrados en
dichas responsabilidades;
9 Las que nieguen a los particulares indemni
zacin por responsabilidades de servidores
pblicos. Se puede optar por esta va o acudir
a proceso judicial;
10 Lasque requieran pago de garantas de obli-
gaciones fiscales a cargo de terceros, y
11 Lassealadas en otras leyes como competen-
cia del tribunal.
'" Comercio eaeror y Finanzas pblicas.
TURISMO Actividad social, prcticamente surgida
en el siglo XX, por medio del euallas personas viajan
a determinado lugar, con propsitos recreaciona-
les, que pueden incluir variante de cultura. deporte,
descanso, salud. distraccin.
Poltica de turismo. El estado mexicano ha confe-
rido una especial importancia al turismo, conside-
rando que debe contribuir como factor importante
para lograr el equilibrio de nuestra balanza de
pagos. sin embargo, a pesar del enorme aparato
administrativo y legislativo estructurado en tomo a
esta actividad los logros alcanzados son magros;
pensarnos que los beneficios obtenidos en este
rengln y lo caro que resulta crear un empleo en la
industria turstica, no justifican toda esa enorme
actividad juridica y gubernamental.
A grandes rasgos, la poltica turstica tiende a
crear nuevas reas que cuenten con los servicios
adecuados, difundir los atractivos naturales yarqui-
tectnicos que el pas posee, diversificar la proce-
dencia de los visitantes extranjeros y fomentar el
turismo interno.
La directriz en materia turstica la detennina
tambin el hecho de ccnsiderersa esa actividad
como generadora de empleos.
Los organismos pblicos relacionados con la
actividad turstica son los siguientes:
263
1 Secretara de turismo, la cual posee oficinas
enel interior de larepblicay enel extranjero;
su naturaleza jurdicaes la de un 6rgano cen-
tralizado;
2 Comisinintersecretarial ejecutivadeturismo;
creada por la Ley Federal de Fomento al
Turismo, el 28 de enero de 1974;
3 Fondo Nacional de Fomento al Turismo. Se
tratade un fideicomiso pblico, conocido por
las siglas Fonatur;
4 Comits de planeacin y desarrollo estatal, en
los que intervendrla Secretarade Turismo,
segn convenios con las entidades federa-
tivas;
5 Registro nacional de turismo; se trata de una
unidadadministrativa de la propiasecretara;
6 Comisiones consultivas, segn los diversos
prestadores de servicios tursticos, y
7 Centro de estudios superiores de turismo. r-
gano desconcentrado.
Antecedentes. Los antecedentes de los organis-
mos relacionados anteriormente son los que a con-
tinuacinseresean,ellosdemuestran la inquietud
e indefinicindel poder pblico respecto a la cues-
tin turstica:
1 Comisin mixta pro turismo, creada JXJr acuer-
do presidencial en 1929 y que presida elsecre-
tariode gobernacin;
2 Comisin nacional de turismo; creada por la ley
orgnicade 1930, establecilU1 sistemade coor-
dinadn con !as comisiones locales de turismo;
3 Secretara de economa nacional, con fecha 1
de enero de 1933, la cuestin turstica pasa a
esta secretara y se crean tres rganos:
comisin de turismo, comit oficial de turismo
y patronato de turismo;
4 Secretara de economa nacional: la Ley de
Secretaras y Departamentos de Estado,
de 1934, conserva como competencia de esta
dependencia las actividades concernientes a
nuestro tema;
5 Secretaa de Gobernacin, desde mayo de
1935, la cuestin turstica pasa a ser de la
competencia de esta dependencia del poder
ejecutivo. Crendose tambin la comisin na-
cional de turismo que comprenda tres r-
ganos; consejo patrocinador, comit ejecutivo
y consejo consultivo;
6 Direccin general de poblacin, a partir de
1936, con ese nombre y dentro de la secre-
TURISMO
taa de gobernacin, se crea la dependencia
encargada de la intervencin estatal en esta
materia de recreacin;
7 Departamento de turismo; en 1937, se crea
un departamento de turismo que, segn el
Reglamento de la Ley General de Poblacin,
era el encargado de fomentar la actividad
turstica;
8 Consejo nacional de turismo, fue creado en
1939, a efecto de dar cumplimiento a com-
promisos internacionales relativos a esta ac-
tividad;
9 Comisin nacional de turismo, creada en
1947, sustituye a los otros organismos existen-
tes que teman asignadas tareas en la materia;
10 Direccin general de turismo, instituida en
1949, denlro de la estructura jerarquizada de
la secretaa de gobernacin;
11 Consejo nacional de turismo, creado en 1949,
abroga la ley que haba establecido la comi-
sin de 1947;
12 Fondo de garanta y fomento del turismo, se
trata de un fideicomiso pblico vigente desde
1956;
13 Departamento de turismo, previsto en la Ley
de Secretaras y Departamentos de Estado,
del 24 de diciembre de 1958, como depar-
tamento administrativo, segn los tnninos
del arto90 constitucional, y
14 Secretara de turismo, de acuerdo con las
reformas a la ley arriba citada, publicadas el
31 de diciembre de 1974, e!Departamento de
Turismo pasa a ser secretara de estado, si-
tuacin que conserva la ley vigente.
Enel nivel legislativo han existido, principahnente, las
siguientes disposiciones especificas en este asunto:
Ley Federal de Turismo, del 31 de diciembre
de 1949;
Ley Federar de Turismo, del l de marzo de
1961;
Ley Federal de Fomento al Turismo, del 28 de
enero de 1974;
Ley Federal de Turismo, publicada en el Diario
Oficial de laFederacin el15 de enero de 1980,
reformada el 31 de diciembre de 1981 y el 8
de enero de 1982;
Ley Federal de Turismo, publicada el 6 de
febrero de 1984, y
Ley Federal de Turismo, del 31 de diciembre
de 1992.
TURISMO
Reguladn adual. La ley vigente considera pres-
tadores de servicios tursticos a:
hoteles y similares;
agencias de viajes;
guas de turistas;
restaurantes y bares, y
empresas de intercambio de servicios tursticos.
A pesar de una supuesta desrregulad6n, ellos son
objeto de vigilancia, visitas de verificacin y sancio-
nes por parte de la administracin pblica.
Por medio de campaas publicitarias se fomenta
el turismo interno, tanto por su ndole recreadonal
como por ser factor que dinamiza la economa
local. Aliado de tales campaas, se adoptan medi-
das, como descuentos en los pasajes de transportes
forneos durante 105 periodos de vacaciones csco-
lares, induccin y promocin de los llamados "pe-
quctcs", etctera.
Dentro del turismo interno, juega papel impor-
tante el llamado turismo sodal, idea nueva en
nuestro medio. La ley lo prev en que sobresalen
los siguientes puntos:
La secretara promover, coordinar y ejecu-
tar programas de turismo social por cuyo
medio grupos de obreros,-campesinos, nios,
jvenes, estudiantes, burcratas, profesores,
no asalariados, ancianos y similares, tengan
acceso a las riquezas y a los servicios tursticos
disponibies en ia repblica;
Los programas de turismo social se encami-
narn a propiciar la identidad y la solidaridad
patrias, mediante la difusin de las zonas tursti-
cas que cuenten con atractivos naturales,
histricos, culturales y tpicos;
Se fomentar la participacin de los pres-
tadores de servicios y de las instituciones pbli-
cas, sociales y privadas en los programas de
turismo social, diseando para tal propsito y de
forma conjunta paquetes e itinerarios tursticos;
La secretara suscribir convenios con pres-
tadores de servicios tursticos, en los cuales se
determinen precios y tarifas reducidos, para el
turismo social
Se estimularn las inversiones tendientes a in-
crementar las instalaciones dirigidas al turismo
social, as como la formacin de sociedades
cooperavas y esocleciones, que auspicien esta
forma de turismo;
Las dependencias y entidades federales, esta-
tales y municipales promovern el turismo 50-
264
cial entre sus servidores, en coordinacin con
la secretara, los organismos de seguridad so-
cial y los sindicatos correspondientes;
Las organizaciones de obreros y campesinos,
as como las agrupaciones populares, podrn
solicitar asistencia y asesora a la secretara en
materia de turismo social, y
La secretara propondr programas de inter-
cambio internacional en materia 'de turismo
social.
Encuanto al turismo externo, Mxico recibe anual-
mente cerca de siete millones de turistas extranje-
ros; la mayora de esos visitantes proceden de
Estados Unidos de Amrica.
Con todo y que la cifra anotada representa un
incremento mayor a 50%, respecto a los resultados
de 1979, ello no es satisfactorio si consideramos el
potencial turstico del pas, as como el nmero de
visitantes que reciben abas naciones (Espaa, por
ejemplo, con varias decenas de millones). De 21m,
la poltica de promocin y diversificacin, orientada
a aumentar el nmero de turistas y los pases de
procedencia.
Mediante dicha poltica se busca captar viajeros
de Europa occidental y de Japn, quienes tienen
lU1 buen potencial de gasto. Tambin se persigue
guiar al turismo hacia los nuevos polos de desarro-
llo (Cancn, Huatulco, Puerto Escondido, etc-
tera).
A! difundir en el extranjero los atractivos tursti-
cos, debe tambin hacerse hincapi en las condi-
ciones sociales, econmicas y sanitarias del pas,
pues la imagen que se tiene afuera no es tan
favorable como la idea que tenemos de nosotros
mismos; tampoco corresponde a la realidad sino
que es ms lamentable. Adems, el turismo es muy
sensible a cualquier problema poltico o econmi-
co, fenmeno natural o calamidad pblica.
En otro orden de ideas, para crear o ampliar
centros tursticos,la secretara de turismo promove-
r que se expidan declaratorias de uso del suelo.
Esto se har con la participacin de la secretara de
medio ambiente, recursos naturales y pesca y de los
gobiernos estatales y municipales; en caso necesa-
rio, se escuchar la opinin de la secretara de la
reforma agraria. Con base en esas declaratorias de
WO, se decretarn zonas de descrrcttc tunsti:co
prioritario.
Las zonas que, por sus singulares caractersticas,
representen un atractivo turstico potencial o real
265
podrn ser estimadas como de desarrollo turstico
prioritario. Los respectivos estudios que sirvan de
motivacin a la declaratoria correspondiente sern
elaborados por la secretara de turismo, en coordi-
nacin con las secretaras, las paraestatales, IC?S
gobiernos estaduales y los ayuntamientos involu-
crados rompetencialmente en el proyecto.
Corresponde a la secretara de turismo apoyar
la constitucin de empresas que vayan a realizar
inversiones en las zonas de desarrollo turstico prio-
ritario; asimismo, con la intervencin de la secreta-
ra del trabajo y previsin social, procurar la
creacin de cooperativas tursticas y con la secreta-
ra de la reforma agraria, la formacin de empresas
tursticas ejidales o comunales. Lassociedades coo-
perativas, ejidales y comunales tendrn preferencia
en las tareas de fomento empresarial, en las zonas
que se comentan.
Lasautoridades de turismo realizarn las gestio-
nes correspondientes, a efecto de que las instancias
gubernamentales competentes doten a las zonas de
desarrollo turstico prioritario de las obras y meca-
nismos idneos, a fin de asegurar la infraestructura
urbana, abasto, produccin de bienes y servicios,
seguridad, atencin mdica, etc., conforme a las
proyecciones de crecimiento y afluencia de pasean-
TUTELA ADMINISTRATIVA
tes. as como a las caractersticas climatolgicas de
la regin.
Con anterioridad a la ley de 1984, se habl de
zonas de desarrollo turlstico nadonaJ y regiones de
desarrollo turstico prioritario.
Bibliografa recomendada
ACOSTA EAS, Marciano, Perepeavaurdco y problem-
tica Internacional del turismo, tesis profesional, Facul-
tad de Derecho, lJNAM, Mxico, 1970.
LeyFederal de Turlsmo.
"Manual de Organizacin Institucional de la.S e ~ t a n a de
Turismo", Diario Oficial de la Federacin, 29 de abril
1994.
OUVERA TORO, Jorge, Legislacin y organizacin turstica
mexicana, 3a. ed., Porre, Mxico, 1988.
PAlACIOS LLN.A., Manuel, El derecho econmico en Mxi-
co, 3a. ed., POlTa, Mxico, 1988.
PffiEZ BONN1N, Enrique, Tratado elemental de derecho
turstico, Daimon, Mxico, 1978.
VlZCAfNO VELASCO, Rafael, ''El turismo, alternativa funda-
mental para el desarrollo de Mxico", Economa Pol-
tica, nms. 37-38, Escuela Superior de Economa, IPN,
Mxico, 1973.
WlTKER .VELSQUEZ, Jorge, lntroducdn al derecho eco-
nmico, Harla, Mxico, 1995.
TUTELA ADMINISTRATIVA Control de paraes-
totales.
USO COMN, BIENES DE
USO COMN, BIENES DE El concepto ms cono-
cido de este tipo de bienes pertenecientes al domi-
nio pblico del estado es: aquellos que puede
emplear libremente cualquier habitante de la rep-
blica, sin ms requisitos que sujetarse a las disposi-
ciones de polica y buen gobierno.
Esta idea del uso romn es falsa, ya que frecuen-
temente el empleo de esos bienes implica obtener
concesin o permiso, y en algunos casos, efectuar
cierto pago.
Su enumeraci6n, segn la ley federal de la ma-
teria es:
1 Espacio ereo y sideral;
2 Mar territorial (12 millas marinas);
3 Mar patrimonial (188 millas marinas);
4 Aguas martimas interiores (bahas, ensena-
das y radas);
5 Playas;
6 Zona martima terrestre (20 metros);
7 Puertos martimos y sus obras;
8 Lagos, lagunas y esteros;
9 Ros, arroyos y otras corrientes de agua;
10 Obras hidrulicas y sus complementos (ca-
nales, vertederos, etctera);
11 Parques (incluye jardnes, explanadas. et-
ctera);
12 Caminos y puentes (calles, avenidas, carre-
teras, etctera), y
13 Monumentos (arqueolgicos, histricos,
artsticos y ornamentales).
Dominio pblico.
USUARIO Concesin.
UTILIDAD PBLICA En torno a la expropiaci6n,
la cuestin ms debatida es la de utilidad pblica.
La constudn poltica no la define y deja allegis-
lador la tarea de detenninar, genricamente, cun-
do habr utilidad pblica para que proceda la
expropiacin. Una definicin de utilidad pblica
resulta riesgosa y de poco provecho en la prctica.
Podemos afirmar provisiona1mente, que habr uti-
lidad pblica ruando un bien o servicio, material o
cultural,comn a una importante mayota de la pobla-
cin, es considerado por el poder pblico, de prlmor-
dial importancia protegerlo o proporcionarlo.
En nuestro derecho positivo, la Ley de Expro-
piacin publicada en el Diario OfidaJde laFedera-
dn del 25 de noviembre de 1936, incluye una
amplia enumeracin de causas de utilidad pblica,
266
dentro de las cuales cabe prcticamente cualquier
situacin prevista en otras leyes para expropiar, as
como los casos en los que la administrad6n pblica
requiera bienes de particulares para la realizaci6n
de sus cometidos.
Resumiendo las disposiciones del arto 10. de la
mencionada Ley de Expropiacin, habr utilidad
Pblicacon motivo de:
1 Servidos pblicos;
2 Caminos y puentes;
3 Parques;
4 Embellecimiento y saneamiento de poblacio-
nes;
5 Conservacin de Jugares histricos, artsticos
y de belleza panormica;
6 Guerra exterior o interior;
7 Abastecimiento de artculos de consumo ne-
cesario;
8 Impedir incendios, plagas o inundaciones;
9 Conservacin de elementos naturales explo-
tables;
10 Distribuci6n de la riqueza, y
11 Empresas de beneficio general.
Unas brevsimas consideraciones acerca de estas
causas de utilidad pblica:
1 Servicios pblicos: aqu se contempla esta
figura en lID sentido restringido, como la or-
ganizacin de la actividad de la adminis-
tracin pblica tendiente a satisfacer de
manera permanente, adecuada y continua las
necesidades materiales o culturales de la
poblacin. Por ejemplo, transporte pblico,
educacin y salubridad;
2 Caminos y puentes: quedan comprendidos
en esta denominacin todo tipo de caminos
(carreteras. autopistas, vas frreas. terrace-
ras, brechas. calles, avenidas, calzadas, etc.),
y los puentes en esas mismas vas de comuni-
cacin;
3 Parques: esta rubro abarca parques, jardi-
nes, plazas, parques nacionales, parques re-
creativos;
4 Embelledmiento y saneamiento de poblacio-
nes: en este rengln quedan amparadas to-
das las cuestiones. ahora de actualidad,
relativasa uroan\smo ~ proteccin ambiental
principalmente;
5 Conservadn de lugares hist6rioos, artsticos
y de belleza panormica: oomprndense en
267
esta nominacin a los sitios y monumentos
arqueolgicos, propiamente hist6ricos y de
algn valor artstico. En cuanto a los lugares
de belleza panormica estaramos en presen-
cia de proteccin al patrimonio natural y de
una medida ecolgica contra la contami-
nacin visual;
6 Guerra exterior o interior: esta causa de
utilidad pblica se dara en caso de conflicto
armadointerior o guerra con algunapotencia
extranjera. Aunque en ciertas situaciones con
motivo de este supuesto, estaramos en pre-
sencia de la requisau ocupacin temporalde
la propiedad, que la propia ley de 1936 con-
templa;
7 Abastedmiento de artfculos de consumo ne-
cesario: asegurar la adecuada distribucin
de este tipo de artculos, preferentemente ali-
mentos, ha sido preocupacin del legislador
mexicano desde hace tiempo, y constituye
una respuestaa una aeja prctica especula-
tivade ciertos particulares, de ah laimportan-
cia de incluirla, cuando menos de forma
hipottica, como causa de utilidadpblica con
fines expropiatorios;
8 Con motivo de calamidad pblica: ante la
presencia de un terremoto, incendios, plagas
o inundadones y con la idea de controlar los
efectos 0, en su caso, impedirlos. Tambin
creemos que estaramos, en similar situacin,
frente a la requisa de setvicios personales,
para la cual la suspensin de la garanta del
arto 50. constitucional sera necesaria;
9 Conservadn de elementos naturales explo-
tables: esta causal de utilidad pblica es, po-
UTILIDAD PBLICA
dramos afirmar sin exagerar, la sntesis de la
intencindel arto 27 constitucionalen materia
de energticos y otros recursos naturales. La
visin que en esta cuesti6n tuvo el legislador
de 1916-1917, se ha dicho y 10 repetimos,
resulta realmenteasombrosa y premonitoria;
10 Distribucin de la riqueza: lograr una mejor
distribucin de lariqueza,parecerauna mera
expresi6n propia del rgimen populista que
gener nuestra acluallegislacin expropiato-
ria; sin embargo, el rubro le da tal flexibilidad
a la administracin pblicaque, ante circuns-
lanclas muy concretas yalejadas de algn tinte
socialista le permiten realizar detenninados
cometidos dentro de nuestro sistema y de nues-
tra economa, primordiahnente capitalistas, y
11 Empresade beneficiogeneral: esta causa de
utilidad pblica, al igual que las anteriores, se
encuentra dentro de aqullas s610concebibles
dentro de un sistema social de derecho, en el
que el poder pblico no puede sustrarse a la
dinmica de los tiempos y las carencias de las
mayoras.
Esta causal ha sido valioso instrumento de
la administracl6n pblica. La 2a. sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha
afirmado que no hay utilidad pblica en este
supuesto.
Cemo se indic6, existen 11 causales de utilidad
pblica que oomprenden prcticamente todas las
previstas en otras leyes, como el Cdigo Civil para
el Distrito Federal, la Ley de Vas Generales de
Comunicacin, la LeyAgraria, etctera.
,
VfAS GENERALES DECOMUNICACiN
VAS GENERALES DECOMUNICACiN Segn la
ley de la materia, tiene la calidad de vas generales
de comunicacin:
1 El mar territorial;
2 Las comentes flotantes y navegables, as como
las afluentes de elles que tambin lo sean, si se
encuentran en alguno de los siguientes casos:
a) Cuando desemboquen en el mar o en los
lagos, lagunas o esteros federales;
b) Si su cauce sirve de lmite, en todo o en
parte, al territorio nacional o a dos o ms
entidades federativas;
e) Cuando pasen de un estado a otro, y
d) Cuando crucen la lnea limtrofe con otro
pas;
3 Los lagos, lagunas y esteros, flotables o nave-
gables, si renen cualquiera de los requisitos
siguientes:
a) Cuando se comuniquen permanente o in-
termitentemente con el mar;
b) Cuando estn unidos a corrientes cons-
tantes;
e) Cuando su vaso sirva de lmite, en todo o
en parte, al territorio nacional o a dos
o ms estados;
d) Cuando pasen de una entidad a otra. y
e) Cuando crucen la lnea divisoria con arra
nacin;
4 Los canales destinados o que se destinen a la
navegacin, cuando se encuentren com-
prendidos en cualquiera de los casos previstos
en los puntos 2 y 3;
5 Los ferrocarriles:
a) Cuando comuniquen entre s a dos o ms
estados de la federacin;
b) Cuando todo o en parte del trayecto estn
dentro de la zona fronteriza de den kilme-
tros a lo largo del litoral, con excepcin de
las lneas urbanas que no crucen la lnea
divisoria con otro pasy que no operenfuera
de los limites de las dudades;
e) Cuando conecten con algn otro de Jos enu-
merados en este punto, siempre que presten
servido pblico, exceptundose las lneas ur-
banas que no crucen la frontera del pas;
d) Los construidos en su totalidad o en parte
mayoritaria por la federacin, y
e) Los ferrocarriles particulares, cuando sean
auxiliares de una Industria y hagan servi-
cio pblico;
268
6 Los caminos:
a) Cuando entroquen con alguna ruta de otro;
b) Cuando comuniquen a dos o ms estados
de la federacin, entre s, y
el Cuando en su totalidad o en su mayor parte
hayan sido construidos por la federacin.;
7 Los puentes:
a) Los ya construidos o que se construyan
sobre las lneas divisorias del pas;
b) Los ya construidos o que se construyan
sobre vas generales de comunicacin o
sobre corrientes federales, y
e) La construccin de puentes se har previo
permiso de la Secretara de la Defensa Na-
cional, otorgado por conducto de la Secre-
taria de Comunicaciones y Transportes;
8 El espacio en que transiten aeronaves;
9 Las lneas telefnicas instaladas y las que se
instalen dentro de la zona fronteriza de cien
kilmetros o de la faja de cincuenta kilmetros
a lo largo de los litorales, as como las que
estn situadas dentro de los lmites de un
estado, siempre que conecten con las redes de
otra entidad o con las lneas generales de con-
cesin federal o de pases extranjeros, o bien
cuando sean auxiliares de otras vas generales
de comunicadn o de explotaciones industria-
les, agrcolas, mineras, comerciales, etc., que
operen con penniso, contrato o concesin del
gobierno federal;
10 Las lneas condudoras elctrioos y el medio en
que se propagan las ondas electromagnticas,
cuando se utilizan para verificar comunicado-
nes de seales, escritos, imgenes o sonidos
de cualquier clase, y
11 Lasrutes postales.
Estos once supuestos son de competencia federal. La
legislacin les otorga una proteccin muy especial y
los regula de manera minuciosa, a efecto de asegurar
que su utilizacin o funcionamiento, segnel caso, no
se vean internunpidos por cualquier motivo.
Las medidas preventivas o represivas, que per-
miten su uso o prestacin idneos y continuos, tal
vez resultan excesivas en algunos supuestos, llegan-
do, en casos concretos, a ser violatorios de garan-
tas individuales. En el otro extremo, est la oninin
razonable en el sentido de que su empleo es de
inters y orden pblicos.
ndice
11
7
16
administracin pblica
dministracin pblica.
Clasificacin 9
administrado 9
aguas nacionales 9
alcalde ayuntamiento.
alimentos bebidas y alimentos.
amparo administrativo 10
aportaciones de seguridad social
aprobacin 11
aprovechamientos 11
arbitrariedad abuso de poder; desvo
de poder.
armada 12
'Asamblea de Representantes del Distrito
"Federal 14
asiqnacin 15
asisiencia.pblica
atribuciones 17
autonoma 17
Abuso de poder 1
actividad administrativa i
acto administrativo 2
acto condicin 3
acto creador de situacin jurdica
general 3
acto creador de situacin jurdica
particular 4
acto de gobierno 4
acto jutdico 4
acto unilateral 4
acto unin 4
actos bilaterales 4
actos colectivos 5
actos colegiados 5
actos jurisdiccionales 5
actos materiales 5
actos polticos 6
actos pblicos 6
acuerdo 6
DERECHO ADMINISTRATIVO Indice 270
autoridad 17
autorizacin 17
avisos comerciales 18
avocacin 78
ayuntamiento 18
Banca pblica * sociedades nacionales
de crdito.
bebidas y alimentos 20
beneficencia pblica * asistencia pblica.
beneficio comn 20
contribuciones especiales * contribucin
de mejoras. \
contribuyente * impuesto.
control de legalidad * justicia
administrativa.
control de paraestatales 52
control presupuestal 53
convenios de coordinacin * contratos
administrativos.
convenios o contratos que celebran entre s
diversas entidades pblicas con
organismos internacionales 54
crdito fiscal * impuesto; ingresos del
estado.
cuenta pblica anual * control
presupuesta!.
cumplimiento del acto administrativo 55
Decomiso 56
decreto 56
decreto de destino 57
decreto ley 57
definicin de derecho administrativo *
derecho administrativo. Concepto.
delegacin de facultades 57
delegacin poltica del Distrito
Federal 58
delitos especiales 58
demografa 59
denominacin de origen 60
departamento administrativo 60
Departamento del Distrito Federal *
Distrito Federal.
derecho administrativo. Concepto 61
derecho ambiental * ecologa.
derecho ecolgico * ecologa.
derecho educativo 63
derecho energtico * energticos.
derecho financiero 63
derecho fiscal 64
. derecho migratorio 64
derecho militar * armada; fuerzas
armadas.
derecho mUt\id.pa\ * compete.ncla
municipal municipio.
derecho penal administrativo 64
22
30
30
39
40
21
32
Caducidad 21
calidad migratoria * Inmigracin.
caracterstica migratoria * inmigracin.
caza * flora y fauna silvestres.
centralizacin administrativa
ciencia de la administracin *
administracin pblica.
ciencia del derecho administrativo
circular 23
codificacin * codificacin parcial;
cdigo administrativo.
codificacin parcial 24
cdigo administrativo 25
comercio exterior 28
cometidos estatales 29
comisiones intersecretariales 29
Comisin Federal de Electricidad
comit tcnico del fideicomiso
coropetencia 31
competencia municipal
compilacin 32
concejo municipal * ayuntamiento.
concertacin 33
concesin 33
concesionario 37
condicin * trmino y condicin.
confiscacin 38
consejode ministros 38
consejo de salubridad general
Contadura Mayor de Hacienda
contencioso administrativo 40
contrato de obra pblica 42
contrato de suministro 43
contratos administrativos 43
contribucin de mejoras 51
contribuciones * ingresos del estado.
271 Indice
DERECHO ADMINISTRATIVO
estado mayor 100
estado polica 100
estados de la federacin 100
estado unitario * estado centralista o
unitario.
estatuto 105
expropiacin 105
extincin del acto administrativo 107
extranjera * inmigracin.
120
118
113
115
Facultad 108
facultad discrecional 108
facultades del presidente de la repblica
110
facultad reglada 111
facultad vinculada * facultad reglada.
fauna silvestre * flora y fauna silvestres.
fideicomiso 111
fideicomiso pblico
finanzas pblicas
fISCO 116
flora y fauna silvestres 116
forestales, recursos 116
forma de estado y de gobierno de los
Estados Unidos Mexicanos 117
forma escrita- 117
formalidades del acto administrativo *
elementos del acto administrativo;
refrendo; requisitos constituCionales del
acto administrativo.
formalidades esenciales del procedimiento
118
formas de estado y de gobierno
formas de gobierno 118
formas de organizacin
administrativa 118
fuentes alternas para generar electricidad
119
fuentes del derecho administrativo
fuerza area * fuerzas armadas.
fuerzas armadas 121
funcin administrativa * funcones del
estado.
funciones del estado 124
funciones del estado. Criterio formal 125
funciones del estado. Criterio material 125
funciones del estado. Criterio orgnico 126
derecho presupuestario * presupuesto de
egresos.
derecho privado 65
derecho pblico 65
derecho turstico * turismo.
derechos fiscales o lasas 66
descentralizacin administrativa 66
descentralizacin poltica 70
desconcentracin administrativa 70
desconcentracin poltica 72
desincorporacin 72
desvo de poder 72
deuda pblica 73
Diario Oficial de la Federacin 73
discrecionalidad * facultad discrecional.
Distrito Federal 73
divisin de poderes * funciones del
estado.
doctrina 76
dominio directo 76
dominio eminente * propiedad originaria.
dominio privado del estado 77
dominio pblico 78
Ecologa 82
educacin militar 84
ejecutoriedad del acto administrativo 84
ejrcito * fuerzas armadas.
electricidad *. energa elctrica.
elementos del acto administrativo 84
empresa pblica 86
empresas de participacin estatal 89
emprstito * contratos administrativos.
energticos 91
energa elctrica 93
energa nuclear 94
entidades federativas * estados de la
federacin.
entidades paraestatales *
descentralizacin administrativa.
esquilmos 95
estadstica y datos geogrficos 95
estado 97
estado centralista o unitario 100
estado de derecho 100
estado federal 100
estado liberal * liberalismo econmico.
DERECHO ADMINISTRATIVO
~
Indice 272
Jefe de Estado * facultades del
presiflente de la repblica.
Gabinete 728
gasto pblico 728
gendarmera * polica preventiva.
geotermia * fuentes alternas para
generar electricidad.
gobernado 728
gobernador 728
gobierno local 728
Hecho del prncipe 729
hecho jurdico 729
hidrocarburos 729
historia del derecho admnstratvo 730
Impuesto 737
impugnacin del acto administrativo *
justicia administrativa.
inconformidad * recurso administrativo.
incorporacin * decreto de destino.
indemnizacin 133
ineficacia del acto administrativo *
irregularidades e ineficacias del acto
administrativo.
infraccinadministrativa 134
ingresos del estado 735
ingresos federales 737
ingresos municipales 738
inmigracin 139
Instituto Mexicano del Petrleo 747
Instituto Mexicano del Seguro Social 742
Instituto Nacional de la Senectud *
senectud.
instrucciones de servicio * circular.
intereses * aprovechamiento; recargos.
inters general 742
inters privado 742
inters pblico 742
inters social * inters pblico.
irregularidades e ineficacias del acto
administrativo 746
irreJroacvidaQ 147
764
757
772
767
757
armada.
757
jefe de gobierno * facultades del
presidente de la repblica.
jerarqua * relacinjerrquica.
justicia administrativa 749
justicia militar 749
justicia naval * armada.
juzgados cvicos 757
Legalidad 755
ley 755
ley federal 755
by general. 755
ley local 755
ley orgnica 755
leyreglamentaria 755
liberalismo econmico 755
licencia * ,autorizacin.
licitacin pblica * contratos
administrativos.
Marca registrada
marina de guerra *
medicamentos
ministro 757
modalidades de la propiedad
motivacin 157
multa 758
murucipio 158
municipios por estado
Nacionalizacin 763
negativa ficta * silencio administrativo.
nombres comerciales 163
notificacin 763
nulidad del acto administrativo
nulidad de pleno derecho 766
Obra pblica * contrato de obra pblica.
oficialamayor 767
orden pblico 767
organismos desconcentrados *
desconcentracin administrativa.
organizacin administrativa, formas de *
formas de organizacinadministrativa.
Paraestatales * descentralizacin
adrnustreve.
pararreglamentos 772
parlamentario. rgimen
* funciones del
funciones del estado.
727
funcin jurisdiccional
estado.
funcin legislativa *
fundamentacin
273 Indice DERECHOADMINISmAllVO
230
220
274
278
270
276
277
279
reforma administrativa
refrendo 270
Registro Pblico de la Propiedad Federal
* patrimonio del estado.
reglamento 27 7
reglamento de particulares
reglamento interior 275
reglamentoS autnomos 275
reglamentos de necesidad 275
reglas generales * pararreglamentos.
relaciones del derecho administrativo :1"4
relacin jerrquica * centralizacin
administrativa.
renuncia a laconcesin
renuncia de derechos
repblica 277
requisicin 217
requisitos constitucionales del acto
administrativo 278
rescate de la concesin
rescicion 278
reserva de la ley
retrocesin 279
reversin 219
revisin * recursos administrativos;
relacinjerrquica.
revocacin 219
rezago * aprovechamientos.
Salubridad * salud pblica.
salud pblica 227
sancin administrativa 222
Secretara de Agricultura. Ganadera y
Desarrollo Rural 224
Secretara de Comercio y Fomento
Industrial 225
Secretara de Comunicaciones y
Transportes 226
Secretara de Contralora y Desarrollo
Administrativo 227
Secretara de Desarrollo Socel
Secretara de Educacin Pblica
Secretara de Energa 232
Secretara de estado 232
Secretara de Gobernacin 237
Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico 238
206
787
788
790
797
797
797
797
772
772
participaciones federales a estados y
municipios * ingresos federales.
particular 772
patentesde invencin
patrimonio del estado
permiso * autorizacin.
persona * personalidad jurdica.
personalidad jurdica 775
petrleo * hidrocarburos.
Petrleos Mexicanos 775
planeacin 776
plan nacional de desarrollo * planeacin.
poder ejecutivo * administracin pblica;
presidente de la repblica.
polica 780
polica administrativa 786
polica. Clasificacin constitucional
polica judicial 788
polica preventiva 788
poltica administrativa * poltica estatal y
administrativa.
poltica estatal y administrativa
prescripcin 790
presidencia de la repblica
presidencial, rgimen 797
presidente de la repblica
presupuesto de egresos
presupuesto por programas
procedimiento administrativo
prooeso administrativo 200
Procuradura de la Defensa del Menor y de.
la Familia 200
Procuradura de la Defensa del Trabajo 201
Procuradura General de la Repblica 202
productos 204
programas * planeacin; presupuesto
por programas.
propiedad intelectual 204
propiedad originaria 204
Remes del derecho administrativo
recargos 206
reconsideracin * recursos
administrativos.
recopilacin * compilacin.
rectora econmica 206
recurso administrativo 208
DERECHO ADMINISTRATIVO Indice 274
239
243
243
255
268
259
260
266
sociedades nacionales de crdito
subsecretario de estado 255
suplencia 256
Tarifa 257
trmino y condicin 257
territorio del estado 257
titular del poder ejecutivo 258
Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Distrito Federal 258
tribunales administrativos * contencioso
administrativo.
tribunales de la administracin
Tribunal FISCal de la Federacin
turismo 262
tutela administrativa * control de
paraestatales.
Uso comn, bienes de
usuario * concesin.
utilidad pblica 266
Vas generales de comunicacin
Secretara de la Defensa Nacional
Secretara de Marina 240
Secretara de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca 240
Secretara de la Reforma Agraria
Secretara de Relaciones Exteriores
Secretara de Salud 244
Secretara del Trabajo y Previsin Social
245
Secretara de Turismo 246
secretario de estado 247
sector social * rectora econmica.
sec!orizacin * control de paraestatales.
senectud 247
servicio pblico 248
silencio administrativo 254
smbolos nacionales 255
simplificacin administrativa * reforma
administrativa.
sociedad mercantil de estado * empresas
de participacin estatal.
/