Anda di halaman 1dari 262

PROGRAMA DE ACCIN NACIONAL CONTRA LA DESERTIFICACIN

Agosto de 2008

Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

TABLA DE CONTENIDO

PRIMERA PARTE: LOS OBJETIVOS DE LA LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN 1. CONTEXTO, OBJETIVOS Y DESARROLLO DEL PROGRAMA .............................. 1

1.1 ANTECEDENTES.............................................................................................................1 1.2 OBJETIVOS, PRINCIPIOS Y CONTENIDO DEL PROGRAMA DE ACCIN NACIONAL CONTRA LA DESERTIFICACIN .........................................................................................................3 1.3 PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN DEL PROGRAMA ..........................................................4

2.

DEFINICIN Y MBITO DE LA DESERTIFICACIN......................................... 6

2.1 DEFINICIONES Y TERMINOLOGA .....................................................................................6 2.2 MBITO DE LA DESERTIFICACIN ....................................................................................7

SEGUNDA PARTE: DIAGNSTICO DE LA SITUACIN EN ESPAA 3. FACTORES Y PROCESOS DE LA DESERTIFICACIN EN ESPAA ..................... 9

3.1 FACTORES Y PROCESOS DE ORIGEN NATURAL Y FSICO .................................................... 10


3.1.1. ARIDEZ............................................................................................................................. 12 3.1.2. SEQUA............................................................................................................................. 13 3.1.3. EROSIN .......................................................................................................................... 15 3.1.4. INCENDIOS FORESTALES .................................................................................................... 17 3.1.5. LA DEGRADACIN DE TIERRAS VINCULADA AL USO NO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS HDRICOS ......................................................................................................................... 20

3.2 FACTORES SOCIOECONMICOS..................................................................................... 23 3.3 PRINCIPALES ESCENARIOS DE LA DESERTIFICACIN EN ESPAA ....................................... 25


3.3.1. CULTIVOS LEOSOS AFECTADOS POR LA EROSIN............................................................... 25 3.3.2. CULTIVOS EXTENSIVOS DE SECANO CON RIESGO DE EROSION ............................................. 26 3.3.3. SISTEMAS AGRO-SILVO-PASTORALES AFECTADOS DE SOBREPASTOREO ................................. 26 3.3.4. SISTEMAS AGRONMICOS DE REGADO SOMETIDOS A PROCESOS DE DESERTIFICACIN ........ 28 3.3.5. MATORRALES DEGRADADOS Y ERIALES ............................................................................... 31

4.

MARCO DE LAS ACCIONES DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN EN

ESPAA: LAS DISTINTAS POLTICAS SECTORIALES CON INFLUENCIA EN LA LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN ............................................................. 33
4.1 EL SECTOR AGRCOLA .................................................................................................. 33
4.1.1. ELEMENTOS MEDIOAMBIENTALES EN LA POLTICA DE MERCADOS Y AYUDAS DIRECTAS DE LA UNIN EUROPEA................................................................................................................ 35 4.1.1.1. Aplicacin de la condicionalidad.................................................................................. 37 4.1.1.2. Rgimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbceos: retirada de tierras de la produccin ......................................................................................................... 39 4.1.1.3. Ayudas ganaderas: OCM de los sectores de vacuno y ovino-caprino ............................... 41

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

4.1.1.4. OCM de frutas y hortalizas......................................................................................... 42 4.1.1.5. OCM del olivar.......................................................................................................... 44 4.1.1.6. OCM del sector vitivincola ......................................................................................... 45 4.1.2. LA POLTICA DE DESARROLLO RURAL .................................................................................. 46 4.1.2.1. Evolucin de las medidas de desarrollo rural................................................................ 46 4.1.2.2. Las medidas de acompaamiento: consideraciones generales en relacin con la lucha contra la desertificacin................................................................................................................... 51 4.1.2.3. Medida de indemnizacin compensatoria en determinadas zonas desfavorecidas.............. 53 4.1.2.4. Las medidas agroambientales .................................................................................... 54 4.1.2.5. Medida de forestacin de tierras agrcolas ................................................................... 62 4.1.2.6. Las medidas de modernizacin y de diversificacin de las explotaciones en los programas de desarrollo rural 2000-2006 .................................................................................................... 64

4.2 EL SECTOR FORESTAL .................................................................................................. 67


4.2.1. LA PLANIFICACIN FORESTAL ESPAOLA Y LA LEY DE MONTES .............................................. 67 4.2.2. LA RESTAURACIN HIDROLGICO-FORESTAL ....................................................................... 73 4.2.2.1. La R.H.F. en la planificacin hidrolgica....................................................................... 77 4.2.3. AYUDAS A ACTUACIONES FORESTALES EN TERRENOS PARTICULARES .................................... 78 4.2.4. DEFENSA Y PREVENCIN DE LOS INCENDIOS FORESTALES.................................................... 79 4.2.4.1. La organizacin contra incendios forestales en Espaa .................................................. 79 4.2.4.2. La prevencin .......................................................................................................... 81 4.2.4.3. La extincin ............................................................................................................. 83 4.2.4.4. La labor de coordinacin y planificacin de la Administracin General ............................. 83 4.2.5. LA ESTRATEGIA FORESTAL EUROPEA ................................................................................... 84

4.3 EL SECTOR DE GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOS ..................................................... 86


4.3.1. LA PLANIFICACIN Y GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOS: ANTECEDENTES Y RELACIN CON LA LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN............................................................................. 86 4.3.1.1. La planificacin hidrolgica ........................................................................................ 87 4.3.1.2. El Programa A.G.U.A................................................................................................. 87 4.3.1.3. La Directiva Marco de Aguas de la Unin Europea......................................................... 88 4.3.1.4. Marco de relacin entre la lucha contra la desertificacin y la gestin de los recursos hdricos ............................................................................................................................... 90 4.3.2. LA PREDICCIN DE LA SEQUA Y REDUCCIN DE LA VULNERABILIDAD A LA SEQUA PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIN ........................................................................................ 91 4.3.3. LA SOBREEXPLOTACIN DE ACUFEROS ............................................................................... 95 4.3.4. ACTUACIONES DE RESTAURACIN HIDROLGICO-FORESTAL................................................. 96 4.3.5. EL PLAN NACIONAL DE REGADOS ....................................................................................... 96

4.4 INVESTIGACIN Y DESARROLLO EN LA DESERTIFICACIN ................................................ 98 4.5 ACCIONES NO GUBERNAMENTALES DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN EN ESPAA ... 105
4.5.1. ONG AMBIENTALES........................................................................................................... 106 4.5.2. ASOCIACIONES CVICAS Y PROFESIONALES ....................................................................... 108 4.5.3. COMPAAS PRIVADAS ..................................................................................................... 110 4.5.4. FUNDACIONES ................................................................................................................. 111 4.5.5. SOCIEDADES CIENTFICAS................................................................................................ 111 4.5.6. CONCLUSIONES ............................................................................................................... 112

4.6 RELACIN CON OTROS ACUERDOS INTERNACIONALES: EL CAMBIO CLIMTICO, LA DIVERSIDAD BIOLGICA Y EL FORO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE LOS BOSQUES ....... 113

II

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

4.6.1. LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMTICO ......................................................................... 113 4.6.2. LA ESTRATEGIA ESPAOLA PARA LA CONSERVACIN Y EL USO SOSTENIBLE DE LA DIVERSIDAD BIOLGICA: LA CONSERVACIN DE LOS ECOSISTEMAS NATURALES DE ZONAS RIDAS ........ 120 4.6.3. EL FORO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE BOSQUES: APLICACIN EN ESPAA ................... 124

4.7 LA POLTICA DE MEDIO AMBIENTE ............................................................................... 126


4.7.1. LA ESTRATEGIA ESPAOLA DE DESARROLLO SOSTENIBLE ................................................... 126 4.7.2. LA POLTICA DE MEDIO AMBIENTE DE LA UNIN EUROPEA .................................................. 128 4.7.3. ESTRATEGIA TEMTICA EUROPEA PARA LA PROTECCIN DEL SUELO .................................... 130

TERCERA PARTE: PROPUESTAS DE ACCIN 5. ELEMENTOS DE UNA POLTICA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA

DESERTIFICACIN.......................................................................................... 134
5.1. INTRODUCCIN......................................................................................................... 134 5.2. DETERMINACIN DE REAS CON RIESGO DE DESERTIFICACIN ...................................... 136 5.3. MEDIDAS QUE CONFIGURAN UNA ESTRATEGIA INTEGRADA DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN ..................................................................................................... 144 5.4. COORDINACIN DE POLTICAS.................................................................................... 148
5.4.1. MECANISMOS DE COORDINACIN ..................................................................................... 148 5.4.2. INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO DE LAS MEDIDAS DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN ........................................................................................................... 151 5.4.2.1. Lucha contra la desertificacin en el sector agrario ..................................................... 152 5.4.2.2. Lucha contra la desertificacin en el sector forestal .................................................... 161 5.4.2.3. Lucha contra la desertificacin en el sector de gestin de los recursos hdricos .............. 167 5.4.2.4. Establecimiento de medidas de fomento de la sinergia en la aplicacin de las Convenciones de lucha contra la desertificacin, diversidad biolgica, cambio climtico y la aplicacin de los Principios Forestales............................................................................................................ 169

5.5 LNEAS DE ACCIN ESPECFICAS DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN EN ESPAA ...... 171
5.5.1. SISTEMA INTEGRADO DE EVALUACIN Y VIGILANCIA DE LA DESERTIFICACIN EN ESPAA ... 172 5.5.1.1. Introduccin, objetivos y caractersticas del sistema ................................................... 172 5.5.1.2. Elementos para la evaluacin y seguimiento de reas afectadas por desertificacin ........ 174 5.5.1.3. Sistema de pronstico o prediccin de procesos de desertificacin ............................... 182 5.5.1.4. Instrumentos para la integracin y presentacin de la informacin generada por el Sistema ........................................................................................................................................ 184 5.5.2. ANLISIS, DIVULGACIN Y EXPLOTACIN DE RESULTADOS DE PROGRAMAS DE INVESTIGACIN, DESARROLLO E INNOVACIN TECNOLGICA SOBRE DESERTIFICACIN. PROMOCIN DE ESTUDIOS Y PROYECTOS. REFORZAMIENTO DEL PROYECTO LUCDEME. ................................. 185 5.5.3. INCORPORACIN DE LOS SECTORES SOCIALES AFECTADOS AL DESARROLLO DEL PAND........ 187 5.5.3.1. Caracterizacin y promocin del sector espaol vinculado a la desertificacin ................ 187 5.5.3.2. Establecimiento de un Sistema de Informacin sobre la Desertificacin en Espaa ......... 188 5.5.3.3. Acciones de concienciacin y divulgacin ................................................................... 188 5.5.4. RESTAURACIN DE TIERRAS AFECTADAS POR LA DESERTIFICACIN. ORDENACIN Y RESTAURACIN DE CUENCAS EN ZONAS RIDAS Y SEMIRIDAS DEGRADADAS..................... 189

III

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

5.5.5. FOMENTO DE LA GESTIN SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES EN ZONAS AFECTADAS POR LA DESERTIFICACIN: RED DE PROYECTOS DEMOSTRATIVOS DE RESTAURACIN Y GESTIN SOSTENIBLE DE REAS AFECTADAS POR DESERTIFICACIN ................................................ 191

6.

CONSIDERACIN DE LOS COSTES SOCIALES Y ECONMICOS DE LA

DESERTIFICACIN, ESPECIALMENTE DEL COSTE DE LA INACCIN................. 194 7. 8. MARCO ECONMICO PARA EL DESARROLLO DEL PAND............................. 195 MARCO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO DEL PAND....................... 203

8.1. OBSERVATORIO DE LA DESERTIFICACIN EN ESPAA (ODE) ........................................... 205 8.2. OFICINA TCNICA DE LA DESERTIFICACIN .................................................................. 207

ANEXOS
ANEXO N1: PROCEDIMIENTO UTILIZADO PARA UNA PRIMERA DETERMINACIN DE REAS CON RIESGO DE DESERTIFICACIN ANEXO N2: ORDENACIN DE CUENCAS ANEXO N3: COLECCIN DE MAPAS INCLUIDOS EN EL PRESENTE DOCUMENTO ANEXO N4: PLANES, PROGRAMAS Y LNEAS DE ACTUACIN EXISTENTES EN MATERIA DE DESERTIFICACIN DENTRO DEL MBITO TERRITORIAL DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

IV

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

PRIMERA PARTE: LOS OBJETIVOS DE LA LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN


1. CONTEXTO, OBJETIVOS Y DESARROLLO DEL PROGRAMA

1.1

ANTECEDENTES

En el mes de noviembre de 1977 se celebr en Nairobi (Kenia) la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desertificacin. En los mapas de desiertos y reas con riesgos de desertificacin, elaborados por dicha Conferencia, Espaa era el nico pas de Europa occidental que apareca con importantes zonas sometidas a procesos de desertificacin calificados como muy graves. En 1981, se pone en marcha el Proyecto de Lucha contra la Desertificacin en el Mediterrneo, Proyecto LUCDEME, actualmente vigente y desarrollado por la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal, siendo as Espaa el primer pas desarrollado en recoger las recomendaciones de las Naciones Unidas en esta materia. Quince aos despus de la Conferencia de Nairobi, la desertificacin fue considerada como materia fundamental por el Programa 21 aprobado en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la Tierra), celebrada en Ro de Janeiro en 1992. Durante la misma se hizo un llamamiento para que se elaborara un Convenio sobre Desertificacin. Despus de dos aos de negociacin en el seno de Naciones Unidas, el 17 de junio de 1994 se aprueba en Pars, con el consenso de ms de un centenar de pases, el Acta de la Convencin de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin, en la que la comunidad internacional reconoce que dicho fenmeno constituye el mayor problema de carcter ambiental y socioeconmico que concierne a numerosos pases en todas las regiones del mundo. La Convencin de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificacin en los pases afectados por sequa grave o desertificacin, en particular en frica, en adelante CLD, entr en vigor el 26 de diciembre de 19961. En la actualidad ha sido firmada por 191 pases, entre ellos Espaa, cuyo instrumento de ratificacin, expedido en enero de 1996, fue publicado en el BOE n 36 de fecha 11 de febrero de 1997. Con ello, adquiere el rango mximo de Tratado Internacional de obligado cumplimiento para nuestro pas.

El texto oficial de la Convencin se puede consultar en Internet, en la direccin www.unccd.int , as como ms informacin sobre la CLD.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Figura 1: La desertificacin en el Mundo

El texto de la Convencin se aprob con cuatro anexos especficos de aplicacin regional para frica, Asia, Amrica Latina y el Caribe y el Mediterrneo Norte. En el ao 2001 se incorpora otro Anexo de aplicacin regional para Europa Central y Oriental. Durante la fase de negociacin Espaa lider la corriente por la que se puso de manifiesto que los pases desarrollados tambin pueden verse afectados por la desertificacin, siendo el problema particularmente agudo en la orilla septentrional de Mediterrneo. Dicha corriente se materializ en la inclusin en la Convencin del Anexo IV de aplicacin regional para el Mediterrneo Norte. En octubre de 2005, durante la Sptima Conferencia de la Partes de la Convencin, celebrada en Nairobi, fue aceptado el ofrecimiento del Gobierno de celebrar en Espaa la Octava Sesin de la Conferencia (COP8) en 2007, que ha tenido lugar en Madrid del 3 al 14 de septiembre. En la propia Convencin se establece la necesidad de que todos los pases signatarios afectados elaboren y ejecuten un Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin (PAND), constituyendo dicho Plan el principal compromiso contrado con este acuerdo. En Espaa la problemtica de la desertificacin ha estado estrechamente ligada a la planificacin y estrategia del sector forestal. As, en la Estrategia Forestal Espaola, aprobada el 8 de marzo de 1999 por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, se destaca la importancia que la erosin, los incendios forestales, la zonificacin del suelo y otros factores tienen en nuestros montes y dentro de las Propuestas de Poltica Forestal se incluye la elaboracin, aprobacin e implementacin de un Programa de Accin de Lucha contra la Desertificacin. Pero es obvio que la desertificacin trasciende el mbito forestal, por lo que en su combate se deben incluir planteamientos y propuestas de todos los sectores implicados, en particular del sector agrario y de los sectores ligados a la gestin de los recursos hdricos.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

1.2 OBJETIVOS, PRINCIPIOS Y CONTENIDO DEL ACCIN NACIONAL CONTRA LA DESERTIFICACIN

PROGRAMA

DE

El objetivo fundamental del Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin (PAND) es contribuir al logro del desarrollo sostenible de las zonas ridas, semiridas y subhmedas secas del territorio nacional y, en particular, la prevencin o la reduccin de la degradacin de las tierras, la rehabilitacin de tierras parcialmente degradadas y la recuperacin de tierras desertificadas. De acuerdo al artculo 10 de la CLD, el objetivo del programa de accin consiste en determinar cules son los factores que contribuyen a la desertificacin y las medidas prcticas necesarias para luchar contra ella y mitigar los efectos de la sequa. Los principios en que se inspira el PAND son los siguientes: Definir estrategias a largo plazo e integrarse en la poltica nacional de desarrollo sostenible. Disponer de flexibilidad para la introduccin de modificaciones de acuerdo a las circunstancias cambiantes en el futuro y de sensibilidad territorial para adaptarse a las distintas condiciones socioeconmicas, biolgicas y geofsicas. Dedicacin de especial atencin a la aplicacin de medidas preventivas para las tierras an no degradadas, pero que estn sometidas a riesgos potenciales de desertificacin. Promocin de la coordinacin institucional y de diseo y desarrollo de polticas que son necesarias para la implementacin de las distintas acciones sectoriales. Fomento de la participacin de todos los sectores de la sociedad implicados. Sinergia con otros Convenios y acuerdos ambientales internacionales. En el Anexo IV de la CLD, de Aplicacin Regional de la Convencin para el Mediterrneo Norte, se sealan las condiciones especficas de los pases de la Regin, as como algunos aspectos particulares a tener en cuenta en los Programas de Accin Nacional de acuerdo a dichas condiciones. As, y de acuerdo al artculo 6 del Anexo IV, el PAND podr incluir medidas de las siguientes esferas, en cuanto que guarden relacin con la lucha contra la desertificacin y la mitigacin de los efectos de la sequa: a) Las esferas legislativa, institucional y administrativa. b) Las modalidades de uso de la tierra, la ordenacin de los recursos hdricos, la conservacin del suelo, la silvicultura, las actividades agrcolas y la ordenacin de pastizales y praderas. c) La ordenacin y conservacin de la fauna y flora silvestres y otras manifestaciones de la diversidad biolgica. d) La proteccin contra los incendios forestales.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

e) La promocin de medios alternativos de subsistencia. f) La investigacin, la capacitacin y la sensibilizacin del pblico. En definitiva el Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin es un documento que establece principios y disea acciones y su programacin en el tiempo, respondiendo a las preguntas cmo, cundo y dnde actuar respecto del problema de la desertificacin.

1.3

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN DEL PROGRAMA

Segn la propia Convencin, el PAND, ha de ser flexible y adaptarse a las circunstancias; debe de incluir en su gestacin la participacin de los sectores polticos, administrativos y de la sociedad directamente implicados, y prestar especial atencin a la prevencin de la desertificacin. En octubre de 1996 se present al Consejo Asesor de Medio Ambiente (C.A.M.A.) un documento de principios, que fue favorablemente informado. Seguidamente se form un grupo de trabajo para la elaboracin de un primer documento de trabajo (Borrador del PAND). Siguiendo la metodologa participativa implantada por la administracin medioambiental en el proceso de elaboracin de los documentos estratgicos (Estrategia de Conservacin y Uso Sostenible de la Diversidad Biolgica, Libro Blanco del Agua, Estrategia Forestal Espaola, Plan Sectorial de Humedales), tras la presentacin en junio de 2000 de las Directrices del PAND, se somete el documento a un proceso de consulta y debate en el que participan los distintos estamentos implicados, tanto de la Administracin General del Estado como de las Comunidades Autnomas, as como representantes de los sectores implicados de la sociedad. En noviembre de 2000 se celebra la Mesa Redonda de Representantes de la Administracin, habiendo sido convocados a la misma organismos de la Administracin General del Estado, de la Administracin Autonmica y de la Administracin Local, con competencia en las esferas de la lucha contra la desertificacin. Participaron 80 representantes que analizaron el documento Borrador de Trabajo del PAND, quedando patente la complejidad de la problemtica a abordar, teniendo en cuenta la cantidad de intereses encontrados que existen, sobre todo cuando se trata de cuestiones tan delicadas como los usos del suelo y actuaciones que pudieran implicar cambios de dichos usos. En marzo de 2001 se celebra la segunda reunin en el marco del Proceso de Debate del Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin (PAND). A la Mesa Redonda de los Representantes de la Sociedad y Expertos en Desertificacin se convoc, por un lado, a colectivos sociales representantes de la sociedad (Asociaciones agrarias y forestales, Asociaciones cvicas y empresariales, Asociaciones de Defensa de la Naturaleza, Colegios Profesionales y Empresas) y, por otro, a expertos en desertificacin vinculados bien al sector investigador, bien a entidades docentes. Se obtuvo una alta participacin en esta convocatoria prueba del gran inters que esta cuestin suscita en la sociedad espaola, contndose con la participacin de 95 representantes. El proceso continu con el anlisis e incorporacin de aportaciones y sugerencias recogidas durante y despus de la celebracin de estas reuniones, y con el

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

establecimiento de una colaboracin con la administracin agraria para tratar aquellos aspectos vinculados al sector agrario paulatinamente incorporados al documento. La integracin en el Documento de Trabajo del PAND de sucesivas contribuciones al mismo por parte de distintos colectivos, no se ha interrumpido durante el periodo de tiempo transcurrido desde entonces. Asimismo, se ha afianzado la colaboracin con los responsables de las polticas agraria y de desarrollo rural, que han realizado varios procesos de revisin del documento, especialmente necesarios por la estrecha vinculacin de las acciones de lucha contra la desertificacin con la programacin de la poltica agraria europea. En octubre de 2004 se remiti el PAND al Secretariado de la CLD para su anlisis y formulacin de observaciones, en particular en lo que respecta a su adecuacin a los principios y contenido de la Convencin. En diciembre de 2004, el Secretario Ejecutivo de la CLD inform favorablemente, calificando el PAND de herramienta integrada y completa para luchar contra la desertificacin en Espaa. En 2005 se present de nuevo a la consideracin de las CC.AA. en la reunin de la Comisin Nacional de Proteccin de la Naturaleza de 29 de junio de 2005, solicitando su anlisis por parte de los responsables del tema. En 2006 se inicia un nuevo proceso de revisin del PAND, entre otras razones por la necesidad de elaborar una revisin del diagnstico de la desertificacin que permita la determinacin de la distribucin e intensidad del problema de la desertificacin en Espaa con un mayor detalle. Se incorporan tambin al Programa nuevos contenidos, integrando las acciones puestas en marcha en el ltimo periodo en los sectores vinculados con la desertificacin. El proceso de revisin iniciado permitir aplicar los avances de la comunidad cientfica internacional y de diversos organismos que han venido trabajando en la evaluacin y diagnstico de la desertificacin. Por ello se realiza en el seno de un grupo de trabajo formado por expertos pertenecientes a organismos e instituciones de las distintas regiones de Espaa. Durante 2007 el Documento de Trabajo del PAND se ha sometido a consultas por parte de los rganos colegiados pertinentes: Comisin Nacional de Proteccin de la Naturaleza, Consejo Nacional de Bosques, Conferencia Sectorial de Medio Ambiente y Consejo Asesor de Medio Ambiente solicitndose aportaciones y sugerencias al programa.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

2. DEFINICIN Y MBITO DE LA DESERTIFICACIN

2.1.

DEFINICIONES Y TERMINOLOGA

La CLD aporta en su artculo 1 una definicin que tiene valor vinculante para todos los Estados y organizaciones signatarios del mismo. Esta definicin, que se completa a su vez con otras definiciones de algunos de sus elementos, queda establecida en los siguientes trminos: a) Desertificacin: Degradacin de las tierras de zonas ridas, semiridas y subhmedas secas resultante de diversos factores, tales como las variaciones climticas y las actividades humanas. b) Lucha contra la desertificacin: Actividades que forman parte de un aprovechamiento integrado de las tierras de zonas ridas, semiridas y subhmedas secas para el desarrollo sostenible y que tienen por objeto: la prevencin o la reduccin de la degradacin de las tierras, la rehabilitacin de tierras parcialmente degradadas, y la recuperacin de tierras desertificadas. c) Sequa: Fenmeno que se produce naturalmente cuando las lluvias han sido considerablemente inferiores a los niveles normales registrados, causando un agudo desequilibrio hdrico que perjudica los sistemas de produccin de recursos de tierras. d) Mitigacin de los efectos de la sequa: Actividades relativas al pronstico de la sequa y encaminadas a reducir la vulnerabilidad de la sociedad y de los sistemas naturales a la sequa en cuanto se relaciona con la lucha contra la desertificacin. e) Tierra: Sistema bioproductivo terrestre que comprende el suelo, la vegetacin, otros componentes de la biota y los procesos ecolgicos e hidrolgicos que se desarrollan dentro del sistema. f) Degradacin de las tierras: Reduccin o prdida de la productividad biolgica o econmica y la complejidad de las tierras agrcolas de secano, las tierras de cultivo de regado o las dehesas, los pastizales, los bosques y las tierras arboladas, ocasionada en zonas ridas, semiridas y subhmedas secas, por los sistemas de utilizacin de la tierra o por un proceso o una combinacin de procesos, incluidos los resultantes de actividades humanas y pautas de poblamiento, tales como: la erosin del suelo causada por el viento o el agua, el deterioro de las propiedades fsicas, qumicas y biolgicas o de las propiedades econmicas del suelo, y la prdida duradera de vegetacin natural. g) Zonas ridas, semiridas y subhmedas secas: Aquellas zonas en las que la proporcin entre la precipitacin anual y la evapotranspiracin potencial est comprendida entre 0.05 y 0.65, excluidas las regiones polares y subpolares.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

h) Zonas afectadas: Zonas ridas, semiridas y subhmedas secas afectadas o amenazadas por la desertificacin. La desertificacin, pues, se interpreta como una disminucin irreversible, al menos a escala temporal humana, de los niveles de productividad de los ecosistemas terrestres, como resultado de la sobreexplotacin, uso y gestin inapropiados de los recursos en medios afectados por la aridez y la sequa.

2.2.

MBITO DE LA DESERTIFICACIN

La CLD seala en su prembulo: que la desertificacin tiene su origen en complejas interacciones de factores fsicos, biolgicos, polticos, sociales, culturales y econmicos. Se trata, pues, de un fenmeno complejo, por lo que resulta imprescindible delimitar claramente cual es su mbito conceptual y geogrfico. El mbito conceptual queda establecido por las definiciones acordadas en la CLD. Estos conceptos definen el mbito de la desertificacin y por tanto de las acciones que se deben realizar para su control. Ahora bien, precisamente en la complejidad a la que se alude al principio reside la mayor dificultad para decidir cul es el conjunto de medidas especficas para luchar contra la desertificacin, ya que muchas de ellas estn incluidas en diferentes polticas sectoriales, como las polticas agrcola, de conservacin de la naturaleza, de medio ambiente, hidrolgica, urbanstica, de desarrollo rural, etc. Es la coordinacin de polticas la respuesta que demanda la complejidad de la desertificacin. La lucha contra la desertificacin exige pues el desarrollo de acciones en diferentes campos y desde distintos niveles de aproximacin, siempre prestando especial atencin a la dimensin socioeconmica del fenmeno. Estas acciones abarcan medidas preventivas, acciones de rehabilitacin, investigacin, educacin y concienciacin pblica, medidas y programas financieros, marcos institucionales y legales, etc. Todas estas acciones deben de estar estimuladas por una poltica especfica contra la desertificacin. Hay que hacer notar que en Espaa, la mayor parte de los campos de accin integrados en la lucha contra la desertificacin han sido, o estn siendo en la actualidad, objeto de atencin y planificacin por parte tanto de las Administraciones Pblicas como de los distintos estamentos de la sociedad. Tanto a lo largo de la elaboracin del PAND como de su desarrollo se analizar y definir el papel que debe jugar el propio Programa como catalizador de las medidas relacionadas con el control del proceso desertificador, y que estn incluidas (o en su caso proponer su inclusin) en las polticas y planificaciones sectoriales de ellas derivadas. En cuanto al mbito geogrfico, segn la CLD las zonas susceptibles de sufrir desertificacin son las reas ridas, semiridas y subhmedas secas, es decir, aquellas zonas en las que la proporcin entre la precipitacin anual y la evapotranspiracin potencial2 est comprendida entre 0,05 y 0,65. En la Figura n 3 se representa el mapa de aridez3 de Espaa de acuerdo a este ndice4.

Evapotranspiracin potencial: Agua devuelta a la atmsfera en estado de vapor por un suelo que tenga la superficie completamente cubierta de vegetacin y en el supuesto de no existir limitacin en el suministro de agua (por lluvia o riego), para obtener un crecimiento vegetal ptimo. 3 Mapa de aridez elaborado por la Estacin Experimental de Zonas ridas (CSIC) y cedido para su uso en este documento.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Figura n 3: Mapa de aridez

As, de acuerdo a la definicin establecida en la Convencin, amplias zonas de nuestra geografa se encuentran potencialmente afectadas por el proceso. De hecho, ms de dos terceras partes del territorio espaol pertenecen a las categoras de reas ridas, semiridas y subhmedas secas. En el mapa se observa que toda la mitad sur, a excepcin de las cadenas montaosas ms elevadas, ms la meseta norte, la cuenca del Ebro y la costa catalana entran dentro de las categoras de tierras ridas, semiridas y subhmedas secas, y por lo tanto estas reas son susceptibles de desarrollar el fenmeno de la desertificacin.

En el Anexo n 3 se adjunta una coleccin de los mapas incluidos en el documento, en formato A4.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

SEGUNDA PARTE: DIAGNSTICO DE LA SITUACIN EN ESPAA

3. FACTORES Y PROCESOS DE LA DESERTIFICACIN EN ESPAA


El desarrollo actual de los procesos de desertificacin en Espaa es consecuencia de una combinacin de factores naturales y humanos, presentndose a continuacin una breve sntesis de dichos factores y de los procesos que desencadenan, como punto de partida necesario para el anlisis y evaluacin de las acciones de control aplicadas, as como para la formulacin de nuevas estrategias. La figura n4 intenta representar los factores que contribuyen a la desertificacin5.

FACTORES CLIMTICOS

FACTORES GEOMORFOLGICOS SEQUA ARIDEZ TORRENCIALIDAD

INCENDIOS

PRDIDA DE SUELO Y VEGETACIN

DESERTIFICACI DESERTIFICACIN

USO NO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS

FACTORES HUMANOS

PRESIN HUMANA

Figura n 4: Factores que contribuyen a la desertificacin

La desertificacin constituye un proceso muy complejo, que no presenta una relacin unvoca de causa a efecto, sino que es el resultado de mltiples factores, estrechamente relacionados entre s, que inciden sobre el sistema y desencadenan un conjunto de procesos y acciones por parte de los agentes naturales y antrpicos que devienen en una degradacin ms o menos progresiva del medio. El anlisis de estos factores y procesos se basa en las condiciones particulares de la regin del Mediterrneo norte, recogidas en el artculo 2 del Anexo IV de la CLD, todas ellas de plena incidencia en Espaa:

Fuente: Conferencia Internacional sobre Desertificacin en el Mediterrneo. Isla de Creta, 1996.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

a) condiciones climticas semiridas que afectan a grandes zonas, sequas

b) c) d) e) f)

g)

estacionales, extrema variabilidad de las lluvias y lluvias sbitas de gran intensidad; suelos pobres con marcada tendencia a la erosin, propensos a la formacin de cortezas superficiales; un relieve desigual, con laderas escarpadas y paisajes muy diversificados; grandes prdidas de la cubierta forestal a causa de repetidos incendios de bosques; condiciones de crisis en la agricultura tradicional, con el consiguiente abandono de tierras y deterioro del suelo y de las estructuras de conservacin del agua; explotacin insostenible de los recursos hdricos, que es causa de graves daos ambientales, incluidos la contaminacin qumica, la salinizacin y el agotamiento de los acuferos, y concentracin de la actividad econmica en las zonas costeras como resultado del crecimiento urbano, las actividades industriales, el turismo y la agricultura de regado.

3.1.

FACTORES Y PROCESOS DE ORIGEN NATURAL Y FSICO

El concepto fundamental que permite entender la situacin espaola, es su carcter mediterrneo. Todos los pases de este entorno presentan como notas principales la fragilidad de sus ecosistemas y la prolongada explotacin a que han sido sometidos por el hombre. Dentro de los factores naturales que inciden en el fenmeno, los factores geomorfolgicos (suelos, litologa y relieve), la precipitacin y la cubierta vegetal presentan condiciones particularmente desfavorables en la vertiente mediterrnea espaola. El relieve de la Pennsula es muy accidentado, constituyendo un rasgo importante la disposicin perifrica de los relieves ms destacados, que envuelven por el norte, este y sur, el centro peninsular. Esta circunstancia, con consecuencias bioclimticas notables, constituye adems un factor relevante de cara al desarrollo. Las consecuencias, tanto ambientales como econmico-sociales, de nuestra orografa han influido sobremanera en el proceso de desertificacin de la vertiente mediterrnea espaola. Los suelos como recurso de la actividad de la mayor parte de los seres vivos, presentan en el rea mediterrnea una dispar calidad para mantener sistemas naturales ms o menos antropizados, as como para recuperar capacidades naturales cuando cesa un determinado uso sobre ellos. Dicha variabilidad est en funcin de determinadas caractersticas que hacen que presenten cualidades favorables o limitantes a los distintos usos que pueden soportar: agrcola, forestal, conservacin ambiental, urbano, industrial y recreativo. Entre las cualidades limitantes presentes en el rea mediterrnea, se pueden citar la abundante pedregosidad, pequeo espesor, contenido en carbonato de moderado a alto, perfiles esquelticos o con horizontes antiguos resistentes, texturas y estructuras erosionables o compactas y pesadas. No obstante, como cualidades favorables son frecuentes texturas y estructuras equilibradas, riqueza en nutrientes y perfiles profundos. Estas cualidades limitantes, o las propiedades que las determinan, estn definidas a veces por factores antrpicos, como la fuerte y dilatada presin de uso a que han sido sometidos histricamente en el rea que nos ocupa, y otras, por factores naturales como la climatologa (estaciones con gran contraste trmico y pluviomtrico que favorece el encostramiento de carbonatos), o la litologa, como por ejemplo: litologas con altos contenidos en sales como las originadas durante el Terciario en cuencas marinas someras y casi cerradas, litologas de gran dureza que impiden su meteorizacin y/o el enraizamiento de las especies vegetales, como los potentes bancos calizos y dolomticos del Mesozoico, o

10

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

formaciones litolgicas no consolidadas (margas y arcillas) que favorecen el desarrollo de manifestaciones erosivas de gran intensidad (regueros, acarcavamientos) una vez iniciado el proceso erosivo. Las precipitaciones son escasas en general, e irregularmente repartidas. La media anual del pas es de 650 mm anuales, pero un 32% del territorio recibe nicamente 300 a 500 mm de precipitacin anual y, en el sureste espaol, la media anual es inferior a 300 mm. La convergencia de una serie de factores, derivados de la situacin geogrfica de la Pennsula, as como de su orografa, determinan el carcter irregular del ciclo hidrolgico y el dficit hdrico que registra la mayor parte del territorio. La alta variabilidad pluviomtrica, la reiteracin de dilatadas sequas estivales y plurianuales y la generacin de frecuentes aguaceros de alta energa, crean condiciones muy favorables para los procesos de desertificacin. En lo referente a la cubierta vegetal, en un pas de historia tan dilatada las acciones humanas sobre el tapiz vegetal han dejado una huella profunda. Slo desde esta perspectiva histrica puede entenderse la realidad presente del paisaje y los procesos a que se ve sometido. Situndose en el contexto de la vegetacin potencial del territorio, entendindola como vegetacin primitiva, an no alterada por el hombre, se estima en un 5% la superficie del pas con vegetacin potencial no arbrea. El resto estara dominado de forma natural por el arbolado, el 8% por conferas, 4% por bosques de ribera y el 83% por bosques de fagceas: encinares, alcornocales, hayedos, robledales y quejigares Una breve comparacin de estas cifras con los datos de vegetacin actual resumidos en la Figura 5, proporciona una idea de los profundos cambios acaecidos durante la larga historia de Espaa.

VEGETACIN POTENCIAL VEGETACIN POTENCIAL

USOS DEL SUELO

Bosques de Bosques No forestal Noforestal conferas 5% 5%

de conferas 8% Bosques de 8% Bosques de ribera ribera 4% 4%

Vegetacin Vegetacin arbustiva arbustiva 21% 21%

Superficies Superficies Improductivo Improductivo artificiales artificiales 2% 2% 2% Superficies de 2% Superficies de agua agua 1% 1% Cultivos Cultivos herbceos herbceos 39% 39%

Bosques Bosques 18% 18% Bosques de Bosques 83% 83%

de

fagceas fagceas

Praderas yy Praderas Pastizales Pastizales 10% 10%

Cultivos leosos Cultivos leosos 7% 7%

Fuente: Elaboracin propia con datos de CORINE Land Cover . Actualizacin 2000.

Figura n 5: Evolucin de la cubierta vegetal

Naturalmente en estos cambios se incluyen la puesta en cultivo de las tierras de vocacin agrcola, inherente al proceso de desarrollo econmico Sin embargo las difciles condiciones socioeconmicas del pasado, unidas a la fragilidad de los ecosistemas originales, han determinado una excesiva transformacin y degradacin del medio original. As, a lo largo de la historia y particularmente durante los perodos de condiciones socioeconmicas desfavorables, se ha producido un desplazamiento de usos del suelo en sentido ascendente. Los usos agrcolas han invadido la zona de vocacin ganadera y sta la de vocacin forestal, presentndose unos desequilibrios ecolgicos cuya expresin ms relevante son los procesos erosivos, consecuencia de los desequilibrios socioeconmicos. La
11

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

reiteracin de perodos desfavorables ha determinado pulsaciones en la invasin ascendente y en el uso inadecuado del suelo, de forma que, an cuando algunos ecosistemas estn en equilibrio ms o menos estable, otros se encuentran sometidos a tensin ecolgica. En las reas de mayor fragilidad ecolgica original, que estn, adems, sometidas a mayor presin humana, se presenta la resultante de daos acumulados ms importante. Esta situacin se da en una buena parte de la vertiente mediterrnea espaola, aunque tambin est presente en otras reas geogrficas del pas. Este proceso histrico se ha desarrollado mediante talas, roturaciones, incendios, sobrepastoreo y cultivos marginales. A menudo estas acciones han sido consideradas causas de la desertificacin, no siendo sin embargo ms que instrumentos de la respuesta humana a unas condiciones socioeconmicas. En un perodo reciente, las ltimas dcadas, se observa, dependiendo de la localizacin geogrfica, una progresiva paralizacin, e inversin del proceso general descrito. Ello es consecuencia de una coyuntura socioeconmica actual mucho ms favorable. Sin embargo, en algunas reas persiste el proceso de degradacin iniciado tiempo atrs que espontneamente tiende a continuar, y en otras, todava estn activos algunos de sus factores desencadenantes, como por ejemplo los incendios forestales, que han aumentado considerablemente. Procesos como el abandono de tierras agrcolas en los casos en que no se llevan a cabo las medidas de conservacin que la situacin requiera, o la inadecuada intensificacin de algunas explotaciones agrcolas, acentuados en las ltimas dcadas, contribuyen en determinadas circunstancias a la degradacin de las tierras, an cuando no siempre exista consenso en los diversos sectores acerca del grado de influencia en dicha degradacin. Ms adelante, al describir los procesos actuales se volver a incidir sobre este aspecto. 3.1.1. ARIDEZ La aridez climtica es una de las principales causas de vulnerabilidad de los suelos frente a los agentes de su degradacin, pues determina en el territorio caractersticas como, por ejemplo, una cobertura vegetal poco densa, favorecedora de procesos de erosin, o un mayor riesgo de salinizacin en las zonas irrigadas, que, como veremos ms adelante, son dos de los principales problemas de nuestros suelos. Espaa es un pas cuyas dos terceras partes aproximadamente corresponden a climas subhmedo seco, semirido rido6. En el mapa de aridez se definen las clases de clima segn el ndice de aridez, que es la proporcin entre la precipitacin real y la evapotranspiracin potencial, es decir, aquella parte del agua que las plantas pueden aprovechar y evaporar que es cubierta por la precipitacin. Puede decirse que la aridez va aumentando desde el extremo NO hacia el SE, donde slo llueve de un 5 a un 20% del agua que se evaporara o se aprovechara, con zonas hmedas intermedias en las reas montaosas, cuando la altitud es elevada. Puesto que las reas susceptibles de desarrollar la desertificacin son las ridas, semiridas y subhmedas secas, la atencin se debe de centrar en ellas, que ocupan casi todo el pas, quedando fuera del mbito de la lucha contra la desertificacin tan slo la Cornisa Cntabro-Pirenaica y las grandes alturas de los Sistemas Central e Ibrico y de los sistemas montaosos de la mitad sur de la Pennsula.

Vase mapa de aridez en el apartado 2.2.

12

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

3.1.2. SEQUA Las zonas ridas, semiridas y subhmedas secas se caracterizan por precipitaciones escasas en aos normales, desigualmente repartidas a lo largo del ao, lo que produce en el suelo un dficit hdrico de varios meses de duracin. Adems, se hacen notar con frecuencia periodos de una mayor escasez de lluvias, que incrementan todava ms el dficit de agua en el suelo. En el artculo 1, la CLD proporciona una definicin de la sequa con un carcter amplio, fruto del consenso en el seno de la negociacin de la Convencin: fenmeno que se produce naturalmente cuando las lluvias han sido considerablemente inferiores a los niveles normales registrados, causando un agudo desequilibrio hdrico que perjudica los sistemas de produccin de recursos de tierras. Por su parte, la Organizacin Meteorolgica Mundial adopta el siguiente criterio: hay sequa en una regin cuando la precipitacin anual es inferior en un 60% con respecto a los valores normales al menos durante dos aos consecutivos y en ms del 50% de su territorio. La sequa es recurrente en el Mediterrneo, siendo nuestro pas especialmente propenso, por su situacin geogrfica en relacin con la circulacin general de la atmsfera, a ser afectado por periodos de larga duracin de sequa severa. Cuando la recurrencia, intensidad y persistencia son altas constituye un factor notable de desertificacin. Las consecuencias de la sequa afectan tanto al medio ambiente como a los sectores productivos, especialmente a la agricultura. A pesar de la capacidad de adaptacin de las zonas ridas y semiridas, los largos periodos de sequa afectan negativamente a un medio natural sometido a la accin y explotacin humana, destacando entre las ms relevantes repercusiones ambientales las siguientes: Descenso de niveles piezomtricos de los acuferos, consecuencia tanto de la ausencia continuada de recarga como de altos niveles de extraccin motivados por el incremento de la demanda. Reduccin del flujo mnimo de ros y de los volmenes de agua embalsados y desecacin de zonas hmedas. Contaminacin de cauces y embalses por deficiente dilucin de los vertidos de agua sin depurar. Salinizacin de aguas y de los suelos regados por las mismas. Acumulacin de fertilizantes y plaguicidas en los suelos. Incremento de la erosionabilidad del suelo por la degradacin edfica provocada por la aridez persistente. Aumento del riesgo de incendios forestales. Deterioro de las masas forestales. Respecto a este ltimo punto, el elevado dficit de agua en el suelo puede llegar a ocasionar daos en la cubierta vegetal, an tratndose de vegetacin especializada, que posee mecanismos de defensa frente a la sequa. Generalmente, la vegetacin se

13

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

recupera por s misma cuando deja de existir este fenmeno, siempre y cuando no haya habido otros factores que hayan incidido durante el periodo de sequa, como plagas, enfermedades, etc., lo que es muy frecuente pues el escaso vigor vegetativo en el que se encuentran las plantas durante estos periodos desfavorables aumenta su vulnerabilidad. Como expresin de la sequa padecida entre 1990 y 1995, se realiz el mapa de la Figura 6, que corresponde a la Red Europea de Seguimiento de Daos en los Bosques. En el mapa se pueden observar los daos atribuibles a dicha sequa en las zonas espaolas en que sta adquiri proporciones importantes. En las cuencas medias del Ebro y Guadiana, lugares aislados de los vientos hmedos procedentes del mar, fue donde se produjo un dao mayor. Si se analiza su distribucin por especies, las conferas y las frondosas perennifolias son las que ms daos sufren, interpretndose de este dato que las caducifolias adaptan su volumen foliar a las disponibilidades de agua, evitando transpiraciones excesivas, mientras que las dems adaptan sus estomas, lo que les resulta suficiente mientras el dficit hdrico no sea demasiado prolongado. Se observa, en cualquier caso, un aumento importante de la incidencia de los agentes nocivos clsicos como insectos defoliadores, pulgones, hongos defoliadores y fanergamas parsitas, que a veces presentan niveles de infestacin localmente fuertes, como consecuencia de la sequa y de otros fenmenos climticos extremos, como nevadas, aludes y vendavales7.

Figura n 6: Mapa de daos originados por la sequa en los bosques, 1994.

Direccin General para la Conservacin de la Naturaleza. Servicio de Proteccin de los Montes contra Agentes Nocivos. Inventario UE-ECE de daos forestales (IDF) en Espaa.

14

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En cuanto a los daos de la sequa en la agricultura, las consecuencias pueden llegar a ser dramticas: reducciones drsticas de cosechas, incluso prdida total, arranques de cultivos permanentes por falta de agua. A las repercusiones ambientales ya apuntadas se unen las econmicas y sociales, sobre todo en trminos de prdida de rentas por la reduccin de la produccin agraria y su influencia en el empleo agrario, mxime si, por ejemplo en el caso de los cultivos permanentes, significa futuros improductivos de varios aos. El periodo de sequa entre los aos 1990 y 1995 afect en mayor o menor medida a la mayor parte del territorio nacional, y en especial a las CC.AA. de Andaluca, CastillaLa Mancha, Murcia, Comunidad Valenciana, Extremadura y Canarias. Durante 1994, segn las organizaciones profesionales del sector, la sequa origin en estas CC.AA. prdidas por un importe superior a 4.000 millones de euros. Todava no se haba iniciado en este periodo de sequa de mediados de los aos noventa la incorporacin de la cobertura del riesgo de sequa en los seguros agrarios (salvo en el caso del seguro integral de cereales), cuestin que como se ver en el captulo siguiente (epgrafe 4.3.), supone un gran avance en la sostenibilidad econmica de los cultivos de secano. En el ao 2004 se inicia otro periodo de sequa en Espaa, que provoca una mayor conciencia, a todos los niveles, de la necesidad de afrontar este problema con la suficiente anticipacin. 3.1.3. EROSIN El proceso de erosin conlleva la prdida de material edfico por la accin del agua de lluvia (erosin hdrica) y/o del viento (erosin elica). Cuando el agua de lluvia impacta en el suelo va provocando la desagregacin de sus componentes estructurales. Esto repercute en la porosidad del suelo, que va progresivamente disminuyendo. Como consecuencia, su tasa de infiltracin tambin disminuye, aumentando as la escorrenta superficial y con ella el poder de remocin y arrastre del suelo. Este mecanismo es ms intenso en suelos desprovistos de la accin protectora de la cubierta vegetal, y con caractersticas y propiedades poco favorables en cuanto a estructura, textura, permeabilidad, etc., que definen su resistencia a ser desagregado y arrastrado por el agua de lluvia y la escorrenta. La erosin del suelo es en s un fenmeno natural que permite el rejuvenecimiento del relieve y la formacin de nuevos paisajes, pero la intervencin humana hace que el proceso se intensifique como consecuencia de usos y/o prcticas inadecuadas del suelo. Puede decirse que la erosin es un problema global en nuestro pas, pero que se concentra en unas zonas ms que en otras. El Resumen Nacional de los Mapas de Estados Erosivos, publicados entre 1987 y 2002 por el ICONA y luego por la Direccin General de Conservacin de la Naturaleza, muestra que la intensidad del proceso de erosin es superior a los lmites tolerables, situando stos en 12 toneladas de suelo por hectrea y ao, en cerca del 46% del territorio nacional (23 millones de hectreas), y que un 12% del territorio nacional (6 millones de hectreas) est sometido a erosin muy severa, con arrastres superiores a 50 toneladas de suelo por hectrea y ao. Si se tiene en cuenta que la tasa de formacin de suelo se estima en una variacin entre 2 y 12 toneladas por hectrea y ao, se reparar en la magnitud del problema. La Figura 7 muestra el Mapa de Estados Erosivos para el conjunto del territorio espaol. Estos seis millones de hectreas con procesos erosivos graves se sitan en su mayora dentro de las cuencas hidrogrficas de clima mediterrneo-continental,

15

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

principalmente en las cuencas del Sur, Guadalquivir, Ebro, Tajo y Jcar. En particular, en las cuencas del Guadalquivir y del Sur, el porcentaje de terrenos con prdidas superiores a 50 t/ha ao supera respectivamente el 31% y el 22% de su superficie. En el ao 2001 se iniciaron los trabajos de realizacin del Inventario Nacional de Erosin de Suelos (INES) con el objetivo de mejorar y actualizar el estudio de la erosin en Espaa y determinar la evolucin en el tiempo de los procesos de erosin mediante su inventariacin de forma continua. La finalizacin de los trabajos para inventariar todo el territorio nacional est prevista para 2012, por lo que en la actualidad se cuenta nicamente con resultados parciales que no permiten todava utilizar esta informacin con el objetivo de extraer conclusiones para todo el pas.

Figura n 7: Mapa de estados erosivos

En el cuadro siguiente se recoge el valor medio de las prdidas de suelo en los distintos usos del suelo considerados en la elaboracin de los Mapas de Estados Erosivos.

16

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

ESTRATO

SUPERFICIE (ha) 3.054.078 5.113.437 14.804.776 8.231.174 2.141.306 5.200.907 5.984.709 4.535.843

PRDIDAS MEDIAS (t/ha ao) 10,35 78,93 30,53 17,46 8,08 19,14 8,36 5,16

Cultivos de regado Cultivos arbreos y viedos de secano Cultivos herbceos de secano Erial a pastos, matorral disperso y arbolado con cabida cubierta <0,2 Pastizales permanentes Arbustos y matorral Arbolado con cabida cubierta entre 0,2 y 0,7 Arbolado con cabida cubierta >0,7

A la vista de estas cifras que, como se ha dicho, son valores medios, calculados para el conjunto del territorio nacional, se puede decir que, en general, los usos con mayor tasa de erosin son los cultivos arbreos y viedos de secano y los usos con menor tasa las cubiertas arbreas de mayor cobertura, con excepciones a ambos casos en determinadas zonas. Y es que no es tanto el propio tipo de uso del suelo como su ubicacin, en particular en lo que se refiere a la pendiente del terreno, y las prcticas de manejo lo que condicionan fundamentalmente el potencial erosivo desde el punto de vista de la accin antrpica. Este potencial de riesgo de erosin es mximo en cultivos leosos y herbceos de secano situados sobre fuertes pendientes, sin prcticas de conservacin de suelos ni de manejo adecuadas, a los que se unen formaciones de bosques degradados con cubierta arbolada defectiva, matorrales degradados con muy poca espesura y pastizales degradados y eriales en zonas de pendiente. Respecto a los efectos del fenmeno erosivo, a los daos producidos sobre el propio suelo erosionado, que disminuyen su capacidad productiva hasta lmites que hacen muy difcil y lenta su recuperacin, hay que aadir la potenciacin de las avenidas catastrficas y de la irregularidad del rgimen fluvial, la sedimentacin de embalses y la degradacin de la calidad de las aguas, como efectos ms relevantes. Todos estos efectos, ntimamente relacionados entre s y, a su vez, estrechamente implicados en el proceso de desertificacin, hacen que la erosin se pueda considerar como una de sus principales causas y, al mismo tiempo, sntoma. 3.1.4. INCENDIOS FORESTALES Los incendios forestales son un fenmeno que en s mismo es natural en las reas mediterrneas, cuyo clima y composicin florstica los favorecen. No obstante, el abandono de los aprovechamientos tradicionales de los montes, causados sobre todo por la despoblacin rural, la presin turstica y urbanstica y otros factores de tipo socioeconmico8 han hecho crecer su nmero y superficie afectada, superando

Vase el apartado 10.2 Incendios Forestales de la Estrategia Forestal Espaola

17

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

ampliamente los lmites normales de un fenmeno natural. La relacin con el concepto de desertificacin tal y como es considerado por la CLD es clara: los incendios forestales repetidos son el principal agente de la degradacin del suelo por prdida duradera de vegetacin natural. En efecto, los incendios forestales causan la eliminacin repentina de la cubierta vegetal del suelo. Si son muy intensos o reiterados sobre la misma superficie, la recuperacin de la vegetacin resulta muy difcil y el suelo queda desnudo y sometido a la erosin, que si es muy intensa, no permite la regeneracin del monte quemado. Aparece entonces en su lugar una agrupacin vegetal empobrecida, simplificada, degradada en fin, cuya evolucin natural es extremadamente lenta. Los periodos de sequa, propios de las zonas ridas y semiridas, elevan considerablemente el riesgo de incendio. La interaccin de la sequa con los incendios consiste en que aqulla provoca la prdida de agua contenida en los tejidos y la lea seca y la materia vegetal muerta acumuladas en el suelo determinan circunstancias explosivas; en estas condiciones la presencia de viento puede ser suficiente para provocar grandes incendios. El mapa de la Figura 8 refleja el porcentaje de superficie acumulada recorrida por el fuego durante 10 aos en el periodo 1986-1995, y en l se observa que, adems de la zona NO y N, en que la incidencia es altsima, pero que, como se ha sealado, queda fuera del mbito de la desertificacin por razones climticas, el rea mediterrnea muestra tambin el efecto de los fuegos, con la particularidad de que en esa zona y en los lmites con Portugal se produjeron incendios superiores a 500 ha con frecuencia. Este mapa muestra que hay muchas cuadrculas que presentan ms del 10% de superficie quemada9, lo que da una idea de la magnitud del problema, sobre todo si se tiene en cuenta la escasez en ciertas zonas de cubierta vegetal que haga de combustible. Esta situacin empeora dramticamente cuando la sequa aparece en el escenario, como sucedi en 1994, en el que los incendios afectaron a 4.322 km2 de superficie con unas prdidas de 1.325 millones de euros.10 En el mapa de la Figura 9 se recoge el porcentaje de superficie acumulada recorrida por el fuego entre los aos 1996 y 2005, y puede apreciarse una reduccin significativa en la incidencia de incendios en el rea mediterrnea respecto a la dcada anterior. Se considera especialmente importante el descenso en el nmero de grandes fuegos (superiores a 500 ha) en esta zona. Sin embargo, en esta misma dcada se han mantenido la enorme frecuencia de incendios y las grandes extensiones quemadas en el N y NO de la pennsula. En concreto, comparando ambos decenios, el nmero medio de incendios por ao en la dcada 19861995 fue de 14.805 mientras que entre 1996 y 2005, esta cifra alcanz los 20.887 siniestros de los cuales, casi el 54% tuvieron lugar en la Comunidad Autnoma de Galicia.

9 Este mapa se ha elaborado con la base de datos del decenio, incluyendo los incendios habidos y la superficie quemada, por lo que este porcentaje es suma de superficies afectadas, no como proporcin superficial, ya que es frecuente que la misma rea haya tenido incendios repetidos durante el decenio 10 En la pgina web www.incendiosforestales.org se ofrecen las estadsticas generales de los incendios forestales en Espaa.

18

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Figura n 8: Mapa de porcentaje de superficie acumulada recorrida por el fuego durante 10 aos. Dcada 1986-1995

Es de destacar que, a pesar del aumento en el nmero de siniestros, la superficie forestal recorrida por el fuego ha disminuido considerablemente de un decenio al otro. As, en la dcada 1986-1995, el fuego arras una media anual de 2.215 km2 de superficie forestal, mientras que en la dcada 1996-2005 los incendios en Espaa afectaron a una media de 1.234 km2 cada ao, lo que representa unas prdidas medias anuales (considerando tales prdidas de productos primarios como de beneficios ambientales), de 242,95 millones de euros en tal periodo. A pesar de la disminucin de la superficie recorrida por el fuego en el decenio 1996-2005 respecto al decenio anterior, la tendencia que muestra tanto la superficie forestal recorrida por el fuego como el nmero de siniestros registrados en el rea mediterrnea (que considera las Comunidades y Provincias Autnomas costeras con el Mar Mediterrneo incluyendo sus provincias interiores) dentro de la dcada, es creciente, lo que se explica por gran nmero de incendios que se registraron en el ao 2005, que ha sido el segundo ao con mayor nmero de siniestros de la serie estadstica que se inici en 1961. De no haberse producido este hecho, es de suponer que las lneas de tendencia mostraran que el nmero de siniestros, tanto conatos como incendios, tendra una tendencia casi horizontal.

19

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Figura n 9: Mapa de porcentaje de superficie acumulada recorrida por el fuego durante 10 aos. Dcada 1996-2005

3.1.5. LA DEGRADACIN DE TIERRAS VINCULADA AL USO NO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS HDRICOS

Los procesos de degradacin de tierras vinculados al uso no sostenible de los recursos hdricos que se sealan como ms caractersticos de la desertificacin en el mbito mediterrneo son la sobreexplotacin de los acuferos y la salinizacin de suelos, estando la salinizacin muy ligada a la sobreexplotacin de acuferos. La salinizacin, que constituye uno de los principales impactos de la escasez de recursos hdricos sobre los suelos se aborda ms adelante en el epgrafe 3.3.4. A continuacin se describe la situacin de las aguas subterrneas y su explotacin, de acuerdo al anlisis efectuado en el Libro Blanco del Agua en Espaa (Ministerio de Medio Ambiente, 1998). Segn los datos contenidos en dicho documento, se explotan unos 5.500 hm3 anuales de aguas subterrneas, con los que se atiende al 30% de los abastecimientos urbanos e industriales y el 27% de la superficie de riego. En el conjunto nacional destacan por una mayor utilizacin de las aguas subterrneas las cuencas del Jcar y del Guadiana. En estas cuencas las extracciones son, en valor medio, superiores a la recarga natural, y en otras, como las del Sur, Segura, Jcar, Cuencas Internas de Catalua y las Islas, la relacin entre el bombeo y la recarga alcanza valores elevados, entre el 50 y el 80%.

20

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Refirindonos a las distintas unidades hidrogeolgicas delimitadas dentro de los mbitos territoriales de los Planes Hidrolgicos, lo usual es que la extraccin sea mucho menor que la recarga, pero existe un nmero importante de unidades, ms de un 20% respecto al total, en que la extraccin supera la recarga (ratio>1) o est prxima a ella (ratio entre 0,8 y 1). La distribucin espacial del fenmeno es muy clara: adems de en las islas, se produce en todo el mediterrneo espaol y Andaluca, concentrndose fundamentalmente en el sureste (Murcia, Almera, y Alicante) y en la llanura manchega (Ciudad Real y Albacete). Del resto, slo aparece como problemtica la situacin de la regin de los Arenales, en la cuenca del Duero. En la evaluacin realizada en el Libro Blanco del Agua, el total de las unidades consideradas en principio problemticas soporta unas extracciones totales del orden de 3.900 hm3/ao, lo que supone ms de la mitad de las extracciones totales en todas las unidades hidrogeolgicas de Espaa. El dficit hdrico resultante del primer grupo (ratio>1) es de unos 2.000 hm3/ao. Esos volmenes que exceden el recurso renovable, y que por tanto provienen de las reservas se extraen mediante decenas de miles de captaciones, y se aplican bsicamente al regado y, en mucha menor medida, al abastecimiento (archipilagos, las ciudades de Almera y Albacete, etc.). Con frecuencia, al problema cuantitativo se superponen problemas de calidad por intrusin marina (campo de Dalas) o movilizacin de aguas profundas salobres lixiviadas (cuenca del Segura). La explotacin de los acuferos produce descensos en sus niveles piezomtricos y en los caudales de ros y manantiales que los drenan. Si los acuferos son pequeos este efecto puede apreciarse transcurridos algunos meses o pocos aos. En el caso de bombeos discontinuos, como sucede con los riegos, una parte importante de la afeccin se puede trasladar a los meses en los que se demanda menos agua superficial, con lo que es posible aumentar las disponibilidades reales del recurso. En el caso de acuferos grandes, en los que la inercia es mayor, el efecto puede tardar aos en manifestarse. Salvo excepciones planificadas y coordinadas, la explotacin correcta de las aguas subterrneas debe basarse, teniendo en cuenta su valor estratgico, en la utilizacin de los recursos renovables y no en la extraccin continuada de reservas, es decir, en que los bombeos no superen la recarga del acufero. Ahora bien, esta consideracin no debe llevar al extremo de condenar toda gestin hdrica que implique extraccin de reservas. De hecho, cualquier explotacin de aguas subterrneas requiere fases transitorias de desequilibrio, en las que parte del volumen aprovechado procede de reservas. Slo si la disminucin de las reservas se prolonga excesivamente, sin que se haya planificado su estabilizacin o recuperacin, cabra presumir que existe una sobreexplotacin. El concepto de sobreexplotacin aplicado a acuferos no es fcil de definir. Algunas veces se asocia a una explotacin que hace disminuir las reservas, y otras, ms genricamente, a una explotacin excesiva con consecuencias indeseables para los usuarios del acufero o para terceros, lnea conceptual que es la seguida por nuestra reglamentacin. Los tipos de efectos desfavorables que podran hacer presumir una sobreexplotacin son variados : a) hidrolgicos, derivados de un descenso continuado de los niveles, que puede conllevar una reduccin en el caudal de los pozos, b) en la calidad del agua, deteriorada por contacto con niveles de peor calidad o por intrusin salina en acuferos costeros, c) econmicos, por aumento del coste de energa de bombeo, al tener que elevar desde mayores profundidades y con menores caudales, y de costes de inversin por reperforacin de pozos y sustitucin de equipos de bombeo, d) medioambientales, inducidos en manantiales, ros, zonas hmedas, masas de freatofitas,

21

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

y ecosistemas asociados, por el descenso de niveles en acuferos vinculados a dichos espacios y e) morfolgicos y geotcnicos, por fenmenos de subsidiencia o hundimientos, ocasionados por el descenso de los niveles. En la legislacin espaola, el concepto de sobreexplotacin se define en el artculo 171.2 del Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico. Hasta la fecha, en las cuencas intercomunitarias se han declarado provisional o definitivamente como sobreexplotadas 15 unidades hidrogeolgicas (slo 2 de ellas han alcanzado la declaracin definitiva, las de los Campos de Montiel y la Mancha Occidental). Por otro lado, con objeto de analizar las unidades hidrogeolgicas en las que se han detectado problemas de sobreexplotacin o salinizacin, y con la finalidad de que se pudiese definir y programar la ordenacin de las extracciones en tales acuferos, en el Libro Blanco de las Aguas Subterrneas en Espaa (MOPTMA-MINER, 1994) se plante un programa sobre Acuferos con problemas de sobreexplotacin o salinizacin. En el mapa de la Figura 10 se localizan las zonas con problemas de sobreexplotacin definidas por este programa.

Figura n 10: Mapa de acuferos con problemas de sobreexplotacin

Los trabajos realizados para la elaboracin de este Catlogo de Acuferos con problemas de sobreexplotacin o salinizacin que permitieron identificar hasta 77 unidades hidrogeolgicas en las cuencas intercomunitarias DGOHCA (1997), MIMAM (1998a)-. Para el total de Espaa habra que aadir a las anteriores otras unidades con problemas en las Cuencas Internas de Catalua y en las Islas Canarias.

22

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva Marco de Aguas en 2005 se concluy la Caracterizacin inicial de las masas de agua subterrneas. En la actualidad se est iniciando la Caracterizacin adicional de las masas declaradas en riesgo. En relacin con la calidad de las aguas subterrneas los principales problemas detectados son la contaminacin debida a nitratos, metales pesados y compuestos orgnicos y la salinizacin, siendo este ltimo el que se encuentra ms vinculado a la desertificacin. El origen del problema de la salinizacin de acuferos puede ser debido a la influencia de los materiales por los que circula el agua (yesos o evaporitas), a la recirculacin de aguas de riego, cargadas de sales aadidas en los tratamientos agrcolas a las que se suman las sales disueltas del suelo, o a la intrusin marina, provocada por la invasin del agua de mar en los acuferos costeros cuando se realizan bombeos excesivos. En el Mediterrneo oriental la intrusin se presenta de forma bastante generalizada. En otros casos la contaminacin salina es meramente local y afecta a zonas concretas muy prximas a los bombeos.

3.2.

FACTORES SOCIOECONMICOS

La desertificacin es la resultante de un desequilibrio de las interacciones dinmicas entre los cuatro elementos que forman el sistema desertificado: clima-suelovegetacin-hombre. El hombre aparece en el sistema en su doble vertiente de componente del medio natural y beneficiario/explotador del mismo. As, tiene dimensin de actor desencadenante del problema (como explotador del sistema) y al mismo tiempo es vctima (como parte del sistema). Pero lo que debe quedar claro es que, si bien el hombre es el centro del problema, tambin lo es de las soluciones. En efecto, el territorio de nuestro pas se caracteriza porque el hombre adquiri muy pronto el conocimiento de su dimensin de beneficiario/explotador pero ha tardado algo ms en darse cuenta de que es tambin parte del sistema. As, nuestros paisajes han sido fuertemente modelados por las actividades humanas desde tiempos muy remotos, imprimiendo cada etapa de nuestra historia sus propios patrones de uso sobre el territorio, pero sin llegar a destruir totalmente el patrn de la etapa precedente, producindose as una acumulacin de estos patrones en un mismo marco geogrfico. Dicho de otro modo, el paisaje actual es el fruto de una situacin social, econmica y cultural muy diferente de la que hoy existe, particularmente en lo que respecta a las relaciones entre el hombre y el medio. Las tierras ridas y semiridas se han caracterizado histricamente por ser objeto de un uso de tipo extensivo (nomadismo, trashumancia, rotacin de cultivos, pastoreo extensivo, etc.), lo que permita el mantenimiento del equilibrio, si bien altamente inestable, del sistema tierras-poblacin. No obstante, las frecuentes guerras y las polticas inadecuadas que han incidido sobre las formas de uso del suelo a lo largo de la dilatada historia de nuestro pas han ido dejando sus huellas, superponindose los distintos patrones de uso; los periodos en que no se han dado estas circunstancias han permitido el avance hacia equilibrios que, si bien no eran los mismos que existan antes, regulaban las relaciones hombre-medio.

23

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Sin embargo, el desarrollo econmico y la progresiva industrializacin que Espaa ha experimentado en la segunda mitad de este siglo han introducido un abanico de cambios cuya velocidad no ha podido ser igualada por la velocidad de adaptacin del medio, producindose un estado de desequilibrio permanente. Una de las consecuencias de estas transformaciones socioeconmicas de estas ltimas dcadas es el proceso simultneo de litoralizacin/despoblamiento de zonas interiores. En efecto, en Espaa se ha producido una progresiva litoralizacin de la riqueza, es decir, el traslado a las reas costeras de las actividades econmicas de mayor pujanza. Un litoral muy desarrollado, con un sector servicios muy importante, generalmente ligado al turismo, con una alta concentracin industrial y una agricultura de regado altamente productiva y competitiva, provoca la demanda creciente de recursos naturales, tanto para satisfacer las necesidades del aumento de poblacin como para mantener estos usos del suelo de tipo intensivo. Es evidente que en las zonas ridas y semiridas este rpido aumento de la demanda de recursos naturales no puede ser compensado por un aumento paralelo de la oferta por parte del territorio. Por otro lado, en las zonas ms interiores se produce el fenmeno contrario, es decir, el progresivo despoblamiento y envejecimiento de la poblacin, el abandono de los mtodos tradicionales de explotacin del medio natural, basados en la presencia constante de un gran nmero de brazos, lo que provoca una degradacin progresiva de los paisajes tradicionales hechos y mantenidos por el hombre desde tiempos remotos. La falta de trabajos sobre el medio natural puede tener, dependiendo de la situacin de partida, consecuencias muy directas en los procesos de degradacin de las tierras, fundamentalmente por el abandono de determinadas prcticas tradicionales de utilizacin del territorio que eran beneficiosas para el medio (conservacin de suelos, recogida de leas, ) y que contribuan a evitar la aparicin de elementos destructivos (prdidas de suelo, incendios, plagas, ). En la actualidad, este proceso pretende ser ralentizado en estas zonas mediante diversas actuaciones, principalmente por parte de la Unin Europea, relacionadas tanto con polticas de desarrollo rural como con las sucesivas reformas de la poltica agraria comn. Se trata de mantener la poblacin utilizando, entre otras, la va de la poltica de rentas, una vez reconocido el hecho de que esta poblacin rural desempea, o al menos, podra y debera desempear, dos funciones principales de forma simultnea: una actividad productiva y, al mismo tiempo, una actividad de proteccin del medio ambiente y de desarrollo rural. En definitiva, en el presente, la situacin de la dinmica de la desertificacin est regida por la actual coyuntura socioeconmica, como ha sido siempre a lo largo de la Historia, de tal forma que cualquier incidencia sobre el territorio que determine una prdida de recursos (incendios, sobreexplotaciones, ), o bien una regeneracin de los mismos (extensificacin de la agricultura, incremento de la cobertura vegetal, ), se explica y tiene su raz en una situacin socioeconmica determinada, ya sea individual, colectiva o ambas. Entender estas situaciones nos dar las claves para disear las medidas a adoptar para mitigar el problema. Dado que las fuerzas motrices son de carcter socioeconmico, se entiende entonces la complejidad de los procesos que afectan a la desertificacin, porque el panorama socioeconmico depende de una enorme cantidad de factores: situacin internacional, crisis econmicas, etc. Esta visin tan amplia del problema, nos llevara a la conclusin de que todo est relacionado con la desertificacin, pero es tarea del PAND el delimitar los escenarios, los

24

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

mbitos, los mecanismos ms directamente implicados, que identifiquen el ncleo ms influyente en los procesos de degradacin, para poder actuar sobre ellos. Parece claro entonces que unos procesos tan sumamente complejos como los descritos no pueden ser representados en toda su dimensin mediante unos parmetros simples que caractericen, desde la perspectiva socioeconmica, las zonas afectadas por el problema de la desertificacin. Y es por ello por lo que, en la elaboracin del PAND se considera prioritario profundizar en la seleccin de ciertos indicadores que permitan aproximarse al problema desde el ngulo de la socioeconoma, partiendo de examinar las distintas lneas de investigacin abiertas en este campo.

3.3.

PRINCIPALES ESCENARIOS DE LA DESERTIFICACIN EN ESPAA

Una breve descripcin de los distintos paisajes o escenarios en los que se desarrolla la desertificacin en Espaa facilitar una mejor comprensin de la problemtica, resumiendo en trminos cualitativos la situacin actual; dicha descripcin y sobre todo, la reflexin sobre las causas ltimas reales de su desarrollo, los motores del fenmeno, y de sus efectos, pueden contribuir a sentar las bases para la concepcin de las soluciones. Se recogen en este epgrafe las conclusiones y diagnsticos obtenidos por diversas investigaciones, particularmente los proyectos LUCDEME y "Evaluacin de la Desertificacin en Espaa" (ver 4.4). 3.3.1. CULTIVOS LEOSOS AFECTADOS POR LA EROSIN Entre las tierras actualmente cultivadas, son los cultivos leosos (olivo, frutales y vid) los que presentan una mayor problemtica de erosin hdrica laminar y en regueros. De acuerdo con el Resumen Nacional de los Mapas de Estados Erosivos, este uso presenta valores medios de prdidas de suelo entre altos y muy altos en las cuencas del Sur, Ebro, Gualdalquivir, Jcar y Tajo. Es frecuente la situacin de estos cultivos en terrenos de pendientes altas o medias, con baja densidad de plantacin. Estas circunstancias unidas al laboreo frecuente para eliminar la competencia de la cubierta herbcea, hacen que el suelo est muy desprotegido frente a la erosin cuando no se realizan prcticas de conservacin de suelos. Algunos de estos cultivos leosos, como es el caso del olivo en Andaluca oriental, presentan mayores riesgos de desertificacin debido a que experimentan una expansin sobre zonas marginales. El rea ocupada por el almendro en las provincias de Alicante, Murcia, Almera, Granada y Mlaga se multiplic por tres desde 1965 a 1995, pasando de 100.000 ha a 300.000 ha. Buena parte de ese incremento tuvo lugar sobre zonas colinares marginales, con fuerte pendiente. La superficie de olivar, en las provincias de Jan, Crdoba, Granada y Mlaga, experimenta un crecimiento significativo, muy superior a la media nacional, que tiene lugar, sobre todo, a expensas del antiguo cereal y de las zonas marginales de monte, muchas de ellas con fuerte pendiente. El sistema agronmico del olivar est condicionado por los cambios del mercado y las polticas agrarias. Tales circunstancias influyen sobre su sostenibilidad econmica, favorecen su expansin o contraccin episdicas y originan la adopcin de tecnologas
25

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

sofisticadas para incrementar el rendimiento. En este sentido se ha suscitado una cierta polmica en el contexto europeo sobre los efectos en el medio ambiente de la utilizacin de tcnicas avanzadas cuyo objetivo es la intensificacin del cultivo. En el caso de la erosin, tcnicas como el no laboreo, el mantenimiento de cubiertas vegetales o el riego por goteo pueden suponer prcticas beneficiosas frente a los sistemas tradicionales de cultivo. En definitiva, los problemas de erosin en los cultivos leosos pueden verse incrementados por la expansin en zonas de pendientes fuertes, no pudiendo obviarse la influencia de las ayudas a estos sectores en dicho incremento. Pero por otro lado las ayudas comunitarias, al favorecer la renta de las explotaciones, deberan permitir, y as lo han hecho en muchos casos, llevar a cabo buenas prcticas agrcolas que disminuyan los problemas de erosin. No obstante, es necesario avanzar ms en estimular la inversin para controlar la erosin del suelo, principal factor que afecta a su sostenibilidad a medio y largo plazo y esa es la tendencia actual de la PAC (como se ver en el captulo 4) en estos y en otros sectores, tendencia consolidada por la va de incentivos (medidas agroambientales) as como por la va del establecimiento de requisitos medioambientales obligatorios para la percepcin de las ayudas (condicionalidad). 3.3.2. CULTIVOS EXTENSIVOS DE SECANO CON RIESGO DE EROSION En los cultivos herbceos de secano situados en pendientes de moderadas a altas y que no son objeto de prcticas de conservacin, se producen importantes prdidas del suelo por erosin. El sistema de rotaciones cereal/barbecho suele dejar el suelo desprovisto de vegetacin en otoo, coincidiendo con la ocurrencia de las lluvias ms intensas. El laboreo en sentido de mxima pendiente, la quema de rastrojeras o la utilizacin de maquinaria muy potente o excesivamente pesada que contribuye a la compactacin y prdida de estructura del suelo, son prcticas que contribuyen al incremento de los procesos erosivos con consecuencias sobre la degradacin de los suelos muy importantes. Tradicionalmente se han venido realizando en estas zonas, as como en las de cultivos leosos, labores de conservacin de suelos que han disminuido en gran medida sus tasas de erosin, tales como terrazas, muros de contencin, albarradas, etc. Sin embargo, en la actualidad, las prcticas tradicionales de conservacin, as como el mantenimiento adecuado de las estructuras existentes, resultan a menudo insostenibles debido a su exigencia de abundante mano de obra. Este abandono de las tradicionales prcticas de conservacin de suelos es todava ms patente en los cultivos marginales abandonados; buena parte de esos cultivos fueron realizados sobre bancales que se van arruinando progresivamente. 3.3.3. SISTEMAS AGRO-SILVO-PASTORALES AFECTADOS DE SOBREPASTOREO Otro de los agentes clsicos de degradacin de tierras es el sobrepastoreo; el resultado es una disminucin de la densidad de la vegetacin, debido por una parte a que se consume con ms rapidez de la que las plantas emplean en reponer la masa comida, y por la compactacin que el constante pisoteo produce, que impide la germinacin de las semillas. En una primera fase se produce una sustitucin de especies de valor nutritivo alto por otras de valor bajo, pero ms resistentes, y la aparicin de zonas sin cubrir, que se van agrandando si el proceso contina, hasta constituir la mayor parte del suelo. Si la pendiente es alta aparecen adems los consiguientes fenmenos erosivos, que aceleran el proceso. Adems de la excesiva carga de ganado, casos de empleo de tcnicas

26

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

inadecuadas de manejo de tierras de pastos como la quema de matorral en pendientes fuertes o en terrenos muy deleznables, la ausencia de rotaciones, etc., contribuyen a la degradacin de las superficies objeto de aprovechamiento. Aunque el sobrepastoreo ha constituido en Espaa una de las causas histricas de degradacin de las cubiertas vegetales, en las ltimas dcadas disminuy considerablemente debido a la reduccin de la cabaa ganadera y al desarrollo de la ganadera intensiva. No obstante existen situaciones residuales a nivel local en las que todava se practica un pastoreo excesivo sobre todo en el caso del ganado ovino y caprino. La cabaa ganadera espaola ha sido estabilizada por la poltica agraria de la Unin Europea, incluso en el caso del vacuno y del ovino ha experimentado en los ltimos aos un significativo crecimiento, no as en el caprino que permanece estabilizado. Este aumento es un hecho controlado dado que las ayudas ganaderas se conceden en cada Estado miembro a un nmero determinado y limitado de animales (derechos de prima) lo que contribuye al mantenimiento de los censos ganaderos. En los ltimos aos se han producido grandes cambios en los sistemas de produccin de la ganadera espaola y actualmente se acepta con carcter general que la ganadera extensiva se debe corresponder con sistemas de produccin de baja carga ganadera, la cual se ve limitada por los factores climticos caractersticos de las zonas ridas o semiridas, en donde predominan pastos estacionales y poco productivos, a los que slo pueden adaptarse especies autctonas de una elevada rusticidad, existiendo lneas de ayuda para el fomento de estas razas. Este sistema de produccin ganadera extensiva, con un fuerte arraigo en amplias zonas espaolas, si es correctamente manejado y con las cargas ganaderas adecuadas, se integra perfectamente en el medio ambiente y no slo no tiene un efecto negativo sobre el mismo, sino que permite mantener unos ecosistemas con fuerte tendencia a la erosin, pues el aporte de materia orgnica y nutrientes al suelo favorece el mantenimiento de la cubierta vegetal. La cabaa ganadera espaola a nivel nacional es menor de la que pueden soportar nuestros pastizales, incluso si se analiza la carga ganadera por comarca de la ganadera extensiva a nivel comarcal los datos arrojan cifras bajas, la mayora por debajo de 0,4 UGM/ha. En el caso de las zonas mediterrneas y especialmente en las comarcas del Sureste de mayor fragilidad, las cargas ganaderas son muy bajas y en ningn caso superan las 0,20 UGM/ha. Pero no puede obviarse la evaluacin de la carga en las distintas situaciones locales o explotaciones, que es evidentemente donde se pueden producir estas situaciones ms o menos puntuales de sobreexplotacin a que se ha aludido, ms graves en las zonas mediterrneas por la mayor fragilidad de los ecosistemas. En las explotaciones de zonas ganaderas de produccin extensiva de ganado vacuno se cumplen las limitaciones de carga ganadera que se recogen en la normativa europea (ver captulo 4) para la percepcin de las ayudas, como resultado de la poltica de extensificacin iniciada en la reforma de la PAC de 1992. En el caso del sector ovino y caprino, hasta ahora, en las ayudas que se otorgan por cabeza de ganado no existen limitaciones parecidas a las del sector de carne de vacuno en cuanto a la carga ganadera. En alguna ocasin, la Comisin Europea ha mostrado inquietud respecto a la existencia de problemas de pastoreo excesivo en algunas zonas, proponiendo la realizacin de una evaluacin de la organizacin comn de mercado de la carne de ovino para analizar la incidencia del rgimen en el medio ambiente (ver captulo 4).

27

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Entre las reas afectadas por el sobrepastoreo, la dehesa consideracin especial, por su extensin y por su valor como ecosistema.

merece

una

El trmino "dehesa" designa un tipo particular de paisaje y de uso de la tierra muy extendido en suelos pobres, sobre relieve ondulado del sector occidental de la meseta ibrica (Cceres, Salamanca, Badajoz, Sevilla). La dehesa constituye un sistema agrosilvo-pastoral complejo, que utiliza tierras marginales mediante empresas que manejan grandes extensiones con baja renta por unidad de superficie. Existe un amplio consenso en que la dehesa tradicional es muy eficiente en el mantenimiento de la heterogeneidad espacial, as como en la conservacin de la diversidad biolgica y de las funciones ecolgicas. La supervivencia y adaptacin de la dehesa tradicional al entorno econmico actual y futuro, se enfrenta a serias dificultades. Una de las ms importantes se relaciona con la pequeez del capital circulante frente al fijo. Esta circunstancia da lugar a que la actual rentabilidad de la dehesa se deba ms a la plusvala o incremento de valor de las fincas que a sus propios ingresos por produccin. Las consecuencias de este fenmeno afectan directamente a la supervivencia de la dehesa. Por una parte, induce a los propietarios a desinteresarse por el aprovechamiento sostenible de los recursos, y por otra, determina una falta de liquidez para financiar tratamientos y mejoras que aseguren la conservacin de los mismos. Tal situacin explica el espectacular efecto de los incentivos a la ganadera, sobre todo ovina, asociados a la Poltica Agraria Comunitaria. Todas las provincias con superficies importantes de dehesa, registran un acusado incremento de sus efectivos ganaderos, a pesar de lo cual la carga ganadera a nivel de comarca en las zonas de dehesa no registra valores elevados (slo tres comarcas se superan las 0,4 UGM/ha, con valores de 0,43, 0,48 y 0,58 UGM/ha). Pero se ha constatado el hecho de propietarios que sobrecargan sus fincas por encima de su capacidad de sustento, a base de suplementar a sus animales con pienso. Por otra parte, es tambin un hecho que la mejora de la rentabilidad de las explotaciones por la percepcin de las ayudas, ha permitido efectuar mejoras en las mismas, como por ejemplo, que se generalice el uso de fertilizantes fosfricos para la mejora de los pastos mediante aportaciones de abonos de roca fosfrica, que han incrementado significativamente la cubierta vegetal y la productividad de las dehesas. En definitiva, estos territorios de dehesa, que presentan un gran valor ecolgico, son utilizados en ocasiones mediante sistemas agronmicos poco adaptados al entorno econmico y muy afectados por regulaciones de polticas agrarias ajenas a sus particulares condiciones. 3.3.4. SISTEMAS AGRONMICOS DE REGADO SOMETIDOS A PROCESOS DE DESERTIFICACIN Se han detectado tres zonas donde los sistemas agronmicos de regado se hallan afectados por riesgos de desertificacin: La zona hortofrutcola costera del sureste peninsular y Canarias orientales, la meseta meridional, especialmente La Mancha oriental, y la depresin central del valle del Ebro. La zona hortofrutcola costera, que comprende las provincias del SE ibrico y las Canarias orientales, sufre una prdida de sostenibilidad debido al aumento de la demanda, por encima de los recursos disponibles, y al reducido coste del agua, que
28

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

representa menos del 5% de los insumos totales. En estas condiciones, la disponibilidad y la calidad del agua son los nicos factores retroactivos, capaces de limitar el aumento de la superficie irrigada. En estas zonas, calificadas como de alto riesgo de desertificacin por la complejidad de los impactos que producen los modelos agrarios intensivos, se ha observado en los ltimos aos un cambio en la situacin, en gran medida por la adopcin de medidas de ahorro de agua, implantacin de medidas agroambientales, desarrollo de los cultivos sin suelo y cultivos con lucha biolgica. No obstante, continan sufriendo una relativa prdida de sostenibilidad debido a que la demanda de recursos hdricos se sita por encima de los recursos naturales disponibles, que provienen en su mayora de los acuferos de la zona. Ello ha obligado a promover nuevos yacimientos de agua, que si bien en un principio tenan como referencia bsica las transferencias entre cuencas (en el caso de la zona del SE), en la actualidad estn basados en las tecnologas de desalacin y de reutilizacin, lo que implica unos consumos energticos importantes. La zona de La Mancha oriental, incluye las provincias de Albacete y Ciudad Real, caracterizadas por un importante desarrollo de la superficie irrigada, la cual se ha multiplicado por seis durante las tres ltimas dcadas. Esta circunstancia ha transformando profundamente los patrones de la agricultura tradicional, en un tipo de agricultura de regado coherente con las limitaciones trmicas de la regin. La triloga mediterrnea clsica de cereal, vid y olivo que predominaba en la zona hasta los aos sesenta, ha evolucionado hacia cultivos forrajeros (maz y alfalfa) asociados a un incremento de ganado ovino y caprino (queso) y a cultivos industriales. Entre estos ltimos destaca el girasol, cuya superficie se ha multiplicado por 50. El viedo tambin ha aumentado, sobre todo en regado. Las mencionadas transformaciones se realizaron sobre la base de grandes inversiones en el desarrollo de regados. Esta infraestructura, combinada con estmulos de la poltica agraria comunitaria, sobre todo a los cultivos industriales y al ganado ovino, ha conseguido un moderado incremento del valor aadido en el sector agrario y frenar moderadamente el drenaje demogrfico que tuvo su mximo en los aos sesenta. Los principales factores que amenazan la sostenibilidad de los sistemas agronmicos manchegos son la sobreexplotacin de sus acuferos y la degradacin de sus humedales. Ambos estn relacionados y constituyen manifestaciones de desertificacin actual. La sobreexplotacin de los acuferos lleg a ser particularmente aguda en La Mancha occidental (Ciudad real), donde en 1994, se registraba un dficit de 240 hm3/ao, lo que representa un 2% de la reserva y un descenso piezomtrico de 1 m/ao desde 1974. Como consecuencia de distintas estrategias de ahorro en los ltimos aos se ha producido la recuperacin del acufero, encontrndose en la actualidad en un nuevo equilibrio hdrico. En la Mancha oriental (Albacete), la situacin es grave pero no tan dramtica, ya que la extraccin representa un 88% de la recarga. Semejantes desequilibrios hidrolgicos afectan no slo a la vida til del propio recurso, sino tambin a los caudales de los ros y a las zonas hmedas alimentadas por los acuferos afectados. La Depresin Central de la cuenca del Ebro se caracteriza por el considerable desarrollo de superficies irrigadas desde los aos sesenta. Tradicionalmente, la regin soportaba una agricultura basada en cereales, con rendimiento incierto, y en el pastoreo invernal mediante ganado trashumante pirenaico. Las infraestructuras de regado implantadas en la zona, transformaron esa agricultura en otra ms abierta y dinmica, basada en forrajes y piensos (maz-alfalfa), a los que se asocia un importante

29

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

crecimiento de ganado de carne (bovino, porcino y lanar). Estos cambios son de tal magnitud que los regados del Ebro central han sustituido al Pirineo como centro de gravedad de la ganadera. Los anteriores cambios tecnolgicos consiguieron elevar el crecimiento del valor aadido en la agricultura por encima de la media nacional, equilibrar el saldo migratorio y eliminar el paro en el sector agrario. En conjunto, la agricultura se ha hecho ms rentable, ms compleja y ms dependiente de las regulaciones de mercado comunitarias que de los subsidios directos. A pesar de los avances socioeconmicos, el crecimiento poco controlado de la agricultura irrigada encierra riesgos de prdida de sostenibilidad y desertificacin. El regado se basa en el aprovechamiento de aguas superficiales, fundamentalmente de la margen izquierda y del propio Ebro. La evolucin geolgica de la cuenca dio lugar a formaciones evaporticas, con predominancia de yesos, sobre todo en su parte central. Esta circunstancia facilita la redistribucin de sales en suelos y aguas, constituyendo la llamada intrusin salina continental. La expansin del regado amplifica este fenmeno. Por una parte, la redistribucin espacial del agua asociada al riego, suele convertirse en agente de movilizacin de sales. Por otra, la propia evaporacin contribuye a incrementar la concentracin salina de los sobrantes de riego. El incremento de salinidad en las aguas del sistema fluvial del Ebro afecta a la calidad de las mismas, con implicaciones sobre la salud, la salinizacin de los suelos y la prdida de rendimiento de los cultivos. En el caso de suelos sdicos, como los que se dan en varias zonas de los Monegros oscenses, a estos efectos hay que aadir la degradacin por prdida de estructura y erosin. El centro de la cubeta del Ebro, especialmente su margen izquierda, constituye un ejemplo de cmo las interacciones entre un clima semirido continental, con fuerte evaporacin, un sustrato geolgico vulnerable a la salinizacin y el esfuerzo para elevar la rentabilidad de la agricultura mediante irrigacin, pueden desencadenar fenmenos de desertificacin. El problema de la salinizacin de los suelos es uno de los ms graves que afectan a la sistemas agronmicos de regado siendo muy caracterstico de climas ridos y semiridos. En Espaa, se estima que de los 35.000 km2 actualmente transformados y en uso, un 3% aproximadamente presentan un grado de salinizacin severo que restringe fuertemente su utilizacin econmica, adems de otro 15% que presenta un riesgo creciente de salinizacin que empieza a ser limitativo para su utilizacin en la produccin de los tipos de cultivo ms sensibles a este fenmeno. Las sales que contiene el agua de riego, an en pequea cantidad, cuando no son absorbidas por las plantas y el drenaje es deficitario, se acumulan en el suelo tras la evaporacin y la transpiracin en concentraciones que pueden llegar a ser fuertemente limitantes. An con drenaje suficiente, la salinizacin puede producirse al ascender sales por capilaridad desde el subsuelo provenientes de la composicin mineral de ste o de la acumulacin de sales por lavado del suelo superficial. De esta manera, la salinizacin provoca prdidas de productividad que pueden llegar a inhabilitar los suelos para el cultivo.

30

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En definitiva, los tres principales factores que influyen en el proceso de salinizacin son el clima, la composicin qumica del agua de riego y las condiciones del suelo y su capacidad de drenaje. El problema radica pues en la extensin inadecuada de cultivos irrigados en reas con substratos inadecuados para el cultivo, y en el deficiente manejo de las tcnicas de regado como la utilizacin de aguas con exceso de sales, aguas que pueden provenir tanto de aguas superficiales salinas como de acuferos con problemas de sobreexplotacin y/o intrusin marina. 3.3.5. MATORRALES DEGRADADOS Y ERIALES En el mbito forestal, los escenarios de la desertificacin comprenden la gran cantidad de terrenos que sustentan formaciones de eriales o de matorrales que proceden de la degradacin de formaciones vegetales ms maduras, dotadas de mayor complejidad ecolgica. Dentro de estas comunidades vegetales la extensin de las ms gravemente afectadas por la manifestacin ms extendida de degradacin, que es la erosin, supera los 2 millones de hectreas. De forma general, la degradacin de las formaciones vegetales se manifiesta en una simplificacin de su arquitectura, de su diversidad y funciones ecolgicas, as como la disminucin de su capacidad de conservar el suelo y de almacenar y asegurar la infiltracin profunda del agua de lluvia. Es un proceso que se realimenta pues el empobrecimiento del medio que las alberga hace cada vez ms difcil la recuperacin de las agrupaciones iniciales. El problema de la degradacin de las cubiertas vegetales alcanza su mxima gravedad cuando su intensidad es tal que se bordea o se sobrepasa el lmite o umbral de reversibilidad, impidindose la reconstruccin en plazos cortos y medios an cuando cesen las causas que originaron dicha degradacin. Es lo que se conoce como "desertificacin heredada". Entre las causas de degradacin, tanto de origen natural como antrpico, pueden citarse las sequas, los incendios recurrentes y el uso irracional o la sobreexplotacin por parte de las poblaciones humanas. Todos ellos pueden ocurrir de forma independiente o de forma combinada. En este ltimo caso, suelen darse sinergias que incrementan sus efectos. En resumen, el conjunto de episodios que han producido a lo largo de la historia, o que estn produciendo en la actualidad, una intensificacin de la regresin vegetal, el paso a cubiertas ms inmaduras y, en definitiva, el inicio de procesos de desertificacin en las reas ridas y semiridas, son los que se relacionan a continuacin, de sobra conocidos, y algunos de los cuales ya han sido comentados anteriormente: La expansin de cultivos en reas marginales, alrededor de las zonas agrcolas. Antiguamente, la superpoblacin rural fue una de sus principales causas. Hoy da, las condiciones de mercado o los estmulos de las polticas agrarias, constituyen los principales agentes que impulsan la extensin de la agricultura fuera del rea apta para ello, lo que en muchos casos desencadenan su degradacin. El abandono de cultivos, consecuencia bien del cambio socioeconmico de los aos 50 y 60, bien de la poltica de retirada de tierras propiciada por la PAC en las ltimas dcadas. Los cultivos abandonados constituyen en ocasiones un escenario propicio para los procesos de erosin, puesto que se ubican

31

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

principalmente en zonas montaosas, sobre terrenos de pendientes medias y elevadas. De hecho, si la colonizacin por parte de la vegetacin natural no es suficiente como para que se produzca una dinmica progresiva, lo que es muy frecuente en las zonas ridas y semiridas, la degradacin de las tierras puede llegar a ser muy importante. La sobreexplotacin ganadera. La obtencin de combustible leoso para calefaccin, cocina y actividades industriales (hornos de cal, ferreras, minas, etc). El abandono de este aprovechamiento en los ltimos decenios ha acarreado la densificacin de la cubierta vegetal, cuando el clima lo permite y si la degradacin no es elevada, pero en muchas zonas esto ha dado lugar a un incremento de la probabilidad y frecuencia de los incendios. La reiteracin frecuente de incendios sobre la misma superficie en cortos periodos de tiempo. La deforestacin producida a lo largo de la historia por falta de tratamiento racional de los montes (las guerras medievales, las Leyes de Mesta, las talas de bosques para los astilleros de flota, las Leyes de Desamortizacin de Mendizbal, la expansin demogrfica,). A modo de ejemplo, las Desamortizaciones del siglo pasado acarrearon que los nuevos propietarios desearan la obtencin de un rpido beneficio de las masas arboladas, que fueron taladas indiscriminadamente y sin el concurso de procedimientos ms acordes con la Ordenacin de Montes y el principio del aprovechamiento sostenible. En la actualidad las talas incontroladas son muy escasas, debido a la existencia de una legislacin adecuada y de un control eficaz del territorio por parte de la Administracin forestal. La degradacin de las cubiertas vegetales no slo afecta a los territorios que la sustentan, sino que interesa a regiones mucho ms amplias. De ellas depende, en buena parte, la recarga de los acuferos, la calidad de las aguas y el control de la sedimentacin en los sistemas de drenaje y embalses, as como el mantenimiento de la complejidad ecolgica que permita la conservacin de la vida salvaje. Todo ello afecta tambin al buen funcionamiento de los sistemas agrarios colindantes. Es especialmente grave la desaparicin de matorrales mediterrneos de gran valor protector y ecolgico, con distintos fines, en numerosos territorios del este y sureste peninsular, puesto que, en muchas de estas zonas, es la nica vegetacin capaz de soportar las crticas caractersticas ecolgicas propias de estos territorios, de mantener el suelo y evitar los procesos de prdida de agua por escorrenta o evapotranspiracin. Estas circunstancias otorgan una especial relevancia al diagnstico y tratamiento de la desertificacin en los matorrales degradados, incluyendo programas de gestin y de restauracin ecolgica, en el caso de desertificacin heredada.

32

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

4. MARCO DE LAS ACCIONES DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN EN ESPAA: LAS DISTINTAS POLTICAS SECTORIALES CON INFLUENCIA EN LA LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN

Existe en la actualidad un gran nmero de acciones o medidas que se llevan a cabo en Espaa y que, de alguna manera, podemos considerar relacionadas con la lucha contra la desertificacin, acciones que surgen en contextos muy diversos, con ms o menos relacin con los objetivos especficos perseguidos en este Programa. El carcter multisectorial del recurso suelo aparece como explicacin a la dispersin de acciones en el marco de diferentes polticas, desde la agraria a la hidrulica, pasando por la forestal o desde un punto de vista global las polticas de desarrollo rural, desarrollo regional, ambiental, etc. En principio, los criterios, objetivos y prioridades de muchas de estas polticas, no tienen en cuenta su contribucin en procesos como la desertificacin por lo que el primer esfuerzo debe ser conceptual, es decir de relacin con las especficamente definidas en el PAND. De entre todas ellas, quizs sean las acciones vinculadas a la poltica de conservacin de la naturaleza las que presentan un mayor grado de integracin, si bien existen, hoy por hoy, diferencias respecto a una poltica como la de desertificacin de carcter fuertemente horizontal. A lo largo de este captulo se analizan las actuaciones llevadas a cabo en los distintos sectores. Se estudia tambin la situacin de las Estrategias y Planes sectoriales, tanto si estn en fase de aplicacin como de elaboracin, que tienen relacin, en algunos casos muy estrecha como se ver, con la lucha contra la desertificacin. En los distintos sectores se analizan tambin las acciones realizadas en el marco de la poltica de la Unin Europea con objetivos relacionados de manera ms o menos directa con la desertificacin y las perspectivas de estas acciones, sobre todo en el marco de las sucesivas reformas de la Poltica Agraria Comn (PAC) y de los Fondos Estructurales. Se analiza tambin en este captulo la investigacin realizada en Espaa sobre desertificacin, las acciones no gubernamentales de lucha contra la desertificacin y la relacin del Programa con otros acuerdos ambientales internacionales.

4.1.

EL SECTOR AGRCOLA

Adems de las prcticas tradicionales de conservacin del suelo que desde muy antiguo se han realizado en los cultivos agrcolas espaoles, la prevencin y reduccin de la degradacin de suelos agrcolas tiene en nuestro pas un precedente importante en la poltica de conservacin de suelos iniciada a mediados del pasado siglo por el Ministerio de Agricultura y que constituye una de las actuaciones pioneras en Espaa contra la degradacin de las tierras en el mbito agrcola. Las acciones realizadas en esa poca se enmarcan en la Ley de Conservacin y Mejora del Suelo Agrcola del ao 1955, mediante la que se crea el Servicio Central de Conservacin de Suelos y por la que se declara la conservacin del suelo como de alto inters nacional.

33

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Ya entonces se entenda la conservacin de suelos como mucho ms que un conjunto de medidas tcnicas para controlar la erosin del suelo, considerndola como la integracin de todo lo relacionado con el uso racional del suelo y su tratamiento. Estas tcnicas conservacionistas estudian y aplican las medidas que son precisas para: la conservacin de la integridad fsica del suelo; la conservacin y mejora de su fertilidad, en consonancia con su capacidad agrolgica; la conservacin del agua, incluyendo tanto el mejor almacenaje y aprovechamiento del agua pluvial, como el drenaje y evacuacin de aguas perjudiciales. Entre los aos 1956 y 1964 se defiende una superficie superior a las 230.000 ha, amenazadas por la erosin hdrica, mediante distintos mtodos, tcnicas y prcticas de cultivo (ordenacin racional de cultivos, control del pastoreo, control del riego, cultivos a nivel, cultivos en fajas, cultivo mnimo, barreras vegetales, terrazas, bancales, desages, drenajes, etc.). El Servicio de Conservacin de Suelos se adscribe en el ao 1971 al recin creado ICONA incorporndose en el ao 1978 al Servicio de Hidrologa. La mayor parte de sus funciones son asumidas por las Comunidades Autnomas en el proceso de traspaso de competencias. Desde finales de los aos 70 se conocen ya muy pocas actuaciones de la Administracin en defensa de los suelos agrcolas y progresivamente esta lnea de trabajo promovida por una Unidad especializada en la conservacin de suelos agrcolas se difumina hasta ser prcticamente abandonada. La incorporacin de nuestro pas a la Comunidad Europea y la aplicacin de las distintas medidas de la Poltica Agrcola Comn (PAC) han supuesto importantsimos cambios en el contexto agrario y en concreto, en lo que nos atae, en el destino de las tierras cultivadas y en particular en aquellas de carcter marginal o que rozan el umbral de la rentabilidad sostenible. En este contexto, las actuaciones en pro de la defensa de los suelos agrcolas adquieren en las ltimas dcadas una dimensin y orientacin diferente, formando parte de los objetivos de la integracin ambiental en la agricultura, a travs de los numerosos instrumentos que se han ido poniendo en marcha como se expone en los siguiente epgrafes, destacando entre ellos los programas de medidas agroambientales. Es de destacar la reforma de la Poltica Agrcola Comn (PAC) de 1992, que a pesar de estar motivada inicialmente por el exceso de produccin y el aumento del gasto, tena tambin como fin resolver algunos de los problemas medioambientales provocados por una intensificacin inapropiada de la produccin agrcola. Supuso un importante cambio, al pasarse de un sistema de ayudas basado en la cantidad producida, a un sistema de ayudas directas a las rentas de los agricultores. Se intentaba as desligar los ingresos de los agricultores de su capacidad de producir, proporcionando una orientacin ms extensiva a la produccin agrcola. Es por tanto a partir de esta reforma cuando se empiezan a incluir las cuestiones agroambientales como un objetivo ms de esta poltica, en consonancia con los debates de desarrollo sostenible en el que se inscribe tambin la agricultura. En respuesta a estos nuevos planteamientos, la reforma de las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) se complet con una serie de medidas, conocidas a partir de entonces como medidas de acompaamiento, con sus respectivos programas. De entre ellos destacan por su relacin con la desertificacin:

34

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Las ayudas sobre mtodos de produccin agraria compatibles con las exigencias de proteccin ambiental y conservacin del espacio natural (medidas agroambientales). Las ayudas a la forestacin de terrenos agrcolas. La reforma de la PAC en el marco de la Agenda 2000, aprobada en 1999, as como la reforma intermedia aprobada en 2003, profundizan y amplan la de 1992, sustituyendo las medidas de apoyo a los precios por ayudas directas y acompaando este proceso con una poltica rural de estructura coherente. Como consecuencia de estas reformas se han hecho importantes avances en la integracin de los aspectos medioambientales en la PAC, que se destacan a lo largo de este captulo. De cara al periodo financiero 2007-2013 y una vez ampliada la UE a 25 Estados Miembros (27 a partir del 1 de enero de 2007), se elabora un nuevo Reglamento de ayuda al Desarrollo Rural (Reglamento (CE) 1698/2005), ayuda que se articula a travs de un nuevo instrumento financiero, el Fondo Europeo Agrcola para el Desarrollo Rural (FEADER), que a diferencia de su antecesor, el FEOGA-Orientacin, deja de ostentar la categora de Fondo Estructural. Lo que se viene debatiendo en las ltimas reformas de estas polticas europeas es el futuro modelo agrcola europeo, enmarcado en la poltica de desarrollo rural y de cohesin entre las regiones, y condicionado por la globalizacin de los mercados mundiales (rondas de negociaciones de la OMC) y la ampliacin de la Unin. La lucha contra la desertificacin, cuyo objetivo principal es el desarrollo sostenible de las zonas ridas y semiridas, debe quedar integrada lo ms posible en todo este proceso renovador, puesto que es voluntad de la Comisin reforzar la accin a favor del medio ambiente y garantizar que el gasto agrcola participe ms que antes en la ordenacin del territorio y la proteccin de la naturaleza11. Se exponen en este epgrafe las consideraciones medioambientales existentes actualmente en el sector agrario, en relacin con las acciones de lucha contra la desertificacin, desglosadas en lo que se viene llamando los dos pilares de la PAC: la poltica de precios y mercados y la poltica de desarrollo rural, y su aplicacin en Espaa. 4.1.1. ELEMENTOS MEDIOAMBIENTALES EN LA POLTICA DE MERCADOS Y AYUDAS DIRECTAS DE LA UNIN EUROPEA La integracin del medio ambiente en la normativa de las distintas Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) y regmenes de ayuda de la Unin Europea es un proceso lento y difcil. En las reformas anteriores a 1999 se incorporaron algunos elementos medioambientales, pero de una forma puntual y, de acuerdo con las crticas, no suficientemente eficaz. Estos elementos fueron bsicamente: las primas por extensificacin en el rgimen de la carne de vacuno; el rgimen de retirada de tierras del cultivo, que exige el respeto de unas normas medioambientales; y la reforma de la OCM de frutas y hortalizas que obliga a las organizaciones de productores a la adopcin de tcnicas de produccin que respeten el medio ambiente. Con la aplicacin de la Agenda 2000 y de la reforma intermedia de 2003, se avanza considerablemente en esta integracin, por un lado, con la introduccin de la

11

Agenda 2000. Exposicin de motivos: El futuro de la agricultura europea.

35

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

condicionalidad ambiental en todos los regmenes de ayudas directas y, por otro, en la reglamentacin relativa a determinadas OCM y regmenes de apoyo. La reforma intermedia de la PAC aprobada en junio de 2003, que conlleva profundos cambios en los regmenes de ayuda, se plantea por parte de la Comisin con el objetivo de potenciar la competitividad, la solidaridad y una mejor integracin de la dimensin medioambiental. Se destacan a continuacin algunos aspectos de inters de esta reforma desde el punto de vista de la lucha contra la desertificacin. Se establece una ayuda nica por explotacin (rgimen de pago nico) para los agricultores de la UE, independientemente de la produccin (desacoplamiento). Los Estados miembros que lo consideren necesario pueden mantener vinculaciones parciales (desacoplamiento parcial) en sectores como cultivos herbceos (hasta el 25% de las actuales ayudas por hectrea), oveja y cabra (hasta el 50%) y vacuno. En Canarias, por su carcter de regin ultraperifrica, las ayudas pueden seguir vinculadas a la produccin. El modelo aprobado en Espaa, que entra en vigor en 2006, ha sido el de mantener el mximo porcentaje permitido de acoplamiento a la actividad productiva para que sta no disminuya. Desde la Comisin la supresin de la exigencia de producir para conseguir las ayudas se interpreta como una mayor integracin del medio ambiente en la agricultura, sin embargo, no resulta fcil efectuar, de manera generalizada, evaluaciones de la repercusin del rgimen de pago nico desde el punto de vista de la desertificacin. Esta reforma pretende adems reforzar el desarrollo rural mediante la introduccin desde 2005 de una reduccin progresiva de las ayudas directas (modulacin) a las explotaciones de mayor tamao (las que reciben ms de 5.000 anuales de ayudas directas), a fin de financiar nuevas medidas de desarrollo rural. Se destaca por su inters el establecimiento de un sistema de asesoramiento a las explotaciones que los Estados miembros deben ofrecer a sus agricultores. Este servicio asesorar a los agricultores, para que gestionen su explotacin de una forma sostenible cumpliendo como mnimo la condicionalidad. En 2006 se aprob el Real Decreto 520/2006 por el que se regulan las entidades que presten servicio de asesoramiento a las explotaciones agrarias y la concesin de ayudas a su creacin, adaptacin y utilizacin, que regular este sistema. En su conjunto, estos cambios suponen avances de inters, pudindose destacar como ms positivos la prevista transferencia de fondos al desarrollo rural (que incluye las interesantes medidas agroambientales, la reforestacin de tierras agrarias y otras medidas favorables a la lucha contra la desertificacin, que se detallan el epgrafe dedicado a la poltica de desarrollo rural) y el sistema de asesoramiento a las explotaciones para cumplir las nuevas normas. Como se ver ms adelante el sistema de asesoramiento se incluye como medida entre las contempladas en el Reglamento de Ayuda al Desarrollo Rural para el periodo 2007-2013. En este epgrafe se estudia, por un lado, la aplicacin de la condicionalidad y, por otro, los elementos ambientales existentes en aquellas OCM y regmenes de ayuda ms directamente implicados con procesos de desertificacin que, de acuerdo con el anlisis expuesto en el epgrafe 3.3 sobre los escenarios de la desertificacin, son: Cultivos leosos de secano (olivar, vid y almendro): OCM del olivar, de la vid, y de frutas y hortalizas (que incluye frutos de cscara).

36

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Cultivos herbceos extensivos de secano (cereales, oleaginosas y proteaginosas, barbechos): Rgimen de apoyo a los productores de cultivos herbceos. Sobrepastoreo y dehesas: OCM del sector de la carne de vacuno, del sector ovino-caprino, y de herbceos. Regados: Rgimen de apoyo a los productores de cultivos herbceos, OCM de frutas y hortalizas y OCM del olivar. 4.1.1.1. Aplicacin de la condicionalidad La reforma de la PAC derivada de la Agenda 2000 pretende dar un fuerte impulso a la integracin del medio ambiente en las polticas de mercado mediante la aplicacin de una nueva medida contenida en el Reglamento (CE) 1259/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regmenes de ayuda directa de la poltica agrcola comn. Esta medida pretende garantizar que los Estados miembros tengan en cuenta las consideraciones relativas al medio ambiente a la hora de conceder ayudas directas a los agricultores en el marco de las organizaciones comunes de mercados. As pues, se establece que los Estados miembros podrn integrar las consideraciones medioambientales en la concesin de las ayudas, supeditndolas: a compromisos agroambientales; al cumplimiento de requisitos medioambientales generales; al cumplimiento de requisitos medioambientales especficos que constituyan una de las condiciones necesarias para la concesin de los pagos directos. Asimismo, podrn imponer sanciones adecuadas y proporcionales aplicables en caso de infraccin y estarn autorizados para reducir o anular los pagos directos. Los pagos que no hayan sido abonados a los agricultores por incumplimiento de los requisitos medioambientales permanecern a disposicin de los Estados miembros, que los utilizarn en concepto de apoyo comunitario suplementario en el marco de la ayuda al desarrollo rural (en concreto a las medidas de jubilacin anticipada, zonas desfavorecidas y con limitaciones medioambientales, medidas agroambientales y forestacin de tierras agrcolas). Con la aplicacin de este Reglamento se abre una de las ms importantes vas para integrar la lucha contra la desertificacin en el corazn de los procesos productivos agrarios, pero precisamente por eso, las medidas que se tomen deben estudiarse cuidadosamente, no slo desde el punto de vista de proteccin de los recursos, sino desde el ngulo socioeconmico. En Espaa se puso en marcha el desarrollo de esta normativa mediante el Real Decreto 1322/2002, de 13 de diciembre, sobre requisitos agroambientales en relacin con las ayudas directas en el marco de la poltica agrcola comn. El R.D. slo plante determinados requisitos en el nivel nacional, dejando a las Administraciones regionales, dada la especificidad de las situaciones territoriales correspondientes, el desarrollo de la normativa de aplicacin. Los requisitos incluidos en el R.D. para las actividades agrcolas estn todos ellos vinculados de manera directa con la lucha contra la desertificacin, y son: 1. No quemar los rastrojos o restos de cosecha excepto aconsejado por razones fitosanitarias y autorizado por la autoridad competente.

37

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

2. Mantener las tierras retiradas del cultivo conforme a las prcticas agronmicas establecidas en la normativa reguladora de las ayudas a los cultivos herbceos. 3. Mantener las tierras de barbecho tradicional con mnimo laboreo o manteniendo una cubierta vegetal adecuada, a fin de minimizar los riesgos de erosin, conforme a las directrices establecidas en la normativa reguladora de las ayudas a los cultivos herbceos, para las tierras retiradas de cultivo. 4. No labrar la tierra en la direccin de la pendiente. 5. Efectuar las prcticas de riego de acuerdo con la normativa vigente en materia de concesiones de agua y delimitacin y condiciones de uso establecidas por los organismos o Administraciones hidrulicas competentes. De entre los requisitos para las actividades ganaderas se puede destacar el de no quemar los pastos, excepto cuando esta prctica se realice en condiciones controladas por razones de prevencin de incendios, previa autorizacin expresa por parte de la autoridad competente. Los requisitos coincidan en gran medida con las "buenas prcticas agrcolas" establecidas como obligatorias para la concesin de las ayudas agroambientales y la indemnizacin compensatoria (IC) en zonas desfavorecidas, como se ver. Ahora bien, el hecho de incluir esta prohibicin en este R.D., tiene mayor trascendencia pues la adhesin al rgimen de ayudas agroambientales y a la IC es voluntaria, mientras que en el caso de las ayudas directas de la PAC, que reciben la prctica totalidad de los agricultores espaoles, el cumplimiento de los requisitos tiene carcter obligatorio. La aplicacin en las Comunidades Autnomas del R.D. 1322/2002 es variable. Por ejemplo, los rangos de pendiente mnima para exigir que no se laboree en direccin de la mxima pendiente varan, desde un 10% (por ejemplo en La Rioja) hasta un 15% (por ejemplo en Extremadura, Valencia o Navarra). Tras la reforma intermedia de la PAC aprobada en junio de 2003, se aprueba el Reglamento (CE) n 1782/2003 del Consejo de 29 de septiembre de 2003 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regmenes de ayuda directa en el marco de la poltica agrcola comn y se instauran determinados regmenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n 2019/93, (CE) n 1452/2001, (CE) n 1453/2001, (CE) n 1454/2001, (CE) n 1868/94, (CE) n 1251/1999, (CE) n 1254/1999, (CE) n 1673/2000, (CEE) n 2358/71 y (CE) n 2529/2001. En este Reglamento, a diferencia del anterior en el que no se especificaba nada en relacin con los requisitos, se propone un marco para las buenas condiciones agrarias y medioambientales que los Estados miembros han de desarrollar. Como respuesta a este marco se desarrolla el RD 2352/2004, de 23 de diciembre, sobre la aplicacin de la condicionalidad en relacin con las ayudas directas en el marco de la poltica agrcola comn, un nuevo conjunto de requisitos ambientales ms completo y exigente, que a los anteriormente citados aaden algunos como: Con carcter general, en herbceos no se puede labrar en la direccin de lnea de mxima pendiente cuando esta exceda el 10%.

38

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Con carcter general, no se puede labrar el viedo, el olivar o los frutos secos en pendientes superiores al 15%, salvo formas de cultivo especiales, como bancales, cultivo en fajas, laboreo de conservacin o cobertura total del suelo. En olivar hay que mantener cubierta vegetal en las calles transversales a la lnea de pendiente si se mantiene suelo desnudo en los ruedos de los olivos. No se pueden arrancar pies del resto de cultivos leosos en pendientes de ms del 15% en las zonas en que as se establezca. En zonas con riesgo de erosin se debern respetar las restricciones especficas que determine la autoridad competente. Las terrazas de retencin, ribazos y caballones existentes debern mantenerse en buen estado de conservacin, con su capacidad de drenaje, evitando los aterramientos y derrumbamientos y, muy especialmente, la aparicin de crcavas, y se deber proceder a su reparacin o a adoptar las medidas necesarias, en cada caso. Los regados de zonas con acuferos sobreexplotados debern acreditar su derecho mediante el correspondiente documento. Por otra parte, todos los titulares de uso privativo de agua estarn obligados a mantener sistemas de medicin de caudal. La condicionalidad de las ayudas contemplada en el RD 2352/2004 entr en vigor en la campaa de 2005. Es pronto para evaluar tanto el efecto real de esta poltica sobre el medioambiente, como las repercusiones socioeconmicas en el sector y en posibles cambios de uso. No obstante, ya se puede pensar que esta lnea de accin ha de suponer avances cuantitativamente importantes, puesto que la superficie agraria acogida a las ayudas directas a que afecta esta normativa es muy elevada. La Comisin Europea ha publicado un informe relativo a la experiencia acumulada en la aplicacin del sistema de condicionalidad (COM (2007) 147 final), en el que se ponen de manifiesto, entre otras cosas, las dificultades a las que se enfrentan los agricultores en la aplicacin y la importancia del papel del sistema de asesoramiento a las explotaciones no slo en dicha aplicacin sino en su aceptacin por parte del sector. Se ha puesto en marcha tambin una propuesta para la simplificacin del sistema. El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, en su labor de difusin de la condicionalidad, ha puesto en marcha numerosas iniciativas para facilitar su aplicacin, mediante la difusin de informacin bsica y legislacin aplicable, y la elaboracin de documentos (Gua y Fichas de la Condicionalidad) que pretenden informar y aclarar, a todos los agentes implicados, las dudas que pudieran surgir. 4.1.1.2. Rgimen de apoyo a los productores herbceos: retirada de tierras de la produccin de determinados cultivos

En la reglamentacin que regula el rgimen de apoyo del sector de cultivos herbceos no se contemplan consideraciones ambientales especiales aparte de las establecidas recientemente como consecuencia de la condicionalidad. Sin embargo, este rgimen regula la retirada de tierras que se ha vinculado frecuentemente al desarrollo de procesos de desertificacin. Los problemas originados por el exceso de produccin en los cultivos herbceos derivaron en la aprobacin de diversos textos reglamentarios de la Unin Europea en los

39

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

que se establecen sistemas de ayudas para fomentar la retirada de cultivo (Set-Aside) y disminuir con ello la produccin y los costes de financiacin de de los regmenes de apoyo. Bsicamente consiste en que para acceder a las ayudas se debe retirar del cultivo un determinado porcentaje de la superficie de la explotacin, con carcter obligatorio, existiendo la posibilidad de retirar un porcentaje mayor con carcter voluntario. Esta superficie retirada del cultivo tambin recibe la ayuda por superficie. La normativa permite que las tierras retiradas de la produccin puedan utilizarse para la produccin de materias destinadas a la fabricacin de productos no destinados al consumo humano ni animal (biomasa, biocarburantes). Es importante hacer constar que, cuando se empez a aplicar la retirada en nuestro pas (tras la reforma de la PAC de 1992), adems de la retirada, obligatoria o voluntaria, establecida por la normativa comunitaria, se estableci la obligacin de practicar el barbecho blanco en unos porcentajes que varan en cada comarca acorde con las prcticas tradicionales (el llamado "barbecho tradicional"). Esa superficie de barbecho tradicional no se poda considerar objeto de ayuda y por lo tanto no se podan recibir pagos por ella (al menos con cargo a este rgimen de ayudas). Se considera que, si bien la retirada de tierras puede tener efectos medioambientales positivos si se gestiona correctamente, en determinados casos, y segn las conclusiones de los estudios que se han venido realizando desde que se empez a aplicar esta polmica poltica de la retirada de tierras, si no se aplican las medidas de conservacin adecuadas se pueden producir procesos de degradacin de las tierras de cultivo abandonadas. Desde el principio del desarrollo de esta normativa ha sido frecuente la consideracin de medidas relacionadas con las consecuencias medioambientales de la retirada de tierras, el propio reglamento obligaba a ello, y el desarrollo nacional de la normativa as lo ha reflejado, si bien no se puede obviar que desde determinados mbitos se opina que en algunos casos no siempre han resultado del todo efectivas desde el punto de vista de la lucha contra la desertificacin. Las sucesivas normativas han ido fijando distintos porcentajes de retirada obligatoria y de retirada voluntaria, y estableciendo medidas de proteccin del medio ambiente. En concreto, para poder percibir los pagos correspondientes en las tierras retiradas del cultivo el barbecho ha de realizarse de acuerdo con las siguientes directrices: El barbecho se realizar mediante los sistemas tradicionales de cultivo, de mnimo laboreo o manteniendo una cubierta vegetal adecuada, tanto espontnea como cultivada, para minimizar los riesgos de erosin, la aparicin de accidentes, malas hierbas, plagas y enfermedades, conservar el perfil salino del suelo, la capacidad productiva del mismo y favorecer el incremento de la biodiversidad. Las aplicaciones de herbicidas autorizados sern efectuados con aquellos que no tengan efecto residual y sean de baja peligrosidad. En el caso de mantener una cubierta vegetal, sta no podr ser utilizada para la produccin de semillas ni aprovechada bajo ningn concepto con fines agrcolas antes del 31 de agosto de cada campaa, ni dar lugar, antes de enero siguiente, a una produccin vegetal destinada a su comercializacin, excepto en aquellas zonas en las que la trashumancia sea una prctica cultural tradicional.

40

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En el Reglamento 1782/2003 se mantienen las condiciones para la retirada de tierras de la produccin, y en relacin con el rgimen de pago nico establecido, el agricultor que previamente tiene asignados derechos de retirada, si quiere cobrarlos, debe retirar tantas hectreas como derechos vaya a utilizar. Los derechos se asignaron a cada agricultor en funcin de su media de pagos por retirada obligatoria en los aos 2000, 2001 y 2002. A estas tierras retiradas se les aplica tambin la condicionalidad, que incluye la obligacin de mantenerlas en buenas condiciones agrarias y medioambientales con arreglo a lo establecido en el artculo 5 del Reglamento 1782/2003: Los Estados Miembros garantizarn que todas las tierras agrarias, especialmente las que ya no se utilicen para la produccin, se mantengan en buenas condiciones agrarias y medioambientales (). 4.1.1.3. Ayudas ganaderas: OCM de los sectores de vacuno y ovino-caprino OCM del sector de la carne de vacuno La reforma de este sector de 1992 tena como fin fomentar la produccin extensiva por medio de primas mayores pero limitando estrictamente la capacidad de carga ganadera y creando una prima de extensificacin. La concesin de las ayudas al vacuno queda supeditada a que la carga ganadera de la explotacin sea inferior a 2 Unidades de Ganado Mayor (UGM) por hectrea dedicadas a la alimentacin de los animales en ella mantenidos. Adems existe una prima complementaria, el pago por extensificacin, que se puede solicitar cuando la carga ganadera de la explotacin sea inferior o igual a 1,4 UGM por hectrea. La Agenda 2000 vuelve a reformar el sector, mediante el Reglamento (CE) 1254/1999. Con esta reforma se aumenta significativamente la prima por extensificacin. En Espaa se regula por el R.D. 1973/1999, de 23 de diciembre, sobre determinadas ayudas comunitarias en ganadera (modificado por R.D. 87/2001, de 2 de febrero). Se han establecido criterios ms estrictos para el acceso al pago por extensificacin como, por ejemplo, que la carga ganadera se determinar teniendo en cuenta todos los bovinos que hay en la explotacin y todas las cabezas de ganado ovino y caprino por las que se haya presentado solicitud de prima, as como mejoras en la contabilidad de la superficie forrajera. Con ello se pretende que slo los mtodos de produccin realmente extensivos tengan derecho a la ayuda. Tras la reforma de 2003 en Espaa se aplicar el desacoplamiento parcial a las primas al sector, pero en cualquier caso la prima por extensificacin queda integrada en el pago nico. OCM de carne de ovino y caprino La OCM del sector de carne de ovino y caprino no entr en la reforma de 1999, reformndose en diciembre de 2001. En el anterior Reglamento (CE) 2467/1998 que la regulaba, en relacin con la proteccin del medio ambiente, se estipulaba que (artculo 9): Los Estados miembros podrn aplicar medidas adecuadas de proteccin del medio ambiente en funcin de la situacin particular de las tierras destinadas a la cra de animales de las especies ovina y caprina que puedan acogerse al rgimen de primas. Los Estados miembros que hagan uso de esta facultad establecern las sanciones apropiadas y proporcionadas a la gravedad de las consecuencias ecolgicas del incumplimiento de dichas medidas. Estas sanciones podrn consistir en la reduccin o incluso la supresin de las ventajas derivadas de los regmenes de primas respectivos. Los Estados miembros informarn a la Comisin de las medidas que adopten en aplicacin del presente artculo.

41

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En Espaa, el R.D. 1973/1999, de 23 de diciembre, sobre determinadas ayudas comunitarias en ganadera regula tambin las ayudas al ovino y caprino, pero no se ha establecido ninguna medida de proteccin del medio ambiente, como en el sector del vacuno en relacin con las limitaciones en la carga ganadera. La Comisin Europea reconoce12 que el pastoreo excesivo se ha convertido en un problema en algunas zonas, estando en curso un estudio de evaluacin de la organizacin comn de mercado de la carne de ovino en el que se analiza la incidencia del rgimen en el medio ambiente. De hecho en el Reglamento (CE) 2529/2001 que regula el sector tras la reforma mencionada, se eliminan las referencias a las posibilidades de los Estados miembros de aplicar medidas adecuadas de proteccin del medio ambiente, y en cambio, se introduce un considerando que dice: Existe inquietud por el impacto medioambiental de la produccin de ganado ovino y caprino, en determinadas zonas de la Comunidad. La Comisin debe elaborar un informe a este respecto a partir de la experiencia adquirida, acompaado, en su caso, de propuestas. Por ltimo el artculo 28 dice que: A ms tardar el 31 de diciembre de 2005, la Comisin informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las consecuencias medioambientales de la cra de ovinos y caprinos, en determinadas zonas de la Comunidad, (...). Si fuera conveniente, el informe ir acompaado de propuestas. El informe tendr en cuenta los informes realizados por los Estados miembros en aplicacin de las medidas establecidas en el artculo 3 del Reglamento (CE) 1259/1999. La situacin del sector tras el Reglamento 1782/2003 es que se establece un pago nico que afecta a los pagos directos al sector de carne de ovino y caprino, y que los Estados miembros podrn retener hasta un 50% de los lmites nacionales establecidos para el ganado ovino y caprino para los pagos por produccin, establecindose determinadas condiciones para estos pagos, que son en funcin del nmero de ovejas y/o cabras que se mantenga en la explotacin. Entre estas condiciones, slo se contempla la posible aplicacin de requisitos en materia de densidad de los animales (artculo 119.2) al caso de pagos adicionales (en un periodo transitorio) a la prima general por cabeza. Se deduce por tanto que, por el momento, la restriccin a los pagos al sector en cuanto a cargas ganaderas ser nicamente la que provenga de la aplicacin de la condicionalidad, que incluye los requisitos mnimos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales que en esta cuestin establezcan los Estados miembros. Las primas a partir de 2006 se mantendrn acopladas en un 50% de los pagos. 4.1.1.4. OCM de frutas y hortalizas Desde el ao 1989 existan diversas ayudas a las organizaciones de productores de frutos de cscara y algarrobas (Reglamento (CEE) 1035/72 y Reglamento (CEE) 2159/89), con el fin de corregir la insuficiencia de la produccin y los medios de comercializacin, que han llegado a tener una relevancia econmica importante en Espaa. nicamente se concedan ayudas a travs de las organizaciones de productores con objeto de fomentar el asociacionismo. La medida principal consista en la financiacin (del 55%) durante diez aos de los planes de mejora de la calidad y comercializacin presentados por las organizaciones.

12

Del Informe especial n 14/2000 del Tribunal de Cuentas de la UE sobre la ecologizacin de la PAC, que incluye respuestas de la Comisin.

42

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Estas ayudas han supuesto un apoyo importante al cultivo del almendro en determinadas regiones. Al tratarse de planes de mejora, lo que no se puede hacer es dedicar nuevos terrenos al cultivo de almendros. Sin embargo lo que s puede ocurrir, y de hecho ha ocurrido en ocasiones, es que cultivos marginales de almendros en estado de semiabandono, en los que nicamente se recoga la cosecha cuando haba, sin hacer ningn tipo de labor cultural, se pongan de nuevo en cultivo para incluirlos en el plan de mejora. No es que con esta mejora de la plantacin se empeore el estado desde el punto de vista, por ejemplo, de las prdidas de suelo, pero se mantiene, ms bien se fomenta, este estado, sin tener en cuenta sin estn en el sitio adecuado o no, pues no se incluyeron en la reglamentacin de estas ayudas referencias a consideraciones de tipo medioambiental (limitaciones en cuanto a la pendiente del terreno de cultivo, medidas de conservacin de suelos,). Estas ayudas fueron derogadas por el Reglamento (CE) n 2200/96 (aunque los planes en curso se seguirn ejecutando hasta el final de los diez aos), que reforma la OCM del sector de frutas y hortalizas, englobndose el apoyo al sector de frutos de cscara en este reglamento. En el Reglamento (CE) n 2200/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organizacin comn de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, se menciona varias veces la necesidad de que este sector tenga ms en cuenta los aspectos medioambientales. As, en el art.11 se establecen los requisitos de las "organizaciones de productores" (de frutas, hortalizas, ctricos, frutos de cscara,) entre los que se pueden destacar: que tenga principalmente por objeto, entre otros, fomentar prcticas de cultivo y tcnicas de produccin y de gestin de los residuos respetuosas del medio ambiente, en especial para proteger la calidad de las aguas, del suelo y del paisaje y para preservar y/o potenciar la biodiversidad; que sus estatutos obliguen en particular a los productores asociados a aplicar las reglas adoptadas por la organizacin de productores en materia, entre otras, de proteccin del medio ambiente. El Reglamento establece una ayuda econmica comunitaria a las organizaciones de productores que constituyan un fondo operativo, que se destinar a financiar, entre otros, un programa operativo (PO) que deber ser aprobado por las autoridades nacionales competentes. Los programas operativos podrn tener como objetivo la creacin de lneas de productos biolgicos o el fomento de la produccin integrada y debern incluir medidas destinadas a la utilizacin por parte de los miembros de tcnicas respetuosas con el medio ambiente, tanto en lo que respecta a las prcticas de cultivo como a la gestin de los materiales usados. En relacin con las mejoras medioambientales introducidas por los programas operativos, en Espaa, en 2004, el 35% del gasto de los programas operativos tuvo como objetivo la consecucin de mejoras medioambientales. En el conjunto de la Unin Europea, segn el Informe Especial n 8/2006, el 96% de las Organizaciones de Productores presentaron, para los PO concluidos en los aos 2003 y 2004, progresos medioambientales. Los planes de mejora han desempeado un papel fundamental en la estructuracin y organizacin del sector, a travs de las Organizaciones de Productores, y con ello en el mantenimiento del cultivo. Ante la extincin de este rgimen de ayudas, el

43

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

sector espaol de los frutos de cscara se enfrentaba a una grave crisis, dado que no es sostenible econmicamente sin ayudas frente a la competencia de pases terceros, no considerndose suficientes las ayudas existentes en la OCM de frutas y hortalizas en la que quedara englobada. Desde el sector se reclam la instauracin de un mecanismo de apoyo a la produccin de frutos de cscara que sustituya a los actuales planes de mejora, a medida que stos vayan finalizando para que no se produzca un abandono masivo del cultivo. Es obvio que, a pesar de los problemas mencionados en cuanto a los procesos de degradacin existentes en determinados cultivos de almendros situados en fuertes pendientes, la desaparicin de estos cultivos, aparte de los grandes problemas socioeconmicos que comporta, supondra graves consecuencias medioambientales. Hacindose eco de esta preocupacin, el Reglamento (CE) 1782/2003 del Consejo, implant un sistema permanente de apoyo a las superficies de frutos de cscara, a fin de asegurar la viabilidad del sector. Se trata de una ayuda comunitaria que puede ser complementada con una ayuda nacional, todo ello dentro de unos determinados lmites (niveles mnimos de densidad de plantacin y de tamao de parcela). Es de destacar el hecho de que en la normativa de desarrollo Espaa fij, desde el principio de aplicacin de este rgimen de ayudas, una densidad de 80 rboles/ha para el caso del almendro, en vez de 50 como se estableca en la legislacin comunitaria, a fin de fomentar un cultivo ms profesional que permita asegurar la pervivencia del cultivo. Al mismo tiempo protege mejor frente a la erosin. Los Estados miembros podrn supeditar la concesin de ambas ayudas a la pertenencia a una organizacin de productores reconocida de conformidad con el Reglamento 2200/96. As lo ha hecho la normativa espaola, por lo que siguen vigentes las consideraciones medioambientales antes sealadas para la constitucin de estas organizaciones. Las superficies sujetas a los planes de mejora del Reglamento 2200/96 se podrn beneficiar de estas ayudas una vez que haya expirado el plan. Recientemente (junio de 2007) se ha aprobado la reforma de la OCM del sector de frutas y hortalizas persiguiendo, entre otros objetivos, reforzar el papel de las Organizaciones de Productores y la proteccin medioambiental. Entre las medidas medioambientales que supondr esta reforma, destaca que la integracin de las frutas y hortalizas en el rgimen de pago nico (para la cual se abre un periodo transitorio hasta el 31.11.2010) significa que la condicionalidad ser obligatoria para los agricultores que se beneficien de los pagos desconectados. Esto incluye, por tanto, aquellos que cultiven frutas y hortalizas en las superficies elegibles para el cobro de dichos pagos. Adems, cada programa operativo (PO) deber incluir al menos 2 acciones medioambientales que vayan ms all de dicha condicionalidad, o bien una cuyo presupuesto signifique al menos el 10% del presupuesto total del PO. La nueva reforma tambin incluye, en relacin con el medio ambiente, la propuesta de incrementar el apoyo comunitario (del 50% al 60%) a las acciones contenidas en los PO concernientes a produccin ecolgica, as como la obligatoriedad de planificar los PO a travs de un programa marco nacional que incluir una Estrategia nacional para los PO sostenibles a aplicar en el mercado de las frutas y hortalizas. 4.1.1.5. OCM del olivar La Organizacin Comn de Mercado del Olivar, sector en el que en 1998 se acord un rgimen provisional basado en ayudas a la produccin, ha estado inmersa en un largo debate centrado en si la ayuda debe ser a la produccin o a la hectrea. La ayuda a la hectrea es defendida por los servicios de la Comisin, por algunos pases del norte y por pases terceros productores, por razones de variada ndole, fundamentalmente presupuestarias y comerciales, y adems por cuestiones

44

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

medioambientales, a las que se suman organizaciones ecologistas. Los argumentos medioambientales que se esgrimen en defensa del cambio de la ayuda de la produccin a la hectrea son que la ayuda a la produccin promueve la intensificacin y el uso del regado, lo que trae consigo un incremento del riesgo de erosin, el uso de inputs (pesticidas, herbicidas) y la sobreexplotacin de recursos hdricos, mientras margina sistemas menos intensivos. Por el contrario desde el sector del olivar espaol se aboga por la ayuda a la produccin, para evitar la desprofesionalizacin y desincentivacin en la que consideran que han cado otros sectores, como por ejemplo el sector de cultivos herbceos, en los que en muchos casos la ayuda es el cultivo principal y la produccin real un subproducto. En relacin con las consecuencias medioambientales de la ayuda a la produccin, en concreto en relacin con la erosin y el riego, desde el sector se aduce que: El problema de la erosin no tiene por qu ser derivado de la intensificacin. Consideran que el cultivo tradicional, realizado frecuentemente en tierras marginales, se hace en muchos caso en terrenos con fuertes pendientes y manteniendo el suelo con labores, con graves problemas de erosin. Por el contrario explotaciones ms modernas y productivas aplican en mayor medida tcnicas vinculadas a la agricultura de conservacin que protegen el suelo de la erosin. El riego del olivar, cuando se da, se hace muy frecuentemente por goteo, tcnica que ahorra agua y evita los efectos en la erosin de los riegos tradicionales. Se considera en definitiva que en el cultivo del olivar se pueden realizar mejoras medioambientales, tales como la mejora del regado, lucha integrada (ATRIAS, Asociaciones para el Tratamiento Integrado de la Agricultura) o mnimo laboreo, pero ello no supone que la solucin medioambiental sea desentenderse de la produccin. Finalmente se decide integrar al sector en el rgimen de pago nico establecido en la reforma intermedia de la PAC de 2003. El acuerdo alcanzado en Espaa contempla el mantenimiento del 95% de los pagos desacoplados. Para el pago acoplado, se plantea el establecimiento de 5 categoras de olivar, establecidas en funcin de la importancia del cultivo, el valor paisajstico, el rendimiento, las limitaciones ambientales y la calidad. Se propone que las Comunidades Autnomas puedan escoger la categora o categoras que se adapten mejor a la problemtica especfica de sus olivares. 4.1.1.6. OCM del sector vitivincola Esta OCM se reform mediante el Reglamento (CE) 1493/199913 que aglutin a los 23 reglamentos anteriores relacionados con el sector. En este Reglamento la nica referencia a cuestiones relacionadas con el medio ambiente se encuentra en el ttulo dedicado a las agrupaciones de productores y organizaciones sectoriales; al definir lo que se entiende por agrupaciones de productores, entre los objetivos de las mismas figura fomentar la utilizacin de mtodos de cultivo y de produccin compatibles con el medio ambiente. Los Estados reconocern una agrupacin cuando den efectivamente a sus miembros la posibilidad de obtener la asistencia tcnica necesaria para la utilizacin de mtodos de cultivo compatibles con el medio ambiente.

13

Modificado por el Reglamento (CE) n 2165/2005 del Consejo de 20 de diciembre de 2005.

45

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En un anlisis de la situacin actual y perspectivas del sector del viedo, la Comisin Europea destacaba hace unos aos que: Los viedos no slo constituyen un componente esencial del paisaje en las regiones vitcolas, sino que adems contribuyen a preservarlo, ya que impiden la erosin del suelo y garantizan la presencia del ser humano en zonas que se encuentran entre las ms frgiles desde el punto de vista medioambiental y suelen carecer de alternativas econmicas reales. La viticultura puede, no obstante, ser fuente de problemas derivados sobre todo de la mecanizacin mal adaptada, el uso intensivo de productos fitosanitarios, el aporte excesivo de abonos, etc. (...). De ah la necesidad de conseguir una buena integracin del sector vitcola en los programas agroambientales que tratan de fomentar la introduccin o el mantenimiento de mtodos de produccin compatibles con las necesidades de la proteccin del medio ambiente y el mantenimiento del entorno natural. La OCM del sector se encuentra sumida en un proceso de reforma, iniciado con la Comunicacin de la Comisin Hacia un sector vitivincola sostenible (COM (2006) 319 final). Las discusiones mantenidas hasta el momento implican numerosas cuestiones de inters relacionadas con el medio ambiente y la diversificacin, en especial la posibilidad de poner en marcha una medida de arranque voluntario de viedo. Se estudia promover en la reforma del sector del vino el abandono del viedo en las regiones menos competitivas (se estudia que los Gobiernos puedan limitar el arranque en zonas montaosas, cuestas empinadas o reas con problemas ambientales.) En la Comunicacin, se pone de manifiesto la importancia del cultivo de la vid en la Unin Europea, que adems, valoriza el paisaje y contribuye a una mejor utilizacin de tierras que, de otra forma, podran dejarse abandonadas, dos elementos valiosos del punto de vista medioambiental siempre que los mtodos de produccin sean respetuosos del medio ambiente. En lo que respecta al medio ambiente se expresa que la Comisin tiene la intencin de garantizar que la reforma del rgimen vitivincola mejore la incidencia de la viticultura y de la produccin de vino en el medio ambiente. En particular, tiene previsto incluir requisitos medioambientales mnimos para el sector vitivincola, relativos a las principales presiones que ejerce el sector (en particular, erosin y contaminacin del suelo, utilizacin de productos fitosanitarios y gestin de residuos). Se hace referencia tambin en la Comunicacin a la posibilidad de favorecer, en la programacin de desarrollo rural 2007-2013, las ayudas agroambientales para cubrir los gastos suplementarios y las prdidas de ingresos resultantes de la creacin y conservacin de paisajes vitcolas. En definitiva, la aplicacin de mtodos y prcticas adecuadas de conservacin de suelos en la viticultura (ya sea por medio de los programas agroambientales o por la introduccin de obligatoriedad de buenas prcticas en la OCM) debe constituir un objetivo medioambiental a nivel europeo y verse reflejado en las sucesivas reformas del sector. 4.1.2. LA POLTICA DE DESARROLLO RURAL 4.1.2.1. Evolucin de las medidas de desarrollo rural Desde la incorporacin de Espaa a la Unin Europea, muchas de las acciones que han contribuido a paliar la desertificacin han sido realizadas en el mbito de las polticas estructural y de cohesin y de desarrollo rural de la UE. Como ya se ha comentado en la introduccin a este captulo dedicado al sector agrario, la Agenda 2000 otorga especial importancia a la poltica de desarrollo rural, considerndola el "segundo pilar de la PAC". La nueva poltica de desarrollo rural, vinculada a las actividades agrcolas y a su reconversin, se estructura a partir de esta fecha en torno a un nico reglamento que deroga los Reglamentos anteriores relativos al

46

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

FEOGA, cuatro Reglamentos relativos al objetivo n 5a), los tres Reglamentos relativos a las medidas de acompaamiento de la reforma de la PAC y el Reglamento relativo a la ayuda estructural a favor de la silvicultura. Su fusin en un nico marco jurdico para la ayuda al desarrollo rural tuvo como objetivo contribuir significativamente a la simplificacin de la normativa comunitaria. Quedan as integradas de forma explcita bajo la poltica de desarrollo rural de la UE las ayudas al sector agrario y al sector forestal. Este epgrafe se centrar en las primeras, si bien se har referencia tambin a las ayudas en terrenos forestales cuando sea necesario, an cuando se tratarn con ms profundidad en el captulo dedicado al sector forestal. As, el Reglamento (CE) n 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, relativo al apoyo del Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola (FEOGA) al desarrollo rural, es presentado por la UE como uno de los puntales de la PAC y pretende implantar una poltica integrada de desarrollo rural sostenible que garantice una mayor coherencia entre el desarrollo rural y la poltica de precios y de mercados de la PAC y potenciar todos los elementos integrantes del desarrollo rural fomentando la participacin de los agentes locales. Adems, entre los objetivos de esta poltica est el de tener en cuenta los desafos que plantean las cuestiones medioambientales. Es el marco en que se desarrolla esta poltica para el periodo 2000-2006, modificado en parte como consecuencia de la Reforma intermedia de 2003, por el Reglamento (CE) n 1783/2003 del Consejo de 29 de septiembre de 2003. Las medidas de desarrollo rural incluidas en este Reglamento, vigente hasta 2006, pertenecen a dos grupos: Las medidas de acompaamiento: jubilacin anticipada, medidas agroambientales y reforestacin de tierras agrcolas, as como el rgimen aplicable a las zonas desfavorecidas. Las medidas de modernizacin y de diversificacin de las explotaciones: inversiones en explotaciones agrcolas, instalacin de jvenes agricultores, formacin, apoyo a las inversiones en instalaciones de transformacin y comercializacin, ayuda complementaria a la silvicultura y promocin y reconversin de la agricultura. Respecto a la programacin de las medidas que se contemplan en el Reglamento 1259/1999 y su desarrollo en Espaa: Las medidas de acompaamiento: jubilacin anticipada, medidas agroambientales y reforestacin de tierras agrarias, as como el rgimen aplicable a las zonas desfavorecidas se han programado en Espaa a nivel nacional14, integrndose las cuatro medidas en un programa nico de carcter horizontal para todo el Estado, excepto Navarra y el Pas Vasco. Es el Programa de Desarrollo Rural para las Medidas de Acompaamiento en Espaa. Se financian con la seccin Garanta del FEOGA. Las medidas de modernizacin y de diversificacin de las explotaciones (incluida la ayuda a la silvicultura que no sea reforestacin de tierras agrarias), se incluyen en:

El Reglamento dispone que, para esas cuatro medidas, se elaborarn programas de desarrollo rural con el mbito geogrfico que se considere ms oportuno, y que siempre que sea posible se integrarn las medidas que vayan a aplicarse en una misma zona.

14

47

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Los programas integrados de desarrollo para las regiones del Objetivo n1 (aquellas cuya renta per cpita no supera el 75% de la renta comunitaria). Es una programacin plurifondo ms amplia, una de cuyas partes se dedica a las medidas de desarrollo rural, en este caso financiadas por la Seccin de Orientacin del FEOGA15. Los programas de desarrollo para las regiones del Objetivo n2 (regiones en crisis estructural). En este caso las medidas de desarrollo rural se financian por la Seccin Garanta del FEOGA16. En el periodo de programacin de desarrollo rural 2000-2006 se pueden destacar los siguientes avances en relacin con la lucha contra la desertificacin: Refuerzo de las medidas agroambientales: Se considera que esta poltica debe convertirse en la principal estrategia para una integracin de las exigencias ambientales en la PAC, producindose un fortalecimiento del presupuesto agroambiental. Medidas de apoyo en las zonas menos favorecidas: Se pretende una reorientacin de los pagos para la ayuda a una agricultura sostenible. Como elemento nuevo, podrn concederse Indemnizaciones Compensatorias a los agricultores de las zonas con limitaciones medioambientales en concepto de indemnizacin por los costes y prdida de ingresos que supone la aplicacin de las disposiciones comunitarias medioambientales. En 2003 se extienden las indemnizaciones compensatorias para zonas con limitaciones medioambientales a los territorios que forman parte de la Red Natura 2000. Fomento de las actividades silvcolas en zonas rurales: Adems de las lneas ya existentes de reforestacin de tierras agrcolas y de ayudas a la mejora de superficies forestales, se establece una nueva lnea de ayudas a los propietarios de superficies forestales que desempean una funcin protectora y ecolgica de inters pblico que se comprometan a conservar los bosques y llevar en ellos una gestin sostenible. En el Reglamento 1257/1999 se incluan en esta nueva lnea de ayudas los montes de particulares y los pertenecientes a municipios, y en el Reglamento 1783/2003 se posibilita que los montes propiedad del Estado sean beneficiarios de subvenciones a las actuaciones que mejoren sus valores ecolgicos y sociales Entre el resto de medidas contempladas en el reglamento (medidas de modernizacin y diversificacin de las explotaciones agrcolas), algunas estn tambin muy relacionadas con el mbito de la desertificacin, como pueden ser, por ejemplo, aqullas cuya finalidad es fomentar la gestin de los recursos hdricos en la agricultura o las ayudas a la formacin profesional para aplicar sistemas productivos compatibles con el medio ambiente.

15

Este sistema de programacin se basa en un Marco Comunitario de Apoyo (MCA) y los Programas Operativos (PO). El MCA describe el contexto econmico del pas o de las regiones beneficiarias de los Fondos Estructurales, presentando prioridades de desarrollo y objetivos que deben alcanzarse. Los PO detallan las diferentes prioridades del MCA en una regin concreta, o de un eje de desarrollo particular. Las regiones objetivo n1 en Espaa en el periodo 2000-2006 son: Andaluca, Canarias, Cantabria (regin en transicin), Castilla-La Mancha, Castilla y Len, Ceuta, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Melilla, Principado de Asturias y Regin de Murcia. 16 El sistema de programacin para las regiones de Objetivo n2 se basa en los Documentos nicos de Programacin (DOCUP), que contienen a la vez elementos de un MCA y de un PO. En Espaa se han aprobado siete DOCUP que conciernen a las regiones de: Aragn, Baleares, Catalua, Comunidad de Madrid, La Rioja, Navarra y el Pas Vasco.

48

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Para el periodo financiero 2007-2013 se aprueba un nuevo Reglamento de ayuda al Desarrollo Rural17 que va a suponer importantes cambios. Las ayudas van a ser financiadas por un nuevo instrumento financiero, el Fondo Europeo Agrcola para el Desarrollo Rural (FEADER), que la Comisin no ha incluido como Fondo Estructural sino como instrumento sectorial dependiente de la poltica agraria. Es decir, se desvincula este Fondo de la poltica de cohesin y de estructuras, si bien se reconoce que este fondo tiene incidencia en la consecucin de la cohesin en las zonas rurales, por lo que se siguen incluyendo medidas con incidencia estructural y tendente a la gestin sostenible y mejora de los recursos naturales. La nueva poltica de desarrollo rural de la UE sigue ofreciendo un conjunto de medidas entre las cuales los Estados miembros pueden escoger y para las cuales reciben apoyo financiero comunitario en virtud de los programas de desarrollo rural. La mayora de estas medidas, recogidas en el Reglamento (CE) n 1698/2005, estaban ya contempladas en las programaciones precedentes. Otras son incluidas en esta poltica por primera vez, como la implantacin y utilizacin de sistemas de asesoramiento o las ayudas a zonas agrcolas y forestales Natura 2000. Las medidas se agrupan de acuerdo a tres objetivos fundamentales: Eje 1: mejorar la competitividad de la agricultura y de la silvicultura. Eje 2: apoyar la gestin de las tierras y mejorar el medio ambiente. Eje 3: mejorar la calidad de vida y fomentar la diversificacin de las actividades econmicas. Los programas de desarrollo rural incluirn un eje temtico para cada objetivo fundamental. Los tres ejes temticos se complementarn con un eje metodolgico dedicado al enfoque LEADER (eje LEADER). Cambia la forma de desarrollar estos programas, reforzando el contenido estratgico y el desarrollo sostenible de las zonas rurales. Se elabora un Plan Estratgico Nacional en el que se establecen, en coherencia con las Directrices Estratgicas Comunitarias, los objetivos y prioridades de la poltica de Desarrollo Rural en el nuevo periodo de programacin 2007-2013. Como se recoge en el Plan Estratgico Nacional de Desarrollo Rural 2007-2013:
Espaa llevar a cabo una programacin acorde a su marco competencial y, por lo tanto, existirn diecisiete programas regionales, uno por Comunidad Autnoma. Adems, tal y como contempla el Reglamento (CE) 1698/2005 en su artculo 15.3 y, con el fin de incorporar elementos comunes y medidas horizontales para los diecisiete programas de desarrollo rural regionales, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, en colaboracin con el Ministerio de Medio Ambiente y las Comunidades Autnomas, elaborar un documento base para la programacin, el Marco Nacional, que deber ser aprobado por Decisin comunitaria. Cada programa regional deber complementarse con medidas especficas que respondan a las diferentes situaciones regionales. Las Comunidades Autnomas podrn tambin ampliar, en los casos que corresponda, los requisitos y criterios de las medidas horizontales que estarn definidas en el Marco a nivel general.

17

Reglamento (CE) n 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a travs del Fondo Europeo Agrcola de Desarrollo Rural.

49

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Las medidas horizontales se incluirn en el Marco Nacional y sern de obligada aplicacin en todas las Comunidades Autnomas, pudiendo ponderarse y adaptarse en funcin de las necesidades regionales. El Marco Nacional deber incluir tambin los elementos comunes del resto de la programacin del desarrollo rural no incluido en el conjunto de las medidas horizontales, as como los porcentajes de cofinanciacin FEADER, Administracin General del Estado y Comunidades Autnomas, para cada uno de los Programas de Desarrollo Rural.

En el Plan Estratgico Nacional se establecen una serie de prioridades por eje, detallndose las medidas horizontales propuestas y las prioridades a nivel nacional para la consecucin de los objetivos. Las medidas horizontales, cuya descripcin se desarrolla en el Marco Nacional de Desarrollo Rural, son de inclusin obligatoria en los programas de desarrollo rural de las CC.AA. De las cuatro medidas horizontales previstas del eje 1, se puede destacar la gestin de los recursos hdricos (estar enfocada fundamentalmente a la modernizacin de regados y no contemplar el incremento de la superficie regable) y la puesta en marcha de los servicios de asesoramiento a las explotaciones agrarias. En el mbito del eje 2, se incluyen dos medidas horizontales en el Marco Nacional, la conservacin de la red Natura 2000 en el medio forestal y la prevencin de incendios forestales, que son de obligada implantacin en todo el territorio nacional. La aplicacin del resto de las actuaciones englobadas en este eje es facultativa en los programas regionales de desarrollo rural, sin perjuicio de la obligatoriedad que el Reglamento (CE) 1698/2005 confiere a las medidas agroambientales. Es interesante destacar tambin que las medidas de los ejes 1 y 2 se podrn gestionar a travs de un Contrato Territorial de Explotacin, que se define como una relacin contractual entre los agricultores o entidades asociativas que voluntariamente as lo decidan, y la Administracin. Las caractersticas del contrato, en su caso, se definirn en los Programas de Desarrollo Rural. Para finalizar esta breve resea de las perspectivas para la programacin de desarrollo rural en el periodo 2007-2013, se destaca otro elemento que es la creacin de la Red Rural Nacional, como lugar de encuentro, coordinacin y seguimiento de la poltica de desarrollo rural y, especialmente, de participacin de los agentes involucrados en su diseo y ejecucin. Considerando que la aplicacin de la poltica de desarrollo rural de la UE ha constituido en las ltimas dcadas uno de los pilares fundamentales en los que se basa la accin europea en el contexto de la desertificacin, es obligado analizar, de entre el conjunto de medidas, cules son las ms directamente relacionadas con la lucha contra la desertificacin, as como estudiar su evolucin desde que se implantaron en nuestro pas. En lo que respecta al mbito de competencia de las Administraciones agrarias estas medidas son, por un lado, las que en el periodo 2000-2006 se englobaron en el Programa de Desarrollo Rural para las Medidas de Acompaamiento de la Poltica Agraria Comn (PAC) en Espaa: ayudas en zonas desfavorecidas y zonas con limitaciones medioambientales especficas, medidas agroambientales (rgimen de ayudas a la utilizacin de mtodos de produccin agraria compatibles con el medio ambiente) y reforestacin de tierras agrarias. Por otro, algunas acciones incluidas en las medidas de modernizacin y de diversificacin de las explotaciones.

50

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

4.1.2.2. Las medidas de acompaamiento: consideraciones generales en relacin con la lucha contra la desertificacin Las tres lneas de ayudas que se estudiarn en los epgrafes siguientes (ayudas en zonas desfavorecidas y zonas con limitaciones medioambientales especficas, medidas agroambientales y reforestacin de tierras agrarias), han estado presentes en los ltimos periodos de programacin europeos. En el periodo 2000-2006 se reunieron en un slo programa de carcter horizontal, el Programa de Desarrollo Rural para las Medidas de Acompaamiento en Espaa18, desarrollndose en la legislacin nacional mediante los Reales Decretos (modificados parcialmente con posterioridad): R.D. 3482/2000, de 29 de diciembre, por el que se regula la indemnizacin compensatoria en determinadas zonas desfavorecidas. R.D. 4/2001, de 12 de enero, por el que se establece un rgimen de ayudas a la utilizacin de mtodos de produccin agraria compatibles con el medio ambiente. R.D. 6/2001 sobre fomento de la reforestacin de tierras agrarias. El Programa desarrollaba y justificaba una estrategia para hacer frente a los problemas medioambientales existentes, con explcitas referencias a su contribucin a la lucha contra la erosin, a la racionalizacin del uso de los inputs, a racionalizar el uso de los recursos hdricos y ahorro de agua, mantenimiento de la fertilidad del suelo, etc. Se destacaba asimismo que el Programa tena en cuenta los compromisos internacionales ambientales: En el caso de la desertificacin y la erosin, al ser un problema que afecta de manera especial a ms de la mitad del territorio espaol, el programa es especialmente sensible, estando gran parte de las medidas orientadas a combatir estos problemas. Tambin se incluyen unas normas de lucha contra la erosin, de carcter obligatorio, en el cdigo de buenas prcticas agrarias. Una cuestin de gran relevancia en el Programa fue el establecimiento de las Buenas prcticas agrarias habituales. Son consideradas como tales las tcnicas normales de explotacin que responsablemente aplicara un agricultor en la zona donde ejerza su actividad. Estas buenas prcticas han sido de obligado cumplimiento para la concesin de las ayudas en zonas desfavorecidas y las primas a medidas agroambientales (segn el Real Decreto 708/2002 que unific para ambas lneas de ayuda estas buenas prcticas). La legislacin comunitaria destacaba que la definicin que hicieran los Estados Miembros se hara sobre las prcticas que reunieran la condicin de verificables, lo que justific que la relacin de prcticas agrarias habituales no fuera exhaustiva, sino limitada a aqullas sobre las que se puedan aplicar algn tipo de medicin objetiva. Por otra parte, el Programa expuso que dada la heterogeneidad del territorio espaol en lo que se refiere a los aspectos agroambientales y de produccin agraria, no se podan establecer relaciones por cultivos, grupos de cultivos o especies ganaderas, debiendo ser las CC.AA. las que establecieran las peculiaridades propias de las diferentes zonas agroclimticas de cada comarca agraria, y as lo recogi el R.D., otorgndoles la facultad de poder establecer otras prcticas cuya observancia sera complementaria de las establecidas.

18 El Programa incluye tambin la medida relativa a la jubilacin anticipada, no considerada directamente relacionada con la lucha contra la desertificacin, si bien no se deben obviar los impactos positivos de esta medida como son el de evitar el abandono del medio rural.

51

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Del conjunto de buenas prcticas agrarias habituales se pueden destacar por su relacin ms directa con la lucha contra la desertificacin: Con el objetivo de conservacin del suelo como recurso agrario bsico y lucha contra la erosin: Laboreo: Se hace explcita referencia a que el control de la erosin y de las prdidas de textura y estructura de los suelos ser el principal empeo que se acometa con las medidas agroambientales y se exigir un control bsico tambin en el caso de la indemnizacin compensatoria. Se considera que "son habituales todo tipo de labores en cuanto a profundidad, aperos y momentos de realizacin", que dependern de la profundidad de los suelos, su textura y estructura, considerando que el agricultor siempre es consciente de esta circunstancia. S se establece la "prohibicin del laboreo convencional a favor de pendiente", manifestndose que en un pas como Espaa, donde la erosin es el problema agroambiental ms grave contra el que hay que luchar, se establece como buena prctica agrcola de manera obligatoria para todas las parcelas agrcolas que se acojan a las medidas agroambientales y a la indemnizacin compensatoria. Es tambin interesante destacar que las Comunidades Autnomas podrn fijar, atendiendo a factores edficos, climticos y socieoeconmicos de la zona, los lmites de pendiente y las caractersticas geomtricas de las parcelas excluidas de esta norma. Alternativas y rotaciones: Se consideran habituales todo tipo de alternativas y rotaciones existentes en las diferentes comarcas conforme a criterios sostenibles. No obstante se realizan observaciones como que la prctica del barbecho en cualquiera de sus modalidades es una de las mejores prcticas para los secanos espaoles. En el apartado dedicado a prcticas para conservar la diversidad biolgica se incluyen, entre otras: La prohibicin de la quema de rastrojos o pastos de cosecha Las zonas con posibles riesgos de incendio, ya sea porque limiten con lugares en los que se puedan originar incendios (caminos muy transitados, lneas frreas, lugares habitados, etc.) o porque haya en las mismas restos de cosecha muy combustibles o espacios de alto valor paisajstico, se aislarn mediante franjas labradas de, al menos, tres metros de anchura. Se establecen lmites para la carga ganadera de las superficies forrajeras de la explotacin en funcin de la pluviometra anual de la comarca (desde 1 UGM/ha para comarcas en que sea inferior a 600 mm, a 2 UGM/ha para comarcas con ms de 800 mm). Otras buenas prcticas incluidas en el Anexo, dirigidas a la utilizacin eficiente del agua (cumplimiento de la normativa en materia de concesin de aguas y limitaciones de uso, garantizar un correcto funcionamiento de los sistemas de riego), a la racionalizacin del uso de fertilizantes y de productos fitosanitarios (bsicamente obligando al cumplimiento de la normativa existente), y a reducir la contaminacin de origen agrario, tambin se pueden considerar como prcticas que contribuyen en gran manera a la lucha contra la desertificacin.

52

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Las tres prcticas que el propio Programa consider ms importantes y ms fcilmente verificables son no quemar rastrojos, no labrar el suelo siguiendo la mxima pendiente y el respeto a las cargas ganaderas, que son tambin las ms trascendentales en la lucha contra la desertificacin en el medio agrario. Para el periodo 2007-2013 a estas tres medidas (zonas desfavorecidas, agroambientales y reforestacin de tierras agrarias) se les aplica tambin los requisitos de la condicionalidad, como se establece en el artculo 51 del Reglamento (CE) 1698/2005, lo que aumenta el nivel de exigencia como se ha indicado en el epgrafe dedicado a la aplicacin de la condicionalidad. Se describen a continuacin, dentro de cada una de las medidas, aspectos que pueden ser relevantes para la lucha contra la desertificacin en el sector agrario, as como diversas consideraciones relativas a su aplicacin.

4.1.2.3. Medida desfavorecidas

de

indemnizacin

compensatoria

en

determinadas

zonas

La Indemnizacin Compensatoria (IC) ha sido una de las medidas clsicas de la poltica de estructuras de la administracin agraria, principalmente dirigida a frenar el despoblamiento de las Zonas desfavorecidas, mediante una ayuda econmica a la renta agraria. Las Zonas desfavorecidas se clasifican en: Montaa (art.18 del Reg. CE 1257/1999): aquellas que se caracterizan por una limitacin considerable de las posibilidades de usar la tierra y por un aumento apreciable de los costes necesarios para trabajarla a causa de condiciones climticas duras debidas a la altitud, pendientes pronunciadas o una combinacin de ambas. Despoblamiento (art.19): zonas en que exista el riesgo de que se abandone el uso de la tierra y en donde sea necesaria la conservacin del campo. Dificultades especficas (art. 20): zonas afectadas por dificultades especiales, y en las que, donde ello sea necesario y con sujecin a ciertas condiciones, deba proseguirse la prctica de la actividad agraria para conservar o mejorar el medio ambiente, mantener el campo y preservar el potencial turstico de la zona o con objeto de proteger la costa. El R.D. 3482/2000, de 29 de diciembre, regula la concesin de indemnizaciones compensatorias (IC) a los agricultores de las zonas desfavorecidas, previstas en el Captulo V, del Ttulo II del Reglamento (CE) 1257/1999. Los requisitos de los beneficiarios son entre otros: Tener ubicadas sus explotaciones, total o parcialmente, en los municipios incluidos en la lista comunitaria de zonas agrcolas desfavorecidas de Espaa (las CC.AA. publicarn la relacin de municipios incluidos). Comprometerse formalmente a mantener la actividad agraria, al menos, durante los cinco aos siguientes a la fecha en que cobre la indemnizacin. Comprometerse formalmente a ejercer la agricultura sostenible empleando mtodos de buenas prcticas agrcolas habituales.

53

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

No se incluyeron pues en el Programa nacional de medidas de acompaamiento, ni se regularon por tanto en la legislacin nacional, las zonas con limitaciones medioambientales especficas, de conformidad con el artculo 16 del Reglamento 1257/1999, tambin incluido en el captulo V (Zonas desfavorecidas y zonas con limitaciones medioambientales especficas). Literalmente el artculo 16 establece que: Podr compensarse a los agricultores mediante pagos para compensar los costes y las prdidas de renta que se produzcan en zonas con limitaciones medioambientales debido a la aplicacin de limitaciones en la explotacin agraria basadas en disposiciones comunitarias de proteccin medioambiental, siempre que dichos pagos sean necesarios para solucionar los problemas especficos emanados de dichas disposiciones. El Programa dice que se pospone (su inclusin), hasta realizar la evaluacin ambiental y su repercusin en la renta agraria. La eficacia de esta medida en relacin con sus objetivos originales ha sido con frecuencia puesta en entredicho. El problema es que son muy numerosos los potenciales beneficiarios, dado el elevado porcentaje del territorio clasificado como zona desfavorecida (un 75% del territorio nacional), por lo que la cuanta de la ayuda por beneficiario es bastante exigua (la media en el periodo 93-99 fue de 360 euros por agricultor y ao), cuanta que no se ha incrementado sustancialmente, por lo que no ha constituido un aliciente suficiente para evitar el despoblamiento. En el periodo de programacin 2000-20006 se tuvo en cuenta la experiencia acumulada, introducindose variaciones que pretendan que la ayuda cumpla realmente su funcin de fijar la poblacin, adems de otorgar un carcter prioritario a los problemas medioambientales. As, dentro de las modificaciones realizadas al Programa en julio de 2001, se incluy el establecimiento de unos criterios de prioridad, en el caso de que las solicitudes superen los lmites presupuestarios, considerndose preferentes los agricultores jvenes, las explotaciones ubicadas en la Red Natura 2000 y aquellas que acrediten un nivel ms elevado de buenas prcticas agrarias habituales que las exigidas o, en su caso, que la explotacin realice alguna medida agroambiental. El nmero medio de beneficiarios para el periodo 2000-2006 se estim en unos 145.000, cuyas explotaciones integraran una superficie total de unas 12 millones de ha. En 2004 el programa alcanz a un total de 123.881 explotaciones, lo que supone una superficie de cerca de 8 millones de ha. 4.1.2.4. Las medidas agroambientales Se regularon por primera vez mediante el Reglamento (CEE) n 2078/92 que entre sus considerandos sealaba que: numerosas zonas agrarias y rurales de la Comunidad estn cada vez ms amenazadas por el despoblamiento, la erosin, las inundaciones y los incendios forestales y es necesario adoptar medidas especiales con el objetivo de fomentar el mantenimiento de estas superficies para disminuir los riesgos. Para desarrollar el reglamento comunitario, Espaa present un programa de ayudas que se articul en dos programas: Medidas horizontales en todo el territorio y Medidas a aplicar en una serie de zonas seleccionadas. Entre las medidas horizontales se destaca por su relacin con el tema que nos ocupa, la de "Fomento de la agricultura extensiva", que pretenda el mantenimiento de sistemas extensivos en tierras agrcolas, en concreto, la prctica agronmica del barbecho obligatorio en secano segn el ndice comarcal de barbecho, que no reciba ningn tipo de ayuda en la nueva PAC, ya que quedaron excluidos del sistema de ayudas compensatorias para los cultivos herbceos. El sistema propuesto introdujo una mejora medioambiental sustancial respecto al barbecho tradicional que se somete a la prctica del quemado de la rastrojera, contraproducente en cuanto a que facilita la erosin,

54

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

destruye la materia orgnica, la microflora y microfauna del suelo. Como se ha visto, esta prohibicin de quema del rastrojo se ha transformado con el tiempo en obligatoria para todos los agricultores que reciben ayudas directas y para los que se acogen a las medidas de acompaamiento. En cuanto a las medidas a aplicar en zonas seleccionadas, stas fueron las reas de influencia de los Parques Nacionales, humedales incluidos en el Convenio Ramsar, Zonas de Especial Proteccin para las Aves (ZEPAS) y otras zonas de actuacin especfica de las Comunidades Autnomas. Las medidas que se podan aplicar fueron muy numerosas, destacando por su relacin con la lucha contra la desertificacin algunas medidas dirigidas de forma especfica la "lucha contra la erosin", que incluan el mantenimiento de cultivos adecuados en zonas de pendiente y a la introduccin de sistemas de mnimo laboreo. Otras medidas a destacar fueron las dirigidas al control integrado de tratamientos fitopatolgicos, al ahorro de agua de riego en zonas de humedal, o la medida de mantenimiento de tierras abandonadas, que persegua los objetivos de evitar el riesgo de incendios forestales originados en terrenos agrcolas abandonados y de luchar contra la erosin provocada en zonas de pendiente donde se hayan abandonado los cultivos perennes. En lo que respecta al anlisis de la aplicacin del primer programa de medidas agroambientales en el periodo 1992-1999, hay que tener en cuenta que su desarrollo se retras mucho en Espaa. Salvo algunos programas de zona, como son las estepas cerealistas de Castilla y Len y el ahorro de agua en algunos acuferos de Castilla-La Mancha, el programa no comenz bsicamente hasta la campaa de 1996. Sin embargo, en la ltima etapa de aplicacin, el primer programa agroambiental tuvo un incremento espectacular. Desde el ao 1993 hasta el ejercicio 1999 el programa agroambiental pas de tener 1.335 beneficiarios a 70.568 beneficiarios en 1999. Inici sus actuaciones sobre 28.376 ha en 1993 que se convirtieron en 1.740.064 ha en 1999. Durante el siguiente periodo 2000-2006 el programa de medidas agroambientales se regul por el R.D. 4/2001, de 12 de enero, por el que se establece un rgimen de ayudas a la utilizacin de mtodos de produccin agraria compatibles con el medio ambiente (y sus posteriores modificaciones mediante los Reales Decretos 708/2002, 172/2004 y 585/2006). Las medidas que establece son de aplicacin horizontal, debiendo tener en cuenta las Comunidades Autnomas las caractersticas de sus agroecosistemas especficos regionales para la aplicacin de las medidas. Se mantiene un amplio abanico temtico de tipos de medidas, al igual que en su momento se hizo con la aplicacin del Reglamento 2078/92; teniendo en cuenta la experiencia del periodo anterior, se transfieren las medidas cuya aplicacin fue bien aceptada, introduciendo las modificaciones necesarias y adoptando otras nuevas. Entre las novedades para este periodo se puede destacar la creacin de Comits Tcnicos y el establecimiento de un Cdigo de buenas prcticas agrarias habituales. La evidente y estrecha implicacin de esta medida con la lucha contra la desertificacin en el medio agrario se sigue poniendo de manifiesto en los objetivos incluidos en la normativa, pues entre ellos figuran: Utilizacin racional del uso del agua y mejora de su calidad. Lucha contra la erosin y mejora de la estructura y fertilidad de los suelos agrcolas. Las numerosas actuaciones objeto de ayudas estn comprendidas en 9 medidas, descritas en el anexo II del R.D. 172/2004. Los que se acojan a estas ayudas deben comprometerse durante cinco aos a realizar, en toda o en parte de su explotacin,

55

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

alguna de las actuaciones incluidas en el anexo II, as como a cumplir los compromisos que afecten a la explotacin de los contenidos en el anexo I sobre buenas prcticas agrcolas. Es decir, como ya se ha dicho, una de las novedades es que se imponen de forma obligatoria estas "Buenas prcticas agrarias habituales", para todos los agricultores que deseen beneficiarse de la poltica agroambiental pero sin que por ello merezcan una ayuda econmica. As pues, las retribuciones que se perciban debern compensar esfuerzos adicionales para la proteccin del medioambiente y que se siten por encima de lo que ya era habitual en Espaa. El seguimiento y evaluacin de las medidas agroambientales se efecta a travs de un Comit de Seguimiento del Programa de Desarrollo Rural para las Medidas de Acompaamiento, de aplicacin a todas las medidas que lo componen. Por otro lado, en todas las medidas se establece que antes de la puesta en marcha de la medida cada Comunidad Autnoma en la que se aplique, se constituir un Comit Tcnico encargado de fijar todos aquellos criterios a considerar para el mejor cumplimiento de los objetivos de las medidas. Las modificaciones al programa de julio de 2001 introdujeron criterios de prioridad a aplicar cuando las solicitudes superaran los lmites presupuestarios: explotaciones con produccin agraria ecolgica, explotaciones en zonas desfavorecidas, especialmente aquellas con limitaciones medioambientales especficas, agricultores a ttulo principal y agricultores profesionales. El programa agroambiental ha constituido un instrumento fundamental para la lucha contra la desertificacin. Buena parte de las medidas en l contempladas son acciones directas para prevenir y mitigar los procesos de degradacin de las tierras y otras medidas tienen efectos de carcter indirecto que tambin contribuyen a este fin. La adaptacin por parte de las CC.AA. de estas medidas es fundamental (se ha propugnado incluso que las medidas deberan haberse definido para cada sistema agrcola y en cada zona, porque resulta difcil adaptar estas medidas "generales"). Pero es preciso sealar que desde el sector se ha expresado la opinin de que los presupuestos previstos no han sido suficientes para una aplicacin generalizada del programa. De hecho, en las normativas autonmicas que lo han desarrollado, las Administraciones pblicas han tenido que hacer una seleccin exigente de las medidas agroambientales que regulan, debido a la escasez presupuestaria con que se han dotado. En cuanto a resultados del segundo periodo de programacin del Programa agroambiental, el nmero de beneficiarios ha pasado de 70.000 en 1999 a 135.000 en 2006. La superficie afectada ha pasado de 1.700.000 ha en 1999 a 3.700.000 ha al final de la campaa de 2006. Se destacan a continuacin (respetando la numeracin con la que figuran en el Anexo II del R.D. 172/2004) de entre el conjunto de medidas agroambientales, aqullas que se pueden considerar como acciones cuyos objetivos coinciden con los de la lucha contra la desertificacin, teniendo en cuenta los objetivos descritos en el Programa de medidas de acompaamiento. 1. Extensificacin de la produccin agraria La aplicacin de esta medida va encaminada a la proteccin del suelo, para conseguir mejorar la estructura y textura de los suelos de las regiones cerealistas espaolas, as como incrementar su contenido en materia orgnica y su actividad

56

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

microbiana. Con ello se conseguirn importantes mejoras en su capacidad de retencin de agua y una menor necesidad de fertilizacin mineral. 1.1. Mejora del barbecho tradicional: barbecho medioambiental Esta medida es la continuacin de la anterior medida extensificacin. Entre los compromisos:

horizontal

de

- Mantener la superficie de rastrojo al menos cinco meses. - Aprovechamiento de pastos y rastrojeras con respeto del calendario anual obligatorio de laboreo. - Limitacin del pastoreo, sin exceder el 80% de la totalidad de los recursos pastables. El Comit Tcnico determinar la carga ganadera adecuada en funcin del nmero de cabezas y das de pastoreo por hectrea. Existen primas complementarias por mantener el rastrojo en todas las parcelas, y picar y dejar la paja al menos en un 50% de la superficie. Tambin se establece una prima complementaria, de doble cuanta que la bsica, por incrementar el ndice de barbecho tradicional fijado para la comarca. 1.2. Sistemas de extensificacin para la proteccin de la flora y la fauna. Si bien no tiene relacin directa pues son actuaciones en herbceos de secano para proteccin de flora y fauna, indirectamente algunos de sus compromisos pueden resultar beneficiosos para la prevencin de la degradacin de las tierras como, por ejemplo, el mantenimiento de linderos e islas de vegetacin en forma de fajas lineales o bosquetes, o la prima complementaria por barbecho semillado con leguminosas. 1.3. Actuaciones agroambientales en respeto a la rotacin de cultivos: el girasol de secano en la rotacin. Con objeto de contribuir a la proteccin del suelo y la sostenibilidad de la explotacin y para asegurar la rotacin de cultivos, por su efecto beneficiosos contra la erosin y aportacin al balance de nutrientes, se fomenta el respeto a la alternativa cereal-girasol, contando con la realizacin de determinadas prcticas agronmicas beneficiosas para el medio ambiente, entre las que figuran triturar el caote del girasol y enterrarlo. 1.4. Retirada de tierras de la produccin para la creacin de espacios reservados para la fauna y conservacin de la biodiversidad. Entre los compromisos: Realizar las actuaciones de mantenimiento necesarias para evitar la erosin, riesgo de incendios y deterioro de la cubierta vegetal: podas del arbolado, desbroces mecnicos del material arbustivo que supere el 30% de la superficie, etc. 3. Tcnicas ambientales de racionalizacin en el uso de productos qumicos. 3.1. Control integrado de tratamientos fitopatolgicos 3.2. Produccin Integrada 3.3. Agricultura Ecolgica Su objetivo es introducir prcticas de cultivo que disminuyan los efectos contaminantes en el suelo y aguas, mediante la reduccin verificable de productos qumicos. Adems en la medida de produccin integrada se obliga a mantener la cubierta vegetal en cultivos permanentes.

57

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

La Produccin Integrada y la Agricultura Ecolgica son lneas de actuacin que, en el marco de la agricultura sostenible, llevan ya tiempo implantndose y consolidndose en Espaa, con sus propios marcos reglamentarios, y es indudable que tienen un efecto positivo en la mitigacin de la degradacin de las tierras de cultivo. 4. Lucha contra la erosin en medios frgiles. Medida dirigida a la proteccin y conservacin del suelo, evitando su prdida por la erosin en pendiente. Se trata de una de las lneas de actuacin que puede tener un efecto ms directo en la lucha contra la desertificacin. Se han introducido en esta medida muchas de las prcticas incluidas en la llamada Agricultura de conservacin.

4.1. En cultivos leosos en pendiente o terrazas. Para parcelas en pendiente superior al 8% o en terrazas y bancales. Para el olivar se exige que la plantacin sea anterior al 1 de mayo de 1998 y que la superficie mnima acogida sea de 0,2 ha. Adems, la densidad de plantacin deber estar entre 30 y 120 rboles por hectrea. Entre los compromisos figuran: - Mantenimiento y conservacin de los elementos e instalaciones tradicionales relacionadas con el cultivo: muretes, terrazas, bancales, setos vegetales, etc. - En ningn caso se podrn emplear aperos de vertedera y gradas de disco que volteen el suelo. - En las parcelas con pendientes medias superiores al 10% y con suelos con insuficiente permeabilidad ser obligatorio el establecimiento de cubiertas vegetales en el centro de las calles, que cubran un mnimo del 50% de la superficie, a partir de la flora espontnea o recurriendo a la siembra de especies cultivadas, siendo en todo caso obligatoria la inmediata correccin de los efectos puntuales ocasionados por las escorrentas producidas por las lluvias torrenciales. - La cubierta vegetal se establecer lo ms prxima a las curvas de nivel y perpendicular a la lnea de mxima pendiente. - La cubierta vegetal podr segarse a principios de primavera, para evitar la competencia de las malas hierbas mediante procedimientos mecnicos o qumicos registrados para tales usos, o con pastoreo controlado de ganado ovino, debiendo permanecer obligatoriamente sobre el terreno los restos de estas cubiertas hasta el otoo, poca en la que, si procede, se podrn llevar a cabo las labores necesarias para la implantacin de una nueva cubierta vegetal. 4.2. Cultivos herbceos: Explotaciones en que se apliquen tcnicas de siembra directa o mnimo laboreo y lleven a cabo en el conjunto de la explotacin prcticas culturales adecuadas para minimizar los efectos de la erosin. Las parcelas acogidas tendrn una pendiente superior al 8%. Como en la medida anterior se prohbe emplear aperos de vertedera y gradas de disco que volteen el suelo y se obliga a mantener los muretes, terrazas y bancales. Adems, se pueden destacar entre los compromisos: - En las parcelas objeto de la ayuda sobre las que se realizar la siembra directa o el mnimo laboreo, se cumplir: Prohibicin de realizar labores durante el barbecho. Mantenimiento de la paja sobre el rastrojo.

58

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Evitar el sobrepastoreo y la introduccin de ganado en pocas de lluvia, con objeto de no producir apelmazamiento del terreno. Utilizacin de herbicidas recomendados para estos usos.

- Los compromisos no relacionados directamente con la siembra directa debern cumplirse en el conjunto de la explotacin. 4.3. Mantenimiento de tierras abandonadas. Es para tierras agrcolas abandonadas en los ltimos tres aos. Las parcelas deben tener una pendiente mnima del 10%. Entre los compromisos: - Mantenimiento de los rboles y/o plantaciones perennes existentes. - Conservacin de la cubierta vegetal, mediante limpiezas, rozas y desbroces para el control de las malas hierbas. 7. Ahorro de riego en zonas de humedal y acuferos subterrneos El objetivo fundamental de esta medida es la proteccin de los recursos hdricos, a travs de incentivar el ahorro en el uso del agua, y adems indirectamente, contribuye a la proteccin del suelo al cambiar a alternativas de cultivo menos exigentes. Quiere reducir la intensificacin en el uso del suelo a travs de la extensificacin en la produccin, exigiendo un ahorro en el consumo de agua de, al menos, un 50%. Est dirigida a explotaciones situadas en acuferos sobreexplotados y en aquellas cuencas hidrogrficas o partes de la misma donde el rgano gestor haya efectuado declaracin como zona sobreexplotada y la concesin o plan de extracciones de agua para riego no supere anualmente los 4.200 m3/ha. Se hace especial mencin en los compromisos a que las explotaciones que rieguen con aguas subterrneas tomadas de alumbramientos ilegales no podrn beneficiarse de esta medida. Los compromisos incluyen: Disponer de contadores de consumo de agua homologados Adopcin durante cinco aos de una alternativa de cultivos menos exigentes en necesidades hdricas en toda la explotacin. Reducir el consumo de agua al menos en un 50% respecto de la inicial, no pudiendo superar los 2.100 m3/ha de superficie cultivada en riego. La superficie agraria en barbecho (set-aside) no podr disponer de concesin de agua para riego, ni acumular su dotacin terica a otra superficie agraria, propia o de terceros.

Tras las modificaciones al programa agroambiental aprobadas en el R.D. 172/2004, las opciones de ahorro de agua para riego sern dos: reduccin del agua de riego en un 50% y en un 100%. 8. Proteccin del paisaje y prcticas de prevencin contra incendios. Dirigida a la conservacin del paisaje, de rboles, limpieza de vegetacin a fin de minimizar los riesgos de incendios. 8.1. Proteccin del paisaje: mantenimiento de elementos de singular valor paisajstico de la explotacin. Entre los elementos a conservar tiene inters el: 8.1.2. Mantenimiento y conservacin de cercas y muretes tradicionales. Se est aplicando tambin a la conservacin y reconstruccin de muros de bancales como elemento de conservacin de suelos.

59

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

8.3. Mantenimiento de cultivos alternativos en permetros de proteccin prioritaria (PPP) Se aplica a parcelas agrarias incluidas y limtrofes de los PPP (Permetros de Proteccin Prioritaria) definidos para la prevencin y extincin de incendios. Entre los compromisos se incluye: Siembra en los terrenos agrcolas afectados de alfalfa y esparceta, que mantengan la masa vegetal verde durante todo el verano. No recolectar o pastorear entre el 30 de mayo y el 15 de septiembre Presentar un plan integral de lucha contra incendios para toda la explotacin.

9. Gestin integrada de las explotaciones Su objetivo es realizar una gestin racional de la explotacin compatibilizando la conservacin del medio fsico con las labores de la gestin ganadera. 9.1. Mejora y conservacin del medio fsico. Se pretende conservar ecosistemas agrarios y sus recursos, haciendo una gestin racional de los aprovechamientos ganaderos y actuaciones de proteccin de la cubierta. La medida se dirige a conseguir el mejor aprovechamiento de rastrojeras y superficies pastables, con respeto a las cargas ganaderas admisibles, la conservacin de las masas arboladas con podas u tratamientos, el respeto a unas cargas ganaderas mximas y mnimas adecuadas a todo tipo de eco-agrosistema, realizando limpiezas de vegetacin y otras adaptadas a su ecosistema de acogida. Los beneficiarios son "Titulares de explotaciones dedicadas de forma estable y permanente a la produccin ganadera". Para todas las modalidades de esta medida se establecen unas cargas ganaderas mnimas y mximas, dependiendo del tipo de explotacin. Las cargas ganaderas mximas son en general ms restrictivas que las exigidas en las buenas prcticas agrarias habituales de obligado cumplimiento para acogerse al programa (dehesas con precipitacin < 600 mm: 0,45 UGM/ha; dehesas con precipitacin > 600 mm: 0,75 UGM/ha; pasto y rastrojera: 0,4 UGM/ha). Se debe presentar un Plan de Gestin Agroambiental de la explotacin que deber ser aprobado por la Comunidad Autnoma. Las modalidades y algunos de los compromisos que incluyen son: 9.1.1. Actuaciones sobre las zonas de pastos y rastrojeras. - Aprovechamiento racional de las rastrojeras y resto de superficies pastables, respetando el calendario de pastoreo. - No levantar los rastrojos hasta 5 meses despus de la recoleccin de las superficies de cereales integrantes de su explotacin. - Dejar al menos el 50% de la paja de los cultivos de cereales sobre el terreno. Se establecen primas complementarias para la transformacin de cultivos herbceos en praderas permanentes y cultivos forrajeros o de grano para consumo a diente por el ganado y en pastizales naturales. 9.1.2. Actuaciones en sistemas adehesados. - Al menos el 75% de la Superficie Agraria til deber ser de pastos o cultivos orientados a la alimentacin del ganado. - No utilizar aperos de labranza que inviertan los horizontes del suelo. - Prohibicin de roturaciones en pendientes superiores al 10%. - Realizar limpiezas de vegetacin (eliminacin de material arbustivo). - Mantener o reducir la proporcin Superficie cultivo/Superficie pasto.

60

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

- Mantenimiento y conservacin de la cubierta mediante manejo ganadero adecuado. - No levantar rastrojos hasta 4 meses despus de la recoleccin. - Dejar al menos el 50% de la paja de los cultivos de cereales sobre el terreno. Se establecen primas complementarias para la regeneracin del arbolado del gnero Quercus y de acebuches, y para la transformacin de cultivos herbceos en praderas permanentes y cultivos forrajeros o de grano para consumo a diente por el ganado y en praderas espontneas de secano. 9.1.3. Actuaciones sobre zonas de prados y pastizales. - Mantener el aprovechamiento extensivo de las superficies afectadas, respetando el calendario de aprovechamientos. - Mantener al menos el 75%, incluidos los aprovechamientos comunales, de la S.A.U. de la explotacin de pastos o cultivos orientados a la alimentacin de volumen del ganado. - Conservacin y mantenimiento de elementos ganaderos necesarios para un adecuado manejo de los pastos (evitar sobre y sub-pastoreo). Se podrn completar las acciones de pastoreo equilibrado, cuando la ocasin lo requiera, con desbroces (establecindose para ello una prima complementaria). Se autorizar el desbroce cuando la superficie de matorral o la ocupada por especies rechazadas por el ganado, supere el 15%. En los Permetros de Proteccin Prioritaria (PPP) se exigir autorizacin para el desbroce a la autoridad competente. Cuando la superficie a desbrozar supere el 50% se establece adems de la prima complementaria un prima adicional cuando se efecte una siembra de forrajeras. 9.2. Reduccin de cabaa ganadera bovina, ovina y caprina por unidad de superficie forrajera. Su objetivo es la proteccin del suelo, disminuyendo de forma efectiva la carga ganadera en praderas y pastizales que han sufrido un desequilibrio por el pastoreo excesivo en su composicin florstica, con la subsiguiente aparicin de especies no deseables para el ganado, fomentado sistemas de aprovechamiento de pastos racionales, adaptados a cargas ganaderas que permitan explotaciones ganaderas ms extensivas con una reduccin efectiva de, al menos, el 20% de la inicial. Aplicable en explotaciones que deseen disminuir su carga ganadera por debajo de las exigidas en las Buenas Prcticas Agrarias (B.P.A.). Se exige: - Identificacin de los animales acogidos a la actuacin. - Disminucin de la carga ganadera ligada a la tierra por unidad de superficie de pastos en al menos 0,3 UGM/ha, respecto a las cargas existentes al inicio del compromisos, respetando las cargas mximas de las B.P.A. - Podr reducirse la carga a travs de siembra o aprovechamiento de pastos para disminuir aquellas sin reduccin de efectivos del rebao ampliando la superficie forrajera. - Tambin podr reducirse por eliminacin temporal de presencia del ganado. - Cumplir con calendario de pastoreo establecido. Otras medidas como la 9.3. Ganadera ecolgica, o la 9.5. Gestin racional de sistemas de pastoreo para proteccin de flora y fauna, que se trata de una ayuda al "desplazamiento estacional del ganado", no tienen una relacin directa pero tambin contribuyen indirectamente a la conservacin del suelo, a travs de la disminucin de los niveles de contaminacin (la primera) o de la reduccin efectiva de la carga ganadera de la explotacin de origen (en la segunda).

61

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

4.1.2.5. Medida de forestacin de tierras agrcolas La reforma de la PAC del ao 1992, con sus trascendentales consecuencias, trajo consigo un cambio de rumbo en esta lnea de trabajo, que pas de ser considerada como elemento de la poltica socio-estructural agraria, a integrarse en las medidas de acompaamiento de la poltica de precios y mercados, al asumirse que puede servir como importante complemento de la poltica comunitaria de gestin de la produccin agraria. Las elevadas cuantas de las subvenciones para la forestacin por hectrea establecidas por el Reglamento (CEE) n 2080/92, unido a la incorporacin de la prima de mantenimiento durante 5 aos y de la prima de compensacin por la prdida de ingresos por un mximo de 20 aos, creaban unas condiciones muy favorables para el xito de estas actuaciones, cofinanciadas por la seccin Garanta del FEOGA. El Reglamento se desarroll a travs del Real Decreto 378/1993 (derogado posteriormente por el R.D. 152/1996), al tiempo que se presentaba el "Plan de Repoblacin Forestal" para el quinquenio 1994-1998 (posteriormente prorrogado hasta 1999), basado en las medidas del Real Decreto. Se haba previsto forestar 800.000 ha en tierras agrcolas y mejorar 200.000 ha de superficies forestales en explotaciones agrcolas. En el expositivo de este R.D. se aseveraba la importancia de la poltica forestal como instrumento de, entre otros, la conservacin del medio ambiente, la reutilizacin forestal del suelo agrcola excedentario y la generacin de empleo en el mundo rural. Entre los objetivos figur, explcitamente, la conservacin y mejora del suelo y la correccin de los graves problemas de erosin y desertificacin. El Programa marco nacional de repoblacin de tierras agrarias estableca los criterios de distribucin territorial y prioridades que deban tener en cuenta los programas regionales y de zona. Los criterios utilizados fueron la dimensin agraria de cada Comunidad Autnoma, la productividad y el ndice de erosin, de acuerdo con el Plan Nacional de Control de la Erosin del ICONA. La aplicacin de esta medida en Espaa se inici en 1994. La superficie total forestada en el periodo 1994-1999 fue de unas 450.000 ha, lo que supone el 50% de la superficie acogida a esta medida en el conjunto de la Unin Europea. Hay que resaltar, pues, la buena respuesta obtenida en el conjunto del Estado, a pesar de haberse reducido las expectativas iniciales por las dificultades financieras. Para el periodo 2000-2006 el programa se ha regulado mediante el R.D. 6/2001 sobre fomento de la reforestacin de tierras. En este R.D. se profundiza en el uso de las superficies objeto de forestacin. Mientras que en el anterior se deca que " las superficies repobladas no podrn dedicarse ningn otro uso agrcola durante el periodo en que los beneficiarios se hayan comprometido a mantenerlas forestadas", en el nuevo R.D. se obliga a comunicar (para las especies que no sean de crecimiento rpido) al Catastro de Rstica el cambio de uso de la tierra para que ste proceda a su recalificacin, establecindose que las superficies repobladas no podrn dedicarse a ningn otro uso agrcola mientras continen catastradas como forestales. Especficamente se establece que los criterios para la eleccin de las especies a forestar debern ser estudiados y contrastados por la Comunidad Autnoma, teniendo en cuenta las caractersticas de la estacin, latitud, altitud, condiciones edficas y

62

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

climticas, temperamento de las especies, proteccin legal del espacio y finalidad que se pretende. Como novedad la prima compensatoria se modula en funcin del uso anterior de la tierra que se repuebla, de mayor a menor cuanta segn se trate de cultivos leosos y/o herbceos y huertos, prados, pastizal, barbechos y otras tierras no ocupadas y, por ltimo, erial a pastos. En la etapa anterior de este programa la prima compensatoria se modulaba slo en funcin de la especie plantada. Durante el periodo 2000-2006 se han dedicado 218.000 ha a la forestacin de tierras agrarias, habindose producido una sensible reduccin de la superficie ejecutada en el periodo anterior. Esta reduccin se explica por la necesidad de destinar buena parte del presupuesto previsto para esta medida a los pagos de las primas de mantenimiento durante 5 aos y las primas de compensacin durante 20 aos a las superficies forestadas en el periodo anterior (unas 400.000 ha). Se han incorporado en este periodo 14.500 nuevos beneficiarios de esta lnea de ayudas. Los criterios de prioridad para el caso en que las solicitudes rebasen las inversiones previstas otorgan carcter prioritario a las explotaciones acogidas a ayudas directas de la PAC durante los ltimos cinco aos y a las situadas en zonas desfavorecidas. Respecto a la evaluacin de esta medida en el contexto de los objetivos del control de la desertificacin, hagamos constar que el objetivo de la reutilizacin forestal del suelo agrcola excedentario no coincide en ocasiones con el de la lucha contra la erosin en un territorio. Buena parte de estas tierras estn, por la propia naturaleza del cultivo agrcola, en terrenos en los que las pendientes no son excesivas, por lo que el aumento de superficie forestal se va a producir en estos casos en las zonas potencialmente menos erosionables. Sin embargo, presenta efectos claramente positivos, especialmente en los siguientes casos: la forestacin de tierras en barbecho, la posibilidad de repoblar zonas marginales no aptas para su uso agrcola o cultivos leosos en pendientes laderas, situacin muy frecuente en el Mediterrneo y finalmente la forestacin de reas con vegetacin muy escasa de la categora agrcola de erial a pastos, a veces objeto de cultivos itinerantes. De acuerdo al anlisis realizado en la publicacin Forestacin de tierras agrcolas: Anlisis de su evolucin y contribucin a la fijacin del carbono y al uso racional de la tierra (Direccin General de Desarrollo Rural del MAPA, 2006), en el conjunto de las forestaciones realizadas en Espaa se observa que el predominio del suelo sustituido es el de los eriales a pastos, si bien pastizales y tierras cultivadas le siguen a corta distancia. La responsabilidad del desarrollo y puesta en prctica del programa recae en las CC.AA. Es de su competencia la elaboracin y aprobacin de los planes regionales y de zona, que son los que determinan, entre otras condiciones tcnicas, la localizacin de las reforestaciones. Los planes deben responder a criterios de ordenacin del territorio rural que se maneja, teniendo en cuenta, por un lado, la oferta de tierras disponibles para seleccionar aquellos tipos de tierras agrcolas que deben cambiar de uso, y, por otro lado, los objetivos generales de la repoblacin (produccin, proteccin, reconstruccin de ecosistemas, etc.). A travs de las mltiples posibilidades con que se cuenta, se puede incidir en la eleccin de los terrenos que se vayan a reforestar (eriales, cultivos marginales,...) ya que, si bien la decisin en ltima instancia la toma el titular del terreno, es posible orientar los resultados globales a travs de la fijacin del importe de las ayudas.

63

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Por ejemplo, en las normas de las CC.AA. que desarrollaron este programa en el periodo 1992-1999, los importes a subvencionar de los gastos de reforestacin se fijaron en funcin de la pendiente, otorgando el mximo a las reforestaciones en pendientes por encima del 25-30%. Durante el periodo 2000-2006, algunas CC.AA. han introducido en su normativa criterios como por ejemplo: repoblacin de cuencas o laderas erosionables, pendiente de la parcela a forestar y dficit de masas arboladas en la comarca (Aragn); inters ambiental del Proyecto, definido ste de conformidad con las directrices del Programa de Repoblacin Forestal inserto en el Plan Forestal de Canarias; pendiente media de los terrenos (Asturias). En conclusin, este programa resulta extremadamente positivo por ofrecer incentivos para la forestacin de reas degradadas afectadas por la desertificacin, requiriendo su aplicacin la identificacin previa y delimitacin de reas prioritarias. 4.1.2.6. Las medidas de modernizacin y de diversificacin de las explotaciones en los programas de desarrollo rural 2000-2006 Para la programacin de estas medidas, que son la continuacin de la poltica de mejora de estructuras agrarias tradicionalmente desarrollada por la administracin agraria, e integrada ahora plenamente en la poltica de desarrollo rural, ha habido dos vas durante el periodo de programacin 2000-2006: una a travs de programacin de carcter regional, bien de regiones Objetivo n1, bien de regiones fuera de Objetivo n1, y otra a travs de los programas de carcter nacional, uno el programa plurirregional en el MCA de Objetivo n1 y el otro el Programa Horizontal II para las regiones fuera de Objetivo1. Esta poltica de mejora de las estructuras agrarias, valorada en su conjunto, ha venido suponiendo una accin beneficiosa para la lucha contra la desertificacin, sobre todo tras las ltimas reformas en las que se ha ido incluyendo entre los objetivos de la mejora y diversificacin de explotaciones las consideraciones medioambientales, pero adems, como se expone a continuacin, en el desarrollo de las medidas concretas de los diversos programas se han planteado acciones que suponen una contribucin directa al objetivo que nos ocupa. Regiones Objetivo n 1 En el Marco Comunitario de Apoyo (MCA) 2000-2006 para las regiones espaolas del Objetivo n1, las medidas de modernizacin y de diversificacin de las explotaciones se enmarcan en el Eje prioritario de desarrollo 7: Agricultura y Desarrollo Rural. Entre las debilidades que caracterizan al medio rural en el rea de caractersticas medioambientales en las regiones Objetivo 1, el MCA destaca: Graves problemas de erosin. Abandono de zonas de bosques por falta de rentabilidad. Peligro de la biodiversidad. Uso excesivo de fertilizantes y pesticidas. Deficiente tratamiento de residuos agrcolas y ganaderos. Utilizacin poco eficiente de recursos hdricos.

Es decir, no se considera la desertificacin como una de las debilidades de forma explcita, pero s algunas de sus manifestaciones. El Eje 7 incluye entre sus objetivos: Mejora de la utilizacin de la tierra y del agua.

64

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Fomentar la realizacin de tcnicas agrarias compatibles con el medio ambiente y la conservacin del espacio natural. El MCA se estructura en programas operativos regionales y en programas plurirregionales. Entre las medidas que cada Comunidad Autnoma incluye en su Programa Operativo hay acciones que pueden contribuir a la lucha contra la desertificacin. Se resean a continuacin algunos ejemplos en las CC.AA. de Objetivo n1, clasificados por su inclusin en la tipologa general de medidas a desarrollar dentro del Eje 7. 7.2. Desarrollo y mejora de las infraestructuras de apoyo; mejora de tierras y concentracin parcelaria. (FEOGA-O) - Castilla-La Mancha: Incluye infraestructuras y equipamientos diversos que contribuyan, entre otros, a la lucha contra la erosin y a la laminacin de avenidas. 7.3. Inversiones en explotaciones agrarias. (FEOGA-O) - Canarias: Con el objetivo de proteger y mejorar el medio natural, se realizarn nivelaciones de terrenos, mejora de sistemas de riego, sistemas de proteccin de cultivos,... 7.5. Desarrollo endgeno de zonas rurales con respecto a actividades agrarias; diversificacin y reconversin agraria. (FEOGA-O) - Andaluca: Entre las lneas de actuacin se incluye la proteccin del medio ambiente y conservacin del paisaje en conexin con la economa agraria y forestal. - Canarias: Con el objetivo de revalorizar el medio fsico y natural se incluyen actuaciones destinadas al mantenimiento y conservacin de bancales y terrazas, enarenados y otros sistemas para aprovechar el agua y evitar la erosin. - Valencia: Se financian planes de desarrollo econmico que aseguren la conservacin del medio ambiente. 7.6. Recuperacin de la capacidad de produccin agraria daada por desastres naturales y establecimiento de medios de prevencin adecuados. (FEOGA-O). - Andaluca: Se contemplan actuaciones de prevencin y reduccin del riesgo frente a sequa e inundaciones. - Castilla-La Mancha: Prevencin y reparacin de daos, incluyendo la correccin de sistemas de drenaje y la correccin de cauces. 7.7. Formacin agraria en territorios, colectivos y contenidos que no queden cubiertos en los programas del Fondo Social Europeo. (FEOGA-O) - Castilla-La Mancha: Formacin y capacitacin para el empleo de mtodos de produccin compatibles con la conservacin del medio ambiente. - Asturias: Idem 7.8. Prestacin de servicios a las explotaciones agrarias, comercializacin de productos agrarios de calidad e ingeniera financiera. (FEOGA-O) - Andaluca: Se contemplan ayudas para la aplicacin de buenas prcticas agrcolas - Valencia: Se aplicar esta medida en cultivos en los que se apliquen tcnicas de cultivo respetuosas con el medio ambiente. Uno de los programas plurirregionales es el "Programa Operativo de Mejora de Estructuras y de los Sistemas de Produccin agrarios en las regiones espaolas Objetivo

65

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

1". El objetivo de este PO es el aumento de la competitividad del sector agrario a travs de las siguientes actuaciones: La mejora en la gestin de los recursos hdricos agrarios. El apoyo a las inversiones en las explotaciones agrarias. La promocin de la instalacin de jvenes agricultores.
Regiones fuera de Objetivo n1

Entre los Programas de Desarrollo Rural de estas regiones se pueden destacar las siguientes actuaciones, tambin clasificadas segn la tipologa general de medidas posibles:

c) Formacin - Catalua: Cursos cuyo objetivo sea la promocin de mtodos de produccin compatible con el medio ambiente y compatibilizacin de la produccin agraria con la actividad agro-silvo-pastoral. - Aragn: cursos de formacin sobre incendios forestales y sobre la aplicacin de medidas agroambientales. j) Mejora de tierras - Catalua: Esta medida est dirigida a mantener la calidad de los suelos con sistemas de drenaje eficientes en las zonas con problemas de encharcamiento (para evitar problemas de salinizacin y degradacin de los suelos y prdida de capacidad productiva), y a evitar la degradacin de los suelos agrcolas en pendiente por la erosin (y tambin a evitar el arrastre y acumulacin de estos materiales en otros puntos donde su acumulacin puede ocasionar problemas). - Baleares: Entre los objetivos est conservar la fertilidad potencial de los suelos agrcolas y evitar el progresivo abandono del campo balear que conduce a incrementar la erosin. Entre las acciones que se proponen en la aplicacin de la medida estn la construccin de bancales y la nivelacin de tierras. - Madrid: Se proponen acciones de lucha contra la erosin con actuaciones puntuales en lugares que presenten problemas graves, como son: construccin de muros de contencin y diques, estabilizacin de crcavas y barrancos, estabilizacin de la red de drenaje, etc. l) Establecimiento de servicios de sustitucin y de asistencia a la gestin de las explotaciones - Catalua: Se incluye una lnea de ayuda a las agrupaciones para la compra de maquinaria en comn para reducir el impacto ambiental, figurando entre los objetivos de esta lnea la reduccin de la erosin del suelo cultivable y de la degradacin de su fertilidad por los efectos de la actuacin de la maquinaria agrcola.

m) Comercializacin de productos de calidad - Catalua y Aragn incluyen el fomento de la Produccin Integrada y de la Produccin Ecolgica entre las lneas de esta medida. r) Desarrollo y mejora de infraestructuras relacionadas con el desarrollo de la produccin agraria - Madrid: Se incluye una lnea de mejora de pastos comunales y dehesas municipales, mediante la cual se realizarn estudios para la gestin y ordenacin de los pastos, que incluirn el establecimiento de cargas ganaderas en funcin de los tipos de superficie existentes.

66

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

t) Proteccin del medio ambiente en conexin con la conservacin del paisaje y la economa agraria y forestal, as como la mejora del bienestar de los animales - Baleares: Se incluyen en esta medida subvenciones para obras de proteccin contra la erosin del suelo y en particular a la construccin y rehabilitacin de bancales a fin de evitar la erosin y permitir el cultivo de los mismos. Adems existe un "Programa Horizontal II de Mejora de las Estructuras de Produccin (2000-2006)" para las CC.AA. fuera de Objetivo 1 excepto el Pas Vasco (Fondo financiador: FEOGA-Garanta), equivalente al PO plurirregional para las regiones Objetivo 1, y por lo tanto con los mismo objetivos.

4.2.

EL SECTOR FORESTAL

La sinergia de las actuaciones forestales de restauracin, conservacin y mejora de las masas forestales, tal y como son desarrolladas en la actualidad, respecto a las directrices del PAND es muy fuerte y evidente. La restauracin de las superficies degradadas, sometidas a procesos erosivos de intensidad variable es un objetivo perseguido desde antao por la poltica forestal en nuestro pas. La conservacin y mejora de las masas forestales existentes es el otro pilar en el que se apoya la poltica forestal, coincidente en gran medida, con las acciones de prevencin necesarias en un plan contra la desertificacin. No debe olvidarse que las principales masas forestales en Espaa estn localizadas en zonas de montaa, en las que el riesgo de erosin es muy elevado. La proteccin de estas masas, que realizan una importante funcin de control de la erosin y regulacin de escorrenta, es fundamental a travs de los adecuados trabajos y tratamientos marcados por la Selvicultura y Ordenacin de montes, que de no llevarse a cabo podran conllevar la prdida de la cubierta vegetal y el inicio de procesos erosivos y en resumen de desertificacin. Se exponen en este epgrafe el panorama actual de las actuaciones forestales ms directamente vinculadas a la lucha contra la desertificacin, que estn integradas en las planificaciones forestales elaboradas tanto en el nivel nacional como autonmico, describiendo lo relativo a la restauracin hidrolgico-forestal, actividad pionera en Espaa de defensa contra la desertificacin, a la lnea de ayudas a las actuaciones forestales en terrenos particulares y a la defensa y prevencin frente a los incendios. Se desarrolla la intervencin de las polticas europeas en estas actuaciones y se repasan las vicisitudes de la estrategia de la UE en materia forestal. 4.2.1. LA PLANIFICACIN FORESTAL ESPAOLA Y LA LEY DE MONTES Aproximadamente la mitad del territorio espaol es terreno forestal y, en el marco de la Poltica Agrcola Comunitaria, probablemente la utilizacin forestal del territorio se incrementar en los prximos aos. Los datos del II Inventario Forestal Nacional (19861996) sealan que la superficie forestal de Espaa asciende a 26.022.000 hectreas, es decir justamente 400.000 ms que las sealadas por el I Inventario Forestal Nacional, concluido en 1975. El III Inventario sigue reflejando esta tendencia de crecimiento de la superficie forestal. De ello se deriva la enorme importancia que una poltica forestal adaptada a las condiciones ambientales mediterrneas pueda tener en los esfuerzos de lucha contra la degradacin/desertificacin de la tierra. La reflexin sobre las bases para articular una poltica forestal mediterrnea que conduzca a un uso sostenible del territorio forestal es otro de los grandes objetivos que se deben abordar, conectndolo
67

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

estrechamente con la identificacin de las prioridades de lucha contra la erosin y desertificacin.19 En los ltimos aos del siglo XX, y ante la evidencia de la gran cantidad de transformaciones en todos los mbitos producidas en Espaa, se inici un proceso de reforma de la poltica forestal espaola, que se decide realizar en dos fases. En primer lugar, la obtencin de un consenso general que se tradujo en la elaboracin de la Estrategia Forestal Espaola, que permite, en una segunda fase, la redaccin de la Ley de Montes y de un Plan Forestal. Por su parte, las Comunidades Autnomas, tras recibir sus competencias en materia de conservacin de la naturaleza, iniciaron procesos de revisin de legislacin y de planificacin forestal global, aprobando estrategias o planes forestales para su mbito territorial o promulgando leyes forestales. En general, los objetivos de estos planes autonmicos asumen los principios que marcan los criterios internacionales, y las estrategias coinciden en llevar la administracin y gestin de los sistemas forestales de usos mltiples hacia un manejo integrado y sostenible del medio natural en el que se incluyen, casi siempre de forma inseparable, los aspectos forestales relacionados con la conservacin de la naturaleza de forma interdependiente. La Estrategia Forestal Espaola (EFE) se concibi desde el principio como un documento que reflejara un consenso nacional entre todos los actores con vinculacin con los bosques, y por ello sigui un proceso de debate y negociacin sobre el modelo a seguir en la poltica forestal de manera que se ajuste a las exigencias internacionales, al modelo europeo y a la realidad de las diversas planificaciones autonmicas surgidas del proceso de descentralizacin. La EFE fue aprobada en marzo de 1999 por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente. Los objetivos bsicos de la EFE son plenamente coincidentes con los de la lucha contra la desertificacin en el mbito forestal, puesto que la aplicacin de la Estrategia persigue: La proteccin y mejora de la cubierta vegetal y la restauracin de los ecosistemas forestales degradados, en atencin a sus funciones social, econmica y ecolgica. El apoyo al desarrollo y aplicacin de modelos de gestin sostenible de los montes. La adaptacin de la poltica forestal espaola a las exigencias de los diversos ecosistemas forestales espaoles representados en las distintas regiones biogeogrficas, y diversas circunstancias promoviendo en cada caso el modelo de gestin ms adecuado, as como coordinando y apoyando para ello las acciones y estrategias de las Comunidades Autnomas. Apoyar y fomentar la actividad forestal privada para favorecer la diversificacin econmica en el medio rural y la generacin de empleo, de acuerdo con los principios de multifuncionalidad y sostenibilidad. Intensificar la proteccin y defensa de los montes frente a los diversos agentes susceptibles de causar daos a los mismos.

19

IV Congreso Nacional de Medio Ambiente. Noviembre 1998.

68

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En sus propuestas de accin la EFE plantea una serie de Reformas Estructurales necesarias, con una clara sinergia con la lucha contra la desertificacin: a) Del marco institucional, en aras sobre todo de alcanzar la definitiva clarificacin de la distribucin de competencias entre las distintas Administraciones en materia forestal, as como de institucionalizar los necesarios mecanismos permanentes de coordinacin para la aplicacin de las normas de la UE sobre desarrollo rural. b) Del marco jurdico, para dotar a la poltica forestal nacional de un marco jurdico actualizado que suponga la adecuada envolvente de las leyes, planes y polticas autonmicas existentes. c) Del tratamiento econmico de los montes de particulares, reforma cuyo objetivo es conseguir garantizar el uso mltiple y la gestin sostenible de los montes de propiedad particular por la va de la incentivacin y el apoyo econmico. Tras la aprobacin de la EFE se puso en marcha la elaboracin del Plan Forestal Espaol (PFE), que contiene el desarrollo de los conceptos pactados en la Estrategia y que ha sido debatido con todas las Administraciones y con todas las dems partes interesadas, dentro del espritu de consenso generado en los ltimos tres aos dentro del sector forestal. El PFE se aprueba en julio de 2002 por el Consejo de Ministros, tras el visto bueno del Consejo Nacional de Bosques, rgano colegiado de carcter consultivo en materia de montes y recursos forestales creado por R.D. 203/2000 a propuesta de la EFE. El PFE asume la existencia de Planes y Estrategias elaborados por la mayora de Comunidades Autnomas y reconoce, como no poda ser menos, que las competencias en la gestin del territorio forestal estn plenamente transferidas a todas ellas. Sin embargo, la Estrategia Forestal Espaola obliga a la Administracin General del Estado a definir una poltica forestal comn que permita la posibilidad de fijar objetivos nacionales ecolgicos, econmicos y sociales que respondan a las obligaciones internacionales (supraestatales) y establezcan los mecanismos institucionales que garanticen la coordinacin interautonmica para su consecucin. Por todos estos motivos, el Plan Forestal Espaol tiene el carcter de planificacin bsica y el propsito de establecer los objetivos generales y las directrices bsicas que garanticen el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el Estado Espaol en todo su territorio, en particular con los acuerdos emanados de la Conferencia de la Tierra de 1992: las Convenciones de Cambio Climtico, Diversidad Biolgica y Desertificacin y el Foro Forestal de las Naciones Unidas. El Plan Forestal Espaol propone como uno de sus principios, con un absoluto respeto a las competencias autonmicas, el de la complementariedad, repartiendo los esfuerzos de las distintas Administraciones segn sus competencias y responsabilidades. Este principio debe aplicarse con un criterio de adicionalidad por el cual las actuaciones que se consideran medidas de apoyo estatal a la gestin autonmica, lo sern como un complemento, que no sustitucin, a las acciones autonmicas. El Plan Forestal pretende estructurar las acciones necesarias para el desarrollo de una poltica forestal espaola, basada en los siguientes principios inspiradores: Desarrollo sostenible, mediante la ordenacin de los montes y el impulso de la selvicultura, segn directrices que recojan los criterios e indicadores paneuropeos para la gestin sostenible de los ecosistemas forestales.

69

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Multifuncionalidad de los montes. Las actuaciones forestales del PFE favorecern y potenciarn el cumplimiento de las funciones de los montes. Entre otras, la mejora del balance nacional de materias primas forestales mediante un aumento de las producciones, generando incrementos en la renta procedente de la selvicultura, empleo y desarrollo industrial, la proteccin del suelo y la regulacin del ciclo hidrolgico, la mitigacin de las causas del cambio climtico, el fomento de las actividades recreativas, educativas y culturales de la sociedad y la mejora de los paisajes. Contribucin a la cohesin territorial a travs del desarrollo rural, fijando poblacin y empleo, mejorando el entorno socioeconmico del mbito rural. Contribucin a la cohesin ecolgica, integrando la conservacin de la diversidad biolgica en la gestin forestal y preservando, adems, el patrimonio gentico forestal y la diversidad paisajstica. Participacin pblica y social en la formulacin de las polticas, estrategias y programas, proponiendo la corresponsabilidad de la sociedad en la conservacin y gestin de los montes. De acuerdo con los fines marcados por la Estrategia Forestal Espaola y asumiendo los fundamentos y principios esbozados, el Plan Forestal Espaol se plantea una serie de objetivos de entre los cuales, los ms directamente relacionados con la lucha contra la desertificacin son: Promover la proteccin del territorio en general, y de los montes en particular, de la accin de los procesos erosivos y de degradacin del suelo mediante la restauracin de la cubierta vegetal protectora y sus acciones complementarias, ampliando la superficie arbolada con fines de proteccin, y, al mismo tiempo, incrementando la fijacin de carbono en la biomasa forestal para contribuir a paliar las causas del cambio climtico. Impulsar la gestin sostenible de los montes espaoles mediante el fomento de la ordenacin y la selvicultura, integrando las mltiples funciones y recursos forestales. Procurar la adecuada proteccin de los montes frente a la accin de incendios forestales, enfermedades, agentes biticos, agentes contaminantes y la defensa de su integridad territorial y estatus legal. Promover la conservacin de la diversidad biolgica y paisajstica mediante el fomento del uso sostenible de sus componentes en los espacios forestales espaoles, asumiendo los criterios y acciones pertinentes en la gestin forestal. Mantener y mejorar investigacin forestal. el marco adecuado de formacin, informacin e

Consolidar el marco de colaboracin entre los sectores institucionales y agentes sociales implicados en el mundo forestal, a fin de coordinar las polticas forestales de las distintas Administraciones y de vertebrar y coordinar la poltica forestal con otras polticas sectoriales. El Plan Forestal Espaol se proyecta para los prximos 30 aos (2002-2032), estando previsto a lo largo de este perodo efectuar dos revisiones en

70

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

profundidad del documento que podrn afectar al diagnstico, estructura, desarrollo e interpretacin de las medidas propuestas en el Plan. Paralelamente, y en la medida en que el escenario financiero pueda verse alterado, se efectuar un segundo ciclo de revisiones que afectar de forma exclusiva a la programacin financiera del Plan. En el documento del PFE se pone de manifiesto la evidencia de que las acciones propuestas en el PFE sern de gran relevancia para lo que a su vez propone el Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. La estrecha sinergia entre ambos planes es lgica desde todos los puntos de vista teniendo en cuenta, adems, que el organismo responsable de la redaccin de ambos planes es el mismo, la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal. De hecho, en las acciones sobre el territorio que propone el PFE estn englobadas las medidas de lucha contra la desertificacin en el mbito forestal que propone el PAND. En concreto: La restauracin de la cubierta vegetal y ampliacin de la superficie arbolada, utilizando como instrumentos el Inventario Nacional de Erosin de Suelos, la actualizacin continua del Mapa Forestal y la ejecucin del Plan de Actuaciones Prioritarias en materia de Restauracin Hidrolgico-Forestal, control de la erosin y defensa contra la desertificacin. El PFE ha estimado en 3,8 millones de hectreas la superficie a restaurar con fines protectores. Gestin forestal sostenible, mediante la creacin de un nuevo instrumento de planificacin, los Planes de Ordenacin de Recursos Forestales, y el fomento de proyectos de ordenacin de montes y selvicultura de mejora de las masas forestales. Se estima en 1,3 millones de hectreas la superficie que de forma prioritaria necesita actuaciones selvcolas de mejora y en 2 millones de hectreas la superficie que debe recibir tratamientos selvcolas contra incendios, con una periodicidad de 6 aos. Defensa y proteccin del monte, a travs de la lucha contra incendios forestales, que incluye un amplio rango de medidas tanto de vigilancia y prevencin como de extincin, y de medidas de defensa frente a plagas, enfermedades y daos originados por fenmenos climticos adversos, como la sequa. Incluye tambin el PFE un amplio rango de acciones socioeconmicas, institucionales, y de evaluacin y seguimiento (comunicacin y participacin, fomento del asociacionismo, educacin y formacin, investigacin, coordinacin y colaboracin institucional, indicadores), que coinciden con las propuestas del PAND. Entre los instrumentos de coordinacin entre Administraciones que propone el PFE, adems de la potenciacin de los foros de coordinacin administrativa multilateral ya existentes, se establecen unos rganos bilaterales de coordinacin permanente entre la AGE y cada una de las Comunidades Autnomas. Estos convenios marco de colaboracin para articular la aplicacin y desarrollo del Plan en cada Comunidad conllevan la creacin de comits bilaterales de seguimiento. Como desarrollo de estos Convenios Marco se han suscrito convenios especficos de colaboracin, como los celebrados entre algunas Confederaciones Hidrogrficas (Organismo de gestin de las grandes cuencas hidrogrficas) y las Consejeras de Medio Ambiente de los Gobiernos Autonmicos, para la ejecucin de actuaciones en materia de restauracin forestal y del medio natural.

71

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Asimismo, se han seguido estableciendo tambin los Convenios entre la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal y las distintas Comunidades Autnomas (iniciados ya hace casi 20 aos) a cuyo amparo se ejecutan una serie de inversiones en materia de restauracin hidrolgico-forestal, control de la erosin y lucha contra la desertificacin, como se ver ms adelante. En definitiva, la referencia en los objetivos, prioridades y lneas de actuacin, tanto en el Plan Forestal Espaol, como instrumento de aplicacin de la Estrategia Forestal Espaola, como en los planes y estrategias regionales, a la lucha contra la desertificacin de forma explcita, e implcitamente en el resto de objetivos conducentes a la prevencin y restauracin de las tierras degradadas, es constante, lo que refuerza el hecho de que el problema de la desertificacin supone una de las principales preocupaciones del sector forestal en Espaa. En el marco legislativo del sector forestal se ha producido un importante avance con la aprobacin de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre de Montes, que era otra de las necesarias reformas contempladas en la EFE. La elaboracin de esta normativa forestal adaptada a la nueva realidad espaola (principalmente el traspaso de competencias en materia forestal a las Comunidades Autnomas derivado de la Constitucin de 1978), europea e internacional era una asignatura pendiente y ha sido largamente debatida por el conjunto del sector forestal espaol. En 2006, mediante la Ley 10/2006 se reforman y mejoran algunos aspectos de la Ley de Montes. Muchos son los avances que implica la aplicacin de esta Ley en cuanto a la proteccin y mejora de los terrenos forestales en Espaa y, por tanto en la lucha contra la desertificacin en el sector forestal, pues como se declara en la exposicin de motivos de la Ley: Es el objeto de esta ley constituirse en un instrumento eficaz para garantizar la conservacin de los montes espaoles, as como promover su restauracin, mejora y racional aprovechamiento apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva. La ley se inspira en unos principios que vienen enmarcados en el concepto primero y fundamental de la gestin forestal sostenible. A partir de l se pueden deducir los dems: la multifuncionalidad, la integracin de la planificacin forestal en la ordenacin del territorio, la cohesin territorial y subsidiariedad, el fomento de las producciones forestales y del desarrollo rural, la conservacin de la biodiversidad forestal, la integracin de la poltica forestal en los objetivos ambientales internacionales, la cooperacin entre las Administraciones y la obligada participacin de todos los agentes sociales y econmicos interesados en la toma de decisiones sobre el medio forestal. Entre estos avances se pueden destacar: Se crea una nueva figura de planificacin, los Planes de Ordenacin de Recursos Forestales (PORF), que se configuran como instrumentos planificacin forestal de mbito comarcal integrados en el marco de ordenacin del territorio, con lo que la planificacin y gestin forestales conectan con el decisivo mbito de la ordenacin territorial. los de la se

Se produce un decidido impulso de la ordenacin de montes, pblicos o privados, establecindose la obligatoriedad para los montes pblicos de contar con proyecto de ordenacin, plan dasocrtico o instrumento de gestin equivalente, e incentivndose en los montes privados la elaboracin de dichos instrumentos de gestin. Impulso a la planificacin en materia de incendios, proponindose la declaracin de zonas de peligro de incendio y la obligatoriedad de formular un plan de defensa en cada zona de peligro. Se contempla asimismo la obligacin

72

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

de restauracin de los terrenos incendiados y la prohibicin con carcter general del cambio de uso forestal por razn del incendio. En la reforma de la ley de 2006 se establece en 30 aos el plazo de prohibicin de cambio de uso de terrenos forestales incendiados, con el fin de evitar la utilizacin del fuego con fines especulativos. La Ley de Montes contempla una serie de incentivos econmicos para los montes de propietarios privados y de entidades locales en forma de subvenciones o crditos bonificados para actividades orientadas a la gestin forestal sostenible. Refuerzo de la figura histrica de monte protector. La reforma de 2006 contempla la creacin de la figura del Fiscal de Sala de Medio Ambiente y la instauracin del Fondo para el patrimonio natural, con objeto de poner en prctica aquellas medidas destinadas a apoyar a la gestin forestal sostenible, a la prevencin estratgica de incendios forestales y a la proteccin de espacios forestales y naturales en cuya financiacin participe la Administracin General del Estado. Otra lnea de actuacin que ha sido recogida en la Ley de Montes es el fomento del aprovechamiento de la biomasa residual forestal. En la Disposicin adicional cuarta se establece que el Gobierno de Espaa elaborar en colaboracin con las comunidades autnomas, una estrategia para el desarrollo del uso energtico de la biomasa forestal residual, de acuerdo con los objetivos indicados en el Plan de Fomento de las energas renovables en Espaa. Este Plan de Fomento de las Energas Renovables 2000-2010 fue sustituido por el Plan de Energas Renovables 2005-2010, que incluye tambin un rea para la biomasa. Se estn desarrollando actualmente los instrumentos para su planificacin. El aprovechamiento de la biomasa residual para uso energtico supone una importante contribucin a la lucha contra la desertificacin, fundamentalmente por la reduccin de la carga de combustible en el monte, y la consiguiente reduccin del peligro de incendios. 4.2.2. LA RESTAURACIN HIDROLGICO-FORESTAL Las actuaciones de prevencin y control de la erosin se realizan en el marco de los proyectos de restauracin hidrolgico-forestal, que vienen realizndose en Espaa desde hace ms de un siglo, y de ordenacin agrohidrolgica de cuencas. En estos proyectos se formula una planificacin de usos de los suelos de la cuenca acorde con la capacidad de acogida de los mismos; de todos los modelos de uso del territorio compatibles con las premisas de conservacin del suelo y agua slo es llevado a cabo aqul que satisfaga mejor las demandas socioeconmicas de los habitantes de la zona. Una vez que el modelo de usos del suelo se ha decidido, hay que priorizar las actuaciones a realizar en base a su efectividad en la restauracin del suelo y en la regulacin del ciclo hidrolgico. Entre las medidas restauradoras que contemplan los proyectos destacan: la repoblacin forestal con especies arbreas y arbustivas adecuadas y del mayor nivel evolutivo compatible con las condiciones de degradacin del suelo, la mejora de la vegetacin preexistente mediante tratamientos selvcolas, la construccin de hidrotecnias de control de la erosin y correccin de cauces, y de estimulacin de la recarga de acuferos, la ordenacin del pastoreo adaptando la carga ganadera a la capacidad sustentadora de los pastaderos,

73

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

la realizacin de prcticas de conservacin de suelos agrcolas y la ordenacin de cultivos. En el mbito de la planificacin el ICONA en 1991 prepar un documento para un futuro Plan Nacional de Restauracin Hidrolgico-Forestal y Control de la Erosin, en el que se establecan los criterios y tecnologa para seleccionar y priorizar las cuencas a restaurar. Dos principios guiaron fundamentalmente el diseo y desarrollo del Plan, que nunca lleg a aprobarse como tal. El primero consideraba la cuenca hidrogrfica como unidad para planificar actuaciones. El segundo daba prioridad a las cuencas donde el fenmeno de la erosin es ms intenso y simultneamente las consecuencias del fenmeno son ms negativas. Entre estas consecuencias negativas se considera la generacin de avenidas, la degradacin de la calidad del agua, el aterramiento de embalses y la existencia de dficit hdrico. Este documento constituy una primera aproximacin a escala nacional al problema de la erosin en Espaa. Posteriormente, entre 1994 y 1998 se realizaron estudios para la Identificacin de Zonas de Actuacin Prioritaria del Plan Nacional de RHF, por cuencas hidrogrficas, a una escala ms detallada. En cada cuenca hidrogrfica se definieron las subcuencas de actuacin, proponindose para cada subcuenca, una ordenacin agrohidrolgica orientativa (acorde con la escala de trabajo), incluyendo la previsin de inversiones para llevarla a cabo. El Plan Nacional de RHF, como el instrumento de planificacin de la Administracin General del Estado para las acciones de RHF, es renovado y actualizado por el "Plan Nacional de Actuaciones Prioritarias en materia de Restauracin HidrolgicoForestal, Control de la Erosin y Defensa contra la Desertificacin (PNAP)". Este Plan se realiz con el objetivo de disponer de un instrumento nacional de planificacin que constituyera un marco general para el desarrollo de las actuaciones de restauracin hidrolgico-forestal que realiza el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, enmarcadas en su mayor parte en los Convenios existentes con las Comunidades Autnomas, con el apoyo de la cofinanciacin europea. El PNAP, cuya elaboracin finaliz en febrero de 2002, fue incluido como Anejo al Plan Forestal Espaol. Es el instrumento que gua, siguiendo los criterios establecidos en el mismo, las inversiones a financiar desde el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino en estas materias por lo que, obviamente, el Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin contempla el PNAP como uno de sus principales instrumentos de ejecucin. El PNAP identifica a escala nacional las zonas (subcuencas) prioritarias de actuacin en materia de restauracin hidrolgico-forestal, valorando las actuaciones a realizar (tratando de incorporar en cada caso las peculiaridades locales que influyen en la ejecucin de los diferentes trabajos) y estableciendo la jerarquizacin y programacin temporal de las mismas. Las caractersticas ms destacadas de este Plan son las siguientes: Se realiz con la participacin de las Comunidades Autnomas, que, de forma coordinada con la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal, identificaron las diferentes zonas de actuacin. Adems se tuvieron en cuenta en todo momento otros instrumentos de planificacin nacional: el propio Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin (los criterios de seleccin de cuencas afectadas por la desertificacin contenidos en el Borrador del PAND), los estudios realizados en la ltima dcada para el Plan Nacional de Restauracin Hidrolgico-Forestal, la Estrategia Forestal Espaola y las actuaciones en la materia incluidas en los Planes Hidrolgicos de Cuenca elaborados por las Confederaciones Hidrogrficas. Se elabor sobre la base de un amplio trabajo de campo en las zonas de actuacin propuestas, verificndose sobre el terreno la problemtica existente.

74

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Tiene en cuenta, a la hora de fijar la prioridad de actuacin, la posibilidad real de llevar a cabo los trabajos propuestos a corto o medio plazo, en funcin de la definicin tcnica de los mismos, de la disponibilidad de terrenos y de la posible existencia de impedimentos de ndole ambiental, social, econmica o tcnica. La elaboracin de este Plan constituy un importante ejemplo de coordinacin institucional que es de esperar se mantenga en su fase de ejecucin. Los principales criterios utilizados para seleccionar las zonas prioritarias de actuacin son los siguientes: Se considera la divisin en unidades hidrolgicas como marco geogrfico de referencia, de forma que cada zona de actuacin prioritaria queda definida por una o varias subcuencas hidrogrficas contiguas. Cada zona prioritaria deba presentar suficiente concentracin de actuaciones dentro su mbito geogrfico como para ejercer un efecto apreciable de mejora ambiental a escala nacional y una repercusin sustancial en las condiciones socioeconmicas de comarcas generalmente deprimidas. Las zonas prioritarias de actuacin deban presentar una problemtica determinada, significativa a escala nacional y susceptible de ser corregida mediante actuaciones de restauracin hidrolgico-forestal, tal como: erosin del suelo, avenidas torrenciales e inundaciones y problemas relacionados con el aprovechamiento y la calidad de las aguas. En conjunto, las zonas prioritarias seleccionadas en el PNAP abarcan una superficie de 18,4 millones de hectreas, es decir, el 36% de la superficie nacional. Esta superficie se distribuye en cinco grados de prioridad, en orden decreciente respecto a urgencia y posibilidad de actuacin. Dentro de las zonas prioritarias se propone actuar sobre 3,5 millones de hectreas, lo que supone el 19% del total de dichas zonas, por lo tanto se consigue un alto grado de concentracin de actuaciones, como se pretenda en un principio. Las actuaciones que conforman esos 3,5 millones de hectreas se agrupan en los siguientes tipos: Repoblacin forestal: 1,1 millones de hectreas (32% de la superficie de actuacin). Reforestacin de tierras agrarias: 1, 1 millones de hectreas (31%). Tratamientos selvcolas: 0,4 millones de hectreas (11%). Mejora o implantacin de pastizales y matorrales: 80.000 hectreas (2%). Restauracin de riberas: 50.000 hectreas (1%). Prcticas de conservacin de suelos: 0,8 millones de hectreas (23%).

En cuanto al mbito institucional, las acciones de restauracin hidrolgico-forestal se han realizado desde 1985, como ya se ha dicho, mediante convenios de cooperacin entre la Administracin General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autnomas. En virtud de los Convenios estipulados las Comunidades Autnomas se comprometan a invertir por su parte al menos lo mismo que lo invertido por la Administracin General del Estado; no slo se ha cumplido este compromiso sino que la inversin realizada en los ltimos aos ha venido siendo superior a la de la

75

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Administracin General. En la actualidad los convenios en materia de RHF (conocidos como Convenios de Hidrologa) se establecen como convenios especficos tras la firma de los convenios marco para la aplicacin del Plan Forestal Espaol. La aplicacin de estos convenios ha supuesto la ejecucin de un importante volumen de trabajos tanto en el campo de la restauracin de zonas degradadas como en la proteccin, conservacin, y mejora de la cubierta vegetal. Bien es cierto que las acciones de RHF se centran fundamentalmente en los montes pblicos, gestionados por la Administracin, es decir, en aquellas zonas en las que la intervencin es ms sencilla por la disponibilidad de los terrenos y no en otras zonas que pudieran requerirlo con ms urgencia. El modelo de gestin tradicional, basado en la unidad administrativa monte, condiciona de forma trascendental, en la actualidad, la aplicacin de un verdadero plan de lucha contra la erosin, en el que el concepto de cuenca hidrogrfica, como unidad de gestin adquiere primaca sobre otras consideraciones. Desde la incorporacin de Espaa a la UE en 1986, se produce una creciente tendencia a desarrollar estas actividades en el marco de las reglamentaciones y fondos europeos. Desde el punto de vista conceptual, las acciones de RHF pueden relacionarse con las polticas ambiental y/o agrcola. Sin embargo, desde 1986, con la aprobacin del Acta nica Europea, la poltica encaminada a la cohesin econmica y social adquiere especial relevancia, constituyendo los diversos Fondos estructurales europeos el principal instrumento para el desarrollo de esta poltica. En cuanto a las cuestiones de nuestro inters, dos han sido hasta el ao 2006 los fondos particularmente involucrados: el Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agraria (FEOGA-Seccin Orientacin) y el Fondo de Cohesin en el periodo financiero europeo 1994-1999. Respecto al Fondo de Cohesin, entre 1993 y 1999 se recibi apoyo financiero para el proyecto Restauracin de la Cubierta Vegetal y Control de la Erosin en algunas zonas especialmente degradadas (con cargo al Instrumento Financiero de Cohesin, antecedente del Fondo de Cohesin) y para el grupo de proyectos Forestacin y labores complementarias para la lucha contra la erosin y la desertificacin y regeneracin de ecosistemas degradados por incendios, que incluan actuaciones de RHF en cada una de las grandes cuencas hidrogrficas. En cuanto a la financiacin de medidas de carcter forestal en la programacin de los Fondos Estructurales, el Reglamento (CEE) n 4256/88 y su modificacin posterior en el ao 1993, Reglamento (CEE) n 2085 relativo al FEOGA-Orientacin, establecieron que la participacin financiera del Fondo en los programas operativos podra incluir, entre otras: La proteccin del medio ambiente y la conservacin del espacio rural. El desarrollo y aprovechamiento de los bosques, de acuerdo con las disposiciones del Reglamento (CEE) n 1610/89.

En base a ello, un gran nmero de trabajos llevados a cabo por las Administraciones forestales nacionales, fundamentalmente en terrenos pblicos, contaron con el apoyo financiero del FEOGA-Orientacin durante el primer periodo (1989-1993) de aplicacin de los Fondos Estructurales, mediante su inclusin en los programas operativos del Objetivo n1 (fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas) y Objetivo n5b (fomentar el desarrollo de la zonas rurales desfavorecidas en la perspectiva de la reforma de la poltica agraria comn). La lnea emprendida tuvo continuidad en el segundo periodo de aplicacin (19941999) y de hecho, dentro de la estrategia ambiental nacional expuesta en el Marco

76

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Comunitario de Apoyo 1994-1999, la lucha contra la desertificacin se consider una de las reas prioritarias de actuacin. Las medidas de Lucha contra la Erosin y la Conservacin y mejora de la cubierta vegetal son contempladas en la mayor parte de los programas regionales. Tras la reforma de la poltica de la UE de 1999, estas lneas de actuacin se enmarcan en el contexto del desarrollo rural, reunidas en el Reglamento 1257/1999 de ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA20, en el captulo VIII dedicado a la Silvicultura. Por lo tanto, en la programacin derivada de la aplicacin de este Reglamento para el periodo 2000-2006, es decir, en los Programas Regionales de Desarrollo Rural, se han incluido tanto las actuaciones de restauracin hidrolgico-forestal a las que se refiere este epgrafe, como otras ayudas al sector forestal como las de lucha contra incendios y la lnea de ayudas a inversiones por parte de los propietarios forestales privados, de las que se hablar en los epgrafes siguientes. Desde la reforma de 1999, existe un documento suplementario de programacin, los "Complementos de Programa", en los que se desarrolla con detalle cada medida y se exponen los Criterios de Seleccin de Proyectos y los Indicadores para medir su realizacin. Estos complementos de programa son elaborados por los responsables de los programas (o autoridades de gestin) que seleccionan los proyectos. Entre los criterios de seleccin de proyectos en comunidades como Murcia y Andaluca se nombra explcitamente a las zonas con mayor riesgo de erosin, incluso en Andaluca a las zonas con proceso de desertificacin. En otras CC.AA. se remiten en general a las planificaciones existentes en la propia comunidad en materia forestal. En la programacin de la poltica de desarrollo rural para el periodo 2007-2013, las ayudas al sector forestal quedan englobadas en el objetivo de apoyar la gestin de las tierras y mejorar el medio ambiente, el llamado eje 2, dentro de las medidas destinadas a la utilizacin sostenible de las tierras forestales. 4.2.2.1. La R.H.F. en la planificacin hidrolgica Para complementar el panorama de la restauracin hidrolgico-forestal en Espaa se trata a continuacin la relacin entre las actuaciones de R.H.F. y la planificacin hidrolgica, partiendo en primer lugar de las referencias contenidas en el Libro Blanco del Agua. La R.H.F. se incluye en dicho documento dentro de la proteccin y recuperacin del dominio pblico hidrulico, haciendo adems expresa referencia a la lucha contra la desertificacin. Partiendo de la necesidad de preservar los ecosistemas de las cuencas vertientes para no acentuar los ya muy intensos impactos negativos que sufren una parte muy importante de las cuencas espaolas, que provocarn desequilibrios de difcil solucin en lo que se refiere a los recursos hdricos, se efecta un repaso al marco legal y a la planificacin existente en Espaa de las acciones de control de la erosin y lucha contra la desertificacin. Por otro lado, en la relacin de tipologas de infraestructura hidrulica se incluyen los Sistemas de correccin hidrolgico-forestal. Las Confederaciones Hidrogrficas han contado tradicionalmente con Servicios de Aplicaciones Forestales dedicados,

20

Modificado por el Reglamento (CE) N 1783/2003 del Consejo de 29 de septiembre de 2003.

77

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

fundamentalmente, a la correccin de torrentes y a la repoblacin forestal, actuando en coordinacin con otros Organismos del Estado y de las Comunidades Autnomas para reducir la erosin y evitar el arrastre de slidos por los ros, con el consiguiente aterramiento y prdida de capacidad de los embalses. En el epgrafe 4.3. dedicado a la gestin de los recursos hdricos y su relacin con la desertificacin se recoge lo que sobre restauracin hidrolgico-forestal contempla la planificacin hidrolgica elaborada en los ltimos aos (Planes Hidrolgicos de cuenca y Plan Hidrolgico Nacional). Por otro lado, tanto la ejecucin del Plan Forestal Espaol, como la aplicacin de la Directiva Marco de Aguas, implican avanzar en la colaboracin entre las actuaciones en esta materia, en la que estn implicadas las administraciones encargadas de la poltica forestal y de la gestin de los recursos hdricos, tanto en la Administracin General de Estado como en las administraciones autonmicas. De hecho la Directiva Marco, ya traspuesta en la Ley de Aguas, ser el marco legal que garantice la coordinacin entre administraciones. En este sentido, durante el periodo 2000-2006 se pone en marcha una lnea de financiacin, correspondiente al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), para actuaciones de restauracin hidrolgico-forestal ligada a la medida 3.6. Proteccin y regeneracin del entorno natural de los Programas Operativos. Los rganos ejecutores de esta medida son las Confederaciones Hidrogrficas y las administraciones forestales autonmicas. 4.2.3. AYUDAS A ACTUACIONES FORESTALES EN TERRENOS PARTICULARES Como se expone con anterioridad, las actuaciones en el mbito forestal en lo que se refiere a la lucha contra la desertificacin se han realizado, prcticamente con exclusividad, en terrenos de titularidad pblica. Por ello y con motivo de la aprobacin del Reglamento (CEE) n 2080/92 sobre reforestacin de tierras agrarias, el Gobierno espaol aprovech la ocasin de, al tiempo que desarrollaba la normativa nacional sobre las ayudas forestales a tierras agrarias, introducir un sistema de subvenciones dirigidas a las superficies forestales cuya aplicacin est especficamente destinada a los propietarios particulares, en el marco general establecido en el Reglamento (CEE) n 1610/89. Se trataba del Subprograma 2: Acciones de desarrollo y ordenacin de bosques en zonas rurales del Real Decreto 378/1993, modificado posteriormente por el Real Decreto 152/1996. Entre los objetivos perseguidos en esta lnea de ayudas destacan: Efectuar una restauracin forestal que permita la implantacin de masas forestales adecuadas a los correspondientes ecosistemas. Contribuir a la correccin de los graves problemas de erosin y desertificacin que sufren determinadas zonas espaolas, as como a la conservacin y mejora de los suelos, la fauna, la flora y las aguas. Contribuir a la disminucin del riesgo de los incendios forestales. Contribuir a una gestin del espacio natural compatible con el equilibrio del medio ambiente. El Real Decreto estableci un sistema de subvenciones para una serie de trabajos, con un importe mximo de inversin. Entre las prioridades para la concesin de ayudas

78

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

se encuentra la realizacin de trabajos de conservacin del suelo y la lucha contra la erosin. El FEOGA-Orientacin financiaba un porcentaje del gasto pblico, en funcin de la localizacin de los trabajos en base a los objetivos n1 y n5b. Desde que se present esta lnea de ayudas, surgieron crticas desde el sector forestal, en el sentido de que la diferencia de financiacin entre ambos subprogramas supone una clara discriminacin del sector forestal frente al sector agrcola, puesto que se pagaba bastante ms por anlogas actividades si se realizan en terrenos agrcolas excedentarios que si se realizan en terrenos forestales. Esta diferencia vena marcada por el Reglamento 1610/89, que estaba peor dotado financieramente, y que la UE no pareca tener mucha intencin de actualizar, y es que se trataba de una poltica cuyo objetivo directo no era dinamizar un deteriorado sector forestal, sino dar solucin a una difcil situacin de falta de rentabilidad de determinadas explotaciones agrcolas, mediante la diversificacin de actividades, va sector forestal, de las personas que trabajan en la agricultura. As, solventadas las dificultades iniciales de puesta en marcha, en 1997 comenz la ejecucin de este programa. A partir del Reglamento 1257/1999 de ayuda al desarrollo rural se engloban estas ayudas en el captulo dedicado a la Selvicultura (artculos 29 y 30), habindose incluido esta lnea en los Programas de Desarrollo Regional de las CC. AA. para el periodo 20002006. Para el periodo 2007-2013, se mantienen estas ayudas, incorporndose nuevas lneas de ayudas a los propietarios particulares de superficies forestales, o sus asociaciones, como es la medida de ayudas Natura 2000, que adems se han considerado de implantacin obligatoria en el Marco Nacional de Desarrollo Rural 20072103. Estas lneas de ayudas a actuaciones forestales en terrenos privados puede configurarse como un importante instrumento al servicio del PAND, que conviene explotar y dotar econmicamente de forma creciente, en unos terrenos tradicionalmente olvidados por el sector pblico y que en muchos casos realizan importantes servicios que benefician al conjunto de la sociedad. 4.2.4. DEFENSA Y PREVENCIN DE LOS INCENDIOS FORESTALES 4.2.4.1. La organizacin contra incendios forestales en Espaa Espaa ha desarrollado grandes esfuerzos para la prevencin y extincin de incendios forestales pues desde hace ya varias dcadas se considera que constituyen uno de los principales problemas medioambientales. Las actividades para abordar el problema han cubierto varios aspectos: selvicultura preventiva, campaas de concienciacin, medios areos para extincin y observacin, incluidos sofisticados sistemas de vdeo, imgenes digitalizadas, GPS y comunicacin telefnica para enviar en tiempo real imgenes al centro de coordinacin, redes de observacin y comunicacin, cursos de preparacin, etc. La ltima dcada destaca por la incorporacin de las nuevas tecnologas a la defensa contra incendios forestales. De acuerdo con la distribucin de competencias derivadas del bloque de constitucionalidad, corresponde a las Comunidades Autnomas las funciones de

79

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

prevencin y extincin de incendios forestales, mientras que a la Administracin General del Estado le ha sido reservada la gestin de la cobertura en medios areos de mbito nacional, as como funciones de planificacin y coordinacin en la materia. La organizacin de defensa se ha ido consolidando en las Comunidades Autnomas con la creacin en casi todas ellas de servicios especializados, que no responden a un patrn comn. En las Comunidades ms urbanizadas como Catalua, Madrid, Comunidad Valenciana, Navarra y Pas Vasco, la tendencia ha sido integrar la extincin de los incendios forestales en los Servicios de bomberos, correspondiendo la prevencin a los Servicios forestales. En otras Comunidades se mantienen los Servicios integrados forestales. Otra caracterstica es la Comarcalizacin, basada en el principio de minimizacin del tiempo del primer ataque, muy avanzada en algunas Comunidades, como Andaluca con sus Centros de Defensa Forestal o Galicia con sus Centros Comarcales. Desde el ao 1988 se han venido desarrollando los Planes de Acciones Prioritarias contra Incendios Forestales (PAPIF), en los que intervienen tanto la Administracin General del Estado como las CC.AA., dedicndose importantes partidas presupuestarias a este asunto. Asimismo la coordinacin de Servicios se ha ido imponiendo como una necesidad ineludible, ante la complejidad de las estructuras administrativas y la multiplicidad de medios que se utilizan. Para la planificacin y cooperacin tcnica se cre en 1992 la Comisin Tcnica de Normalizacin en la que se reunan los Servicios tcnicos del ICONA y de las Comunidades Autnomas. En 1994, de acuerdo con el Real Decreto que creaba la Comisin Nacional de Proteccin de la Naturaleza, se constituy el Comit de Lucha contra los Incendios Forestales (CLIF), que asumi las actividades de la citada Comisin. En este Comit, cuya coordinacin corresponde a la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, participan representantes de todas las Comunidades Autnomas. En el mbito de la Proteccin Civil, mediante una Directriz Bsica (Orden del Ministerio de Interior de 2 de abril de 1993), se prev la constitucin de centros de coordinacin operativa (CECOP) en el nivel estatal, autonmico o local segn las circunstancias lo requieran para la direccin de los recursos disponibles. En 1994, durante la primera semana de julio, los grandes incendios que se declararon simultneamente en todas las provincias mediterrneas obligaron a montar estos centros de coordinacin a todos los niveles. La legislacin se diversifica con el desarrollo autonmico, destacando la normativa sobre prevencin de Catalua, la Ley de Montes de la Comunidad Valenciana o la Ley de Incendios Forestales de Andaluca. Asimismo en las diversas planificaciones y estrategias forestales elaboradas por las CC.AA., la defensa contra incendios figura entre los principales objetivos. En el nivel nacional, la Defensa contra Incendios Forestales est integrada tanto en la Estrategia Forestal Espaola como en el Plan Forestal Espaol, en el que se plantean diversos mecanismos e instrumentos para continuar mejorando tanto las acciones preventivas como las de combate. En enero de 2005, la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente aprob un documento sobre la Prevencin y Lucha contra Incendios Forestales. En este documento, en cuanto a las medidas relacionadas con la coordinacin y la optimizacin de los medios

80

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

y sistemas de extincin, se seala la necesidad de vincular la extincin a la prevencin y la elaboracin de un Plan General de cobertura que incluya los mecanismos de coordinacin con los medios de las distintas Administraciones Pblicas. Tambin se prev elaborar una recomendacin tcnica que establezca las condiciones mnimas bsicas que permitan la mejor integracin de medios de distintas administraciones en la extincin de grandes incendios, incluso de medios desplazados desde Comunidades Autnomas limtrofes, as como la revisin del Plan Estatal para Emergencias de Proteccin Civil por Incendios Forestales. El paso siguiente ha sido la aprobacin por el Consejo de Ministros, en junio de 2005, del Plan de Actuaciones de Prevencin y Lucha contra Incendios Forestales. Se trata de un Plan de la Administracin General del Estado para afrontar un problema que se reconoce de inters general. El plan prev la creacin de una Comisin Interministerial de Prevencin y Lucha contra Incendios Forestales, con el fin de coordinar desde el Ministerio de la Presidencia el seguimiento y el control de ejecucin de las medidas propuestas, a desarrollar desde trece departamentos ministeriales. 4.2.4.2. La prevencin En el mbito de la Unin Europea, la prevencin de los incendios forestales sigue recibiendo atencin, aunque no demasiado dinero. La poltica contra incendios tuvo su inicio en el Reglamento (CEE) 3529/86 del Consejo, relativo a la proteccin de los bosques comunitarios contra los incendios. Posteriormente el Reglamento (CEE) 2158/92 regul el programa comunitario de proteccin contra incendios en el periodo 1992-1997, amplindose hasta el ao 2001 mediante el Reglamento (CE) 308/1997 del Consejo. Segn este programa los Estados miembros deban elaborar planes de proteccin contra incendios forestales para las regiones clasificadas de riesgo alto o medio. Las medidas incluidas en estos planes son financiadas por la Comunidad en un 50% como mximo para las zonas de riesgo alto y en un 30% como mximo en las zonas de riesgo medio. El nfasis se pone en la investigacin de las causas, en la concienciacin, en la formacin y en la selvicultura preventiva. El Reglamento inclua un sistema de informacin en materia de incendios forestales, cuyas disposiciones de aplicacin fueron establecidas en el Reglamento (CE) 804/1994. Se dispuso que, en caso de incendio en cualquiera de las zonas de riesgo situadas en los Estados miembros participantes en el sistema, se procediera a la recogida sistemtica de un conjunto de datos. Actualmente el sistema cubre a seis Estados Miembros: Alemania, Portugal, Espaa, Francia, Italia y Grecia. Desde 1992, las sucesivas ampliaciones de los PAPIF contaron con las ayudas de la UE. Entre las finalidades del tercer plan (PAPIF III, 1996-1999) figuran: La creacin de una red de vigilancia mvil de los montes para la prevencin de incendios y la mejora de la red de vigilancia fija. Mejorar la infraestructura preventiva en los montes. Fomentar la selvicultura preventiva, tanto en los montes pblicos como privados. Fomentar la constitucin de agrupaciones de voluntarios para prevencin y vigilancia de los incendios forestales. Profundizar en las experiencias selvcolas, agroforestales y del uso del fuego controlado.

81

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Controlar, evaluar y cuantificar las acciones y los resultados obtenidos. El PAPIF III se desarrolla con base en los PIP (Proyecto Integrado de Proteccin), documento de planificacin para el conjunto de acciones a aplicar en los PPP (Permetro de Proteccin Prioritaria) en el periodo de cuatro aos de vigencia. Con el PAPIF se pretendi involucrar especficamente a los propietarios privados, dado que la propiedad pblica ha estado siempre ms atendida por la Administracin forestal. Sin embargo, la insuficiencia de los recursos propios destinados por las CC.AA., as como la inexistencia de una va eficiente de comunicacin entre los propietarios y la Administracin hacen que prcticamente todas las subvenciones concedidas se queden en los montes pblicos. Todas las medidas forman parte de un plan coordinado de actuacin, siendo la mejora del estado selvcola de los montes, tanto pblicos como privados, como garanta de autodefensa, es decir, las medidas preventivas, las que han adquirido relevancia especial los ltimos aos. El riesgo de incendios depende del tipo de vegetacin, densidad, y estructura de la masa. La selvicultura preventiva trata de optimizar todos estos factores y contempla, junto con la proteccin en s de los bosques, una diversa gama de objetivos de ndole ecolgica y econmica que favorece la formacin de un microclima sombreado y fresco caracterstico de los bosques maduros mediterrneos. Sin embargo, ante la magnitud de las superficies a proteger, los recursos que se dedican son todava claramente insuficientes. Definitivamente el Reglamento (CEE) n 2158/92 expira el 31 de diciembre de 2002. A partir de esta fecha las ayudas para actuaciones de prevencin que contemplaba este Reglamento y que en Espaa se canalizaban mediante el PAPIF se integran en los programas operativos financiados por el Reglamento 1257/1999 de ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA. As, la Administracin General efecta transferencias de fondos a las Administraciones Autonmicas para trabajos programados dentro de sus Planes Integrados de Prevencin, con las finalidades de fomento de la vigilancia en los montes, aumento de la infraestructura preventiva, actividades de selvicultura y limpieza de montes y dotacin a grupos de voluntarios. En los programas operativos, cofinanciadas por el FEOGA-Orientacin, de anteriores periodos financieros de la UE, haban sido incluidas tambin determinadas actuaciones en materia de prevencin contra incendios. En definitiva, para el periodo 2000-2006, las actuaciones de defensa y prevencin contra incendios forestales se incluyen en los Programas de Desarrollo Rural, como desarrollo del guin 6 del artculo 30 del Reglamento 1257/1999 ("el restablecimiento de la capacidad de produccin forestal daada por desastres naturales e incendios y la aplicacin de medios de prevencin adecuados"), unificndose as en este marco toda la ayuda de la UE en materia de prevencin de incendios. En cuanto a la programacin de desarrollo rural para el periodo 2007-2013, a nivel nacional se ha otorgado prioridad a la prevencin de incendios forestales al incluirla en el Marco Nacional de Desarrollo Rural como de obligada implantacin en todo el territorio nacional, dando as continuidad a la participacin de la Administracin General del Estado en esta lnea de accin de carcter preventivo. Esta labor de prevencin por parte de la Administracin General se completa con las campaas de sensibilizacin y con la puesta en marcha en 1998 de los Equipos de prevencin integral de incendios forestales (EPRIF). Son equipos de colaboracin con las

82

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Comunidades Autnomas ubicados en comarcas de alto riesgo de incendios que realizan actividades de investigacin de causas, sensibilizacin de la poblacin rural y promocin de las quemas controladas as como la intervencin en trabajos de extincin cuando es necesario. En cuanto a las acciones de concienciacin, la D.G. de Medio Natural y Poltica Forestal mantiene, adems de la tradicional campaa de sensibilizacin urbana dirigida al conjunto de la poblacin, una campaa dirigida a la poblacin rural, mediante actividades de animacin utilizando representaciones teatrales como vehculo del mensaje, y la campaa escolar basada en diversas actividades: el juego Todos contra el fuego en el que participan colegios de toda Espaa, concursos, pgina web www.cortafuegos.com, etc. 4.2.4.3. La extincin Los medios utilizados en la extincin de incendios, tanto de personal como vehculos terrestres y medios areos, han ido incrementndose progresivamente, tanto en cantidad como en calidad. En 1992, a raz de los fuertes incendios de 1991, se crean las brigadas especiales helitransportadas, las BRIF, de cobertura nacional y pensadas para los grandes incendios, a las que se aplican los avances de seleccin, formacin y equipamiento, convirtindose en el modelo de referencia para todo el personal de extincin. Los medios areos continan amplindose. La progresiva dotacin de medios areos por parte de las Comunidades Autnomas ha conducido a que la Administracin General incremente los medios de cobertura nacional, ms potentes y con capacidad para recorrer grandes distancias, en detrimento de los de cobertura regional y comarcal que son mayoritariamente aportados por los Servicios autonmicos. 4.2.4.4. La labor de coordinacin y planificacin de la Administracin General Una de las labores de la Administracin General es el mantenimiento y explotacin de la Base de Datos EGIF (Estadstica General de Incendios Forestales) que se nutre de los Partes de Incendios Forestales suministrados por las Comunidades Autnomas. Esta Base de Datos, iniciada en 1968 es la ms antigua y completa de Europa y suministra informacin a la Base descentralizada de la Unin Europea, de acuerdo con el Reglamento (CEE) n 804/94, y a la pgina web www.incendiosforestales.org. Su explotacin es un instrumento bsico para la planificacin de las Administraciones pblicas y para atender las numerosas consultas sobre incendios que se reciben desde numerosos mbitos. Una de las lagunas de la Base de Datos, el alto porcentaje de incendios de causa desconocida, empieza a llenarse mediante la aplicacin de tcnicas especficas de investigacin en el monte, originadas en Estados Unidos y probadas en Portugal, que, una vez adaptadas al ambiente espaol y enseadas a Agentes Forestales, Policas Autonmicas y Guardias Civiles del SEPRONA, han permitido que los incendios de causa conocida superen en los ltimos aos el 85% del total. La Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal elabora en colaboracin con el Instituto Nacional de Meteorologa los mapas de riesgo meteorolgico para el da siguiente y, con carcter semanal, se elabora y difunde a las CC.AA. el mapa del ndice NDVI (Normalized Difference Vegetation Index) indicativo del grado de humedad de la vegetacin viva.

83

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Se realiza tambin una intensa labor de formacin del personal de la Administracin del Estado y de las Comunidades Autnomas encargado de la prevencin y de la extincin mediante cursos a distintos niveles, adems de la elaboracin de material didctico (preparacin de textos especficos, coleccin de videos de formacin, etc.). La D.G. lleva a cabo una serie de actividades de I+D en materia de prevencin en convenio con Universidades y Centros de Investigacin, al mismo tiempo que se interviene como usuarios en diversos proyectos I+D de la Comisin Europea. A pesar de la extincin de los programas de proteccin contra incendios derivados del Reglamento (CEE) 2158/92, la UE ha considerado de inters proseguir las actividades de seguimiento de los incendios que se venan realizando, integrndolas en un nuevo sistema. Este sistema queda establecido en el Reglamento (CE) n 2152/2003 del Parlamento Europeo y el Consejo de 17 de noviembre de 2003 sobre el seguimiento de la interaccin de los bosques y del medio ambiente en la Comunidad (Eje Bosques o Forest Focus). Su objetivo es establecer un sistema comunitario para el seguimiento amplio, armonizado, global y a largo plazo del estado de los bosques. El sistema da continuidad a las actividades que ya se estaban realizando en materia de seguimiento y proteccin de los bosques contra la contaminacin atmosfrica y contra los incendios (enmarcadas en el EFICS, European Forestry Information and Communication System), y apoya otras actividades de seguimiento de nuevo cuo: seguimiento de la biodiversidad, la retencin de carbono, el cambio climtico, el suelo y la funcin protectora de los bosques. Asimismo, ayuda a evaluar las medidas en curso para fomentar la conservacin y la proteccin de los bosques en favor del desarrollo sostenible. En este Reglamento se incluye entre las actividades subvencionables las medidas de prevencin de incendios que eran subvencionables en el marco del Reglamento 2158/92, siempre que no reciban apoyo por la va del Reglamento 1257/1999 y no estn incluidas en los programas nacionales o regionales de desarrollo rural, pero la financiacin dedicada a esta partida para el conjunto de la UE es muy escasa, 9 millones de euros para toda la UE. La negociacin para la aprobacin de este Reglamento fue larga y ardua, y el resultado no fue del todo satisfactorio. De hecho el Reglamento se aprueba con una vigencia de nicamente cuatro aos (inicindose el 1 de enero de 2003 y concluyendo en 31 de diciembre de 2006), y simultneamente se establecieron grupos de trabajo para preparar propuestas que sustituyan a este Reglamento. 4.2.5. LA ESTRATEGIA FORESTAL EUROPEA El Tratado de Roma no incluye los productos forestales entre los productos agrcolas a los que se aplican las normas de Mercado Comn, a excepcin del corcho. Por esta razn, hay que subrayar que nunca ha existido una verdadera poltica forestal comn. Por ello, todas las medidas que desde 1957 se han llevado a la prctica en este sector se han apoyado en fundamentos jurdicos y objetivos relacionados con otras polticas, como la poltica agrcola comn, la poltica regional, la poltica comercial, las relaciones exteriores o la poltica de medio ambiente. A pesar de esto, desde la dcada de los noventa, se viene debatiendo en el seno de la UE acerca del establecimiento de una estrategia y accin de la Comunidad en el sector forestal, producindose durante este debate frecuentes desacuerdos entre el Parlamento Europeo y la Comisin.

84

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

As, y a raz del estudio realizado a iniciativa del Parlamento por un grupo de organismos forestales de cinco pases europeos (EUROFOR), publicado en 1994 con el ttulo Europa y los bosques, el Parlamento, sirvindose por vez primera del derecho de iniciativa que le confiere el Tratado de la UE, elabor un informe de iniciativa legislativa sobre la poltica forestal de la UE, el conocido Informe Thomas. Tras prolongados debates y numerosas enmiendas el Parlamento Europeo aprob la Resolucin legislativa de 30 de enero de 1997, por la que se instaba a la Comisin a formular una proposicin legislativa sobre la estrategia forestal europea en un plazo de dos aos. En la Resolucin, se enumeran una serie de temas sobre los que se pide a la Comisin que presente propuesta, entre los que destacamos en el mbito de proteccin de los bosques los siguientes: El Parlamento insta a la Comisin a que presente medidas destinadas a luchar contra la desertificacin, la erosin de los suelos y la contaminacin atmosfrica, y a que refuerce la financiacin destinada a la conservacin de los recursos genticos y biolgicos de los bosques. En materia de incendios forestales, se pide a la Comisin que adapte la dotacin presupuestaria del Reglamento n 2158/92 (modificado por el Reglamento n 308/97) a las necesidades reales de los Estados miembros. En noviembre de 1998 la Comisin present una Comunicacin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una estrategia forestal para la Unin Europea, que se constituye en el texto principal de la actual poltica forestal de la UE. En ella la Comisin manifest que: Del Tratado de la UE no se deriva que la Unin tenga que elaborar una poltica forestal autnoma, debiendo aplicarse el principio de subsidiariedad. Existen una serie de acuerdos suscritos, tanto por la UE como por los Estados miembros, derivados de los compromisos mundiales adquiridos en la Cumbre de Ro: los principios sobre bosques, biodiversidad, cambio climtico, desertificacin. Existen ya acciones forestales derivadas de otras polticas, con diversos fondos, y que adems existe una propuesta de Reglamento sobre el desarrollo rural que integra las medidas forestales. No obstante, la Comunicacin present un plan de trabajo para elaborar una estrategia forestal europea denominado Plan de accin comunitaria en materia forestal. En este plan de trabajo el papel de la Unin Europea consistir en: Cumplir con los compromisos mundiales aludidos anteriormente, en particular con aqullos que se hayan traducido en Directivas o Resoluciones de obligado cumplimiento. Desarrollar las medidas forestales incluidas en el Reglamento de ayuda al desarrollo rural. Fomento y desarrollo de acciones forestales en otras polticas sectoriales. Efectivamente (como ya ha quedado expuesto), en el marco de la reforma de la PAC de 1999, el sector forestal se ha tomado en consideracin dentro del nuevo reglamento sobre el desarrollo rural, reagrupando en un nico texto legislativo las medidas consistentes en ayudas estructurales para la silvicultura y las medidas relativas a la reforestacin de tierras agrcolas, aadiendo un nuevo plan de ayudas a la gestin forestal sostenible (el artculo 32).

85

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

El papel de los Estados miembros en este Programa de accin comunitaria en materia forestal deba ser: Desarrollo de las medidas forestales de la UE. Integrar esas acciones en sus propios programas forestales nacionales y regionales, llevando el principio de subsidiariedad hasta la base. En 2005 la Comisin elabora un informe sobre la ejecucin de la estrategia forestal de la UE en el que propone al Consejo Europeo que elabore un plan de accin de la UE para la gestin sostenible de los bosques. En junio de 2006 se adopta un Plan de accin de la UE para las bosques21. Se trata de un plan quinquenal (2007-2011) que consiste en 18 acciones clave que la Comisin propone aplicar conjuntamente con los Estados miembros. Tanto en la Estrategia Forestal Europea de 1998 como en el Plan de accin de 2006 la lucha contra la desertificacin est contemplada, por una parte en el sentido de asumir las obligaciones contradas en los foros internacionales que se ocupan del sector forestal, entre los que se menciona la Convencin de lucha contra la desertificacin y, por otra parte, en referencias generales a la contribucin de diversas medidas existentes en la UE a la prevencin de la erosin y la desertificacin. No se considera explcitamente la funcin de la poltica forestal como contribuyente a la aplicacin de la Convencin de lucha contra la desertificacin (en cambio, s se hace expresa referencia en lo que respecta a otras convenciones como la de la diversidad biolgica y la del cambio climtico), si bien en el Plan de accin se incluyen acciones clave como mejorar la proteccin de los bosques de la UE (accin clave 9) o mantener y potenciar las funciones de proteccin de los bosques (accin clave 11) frente a la amenaza creciente que representan las catstrofes naturales, las condiciones climticas extremas, as como los problemas de erosin y desertizacin en algunas partes de Europa que enfatizan la importancia de la funcin protectora de los bosques, especialmente en las zonas montaosas y mediterrneas. Los instrumentos a que hace referencia el Plan de accin en lo relativo a estas medidas dirigidas a la proteccin de los bosques son principalmente los que reciben apoyo del FEADER y que ya han sido mencionados en este documento.

4.3.

EL SECTOR DE GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOS

4.3.1. LA PLANIFICACIN Y GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOS: ANTECEDENTES Y RELACIN CON LA LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN La planificacin y gestin de los recursos hdricos en Espaa ha estado inmersa en un amplio proceso de debate, proceso que se ha dilatado en el tiempo por la extrema complejidad que reviste el tema del agua en nuestro pas. Los instrumentos en torno a los que se ha estructurado dicho proceso son los siguientes:

21

COM(2006) 302 final. COMUNICACIN DE LA COMISIN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO relativa a un Plan de accin de la UE para los bosques.

86

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

La Ley 29/1985 de Aguas y sus posteriores modificaciones22. Aplicacin de la Directiva Marco en materia de poltica de aguas de la UE. Planes Hidrolgicos de Cuenca. Plan Hidrolgico Nacional. Plan Nacional de Regados. Adems, en diciembre de 1998 se present a la sociedad espaola el Libro Blanco del Agua en Espaa, un documento de carcter cientfico y tcnico que fue sometido a debate, con el objetivo de sentar las bases para adoptar una poltica del agua consensuada por todos los sectores implicados. 4.3.1.1. La planificacin hidrolgica La gestin sostenible de los recursos hdricos en Espaa se articula en torno a La Ley de Aguas que en su Ttulo III de la planificacin hidrolgica establece que (artculo 38.1) son objetivos generales de la planificacin hidrolgica conseguir el buen estado ecolgico del dominio pblico hidrulico y la satisfaccin de las demandas de agua, el equilibrio y armonizacin del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armona con el medio ambiente y los dems recursos naturales. La planificacin (artculo 38.2) se realizar mediante los Planes Hidrolgicos de las distintas cuencas hidrogrficas y el Plan Hidrolgico Nacional. El proceso, largo y laborioso, de elaboracin de los Planes Hidrolgicos de Cuenca culmin con su aprobacin por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio. La coordinacin de los diferentes Planes Hidrolgicos de Cuenca se realiza mediante el Plan Hidrolgico Nacional considerando las diversas planificaciones sectoriales de carcter general, en particular, la agrcola, la energtica y la de ordenacin del territorio, as como la proteccin del medio ambiente y de la naturaleza, todo ello en el marco de la poltica econmica general del Estado (artculo 92 del R.D. 927/1988 por el que se aprueba el Reglamento de la Administracin Pblica del Agua y de la Planificacin Hidrolgica). El Plan Hidrolgico Nacional (PHN), previo informe preceptivo del Consejo Nacional del Agua (rgano consultivo formado por representantes de diversos sectores sociales), y posterior aprobacin por el Gobierno de un proyecto de Ley, se remiti a las Cortes Generales para su discusin y aprobacin por Ley. En julio de 2001 se aprob la Ley 10/2001 del Plan Hidrolgico Nacional. En el Anexo II de esta Ley se incluye el listado de inversiones que el Gobierno desarrollar durante el periodo 2001-2008 en aplicacin de las previsiones establecidas en los Planes Hidrolgicos de Cuenca. 4.3.1.2. El Programa A.G.U.A.

22 Las sucesivas modificaciones de esta Ley dieron lugar al Texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Posteriormente, en la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, se incluye el Artculo 129: Modificacin del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por la que se incorpora al Derecho espaol, la Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuacin en el mbito de la poltica de aguas.

87

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Tras el cambio de gobierno en marzo de 2004, se produce una reorientacin de la poltica del agua modificndose la Ley 10/2001 del Plan Hidrolgico Nacional mediante el Real Decreto Ley 2/2004, de 18 de junio. Con esta disposicin, por un lado, se derogan los preceptos que regulan las transferencias de recursos hdricos entre mbitos territoriales (trasvases) autorizadas en el artculo 13 de la Ley 10/2001. Por otro lado, se aprueba el desarrollo de aquellos proyectos urgentes y prioritarios que ms directamente pueden incidir en una mejora de la disponibilidad de recursos para las cuencas con dficit o con graves problemas de sobreexplotacin y contaminacin de acuferos. As pues, se aade un Anexo III a la Ley que incorpora las nuevas actuaciones que se declaran de inters general y un Anexo IV que comprende y reordena el conjunto de actuaciones que van a acometerse con carcter prioritario. Este conjunto de actuaciones se refiere a las cuencas hidrogrficas del Sur, Segura, Jcar, Ebro y Cuencas Internas de Catalua. Esta nueva poltica de agua se recoge en el Programa A.G.U.A. (Actuaciones para la Gestin y la Utilizacin del Agua), que materializa la reorientacin de esta poltica mediante la explicacin y difusin de las actuaciones concretas diseadas para garantizar la disponibilidad y la calidad del agua en cada territorio. El Programa A.G.U.A. pretende mejorar la gestin y reutilizacin del agua, contribuir a una mejor calidad de sta y de los ecosistemas asociados e incrementar la oferta de recursos hdricos obtenidos de una forma sostenible, garantizando la disponibilidad del agua racionalmente necesaria tanto para las necesidades reales de los distintos territorios, previendo las situaciones catastrficas que se pueden derivar de las peridicas sequas que afectan al territorio espaol, como para recuperar los ecosistemas hdricos deteriorados. Las actuaciones de mejora de la gestin y del suministro de agua de calidad, acordes con las necesidades existentes y que incluyen proyectos de obtencin de recursos de nuevas fuentes, aseguran la disponibilidad del agua prevista con independencia de la situacin climtica. Estarn particularmente dirigidas a: optimizacin de las infraestructuras de almacenamiento y distribucin existentes (tanto de regado como de abastecimiento urbano), depuracin y reutilizacin y desalacin. El Programa A.G.U.A. se llevar a cabo en toda Espaa, implantndose con carcter inmediato en los territorios asociados al litoral mediterrneo, con el objetivo de garantizar el suministro de recursos hdricos necesarios y cubrir las necesidades futuras ligadas al desarrollo de los territorios del arco mediterrneo, de forma sostenible en trminos econmicos, sociales y ambientales. Evidentemente, entre los objetivos prioritarios de las Actuaciones Urgentes en las Cuencas Mediterrneas se recoge la necesidad de una visin global de la poltica del agua, con la integracin y coordinacin de su incidencia sobre, entre otras, la lucha contra la erosin y la desertificacin y la recuperacin de los espacios degradados. 4.3.1.3. La Directiva Marco de Aguas de la Unin Europea En esta resea de los aspectos ms relevantes de la poltica de aguas vinculados a la lucha contra la desertificacin, no debe dejar de hacerse referencia a la Directiva Marco de Aguas de la Unin Europea elaborada con el objetivo de revisar la poltica de aguas de la Comunidad, basndose en los principios de la poltica ambiental del Tratado de la Unin as como en el V Programa de Accin de la Comunidad "Hacia un desarrollo sostenible". Tras un largo y complejo proceso de negociaciones se aprob la Directiva 2000/60/CE del Parlamento y del Consejo de 23 de octubre de 2000 por la que se establece un marco comunitario de actuacin en el mbito de la poltica de aguas, a la que tiene que adaptarse la planificacin hidrulica espaola.

88

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Constituye esta Directiva uno de los actos legislativos ms importantes en materia ambiental en la Comunidad, con ambiciosos objetivos para asegurar la sostenibilidad del uso del agua. La Directiva, que ana toda las disposiciones vigentes relativas a la proteccin de las aguas en la Comunidad, tiene por objeto conseguir que todas las aguas, subterrneas o de superficie, alcancen un buen estado en un plazo determinado, as como aplicar un planteamiento de planificacin integrado a todas las aguas en el que se tengan en cuenta los aspectos cuantitativos y cualitativos. Tres principales cuestiones se pueden destacar: En primer lugar, los Estados miembros habrn de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua, tanto superficiales como subterrneas, con objeto de que alcancen un buen estado a ms tardar quince aos despus de la entrada en vigor de la Directiva. Se tiene en cuenta por primera vez la conexin integral entre calidad y cantidad de agua. Para alcanzar el buen estado, se requiere tanto la ausencia de contaminacin como un flujo sostenible y recarga; el buen estado implica niveles bajos de contaminacin qumica y la presencia de un ecosistema floreciente. En segundo lugar, con el fin de estimular patrones de uso del agua ms racionales y sostenibles los Estados miembros tendrn en cuenta el principio de la recuperacin de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales, garantizando, a ms tardar en 2010, que la poltica de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hdricos, y una contribucin adecuada de los diversos usos del agua a la recuperacin de los costes de los servicios. La norma prev cierta flexibilizacin en la aplicacin al sealar que los Estados podrn tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y econmicos de la recuperacin y las condiciones geogrficas y climticas de la regin, lo que implica que en pases donde el agua es un bien escaso no se alcancen precios prohibitivos. En tercer lugar, se asegurar que todas las medidas sobre poltica de aguas trabajen juntas de forma coherente. Para cada cuenca fluvial, los Estados Miembros deben coordinar sus acciones, integrando todas las medidas de poltica de aguas existentes. Los resultados de todas estas actividades deben ser propuestas en un plan de gestin de cuenca que ser desarrollado con plena participacin pblica. Un aspecto importante para los pases del sur de Europa, incorporado durante la negociacin de la Directiva, es el hecho de que se reconocieran circunstancias imprevistas o excepcionales, en particular sequas o inundaciones, como causas que dificultan el cumplimiento de los objetivos de la Directiva, reconociendo que en pases como Espaa, a diferencia de otros pases europeos y debido a sus caractersticas orogrficas, geogrficas y pluviomtricas, los ros tienen un rgimen hidrolgico muy singular. En cuanto a las implicaciones de la Directiva Marco de aguas en la actual poltica de aguas en Espaa, las cuencas hidrogrficas y los Planes Hidrolgicos, como elementos bsicos de gestin, pueden ser una novedad y una gran dificultad para algunos pases, pero no lo sern para Espaa, pues posee una gran experiencia y tradicin en la gestin de recursos hdricos, a travs de las Confederaciones Hidrogrficas y en la planificacin hidrolgica. Ahora bien, la aplicacin de la Directiva supone la adaptacin de nuestros Planes Hidrolgicos de Cuenca, de manera que recojan todas las medidas exigidas en la nueva norma comunitaria. Algunas de las principales consecuencias que esta Directiva tendr para la actual poltica de aguas espaola son, entre otras:

89

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

la mejora de la coordinacin entre la Administracin General del Estado y las Autonmicas en tareas como la regularizacin de los vertidos indirectos, en principios como la reparacin del dao en el origen o el criterio de que contamina paga; la incorporacin de una red de control de parmetros biolgicos, hasta ahora casi inexistente, para evaluar el estado ecolgico de las aguas; la internalizacin de los costes de agua estimados en base a los anlisis econmicos que se realicen individualmente por cuencas hidrogrficas (no se exige una recuperacin ntegra de todos los costes, lo que resulta beneficioso en sectores tan sensibles como el agrcola); la necesidad de potenciar los Organismos de cuenca dotndoles de medios e infraestructura suficiente para abordar las tareas necesarias para llevar a buen fin los objetivos de la Directiva. La incorporacin de la Directiva 2000/60/CE al Derecho espaol, se ha realizado mediante el Artculo 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. En este artculo se modifica el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. La responsabilidad de la implantacin de la Directiva Marco se ha canalizado a travs de la Direccin General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. La revisin de los Planes Hidrolgicos de cuenca a que obliga la aplicacin de la Directiva, constituye una oportunidad para contar con instrumentos de planificacin que pueden y deben integrar actuaciones relacionadas con la proteccin del medio ambiente, con el desarrollo territorial y con la gestin y proteccin de aguas y costas. Esta revisin se pretende efectuar en el marco de un importante proceso de participacin pblica.

4.3.1.4. Marco de relacin entre la lucha contra la desertificacin y la gestin de los recursos hdricos Tras esta breve resea del panorama de la gestin del agua en Espaa, es necesario en primer lugar definir cul debe ser el marco de relacin e interaccin entre la lucha contra la desertificacin y la gestin de los recursos hdricos, de acuerdo a lo que la CLD establece a lo largo de todo su texto y particularmente en sus artculos 1 y 2 del texto general y artculos 2 y 6 del Anexo IV de Aplicacin Regional para el Mediterrneo Norte. La desertificacin es la degradacin de tierras en zonas ridas, semiridas y subhmedas secas. Pues bien, el marco de relacin se concreta en aquellas formas de degradacin de tierras que estn directamente vinculadas a la gestin de los recursos hdricos, y que son: la sobreexplotacin de acuferos y la salinizacin de suelos en los sistemas agronmicos de regado. Como ya se ha sealado, la salinizacin de suelos est vinculada en ocasiones a la sobreexplotacin de acuferos. La sobreexplotacin de acuferos, adems de su eventual vinculacin con la salinizacin de suelos, est explcitamente mencionada en el Anexo IV como caracterstica de la situacin de la desertificacin en el Mediterrneo. Por otro lado, la mitigacin de los efectos de la sequa, que est mencionada explcitamente en todo el texto de la CLD, incluido el propio ttulo de la Convencin, es la otra gran faceta del marco de relacin recursos hdricos/desertificacin. Consecuentemente con este marco de relacin/interaccin definido por la CLD, el PAND debe prestar atencin a estos aspectos en el panorama de la poltica de aguas en Espaa.

90

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Adems, en nuestro pas y como ya ha sido sealado en el epgrafe 4.2.2., las actuaciones de Restauracin Hidrolgico-Forestal en las cuencas hidrogrficas constituyen una esfera compartida objeto tanto de la planificacin hidrolgica como de la poltica de lucha contra la desertificacin en el mbito forestal. En un pas como el nuestro caracterizado por el desequilibrio espacial y temporal en cuanto a la distribucin de los recursos hdricos, la escasez de agua es la nota predominante en la mayor parte del territorio, y toda la poltica y gestin hidrolgica se articula en torno a esta condicin. Si a ello aadimos la larga tradicin e importancia en todos los niveles que presenta la poltica hidrolgica en nuestro pas, la conclusin es que la funcin del PAND en cuanto a la gestin de los recursos hdricos debe ser resear e informar a los rganos de control de la CLD en el seno de Naciones Unidas, de aquellos aspectos de la poltica hidrolgica que se relacionan ms directamente con la mitigacin de los efectos de la sequa, y con la gestin de las aguas subterrneas y proteccin de sus acuferos, dado que estas cuestiones se encuentran atendidas con una dimensin y relevancia tal que no es preciso plantear lneas adicionales en el marco de la CLD y el PAND, salvo la coordinacin de algunas acciones que ms adelante se sealan. En resumen, la cuestin de la mitigacin de los efectos de la sequa y la proteccin de los acuferos se encuentra completamente tratada por la Administracin hidrolgica y sus documentos de planificacin, adems de la atencin prestada por la Administracin agraria a la cobertura del riesgo de sequa para las producciones en secano. Por lo tanto, la funcin del PAND en estas facetas se concreta en el seguimiento e informacin a los rganos de control de la aplicacin de la CLD, y en la utilizacin de estos dos aspectos: sequa y sobreexplotacin de acuferos como indicadores de la desertificacin en nuestro territorio. 4.3.2. LA PREDICCIN DE LA SEQUA Y REDUCCIN DE LA VULNERABILIDAD A LA SEQUA PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIN Es preciso conocer cul es la filosofa y sentido que la mitigacin de los efectos de la sequa tiene en la CLD, pues se refiere fundamentalmente a la mitigacin de los dramticos efectos de este fenmeno sobre las poblaciones de los pases de frica. Es decir se aborda como una cuestin de cooperacin Norte-Sur para la mitigacin de catstrofes humanas. Es obvio que la interpretacin es distinta para los pases del Anexo IV, Mediterrneos, desarrollados y por tanto con bastantes diferencias tanto de carcter fsico y ecolgico como, sobre todo, socioeconmico. El cuerpo de doctrina de nuestra poltica hidrolgica, recoge suficientemente los principales puntos de contacto entre Desertificacin y Poltica Hidrolgica en relacin con la prediccin de la sequa y reduccin de la vulnerabilidad a la sequa para combatir la desertificacin. En el Libro Blanco del Agua se hace una reflexin sobre el tratamiento que el problema de la sequa ha recibido en Espaa en los ltimos aos, y sobre la necesidad de establecer planes de emergencia e indicadores de alerta. As, se pone de manifiesto el hecho de que no existe un acuerdo generalizado en la definicin de sequa entre los diversos especialistas. Suele caracterizarse en trminos de precipitacin o de aportacin fluvial en determinados perodos de tiempo, o en funcin de las reservas almacenadas en embalses y las demandas asociadas a las mismas, con las evidentes limitaciones de todas estas interpretaciones. Incluso caben caracterizaciones no estrictamente hidrolgicas, tales como la sequa sociolgica o econmica.

91

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Por otra parte, en muchas ocasiones el fenmeno de la sequa se sustituye y confunde con otros conceptos con los que presenta una cierta relacin, como son la aridez o la escasez de agua. Si se considera la sequa simplemente como un fenmeno que produce una falta de agua, se estara olvidando uno de sus aspectos ms caractersticas: su anormalidad, es decir, su carcter de hecho no acostumbrado. En efecto, si esta falta de agua es considerada habitual en una regin, se produce una situacin de aridez y no de sequa. Estas dificultades terminolgicas se manifiestan claramente en los propios Planes Hidrolgicos de Cuenca, donde se utilizan distintos criterios basados en las experiencias locales, no siempre concordantes entre s. Esta variedad de definiciones y tratamientos pone de relieve el problema conceptual que subyace en estos anlisis, y que quiz haya sido una de las causas por las que, a diferencia de las inundaciones, el estudio de las sequas no ha sido abordado con la profundidad necesaria y, por ejemplo, no se dispone de una caracterizacin suficientemente precisa de las principales sequas histricas acaecidas. La elevada capacidad de embalse existente en Espaa permite superar secuencias secas inferiores al ao sin que se produzcan problemas hdricos, por lo que habitualmente se entiende como una situacin de sequa la debida a una persistencia de valores bajos de precipitacin de varios aos consecutivos. En otros pases de nuestro entorno, donde la climatologa es ms regular e incluso donde los recursos son ms abundantes, pero que sin embargo tienen una escasa capacidad de regulacin, una sequa puede producirse con una secuencia de meses de precipitaciones anmalamente bajas. Este contraste ilustra sobre la dificultad existente para definir el concepto de sequa. Las escasas lluvias que tuvieron lugar a principios de los noventa en Espaa produjeron reducciones muy significativas en las escorrentas, superiores al 60% en las cuencas del Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Sur y Canarias, y un descenso espectacular en las reservas almacenadas en los embalses. Esto afect adversamente a los ecosistemas acuticos y al paisaje en muchas de las regiones espaolas (ros secos, impacto en los ecosistemas, deterioro de la calidad de las aguas, etc.), convirtindose no slo en un problema de escasez de recursos, sino en un problema ambiental de primera magnitud. En la mayora de los casos, durante este prolongado periodo de sequa no se llevaron a cabo planes especficamente diseados para este tipo de situaciones de emergencia, sino que las distintas actuaciones se fueron ideando y ejecutando (por cada una de las Confederaciones) a medida que la sequa se prolongaba y sus efectos se manifestaban ms severamente. Las actuaciones ms comunes, adems de la imposicin anticipada de restricciones y los procedimientos especiales de intercambio entre usuarios, consistieron en la realizacin de obras de conexin entre cuencas, la localizacin y explotacin de nuevos recursos subterrneos y el aprovechamiento de recursos no convencionales. La experiencia de esta sequa tambin indica que, en general, fue detectada demasiado tarde, lo que llev a la adopcin de medidas de emergencia que frecuentemente solucionaron problemas puntuales, no siempre de forma planeada y rigurosa. A la luz de esta experiencia, se considera absolutamente recomendable el establecimiento de un sistema eficaz de deteccin de situaciones de sequa que permita activar, con suficiente antelacin, los planes de explotacin prefijados para estas situaciones de emergencia. Esta identificacin anticipada de las sequas lleva consigo la

92

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

necesidad de desarrollar indicadores de alerta basados en la informacin habitualmente disponible (precipitacin de los ltimos perodos, reservas almacenadas en los embalses, niveles piezomtricos en los acuferos, etc.) de forma que pudieran ser peridicamente calculados con el fin de sealar el posible comienzo de una sequa o identificar su fase de desarrollo. Dichos planes de actuacin en sequas deberan establecer con claridad las reglas de explotacin de los sistemas en estas situaciones, incluyendo los criterios para la aplicacin de restricciones, las condiciones para la adopcin de procedimientos especiales de intercambio entre usuarios o para el aumento temporal de la explotacin de acuferos, la movilizacin de reas hidrogeolgicas de reserva, etc. Con carcter general, en situaciones de emergencia las aguas subterrneas pueden contribuir a paliar los dficit ocasionados por la sequa, bombeando por encima de la explotacin habitual, o incluso superando ampliamente la recarga media del acufero. Pero a pesar de ello la solucin ms eficaz no es la de esperar a que se produzca una situacin de emergencia para utilizarlas, sino planificar y gestionar los sistemas de explotacin de recursos hdricos de forma ptima, teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos superficiales y subterrneos, y prestando una atencin especial a los periodos ms secos. Los aspectos sugeridos en el Libro Blanco fueron recogidos en las planificaciones elaboradas. As, los Planes Hidrolgicos de cuenca contemplan entre sus actuaciones programas de lucha contra la sequa. La Ley del Plan Hidrolgico Nacional incluye entre las medidas de coordinacin de los Planes Hidrolgicos de Cuenca, la gestin de las sequas, regulada en el artculo 27, en el que se dispone lo siguiente: El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, para las cuencas intercomunitarias, con el fin de minimizar los impactos ambientales, econmicos y sociales de eventuales situaciones de sequa, establecer un sistema global de indicadores hidrolgicos que permita prever estas situaciones y que sirva de referencia general a los Organismos de cuenca para la declaracin formal de situaciones de alerta y eventual sequa. Dicha declaracin implicar la entrada en vigor del Plan especial a que se refiere el apartado siguiente. Los Organismos de cuenca elaborarn en los mbitos de los Planes Hidrolgicos de Cuenca, en un plazo mximo de dos aos, planes especiales de actuacin en situaciones de alerta y eventual sequa. Estas dos medidas podrn ser adoptadas por la Administracin hidrulica de la Comunidad Autnoma, en el caso de cuencas intracomunitarias. La elaboracin de estas medidas no se llev a cabo en los plazos previstos. En 2004 el pas empieza a sufrir otro periodo de sequa, circunstancia que favorece e impulsa la toma de medidas por parte del Gobierno para anticiparse a un escenario futuro de agravamiento de la sequa. As, se impulsa la elaboracin de los planes especiales antes mencionados y la redaccin de unos protocolos de actuacin que suplan transitoriamente estos planes, en cuya elaboracin se tiene en cuenta la experiencia de la ltima sequa, de modo que permitan disponer de unos indicadores hidrolgicos con sus umbrales de sequa, as como las medidas que se debern adoptar en las distintas fases. Otras medidas son la puesta a punto y rehabilitacin de infraestructuras de emergencia ejecutadas con ocasin de la ltima sequa, informes de seguimiento peridicos de la sequa y el lanzamiento de obras de emergencia en los casos en que claramente se vislumbre un riesgo alto de fallo en el suministro.

93

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Este nuevo impulso ha supuesto un esfuerzo importante por parte de la Direccin General del Agua (DGA) y los Organismos de cuenca para lograr la definicin de estos Planes de Sequa. Las Confederaciones Hidrogrficas del Norte, Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Segura, Jcar y Ebro han completado ya el proceso y cuentan ya con los planes aprobados (ORDEN MAM/698/2007, de 21 de marzo, por la que se aprueban los planes especiales de actuacin en situaciones de alerta y eventual sequa en los mbitos de los planes hidrolgicos de cuencas intercomunitarias). Adems, se ha creado el Observatorio Nacional de la Sequa (ONS)23, una iniciativa del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino que pretende aglutinar a todas las administraciones hidrulicas espaolas con competencias en materia de aguas, para constituir un Centro de conocimiento, anticipacin, mitigacin y seguimiento de los efectos de la sequa en el territorio nacional. Esta iniciativa se enmarca dentro de una poltica de refuerzo del control pblico del uso y la calidad del agua y de potenciacin de la participacin y la corresponsabilidad de los ciudadanos para combatir el despilfarro, la especulacin, la insuficiencia y la contaminacin del agua. Por otro lado, y para reforzar las actuaciones que conduzcan al ahorro de agua que palie los daos producidos por la sequa en el regado, se present el Plan de Choque para la mejora y consolidacin de regados en el bienio 2006-2007 (aprobado por Real Decreto 287/2006, de 10 de marzo de 2006), una accin conjunta entre los departamentos ministeriales de Agricultura y de Medio Ambiente de la anterior legislatura, con una inversin total prevista de 2.409 millones de euros (presupuesto pblico de ms de 1.800 millones de euros). Mediante este plan se pretende actuar sobre una superficie de 866.898 ha, obteniendo a su vez un ahorro de agua anual estimado en 1.162 Hm3. Se trata de agilizar una serie de obras hidrulicas y de modernizacin de regados, ya proyectadas en el Plan Hidrolgico Nacional y en el Plan Nacional de Regados, y cuya actuacin urgente ha sido propuesta por la Administracin central y autonmica y por las comunidades de regantes. El objetivo consiste en mejorar la garanta de los diferentes usos del agua en las zonas ms castigadas por la sequa: garantizar el abastecimiento a las poblaciones, mejorar la calidad de los ecosistemas y consolidar los regados El ahorro previsto de agua se podr destinar a consolidar la superficie regable o para garantizar el riego, sin poder aumentar las superficies actuales de regado, as como a satisfacer las necesidades medioambientales y a mejorar la garanta del abastecimiento de las poblaciones. En las ltimas dcadas se est produciendo una evolucin positiva de las polticas de gestin de los recursos hdricos, desde posiciones ms preocupadas por incrementar la capacidad de oferta a posiciones en las que los objetivos son racionalizacin de la demanda. Esta nueva orientacin de la poltica del agua es de clara aplicacin para tratar los problemas de la sequa. As, en Espaa se est avanzando en la consideracin de que no se trata de un problema coyuntural o meramente espordico, derivado de la irregularidad del clima, y ante cuya aparicin solo caben soluciones de emergencia, sino de que se trata de un problema estructural, que debe ser combatido con estrategias mantenidas de gestin, basadas en una planificacin en la que estos escenarios queden integrados.

23

Pgina web del Observatorio Nacional de la Sequa: http://www.mma.es/rec_hid/sequia/

94

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Por otro lado, en lo que se refiere a medidas que contribuyen a la mitigacin de los daos producidos por la sequa, existe en Espaa un importante instrumento en el marco de los seguros agrarios. El seguro agrario en nuestro pas, nico seguro que cuenta con apoyo pblico para su suscripcin, nace de la necesidad que tiene la propia sociedad espaola de dotarse de un mecanismo que permita a los agricultores y ganaderos recuperar los gastos realizados para obtener determinadas producciones y mantenerse en la actividad agraria cuando estas producciones no pueden obtenerse por causas que los agricultores y ganaderos no pueden evitar. Dotar al sector de un seguro agrario para todos los riesgos, todos los cultivos, y todas las explotaciones, es una causa de inters general que desborda el inters privado, por lo que resulta imprescindible el apoyo pblico de este sistema de seguridad de rentas. En esencia esta podra considerarse la filosofa que inspir la ley 87/1978, de 28 de diciembre, de seguros agrarios combinados, actualmente en vigor. Sobre esa ley se apoya cada ao el Gobierno de la nacin en coordinacin con las CC.AA. para aprobar el Plan de Seguros Agrarios Combinados. Tradicionalmente el riesgo frente a la sequa slo se garantizaba en los seguros integrales de cereales de invierno y de leguminosas grano, pero se ha ido incorporando la cobertura del riesgo de sequa a los principales cultivos herbceos y leosos en secano mediante los seguros de rendimientos o de explotacin con garanta de rendimientos, que cubren la merma de produccin causada por cualquier riesgo climatolgico adverso. As, en 1999 se incorpor la cobertura de sequa en el almendro, en el ao 2000 se extendi al olivar, viedo, remolacha azucarera, de secano, y en cultivos oleaginosos, y en 2001 a los pastos, completndose as el compromiso de la Administracin agraria de dotar a las principales producciones y aprovechamientos realizados bajo condiciones de secano de instrumentos eficaces para la gestin de los daos producidos por la sequa. 4.3.3. LA SOBREEXPLOTACIN DE ACUFEROS En el epgrafe 3.1.5 se ha expuesto la situacin de las aguas subterrneas, resendose la elaboracin en 1994 del Libro Blanco de las Aguas Subterrneas en Espaa, que contena un programa sobre Acuferos con problemas de sobreexplotacin o salinizacin. La gestin y proteccin de las aguas subterrneas es materia fundamental de la planificacin hidrolgica y como tal est recogida en los Planes Hidrolgicos de Cuenca. Por su parte la Ley del Plan Hidrolgico Nacional, por un lado, regula la gestin de los acuferos compartidos entre mbitos territoriales de dos o ms Planes Hidrolgicos de Cuenca y, por otro lado, entre las Normas complementarias a la planificacin, incluye un artculo dedicado a las aguas subterrneas (artculo 29) en el que se dispone que: El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino elaborar, para las cuencas intercomunitarias, un Plan de Accin de Aguas Subterrneas que permita el aprovechamiento sostenible de dichos recursos y que incluir programas para la mejora del conocimiento hidrogeolgico y la proteccin y ordenacin de los acuferos y de las aguas subterrneas. El Plan de Accin de Aguas Subterrneas podr ser adoptado por la Administracin hidrulica de la Comunidad Autnoma, en el caso de cuencas intracomunitarias. Se fomentar la constitucin de Comunidades de Usuarios de una misma unidad hidrogeolgica o de un mismo acufero y se prestar la asistencia tcnica necesaria para la elaboracin del Plan de Explotacin de citado acufero que permita la explotacin ordenada y sostenible del mismo.
95

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Por otro lado, la transposicin de la Directiva Marco 2000/60/CE de Aguas de la Unin Europea a nuestro pas ha supuesto un fuerte impulso al objetivo de mejora del conocimiento hidrogeolgico, puesto que, en cumplimiento de la mencionada Directiva, se ha procedido a la Caracterizacin inicial de las masas de aguas subterrneas, realizando su anlisis tanto cuantitativo como cualitativo, incluyendo estudios de presiones/impactos. La caracterizacin define qu masas estn en riesgo cuantitativo o cualitativo. Asimismo, se est trabajando para dotar a todas las masas de aguas subterrneas de Redes de Control (piezomtrico, de calidad o mixtos). La Directiva Marco est tambin acelerando el proceso mediante el cual todas las grandes cuencas hidrogrficas contarn en los prximos aos con un Plan de explotacin de las masas de aguas subterrneas, que incluirn los mecanismos de seguimiento de la calidad y los niveles de las masas y las normas de explotacin. 4.3.4. ACTUACIONES DE RESTAURACIN HIDROLGICO-FORESTAL La Ley de Aguas, en su artculo 40, apartado h), seala que los planes hidrolgicos de cuenca debern contener los Planes Hidrolgico-Forestales y de Conservacin de Suelos que hayan de ser realizados por la Administracin. As pues en cada Plan Hidrolgico de Cuenca se han incluido las actuaciones que en esta materia se han juzgado necesarias para la proteccin de las cuencas vertientes y la regulacin del ciclo hidrolgico. La Ley del Plan Hidrolgico Nacional, en el Anexo II que recoge el listado de actuaciones para desarrollar las previsiones establecidas en los Planes Hidrolgicos de Cuenca, incluye estas actuaciones de Restauracin Hidrolgico-Forestal. 4.3.5. EL PLAN NACIONAL DE REGADOS En relacin con la existencia de procesos de desertificacin en los sistemas agronmicos de regado, entre los que ya como ha quedado expuesto en este documento, la salinizacin de los suelos y la sobreexplotacin y contaminacin de los acuferos asociados a dichos regados, constituyen las manifestaciones ms graves, es obligada la referencia a la existencia del Plan Nacional de Regados. El Plan Nacional de Regados responde a un intento por racionalizar el desarrollo de los regados en Espaa, y disponer de un marco global de referencia sobre esta fundamental cuestin. El Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesin de 22 de marzo de 1994, acord instar al Gobierno para que "remita al Congreso de los Diputados, junto con el Plan Hidrolgico Nacional, un Plan Agrario de Regados donde se contemple con precisin la superficie de nuevos regados, la superficie de regado actual a mejorar, el consumo y ahorro de agua, los cultivos a establecer en concordancia con la reforma de la PAC y el acuerdo del GATT, los correspondientes estudios de rentabilidad y las posibles alternativas a los mismos, as como las zonas a transformar en regado por razones sociales". En noviembre de 1998, la administracin agraria estatal present las grandes cifras del futuro PNR Horizonte 2008, en un documento provisional que para su aprobacin y puesta en marcha todava deba superar diversos trmites, entre ellos la aprobacin del Plan Hidrolgico Nacional. En julio de 2001 el Consejo de Ministros remite el PNR al Consejo Nacional del Agua para su anlisis y debate. Tras el visto bueno de este rgano el Gobierno, en abril de 2002, se aprueba el Plan Nacional de Regados mediante el Real Decreto 329/2002.

96

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Entre las directrices del PNR figura "incorporar criterios ambientales en la gestin de tierras y aguas para evitar su degradacin, permitir la recuperacin de acuferos y espacios naturales valiosos (humedales), proteger la biodiversidad y los paisajes, y reducir los procesos de desertificacin". El PNR debe cumplir tres objetivos bsicos: optimizar el riego de agua sostenible, fomentar la incorporacin de nuevas tecnologas en los sistemas de riego, as como contribuir a la recuperacin de los acuferos sobreexplotados o en riesgo de sobreexplotacin. Para la consecucin de los objetivos del Plan se estn ejecutando los siguientes programas de actuacin: Acciones de consolidacin y mejora de los regados existentes, en 1.134.891 ha: Dentro de este captulo se consideran tanto los regados existentes infradotados, como aquellos otros que precisan obras de modernizacin y mejora debido a que sus infraestructuras, bien por envejecimiento de las instalaciones, bien por su anticuado diseo, son incompatibles con la implantacin de tcnicas modernas capaces de mejorar sus condiciones de competitividad, y dificultan el manejo racional de los recursos hdricos. Nuevas transformaciones: Se consideran en este programa los regados en ejecucin (138.365 ha), es decir, aquellos con parte de las obras ya realizadas y pendientes de su terminacin, junto al desarrollo de nuevos regados de inters e iniciativa privados (18.000 ha) y los regados sociales (86.426 ha), consistentes en transformaciones de pequeas superficies de reas desfavorecidas en declive o en proceso de despoblamiento, ubicadas fuera de las zonas regables, cuya finalidad es fijar la poblacin, equilibrar el territorio, as como crear y sostener el empleo agrario. Como complemento a estas actuaciones, el PNR incluye programas de apoyo que permitan, por un lado, el seguimiento y evaluacin de los efectos estructurales, econmicos y ambientales de las obras proyectadas, y por otro, impulsar los estudios tcnicos sobre la eficiencia de los sistemas de riego y desarrollar acciones formativas de tcnicos y regantes en el empleo de nuevas tecnologas y tcnicas compatibles con el medio ambiente. Entre las actuaciones previstas de seguimiento se pueden destacar: Seguimiento en cada zona de actuacin de la evolucin de los suelos en funcin de la calidad del agua de riego. Seguimiento en la fase de ejecucin de proyectos y en la fase de explotacin de regados de las condiciones derivadas de las declaraciones de impacto ambiental y de los efectos sobre el suelo, la vegetacin, etc. As pues, formando parte de estos programas de apoyo, se ha diseado un Programa de Vigilancia Ambiental del Plan Nacional de Regados (PVA). El Programa de Vigilancia Ambiental de los regados es un instrumento necesario debido a que el PNR debe contribuir al logro del desarrollo sostenible dentro de las polticas agrarias, cumpliendo con la normativa europea y regional vigente. Por estas razones, resulta necesario el seguimiento del proceso de integracin de los aspectos medioambientales en la poltica de regados mediante un Programa de Vigilancia Ambiental en el que se elabore un plan para conocer la evolucin de los efectos sobre el medio ambiente de las

97

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

actuaciones programadas y la adecuacin de las medidas aplicadas para corregir estos efectos. El Real Decreto de aprobacin del PNR contempla que las inversiones en equipamientos de riego que se realicen como consecuencia de las actuaciones de modernizacin o de nuevas transformaciones podrn recibir las ayudas previstas en el Real Decreto relativo a la mejora y modernizacin de las estructuras de las explotaciones agrarias. Adems, los titulares de explotaciones que decidan acometer inversiones individuales en equipamientos para nuevos sistemas de riego, se podrn acoger a las ayudas establecidas en los programas comunitarios o de desarrollo rural vigentes en cada momento. El PNR se constituye como un instrumento de ordenacin necesario para conseguir un uso ms eficiente del conjunto de los recursos hdricos, mejorar la productividad e las explotaciones agrarias y contribuir al asentamiento de la poblacin rural. Por todo ello el desarrollo de este Plan, teniendo en cuenta sus directrices y objetivos, debe permitir avanzar en la mejora de los problemas de desertificacin asociados a los sistemas de regado. Adems no deben olvidarse los efectos positivos frente a la desertificacin de la existencia de regados rentables y sostenibles, que constituyen un ejemplo de puesta en valor del agro y de asentamiento de la poblacin en el medio rural. Tras los primeros aos dedicados a la puesta en marcha en 2002 del PNR, el ritmo de ejecucin de las obras experimenta una significativa aceleracin a partir de 2004. As, la inversin en los ltimos cuatro aos (2004-2007) en regados ha ascendido a ms de 2.000 millones de euros (lo que supone un 142,58% de la inversin programada por el PNR), habindose actuado sobre 666.000 ha (un 100,50% de la superficie programada). Al cumplimiento de los objetivos de ejecucin previstos en el PNR contribuir de forma definitiva el mencionado Plan de Choque para la mejora y consolidacin de regados en el bienio 2006-2007, puesto en marcha en marzo de 2006 de forma conjunta por los departamentos ministeriales de Medio Ambiente y Agricultura, con el objetivo de reforzar las actuaciones destinadas a combatir la sequa. El Plan de Choque ha puesto en marcha una financiacin total de 2.049 millones de euros.

4.4.

INVESTIGACIN Y DESARROLLO EN LA DESERTIFICACIN

En conjunto, en nuestro pas, existe una importante y diversa comunidad investigadora relacionada con la desertificacin. Resultara inabordable resear en este documento las numerosas lneas de investigacin y trabajos realizados, intentando nicamente reflejar las principales fuentes y algunos ejemplos de inters. La situacin geogrfica de los centros de investigacin es, como es lgico, predominantemente mediterrnea, perteneciendo los diversos centros principalmente a Universidades, Centros de investigacin del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC), y centros y organismos directamente dependientes de las Administraciones central y autonmica. Los principales estudios y programas dedicados a la investigacin sobre desertificacin en el nivel nacional han sido los estudios emprendidos por el antiguo ICONA, hoy Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal, muchos de ellos en el marco del Proyecto LUCDEME, y los realizados por los diversos centros pertenecientes al Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC) y a las Universidades, enmarcados desde 1986 en el Plan Nacional de Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico (I+D). Por su parte, las Comunidades Autnomas afectadas estn prestando una

98

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

creciente atencin a la investigacin sobre los asuntos relacionados con la desertificacin. Tambin la Unin Europea dentro de los distintos Programas Marco ha propiciado la realizacin de investigaciones dirigidas a una mejor comprensin, prevencin o mitigacin de los efectos de la desertificacin. En 1981 el Ministerio de Agricultura y Pesca establece el Proyecto LUCDEME (Lucha contra la Desertificacin en el Mediterrneo) y asigna su desarrollo al ICONA. Este proyecto representa una referencia en el estudio de la desertificacin, investigacin aplicada y polticas de mitigacin. Durante varios aos ha sido la nica fuente de fondos aplicados a la investigacin sobre la desertificacin, contribuyendo adems a crear una comunidad cientfica de investigadores sobre desertificacin. El proyecto LUCDEME no es un programa de investigacin en s mismo; es un proyecto destinado a promocionar el conocimiento del proceso de desertificacin y las formas de combatirlo. Estando en el contexto de la principal agencia nacional encargada de la mitigacin de la desertificacin, la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal, el proyecto tiene que satisfacer ante todo las necesidades de conocimiento de esta agencia para la formulacin de planes y la implementacin de medidas para combatir la desertificacin. Naturalmente que esto requiere cierta actividad en investigacin aplicada pero no de forma exclusiva. El proyecto tambin promueve el estudio de los recursos implicados, cartografa, planificacin y el diseo e implementacin de proyectos piloto. Desde 1981 el proyecto ha promovido 46 importantes iniciativas en el conocimiento de la desertificacin, 29 de ellas en investigacin aplicada. Una de las mejores aportaciones del proyecto LUCDEME han sido los estudios bsicos sobre el territorio (suelo, vegetacin, geomorfologa, estados erosivos, etc.). Entre las actividades actuales del proyecto LUCDEME, merece ser mencionada la Red de medida y control de la erosin y la desertificacin (RESEL), puesta en marcha en 1995 como un proyecto de cooperacin para mantener, coordinar y homologar la red existente de campos experimentales sobre desertificacin que el LUCDEME ha contribuido a crear. La RESEL ha sido concebida como una primera respuesta por parte espaola a las necesidades formuladas en la CLD y en su Anexo IV del Mediterrneo Norte sobre monitorizacin y conocimiento del proceso. El objetivo ltimo es el establecimiento de un vnculo bidireccional y coordinado entre el objetivo del conocimiento cientfico y la planificacin e implementacin de planes y acciones de mitigacin. El Plan Nacional de Investigacin y Desarrollo (I+D) creado en 1986 como instrumento esencial para el fomento, la planificacin y la coordinacin de la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico en Espaa, ha promovido diversas actuaciones orientadas a paliar los efectos de la desertificacin y a dar respuesta a las graves consecuencias que la misma produce en los territorios afectados. En las dos primeras fases, correspondientes a los perodos 1988-91 y 1992-95, aunque no hubo una lnea especfica para la desertificacin, se financiaron actividades relacionadas con ella a travs de los Programas Nacionales de Recursos Naturales y Medio Ambiente y Ciencias Agrarias y del Programa Sectorial de I+D Agrario y Alimentario del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin. En su tercera fase, 1996-1999, el Plan Nacional de I+D financia investigaciones relacionadas con la desertificacin a travs del Programa Nacional de Medio Ambiente que ha tratado de dar respuesta a los problemas que Espaa tiene planteados en este campo, entre los que ha figurado la lucha contra la desertificacin y la prdida de suelo frtil debido a los cambios de uso del suelo. Adems, el Programa ofrece soporte a los

99

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

compromisos internacionales adquiridos por Espaa a raz de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, en particular las Convenciones sobre Cambio Climtico, Diversidad Biolgica y Lucha contra la Desertificacin. Tambin se financian estudios sobre la desertificacin, en el Programa Nacional sobre el Clima (influencia del clima sobre las actividades socioeconmicas y aplicacin a la gestin de los recursos naturales, fenmenos climticos extremos y metodologas para su prediccin: sequas, aguaceros, etc.), en el Programa Nacional Agrario (manejo y conservacin del suelo, proteccin forestal contra el fuego, selvicultura, establecimiento y transformacin de sistemas forestales) y en el Programa Nacional de Recursos Hdricos (gestin de cuencas, calidad de las aguas y problemas ambientales relacionados con el agua). En el contexto del III Plan Nacional, dentro del Programa Nacional de I+D en Medio Ambiente, se realiz el Proyecto Evaluacin de la desertificacin en Espaa (HISPAMED), con participacin del CSIC, de varias Universidades y del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino como ente promotor observador. Este Proyecto ha pretendido contribuir al Programa de Accin Nacional (PAND) mediante dos objetivos: la identificacin las zonas amenazadas de forma objetiva y el desarrollo de procedimientos de vigilancia a largo plazo. La experiencia adquirida en este Proyecto ha permitido disear un Sistema Integrado de Vigilancia de la Desertificacin en Espaa. El desarrollo de este sistema fue propuesto, como proyecto de investigacin al Programa Nacional de Medio Ambiente, convocatoria 1999, con el ttulo "Procedimientos de alerta y seguimiento de la desertificacin en Espaa (HISPASED)". Esa propuesta pretende concertar varios grupos de investigacin y organismos de las Administraciones pblicas, integrando numerosas actividades, actualmente en marcha. La iniciativa, con el auspicio del CSIC y la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal, se incluy en el bloque de proyectos internacionales de la Expo 2000-Hannover "Projects all over the World" con el ttulo "A Surveillance System for Assessing and Monitoring of Desertification (SURMODES)". El sistema incluye sistemas de soporte a la decisin, ndices de vegetacin adaptados a zonas con escasa cobertura vegetal, indicadores para la evaluacin de la degradacin en regiones extensas, as como un Sistema de Informacin Geogrfica bsico de mbito nacional. En el IV Plan Nacional de I+D +i para el perodo 2000-2003, entre las prioridades temticas del rea de Recursos Naturales figura un apartado dedicado al Cambio global y biodiversidad, el cual incluye un epgrafe especfico para la degradacin de tierras y desertificacin, que da cabida a las investigaciones dirigidas al conocimiento de los efectos de la variabilidad climtica y de los cambios de usos del suelo sobre la disponibilidad de recursos hdricos, la conservacin de funciones ecolgicas y de la biodiversidad, la erosin y degradacin del suelo y los riesgos de avenidas. Asimismo, considera las investigaciones de las consecuencias de los incendios forestales sobre los ecosistemas y en relacin con el cambio climtico. Tambin, en este IV Plan Nacional de I+D+i aparece un apartado relativo a las Tcnicas y mtodos para el uso sostenible, conservacin y restauracin, que hace referencia a: los mtodos para evaluar la sostenibilidad, los indicadores y sistemas de alerta de degradacin del territorio, los sistemas de apoyo a la decisin para adaptar la gestin de recursos a condiciones climticas o econmicas variables y la rehabilitacin y restauracin ecolgica. Entre las reas temticas y programas prioritarios considerados en el Plan Nacional de Investigacin Cientfica, Desarrollo e Innovacin Tecnolgica 2004-2007 se encuentra, en el rea de Ciencias y Tecnologas Agroalimentarias y Medioambientales, el Programa Nacional de Biodiversidad, Ciencias de la Tierra y Cambio Global. En los tres Subprogramas que lo desarrollan se incluyen campos y lneas de trabajo que otorgan

100

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

continuidad a las ya incluidas en los planes anteriores, en relacin con los mecanismos de desertificacin y con la gestin de los recursos hdricos y con la evaluacin de los efectos del cambio global sobre los procesos vinculados a la degradacin de tierras. Es destacable que, como resultado de los sucesivos Planes Nacionales, se ha incrementado la interconexin entre el mundo cientfico y el tecnolgico. Prueba de ello son las colaboraciones entre grupos cientficos, empresas nacionales y organismos pblicos en numerosos campos. Asimismo, es tambin reseable el hecho de la creciente contribucin de los Planes Nacionales a los compromisos asumidos por Espaa como firmante de las Convenciones ambientales de Nacionales Unidas. A travs del Programa Sectorial de I+D Agrario, el Instituto Nacional de Investigacin y Tecnologa Agraria y Alimentaria (INIA) viene financiando desde hace ms de veinte aos proyectos de investigacin sobre aspectos de la desertificacin. Actualmente el INIA depende del Ministerio de Ciencia e Innovacin; los programas que gestiona estn integrados en el Plan Nacional de Investigacin Cientfica, Desarrollo e Innovacin Tecnolgica. Slo a ttulo de ejemplo se pueden citar las numerosas y conocidas experiencias realizadas por el Servicio de Investigacin Agraria de Murcia sobre reforestacin con arbustos forrajeros o las investigaciones realizadas desde el CIFA de Granada sobre tcnicas de reforestacin en zonas ridas. Los resultados de estas lneas han sido positivos y son bien conocidos por tcnicos e investigadores especialistas. Las lneas de investigacin contempladas en los Planes Estratgicos del INIA que coinciden con las demandas de investigacin contenidas en el PAND son muy numerosas. Una tercera fuente de fondos para la investigacin es la promovida por las Comunidades Autnomas. Entre las iniciativas de investigacin relacionadas con la desertificacin con participacin autonmica se puede destacar, la creacin del Centro de Investigaciones sobre DesertificacinCIDE, en virtud de un convenio de colaboracin cientfica firmado en 1996 entre el CSIC, la Universitat de Valncia y la Generalitat Valenciana, constituyndose como Centro Mixto de Investigacin con el objetivo de profundizar en la investigacin de los aspectos cientficos cruciales para la lucha contra la amenaza de desertificacin de los ecosistemas mediterrneos. De entre los proyectos con financiacin autonmica se pueden destacar los convenios sobre Parcelas Experimentales para el Estudio de los Efectos del Fuego sobre el Suelo y la Vegetacin, Suelos forestales de las provincias de Valencia, Castelln y Alicante y Estudios sobre la Desertificacin en la Comunidad Valenciana 2004-2007, este ltimo incluye la cartografa de la desertificacin a escala 1:100.000. Tambin se puede destacar el Plan de Reforestacin de la Comunidad Valenciana, 1994-1999, por su importancia cuantitativa y la clara y efectiva formulacin de los mtodos y objetivos de investigacin, derivados de un proceso de participacin de todos los actores involucrados. Dicho programa de investigacin, se ha concentrado en su primera fase (1990-1995) en la restauracin de reas afectadas por incendios forestales, una situacin dramticamente comn en la regin valenciana. Est desarrollado y coordinado por el CEAM (Centro de Estudios Ambientales del Mediterrneo), en cooperacin con universidades y centros de investigacin del gobierno regional. El programa ha tenido continuidad en un Programa de Investigacin y Desarrollo en relacin con la Restauracin de la Cubierta Vegetal. Esta iniciativa puede ser considerada excepcional en el contexto de la Administracin regional. Otros proyectos de investigacin con financiacin nacional y/o autonmica que atienden problemas especficos relacionados con la desertificacin y su tratamiento pueden agruparse como sigue.

101

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Evaluacin del potencial de recarga de acuferos en zonas de agricultura intensiva con riesgo de vulnerabilidad para el recurso hdrico: RECLISE: Distribucin espacial de la recarga y del drenaje en sierras de clima semirido. PN I+D+i. REN 2002-04157. Duracin: 2002-2005. Coordinacin: Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC). IRASEM: Induccin de la recarga de acuferos en zona semirida. Junta de Andaluca (Instituto Andaluz del Agua). Duracin: 2003-2004. Convenio Universidad de Almera / CSIC. Caracterizacin y modelizacin de procesos hidrolgicos en condiciones de escasez de informacin: CANOA: Caracterizacin y modelizacin de procesos y regmenes hidrolgicos en cuencas aforadas para la prediccin de cuencas no aforadas. PN I+D+i, COL-2004-04919/HID. Duracin: 2005-2007. Coordinacin CSIC. Formacin y efecto de costras en el suelo: PECOS: Patrones de precipitacin y costras vivas en el Mediterrneo semirido. PN I+D+i, REN 2003-04570/GLO. Duracin: 2003-2006. Coordinacin CSIC. Implicaciones globales de la desertificacin (balance de carbono y biodiversidad). Se tratan cuestiones relevantes de forma exploratoria en relacin a la degradacin del territorio: CARBOARID: Flujo de carbono y de agua en un ecosistema de matorral semirido. PN I+D+i, CGL 2005-00563/BOS. Duracin: 2006-2008. Coordinacin CSIC. BACAEMA: Balance de carbono y de agua en ecosistemas de matorral mediterrneo: prediccin de su respuesta al cambio climtico. Junta de Andaluca. Duracin: 2006-2010. Coordinacin Universidad de Granada. Efecto del cambio global sobre la biodiversidad y el funcionamiento del ecosistema. Junta de Andaluca. Duracin: 2006-2010. Coordinacin Universidad de Almera. Efecto del fuego reiterado sobre suelo y vegetacin. Convenios 2002-2005 y 2006- 2009 CSIC y Generalitat Valenciana. SEMCLIMED: Impacto del cambio climtico sobre la flora mediterrnea y acciones de conservacin. Duracin 2007-2009. En el seno del Programa Interreg IIIB Medocc. Jefe de fila CIEF, Generalitat Valenciana. Comprende el estudio y la observacin sistemtica de las diferencias en la germinacin de las semillas en distintas poblaciones situadas a lo largo de un gradiente climtico y de los cambios en la fenologa reproductiva de un elenco de especies de plantas, con el fin de evaluar los efectos del cambio climtico sobre la flora mediterrnea, la cooperacin con Centros del norte de frica y diversas acciones de restauracin de hbitats degradados y refuerzo de poblaciones amenazadas.

102

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Una cuarta fuente de financiacin de investigaciones sobre desertificacin es el Programa Marco de I+D de la Unin Europea. Estas actividades, se iniciaron en el II Programa Marco, 1987-1991, con el Programa Europeo sobre Climatologa y Riesgos Naturales (EPOCH). Entre los proyectos ms emblemticos emprendidos en esa etapa figuraron: el Proyecto MEDALUS (Uso de las tierras y desertificacin en el Mediterrneo), que cont con amplia participacin de investigadores espaoles y que desarroll parte de sus estudios en la cuenca del ro Guadalentn en las provincias de Murcia y Almera, y el Proyecto EFEDA (Experimento de campo en un rea amenazada por la desertificacin). Este ltimo acometi estudios piloto de las interacciones entre clima, vegetacin y recursos hdricos dentro de los procesos de erosin y desertificacin. El Programa Ciencia y Tecnologa para la Proteccin del Medio Ambiente (STEP) di soporte a investigaciones sobre los riesgos que para el suelo y las aguas superficiales y subterrneas presentan tecnologas agrcolas y prcticas de uso del suelo. Ambas iniciativas EPOCH y STEP fueron posteriormente incorporadas al Programa de Medio Ambiente del III Programa Marco, 1991-1994. Los sucesivos Programas Marco de I+D de la Unin Europea han continuado ofreciendo posibilidad de financiacin a investigaciones sobre desertificacin, y en consecuencia, se han ido desarrollando un buen nmero de proyectos relacionados con aspectos de gran inters para la lucha contra la desertificacin en Espaa, que cuentan con participacin de grupos de investigadores espaoles, destacndose a continuacin algunos de ellos. La integracin dinmica de los factores biofsicos y socioeconmicos en el proceso de desertificacin, iniciada con HISPAMED, HISPASED y SURMODES ha sido posteriormente desarrollada en el V Programa Marco de I+D de la UE, 1998-2002, en el proyecto LADAMER (Land Degradation Assessment the Mediterranean), EC-FP 5-GMES (EVK2-CT-2002-00178) con participacin del CSIC y coordinado por la Universidad de Trier (Alemania). Duracin (2002-2005). LADAMER ha sido el precursor de una iniciativa ms amplia, denominada DeSurvey (A surveillance system for assessing and monitoring desertification), que constituye quiz el proyecto ms ambicioso sobre evaluacin y monitorizacin de la desertificacin en la actualidad. Est enmarcado en la modalidad de Proyectos Integrados de la Comisin Europea (Global Change & Ecosystems. Integrated Project Contract No. 003950). DeSurvey desarrolla tres procedimientos complementarios: el diagnstico de la desertificacin en cada caso, su evaluacin / seguimiento y su pronstico en diversos escenarios. DeSurvey est coordinado por el CSIC, incluye 39 participantes de 11 pases de la UE y de 6 Terceros Pases, y se orienta a su aplicabilidad al sur de Europa y a algunas de las zonas afectadas ms relevantes del mundo (Maghreb, Sahel, NE China y N Chile). Ms recientemente, los procedimientos ya terminados, desarrollados en los anteriores proyectos, han sido convertidos en aplicaciones tcnicas en DesertWatch (2004-2006), un proyecto de la ESA (Agencia Espacial Europea), coordinado por ACS (Advanced Computer Systems, Italia) con participacin del CSIC. DesertWatch cuenta con una interaccin continua de un grupo de usuarios que proponen varias zonas de aplicacin en Portugal, Italia y Grecia, reciben informacin sobre su utilizacin y evalan su rendimiento. En la lnea de estudiar los efectos globales de la desertificacin, iniciada por proyectos nacionales espaoles antes reseados, se desarrolla el proyecto DECARVOMED Effect of land degradation on the carbon balance and volatile organic compounds VOCemisin from semi-arid shrublands ecosystems (EU- Marie Curie fellowship, 2006-2010,

103

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

coordinado por el CSIC. Este proyecto incorpora la relacin entre degradacin y emisin de VOCs, cuyo efecto invernadero es varios rdenes de magnitud ms activo que el CO2 . Otros proyectos a destacar: MEDACTION Policies for land use to combat desertification y DESERTLINKS Combating Desertification in Mediterranean Europe Linking Science with Stakeholders, cuyos resultados han sido de gran inters para el Programa de Accin Nacional y lneas de accin de l derivadas, como el desarrollo de un sistema de indicadores de la desertificacin en Espaa. PESERA Pan-European Soil Erosion Risk Assessment procedimientos de pronstico de aplicacin a escala regional. desarrolla

LUCIFER Land use change interactions with fire in Mediterranean landscapes, abord el impacto de los incendios forestales y su interaccin con los usos de suelos. REMECOS Reclamation of Mediterranean Ecosystems Affected by Wilfires y REDMED Restoration of degraded ecosystems in mediterranean regions, investigaron estrategias y tcnicas de restauracin forestal de montes quemados y afectados por procesos avanzados de desertificacin. GEORANGE Geomatics in the Assessent and Sustainable Management of Mediterranean Rangelands trata de evaluar la vulnerabilidad de las zonas marginales frente al pastoreo y el fuego. La accin concertada MEDRAP elabor criterios para apoyar el desarrollo del Programa de Accin de Lucha contra la Desertificacin en el Mediterrneo Norte. SPREAD Post Fire Spread Prevention and Mitigation, se dedic al anlisis integrado de los incendios forestales. REACTION Restoration actions to combat desertification in the Northern Meditarranean que ha generado una base de datos sobre proyectos consolidados de restauracin forestal y ha elaborado un protocolo de evaluacin de proyectos La red de excelencia EUFIRELAB Euro-Mediterranean Wildland Fire Laboratory, pone a disposicin de los usuarios los ltimos avances en I+D sobre incendios forestales. CREOAK Conservacin y restauracin de los bosques de Quercus suber. Desarrolla tcnicas de restauracin de alcornocales en el marco de las estrategias de lucha contra los incendios forestales. RECONDES Conditions for restoration and mitigation of desertified areas using vegetation. Investiga sobre nuevas tcnicas de restauracin en reas desertificadas. Una de las reas objetivo es la cuenca de la rambla del Crcavo en Murcia. CLEMDES "CLEaring house Mechanism DESertification" entre los pases pertenecientes al Anexo IV, en un portal con informacin sobre base de datos de expertos.

104

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

DISMED "Sistema de Informacin sobre la Desertificacin para apoyar a los Programas de Accin Nacional en el Mediterrneo (DIS/Med). Fu una iniciativa promovida conjuntamente por la Secretara de la CLD, la Agencia Europea de Medio Ambiente y el Gobierno de Italia, para establecer un sistema de informacin sobre desertificacin entre todos los pases de la cuenca del Mediterrneo. DESERTNET I y II, que cuentan con la colaboracin de varias regiones italianas, espaolas (Andaluca y Murcia), de Portugal y Grecia en la Ribera norte del Mediterrneo, y de Marruecos, Tnez y Argelia en la ribera sur. Este proyecto inicia su actividad desde 2003 y se mantendr hasta 2008 abordando desarrollos metodolgicos comunes en la evaluacin de la desertificacin den el Mediterrneo.

Es evidente pues que en los ltimos aos se est generando una gran masa de informacin sobre desertificacin, cuya obtencin es estimulada y financiada por los organismos responsables de la planificacin cientfica, tanto en el nivel nacional como europeo. Dicha informacin es de gran utilidad potencial, pero su aplicacin a las necesidades del PAND requiere la integracin de toda esta informacin, de forma que resulte til para avanzar en la comprensin de las mltiples interacciones entre los factores que intervienen en el proceso de desertificacin, sobre todo en el mbito de la socioeconoma y para la definicin de las medidas que propone el PAND. Desde hace ya tiempo y desde distintos mbitos se tiene una clara conciencia de esta necesidad de reunir, analizar y difundir toda la informacin existente relacionada con la desertificacin como apoyo fundamental al Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin, habindose puesto en marcha varias iniciativas encaminadas a su consecucin. Para terminar, resulta obligado destacar un aspecto fundamental como es la frecuente dificultad de convertir el conocimiento cientfico en instrumentos capaces de ser utilizados por los gestores del territorio y los usuarios, y la necesidad de fomentar en los trabajos de investigacin el desarrollo de instrumentos tiles para la gestin. La explotacin de los resultados de la abundante investigacin existente, y su aplicacin a la gestin, resulta por tanto prioritaria en el PAND.

4.5.

ACCIONES NO GUBERNAMENTALES DESERTIFICACIN EN ESPAA

DE

LUCHA

CONTRA

LA

El propsito de este epgrafe es analizar el papel que han jugado los actores nogubernamentales en la lucha contra la desertificacin, evaluando la percepcin que la sociedad espaola tiene acerca del problema, as como los esfuerzos sociales y recursos implicados. Sin la participacin de aqullos que manejan y utilizan los recursos, la implementacin de programas de accin enmarcados en el desarrollo sostenible ser difcil de conseguir, y as lo ha reconocido expresamente la CLD. Ahora bien, es preciso plantearse algunas cuestiones, como por ejemplo, si estn los ciudadanos concienciados de los problemas de la desertificacin, qu demanda social tienen las acciones de lucha contra la desertificacin, y sobre todo en qu grado estn las poblaciones locales dispuestas a participar activamente en los programas para combatir la desertificacin y mitigar los efectos de la sequa.

105

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Desertificacin es un trmino relativamente reciente que ha sido incorporado en el lenguaje comn, pero su significado permanece vago para la sociedad e incluso para la comunidad cientfica. La conciencia social acerca de la desertificacin, si hay alguna, se mueve entre dos extremos y simples significados: Algunos grupos sociales entienden por desertificacin alguna clase de degradacin ambiental sin mayor precisin. La vaguedad del concepto y el amplio escenario de la reciente formulacin por parte de la CLD contribuyen a esta idea. La mayor parte de los grupos sociales restringen su significado a la erosin y/o los problemas de sequa. Dos hechos, entre otros, han favorecido probablemente este punto de vista. Primero, la influencia en la comunidad tcnica y cientfica del pionero y ms importante proyecto de lucha contra la desertificacin en Espaa, el Proyecto LUCDEME, que est enfocado principalmente a la erosin y la restauracin de cuencas. En segundo lugar, la sequa sufrida en los primeros aos de la dcada de los noventa ltimos aos en gran parte del pas, provoc una gran alarma social, extendiendo el temor al avance del desierto en el territorio espaol. La desaparicin de los usos tradicionales de la tierra, la concentracin de la actividad econmica en las reas costeras o la intensificacin de la agricultura, son consideradas situaciones que afectan negativamente a la sostenibilidad de los sistemas, pero, en trminos generales, no estn vinculadas al concepto de desertificacin por la mayora de la gente y las organizaciones no gubernamentales (ONG). La organizacin de la informacin sobre las actuaciones llevadas a cabo por el amplio rango de organizaciones existentes, se ha agrupado en cinco categoras, de acuerdo a cules son sus principales objetivos: ONG ambientales. Asociaciones cvicas y profesionales. Compaas privadas. Fundaciones. Sociedades cientficas.

4.5.1. ONG AMBIENTALES Las ONG espaolas se han incrementado rpidamente en nmero, tamao y actividades a lo largo de las dos ltimas dcadas. Asimismo la emergencia de coaliciones internacionales de ONG y su creciente presencia en conferencias internacionales es tambin muy notoria. En particular, la Convencin de las Naciones Unidas para la lucha contra la desertificacin ha sido uno de los foros donde las ONG han jugado un papel importante, estableciendo la propia CLD especiales provisiones para la asistencia de las ONG a las Conferencias de las Partes y la contribucin en sus trabajos. Como respuesta a este desafo, y principalmente para facilitar la coordinacin y el intercambio de informacin, se ha constituido la RIOD, una red internacional de ONG interesadas en los problemas de la desertificacin.

106

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En el mbito mediterrneo se constituy en 1995 MED Forum, Red de ONG del Mediterrneo para la Ecologa y el Desarrollo Sostenible, con sede en Barcelona, de la que forman parte varias ONG espaolas. Desde su formacin, la lucha contra la desertificacin ha constituido una de las acciones prioritarias para esta organizacin, trabajando en la definicin de polticas, lneas de accin y proyectos de buenas prcticas en la lucha contra la desertificacin y la sequa, a travs de la organizacin de conferencias y seminarios y de la elaboracin y difusin de diversos documentos (Agenda MED Forum 2000: Programa de las ONG para un Desarrollo Sostenible, junio 1998; Declaracin del Desierto del Negev, aprobada en el "Seminario sobre buenas prcticas de lucha contra la desertificacin: intercambio y propuestas de las ONG del Mediterrneo", julio 1999). En la conferencia internacional: " La participacin de las ONG del Mediterrneo en los programas nacionales de lucha contra la desertificacin y la sequa. Usos del suelo y desarrollo sostenible en el Mediterrneo", organizada por MED Forum en Murcia en junio de 2000, los participantes recomendaron la activa participacin de representantes de las ONG nacionales y de otros sectores en la elaboracin, ejecucin y evaluacin de los Programas de Accin Nacional. Este encuentro se centr en el debate y la evaluacin del importante papel que las ONG, en su rol de representantes de la sociedad, pueden desarrollar en el avance de la lucha contra la desertificacin. Se puso de manifiesto que el trabajo de las ONG en la lucha contra la desertificacin y la sequa se desarrolla a dos niveles: un trabajo sobre el terreno mediante proyectos a pequea escala con las comunidades de base afectadas y un trabajo en red o coalicin con otras ONG, para reforzar su influencia frente a las diferentes Administraciones y Organismos internacionales. En el panorama nacional, es frecuente que para muchas organizaciones de conservacin las acciones de lucha contra la desertificacin sean subsidiarias o una consecuencia indirecta de sus actividades en defensa de zonas naturales o hbitats amenazados, ms que un objetivo en s mismo. As, por ejemplo, algunas campaas de proteccin de humedales o de hbitats forestales indirectamente denuncian la explotacin insostenible de los recursos hdricos o la deforestacin. No obstante, algunos grupos han llevado a cabo programas especialmente dirigidos a la desertificacin. Adems, aunque el problema de la desertificacin no ha sido completamente incorporado en los asuntos clsicos de los grupos de carcter ms poltico, muchos de ellos han desarrollado proyectos o campaas mediticas para combatir problemas que constituyen factores clave en el desarrollo de la desertificacin, como son los acuferos sobreexplotados, los incendios forestales y la degradacin de sistemas agrcolas. Adems, estos grupos desarrollan acciones conjuntas con otros agentes sociales como asociaciones agrarias, sindicatos, plataformas cvicas, etc. La gestin forestal es el tema clave en las actividades de las ONG espaolas, con acciones dirigidas, entre otras, a incrementar la conciencia social acerca de los efectos negativos (inundaciones, erosin, y eventualmente, desertificacin) producidos por la reduccin de bosques y formaciones arbustivas. Es frecuente en las ONG la crtica a la poltica forestal de las Administraciones nacional y regionales, considerndose en estas organizaciones, por ejemplo, que se debe avanzar todava ms en la reforestacin con especies autctonas frente a las repoblaciones masivas monoespecficas de conferas o los mtodos agresivos de preparacin del suelo. Casi todas las ONG han realizado campaas educativas o divulgativas de reforestacin, y muchas cuentan con sus propios viveros. La mayora de las acciones tienen un carcter disperso o cuantitativamente simblico, pero algunos grupos han alcanzado altos niveles de participacin social en campaas repetidas anualmente.

107

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

La prevencin y extincin de incendios est tambin en el centro de las actividades de las ONG, tanto en forma de programas educativos para la prevencin, como colaborando en las tareas de extincin, incluso algunas de ellas tienen sus propios cuerpos de reserva para alerta y extincin. En relacin con la prevencin de incendios y la aplicacin de tcnicas de selvicultura preventiva por la Administracin, algunas ONG manifiestan su desacuerdo con la actuacin indiscriminada en algunas zonas, considerando que no existen estudios sistemticos y a medio-largo plazo sobre la efectividad de estas actuaciones y sobre los efectos sobre la vegetacin y su dinmica, sobre la biodiversidad y sobre el suelo y el riesgo erosivo. Otras actuaciones de las ONG que merecen una mencin especial han sido las relativas a su activa participacin en el proceso de elaboracin de la poltica forestal de algunas comunidades autnomas, citando como ejemplos ms relevantes los correspondientes al Plan Forestal Andaluz y la Ley Forestal Valenciana. El segundo asunto principal de la actividad no-gubernamental, con respecto a la desertificacin, es el uso y gestin de los recursos hdricos. Las recientes sequas, la elaboracin de las planificaciones hidrolgicas, el Plan Nacional de Regados, y la alarmante situacin de algunos acuferos sobreexplotados han provocado la movilizacin de las ONG espaolas. Las denuncias de los problemas de sobreexplotacin de acuferos y salinizacin son comunes en los grupos de las regiones del sudeste peninsular. Algunos grupos de Murcia han promovido un intenso debate sobre la necesidad de enfocar los problemas de la desertificacin ms al uso insostenible del agua que a los problemas de erosin. Por ejemplo, han movilizado a varias poblaciones para evitar la perforacin de nuevos pozos y, al mismo tiempo, han criticado la reforestacin de los badlands y otras reas semiridas. Las ONG tambin han denunciado repetidamente el desarrollo insostenible del turismo en las regiones costeras, que entre otros problemas, supone una demanda de agua extremadamente elevada en reas ridas y semiridas. En relacin con las cuestiones agrcolas, a pesar de que con frecuencia han ocupado una posicin secundaria en las actividades ambientales de las ONG, recientemente algunas ONG ambientales en colaboracin con sindicatos y asociaciones agrarias y cvicas, han desarrollado diversas iniciativas para promover una poltica agraria que favorezca la conservacin del agua y los suelos. 4.5.2. ASOCIACIONES CVICAS Y PROFESIONALES En relacin con las actividades ambientales de estas asociaciones, se pueden distinguir dos grupos principales: las asociaciones agrarias y forestales, y aquellas organizaciones dirigidas a defender los intereses de grupos sociales ms amplios como asociaciones de consumidores o de vecinos y sindicatos. La poblacin rural es probablemente el grupo ms comprometido con los problemas de desertificacin. As, las principales organizaciones agrarias (OPAS) incluyen en sus informes anuales anlisis de las principales cuestiones ambientales (recursos hdricos, erosin, incendios, etc.), llevando a cabo incluso algn programa de divulgacin y educativo para promover proyectos de conservacin, tales como reduccin del consumo de agua en los regados, eliminacin de la quema de rastrojos, siembra directa y laboreo de conservacin, y apoyo a dehesas y agricultura extensiva tradicional.

108

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Ahora bien, a pesar de que dentro del conjunto de las actividades de estas asociaciones, estas acciones puedan tener un carcter aislado o disperso, tambin es preciso decir que muchas de las actuaciones y planteamientos o reivindicaciones de las OPAS en la actualidad tienen como fondo evitar el despoblamiento en el medio rural, como consecuencia de los graves problemas de competitividad en la agricultura en un mercado completamente liberalizado y globalizado, lo que se podra definir como el peligro de desertificacin demogrfica por los problemas que est causando la prdida de empleo y habitantes en el medio rural. Consideran que este fenmeno va ligado ntimamente al problema de la desertificacin y que la perdida de actividad en el medio agrario puede ocasionar graves problemas. Desde las OPAS se defiende el modelo de agricultura multifuncional, en el cual adems de la funcin productiva del agricultor y ganadero se aada la funcin de gestor del territorio y de conservador de espacio natural modelo de explotacin familiar ligada al terreno, es el mantenimiento de la actividad agraria y rural en el campo. En esta multifuncionalidad se est basando el modelo europeo, pero desde las organizaciones agrarias se considera que no est suficientemente acompaado ni con medidas legislativas, normativas, ni con apoyo presupuestario. Las OPAS consideran que con el objeto de promover la agricultura sostenible es indispensable asignar mayores incentivos en este sentido dentro de las Organizaciones Comunes de Mercado sectoriales. Cada vez se van a ir incluyendo mayor nmero de consideraciones de carcter medioambiental en la elaboracin de la poltica agraria, consideraciones que en su mayora pueden ocasionar limitaciones productivas y prdida de competitividad frente a otros pases terceros. Aunque la agricultura europea tiene que producir en funcin de lo que demanda la sociedad en general y los consumidores en particular, es decir, en aras de obtener productos de calidad y sanos y con unos mtodos de produccin compatibles con la conservacin del medio ambiente, tambin es cierto que en un mercado agrario cada vez ms globalizado, nuestras limitaciones medioambientales no lo son para los productos importados. Por este motivo es necesario compensar ese denominado dumping medioambiental con apoyos concretos que palien esas prdidas en las explotaciones agrarias. En cuanto a asociaciones cvicas, existen interesantes iniciativas relacionadas con el mbito agrario. Una de las ms activas es la Asociacin Espaola Laboreo de Conservacin/Suelos Vivos (AELC/SV). Es una Sociedad sin nimo de lucro, abierta a cualquier persona fsica (agricultores, tcnicos) o jurdica (empresas, organismos pblicos) y cuyos fines son: promover las tcnicas que hagan posible conservar el suelo agrario y su biodiversidad en el contexto de una agricultura sostenible; fomentar la investigacin y el desarrollo de cualquier aspecto relacionado con el laboreo de conservacin/biodiversidad del suelo agrario. Las actividades de la Asociacin incluyen: Boletn informativo trimestre, edicin de diversas publicaciones tcnicas y de divulgacin, organizacin de Jornadas Informativas y visitas de campo y asesoramiento tcnico por un Comit de Expertos. Algunas ONG ponen en entredicho la consideracin de la agricultura de conservacin, tal y como se viene realizando actualmente, como un tipo de prctica agrcola sostenible por la utilizacin de importantes cantidades de productos qumicos. En algunas regiones, con alta incidencia de incendios forestales, se han creado cooperativas ciudadanas que contribuyen a la prevencin y extincin de incendios, Es el caso de la ADF (Asociacin de Defensa Forestal) en Catalua, compuesta principalmente por propietarios forestales y agricultores.

109

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Tambin en el sector forestal se puede destacar la participacin de diversas asociaciones en proyectos que tienen el objetivo de concienciar sobre la necesidad de practicar y exigir una gestin forestal sostenible que garantice, en primer lugar, la conservacin y mejora de la cubierta forestal con los consecuentes beneficios sociales y medioambientales, y en segundo lugar, la Certificacin de productos forestales que asegure que su origen est en montes gestionados sosteniblemente. En Espaa conviven dos sistemas de certificacin forestal: Sistema Paneuropeo de Certificacin Forestal (PEFC): el Comit Directivo del PEFC espaol est constituido por cuatro organizaciones industriales (ASPAPEL, ANFTA, CONFEMADERA Y FEIM) y dos asociaciones de propietarios de montes (COSE y ASAJA FORESTAL) de mbito estatal. Forest Stewardship Council (FSC): WWF/Adena viene apoyando y trabajando en la promocin del sistema FSC en Espaa. 4.5.3. COMPAAS PRIVADAS La respuesta a la pregunta de cul es la contribucin de las compaas privadas a la lucha contra la desertificacin depende del sector de negocio que se considere, pero, hablando en general, la industria espaola no est muy implicada en los problemas de la desertificacin. La industria qumica, o sectores como la energa, la electricidad o la alimentacin, se han comprometido con Cdigos de Conducta Ambiental, de los que se derivan actuaciones como limitacin de las emisiones de contaminantes y residuos, programas de ahorro de energa, etc. Estas acciones, destinadas a minimizar el impacto ambiental de las actividades y a mejorar la gestin de los recursos naturales, contribuyen a reducir los daos ambientales y a mitigar la degradacin de la tierra, pero son demasiado dispersas y escasas como para que puedan ser consideradas como una contribucin significativa para paliar la desertificacin. Por otro lado, hay una creciente demanda de bienes y servicios ambientales en los pases desarrollados, lo que ha resultado en la emergencia de un nuevo sector empresarial: la industria ambiental, por ejemplo, aquellas empresas cuya actividad consiste en proporcionar instrumentos, medios y tcnicas para los cuidados ambientales. Con respecto a la lucha contra la desertificacin, las empresas del sector ambiental actan principalmente en el campo de la gestin de residuos, desalacin de aguas marinas y tecnologas de restauracin de tierras. Actualmente, algunas compaas de gestin de aguas (SEARSA, AQUAGEST, S.A.), en colaboracin con universidades y centros de investigacin del CSIC, han emprendido proyectos de I+D sobre el uso agrario de lodos residuales (residuos urbanos de origen orgnico), para resolver el problema del almacenamiento de estos residuos y promover tcnicas alternativas de restauracin de suelos degradados. Entre las empresas vinculadas al sector forestal existen numerosos ejemplos de empresas que desde hace muchos aos se han comprometido voluntariamente en actividades medioambientales que garanticen un uso apropiado del suelo. As, se puede sealar al sector de la madera que desde hace mucho viene participando activamente en aquellas actividades que persiguen el objetivo de fomentar una gestin forestal sostenible, siendo uno de los responsables en favorecer la demanda de productos certificados.

110

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

El sector de las empresas privadas de viveros, uno de los ms tradicionales relacionados con el medio ambiente, ha experimentado un gran crecimiento en los ltimos tiempos, ante el incremento de la demanda de planta provocado por los recientes programas de reforestacin, como el programa de reforestacin de tierras agrarias en el marco de la PAC. Actualmente, muchos viveros tienen una amplia y variada oferta de planta autctona, pero es necesario destacar la labor de algunas empresas que iniciaron la produccin de estas especies mucho antes de que empezara la actual demanda a gran escala. As, estas empresas pioneras han contribuido a incrementar la conciencia social respecto a la necesidad de proteger las especies autctonas, permitiendo adems la ejecucin de las repoblaciones que se han venido proyectando en las ltimas dcadas, con un elenco ms amplio de especies arbustivas y arbreas apropiadas, gracias a la existencia en el mercado de estas especies. Asimismo es obligado el reconocimiento de la labor de las empresas de servicios forestales, como redactoras y ejecutoras de dichos proyectos. 4.5.4. FUNDACIONES Las fundaciones son los cursos naturales para canalizar fondos que provienen principalmente de empresas o patrimonios personales para la promocin de actividades culturales, sociales o cientficas. Los objetivos de estas organizaciones son muy diversos, pero reflejan, hasta cierto punto, los intereses y problemas de la sociedad contempornea. As, las Fundaciones que operan principalmente en el este espaol parecen estar especialmente interesadas en los problemas de deforestacin, erosin, sequa e incendios, que afectan a esta regin, y han promovido frecuentemente apoyos financieros a proyectos de investigacin y educacin en relacin con estos problemas. En esta lnea de accin la Fundacin de la CAM (Caja de Ahorros del Mediterrneo), establecida principalmente en el SE espaol (Alicante, Murcia,) ha dedicado especial atencin al apoyo a proyectos agrcolas y educacin ambiental con particular nfasis en la desertificacin. Mantiene dos centros de educacin ambiental en los que se incluye una seccin para la interpretacin del fenmeno erosivo. Debe destacarse dentro de las Fundaciones que centran su trabajo en el desarrollo de proyectos de investigacin ambiental el papel del Centro de Estudios Ambientales del Mediterrneo (CEAM). Entre los temas incluidos en su programa cientfico est la recuperacin de ecosistemas mediterrneos afectados por incendios forestales incluyendo la restauracin a corto plazo de las reas quemadas y la evaluacin a largo plazo de los efectos sobre la desertificacin y/o el cambio climtico. En principio los proyectos estn dirigidos a satisfacer las necesidades del Gobierno de la Comunidad Valenciana, con la debida consideracin a su aplicabilidad a otras regiones europeas. 4.5.5. SOCIEDADES CIENTFICAS Las sociedades cientficas promueven canales de comunicacin entre los propios investigadores y entre la comunidad cientfica y la sociedad. En los ltimos aos estas sociedades han organizado grupos de trabajo, congresos o cursos sobre los temas relacionados con la desertificacin. Entre estas sociedades se pueden citar: AEET (Asociacin Espaola de Ecologa Terrestre), Sociedad Espaola de Geomorfologa, Sociedad Espaola de la Ciencia del Suelo, AME (Asociacin Meteorolgica Espaola), Sociedad Espaola de Ciencias Regionales, Real Sociedad Espaola de Historia Natural, Sociedad Espaola de Ciencias Forestales, Sociedad Espaola para el Estudio de los Pastos. La reciente proliferacin de este tipo de actividades muestra el gran inters que el tema de la desertificacin ha despertado en la comunidad cientfica.

111

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Tanto el propio concepto como el mbito de la desertificacin son de difcil comprensin para la sociedad, por lo que este hecho proporciona a la comunidad cientfica una oportunidad de integrar la informacin procedente de diferentes reas de la ciencia. Sin embargo, dicha comunidad parece haber fallado en facilitar a la sociedad un conocimiento riguroso y cientfico del problema. Los resultados de la investigacin son incorporados a la gestin demasiado despacio, y nicamente en unas pocas ocasiones superan el campo cientfico y alcanzan a la sociedad. 4.5.6. CONCLUSIONES El concepto de desertificacin no est plenamente comprendido por la sociedad espaola. La complejidad intrnseca de los procesos de desertificacin, una falta de comunicacin entre la sociedad y la comunidad cientfica, y una dificultad sociocultural en asumir los problemas que tienen consecuencias a largo plazo, son factores que distorsionan la percepcin social de la desertificacin. Esto es aplicable particularmente al mundo rural, que es probablemente el sector con ms influencia en los procesos de desertificacin, siendo al mismo tiempo el ms directamente afectado. Hay una urgente necesidad de potenciar la educacin ambiental de los agricultores, y de preservar sistemas extensivos y sus estrategias de conservacin de agua y suelo. Algunas iniciativas no-gubernamentales se han desarrollado en este sentido recientemente, pero es necesario hacer un esfuerzo mucho mayor. Se hace necesario reforzar la incorporacin del concepto de sostenibilidad en la cultura agrcola, incorporacin que ha sido ya iniciada en el seno de las organizaciones profesionales agrarias y fomentada activamente por diversas asociaciones, pero que requiere todava mayores esfuerzos. Por otro lado, hay algunos fenmenos directamente relacionados con los procesos de desertificacin (sequa, inundaciones e incendios) que han hecho despertar un concierto social generalizado acerca del problema, sobre todo su ocurrencia repetida en Espaa en los ltimos aos. Algunas medidas indicadas por el sector no gubernamental para mitigar los problemas de desertificacin son penalizar el despilfarro de agua, mejorar los planes de regado, fomentar recursos hdricos alternativos, programas de prevencin de incendios forestales, programas de reforestacin de reas incendiadas y programas dirigidos a proteger y restaurar ecosistemas naturales. Con poco esfuerzo estas medidas probablemente obtendran la colaboracin de los ciudadanos, que estn de hecho pidiendo a los gobiernos la implantacin de este tipo de programas. Estas propuestas son asumidas por el sector gubernamental, la cuestin es cmo llevarlas a la prctica, de forma que se puedan armonizar los intereses implicados. La dispersin y heterogeneidad caracterizan las acciones no gubernamentales en la lucha contra la desertificacin. A pesar del papel creciente de los comits de coordinacin, la actividad no-gubernamental est basada principalmente en la suma de pequeas acciones aisladas. Sin embargo, algunas de estas acciones han trascendido y movilizado a amplios sectores de la sociedad, mostrando el gran potencial de las ONG para demostrar sistemas sociales y econmicos alternativos y para concienciar a la opinin pblica de los riesgos de la desertificacin y sus consecuencias. Las ONG pueden ser instrumentos tiles para ayudar a individuos y gobiernos a realizar la transicin hacia sistemas sociales ms coherentes con las restricciones ecolgicas. Por ello hacer buen uso del papel de las ONG como agentes de conocimiento social, favorecer comits de ciudadanos (incrementando y consolidando formas de

112

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

colaboracin con las instituciones pblicas) y fomentar la comunicacin entre cientficos y dirigentes gubernamentales, no gubernamentales y sociedad, son lneas a desarrollar en un Programa de Accin Nacional de Lucha contra la Desertificacin.

4.6.

RELACIN CON OTROS ACUERDOS INTERNACIONALES: EL CAMBIO CLIMTICO, LA DIVERSIDAD BIOLGICA Y EL FORO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE LOS BOSQUES

La desertificacin influye y es afectada por cuestiones ambientales tales como la diversidad biolgica y el cambio climtico. A pesar de que a menudo no se conocen completamente las interacciones entre estas cuestiones, son evidentemente importantes. Por lo tanto, la Convencin de Lucha contra la Desertificacin subraya la necesidad de coordinar las actividades en el mbito de la desertificacin con los esfuerzos de investigacin y las estrategias de adaptacin derivadas de estos otros problemas. Es fundamental entonces la integracin de los planes de accin nacionales con los programas o estrategias derivados de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (Convencin Marco) y la Convencin sobre la Diversidad Biolgica (CDB), con el fin, de acuerdo al artculo 8 de la CLD, de obtener las mayores ventajas posibles de las actividades que se realicen en virtud de cada acuerdo, evitando al mismo tiempo la duplicacin de esfuerzos. Por otro lado, los incisos c) y e) del artculo 4 de la Convencin Marco y el prrafo 7 del artculo 20 de la CDB disponen que se preste atencin especial a los pases con zonas ridas y semiridas y afectadas por la desertificacin y la sequa. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) de 1992, adems de adoptar las Convenciones sobre Cambio Climtico y Diversidad Biolgica, se inici un dilogo intergubernamental sobre los Bosques, en base a los Principios Forestales acordados en la Conferencia, que culmin en la creacin del Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques. La CLD establece tambin la estrecha sinergia entre la aplicacin de dichos Principios y la lucha contra la desertificacin. 4.6.1. LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMTICO Segn la CLD, los pases con zonas ridas y semiridas, o zonas expuestas a inundaciones, sequa y desertificacin, son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climtico. As pues, en un pas como el nuestro, sometido a una acusada irregularidad hdrica y con fuerte tendencia a la aridez en amplias zonas del territorio, las consecuencias del cambio climtico pueden ser especialmente graves. Por otra parte, tambin existe una influencia del fenmeno de la desertificacin en la exacerbacin del cambio climtico. Sin pretender entrar en profundidad en la materia, de entre los procesos desencadenantes de la desertificacin, se pueden destacar como los ms vinculados con la problemtica del cambio climtico, la prdida de la cubierta vegetal y los incendios forestales. La prdida de la cubierta vegetal disminuye la decisiva contribucin de las masas vegetales a la mejora atmosfrica. La cubierta vegetal leosa de carcter permanente constituye uno de los ms importantes sumideros del carbono atmosfrico, que fija en su constitucin celulsica por fotosntesis cloroflica. Simultneamente, en esta sntesis se libera el oxgeno de las molculas de gases carbonosos captadas y procesadas a travs de la masa foliar. Por su parte, los incendios forestales influyen negativamente de dos formas en cuanto a la absorcin de gases que puedan influir en el efecto invernadero: por la combustin de la materia vegetal, con

113

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

desprendimiento de CO2, y por la reduccin de superficie de plantas vivas que absorben CO2. Por lo tanto, aquellas medidas encaminadas a evitar la prdida de cubierta vegetal y a la prevencin y lucha contra los incendios forestales, y que se recogen en este Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin lgicamente contribuyen de forma sinrgica a la lucha contra el cambio climtico. Pero lo que se pretende resear en este captulo son los impactos que el problema del cambio climtico tiene sobre los procesos de desertificacin as como las medidas que se estn llevando a cabo para combatirlo y que contribuyen a paliar ambos problemas. El cambio climtico tiene gran influencia en la poltica ambiental de nuestro pas, afectando a sectores tales como la agricultura de regado, la gestin de inundaciones y sequas y la gestin de los recursos hdricos. Estos sectores tienen profundas interrelaciones entre ellos, y en un contexto de cambio climtico, las medidas de adaptacin planteadas, deben ser consideradas y evaluadas de forma integrada con aquellas propuestas en el contexto de lucha contra la desertificacin. La Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMCC), entr en vigor el 21 de marzo de 1994. Espaa ratific la Convencin el 21 de diciembre de 1993. Tras aos de intensas negociaciones, en 1997 se acord el Protocolo de Kioto, que compromete a los pases desarrollados y a los pases en transicin a una economa de mercado a alcanzar objetivos cuantificados de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero. Para la definicin, evaluacin, desarrollo y seguimiento de las polticas sobre el clima y el cambio climtico se haba creado ya en Espaa, en mayo de 1992, la Comisin Nacional del Clima. Tras la reestructuracin de los Departamentos ministeriales de 1996 se hizo necesaria una reforma de este organismo colegiado. As, en 1998 se crea el Consejo Nacional del Clima, posteriormente reformado en 2001, ao en el que se crea la Oficina Espaola del Cambio Climtico (OECC) como un instrumento especializado para desarrollar la poltica de lucha contra el de cambio climtico. Debido al rpido desarrollo, as como a la creciente importancia y relevancia de las polticas contra el cambio climtico y su trascendencia a nivel internacional, comunitario y nacional, se fundamenta la necesidad de consolidar a la OECC como Direccin General que le permita asumir una mayor capacidad operativa para afrontar con ms eficacia los nuevos compromisos. As, el Real Decreto 1334/2006, de 21 de noviembre otorga a la Oficina Espaola de Cambio Climtico el nivel orgnico de Direccin General, pasando a denominarse Direccin General de la Oficina Espaola de Cambio Climtico. La funcin principal del Consejo es la elaboracin, evaluacin y seguimiento de la Estrategia Espaola de Cambio Climtico, como instrumento resultante de un consenso entre todos los sectores implicados. Tambin elaborar propuestas y recomendaciones para definir polticas y medidas de lucha frente al cambio climtico en los mbitos de la ciencia del cambio climtico, impactos y estrategias de adaptacin y estrategias de limitacin de emisiones de gases de efecto invernadero. En nuestro pas, las polticas de respuesta frente a los impactos generados por el cambio climtico de carcter antropognico, se corresponden con dos tipos de actuaciones principales que se encuentran ntimamente relacionadas: por un lado la mitigacin de los impactos para lo que se crea la Estrategia Espaola de Cambio Climtico, y por el otro, la adaptacin planificada a estos impactos, para lo que se crea el Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico.

114

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Por su parte, alguna Comunidad Autnoma est planteando tambin sus estrategias, como Andaluca que en junio de 2007 ha aprobado la primera parte del Plan Andaluz de Accin por el Clima (PAAC) 2007-2012, denominado Programa de Mitigacin. Tal y como establece el artculo 3 del Real Decreto 1.188/2001, la Estrategia es el instrumento planificador necesario para que las Administraciones Pblicas y dems entes pblicos y privados interesados dispongan de un marco de referencia en el que queden definidos todos los mbitos y reas sectoriales en los que sea preciso adoptar polticas y medidas para mitigar el cambio climtico, paliar los efectos adversos del mismo y hacer posible el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por Espaa en esta materia. El Pleno del Consejo Nacional del Clima, en su reunin de 29 de abril de 2002, encomend a la Comisin Permanente que iniciase los trabajos, a la mayor brevedad posible, para elaborar una propuesta de Estrategia espaola de lucha frente al cambio climtico. En febrero de 2004 el Consejo Nacional del Clima aprob la Estrategia Espaola frente al Cambio Climtico. Este documento constituye el punto de partida para la elaboracin de planes de accin de lucha contra las causas y efectos del cambio climtico. En febrero de 2007 el Gobierno presenta la propuesta de la Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa Limpia. Horizonte 2012 ante el Consejo Nacional del Clima, la Comisin de Coordinacin de Polticas de Cambio Climtico y la somete a Consulta Pblica. Este documento, que forma parte de la Estrategia Espaola de Desarrollo Sostenible (EEDS), se estructura en dos captulos; en el primero de ellos se han definido actuaciones para luchar contra el cambio climtico, y en el segundo para obtener una energa ms limpia. Estas acciones estn estrechamente relacionadas y en cada captulo se incluye adems una serie de indicadores para su correcto seguimiento. Entre los objetivos principales de la Estrategia se incluye asegurar la reduccin de las emisiones de CO2, contribuir al desarrollo sostenible y al cumplimiento de nuestros compromisos de cambio climtico e impulsar medidas de reduccin adicionales para aquellos sectores que presentaron peor comportamiento en el inventario nacional de Gases de Efecto Invernadero (GEI) desde 1990, entre los que se encuentra el sector agrario. Una vez consultada y consensuada, la Estrategia se materializar en un Plan de Accin. Entre los objetivos operativos de la Estrategia se incluye la aplicacin del Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico promoviendo la integracin de las medidas y estrategias de adaptacin en las polticas sectoriales. La adaptacin al cambio climtico es tambin una prioridad en el conjunto de actuaciones nacionales, debido a la enorme vulnerabilidad que presenta Espaa ante los efectos adversos del cambio climtico. Por este motivo se puso en marcha el Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico (PNACC), el cual representa un marco de referencia para la coordinacin entre las administraciones pblicas en las actividades de evaluacin de impactos, vulnerabilidad y adaptacin. El Plan fue presentado a la Comisin de Coordinacin de Polticas de Cambio Climtico (CCPCC), al Consejo Nacional del Clima y a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente en febrero de 2006. Posteriormente fue sometido a un proceso de consulta pblica en el que se recibieron diversas aportaciones y comentarios que fueron la base para realizar modificaciones en el texto del Plan. Finalmente, el Plan fue aprobado en

115

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

julio de 2006 por la CCPCC y el Consejo Nacional del Clima, y en octubre de 2006 en Consejo de Ministros. El PNACC recoge los impactos previstos del cambio climtico sobre los distintos sectores y sistemas y posteriormente seala para cada uno de ellos las medidas, actividades y lneas de trabajo que deben desarrollarse en las evaluaciones de impactos, vulnerabilidad y adaptacin que se llevarn a cabo en el marco del Plan. El desarrollo de estas lneas de trabajo dentro de cada sector viene marcado en los Programas de Trabajo, que son los instrumentos de priorizacin del PNACC. En febrero de 2007 se hacen pblicos los resultados del Primer Programa de Trabajo, en cuyo contexto se presentaron los documentos de progreso de las cuatro reas prioritarias entre los que se encuentran el Informe sobre Escenarios Climticos Regionalizados para Espaa llevado a cabo por el Instituto Nacional de Meteorologa, y el establecimiento de las premisas meteorolgicas para la evaluacin de impactos e integracin de medidas de adaptacin en recursos hdricos. Muchos son los sectores y sistemas ecolgicos, econmicos y sociales en Espaa que son vulnerables en mayor o menor medida al cambio climtico. Entre ellos, se muestran a continuacin aquellos sectores integrados en el Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico que afectan a la desertificacin: El sector agrcola En lo que se refiere al sector agrcola, segn el PNACC es previsible que el incremento de la temperatura del aire, la concentracin de CO2 en la atmsfera y los cambios en las precipitaciones estacionales, afecten a la agricultura espaola, aunque los efectos sern contrapuestos y no uniformes en las distintas regiones (el efecto negativo de las altas temperaturas o menores precipitaciones puede verse compensado por las mayores tasas fotosintticas debido al incremento de CO2). Es probable que los aumentos de temperatura aumenten la demanda evapotranspirativa de los cultivos, incrementndose de esta manera las necesidades de riego en algunos casos. Entre las lneas de accin relativas a este sector que se proponen en el desarrollo del PNACC, se puede sealar: Cartografa de las modificaciones provocadas bajo distintos escenarios de cambio climtico en las zonas agroclimticas espaolas. Desarrollo de modelos dinmicos de simulacin de los distintos cultivos que permitan describir procesos como la intercepcin de radiacin solar por las hojas, la generacin de biomasa (parte area y races), los balances de agua y de nitrgeno y la generacin del rendimiento bajo distintos escenarios climticos regionales. Evaluacin de las demandas de riego frente a distintos escenarios climticos. Elaboracin de directrices y manuales para la gestin de los sistemas agrcolas con vistas a una adaptacin al cambio climtico en el corto plazo, en base a estrategias sencillas tales como prcticas agrcolas relacionadas con cambios en las fechas de siembra, rotaciones de cultivos, las variedades utilizadas, etc., apoyadas con el desarrollo de aplicaciones agroclimticas como herramienta para la toma de decisiones.

116

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Identificacin de estrategias de adaptacin al cambio climtico a largo plazo y de mnimo coste, especficamente en plantaciones de frutales, olivares y vid.

El sector forestal Segn se cita en el PNACC, el cambio climtico puede aumentar la sensibilidad de muchas especies, dado que stas no podrn ocupar terrenos en los que estuvieron con anterioridad, debido entre otros cambios a la erosin. La reserva de agua en el suelo disminuir conforme aumente la temperatura y la demanda evaporativa de la atmsfera. Esto supondr un importante factor de estrs para el arbolado que, en las zonas con dficit hdrico, puede llegar a sufrir cambios en su densidad o en su composicin. Con relacin a los incendios forestales, el aumento de las temperaturas y la falta de agua en el suelo conducirn a una mayor y ms duradera desecacin de los combustibles con lo que aumentar su inflamabilidad. Segn las previsiones del Plan, los ndices medios de peligro aumentarn a lo largo del siglo XXI y, en particular, la frecuencia de situaciones extremas. Tambin aumentar la duracin media de la temporada de peligro as como las igniciones causadas por rayos y por negligencias y con todo esto la frecuencia, intensidad y magnitud de los incendios forestales sufrirn tambin un aumento significativo. Entre las lneas de accin relativas al sector forestal que se proponen en el desarrollo del PNACC, pueden sealarse las siguientes: Elaboracin de directrices y evaluacin de tcnicas y modelos para aplicar una gestin adaptativa forestal al cambio climtico: tcnicas de resalveo, control y adecuacin de los turnos e intensidades de aprovechamiento, seleccin de las procedencias de las semillas en las repoblaciones, etc. Evaluacin precisa de la biomasa subterrnea y area de las especies y sistemas forestales espaoles. Evaluacin de las interacciones entre sequa, peligro de incendio, ocurrencia de los mismos y la respuesta de la vegetacin en situaciones adversas. El sector de gestin de los recursos hdricos Respecto al posible impacto negativo del cambio climtico sobre los recursos hdricos, ya en el Libro Blanco del Agua se recoga lo siguiente: Los escenarios climticos previstos para Espaa por la Comisin Nacional del Clima suponen una ligera disminucin de las precipitaciones medias anuales y un aumento de las temperaturas, lo que dara lugar a una disminucin de la escorrenta total. Los territorios del sureste peninsular, la cuenca del Guadiana, el valle del Ebro y los archipilagos seran las reas donde el impacto sobre los recursos se manifestara ms severamente, precisamente aqullas donde ya se presentan los mayores problemas hdricos. Un aumento de 1C en la temperatura y una disminucin del 5% en la precipitacin supondran un descenso en las aportaciones de estas reas del orden del

117

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

20%, valor que se incrementara notablemente en un escenario ms extremo de disminucin de un 15% en la precipitacin y aumento de 4C en la temperatura. Esta misma aseveracin se recoge en el PNACC, donde se afirma adems que el cambio climtico causar una reduccin de las aportaciones hdricas y una modificacin de la demanda de agua en los sistemas de regado. La vulnerabilidad de los recursos hdricos frente a un aumento de la temperatura y una disminucin de precipitacin es muy alta, y lo es especialmente en las zonas con temperaturas medias altas y con precipitaciones bajas. Entre las medidas, actividades y lneas de trabajo para las evaluaciones de impactos, vulnerabilidad y adaptacin relativas a los recursos hdricos que se llevarn a cabo en el desarrollo del Plan Nacional de Adaptacin, pueden sealarse las siguientes: Desarrollo de modelos regionales acoplados clima-hidrologa que permitan obtener escenarios fiables de todos los trminos y procesos del ciclo hidrolgico, incluidos eventos extremos. Desarrollo de modelos de la calidad ecolgica de las masas de agua, compatible con el esquema de aplicacin de la Directiva Marco de Aguas (DMA). Aplicacin de los escenarios hidrolgicos generados para el siglo XXI a otros sectores altamente dependientes de los recursos hdricos (energa, agricultura, bosques, turismo, etc.). Identificacin de los indicadores ms sensibles al cambio climtico dentro del esquema de aplicacin de la DMA. Evaluacin de las posibilidades del sistema de gestin hidrolgica bajo los escenarios hidrolgicos generados para el siglo XXI. Desarrollo de directrices para incorporar en los procesos de Evaluacin de Impacto Ambiental y de Evaluacin Ambiental Estratgica las consideraciones relativas a los impactos del cambio climtico para los planes y proyectos del sector hidrolgico. Suelos Por ltimo, es necesario destacar que en el Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico se recogen los impactos del cambio climtico sobre el suelo tratando al mismo como sistema ecolgico. Segn el PNACC, las proyecciones del cambio climtico sealan un incremento de la amenaza de los procesos de desertificacin y de la prdida de fertilidad de suelos de regado de forma generalizada y, especialmente, en la Espaa de clima mediterrneo seco y semirido. Uno de los componentes esenciales de la fertilidad natural de los suelos es su contenido en carbono orgnico con una gran variabilidad en los suelos espaoles. Se estima que, en promedio, por cada aumento de temperatura de 1C la prdida de carbono orgnico en el suelo puede ser del 6-7 %, valor que puede aumentar o disminuir segn sea el cambio en la precipitacin y tambin segn las caractersticas propias del suelo y sus usos. Con el cambio climtico el contenido en carbono de los suelos espaoles disminuir, lo cual afectar de forma negativa a las propiedades fsicas, qumicas y biolgicas de los mismos.

118

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Entre las medidas, actividades y lneas de trabajo relativas a suelos que se llevarn a cabo en el desarrollo del Plan Nacional de Adaptacin, pueden sealarse las siguientes: Cartografa de las zonas ms vulnerables a la desertificacin debido a los factores climticos en los futuros escenarios. Modelizacin de procesos erosivos bajo los distintos escenarios de cambio climtico. Evaluacin de los efectos de la reforestacin de tierras marginales, y la prctica de una agricultura orientada a la conservacin del suelo sobre el aumento del contenido de carbono orgnico y la mejora de la fertilidad edfica. Monitorizacin de las tierras degradadas y en proceso de desertificacin mediante el seguimiento de la erosin y de la evolucin del carbono orgnico en los suelos. Por su parte, la Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa Limpia, incluye acciones a llevar a cabo en diversas reas de actuacin entre las que destacan, por su relacin con la CLD, las medidas propuestas para los sumideros de carbono y las propuestas para el sector agrario. Y es que, dado que el Protocolo de Kioto incluy los sumideros de carbono24 como uno de los instrumentos para facilitar el cumplimiento de los compromisos de reduccin de emisiones, las actividades de reforestacin y de gestin forestal sostenible, as como la prevencin de los incendios forestales, deben considerarse tiles herramientas para la mitigacin del cambio climtico. La utilizacin de los sumideros como mecanismo para lograr los compromisos del Protocolo ha sido uno de los aspectos ms debatidos en las negociaciones para desarrollar dichos compromisos. Esta utilizacin est regulada en los artculos 3.3. y 3.4. del Protocolo, que se refieren, respectivamente, a las actividades de forestacin y reforestacin y a las actividades de gestin (de tierras agrcolas, bosques y pastos). En los acuerdos de Marrakech qued fijado lo que cada pas puede descontarse como mximo en concepto de sumideros de carbono. Entre las medidas para aumentar la cantidad y calidad de los sumideros de carbono en el territorio espaol, y alcanzar, como mnimo, el 2% establecido en el Plan Nacional de Asignacin (PNA), la Estrategia propone las siguientes: Aumento de la superficie forestal, mediante acciones de forestacin y reforestacin en tierras agrcolas, abandonadas o degradadas. Restauracin de la cubierta vegetal mediante acciones selvcolas adecuadas. Establecimiento de acciones preventivas para evitar incendios forestales, centradas en la selvicultura y mantenimiento y mejora del actual nivel de eficiencia en la extincin de incendios forestales.

24

En el Protocolo de Kioto se consideran como sumideros las actividades de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y selvicultura (LULUCF).

119

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Aumento del carbono absorbido en sistemas agrcolas, fundamentalmente en suelos, gracias a actividades tales como reduccin o supresin del laboreo, utilizacin de siembra directa, etc. De cualquier forma, la incidencia de los sumideros en la cifra de compromiso de reduccin es limitada, es decir, sin entrar en cifras, lo que nuestro pas podr descontar por la absorcin de sus sumideros no es un porcentaje elevado, pero no obstante no puede dejar de reconocerse la aportacin de estas actividades a la solucin del problema y aprovechar esta oportunidad para fomentarlas, teniendo en cuenta sobre todo sus efectos sinrgicos, tanto en la lucha contra la desertificacin como en la conservacin de la diversidad biolgica. En lo que se refiere al sector agrario, los objetivos que se persiguen son conseguir una agricultura sostenible que contribuya a la reduccin de las emisiones, y aumentar las absorciones de carbono en nuestro pas que permitan la consecucin del objetivo fijado por el Plan Nacional de Asignacin. Entre las medidas propuestas en este sentido, se pueden sealar: Creacin de un Registro de Gestin de Tierras Agrarias, que rena entre otros datos, las hectreas de cada superficie, el tipo de cultivo, las tcnicas de laboreo, etc. Medidas de apoyo a la racionalizacin de gestin de estircoles. Coordinacin de las polticas agrarias con otros sectores de actividad que generan subproductos susceptibles de uso en la agricultura, como la utilizacin agrcola del compost de lodos de depuradora o procedentes de residuos slidos urbanos. Disminuir la superficie agrcola donde se practique la quema de rastrojos y paja, permitiendo y vigilando esta actividad bajo estrictas normas y autorizaciones puntuales. 4.6.2. LA ESTRATEGIA ESPAOLA PARA LA CONSERVACIN Y EL USO SOSTENIBLE DE LA DIVERSIDAD BIOLGICA: LA CONSERVACIN DE LOS ECOSISTEMAS NATURALES DE ZONAS RIDAS Espaa ratific el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biolgica el 21 de diciembre de 1993. Como respuesta a esta obligacin aceptada, se inici el proceso de elaboracin de la Estrategia en materia de biodiversidad, en un proceso de participacin pblica de Administraciones y agentes implicados. El 1 de diciembre de 1998 se aprob por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente la Estrategia Espaola para la conservacin y el uso sostenible de la diversidad biolgica. En la Estrategia se establece un marco general para la poltica nacional de conservacin y utilizacin sostenible de la diversidad biolgica, se diagnostica el estado de nuestra biodiversidad, se identifican los procesos que estn causando su deterioro y los sectores productivos que la provocan, y se indican tanto las directrices que para cumplir con la finalidad propuesta debern seguir los futuros planes sectoriales y programas especficos, como algunas de las medidas que el Estado, las Comunidades Autnomas, las Corporaciones Locales y la sociedad en general, debern ya adoptar.

120

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Actualmente se estn preparando los planes sectoriales y programas especficos que la desarrollan, dentro del proceso ms amplio de elaboracin y puesta en marcha de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unin Europea y de su versin para Espaa. Las estrechas interrelaciones entre las dos cuestiones, desertificacin y biodiversidad, se ponen de manifiesto en el anlisis de los procesos que afectan negativamente a la conservacin de la diversidad biolgica. Una gran parte de los procesos detectados en los distintos sectores de actividad de nuestro pas son los mismos que se sealan como causantes de la desertificacin. Sin nimo de ser exhaustivos destaquemos: transformacin de los usos del suelo, transformacin y eliminacin de la cubierta vegetal, intensificacin de las prcticas agrcolas, contaminacin de suelos y aguas, sobreexplotacin de recursos hdricos, prdida de capacidad productiva de los suelos, sobrepastoreo, erosin, prdida de conocimientos y tcnicas tradicionales de gestin, incendios forestales, etc. Es evidente entonces que los esfuerzos desplegados para luchar contra la desertificacin complementan las medidas destinadas a proteger la diversidad biolgica y viceversa. De hecho, las lneas directrices que la Estrategia ha identificado como bsicas para la elaboracin de los Planes sectoriales, coinciden plenamente con las de la lucha contra la desertificacin, en particular: Integracin de los mtodos de utilizacin sostenible de los recursos en los distintos sectores productivos. Ajuste de la intensidad de explotacin de cada recurso a su nivel sostenible.

Entre las medidas propuestas a aplicar de manera urgente segn la Estrategia, destacamos por su carcter sinrgico las referentes a la ordenacin de recursos naturales y planificacin territorial, entre las que, por ejemplo, se propone la puesta en marcha de un proyecto de elaboracin y revisin de Directrices para la ordenacin de los recursos naturales, tal y como indica la Ley 4/1989. Se deja explcito que las directrices abordarn temas como el exceso de gasto de agua, fertilizantes y fitosanitarios, formas de cultivo y pastoreo inadecuadas, medidas de conservacin de cultivos abandonados, etc. A finales del 2004 se inici un proceso de revisin y actualizacin de la Estrategia Espaola de Conservacin y uso sostenible de la Diversidad Biolgica, que sigue en marcha. Se trata de actualizar el diagnstico, como la propia Estrategia prev, y a la vez revisar las medidas que esta propone, de tal manera que se puedan recuperar las que an tengan actualidad e inters, y se puedan considerar todas aquellas otras que sean necesarias mirando al 2010. Igualmente, este proceso debe conducir al lanzamiento del proceso de elaboracin de los Planes de Accin sectoriales, proceso detenido en los ltimos aos. En general, la Estrategia de biodiversidad contiene elementos y propuestas de actuacin a todos los niveles que guardan una estrecha relacin con los objetivos que persigue el PAND, por lo que se debe mantener una coordinacin continua a lo largo del proceso de elaboracin e implantacin de ambas estrategias de uso sostenible de los recursos. Uno de los mbitos en que ms clara parece una actuacin conjunta entre la Estrategia de Diversidad Biolgica y el PAND es el tratamiento que deben recibir aquellas reas con ecosistemas desrticos, semidesrticos o esteparios, resultado de una situacin climtica y geolgica natural, que presentan singulares valores naturales. En efecto, al

121

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

margen de la desertificacin causada, o favorecida, por influencias humanas en ambientes que en condiciones naturales no sufriran tal proceso, en nuestro pas existen una serie de ecosistemas de considerable valor caracterizados por su aridez. Esta aridez viene causada por la confluencia de un balance hdrico deficitario por razones climticas y de unas determinadas condiciones geoqumicas e hidroqumicas. Estos ambientes se han venido a llamar correcta o incorrectamente esteparios, y no lo son en funcin de una vegetacin especfica, sino por un conjunto de caractersticas que les vienen dadas por tratarse de reas no arboladas en climas temperados. Corresponderan a lo que en el Mapa Forestal de Espaa se han clasificado, dentro del sistema de Tipos Climticos Estructurales25 como "Vegetaciones Hiperxricas o Hiperxerfilas". La caracterstica fundamental es la de su fisionoma debida a la ausencia de rboles, circunstancia que a su vez condiciona una fauna particular. El inters de un espacio desde el punto de vista de la conservacin no slo se debe a su riqueza biolgica, sino tambin, y entre otras cosas, a su singularidad. Pues bien, la singularidad de los ecosistemas esteparios espaoles, desde los desiertos almerienses a la parte central de la depresin del Ebro, o desde La Mancha a los sistemas endorreicos de la meseta, es mxima. Esto se debe a ser espacios nicos dentro de nuestro entorno geogrfico, no slo en cuanto a las caractersticas fsicas mencionadas, sino por encerrar una fauna y una flora muy particulares totalmente ausentes de cualquier otro tipo de medio. Estos ecosistemas han recibido poca atencin hasta muy recientemente, debido precisamente a la carga negativa del trmino desierto con el que se les ha caracterizado, y en concreto por la confusin entre lo que es el proceso de desertificacin y la existencia natural de estos enclaves ridos tan singulares. El presente PAND pretende hacer compatible la lucha contra la degradacin del suelo y de la vegetacin con el reconocimiento, proteccin y puesta en valor de las zonas ridas o esteparias, a travs de la promocin del uso y de la apreciacin de los valores naturales y paisajsticos que albergan. Para ello, es imprescindible una poltica activa hacia las zonas ridas, hasta ahora simplemente abandonadas al no existir una cultura que favoreciera su apreciacin. Un primer paso en esta direccin es el hecho de que muchas de estas reas sern objeto de la aplicacin de la Directiva de Hbitats. La Directiva 92/43/CEE, modificada por la Directiva 97/62/CE, relativa a la conservacin de los hbitats naturales y de las especies de flora y fauna silvestres, tiene como objetivo la preservacin de la biodiversidad, y tiene como finalidad ltima el establecimiento de una red ecolgica de lugares (Red Natura 2000), representativa de todos los hbitats y taxones de flora y fauna declarados de inters comunitario. El procedimiento para su elaboracin es que los Estados miembros proponen una Lista Nacional de Lugares, que se enva a la Comisin Europea. Los lugares de esta lista, una vez aceptada o modificada por la Comisin, pasan a ser declarados como Lugares de Importancia Comunitaria (LIC), para posteriormente ser declarados por los Estados miembros como Zonas de Especial Conservacin (ZEC), que sern las que constituyan la Red Natura 2000, y en las que se debern arbitrar los mecanismos de gestin, financieros, de polticas sectoriales, etc., necesarios para su preservacin. La transposicin al ordenamiento jurdico espaol de esta Directiva se efectu mediante el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen

25 Los Tipos Climticos Estructurales representan el grupo fisionmico-fisiolgico-estructural de estirpes vegetales de predominio o papel dominante posibles con aprovechamiento mximo de los recursos naturales primarios: energa, agua y nutrientes.

122

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservacin de los hbitats naturales y la flora y fauna silvestres, modificado por el Real Decreto 1193/1998, de 12 de junio. Desde el punto de vista de las medidas y actuaciones a desarrollar sobre estas reas y dada la primaca del objetivo de conservacin, stas se consideran enmarcadas en la poltica de conservacin y uso sostenible de la diversidad biolgica. No obstante se debe alcanzar el conveniente grado de coordinacin entre la EEDB y el PAND en aquellas facetas que as lo requieran; para ello resultan especialmente tiles las recomendaciones contenidas en los documentos emitidos por la Convencin de Diversidad Biolgica (CDB) y la Convencin de Lucha contra la Desertificacin (CLD)26, en relacin con la propuesta de elaborar un programa de trabajo a desarrollar de manera conjunta por la CDB y la CLD. Este programa, denominado Programa de trabajo sobre la diversidad biolgica de los ecosistemas de zonas secas, mediterrneas, ridas, semiridas, de pastizales o de sabanas, o, de forma abreviada, Programa sobre la diversidad biolgica de las zonas secas, contiene elementos interesantes sobre los que basar posibles lneas de trabajo conjuntas. En efecto, en el marco de la colaboracin establecida entre ambas Convenciones se considera que la elaboracin y aplicacin de un programa de trabajo conjunto sobre la diversidad biolgica de las tierras ridas y subhmedas se basa en diversos factores, tales como que la diversidad biolgica de esas zonas constituye un recurso biolgico de fundamental importancia para su desarrollo, cuya conservacin y aprovechamiento sostenible son imperativos; que dicha diversidad est amenazada, entre otras cosas, por la desertificacin y la sequa, que impide la regeneracin de la diversidad biolgica, y que el empobrecimiento de sta en las zonas secas provoca indirectamente la desertificacin. La conservacin y aprovechamiento sostenible de la diversidad y de las tierras ridas y subhmedas puede contribuir a alcanzar los objetivos de los convenios sobre el medio ambiente, tales como la CDB y la CLD y, al mismo tiempo, proporcionar beneficios tangibles a las poblaciones locales. El programa de trabajo propone, por un lado, realizar evaluaciones con el objetivo de reunir y analizar la informacin sobre la situacin de la diversidad biolgica de las zonas secas y acerca de las presiones ejercidas en la actualidad, para divulgar los conocimientos existentes y prcticas ptimas y para llenar lagunas de conocimientos a fin de determinar las respuestas necesarias, y ello a travs de actividades como: evaluacin de los beneficios locales y mundiales procedentes de la diversidad de las zonas secas y del impacto socioeconmico de su prdida, desarrollo de indicadores de diversidad y de su prdida, o deteccin de prcticas ptimas de gestin, incluidos los conocimientos y prcticas tradicionales. Por otro lado, este programa propone medidas enfocadas en respuesta a necesidades conocidas, con el objetivo de promover la conservacin y uso sostenible de la diversidad biolgica de las zonas secas y combatir su prdida y sus consecuencias socioeconmicas. Entre las actividades propuestas figuran: establecer nuevas reas protegidas y la intensificacin de medidas en las actuales reas protegidas, rehabilitar o restaurar la diversidad biolgica, controlar la introduccin de especies exticas invasoras, gestin sostenible de los sistemas de produccin de las zonas secas, diversificar las fuentes de ingresos para que disminuyan las presiones negativas sobre la diversidad,

26 Se trata de los documentos oficiales UNEP/CBD/SBSTTA/5/9 de la Convencin de Diversidad Biolgica y ICCD/COP(4)/6 de la Convencin de Lucha contra la Desertificacin.

123

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

explorar usos sostenibles innovadores de la diversidad biolgica de las zonas secas para generar ingresos locales, y desarrollar los mercados locales de productos procedentes de la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica. Como ltima referencia a este programa, se ha hecho hincapi en que para su aplicacin eficaz es fundamental la coordinacin de las actividades sobre el terreno, considerndose que los marcos de los planes de accin son importantes puntos de partida para el xito de las actividades del programa en los pases. Es evidente, pues, que el PAND puede constituir un elemento adicional para contribuir a la proteccin y puesta en valor de estas reas dentro del marco de las polticas, normativas y planes de gestin que para su proteccin se han establecido o puedan establecerse. Esto conduce al planteamiento de lneas de trabajo conjuntas en estas zonas para cumplir al mismo tiempo los objetivos de evitar su degradacin y de conservacin y uso sostenible de la diversidad biolgica, y tratar as de alcanzar efectos sinrgicos. Esta misma filosofa se considera adecuada en relacin con otros ecosistemas como algunos matorrales mediterrneos de alto valor natural, que en absoluto se pretende que sean objeto de otra actuacin que su conservacin y mejora. Los principios que deben regir las acciones de restauracin y ordenacin de cuencas enunciados en el epgrafe 5.5.4. vienen a expresar cual es la orientacin del PAND en cuanto a la conservacin y en su caso restauracin de la vegetacin natural. Todo ello sin olvidar la normativa de evaluacin de impacto ambiental as como la salvaguarda de lugares de inters a travs de las redes de espacios naturales protegidos y, en particular, la Red Natura 2000. 4.6.3. EL FORO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE BOSQUES: APLICACIN EN ESPAA Durante la Conferencia de Ro de 1992 los bosques fueron uno de los asuntos ms controvertidos, lo que no permiti alcanzar acuerdos ms all del texto de la "Declaracin Autorizada Sin Fuerza Jurdica Obligatoria de Principios para un Consenso Mundial respecto de la Ordenacin, la Conservacin y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de Todo Tipo" (los denominados "Principios Forestales"), y el Captulo 11 de la Agenda 21 "Combatiendo la Deforestacin". Sin embargo, durante la Tercera Sesin de la Comisin de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (CDS) en 1995 se estableci un Panel Ad-Hoc Abierto Intergubernamental de Bosques (PIB), para continuar el dilogo sobre una poltica intergubernamental de bosques. El mandato para el PIB fue para un perodo de dos aos, con un programa de trabajo que envolva varios asuntos complejos y polticamente sensibles entre los que se incluye como un elemento del programa los "ecosistemas frgiles afectados por desertificacin y sequa". En abril de 1997 el PIB presenta sus conclusiones a la CDS. A la vista de los asuntos pendientes, la 19 Sesin Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS) en junio de 1997 recomend la continuacin del dilogo a travs del establecimiento de un Foro Ad-hoc Intergubernamental Abierto sobre Bosques (FIB) bajo la Comisin de Desarrollo Sostenible, a la que deba informar en el ao 2000. El Foro adems deba trabajar hacia el logro de un consenso sobre acuerdos y mecanismos internacionales, por ejemplo, un instrumento legal obligatorio para los bosques de todo tipo El programa de trabajo del FIB incluy, en la categora de asuntos pendientes y otras cuestiones derivadas del proceso del PIB, la "evaluacin, vigilancia y rehabilitacin de la cubierta forestal en zonas ecolgicamente crticas".

124

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En su cuarta y ltima sesin, en febrero de 2000, el FIB recomienda a la CDS que adopte un proyecto de decisin en el que se exponen las conclusiones y las propuestas de accin. En referencia a los acuerdos y mecanismo internacionales, se propone un "acuerdo internacional sobre los bosques" con el objetivo de promover la ordenacin, la conservacin y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo y fortalecer el compromiso poltico a largo plazo a estos efectos. Para ello se propone la creacin de un nuevo rgano especializado dentro de la ONU denominado Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (UNFF), como foro intergubernamental y una Asociacin de Cooperacin Forestal (CPF) como rgano informal interagencias. A finales del ao 2000 el Comit Econmico y Social de la ONU estableci estos nuevos rganos. Este nuevo foro tiene entre otras la misin de controlar y coordinar la puesta en prctica de las propuestas de accin del PIB y del FIB y decidir en sus primeros aos su conversin o no en un Convenio Forestal. De entre las conclusiones y propuestas de accin expuestas en los informes finales del PIB y del FIB, en relacin con los ecosistemas frgiles afectados por la desertificacin y la sequa, se puede destacar: Reconociendo que hay que rehabilitar tierras forestales en muchas zonas, se subray la necesidad de llevar a cabo actividades de prevencin, en lugar de mitigacin y regeneracin, cuando ello fuera posible, que se centren fundamentalmente en mejorar la ordenacin sostenible de los bosques naturales y otro tipo de vegetacin. La regeneracin de las zonas ridas, semiridas y subhmedas secas no debe consistir exclusivamente en plantar rboles, sino que debe estar relacionada con la cuestin ms amplia de la ordenacin de los ecosistemas forestales, que comprende los aspectos sociales y econmicos. Se seal la necesidad de reforzar las actividades de investigacin, en particular mediante el apoyo a las redes regionales de investigacin, cuyo objetivo sea encontrar las especies adecuadas para la regeneracin de las tierras ridas, semiridas y subhmedas secas, rehabilitar los tipos de vegetacin existentes y determinar las posibilidades de los productos forestales no leosos. El PIB destac la necesidad de adoptar un enfoque integrado en los programas nacionales forestales y de aprovechamiento de la tierra y los planes nacionales de lucha contra la desertificacin. En la misma lnea el FIB inst a los pases a que dieran prioridad, en los programas nacionales de desarrollo a la rehabilitacin y a la ordenacin sostenible de los bosques y los rboles en las zonas ecolgicamente crticas en el contexto de sus programas forestales nacionales. En la segunda reunin del UNFF celebrada en marzo de 2002, se adoptaron, entre otras, decisiones relativas a temas como la lucha contra la deforestacin y la degradacin forestal; la conservacin forestal y proteccin de tipos singulares de bosques y los ecosistemas frgiles as como estrategias de rehabilitacin y conservacin para los pases con baja cobertura forestal. Es precisamente en este ltimo mbito donde se hizo hincapi en la importante funcin que desempea la Convencin de lucha contra la desertificacin en la promocin de las estrategias de rehabilitacin en los bosques de tierras secas degradadas. Con esta premisa, se alent a la realizacin de esfuerzos para proporcionar recursos financieros que permitan conseguir los objetivos de la CLD en relacin con la rehabilitacin y regeneracin de tierras degradadas y se exhort a los pases a que pidieran a la Asamblea del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) la aprobacin de la designacin de la degradacin de la tierra, principalmente la

125

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

desertificacin y la deforestacin, como una de sus esferas de actividad27. Exhort tambin a los pases y las regiones a que organizasen actividades cooperativas encaminadas a la rehabilitacin y restablecimiento de la capacidad productiva de las tierras degradadas, mxime teniendo en cuenta la importancia de este tema para la ordenacin sostenible de los bosques en los pases en desarrollo. Espaa ha participado activamente en todo el proceso de dilogo internacional sobre los bosques, asumiendo el compromiso de fomentar la ejecucin de medidas convenidas a nivel internacional sobre los bosques en el plano nacional, medidas basadas en los Principios Forestales, el captulo 11 de la Agenda 21 y los resultados del proceso PIB/FIB. Uno de los compromisos adquiridos es el establecimiento de Programas Forestales Nacionales, programas que no consisten tanto en un documento a elaborar, sino en un proceso. En Espaa este proceso se desarrolla en tres mbitos principales. El primero se refiere a la planificacin, a las distintas escalas nacional (Plan Forestal Espaol), autonmica (planificaciones forestales autonmicas) y por ltimo escala de gestin, estando previsto la elaboracin de nuevas Instrucciones de Ordenacin de Montes. El segundo es el marco legal, con la elaboracin de la Ley de Montes y las legislaciones autonmicas. El tercer mbito abarca aspectos varios como pueden ser la reforma de la fiscalidad, los aspectos de participacin y el establecimiento de normas AENOR. El PAND considera que la aplicacin de los Principios Forestales y de los resultados del proceso de dilogo internacional sobre bosques en la planificacin forestal, tanto en el mbito nacional como en el autonmico, constituye un aspecto fundamental de la lucha contra la desertificacin en los ecosistemas forestales degradados de las zonas ridas, semiridas y subhmedas secas del territorio nacional. A este respecto el PAND promover el establecimiento de prioridad en dicha aplicacin en aquellas zonas que el propio PAND defina como ms afectadas por la desertificacin.

4.7.

LA POLTICA DE MEDIO AMBIENTE

Se hace referencia en este epgrafe a los principales instrumentos de poltica de medio ambiente en el nivel nacional y en el marco de la Unin Europea. En el nivel nacional la elaboracin de la Estrategia Espaola de Desarrollo Sostenible es lo ms destacable, pues supondr la integracin y potenciacin de todos los instrumentos con que se cuenta en el pas en la materia. En el seno de la UE hay que destacar: la puesta en marcha del VI Programa de accin comunitaria en materia de medio ambiente, el proceso de integracin medioambiental en las polticas de la UE y la Estrategia temtica para la proteccin del suelo, que presenta una estrecha vinculacin con la lucha contra la desertificacin en las polticas de la UE. 4.7.1. LA ESTRATEGIA ESPAOLA DE DESARROLLO SOSTENIBLE La elaboracin de una Estrategia Espaola de Desarrollo Sostenible (EEDS) se enmarca en el amplio conjunto de iniciativas a escala internacional en las que Espaa est comprometida: la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 y los Convenios y acuerdos ambientales de ella derivados; el compromiso de formular estrategias de desarrollo sostenible adoptado en la Conferencia

27

En el mismo ao la Asamblea General del FMAM ampli su mandato e incluy la degradacin de tierras entre sus reas focales. En 2003, se design al FMAM como un mecanismo financiero de la UNCCD.

126

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

de Ro + 5; la Estrategia de la Unin Europea para un Desarrollo Sostenible adoptada en el Consejo Europeo de Gotemburgo en junio de 2001; la adopcin de los Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo por el Consejo de Europa; la estrategia para promover un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible aprobada por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). En el ao 2001 se inicia un proceso conjunto entre la sociedad y las Administraciones para la elaboracin de la Estrategia, constituyndose una Comisin Interministerial de Coordinacin de la Estrategia de Desarrollo Sostenible. Se concluy una primera fase consistente en la elaboracin de un Documento de Consulta tras los trabajos desarrollados por doce Ministerios, apoyados por expertos en las materias estudiadas. Tras la presentacin de dicho Documento se inicia una segunda fase de consulta institucional y pblica que no lleg a completarse. Tras el cambio de gobierno de marzo de 2004, se pone de nuevo en marcha un programa de establecimiento de estrategias para la mejora de la sostenibilidad del desarrollo en Espaa. El proceso se conduce desde la presidencia del Gobierno y se inicia con una primera etapa que parte de un anlisis previo y de un diagnstico territorial de la sostenibilidad. Los pasos siguientes son de concertacin en el diagnstico y cooperacin en el establecimiento de las lneas estratgicas de futuro. El 23 de noviembre de 2007 se aprueba la EEDS en Consejo de Ministros. Esta estrategia se enmarca dentro de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE (EDS), que fue renovada en el Consejo de Bruselas de 2006. La EEDS tiene un planteamiento acorde con la visin estratgica de la UE, fomentando un enfoque integrador de la dimensin econmica, social, ambiental y global de la sostenibilidad del desarrollo con los objetivos de: garantizar la prosperidad econmica, asegurar la proteccin del medio ambiente, evitar la degradacin del capital natural, fomentar una mayor cohesin social teniendo en cuenta las tendencias demogrficas actuales y contribuir solidariamente al desarrollo de los pases menos favorecidos en aras de la sostenibilidad global. En el marco de este proceso, hay que destacar que en febrero de 2005, el Consejo de Ministros aprob la creacin del Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa (OSE). Es un organismo independiente del Gobierno, impulsado por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, la Fundacin Biodiversidad y la Fundacin General de la Universidad de Alcal de Henares, dedicado al conocimiento y evaluacin del avance hacia el desarrollo sostenible. Entre sus cometidos concretos figura la elaboracin de un informe anual basado en indicadores sobre desarrollo sostenible en Espaa, coherente con los producidos por la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), diversos organismos internacionales y otras entidades pblicas y privadas. Adems, este organismo realizar informes especficos, temticos o sectoriales, que en los casos de usos del suelo, calidad ambiental, energa o turismo sern peridicos. Igualmente, llevar a cabo informes de prospectiva para anticipar posibles escenarios futuros respecto a la sostenibilidad y los principales riesgos que la amenazan. Todos los informes elaborados facilitarn el seguimiento a nivel del Estado y de las Comunidades Autnomas de indicadores estructurales de la Unin Europea, de sostenibilidad ambiental, sectorial, territoriales y de cohesin social. Desde 2005 el OSE publica anualmente los Informes Sostenibilidad en Espaa en los que se analizan las dimensiones econmica, social y ambiental del desarrollo en Espaa.

127

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

4.7.2. LA POLTICA DE MEDIO AMBIENTE DE LA UNIN EUROPEA El Tratado de Roma, en 1957, no recoge como tal la proteccin del medio ambiente. Sin embargo, la necesidad de homogeneizar los derechos internos de los Estados miembros en materia ambiental con el fin de evitar distorsiones en los intercambios comerciales y una competencia desleal, y la emergente preocupacin de la sociedad europea, impulsaron a las instituciones comunitarias a emprender polticas ambientales, cuyos objetivos se fijaron en los distintos Programas de Accin en materia de medio ambiente y se plasmaron en un diverso elenco de directivas. No fue hasta 1986, en la firma del Acta nica Europea, cuando se introdujeron en el Tratado constitutivo de la CEE, por primera vez de forma explcita, una serie de disposiciones relativas al medio ambiente, consagrndose la poltica del medio ambiente como poltica oficial de la Unin en el Tratado de Maastricht, en 1992, al incorporar expresamente dentro de las polticas de la UE la promocin de un crecimiento sostenible que respete el medio ambiente. La Comunidad Europea adopt su primer programa de accin quinquenal sobre el medio ambiente (1973-1977) tras la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente de 1972, definiendo los principios y las prioridades que seguiran sus polticas en el futuro. Los sucesivos Programas de Accin han ido acuando principios y fijando objetivos, como el de prevencin en el origen, el de quien contamina paga, el de proximidad o autosuficiencia. El Quinto Programa de Accin Comunitario en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible Hacia un desarrollo sostenible (1993-2000), tuvo como principal objetivo integrar plenamente la poltica del medio ambiente en las dems polticas comunitarias, mediante la participacin activa de todos los agentes principales de la sociedad, en lo que se ha dado en denominar el principio de responsabilidad compartida. Lo ms destacable de este Quinto Programa de Accin es la diferencia en el planteamiento de la nueva estrategia sobre medio ambiente y desarrollo en relacin con los programas anteriores: Se centra en los agentes y actividades que agotan los recursos naturales y causan otros daos al medio ambiente, en vez de esperar a que surjan los problemas. Intenta cambiar las actuales tendencias y prcticas nocivas para el medio ambiente con objeto de proporcionar las mejores condiciones para garantizar el bienestar y el crecimiento socioeconmico de la generacin actual y las futuras. Tiene por objeto modificar las pautas sociales de comportamiento por medio de la participacin ptima de todos los sectores de la sociedad. La responsabilidad deber compartirse por medio de una gama ms amplia de instrumentos que debern aplicarse al mismo tiempo para resolver asuntos y problemas concretos. Durante el periodo de vigencia del V Programa el principio de integracin medioambiental en las polticas de la Unin se constituye en uno de los fundamentos de la actuacin comunitaria en materia de medio ambiente, habindose potenciado este proceso a partir de la Cumbre de Cardiff en junio de 1998, en la que se sentaron las bases de una actuacin coordinada a escala comunitaria en materia de dicha integracin. En las sucesivas Cumbres europeas se ha seguido revisando este proceso en los distintos sectores, en base a estrategias e informes presentados por los diferentes Consejos de agricultura, transportes, energa, mercado interior, industria y desarrollo.

128

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

As, por ejemplo, siguiendo esta estrategia, la Comisin present el 27 de enero de 1999 una Comunicacin titulada Orientaciones para una agricultura sostenible, cuyo objetivo es ahondar en el enfoque adoptado por la Comisin en relacin con los aspectos medioambientales en la agricultura en el contexto de la reforma de la PAC prevista por la Agenda 2000. En esta comunicacin se reconoce que la PAC es en gran medida responsable de la marcada intensificacin en la agricultura que, entre otras cosas, en algunas zonas, ha provocado un uso excesivo de los recursos hdricos y ha incrementado la erosin del suelo. Se expone la estrategia medioambiental de la UE en el marco de la PAC, que se articula entorno a los aspectos ya analizados en el epgrafe 4.1. del presente documento (medidas agroambientales, integracin de las normas medioambientales en los regmenes de apoyo en el sector agrario, medidas medioambientales especficas en las OCM, ...) La Comisin ha trabajado tambin en la elaboracin de indicadores de integracin de las exigencias ambientales en los sectores del transporte, la energa y la agricultura, en cooperacin con los Estados miembros y la Agencia Europea de Medio Ambiente. En mayo de 2001 se aprob una comunicacin sobre la Estrategia en favor del desarrollo sostenible (EDS). Las principales lneas de esta estrategia se incluyeron en las conclusiones del Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001, y form parte de los trabajos preparatorios de la Unin Europea para la Cumbre mundial de 2002 sobre el desarrollo sostenible (Ro + 10) de Johannesburgo. En esta Cumbre el fenmeno de la desertificacin fue enfocado en cuanto a su estrecha relacin con la pobreza en algunos pases en vas de desarrollo. La Comisin inicia en 2004 un proceso de revisin de la EDS que culmina en 2006 con la adopcin por parte del Consejo Europeo de una EDS revisada ambiciosa y global, para una UE ampliada, basndose en la EDS adoptada en 2001. El VI programa comunitario de accin en materia de medio ambiente "Medio ambiente 2010: nuestro futuro, nuestra eleccin" se aprob en julio de 2002 por el Consejo y el Parlamento europeos. Se centra en cuatro importantes reas de actuacin: el cambio climtico, la salud y el medio ambiente, la naturaleza y la biodiversidad, y la gestin de los recursos naturales. A fin de llevar a la prctica estas prioridades, se propone una serie de lneas de accin: mejorar la aplicacin de la normativa medioambiental, trabajar con el mercado y los ciudadanos, y aumentar la integracin del medio ambiente en las dems polticas comunitarias. Se destaca tambin la importancia de la planificacin territorial y la actuacin a nivel local y regional para fomentar el desarrollo viable. Para profundizar en la integracin de las preocupaciones medioambientales en las dems polticas se propone una evaluacin exhaustiva, desde el punto de vista del medio ambiente, de todas las iniciativas polticas de la Comisin. Los resultados deben medirse con indicadores y evaluaciones comparativas. El programa explica los problemas, fija los objetivos y enumera las acciones prioritarias que deben emprenderse en cada una de las cuatro reas prioritarias. Por lo que se refiere a varios problemas ambientales, se anuncian las denominadas "estrategias temticas", que combinarn diversas medidas para lograr objetivos ambientales de la forma ms rentable. Las acciones en el rea prioritaria de Naturaleza y biodiversidad tienen como objetivo: proteger y restaurar el funcionamiento de los sistemas naturales y detener la prdida de biodiversidad en la Unin Europea y en el mundo; proteger los suelos contra

129

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

la erosin y la contaminacin. Se propone entre las nuevas iniciativas una estrategia temtica de proteccin del suelo que abre un nuevo campo de la poltica medioambiental comunitaria. Se recoge a continuacin lo que se expone en el VI Programa sobre la Proteccin del suelo:
Hasta ahora se ha hecho poco por la proteccin de los suelos en lo que se refiere a recogida de datos e investigacin. No obstante, la creciente inquietud que suscita la erosin y la prdida de suelos a causa del desarrollo urbanstico y la contaminacin ilustran la exigencia de una estrategia sistemtica para la proteccin del suelo que debe contemplar:

La erosin y la desertizacin. La contaminacin de los vertederos de desechos, incluidos los de la industria y la


minera.

La contaminacin atmosfrica, del agua y de algunas prcticas agrcolas, as como del


uso de lodos de depuradora contaminados con metales pesados, contaminantes orgnicos o patgenos. La prdida de terrenos, y por tanto, de suelo por la urbanizacin. El papel del suelo en la lucha contra el cambio climtico por su funcin de sumidero de carbono.

Vista la naturaleza compleja de las agresiones que sufren los suelos y la necesidad de elaborar una poltica del suelo sobre una base slida de datos y evaluaciones, se propone una estrategia temtica para la proteccin del suelo. Los programas de investigacin de la UE deberan apoyar esta labor.

En definitiva, la UE y en lo que respecta al principio de subsidiariedad, sus Estados miembros, no pueden soslayar la consideracin de que la desertificacin es uno de los graves problemas medioambientales que estn presentes en su territorio, por lo que tanto el proceso de integracin de la dimensin medioambiental en todos los sectores, como el diseo de nuevos programas y estrategias en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, deben suponer una nueva oportunidad para potenciar la integracin de la lucha contra la desertificacin en todas las polticas de la Unin, de forma explcita y evidente y, por supuesto, activa y efectiva. 4.7.3. ESTRATEGIA TEMTICA EUROPEA PARA LA PROTECCIN DEL SUELO Como se anunci en el VI Programa, la Comisin Europea present en abril de 2002 por iniciativa de la presidencia espaola, una Comunicacin titulada Hacia una estrategia temtica para la proteccin del suelo. La Comunicacin pretende impulsar el compromiso poltico en materia de proteccin del suelo con vistas a que en los prximos aos se acte de manera ms satisfactoria y sistemtica al respecto. En la Comunicacin se destacan las principales amenazas a las que se enfrenta el suelo en la UE: erosin, disminucin de la materia orgnica, contaminacin difusa y local, sellado, compactacin, salinizacin, prdida de biodiversidad del suelo, deslizamientos de tierras e inundaciones. Se expone que muchas polticas de la UE afectan al suelo y algunas de ellas velan por su proteccin, aunque por lo general no sea ste su objetivo principal. Las polticas ms importantes en este sentido son, entre otras, las de medio ambiente, agricultura, desarrollo regional, transporte, desarrollo e investigacin. En las conclusiones de la Comunicacin se afirma que con la misma, la Comisin sita al suelo entre los medios ambientales que deben protegerse de cara al futuro, ponindolo en el mismo plano que el agua y el aire. Se destaca asimismo que la proteccin del suelo tiene una doble vertiente nacional y comunitaria y requiere que los

130

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Estados miembros apliquen las polticas nacionales y comunitarias oportunas. A este respecto se puede hacer notar que los elementos para la elaboracin de la estrategia temtica sobre el suelo esbozados en la Comunicacin coinciden en su mayor parte con los incluidos en el PAND. En el Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la UE de junio de 2002 se aprob un documento de conclusiones sobre proteccin integrada del suelo, dando la bienvenida a la Comunicacin de la Comisin. Se reconoce en estas conclusiones que los Estados miembros y pases candidatos han desarrollado varias acciones y polticas sobre proteccin del suelo, algunas de las cuales forman parte de los Programas de Accin Nacional en el contexto de la Convencin de Lucha contra la Desertificacin. Para el desarrollo de la estrategia la Comisin Europea colabora estrechamente con los Estados miembros, las instituciones europeas, la sociedad civil y la industria, para lo cual se crean cinco grupos de trabajo y un foro consultivo. Los mbitos de actividad de los grupos de trabajo son los siguientes: erosin, materia orgnica, contaminacin, vigilancia e investigacin. En estos grupos de trabajo han participado activamente expertos en desertificacin pertenecientes al Comit de Ciencia y Tecnologa de la Convencin de Lucha contra la Desertificacin, algunos de ellos espaoles. Uno de los resultado del grupo de trabajo sobre erosin del suelo ha sido un documento sobre desertificacin en Europa, en el que se ponen de manifiesto las evidentes interrelaciones entre proteccin del suelo y desertificacin. Se reconoce en este documento que a partir de la existencia de la Convencin de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin, se ha incrementado la importancia que se ha dado a los proyectos de investigacin cientfica dirigidos a la evaluacin de la sensibilidad a la desertificacin y a la desertificacin en s misma. Finalmente, en septiembre de 2006, la Comisin mediante una Comunicacin (COM(2006) 231 final) al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones propuso una Estrategia temtica para la proteccin del suelo, para asegurar la buena salud de los suelos de Europa y su capacidad para sostener los distintos ecosistemas y actividades humanas, conscientes de que todas ellas estn directa o indirectamente relacionadas con el suelo. Para ello propone medidas cuyo objeto es la proteccin del suelo y la preservacin de su capacidad de desempear sus funciones ecolgicas, econmicas, sociales y culturales, pero tambin se rige por el principio de la restauracin del suelo degradado para devolverle un nivel de funcionalidad que corresponda al menos a su utilizacin actual y prevista. La estrategia incluye el establecimiento de un marco jurdico que permita proteger y utilizar el suelo de forma sostenible, la integracin de la poltica de proteccin del suelo en las polticas nacionales y comunitarias, el refuerzo de la base de conocimientos y una mayor concienciacin de la poblacin. Se ha considerado que el medio ms adecuado para garantizar un enfoque global a favor de la proteccin del suelo es una Directiva Marco. En el documento COM (2006) 231 final, la Comisin presenta una Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco para la proteccin del suelo y se modifica la Directiva 2004/35/CE Tanto la Estrategia como la Directiva Marco propuestas hacen mencin constantemente de forma directa o indirecta a la importante amenaza que para el suelo supone la desertificacin para los pases miembros afectados (mediterrneos y de nuevo acceso), quienes, junto a la Comunidad y todo el resto de pases europeos no afectados sin excepcin, han firmado la Convencin de lucha contra la desertificacin. Es ms, la presente Directiva se redacta con la intencin de contribuir a poner fin a la desertificacin

131

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

y la prdida de la biodiversidad del suelo, de acuerdo con los objetivos de la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin y el Convenio sobre la Diversidad Biolgica, de los que es parte la Comunidad, reforzando, al mismo tiempo, la aplicacin de estos acuerdos internacionales sobre medio ambiente. Es por ello que desde su nacimiento estar indisolublemente unida a todos los Programas de Accin Nacional de lucha contra la Desertificacin de los pases Parte afectados de la UE, de cuya aprobacin se hace eco la propuesta de Directiva. Aunque actualmente tanto la Estrategia como la Directiva estn an en proceso de debate, el estudio de los documentos que ha presentado la Comisin permite vislumbrar el papel tan importante de interrelacin que jugar el PAND en la transposicin y aplicacin de las consecuentes medidas, tanto como gua bsica precursora como sucesora en posteriores revisiones. La afirmacin de que los tres documentos estn intrnsecamente unidos viene respaldada por el enfoque de la estrategia propuesta en materia de proteccin del suelo en los Estados Miembros, que propugna que los programas pueden basarse en medidas ya aplicadas en el marco nacional y comunitario []. Los Estados miembros podrn combinar libremente los distintos enfoques para luchar contra amenazas simultneas, posibilidad especialmente til para los Estados miembros que luchan contra la desertificacin en el marco de la Convencin de las Naciones Unidas con el fin de evitar duplicaciones. Es por lo tanto de indudable inters resear los contenidos de la propuesta de Directiva marco para la proteccin del suelo que ms relacin ofrecen con el PAND, en concreto los principios que aplica esta Directiva, y los captulos dedicado a la Prevencin de riesgos, mitigacin y rehabilitacin y a la Sensibilizacin, presentacin e intercambio de informacin. Siguiendo el principio de la proporcionalidad, la Directiva permite a los Estados miembros establecer objetivos a la altura de sus propias ambiciones y seleccionar las medidas de los programas y estrategias de recuperacin que consideren ms oportunas y rentables. Este enfoque es crucial para asegurar que las peculiaridades regionales y locales, en lo que se refiere a variabilidad del suelo, uso del suelo, condiciones climatolgicas y aspectos socioeconmicos locales, pueden tenerse en cuenta de la manera ms adecuada. El nivel de intervencin tiene que ser decidido por los Estados miembros, dejando as un margen para un uso ms eficiente de su capacidad administrativa. La propuesta crear algunas obligaciones administrativas y financieras adicionales, especialmente en el caso de los Estados miembros que no han abordado la proteccin del suelo a nivel nacional o regional. Por consiguiente, los costes y beneficios dependern del nivel de ambicin de los objetivos y del provecho que saquen los Estados miembros de las posibilidades que ofrece la legislacin vigente para contribuir a la proteccin del suelo, como por ejemplo la condicionalidad prevista en el marco de la PAC. La propuesta no tiene incidencia en el presupuesto comunitario. Se basa tambin en el principio de subsidiariedad, por el que establece principios, objetivos y acciones comunes para todos los Estados miembros a fin de asegurar la igualdad de condiciones y garantizar que todos ellos hacen frente a todas las amenazas que pesan sobre el suelo en sus territorios nacionales y que no abordan la proteccin del suelo de manera parcial. El captulo dedicado a la Prevencin de riesgos, mitigacin y rehabilitacin, incluye dos secciones, una dedicada a la Identificacin de las zonas de riesgo y la otra dedicada al Establecimiento de objetivos y programas de medidas.

132

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Una poltica de proteccin del suelo eficiente y bien centrada debe basarse en el conocimiento de en qu zonas se da la degradacin. Se reconoce que algunos procesos de degradacin, como la erosin, la prdida de materia orgnica, la compactacin, la salinizacin y los deslizamientos de tierras, se producen slo en algunas zonas concretas ms expuestas a estos fenmenos. Por tanto, una de las medidas contempladas en la propuesta de Directiva que ms atae a este PAN es la identificacin de las zonas de riesgo, asegurando un planteamiento coherente y comparable en los diferentes Estados miembros. Para ello, la identificacin de esas zonas debe basarse en una metodologa comn que incluya los elementos conocidos como impulsores de los diversos procesos de degradacin y tendrn en cuenta los efectos de estos procesos en la agravacin de la emisin de gases de invernadero y la desertificacin. Adems, la Directiva sostiene que debern establecerse disposiciones que permitan la rpida adaptacin de los mtodos de identificacin de las zonas de riesgo en los Estados miembros, incluida la revisin regular de los elementos comunes de estos mtodos. Se propone que las zonas de riesgo delimitadas se hagan pblicas y se revisen, al menos, cada diez aos. Adems, y en este punto es donde ms estrecha es la relacin con el PAN, la Directiva establece la adopcin de programas de medidas apropiadas para combatir la erosin, la prdida de materia orgnica, la compactacin, la salinizacin y los deslizamientos de tierras. Estos programas deben incluir, como mnimo, unos objetivos de reduccin del riesgo, las medidas adecuadas para alcanzarlos, de qu manera se ejecutarn stas y cmo contribuirn a alcanzar los objetivos medioambientales fijados, un calendario para la ejecucin de las medidas y una estimacin de la asignacin de fondos pblicos o privados para su financiacin. En lo que se refiere a la Sensibilizacin, presentacin e intercambio de informacin, la propuesta de Directiva prev que los Estados miembros conciencien a la poblacin sobre la importancia de la proteccin del suelo y que velen por que los ciudadanos puedan participar en la elaboracin, la modificacin y la revisin de los programas de medidas sobre las zonas de riesgo, as como de las estrategias nacionales de rehabilitacin. Como ejemplo de iniciativas a fomentar con este fin, la Estrategia propuesta cita las lanzadas en el marco de la UNCCD, especialmente en 2006, Ao Internacional de los Desiertos y la Desertificacin, entre otras. Los Estados miembros deben comunicar a la Comisin una serie de informaciones y datos, en especial, la lista de las zonas de riesgo y la metodologa utilizada para su determinacin adems de datos georreferenciados, los programas de medidas y evaluacin de su eficiencia, as como las estrategias nacionales de rehabilitacin. La Comisin prev asimismo establecer una tribuna para el intercambio de informacin entre los Estados miembros y las partes interesadas acerca de la identificacin de las zonas de riesgo y los mtodos de evaluacin de los mismos. El proceso de aprobacin de esta directiva est resultando difcil por la oposicin, no habindose producido todava el acuerdo poltico necesario28. No obstante se tiene la intencin de continuar con este debate en sucesivas presidencias para no desperdiciar la oportunidad de la aprobacin de la directiva como contribucin al avance en materia de proteccin a escala global, dado el importante papel que juegan los suelos en la lucha contra el cambio climtico, en la proteccin de la biodiversidad y, por supuesto, en la lucha contra la desertificacin.

28

En el Consejo de Ministros de medio ambiente de la UE de 20 de diciembre de 2007 no pudo llegarse a un acuerdo sobre la Directiva Marco sobre proteccin de suelos. 133

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

TERCERA PARTE: PROPUESTAS DE ACCIN


5. ELEMENTOS DE UNA POLTICA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN

5.1.

INTRODUCCIN

Se ha explicado e ilustrado que la desertificacin es un fenmeno complejo y que por tanto, demanda soluciones integradas. No se puede luchar contra la desertificacin desde un slo sector o mbito, deben armonizarse las acciones desde distintos sectores implicando a todos los actores. Desde este punto de vista el PAND debe ser, ante todo, un elemento que propicie esta participacin para la bsqueda de soluciones integradas. El xito en la formulacin de soluciones integradas est directamente vinculado a la armonizacin de intereses, o dicho de otro modo a la resolucin de los conflictos que se plantean en el territorio y son trascendentes para el desarrollo o mitigacin de la desertificacin. Esto slo puede alcanzarse desde la participacin y el dilogo entre los actores implicados. El punto de partida para la definicin de una poltica de lucha contra la desertificacin en Espaa requiere adems la consideracin de otros dos elementos: el desarrollo sostenible y la concrecin de los espacios fsicos y socioeconmicos sobre los que se va a desarrollar dicha poltica. Podramos simplificar enunciando ambos elementos como: Desarrollo sostenible y espacio geogrfico. El carcter complejo, multisectorial y multidisciplinar de la lucha contra la desertificacin demanda acciones en diferentes sectores, que han sido identificados a lo largo del captulo 4 de este documento. As, de acuerdo al mbito conceptual de la desertificacin, definido en la CLD, se ha establecido cuales son los sectores de actividad que estn implicados en la lucha contra la desertificacin y se ha analizado para cada uno de esos sectores cual es la situacin normativa, institucional y el desarrollo de aquellos aspectos del sector que se relacionan de forma ms directa con la lucha contra la desertificacin. Estos sectores o campos de actividad tales como agricultura, poltica forestal y poltica de aguas, presentan, como corresponde a un pas desarrollado como el nuestro, su propio entramado jurdico, administrativo, institucional y socioeconmico definido y consolidado, pero al mismo tiempo en continuo cambio, cambios marcados por el contexto poltico y socioeconmico. Como ha quedado reflejado en el apartado anterior, es fundamental el hecho de que en estos procesos de cambio, las consideraciones medioambientales en las diversas polticas sectoriales estn siendo introducidas de forma creciente e imparable. El objetivo del PAND en lo que se refiere a estos sectores implicados consiste en la identificacin de aquellos aspectos que existen dentro de cada uno de ellos, que son relevantes en la lucha contra la desertificacin y el establecimiento de unos mecanismos de coordinacin para satisfacer los requerimientos de la lucha contra la desertificacin

134

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

planteados en la CLD como expresin del compromiso adquirido por el Estado Espaol frente a la comunidad internacional. El PAND debe abordar en primer lugar la respuesta a dos cuestiones fundamentales: cules son las reas con riesgo de desertificacin y cules son las medidas de lucha contra la desertificacin a aplicar en dichas reas. La determinacin de las reas de riesgo constituye un elemento fundamental para el desarrollo de la lucha contra la desertificacin, por ello desde el principio el PAND incorpora una primera delimitacin de reas con riesgo de desertificacin. El PAND propone una primera aproximacin metodolgica basada estrictamente en los principios de la CLD y en particular su Anexo IV, y con carcter objetivo y sencillo. Esta primera aproximacin no excluye su mejora en virtud de los resultados de los trabajos de definicin de indicadores de la desertificacin que se estn realizando en distintos mbitos, tales como el Programa Marco de Investigacin de la Comisin Europea, Comit de Ciencia y Tecnologa de la CLD, y en el seno del propio PAND como consecuencia de las aportaciones de las instituciones afectadas tanto durante el proceso de debate de la elaboracin del PAND como durante su aplicacin, dentro de la filosofa de mejora continua que un documento estratgico debe incorporar y que la propia CLD prescribe para los Programas de Accin Nacional. Para esta tarea el PAND propone como primera lnea de accin especfica la evaluacin y seguimiento de la desertificacin en Espaa con el objetivo de atender, entre otras, esta necesidad. El desarrollo de esta lnea de accin deber ser realizado mediante la colaboracin abierta de todos los implicados garantizndose as el consenso necesario. Las medidas de lucha contra la desertificacin constituyen un catlogo completo de las acciones que es preciso desarrollar en las esferas de accin indicadas por el Anexo IV de Aplicacin Regional para el Mediterrneo Norte en su artculo 6 y que en conjunto constituyen una estrategia integrada de lucha contra la desertificacin. Una vez identificadas cules son las medidas para la lucha contra la desertificacin el PAND establece los mtodos y procedimientos para llevarlas a cabo. Estos mtodos se agrupan en dos caminos o estrategias fundamentales y complementarias: La coordinacin de polticas como nica respuesta eficaz para la aplicacin de medidas muy diversas que implican a distintos sectores de actividad. La coordinacin de polticas es la pieza clave de la lucha contra la desertificacin. La identificacin y desarrollo de las lneas de accin especficas de lucha contra la desertificacin. Estas lneas de accin son de aplicacin directa y pueden constituir el punto de partida de la aplicacin del PAND. En resumen, el PAND se desarrollar de acuerdo con los siguientes puntos: Determinacin de reas con riesgo de desertificacin. Medidas de lucha contra la desertificacin. Coordinacin de polticas. Identificacin y desarrollo de lneas de accin especficas de lucha contra la desertificacin.

135

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

5.2.

DETERMINACIN DE REAS CON RIESGO DE DESERTIFICACIN

Entre los elementos propuestos para configurar la poltica nacional contra la desertificacin, se ha considerado la necesidad de disponer de un anlisis territorial de las reas con riesgo de desertificacin como punto de partida esencial para la eficacia y concrecin de la discusin y configuracin del PAND. La determinacin de reas con riesgo de desertificacin, cuyo objetivo es definir los espacios tanto fsicos como socioeconmicos sobre los que debe desarrollarse la poltica de lucha contra la desertificacin en Espaa, debe abordarse en profundidad, lnea de accin que se considera fundamental dentro de este Programa y que ser una de las primeras acciones a desarrollar. Esta lnea de trabajo, fundamentada en la creacin de un Sistema Integrado de Evaluacin y Vigilancia de la Desertificacin en Espaa (ver epgrafe 5.5.1.), debe permitir la aplicacin de modelos e indicadores tanto en el nivel nacional como en los niveles regional y local, incluso a escala de proyecto. Adems debe permitir avanzar en el campo de los complejos, y todava no bien estudiados, aspectos socioeconmicos de la desertificacin. No obstante, el diagnstico realizado en este documento de la situacin en Espaa permite realizar un ejercicio de definicin preliminar y terica del nivel de riesgo de desertificacin, aludiendo solamente a aspectos de tipo cualitativo, que ofrece una primera aproximacin de la distribucin del problema de la desertificacin en el territorio espaol. Este anlisis se basa en la identificacin y aplicacin territorial de indicadores de alguno de los elementos que la CLD seala en el Anexo IV para el Mediterrneo Norte, como caracterizadores de la desertificacin en el Mediterrneo. As pues, e insistiendo en que se trata de un estudio preliminar, en el que se han utilizado solamente indicadores de tipo fsico y biolgico que estn actualmente disponibles en el nivel nacional, se ha aplicado un modelo basado en la caracterizacin del territorio de acuerdo a la intensidad en que se presentan determinados factores y procesos de desertificacin. Los indicadores utilizados han sido: ndice de aridez. Erosin: prdidas de suelo. Incendios: porcentaje de superficie acumulada recorrida por el fuego durante 10 aos. Sobreexplotacin de acuferos: existencia de problemas de sobreexplotacin. En este punto es importante resaltar que se ha realizado una revisin de la metodologa empleada en el Documento de Trabajo del PAND de junio de 2005, introducindose las siguientes modificaciones29: cambio de escala de trabajo, pasando de la caracterizacin del territorio por subcuencas al uso de recintos; actualizacin de datos para los factores incendios y aridez, e incorporacin de los datos del INES. Estos cambios han llevado a unos resultados ms detallados y ajustados, eliminando simplificaciones

29

Los datos obtenidos con la metodologa anterior a este documento, han obtenido una considerable difusin. Dado que esta revisin no ha consistido nicamente en una actualizacin de datos sino que se han producido cambios metodolgicos de gran importancia, debe evitarse una comparacin de los resultados desde el punto de vista de la evolucin del problema.

136

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

derivadas del hecho de trabajar con medias asignadas a grandes superficies, y adaptados a los ltimos datos disponibles. Mediante un tratamiento metodolgico sencillo se ha obtenido un mapa de riesgo de desertificacin, con la superficie nacional clasificada segn los niveles de riesgo definidos por el modelo aplicado (Figura n9). En el Anexo n 1 se detalla la metodologa empleada.

Figura n 9: Mapa de riesgo de desertificacin

La distribucin de superficies por categoras de riesgo se resume en la tabla adjunta:

137

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

RIESGO DE DESERTIFICACIN Muy alto Alto Medio Bajo Total Zonas ridas, semiridas y subhmedas secas Zonas hmedas y subhmedas hmedas Agua y Superficie artificial Total Nacional

SUPERFICIE (ha) 1.029.517 8.007.906 9.718.040 18.721.141 37.476.605 12.773.820 356.937 50.607.361

PROPORCIN 2,03 % 15,82 % 19,20 % 36,99 % 74,05 % 25,24 % 0,71 % 100,00 %

Tabla 1: Distribucin por nivel de riesgo

De acuerdo a los resultados del modelo aplicado, se observa que el problema de la desertificacin se puede considerar grave (grados muy alto y alto) en un 17,85 % de la superficie espaola, lo cual indica la magnitud del problema a que nos enfrentamos. En el Anexo n 1 se incluye para cada provincia y por CC.AA. la distribucin del nivel de riesgo. El mapa de riesgo de desertificacin anterior se ha obtenido utilizando los datos del indicador Erosin: prdidas del suelo procedentes del Mapa de Estados Erosivos (1987-1994). Sin embargo, en los ltimos meses se ha abierto una nueva lnea de trabajo que est aportando resultados interesantes. Esta labor consiste en la incorporacin al estudio de los datos de erosin procedentes del Inventario Nacional de Erosin de Suelos (INES), que comenz a realizarse en 2002, estando previsto que finalice en 2012. El INES tiene una escala de trabajo ms detallada que el Mapa de Estados Erosivos (1:50.000 frente a 1:200.000) y los modelos utilizados para la estimacin de la erosin tambin difieren, siendo el modelo que usa el INES (RUSLE) una versin actualizada y mejorada del presente en el Mapa de Estados Erosivos (USLE). Los datos de erosin laminar y en regueros procedentes del INES estn disponibles en 17 provincias, aunque en el anlisis solo se han tenido en cuenta aqullas con zonas ridas, semiridas y subhmedas secas, que son las que constituyen el mbito de estudio. En la figura n 10 se presenta el mapa de riesgo de desertificacin obtenido empleando valores de erosin procedentes del INES en lugar de los propios del Mapa de Estados Erosivos.

138

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Figura n 10: Mapa de riesgo de desertificacin. Provincias con datos del INES

La distribucin de superficies por categoras de riesgo en las provincias en las que se dispone de datos de erosin del INES y que presentan zonas ridas, semiridas y subhmedas secas, se refleja en la tabla adjunta:

RIESGO DE DESERTIFICACIN Muy alto Alto Medio Bajo Total Zonas ridas, semiridas y subhmedas secas Agua y Superficie artificial Zonas detradas: agua, regado, urbano e improductivo Total Nacional

SUPERFICIE (ha) 77.754 563.986 1.302.058 6.297.148 8.240.945 2.711.668 411.174 11.363.787

PROPORCIN 0,68 % 4,96 % 11,46 % 55,41 % 72,52 % 23,86 % 3,62 % 100,00 %

Tabla 2: Distribucin por nivel de riesgo. Provincias con datos del INES.

139

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En este caso, la superficie con un riesgo de desertificacin alto o muy alto es del 5,64%. Se aprecia un importante descenso respecto al modelo original, debido fundamentalmente a que los resultados que se estn obteniendo en el INES dan, en general, tasas de prdidas de suelo ms bajas que las proporcionadas por el Mapa de Estados Erosivos. Esta lnea de trabajo continuar desarrollndose a medida que se disponga de datos en un mayor nmero de provincias. Como complemento a estos resultados, se considera relevante el anlisis del riesgo de desertificacin existente en las zonas propuestas para integrar la Red Natura 2000, es decir, los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) y las Zonas de Especial Proteccin para las Aves (ZEPA). En la figura n 11 se refleja el mapa de riesgo de desertificacin con los resultados limitados a la superficie ocupada por los LIC y ZEPA.

Figura n 11: Mapa de riesgo de desertificacin en los lugares de la Red Natura 2000

La distribucin de superficies por categoras de riesgo se resume en la tabla adjunta:

140

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

RED NATURA 2000 RIESGO DE DESERTIFICACIN Muy alto Alto Medio Bajo Total Zonas ridas, semiridas y subhmedas secas Zonas hmedas y subhmedas hmedas Agua y Superficie artificial Total Red Natura 2000

SUPERFICIE PROPORCIN (ha) 265.838 1.394.735 2.549.714 5.108.794 9.319.081 4.846.293 138.350 14.303.723 1,86 % 9,75 % 17,83 % 35,72 % 65,15 % 33,88 % 0,97 % 100,00 %

Tabla 3: Distribucin por nivel de riesgo en los lugares de la Red Natura 2000

En este caso, se observa que dentro de la red ecolgica el porcentaje de superficie con un problema grave de desertificacin (categoras alto y muy alto) es del 11,61 %, significativamente inferior al correspondiente a toda la superficie nacional. Como ha quedado recogido en el apartado 4.6.2. del documento, dedicado a la conservacin de los ecosistemas naturales de zonas ridas, existen un buen nmero de zonas ridas o esteparias que han sido incluidas en la Red Natura 2000 para preservar los valores naturales y paisajsticos que albergan, y en los que se pretende hacer compatible la lucha contra la degradacin del suelo y de la vegetacin con el reconocimiento, proteccin y puesta en valor de las zonas ridas o esteparias. En la tabla 4 se recoge una seleccin de estos Lugares de Importancia Comunitaria (LIC), sealando los hbitats del Anexo I de la Directiva 92/43/CEE propios de zonas ridas o esteparias que estn representados en cada uno de ellos. La descripcin de los hbitats considerados se incluye en la tabla 5.
Tabla 4: Lugares de Importancia Comunitaria de la Red Natura 2000 en los que estn bien representados ciertos hbitats propios de zonas ridas o esteparias CDIGO DEL LIC HBITATS SUPERFICIE REPRESENTADOS DEL LIC 5330 1420 y 2240 5330 1420 y 1510 6220 2240 1420 1520 1520 11.463 1.945 8.380 2.504 17.681 826 458 10.044 2.419

NOMBRE DEL LIC

ES0000047 Desierto de Tabernas ES0000048 Punta Entinas-Sabinar ES0000073 Costa Brava de Mallorca ES0000120 Salinas de Santa Pola ES0000173 Sierra Espua ES0000175 Salinas y Arenales de San Pedro del Pinatar * ES0000226 L'Albufereta ES2200031 Yesos de la Ribera Estellesa ES2200035 Tramos Bajos del Aragn y del Arga

141

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

CDIGO DEL LIC

NOMBRE DEL LIC

HBITATS SUPERFICIE REPRESENTADOS DEL LIC 1520 1520 1520 1420 1520 1520 6220 6220 6220 8210 1410 6220 6220 6220 5330 2240 5330 6220 1520 6220 5330 5330 5330 1420 6220 1420 1420 9570 6220 6220 9570 6220 8210 6220 6220 6220 6220 618 3.729 6.733 1.390 11.482 28.033 3.713 6.524 51.201 3.219 718 4.712 17.606 3.450 664 726 1.677 7.735 2.451 12.017 22.309 6.240 5.886 4.816 25.968 343 386 2.792 11.874 8.836 1.183 5.942 7.890 6.570 10.869 3.797 2.179

ES2420092 Barranco de Valdemesn - Azaila ES2430086 Monte Alto y Siete Cabezos ES4170055 Cigudosa - San Felices ES4210011 Saladares de Cordovilla y Agramn y Laguna de
Alboraj

ES4230012 Estepas yesosas de la Alcarria conquense ES4250009 Yesares del Valle del Tajo ES4310045 Valdecigeas ES4310067 Sierras de Alor y Monte Longo ES4320012 Llanos de Brozas ES5140005 Serra de Montsi ES5212007 Salero y Cabecicos de Villena ES5212012 Sierra de Escalona y Dehesa de Campoamor ES5213019 Aitana, Serrella i Puigcampana ES5213020 Serres del Ferrer i Brnia ES5213023 Sierra de Callosa de Segura ES5213025 Dunas de Guardamar * ES5213026 Sierra de Orihuela ES5213039 Sierra de Salinas ES6110002 Karst en yesos de Sorbas ES6110004 Sierra del Oso ES6110006 Ramblas de Gergal, Tabernas y sur de Sierra Alhamilla ES6110011 Sierra del Alto de Almagro ES6110012 Sierras Almagrera, de Los Pinos y El Aguiln ES6120008 La Brea y Marismas del Babate ES6140008 Sierra de Loja ES6150003 Estero de Domingo Rubio ES6150015 Isla de San Bruno ES6200001 Calblanque, Monte de las Cenizas y Pea del guila * ES6200002 Carrascoy y El Valle ES6200003 Sierra de La Pila ES6200006 Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor * ES6200009 Sierra de El Carche ES6200015 La Muela y Cabo Tioso ES6200017 Sierra de Villafuerte ES6200018 Sierra de la Muela ES6200020 Casa Alta-Las Salinas ES6200021 Sierra de Lavia

142

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

CDIGO DEL LIC

NOMBRE DEL LIC

HBITATS SUPERFICIE REPRESENTADOS DEL LIC 6220 9570 6220 8210 6220 8210 1430 5330 5330 5330 5330 3.595 1.270 987 241 1.092 1.140 511 602 1.994 304 280

ES6200022 Sierra del Gigante ES6200024 Cabezo de Roldn * ES6200027 Sierra de Abanilla ES6200031 Cabo Cope ES6200037 Sierra del Serral ES6200038 Cuerda de la Serrata ES6300001 Islas Chafarinas ES6310001 Calamocarro-Benz ES7020022 Tamanca ES7020048 Malpas de Gmar ES7020058 Montaas de Ifara y Los Riscos

*LIC que se han incluido como ejemplo de zonas con hbitats 2240 y 9570, pero en los que le representatividad de estos hbitats no alcanza la categora A.

Tabla 5: Hbitats de la Directiva 92/43/CEE considerados como representativos de zonas ridas o esteparias. CDIGO DE HBITATS 1410 1420 1430 1510 1520 2240 5330 6220 8210 9570 OBSERVACIONES RELATIVAS A LA SELECCIN
Slo los mediterrneos menos higrfilos Slo los mediterrneos menos higrfilos

DESCRIPCIN DEL HBITAT


Pastizales salinos mediterrneos (Juncetalia maritimi) Matorrales halfilos mediterrneos y termoatlnticos (Sarcocornetea fructicosi) Matorrales halo-nitrfilos (Pegano-Salsoletea) Estepas salinas mediterrneas (Limonietalia) Vegetacin gipscola ibrica (Gypsophiletalia) Dunas con cspedes del Brachypodietalia y de plantas anuales Matorrales termomediterrneos y pre-esteparios Zonas subesteparias de gramneas y anuales del TheroBrachypodietea Pendientes rocosas calccolas con vegetacin casmoftica Bosques de Tetraclinis articulata

Slo las del SE rido Slo los del SE rido y Canarias Slo los mediterrneos ms xerfilos Slo los mediterrneos ms xerfilos

Los criterios aplicados en la seleccin de los LIC representativos de zonas ridas o esteparias son los siguientes: - Existencia de los hbitats especificados en el cuadro adjunto. Adems de la presencia de alguno de estos hbitats, se ha impuesto la condicin de que la cobertura del mismo en el LIC sea de al menos un 15% respecto a la superficie total. - Grado de representatividad del tipo de hbitat natural en relacin con el lugar. De acuerdo con la informacin consultada para cada LIC, se han seleccionado aqullos en los que los hbitats considerados tienen un grado de representatividad excelente (categora A).

143

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

- Superficie del LIC. Debido a que en esta relacin se pretende nicamente sealar algunos de los LIC ms representativos segn las caractersticas mencionadas, se han excluido aqullos con una superficie menor de 200 hectreas.

5.3. MEDIDAS QUE CONFIGURAN UNA ESTRATEGIA INTEGRADA DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN
La lucha contra la desertificacin exige el desarrollo de medidas en diferentes campos y desde distintos niveles de aproximacin, siempre prestando especial atencin a la dimensin socioeconmica del problema. Partiendo de este hecho, el Programa de Accin Nacional pretende integrar un conjunto de medidas que en su mayor parte son objeto de polticas, programas y planes ya existentes en el pas. Se relaciona a continuacin el conjunto de medidas que constituyen la estrategia nacional de lucha contra la desertificacin, articuladas de acuerdo con las esferas de accin prioritarias indicadas en el artculo 6 del Anexo IV de aplicacin de la CLD para el Mediterrneo Norte, haciendo referencia a los planes, normativas o instrumentos existentes o por desarrollar en que se integran.

144

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

1. Medidas relacionadas con las modalidades de uso de la tierra, la ordenacin de los recursos hdricos, la conservacin del suelo, la silvicultura, las actividades agrcolas y la ordenacin de pastizales y praderas
1.1. Con las modalidades de uso de la tierra: Medidas

Planificacin y ordenacin de los usos de la tierra: integracin de la prevencin de la degradacin de las tierras en las diversas polticas y normativas de ordenacin territorial. Desarrollo de la Evaluacin Ambiental Estratgica de planes y programas que tengan incidencia en los procesos de desertificacin. Desarrollo de la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) de los cambios de uso del suelo y de las actividades productivas desde el punto de vista de la desertificacin.

Establecimiento de incentivos para garantizar la sostenibilidad de los usos de la tierra en el marco de sus condiciones climticas y socioeconmicas. Instrumentos Estrategia de Desarrollo Sostenible. Legislacin de Ordenacin Territorial. Planes urbansticos. Planes de ordenacin de recursos. Proyectos de ordenacin agrohidrolgica. Normativa de evaluacin de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Normativa de EIA. Elaboracin de normativas de incentivos. Coordinacin de normativas y programas que inciden en el uso del suelo.

1.2. Con la ordenacin de los recursos hdricos, incluida la prediccin de la sequa y reduccin de la vulnerabilidad de la sociedad y los sistemas naturales frente a la sequa: Medidas:

Determinacin de las zonas ms vulnerables a la variacin de los recursos hdricos en relacin con las variaciones climticas. Integracin de las disponibilidades hdricas como criterio fundamental en la poltica de planificacin territorial y desarrollo agrcola, forestal, industrial, turstico, urbano, etc. Reforzar y fomentar las medidas y acciones para mejorar la economa del recurso agua: desalinizacin, depuracin y reutilizacin. Actuaciones para el aumento de la vida til de los embalses. Mejora de la eficiencia de las infraestructuras hidrulicas. Reestructuracin de regados mal planificados o ineficientes, o abastecidos por recursos hdricos sobreexplotados. Aplicacin de tcnicas de riego adecuadas y eficientes: Utilizacin de sistemas de riego de bajo consumo, manejo adecuado del riego, optimizacin de la dosis de riego. Seleccin de cultivos con menores exigencias de agua y cultivos en pocas de menor consumo de agua. Gestin sostenible de los acuferos. Desarrollo de la cultura del agua en la opinin ciudadana como recurso vital y limitado. Investigacin en metodologas de prediccin de sequas. Sistemas de alerta temprana. Programas orientados a la promocin de medidas estructurales y de gestin que faciliten la adaptacin de los sistemas agronmicos a las sequas recurrentes. Bsqueda y utilizacin racional de recursos hdricos adicionales y/o alternativos. Programas de gestin y reduccin de la demanda hdrica. Investigacin y fomento de cultivos de bajas necesidades hdricas.

145

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Instrumentos

Plan Hidrolgico Nacional y Planes Hidrolgicos de Cuenca. Plan Nacional de Regados. Plan Nacional de I+D+i del clima y de los recursos hdricos. Programas de Desarrollo Rural: medidas agroambientales. Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa Limpia. Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico.

1.3. Con la conservacin del suelo y las actividades silvcolas: Medidas

Gestin sostenible de las masas forestales, tanto pblicas como privadas, bajo la ptica de las caractersticas de los montes mediterrneos (heterogeneidad, inestabilidad, escasa rentabilidad, importancia de las externalidades). Repoblacin forestal, con especial atencin a la instauracin de una cubierta vegetal protectora y fijadora de suelos, tolerante a condiciones de aridez extrema. Tratamientos selvcolas adecuados para mejorar la calidad y diversidad biolgica de las masas forestales protectoras, para garantizar su estabilidad y para asegurar su resistencia y funcionalidad en condiciones extremas. Proteccin y mejora de agrupaciones vegetales no arbreas de carcter protector. Medidas de defensa del monte: prevencin y lucha contra agentes destructores del suelo y/o de la vegetacin (incendios, plagas y enfermedades). Estudio y diseo y/o fomento de sistemas agrosilvopastorales sostenibles en condiciones ridas y semiridas, incluyendo la evaluacin y adaptacin de los sistemas tradicionales. Seleccin gentica de plantas forestales resistentes a condiciones ecolgicas extremas. Fomento de la investigacin y experimentacin de tcnicas de restauracin de la vegetacin en zonas ridas. Aplicacin de tcnicas de bioingeniera en el control de la erosin.

Obras de correccin hidrolgica: construccin y mantenimiento. Instrumentos Estrategia Forestal Espaola y Plan Forestal Espaol. Estrategias y planes forestales autonmicos. Estrategia de conservacin de la diversidad biolgica. Programas de Desarrollo Rural: ayudas a las inversiones forestales. Plan Nacional de Actuaciones Prioritarias en materia de Restauracin Hidrolgico-Forestal. Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa Limpia. Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico. Planes nacionales y autonmicos de I+D. Proyectos de ordenacin y restauracin de cuencas en zonas ridas y semiridas degradadas. (Lnea de accin especfica del PAND). Proyectos demostrativos de restauracin y gestin de reas afectadas por procesos de desertificacin. (Lnea de accin especfica del PAND).

146

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

1.4. Con la conservacin del suelo, las actividades agrcolas y la ordenacin de pastizales y praderas: Medidas

Prcticas agrcolas sostenibles: Aplicacin de las tcnicas de agricultura de conservacin. Tratamiento adecuado de los restos de cosecha. Diseo racional de rotaciones y alternativas. Utilizacin racional de fertilizantes y productos fitosanitarios. Prcticas de conservacin de suelos agrcolas (desde el cultivo en curvas de nivel, o cultivo en bandas, o en terrazas, hasta la elaboracin de planes de conservacin de suelos agrcolas, que incluyen la adopcin de prcticas agrcolas sostenibles). Recuperacin y mantenimiento de estructuras de conservacin de suelos y de la red de drenaje de los terrenos agrcolas. Uso del potencial de los sistemas tradicionales de conservacin de suelo y agua. Reforestacin de terrenos agrcolas marginales y/o abandonados sometidos a procesos de degradacin. Control de la calidad de las aguas de riego. Control y medidas de seguimiento en regados abastecidos por recursos hdricos salinizados. Recuperacin de suelos salinizados. Ordenacin de la ganadera extensiva en zonas ridas y semiridas: Evaluacin de la oferta forrajera y capacidad sustentadora de los pastizales semiridos. Adecuacin de la carga ganadera a la oferta. Medidas, tanto intensivas (plantacin de arbustos forrajeros o leguminosas perennes) como extensivas (mejoras va manejo animal, fertilizaciones) para aumentar y regularizar la produccin forrajera en zonas ridas y semiridas. Mejora de pastizales degradados. Fomento de la aplicacin de la biotecnologa al desarrollo de variedades para el cultivo adaptadas a zonas ridas.

Fomento del uso de materias orgnicas como tcnica de conservacin y rehabilitacin de suelos y de mejora de su fertilidad. Instrumentos Introduccin de consideraciones ambientales en las Organizaciones Comunes de Mercado y regmenes de ayuda de la UE. Programas de Desarrollo Rural: medidas agroambientales, ayudas a la reforestacin de tierras agrarias y ayudas a zonas desfavorecidas. Programas de explotaciones. Desarrollo Rural: medidas de modernizacin y diversificacin de las

Plan Nacional de Regados. Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa Limpia. Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico. Planes nacionales y autonmicos de I+D. Proyectos de ordenacin y restauracin de cuencas en zonas ridas y semiridas degradadas. (Lnea de accin especfica del PAND). Proyectos demostrativos de restauracin y gestin de reas afectadas por procesos de desertificacin. (Lnea de accin especfica del PAND)

147

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

2.

Medidas relacionadas con la proteccin contra los incendios forestales


Selvicultura preventiva, tanto en montes pblicos como en montes privados. Mejora de la infraestructura preventiva en los montes. Mejora de redes de vigilancia. Fomentar la constitucin de agrupaciones de voluntarios para prevencin y vigilancia de incendios. Mejora continua de medios de extincin. Fomento de la eliminacin de los restos agrcolas sin empleo de fuego en las zonas de cultivo situadas en zonas prximas a terrenos forestales. Control estricto de las quemas agrcolas.

Medidas

Fomento de un aprovechamiento, racional y compatible con la lucha contra la desertificacin, de la biomasa residual agrcola y forestal. Instrumentos Estrategia Forestal Espaola y Plan Forestal Espaol. Estrategias y planes forestales autonmicos. Programas de Desarrollo Rural: ayudas a las inversiones forestales. Buenas prcticas agrarias: prohibicin de quema de rastrojos. Plan de Energas Renovables 2005-2010.

3. Medidas relacionadas con la investigacin, la capacitacin y la sensibilizacin del pblico


Medidas

Evaluacin y seguimiento de la desertificacin: Inventario, evaluacin y seguimiento de reas afectadas. Desarrollo de un sistema de indicadores y alerta de riesgos. Evaluacin y seguimiento por medicin directa sobre el terreno. Anlisis, divulgacin y explotacin de resultados de programas de I+D. Promocin de estudios y proyectos.

Incorporacin de los sectores sociales afectados al desarrollo del PAN: Caracterizacin y promocin del sector espaol vinculado a la desertificacin. Acciones de concienciacin y divulgacin. Instrumentos

Sistema Integrado de Evaluacin y Vigilancia de la Desertificacin (Lnea de accin especfica del PAND). Proyecto LUCDEME. Sistema de Informacin sobre la Desertificacin en Espaa (Lnea de accin especfica del PAND). Creacin del Observatorio de la Desertificacin en Espaa. Planes nacionales y autonmicos de I+D+i.

5.4.

COORDINACIN DE POLTICAS

5.4.1. MECANISMOS DE COORDINACIN La coordinacin de polticas se basa en la evidencia de que las acciones de lucha contra la desertificacin tienen una relacin directa con diferentes polticas o actividades y por tanto su aplicacin requiere un esfuerzo importante por parte de los distintos actores para alcanzar la necesaria coordinacin.

148

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Como se ha puesto de manifiesto en este documento, la mayor parte de los campos de accin integrados en la lucha contra la desertificacin han sido, o estn siendo en la actualidad, objeto de atencin y planificacin por parte tanto de las Administraciones Pblicas como de los distintos estamentos de la sociedad. Es decir, que el marco institucional, legislativo y el desarrollo prctico de cada sector implicado constituye una realidad tangible, previa a la ratificacin de la CLD, que adems responde a sus propias polticas, desde luego no de forma aislada o autnoma, pero primordialmente condicionada por la armonizacin de sus propios conflictos de intereses. Estos intereses superan en relevancia econmica directa y/o convencional y percepcin social asociada, a los de la lucha contra la desertificacin. Desde este planteamiento se podra considerar que la elaboracin del Programa de Accin Nacional conducira a disponer de un documento ambicioso pero, en cierta medida, carente de virtualidad. No es as, pues la aplicacin de la Convencin, como el desarrollo sostenible en el cual se integra, no es un objetivo a corto plazo, sino a medio y largo plazo, y por lo tanto, el PAND debe constituirse en un instrumento que oriente y proporcione las claves para que las polticas evolucionen hacia la sostenibilidad de las zonas ridas y semiridas. As pues, dado que cualquier recurso, sector o actividad potencialmente relacionada o concernida por los procesos de desertificacin dispone en Espaa, y probablemente en todos los pases, de un tratamiento institucional y legislativo especfico, la lucha contra el fenmeno no estar caracterizada por la creacin de polticas, sino por la adaptacin, armonizacin y coordinacin de las previamente existentes. Ello no excluye naturalmente, la creacin de elementos normativos e institucionales all donde se consideren necesarios, pero siempre partiendo de asumir la existencia del entramado institucional previo y su adaptacin a las necesidades y obligaciones asumidas con la adhesin a la CLD. Resulta entonces que la adaptacin, armonizacin y coordinacin de polticas, coordinacin de polticas para abreviar, constituye la piedra angular de la lucha contra la desertificacin en Espaa. El primer paso consiste en la identificacin de las polticas o actividades relacionadas con la lucha contra la desertificacin y que por tanto deben ser objeto de coordinacin al menos en el nivel informativo (intercambio de informacin). Esta identificacin de polticas o sectores de actividad implicados se ha realizado en el Captulo 4 de la segunda parte de este documento, Marco de las acciones de lucha contra la desertificacin en Espaa. Un elemento importante de esta coordinacin se realiza a travs de los planes sectoriales de mbito nacional que inciden en la desertificacin, tanto si estn en fase de aplicacin como de elaboracin. Entre estos planes se deben subrayar por su implicacin ms directa los siguientes: Estrategia Espaola de Desarrollo Sostenible. Programas de Desarrollo Rural en el marco del FEADER. Plan Forestal Espaol. Planificacin Nacional en materia de Restauracin Hidrolgico Forestal. Estrategia Espaola para la Conservacin y el Uso Sostenible de la Diversidad Biolgica.

149

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Planificacin hidrolgica realizada (Programa AGUA: Plan Hidrolgico Nacional y Planes Hidrolgicos de Cuenca, Planes de Sequa) y en realizacin (Planes de Demarcacin). Plan Nacional de Regados. Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa Limpia. Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico. Plan Nacional de Investigacin, Desarrollo e Innovacin Tecnolgica (I+D+i). Se estn desarrollando en la actualidad nuevos elementos cuyo objetivo es avanzar en la consecucin de un desarrollo territorial equilibrado y ambientalmente sostenible, y por tanto, de influencia clave en la lucha contra desertificacin, como son: Plan Estratgico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, cuya elaboracin est contemplada en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Programa de Desarrollo Rural Sostenible, cuya elaboracin est contemplada en la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural. La coordinacin debe basarse en un anlisis profundo de los objetivos y medidas contempladas en cada plan sectorial relacionado con la desertificacin, a fin de detectar y evaluar las coincidencias y contradicciones en las prioridades marcadas, bien sean de tipo geogrfico, por la naturaleza de las acciones, por el importe de las ayudas, o de cualquier otra ndole. Este mismo anlisis se extiende a la aplicacin de polticas de la UE, destacando en particular la poltica agraria y de desarrollo rural, pues como se refleja en el captulo 4, el desarrollo de la programacin derivada de las sucesivas reformas de la PAC ha jugado un papel muy destacado en la lucha contra la desertificacin. En este nivel la coordinacin se articula de forma que el PAND promueve la modificacin o refuerzo de ciertas medidas contempladas en dichos planes en virtud de los objetivos de lucha contra la desertificacin. Se contemplan tres niveles posibles de coordinacin: nivel informativo, nivel de seguimiento y nivel de diseo.

El nivel informativo se limita a un intercambio o flujo de informacin con el fin fundamental de satisfacer las necesidades de seguimiento de procesos y polticas relacionadas establecidas en la CLD. El nivel de seguimiento implica una incorporacin de los criterios y necesidades de la lucha contra la desertificacin en el seguimiento y gestin de polticas y acciones implicadas.

150

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

El nivel de diseo supone una participacin y consideracin de los criterios y necesidades de la lucha contra la desertificacin en el diseo de polticas que presentan una relacin muy estrecha con el fenmeno de la desertificacin. La siguiente etapa de la coordinacin consiste en identificar cules son los niveles de coordinacin necesarios para cada poltica y/o sector dentro de esa poltica y definir cuales son los mtodos de esa coordinacin, rganos y comits implicados. Esta tarea de definicin detallada de los elementos y mtodos de coordinacin tiene necesariamente que desarrollarse con la participacin de los representantes de los sectores implicados, en un proceso continuo en el que tomen parte la Administracin General del Estado, las Administraciones Autonmicas, la Administracin Local, colectivo docente e investigador y representantes de colectivos sociales afectados, dado que entre los principios a cumplir por el Programa de Accin Nacional, uno de los ms importantes es el relativo a la participacin de todos los actores implicados y para ello es esencial contar con dicha participacin en el desarrollo del PAND. Nos encontramos en la actualidad ante un buen momento para introducir cambios en el marco poltico que permitan avanzar en el logro del desarrollo sostenible de las zonas ridas, semiridas y subhmedas secas, objetivo que est englobado en el ms amplio de apoyar sistemas de produccin agraria ms sostenibles, al mismo tiempo que remunerar adecuadamente los bienes y servicios ambientales que proporcionan sistemas menos intensivos. Por un lado se est poniendo en marcha una nueva programacin de Desarrollo Rural para el periodo 2007-2013, en la que cada Estado miembro adopta un enfoque estratgico del desarrollo rural, recogido en un Plan Estratgico Nacional. Por otro lado, este proceso coincide con un momento en el que en Espaa se est debatiendo una poltica integral de Estado, apoyada en una ley para el desarrollo rural, para propiciar un modelo de desarrollo rural sostenible. Y a nivel regional, es responsabilidad de las Comunidades Autnomas la planificacin, de acuerdo con las directrices comunitarias y nacionales, de los nuevos programas de desarrollo rural para el prximo periodo, en los que, en la medida de lo posible, se debe tratar de incorporar las medidas que potencien la mitigacin de los graves procesos de desertificacin existentes en buena parte del territorio nacional. Como ya se ha apuntado, una buena coordinacin entre los distintos servicios administrativos, tanto en sentido vertical desde la administracin general hacia la autonmica, como en sentido horizontal, entre los servicios agrarios, de conservacin de la naturaleza y de gestin de los recursos hdricos, puede reportar grandes beneficios en cuanto a optimizar los recursos, aprovechar las sinergias de las distintas lneas de ayuda y fomentar la introduccin de nuevas medidas en mbitos comunes de competencia. 5.4.2. INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO DE LAS MEDIDAS DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN Se relacionan a continuacin un conjunto de instrumentos existentes que articulan o pueden articular la aplicacin de las medidas de lucha contra la desertificacin enunciadas en el epgrafe 5.3. De cada uno de estos instrumentos se realiza un breve anlisis en cuanto a su adecuacin o eficiencia de cara a la lucha contra la desertificacin y se plantean las potencialidades que un desarrollo mayor brindara de cara a los objetivos del PAND, formulndose las recomendaciones para ese desarrollo.

151

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

La exposicin se ordena en torno a los tres sectores o subsectores fundamentales en la lucha contra la desertificacin: agrario, forestal e hidrolgico, precedida en cada uno de ellos por una breve resea de las actuaciones o medidas ya expuestas en el epgrafe 5.3. en forma de cuadro. 5.4.2.1. Lucha contra la desertificacin en el sector agrario Las actuaciones Las actuaciones de lucha contra la desertificacin en el sector agrario sealadas en el apartado anterior estn dirigidas a corregir los procesos de degradacin de las tierras existentes en los sistemas productivos agrarios. Las prcticas agrcolas sostenibles, ya sea englobadas en la agricultura de conservacin, en los sistemas de produccin integrada, en la agricultura ecolgica, o en general en cualquier prctica que responda al amplio concepto de agricultura sostenible, son acciones beneficiosas para todos los sistemas de cultivo, cuyo fomento, ya sea como consecuencia de la aplicacin de un conjunto de prcticas como sistema, o al menos de alguna de ellas, constituye una de las principales actuaciones a considerar. La aplicacin de las prcticas clsicas de conservacin de suelos en defensa contra la erosin, tanto en los cultivos herbceos como en los leosos, en las que en nuestro pas se tiene una amplia experiencia, sigue siendo uno de los mtodos ms ampliamente reconocidos y eficaces. Por lo tanto, es necesario apoyar prcticas como los cultivos a nivel o en bandas, las terrazas agrcolas, y el mantenimiento y recuperacin de las estructuras de conservacin de suelos y de la red de drenaje de los terrenos agrcolas. La lucha contra la salinizacin en los sistemas de regado afectados por este proceso requiere, como medidas de prevencin y mitigacin del proceso, el control de la calidad de las aguas de riego, as como efectuar controles y medidas de seguimiento en regados abastecidos por recursos hdricos salinizados, tanto superficiales como subterrneos. En las situaciones ms graves deben abordarse programas de recuperacin de suelos salinizados. El control de los efectos del sobrepastoreo requiere abordar la ordenacin de la ganadera extensiva en zonas ridas y semiridas, como paso previo para lograr un manejo adecuado del ganado que adems de evitar situaciones de degradacin, puede contribuir a mejorar la fertilidad y estructura del suelo y por consiguiente de las cubiertas vegetales. Con el fin de aumentar y regularizar la produccin forrajera en zonas ridas y semiridas y evitar la degradacin de los pastaderos, se hace especialmente necesaria la realizacin de estudios de evaluacin de la oferta forrajera y capacidad sustentadora de los pastizales semiridos. Estos estudios son la base para acometer la adecuacin de la carga ganadera a la oferta forrajera, as como proyectar medidas de carcter intensivo, como la introduccin de arbustos forrajeros o leguminosas perennes, o de carcter extensivo, como las mejoras en el manejo animal o las fertilizaciones. Se destacan actuaciones como efectuar estudios de evaluacin de la oferta forrajera y capacidad sustentadora de los pastizales semiridos, que permitan adecuar la carga ganadera a la oferta, y medidas, tanto intensivas (plantacin de arbustos forrajeros o leguminosas perennes,) como extensivas (mejoras va manejo animal, fertilizaciones,) para aumentar y regularizar la produccin forrajera en zonas ridas y semiridas.

152

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

La reforestacin de terrenos agrcolas marginales y/o abandonados sometidos a procesos de degradacin, ha demostrado ser un importante instrumento para la mitigacin de estos procesos. Una de las actuaciones que deben considerarse prioritarias, por las condiciones climticas y de los suelos espaoles, es el fomento del uso de materias orgnicas como tcnica de conservacin de suelos y de mejora de su fertilidad, factores que incidirn directamente sobre la mejora de la cubierta vegetal y, por consiguiente, prevendrn la erosin. Son muy numerosas las fuentes de materia orgnica: abonado en verde, incorporacin de rastrojos y residuos de cosecha, enmiendas orgnicas de origen agrario (purines, estircol, compostajes agrarios), as como la aplicacin controlada de residuos orgnicos de origen urbano e industrial, lnea que en los ltimos aos est siendo objeto de numerosas experiencias y que constituye una interesante lnea de actuacin. Las actuaciones reseadas deben incorporar los resultados de las investigaciones y experiencias que se estn llevando a cabo en el sector relacionadas con el cultivo en zonas ridas y semiridas, pudiendo sealarse en particular la necesidad de fomentar la aplicacin de la biotecnologa al desarrollo de variedades para el cultivo adaptadas a zonas ridas. Los instrumentos La lucha contra la desertificacin en el sector agrario se enmarca en el ms amplio objetivo de la integracin del medio ambiente en todas las polticas sectoriales y en concreto en la agrcola. Muchos han sido ya los avances en la optimizacin ambiental de la agricultura, pero en todos los mbitos se reconoce que queda mucho por hacer dada la magnitud que presenta el objetivo de alcanzar la sostenibilidad plena. En lo que se refiere a la lucha contra la desertificacin, lo primero que se debe conseguir es un cambio de mentalidad a todos los niveles, puesto que durante mucho tiempo, tanto en el nivel de la conciencia colectiva como incluso en la Administracin, el problema de la desertificacin ha estado muy vinculado al mbito forestal. No obstante en los ltimos aos esta concepcin ha empezado a cambiar, puesto que tanto la Administracin como el sector privado estn embarcados inexorablemente en el objetivo de alcanzar el desarrollo sostenible. En esta corriente de cambio es necesario sealar varios procesos de debate y reflexin que han tenido lugar en los ltimos aos en torno a la sostenibilidad de la agricultura. Uno de ellos ha sido el proceso de elaboracin del Libro Blanco de la Agricultura y el Desarrollo Rural, bajo el lema La agricultura del futuro: un compromiso de todos. Los trabajos se llevaron a cabo durante los aos 2002 y 2003, teniendo como fin llenar de contenidos cuestiones clave como la competitividad, la multifuncionalidad y la sostenibilidad. Otros procesos a destacar son los han tenido como objetivo la elaboracin de una ley estatal relacionada con la agricultura y el desarrollo rural, en los que se ha estado reflexionando sobre cmo avanzar en temas como la ordenacin del territorio, las cuestiones medioambientales o la valoracin de los servicios generados por la agricultura multifuncional a travs de los llamados contratos territoriales. La aprobacin en diciembre de 2007 de la Ley 45/2007 para el desarrollo sostenible del medio rural inicia una nueva etapa, en la que han de desarrollarse instrumentos como el Programa de Desarrollo Rural Sostenible, las Directrices Estratgicas Territoriales de Ordenacin Rural o la regulacin y fomento de la suscripcin de contratos territoriales. Por otra parte, la Unin Europea contina realizando ajustes en las sucesivas reformas de la Poltica Agraria Comn, pudindose destacar la reconocida necesidad de emprender una actuacin decidida en pro del desarrollo rural, que incluya reajustes presupuestarios entre los dos pilares de la PAC (poltica de mercados -ayudas directas- y

153

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

desarrollo rural), y de analizar la articulacin de las lneas concretas de desarrollo rural, entre otras cosas para abordar la compensacin de las limitaciones naturales y de los elementos de multifuncionalidad no retribuidos por el mercado. En estos procesos de cambio, la lucha contra la desertificacin es uno de los aspectos a considerar, basndose fundamentalmente en la potenciacin de las lneas de accin que en la actualidad se han puesto en marcha. Los instrumentos, o ms bien las vas de actuacin en el sector agrario, estn necesariamente muy condicionadas por la aplicacin de polticas y normativas por parte de la Administracin, puesto que, por definicin, la agricultura se desarrolla exclusivamente sobre propiedad privada, a diferencia de las actuaciones en el sector forestal, en el que al menos en una parte del territorio las actuaciones son llevadas a cabo por la Administracin. Las dos vas de intervencin de la Administracin pblica en la integracin del medio ambiente en la agricultura son, simplificando los trminos, las restricciones (normativa proteccionista) o los incentivos (fomentar actuaciones a travs de regmenes atractivos de subvenciones). Las restricciones hasta el momento se han concretado en la condicionalidad y en la introduccin de consideraciones medioambientales en las Organizaciones Comunes de Mercado y regmenes de ayuda de la UE. Los incentivos desarrollados hasta la fecha son las medidas de acompaamiento (ayudas a zonas desfavorecidas, medidas agroambientales y forestacin de tierras agrarias) y algunas medidas en el mbito de la mejora de estructuras agrarias. Se relacionan a continuacin algunas consideraciones relativas a estas vas desde la ptica de su potencialidad como instrumentos de lucha contra la desertificacin, as como una referencia a otro importante instrumento con el que se cuenta, que es la actividad de evaluacin y seguimiento de la programacin de los Fondos Estructurales.
A) Medidas introducidas por la va de las restricciones: Inclusin de consideraciones ambientales en los regmenes de ayudas directas. A.1.) Aplicacin de requisitos ambientales (condicionalidad) a los regmenes de ayuda directa de la poltica agrcola comn.

El desarrollo de la normativa de aplicacin del Reglamento 1259/1999 y de su posterior modificacin mediante el Reglamento 1782/2003 ha llevado a que en la actualidad se cuenta con un conjunto de requisitos ambientales, aprobados por el Real Decreto 2352/2004, para el conjunto del territorio nacional que suponen un avance fundamental para la lucha contra la desertificacin. La aplicacin de estos requisitos es una contribucin directa a prevenir y mitigar los procesos de desertificacin en nuestro pas, de gran importancia cuantitativa por la enorme superficie de cultivos sobre la que deben aplicarse estas prcticas. Por otro lado, no debe olvidarse el esfuerzo que puede suponer para el sector agrario su cumplimiento, habindose manifestado desde el sector las grandes dificultades que supondr la realizacin de alguna de las prcticas, como por ejemplo la relativa al laboreo. Ser necesario por lo tanto analizar la repercusin que puede tener en el sector. El desarrollo de detalle de la normativa de aplicacin del R.D. (en el que se consideran slo aquellas prcticas de carcter general que permitan una cierta homogeneizacin de las deducciones de las ayudas en todo el territorio nacional), corresponde a las Comunidades Autnomas teniendo en cuenta la singularidad de las regiones agrarias. En la normativa autonmica derivada del anterior reglamento se

154

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

produjo cierta variabilidad en los requisitos y rangos que establece cada regin, que en algunos aspectos modificaba sustancialmente las condiciones generales. Sera por lo tanto deseable que en la normativa regional derivada de estas disposiciones que regulan la condicionalidad ambiental de las ayudas, se tuvieran en cuenta los graves problemas de desertificacin que aquejan a algunos de los cultivos que reciben ayudas directas (herbceos de secano y regado, incluyendo la retirada de tierras, cultivos leosos como el olivar y almendro, ayudas al ovino-caprino) y se legislara de la forma ms estricta posible para tratar de avanzar en la mitigacin y prevencin de dichos problemas, en particular en aquellos requisitos que precisan una definicin ms concreta por parte de las autoridades competentes, como es el caso por ejemplo de las restricciones especficas en el caso de zonas con riesgo de erosin.
A.2.) La introduccin de consideraciones medioambientales en las Organizaciones Comunes de Mercado y regmenes de ayuda.

Reconociendo que la aplicacin del Real Decreto 2352/2004 que desarrolla el Reglamento 1782/2003 va a constituir un gran avance para la lucha contra la desertificacin en el mbito agrcola, y que slo el cumplimiento de estos requisitos generales va a suponer un esfuerzo social y econmico para el sector, es necesario seguir avanzando en la integracin de las consideraciones sobre el medio ambiente en la poltica de mercados agrarios, para lo cual es preciso habilitar los instrumentos necesarios de todo tipo (institucionales, econmicos y de planificacin) para introducir un mayor nmero de normas mnimas medioambientales en las Organizaciones Comunes de Mercado y regmenes de ayuda sectoriales. De hecho, los avances en la normativa relacionada con la condicionalidad parece que han llevado a una ralentizacin en la introduccin de normas mnimas medioambientales en los distintos regmenes de apoyo. Esto podra llevar a que determinados problemas quedaran desatendidos por el carcter generalista de los requisitos ambientales comunes. Para una correcta integracin de la lucha contra la desertificacin en esta poltica, el primer paso debe ser la elaboracin de la Cdigos de Buenas Prcticas Agrarias para cada uno de los sistemas productivos y regiones en los que se desarrollan graves procesos de desertificacin. Sera deseable el planteamiento y consiguiente habilitacin de mecanismos para que la definicin de estos cdigos se haga de forma participativa. Esta propuesta sera tcnicamente posible pues en nuestro pas hay un conocimiento importante de las prcticas agrcolas o ganaderas que provocan la desertificacin as como de aquellas otras que permitan reducirla. Ahora bien, teniendo presente el hecho de que no siempre existe acuerdo en las valoraciones de los efectos de las distintas tcnicas y prcticas agrarias englobadas en el concepto de agricultura sostenible, se necesitar avanzar en este campo de conocimiento y en las implicaciones no slo ambientales sino, lo que es ms trascendente y difcil, en las consecuencias socioeconmicas de la aplicacin de determinadas restricciones. El paso siguiente, que ser establecer la obligatoriedad de cumplir esos cdigos para percibir las ayudas, deber realizarse teniendo en cuenta las repercusiones sociales y econmicas, puesto que es preciso tener en cuenta que la aplicacin de la condicionalidad ambiental, y todava ms, avances como el sugerido de establecer cdigos ms estrictos en cada rgimen de apoyo, chocan frontalmente con las repercusiones sociales y econmicas que tienen este tipo de medidas de carcter restrictivo. Con frecuencia, los agricultores denuncian las grandes dificultades que supone la realizacin de alguna de las prcticas o requisitos obligatorios. De hecho, desde hace ya tiempo el sector agrario ha manifestado que para promover la agricultura sostenible es indispensable asignar mayores incentivos puesto que las limitaciones de carcter medioambiental pueden suponer prdida de competitividad frente a otros pases terceros
155

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

que no tienen esas limitaciones (dumping medioambiental). Se trata pues sta de una cuestin que se enmarca en la compleja tarea de la integracin del medio ambiente en las polticas sectoriales, que requiere un proceso de debate y consenso entre los sectores implicados. En definitiva la aplicacin de medidas restrictivas de cualquier tipo debe ir acompaada inexorablemente del trasvase de recursos de la poltica de ayudas directas a la poltica de desarrollo rural, es decir, a la va de los incentivos para que el agricultor desarrolle adecuadamente su funcin de proteger el medio ambiente. Las ltimas reformas de la Poltica Agraria Comn se han movido en esta direccin (primero fue la reduccin de ayudas por incumplimiento de los requisitos medioambientales, y despus la modulacin, es decir, la reduccin de ayudas directas para financiar medidas de desarrollo rural). Sin embargo, esto no debe llevar a un discurso excesivamente simplista que redunde en la separacin de los dos pilares de la PAC que, por el contrario, han de entenderse como instrumentos que tiene que coordinarse. No debe olvidarse que la introduccin de incentivos medioambientales en el sector agrario no proviene slo del trasvase de fondos del primer al segundo pilar de la PAC (esta ser una cuestin crucial a debatir en el denominado chequeo mdico de la PAC, una nueva reforma intermedia prevista para 2008-2009), sino de la nueva concepcin de los pagos del primer pilar: pagos mayoritariamente desacoplados que ya no introducen incentivos hacia determinados productos y son sometidos a la condicionalidad (y en los que en la decisin de la parte que se ha dejado acoplada ha jugado un papel importante las consecuencias medioambientales de un posible abandono de determinadas actividades agrarias como la ganadera extensiva).
B) Medidas introducidas por la va de los incentivos: La poltica de desarrollo rural

En el captulo 4 se ha expuesto la importante contribucin que la poltica de desarrollo rural, el segundo pilar de la PAC, supone en la lucha contra la desertificacin, contribucin reforzada tras las ltimas reformas. Sin embargo desde el sector se han planteado varias preocupaciones relativas al desarrollo de esta poltica. La ms importante se refiere a la escasez de fondos comunitarios como la principal limitacin para llevar a cabo una autntica poltica de desarrollo rural sostenible. Cuando se plantearon las reformas de la PAC de 2000 y 2003, iban a estar acompaadas de un importante aporte de fondos hacia el desarrollo rural, sin embargo ste va a ser mucho menor de lo que se esperaba. El problema de la escasez de fondos para la poltica de desarrollo rural no derivara tanto del recorte del porcentaje de modulacin obligatoria (trasvase de fondos del primer al segundo pilar), sino de los escasos recursos propios directos que fueron destinados a esta poltica en el acuerdo sobre las Perspectivas Financieras 2007-2013 de diciembre de 2005. A esto se une que las medidas de desarrollo rural han de ser cofinanciadas por los Estados Miembros, y en muchas ocasiones esto supone un obstculo para la aplicacin de las medidas. Otras preocupaciones manifestadas son la dificultad de aplicacin o inters de muchas de las ayudas o la excesiva complejidad normativa para acogerse a alguno de los programas planteados. En cualquier caso, la transferencia de recursos del primer al segundo pilar de la PAC es una tendencia iniciada y consolidada que se espera tenga cada vez ms entidad, y supone una buena oportunidad que agricultores y administracin deben aprovechar. Ahora bien, estos recursos del segundo pilar tienen un carcter diferente a los de las ayudas directas, pues se trata de incentivos para producir de un modo diferente, ms sostenible, y, para recibirlos, el agricultor y sus organizaciones deben hacer un esfuerzo mayor que para recibir las ayudas directas. Este esfuerzo necesita ser apoyado por las

156

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

administraciones agrarias, con una dotacin de fondos sostenida en el tiempo y que genere expectativas estables. Las lneas de ayuda que se pueden considerar como actuaciones que contribuyen a la lucha contra la desertificacin en el marco de la ayuda al desarrollo rural en lo que respecta al sector agrario son, por un lado, las hasta ahora llamadas medidas de acompaamiento (ayudas a zonas desfavorecidas, medidas agroambientales y forestacin de tierras agrarias) y, por otro lado, algunas medidas en el mbito de la mejora de estructuras agrarias. Como ya se ha dicho recae en las autoridades de gestin de las Comunidades Autnomas el desarrollo de estas lneas de ayudas. En el periodo 2000-2006, el respeto a las buenas prcticas agrarias habituales ha sido un requisito bsico para acceder a estas medidas. Para el periodo de programacin 2007-2013, se empieza a aplicar la condicionalidad establecida en el Reglamento (CE) 1782/2003 a las ayudas previstas en el artculo 36 del Reglamento (CE) 1698/2005 (ayudas en zonas desfavorecidas, ayudas Natura 2000 en tierras agrcolas y forestales, ayudas agroambientales, ayudas relativas al bienestar de los animales, primera forestacin de tierras agrcolas y ayudas en favor del medio forestal).
B.1.) El desarrollo de las medidas agroambientales

Existe un total consenso en la consideracin de estas medidas como uno de los instrumentos ms eficaces de lucha contra la desertificacin en el sector agrario. Las novedades incluidas en el programa 2000-2006, como la obligatoriedad de las Buenas prcticas agrarias habituales y la inclusin de nuevas medidas as como la introduccin de mejoras en lneas que ya se estaban aplicando en el anterior programa, han contribuido a reforzar su accin beneficiosa. Se han repasado en el captulo 4 las medidas propuestas y su contribucin directa o indirecta a prevenir y mitigar la desertificacin. En particular se puede destacar que entre las medidas agroambientales del Programa de Desarrollo Rural para las Medidas de Acompaamiento en Espaa, se contempla una especfica, relativa a esta materia y denominada: Lucha contra la erosin en medios frgiles. Dicha medida engloba las tres siguientes submedidas: Cultivos en parcelas sobre laderas, terrazas y bancales. Cultivos herbceos en los que se apliquen tcnicas de siembra directa o mnimo laboreo. Tierras agrcolas abandonadas, entendiendo por tales aquellas que no hayan recibido ninguna utilizacin ni intervencin agraria en los ltimos tres aos. Es por tanto una lnea que ya est en marcha y que seguir en la programacin de desarrollo rural de las CC.AA. para el periodo 2007-2013, puesto que es de obligado desarrollo en todos los programas de acuerdo con la normativa europea. Cuenta con sus propios mecanismos de revisin, de seguimiento y de coordinacin para fijar los criterios para el mejor cumplimiento de los objetivos de las medidas. La coordinacin institucional en los niveles que corresponda, y en particular una adecuada participacin de las autoridades de gestin ambiental, deben contribuir a la integracin de los objetivos ambientales en general, y de lucha contra la desertificacin en particular, y a la necesaria coherencia entre las distintas medidas. En concreto para aumentar la eficacia de las medidas agroambientales desde el punto de vista de su contribucin a la lucha contra la desertificacin, debera considerarse en el seno de los Comits Tcnicos de cada medida la incorporacin de criterios de prioridad adicionales que tengan en cuenta la gravedad de los procesos de desertificacin a cuya mitigacin pueda contribuir dicha medida.

157

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En el periodo 2000-2006 se ha producido un significativo aumento del presupuesto en relacin con el periodo anterior, si bien segn opinin generalizada las inversiones realizadas en dicho periodo fueron muy pequeas. En definitiva parece que la principal limitacin de la aplicacin de las medidas agroambientales es de carcter presupuestario, lo que deriva en el riesgo de que, an existiendo un amplio catlogo de medidas, su aplicacin en las CC.AA. no contemple muchas de las medidas posibles, debido a la necesidad de concentrar la financiacin existente en un nmero limitado de lneas de actuacin. En este contexto resulta conveniente efectuar un seguimiento de la aplicacin de las medidas agroambientales en las distintas CC.AA., en funcin de las medidas que se hayan incluido, evaluando su repercusin real en el territorio. Como se indica ms adelante este seguimiento se est llevando a cabo por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino en las obligadas evaluaciones de los programas de la UE financiados por Fondos comunitarios, y sus conclusiones debern ser tenidas en cuenta en las sucesivas programaciones.
B.2.) La forestacin de tierras agrcolas

En los periodos de aplicacin anteriores, el programa de forestacin de tierras agrcolas tuvo una excelente acogida en el sector agrario, contribuyendo a lograr los objetivos de diversificacin de las explotaciones agrarias y, en numerosas zonas, el establecimiento de una cubierta vegetal permanente que contribuir a prevenir procesos de degradacin de las tierras. En los orgenes de esta medida el objetivo que se pretenda conseguir era la diversificacin de las actividades agrarias por la va de la reutilizacin forestal del suelo agrcola excedentario, objetivo que puede no coincidir en ocasiones con el de la lucha contra la erosin en un territorio, en el sentido de que las prioridades no son las mismas. Desde el punto de vista de la erosin interesa repoblar aqullas superficies que tienen ms prdidas de suelo y no las que cada agricultor decida dedicar a este uso. En el establecimiento de prioridades para la concesin de las ayudas a la forestacin de tierras agrarias, algunas normativas autonmicas derivadas del R.D. 6/2001 que regula el fomento de la reforestacin de tierras agrarias, tienen en cuenta entre los criterios de prioridad cuestiones como el que estn en zonas erosionables o la pendiente de la parcela, y en algn caso la normativa remite a la planificacin autonmica en materia de repoblacin forestal. A efectos de una mayor eficacia de esta medida desde el punto de vista de la lucha contra la desertificacin, se propone la incorporacin generalizada del riesgo de erosin (en el que la pendiente es uno de los factores ms determinantes) entre los criterios de prioridad. Como es bien conocido, las ayudas a esta actuacin incluyen, adems de los costes de la repoblacin, ayudas al mantenimiento durante cinco aos y una ayuda compensatoria durante veinte aos (est propuesto que se reduzca a quince aos), lo que supone una carga financiera muy elevada que grava considerablemente el presupuesto para mantener esta medida. De hecho en alguna comunidad autnoma no se puso en marcha la medida para nuevas forestaciones en el periodo 2000-2006 por falta de recursos econmicos. As pues, la continuacin de esta medida y el consiguiente incremento de su contribucin a la lucha contra la desertificacin pasa por un mayor esfuerzo econmico de las administraciones pblicas, teniendo en cuenta adems que el nivel de la ayuda a la implantacin y al mantenimiento ha disminuido para el prximo periodo 2007-2013. Esta recomendacin, entre otras muchas, est recogida en la publicacin Forestacin de tierras agrcolas: Anlisis de su evolucin y contribucin a la fijacin del carbono y al uso racional de la tierra (Direccin General de Desarrollo Rural
158

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

del MAPA, 2006). En dicha publicacin se hace ver tambin que los terrenos repoblados pasan a ser forestales por lo que se debera considerar la posibilidad de que reciban tratamientos selvcolas en un plazo razonable.
B.3.) La indemnizacin compensatoria (IC) en determinadas zonas desfavorecidas

Como se ha indicado en el captulo 4, en la lnea de ayudas a las zonas desfavorecidas se han introducido determinadas variaciones para que la ayuda cumpla su objetivo de frenar el despoblamiento del medio rural, y se han tenido en cuenta en mayor medida los problemas medioambientales, entre otras cosas obligando a los beneficiarios a cumplir las mismas Buenas prcticas agrarias habituales establecidas para el programa agroambiental. Para el periodo 2007-2013 se da un paso ms con la aplicacin de la condicionalidad tambin a estas ayudas. La evaluacin de la eficacia de estas modificaciones reviste gran inters: en principio si el elevado nmero de potenciales beneficiarios actuales de la IC cumplieran masivamente los requisitos ambientales, la contribucin a la mitigacin de muchos procesos de desertificacin existentes en las zonas desfavorecidas sera muy importante. Es obvio que esta lnea de ayudas ha tenido una reorientacin de carcter ambiental en sus objetivos en las ltimas reformas. Su mantenimiento, por lo tanto, tiene una gran importancia, dado que son evidentes los beneficios que conlleva frenar el despoblamiento rural y el cumplimiento de la condicionalidad para evitar determinados procesos de desertificacin. Ahora bien, segn se recoge en el Marco Nacional de Desarrollo Rural para el periodo 2007-2013 distintas evaluaciones de la medida de IC en periodos anteriores de programacin destacan los problemas citados y recomiendan priorizar y disminuir la superficie a ayudar y el nmero de perceptores, diferenciando claramente la ayuda a percibir en funcin de dificultades reales, focalizando stas, preferentemente, a zonas con mayores dificultades. Esta priorizacin debe incluir tambin criterios que tengan en cuenta las zonas a las que ms beneficia esta medida desde el punto de vista de mitigar los procesos de degradacin de las tierras.
B.4.) Medidas de modernizacin y diversificacin de las explotaciones agrcolas

Se han destacado en el captulo 4 las medidas incluidas en el marco de la poltica de mejora de las estructuras agrarias que suponen una accin directamente dirigida a reducir procesos de desertificacin, por medio de la mejora de la utilizacin de la tierra y el agua y el fomento de la realizacin de tcnicas agrarias compatibles con el medio ambiente. En el periodo 2000-2006 estas medidas se incluyeron en los Programas Operativos Regionales de regiones Objetivo n 1 (Eje 7 Agricultura y Desarrollo Rural), en los Programas de Desarrollo Rural de regiones fuera de Objetivo 1, as como en los Programas plurirregionales de carcter horizontal de Mejora de las Estructuras de Produccin. Consideradas en conjunto, estas medidas tienen un carcter diverso, pues cada Comunidad Autnoma incluye medidas diferentes, siendo pocas las que coinciden en varias de ellas. No obstante son medidas que tienen un gran inters, algunas de ellas dirigidas a solucionar problemas muy concretos, por ejemplo: mantenimiento y conservacin de bancales y terrazas, sistemas de drenaje eficientes en las zonas con problemas de encharcamiento para evitar problemas de salinizacin y degradacin de los suelos y prdida de capacidad productiva, o compra de maquinaria en comn para reducir la erosin del suelo cultivable y de la degradacin de su fertilidad por los efectos de la actuacin de la maquinaria agrcola.

159

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Una aplicacin generalizada de este tipo de medidas en las regiones afectadas por desertificacin del territorio espaol (lo que obviamente implica incluirlas en las planificaciones de desarrollo rural de las CC.AA.) supondra una sensible contribucin a la lucha contra la desertificacin en el marco de esta poltica.
C) Evaluacin y seguimiento de la programacin de los Fondos Estructurales. Participacin de la Red de Autoridades Ambientales y de la Red Rural Nacional.

En la reglamentacin de los Fondos Estructurales de la UE se han ido creando nuevos instrumentos para asegurar la efectiva integracin de las consideraciones ambientales en los programas. Entre ellos figura la actividad de evaluacin para analizar resultados y efectos concretos en determinadas fases del ciclo de vida de un programa (previa, intermedia y final). La evaluacin es til a la hora de elaborar los programas de desarrollo rural, introducir mejoras y adaptaciones en su fase intermedia, planificar medidas posteriores apropiadas e informar al pblico o a las autoridades presupuestarias sobre los efectos y el valor de la ayuda pblica. Por otro lado, durante la Programacin Estructural de 1993-1999, la Comisin Europea estableci en el Reglamento (CEE) 2081/93, relativo a los Fondos de financiacin comunitarios de ese periodo, que los requisitos en materia de medio ambiente deban integrarse en la definicin y aplicacin de las dems polticas comunitarias. Para ello, la Comisin instaba a los Estados miembros a que asociasen a sus autoridades ambientales a la preparacin y ejecucin de los planes de desarrollo que contemplan dichos fondos. De esta forma, y con el objetivo fundamental de intensificar el seguimiento y la evaluacin de las iniciativas cofinanciadas por los Fondos Estructurales, as como de garantizar la integracin de la proteccin del medio ambiente en dichas intervenciones, se cre en diciembre de 1997 la Red de Autoridades Ambientales espaola que, en poco tiempo, se constituy en un rgano de cooperacin y colaboracin entre autoridades medioambientales y gestoras de fondos comunitarios de las tres administraciones: Comunitaria, Estatal y Autonmica. Es de destacar que en el seno de la Red se constituy el Grupo de Trabajo de Agricultura y Medio Ambiente, que entre otros trabajos ha elaborado el Mdulo de Sensibilizacin Ambiental para el sector agrario, encaminado a la concienciacin medioambiental de los trabajadores del sector agrario. Entre las funciones de la Red se incluye la evaluacin y establecimiento de criterios, metodologas e indicadores ambientales cualitativos y cuantitativos que permitan una mejor adecuacin ambiental de las acciones de los Fondos comunitarios, y que contribuyan a incrementar su eficacia, as como la realizacin de estudios u otro tipo de actividad relacionada con la integracin del medio ambiente en las actividades financiadas por los Fondos Estructurales y de Cohesin. Ya se ha comentado en los apartados anteriores que una medida conveniente para avanzar en la integracin de la lucha contra la desertificacin en los Programas de Desarrollo Rural es la realizacin de estudios de la eficacia de las medidas actualmente programadas que se han considerado como acciones directas o indirectas para prevenir o mitigar el proceso de desertificacin, con objeto de que sea tenido en cuenta en la evaluacin intermedia de los programas, proponiendo las oportunas modificaciones y propuestas de potenciacin de aquellas que han resultado ms eficaces para la lucha contra la desertificacin. Se puede considerar la posibilidad de contar en esta tarea con la participacin de la Red de Autoridades Ambientales. La integracin y optimizacin de la lucha contra la desertificacin en las medidas de desarrollo rural debe ser tambin un asunto a tener en cuenta en el Programa de
160

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

desarrollo rural de la Red Rural Nacional, cuya creacin prev el Reglamento (CE) n 1698/2005. 5.4.2.2. Lucha contra la desertificacin en el sector forestal Las actuaciones Como ha quedado reflejado en el captulo 4, las acciones de lucha contra la desertificacin en Espaa en el mbito forestal son numerosas y se han venido realizando de forma regular en nuestro pas en la medida en que lo han permitido las condiciones socioeconmicas, que se traducen fundamentalmente en la disponibilidad, por un lado, de terrenos y, por otro, de presupuestos. Se puede establecer una clasificacin de actuaciones por los objetivos, por un lado de prevencin y reduccin de la degradacin de la cubierta vegetal y del suelo, y por otro, de restauracin de terrenos degradados. La gestin sostenible de las masas forestales es el principal medio para la prevencin y reduccin de la degradacin en los terrenos forestales. Existe un gran campo de accin en las masas forestales de carcter protector sin ordenar, tanto pblicas como privadas, en las que es necesaria la aplicacin de las tcnicas de la Ordenacin de Montes bajo la ptica de las especiales caractersticas de los montes mediterrneos (heterogeneidad, inestabilidad, escasa rentabilidad, importancia de las externalidades). Esta gestin conlleva realizar los tratamientos selvcolas adecuados para mejorar la calidad y diversidad biolgica de las masas forestales protectoras, para garantizar su estabilidad y para asegurar su resistencia y funcionalidad en condiciones extremas. Es preciso tambin acometer actuaciones de proteccin y mejora de agrupaciones vegetales no arbreas de carcter protector. Las medidas de defensa del monte, es decir, la prevencin y lucha contra agentes destructores del suelo y/o de la vegetacin (incendios, plagas y enfermedades) son tambin instrumentos encaminados a la prevencin. La restauracin de terrenos degradados encuentra su marco ms adecuado en la restauracin hidrolgico-forestal, entre cuyas actuaciones ms destacadas figuran la repoblacin forestal, cuya aplicacin en zonas ridas y semiridas presta especial atencin a la instauracin de una cubierta vegetal protectora y fijadora de suelos, tolerante a condiciones de aridez extrema, los tratamientos selvcolas para la mejora de cubiertas vegetales degradadas y la construccin y mantenimiento de obras de correccin hidrolgica de cauces. Es necesario avanzar en la integracin en la ejecucin de estas actuaciones de tcnicas especficas de restauracin en zonas ridas, lo que incluira el fomento de la investigacin y experimentacin, y de su aplicacin sobre el terreno, en campos como: la restauracin de la vegetacin en zonas ridas, tcnicas de bioingeniera en el control de la erosin, aplicacin de tcnicas de rehabilitacin de suelos forestales, seleccin gentica de plantas forestales resistentes a condiciones ecolgicas extremas. Estas lneas y otras que puedan tener cabida, son objeto de atencin por parte de numerosos grupos de investigacin sin olvidar la experimentacin de distintas tcnicas realizadas de manera directa sobre el terreno por parte de los tcnicos gestores del territorio. El PAND propugna su fomento y desarrollo pero sobre todo su aplicacin, por medio de las lneas de accin especfica desarrolladas en el epgrafe 5.5., en particular las relativas al anlisis, divulgacin y explotacin de resultados de la investigacin y a la realizacin de proyectos demostrativos de gestin.

161

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

El Anexo IV de aplicacin regional de la CLD otorga una importancia destacada a la influencia de los incendios forestales en la degradacin de tierras, destacndola como una de las causas ms importantes en el mbito mediterrneo. Entre las actuaciones a realizar cuyo objetivo especfico es la prevencin y lucha contra los incendios forestales se pueden sealar: la selvicultura preventiva, tanto en montes pblicos como en montes privados, la mejora de la infraestructura preventiva en los montes y de las redes de vigilancia, incluyendo el fomento de la constitucin de agrupaciones de voluntarios para prevencin y vigilancia de incendios, la mejora continua de los medios de extincin, el fomento de la eliminacin de los restos agrcolas sin empleo de fuego en las zonas de cultivo situadas en zonas prximas a terrenos forestales, as como un control estricto de las quemas agrcolas, y la reduccin del uso del fuego como herramienta cultural en zonas forestales y en terrenos prximos. El fomento de un aprovechamiento, racional y compatible con la lucha contra la desertificacin, de la biomasa residual agrcola y forestal, constituye tambin una actuacin que contribuye a la prevencin de la iniciacin y de la propagacin de incendios forestales. Por ltimo, una lnea de actuacin que se seala en este mbito pero que se trata de una accin enmarcada tambin en el sector agrario, es el estudio, diseo y/o fomento de sistemas agrosilvopastorales sostenibles en condiciones ridas y semiridas, incluyendo la evaluacin y adaptacin de los sistemas tradicionales. Estos sistemas son objeto de atencin creciente tanto por su valor como ecosistema como por su inters en el desarrollo rural de las reas donde tienen cabida. El carcter de interfaz, que les otorga sus especiales caractersticas, tambin obliga a que exista una adecuada coordinacin en las Administraciones de modo, que por ejemplo, se logre una adecuada integracin y sinergia en las diferentes ayudas a ellas destinadas. Los instrumentos
A) Instrumentos de planificacin nacional y regional

Las actuaciones de lucha contra la desertificacin en el sector forestal estn contempladas en el marco de las planificaciones forestales nacionales y autonmicas. Como ya se ha dicho en el captulo 4, los objetivos perseguidos y las actuaciones que se proponen en dichas planificaciones son plenamente coincidentes con la lucha contra la desertificacin. Los instrumentos existentes en la actualidad son: Estrategia Forestal Espaola y Plan Forestal Espaol. Estrategias y planes forestales autonmicos. Plan Nacional de Actuaciones Prioritarias en materia de Restauracin Hidrolgico-Forestal, Control de la Erosin y Defensa contra la Desertificacin (PNAP). Planificaciones estatales y autonmicas en materia de proteccin de los sistemas forestales frente a los incendios. Con mayor o menor grado de definicin, en estas planificaciones se efecta una evaluacin de necesidades que lgicamente debe conducir a una determinada prioridad de inversiones. En este mbito de la evaluacin el PAND puede establecer una relacin con los instrumentos de planificacin nacional y regional a travs de la lnea de accin especfica de Evaluacin y Vigilancia de la Desertificacin propuesta en el epgrafe 5.5.1. Los resultados de las distintas actuaciones propuestas en esta lnea, cuyo objetivo es
162

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

disponer de datos, cartografas, indicadores y estudios que permitan diagnosticar de manera continua los distintos procesos de desertificacin en Espaa y su grado de desarrollo en las zonas afectadas, deben ponerse a disposicin de los responsables del desarrollo y ejecucin de estas planificaciones. El objetivo de establecer esta relacin es que se tenga en cuenta el grado de prioridad en la necesidad de actuar en las zonas afectadas por los procesos de desertificacin. Entre estos instrumentos, la aprobacin del Plan Forestal Espaol en julio de 2002, que se configura como el instrumento de ejecucin de la poltica forestal en el nivel nacional para los prximos aos, cobra especial importancia habindose reseado ya en el captulo 4 las acciones propuestas en el PFE en materia de restauracin de la cubierta vegetal, gestin forestal sostenible, defensa y proteccin del monte, y la estimacin de necesidades de actuacin. En el PFE se considera que es evidente que el Plan Forestal, que propone restablecer o establecer una cubierta vegetal estable a largo plazo en esta superficie en la que la erosin es apreciable, alta o muy alta, y que apuesta de forma clara por adoptar medidas para evitar y prevenir los incendios forestales, otro de los factores agravantes del fenmeno, ser de gran relevancia para las acciones que el Plan Nacional contra la Desertificacin propone ya que, adems, con todas estas acciones se favorece la infiltracin del agua y la recarga de acuferos dulces, siendo la salinizacin de acuferos la tercera causa de desertificacin en los pases del Mediterrneo. En la Ley 43/2003, de Montes, se constata la necesidad de la planificacin forestal a escala general y se configura una nueva figura, los Planes de Ordenacin de los Recursos Forestales (PORF) como instrumentos de planificacin forestal de mbito comarcal integrados en el marco de la ordenacin del territorio. Constituyen los PORF un eslabn intermedio entre los planes forestales autonmicos y los instrumentos de gestin a escala monte. Son las CC.AA. las que debern elaborar y aprobar los PORF, debindose incluir en ellos, entre otros, una zonificacin por usos y aptitudes, la planificacin de las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos fijados en el Plan (incluyendo previsiones de repoblacin, restauracin hidrolgico-forestal, defensa contra incendios, ordenacin de montes y, si procede, ordenacin y mejora de pastos), y el marco para suscribir acuerdos y convenios entre Administracin y propietarios para la gestin de los montes. El PAND considera que las actuaciones englobadas en el campo de la ordenacin y restauracin de cuencas degradadas, cuya planificacin obviamente debe quedar integrada en los PORF que la Ley de Montes propone, deben ser objeto de atencin especial por lo que se proponen como una lnea de accin especfica, puesto que adems se cuenta con un instrumento de planificacin para su desarrollo, el citado Plan Nacional de Actuaciones Prioritarias en materia de Restauracin Hidrolgico-Forestal, Control de la Erosin y Defensa contra la Desertificacin (PNAP). En cuanto a la actuacin de fomento del aprovechamiento de la biomasa residual forestal se estn elaborando actualmente los instrumentos para su planificacin, en el marco del desarrollo del Plan de Energas Renovables 2005-2010. El PAND considera que la potenciacin de esta lnea de actuacin supone una importante contribucin a la lucha contra la desertificacin, desde el punto de vista de su potencialidad en la prevencin de incendios forestales.
B) Instrumentos de planificacin/ejecucin sobre el terreno

A escala de ejecucin sobre el terreno son varios los instrumentos de planificacin con que se cuenta para emprender acciones de lucha contra la desertificacin en el sector forestal, cuyos mbitos de actuacin pueden ser tanto de orden administrativo, comarcas o montes, como geogrfico, fundamentalmente cuencas hidrogrficas de mayor o menor superficie. Adems de la Ordenacin de cuencas (u Ordenacin agrohidrolgica) y los
163

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

proyectos de Restauracin Hidrolgico-Forestal, cuyo fundamento se describe en el apartado 5.5.4., otros instrumentos son: La Ordenacin de Montes, tcnica mediante la cual se pretende organizar temporal y espacialmente las actuaciones necesarias para alcanzar la sostenibilidad ecolgica, social y econmica de los montes (aprovechamientos y mejoras) en los diferentes ecosistemas forestales que lo componen, atendiendo siempre a los condicionantes y necesidades existentes, tanto a nivel social como biolgico. Para cumplir este objetivo, es preciso realizar un amplio estudio del monte en cuestin (estado natural, econmico, forestal), para posteriormente establecer una planificacin a corto y largo plazo de las actuaciones precisas. La planificacin de la defensa y proteccin contra incendios. Estas planificaciones se estn realizando bien a escala de provincia o CC.AA., con actuaciones e inversiones estimadas, bien como proyectos de ejecucin a escala ms detallada. Estos ltimos incluyen la planificacin de la prevencin (selvicultura preventiva, infraestructura hdrica, infraestructura viaria y concienciacin ciudadana) y la de la vigilancia y extincin (estudio de isocronas areas y terrestres, reubicacin de medios). Como se hizo notar en el captulo 4, la aplicacin de la Ley de Montes de 2003 exige que las Administraciones Pblicas impulsen la ordenacin de todos los montes, pblicos o privados, estableciendo la obligatoriedad para los montes pblicos de contar con proyecto de ordenacin, plan dasocrtico o instrumento de gestin equivalente, e incentivndose en los montes privados la elaboracin de dichos instrumentos de gestin. Tambin se produce en la Ley un impulso a la planificacin en materia de incendios, proponindose la declaracin de zonas de peligro de incendio y la obligatoriedad de formular un plan de defensa en cada zona de peligro. Se contempla asimismo la obligacin de restauracin de los terrenos incendiados y la prohibicin con carcter general del cambio de uso forestal por razn del incendio. En la reforma de la ley de 2006 se establece en 30 aos el plazo de prohibicin de cambio de uso de terrenos forestales incendiados, con el fin de evitar la utilizacin del fuego con fines especulativos. Al igual que para la planificacin en los niveles nacional y regional, los resultados de las lneas de accin especfica que propone el PAND, Evaluacin y Seguimiento, Anlisis y explotacin de resultados de la investigacin, realizacin de Proyectos demostrativos, deben ser puestos a disposicin de los planificadores y gestores del medio sobre el terreno.
C) Instrumentos de financiacin

En la actualidad los instrumentos de financiacin para la ejecucin de medidas de lucha contra la desertificacin en el sector forestal son: Inversiones en terrenos cuya gestin est a cargo de la Administracin, con cargo a los presupuestos de la Administracin forestal central y autonmica. Inversiones en terrenos privados, con financiacin procedente tanto de los propietarios de los mismos como de los presupuestos de la Administracin a travs de los programas de ayuda a las inversiones forestales en terrenos privados. La mayor parte de las actuaciones reciben cofinanciacin de la Unin Europea integradas en su mayor parte en la poltica de desarrollo rural. Como se ha expuesto en
164

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

el captulo 4, las CC.AA. han incluido en la programacin de desarrollo del Reglamento 1257/1999 actuaciones forestales dedicadas a la lucha contra la erosin y la desertificacin, actuaciones de lucha contra incendios y las lneas de ayuda a inversiones forestales por parte de los propietarios privados, desarrollando los artculos 29 y 30 del Reglamento. En el caso de las Regiones Objetivo n 1 estas actuaciones se realizan con cargo al FEOGA-Orientacin y para las regiones fuera de Objetivo n 1 se realizan con cargo al FEOGA-Garanta. En los criterios de seleccin que deben incluirse en los "complementos de programa" de los Programas Operativos, algunas CC.AA. han incluido entre sus prioridades las zonas con mayor riesgo de erosin. Las inversiones para las actuaciones forestales de lucha contra la desertificacin en el marco de los Programas Operativos de los Fondos Estructurales para el periodo 2000-2006 se han incrementado con respecto a anteriores periodos financieros. Adems de estas lneas de financiacin por parte del FEOGA, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) tambin cofinancia actuaciones en materia de restauracin hidrolgico-forestal a travs de la medida 3.6. Proteccin y regeneracin del entorno natural de los Programas Operativos. En la programacin de la poltica de desarrollo rural 2007-2013 que desarrolla la ayuda a travs del Fondo Europeo de la Agricultura para el Desarrollo Rural (FEADER), las ayudas al sector forestal quedan englobadas en el eje 2 apoyar la gestin de las tierras y mejorar el medio ambiente, dentro de las medidas destinadas a la utilizacin sostenible de las tierras forestales a travs de: i) ayudas a la primera forestacin de tierras ii) ayudas a la primera implantacin de agrcolas; iii) ayudas a la primera forestacin de tierras iv) ayudas Natura 2000; v) ayudas en favor del medio forestal; vi) ayudas a la recuperacin del potencial preventivas; vii) ayudas a inversiones no productivas. agrcolas; sistemas agroforestales en tierras no agrcolas;

forestal e implantacin de medidas

Las medidas de carcter forestal de lucha contra la desertificacin debern integrarse plenamente en la programacin de desarrollo rural para el periodo 2007-2013 tanto en el nivel nacional como en el autonmico. Como ya se ha dicho en el captulo 4, el Marco Nacional de Desarrollo Rural considerado como medidas de implantacin obligatoria las ayudas Natura 2000 terrenos forestales y la prevencin contra incendios (incluida en vi: ayudas a recuperacin del potencial forestal e implantacin de medidas preventivas). El resto medidas son de aplicacin optativa en las CC.AA. ha en la de

La consideracin de otorgar prioridad a las zonas ms afectadas por los procesos de desertificacin pertinentes en los criterios de seleccin de las actuaciones, debe ser tenida en cuenta en los instrumentos de planificacin con que se cuenta a todos los niveles, nacional, regional y comarcal. Esto supondr una importante contribucin a la mitigacin del proceso.

165

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Tambin el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), ofrece posibilidades de cofinanciar actuaciones relacionadas con la lucha contra la desertificacin como continuidad de lneas establecidas en las programaciones anteriores. Por otro lado, tambin la aplicacin de la Ley de Montes debe suponer una importante contribucin a la financiacin de la lucha contra la desertificacin en el sector forestal, dado que contempla una serie de incentivos econmicos para los montes de propietarios privados y de entidades locales. Los incentivos se otorgan en forma de subvenciones o crditos bonificados para actividades orientadas a la gestin forestal sostenible, condicionndose dichos incentivos a los montes con instrumentos de gestin, estableciendo un plazo de diez aos para dotarse de dichos instrumentos. Tambin la elaboracin de estos instrumentos puede ser objeto de subvencin o crdito. Para el clculo de las cuantas de las subvenciones se tendr en cuenta el factor de conservacin de los suelos y del rgimen hidrolgico en los montes como medida de lucha contra la desertificacin, en funcin del grado en que la cubierta vegetal y las prcticas selvcolas contribuyan a reducir la prdida o degradacin del suelo y de los recursos hdricos superficiales o subterrneos (artculo 65.3).
D) Instrumentos institucionales y de participacin

Tras la aprobacin del Plan Forestal Espaol, el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino est promoviendo Convenios bilaterales entre el Ministerio y cada una de las Comunidades Autnomas para articular la colaboracin en relacin con la aplicacin y desarrollo del PFE. Adems siguen funcionando varios instrumentos institucionales con funciones de coordinacin entre la AGE y las CC.AA. para la ejecucin de determinadas actuaciones. Dos de los ms directamente implicados en actuaciones de lucha contra la desertificacin son: Los Convenios para la restauracin hidrolgico-forestal de cuencas entre el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y las Comunidades Autnomas para planificar de manera coordinada las inversiones en materia de Restauracin Hidrolgico-Forestal. El Comit de Lucha contra los Incendios Forestales (CLIF), creado en 1994 para la planificacin y coordinacin tcnica en materia de incendios, formado por los Servicios Tcnicos de la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal y de las CC.AA. Con el objetivo de mejorar los instrumentos institucionales y de participacin para la ejecucin de actuaciones se propone: Mejora de la coordinacin en materia de restauracin hidrolgico-forestal entre la Administracin forestal estatal y autonmica y las Confederaciones Hidrogrficas. La necesidad de avanzar en esta cuestin ha sido planteada tanto en la Estrategia Forestal Espaola como en el Libro Blanco del Agua. Impulsar el establecimiento y/o desarrollo de los instrumentos necesarios para la participacin e implicacin de los propietarios de terrenos privados en los que ser preciso actuar en el contexto de la lucha contra la desertificacin en el sector forestal, por ejemplo, en el marco de la ejecucin de proyectos de ordenacin y restauracin de cuencas. Esta tarea, que est pendiente de realizacin en la mayora de las CC.AA., resulta esencial para la viabilidad de cualquier intento riguroso de ordenacin/restauracin de cuencas dado que en nuestro pas la propiedad forestal es mayoritariamente privada.

166

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Dichos instrumentos se vienen planteando por dos vas: obtener la disponibilidad de los terrenos para actuar con inversiones pblicas, o bien, establecer subvenciones o ayudas suficientemente atractivas para que los particulares realicen determinadas actuaciones. En la Ley de Montes se recogen importantes medidas que permitirn avanzar en ambas vas. Entre ellas se pueden destacar: Se establece que las CC.AA. podrn sustituir los consorcios y convenios de repoblacin suscritos entre la Administracin forestal y los propietarios de montes por otras figuras contractuales en las que no sera exigible una compensacin econmica a favor de la Administracin, en el caso en que los beneficios indirectos y el inters social que genere el mantenimiento de la cubierta vegetal superen los de la rentas directas del monte. Se refuerza la figura histrica de monte protector y su registro, de forma que las CC.AA. podrn clasificar como protectores aquellos montes privados que cumplan las mismas condiciones que los montes catalogados de utilidad pblica. La declaracin de monte protector se estimula con bonificaciones fiscales, subvenciones y compensaciones econmicas, por ejemplo, tendrn preferencia siempre en la concesin de incentivos los montes protectores ordenados. Se fomentan las agrupaciones de montes para facilitar la ordenacin y gestin integrada mediante instrumentos de gestin que asocien a pequeos propietarios. 5.4.2.3. Lucha contra la desertificacin en el sector de gestin de los recursos hdricos Las acciones Las medidas incluidas en el epgrafe 5.3. en relacin con la ordenacin de los recursos hdricos, incluida la prediccin de la sequa y la reduccin de la vulnerabilidad de la sociedad y los sistemas naturales frente a la sequa, se enmarcan en el ms amplio objetivo de una poltica de gestin sostenible de los recursos hdricos especialmente enfocada a la eficiencia y ahorro de agua. Todas estas medidas contribuyen de manera ms o menos directa al objetivo de mitigacin de la degradacin de tierras y de los efectos de la sequa. Los instrumentos Los instrumentos de planificacin de gestin de los recursos hdricos son el Plan Hidrolgico Nacional, los Planes Hidrolgicos de cuenca y el Plan Nacional de Regados. Todos estos instrumentos han sido integrados en el Programa A.G.U.A. (Actuaciones para la Gestin y la Utilizacin del Agua), que tiene entre sus objetivos la prevencin de las situaciones catastrficas que se pueden derivar de las peridicas sequas que afectan al territorio espaol y la recuperacin de los ecosistemas hdricos deteriorados. Como se ha indicado en el captulo 4, entre los objetivos prioritarios de las Actuaciones Urgentes en las Cuencas Mediterrneas del Programa A.G.U.A. se recoge la necesidad de una visin global de la poltica del agua, con la integracin y coordinacin de su incidencia sobre, entre otras, la lucha contra la erosin y la desertificacin y la recuperacin de los espacios degradados.

167

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

A) La planificacin hidrolgica

Se ha considerado en este documento que en el marco de la poltica de aguas, la mitigacin de los efectos de la sequa y la gestin de las aguas subterrneas y proteccin de los acuferos son las cuestiones ms directamente relacionadas con la aplicacin de la CLD en nuestro pas. Asimismo se considera que dado que estos aspectos se encuentran atendidos por la Administracin Hidrolgica y sus documentos de planificacin, no es preciso plantear lneas adicionales de accin en el marco de la CLD y el PAND. La funcin del PAND en relacin con la gestin de los recursos hdricos se concreta pues en el seguimiento e informacin a los rganos de control de la aplicacin de la CLD, y en la utilizacin de estos dos aspectos: sequa y sobreexplotacin de acuferos como indicadores de la desertificacin en nuestro territorio, incluyndolos como campos de estudio en la lnea de accin especfica de Evaluacin y Seguimiento de la Desertificacin. El seguimiento de las actuaciones en esta materia se articular en: Seguimiento del desarrollo de los planes especiales de actuacin en situaciones de alerta y eventual sequa que los Organismos de cuenca han de realizar en virtud de la aplicacin de la Ley del Plan Hidrolgico Nacional y de los Planes Hidrolgicos de cuenca. Seguimiento del desarrollo de los Planes de Accin de Aguas Subterrneas, asimismo recogidos en la planificacin hidrolgica. Por otra parte el diseo de sistemas de alerta temprana frente a las sequas est contemplado tanto por el Plan Nacional de I+D+i como por los organismos competentes de la Administracin hidrolgica, siendo las principales lneas de trabajo: Desarrollo de indicadores para la identificacin temprana de situaciones de sequa. Sistemas de ayuda a la decisin para la gestin del agua en situaciones de sequa. Estrategias adaptativas frente a las mismas. En cuanto a las actuaciones de restauracin hidrolgico-forestal que en el marco de la planificacin hidrolgica se tiene previsto desarrollar, se propone el ya mencionado establecimiento de los adecuados mecanismos de coordinacin con las Administraciones forestales. Asimismo las prioridades de actuacin que resulten como consecuencia de la aplicacin de indicadores que el PAND propone estudiar, podrn ser consideradas tambin en los Planes Hidrolgico-Forestales y de Conservacin de Suelos realizados por la Administracin hidrulica.
B) El Plan Nacional de Regados

El desarrollo del Plan Nacional de Regados del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, puesto que incorpora en sus directrices la introduccin de criterios ambientales en la gestin de tierras y aguas para evitar su degradacin, debe permitir la recuperacin de acuferos y espacios naturales valiosos, proteger la biodiversidad y los paisajes, y reducir los procesos de desertificacin. Constituye por lo tanto otro elemento a considerar en una estrategia nacional de lucha contra la desertificacin.
168

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

La gestin del agua en los regados espaoles entre 2008 y 2013 (Plan Nacional de Regados Horizonte 2013) se plantea actualmente de forma integrada en su doble faceta hidrolgica y agrcola dentro del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, y en el contexto marcado por la Directiva Marco del Agua. En lo que respecta a la lucha contra la desertificacin se consideran actuaciones prioritarias todas aqullas conducentes a prevenir y mitigar la sobreexplotacin de acuferos y la salinizacin de las tierras. El PNR incorpora entre sus programas de apoyo el Programa de Vigilancia Ambiental, que incluye actuaciones de seguimiento en cada zona de actuacin de la evolucin de los suelos en funcin de la calidad del agua de riego. Estas actuaciones suponen un instrumento fundamental para controlar los procesos de salinizacin en los sistemas de regado. El desarrollo y ejecucin del PNR se basa en el establecimiento de acuerdos de colaboracin entre el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y las CC.AA. En este marco la incorporacin de criterios ambientales para establecer prioridades en las actuaciones debera ser un objetivo primordial, adaptndose a las caractersticas especiales y problemas concretos presentes en cada zona de actuacin. Para lograr esa incorporacin ser fundamental aplicar los resultados de los estudios existentes realizados durante el proceso de desarrollo del PNR (en particular los derivados del programa de vigilancia ambiental), o bien estudios en cualquier otro mbito, incluidos los resultados del programa de prevencin, inventario, evaluacin y seguimiento de la salinizacin de los suelos propuesto en la lnea especfica del PAND de Evaluacin y Seguimiento. 5.4.2.4. Establecimiento de medidas de fomento de la sinergia en la aplicacin de las Convenciones de lucha contra la desertificacin, diversidad biolgica, cambio climtico y la aplicacin de los Principios Forestales En su artculo 8, la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin (CLD) se refiere explcitamente a la relacin con otras convenciones, en particular la Convencin Marco y la CDB. El artculo 8.1 dice: "Las Partes alentarn la coordinacin de las actividades que se lleven a cabo con arreglo a la presente Convencin y, en el caso de que sean Partes en ellos, con arreglo a otros acuerdos internacionales pertinentes, en particular la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico y el Convenio sobre la Diversidad Biolgica, con el fin de obtener las mayores ventajas posibles de las actividades que se realicen en virtud de cada acuerdo, evitando al mismo tiempo la duplicacin de esfuerzos. Las Partes fomentarn la ejecucin de programas conjuntos, sobre todo en materia de investigacin, capacitacin, observacin sistemtica y reunin e intercambio de informacin, en la medida en que dichas actividades puedan contribuir a alcanzar los objetivos de los acuerdos de que se trate". El siguiente es un breve resumen de las ya conocidas bases para promover y reforzar las sinergias entre las convenciones de Ro sobre el desarrollo sostenible:
a) Las convenciones comparten un enfoque comn sobre el desarrollo sostenible,

forman parte de un proceso comn (la Conferencia de Ro) y tienen estrechos vnculos con una estrategia mundial comn: el Programa 21; las convenciones de Ro tambin comparten los mismos principios bsicos consagrados en la Declaracin de Ro; por lo tanto, las convenciones representan una convergencia de objetivos para lograr el desarrollo sostenible.

169

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

b) Los tres temas estn estrechamente relacionados por motivos ecolgicos, pero

tambin por motivos socioeconmicos e institucionales; varias de las polticas y medidas que se sugieren para lograr el objetivo de una convencin pueden tambin contribuir a los objetivos de las dems.
c) Con frecuencia las personas encargadas de adoptar decisiones y elaborar

polticas para la aplicacin de las convenciones pertenecen al mismo organismo administrativo; una iniciativa pragmtica sobre la sinergia que ponga de relieve las intersecciones entre los objetivos de las convenciones podra dar mayor claridad a sus deliberaciones y contribuir a establecer procedimientos eficaces en funcin de los costos y ms eficientes para alcanzar los objetivos de las convenciones y del desarrollo sostenible a nivel nacional y local. En este contexto, una iniciativa conjunta sobre las sinergias que aproveche los vnculos existentes entre las convenciones de Ro y promueva sus procesos de aplicacin, podra servir para establecer asociaciones, criterios comunes y una mayor colaboracin entre los instrumentos internacionales que se ocupan de los temas relacionados con el desarrollo sostenible. Desde la Secretara de la CLD se propugna tambin que el proceso debe ser impulsado por los propios pases con el objetivo final de ayudar en la elaboracin de polticas de desarrollo sostenible, y que los organismos pblicos competentes deben examinar los vnculos que existen entre las convenciones a nivel nacional. Por todo ello, se propone el establecimiento de un programa de medidas de fomento de la sinergia en la aplicacin de las Convenciones de lucha contra la desertificacin, diversidad biolgica, cambio climtico y en la aplicacin de los Principios Forestales. El establecimiento de un programa de estas caractersticas pasa por la potenciacin de la colaboracin entre los puntos focales nacionales y otros actores relevantes. Se recogen a continuacin algunas medidas de cooperacin especficas que pueden servir de base para el establecimiento del programa: Constitucin de un grupo de trabajo de los puntos focales nacionales y otros actores relevantes que promueva la sinergia entre estos Convenios. Cooperacin a la hora de establecer posiciones comunes en el mbito comunitario e internacional sobre temas interrelacionados. Cooperacin a la hora de redactar los informes y planes, para evitar el solapamiento de los datos, fomentar el uso de trminos y definiciones comunes, compartir las lecciones aprendidas y la informacin incluida en los informes y comunicaciones. Aplicacin del programa de trabajo sobre la diversidad biolgica de las tierras secas del CDB a nivel nacional de acuerdo a los principios planteados en el epgrafe 4.6.2. Aplicacin conjunta del programa de trabajo de Comunicacin y Educacin del CDB por los tres puntos focales de las Convenciones de Ro. Fomento de lneas de actividad que presenten sinergias, como, por ejemplo, utilizacin de la biomasa, reforestacin o acondicionamiento del suelo como sumidero de carbono (tecnologas para el arado y barbecho). Esta actividad

170

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

debe incluir la evaluacin crtica de impactos positivos y negativos que dichas actividades pueden tener en funcin de los diversos objetivos perseguidos. Apoyo a las reas interconectadas, como la creacin de capacidades a travs del intercambio de experiencias y lecciones aprendidas. Fomento de la transferencia de tecnologas, incluyendo el intercambio de informacin sobre actividades, experiencias o identificacin de tecnologa de inters y relevancia mutuo. Cooperacin en materia de vigilancia y sobre la superposicin y las posibles medidas destinadas a unificar las metodologas y los sistemas de vigilancia. Coordinacin en el establecimiento de indicadores, tanto a nivel nacional como de proyecto.

5.5 LNEAS DE ACCIN ESPECFICAS DESERTIFICACIN EN ESPAA

DE

LUCHA

CONTRA

LA

El carcter amplio y multidisciplinar de la desertificacin, determina que una parte importante de las medidas para su control recaigan dentro del captulo de la coordinacin de las diversas polticas sectoriales implicadas. Por otra parte tambin se presentan una serie de acciones directamente vinculadas al fenmeno que configuran las acciones especficas para la lucha contra la desertificacin. A continuacin se enumeran y describen las acciones especficas que se deben desarrollar en Espaa para la lucha contra la desertificacin. La mayora de ellas han sido objeto de atencin anterior por parte de la Administracin. Las lneas de accin especficas propuestas son: 1. Creacin de un Sistema Integrado de Evaluacin y Vigilancia de la Desertificacin en Espaa. 2. Anlisis, divulgacin y explotacin de resultados de programas de Investigacin, Desarrollo e Innovacin Tecnolgica sobre desertificacin. Promocin de estudios y proyectos. Reforzamiento del Proyecto LUCDEME. 3. Incorporacin de los sectores sociales afectados al desarrollo del PAND. 4. Restauracin de tierras afectadas por la desertificacin: Ordenacin y restauracin de cuencas en zonas ridas y semiridas degradadas 5. Fomento de la gestin sostenible de los recursos naturales en zonas afectadas por la desertificacin: Red de Proyectos Demostrativos de Restauracin y Gestin Sostenible de reas Afectadas por Desertificacin Se describen a continuacin los principales elementos de las lneas de accin anteriores.

171

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

5.5.1. SISTEMA INTEGRADO DESERTIFICACIN EN ESPAA

DE

EVALUACIN

VIGILANCIA

DE

LA

5.5.1.1. Introduccin, objetivos y caractersticas del sistema La CLD considera la evaluacin y seguimiento de la desertificacin como una de las actividades fundamentales para su control. El Programa de Accin Nacional, para cumplir sus objetivos y como apoyo a sus decisiones a cada nivel, necesita contar con procedimientos de evaluacin, de seguimiento y de alerta temprana. Es decir, resulta esencial disponer de mediciones, datos e indicadores que permitan diagnosticar los procesos de desertificacin en Espaa y conocer el estado de su desarrollo en las zonas afectadas y la respuesta de las mismas ante los remedios aplicados. Por otro lado, entre los principios en que se inspira el PAND figuran el disponer de flexibilidad para la introduccin de modificaciones de acuerdo a las circunstancias cambiantes en el futuro y dedicar una especial atencin a la aplicacin de medidas preventivas para las tierras an no degradadas, pero que estn sometidas a riesgos potenciales de desertificacin. Esta capacidad de adaptabilidad requiere una alimentacin continua de informacin, por un lado, acerca de las respuestas a la aplicacin del programa y, por otro, cierta capacidad de prediccin para anticipar la trayectoria de los sistemas de usos y gestin de la tierra que pueden estar afectados por determinados procesos de desertificacin. Por lo tanto, el PAND propone el establecimiento de un Sistema Integrado de Evaluacin y Vigilancia de la Desertificacin. Su principal objetivo es constituirse en un instrumento operativo de apoyo a la aplicacin del Programa, a travs de la determinacin de zonas con problemtica en las que llevar a cabo las actuaciones preventivas y correctoras que correspondan, de acuerdo a la evaluacin de la situacin actual y a las previsiones futuras que determine el Sistema. Como ya se ha puesto de manifiesto en este documento, numerosas iniciativas tanto a nivel nacional como internacional han abordado el estudio de los factores relacionados y de los procesos de desertificacin, pero para que estos conocimientos resulten de utilidad en la aplicacin del Programa de Accin Nacional, deben ser interpretados de forma dinmica en funcin de los factores climticos y socioeconmicos que conducen a que estn ocurriendo en el territorio estos procesos de desertificacin. Los objetivos especficos del Sistema son: 1. Establecer una evaluacin del estado actual de la desertificacin, es decir, obtener una foto fija de la situacin actual en Espaa. La evaluacin requiere: Identificar y estudiar las causas y sntomas de desertificacin en el territorio espaol. Localizar las reas afectadas por desertificacin actual (en la que los factores/causas son operativos) y diferenciarla de la desertificacin heredada (en la que los factores/causas que la causaron ya no actan hoy da). Esta distincin es esencial para disear cualquier tratamiento, pues, en general, mientras que en la segunda se requieren tratamientos de restauracin fsica o ecolgica, o incluso no hacer nada, la primera exige, adems, importantes acciones en diversos mbitos.

172

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

2. Proporcionar un instrumento capaz de realizar evaluaciones del estado de desertificacin en el tiempo (seguimiento). 3. Proporcionar pronsticos prospectivos acerca de la evolucin en el tiempo de acuerdo con diferentes escenarios climticos y socioeconmicos. Otros objetivos del Sistema son: Mejora continua del diagnstico a escala nacional incluido en el PAND, explorando distintas posibilidades de mejora, tanto en la consideracin de otros factores como en el tratamiento metodolgico. Informar sobre el problema de la desertificacin y su evolucin en el tiempo. El Sistema se configura de acuerdo a los siguientes elementos y caractersticas: Vinculacin al Observatorio de la Desertificacin en Espaa, propuesto en el Captulo 7: Marco Institucional para el desarrollo del PAND. Integracin de la informacin preexistente como base del nuevo Sistema. Participacin activa de los grupos de investigacin involucrados en la evaluacin y seguimiento de la desertificacin en Espaa en el establecimiento y mantenimiento del sistema. Incorporacin continua de nuevas lneas de trabajo en evaluacin, seguimiento y pronstico. En general, la evaluacin y seguimiento de los distintos factores que inciden en la desertificacin no se restringirn a priori al mbito de reas ridas, semiridas y subhmedas secas que define la Convencin. Sin embargo s se tendr en cuenta el mbito en caso de ser necesario otorgar prioridad en la ejecucin de determinadas lneas de trabajo. Incorporacin a la Estadstica Forestal Espaola y al Banco de Datos de la Naturaleza. Comunicacin y bsqueda de sinergias entre las actividades de seguimiento y evaluacin en mbitos comunes realizadas por otros Observatorios y rganos con funciones similares, como, por ejemplo, el Observatorio de la Sostenibilidad, el Observatorio de la Sequa o la Oficina de Cambio Climtico. Coordinacin con el proyecto SIOSE30, Sistema de Informacin sobre Ocupacin del Suelo en Espaa, dado que entre las aplicaciones del proyecto SIOSE figura el estudio de las causas y consecuencias de procesos como la desertificacin.

30

El SIOSE se enmarca dentro del Plan Nacional de Observacin del Territorio en Espaa (PNOT), que coordina y gestiona el Instituto Geogrfico Nacional (IGN) y el Centro Nacional de Informacin Geogrfica (CNIG). Su objetivo es integrar la informacin de las Bases de Datos de coberturas y usos del suelo de las Comunidades Autnomas y de la Administracin General del Estado. La Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional (Ministerio de Fomento) como Centro Nacional de Referencia de Ocupacin del Suelo (CNR-OS) dependiente del Punto Focal Nacional (Ministerio de Medio Ambiente) coordina este proyecto, apoyndose en la Red EIONET .

173

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En particular, las lneas de trabajo que se integren en el Sistema debern desarrollarse en estrecha colaboracin con los responsables de las lneas de accin que se proponen en el Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico (PNACC) en cuanto a la evaluacin de impactos y vulnerabilidad. Como se puede observar en el epgrafe 4.6.1., las acciones relativas a los sectores agrcola, forestal, de gestin de los recursos hdricos y, en especial, las acciones relativas a suelos, tienen una relacin tan estrecha, incluso coincidente por completo, con las actividades que puede desarrollar este Sistema, que resulta evidente la necesidad de dicha colaboracin. 5.5.1.2. Elementos para la evaluacin y seguimiento de reas afectadas por desertificacin En materia de inventario, evaluacin y seguimiento de los procesos de desertificacin, as como de los factores biofsicos relacionados con estos procesos, se han desarrollado en nuestro pas importantes trabajos, centrados sobre todo en el campo de la cartografa. Entre estos antecedentes pueden citarse: los Mapas de Estados Erosivos de las Grandes Cuencas Espaolas, publicados por el ICONA y posteriormente por la D.G. de Conservacin de la Naturaleza entre 1987 y 2002, y el Mapa de Suelos del Proyecto LUCDEME. Se proponen en este epgrafe algunos elementos para constituir el Sistema Integrado de Evaluacin y Vigilancia de la Desertificacin en Espaa con el fin de cumplir los objetivos de evaluar la situacin actual as como de realizar el seguimiento de la evolucin en el tiempo de los procesos de desertificacin. Por otro lado, y como una primera aproximacin al estudio de la tendencia de la desertificacin en nuestro pas, se presenta una propuesta metodolgica basada en un sistema de indicadores ambientales, sociales, econmicos e institucionales. Este anlisis puede considerarse como un trabajo previo a las evaluaciones y pronsticos que se obtendrn de forma peridica cuando se ponga en marcha el Sistema Integrado. Elementos para la evaluacin y seguimiento de la desertificacin Una parte importante de estos elementos ha sido ya desarrollada y se propone, no slo su continuidad sino su integracin en el Sistema, de manera que se optimice el aprovechamiento de los resultados de cada lnea de trabajo. Se relacionan a continuacin algunos de estos elementos, agrupados de acuerdo a los factores, procesos y causas que intervienen o que tienen influencia en la desertificacin, sin perjuicio de que se puedan incorporar otros a medida que se desarrolle el Sistema.
A) Sequa.

La influencia del factor climtico debe ampliarse con informacin y anlisis de la intensidad y grado de recurrencia de los periodos secos. El desarrollo de esta lnea partir de evaluar las necesidades y coordinar los trabajos con el Observatorio de la Sequa, como centro de conocimiento, anticipacin, mitigacin y seguimiento de la sequa en el territorio nacional, de forma que se establezca una corriente bidireccional de informacin.
B) Erosin. Continuacin del Inventario Nacional de Erosin de Suelos (INES).

El INES se empez a realizar en el ao 2002, como actualizacin del Mapa de Estados Erosivos, a escala ms detallada (el Mapa se realiz a 1:400.000 mientras que el
174

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

INES se est realizando a escala 1:50.000) e incorporando mejoras metodolgicas, entre otras la utilizacin de la RUSLE (Ecuacin Universal de Prdidas de Suelo Revisada). Con ello se pretende cubrir el objetivo de obtener una visin actualizada del fenmeno ms descriptivo y vinculado a la desertificacin en Espaa: la erosin. El INES pretende estudiar la evolucin de la erosin en Espaa, mediante la comparacin de inventarios sucesivos, por lo que se tiene previsto realizarlo de forma continua y cclica, con una periodicidad de 10 aos. La metodologa seguida en el INES mejora las estimaciones anteriores al incluir otras formas de erosin diferentes de la erosin laminar y en regueros, como son la erosin en crcavas y barrancos, los movimientos en masa, la erosin en cauces y la erosin elica. Adems, el Inventario trata de clasificar cualitativamente los niveles de erosin obtenidos en funcin de la fragilidad del suelo, para tratar de evaluar la tolerancia a las prdidas de suelo, elemento bsico para la ordenacin agrohidrolgica. Se estudia tambin la erosin potencial, lo que permite aproximarse a lo que sucedera si en una determinada zona desapareciera la cubierta vegetal. La integracin en el Sistema del INES debe conducir a aprovechar el potencial de los distintos tipos de datos y estimaciones que se vayan obteniendo para mejorar el diagnstico de la desertificacin y la toma de decisiones por parte de los gestores del territorio.
Estudio y evaluacin de resultados de otros trabajos y metodologas de evaluacin de la erosin en Espaa.

Existen varios trabajos dedicados a la evaluacin de la erosin que han ofrecido ya resultados, tanto para el conjunto del territorio nacional como en el mbito regional. El Sistema Integrado debe incorporar estos trabajos, fomentado su estudio y evaluacin. Asimismo, existen diversas propuestas metodolgicas basadas en teledeteccin y anlisis SIG que pudieran servir de base para complementar y mejorar la valoracin de este proceso.
Estaciones Experimentales de Evaluacin y Seguimiento de la Erosin y la Desertificacin (RESEL).

En el mbito del proyecto LUCDEME se puso en marcha en 1995 la Red de Estaciones Experimentales de Seguimiento y Evaluacin de la Erosin y la Desertificacin (RESEL). Con ello, se pretendi contribuir a la coordinacin y mejor utilizacin de los resultados obtenidos por diversos grupos de investigacin que desde los aos 80, se dedicaban al estudio experimental de este fenmeno. En la actualidad la RESEL cuenta con ms de 40 estaciones experimentales gestionadas por 20 centros de investigacin asociados. La RESEL realiza la obtencin de informacin sobre la desertificacin, a escala de proceso sobre el terreno, de forma sistemtica y a largo plazo, en localidades representativas de las condiciones ambientales espaolas. La Red permite cubrir los siguientes objetivos fundamentales para el PAND: La identificacin y seguimiento temporal de procesos clave en la evolucin y degradacin de los recursos de suelo, agua y vegetacin. El ensayo de tcnicas y mtodos de control de la desertificacin. Facilitar la definicin de indicadores del estado de esos recursos. Facilitar un contraste en el terreno que permita interpretar la informacin
175

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

radiomtrica obtenida por teledeteccin. Proporcionar informacin para calibrar y validar modelos predictivos del comportamiento de dichos recursos.
C) Suelos. Continuacin y actualizacin de los Mapas de Suelos elaborados en el marco del Proyecto LUCDEME.

Los Mapas de Suelos del proyecto LUCDEME estn disponibles, a escala 1:100.000, para las provincias de Almera, Murcia, Granada, Valencia, Alicante y la mayor parte de Castelln (se inici hace tiempo la versin digital, encontrndose ya disponibles las provincias de Almera y Granada). El objetivo del proyecto es cubrir la totalidad de las reas con potencial para desarrollar desertificacin (reas ridas, semiridas y subhmedas secas). Esta lnea de trabajo incluir la explotacin de los datos contenidos en la cartografa, que ofrecen una gran potencialidad para poder evaluar la degradacin de los suelos en funcin de diferentes escenarios. La calidad y nivel de detalle de los datos contenidos en la cartografa de suelos de LUCDEME, le otorga una gran potencialidad para poder emplearse como base de una cartografa de degradacin de suelos en relacin con propiedades asociadas como materia orgnica, estabilidad estructural, capacidad de intercambio, textura dominante, conductividad elctrica, espesor, ndice de encostramiento, etc.
D) Salinizacin. Establecimiento de un programa de evaluacin y seguimiento de la salinizacin de los suelos.

La prevencin y mitigacin de la salinizacin del suelo constituye un elemento esencial de la lucha contra la desertificacin. La prevencin de riesgos y la deteccin de las reas afectadas por salinizacin de suelos suponen el paso previo para evitar el proceso y la posterior recuperacin de los suelos salinizados en aquellos casos en los que ello sea tcnica y econmicamente posible. Entre los instrumentos para el establecimiento de este programa se pueden citar: Utilizacin de la cartografa de suelos generada por el proyecto LUCDEME para localizar las reas con mayor riesgo de salinizacin. Aprovechamiento de la base documental existente con el objetivo de aumentar el conocimiento sobre un proceso todava poco conocido como es la salinizacin, como punto de partida para un programa de seguimiento.
E) Uso no sostenible de los recursos hdricos. Integracin en el Sistema de los resultados de la Caracterizacin de las masas de aguas subterrneas.

Como aplicacin de la Directiva Marco de Aguas, se est procediendo por parte de las administraciones competentes en la materia, a la Caracterizacin de las masas de aguas subterrneas. Los resultados de estos trabajos contribuiran a mejorar y actualizar la informacin actualmente utilizada en el diagnstico, no slo en lo que se refiere a la cuantificacin de la sobreexplotacin de acuferos sino en otras cuestiones relativas al estado cualitativo (salinizacin, contaminacin) de las aguas subterrneas.

176

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Seleccin de indicadores relacionados con los recursos hdricos que contribuyan al diagnstico de la desertificacin.

El Sistema debe incorporar indicadores que complementen la anterior informacin sobre los recursos hdricos y su utilizacin en los sistemas afectados o potencialmente afectados por la desertificacin.
F) Incendios. Estudio de indicadores de riesgo de incendios.

Se estudiar la posibilidad de utilizar indicadores que ayuden a caracterizar el territorio en funcin del riesgo de incendios basados en distintos aspectos como sensibilidad potencial del territorio frente a los incendios en funcin de la distribucin de combustibles (modelos de combustibilidad), estudios de la recurrencia o ndices climatolgicos, etc. Existen numerosas lneas de trabajo, muchas de ellas relacionadas con la utilizacin de imgenes de satlite para estimar el riesgo de incendios, que el Sistema debe explorar y evaluar en cuanto a su contribucin al diagnstico de las causas de desertificacin en Espaa.
G) Deteccin de procesos de desertificacin mediante el estudio de la condicin de la cubierta vegetal.

La cubierta vegetal controla varios procesos en el paisaje que son relevantes para la desertificacin, como la formacin de escorrenta, la erosin hdrica, o el balance hdrico local. Al mismo tiempo, su estado puede ser un indicador del uso de los recursos hdricos y por tanto de la sostenibilidad de los usos de la tierra asociados. Esta lnea propone usar ndices sencillos que expresen hiptesis concretas sobre el funcionamiento ecolgico, y que puedan alimentarse de datos procedentes de teledeteccin u otras fuentes geomticas disponibles. A modo de ejemplo, un ndice de eficiencia en el uso de la lluvia, expresado como NDVI/P para un periodo dado, refleja la cantidad de biomasa verde producida bajo la lluvia disponible. Tomando sitios de referencia apropiados, eso puede servir para identificar zonas hiperproductivas como los regados, normales, o en fase de degradacin.
H) Otros factores socioeconmicos. Integracin de otros factores socioeconmicos en la evaluacin y seguimiento de la desertificacin.

La introduccin de aspectos socioeconmicos en la evaluacin y seguimiento de la desertificacin es fundamental, ya que la actividad humana es el factor determinante en el desarrollo de los procesos de desertificacin inducida. Adems, es esencial para diferenciar entre situaciones de desertificacin heredada o relctica, y situaciones con procesos activos de desertificacin, es decir, desertificacin actual. La integracin de factores biofsicos y socioeconmicos se viene desarrollando en proyectos de investigacin, principalmente europeos, en los que han participado activamente grupos espaoles de investigacin. Uno de los proyectos en los que se han utilizado indicadores socioeconmicos en el diagnstico de la desertificacin es el proyecto SURMODES (A Surveillance System for Assessing and Monitoring of Desertification), lo que permiti detectar los llamados puntos calientes de desertificacin, que son aqullos que presentan riesgo de desertificacin actual. En este proyecto se emplearon como indicadores el valor aadido agrario y la evolucin de la poblacin rural, con datos a nivel provincial. Los resultados de este proyecto han sido utilizados en el diagnstico de la situacin incluido en este

177

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

documento, en concreto en la descripcin y anlisis de los principales escenarios de la desertificacin en Espaa. La lnea a seguir se basa fundamentalmente en el estudio de ndices o indicadores que reflejen el aumento o disminucin de la presin sobre los recursos, como pueden ser los cambios demogrficos, o el incremento de la actividad humana/econmica, principalmente la actividad agraria. Otras opciones a contemplar son la definicin de indicadores sintticos que reflejen la presin antrpica, relacionando aspectos como cambios de poblacin, los cambios de usos del suelo y la situacin socioeconmica. En cualquier caso se considera imprescindible la integracin de los agentes exgenos econmicos en la evaluacin y seguimiento de la desertificacin en los distintos escenarios ya detectados o en los que aparezcan como nuevos puntos calientes en el futuro.

Estudio de la tendencia de la desertificacin Con el fin de obtener informacin acerca de la tendencia de la desertificacin en Espaa, se ha generado una propuesta metodolgica basada en un sistema de indicadores ambientales, sociales, econmicos e institucionales. Como ya se ha indicado, este anlisis constituye un trabajo previo a las evaluaciones y pronsticos que se obtendrn de forma peridica cuando se ponga en marcha el Sistema Integrado. El anlisis de la tendencia de la desertificacin tiene unas limitaciones si se quiere obtener resultados en un plazo breve. En ese caso, en primer lugar, habr que considerar, de entre los factores biofsicos incluidos en el actual diagnstico (aridez, erosin, incendios y sobreexplotacin de acuferos), los que sean tiles para un anlisis de tendencia; en segundo lugar, se seleccionarn algunos factores nuevos que permitan reflejar mejor la tendencia del proceso, que sern principalmente factores socioeconmicos. As, por ejemplo, el proyecto europeo ENVASSO, dedicado a la evaluacin ambiental del suelo para el seguimiento de la desertificacin en Europa, seala que los cambios de usos de suelo y las variaciones en el clima son los factores ms tiles para analizar la evolucin y predecir los cambios en la desertificacin. Entre los factores considerados en el PAND, a corto plazo podra trabajarse con: Aridez: anlisis de series temporales de las ltimas dcadas. Incendios: disponibilidad de datos anuales, se pueden establecer comparaciones para ver cul es la tendencia de este problema.

Los factores erosin y sobreexplotacin de acuferos, en cambio, no podrn utilizarse en un estudio a corto plazo de la evolucin por los siguientes motivos: Erosin: como se ha dicho en otras ocasiones, contamos con dos instrumentos en Espaa de evaluacin de la erosin. El primero de ellos, el Mapa de Estados Erosivos (MEE), realizado entre 1987 y 1994, y el segundo, el Inventario Nacional de Erosin de Suelos (INES), que comenz en 2002 y contina ejecutndose. Estos dos instrumentos son sucesivos en el tiempo, pero no pueden ser objeto de comparacin para establecer una tendencia del proceso, puesto que la metodologa empleada en cada uno de ellos es diferente. Sobreexplotacin de acuferos: en este momento, a escala nacional solo se dispone de datos del ao 1994. En cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva

178

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Marco de Aguas en 2005 se concluy la Caracterizacin inicial de las masas de agua subterrneas. En la actualidad se est iniciando la Caracterizacin adicional de las masas declaradas en riesgo. Como se ha comentado, se considera necesario completar esta informacin con la proporcionada por otros factores relevantes. Por este motivo, a partir de un amplio sistema de indicadores de desertificacin preparado en el ao 2003 dentro de la propuesta Identificacin de indicadores de desertificacin en Espaa. Lnea de Accin del Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin, se han seleccionado aqullos que podran resultar de utilidad en el anlisis de la tendencia de la desertificacin, en funcin de su relevancia y de la disponibilidad real de datos. En la elaboracin de este subsistema, el primer filtro de seleccin aplicado a los indicadores es la obligacin de tener valor informativo conceptual, estar disponible, ser un indicador homogneo y objetivo, y que el sistema sea capaz de asumir las interrelaciones entre los indicadores y sacar partido de ello. El objetivo de la presente propuesta metodolgica sera presentar un informe con el anlisis de la tendencia para los distintos indicadores, y una valoracin global de la tendencia de la desertificacin en Espaa, teniendo en cuenta lo anterior. Los principales indicadores considerados se engloban en los siguientes grupos: Cambio de usos del suelo: la reciente publicacin de los resultados definitivos de CORINE Land Cover para el ao 2000, permite realizar un anlisis comparado con los resultados recogidos por el mismo proyecto en el ao 1987 en Espaa. Existen numerosos indicadores derivados de esta comparacin que pueden contribuir a caracterizar la evolucin de la desertificacin en Espaa. Podemos destacar, entre otros, los siguientes: Incremento de superficie urbanizada Incremento de urbanizacin del litoral (1 10 primeros kilmetros de costa) Balance de la superficie forestal Cambio de tipo de cultivo Balance de la superficie de regados

Inventario Forestal Nacional (IFN) / Mapa Forestal de Espaa (MFE): el IFN proporciona informacin acerca de, entre otros, la situacin, el rgimen de propiedad y el estado de conservacin de los montes, repitindose el muestreo sobre las mismas parcelas cada 10 aos. Es una buena fuente para estudiar la tendencia de los cambios en determinados usos del suelo. El MFE es la base cartogrfica del IFN, y su utilidad en este anlisis es similar a la del IFN. Indicadores ambientales. Se incluyen los utilizados hasta ahora en el diagnstico de la desertificacin en el PAND, y otros complementarios. Indicadores econmicos y de eficiencia en el uso de recursos, como: Consumo de agua general y en regados Eficiencia en el uso de uso de agua en el regado Sobreexplotacin de acuferos

Indicadores que reflejan la aplicacin de polticas de conservacin de suelos en Espaa, como los siguientes: Superficie de repoblacin forestal y reforestacin de tierras agrarias

179

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Zona cubierta por medidas agroambientales Nmero de explotaciones que cumplen las buenas prcticas agrarias Superficie con modernizacin y mejora del regado Superficie protegida: Es una forma de valorar el esfuerzo social e institucional en materia de conservacin del medio. El anlisis podra limitarse al incremento de superficie protegida en las zonas ridas, semiridas o subhmedas secas.

En la Tabla 6 se incluyen los indicadores seleccionados, especificando las fuentes de datos disponibles, si existen series de datos temporales para establecer una tendencia y si la informacin proporcionada es cartografiable o si, por el contrario, se trata de datos que hay que analizar numricamente.

180

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Indicador: descripcin AMBIENTALES / ECOLOGICOS Cambio de uso del suelo Cambio de uso del suelo: Cambios en la superficie de tierras agrcolas Cambio de uso del suelo: Crecimiento de las superficies artificiales Cambio de uso del suelo: Superficie artificial en los 10 km de costa Balance de la superficie forestal: Cambio neto del suelo forestal Frecuencia de incendios: % de superficie afectada por el fuego en 10 aos Erosin: Prdidas de suelo

Posible fuente de datos

Posibilidad de comparacin

Potencialidad de utilizacin

Cartografiable Existe Factible X X X X X No

CORINE LAND COVER CORINE LAND COVER / MARM CORINE LAND COVER CORINE LAND COVER CORINE LAND COVER / MFE-IFN MARM MEE / INES

1987-2000 1987-2000 1987-2000 1987-2000 1987-2000 Datos anuales No de forma directa Datos de 1998. Sin ms datos

Alta Alta Alta Alta Alta Alta Siguiente ciclo INES Baja hasta la existencia de nueva informacin

X X X

MARM Salinizacin de acuferos: Acuferos costeros salinizados por intrusin marina ndice de aridez: ndice de aridez MARM / EEZA (PAND) como P/ETP

Datos 1970-2000, Ms interesante y escenarios de para pronstico, cambio climtico relacionado con cambio climtico Sistema Integrado en desarrollo Datos anuales por municipios Serie 1996-2004 No a corto plazo. A medio plazo

Desertificacin: Superficie con riesgo de desertificacin (PAND) SOCIALES Densidad de poblacin ECONMICOS Consumo de agua (general): Extraccin anual de agua sup. y subterrnea respecto al total de agua disponible Consumo de agua (regado): Demanda de agua por rea regada Uso de aguas subterrneas: Sobreexplotacin de acuferos

MARM (PAND)

INE

Alta

INE (Indicadores sobre el agua) MARM / INE MOPTMA (1994)

Alta

Datos anuales DGOH-ITGE (1994), no hay datos nuevos a nivel nacional Datos peridicos

Alta Baja hasta la existencia de nueva informacin Media X

Eficiencia en el uso de agua en el regado: Produccin agrcola por unidad de volumen de agua de riego utilizada Zona cubierta por medidas agroambientales: Zonas con contratos de gestin agroambiental (% de superficie agrcola que se acoge a medidas agroambientales)

MARM Plan de vigilancia ambiental del Plan Nacional de Regados MARM

Datos peridicos

Media

181

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Indicador: descripcin Aplicacin de la condicionalidad de la PAC: Nmero de explotaciones que cumplen la condicionalidad (buenas prcticas agrarias obligatorias) Modernizacin y mejora del regado: Superficie regada sometida a la modernizacin y mejora de sus redes de distribucin de agua y sistemas de riego INSTITUCIONALES

Posible fuente de datos MARM

Posibilidad de comparacin Datos peridicos

Potencialidad de utilizacin Media

Cartografiable Existe Factible No X

MARM Plan Nacional de Regados

Datos peridicos

Alta

Gasto en proteccin del suelo: MARM y CCAA Gasto en programas para prevenir la erosin del suelo, proteccin contra incendios forestales Superficie anual de repoblacin MARM y CCAA forestal: Repoblacin forestal Superficie protegida: Evolucin de la declaracin de superficie protegida Superficie protegida: Porcentaje de longitud de costa protegida MARM MARM

Datos anuales en RHF y en prevencin y extincin de incendios Datos anuales de superficie de repoblacin Datos peridicos Datos peridicos

Alta

Alta

Alta Alta

X X

Tabla 6: Indicadores de desertificacin seleccionados.

5.5.1.3. Sistema de pronstico o prediccin de procesos de desertificacin Los sistemas de prediccin, o de alerta de riesgo, lnea de trabajo promovida en el seno del Comit de Ciencia y Tecnologa de la CLD, conllevan el desarrollo de procedimientos de deteccin del riesgo de aparicin o agravamiento de la desertificacin mediante indicadores biofsicos y socioeconmicos integrados en modelos y sistemas de soporte a la decisin. El objetivo de estos sistemas es localizar las zonas con riesgo de desertificacin en el territorio espaol, y predecir su tendencia en diferentes escenarios climticos y socioeconmicos al aplicarlos de forma regular en zonas amenazadas. El Sistema Integrado incorporar sistemas capaces de realizar predicciones, principalmente aquellos que ya se han puesto en marcha por parte de grupos de investigacin espaoles, y que ya han obtenido resultados de inters, como por ejemplo la lnea de trabajo en modelos de simulacin que anticipan el avance de la desertificacin en funcin de las distintas actividades humanas que pueden desarrollarse en una zona. Adems de los componentes de pronstico y seguimiento los sistemas de alerta de riesgos naturales deben incluir los componentes de transferencia de la informacin y de respuesta. Ello requiere que el PAND debe, una vez desarrollado el sistema de pronstico, definir la estructura organizativa del sistema de transferencia de informacin y los actores que integran el sistema de toma de decisin. Asimismo se podra sistematizar las acciones propuestas segn distintos niveles de alarma (intensidad) del proceso de desertificacin. El Observatorio de la Desertificacin propuesto cono refuerzo del marco institucional para el desarrollo del PAND, puede albergar estos sistemas de transferencia y de respuesta.

182

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

A) Aplicacin de modelos de dinmica de sistemas: indicadores anticipados para medir el riesgo de desertificacin.

Mediante modelos de simulacin dinmica es posible obtener indicadores que informen sobre el estado hacia el que tiende un sistema en el largo plazo. Estos indicadores de alerta temprana son expresiones matemticas muy concretas que relacionan parmetros biofsicos y socioeconmicos del sistema. Este enfoque ha sido utilizado ya para evaluar el riesgo de desertificacin por sobre pastoreo en dehesas y pastizales del sureste peninsular, siendo posible su aplicacin a otros sistemas o escenarios. El clculo anual de los indicadores propuestos sera en la prctica una estimacin de la evolucin temporal del riesgo de desertificacin. Este conocimiento puede ayudar a disear planes de actuacin antes de que los sntomas ms evidentes de la desertificacin aparezcan. Aparte de la definicin de indicadores cuantitativos, los modelos de dinmica de sistemas tambin permiten recrear las trayectorias temporales de todas las variables representadas bajo diferentes escenarios posibles. Una aplicacin del modelo a toda una regin consistira en la interconexin de varios de estos modelos con el fin de representar todas las actividades productivas existentes, as como sus impactos. Este tipo de aplicacin hara factible, en ltima instancia, la representacin cartogrfica del riesgo de desertificacin.
B) Anlisis de los procesos de desertificacin en funcin de diferentes escenarios climticos

El Sistema coordinar el desarrollo de esta lnea con el desarrollo de los trabajos del Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico (PNACC) que contribuyan a la prediccin de la evolucin de los procesos de desertificacin en funcin de diferentes escenarios climticos, en particular a los referentes a: Cartografa de las zonas ms vulnerables a la desertificacin debido a los factores climticos en los futuros escenarios. Modelizacin de procesos erosivos bajo los distintos escenarios de cambio climtico. Evaluacin de las interacciones entre sequa, peligro de incendio, ocurrencia de los mismos y la respuesta de la vegetacin en situaciones adversas. Cartografa de las modificaciones provocadas bajo distintos escenarios de cambio climtico en las zonas agroclimticas espaolas. Desarrollo de modelos dinmicos de simulacin de los distintos cultivos que permitan describir procesos como la intercepcin de radiacin solar por las hojas, la generacin de biomasa (parte area y races), los balances de agua y de nitrgeno y la generacin del rendimiento bajo distintos escenarios climticos regionales. Evaluacin de las demandas de riego frente a distintos escenarios climticos.

183

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Aplicacin de los escenarios hidrolgicos generados para el siglo XXI a otros sectores altamente dependientes de los recursos hdricos (energa, agricultura, bosques, turismo, etc.). Identificacin de los indicadores ms sensibles al cambio climtico dentro del esquema de aplicacin de la Directiva Marco de Aguas. Evaluacin de las posibilidades del sistema de gestin hidrolgica bajo los escenarios hidrolgicos generados para el siglo XXI. 5.5.1.4. Instrumentos para la integracin y presentacin de la informacin generada por el Sistema El Sistema se dotar de diversos instrumentos para la integracin de la informacin generada en las distintas lneas de trabajo que se desarrollen. Se debern tambin establecer las distintas formas de presentacin de los resultados generados por el Sistema, y los mtodos de divulgacin que se consideren apropiados. Se sugieren a continuacin algunos de estos instrumentos.
A) Instrumentos para la integracin de la informacin Desarrollo de un Sistema de indicadores de la desertificacin

La importancia de elaborar indicadores es una de las prioridades de la Convencin de Lucha contra la Desertificacin. La CLD considera los indicadores como el instrumento apropiado para proporcionar apoyo a un amplio espectro de actividades: estimar, evaluar y cartografiar la extensin de la desertificacin, determinar las causas, cuantificar los impactos, justificar inversiones para medidas de mitigacin y realizar el seguimiento de la eficacia de las medidas tomadas. El sistema de indicadores rene series integradas de indicadores fsicos, biolgicos, sociales, culturales y econmicos, dirigidos a conseguir la observacin sistemtica de la degradacin de la tierra en las reas afectadas y lograr un mejor entendimiento de los procesos y efectos de la desertificacin y la sequa. La puesta en marcha del sistema de indicadores requiere identificar e iniciar la aplicacin de un conjunto de indicadores de la desertificacin, a distintas escalas y desde distintas aproximaciones, que sean vlidos para satisfacer las necesidades planteadas, tanto en el nivel nacional como internacional, teniendo en cuenta adems su integracin en los sistemas de indicadores relacionados con el medio ambiente y el desarrollo sostenible con los que se cuenta en nuestro pas. El objetivo consiste en proporcionar un cajn de herramientas a los usuarios interesados, en los distintos niveles nacional, regional y local, que permita una utilizacin flexible en funcin de sus disponibilidades, necesidades e intereses. Es necesaria, por tanto, para el desarrollo del sistema de indicadores la participacin de dichos usuarios, de acuerdo con el enfoque participativo propugnado por la Convencin. Los resultados que se obtienen de un Sistema de indicadores estn enfocados fundamentalmente a la elaboracin de diagnsticos o informes peridicos basados en indicadores, tal como se viene haciendo en lneas de trabajo como el Perfil Ambiental de Espaa, el Informe del Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa (OSE), los informes de la Agencia Europea de Medio Ambiente o la serie de informes de OCDE Anlisis de los resultados medioambientales. Sin embargo el sistema tambin ofrece informacin vlida para la obtencin de ndices integrados de desertificacin.

184

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En esta lnea de trabajo queda englobada la propuesta de anlisis inicial de la tendencia de la desertificacin en Espaa presentada en el apartado 5.5.1.2. del documento. Se trata de una seleccin de indicadores cuyo estudio se considera relevante para determinar la evolucin del proceso de la desertificacin en las ltimas dcadas. Esta seleccin se ha realizado partiendo de un conjunto de indicadores ms amplio en el que se ha estado trabajando en los ltimos aos, escogiendo aqullos que pueden proporcionar informacin a escala nacional sobre la tendencia de la desertificacin. Adems, los indicadores seleccionados se integran en los sistemas de indicadores relacionados con el medio ambiente y el desarrollo sostenible existentes y en uso en nuestro pas.
Representacin cartogrfica del diagnstico de la desertificacin, utilizando ndices integrados, bien de grado, bien de riesgo de desertificacin, a distintas escalas (nacional, regional, ).

Este instrumento supone la mejora continua del diagnstico preliminar presentado en el PAND. Incluye la consideracin de incluir nuevos indicadores, la mejora de los existentes, la distincin entre indicadores de grado y de riesgo, y las mejoras metodolgicas para la obtencin de ndices integrados de desertificacin. En particular, se tendrn en cuenta las aproximaciones metodolgicas realizadas para algunas regiones de Espaa, y su posible aplicacin para todo el Estado. Entre ellas se puede citar la propuesta de evaluacin de la desertificacin incluido en el Proyecto DESERTNET, una iniciativa en el marco del Programa INTERREG IIC, en el que participan la Junta de Andaluca y la Regin de Murcia. El esquema metodolgico desarrollado por la Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andaluca considera un enfoque en el que se analizan de forma diferencial las reas con desertificacin heredada de las reas en las que actualmente existen procesos de desertificacin especialmente activos. El anlisis subsiguiente de la sensibilidad a la degradacin de las tierras y la distancia entre la situacin actual de los procesos y el nivel de sensibilidad a la degradacin proporciona el riesgo de desertificacin.
B) Instrumentos de presentacin

Entre los instrumentos posibles de presentacin de la informacin se pueden considerar: Atlas temtico de la desertificacin y de los factores, sntomas y causas, como instrumento para recopilar y presentar los resultados de diversas lneas temticas y en distintas escalas. Elaboracin de informes peridicos basados en indicadores. 5.5.2. ANLISIS, DIVULGACIN Y EXPLOTACIN DE RESULTADOS DE PROGRAMAS DE INVESTIGACIN, DESARROLLO E INNOVACIN TECNOLGICA SOBRE DESERTIFICACIN. PROMOCIN DE ESTUDIOS Y PROYECTOS. REFORZAMIENTO DEL PROYECTO LUCDEME. El notable esfuerzo de estudio e investigacin en materia de desertificacin realizado por nuestro pas durante los ltimos 20 aos, al que se ha sumado durante la ltima dcada el de la Comisin Europea, ha proporcionado resultados de gran diversidad e inters que deben ser evaluados desde una perspectiva global despus de un periodo de tiempo que se considera suficiente para un anlisis de carcter estratgico.

185

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

El producto de este esfuerzo de investigacin debe constituir el punto de partida conceptual sobre el que apoyar el desarrollo de las diversas acciones integradas en el PAND. La necesidad de reunir, analizar y difundir toda la informacin existente relacionada con la desertificacin, y con las medidas de mitigacin, como apoyo fundamental al desarrollo del Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin ha sido reconocida tanto por la comunidad cientfica como por los propios gestores del territorio. Igualmente es un hecho reconocido, como ya se ha dicho al analizar el panorama de la investigacin sobre desertificacin, la dificultad para traducir los resultados de la investigacin cientfica en instrumentos capaces de ser utilizados por los gestores del territorio y los usuarios, y la necesidad de fomentar en los trabajos de investigacin el desarrollo de instrumentos tiles para la gestin. Consecuentemente, esta lnea de accin pretende alcanzar los siguientes objetivos: A) Recopilar, analizar y difundir la informacin existente, facilitando el intercambio entre los distintos actores, tanto productores como usuarios de la informacin. B) Extraer los resultados de investigacin y conocimiento que tengan la madurez suficiente para su desarrollo en aplicaciones prcticas y difundirlos entre los usuarios finales de dichos resultados, incorporndolos de esta forma a la respuesta operativa frente a la desertificacin en nuestro pas. C) Formular una estrategia integrada de adquisicin de conocimientos en materia de desertificacin adaptada a las necesidades actuales y basada en la experiencia de dos dcadas de estudio e investigacin. El desarrollo de esta lnea de accin debe considerar varios elementos de partida, entre los que se destacan el nivel de madurez o aplicabilidad de los resultados y los mbitos temticos de inters. En cuanto al primer elemento, en un principio y a falta de un anlisis ms detallado, los resultados de los proyectos I+D pueden agruparse, desde el punto de vista de su aplicabilidad o madurez prctica, de la siguiente forma: No disponibles: aqullos que requieren la continuacin del esfuerzo de investigacin para alcanzar resultados aplicables. Nivel Experiencia: aqullos que pueden ser objeto de aplicacin a escala experimental. Nivel Demostracin: se dispone de un conocimiento suficiente a nivel de experiencia y se est en condiciones de aplicar dicho conocimiento a escala real en trminos cualitativos y cuantitativos, con el fin de demostrar la validez operativa y la viabilidad tcnica y econmica del conocimiento obtenido. Nivel Desarrollo: el conocimiento se encuentra operativo y disponible para su aplicacin prctica a escala real de forma viable. La identificacin y aplicacin de los conocimientos que estn en este nivel de desarrollo se considera prioritaria.

186

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En cuanto a los mbitos temticos son muy numerosos los que a priori presentan un inters inequvoco y potencial viabilidad para su desarrollo. nicamente a ttulo de ejemplo se pueden citar: El establecimiento de un banco de recursos biolgicos de las zonas ridas espaolas comenzando por las especies, variedades, biotipos, de la flora espaola de inters para la lucha contra la desertificacin, bien debido a su utilidad como elementos de restauracin o a travs de representar una puesta en valor, real o potencial/estratgica, de recursos de las zonas ridas. El desarrollo de tcnicas y elementos de agricultura en zonas ridas constituye otro campo de inters preferente, que no solamente debe considerar el mbito de la investigacin pblica como fuente de conocimientos con potencial para su viabilizacin operativa, sino tambin el de la investigacin privada. Asimismo, los sistemas y tcnicas de ordenacin y restauracin de cuencas degradadas continan en el foco de atencin nacional e internacional, incorporando actualmente la dimensin socioeconmica de la problemtica como la clave para la formulacin de objetivos y la interpretacin de resultados. Finalmente, esta lnea del PAND, basndose en la valoracin del Proyecto LUCDEME como una aportacin fundamental al conocimiento de la desertificacin y su lucha en Espaa, promueve la potenciacin de dicho Proyecto, en el marco de sus objetivos, perfectamente vlidos y compatibles con los de la CLD. 5.5.3. INCORPORACIN DE DESARROLLO DEL PAND. LOS SECTORES SOCIALES AFECTADOS AL

Dentro de esta lnea se han identificado tres acciones a realizar en una primera etapa: 1. Caracterizacin y promocin del sector espaol vinculado a la desertificacin. 2. Establecimiento de un Sistema de Informacin sobre la Desertificacin en Espaa 3. Acciones de concienciacin y divulgacin. 5.5.3.1. Caracterizacin desertificacin y promocin del sector espaol vinculado a la

En Espaa existen instituciones, organizaciones, asociaciones, empresas y profesionales, directa o indirectamente vinculados a la lucha contra la desertificacin. Estos elementos pueden configurar un sector para el desarrollo de acciones y proyectos nacionales e internacionales. Mediante esta lnea de accin se persigue la identificacin, caracterizacin y promocin de dicho sector con el fin de proveer un marco para el desarrollo y proyeccin de las tecnologas existentes y su aplicacin tanto en nuestro pas como en el mbito internacional. Las acciones concretas en esta lnea, que ya han sido parcialmente iniciadas durante el proceso de elaboracin del PAND son:

187

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

A) Elaboracin de un registro y base de datos descriptiva de las instituciones, empresas, asociaciones y profesionales, que pueden configurar el sector espaol vinculado a la lucha contra la desertificacin. B) Convocatoria de reuniones y jornadas tcnicas peridicas con los miembros del sector, como elemento para promover la integracin y mejora tecnolgica del mismo. Se considera la posibilidad de celebracin de exposiciones/ferias para la exposicin de tecnologas disponibles a usuarios potenciales.

5.5.3.2. Establecimiento de un Sistema de Informacin sobre la Desertificacin en Espaa Este Sistema de Informacin sobre la Desertificacin tiene como objetivos la identificacin, revisin y actualizacin de diversos tipos de informacin cientfica y tcnica relacionada con la desertificacin en Espaa, y el establecimiento de los procedimientos y canales de difusin de la informacin para hacerlos disponibles a los distintos usuarios y facilitar la toma de decisiones sobre la gestin de recursos en zonas afectadas por riesgo de desertificacin. Para el establecimiento del Sistema de Informacin se tendrn en cuenta los resultados de iniciativas llevadas a cabo en el seno de la CLD, como son el proyecto CLEMDES31 o el proyecto "Sistema de Informacin sobre la Desertificacin para apoyar a los Programas de Accin Nacional en el Mediterrneo (DIS/Med)32. 5.5.3.3. Acciones de concienciacin y divulgacin El objetivo de esta lnea consiste en sensibilizar a la opinin pblica sobre la importancia y magnitud de este problema y favorecer la difusin de informacin veraz y rigurosa sobre el proceso. Con ello se obtendrn las actitudes y estados de opinin necesarios para favorecer el control de la desertificacin. Algunas actividades englobadas en esta lnea de trabajo se han iniciado ya por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, entre ellas una exposicin titulada Desertificacin: La tierra que perdemos, que se acompa con la edicin de un folleto sobre la Lucha contra la Desertificacin en Espaa. Hasta la fecha esta exposicin ha estado en el Museo de Ciencias Naturales de Madrid en junio de 1999 y en el Museo Hidrulico de Murcia en junio de 2000. Se consideran las siguientes actividades especficas: A) Incorporacin continua de informacin y contenidos sobre la desertificacin en la pgina Web del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. B) Preparacin y difusin de hojas divulgativas dirigidas a educadores o a agentes implicados abordando aspectos vinculados a la desertificacin: el agua, el suelo, la agricultura, el clima, etc. Su distribucin puede realizarse a travs de Internet y/o revistas especializadas.

31 El proyecto CLEMDES (Clearing House Mechanism on Desertification for the Northern Mediterranean) fue financiado por la D.G. de Investigacin de la Comisin Europea y cont con la participacin de los pases integrantes del Anexo IV. La participacin espaola se realiz a travs del Centro de Investigaciones de la Desertificacin (CIDE) del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas. 32 DIS/Med fue una iniciativa promovida conjuntamente por la Secretara de la CLD, la Agencia Europea de Medio Ambiente y el Gobierno de Italia, para establecer un sistema de informacin sobre desertificacin entre todos los pases de la cuenca del Mediterrneo.

188

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

C) Campaa escolar de actividades educativas experimentales en diversos colegios y particularmente en las reas ms afectadas. Incorpora el desarrollo de un programa de coordinacin con el profesorado de las escuelas. D) Exposiciones temticas por diversas comunidades y municipios. E) Produccin de un vdeo documental sobre la desertificacin de alta calidad para su emisin en televisin o distribucin con prensa escrita.

5.5.4. RESTAURACIN DE TIERRAS AFECTADAS POR LA DESERTIFICACIN. ORDENACIN Y RESTAURACIN DE CUENCAS EN ZONAS RIDAS Y SEMIRIDAS DEGRADADAS La ordenacin y restauracin hidrolgico-forestal de cuencas se configura como un instrumento primordial para la gestin integral de recursos y el control de la desertificacin, dado que se fundamenta en un anlisis integrado de los recursos naturales bsicos de la cuenca (clima, suelo, agua y vegetacin) y de su estado de degradacin, y en la formulacin de una o varias propuestas de usos del suelo sostenibles, en particular en cuanto a la conservacin de los recursos suelo y agua y el equilibrio natural de ciclo hidrolgico. Las propuestas de usos del suelo sostenibles se realizan de acuerdo con la capacidad de las distintas unidades homogneas de la cuenca para acoger usos y aprovechamientos compatibles con la conservacin del suelo y el agua. As formulada, la ordenacin implica o conlleva la prevencin de la degradacin de tierras y la restauracin de aqullas que en su estado actual no cumplen el umbral de sostenibilidad, es decir la lucha contra la desertificacin. Las propuestas/opciones de usos del suelo sostenibles deben satisfacer las demandas de carcter ambiental y socioeconmico de los habitantes de dentro y fuera de la cuenca. De la multiplicidad de alternativas de usos y aprovechamientos que pueden satisfacer el criterio anterior de sostenibilidad (conservacin de suelo-vegetacin y agua) slo una es seleccionada para su implementacin. La seleccin de esta alternativa final debe realizarse sobre la base de la participacin de los grupos de inters e instituciones implicadas. La formalizacin de dicha participacin admite mltiples aproximaciones, desde la informacin pblica hasta la constitucin de comits de participacin y seguimiento permanentes. Una exposicin ms detallada se encuentra en el Anexo n 2: Ordenacin de Cuencas. La ordenacin y restauracin hidrolgico-forestal de cuencas en zonas ridas y semiridas degradadas ha constituido la actividad pionera de lucha contra la desertificacin en Espaa, y la que aporta resultados concretos de mayor relevancia cualitativa y cuantitativamente. Algunas de las cuencas y sierras rescatadas de la desertificacin mediante la aplicacin de esta disciplina son actualmente objeto de proteccin de sus valores naturales a travs de alguna de las diversas figuras jurdicas existentes para la declaracin de espacios naturales protegidos. Quiz el ejemplo ms conocido sea el de la Sierra de Espua en Murcia, cuya restauracin se inici en 1889, con el objetivo de proteger frente a las avenidas los pueblos y frtiles cultivos de la vega del Guadalentn. Ms de un siglo despus, los principios bsicos siguen siendo vlidos cuando se aplican incorporando los conocimientos y criterios tcnicos, sociales y medioambientales del presente. Las principales acciones que se pueden considerar en la ordenacin y restauracin hidrolgico-forestal de cuencas degradadas, aplicada con criterios actualizados y teniendo como objetivo principal la lucha contra la desertificacin son:

189

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Repoblacin forestal con especies autctonas del mayor nivel evolutivo que permita la potencialidad de la estacin, con el fin de crear una cubierta protectora del suelo e invertir la dinmica de degradacin a que estn sometidos suelo y vegetacin, y propiciar una progresin hacia suelos ms maduros y comunidades vegetales ms evolucionadas. La repoblacin forestal con estas premisas se aplica a reas cubiertas de matorral muy degradado y pobre, incapaz de proteger el suelo, as como a reas de cultivos marginales ya abandonados. El objetivo de las repoblaciones forestales desarrolladas en el marco de la lucha contra la desertificacin es contribuir a la reconstruccin de una vegetacin estable y madura con respecto a las condiciones del lugar como solucin frente a la desertificacin de reas degradadas con vocacin forestal. Dentro de la mejora de la regulacin hidrolgica que ello supone, es preciso resaltar los efectos positivos para la recarga de acuferos, en especial si se consideran las particulares circunstancias que concurren en algunos de los acuferos de la cuenca mediterrnea. Debe tenerse en cuenta de forma preferente la utilizacin de la repoblacin forestal para la recuperacin de la vegetacin en reas en que sta ha sido destruida por el fuego y no se produce la adecuada regeneracin natural, hecho muy frecuente en reas ya muy degradadas, por incendios repetidos, o por extremas condiciones de aridez. Tratamientos selvcolas de las masas forestales protectoras existentes en la cuenca, tanto arbreas como de formaciones arbustivas y de matorral. El propsito es mejorar el tamao, la densidad y la cobertura del suelo que proporciona la vegetacin, garantizando su estabilidad, calidad y diversidad. Gestin del matorral mediterrneo (conservacin, proteccin y/o restauracin). La correcta gestin del matorral es una de las piezas claves en la lucha contra la desertificacin. Es de enorme importancia el correcto conocimiento de los matorrales y de las especies que los componen, con vistas a conservarlas y/o utilizarlas como alternativa en la restauracin hidrolgico-forestal. Ordenacin del pastoreo. Consiste en la regulacin del pastoreo extensivo en reas naturales y en particular en pastizales semiridos con el fin de adaptar la carga pastante y el programa de pastoreo a las posibilidades del pastizal. Prcticas de conservacin de suelos agrcolas. Aplicadas donde sean necesarias para proteger buenos suelos productivos o para el mantenimiento de suelos en cultivos de reas de montaa mantenidos por razones sociales. Incluye tcnicas de restauracin de suelos agrcolas y la mejora de los sistemas de riego para proteger el suelo frente a la erosin. La aplicacin de mtodos y tcnicas de recuperacin de suelos salinizados puede tambin ser contemplada en el marco de la restauracin de cuencas degradadas por la desertificacin. Diques y otras obras de estabilizacin de cauces torrenciales. De acuerdo a la propia doctrina de la restauracin hidrolgico-forestal su empleo debe limitarse al mximo y aplicarse en aquellos casos en que la seguridad de bienes y personas requieren la estabilizacin de cauces con clara tendencia torrencial. Estas obras, en determinadas circunstancias, tambin pueden actuar como elementos que estimulan la infiltracin y la recarga de acuferos. Existen instrumentos jurdicos, institucionales y presupuestarios operativos para el desarrollo de esta lnea que es en parte la continuacin reforzada y especializada de

190

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

programas actualmente en marcha. Nos referimos, por ejemplo, a los Convenios de Hidrologa (puestos al da con motivo de los Convenios marco para articular la aplicacin y desarrollo del Plan Forestal Espaol) para llevar a cabo de forma coordinada las actuaciones en materia de restauracin hidrolgico-forestal que se ejecutan mediante financiacin conjunta con retorno de la Unin Europea. Para ello se cuenta adems con el "Plan Nacional de Actuaciones Prioritarias en materia de Restauracin HidrolgicoForestal, Control de la Erosin y Defensa contra la Desertificacin (PNAP) realizado conjuntamente entre la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal y las CC.AA., y en contacto con las Confederaciones Hidrogrficas. El objetivo de este Plan ha sido seleccionar, en funcin de la problemtica existente las cuencas de actuacin, y priorizar la actuacin en dichas cuencas en funcin, adems de la gravedad de la problemtica, de la existencia de proyectos ejecutables en la cuenca y de la disponibilidad de terrenos. El Plan ha estimado las actuaciones a realizar en cada cuenca y los presupuestos necesarios y se configura como el instrumento de planificacin por el que se guiar el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino en las actuaciones en esta materia en los prximos aos. De acuerdo con la calificacin preliminar del territorio con que se cuenta en la actualidad, obtenida mediante la aplicacin de algunos indicadores como se ha expuesto en el apartado 5.2., el mbito territorial potencial para el desarrollo de esta lnea de accin lo constituyen las reas con los niveles ms altos de afeccin. La aplicacin de otros modelos que se estudien en el desarrollo del Sistema Integrado de Evaluacin y Vigilancia de la Desertificacin propuesto en el epgrafe 5.5.1., sobre todo de aplicacin a escala regional y local, resultarn tambin de utilidad a la hora de establecer prioridades de actuacin. Como ya se ha mencionado, un aspecto fundamental es la necesidad de habilitar los instrumentos necesarios para la participacin e implicacin de los propietarios de terrenos privados que necesariamente ser preciso restaurar en el contexto de los correspondientes proyectos de ordenacin de cuencas. 5.5.5. FOMENTO DE LA GESTIN SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES EN ZONAS AFECTADAS POR LA DESERTIFICACIN: RED DE PROYECTOS DEMOSTRATIVOS DE RESTAURACIN Y GESTIN SOSTENIBLE DE REAS AFECTADAS POR DESERTIFICACIN Esta lnea de accin consiste en la identificacin, formulacin y desarrollo de un grupo de proyectos a escala real, que demuestren la viabilidad tcnica, ambiental y econmica de diferentes propuestas de gestin, uso y/o restauracin del territorio que permitan la prevencin, mitigacin o restauracin frente a la desertificacin. En principio esta iniciativa debe apoyarse tambin en los resultados de las dos primeras lneas de accin, sin embargo, existen suficientes elementos disponibles que permiten iniciar la configuracin de una red de proyectos de estas caractersticas sin esperar a su total definicin a la luz de los resultados de una evaluacin exhaustiva de los resultados de la investigacin. Por otra parte, resulta urgente viabilizar de forma aplicada los resultados de la investigacin y de las experiencias que se vienen realizando desde hace aos ante la problemtica planteada en muchas reas de nuestro territorio. El carcter demostrativo de los proyectos se refiere a la capacidad de demostrar a escala real la viabilidad tcnica, ambiental y econmica, y por tanto social, de un determinado sistema o tcnica de gestin/aprovechamiento/restauracin del territorio afectado real o potencialmente por desertificacin. De acuerdo a estas caractersticas estos proyectos deben tener un elevado potencial de difusin, es decir deben ser

191

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

susceptibles de ser replicados para la solucin de situaciones similares. Este efecto multiplicador es la esencia del concepto de proyecto demostrativo. Se introduce en este caso el concepto de red de proyectos en un sentido temtico ms que territorial. Es decir, existen diferentes cuestiones conceptuales sobre las que es posible, a priori, plantear la figura de proyecto demostrativo. Estos distintos aspectos se constituiran en red temtica con la aspiracin de dar un conjunto integrado de respuestas ante diferentes situaciones de inters en un campo multidisciplinar, multisectorial y complejo como es la desertificacin. Una iniciativa de estas caractersticas requiere la participacin de los diversos actores implicados, debindose establecer las diferentes frmulas de implicacin de Administraciones y entidades privadas que puedan ser ms adecuadas para cada proyecto. A ttulo de ejemplo y por su carcter precursor citaremos que durante 1999 se plante en el marco del Proyecto LUCDEME iniciar el desarrollo de varios proyectos demostrativos. As, se han redactado ya dos proyectos que constituyen el germen de la red y cuyos resultados pueden orientar la formulacin de otros nuevos. En su redaccin han participado la Administracin central y regional y varias instituciones de investigacin que trabajan en experiencias en las respectivas reas de proyecto, por lo que han aportado los resultados de sus investigaciones. Este mismo esquema participativo ser seguido en la ejecucin de los proyectos. Proyecto Demostrativo de Lucha contra la Desertificacin: Regeneracin y Plan de Manejo de reas Semiridas Incendiadas en la Sierra de Ricote (Murcia). Plantea la aplicacin de un esquema de restauracin de reas incendiadas, con distintas composiciones y estructuras de vegetacin, en el que la intervencin para la mejora de la cobertura vegetal est condicionada a un anlisis a escala de detalle de las condiciones edficas, topogrficas, de orientacin, de la evolucin de la cubierta vegetal tras los incendios, y sobre todo de las disponibilidades hdricas en cada punto. Los mtodos y tcnicas empleados en la restauracin se caracterizan por ser especialmente indicados para las reas ridas o semiridas, concediendo gran importancia a la optimizacin de la disponibilidad de agua para las plantas y a detener el arrastre del suelo. Proyecto Demostrativo de Lucha contra la Desertificacin: Regeneracin y Plan de manejo de zonas semiridas degradadas, en el T.M. de Albatera (Alicante). Las zonas de proyecto son ecosistemas muy degradados, en los que se haban realizado ya actuaciones de regeneracin de la cubierta vegetal con un alto porcentaje de fracaso (90%), debido sobre todo a unas disponibilidades hdricas muy escasas. Al igual que en el caso anterior se tienen en cuenta con gran detalle las caractersticas de la estacin y se aplican diferentes tcnicas de correccin, plantendose la introduccin de diversas especies vegetales autctonas ensayadas en la zona durante los ltimos aos, especialmente adaptadas a condiciones de aridez. En ambos proyectos se realiza un seguimiento de las distintas actuaciones, de forma que permita un conocimiento detallado y puntual de la evolucin de dichas actuaciones realizadas, pudiendo as obtener conclusiones vlidas de cara a determinar cules de ellas han resultado ser las ms adecuadas para la recuperacin de esos terrenos ridos y semiridos, a fin de que sirvan de base para posteriores proyectos de reforestacin en reas semejantes.

192

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Otros proyectos previstos son: Proyecto demostrativo sobre adaptacin socioeconmica de sistemas sostenibles de gestin de dehesas y Proyecto demostrativo de sistemas de cultivo de mnima erosin mediante programacin y sistematizacin de parcelas en secanos de la meseta sur.

193

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

6. CONSIDERACIN DE LOS COSTES SOCIALES Y ECONMICOS DE LA DESERTIFICACIN, ESPECIALMENTE DEL COSTE DE LA INACCIN
De entre los elementos sealados en la Declaracin de Madrid, propuesta por la presidencia de la Octava Conferencia de las Partes (COP8) de la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin (celebrada en Madrid del 3 al 14 de septiembre de 2007), el nmero 3 recomienda considerar los costes sociales y econmicos que conlleva la desertificacin, haciendo especial hincapi en los que se derivaran de la inaccin. Esta tarea podra acometerse a travs de un anlisis coste-beneficio. El anlisis coste-beneficio es una herramienta muy utilizada por la Administracin pblica, especialmente en el mbito de la poltica ambiental. Formaliza la prctica cotidiana de sopesar ventajas e inconvenientes de cualquier decisin. Las polticas pblicas (y sus niveles ejecutivos, los planes de accin) generan unos costes (en trminos generales, el presupuesto del citado plan) y tambin unos beneficios. El anlisis costebeneficio permite comprobar si el objetivo marcado con la combinacin actual o con la combinacin ptima de las acciones emprendidas o el grado de cumplimiento del mismo tienen sentido, dado su coste, respecto al beneficio que procuran al conjunto de la sociedad. De este modo, podran justificarse ante la sociedad las inversiones necesarias para la aplicacin de unos planes de accin en las reas afectadas. De modo complementario, tambin servira para fijar una visin de los beneficios negativos, es decir, los daos, que provocara la no-inversin en esos planes de accin. La prctica del anlisis coste-beneficio precisa de cinco fases: Identificacin de los costes y beneficios de las actuaciones, a lo largo de un determinado horizonte temporal. Cuantificacin de los elementos del flujo de beneficios y costes ambientales en unidades fsicas. Monetizacin de los elementos del flujo. Determinacin de la tasa de descuento. Enfoques posibles, STPR (Tasa social de preferencias temporales) o COS (Coste de oportunidad del capital). Anlisis del flujo. Clculo de los indicadores (VAN; Rentabilidad; TIR, Perodo de retorno). La dificultad de la aplicacin de esta herramienta a polticas pblicas radica en la traduccin a unidades monetarias de aquellos beneficios que no disponen de un mercado en el que manifestarse; por ejemplo, una reduccin de la prdida de suelo asociada a una poltica de restauracin hidrolgico-forestal eficaz. Por ello, los plazos y costes de acometer un anlisis de estas caractersticas van a depender del grado de detalle que se pretenda alcanzar.

194

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

7. MARCO ECONMICO PARA EL DESARROLLO DEL PAND


A lo largo de este documento se ha puesto de manifiesto que el Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin se configura como un elemento integrador de un conjunto de medidas que en su mayor parte son objeto de polticas, programas y planes sectoriales. La funcin del PAND es promover el incremento de financiacin en aqullas medidas ms interesantes e impulsar que los fondos disponibles se apliquen preferentemente en aqullas reas mas afectadas por el fenmeno de acuerdo con la aplicacin de los indicadores de estado del proceso. As pues, el principio bsico para la financiacin de la lucha contra la desertificacin es que los sectores implicados en el desarrollo de medidas incluidas en el PAND orienten sus presupuestos hacia la consecucin de los objetivos del PAND. Ello supone la modificacin y refuerzo de determinadas lneas de inversin anteriores y la creacin de nuevas lneas en determinados aspectos dotando a todas ellas de la continuidad necesaria. Este ejercicio de adaptacin y refuerzo presupuestario deber ser ejercido por los elementos de la Administracin General del Estado implicados y por las Administraciones autonmicas y locales afectadas por el fenmeno de la desertificacin.
Inversiones en periodos recientes en el marco de la programacin de los Fondos Estructurales de la Unin Europea e inversiones previstas en la programacin de desarrollo rural para el periodo 2007-2013

Se resean a continuacin las inversiones en periodos recientes en algunos de los ms importantes programas y medidas vinculados a la lucha contra la desertificacin que se han venido ejecutando en el marco de la programacin de los Fondos Estructurales de la UE.
Programa de medidas agroambientales

La inversin total del programa agroambiental en Espaa entre 1993 y 1999 fue de 429,72 millones de euros. El coste pblico del programa agroambiental en el periodo 2000-2006 ha sido de 866,27 millones de euros. No es posible delimitar con precisin las inversiones que estrictamente contribuyen de manera directa a la lucha contra la desertificacin en el marco del programa de medidas agroambientales, pero se trata de reflejar un orden de magnitud de las principales fuentes de fondos en la lucha contra la desertificacin en Espaa.
Forestacin de tierras agrarias

La inversin total en el periodo 1994-1999 fue de 796,69 millones de euros. El coste pblico del Programa de reforestacin de tierras agrarias en el periodo 2000-2006 ha sido de 347,72 millones de euros.

195

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Actuaciones forestales vinculadas a la lucha contra la desertificacin

Las inversiones en actuaciones de restauracin hidrolgico-forestal con cofinanciacin del FEOGA-Orientacin durante el periodo 1990-1999 fueron las siguientes33:
INVERSIONES EN R.H.F CON COFINANCIACIN DEL FEOGA-O. Periodo 1990-1999 Millones de euros

Repoblacin forestal Tratamientos selvcolas y de regeneracin Obras de correccin de cauces TOTAL

250,99 ayuda a la 219,07 30,76 500,82

Las inversiones en la ejecucin de los proyectos de lucha contra la erosin y la desertificacin presentados tanto al Instrumento Financiero de Cohesin como al Fondo de Cohesin, desde 1993 hasta 1999 (se prolong su ejecucin hasta ese ao) fueron34:
INVERSIONES FORESTALES CON COFINANCIACIN DEL IFC/FC. Periodo 1990-1999

Millones de euros

Repoblacin forestal Tratamientos selvcolas y de regeneracin Obras de correccin de cauces Otras TOTAL

85,60 ayuda a la 108,58 101,58 15,45 311,21

La ejecucin del programa de ayudas a actuaciones forestales en terrenos particulares desde su puesta en marcha en 1997 hasta 1999 supuso una inversin de 22,72 millones de euros.35 Las actuaciones en materia de prevencin de los incendios forestales incluidas en los programas operativos, cofinanciadas por el FEOGA-Orientacin, supusieron las siguientes inversiones en el periodo 1990-1999:
INVERSIONES EN PREVENCIN DE INCENDIOS FORESTALES COFINANCIADOS POR FEOGA-O. Periodo 1990-1999 Millones de euros

Selvicultura preventiva de incendios forestales Infraestructuras y equipamientos preventivos TOTAL

105,36 99,95 205,31 la

En conjunto las actuaciones forestales vinculadas a la lucha contra desertificacin en el periodo 1990-1999 ascendieron a 1.024, 61 millones de euros.

33 34 35

Sin incluir Navarra y Pas Vasco. Sin incluir Navarra y Pas Vasco. Sin incluir Navarra y Pas Vasco.

196

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Para el periodo 2000-2006, la inversin prevista para las actuaciones forestales de lucha contra la desertificacin en el marco de los Programas Operativos de los Fondos Estructurales en lo que respecta al FEOGA, es de 125,60 millones de euros. Esta cantidad supone un incremento en la inversin anual respecto a anteriores periodos financieros. As, si para el periodo 1990-1999, la media anual de inversin fue de 102,46 millones de euros, la media anual de inversin prevista para el periodo 2000-2006 es de 160,80 millones de euros. Por otro lado, como se expone en el captulo 4, se crearon nuevas lneas de financiacin en materia de restauracin hidrolgico-forestal en el marco de las inversiones previstas para la aplicacin del Plan Hidrolgico Nacional. En el caso de regiones objetivo 1 esta financiacin est ligada al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en la medida 3.6 de los Programas Operativos. La cuanta total para este tipo de actuaciones encuadradas en el Plan Forestal Espaol ha llegado a ser de 786,47 millones de euros para el periodo 2001-2006. El cuadro siguiente resume los datos reseados en cuanto a inversiones en el marco de la programacin de los Fondos Estructurales de la Unin Europea. Debe tenerse en cuenta que las inversiones indicadas en el sector forestal corresponden nicamente a las incluidas en los Programas Operativos de los Fondos Estructurales de la UE. Se estima que estas inversiones suponen alrededor del 70% del total de los presupuestos dedicados a las acciones indicadas, invirtiendo por lo tanto las Comunidades Autnomas en conjunto un 30% aproximadamente sin cofinanciacin europea.

Inversiones en programas vinculados a la lucha contra la desertificacin en el marco de la programacin de los Fondos Estructurales de la UE
SECTOR AGRARIO36

INVERSIONES
Millones de euros Total periodo 1994-1999

INVERSIONES
Millones de euros Total periodo 2000-2006

Medidas agroambientales Forestacin de tierras agrarias

429,72 796,69

866,73 347,72

SECTOR FORESTAL37

Total periodo 1990-1999

Total periodo 2000-2006*

Inversiones para actuaciones forestales de lucha contra la desertificacin en el marco de los Programas Operativos de los Fondos Estructurales en lo que respecta al FEOGA

1.024,61

1.125,60

SECTOR DE GESTIN DE RECURSOS HDRICOS38

Total periodo 2001-2006

Actuaciones de Restauracin Hidrolgico-Forestal previstas en el Plan Hidrolgico Nacional e incluidas en el Plan Forestal Espaol
* Inversiones previstas

786,47

36 37 38

Datos de inversiones en el marco de los Programas de Desarrollo Rural para las Medidas de Acompaamiento en Espaa. Datos agregados de los Programas Operativos (FEOGA) de las CC.AA. Datos correspondientes a la medida 3.6. del FEDER.

197

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

El gasto pblico adicional de las administraciones pblicas y de la UE en los programas de desarrollo rural, para el perodo 2000-2006 fue de 14.036 millones de euros (2.262 millones corresponden a inversiones de la Administracin General del Estado, A.G.E.), lo que ayuda a apreciar el considerable orden de magnitud de estas inversiones vinculadas a la lucha contra la desertificacin en el conjunto de la programacin de desarrollo rural.
Inversiones previstas en la programacin de desarrollo rural para el periodo 2007-2013

Para el periodo 2007-2013, el gasto pblico en desarrollo rural, est previsto que sea del orden de 16.175 millones de euros (3.162 millones correspondientes a la A.G.E.). En el cuadro siguiente se resumen estas cifras.
Cifras en millones de euros

Gasto pblico en los programas de desarrollo rural A.G.E. Gasto pblico

TOTAL 2000-2006 2.262 14.036

TOTAL 2007-2013 3.162 16.175*

Incremento 900 2.139

% Incremento 40% 15%

* Incluye la ayuda nacional adicional

En el cuadro siguiente se recogen las inversiones en las medidas horizontales establecidas en el Plan Estratgico Nacional y que se desarrollan en el Marco Nacional de Desarrollo Rural. Estas medidas constituyen las prioridades en el nivel nacional en materia de desarrollo rural para el periodo 2007-2013.

Inversiones previstas en medidas horizontales del Marco Nacional de Desarrollo Rural 2007-2013 Eje 1: Aumento de la competitividad de agricultura y silvicultura Gestin de Recursos Hdricos y otras Infraestructuras Rurales Aumento del valor aadido de los productos agrcolas y forestales Implantacin y Utilizacin de Servicios de Asesoramiento Instalacin de Jvenes Agricultores Total Eje 1 Eje 2: Mejora del medio ambiente y del entorno rural Mitigacin de la desertificacin: prevencin de incendios forestales Conservacin y Desarrollo de Red Natura 2000 en el medio forestal Total Eje 2

TOTAL 2007-2013 Millones de euros

1.411 2.467 245 884 5.007

661 317 978

Estas medidas tienen una repercusin directa en la lucha contra la desertificacin, destacando, adems de las del Eje 2, las medidas de Gestin de recursos hdricos y la implantacin y utilizacin de servicios de asesoramiento.

198

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Inversiones del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino en acciones de efecto directo en la lucha contra la desertificacin

Se resean a continuacin las inversiones correspondientes a las actuaciones del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino con efecto directo en la lucha contra la desertificacin.
Inversiones de la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal (DGMNPF) en materia de lucha contra la desertificacin. Periodo 2001-2007
Cifras en millones de euros

Inversiones DGMNPF en lucha contra la desertificacin Inversiones en Restauracin Hidrolgico-Forestal Inversin en Plan Nacional Actuaciones Prioritarias Inversiones en Estudios y Proyectos Inversin en cursos Subvencin a montes pblicos (1) Subvencin a montes privados (1) Total Montes y Restauracin Hidrolgico Forestal Actuaciones de emergencia de Restauracin urgente de zonas afectadas por grandes incendios forestales Prevencin y extincin de incendios forestales Total Prevencin y extincin de incendios y Restauracin urgente de zonas afectadas TOTAL D. G. Biodiversidad

TOTAL 2001-2003

TOTAL 2004-2007

% Incremento

TOTAL 2001-2007

89,73 0,20 3,04 0,15 21,04 18,75 132,90

74,10 0,00 7,29 0,51 28,01 18,86 128,77 -3%

163,83 0,20 10,33 0,66 49,05 37,61 261,67

0,00

85,29

85,29

174,30 174,30 307,20

300,19 385,48 514,25 121% 67%

474,49 559,78 821,45

(1) En 2007 estas lneas se engloban en la Medida horizontal del Eje 2 de la nueva programacin de Desarrollo Rural "Mitigacin de la desertificacin: Prevencin de incendios forestales".

Las inversiones en Restauracin Hidrolgico-Forestal corresponden a las inversiones con cargo a los Convenios de colaboracin entre el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y las CC.AA. sobre actuaciones de la DGMNPF en materia de RHF. En lo que se refiere a la lnea de estudios y proyectos relativos a la desertificacin, la DGMNPF mantiene desde hace aos importantes inversiones en actividades de seguimiento y evaluacin de la desertificacin, con inversiones consolidadas, como son las dedicadas a: Mapas de Suelos del Proyecto LUCDEME, Red de Estaciones Experimentales de Seguimiento y Evaluacin de la Erosin y la Desertificacin (Red RESEL) del Proyecto LUCDEME y el Inventario Nacional de Erosin de Suelos (INES).

199

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Las lneas de Ayudas para Montes Pblicos y Privados consisten en una serie de subvenciones que la DGMNPF canaliza para la gestin sostenible de montes pblicos y privados, complementando las inversiones de las Comunidades Autnomas en esta materia. Estn enfocadas, preferentemente, a terrenos localizados en zonas de montaa y cabeceras de cuenca y tienen como finalidad bsica mantener y potenciar las funciones protectoras, ecolgicas y sociales que estos terrenos estn llamados a cumplir. Adems de las inversiones de carcter ordinario antedichas, la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal, est desarrollando un importante esfuerzo adicional para la restauracin urgente de zonas afectadas por los incendios forestales acaecidos desde 2004, as como para la minoracin en la recurrencia de nuevos incendios. Es una lnea que se est consolidando como un importante instrumento de actuacin en casos urgentes, y que se aade a las inversiones habituales de la DGMNPF en materia de lucha contra incendios en sus vertientes de prevencin y extincin, y, por supuesto, a las inversiones que realizan las Comunidades Autnomas en defensa contra incendios. A partir del ao 2007, se produce un cambio en las lneas de inversin de la DGMNPF, para acomodarse a las lneas de programacin derivadas de la nueva programacin de desarrollo rural europea para el periodo 2007-2013, es decir, a las Medidas horizontales del Eje 2 incluidas en el Marco Nacional de Desarrollo Rural: Mitigacin de la desertificacin a travs de la Prevencin de incendios forestales y Conservacin y desarrollo de Red Natura en el medio forestal. Estas medidas son de implantacin obligatoria para todas las CC.AA. y cofinanciadas por la DGMNPF. Las previsiones de inversin en estas medidas para el periodo 2007-2013 son las indicadas en el cuadro de Inversiones previstas en medidas horizontales del Marco Nacional de Desarrollo Rural 2007-2013, es decir 744 millones de euros. El escenario de inversiones previsto se complementa con las inversiones en Restauracin Hidrolgico-Forestal, que estn condicionadas a la renovacin de los Convenios de colaboracin entre el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y las CC.AA. sobre actuaciones de la DGMNPF en materia de RHF, y las inversiones en estudios, proyectos y cursos. A esta previsin se aadira la correspondiente a las Actuaciones de emergencia de Restauracin urgente de zonas afectadas por grandes incendios forestales, que se calcula en principio en funcin de los grandes incendios acaecidos el ao anterior. Pero obviamente, debido al carcter de urgencia de las actuaciones no es posible la creacin de un escenario presupuestario.

200

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Inversiones del Plan Hidrolgico Nacional en materia de Modernizacin de Regados y Restauracin Hidrolgico-Forestal. Periodo 2001-2007.
Cifras en millones de euros

Inversiones PHN ligadas a la lucha contra la desertificacin Modernizacin de regados Restauracin hidrolgico-forestal TOTAL Inversiones PHN ligadas a la lucha contra la desertificacin

TOTAL 2001-2003

TOTAL 2004-2007

% Incremento

TOTAL 2001-2007

905,38 376,74 1.282,12

1.985,73 697,94 2.683,67 109%

2.891,11 1.074,68 3.965,79

Gestores: DG Agua, Confederaciones y Sociedades Estatales

Escenario presupuestario 2008-2010

Cifras en millones de euros

Inversiones PHN ligadas a la lucha contra la desertificacin Modernizacin de regados Restauracin hidrolgico-forestal TOTAL Inversiones PHN ligadas a la lucha contra la desertificacin

2008 1.282 300 1.583

2009 1.362 319 1.681

2010 1.445 338 1.783

TOTAL 2008-2010 5.295 1.238 6.533

Estas previsiones implican ms que triplicar la inversin media anual del perodo 2001-03 y ms que duplicar la del perodo 2004-2007.

Otros programas que contribuyen a los objetivos de la lucha contra la desertificacin

El panorama de las inversiones que se estn realizando en Espaa en la lucha contra la desertificacin se completa con la consideracin de que existen, como se ha sealado a lo largo de este documento, otros programas o lneas de actuacin cuya ejecucin contribuye de forma ms o menos directa a los objetivos de la lucha contra la desertificacin, pero de los que no es posible concretar en trminos de inversin de lo que supone dicha contribucin. Se pueden citar entre ellos: Programa de ayudas en determinadas zonas desfavorecidas (la Indemnizacin Compensatoria). Medidas de modernizacin y diversificacin de las explotaciones agrcolas, incluidas en los Programas de Desarrollo Rural. Actuaciones derivadas del desarrollo del Plan Hidrolgico Nacional y de los Planes hidrolgicos de cuenca en materia de mejora de la eficiencia y ahorro en la gestin de los recursos hdricos, en materia de gestin de las aguas

201

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

subterrneas y proteccin de acuferos y de mitigacin de los efectos de la sequa. Actuaciones del Plan Nacional de Regados llevadas a cabo por la Direccin General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural adems de las inversiones del Plan Hidrolgico Nacional en materia de modernizacin de regados. Lneas de investigacin dedicadas al estudio de la desertificacin y su mitigacin, y a sus esferas conexas. En las dos ltimas dcadas los fondos procedentes de la Unin Europea han permitido iniciar actuaciones de carcter novedoso con efectos muy positivos para la lucha contra la desertificacin en Espaa, como es el caso, por ejemplo, de las medidas agroambientales o del programa de forestacin de tierras agrarias. Otras lneas que ya estaban en marcha, como pueden ser las actuaciones en materia de restauracin hidrolgico-forestal, o de defensa contra incendios, han recibido tambin un apoyo importante de los fondos europeos. Nos encontramos ahora ante un nuevo periodo financiero europeo 2007-2013, en el que los fondos procedentes de la UE de los que se nutren las lneas que hemos reseado como de mayor inters para la lucha contra la desertificacin, la mayora incluidas en el nuevo reglamento de apoyo al desarrollo rural, se reducen sustancialmente, tanto por efecto de la ampliacin de la UE como por el propio desarrollo econmico del pas. Constituye por tanto un difcil reto, tanto para las administraciones como para los colectivos afectados, el continuar apoyando al mismo nivel las acciones emprendidas, y an ms incrementar aqullas que han demostrado tener un mayor inters, o abrir nuevos campos de accin. Este esfuerzo bien puede apoyarse en la cada vez mayor sensibilidad social en relacin con la preservacin del medio ambiente, fomentando la idea de que es el conjunto de la sociedad la receptora de los beneficios a largo plazo del fomento de estas polticas, y que es por tanto toda la sociedad la que debe apoyar de forma creciente a los gestores del territorio (agricultores, ganaderos, propietarios forestales) para que lleven a cabo adecuadamente esta tarea.

202

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

8. MARCO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO DEL PAND


La CLD y las decisiones vinculantes adoptadas en las Conferencias de las Partes para el seguimiento de la Convencin establecen dos condiciones principales en lo que se refiere al marco institucional nacional para el desarrollo de la Convencin: a) La integracin de los Programas de Accin Nacional contra la Desertificacin en la Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible. b) La existencia de un rgano de coordinacin de carcter nacional con la participacin de todos los sectores implicados, que supervise la aplicacin y seguimiento del Programa de Accin Nacional. El rgano de coordinacin nacional establecido para la aplicacin de la Convencin est compuesto por representantes del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin, del Ministerio de Ciencia e Innovacin y del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin coordina la representacin espaola ante la CLD y, a travs de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), es el rgano competente del Estado para desarrollar la ayuda exterior de cooperacin para el desarrollo, incluida la cooperacin en materia de medio ambiente que se enmarca en los tres Convenios de Ro. El Ministerio de Ciencia e Innovacin se ocupa de las cuestiones relativas al Comit de Ciencia y Tecnologa. De acuerdo con el apartado 1f del artculo 5 del Real Decreto 1477/2004, de 18 de junio, y con el Real Decreto 438/2008, de 14 de abril, la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal es el organismo responsable de "la elaboracin del Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin". La Subdireccin General de Poltica Forestal y Desertificacin de esta D.G. es el Punto Focal Nacional para el desarrollo de la CLD en Espaa. La Ley de Montes (Ley 10/2006, de 28 de abril) literalmente seala en su artculo 41.1: Corresponde al Ministerio de Medio Ambiente, en colaboracin con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin y con las Comunidades Autnomas, la elaboracin y aprobacin del Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. La aplicacin y seguimiento del Programa se efectuarn de forma coordinada entre el Ministerio de Medio Ambiente, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin y las Comunidades Autnomas. Esta coordinacin se ve reforzada por la creacin del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. Por otro lado, debe establecerse una adecuada coordinacin con las CC.AA. pues la estructura competencial del Estado conduce a que sern las responsables de la puesta en prctica de la mayor parte de las medidas contempladas. De acuerdo con el principio de eficacia y economa de medios y funciones, y dada la estructura existente de rganos colegiados de carcter horizontal estrechamente vinculados a las cuestiones fundamentales de la lucha contra la desertificacin, la coordinacin y tratamiento institucional en Espaa para la aplicacin de la CLD y del PAND se apoya en la estructura de mecanismos de coordinacin existente.

203

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Entre estos se encuentra la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, rgano compuesto por representantes del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y de las Consejeras responsables del medio ambiente en las Comunidades Autnomas. Desde 1996 funcionan en su seno diversas Comisiones de Directores Generales y Grupos de Trabajo. Una de ellas es la Comisin Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad39 (presidida por el Director General de Medio Natural y Poltica Forestal) que se configura como un rgano consultivo y de cooperacin entre la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas. Entre sus funciones figuran: Impulsar la cooperacin para la elaboracin de planes y programas y la realizacin de actuaciones para la proteccin, conservacin, restauracin y mejora de los recursos naturales, los espacios naturales y la flora y la fauna silvestres. Preparar la participacin espaola en organismos, conferencias y reuniones internacionales relacionadas con la conservacin de la naturaleza y contribuir al cumplimiento de las obligaciones derivadas de los mismos. Proponer los criterios orientadores de las polticas sectoriales y ordenadoras de las actividades econmicas y sociales, pblicas y privadas, en cuanto que tales polticas y actividades pudieran afectar a la conservacin de los recursos naturales. Desde el punto de vista consultivo y para asegurar la participacin directa de la sociedad en la elaboracin y desarrollo de polticas ambientales y, en particular, forestales, el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino cuenta con el Consejo Asesor de Medio Ambiente (CAMA)40 y el Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad 41. En ellos se atendern de forma colegiada las consultas que sobre el desarrollo y aplicacin del PAND deban tratarse, todo ello sin perjuicio del proceso de consulta que ha tenido lugar en la etapa de elaboracin del PAND. Por otra parte, los citados rganos de coordinacin institucional pueden remitir a otros rganos colegiados sectoriales las cuestiones especficas que consideren que requieran un tratamiento especializado. As puede ocurrir con determinados aspectos relacionados con el sector agrcola, la gestin de los recursos hdricos o la investigacin cientfica, por citar algunos de los sectores ms relevantes. Estos sectores cuentan con sus propios rganos de coordinacin como son la Conferencia Sectorial de Agricultura, el Consejo Nacional del Agua o la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa. Es decir, que existe un entramado competente y especfico para el tratamiento coordinado, colegiado y participativo de los distintos sectores relevantes para la lucha contra la desertificacin a los que el ordenamiento jurdico institucional espaol otorga

La Comisin Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, por la ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (disposicin adicional cuarta), sustituye a la Comisin Nacional de Proteccin de la Naturaleza, creada en 1989. La CNPN continuar en el ejercicio de sus funciones hasta que se aprueben las normas de desarrollo de la Comisin. 40 El Consejo Asesor de Medio Ambiente, creado en 1994, es un rgano adscrito al Ministerio de Medio Ambiente, en el que con carcter consultivo no vinculante se integran representantes de las administraciones central y autonmicas, instituciones de investigacin, organizaciones sindicales, organizaciones no gubernamentales dedicadas a la conservacin de la naturaleza y sectores sociales implicados en el medio ambiente. Ha sido reestructurado mediante el R.D. 686/2002, de 12 de julio. 41 El Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, por la ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (disposicin adicional cuarta), sustituye al Consejo Nacional de Bosques, creado en 2000. El CNB continuar en el ejercicio de sus funciones hasta que se aprueben las normas de desarrollo de la Comisin.

39

204

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

las competencias y al que es preciso atenerse en el marco del Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Sin embargo, dado el carcter horizontal de la lucha contra la desertificacin, se considera necesaria la adaptacin de dicho marco en varios niveles, proponindose en este epgrafe el establecimiento de rganos especficos para la resolucin de las mltiples cuestiones de diversa ndole que plantea la aplicacin y seguimiento del PAND. Para una accin eficaz en el marco del Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin, en concreto para la elaboracin, aplicacin y seguimiento de las medidas que lo desarrollen, se propone la creacin de un Observatorio de la Desertificacin en Espaa y de una Oficina Tcnica de la Desertificacin. La coordinacin con las Comunidades Autnomas en el desarrollo del PAND se articular a travs de estos nuevos rganos, sin perjuicio de la coordinacin ya existente en los planes, programas y actuaciones sectoriales vinculados a la lucha contra la desertificacin en los que ya se lleva trabajando desde la configuracin del Estado de las Autonomas en el seno de los rganos citados. A travs tambin de este marco institucional que se propone, se deber articular la necesaria coordinacin con los modelos institucionales que las CC.AA. establezcan en su caso para el desarrollo y aplicacin del PAND en su mbito competencial y territorial. En este contexto se puede citar el ejemplo del Plan Andaluz de Control de la Desertificacin (PACD), elaborado por la Junta de Andaluca, o la labor que realiza el Centro de Investigaciones sobre Desertificacin-CIDE, como centro mixto del que forman parte el Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, la Universidad de Valencia y la Generalitat Valenciana. En la reunin de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente de 6 de septiembre de 2007 se solicit a las CC.AA. que aportaran los Planes, Programas y lneas de actuacin existentes en materia de desertificacin dentro de su mbito territorial, al objeto de integrarlos como Anexo en el documento del PAND. En el Anexo n4 se incorporan las aportaciones recibidas hasta la fecha.

8.1. OBSERVATORIO DE LA DESERTIFICACIN EN ESPAA (ODE)


Se propone la creacin de un Observatorio de la Desertificacin en Espaa (ODE), como rgano participativo especfico para abordar el problema de la desertificacin. El Observatorio se configura como un rgano de participacin y consulta para el seguimiento de la desertificacin y de las medidas necesarias para su control. Teniendo en cuenta la necesidad de integrar y promover la investigacin sobre la desertificacin y la creciente conciencia social ante los problemas medioambientales, este rgano aspira a convertirse en un centro de referencia de mbito estatal para el seguimiento, anlisis y difusin de todos los temas relacionados con la desertificacin. El Observatorio de la Desertificacin en Espaa estar compuesto por miembros de las administraciones pblicas estatales y autonmicas, grupos sociales, profesionales, tcnicos y cientficos, y actuar como rgano consultivo. Se trata, por lo tanto, de un Observatorio nacional donde todos los actores con responsabilidades e intereses tienen cabida y donde cada uno debe aportar la informacin que le corresponda para poder recomendar una gestin adecuada que

205

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

permita anticiparse a los efectos de la desertificacin y mitigar sus consecuencias en los mbitos medioambientales, sociales y econmicos. En su formacin se tendr en cuenta la existencia de rganos y/o centros existentes que estn desarrollando funciones que puedan complementarse con las que se otorguen al Observatorio de la Desertificacin en Espaa, en particular el Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa, Centros Temticos de Referencia de la Agencia Europea de Medio Ambiente y los Centros de investigacin autonmicos. El Observatorio prestar atencin a las siguientes actividades y temticas: Aplicacin coordinada Desertificacin. del Programa de Accin Nacional contra la

Procesos de toma de decisiones y participacin pblica. Actividades de formacin e investigacin sobre desertificacin y sequa. Dilogo, participacin y colaboracin de todas las Administraciones, instituciones y agentes sociales y econmicos implicados en la lucha contra la desertificacin. Sensibilizacin de la opinin pblica. Contacto con Planes y Programas de Lucha contra la Desertificacin en otros pases, en particular aquellos pertenecientes al Anexo IV de la CLD. Informes nacionales sobre la aplicacin del PAND a presentar a la CLD. Sistema Integrado de Evaluacin y Vigilancia de la Desertificacin. Ayudas, programas y actuaciones que se emprendan para luchar contra la desertificacin. Recopilacin y coordinacin de la informacin ms relevante y actualizada sobre desertificacin. Conexin con los centros productores de datos e informacin y foro de contacto entre los mismos. Informes peridicos sobre el estado de la desertificacin en Espaa en general integrando los resultados de las lneas de trabajo del Sistema Integrado de Evaluacin y Vigilancia de la Desertificacin, y de las medidas de lucha contra la desertificacin. Informes sectoriales y temticos sobre los distintos aspectos relacionados con la desertificacin. Proyectos de prevencin, mitigacin y restauracin de la desertificacin. Capacidades de conocimiento. Documentacin y divulgacin de resultados de la informacin cientfica.

206

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En general, la evaluacin y seguimiento de los distintos factores que inciden en la desertificacin no se restringirn a priori al mbito de reas ridas, semiridas y subhmedas secas que define la Convencin. Sin embargo s se tendr en cuenta el mbito en caso de ser necesario otorgar prioridad en la ejecucin de determinadas lneas de trabajo. El Observatorio de la Desertificacin tendr entre sus funciones realizar un seguimiento de los distintos factores que inciden sobre la desertificacin en el conjunto del Estado, y no slo en el mbito de reas ridas, semiridas y subhmedas secas.

8.2. OFICINA TCNICA DE LA DESERTIFICACIN


De acuerdo con el contenido de la CLD, las instituciones directamente implicadas en el desarrollo y aplicacin del PAND deben considerar la necesidad de adaptar la estructura orgnica funcional de las unidades responsables de la lucha contra la desertificacin. El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, a travs de la Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal, es el organismo competente para la coordinacin en el nivel nacional para la lucha contra la desertificacin. Las necesidades funcionales que el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino debe atender como consecuencia de la firma por el Estado de la Convencin de Lucha contra la Desertificacin se encuadran en tres mbitos:
a) Seguimiento de la Convencin en general y en particular de su Anexo IV para el

Mediterrneo Norte, con participacin en los comits, rganos y foros de mbito internacional que ello implica.
b) Coordinacin del PAND. c) Desarrollo de aquellas acciones especficas de lucha contra la desertificacin

que el PAND encomiende directamente al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. A la Subdireccin General de Poltica Forestal y Desertificacin, como unidad competente en esta materia, le corresponde desarrollar y coordinar las acciones encuadradas en los tres mbitos de trabajo mencionados, con el apoyo de una Oficina Tcnica de la Desertificacin. Entre estas acciones se destacan las siguientes: a) Realizar las funciones tcnicas y de gestin del Secretariado del Observatorio de la Desertificacin. b) Realizar el seguimiento de la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin e impulsar las polticas y medidas para su correcta aplicacin en Espaa. c) Actuar como punto focal del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino respecto de los organismos y convenios internacionales especializados en temas de desertificacin. d) Asumir la representacin institucional en materia de desertificacin en los foros internacionales.

207

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

e) Prestar a los distintos rganos de las Administraciones Pblicas el oportuno asesoramiento en los asuntos relacionados con la desertificacin. f) Relacionarse con las Administraciones Pblicas, organizaciones no gubernamentales, instituciones y entidades pblicas y privadas y dems agentes sociales para colaborar en iniciativas tendentes a la lucha contra la desertificacin.

208

ANEXO 1

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

ANEXO N1:
PROCEDIMIENTO UTILIZADO PARA UNA PRIMERA DETERMINACIN DE LAS REAS CON RIESGO DE DESERTIFICACIN
Se expone a continuacin la metodologa empleada para obtener una primera determinacin de las reas con riesgo de desertificacin en el territorio espaol. Es importante resaltar que se ha realizado una revisin de la metodologa empleada en el Documento de Trabajo del PAND de junio de 2005, introducindose las siguientes modificaciones: cambio de escala de trabajo, pasando de la caracterizacin del territorio por subcuencas al uso de recintos; actualizacin de datos para los factores incendios y aridez, e incorporacin de los datos del INES. Estos cambios han llevado a unos resultados ms detallados y ajustados, eliminando simplificaciones derivadas del hecho de trabajar con medias asignadas a grandes superficies, y adaptados a los ltimos datos disponibles. En primer lugar, se establecen clases de intensidad para cada uno de los factores y procesos que determinan la desertificacin (descritos en el captulo 3) aridez, erosin, incendios y uso no sostenible de los recursos hdricos (ste referido a la sobreexplotacin de acuferos). Estos son los elementos determinantes de la desertificacin en la vertiente norte del Mediterrneo de acuerdo con el Anexo IV de la CNULD42 y, lo que es ms importante o determinante, se dispone de la informacin necesaria sobre los mismos en el nivel nacional. Con el fin de realizar el diagnstico a escala detallada, se superponen directamente las capas de informacin; es decir, la unidad de trabajo y, por lo tanto de aplicacin del algoritmo que define el riesgo de desertificacin, son los recintos resultantes de la superposicin de las capas de informacin. De este modo se garantiza que el nivel de resolucin del anlisis territorial sea elevado. En los cruces de las capas de informacin se emplea el mtodo de composicin de los factores, que consiste en la asignacin de valores numricos a las distintas clases de cada factor, de forma que la suma de los valores numricos caractersticos de cada recinto dar finalmente las cuatro categoras o niveles de riesgo de desertificacin que se plantean. Al final del proceso, y teniendo en cuenta estas consideraciones, se obtiene un mapa de superficies con riesgo de desertificacin, con la correspondiente tabla de resultados para cada provincia. Las coberturas utilizadas en la caracterizacin de la superficie para cada uno de los factores considerados, a partir de las cuales se crean las clases segn el estado de cada parmetro, son las siguientes:
ARIDEZ

En esta primera fase del estudio, de acuerdo con la definicin de desertificacin de la CLD (artculo 1), se caracterizarn las superficies incluidas dentro de las zonas ridas,

42

CNULD: Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

semiridas y subhmedas secas, es decir, aquellas en las que la proporcin entre la precipitacin anual y la evapotranspiracin potencial est comprendida entre 0,05 y 0,65. En el contexto de la Convencin, se considera que, debido a sus condiciones climticas, las zonas hmedas y subhmedas hmedas no son susceptibles de estar afectadas por el problema. En este anlisis se ha utilizado el Mapa de Aridez elaborado por la Estacin Experimental de Zonas ridas (CSIC), con datos del periodo 1989-2000. El resultado se presenta en la Figura 2.

Figura n 2: Mapa de aridez

EROSIN Los datos del indicador Erosin: prdidas del suelo disponibles a nivel nacional proceden del Mapa de Estados Erosivos (1987-1994). En este mapa se encuentra la superficie clasificada en los siguientes intervalos en funcin de la erosin:

Prdidas de suelo (t/ha ao) > 25 12 - 25 0 - 12 Superficies artificiales o agua

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Figura n 3: Mapa de estados erosivos

Desde el ao 2002 se est realizando el Inventario Nacional de Erosin de Suelos (INES), con una escala de trabajo ms detallada y datos de prdidas de suelo ms ajustados; estos datos ya estn disponibles para 17 provincias. En la figura n 4 se presenta el mapa de erosin laminar y en regueros del INES, en el que se indican la prdidas de suelo en t/ha ao para esas provincias. En este caso, la superficie se clasifica en las siguientes categoras en funcin de la erosin: Prdidas de suelo (t/ha ao) > 25 10 - 25 0 - 10 Superficies artificiales o agua

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Figura n 4: Mapa de erosin laminar y en regueros (INES)

Los datos de erosin proporcionados por el INES se han utilizado para generar un mapa de riesgo de desertificacin para las provincias en las que existen estos datos y que presentan zonas ridas, semiridas o subhmedas secas. Estas provincias son: Barcelona, Gerona, Lrida, Tarragona, Madrid, Cceres, Badajoz, Navarra, La Rioja, Murcia y Baleares.
INCENDIOS FORESTALES

Respecto a los incendios forestales, el mapa utilizado en la estimacin del riesgo de desertificacin es el de la Figura 943 del captulo 3, correspondiente al periodo 19962005. Las categoras consideradas son: Porcentaje de superficie acumulada recorrida por el fuego durante 10 aos: > 40 % 10 - 40% 1 - 10% <1%

43 Mapa de intensidad de los incendios: Porcentaje de superficie acumulada recorrida por el fuego durante 10 aos (1996-2005). Direccin General para la Biodiversidad, MMA.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Figura n5: Mapa de porcentaje de superficie acumulada recorrida por el fuego durante 10 aos

SOBREEXPLOTACIN DE ACUFEROS

Por ltimo, en lo que atae al uso no sostenible de los recursos hdricos se utiliza como indicador el estado de explotacin de los acuferos44, de acuerdo a la clasificacin:
Problemas de sobreexplotacin:

Extraccin de agua subterrnea (E) > Recarga por infiltracin (R) R > E > 0,8R Problemas locales de sobreexplotacin Sin problemas de la Figura 6 se localizan las zonas con problemas de

En el mapa sobreexplotacin.

44

Libro Blanco de las Aguas Subterrneas. Ministerio de Industria y Energa, 1994.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Figura n 6: Mapa de acuferos con problemas de sobreexplotacin

Una vez seleccionada la fuente de los datos para cada indicador, se realiza una composicin de los factores considerados, con el fin de obtener un mapa que indique el riesgo de desertificacin para cada recinto. La metodologa que se ha seguido ha sido la de asignar valores numricos a las distintas clases de cada factor de acuerdo a la Tabla 1. En ella se puede observar que se ha otorgado preponderancia al problema erosivo, puesto que en su evaluacin se engloban varios factores como son la erosividad de la lluvia, la pendiente del terreno, el tipo y densidad de la cubierta vegetal y la susceptibilidad a la erosin de acuerdo a la naturaleza mineralgica del suelo. Tambin se ha considerado que la aridez tiene un peso superior a los parmetros de superficie afectada por incendios y de existencia de problemas de sobreexplotacin de acuferos. La suma de los valores numricos caractersticos de cada recinto se representa en la Tabla 2, en la que se han agrupado los valores en cuatro categoras o niveles de riesgo: Muy alto, alto, medio y bajo. Hay que advertir que la clasificacin de niveles erosivos ha variado ligeramente entre el Mapa de Estados Erosivos y el INES, cambiando el nivel erosivo de 5-12 t/ha ao por el de 5-10 t/ha ao, como se refleja en las tablas de asignacin de valores y niveles de riesgo.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

EROSIN >25 t/ha.ao 12 (10)1-25 t/ha.ao <12 (10)1 t/ha.ao 3 2 1

INTENSIDAD DE INCENDIOS >10% <10% 1 0

SOBREEXPLOTACIN DE ACUFEROS Existencia de 1 sobreexplotacin Sin problemas de 0 sobreexplotacin

ARIDEZ Zonas ridas Zonas semiridas Zonas subhmedas secas 2 1 0

1.- Inventario Nacional de Erosin de Suelos.

Tabla 1: Asignacin de valores numricos


SOBREEXPL. ACUFEROS SI SI NO SI SI SI NO SI NO SI NO SI SI NO SI NO SI NO SI NO SI NO SI NO NO SI NO SI NO SI NO NO NO SI NO NO RIESGO DE DESERTIFICACIN

EROSIN >25 t/ha ao >25 t/ha ao >25 t/ha ao >25 t/ha ao 12 (10)1 -25 t/ha ao >25 t/ha ao >25 t/ha ao >25 t/ha ao >25 t/ha ao 12 (10)1 -25 t/ha ao 12 (10)1 -25 t/ha ao 12 (10)1 -25 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao >25 t/ha ao >25 t/ha ao >25 t/ha ao 12 (10) -25 t/ha ao 12 (10) -25 t/ha ao 12 (10)1 -25 t/ha ao 12 (10)1 -25 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao >25 t/ha ao 12 (10)1 -25 t/ha ao 12 (10)1 -25 t/ha ao 12 (10) -25 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao 12 (10)1 -25 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao <12 (10)1 t/ha ao <12 (10)
1 1 1 1

INCENDIOS >10 >10 >10 <10 >10 % % % % %

ARIDEZ rido semirido rido rido rido subhmedo seco semirido semirido rido semirido rido rido rido subhmedo seco subhmedo seco semirido subhmedo seco semirido semirido rido semirido rido rido subhmedo seco subhmedo seco subhmedo seco semirido subhmedo seco semirido semirido rido subhmedo seco subhmedo seco subhmedo seco semirido subhmedo seco

SUMA 7 6 6 6 6 5 5 5 5 5 5 5 5 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 3 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 1

>10 % >10 <10 <10 >10 >10 <10 >10 % % % % % % %

Muy alto

>10 % <10 % <10 % >10 % >10 <10 <10 >10 >10 <10 % % % % % %

Alto

<10 % >10 % <10 % <10 % >10 % >10 % <10 % <10 % <10 % >10 % <10 % <10 % <10 %

Medio

Bajo

t/ha ao

1.- Inventario Nacional de Erosin de Suelos.

Tabla 2: Asignacin de niveles de riesgo

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Con esta composicin de factores, tomando como datos de prdidas de suelo los procedentes del Mapa de Estados Erosivos, se obtiene el mapa de riesgo de desertificacin de la Figura 7. En la Tabla 3 figura la distribucin de superficies por categoras, y en la tabla 4 se incluye la distribucin del nivel de riesgo para cada provincia y por CC.AA.

Figura n 7: Mapa de riesgo de desertificacin

RIESGO DE DESERTIFICACIN Muy alto Alto Medio Bajo Total Zonas ridas, semiridas y subhmedas secas Zonas hmedas y subhmedas hmedas Agua y Superficie artificial Total Nacional

SUPERFICIE (ha) 1.029.517 8.007.906 9.718.040 18.721.141 37.476.605 12.773.820 356.937 50.607.361

PROPORCIN 2,03 % 15,82 % 19,20 % 36,99 % 74,05 % 25,24 % 0,71 % 100,00 %

Tabla 3: Distribucin por nivel de riesgo

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Tabla 4: Distribucin del nivel de riesgo por provincias y CC.AA.


Z.H.: Zonas hmedas y subhmedas hmedas.

RIESGO DE DESERTIFICACIN
CC.AA. Provincia
Muy alto Almera Sup. (ha) % Cdiz Sup. (ha) % Crdoba Sup. (ha) % Granada ANDALUCA Huelva Sup. (ha) % Sup. (ha) % Jan Sup. (ha) % Mlaga Sup. (ha) % Sevilla Sup. (ha) % TOTAL ANDALUCA Sup. (ha) % Huesca Sup. (ha) % ARAGN Teruel Sup. (ha) % Zaragoza Sup. (ha) % TOTAL ARAGN Sup. (ha) % ASTURIAS Asturias Sup. (ha) % TOTAL ASTURIAS Islas Baleares Sup. (ha) % BALEARES Sup. (ha) % Sup. (ha) % Las Palmas CANARIAS Sta. Cruz de Tenerife TOTAL CANARIAS Sup. (ha) % Sup. (ha) % Sup. (ha) % 7.375 1,48% 7.375 1,48% 118.248 29,42% 103.604 30,64% 221.853 29,98% 16.271 3,26% 16.271 3,26% 273.774 68,11% 78.639 23,26% 352.413 47,62% 91.574 18,33% 91.574 18,33% 9.830 2,45% 62.246 18,41% 72.076 9,74% 248.439 49,73% 248.439 49,73% 131 0,03% 60.588 17,92% 60.720 8,20% 79.867 9,11% 5.803 0,78% 8.949 0,65% 65.969 5,22% 3.940 0,39% 15.280 1,13% 6.311 0,86% 28.224 2,01% Alto 350.753 40,00% 67.599 9,08% 603.135 43,80% 523.779 41,45% 63.534 6,26% 664.112 49,24% 210.697 28,84% 372.617 26,53% Medio 201.538 22,98% 100.061 13,44% 400.033 29,05% 198.573 15,71% 265.610 26,18% 295.362 21,90% 131.451 18,00% 235.876 16,79% Bajo 213.554 24,35% 302.754 40,65% 349.061 25,35% 299.434 23,69% 599.912 59,12% 274.634 20,36% 158.793 21,74% 750.028 53,40%

Agua y Sup. artificial


9.178 1,05% 15.953 2,14% 14.442 1,05% 9.840 0,78% 11.962 1,18% 15.555 1,15% 6.269 0,86% 16.308 1,16% 99.506 1,14% 11.478 0,73% 1.827 0,12% 16.309 0,94% 29.614 0,62%

Z.H.
21.991 2,51% 252.549 33,91% 1.300 0,09% 166.147 13,15% 69.699 6,87% 83.684 6,21% 216.952 29,70% 1.409 0,10% 813.732 9,29% 767.663 49,06% 55.859 3,77% 83.030 4,81% 906.552 18,99% 1.061.404 100,00% 1.061.404 100,00%

Total
876.881 100,00% 744.719 100,00% 1.376.921 100,00% 1.263.743 100,00% 1.014.656 100,00% 1.348.626 100,00% 730.473 100,00% 1.404.462 100,00% 8.760.481 100,00% 1.564.655 100,00% 1.481.078 100,00% 1.727.225 100,00% 4.772.958 100,00% 1.061.404 100,00% 1.061.404 100,00% 499.602 100,00% 499.602 100,00% 401.984 100,00%

214.343 2.856.225 1.828.505 2.948.171 2,45% 32,60% 110.785 7,08% 315.570 21,31% 342.250 19,82% 20,87% 192.927 12,33% 433.859 29,29% 525.822 30,44% 33,65% 481.803 30,79% 673.963 45,50% 759.813 43,99%

768.605 1.152.608 1.915.579 16,10% 24,15% 40,13%

13.328 2,67% 13.328 2,67%

122.615 24,54% 122.615 24,54%

TOTAL BALEARES

155 0,05% 155 0,02%

32.900 9,73% 32.900 4,45%

338.133 100,00% 740.116 100,00%

Ajustadas las superficies obtenidas por SIG a la superficie oficial provincial.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

RIESGO DE DESERTIFICACIN
CC.AA. Provincia
Muy alto CANTABRIA Cantabria Sup. (ha) % TOTAL CANTABRIA Sup. (ha) % Albacete Sup. (ha) % Ciudad Real CASTILLA-LA MANCHA Sup. (ha) % Cuenca Sup. (ha) % Guadalajara Sup. (ha) % Toledo TOTAL CASTILLA-LA MANCHA vila Sup. (ha) % Sup. (ha) % Sup. (ha) % Burgos Sup. (ha) % Len Sup. (ha) % Palencia CASTILLALEN Sup. (ha) % Salamanca Sup. (ha) % Segovia Sup. (ha) % Soria Sup. (ha) % Valladolid Sup. (ha) % Zamora Sup. (ha) % TOTAL CASTILLA-LEN Sup. (ha) % 102.614 6,88% 27.564 1,39% 68.501 4,00% 4.129 0,34% 3.614 0,24% 565.874 37,94% 264.052 13,34% 394.307 23,02% 285.283 23,37% 267.817 17,43% 549.597 36,85% 980.974 49,54% 506.413 29,56% 234.112 19,18% 427.402 27,82% 258.853 17,35% 696.739 35,19% 576.920 33,68% 584.130 47,86% 798.719 51,99% Alto Medio Bajo

Agua y Sup. artificial

Z.H.
531.736 100,00% 531.736 100,00%

Total
531.736 100,00% 531.736 100,00% 1.491.626 100,00% 1.980.105 100,00% 1.712.908 100,00% 1.220.525 100,00% 1.536.186 100,00% 7.941.350 100,00% 804.920 100,00% 1.428.048 100,00% 1.558.991 100,00% 804.872 100,00% 1.236.060 100,00% 691.813 100,00% 1.029.881 100,00% 810.872 100,00% 1.057.080 100,00% 9.422.537 100,00%

4.261 0,29% 10.653 0,54% 19.362 1,13% 9.131 0,75% 17.380 1,13% 60.787 0,77% 940 0,12% 3.367 0,24% 2.018 0,13% 1.434 0,18% 14.431 1,17% 1.244 0,18% 4.098 0,40% 1.730 0,21% 8.523 0,81% 37.786 0,40%

10.428 0,70% 123 0,01% 147.405 8,61% 103.742 8,50% 21.255 1,38% 282.953 3,56% 244.630 30,39% 686.075 48,04% 994.302 63,78% 225.058 27,96% 196.879 15,93% 73.756 10,66% 128.609 12,49% 0 0,00% 210.228 19,89% 2.759.537 29,29%

206.422 1.777.332 2.698.497 2.915.360 2,60% 201 0,03% 0 0,00% 688 0,04% 0 0,00% 2.567 0,21% 6.320 0,91% 929 0,09% 5.412 0,67% 2.457 0,23% 18.575 0,20% 22,38% 18.099 2,25% 70.422 4,93% 3.797 0,24% 45.248 5,62% 20.832 1,69% 44.103 6,38% 73.018 7,09% 60.431 7,45% 36.687 3,47% 372.637 3,95% 33,98% 61.014 7,58% 121.733 8,52% 80.416 5,16% 50.465 6,27% 75.606 6,12% 121.282 17,53% 133.448 12,96% 127.985 15,78% 98.950 9,36% 36,71% 480.035 59,64% 546.451 38,27% 477.770 30,65% 482.668 59,97% 925.744 74,89% 445.107 64,34% 689.780 66,98% 615.313 75,88% 700.236 66,24%

870.899 5.363.104 9,24% 56,92%

10

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

RIESGO DE DESERTIFICACIN
CC.AA. Provincia
Muy Alto Barcelona Sup. (ha) % Gerona CATALUA Lrida Sup. (ha) % Sup. (ha) % Tarragona Sup. (ha) % TOTAL CATALUA Sup. (ha) % Badajoz EXTREMADURA Cceres Sup. (ha) % Sup. (ha) % TOTAL EXTREMADURA Sup. (ha) % A Corua Sup. (ha) % Lugo GALICIA Orense Sup. (ha) % Sup. (ha) % Pontevedra Sup. (ha) % TOTAL GALICIA Sup. (ha) % LA RIOJA La Rioja Sup. (ha) % TOTAL LA RIOJA Sup. (ha) % MADRID Madrid Sup. (ha) % TOTAL MADRID Sup. (ha) % MURCIA Murcia Sup. (ha) % TOTAL MURCIA Sup. (ha) % NAVARRA Navarra Sup. (ha) % TOTAL NAVARRA Sup. (ha) % 1.116 0,14% 1.116 0,14% 206.601 18,27% 206.601 18,27% 80.621 15,99% 80.621 15,99% 176.783 22,04% 176.783 22,04% 283.831 25,10% 283.831 25,10% 44.662 4,30% 44.662 4,30% 81.940 16,25% 81.940 16,25% 173.458 21,62% 173.458 21,62% 419.494 37,10% 419.494 37,10% 162.079 15,60% 162.079 15,60% 145.101 28,78% 145.101 28,78% 372.622 46,45% 372.622 46,45% 218.051 19,28% 218.051 19,28% 213.258 20,53% 213.258 20,53% 393 0,07% 5.218 0,43% 5.837 0,92% 11.448 0,36% 6.298 0,29% 2.410 0,12% 8.708 0,21% Alto 38.892 5,01% 2.769 0,47% 128.930 10,57% 197.855 31,34% 368.446 11,44% 280.406 12,87% 92.690 4,66% 373.096 8,95% Medio 158.486 20,44% 17.013 2,87% 150.541 12,34% 151.365 23,97% 477.406 14,83% 581.920 26,70% 376.557 18,93% Bajo 263.216 33,94% 65.257 10,99% 342.494 28,08% 260.072 41,19% 931.038 28,91% 1.265.058 58,06% 1.202.704 60,47%

Agua y Sup. artificial


10.725 1,38% 332 0,06% 3.962 0,32% 5.666 0,90% 20.685 0,64% 37.687 1,73% 16.480 0,83% 54.168 1,30%

Z.H.

Total

304.204 39,23% 507.903 85,55% 588.533 48,25% 10.571 1,67% 1.411.211 43,82% 7.698 0,35% 298.122 14,99% 305.819 7,34% 797.567 100,00% 987.702 100,00% 729.382 100,00% 449.368 100,00% 2.964.019 100,00%

775.522 100,00% 593.668 100,00% 1.219.678 100,00% 631.367 100,00% 3.220.234 100,00% 2.179.067 100,00% 1.988.963 100,00% 4.168.030 100,00% 797.567 100,00% 987.702 100,00% 729.382 100,00% 449.368 100,00% 2.964.019 100,00% 504.178 100,00% 504.178 100,00% 802.254 100,00% 802.254 100,00% 1.130.808 100,00% 1.130.808 100,00% 1.038.681 100,00% 1.038.681 100,00%

958.476 2.467.763 23,00% 59,21%

2.663 0,53% 2.663 0,53% 17.261 2,15% 17.261 2,15% 2.430 0,21% 2.430 0,21% 1.928 0,19% 1.928 0,19%

193.853 38,45% 193.853 38,45% 61.015 7,61% 61.015 7,61% 400 0,04% 400 0,04% 616.754 59,38% 616.754 59,38%

11

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

RIESGO DE DESERTIFICACIN
CC.AA. Provincia
Muy Alto lava Sup. (ha) % PAS VASCO Guipzcoa Sup. (ha) % Vizcaya Sup. (ha) % TOTAL PAS VASCO Sup. (ha) % Alicante Sup. (ha) % VALENCIA Castelln de la Plana Valencia Sup. (ha) % Sup. (ha) % TOTAL VALENCIA Sup. (ha) % 94.360 16,22% 20.271 3,04% 18.446 1,71% 133.076 5,72% 10.952 1,52% 89.989 15,47% 156.094 23,42% 279.949 25,98% 526.031 22,61% 17.808 2,46% 169.353 29,11% 251.214 37,68% 292.656 27,16% 713.222 30,66% 9.264 1,28% 198.154 34,06% 236.225 35,44% 478.293 44,38% 912.672 39,24% Alto 10.952 3,61% Medio 17.808 5,87% Bajo 9.264 3,05%

Agua y Sup. artificial


109 0,04%

Z.H.

Total

265.326 87,43% 197.831 100,00% 221.543 100,00%

303.458 100,00% 197.831 100,00% 221.543 100,00% 722.832 100,00% 581.845 100,00% 666.630 100,00% 1.077.666 100,00% 2.326.140 100,00%

109 0,02% 8.132 1,40% 906 0,14% 7.480 0,69% 16.518 0,71%

684.700 94,72% 21.857 3,76% 1.920 0,29% 843 0,08% 24.620 1,06%

Sup. (ha) 1.029.517 8.007.906 9.718.040 18.721.141

356.937 12.773.820 50.607.361 0,71% 25,24% 100,00%

TOTAL NACIONAL
% Sup. (ha) % 2,03% 15,82% 19,20% 36,99%

Total Zonas ridas, semiridas y subhmedas secas

37.476.605 74,05%

12

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Se ha obtenido otro mapa de riesgo de desertificacin considerando las estimaciones de prdidas de suelo del Inventario Nacional de Erosin de Suelos (INES). En este caso, de momento los resultados se limitan a las provincias en las que estn disponibles estos datos y que presentan zonas ridas, semiridas y subhmedas secas. Esta lnea de trabajo seguir desarrollndose en el futuro a medida que avance el INES y se disponga de estimaciones de erosin para otras provincias.

Figura n 8: Mapa de riesgo de desertificacin. Provincias con datos del INES

13

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

En la Tabla 5 figura la distribucin de superficies por categoras.

RIESGO DE DESERTIFICACIN Muy alto Alto Medio Bajo Total Zonas ridas, semiridas y subhmedas secas Agua y Superficie artificial Zonas detradas: agua, regado, urbano e improductivo Total Nacional

SUPERFICIE (ha) 77.754 563.986 1.302.058 6.297.148 8.240.945 2.711.668 411.174 11.363.787

PROPORCIN 0,68 % 4,96 % 11,46 % 55,41 % 72,52 % 23,86 % 3,62 % 100,00 %

Tabla 5: Distribucin por nivel de riesgo. Provincias con datos del INES

En la tabla 6 se incluye la distribucin del nivel de riesgo por provincia; se han considerado aqullas en las que estn disponibles los datos del INES y que presentan zonas ridas, semiridas y subhmedas secas.

Tabla 6: Distribucin del nivel de riesgo en provincias con datos del INES
Z.H.: Zonas hmedas y subhmedas hmedas.

Provincia
Sup. (ha) % Barcelona Sup. (ha) % Gerona Sup. (ha) % Lrida Sup. (ha) % Tarragona Sup. (ha) % Badajoz Sup. (ha) %

RIESGO DE DESERTIFICACIN
Muy alto Alto Medio Bajo

Agua y Sup. artificial


21.104 4,22% 80.804 10,42% 11.719 1,97% 15.242 1,25% 30.314 4,80% 64.469 2,96%

Z.H.
122.615 24,54% 304.204 39,23% 507.903 85,55% 588.533 48,25% 10.571 1,67% 7.698 0,35%

Total
499.602 100,00% 775.522 100,00% 593.668 100,00% 1.219.678 100,00% 631.367 100,00% 2.179.067 100,00%

Islas Baleares

4.319 0,86%

11.705 2,34% 29.555 3,81%

84.903 16,99% 102.240 13,18% 8.487 1,43% 106.712 8,75% 112.518 17,82%

254.956 51,03% 258.719 33,36% 64.403 10,85% 447.361 36,68% 365.569 57,90%

80 0,01% 2.623 0,22% 4.582 0,73% 3.762 0,17%

1.075 0,18% 59.207 4,85% 107.812 17,08% 92.207 4,23%

209.626 1.801.306 9,62% 82,66%

Superficies obtenidas por SIG.

14

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Provincia
Sup. (ha) % La Rioja Sup. (ha) % Madrid Sup. (ha) % Murcia Sup. (ha) % Navarra TOTAL PROVINCIAS DATOS INES Total Zonas ridas, semiridas y subhmedas secas (Provincias datos INES) Sup. (ha) % Sup. (ha) % Sup. (ha)

RIESGO DE DESERTIFICACIN
Muy alto Alto Medio Bajo

Agua y Sup. artificial


43.192 2,17% 9.035 1,79% 97.665 12,17% 28.877 2,55% 8.752 0,84% 411.174 3,62%

Z.H.

Total

Cceres

1.406 0,07%

24.051 1,21% 16.302 3,23%

109.123 1.513.068 5,49% 27.073 5,37% 40.822 5,09% 472.866 41,82% 27.686 2,67% 76,07% 257.915 51,16% 561.700 70,02% 394.120 34,85% 378.032 36,40%

298.122 14,99% 193.853 38,45% 61.015 7,61% 400 0,04% 616.754 59,38%

1.988.963 100,00% 504.178 100,00% 802.254 100,00% 1.130.808 100,00% 1.038.681 100,00%

722 0,09% 60.259 5,33%

40.330 5,03% 174.286 15,41% 7.457 0,72%

77.754 0,68%

563.986 1.302.058 6.297.148 4,96% 11,46% 55,41%

2.711.668 11.363.787 23,86% 100,00%

8.240.945

72,52%

15

ANEXO 2

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

ANEXO N2: ORDENACIN DE CUENCAS


La Ordenacin de Cuencas consiste en un anlisis integrado de los recursos naturales de la cuenca y su nivel de degradacin, como base para formular una propuesta de usos del suelo (planificacin territorial) que sea sostenible en relacin con los recursos suelo, agua y vegetacin. Esta propuesta de usos del suelo se realiza de acuerdo a la capacidad de los diferentes sectores de la cuenca para acoger actividades que sean compatibles con la conservacin del suelo y el agua. As formulada, la Ordenacin de Cuencas implica o conlleva la prevencin de la degradacin de tierras y la restauracin de aqullas que en su estado actual no cumplen el umbral de sostenibilidad, es decir la lucha contra la desertificacin. Como ejemplos frecuentes de esta situacin se pueden citar los usos o cubiertas vegetales que no protegen adecuadamente el suelo sometido a intensa erosin o aqullos que generan una demanda de agua insostenible para los recursos disponibles en la cuenca. Al mismo tiempo, la propuesta formulada de usos del suelo y recursos naturales de la cuenca debe satisfacer las demandas socioeconmicas de los habitantes de dentro y fuera de la cuenca. De la multiplicidad de alternativas de uso que pueden satisfacer el criterio anterior de sostenibilidad (conservacin de suelo-vegetacin y agua) slo una es seleccionada para su implementacin. La seleccin de esta alternativa final debe realizarse sobre la base de la participacin de los grupos de inters e instituciones implicadas. La formalizacin de dicha participacin admite mltiples aproximaciones, desde la informacin pblica hasta la constitucin de comits de participacin y seguimiento permanentes. La seleccin de la modalidad de participacin en la ordenacin de la cuenca deber seleccionarse en el curso del debate correspondiente a la elaboracin del PAND. En cualquier caso habr que tener presentes las prescripciones de la propia CLD, que respecto a este punto es claramente favorable a una participacin sustancial y efectiva de las poblaciones y grupos afectados, lo cual en nuestro pas puede traducirse por una fuerte participacin de la sociedad civil. Ms adelante en este documento se propone la constitucin de unos comits de participacin pblica en los planes de ordenacin de las cuencas afectadas por desertificacin. La figura adjunta nos permite explicar con ms precisin la metodologa de ordenacin de cuencas como paso previo necesario para formular una propuesta de articulacin de las acciones de lucha contra la desertificacin en Espaa.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

ESTUDIO INTEGRADO DEL TERRITORIO (Recursos, agua, suelo, vegetacion, etc.)

POSIBLES USOS DEL TERRITORIO (Vocacion natural, usos existentes,demandas de la poblacion, tendencias de uso, etc.)

ANALISIS (Superposicion de usos y recursos)

MAPA DE CAPACIDAD DE ACOGIDA Tres niveles: Adecuado, admisible y excluyente

SUPERPOSICION -Actividades adecuadas -Actividades admisibles

MAPAS DE USOS POSIBLES Actividades adecuadas Actividades admisibles

COMPARACIN S.I.G. entre mapa de usos reales mapa de capacidad

MAPA DE USOS ACTUALES Se califican segn sean adecuados o admisibles

CASUISTICA Armonizacion de -incentivos -polticas

PROGRAMA DE ACTUACION DE LA ADMINISTRACION Zonas a incentivar Zonas a actuar directamente

Esquema de anlisis de cuencas

Sea una cuenca determinada, en la que se ha identificado la existencia de procesos de desertificacin. Sobre esta cuenca se va a establecer un plan de ordenacin con el fin de organizar las acciones de lucha contra la desertificacin. El diagrama de elaboracin de dicho plan consta de los siguientes pasos:
1. Estudio integrado del territorio Se realiza un estudio de los distintos elementos del territorio: clima, relieve, suelo, vegetacin, agua, socioeconoma, etc., que definen las caractersticas de dicho territorio, elaborando la cartografa correspondiente a cada uno de los elementos. El estudio incluye el anlisis de la evolucin de los elementos del medio y su problemtica (erosin, incendios, torrencialidad, inundaciones, evaluacin de los recursos hdricos, problemas medioambientales localizados, estudio de demandas de la poblacin, etc.). Este estudio nos permitir evaluar la capacidad del territorio para acoger los distintos usos o actividades. 2. Seleccin de usos o actividades para su desarrollo en el territorio. De acuerdo a la vocacin natural del territorio, teniendo en cuenta los usos y actividades actuales y potenciales para un desarrollo futuro y considerando las funciones demandadas por los habitantes de dentro y fuera de la cuenca, se hace una primera seleccin de usos a

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

analizar. Aqu se pueden incorporar actividades o usos que correspondan a estrategias de futuro en el marco de polticas locales, autonmicas, nacionales y supranacionales (europeas) A modo de ejemplo en el Proyecto de Ordenacin Agrohidrolgica y Restauracin de Ecosistemas en la Comarca de Las Hurdes, se seleccionaron los siguientes usos:

Restablecimiento de la cubierta forestal arbrea y/o arbustiva. Incremento de espesura en masa arboladas claras. Ayudas a la regeneracin natural surgida tras los incendios. Tratamientos selvcolas y fitosanitarios en masas arboladas. Conservacin de enclaves naturales Reservas de zonas de matorral o arbolado claro. Implantacin de cultivos agrcolas. Introduccin de prcticas de conservacin de suelos en cultivos agrcolas. Mejora de la infraestructura viaria rural. Infraestructura de defensa contra incendios forestales. Obras de correccin hidrolgica. Mejora del medio fluvial. Adecuacin turstico-recreativa del medio natural.

3. Anlisis de la capacidad de acogida del territorio para cada uso. Partiendo de las caractersticas y recursos del territorio estudiados en el punto 1, se analiza la capacidad de acogida para cada uso propuesto, elaborndose el correspondiente mapa de capacidad, que presenta tres niveles de capacidad de acogida: adecuado, admisible y excluyente. Este anlisis se realiza mediante una matriz que asigna capacidades de acuerdo a las caractersticas relevantes del territorio. As, por ejemplo, los terrenos con climas montanos, pendientes entre el 12% y el 20% y suelos medianamente erosionables seran calificados como adecuados para un uso forestal, admisibles para pastizales de montaa y excluyentes para uso agrcola. Si a igualdad de las dems condiciones, la pendiente rebasa el 20% el uso forestal sera adecuado y el pastizal estara excluido. Se pueden aportar ejemplos de matrices de asignacin de usos muy diversos. Para cada cuenca ha de confeccionarse la matriz adecuada. El anlisis del territorio y los tipos de usos seleccionados pueden llegar a un nivel de detalle tan elevado como sea necesario. As, se puede llegar a analizar la capacidad para distintos tipos de bosque o formaciones vegetales de bosque-parque o diferentes tipos de cultivo arbreo o herbceo. En un primer nivel las categoras han de ser necesariamente de carcter general como las que se han mencionado. Lo realmente importante de este anlisis de asignacin de capacidades es que se hace sobre la base de la sostenibilidad de los recursos. Es decir para cualquier punto o parcela homognea del territorio se excluyen aquellos usos que no son ecolgicamente sostenibles de acuerdo a la capacidad del medio. Un caso particular de este anlisis lo constituyen los regados en los que adems hay que analizar la disponibilidad de los recursos hdricos de la cuenca. Otra caracterstica de esta asignacin de usos es su adaptacin a las condiciones del medio, evitndose por este sistema la aplicacin de medidas que son homogneas para un territorio que es heterogneo, con el consiguiente impacto ambiental en ciertos lugares, a veces irreversible. Esta situacin resulta muy frecuente en la aplicacin de polticas de origen europeo que afectan principalmente a la agricultura. 4. Superposicin El modelo expuesto genera un mapa de capacidad de acogida para cada uso, con polgonos en los que el uso es adecuado, admisible o excluyente. Considerando ahora el territorio de

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

forma nica se observa que un mismo punto o polgono del territorio puede ser adecuado para varios usos, admisible para otros y excluyente para el resto. Es decir hay infinitas soluciones posibles que asignen usos adecuados o admisibles al territorio. Esta circunstancia constituye, llammosle, el margen de maniobra de los usuarios o grupos de inters, incluida la Administracin que defiende el inters general, para debatir y seleccionar aquella solucin sostenible ms acorde a la combinacin de intereses presente. Desde un punto de vista metodolgico esta situacin lleva a un tratamiento de anlisis cartogrfico en el que se superponen todos los mapas de capacidad de acogida para cada uso generndose un mapa global con mltiples polgonos que presentan distintas capacidades para diferentes usos. 5. Comparacin: Mapa superpuesto de capacidad / Mapa de usos actuales Finalmente se realiza la comparacin entre el mapa superpuesto de capacidad y el mapa de usos reales de la cuenca. Se pueden presentar diversas situaciones: a) Polgono real con uso Adecuado b) Polgono real con uso Admisible c) Polgono real con uso Inadmisible Estas situaciones Administracin. se deben relacionar con una actitud o posicionamiento de la

En la situacin c, y con el propsito de fomentar la sostenibilidad se retiran, en su caso cualquier ayuda o incentivo que se pueda estar percibiendo por ese uso. En la situacin b, se admite que existan incentivos o ayudas de las distintas polticas de la Administracin, principalmente las polticas agrarias y forestales. En la situacin a, no solo se admiten las ayudas o incentivos sino que adems se fomentan. Es decir se trata de definir un "Plus", que presupuestariamente debe imputarse a las lneas de lucha contra la desertificacin, que con un fundamento conceptual adecuado estimule la adopcin de uso adecuados. As por ejemplo, en el caso de un bosque este "Plus" puede corresponder a la valoracin de las externalidades que proporciona a la colectividad este bosque en forma de regulacin hdrica, reserva de biodiversidad, valores recreativos, etc., que en una valoracin sencilla deben ser imputados a aquellos que se benefician de ellos.

Dentro de una reflexin global se observa que este esquema, que en este primer documento se expone de forma abreviada, puede ser calificado como un "Marco para el Desarrollo Sostenible". Es un marco puesto que permite diversas, infinitas, alternativas dentro de los lmites de la sostenibilidad. Esta es la nica limitacin, y si se traspasan esos lmites se est comprometiendo lo que pertenece a las generaciones futuras lo cual no sera moralmente lcito. Es vlido para el desarrollo pues en la formalizacin de usos potenciales no hay lmites salvo el anterior. Es sostenible pues solo admite los usos o actividades que pueden ser soportados por el territorio sin degradacin, descapitalizacin de los recursos.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

A estos atributos se pueden sumar el de ser sensible a las caractersticas del territorio, ya comentado y el de ser preventivo, este ltimo explcitamente requerido por la CLD, ya que este esquema es en teora, vlido para prevenir cambios de uso que puedan generar problemas de degradacin. Tan slo falta otra nota o atributo, el ms importante, el que recibe atencin preferente por parte de la CLD, que es el carcter participativo, el de facilitar la implicacin y participacin de los grupos afectados. Se seal anteriormente que la aplicacin de esta aproximacin metodolgica, facilitaba el marco para la participacin de los agentes implicados, precisamente en el debate para la adopcin de la de los usos definitivos en el territorio. En este punto caben diversas opciones para articular el debate. Desde una primera ms simplista de carcter individual en la que cada usuario, de acuerdo al marco de incentivos que se le ofrece, decide el uso que ms le interesa, hasta una ms participativa que armoniza los intereses individuales con la coordinacin de los mismos. Esta segunda opcin se configura en un Comit o Coalicin en el que se encuentran representados estamentos con intereses en la cuenca cuyo desarrollo esta condicionado por la desertificacin. Esta coalicin estara vinculada a la declaracin de cuenca afectada por la desertificacin que ha sido anteriormente mencionada, y adems del sentido mencionado tendra la funcin de coordinar las acciones para el desarrollo de proyectos incardinados en la lucha contra la desertificacin. Es importante sealar que el esquema expuesto adems de su valor objetivo corresponde plenamente a las prescripciones de la CLD en cuanto a participacin, integracin, prevencin y flexibilidad, incluso con respecto a este ltimo habra que resaltar la capacidad de adaptacin a circunstancias cambiantes o nuevas iniciativas que se pueden incorporar al esquema de ordenacin de la cuenca.

ANEXO 3

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

ANEXO N3: COLECCIN DE MAPAS INCLUIDOS EN EL PRESENTE DOCUMENTO

Mapa de aridez (EEZA, CSIC, 1989-2000) Mapa de Estados Erosivos (1987-1994) Mapa de erosin laminar y en regueros (INES, 2001-2012) Mapa de intensidad de incendios forestales (1986-1995) Mapa de intensidad de incendios forestales (1996-2005) Mapa de sobreexplotacin del agua subterrnea (1994) Mapa de riesgo de desertificacin por provincias. Erosin: Mapa de Estados Erosivos Mapa de riesgo de desertificacin en provincias con datos del INES. Erosin: INES Mapa de riesgo de desertificacin en reas de la Red Natura 2000

ANEXO 4

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

ANEXO N4: PLANES, PROGRAMAS Y LNEAS DE ACTUACIN EXISTENTES EN MATERIA DE DESERTIFICACIN DENTRO DEL MBITO TERRITORIAL DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
Aportaciones recibidas tras la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente celebrada el 6 de septiembre de 2007

Comunidad Autnoma de La Rioja Generalitat de Catalua Junta de Extremadura Junta de Castilla y Len

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Comunidad Autnoma de La Rioja


1) Plan Forestal de La Rioja Dentro del Plan Estratgico de Conservacin del Medio Natural - Plan Forestal de La Rioja se recoge un programa especfico de lucha contra la desertificacin (Programa II.2.1- Restauracin de la cubierta vegetal). En la pgina http://www.larioja.org/ma/publicaciones/monograf.htm puede descargarse el Plan Estratgico de Conservacin del Medio Natural - Plan Forestal de La Rioja, as como su Documento de Sntesis, donde se recogen los criterios inspiradores y principios generales del Plan, y se detallan Ejes de Intervencin, Lneas de Actuacin y Programas, y su presupuesto anual. El presupuesto anual medio del Programa II.2.1- Restauracin de la cubierta vegetal para el perodo 2008-2023 es de 3.685.355 euros/ao.

2) Actuaciones de detalle Algunas de las actuaciones de detalle ms relevantes a acometer en el prximo quinquenio: Ampliacin del Proyecto de Correccin Torrencial de la zona inferior de la Barranca de Pazuengos (La Rioja): 1.353.560,58 . Proyecto de Correccin Hidrolgica de la cabecera del Barranco del Colorado, Trmino Municipal de Daroca de Rioja: 1.886.920,48 (se han actualizado los precios de un proyecto existente que habra que revisar). Restauracin de riberas en los ros Jubera, Cidacos, Linares y Alhama: 224.909,52 . Repoblacin Forestal en el monte de Utilidad Pblica n 66 Demanda y Agregados, Trmino Municipal de Ezcaray: 164.340 . Restauracin hidrolgico-Forestal de las laderas del Barranco de La Nava, Trmino Municipal de Navajn: 170.260,11 .

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Generalitat de Catalua
Planes y programas de Catalua a incluir como anejos en el PAND No existe en Catalua Planes y/o Programas especficos de actuaciones contra la desertificacin. El documento de planificacin forestal que establece las directrices de actuacin es el Plan General de Poltica Forestal (PGPF) 2007-2016, pendiente de aprobacin. En este documento no aparecen directamente reflejadas las unidades o costes, pero si que se ha elaborado una previsin para cada una de las acciones que ha permitido elaborar el presupuesto aproximado del Plan. Incluimos a continuacin la parte de los programas 3. Gestin de la conservacin de la diversidad biolgica y de las funciones protectoras y 1. Conservacin y mejora de la salud y vitalidad de los ecosistemas forestales que entendemos que estn ms directamente relacionadas con el tema tratado.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Programa: 3. Gestin de la conservacin de la diversidad biolgica y de las funciones protectoras Tema: 3.4 Lucha contra la erosin y otros riesgos naturales Objetivo: 3.4.1 Determinacin de las zonas de riesgo y de las zonas protectoras
Acciones 3.4.1.01 Elaboracin del "Mapa General de Zonas Afectadas por Riesgos Naturales" (erosin, fenmenos torrenciales, aludes, desprendimientos, movimientos en masa, ,...). Fomento de la creacin de cartografa municipal de riesgos naturales. Determinacin de zonas de actuaciones prioritarias, definicin de actuaciones y integracin con la planificacin forestal a escala territorial (PORF) y de finca. Marco normativo de regulacin de actividades en zonas afectadas por fenmenos naturales. Unidades a realizar perodo 2007-2016 Coste total estimado

1 1

240.000 240.000

3.4.1.02 3.4.1.03

15 Fichas

2.064.000

3.4.1.04

Objetivo: 3.4.2 Elaboracin y ejecucin de un programa de actuaciones de Restauracin Hidrolgica y Mejora Forestal
Acciones 3.4.2.01 Inventario y revisin de la funcionalidad de las actuaciones realizadas a nivel de cuenca. 3.4.2.02 Elaboracin del "Programa de Inversiones en Restauracin Hidrolgica y Mejora Forestal", que incluya las actuaciones a realizar por la administracin en correccin hidrolgicoforestal de cuencas (incluidas las riveras), y en mejora de la cubierta vegetal y de la red viaria forestal. 3.4.2.03 Declaracin de inters pblico del "Programa de Inversiones en Restauracin Hidrolgica y Mejora Forestal". 3.4.2.04 Inversiones en Restauracin Hidrolgica y Mejora Forestal. Inversiones sistemas anti-aludes. Inversiones mejora red viaria. Inversiones hidrotcnicas. Inversiones tratamientos silvcolas. Inversiones repoblaciones. Inversiones bosques de rivera. Redaccin de proyectos de obras. 3.4.2.05 Estudios y investigacin acerca de obras de correcciones hidrolgicoforestales. Unidades a realizar perodo 2007-2016 1 Coste total estimado 500.000

220.000

5 proyectos 8.200 km pista 40 proyectos 38.000 ha tratadas ha regeneracin 10.000 ha reforestadas 9.000 ha tratadas

25.580.000 20.557.000 26.417.000 45.670.000 16.742.000 19.720.000

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Programa: 1. Conservacin y mejora de la salud y vitalidad de los ecosistemas forestales Tema: 1.2 Gestin del riesgo de incendios forestales Objetivo: 1.2.2 Desarrollo de medidas para reducir el riesgo de incendios catastrficos
Acciones 1.2.2.01 Fomento de abertura y mantenimiento de franjas de compartimentacin mediante actuaciones silvcolas y silvopastorales, priorizando las actuaciones a los PPPM (Permetro de Proteccin Prioritaria de Mazizos). Actuaciones silvcolas. Abertura de franjas. Actuaciones silvopastorales. Mantenimiento de franjas. 1.2.2.02 Inversiones en abertura y mantenimiento de franjas de compartimentacin mediante actuaciones silvcolas y silvopastorales, priorizando las actuaciones a los PPPM. Actuaciones silvopastorales: abertura de franjas. Actuaciones silvcolas: mantenimiento de franjas. 1.2.2.03 Fomento de actuaciones silvcolas y silvopastorales de abertura y mantenimiento en zonas estratgicas, priorizando las actuaciones a los PPPM. Actuaciones silvcolas. Abertura de zonas estratgicas. Actuaciones silvopastorales. Mantenimiento de zonas estratgicas. 1.2.2.04 Inversiones en actuaciones silvcolas y silvopastorales de abertura y mantenimiento en zonas estratgicas, priorizando las actuaciones a los PPPM. Actuaciones silvcolas. Abertura de zonas estratgicas. Actuaciones silvopastorales. Mantenimiento de zonas estratgicas. Unidades a realizar perodo 2007-2016 Coste total estimado

ha abertura de 270.000 franja ha mantenimiento 56.750 de franja

27.000.000

3.375.000

ha abertura de 200.000 franja ha mantenimiento 41.665 de franja

20.000.000

2.500.000

ha abertura 275.000 franja ha mantenimiento 56.250 franja

27.500.000

3.375.000

ha abertura 180.000 franja ha mantenimiento 37.500 franja

18.000.000

2.250.000

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Acciones 1.2.2.05 Fomento de infraestructuras en franjas de compartimentacin y zonas estratgicas (caminos, puntos de agua,...), priorizando las actuaciones a los PPPM. Creacin y mantenimiento de infraestructuras. Fomento puntos de agua. Creacin y mantenimiento de infraestructuras. Fomento caminos. 1.2.2.06 Inversiones en infraestructuras en franjas de compartimentacin y zonas estratgicas (caminos, puntos de agua,...), priorizando las actuaciones a los PPPM. Creacin y mantenimiento infraestructuras: caminos. Creacin y mantenimiento de infraestructuras. Inversin puntos de agua. 1.2.2.07 Abertura y mantenimiento de franjas perimetrales alrededor de zonas urbanizadas, defendindolas del fuego forestal y evitando que sean focos de ignicin. Abertura de franjas perimetrales alrededor de zonas urbanizadas. Mantenimiento de franjas perimetrales alrededor de zonas urbanizadas.

Unidades a realizar perodo 2007-2016

Coste total estimado

puntos de 460 agua 1.500 km camino

2.700.000 9.000.000

500 km pista puntos de 135 agua

1.500.000

2.700.000

ha abertura 3.333 franja ha mantenimiento 6.400 franja

5.000.000

3.200.000

Tema: 1.3 Regeneracin de reas afectadas por incendios y otras perturbaciones Objetivo: 1.3.2 Mejora de la regeneracin de zonas afectadas por incendios u otras perturbaciones
Acciones 1.3.2.01 R+D+T acerca de medidas para la restauracin de reas afectadas por incendios y otras perturbaciones, teniendo en cuenta la dinmica de los ecosistemas y inclusin de los resultados a las "Directrices de Gestin Forestal". Elaboracin del estudio. 1.3.2.02 Divulgacin de la importancia de las actuaciones de regeneracin de los terrenos afectados por incendios o otras perturbaciones en el marco del "Plan de Divulgacin Forestal". Unidades a realizar perodo 2007-2016 Coste total estimado

1 estudio

120.000

192.000

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Acciones 1.3.2.03 Elaboracin de un "Plan de Actuaciones para la Restauracin de Zonas Afectadas por Incendios o Otras Perturbaciones" integrando el modelo y objetivos de las ZAU, con la consideracin de aspectos socioeconmicos de otros mbitos (agricultura, ganadera, turismo,...) de forma participada con las diferentes administraciones y los agentes sociales implicados. 1.3.2.04 Fomento de las actuaciones previstas al "Plan de Actuaciones para la Restauracin de Zonas Afectadas por Incendios u Otras Perturbaciones". 1.3.2.05 Inversiones para la ejecucin de las actuaciones previstas al "Plan de Actuaciones para la Restauracin de Zonas Afectadas por Incendios u Otras Perturbaciones". 1.3.2.06 Establecimiento de los mecanismos que garanticen y agilicen la ejecucin del "Plan d Actuaciones para la Restauracin de Zonas Afectadas por Incendios u Otras Perturbaciones".

Unidades a realizar perodo 2007-2016

Coste total estimado

36.000

16.000 ha

16.000.000

18.000 ha

18.000.000

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Comunidad Autnoma de Extremadura


A) LA LUCHA CONTRA LA FORESTAL DE EXTREMADURA DESERTIFICACIN EN EL PLAN

El Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin (PAND) hace una serie de propuestas de accin pero previamente se determinan las reas con riesgo de desertificacin. Para ello se utilizan indicadores de tipo fsico y biolgico, tales como: ndice de aridez. Erosin: prdidas de suelo. Incendios: porcentaje de superficie acumulada recorrida por el fuego durante 10 aos. Sobreexplotacin de acuferos: existencia de problemas de sobreexplotacin.

El Plan Forestal de Extremadura (Instrumento bsico de planificacin territorial que tiene la administracin extremea, en su doble concepcin poltica y tcnica, para orientar la poltica forestal de la regin, siguiendo los criterios de gestin y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y del medio natural y su integracin en la poltica del medio natural de la Unin Europea e internacional), consciente de la gran problemtica que supone la erosin y con ella la consiguiente desertificacin para el territorio extremeo, establece ya en la definicin de objetivos del propio Plan: - La asignacin de la funcionalidad o funcionalidades prioritarias a los terrenos forestales de acuerdo con su aptitud y limitaciones. - La mejora de la defensa del monte frente a los riesgos naturales y humanos. Aunque no se ha elaborado un plan especfico para la lucha contra la desertificacin en Extremadura, el Plan Forestal de Extremadura (PFEx), analiza los factores directos y causas que contribuyen a la desertificacin en su apartado de Anlisis y diagnosis sectorial. Posteriormente, realiza una Planificacin Funcional de todo el territorio para llegar a la elaboracin de los Programas Operativos que definen las actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos propuestos, estando ligadas muchas lneas de actuacin a la lucha contra la desertificacin. En este sentido el tomo II del PFEx analiza pormenorizadamente dentro del epgrafe Problemtica del Medio Natural aquellos apartados directamente relacionados con los indicadores antes mencionados, estos son, los incendios forestales en Extremadura y la erosin hdrica. En cada uno de esos apartados se hace un anlisis exhaustivo de la situacin y de las actuaciones programadas, para despus hacer un diagnstico concluyendo con una propuesta de actuaciones, de la que se deduce una metodologa seguida similar a la del PAND. Una vez definidas las lneas generales y objetivos se determinan dentro de los programas operativos del Plan Forestal de Extremadura numerosas lneas de actuacin relacionadas con la lucha contra la desertificacin, que coinciden con las fijadas en el Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin (PAND). Relacionando los programas operativos del Plan Forestal de Extremadura y relativos a la lucha contra la desertificacin, de acuerdo con las lneas de accin

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

especficas dadas en el PAND, Programa de Accin Nacional para la Desertificacin, las lneas de actuacin relacionadas del PFEx, son las siguientes Programas Operativos Verticales (P.O.V.), y los Programas Operativos Transversales (P.O.T.): P.O.V.1: CONSOLIDACIN DEL PATRIMONIO PBLICO FORESTAL Y DEL MEDIO NATURAL SUBPROGRAMA 1.1: Consolidacin del patrimonio forestal pblico de Extremadura Creacin del Catlogo de Montes Protectores, en el que se incluyen montes de titularidad privada que por sus condiciones sean esenciales para la proteccin del suelo, regulacin del rgimen hdrico, as como los destinados a la repoblacin o mejora silvcola con objeto protector, que formen parte de espacios protegidos o bien se encuentran incluidos en las zonas de peligro de incendios, as como el desarrollo de una normativa para la declaracin de dichos montes y un modelo de gestin. P.O.V.2: REPOBLACIN Y REGENERACIN DE TERRENOS FORESTALES SUBPROGRAMA 2.1: Obtencin de materiales forestales de reproduccin Mejorar el sistema de control de calidad gentica y vigilancia fitosanitaria del material de reproduccin que se utiliza en Extremadura. Tambin se desarrollarn investigaciones para mejorar la calidad gentica y la diversidad del material de reproduccin forestal. SUBPROGRAMA 2.2: Repoblaciones forestales y cambios de especies Fomento de las repoblaciones forestales, regeneracin de masas forestales y cambio de especies en el conjunto de montes bajo gestin de la Junta de Extremadura y se fomentarn estas mismas actuaciones en los montes no gestionados por la Administracin autonmica. P.O.V.3: APROVECHAMIENTO Y GESTIN SOSTENIBLE DE MONTES SUBPROGRAMA 3.1: Aprovechamiento y gestin de montes Mantenimiento del buen estado selvcola de las masas forestales arboladas, a travs de la ordenacin y la aplicacin de adecuadas prcticas selvcolas de los montes y ecosistemas adehesados, as como su regeneracin y rejuvenecimiento. SUBPROGRAMA 3.2: Infraestructuras forestales. Dotar a los montes extremeos de una red de infraestructura acorde con las necesidades de vigilancia, conservacin y adecuada para el aprovechamiento y uso mltiple de los mismos, y asegurar su conservacin. SUBPROGRAMA 3.3: Ordenacin y definicin del marco de actuacin Garantizar la multifuncionalidad de los montes estableciendo los instrumentos de planificacin forestal integrados para el manejo y gestin de todos los recursos forestales (pblicos y privados), su desarrollo socioeconmico y la conservacin del medio ambiente (biodiversidad, paisaje y hbitats naturales). Esta se desarrolla a travs de los PORF (Planes de Ordenacin de los Recursos Forestales), la realizacin de inventarios y ordenaciones multifuncionales de los montes, as como la divulgacin de material tcnico de buenas prcticas de aprovechamientos y labores selvcolas.

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

P.O.V. 6: GESTIN PISCCOLA Y ACUICULTURA SUBPROGRAMA 6.1: Gestin y fomento de la pesca. Dada la incidencia de cauces y riberas en el ciclo hidrolgico y su repercusin en el control de los fenmenos erosivos, se incluyen medidas destinadas a la conservacin, mejora y restauracin de los ecosistemas fluviales. P.O.V.7: HIDROLOGA FORESTAL SUBPROGRAMA 7.1: Correccin y restauracin hidrolgico forestal. Este es el programa que conecta ms ntegramente con las medidas propuestas en el PAND, pero que como hemos visto anteriormente se complementa con las anteriores. En l se incluyen entre otras: Reduccin de los fenmenos de desbordamiento en los ros situados en relieves llanos y de los fenmenos de torrencialidad producidos en los ros de montaa. Control de la erosin superficial, especialmente en zonas de riesgo elevado. Restauracin y conservacin de cauces y riberas.

SUBPROGRAMA 7.2:Instrumentos para la planificacin agrohidrolgica. En este P.O. se definen los criterios e instrumentos necesarios para la recuperacin, conservacin y mejora de cuencas con problemas hidrolgicos, y su integracin en los Planes de Ordenacin Y restauracin Agrohidrolgica de cuencas. P.O.V.8: DEFENSA DEL MONTE SUBPROGRAMA 8.1: Lucha contra incendios forestales Adems de la adecuacin, desarrollo y optimizacin del dispositivo de lucha y prevencin contra incendios forestales de la Junta de Extremadura, se incluyen la prevencin directa de incendios forestales (investigacin de causas, campaas de sensibilizacin, fomento de prcticas que minimicen los riesgos potencias del incendios), la prevencin indirecta de incendios mediante el diseo y aplicacin de tratamientos selvcolas de selvicultura preventiva que hagan disminuir la combustibilidad del monte, desarrollo de una red de cortafuegos y reas contrafuegos, mejora de la infraestructura viaria, densificacin y mantenimiento de vas forestales, puntos de agua, etc. SUBPROGRAMA 8.2: Sanidad vegetal Dada la incidencia de la cobertura arbrea en el control de la erosin y desrtificacin, resulta conveniente el desarrollo y mejora del sistema de control y vigilancia de plagas y enfermedades forestales, as como la minimizacin de los daos causados en masas forestales tanto por daos biticos como abiticos. P.O.T. 3: INVESTIGACIN FORESTAL A travs de este P.O. se establece la necesidad del desarrollo de lneas de investigacin forestal prioritarias, con el fin de mejorar las actuaciones, y buscar soluciones a las dificultades que se presentan la gestin forestal entre las que se incluye la desertificacin y el cambio climtico.

10

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

P.O.T. 4: FORMACIN Y EDUCACIN AMBIENTAL SUBPROGRAMA 4.2: Educacin ambiental. Involucrar a la poblacin en los problemas ambientales mediante la difusin de la informacin precisa que favorezca la toma de conciencia para que participe en la conservacin, proteccin y mejora del medio ambiente. P.O.T. 7: ACTUACIONES CONTRA EL CAMBIO CLIMTICO Debido a la condicionalidad del clima sobre la vegetacin se hace preciso el establecimiento de unas pautas que minoren el impacto de determinadas prcticas selvcolas sobre el medio ambiente (eliminacin de restos), y el fomento de fuentes alternativas de energa como la biomasa de origen forestal.

B) ACTUACIONES EN MATERIA DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIN: PREVENCIN Y EXTINCIN DE INCENDIOS FORESTALES EN LA COMUNIDAD AUTNOMA DE EXTREMADURA.
Servicio de Prevencin y Extincin de Incendios Forestales. Consejera de Agricultura y Desarrollo Rural. Junta de Extremadura. 1. DESERTIFICACIN Y PREVENCIN Y EXTINCIN DE INCENDIOS FORESTALES EN LA COMUNIDAD AUTNOMA DE EXTREMADURA. Las actuaciones en materia de prevencin y extincin de incendios forestales, son de vital importancia en el conjunto de actuaciones encaminadas a evitar la degradacin de las tierras que puede suponer un incendio forestal como consecuencia de la prdida temporal o permanente de la cubierta vegetal forestal, lo cual puede llevar a la aparicin de fenmenos erosivos y de prdida de suelos, haciendo reducir e incluso perder la productividad biolgica de los mismos. La Comunidad Autnoma de Extremadura, como territorio de mbito mediterrneo, se encuentra situado en el rea susceptible de desarrollar el fenmeno de la desertificacin, por ello la Administracin extremea ha desarrollado actuaciones y planes encaminados a la prevencin y reduccin de la degradacin de tierras, de entre los que destacan los de prevencin y extincin de incendios forestales, regulados en la Ley 5/2004, de 24 de junio de Prevencin y Lucha Contra los incendios Forestales en Extremadura. La Ley 5/2004 tiene por objeto defender los montes o terrenos forestales frente a los incendios y proteger a las personas y a los bienes por ellos afectados, promoviendo la adopcin de una poltica activa de prevencin, la actuacin coordinada de todas las Administraciones en materia de prevencin y lucha contra los incendios forestales y la restauracin de los terrenos incendiados, as como el entorno y medio natural afectado. 1.1. ACTUACIONES DE PREVENCIN:

Las actuaciones de prevencin de incendios en terrenos forestales, segn la Ley 5/2004, se realizarn a travs de los siguientes instrumentos: a) Plan de Prevencin de Incendios Forestales de Extremadura (Plan PREIFEX).

11

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

b) Planes de Defensa de las Zonas de Alto Riesgo de Incendios o de Proteccin Preferente. El Plan PREIFEX y los Planes de las Zonas de Alto riesgo obligan a particulares y/o Ayuntamientos a la redaccin y ejecucin de Planes de Prevencin de Incendios Forestales y Planes Periurbanos de Prevencin. Los Planes sern redactados y ejecutados segn los estipulado en el PREIFEX cuando los terrenos forestales o ncleos urbanos se encuentren fuera de Zona de Alto Riesgo, sin embargo, cuando stos estn ubicados dentro de la misma, sern redactados y ejecutados segn los determinado en el Decreto por el que se aprueba el Plan de Defensa de la Zona de Alto Riesgo donde se siten. 1.1.1. Plan de Prevencin de los Incendios Forestales de la Comunidad Autnoma de Extremadura, Plan PREIFEX. Decreto 86/2006 de 2 de mayo. DOE n 55 de 11 de mayo. El Plan PREIFEX tiene por objeto establecer las medidas generales para la prevencin de los incendios forestales en la Comunidad Autnoma de Extremadura a travs de: Zonificacin del territorio en funcin del riesgo potencial de incendios forestales, as como delimitacin de las Zonas de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente. Localizacin de las infraestructuras fsicas existentes y las actuaciones precisas para la prevencin de los incendios forestales. Determinacin de los trabajos necesarios para obtener las infraestructuras de prevencin necesarias y mantenerlas de forma que cumplan los objetivos para los que se crearon. Estructura organizativa y procedimientos para la ejecucin de los trabajos de prevencin por el personal de la Administracin. Procedimientos de informacin a los ciudadanos. Directrices para la elaboracin de los Planes de Prevencin de Incendios Forestales. Directrices para la elaboracin de los Planes Periurbanos de Prevencin de incendios forestales. Definicin y Delimitacin de la Zona de Influencia Forestal. Regulacin de los usos que puedan dar lugar a riesgo de incendios forestales. Catalogacin e inventariacin de los medios, infraestructuras y recursos especficos para las actuaciones previstas por el Decreto.

Inversiones Plan Preifex 2007: Proyectos de gasto: Trabajos de selvicultura preventiva y defensa de los montes: 3.575.979 (C.A.) Publicidad y promocin: 154.393,51 (C.A.) Mejora y adecuacin de infraestructuras de prevencin de incendios forestales: 1.058.273,62 (C.A.). 1.1.2. Planes de Prevencin de Incendios Forestales: Los Planes de Prevencin de Incendios Forestales, tal y como estipula y obliga el Plan PREIFEX, son el documento que debe presentarse ante la Administracin Autonmica en los que se reflejan las medidas especficas para la prevencin de los incendios forestales en cada uno de los montes o explotaciones forestales, ya sea de forma individual o a travs de Agrupaciones de Prevencin y Extincin de Incendios Forestales.

12

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Esas medidas preventivas pueden consistir en tratamientos de selvicultura preventiva tales como realizacin de reas cortafuegos, fajas auxiliares, etc. que pueden ir acompaadas de ejecucin de infraestructuras destinadas a la extincin, como puntos de agua o adecuacin de caminos. Estos Planes se elaborarn por los propietarios o titulares de derechos reales o personales de uso y disfrute de terrenos o explotaciones forestales, tanto pblicos como privados, y deben ser aprobados por la Consejera competente en materia de incendios forestales. Tendrn una vigencia indefinida y se revisarn con carcter cuatrienal o en virtud de las circunstancias que en los mismos se seale. Para la elaboracin de los Planes de Prevencin de Incendios Forestales, los propietarios o titulares afectados seguirn directrices marcadas por el Plan PREIFEX cuando los terrenos forestales no estn ubicadas en zonas de alto riesgo de incendios o de proteccin preferente, y en caso de estarlo, seguirn las marcadas por el Plan de Prevencin de la Zona de Alto Riesgo donde se ubique.

1.1.3. Planes Periurbanos de Prevencin de Incendios Forestales. Los Planes Periurbanos de Prevencin de Incendios Forestales, tal y como establece el Plan PREIFEX, tienen por objeto implantar las medidas concretas para la prevencin de los incendios forestales en los entornos urbanos de las diferentes entidades locales de Extremadura. Su finalidad es la prevencin por un lado, evitando o dificultando que salga el fuego de las reas urbanas, y la proteccin de las poblaciones por otro cuando los incendios se aproximen a los ncleos urbanos. Los Planes Periurbanos de Prevencin de Incendios Forestales sern elaborados por los Ayuntamientos correspondientes entregando en un mismo documento todos los Planes de su Trmino Municipal cuando en l exista ms de un ncleo de poblacin. Los Ayuntamientos estn obligados a su redaccin y presentacin ante la Consejera competente y adems sern responsables de su supervisin y de velar por su ejecucin. Para la elaboracin de los Planes Periurbanos de Prevencin de Incendios Forestales, las entidades locales afectadas seguirn directrices marcadas por el Plan PREIFEX cuando stas no estn ubicadas en zonas de altos riesgo de incendios o de proteccin preferente, y en caso de estarlo, seguirn las marcadas por el Plan de Prevencin de la Zona de Alto Riesgo donde se ubique. La actuacin del Plan Periurbano, se ceir a una franja perimetral de terreno, indistintamente del uso del suelo del mismo, alrededor del casco urbano o suelo urbano segn definicin del mismo en la Ley 6/1998, de 13 de Abril, Rgimen del suelo y valoraciones. Esta franja preventiva ser de distinto radio segn la ubicacin del pueblo en Zonas de Alto Riesgo o Proteccin Preferente o no.

1.1.4. Planes de Defensa de la Zonas de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente. La Ley 5/2004 establece que el Consejo de Gobierno podr declarar Zonas de Alto Riesgo de Incendios o de Proteccin Preferente, de acuerdo con el artculo 48.3 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, formadas por reas con predominio de terrenos forestales y delimitadas en funcin de los ndices de riesgo y de los valores a proteger que hagan necesarias medidas especiales.

13

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Como consecuencia de los anterior, se han delimitado 14 Z.A.R. en la Comunidad Autnoma de Extremadura que abarcan una superficie de ms de 1.500.000 ha.
DENOMINACIN Zona de Alto Riesgo Las Hurdes Zona de Alto Riesgo Vera-Tietar Zona de Alto Riesgo Villuercas Zona de Alto Riesgo Valencia de Alcntara Zona de Alto Riesgo Sierra de Gata Zona de Alto Riesgo Jerte-Ambroz Zona de Alto Riesgo Tentuda Zona de Alto Riesgo Monfrage Zona de Alto Riesgo Sierra de San Pedro Zona de Alto Riesgo La Siberia Zona de Alto Riesgo Montnchez Zona de Alto Riesgo Sierras Centrales de Badajoz Zona de Alto Riesgo Los Ibores Zona de Alto Riesgo Sierras de SiruelaZarza Capilla Superficie Total Z.A.R. 1.542.674 100.031 44.986 SUPERFICIE (ha) 53.146 96.037 144.972 111.080 130.763 90.193 101.686 80.074 225.108 154.590 23.147 186.861

De conformidad con lo establecido en la legislacin bsica en materia forestal, la Consejera competente en materia de incendios forestales, ha elaborado un Plan de Defensa respecto de cada una de las Zonas de Alto Riesgo de Incendios o de Proteccin Preferente que han resultado as declaradas. DECRETO 116/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Las Hurdes. DECRETO 118/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de La Siberia. DECRETO 120/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Monfrage. DECRETO 122/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Sierra de Gata. DECRETO 124/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Sierras Centrales Badajoz. DECRETO 126/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Tentuda. DECRETO 128/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Vera-Titar. DECRETO 117/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Jerte-Ambroz. DECRETO 119/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Los Ibores. DECRETO 121/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Montnchez. DECRETO 123/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Sierra de San Pedro. de de de de de de de de de de de de

14

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

DECRETO 125/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa de la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Sierras Siruela-Zarza Capilla. DECRETO 127/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa de la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Valencia de Alcntara. DECRETO 129/2007, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Defensa de la Zona de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente de Villuercas.

Los Planes de Defensa de las Zonas de Alto Riesgo o de Proteccin Preferente tienen por objeto establecer las medidas especiales de proteccin contra los incendios forestales en su mbito territorial. Adems, su contenido es vinculante para la elaboracin de los Planes de Prevencin de Incendios y de los Planes Periurbanos de Prevencin de Incendios de los terrenos o explotaciones forestales y entidades locales ubicados en ella. 1.2. ACTUACIONES DE EXTINCIN:

La lucha contra los incendios forestales, segn la Ley 5/2004, se planificar a travs de los siguientes instrumentos: a) Plan de Lucha contra Incendios Forestales de Extremadura (Plan INFOEX). b) Planes Municipales o de Mancomunidades de Extincin de Incendios Forestales. c) Planes de Autoproteccin por Incendios Forestales. 1.2.1. Plan de Lucha Contra Incendios Forestales en la Comunidad Autnoma de Extremadura, PLAN INFOEX. Decreto 123/2005, de 10 de mayo. DOE n 56 de 17 de mayo. Establece la organizacin y los procedimientos de actuacin de los medios y servicios cuya titularidad corresponde a la Junta de Extremadura y de aquellos que sean asignados por otras Administraciones Pblicas, con el fin de hacer frente a los incendios forestales que se produzcan en el territorio de la Comunidad Autnoma de Extremadura. Adems establece los siguientes contenidos bsicos: Determinacin de las pocas de peligro de incendios forestales. Clasificacin de los incendios forestales en funcin de su peligrosidad. Fijacin de la estructura organizativa del personal adscrito al Plan. Enumera los medios y recursos disponibles para la ejecucin del Plan. Alude a las medidas de prevencin contra los incendios forestales. Determina la direccin tcnica de la extincin y la utilizacin de recursos pblicos y privados. Recoge la participacin social en la extincin de los incendios forestales. Establece las prohibiciones, limitaciones y autorizaciones del uso del fuego en las distintas pocas de peligro Establece un rgimen de infracciones y sanciones. Inversiones Plan Infoex 2007: Proyectos de gasto: Infraestructuras de defensa contra incendios: 2.648.599,75 (FR) Renovacin de flota de vehculos: 2.057.943,53 (C.A.)

15

Programa de Accin Nacional contra la Desertificacin. Agosto 2008

Junta de Castilla y Len


La Junta de Castilla y Len, como documentacin referente a los Planes, Programas o lneas de actuacin existentes en dicha Comunidad Autnoma en materia de desertificacin, aporta los programas horizontales y verticales del Plan Forestal de Castilla y Len, aprobado por Decreto 55/2002, de 11 de abril, que desarrollan en materia de desertificacin las lneas fundamentales de restauracin de la cubierta vegetal, conservacin y mejora de los bosques y desarrollo de la planificacin, programa este ltimo, en el que figura una lnea especfica de seguimiento del Plan Forestal de Castilla y Len, y por consiguiente, el seguimiento de las actuaciones en materia de desertificacin en esta comunidad. Los programas aportados son los siguientes: PROGRAMAS VERTICALES: V02. RECUPERACIN DE LA CUBIERTA VEGETAL V03. CONSERVACIN Y MEJORA DE LOS BOSQUES PROGRAMAS TRANSVERSALES T02. DESARROLLO DE LA PLANIFICACIN

Estos documentos de programacin se pueden consultar en la pgina web de la Junta de Castilla y Len (www.jcyl.es) en el enlace: http://www.jcyl.es/scsiau/Satellite/up/es/MedioAmbiente/Page/PlantillaN3/11319777371 33/_/_/_?asm=jcyl&tipoLetra=x-small

16

Anda mungkin juga menyukai