Anda di halaman 1dari 16

BIROKRASI

Tujuan Instruksional
a. Menjelaskan Pengertian dan definisi b. Menguraikan Latar Belakang c. Menyebutkan Tugas dan Fungsi d. Menyebutkan Prinsip -Prinsip Birokrasi e. Menjelaskan Struktur Organisasi Birokrasi f. Menguraikan Dinamika Birokrasi Indonesia

Pokok Bahasan Birokrasi I.Bahan Bacaan a. Thoha Miftah, MPA. Dr. Prof, 2003, Birokrasi & Politik di Indonesia, Raja Grafindo Persada, Jakarta. b. Robbin P. Stephen, 2002, Prinsip-Prinsip Perilaku Organisasi, Erlangga, Jakarta. c. Daft L. Richard, 2002, Manajemen, Erlangga, Jakarta. I. Pertanyaan Kunci

a. Menjelaskan Pengertian dan definisi b. Menguraikan Latar Belakang c. Menyebutkan Tugas dan Fungsi d. Menyebutkan Prinsip -Prinsip Birokrasi e. Menjelaskan Struktur Organisasi Birokrasi f. Menguraikan Dinamika Birokrasi Indonesia

II.

Tugas

A. Sejarah Konsep Birokrasi Konsep birokrasi dimunculkan oleh M De Gourney. Melalui surat tertanggal 1 Juli 1764 yang ditulis Baran de Grim, merujuk pada gagasan Gourney yang mengeluh tentang pemerintahan yang melayani dirinya sendiri. De Gourney menyebutkan kecenderungan itu sebagai penyakit yang disebutnya bureaumania. Ide tentang birokrasi bukan sesuatu yang baru. Merupakan kekeliruan kalau kita mengira konsep ini baru muncul. Keluhan atas pemerintah pun bukan hal baru, yaitu setua usia pemerintahan itu sendiri. Juga, prinsip pemerintah harus dijalankan orang-orang yang baik dan cakap merupakan ide yang sudah lama berkembang di lingkungan filsuf baik Barat maupun Timur. Machiavelli, misalnya. Dalam nasihatnya kepada pangeran, meminta pangeran memilih menteri yang cakap dan menggaji mereka agar mereka

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

tidak mencari penghasilan dari sumber lain. Bahkan ide tentang pemerintahan yang efisien, sangat akrab di Cina jauh sebelum masehi. Di antaranya ide tentang senioriotas, sistem 'merit' statistik resmi dan laporan tertulis dipraktikan secara luas. Sementara pada 337 SM, Shen Pu-Hai menulis serangkai prinsip yang sangat erat terkait dengan prinsip yang dikembangkan dalam Teori Administrasi abad 20. Sejak kemunculan gagasan de Gourney, istilah birokrasi diadopsi secara luas dalam kamus politik di Eropa selama abad 18. Istilah Perancis Bureaucratie ini, dengan cepat diadopsi dalam makna yang sama di Jerman dengan sebutan bureaukratie (kemudian menjadi burokratie), di Italia menjadi burocrazia dan Inggris menjadi bureaucracy. Derivasi dari istilah birokrasi juga berkembang secara luar biasa selepas periode de Gourney ini. Muncul istilah birokrat, birokratis, birokratisme, birokratik, dan birokratisasi. Kamus Perancis, 1798, mendefinisikan birokrasi sebagai kekuasaan, pengaruh dari pemimpin dan staf biro pemerintahan (governmental bureaux). Sedangkan Kamus Jerman edisi 1813 merumuskan birokrasi sebagai kewenangan atau kekuasaan, di mana aneka departemen pemerintahan dan cabangnya merebutnya dari warga negara bagi diri mereka sendiri. Padahal istilah dasarnya adalah bureau artinya meja tulis, yang bermakna tempat pejabat bekerja. Meski demikian, penggunaan awal sekaligus penyebarluasan istilah birokrasi justru dilakukan novelis. Balsac, salah seorang yang paling bertanggung jawab dan konsisten dalam penyebaran istilah ini lewat novelnya Les Employes (1836). Kemudian diadopsi sebagai konsep yang serius oleh Frederic Le Play pada 1864, ketika ia membicarakan tentang birokratisme yakni tingkah laku dan sepak terjang dari pejabat profesional yang merugikan warga negara. Karenanya, Le Play --sosialis besar Perancis-- harus meminta maaf atas penggunaan istilah hibrida yang diciptakan dalam novel ringan. Tema ini (birokratisme) dielaborasi secara mendetil oleh Josef Oldszenki (1904), seorang pembela Polandia yang berutang pada pemikiran dalam esai Mohl yang banyak membicarakan tentang penyalahgunaan yang dilakukan birokrasi. Hingga 1896, birokrasi dalam Kamus Politik Perancis disebutkan berasal dari Jerman dan dipopulerkan oleh Balzac. Konsep birokrasi ini meluas ke Inggris melalui terjemahan karya berbahasa Jerman. Karya Gorres 'Germany And The Revolution' (1819) diterjemahkan ke Bahasa Inggris dalam dua versi yang berbeda pada 1820. Istilah bureaukratisch dihindari untuk diterjemahkan sebagai bureaucratic. Sementara pada terjemahan surat perjalanan seorang pangeran (1832) menyebutkan, birokrasi telah menggantikan tempat dari aristokrasi dan kemungkinan besar akan segera menjadi sama posisinya. Pada perkembangan selanjutnya, kamus berikutnya mulai menyebutkan istilah ini. Spencer, juga mulai menulisnya di bukunya tentang birokrasi dengan mengacu pada Prancis. Mills dalam karyanya Principil Of Political Economy (1848), menempatkan diri sebagai penentang dari konsentrasi semua ketrampilan dan pengalaman serta kekuasaan dari tindakan yang terorganisasi di tangan

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

manejemen kepentingan yang luas. Ia menyebutnya bureaucracy yang muncul dalam masyarakat Inggris.

sebagai

dominant

Mills menegaskan, kecenderungan itu merupakan a main cause of the inferior capacity for political life yang menandai karakteristik dari negara yang over governed kala itu. Mills, dalam Considerations On Representative Government (1861) membandingkan, di luar pemerintahan perwakilan maka bentuk pemerintahan yang memiliki keterampilan politik yang tinggi adalah birokrasi. Bahkan birokrasi berjalan dengan nama monarchi atau aristokasi sekali pun. Disini Mills menggambarkan esensi birokrasi sebagai pemerintahan yang dikendalikan oleh mereka yang profesional (governors by profession),(Pembina Kagama Kalsel, Banjarmasin)

2. Definisi Birokrasi Jika kita mendengar kata Birokrasi maka langsung yang ada dalam pikiran kita adalah bahwasanya kita berhadapan dengan suatu prosedur yang berbelit-belit, dari meja satu ke meja lainnya, yang ujung-ujungnya adalah biaya yang serba mahal (hight cost). Pendapat yang demikian tidaklah dapat disalahkan seluruhnya, namun demikian apabila orang-orang yang duduk dibelakang meja taat pada prosedur dan aturan serta berdisiplin dalam menjalankan tugasnya, maka birokrasi akan berjalan lancar dan biaya tinggi akan dapat dihindarkan. Untuk mengeliminasi pemikiran yang demikian, marilah kita sejenak mencerna pendapat para ahli mengenai apa sebenarnya yang dimaksud dengan birokrasi. 1. Birokrasi yang dalam bahasa Inggris, Bureaucracy, berasal dari kata Bureau (berarti: meja) dan Cratein (berarti: kekuasaan), dimaksudkan adalah kekuasaan berada pada orang-orang yang di belakang meja. Di Indonesia cenderung dikonotasikan sebagaimana telah digambarkan seperti di atas. 2. Bintoro Tjokroamidjojo Menurut Bintoro Tjokroamidjojo (1984) Birokrasi dimaksudkan untuk mengorganisir secara teratur suatu pekerjaan yang harus dilakukan oleh banyak orang. Dengan demikian sebenarnya tujuan dari adanya birokrasi adalah agar pekerjaan dapat diselesaikan dengan cepat dan terorganisir. Bagaimana suatu pekerjaan yang banyak jumlahnya harus diselesaikan oleh banyak orang sehingga tidak terjadi tumpang tindih di dalam penyelesaiannya, itulah yang sebenarnya menjadi tugas dari birokrasi. 3. Blau dan Page

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

Blau dan Page (1956) mengemukakan Birokrasi sebagai tipe dari suatu organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas-tugas administratif yang besar dengan cara mengkoordinir secara sistematis (teratur) pekerjaan dari banyak orang. Jadi menurut Blau dan Page, birokrasi justru untuk melaksanakan prinsip-prinsip organisasi yang ditujukan untuk meningkatkan efisiensi administratif, meskipun kadangkala di dalam pelaksanaannya birokratisasi seringkali mengakibatkan adanya ketidakefisienan. 4. Ismani Dengan mengutip pendapat dari Mouzelis, Ismani (2001) mengemukakan Bahwa dalam birokrasi terdapat aturan-aturan yang rasional, struktur organisasi dan proses berdasarkan pengetahuan teknis dan dengan efisiensi dan setinggi-tingginya. Dari pandangan yang demikian tidak sedikitpun alasan untuk menganggap birokrasi itu jelek dan tidak efisien. 5. Fritz Morstein Marx Dengan mengutip pendapat Fritz Morstein Marx, Bintoro Tjokroamidjojo (1984) mengemukakan bahwa birokrasi adalah Tipe organisasi yang dipergunakan pemerintahan modern untuk pelaksanaan berbagai tugas-tugas yang bersifat spesialisasi, dilaksanakan dalam sistem administrasi yang khususnya oleh aparatur pemerintahan. 6. Riant Nugroho Dwijowijoto Dengan mengutip Blau dan Meyer, Dwijowijoto (2004) menjelaskan bahwa Birokrasi adalah suatu lembaga yang sangat kuat dengan kemampuan untuk meningkatkan kapasitas-kapasitas potensial terhadap hal-hal yang baik maupun buruk dalam keberadaannya sebagai instrumen administrasi rasional yang netral pada skala yang besar. Selanjutnya dikemukakan bahwa Di dalam masyarakat modern, dimana terdapat begitu banyak urusan yang terus-menerus dan ajeg, hanya organisasi birokrasi yang mampu menjawabnya. Birokrasi dalam praktek dijabarkan sebagai pegawai negeri sipil. Berdasarkan uraian-uraian tersebut di atas, dapat dirumuskan bahwa birokrasi adalah: 1. Suatu prosedur yang harus dilaksanakan sesuai dengan ketentuan yang berlaku agar tujuan organisasi dapat tercapai secara efektif dan efisien;

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

2. Keseluruhan aparat pemerintah, baik sipil maupun militer yang bertugas membantu pemerintah dan menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu. (Tim Pusdiklat Pegawai Depkeu RI, 2006) C. Karakteristik Birokrasi Sebagaimana telah diuraikan di atas, bahwa birokrasi dimaksudkan sebagai kekuasaan dipegang oleh orang-orang yang berada di belakang meja, karena segala sesuatunya diatur secara legal dan formal oleh para birokrat. Namun demikian diharapkan pelaksanaan kekuasaan tersebut dapat dipertanggungjawabkan dengan jelas, karena setiap jabatan diurus oleh orang (petugas) yang khusus. Seperti dinyatakan oleh Blau dan Page, bahwa birokrasi dimaksudkan untuk melaksanakan tugas-tugas administrasi yang besar. Hal itu hanya dapat berlaku pada organisasi besar seperti organisasi pemerintahan, karena pada organisasi pemerintahan segala sesuatunya diatur secara formal, sedangkan pada organisasi kecil hanya diperlukan hubungan informal. Selama ini banyak pakar yang meneliti dan menulis tentang birokrasi bahwa fungsi staf pegawai administrasi harus memiliki cara-cara yang spesifik agar lebih efektif dan efisien, sebagai berikut (Syafiie, 2004: 90): 1. Kerja yang ketat pada peraturan (rule) 2. Tugas yang khusus (spesialisasi) 3. Kaku dan sederhana (zakelijk) 4. Penyelenggaraan yang resmi (formal) 5. Pengaturan dari atas ke bawah (hirarkhis) 6. Berdasarkan logika (rasional) 7. Tersentralistik (otoritas) 8. Taat dan patuh (obedience) 9. Tidak melanggar ketentuan (discipline) 10. Terstruktur (sistematis) 11. Tanpa pandang bulu (impersonal) Hal-hal tersebut di atas merupakan prinsip dasar dan karakteristik yang ideal dari suatu birokrasi. Karakteristik tersebut idealnya memang dimiliki oleh para birokrat (pegawai negeri sipil) tidak lain agar tugas-tugas administrasi yang besar dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien sehingga tujuan organisasi dapat tercapai sesuai yang direncanakan. Dengan demikian pendapat sebagian masyarakat selama ini yang cenderung negatif paling tidak dapat diluruskan. D. Tipe Ideal Birokrasi Dengan mengutip pendapat Max Weber seorang sosiolog Jerman, Tjokroamidjojo (1984: 72-73) mengemukakan ciri-ciri utama dari struktur birokrasi di dalam tipe idealnya, adalah:

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

1. Prinsip pembagian kerja Kegiatan-kegiatan reguler yang diperlukan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi dibagi di dalam cara-cara yang tertentu sebagai tugas-tugas jabatan. Dengan adanya prinsip pembagian kerja yang jelas ini dimungkinkan pelaksanaan pekerjaan oleh tenaga-tenaga spesialisasi dalam setiap jabatan, sehingga pekerjaan akan dapat dilaksanakan dengan tanggung jawab penuh dan efektif. 2. Struktur hirarkhis Pengorganisasian jabatan-jabatan mengikuti prinsip hirarkhis, yaitu jabatan yang lebih rendah berada di bawah pengawasan atau pimpinan dari jabatan yang lebih atas. Pejabat yang lebih rendah kedudukannya harus mempertanggungjawabkan setiap keputusannya kepada pejabat atasannya. 3. Aturan dan prosedur Pelaksanaan kegiatan didasarkan pada suatu sistem peraturan yang konsisten. Sistem standar tersebut dimaksudkan untuk menjamin adanya keseragaman pelaksanaan setiap tugas dan kegiatan tanpa melihat pada jumlah orang yang terlibat di dalamnya. 4. Prinsip netral tidak memihak Pejabat yang ideal dalam suatu birokrasi melaksanakan kewajiban di dalam semangat formalistic impersonality (formil non pribadi), artinya tanpa perasaan simpati atau tidak simpati. Dalam prinsip ini seorang pejabat di dalam menjalankan tugas jabatannya terlepas dari pertimbangan yang bersifat pribadi. Dengan menghilangkan pertimbangan yang bersifat pribadi dalam urusan jabatan, berarti suatu prakondisi untuk sikap tidak memihak dan juga untuk efisiensi. 5. Penempatan didasarkan atas karir Penempatan kerja di dalam organisasi birokrasi didasarkan pada kualifikasi teknis dan dilindungi terhadap pemberhentian sewenang-wenang. Di dalam suatu organisasi birokrasi, penempatan kerja seorang pegawai didasarkan atas karier. Ada sistem promosi, entah atas dasar senioritas
Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

atau prestasi atau kedua-duanya. Kebijaksanaan kepegawaian demikian dimaksudkan untuk meningkatkan loyalitas kepada organisasi dan tumbuhnya esprit de corps atau jiwa korps diantara para anggotanya. 6. Birokrasi murni Pengalaman menunjukkan bahwa tipe birokrasi yang murni dari suatu organisasi administrasi dilihat dari segi teknis akan dapat memenuhi efisiensi tingkat tinggi. Mekanisme birokrasi yang berkembang sepenuhnya akan lebih efisien dari pada organisasi yang tidak seperti itu atau yang tidak jelas birokrasinya.

E. Etika Birokrasi Pada pembahasan di atas telah diuraikan mengenai pengertian dari etika dan birokrasi, sekarang marilah menginjak pada pengertian dari etika birokrasi. Telah diuraikan bahwa etika merupakan norma-norma moral yang menjadi pegangan bagi seseorang atau suatu kelompok dalam mengatur tingkah lakunya atau kumpulan asas atau nilai moral. Untuk dapat menjadi pegangan atau rujukan seseorang atau suatu kelompok tersebut, maka nilai-nilai moral tersebut diwujudkan dalam bentuk kode etik, misalnya: kode etik kedokteran, kode etik pers/jurnalistik, kode etik kehakiman, dan lain sebagainya. Sedangkan birokrasi oleh Dwijowijoto (2004) dalam praktek dijabarkan sebagai Pegawai Negeri Sipil. Ismani (2001) mengemukakan bahwa apabila dikaitkan dengan fungsi pemerintahan dan pembangunan, maka birokrasi berkenaan dengan kelembagaan, aparat dan sistem serta prosedur dalam kegiatan yang dilaksanakan demi kepentingan umum dan masyarakat. Dalam makna birokrasi yang demikian, maka menurut Yahya Muhaimin (1991) birokrasi sebagai keseluruhan aparat pemerintah, baik sipil maupun militer yang bertugas membantu pemerintah dan menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu. Dari keseluruhan apa yang dikemukakan diatas dapat dirumuskan bahwa etika birokrasi adalah Norma atau nilai-nilai moral yang menjadi pedoman bagi keseluruhan aparat pemerintah dalam menjalankan tugas dan kewajibannya demi kepentingan umum atau masyarakat. Dengan demikian, aparat pemerintah seharusnya mempunyai pedoman dan penuntun dalam sikap dan perilaku, sehingga birokrasi menjadi bersih dinamis dan bertanggung jawab. Dalam hal ini tidak cukup hanya tanggung jawab secara yuridis formal tetapi juga tanggung jawab secara moral.
Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

F. Etika Birokrasi dalam pelaksanaan Berdasarkan pengertian birokrasi yang menyatakan bahwa birokrasi merupakan organisasi-organisasi yang didirikan secara resmi dan dibentuk untuk memaksimumkan efisiensi administrasi dalam pemerintahan dan pembangunan yang menyangkut kelembagaan, aparat, sistem dan prosedur dalam melaksanakan kegiatan demi kepentingan umum atau masyarakat. Organisasi-organisasi tersebut yang terdiri dari kelembagaan, aparat, sistem dan prosedur merupakan suatu kelompok khusus dalam masyarakat yang memiliki cita-cita dan nilai-nilai bersama, selain itu juga sebagai suatu kelompok yang mempunyai kekuasaan tersendiri dan karena itu mempunyai tanggung jawab yang khusus. Suatu kelompok yang memiliki suatu kekuasaan sehingga menjadi monopoli dapat menimbulkan bahaya bila tertutup bagi orang luar kelompok tersebut dan dapat menimbulkan kecurigaan masyarakat jangan-jangan dipermainkan. Dalam mencegah hal itu terjadi, diusahakan mengatur tingkah laku moral kelompok tersebut melalui ketentuan-ketentuan tertulis yang diharapkan akan dipegang teguh oleh seluruh kelompok. Dikaitkan dengan etika, maka ketentuan-ketentuan yang dibuat itu disebut kode etik. Kode etik dapat mengimbangi segi negatif dari terbentuknya kelompok yang memiliki kekuasaan khusus tersebut. Kode etik dapat memperkuat kepercayaan masyarakat dan mendapat kepastian bahwa kepentingannya terjamin. Jadi kode etik ibarat kompas yang menunjukkan arah moral dan menjamin mutu kelompok tersebut dalam hal ini kelompok birokrasi dalam pemerintahan dimata masyarakat. Agar pelaksanaan kode etik berhasil dengan baik maka pelaksanaannya diawasi terus menerus dan kode etik mengandung sanksi bagi pelanggar kode etik. Bila terjadi kasus pelanggaran kode etik akan dinilai dan ditindak oleh suatu dewan kehormatan atau komisi yang dibentuk khusus untuk keperluan itu. Etika birokrasi terus dikembangkan dalam penyelenggaraan negara dengan dicantumkannya dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional tahun 2005 2025 pada salah satu misi, yaitu: mengembangkan etika birokrasi dan budaya kerja yang transparan, akuntabel, peka, dan tanggap terhadap kepentingan dan aspirasi masyarakat di seluruh wilayah negara Indonesia, selain itu juga pada Bab II tentang Arah Kebijakan Pembangunan point (d), yaitu: Peningkatan etika birokrasi dan budaya kerja serta pengetahuan dan pemahaman para penyelenggara negara terhadap prinsip-prinsip good governance, dan pada Bab III tentang Program Pokok Pembangunan point (1), yaitu: Program Penerapan Prinsip-Prinsip Tata Pemerintahan yang baik (Good Governance), tujuan dari program ini adalah untuk mengurangi dan menghilangkan penyalahgunaan kewenangan dalam birokrasi serta untuk menciptakan etika birokrasi dan budaya kerja yang baik.

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

Penerapan etika birokrasi dalam pemerintahan dituangkan kedalam kode etik Pegawai Negeri Sipil dalam PP nomor 42 tahun 2004 dan Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik dalam Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003. Secara khusus di lingkungan Departemen Keuangan beberapa unit telah memiliki kode etik pegawai, yaitu Inspektorat Jenderal, Direktorat Jenderal Pajak, dan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai, sedangkan beberapa unit lainnya sedang menyusun kode etik pegawai antara lain; Direktorat Surat Utang Negara pada Ditjen Perbendaharaan, Direktorat Jenderal Piutang dan Lelang Negara, Badan Pengawas Pasar Modal. 1. Dasar Hukum Dasar Hukum ditetapkannya Etika Pegawai Negeri Sipil adalah sebagai berikut: 1. Pasal 5 ayat (2), pasal 27 ayat (1), dan pasal 28 dalam Undang-undang Dasar 1945. 2. Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999. 3. Undang-undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN. 4. Peraturan Pemerintah Nomor 30 Tahun 1980 tentang Peraturan Disiplin PNS. 5. Peraturan Pemerintah Nomor 42 tahun 2004 tentang Pembinaan Jiwa Korps dan Kode Etik Pegawai Negeri Sipil. F.Pelaksanaan Etika Birokrasi Setiap jenis pekerjaan, pada dasarnya menuntut tanggung jawab, yang berbeda hanya besar kecil ukuran dan ruang lingkup dari tanggung jawab tersebut. Semakin rendah posisi/jabatan seseorang dalam organisasi, maka semakin kecil ruang lingkup dan ukuran atas tanggung jawabnya. Demikian pula dengan jabatan, dalam organisasi apapun termasuk organisasi pemerintah, jabatan tidak bisa dilepaskan dari peran pejabat di dalam organisasi tersebut. Oleh karena itu, setiap pejabat dalam organisasi pemerintah mulai dari level eselon IV, eselon III sampai dengan eselon I, tentunya terikat pada hal-hal yang berkaitan dengan apa yang seharusnya dilakukan dan apa yang seharusnya tidak dilakukan sesuai dengan posisi dan jabatannya. Ketentuan-ketentuan tersebut dijabarkan dalam kode etik pegawai. Pada umumnya, penyusunan kode etik minimal didasari oleh empat aspek pertimbangan sebagai berikut: 1. Profesionalisme

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

Keahlian khusus yang dimiliki oleh seseorang baik yang diperolehnya dari pendidikan formal (dokter, akuntan, pengacara dll), dari bakat (penyanyi, pelukis, pianis dll), serta dari kompetensi mengerjakan sesuatu (direktur, pegawai, pejabat dll) 2. Akuntabilitas Kesanggupan seseorang untuk mempertanggungjawabkan apa pun yang dilakukannya berkaitan dengan profesi serta perannya sehingga ia dapat dipercaya. Misalnya seorang auditor yang memeriksa laporan keuangan sebuah perusahaan. Ia harus dapat mempertanggungjawabkan hasil pemeriksaan yang dibuatnya sesuai dengan kondisi perusahaan yang sebenarnya. 3. Menjaga kerahasiaan Sebuah kemampuan memelihara kepercayaan dengan bersikap hati-hati dalam memberikan informasi. Seorang profesional harus mampu menyeleksi hal-hal yang bisa diinformasikan kepada umum dan informasi yang perlu disimpan sebagai sebuah kerahasiaan. Hal ini dilakukan demi menjaga reputasi sebuah perusahaan dan profesi yang dijabatnya. Misalnya seorang konsultan merupakan orang kepercayaan sebuah perusahaan, ia bisa mengetahui seluruh seluk-beluk perusahaan tersebut, tapi harus menjaga informasi yang dimilikinya agar tidak sampai ke pihak luar yang tidak berkepentingan. 4. Independensi Sikap netral, tidak memihak salah satu pihak, menyadari batasan-batasan dalam mengungkapkan sesuatu juga merupakan salah satu pertimbangan kode etik. Misalnya, untuk mendamaikan dua pihak yang berselisih dan merugikan perusahaan. Seorang manajer yang bisa menjaga sikap independennya akan lebih dipercaya kedua belah pihak sehingga akan sangat membantu dalam penyelesaian kasus perselisihan yang dihadapinya.
Prinsip lain yang juga bisa dijadikan parameter dalam dalam pelaksanaan birokrasi dapat merujuk pada prinsip prinsip Good governance yang meliputi : pertama, partisipasi masyarakat, kedua, tegaknya supremasi hukum, ketiga, transparansi, keempat, kepedulian kepada stakeholder, kelima, berorientasi kepada konsesnsus, keenam, kesetaraan, ketujuh, efektifitas dan efisiensi, kedelapan, akuntabilitas, dan kesembilan, visi strategis. G. Pelaksanaan Birokrasi Indonesia Sejarah birokrasi di Indonesia memiliki raport buruk, khususnya semasa Orde Baru dimana yang menjadikan birokrasi sebagai mesin politik. Imbas dari itu semua, masyarakat harus membayar biaya yang mahal. Ketidakpastian waktu, ketidakpastian biaya, dan ketidakpastian siapa yang bertanggung jawab adalah beberapa fakta empiris

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

rusaknya layanan birokrasi. Lebih dari itu, layanan birokrasi justru menjadi salah satu causa prima terhadap maraknya korupsi, kolusi, nepotisme. Pejabat politik yang mengisi birokrasi pemerintah sangat dominan. Kondisi ini cukup lama terbangun sehingga membentuk sikap, perilaku, dan opini bahwa pejabat politik dan pejabat birokrat tidak dapat dibedakan. Mengutip catatan guru besar ilmu politik Universitas Airlangga Ramlan Surbakti mengenai fenomena birokrasi di Indonesia, kewenangan besar dimiliki birokrat sehingga hampir semua aspek kehidupan masyarakat ditangani birokrasi. Kewenangan yang terlalu besar itu bahkan akhirnya menonjolkan peran birokrasi sebagai pembuat kebijakan ketimbang pelaksana kebijakan, lebih bersifat menguasai daripada melayani masyarakat. Akhirnya, wajar saja jika kemudian birokrasi lebih dianggap sebagai sumber masalah atau beban masyarakat ketimbang sumber solusi bagi masalah yang dihadapi masyarakat. Fenomena itu terjadi karena tradisi birokrasi yang dibentuk lebih sebagai alat penguasa untuk menguasai masyarakat dan segala sumber dayanya. Dengan kata lain, birokrasi lebih bertindak sebagai pangreh praja daripada pamong praja. Bahkan kemudian terjadi politisasi birokrasi. Pada rezim Orde Baru, birokrasi menjadi alat mempertahankankekuasaan. Pasca reformasi pun para pejabat politik yang kini menjabat dalam birokrasi pemerintah ingin melestarikan budaya tersebut dengan mengaburkan antara pejabat karier dengan nonkarier. Sikap mental seperti ini dapat membawa birokrasi pemerintahan Indonesia kembali kepada kondisi birokrasi pemerintahan pada masa orde baru. Bahkan kemunculan RUU Administrasi Pemerintahan saat ini turut mendapat respon yang cukup agresif dari para pejabat politik melaui fraksi-fraksi di DPR yang berusaha mengakomodasikan kepentingan jabatan politik mereka untuk dapat menduduki jabatan birokrasi.

Kasus Reformasi Birokrasi , Butuh Rakyat yang Kritis


JATUHNYA pemerintahan Orde Baru ternyata diikuti dengan makin rendahnya kepercayaan masyarakat terhadap birokrasi publik. Ini akibat buruknya pelayanan birokrasi terhadap masyarakat yang sebagian besar dilakukan pegawai negeri sipil. Ironisnya, ketika era otonomi daerah yang tujuannya meningkatkan kesejahteraan masyarakat bergulir menyusul peralihan kekuasaan ke Orde Reformasi, banyak aparat birokrasi justru bersikap sok berkuasa. Selain mereka masih berorientasi pada kekuasaan, birokrasinya juga dibebani anggaran untuk membiayai dirinya sendiri. INI membuat biaya resmi dan tidak resmi yang harus dikeluarkan pengusaha ketika akan berusaha misalnya, makin membengkak, sebab pejabat daerah menempatkan pengusaha (masyarakat) bukan sebagai warga yang harus dilayani, tetapi sebagai klien yang nasibnya bergantung pada pemerintah dan birokrasinya. Itulah pengalaman Wawan Herdiwan, pelaku usaha kecil menengah (UKM) di Kabupaten Ciamis, Jawa Barat, menjalankan usahanya pada masa Orde Baru hingga Orde Reformasi sekarang ini. "Jika di masa Orde Baru uang pelicin hanya sekitar 10 persen, sekarang membengkak hingga 25 persen dari nilai proyek," ungkap Ketua Kamar Dagang dan Industri Daerah (Kadinda) Ciamis itu. Banyak sekali pungutan yang harus dikeluarkan oleh pengusaha, baik resmi maupun tidak resmi.

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

Ibaratnya, pungutan telah menanti ketika orang baru ingin berusaha dan belum akan berakhir ketika hasil usaha itu sudah habis dikonsumsi. Semua ini membuat iklim usaha di daerah itu tidak kondusif sehingga tidak banyak investor yang masuk. Namun, Sekretaris Daerah Kabupaten Ciamis Dedi Ahmad tidak sependapat. "Jika belum ada investor ke Ciamis, bukan karena banyak pungutan, namun iklim investasi nasional belum mendukung," ujarnya beberapa waktu lalu. Pemerintah daerah juga sering membuat aturan yang tumpang tindih dengan hukum di atasnya. Misalnya, jika sebelumnya pengurusan frekuensi radio cukup ke Menteri Perhubungan karena wewenang pemberian frekuensi masih dimiliki pemerintah pusat, namun sekarang juga harus ke pemerintah daerah lengkap dengan retribusinya. Sebab, Pemerintah Ciamis sudah membuat Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 2003 tentang Penyelenggaraan Pos dan Telekomunikasi. Dalam perda itu disebutkan, untuk izin frekuensi radio FM ditarik retribusi Rp 2 juta setiap tahun dan izin televisi siaran Rp 25 juta per tahun. Selain biaya resmi itu, pengusaha juga dibebani biaya tidak resmi yang jauh lebih besar. Keadaan ini memang amat merugikan pelaku usaha, namun siapa yang berani mengontrol? Masyarakat umum akan kesulitan membongkarnya karena sebagian besar penyelewengan itu dilakukan tanpa bukti tertulis. Sementara, pengusaha akan cenderung diam karena jika berbicara mereka akan menghadapi dua risiko. Pertama, tidak mendapat izin/proyek, dan kedua masuk penjara. Sebab, dalam persidangan mereka akan turut dipersalahkan. Diakui Wawan, pemerintah sebenarnya telah berusaha memangkas jalur birokrasi dengan cara menyerahkan beberapa wewenang yang semula ada di pemerintah pusat atau provinsi ke daerah tingkat dua. Ini terlihat, misalnya, dalam pembuatan surat izin usaha jasa konstruksi yang semula di tingkat provinsi, namun sekarang cukup di tingkat kota/kabupaten. Masalahnya, penyerahan wewenang ini membuat aparat pemerintah daerah merasa berkuasa hingga bertindak ngawur. Ia mencontohkan, sejak tiga tahun terakhir, di Ciamis tidak ada lelang terbuka. Hampir semua proyek dilaksanakan dengan penunjukan. Kalaupun ada lelang, itu hanya sebatas formalitas hingga tidak diumumkan lewat media dan pemberitahuan kepada asosiasi. Tidak aneh kalau banyak ditemukan kasus lelang bermasalah. Misalnya, lelang pengadaan obat di Dinas Kesehatan Ciamis tahun 2003 senilai Rp 1,5 miliar yang sekarang sedang disidik Kejaksaan Negeri Ciamis. APA yang dialami Wawan dan masyarakat Ciamis umumnya merupakan contoh betapa buruknya pelayanan birokrasi di republik ini. Meluasnya praktik-praktik kolusi, korupsi dan nepotisme (KKN) semakin mencoreng birokrasi publik. KKN tidak hanya membuat pelayanan birokrasi menjadi amat sulit dinikmati secara wajar oleh masyarakatnya, tetapi juga membuat masyarakat harus membayar lebih mahal pelayanan. Tidak hanya ketika menyelesaikan urusan KTP, paspor, dan berbagai perizinan, tetapi juga ketika mereka mengonsumsi barang dan jasa yang dihasilkan sektor swasta, seperti jalan tol, semen, transportasi, dan komoditas lainnya. KKN menjadi sumber bureaucratic costs dan distorsi dalam mekanisme pasar, seperti praktik monopoli dan oligopoli yang amat merugikan kepentingan publik. "Praktik-praktik KKN membuat birokrasi publik semakin jauh dari masyarakatnya," ujar Agus Dwiyanto dalam bukunya, Reformasi Birokrasi Publik yang diterbitkan Pusat Studi dan Kebijakan Universitas Gadjah Mada. Padahal, dengan bergulirnya reformasi, seperti diakui Menteri Negara Pemberdayaan Aparatur Negara Feisal Tamin, tuntutan masyarakat akan pelayanan publik yang lebih baik makin meningkat. Saat ini nilai penting pelayanan pemerintah terhadap publik yang direpresentasikan dengan nilai pelayanan pegawai negeri sipil (PNS) tidak dalam kondisi yang diharapkan. Keluhan masyarakat

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

terhadap buruknya kinerja pemerintah sebagian besar dipengaruhi oleh buruknya kinerja PNS dalam melayani masyarakat. Akibatnya, muncullah krisis kepercayaan terhadap PNS. Krisis kepercayaan ini amat mudah dipahami mengingat birokrasi publik selama ini menjadi instrumen yang efektif bagi penguasa Orde Baru untuk mempertahankan kekuasaannya. Birokrasi publik, baik sipil maupun militer, dalam rezim Orde Baru telah menempatkan dirinya lebih sebagai alat penguasa. Kepentingan penguasa menjadi sentral dari kehidupan dan perilaku birokrasi. Hal ini tercermin dalam proses kebijakan publik, di mana kepentingan penguasa selalu menjadi kriteria yang dominan dan sering kali menggusur kepentingan masyarakat banyak manakala keduanya tidak berjalan bersama-sama. Kesempatan dan ruang yang dimiliki masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses kebijakan publik amat terbatas. Apalagi secara historis, birokrasi di Indonesia tidak memiliki tradisi untuk menempatkan kepentingan masyarakat dan warga negara sebagai sentral. Sejak zaman kolonial sampai dengan Orde Baru, kepentingan masyarakat dan warga negara selalu memiliki posisi yang amat marjinal. Tidak heran kalau kinerja birokrasi Indonesia kemudian menjadi rendah. Rendahnya kinerja birokrasi ditentukan banyak faktor, baik dari dalam ataupun di luar. Di sisi sejarah perkembangan birokrasi di Indonesia, rendahnya kinerja birokrasi bisa dipahami dari latar belakang dan tujuan pembentukan birokrasi, baik di dalam zaman kerajaan, penjajahan, dan Orde Baru. Di zaman kerajaan, birokrasi kerajaan dibentuk untuk melayani kebutuhan raja dan keluarganya, bukan untuk melayani kebutuhan rakyat. Birokrasi adalah abdi raja, bukan abdi rakyat, karena itu orientasinya bukan bagaimana melayani dan menyejahterakan rakyat, tetapi melayani dan menyejahterakan raja dan keluarganya, yang mereka adalah para penguasa. Di zaman kolonial, bahkan cenderung memperoleh penguatan karena pemerintah kolonial berusaha menggunakan birokrasi sebagai alat untuk mempertahankan kekuasaan dan kepentingannya. Penjajah Belanda berusaha memperkenalkan perubahan dan nilai birokrasi modern, tetapi dilakukan untuk mempermudah pengontrolan negara jajahan dan masyarakatnya. Pada rezim Orde Baru sampai dengan Orde Reformasi saat ini, orientasi pada penguasa masih sangat kuat. Nilai-nilai dan simbol-simbol masih amat kuat menunjukkan, bagaimana birokrasi dan para pejabatnya mempersepsikan dirinya lebih sebagai penguasa daripada sebagai abdi dan pelayan masyarakat. Contohnya, istilah penguasa tunggal untuk bupati dan gubernur pada zaman Orde Baru menunjukkan, bagaimana birokrasi dan para pejabatnya pada waktu itu memerankan dirinya. Kendati istilah itu tidak lagi sering digunakan di era reformasi ini, sikap dan perilaku para pejabat birokrasi menempatkan dirinya sebagai penguasa belum banyak berubah. Semua itu terjadi, menurut Prof Dr H Suwarma Al Muchtar, Dekan Fakultas Ilmu Pendidikan Ilmu Pengetahuan Sosial, Universitas Pendidikan Indonesia, Bandung, karena ada nilai-nilai kultural yang belum ditransformasikan. Kedudukan pegawai negeri lebih identik dengan budaya dilayani, bukan melayani. Meskipun unsur ini kecenderungan makin menurun, tetapi belum sepenuhnya bisa ditransformasikan menjadi budaya melayani "Secara kultural kita pernah menempatkan pegawai negeri sebagai bagian dari sistem politik yang untuk memenangkan partai tertentu dan bagian dari partai tertentu. Walaupun masih tersembunyi, tetapi toh akhirnya dari situlah kultur terbentuk. Pendekatan politik yang terlalu kuat mengakibatkan

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

layanan kepada masyarakat menjadi minimal. Ini kesalahan kita, mengidentikkan pegawai negeri sebagai pegawai pemerintah, maka dia harus tunduk patuh kepada pemerintah," jelasnya. Padahal, antara pemerintah dan negara itu berbeda. Negara itu sifatnya abadi, sedangkan pemerintah itu terkena hukum rotasi. "Pada saat menjadi instrumen pemerintah, mestinya menjadi instrumen negara. Tetapi, pada waktu itu sulit membedakan mana pemerintah dan mana negara karena memang sistem kepartaian dan budaya kita yang belum clear," paparnya. Memasuki era reformasi, kultur minta dilayani itu tidak serta-merta terputus habis, sebab mengubah budaya itu memerlukan waktu yang lama. Mental-mental yang mestinya abdi negara masih terkalahkan oleh abdi pemerintah. Akibatnya, pemerintah masih penuh dengan pendekatan kekuasaan, padahal mestinya pegawai yang bagus itu penuh dengan profesionalisme. "Kata-kata pelayan memang tidak populer, tetapi begitulah seharusnya, menjadi abdi masyarakat, bukan abdi pemerintah," tegasnya. FEISAL Tamin menyadari, untuk meningkatkan pelayanan birokrasi perlu dilakukan langkahlangkah kebijakan dalam manajemen kepegawaian. Karena itu sejak 1 Juli 2003 dilakukan pendataan ulang pegawai negeri sipil (PUPNS). "Melalui PUPNS yang merupakan tahap awal secara mendasar membangun sistem informasi kepegawaian, kita ingin mendapat data PNS yang akurat, terpercaya, aktual, dan terintegrasi, baik di tingkat organisasi, wilayah, maupun nasional," ujar Feisal Tamin. Suwarma berpendapat, pendekatan pendidikan juga perlu dilakukan. Artinya, pegawai yang sudah ada sekarang ini terus dibina dan diberi pelatihan, serta dibangun sistem yang bagus, kesejahteraannya pun dibangun secara total, dibuat kompetisi yang bagus, dan nilai-nilai lama dikikis. Kualitas manusia bisa diubah melalui pendidikan. Namun, yang kerap dilakukan adalah pendidikan dalam arti yang formal, sekolah. Pendidikan dalam arti luas, yang dalam manajemen dikenal dengan learning organizational kurang disentuh. Bagaimana menciptakan sebuah unit kerja itu menjadi unit pembelajaran, itu yang kurang. Selalu seorang pegawai negeri menjadi orang yang ditugaskan begitu saja, tidak disuruh berpikir. Seharusnya semua orang diajak berpikir memecahkan masalah. Learning organization ini harus muncul sebagai sebuah kekuatan untuk membangun organisasi. Seiring dengan itu juga perlu ada upaya memperlemah pendekatan kekuasaan, tetapi menumbuhkan demokratisasi. Dengan pendekatan pendidikan, setiap lini bisa membangun sebuah praktik layanan pendidikan. Hal itu dilakukan dalam rangka memunculkan kualitas SDM untuk menyelesaikan berbagai masalah di masyarakat. Birokrasi sebagai bagian dari sistem sosial, keniscayaannya harus ada dan tidak bisa dihilangkan. Pejabat perlu ada untuk melayani masyarakat. Masalahnya, bagaimana birokrasi itu benar-benar berfungsi melayani masyarakat. Kalau rakyat mendapat pelayanan yang tidak baik, rakyat juga jangan larut mengembangkan ketidakbaikan itu. Rakyat harus kritis! (nwo/b11/oki/dmu)

DAFTAR KEPUSTAKAAN

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

Balai Pustaka, Departemen Pendidikan Nasional Republik Indonesia, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, 2002 B.C. Hariandja, Denny, Birokrasi Nan Pongah, Kanisius, Yogyakarta, 1999 Blau, Peter M., Page, Charles H., Bureaucracy in Modern Society, New York, Random House, 1956 Departemen Keuangan Republik Indonesia, Inspektorat Jenderal, Majalah Auditor, Vol. 4, No. 8, Juni-Agustus Tahun 2003 Dwijowijoto, Riant Nugroho, Kebijakan Publik : Formulasi, Implementasi, dan Evaluasi, PT. Elex Media Komputindo, Jakarta, 2004 Handayani, Puji, dan Zahar Angga Setiawan, Materi Pokok, Pembinaan Jiwa Korps dan Kode Etik Pegawai Negeri Sipil, Bahan Diklat Ujian Dinas Tk. I, Departemen Keuangan, Pusat Pendidikan dan Pelatihan Pegawai, Jakarta, 2005 Ismani, HP, Etika Birokrasi, Jurnal Administrasi Negara, Vol. II, No. 1, September 2001 : 31-41 Kumorotomo, Wahyudi, Etika Administrasi Negara, PT. Rajawali Pers, Jakarta, 1996 Rasyid, Muhammad Ryaas, Makna Pemerintahan, Tinjauan dari Segi Etika dan Kepemimpinan, PT. Mutiara Sumber Widya, Jakarta, 2000 Rooswiyanto, Tony, Etika Organisasi Pemerintah, Bahan Diklat Prajabatan Golongan I dan II, Departemen Keuangan, Pusat Pendidikan dan Pelatihan Pegawai, Jakarta, 2005 Syafiie, H. Inu Kencana, Birokrasi Pemerintahan Indonesia, CV. Mandar Maju, Bandung, 2004 Tjokroamidjojo, Bintoro, Pengantar Administrasi Pembangunan, Lembaga Penelitian, Pendidikan dan Penerangan Ekonomi Sosial, Jakarta, 1984
Tim Pusdiklat Pegawai Departemen Keuangan RI, Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan, Pusdiklat Pegawai, Jakarta, 2006.

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA

2006

Pusat Pengembangan Bahan Ajar - UMB

Drs. A. Rachman MM SISTEM POLITIK INDONESIA