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Entrevista a

Xavier Alb
des bolivianas y en la Universidad de Pittsburgh, Colegio Andino de Cusco, FLACSO-Ecuador, Centre des Hautes Etudes Sociales de Paris, Facultad de Misiologa de Sao Paulo, Georgetown University de Washington y Holy Cross de Boston. En 1971, cofund el Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA), del que fue el primer director hasta 1976. Actualmente es miembro del Directorio y tiene una amplsima bibliografa en temas indgenas.

Xavier Alb naci el 4 de noviembre de 1934 en La Garriga (Catalunya, Espaa). En 1951, se hizo miembro de la Compaa de Jess. Emigr a Bolivia en 1952 y se nacionaliz ciudadano boliviano. Es doctor en Lingstica y Antropologa (Universidad de Cornell, Nueva York, 1970); licenciado en Teologa (Facultad Borja, Barcelona, 1964 y Loyola University, Chicago, 1965). Doctor en Filosofa (Universidad Catlica del Ecuador, Quito, 1958). Ha dictado clases en las ms renombradas universida-

Derecho a la consulta previa Derechos de los pueblos indgenas

Cmo podemos entender la Consulta Previa como mecanismo de democracia directa, en el marco de la Constitucin Poltica del Estado? Es democracia directa en el sentido que no van simplemente unos representantes para ver quin vota por cual opcin; es decir, no es una cuestin estadstica. Esta forma de democracia va ms all, la meta claramente es cmo llegamos a concertar en un punto de intereses en conflicto y, por lo tanto, la meta es concertar y llegar a acuerdos aceptados por las dos partes. No tiene ningn sentido que la consulta sea en un da determinado, con una boleta para luego determinar quien ha ganado; esto no sera consulta. La consulta tiene que ir madurando, charlando con el uno, charlando con el otro y al final acordando; esta es la razn por la que es directa y los que deciden lo hacen de esta forma y no a travs de representantes. Cul es el nivel de experiencia que tiene Bolivia en la aplicacin del mecanismo de Consulta Previa? Con este nombre, muy poca. Sin embargo, tenemos experiencia en otras formas de negociacin, que han salido a veces bien y a veces mal. La consulta como tal lleg a Bolivia con el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo que es el primer documento internacional que habla de eso y es aceptado por Bolivia el ao 1991. Despus ya vino todo el proceso de la nueva Constitucin y ah la consulta fue de las cuestiones que se incluyeron desde un principio y se la puso en dos partes, pero la principal es la que est relacionada con que es un derecho de los pueblos indgenas que se encuentra en el artculo 30, inciso II, numeral 15. Esto es a nivel de normas. Si queremos ver la aplicacin de las normas, la primera que yo considero que ha sido muy importante, pero muy mal llevada por
Oruro, Javier Fernndez, acuarela 20 x 15 cm. 2012.

el Estado, fue la consulta para la elaboracin de la Ley de Deslinde Jurisdiccional a fines del ao 2010. Se realiz con el apoyo de las Naciones Unidas, sobre todo del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, COSUDE, y con la participacin del Viceministerio de Justicia Indgena Originaria Campesina. Se hizo una suerte de ejemplo de Consulta Previa con la realizacin, de alrededor, de veinte grupos focales a lo largo de seis meses en distintas partes (no solo con pueblos indgenas sino con varios

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otros sectores: interculturales, afros, chapacos, etctera), donde se realizaron preguntas especficas sobre los puntos que podan ser ms conflictivos del proyecto de Ley y fueron hechas por instancias que no eran precisamente del propio gobierno y toda esta experiencia qued registrada en un libro que fue publicado. Como resultado de todo este proceso se tuvieron en su momento tres o cuatro proyectos de ley a nivel nacional, de ah se lleg a preparar, con el apoyo del Viceministerio de Justicia Indgena Originaria Campesina, una propuesta en la que se encontraban los puntos con mayor consenso entre la gente que haba participado y esto fue llevado, finalmente, al Parlamento. Pero en el Parlamento se obvi toda la Consulta Previa que haba sido debatida ampliamente debido principalmente a que haba un plazo para aprobar esta Ley de Deslinde Jurisdiccional; y por no incumplir el plazo se la aprob sin tomar en cuenta las consideraciones del debate previo. Eso fue muy frustrante, fue el primer desengao fuerte que tuve con relacin al inters del gobierno en este tipo de procesos. Esa es mi impresin, por ello, tengo entendido que se est elaborando una segunda versin de esta ley que tomara en cuenta todo lo que se trabaj con la gente en este proceso de consulta. Estamos expectantes para ver cmo va. Y a nivel latinoamericano? Cules son las experiencias que usted nos podra sealar como relevantes para adoptar lecciones aprendidas para el caso boliviano? Como la consulta es una cuestin incluida en la normativa internacional en el convenio de la OIT y en la Declaracin de Naciones Unidas que tambin habla de Consulta pero cuya aplicacin es relativamente lenta, no conozco muchos casos, pero

s que por no tener Consulta Previa en varios casos han tenido problemas sobre todo en situaciones relativas a la explotacin de recursos naturales. Ya habrn visto que en el Per ocurre todo esto, as como en Ecuador cuya Constitucin dice casi lo mismo que en Bolivia y que tuvieron problemas con las tierras bajas y el tema de hidrocarburos, etc. Es decir que en varios lugares se han tenido experiencias malas cuando se ha optado por no aplicar la Consulta Previa, en parte porque no tienen la normativa totalmente desarrollada y en parte porque existen algunos intereses que tienen temor que los indgenas no acepten las explotaciones. En este sentido es famosa la frase de Alan Garca donde seala Estos son como el perro del hortelano, ni comen, ni dejan comer. En las ltimas semanas, ocurri algo que me gust mucho, la visita a Bolivia gracias a las gestiones de Naciones Unidas de dos misiones de expertos sobre el tema. La primera habl muy poco de experiencias dentro de Latinoamrica, excepto el experto de Costa Rica, que habl sobre experiencias muy interesantes de ese pas como algunos casos en los que se deshicieron cosas que se haban hecho anteriormente fuera del marco legal de la Consulta Previa. Pero la me ha parecido muy interesante ha sido la experiencia colombiana que fue compartida por la segunda misin, sobre la que ya pude escribir hace muy poco.1 Por qu considero interesante a esta experiencia? Porque empez a hacerse todo este proceso de consulta con la nueva Constitucin de ese pas (la del ao 1988) que no deca nada del Derecho a la Consulta, en cambio s estaban los derechos de autogobierno y de participacin, pero la palabra consulta como tal no se encontraba an. Y sin embargo, cuando empezaron algunas demandas de estos pueblos frente a decisiones y ac-

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Sin ttulo, Gustavo del Ro, grabado s/metal.

Sin ttulo, Gustavo del Ro, leo s/lienzo.

ciones, a veces del Estado y a veces de algunas empresas petroleras, los pueblos indgenas pidieron un derecho de amparo; que quiere decir que pedan estar amparados en lo que dice la Constitucin. Y ah, poco a poco, se fue descubriendo la figura misma de consulta y se ha ido montando lentamente haciendo jurisprudencia hasta llegar al marco legal que tienen ahora. Hay casos muy notables, por ejemplo, una carretera de gran importancia para todo el pas, pero que cruzaba un territorio indgena y que el territorio no haba sido consultado, ni siquiera para la cuestin previa que sera el certificado agroambiental sobre la cual posteriormente el Tribunal Constitucional emiti una sentencia contraria a la construccin de ese tramo (que era slo un kilometro y medio) mientras no se hiciera en consulta con los pueblos afectados. Otro ejemplo que tiene importancia es el caso del pueblo Uwa, tambin en Colombia, que protestaron por muchsimo tiempo porque empresas petroleras haban iniciado la exploracin previa sin tomar en cuenta a este pueblo. Este episodio se ha hecho muy famoso y el pueblo Uwa gan el caso, aunque claro, ya se haba suscrito el Convenio 169 de la OIT y utilizaban la palabra Consulta Previa y ya la palabra era parte de la legislacin de all, entonces en Colombia creo que hay ejemplos interesantes que pueden ser tomados en cuenta sabiendo que all los indgenas constituyen un dos o un tres por ciento, es decir, son muy pocos pero han logrado cosas muy importantes. En este sentido se parecen al caso del TIPNIS, ya que es un pueblo pequeo. Un apunte al respecto es que el primer pueblo donde ocurri eso era uno que se llama Cristiana (en Colombia) que creo que tena como poblacin a 25 familias nada ms.

Otro ejemplo que me ha impresionado, aunque no usaban el nombre de Consulta Previa para definir el proceso es la autonoma del pueblo Kuna en Panam, en cuyo territorio queran instalar unos campamentos o bases militares de Estados Unidos y ellos se negaron y ahora estn en un proceso de llegar a una negociacin que se espera tenga xito. Este caso es interesante porque los Kunas son solamente el dos o tres por ciento del pas y que, en suma, todos los indgenas (en Panam) son alrededor del diez por ciento de la poblacin; y que a pesar de esto tengan tan fuerte presencia. Por ejemplo, en Bolivia, el embajador de Panam es un Kuna, este es otro ejemplo que me parece vale la pena. Cules seran, a su criterio los requisitos mnimos que debera cumplir la consulta previa que se realizar para la construccin de la carretera Villa Tunari San Ignacio de Moxos para garantizar su legitimidad y legalidad? Bueno, primero que sea previa, segundo que sea bien informada, tercero que sea de buena fe, y cuarto que sea de igual a igual, y si quieren quinto, que no haya presiones de un lado o del otro. En mi opinin, esos criterios se cumplen un poquito mejor ahora de cuando se hizo el tramo inicial, porque ahora por lo menos ya se acab el contrato con la OAS, aunque las visitas que hace el gobierno de un sitio a otro en el territorio del TIPNIS para seducir a todos pone en riesgo el proceso debido a que las capacidades que tiene el Estado comparadas con las capacidades que tienen los otros son apabullantes.

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Yo creo que un problema es que no tenemos todava una Ley Marco y, por lo tanto, se usa mucho la arbitrariedad segn las conveniencias de uno y otro. Me animo a decir que sera mucho mejor frenar eso, tener una buena bien consultada y bien concertada Ley Marco de Consulta y entonces, en funcin de eso, seguir; pero eso supone postergar ciertos intereses del Estado, del gobierno o de los cocaleros por continuar con el proceso actual. No puede hacerse una consulta estando en una situacin de encono entre unos y otros, se quiere hacer una consulta con todos, pero ya incluso los que son de la direccin principal del TIPNIS que son los que tienen el ttulo propio de all estn haciendo una marcha para que esta Ley de Consulta se deshaga; entonces no es la situacin oportuna para poder arribar a un resultado concertado que era lo primero que decamos. Cun necesaria es, en este contexto, la aprobacin de una Ley Marco de Consulta Previa? Cul debera ser el camino a seguir para su efectiva aprobacin? Bueno, esto es lo fundamental, yo creo que tendramos que decir que como no tenemos esta Ley Marco, dejemos el proceso actual en un anaquel esperando, y trabajemos duro en esta Ley Marco de Consulta Previa. Eso es lo que est haciendo ahora el Per, a pesar de que he visto algunas cosas que no me acaban de convencer en cuanto a hacer prevalecer intereses lejanos al bien comn de parte del gobierno y tambin del lado de los pueblos indgenas, que podra ser, por ejemplo, reelegirse como dirigente o mantener negocios con madereras u otras empresas.

Entonces, el proceso de elaboracin de la Ley Marco de Consulta previa tiene que ser lo que no ha sido la Ley 222, tiene que ser una cosa concertada con las partes, en cambio, la Ley 222 fue concertada con la parte que ya se saba que quera la carretera o que estaban muy agarrados por los colonizadores y cocaleros. Por lo tanto y en parte ya se est trabajando en esto, hay que preparar la Ley Marco. Ya he visto varios ejemplares de una propuesta de Ley, tengo un borrador que se ha hecho, s que hay otro del CONAMAQ y la CIDOB ms recientemente, creo que es de abril ms o menos. Por tanto, ya se estn haciendo propuestas sin necesidad de consulta. Qu pasar con esas propuestas? No lo s, ojal que no pase lo que pas con la Ley de Deslinde Jurisdiccional. Pero creo que en el camino el gobierno tambin ha ido aprendiendo; estas mismas misiones que han llegado de afuera, que incluan tambin experiencias de Canad, que adems he tenido la suerte de visitar y ver un poco estas experiencias de cerca, una de ellas era de los Mikmaq, y he visto que han sido procesos largos para conseguir lo que se ha logrado. Quizs lo que habra que decir dentro de eso es que, en realidad, se trata de tener ms un sentido de proceso de concertacin y de charla unos con otros, ms que decir ahora desde tal fecha a tal fecha se har la consulta; porque entonces tiene demasiado parecido con un referndum y no es eso. Finalmente, hay que darle tiempo al tiempo.

Ver columna publicada el 27 de mayo de 2012 en el peridico La Razn bajo el ttulo Experiencias de consulta previa.

Derecho a la Consulta Derechos de los pueblos indgenas

El proceso de consulta a Pueblos Indgenas es muy distinto de esas otras consultas a que ya nos tienen acostumbrados los gobiernos, como los referndums, en que slo cabe responder S/NO o abstenerse. La meta no es que gane el S o el NO, aunque sea por slo un voto, lo que a su vez puede provocar polarizaciones y fragmentaciones de las propias instituciones indgenas... Ms all de decisiones muy concretas, por ejemplo, sobre una carretera o una represa, los procesos de consulta son algo en permanente construccin. No son simples trmites administrativos y burocrticos. Es un intercambio de saberes para beneficio de ambas partes.
Xavier Alb, Publicado el 29 de abril de 2012 en el peridico La Razn

En Colombia hay 87 pueblos indgenas, todos minoritarios, que suman un milln largo de personas, equivalentes al 3% de la poblacin del pas, pero cuyos resguardos (nosotros diramos TIOC) equivalen a un 27% de la superficie, en reas de selva, desiertos o pramos apetecidos por empresas ganaderas, mineras, petroleras, colonos y otros. Lo que all la Corte ha decidido resulta muy pertinente tambin para Bolivia, sobre todo en referencia a nuestros pueblos minoritarios de tierras bajas. De los muchos ms casos escuchados, mencionar los siguientes. Paradigmtica fue la Sentencia 428, ya en 1992. La pequea comunidad Cristiana, de 25 familias, de la etnia Ember-Cham, present una demanda por los daos causados en ella por una importante carretera troncal del Caf, ya casi concluida, al no haber realizado antes un estudio adecuado ni haberla consultado previamente. La Corte les dio la razn y mand interrumpir el tramo de 1 km hasta tanto se hayan hecho los estudios de impacto ambiental y tomado todas las precauciones necesarias para no ocasionar perjuicios adicionales a la comunidad, resarcirla por los daos ya causados. Adems declar que esta sentencia era aplicable a otros casos semejantes en perjuicio de pueblos indgenas.

En la argumentacin se rechaz que el hecho consumado sobre una pequea comunidad era mucho menor que el bien comn de una significativa mejora econmica de los cafetaleros y prioriz el derecho colectivo general de los pueblos indgenas. En 1997 se dict la primera sentencia centrada en el derecho fundamental a la consulta previa (SU-039/97). Fue un caso sonado, que an hace olas a favor de la etnia Uwa. Se desautorizaron otros simulacros de consulta por insuficientes y se anul una licencia ambiental dada por el Gobierno a la petrolera Occidental, para hacer exploraciones ssmicas. En noviembre de 2010, la Corte dict las sentencias ST-745/10, ST-1045A/10 y T-129/11, ordenando suspender las actividades ya iniciadas en la carretera de conexin entre Colombia y Panam, y en una explotacin minera, amparando en cambio los derechos a la consulta previa (que no se hizo), a la integridad y a la supervivencia cultural de la etnia Embera-Kato.
Xavier Alb, Publicado el 27 de mayo de 2012 en el peridico La Razn

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