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APOSTILA DE DIREITO ADMINISTRATIVO PARA CONCURSOS

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Contedo: 1. Organizao administrativa: noes gerais, princpios; 2. Administrao direta e indireta, centralizada e descentralizada; 3. Ato administrativo: conceito, requisitos, atributos, classificao e espcies; 4. Agentes pblicos: espcies e classificao; cargo, emprego e funo pblicos; 5. Poderes administrativos: poder hierrquico; poder disciplinar; poder regulamentar; poder de polcia; uso e abuso do poder; 6. Licitao: princpios, dispensa e inexigibilidade; modalidades; 7. Controle e responsabilizao da administrao: controle administrativo; controle judicial; controle legislativo; responsabilidade civil do Estado.

ORGANIZAO ADMINISTRATIVA Organizao do Estado e da Administrao A Administrao o instrumental do qual dispe o Estado para pr em prtica as escolhas polticas do Pas; o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do governo, isto tomando-se a definio de governo como conjunto de Poderes e rgos constitucionais. Comparativamente, podemos dizer que governo a atividade poltica discricionria e administrao a atividade neutra, normalmente vinculada conduta hierarquizada. O Governo e a Administrao, como criaes abstratas da Constituio e das leis, atuam por intermdio de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de deciso) e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em cargos e funes). Entidades polticas e administrativas Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elemento despersonalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence, atravs de seus agentes. Na organizao poltica e administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autrquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais: Entidades Estatais so as pessoas jurdicas de direito pblico que integram a estrutura constitucional do Estado e tem poderes polticos e administrativos. So a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. Destas, a nica soberana a Unio e as demais tem apenas autonomia poltica, administrativa e financeira. Entidades Autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que os criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. Podem desempenhar atividades econmicas, educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem a subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de sua administrao e da conduta de seus dirigentes; autarquia o prprio brao do Estado; tem personalidade jurdica mas pertence administrao indireta. Entidades Fundacionais so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que a criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades econmicas, educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de sua administrao e da conduta de seus dirigentes. Entidades Paraestatais so pessoas jurdicas de Direito Privado que, por lei, so autorizadas a prestar servios ou realizar atividades de interesse coletivo ou pblico, mas no exclusivos do Estado; quando o Estado, por necessidade, resolve ingressar em algum setor do mercado ex.: para desenvolver a industria petroqumica o Estado criou a PETROBRAS, para atender s necessidades da populao criou a SAB, a CAESB, etc. As entidades paraestatais so autnomas, administrativa e financeira, tm patrimnio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando sujeitas apenas superviso do rgo da entidade estatal a que se encontrem vinculadas, para o controle de desempenho estaturio. So os denominados entes de cooperao com o Estado. Entidades Empresariais so pessoas jurdicas de Direito Privado, institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado no modelo empresarial, ou de exercer atividade econmica de relevante interesse coletivo. Sua criao deve ser autorizada por lei especfica, cabendo ao Poder Executivo as providncias complementares para sua instituio. Obs.: Note que todas as entidades tem personalidade jurdica. Existem dois tipos de Administrao: DIRETA: Composta pelas entidades estatais: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. INDIRETA: Composta pelas entidades autrquicas, fundacionais, empresas governamentais e entidades paraestatais (sociedades de economia mista, empresas pblicas).

Sociedade de economia mista - controlado pelo Estado e tem o particular como acionista. Ex.: Eletrobrs, Banco do Brasil, PETROBRAS, Empresa pbica O controle acionrio integralmente do Estado, mas tem personalidade jurdica de Direito Privado. Ex.: ECT, BNDES, SAB Obs.: O servio social autnomo, apesar de ser da entidade autrquica, no pertence administrao indireta. Ex.: SENAI, SESI, SESC. O poder pblico pode se dar de duas formas: ! Centralizadamente A Administrao direta composta pelos rgos integrantes da Presidncia da Repblica e pelos Ministrios Atravs de administrao indireta (autarquias, fundaes e entes paraestatais) ! Descentralizadamente Atravs de entes de cooperao (servios sociais autnomos, concessionrios, permissionrios e autorizatrios)

ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA (DESCENTRALIZAO) ESPCIES E TRIBUTOS As pessoas jurdicas que integram a administrao indireta da Unio - autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista - apresentam trs pontos em comum: autonomia, personalidade jurdica e patrimnio prprio. A autarquia, pessoa jurdica de Direito Pblico, realiza um servio destacado da administrao direta, exercendo, assim, atividades tpicas da Administrao Pblica; a fundao pblica, tambm pessoa jurdica de Direito Pblico, realiza atividades apenas de interesse pblico; a empresa pblica, pessoa jurdica de Direito Privado, revestindo qualquer das formas admitidas em Direito, com capital exclusivo da Unio, tem por finalidade a explorao de atividade econmica por fora de contingncia ou de convenincia administrativa; a sociedade de economia mista, pessoa jurdica de Direito Privado, constituda soba forma de sociedade annima e sob o controle majoritrio da Unio ou de outra entidade da administrao indireta, tem tambm por objetivo a explorao de atividade econmica, independentemente das circunstncias que justificam a criao de empresa pblica. A vinculao das entidades da administrao indireta aos Ministrios traduz-se pela superviso ministerial, que tem por objetivos principais a verificao dos resultados, a harmonizao de suas atividades com a poltica e a programao do Governo, a eficincia de sua gesto e a manuteno de sua autonomia administrativa, operacional e financeira, atravs dos meios de controle. A Constituio da Repblica deu s fundaes pblicas um tratamento muito assemelhado ao das autarquias, o que nos leva a admiti-Ias, agora, como entes de Direito Pblico, integrantes da Administrao Pblica indireta. Assim, toda fundao instituda, mantida ou subvencionada pelo Poder Pblico fundao pblica. Integram, ainda, a Administrao Pblica os servios sociais autnomos, institudos por lei, com personalidade de Direito Privado, para prestar assistncia ou ministrar ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais. So exemplos desses servios o SESI, o SENAI, o SESC, etc., que denominamos, genericamente, entes de cooperao. Administrao indireta E composta por entidades que possuem personalidade jurdica prpria, e so responsveis pela execuo de atividades de Governo que necessitam ser desenvolvidas de forma descentralizada. As entidades da Administrao indireta vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia enquadra-se sua principal atividade e classificam-se em Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista.

a) Autarquias Servio autnomo, criado por lei especfica, com personalidade jurdica, patrimnio e receitas prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Ex.: INSS - Instituto Nacional do Seguro Social. BACEN - Banco Central do Brasil. b) Fundao pblica Entidade dotada de personalidade jurdica de direito pblico, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa ou lei e registro em rgo competente, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. Exs.: IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. ENAP - Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica. c) Empresa pblica Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada para explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou convenincia administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. Exs.: ECT - Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos. EMBRAPA - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria. d) Sociedade de economia mista Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, institudo mediante autorizao legislativa e registro em rgo prprio para explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam, em sua maioria, Unio ou a entidade da Administrao indireta. Exs.: PETROBRS - Petrleo Brasileiro S.A. BB - Banco do Brasil S.A. Caractersticas comuns s entidades do Administrao indireta: I) so pessoas administrativas; II) possuem autonomia administrativa e financeira; III) possuem patrimnio e personalidade prprios; IV) sujeitam-se licitao (Lei n. 8.666/93); V) vinculadas aos rgos da administrao direta; VI) produzem atos de administrao; VII) a elas se aplica a vedao constitucional para acumulao de cargos pblicos (art. 37. XVII, da Constituio Federal); VIII) o ingresso em seus quadros dar-se- por concurso pblico (art. 37, II da Constituio Federal); IX) seus atos gozam de presuno de veracidade, auto-executoriedade e imperatividade. Caractersticas ou atributos comuns s autarquias e fundaes: I) possuem personalidade jurdica de Direito Pblico; II) so do gnero paraestatal (lado a lado do Estado); III) criadas sem fins lucrativos;

IV) seu pessoal servidor pblico regido pela Lei n. 8.112/90; V) gozam de imunidade de impostos e outros privilgios como impenhorabilidade de seus bens; VI) tm suas causas julgadas pela Justia Federal, exceto as de acidente de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho. (Vide arts. 109 e 144 da CF). Exs.: EMBRATUR USP BACEN CNEN CVM INSS FNS IBGE IPEA FUNAI FIOCRUZ

especiais

AUTARQUIAS

FUNDAES

A principal diferena entre as autarquias e fundaes est na finalidade. Enquanto as autarquias realizam atividades tpicas de estado (administrativas), as fundaes desempenham atividades atpicas de estado: assistncia scio-recreativo-educativa (carter social), pesquisa e estudos tcnicos (IBGE, IPEA, etc.). Caractersticos ou atributos comuns s empresas pblicas e s sociedades de economia mista: I) possuem personalidade jurdica de Direito Privado; II) so entidades paraestatais; III) podem ter lucro (supervit); IV) podem explorar atividades de natureza econmica e at industrial; V) seu pessoal empregado pblico, regido pela CLT; VI) suas causas trabalhistas so julgadas pela justia do trabalho.

A principal diferena entre elas est na formao do capital social. Enquanto nas sociedades de economia mista a maioria, no mnimo, do capital (50% + uma ao ordinria) pertence ao Poder Pblico; nas empresas pblicas de 100% a participao do Estado na formao do capital.

Obs.: As sociedades de economia mista so criadas sob a forma de S.A., regidas por Estatuto Social, sendo que as no-federais no se sujeitam falncia e sim liquidao extrajudicial, podendo seus bens ser penhorados e executados e a Controladora responder subsidiariamente pela Controlada. Exs.: ECT CEF EMBRAPA CASA DA MOEDA DO BRASIL SERPRO RADIOBRS

EMPRESAS PBLICAS

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

BANCO DO BRASIL BANCOS ESTADUAIS PETROBRS

PRINCPIOS BSICOS DA ADMINISTRAO Legalidade Significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Na Administrao Pblica, no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa "pode fazer assim"; para o administrador pblico, significa "deve fazer assim". Moralidade O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o bem do mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto. A moral administrativa imposta ao agente pblico para sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que serve e a finalidade de sua ao: o bem comum. A moralidade administrativa est intimamente ligada ao conceito do "bom administrador" que " aquele que, usando de sua competncia legal, se determina no s pelos preceitos vigentes, mas tambm pela moral comum". H que conhecer, assim, as fronteiras do lcito e do ilcito, do justo e do injusto nos seus efeitos. Impessoalidade Nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de Direito indica, expressa ou virtualmente, como objetivo do ato, de forma impessoal. E a finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel de qualquer ato administrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se- invalidao por desvio de finalidade, que a nossa lei da ao popular conceituou como o "fm diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia" do agente. Desde que o princpio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pblica, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de pratic-lo no interesse prprio ou de terceiros. Publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus efeitos externos. Da por que as leis, atos e contratos administrativos, que produzem conseqncias jurdicas fora dos rgos que os emitem, exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto , perante as partes e terceiros. A publicidade no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem os regulares a dispensara para sua exeqibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige. Em princpio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pblica a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior da Administrao a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso.

Eficincia o mais moderno princpio de Administrao Pblica que j no se contenta em que os seus agentes desempenhem suas atividades apenas com legalidade e moralidade (tica); exigindo resultados positivos para o Servio Pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade, de seus membros. Eficincia consiste em realizar as atribuies de uma funo pblica com competncia, presteza, perfeio e rendimento funcional, buscando, com isso, superar as expectativas do cidado-cliente. A Reforma Administrativa Federal (Emenda Constitucional n. 19/98), ao consagrar o princpio da eficincia administrativa, recomenda a demisso ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente e desidioso no exerccio da funo pblica. PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL A Reforma Administrativa de 1967 (Decreto-Lei n. 200) estabeleceu os princpios fundamentais, com a preocupao maior de diminuir o tamanho da mquina estatal, simplificar os procedimentos admi-nistrativos e, conseqentemente, reduzir as despesas causadoras do dficit pblico. So princpios fundamentais da Administrao Pblica Federal: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle. Planejamento A finalidade precpua da Administrao a promoo do bem-estar social, que a Constituio traduz na elaborao e execuo de "planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social". Bem-estar social o bem comum da coletividade, expresso na satisfao de suas necessidades fundamentais. Desenvolvimento prosperidade. Prosperidade econmica e social; prosperidade material e espiritual; prosperidade individual e coletiva; prosperidade do Estado e de seus membros; prosperidade global, enfim. Diante dessa realidade, podemos conceituar o desenvolvimento nacional como o permanente aprimoramento dos meios essenciais sobrevivncia dos indivduos e do Estado, visando ao bem-estar de todos e ao conforto de cada um na comunidade em que vivemos. Assim, o desenvolvimento nacional obtido pelo aperfeioamento ininterrupto da ordem social, econmica e jurdica; pela melhoria da educao; pelo aumento da riqueza pblica e particular; pela preservao dos direitos e garantias individuais; pelo aprimoramento das instituies; pela manuteno da ordem interna e pela afirmao da soberania nacional. Todavia, esses objetivos no podem ser deixados ao acaso e, para sua consecuo, necessitam da tranqilidade que advm da segurana interna e externa. Planejamento o estudo e o estabelecimento das diretrizes e metas que devero orientar a ao governamental, atravs de um plano geral de governo, de programas globais, setoriais e regionais de durao plurianual, do oramento-programa anual e da programao financeira de desembolso, que so seus instrumentos bsicos. Na elaborao do plano geral, bem como na coordenao, reviso e consolidao dos programas setoriais e regionais, de competncia dos Ministros de Estado nas respectivas reas de atuao, o Presidente da Repblica assessorado pelo Conselho de Governo. Toda a atividade da Administrao federal deve ajustar-se programao aprovada pelo Presidente da Repblica e ao oramento-programa, vedando-se a assuno de compromissos financeiros em discordncia com a programao de desembolso. Segurana nacional, atualmente denominada defesa nacional pela Constituio de 1988 (art. 21, III) a situao de garantia individual, social e institucional que o Estado assegura a toda a Nao para a perene tranqilidade de seu povo, pleno exerccio dos direitos e realizao dos objetivos nacionais, dentro da ordem jurdica vigente. Os assuntos relacionados com a defesa nacional competem aos Conselhos da Repblica e de Defesa Nacional (Constituio Federal, arts. 89 a 91). Coordenao O princpio da coordenao visa a entrosar as atividades da Administrao, de modo a evitar a duplicidade de atuao, a disperso de recursos, a divergncia de solues e outros males caractersticos da burocracia. Coordenar , portanto, harmonizar todas as atividades da Administrao,

submetendo-se ao que foi planejado e poupando-a de desperdcios, em qualquer de suas modalidades. Da aplicao permanente, a coordenao impe-se a todos os nveis da Administrao, atravs das chefias individuais, de reunies de que participem as chefias subordinadas e de comisses de coordenao em cada nvel administrativo. Na Administrao superior a coordenao , agora, da competncia da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, nos termos do art. 3, II do Decreto n. 99.180, de 15/3/90. Como corolrio do princpio da coordenao, nenhum assunto poder ser submetido deciso presidencial ou de qualquer outra autoridade administrativa competente sem ter sido previamente coordenado, isto , sem ter passado pelo crivo de todos os setores nele interessados, atravs de consultas e entendimentos que propiciem solues integrais e em sincronia com a poltica geral e setorial do Governo. A fim de evitar a duplicao de esforos e de investimentos na mesma rea geogrfica, admitese a coordenao at mesmo com rgos das Administraes estadual e municipal que exeram atividades idnticas s dos federais, desde que seja invivel a delegao de atribuies queles rgos. Com isso, alm de economizar recursos materiais e humanos, faculta-se aos Estados e Municpios a integrao nos planos governamentais, deles haurindo benefcios de interesse local. Em outras disposies do Estatuto da Reforma, prevem-se medidas especiais de coordenao nos campos da Cincia e da Tecnologia, da Poltica Nacional de Sade, do Abastecimento Nacional, dos Transportes e das Comunicaes, abrangendo as atividades de todos os interessados nesses setores, inclusive particulares. Descentralizao Descentralizar, em sentido comum, afastar do centro; descentralizar, em sentido jurdico-administrativo, atribuir a outrem poderes da Administrao. O detentor dos poderes da Administrao o Estado, pessoa nica, embora constituda dos vrios rgos que integram sua estrutura. Despersonalizados, esses rgos no agem em nome prprio, mas no do Estado, de que so instrumentos indispensveis ao exerccio de suas funes e atividades tpicas. A descentralizao administrativa pressupe, portanto, a existncia de uma pessoa, distinta da do Estado, a qual, investida dos necessrios poderes de administrao, exercita atividade pblica ou de utilidade pblica. O ente descentralizado age por outorga do servio ou atividade, ou por delegao de sua execuo, mas sempre em nome prprio. Diversa da descentralizao a desconcentrao administrativa, que significa repartio de funes entre os vrios rgos (despersonalizados) de uma mesma Administrao, sem quebra de hierarquia. Na descentralizao a execuo de atividades ou a prestao de servios pelo Estado indireta e mediata; na desconcentrao direta e imediata. Ao lado da descentralizao e da desconcentrao ocorrem tambm, como tcnicas de descongestionamento administrativo, a delegao (de execuo de servio ou de competncia) e a execuo indireta, as quais, conforme suas caractersticas, ora se aproximam da descentralizao, ora da desconcentrao. Todavia, delas diferem principalmente porque so efetivadas atravs de atos administrativos, mediante previso legal, enquanto a descentralizao e a desconcentrao realizamse, normalmente, por lei. Feitas essas consideraes, verifica-se que o legislador da Reforma Administrativa, aps enquadrar na Administrao indireta alguns entes descentralizados, deixando de lado, porm, os concessionrios de servios pblicos e as entidades paraestatais conhecidas por fundaes governamentais e servios sociais autnomos, prope, sob o nome genrico de descentralizao, tomado o termo na sua acepo vulgar, um amplo descongestionamento da Administrao federal, atravs da desconcentrao administrativa, da delegao de execuo de servio e da execuo indireta. A desconcentrao administrativa opera desde logo pela distino entre os nveis de direo e execuo. No nvel de direo, situam-se os servios que, em cada rgo da Administrao, integram sua estrutura central de direo, competindo-lhe primordialmente as atividades relacionadas com o planejamento, a superviso, a coordenao e o controle, bem como o estabelecimento de normas, critrios, programas e princpios a serem observados pelos rgos enquadrados no nvel de execuo. A esses ltimos cabem as tarefas de mera rotina, inclusive as de formalizao de atos administrativos e, em regra, de deciso de casos individuais, principalmente quando localizados na periferia da Administrao e em maior contato com os fatos e com os administrados. Como bem observa Nazar Teixeira Dias, a desconcentrao administrativa traduz "a orientao geral da Reforma no sentido de prestigiar a ao dos rgos de periferia, facilitar seu funcionamento e repor a estrutura central de

direo superior no plano que lhe cabe, liberando-a da massa de papis, impeditiva de sua atividade de cpula". A delegao da prestao de servio pblico ou de utilidade pblica pode ser feita a particular pessoa fsica ou jurdica - que tenha condies para bem realiz-lo, sempre atravs de licitao, sob regime de concesso ou permisso. Esses servios tambm podem ser executados por pessoa administrativa, mediante convnio ou consrcio. Os signatrios dos convnios ficam sujeitos ao poder normativo, fiscalizador e controlador dos rgos federais competentes, dependendo a liberao dos recursos do fiel cumprimento dos programas e das clusulas do ajuste. A execuo indireta das obras e servios da Administrao, mediante contratos com particulares, pessoas fsicas ou jurdicas, tem por finalidade alivi-la das tarefas executivas, garantindo, assim, a melhor realizao das suas atividades especficas (planejamento, coordenao, superviso e controle), bem como evitar o desmesurado crescimento da mquina administrativa. estimulada e aconselhada sempre que, na rea de atuao do rgo interessado, a iniciativa privada esteja suficientemente desenvolvida e capacitada para executar o objeto do contrato, precedido de licitao, salvo nos casos de dispensa previstos em lei ou inexigibilidade por impossibilidade de competio entre contratantes. Delegao de Competncia A delegao de competncia, princpio autnomo, forma de aplicao do "princpio da descentralizao", tambm simples tcnica de descongestionamento da Administrao, como se viu acima. Pela delegao de competncia, o Presidente da Repblica, os Ministros de Estado e, em geral, as autoridades da Administrao transferem atribuies decisrias a seus subordinados, mediante ato prprio que indique com a necessria clareza e conveniente preciso a autoridade delegante, a delegada e o objeto da delegao. O princpio visa a assegurar maior rapidez e objetividade as decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. Considerando que os agentes pblicos devem exercer pessoalmente suas atribuies, a delegao de competncia depende de norma que a autorize, expressa ou implicitamente. As atribuies constitucionais do Presidente da Repblica, por exemplo, s podem ser delegadas nos casos expressamente previstos na Constituio. A delegao de competncia tem carter facultativo e transitrio, apoiando-se em razes de oportunidade e convenincia e na capacidade de o delegado exercer a contento as atribuies conferidas, de modo que o delegante pode sempre retomar a competncia e atribu-la a outrem ou exerce-la pessoalmente. Observamos, finalmente, que s delegvel a competncia para a prtica de atos e decises administrativas, no o sendo para o exerccio de atos de natureza poltica como so a proposta oramentria, a sano e o veto. Tambm no se transfere por delegao o poder de tributar. Controle O controle das atividades administrativas no mbito interno da Administrao , ao lado do comando, da coordenao e da correo, um dos meios pelos quais se exercita o poder hierrquico. Assim, o rgo superior controla o inferior, fiscalizando o cumprimento da lei e das instrues e a execuo de suas atribuies, bem como os atos e o rendimento de cada servidor. Todavia, o princpio do controle estabelecido na Lei da Reforma Administrativa tem significado mais amplo, uma vez que se constitui num dos trs instrumentos da superviso ministerial, a que esto sujeitos todos os rgos da Administrao federal, inclusive os entes descentralizados, normalmente no submetidos ao poder hierrquico das autoridades da Administrao direta. Esse controle, que, quanto s entidades da Administrao indireta, visa, em especial, consecuo de seus objetivos e eficincia de sua gesto, exercido de vrios modos, como adiante se ver podendo chegar at a interveno, ou seja, ao controle total. No mbito da Administrao direta, prevem-se, especialmente, os controles de execuo e observncia de normas especficas, de observncia de normas genricas e de aplicao dos dinheiros pblicos e guarda de bens da Unio. Em cada rgo, o controle da execuo dos programas que lhe concernem e o da observncia das normas que disciplinam suas atividades especficas so feitos pela chefia competente. J, o controle do atendimento das normas gerais reguladoras do exerccio das atividades auxiliares, organizadas sob a forma de sistemas (pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria e servios gerais, alm de outros, comuns a todos os rgos da Administrao, que, a juzo do Poder Executivo, necessitem de coordenao central), realizado pelos

rgos prprios de cada sistema. Finalmente, o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio compete ao rgo prprio do sistema de contabilidade e auditoria, que, em cada Ministrio, a respectiva Secretaria de Controle Interno. Estabelecidas as formas de controle das atividades administrativas, devem ser suprimidos todos os controles meramente formais, como determina, acertadamente, o Decreto-Lei n. 200/67, que prev tambm a supresso daqueles cujo custo seja evidentemente superior ao risco decorrente da inexistncia de controle especfico. A Administrao federal constituda na forma de uma pirmide, cujos componentes so mantidos no devido lugar pelo poder hierrquico e em cujo pice coloca-se o Presidente da Repblica; ficando logo abaixo os Ministros de Estado, seus auxiliares diretos. Assim, o Presidente da Repblica o chefe supremo, exercendo o poder hierrquico em toda sua plenitude, por isso que o Estatuto da Reforma lhe confere expressamente o poder de, por motivo de relevante interesse pblico, avocar e decidir qualquer assunto na esfera da Administrao federal, o que faz, dele o controlador mximo das atividades administrativas. Os Ministros de Estado detm o poder-dever de superviso sobre todos os rgos da Administrao direta ou indireta enquadrados cm suas respectivas reas de competncia, ressalvados aqueles sob a superviso direta e imediata do Presidente da Repblica: a) o Conselho de Governo; b) o Advogado-Geral da Unio; c) o Alto Comando das Foras Armadas; d) o Estado-Maior das Foras Armadas. Junto Presidncia da Repblica funcionaro, como rgos de consulta do Presidente da Repblica: a) o Conselho da Repblica; b) o Conselho de Defesa Nacional. rgos Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigaes para a consecuo de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os rgos no tem personalidade jurdica nem vontade prpria, que so atributos do corpo e no das partes, mas na rea de suas atribuies e nos limites de sua competncia funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados atravs dos agentes (pessoas fsicas); so meros instrumentos de ao das entidades a que pertencem. Classificam-se os rgo Pblicos: Quanto escala governamental ou administrativa: Independentes So os rgos originrios da Constituio, e representativo dos poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio). Ex.: Congresso Nacional, Cmara dos Deputados, Presidncia da Repblica, etc. Autnomos So os localizados na cpula da administrao, e tem autonomia administrativa, financeira e tcnica. Caracterizam-se como rgos diretivos, com funes precpuas de planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades que constituem sua rea de competncia. Ex.: Ministrios, Secretarias de Estado, Advocacia Geral da Unio, etc. Superiores So os que detm poder de direo, controle, deciso e comando de assuntos de sua competncia especifica, mas sempre sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. No gozam de autonomia administrativa nem financeira. Ex.: Gabinetes, secretarias-gerais, coordenadorias, departamentos, etc. Subalternos Detm deduzido poder decisrio, pois destinam-se basicamente realizao de servios de rotina e tem predominantemente atribuies de execuo. Ex.: portarias e sees de expediente. Obs.: No h poder hierrquico nem no Legislativo nem no Judicirio, porque, sem sendo funo essencial, ningum pode ser superior a ningum.

Obs.: Na administrao pblica s permito fazer aquilo que a lei permitir, j na administrao privada permitido tudo o que a lei no censurar. Quanto estrutura Simples Constitudos por um s centro de competncia. Ex.: portaria. Compostos Aqueles que renem, na sua estrutura, outros rgos menores, com funo principal idntica ou com funes auxiliares diversificadas. Ex.: secretaria de educao (escolas rgos menores). Quanto atuao fundacional Singulares Aqueles que atuam e decide atravs de um nico agente que seu chefe e representante. Pode Ter vrios auxiliares mas s um representante. Ex.: Presidncia da Repblica (presidente), governadorias, prefeituras, etc. Colegiados So todos aqueles que atuam e decidem pela manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros. Ex.: tribunal. Quanto esfera de ao Centrais Chefia do Executivo Federal Locais Comando de um exrcito.

ATOS ADMINISTRATIVOS
Segundo Hely Lopes Meirelles: "Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria". J. Cretella Junior apresenta uma definio partindo do conceito de ato jurdico. Segundo ele, ato administrativo "a manifestao de vontade do Estado, por seus representantes, no exerccio regular de suas funes, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mos, frao de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situaes jurdicas subjetivas, em matria administrativa". Para Celso Antonio Bandeira de Mello a "declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes - como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico) no exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei, a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por rgo jurisdicional". Tal conceito abrange os atos gerais e abstratos, como os regulamentos e instrues, e atos convencionais, como os contratos administrativos. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo "a declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio". A distino deste ltimo conceito dos demais que nele s se incluem os atos que produzem efeitos imediatos, excluindo do conceito o regulamento, que, quanto ao contedo, se aproxima mais da lei, afastando, tambm, os atos no produtores de efeitos jurdicos diretos, como os atos materiais e os enunciativos. Traos Caractersticos do Ato Administrativo: I - posio de supremacia da Administrao; II - sua finalidade pblica (bem comum); III - vontade unilateral da Administrao. REQUISITOS (ELEMENTOS OU PRESSUPOSTOS) DE VALIDADE Na doutrina de Hely Lopes Meirelles, so cinco os requisitos necessrios validade dos atos administrativos, 3 vinculados (Competncia, Finalidade e Forma) e 2 discricionrios (Motivo e Objeto). Competncia Nada mais do que a delimitao das atribuies cometidas ao agente que pratica o ato. E intransfervel, no se prorroga, podendo, entretanto, ser avocada ou delegada, se existir autorizao legal. Em relao competncia, aplicam-se, pois, as seguintes regras: I - decorre sempre da lei; II - inderrogvel, seja pela vontade da Administrao, seja por acordo com terceiros; III - pode ser objeto de delegao de avocao, desde que no se trate de competncia exclusiva conferida por lei. Agente competente diferente de agente capaz, aquele pressupe a existncia deste - todavia, capacidade no quer dizer competncia, j que este "no para quem quer, mas, sim, para quem pode". O ato praticado por agente incompetente invlido por lhe faltar um elemento bsico de sua perfeio, qual seja o poder jurdico para manifestar a vontade da Administrao. Finalidade o resultado que a Administrao pretende atingir com a prtica do ato e efeito mediato, enquanto o objeto imediato. No se confunde com o motivo porque este antecede a prtica do ato, enquanto a finalidade sucede a sua prtica,j que algo que a Administrao quer alcanar com sua edio.

H duas concepes de finalidade: uma, em sentido amplo, que corresponde consecuo de um resultado de interesse pblico (bem comum) outra, em sentido estrito, o resultado especfico que cada ato deve produzir, conforme definido em lei. o legislador que define a finalidade do ato, no existindo liberdade de opo para o administrador. Infringida a finalidade do ato ou a finalidade pblica, o ato ser ilegal, por desvio de poder (ex.: desapropriao para perseguir inimigo poltico). Forma Legal ou Forma Prpria No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato tem muito mais relevncia que no Direito Privado, j que a observncia forma e ao procedimento constitui garantia jurdica para o administrador e para a Administrao. pela forma que se torna possvel o controle do ato administrativo. Apenas a ttulo de esclarecimento, advirta-se que, na concepo restrita da forma, considerase cada ato isoladamente e, na concepo ampla, considera-se o ato dentro de um procedimento (sucesso de atos administrativos da deciso final). A observncia forma no significa, entretanto, que a Administrao esteja sujeita a formas rgidas e sacramentais. O que se exige que a forma seja adotada como regra, para que tudo seja passvel de verificao. Normalmente, as formas so mais rigorosas quando esto em jogo direito dos administrados (ex.: concursos pblicos, licitaes e processos disciplinares). At mesmo o silncio significa forma de manifestao de vontade, quando a lei o prev. Forma o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual o mesmo se apresenta. Motivo ou Causa a situao ftica ou jurdica cuja ocorrncia autoriza ou determina a prtica do ato. No deve ser confundido com motivao do ato que a exposio dos motivos, isto , a demonstrao de que os pressupostos de fato realmente existiram. Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, o administrador fica vinculado aos motivos declinados para a prtica do ato, sujeitando-se demonstrao de sua ocorrncia, mesmo que no estivesse obrigado a explicit-los. Quando o motivo no for exigido para a perfeio do ato, fica o agente com a faculdade discricionria de pratic-lo sem motivao, mas se o tiver, vincula-se aos motivos expostos passando a valer o ato se todos os motivos alegados forem verdadeiros. Teoria dos Motivos Determinantes Tal teoria relaciona-se com o motivo do ato administrativo. Segundo tal teoria, a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam em sua nulidade. Por outras palavras, quando a Administrao motiva o ato, mesmo que a lei no exija a motivao, ficar ela vinculada ao motivo declinado e o ato s ser vlido se os motivos forem verdadeiros. Ex.: exonerao ad nutum sob alegao de falta de verba. Se, logo aps a exonerao, nomear-se outro funcionrio para o mesmo cargo, o ato ser nulo por vcio quanto ao motivo. Objeto ou Contedo o efeito imediato que ato administrativo produz, enuncia, prescreve ou dispe. Assim como o ato jurdico, requer objeto lcito, possvel, certo e moral. Visa a criar, a modificar ou a comprovar situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Por ele a Administrao manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes.

ATRIBUTOS (OU CARACTERSTICAS) Os atos administrativos, como manifestao do Poder Pblico, possuem atributos que os diferenciam dos atos privados e lhes conferem caractersticas peculiares. So atributos do ato administrativo: presuno de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade. Presuno de Legitimidade Esta caracterstica do ato administrativo decorre do princpio da legalidade que informa toda atividade da Administrao Pblica. Alm disso, as exigncias de celeridade e segurana das atividades administrativas justificam a presuno da legitimidade, com vistas a dar atuao da Administrao todas as con dies de tornar o ato operante e exeqvel, livre de contestaes por parte das pessoas a eles sujeitas. A presuno de legitimidade autoriza a imediata execuo ou operatividade do ato administrativo, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal assertiva, no tendo ela, porm, o condo de suspender a eficcia que do ato deriva. Somente atravs do procedimento judicial ou na hiptese de reviso no mbito da Administrao, poder o ato administrativo deixar de gerar seus efeitos. Alis, os efeitos decorrentes do ato nascem com a sua formao, ao cabo de todo o iter estabelecido nas normas regulamentares, depois de cumpridas as formalidades intrnsecas e extrnsecas. Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficcia, podendo, no entanto, no ser ainda exeqvel, em virtude da existncia de condio suspensiva, como a homologao, o visto, a aprovao. Somente aps cumprida a condio, adquirir o ato a exeqibilidade, tornando-se operante e vlido. A eficcia , to-somente, a aptido para atuar, ao passo que a exeqibilidade a disponibilidade do ato para produzir imediatamente os seus efeitos finais. A perfeio do ato se subordina coexistncia da eficcia e exeqibilidade, requisitos obrigatrios. Perfeio = Eficcia + Exeqibilidade Imperatividade A imperatividade um atributo prprio dos atos administrativos normativos, ordinatrios, punitivos que impe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execuo. O descumprimento do ato sujeita o particular fora impositiva prpria do Poder Pblico, ou seja, execuo forada pela Administrao ou pelo Judicirio. A imperatividade independe de o seu destinatrio reputar vlido ou invlido o ato, posto que somente aps obter o pronunciamento da Administrao ou do Judicirio que poder furtar-se obedincia da determinao administrativa. Auto-Executoriedade Consiste na possibilidade de a prpria Administrao executar seus prprios atos, impondo aos particulares, de forma coativa, o fiel cumprimento das determinaes neles consubstanciadas. Este atributo mais especfico, prprio, se exterioriza com maior freqncia nos atos decorrentes do poder de polcia, em que se determina a interdio de atividades, demolio de prdios, apreenso e destruio de produtos deteriorados. Tais atos, evidentemente, reclamam uma atuao eficaz e pronta da Administrao, no podendo, por isso, a sua execuo ficar merc da manifestao ou da autorizao de outro poder ou de outros rgos. A auto-executoriedade, no entanto, sofre limitaes, eis que no se aplica s penalidades de natureza pecuniria, como as multas decorrentes de infraes a obrigaes tributrias.

Tambm a utilizao deste atributo administrativo fica a depender de a deciso que se pretenda executar ter sido precedida de notificao, acompanhada do respectivo auto circunstan ciado, atravs dos quais se comprove a legalidade de atuao do Poder Pblico. O administrado, porm, no poder se opor execuo do ato, alegando violao de normas ou procedimentos indispensveis validade da atuao administrativa. Eventual irresignao dever ser endereada ao Poder Judicirio, atravs de procedimentos prprios e, obtida a liminar, ficar o ato com sua execuo sobrestada at final julgamento da lide. CIASSIFICA0 Os atos administrativos so classificados, quanto aos seus destinatrios, em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos de imprio e de gesto e de expediente; quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discricionrios. Quanto aos Destinatrios Atos Gerais So os que possuem carter geral, abstratos, impessoais, com finalidade normativa alcanando a todos quantos se encontrem na situao de fato abrangida por seus preceitos. Tais atos se assemelham s leis, revogveis a qualquer tempo, no ensejando a possibilidade de ser invalidados por mandado de segurana, atravs do Poder Judicirio, salvo se de suas normas houver ato de execuo violador de direito lquido e certo. Os atos gerais se sobrepem aos individuais, ainda que emanados da mesma autoridade. Os efeitos externos de tais atos s se materializam com a sua publicao no rgo de divulgao da pessoa jurdica que os editou, salvo nas prefeituras que no os possua, hiptese em que a publicidade ser alcanada com a sua afixao em local acessvel ao pblico. Atos Individuais So os que se dirigem a destinatrios certos e determinados, criando uma situao jurdica particular. Tais atos podem alcanar diversas pessoas, sendo que normalmente criam direitos subjetivos, circunstncia que impede a administrao de revog-los, conforme resulta extreme de dvida do verbete n 473, da Smula do STF. Entretanto, a Administrao pode anular atos individuais quando verificada a ocorrncia de ilegalidade na sua formao, uma vez que o ato nulo no gera direitos. Quando de efeitos externos, tais atos entram em vigor a partir de sua publicao, podendo a publicidade limitar-se ao mbito da Administrao, quando se tratar de atos de efeitos internos ou restrito a seus destinatrios. Exemplos de atos individuais: decreto de desapropriao, decreto de nomeao. Quanto ao Alcance Atos Internos O ato administrativo interno aquele cuja eficcia se limita e se restringe ao recesso das repaities administrativas e, por isso mesmo, incide, normalmente, sobre rgos e agentes da Administrao. O ato interno pode ser geral ou especial, normativo, ordinatrio, punitivo e de outras espcies, conforme as exigncias do servio pblico. Sua publicidade fica restrita repartio, prescindindo, desta forma, de publicao em rgo oficial, bastando a cientificao direta dos interessados. Normalmente, no geram direitos subjetivos, por isso que, via de regra, so insuscetveis de correio atravs de mandado de segurana. Atos Externos

So todos aqueles que atingem administrados, contratantes, e, em casos especiais, os prprios servidores pblicos. A caracterstica de tais atos que a publicidade se constitui em elementos essenciais e indispensveis sua validade, por isso que s produzem efeitos aps a publicao no rgo oficial. Quanto ao Objeto Atos de Imprio So aqueles em que a Administrao se vale de sua supremacia para impor aos administrados e aos destinatrios, cm geral, o seu cumprimento obrigatrio. Tais atos podem ser gerais ou especiais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e o seu poder de coero. Exemplos de atos de imprio: a desapropriao e a interdio de atividades. Atos de Gesto So os que a Administrao pratica sem valer-se da supremacia do Poder Pblico. Tais atos, em regra, so de natureza privada, em que as partes - administrao e administrados - se posicionam em um mesmo patamar, de forma que inexiste superioridade entre eles. Exemplo: contrato de locao; aquisio de imvel. Eventual procedimento administrativo que anteceda a prtica do ato no lhe retira esta caracterstica, posto que na sua executoriedade a Administrao exterioriza sua vontade obedecendo aos ditames do Direito Privado. Atos de Expediente So os atos que se destinam a impulsionar os processos administrativos, com vistas deciso da autoridade superior, da qual emana a vontade da Administrao. A prtica de tais atos est deferida a servidores subalternos, sem poder decisrio, os quais apenas fazem tramitar os papis no mbito da repartio, sem serem vinculantes ou possurem forma especial. Quanto ao Regramento Atos Discricionrios e Vinculados (Discricionariedade e Vinculao) No desempenho de suas funes, a Administrao dispe de certos poderes que lhe asseguram a supremacia sobre o particular, para que possa perseguir seus fins. O principal postulado de toda atividade administrativa, como veremos mais adiante, o princpio da legalidade, que limita os poderes do Estado, de forma a impedir os abusos e arbitrariedades. So os chamados poderes regrados ou vinculados. Atos Vinculados ou Regrados So aqueles nos quais a Administrao age nos estritos limites da lei, simplesmente porque a lei no deixou opes. Ela estabeleceu os requisitos da prtica do ato, sem dar ao administrador a liberdade de optar por outra forma de agir. Por isto que se diz que, diante do poder vinculado, surge para o administrador um direito subjetivo de exigir da autoridade a edio do ato. Em outros casos, bastante freqentes, o regrarnento no atinge (nem pode atingir) todas as situaes que a atuao administrativa pretende. Nestes casos, a lei deixa certa margem de liberdade de deciso diante do caso concreto, podendo o administrador optar por vrias solues possveis, perfeitamente vlidas e lcitas. o chamado poder discricionrio. Atos discricionrios so aqueles em que o poder de atuao administrativa, conferido pela lei, permite ao administrador optar por uma ou outra soluo, segundo critrios de oportunidade, convenincia, justia e eqidade. Mesmo nestes casos, a atuao do administrador no livre, porque ele se vincula, obrigatoriamente, competncia, finalidade e forma (elementos vinculados). Da porque discricionariedade no deve ser confundida com arbitrariedade (esta ultrapassa os limites da lei).

Sob o ponto de vista prtico, a discricionariedade justificase, quer para evitar o automatismo, quer para suprir a impossibilidade de o legislador prever todas as situaes possveis que o administrador ter de enfrentar. A dinmica do interesse pblico exige a maleabilidade de atuao. A discricionariedade previamente legitimada pelo legislador. Segundo a professora Di Pietro, normalmente, a discricionariedade existe: a) quando a lei expressamente a confere Administrao, como ocorre no caso de remoo ex officio do servidor; b) quando a lei omissa, j que no pode prever todas as situaes supervenientes promulgao, autorizando autoridade agir com certa liberdade; c) quando a lei prev determinada competncia, mas no estabelece a conduta a ser anotada (ex.: poder de polcia). Se a lei nada estabelece a respeito, a Administrao escolhe o momento que lhe parea mais adequado para atingir a consecuo de determinado fim. Em relao aos elementos do ato administrativo, advirta-se: - o sujeito sempre vinculado; s pode praticar o ato aquele que tiver competncia; - no que diz respeito finalidade, tambm prevalece a vinculao e no-discricionariedade. Ressalva seja feita no caso da finalidade em sentido amplo, correspondente ao interesse pblico. Neste caso, pode-se dizer que a finalidade discricionria, pois ela se refere a conceitos vagos e imprecisos. No sentido estrito, a finalidade sempre vinculada; - no que tange forma, os atos so geralmente vinculados porque a lei previamente a define. Eventualmente, a lei prev mais de uma forma possvel para praticar o mesmo ato; - no motivo e no contedo do ato que localiza, comumente, a discricionariedade. O motivo ser vinculado quando a lei, ao descrev-lo, usar expresses precisas, que no do margem a qualquer tipo de interpretao. Ex.: aposentadoria do servidor com 35 anos de contribuio ou 70 anos de idade. Ser discricionrio o motivo quando a lei no o definir, deixando-o a critrio da Administrao (ex.: exonerao do servidor nomeado para cargo em comisso); ou quando a lei define o motivo, porm, com noes vagas, imprecisas, deixando a apreciao a critrio da convenincia e oportunidade do Administrador (ex.: punio do servidor por falta grave ou procedimento irregular). O mesmo se diga em relao ao contedo. Costuma-se dizer que o ato vinculado analisado apenas sob o aspecto da legalidade e que o ato discricionrio deve ser analisado sob o aspecto da legalidade e do mrito administrativo, que diz respeito convenincia diante do interesse pblico. Segundo Seabra Fagundes, "o mrito se relaciona intrnseco, sua valorizao sob critrios comparativos". Em suma, o aspecto relativo convenincia e oportunidade. Quanto Formao Atos Simples So aqueles que decorrem da declarao de vontade de um nico rgo, seja ele singular ou colegiado. Ex.: licena de habilitao para dirigir automveis ou a deliberao de um conselho. Atos Complexos So os que resultam da manifestao de dois ou mais rgos (independentes), cuja vontade se funde para formar um ato nico. As vontades so homogneas e se unem para formar um s ato. Ex.: a nomeao de um ministro do STF. Ato Composto Por seu turno, resulta da manifestao da vontade de dois ou mais rgos, sendo a vontade de um instrumental em relao de outro, que edita o ato principal. Se no ato complexo, fundem-se vontades num s ato, no ato composto, h dois atos, um principal e outro acessrio. Atos que dependem de autorizao, aprovao, proposta, parecer, laudo tcnico, homologao, etc., so, geralmente, compostos. Ex.: uma autorizao que dependa do visto de uma autoridade superior.

Quanto ao Contedo Constitutivo o que cria uma situao jurdica individual para seus destinatrios, em relao Administrao. Ex: nomeao de funcionrio. Ato Extintivo Pe termo a situaes jurdicas individuais. Exs.: cassao de autorizao, encampao de servio de utilidade pblica. Ato Declaratrio Visa a preservar direitos, reconhecer situaes preexistentes, ou mesmo possibilitar seu exerccio. Exs.: expedio de certido, apostila de ttulo de nomeao. Ato Alienativo o que opera a transferncia de bens ou direitos de um titular a outro. Em geral reclama autorizao legislativa. Ex.: venda de imvel da Administrao a particular. Ato Modificativo o que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigaes. Ex.: mudana de horrio, de percurso ou de local de reunio. Ato Abdicativo aquele cujo titular abre mo de um direito. irretratvel e incondicional. Ex.: a renncia. Quanto Eficcia Ato Vlido aquele que provm de autoridade competente para pratic-lo e contm todos os requisitos necessrios sua eficcia. Ato Nulo o que nasce afetado de vicio insanvel por ausncia ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode ser explcita - alei comina expressamente, indicando os vcios que lhe do origem - e virtual, que decorre da infringncia de princpios especficos de direito pblico, reconhecidos por interpretao das normas concernentes ao ato. A nulidade tem efeito ex tunc, ou seja, alcana o ato desde o seu nascimento, ressalvados, entretanto, direitos de terceiros de boa-f. O ato anulvel (aquele com vcio sanvel e que no causou prejuzos a terceiros ou ao errio) admite a convalidao. Ato Inexistente o que possui, apenas, a aparncia de ato administrativo, mas no o . Normalmente praticado com usurpao de funo pblica ou assiste no campo do impossvel jurdico, na esfera dos comportamentos que o Direito normalmente inadmite, isto , dos crimes. Ex.: instruo baixada por autoridade policial para que subordinados torturem presos. ESPCIES

Quanto espcie, os atos administrativos se dividem em: normativos, ordinatrios, negociais, enunciativos e punitivos. Atos Normativos So os decretos, regimentos, resolues, deliberaes e regulamentos. Contm um comando geral do Executivo, visando completa aplicao da lei. Seu objeto explicar a lei. Decreto: ato administrativo de competncia exclusiva dos Chefes do Poder Executivo, destinados a prover situaes gerais e individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explcito ou implcito pela Administrao. Decreto regulamentar ou de execuo o que explica a lei, facilitando sua execuo, aclarando seus mandatos e orientando sua aplicao. Regulamento: ato administrativo posto em vigncia por decreto, para explicar os mandamentos da lei. Regimento: ato administrativo de atuao interna, dado que se destina a reger o funcionamento de rgos colegiados ou de corporaes legislativas. Resoluo: ato administrativo normativo expedido pelas altas autoridades do Executivo (no pode ser expedida pelo Chefe do Executivo, que s pode expedir decretos) ou pelos presidentes dos Tribunais, rgos legislativos e colegiados administrativos para disciplinar matria de sua competncia especfica. So inferiores aos regulamentos e regimentos. Existe resoluo individual. Atos Ordinatrios Visam a disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes. Exs.: instrues, circulares, portarias, ordens de servios, oficios, despachos, etc. Atos Negociais So aqueles que contm uma manifestao de vontade do Poder Pblico coincidente com a pretenso do particular. Exs.: licenas, autorizaes, aprovaes, admisses, homologaes, vistos, etc. Atos Enunciativos So aqueles atos em que a Administrao se limita a certificar ou atestar um fato ou emitir opinio sobre determinado assunto. Exs.: certides, atestados e pareceres. Atos Punitivos Contm uma sano imposta pela Administrao queles agentes que infringem disposies disciplinares dos servios pblicos. Exs.: multas, interdies, embargos de obras, interdies de atividades, suspenso, etc. INVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS (OU MODOS DE DESFAZIMENTO) Revogao Segundo Di Pietro, " o ato administrativo pelo qual a Administrao extingue um ato vlido, por razes de oportunidade e convenincia". A revogao no retroage, j que o ato foi editado em conformidade com a lei, seus efeitos se produzem a partir da prpria revogao - so ex nunc. Isso significa que a revogao respeita os efeitos j produzidos pelo ato, porque o ato vlido. Enquanto a anulao pode ser feita pelo Judicirio ou pela prpria Administrao, a revogao privativa da Administrao, no sendo lcito ao ,Judicirio conhecer da oportunidade e convenincia. Isso no significa que a revogao deva ser feita fora dos limites da lei. - No podem ser revogados os atos vinculados, porque nesses casos no h oportunidade e convenincia a apreciar. - No podem ser revogados os atos que exauriram seus efeitos. Ex.: se a Administrao concedeu afastamento, por dois meses, funcionria, a revogao ser impossvel.

- A revogao no pode atingir meros atos administrativos, como certides, atestados, votos, cujos efeitos decorrem da lei. - Tambm no podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos, conforme est expresso na Smula n 473, do STF. - Tambm no so passveis de revogao atos que integram um procedimento, pois, a cada novo ato ocorre a precluso com relao ao anterior. Anulao o "desfazimento do ato administrativo por razes de ilegalidade" (Di Pietro). Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulao produz efeitos retroativos data em que foi emitido (efeito ex nunc). Pode a anulao ser feita pela prpria Administrao Pblica, com base no seu poder de autotutela sobre os prprios atos. Nesse sentido, vejam as seguintes Smulas do STF: "346. A Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos." "473. A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-las, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial." Tambm o Judicirio pode anular o ato, mediante provocao do interessado, que pode utilizar-se quer de aes ordinrias, quer de remdios constitucionais de controle judicial da Administrao Pblica (mandado de segurana, haheas (data, mandado de injuno, ao popular). A anulao, feita pela prpria Administrao, indcpende da provocao do interessado, j que ela tem o poder-dever de iclar pela inobservncia do princpio da legalidade. Discute-se, na doutrina, se a Administrao est obrigada a anular o ato ou apenas a faculdade de faz-lo. A Administrao tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, mas pode deixar de faz-lo, em determinadas circunstncias, quando o prejuizo resultante da anulao puder ser maior do que o decorrente da manuteno do ato ilegal. O interesse pblico que nortear a deciso. Convalidao A convalidao - ou aperfeioamento ou sanatria - o processo de que se vale a Administrao para aproveitar atos administrativos com vcios superveis, de forma a confirm-los no todo ou em parte. admissvel o instituto da convalidao dos atos administrativos anulveis, aqueles que apresentam defeitos sanveis e no qual se evidencie e no acarreta em leso ao interesse pblico nem prejuzos a terceiros.* O instituto da convalidao tem a mesma premissa pela qual se demarca a diferena entre vcios sanveis e insanveis, existente no direito privado. A grande vantagem em sua aceitao no Direito Administrativo a de poder aproveitar-se atos administrativos que tenham vcios sanveis, o que freqentemente produz efeitos prticos no exerccio da funo administrativa. Por essa razo, o ato que convalida tem efeitos ex tunc, uma vez que retroage, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originrio. No se convalidam atos: 1 - nulos, aqueles com vcios insanveis; 2 - que causaram prejuzos ao errio ou a terceiros; 3 - com vcios de finalidade; 4 - com vcios de matria (competncia exclusiva). A convalidao ser feita pela prpria Administrao. Requer motivao e produz efeitos ex nunc.

AGENTES PBLICOS
So todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal. Os agentes normalmente desempenham funes do rgo, distribudas entre os cargos de que so titulares, mas, excepcionalmente, podem exercer funes sem cargo. a) Os cargos so os lugares criados no rgo para serem providos por agentes que exercero as suas funes na forma legal. O cargo lotado no rgo e o agente investido no cargo. Por a se v que o cargo integra o rgo, ao passo que o agente, como ser humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao rgo. b) As funes so os encargos atribudos aos rgos, cargos e agentes. Toda funo atribuda e delimitada por norma legal. Essa atribuio e delimitao funcionais configuram a competncia do rgo, do cargo e do agente, ou seja, a natureza da funo e o limite de poder para o seu desempenho. Da por que, quando o agente ultrapassa esse limite, atua com abuso ou excesso de poder. Categorias ou Espcies Agentes Polticos So os componentes do governo nos seus primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses; por nomeao; eleio, designao ou delegao, para o exerccio de atribuies constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuies com prerrogativas e responsabilidades prprias, estabelecidas na Constituio e em leis especiais. No so servidores pblicos, nem se sujeitam ao regime jurdico nico estabelecido pela Constituio de 1988. Tm normas especficas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidades, que lhes so privativos. Nessa categoria, encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretrios de Estado e de Municpio); os membros das Corporaes Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os membros do Poder Judicirio (Magistrados em geral); os membros do Ministrio Pblico (Procuradores da Repblica e da Justia, Promotores e Curadores Pblicos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os representantes diplomticos e demais autoridades que atuem com independncia funcional no desempenho de atribuies governamentais, judiciais ou quase judiciais, estranhas ao quadro do servidor pblico. Agentes Administrativos So todos aqueles que se vinculam ao Estado ou s suas entidades autrquicas e fundacionais por relaes profissionais, sujeitos hierarquia funcional e ao regime jurdico nico da entidade a que servem. So investidos a ttulo de emprego e com retribuio pecuniria, em regra por nomeao e, excepcionalmente, por contrato de trabalho ou designao. Nessa categoria incluem-se, tambm, os dirigentes de entidades paraestatais (no os seus empregados), como representantes da Administrao indireta do Estado, os quais, nomeados ou eleitos, passam a ter vinculao funcional com rgos pblicos da administrao direta, controladores da entidade. Esses agentes administrativos ficam em tudo e por tudo sujeitos ao regime da entidade a que servem e s normas especficas do rgo em que trabalham, e, para efeitos criminais, so considerados funcionrios pblicos, nos expressos termos do art. 327 do Cdigo Penal. So agentes administrativos: a) servidores concursados (estatutrios), (art. 37, II, CF); b) servidores pblicos exercentes de cargos em comisso e de funo de confiana, sem concurso, estes escolhidos, exclusivamente, entre "servidores ocupantes de cargo de carreira tcnica ou profissional", (art. 37, IV, CF); c) servidores temporrios, contratados "por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico", (art. 37, lX, CF). No so agentes administrativos os empregados pblicos (os celetistas) das empresas pblicas e das sociedades de economia mista. Agentes Honorficos So cidados convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, de sua honorabilidade ou de sua notria

capacidade profissional, mas sem qualquer vnculo empregatcio ou estatutrio e, normalmente, sem remunerao. Tais servios constituem o chamado mnus pblico, ou servios pblicos relevantes, de que so exemplos a funo de jurado, de mesrio eleitoral, de comissrio de menores, de presidente ou membro de comisso de estudo ou de julgamento e outros dessa natureza. Os agentes honorficos no so servidores pblicos, mas, momentaneamente, exercem uma funo pblica e, enquanto a desempenham, sujeitam-se hierarquia e disciplina do rgo a que esto servindo, podendo perceber um pro labore e contar o perodo de trabalho como de servio pblico. Sobre esses agentes eventuais do Poder Pblico no incidem as proibies constitucionais de acumulao de cargos, funes ou empregos (art. 37, XVI e XVII), porque sua vinculao com o Estado sempre transitria e a ttulo de colaborao cvica, sem carter empregatcio. Somente para fins penais que esses agentes so equiparados a funcionrios pblicos quanto aos crimes relacionados com o exerccio da funo, nos expressos termos do art. 327 do Cdigo Penal. Agentes Delegados So particulares que recebem a incumbncia da execuo de determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalizao do delegante. Esses agentes no so servidores pblicos, nem honorficos, nem representantes do Estado; todavia, constituem uma categoria parte de colaboradores do Poder Pblico. Nessa categoria, encontram-se os concessionrios e permissionrios de obras e servios pblicos, os serventurios de ofcios ou cartrios no-estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intrpretes pblicos, as demais pessoas que recebem delegao para a prtica de alguma atividade estatal ou servio de interesse coletivo. Agentes Credenciados So os que recebem a incumbncia da Administrao para represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do Poder Pblico credenciante. A Administrao Pblica Federal compreende a Administrao direta e a Administrao indireta.

PODERES ADMINISTRATIVOS
Os Poderes Administrativos so inerentes Administrao Pblica e possuem carter instrumental, ou seja, so instrumentos de trabalho essenciais para que a Administrao possa desempenhar as suas funes atendendo o interesse pblico. Os poderes so verdadeiros poderes-deveres, pois a Administrao no apenas pode como tem a obrigao de exerc-los.
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CLASSIFICAO DOS PODERES Poder Vinculado Poder Discricionrio Poder Hierrquico Poder Disciplinar Poder Regulamentar Poder de Polcia

PODER VINCULADO

o Poder que tem a Administrao Pblica de praticar certos atos "sem qualquer margem de liberdade". A lei encarrega-se de prescrever, com detalhes, se, quando e como a Administrao deve agir, determinando os elementos e requisitos necessrios. Ex : A prtica de ato (portaria) de aposentadoria de servidor pblico.
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PODER DISCRICIONRIO

aquele pelo qual a Administrao Pblica de modo explcito ou implcito, pratica atos administrativos com liberdade de escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo. A discricionariedade a liberdade de escolha dentro de limites permitidos em lei, no se confunde com arbitrariedade que ao contrria ou excedente da lei. Ex : Autorizao para porte de arma; Exonerao de um ocupante de cargo em comisso.
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PODER HIERRQUICO

aquele pelo qual a Administrao distribui e escalona as funes de seus rgos, ordena e rever a atuao de seus agentes, estabelece a relao de subordinao entre os servidores pblicos de seu quadro de pessoal. No seu exerccio do-se ordens, fiscaliza-se, delega-se e avoca-se.
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PODER DISCIPLINAR

aquele atravs do qual a lei permite a Administrao Pblica aplicar penalidades s infraes funcionais de seus servidores e demais pessoas ligadas disciplina dos rgos e servios da Administrao. A aplicao da punio por parte do superior hierrquico um poder-dever, se no o fizer incorrer em crime contra Administrao Pblica (Cdigo Penal, art. 320). Ex : Aplicao de pena de suspenso ao servidor pblico. Poder disciplinar no se confunde com Poder Hierrquico. No Poder hierrquico a administrao pblica distribui e escalona as funes de seus rgos e de seus servidores. No Poder disciplinar ela responsabiliza os seus servidores pelas faltas cometidas.
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PODER REGULAMENTAR

aquele inerente aos Chefes dos Poderes Executivos (Presidente, Governadores e Prefeitos) para expedir decretos e regulamentos para complementar, explicitar(detalhar) a lei visando sua fiel execuo. A CF/88 dispe que : Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da Repblica: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo;

O direito brasileiro no admite os chamados "decretos autnomos", ou seja aqueles que trazem matria reservada lei.
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PODER DE POLCIA

Considera-se poder de polcia a atividade da administrao pblica que, limitando o disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico... (Cdigo Tributrio Nacional, art. 78, primeira parte) Em resumo: atravs do qual a Administrao Pblica tem a faculdade de condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio do interesse pblico. Extenso do Poder de Polcia - A extenso bastante ampla, porque o interesse pblico amplo. Segundo o CTN Interesse pblico aquele concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, a tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais (Cdigo Tributrio Nacional, art. 78 segunda parte). LIMITES DO PODER DE POLCIA Necessidade a medida de polcia s deve ser adotada para evitar ameaas reais provveis de perturbaes ao interesse pblico; ou

Proporcionalidade/razoabilidade a relao entre a limitao ao direito individual e o prejuzo a ser evitado; Eficcia a medida deve ser adequada para impedir o dano a interesse pblico. Para ser eficaz a Administrao no precisa recorrer ao Poder Judicirio para executar as sua decises, o que se chama de auto-executoriedade. ABUSO DO PODER: EXCESSO DE PODER E DESVIO DE FINALIDADE (LEI N. 4.898, DE 9 DE DEZEMBRO DE 1965) Uso e Abuso do Poder Nos Estados de Direito como o nosso, a Administrao Pblica deve obedincia lei em todas as suas manifestaes. At mesmo nas chamadas atividades discricionrias o administrador pblico fica sujeito s prescries legais quanto competncia, finalidade e forma, s se movendo com liberdade na estreita faixa da convenincia e oportunidade administrativas. O poder administrativo concedido autoridade pblica tem limites certos e forma legal de utilizao. No carta branca para arbtrios, violncias, perseguies ou favoritismos governamentais. Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensvel, deve conformar-se com a lei, com a moral da instituio e com o interesse pblico. Sem esses requisitos, o ato administrativo expe-se nulidade. Uso do Poder O uso do poder prerrogativa da autoridade. Mas o poder h que ser usado normalmente, sem abuso. Usar normalmente o poder empreg-lo segundo as normas legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico. Abusar do poder empreg-lo fora da lei, sem utilidade pblica. O poder confiado ao administrador pblico para ser usado em benefcio da coletividade administrada, mas usado nos justos limites que o bem-estar social exigir. A utilizao desproporcional do poder, o emprego arbitrrio da fora, a violncia contra o administrado constituem formas abusivas do uso do poder estatal, no toleradas pelo Direito e nulificadoras dos atos que as encerram. O uso do poder lcito: o abuso, sempre ilcito. Da por que todo ato abusivo nulo, por excesso ou desvio de poder.

Abuso do Poder O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas. O abuso do poder, como todo ilcito, reveste as formas mais diversas. Ora se apresenta ostensivo como a truculncia, s vezes dissimulado como o estelionato, e, no raro, encoberto na aparncia ilusria dos atos legais. Em qualquer desses aspectos - flagrante ou disfarado - o abuso do poder sempre uma ilegalidade invalidadora do ato que o contm. A teoria do abuso do poder foi inteiramente inspirada na moral e a sua penetrao no domnio jurdico obedeceu a propsito determinado. Trata-se, com efeito, de desarmar o pretenso titular de um direito subjetivo e, por conseguinte, de encarar de modo diverso direitos objetivamente iguais, pronunciando uma espcie de juzo de caducidade contra o direito que tiver sido imoralmente exercido. O problema no , pois, de responsabilidade civil, mas de moralidade no exerccio dos direitos. Transplantando-se esses conceitos para o campo do Direito Administrativo, se o poder foi conferido ao administrador pblico para realizar determinado fim, por determinados motivos e por determinados meios, toda ao que se apartar dessa conduta, contrariando ou ladeando o desejo da lei, padece do vcio de desvio de poder ou de finalidade e, como todo ato abusivo ou arbitrrio, ilegtima. O ato administrativo-vinculado ou discricionrio - h que ser praticado com observncia formal e ideolgica da lei. Exato na forma e inexato no contedo, nos motivos ou nos fins, sempre invlido. O discricionarismo da Administrao no vai ao ponto de encobrir arbitrariedade, capricho, m-f ou imoralidade administrativa. Da ajusta advertncia de Hauriou de que "a Administrao deve agir sempre de boa-f, porque isto faz parte da sua moralidade". O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, porque ambas so capazes de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado. "A inrcia da autoridade administrativa - observou Caio Tcito-deixando de executar determinada prestao de servios a que por lei est obrigada, lesa o patrimnio jurdico individual. forma omissiva de abuso do poder, quer o ato seja doloso ou culposo". Entre ns, o abuso do poder tem merecido sistemtico repdio da doutrina e da jurisprudncia, e, para seu combate, o constituinte armou-nos com o remdio herico do mandado de segurana, cabvel contra ato de qualquer autoridade (CF, art. 5, LXIX, e Lei n. 1.533/51), e assegurou a toda pessoa o direito de representao contra abusos de autoridades (art. 5, XXXIV, a), complementando esse sistema de proteo contra os excessos de poder com a Lei n. 4.898, de 9/12/65, que pune criminalmente esses mesmos abusos de autoridade. O gnero abuso do poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas espcies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade. a) Excesso de poder O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competncia legal e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome da Administrao fora do que a lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrrio, ilcito e nulo. E uma forma de abuso de poder que retira a legitimidade da conduta do administrador pblico, colocando-o na ilegalidade e at mesmo no crime de abuso de autoridade quando incide nas previses penais da Lei n. 4.898, de 9/12/65, que visa a melhor preservar as liberdades individuais j asseguradas na Constituio (art. 5). Essa conduta abusiva, atravs do excesso de poder, tanto se caracteriza pelo descumprimento frontal da lei, quando a autoridade age claramente alm de sua competncia, como, tambm, quando ela contorna dissimuladamente as limitaes da lei, para arrogar-se poderes que no lhe so atribudos legalmente. Em qualquer dos casos h excesso de poder, exercido com culpa ou dolo, mas sempre com violao da regra de competncia, o que o bastante para invalidar o ato assim praticado.

b) Desvio de finalidade

O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. O desvio de finalidade ou de poder , assim, a violao ideolgica da lei, ou, por outras palavras, a violao moral da lei, colimando o administrador pblico fins no queridos pelo legislador, ou utilizando motivos e meios imorais para a prtica de um ato administrativo aparentemente legal. Tais desvios ocorrem, por exemplo, quando a autoridade pblica decreta uma desapropriao alegando utilidade pblica, mas visando, na realidade, a satisfazer interesse pessoal prprio ou a favorecer algum particular com a subseqente transferncia do bem expropriado; ou quando outorga uma permisso sem interesse coletivo; ou, ainda, quando classifica um concorrente por favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela licitao. O ato praticado com desvio de finalidade - como todo ato ilcito ou imoral - ou consumado s escondidas ou se apresenta disfarado sob o capuz da legalidade e do interesse pblico. Diante disto, h que ser surpreendido e identificado por indcios e circunstncias que revelem a distoro do fim legal substitudo habilidosamente por um fim ilegal ou imoral, no desejado pelo legislador. A propsito, j decidiu o STF que: "Indcios vrios e concordantes so prova". Dentre os elementos indicirios do desvio de finalidade, est a falta de motivo ou a discordncia dos motivos com o ato praticado. Tudo isso dificulta a prova do desvio de poder ou de finalidade, mas no a torna impossvel se recorrermos aos antecedentes do ato e sua destinao presente e futura por quem o praticou. A Lei regulamentar da Ao Popular (Lei n. 4.717, de 29/6/65) j consigna o desvio de finalidade como vcio nulificador do ato administrativo lesivo do patrimnio pblico e o considera caracterizado quando "o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia" (art. 2, e, e pargrafo nico). Com essa conceituao legal, o desvio de finalidade entrou definitivamente para nosso Direito Positivo como causa de nulidade dos atos da Administrao.

LICITAES
Quaisquer que sejam as obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao, salvo os casos previstos na lei que a regulamenta. Portanto, todo contrato administrativo exige licitao prvia, a qual s dispensvel, inexigvel ou proibida nos casos expressamente previstos na referida lei regulamentadora. A Lei que regulamenta ou estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios (inclusive de publicidade), compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a LEI N. 8.666, de 22 de junho de 1993 (publicada no Dirio Oficial da Unio - DOU, em 22/06/93), e alterada pela Lei n. 8.883, de 08 de junho de 1994, a qual, em seu art. 3., determinou a republicao daquela no DOU em 30 dias. Assim, a Lei n. 8.666/93 foi republicada no DOU em 07 de julho de 1994, j com todas as alteraes previstas na Lei 8.883/94, o que torna esta Apostila perfeitamente atualizada no que respeita s Licitaes! CONCEITO Licitao o procedimento administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse, mediante uma sucesso ordenada de atos vinculantes, tanto para a Administrao como para os licitantes, proporcionando igual oportunidade a todos os interessados e atuando assim, como fator de eficincia e moralidade nos negcios administrativos. A licitao, segundo o art. 3. da Lei n. 8.666/93, destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao, devendo ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos. Desta forma, vedado aos agentes pblicos admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou condies que compromentam, restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo e estabeleam preferncias ou distines em razo da naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfico objeto do contrato; da mesma forma em que lhe proibido estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista, previdenciria ou qualquer outra, entre empresas brasileiras ou estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda, modalidade e local de pagamentos, mesmo quando envolvidos financiamentos de agncias internacionais. Mas, em igualdade de condies ser assegurada preferncia, como critrio de desempate, sucessivamente, aos bens e servios produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional; produzidos no Pas, ou produzidos ou prestados por empresas brasileiras (mesmo com capital misto, no nacional). FINALIDADES A finalidade da licitao a de garantir e observar o princpio constitucional da isonomia, selecionando as propostas mais vantajosas para a Administrao Pblica quando precisa contratar com terceiros particulares, obras, servios, inclusive os de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes, segundo os princpios bsicos de impessoalidade, legalidade, moralidade, igualdade e probidade administrativa. PRINCPIOS Os princpios que regem a licitao, qualquer que seja a sua modalidade, so: a) Procedimento Formal = que impe a vinculao da licitao s prescries legais que regem em todos os seus atos e fases. Tais prescries decorrem da lei e do regulamento ou do prprio edital ou convite que complementa as normas superiores. b) Publicidade de seus Atos = A licitao no sigilosa, sendo pblicos e acessveis os atos de seu procedimento. Da este princpio que abrange desde os avisos de sua abertura at o conhecimento do edital e seus anexos, o exame da documentao e das propostas pelos interessados, e o fornecimento de certides de quaisquer peas, pareceres ou decises com elas relacionadas. Por isto impe-se a abertura dos envelopes em pblico e a publicao oficial das decises dos rgos julgadores e do respectivo contrato, ainda que resumidamente.

c) Igualdade entre Licitantes = o princpio impeditivo da discriminao entre os participantes no certame, quer atravs de clusulas que, no edital ou convite, favorea uns em detrimento de outros, quer mediante julgamento faccioso, que desiguale os iguais ou iguale os desiguais. d) Sigilo na Apresentao das Propostas = Como se disse, a licitao no sigilosa mas, na anlise das propostas apresentadas h que se observar o devido sigilo entre os proponentes, guardando consonncia da igualdade entre os licitantes, pois ficaria em posio vantajosa o proponente que tomasse conhecimento das propostas de seus concorrentes. e) Vinculao ao Edital = o princpio bsico de toda a licitao. O edital a lei interna da licitao, segundo a qual a Administrao estabelece as regras, a forma e o modo de participao dos licitantes, vinculando os mesmos aos seus termos. A Licitao prev ainda outros princpios, como o julgamento objetivo, baseado no edital e nos termos especficos das propostas; na probidade administrativa, a qual dever de todo o administrador pblico; e o princpio da adjudicao compulsria ao vencedor, que impede que a Administrao, ao concluir o processo licitatrio, atribua seja objeto a outrem que no o legtimo vencedor. OBJETO objeto de licitao: a obra, o servio, a compra, a alienao e a concesso, as quais sero, por fim, contratadas com o terceiro ou particular. As licitaes devem ser efetuadas no local onde se situar a repartio interessada, salvo motivo de interesse pblico, devidamente justificado, o que no impede a habilitao de interessados residentes ou sediados em outros locais. Para efeitos legais considera-se, no objeto da licitao, as seguintes definies, extradas do art. 6. da Lei 8.666/93: a) OBRA - toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao, realizada por execuo direta ou indireta. b) SERVIO - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao, tais como: demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao, reparao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais. c) COMPRAS - toda aquisio remunerada de bens para fornecimento de uma s vez ou parceladamente. d) ALIENAO - toda transferncia de domnio de bens a terceiros. e) OBRAS, SERVIOS E COMPRAS DE GRANDE VULTO - So aquelas cujo valor estimado seja superior a 25 (vinte e cinco) vezes o limite estabelecido na alnea c do inciso I do art. 23 da Lei 8.666/93 (um bilho de cruzeiros), ou seja, 25 bilhes poca, ou o equivalente hoje a pouco mais de R$ 9.000 (nove mil reais). f) SEGURO GARANTIA - o seguro que garante o fiel cumprimento das obrigaes assumidas por empresas em licitaes e contratos. g) EXECUO DIRETA - a que feita pelos rgos e entidades da Administrao, pelos prprios meios. h) EXECUO INDIRETA - a que o rgo ou entidade contrata com terceiros sob qualquer dos seguintes regimes: 1. Empreitada por Preo Global - quando o contrato compreende preo certo e total; 2. Empreitada por Preo Unitrio - quando por preo certo de unidade determinada; 3. Tarefa - quando se ajusta mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento de materiais; 4. Empreitada Integral - quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies de entrada em operao atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para que foi contratada; 5. Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto de licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo.

i) PROJETO EXECUTIVO - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT. j) ADMINISTRAO PBLICA - a constituda pela administrao direta e indireta da Unio, dos Estados, do DF e dos Municpios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurdica de direito privado sob controle do poder pblico e das fundaes por ele institudas ou mantidas. l) ADMINISTRAO - o rgo, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administrao Pblica opera e atua concretamente. m) IMPRENSA OFICIAL - o veculo oficial de divulgao da Administrao Pblica, sendo para a Unio, o Dirio Oficial da Unio (DOU) e, para os Estados, DF e para os Municpios, o que for definido nas respectivas leis (DOE, etc.). n) CONTRATANTE - o rgo ou entidade signatria do instrumento contratual. o) CONTRATADO - a pessoa fsica ou jurdica signatria de contrato com a Administrao Pblica. p) COMISSO - a Comisso, permanente ou especial, criada pela Administrao com a funo de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos s licitaes e ao cadastramento de licitantes. OBRIGATORIEDADE, DISPENSA, INEXIGIBILIDADE As licitaes so obrigatrias na execuo de obras e contratao de servios, segundo os projetos bsicos e executivos, servios de publicidade, compras, alienaes, etc., definidos entre as finalidades da licitao. Quer dizer, as obras e servios somente podero ser licitados quando houver projeto bsico aprovado pela autoridade administrativa competente, e disponvel para exame dos interessados no processo licitatrio, inclusive com oramento detalhado em planilhas com a composio detalhada de todos os seus custos unitrios, bem como, quando houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de tais obras e servios. Da mesma forma, nenhuma compra ser feita sem a adequada caracterizao de seu objeto e indicao dos recursos oramentrios para seu pagamento. A licitao dispensvel nos seguintes casos (art. 24): 1. - para obras e servios de engenharia de valor inferior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido para a modalidade de licitao denominada convite, desde que no se refiram a parcela de uma mesma obra ou servio ou ainda para obras ou servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente. 2. - para outros servios e compras de valor at 5% do limite estabelecido para a modalidade convite, e para alienaes nos casos previstos em Lei, desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto que possa ser realizada de s vez. 3. - Nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem. 4. - Nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 dias consecutivos e ininterruptos. 5. - Quando no acudirem interessados licitao anterior e esta, justificadamente, no puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso, todas as condies preestabelecidas. 6. - Quando a Unio tiver de intervir no domnio econmico para regular preos ou normalizar o abastecimento. 7. - Quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente superiores aos praticados no mercado nacional, , ou forem incompatveis com os fixados pelos rgos oficiais compradores. 8. - Para aquisio, por pessoas jurdicas de direito pblico interno, de bens produzidos ou servios prestados por rgos ou entidade que integre a Administrao Pblica e que tenha sido criado para esse fim especfico em data anterior vigncia da Lei 8.666/93. 9. - Quando houver possibilidade de comprometimento da segurana nacional, em casos estabelecidos pelo Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Defesa Nacional.

10 - Para compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das finalidades preccpuas da Administrao, cujas necessidades de instalao e localizao condicionem a sua escolha, desde que o preo seja compatvel com o valor de mercado, segundo avaliao prvia. 11 - Na contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento, em conseqncia de resciso contratual, desde que atendida a ordem de classificao da licitao anterior e aceitas as mesmas condies oferecidas pelo licitante vendedor, inclusive quanto ao preo, devidamente corrigido. 12 - nas compras de hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis, no tempo necessrio para a realizao dos processos licitatrios correspondentes, realizadas diretamente com base no preo do dia. 13 - na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituio, ou de instituio dedicada recuperao social do preso, desde que a contratada detenha inquestionvel reputao ticoprofissional e no tenha fins lucrativos. 14 - para a aquisio de bens ou servios nos termos de acordo internacional especfico aprovado pelo conselho Nacional, quando as condies ofertadas forem manifestamente vantajosas para o Poder Pblico. 15 - para a aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos, de autenticidade certificada, desde que compatveis ou inerentes s finalidades do rgo ou entidade. 16. para a impresso dos dirios oficiais, de formulrios padronizados de uso da Administrao, e de edies tcnicas oficiais, bem como para a prestao de servios de informtica a pessoa jurdica de direito pblico interno, por rgos ou entidades que integrem a Adm. Pblica, criados para esse fim especfico. 17. para a aquisio de componentes ou peas de origem nacional ou estrangeira, necessrios manuteno de equipamentos durante o perodo de garantia tcnica, junto ao fornecedor original desses equipamentos, quando tal condio de exclusividade for indispensvel para a vigncia da garantia. 18 - nas compras ou contrataes de servios para o abastecimento de navios, embarcaes, unidades areas ou tropas e seus meios de deslocamento, quando em estada eventual de curta durao em portos, aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes, por motivo de movimentao operacional ou de adestramento, quando a exigidade dos prazos legais puder comprometer a normalidade e os propsitos das operaes e desde que seu valor no exceda ao limite da modalidade convite. 19 - para as compras de materiais de uso pelas Foras Armadas, com exceo de material de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a padronizao requerida pela estrutura de apoio logstico dos meios navais, areos e terrestres, mediante parecer de comisso instituda por decreto. 20 - na contratao de associaes de portadores de deficincia fsica, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por rgos ou entidades da Administrao Pblica, para a prestao de servios ou fornecimento de mo-de-obra, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado. inexigvel a licitao (art. 25) quando houver inviabilidade de competio, em especial: I - para aquisio de materiais, equipamentos ou gneros que s possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferncia de marca, devendo a comprovao de exclusividade ser feita atravs de atestado fornecido pelo rgo de registro de comrcio do local em que se realizaria a licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, Federao ou Confederao Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes. II - para a contratao de servios tcnicos profissionais especializados assim considerados os relativos a estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos; de pareceres, percias ou avaliaes em geral; assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias financeiras ou tributrias; fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios; patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; treinamento e aperfeioamento de pessoal; e de restaurao de obras de arte e bens de valor histrico, conforme art. 13 da Lei 8.666/93 com profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao. III - para contratao profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs de emprstimo exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica. A Lei considera de notria especializao o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita

inferir que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato. Caso haja, comprovadamente, superfaturamento nas hipteses acima elencadas sobre inexigibilidade, respondem solidariamente pelo dano causado Fazenda Pblica o fornecedor ou o prestador de servios e o agente pblico responsvel, sem prejuzo de outras sanes legais cabveis. Todo processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento (este, assim entendido, como aquele provocado por insuficincia financeira ou comprovado motivo de ordem tcnica, previsto no final do pargrafo nico do art. 8, justificado em despacho circunstanciado da autoridade) dever ser instrudo, no que couber, com a caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso; a razo da escolha do fornecedor ou executante; ou a justificativa do preo. A diferena bsica entre as duas hipteses (DISPENSA e INEXIGIBILIDADE) est no fato de que, na dispensa, h possibilidade de competio que justifique a licitao; de modo que a lei faculta a dispensa, que fica inserida na competncia discricionria da administrao. Nos casos de inexigibilidade, no h possibilidade de competio, porque s existe um objeto ou uma pessoa que atenda s necessidades da Administrao Pblica; a licitao , portanto, invivel. A dispensa pode ocorrer, por exemplo, em casos de extrema urgncia, para o atendimento de situaes de calamidade pblica, ou grave perturbao da ordem. A inexigibilidade pode ocorrer, por exemplo, nos casos de contratao de pessoa conhecida do meio artstico, ou ainda nos casos em que a aquisio de materiais, equipamentos ou gneros s possam ser fornecidos por um produtor, dada a exclusividade do produto. MODALIDADES DE LICITAO De acordo com o art. 22 da Lei n. 8.666/93, so as seguintes as modalidades de licitao: 1 - Concorrncia = que a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu projeto. 2 - Tomada de Preos = a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao. 3 - Convite = a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas. 4 - Concurso = a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na impressa oficial com antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias. 5 - Leilo = a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis, cuja aquisio haja derivado de procedimentos judiciais ou de dao em pagamento, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao. Pelo art. 23, as modalidades de licitao a que se referem o art. 22 so determinadas em funo de limites. De acordo com a Lei 8.666/93 tais limites so: I - para obras e servios de engenharia: a) convite - at R$ 150.000,00 (cento e cinqenta mil reais); b) tomada de preos - at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais); c) concorrncia - acima de R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reias). II - para compras e servios no referidos no inciso anterior: a) convite - at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); b) tomada de preos - at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais); c) concorrncia - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais).

CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA


Introduo cedio na doutrina que o Estado constitudo da conjuno dos elementos: povo, territrio e poder, este tambm denominado soberania, havendo alguns autores que colocam um quarto elemento, a finalidade. A soberania expressa-se tanto no mbito externo, em relao aos demais Estados, como internamente. Neste caso, a Administrao e os administrados devem respeitar os ditames postos pelas leis, enquanto expresso da democracia calcada em um ordenamento jurdico, caracterizando o jargo: No direito privado possvel fazer tudo aquilo que a lei no probe ao passo que no direito pblico apenas permitido fazer aquilo que a lei prescreve. Entrementes, entende-se que no bastar o atendimento lei formal para se obter uma conduta administrativa legal, posto incidir sobre a Administrao tambm a lei tica, distinguindo-se o bem do mal, o honesto do desonesto, o justo do injusto, o oportuno do inoportuno, o conveniente do inconveniente. Nesse diapaso, devemos observar que o Estado de Direito, segundo Canotilho seria: o Estado que est sujeito ao direito; atua atravs do direito; positiva as normas jurdicas informadas pela idia de direito. Assim, o controle da Administrao est fulcrado nas normas elaboradas pelos representantes do povo, estabelecendo tipos e modos de controle de toda atuao administrativa, para a defesa da prpria Administrao e dos direitos dos administrados. Conceito A palavra controle tem origem no latim roulum, em francs rle, designando o rol dos contribuintes pelo qual se verificava a operao do arrecadador. No direito ptrio, o vocbulo foi introduzido por Seabra Fagundes em sua obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. O saudoso Hely Lopes conceitua controle como: ... a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Verifica-se ser o controle exercitvel em todos e por todos os Poderes de Estado, Executivo, Legislativo e Judicirio. Formas de Controle Embora a doutrina utilize tipos, formas, sistemas de controle sem muita propriedade didtica, denotando certa mudana na classificao do controle, segundo vrios aspectos, abaixo discorreremos sobre os mais importantes, vejamos: Quanto ao momento em que so realizados Controle preventivo ou prvio (a priori) aquele verificado antes da realizao da despesa, exempli gratia, da liquidao da despesa. Tal modo de controle o mais antigo, contudo, emperra a mquina administrativa suspendendo a eficcia do ato at sua anlise pelo rgo competente. Controle concomitante efetuado durante a realizao da despesa. Considerado o mais eficaz, visto poder o ato tido como irregular poderia ser sobrestado durante a sua consecuo, evitando, assim, maior dispndio para o errio. Como ilustrao deste tipo de controle, tem-se as auditorias do Tribunal de Contas, a fiscalizao de concursos pblicos e procedimentos licitatrios, dentre outros. Controle subseqente ou corretivo (a posteriori) o feito aps a realizao do ato de despesa. a forma mais comum, mas tambm a mais ineficaz, pois verificar as contas de um gestor terminada sua gesto torna a reparao do dano e a restaurao do statu quo ante muito difceis. Quanto ao fundamento utilizado Controle hierrquico decorre da desconcentrao administrativa, ou seja, da organizao vertical dos rgos administrativos. Esta modalidade de controle pressupe faculdades de superviso, orientao, fiscalizao, aprovao e reviso das atividades controladas, disponibilizando meios corretivos para os agentes responsveis pelo desvio de conduta. Controle finalstico o que verifica o escopo da instituio, perscrutando o enquadramento da instituio no programa de governo e o acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho das funes estatutrias, para o atingimento das finalidades da atividade controlada, verbi gratia, o Contrato de Gesto.

Quanto ao aspecto controlado Controle da legalidade ou legitimidade decorrente do princpio da legalidade presente no Estado de Direito, objetiva verificar se o ato administrativo est conforme a lei que o regula. Esta modalidade de controle exercida tanto pela Administrao como pelo Legislativo e Judicirio, devendo estes dois ltimos, contudo, serem provocados. Controle de mrito este avalia no o ato, mas a atividade administrativa de per si, ou seja, o efeito decursivo da prtica dos atos administrativos, visando aferir se o administrador pblico alcanou o resultado pretendido da melhor forma e com menos custos para a Administrao. Controle de resultados assemelha-se ao controle finalstico supracitado, incidindo nos contratos de gesto. Segundo a natureza dos organismos controladores Controle judicirio encontra respaldo no artigo 5, XXXV da Lei Fundamental, exercido pelo Poder Judicirio, observando a legalidade dos atos emanados do Poder Executivo. Vrios so os meios postos disposio do cidado o exerccio deste controle. Dentre eles, encontram-se as seguintes aes constitucionais: mandado de segurana coletivo e individual, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno, habeas data, aes de inconstitucionalidade, etc. Controle administrativo ou executivo o exercido por todos os rgos sobre as suas respectivas administraes, podendo analisar o mrito do ato, visto que o Judicirio s poder manifestar-se acerca da legalidade, no adentrando a seara da oportunidade e convenincia. Controle parlamentar ou legislativo exercido pelo Poder Legislativo diretamente ou com o auxlio de uma Controladoria ou Tribunal de Contas. O controle direto albergado no artigo 49, X da Lei Maior, enquanto o indireto est previsto no 70, caput do mesmo Estatuto. Quanto instaurao do controle Controle de ofcio (ex officio) o que se instaura independemente de provocao do administrado ou de qualquer outro rgo pertencente estrutura do Poder Pblico. Como exemplo, a anlise de contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros pblicos. Controle por provocao ou externo popular - tem assento no artigo 74, 2 da Lei das Leis. Assim, todo cidado poder denunciar as irregularidades ao rgo de controle externo para fins de instaurao do devido procedimento. Segundo a posio do rgo controlador Controle interno quando seu exerccio cabe ao mesmo ou outro rgo da mesma administrao de que emanou o ato. E j que o rgo controlador tem a mesma natureza daquele que emitiu o ato, verifica-se naturalmente que o controle examina, em regra, o mrito do ato, com um reexame sobre sua convenincia. Este controle tem espeque constitucional no artigo 74, devendo ser um auxiliar do controle externo, atuando como articulador entre as aes administrativas e a anlise de legalidade. Controle externo o que se realiza por rgo estranho ao que emanou o ato ou procedimento administrativo, a exemplo daquele realizado pelo Tribunal de Contas, pelo Poder Judicirio e pelo Legislativo.

RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAO PBLICA


NOES GERAIS A responsabilidade uma categoria jurdica comum ao Direito Privado e ao Direito Pblico, cabendo-lhe sua estruturao Teoria Geral do Direito que, abstraindo e generalizando, alcana as formas puras, os modelos jurdicos descompromissados ainda com qualquer dos ramos da cincia do Direito. O certo que a administrao pblica sem adentrarmos na Teoria Geral do Direito, e tentarmos vislumbrar a natureza jurdica da responsabilidade civil do Estado, modernamente, responde civilmente pelos atos que, atravs dos seus servidores ou agentes, pratica em prejuzo de terceiros. Tanto quanto os particulares, a administrao pblica obrigada a reparar prejuzos que da sua atividade venham a resultar para o patrimnio alheio individual. A reparao do dano compreende o dano emergente, isto , o dano resultante do fato lesivo, e tambm os lucros cessantes, os honorrios advocatcios e os juros de mora, sendo que, em caso de leso corporal ou morte, abrange tambm as despesas de tratamento ou de sepultamento e os alimentos, estes devidos aos parentes da vtima. Pode a ao de indenizao ser promovida no s contra as entidades estatais responsveis (Unio, Estados, Municpios) como contra as autarquias e as entidades paraestatais. Na execuo da sentena condenatria, deve observar-se o disposto no art. 100 da Constituio, em virtude do qual os pagamentos devidos pela Fazenda Pblica, por fora de sentena judiciria, devero fazer-se na ordem de apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, sendo proibida a designao de casos ou de pessoas nas dotaes para esse fim. Cabe por outro lado, recorrer interveno federal nos termos do art. 34, n VI, do texto constitucional, quando necessria para a efetiva execuo da deciso judiciria. A Administrao Pblica pode defender-se no processo judicial indenizatrio, pela demonstrao da inexistncia de relao de causa e efeito entre o fato e o dano alegado pelo autor da ao ou pela prova de que o fato se deveu, no todo ou em parte, culpa da vtima.Uma vez condenada e depois de haver transitado em julgado a sentena condenatria (res judicata), cabe a administrao propor contra os funcionrios causadores do dano, a ao regressiva. DEFINIO E TIPOS DE RESPONSABILIDADE Segundo Cretella Jnior: "Responsabilidade vocbulo que serve para a situao de todo homem a quem, por qualquer titulo, incumbem as conseqncias de um fato danoso. A responsabilidade pode nascer de contrato recebendo o nome de responsabilidade contratual e nascer fora do contrato corresponde responsabilidade extra contratual. Podemos englobar estas responsabilidades em duas esferas: privada e pblica. Cretella Jnior ainda afirma: A responsabilidade pblica a que, se subordina a um regime jurdico de direito exorbitante e derrogatrio do direito comum, inconfundvel com o regime jurdico de direito privado, que estudado pelo direito civil. Podemos observar, ainda, a existncia da chamada responsabilidade civil, penal, disciplinar e, segundo outros, tambm a chamada responsabilidade contbil. Entretanto, no mbito do direito pblico, interessa a responsabilidade do Estado, que s pode ser de um tipo: a responsabilidade civil. Desse modo, temos que o Estado no pode ser responsvel penalmente, vez que as pessoas jurdicas no podem ser presas por uma impossibilidade material. Costuma-se dizer que ocorre a responsabilidade civil do Estado por ato lesivo de seu preposto, que o funcionrio pblico. Como o Estado uma abstrao, sntese e no soma dos indivduos que o compem, os agentes pblicos ou funcionrios Pblicos so os que, por ao ou omisso, causam danos a terceiros, o que empenha a responsabilidade civil do Estado preponente, em virtude de ato danoso de seu preposto. A filosofia tambm na seara pblica a aplicao da velha mxima: o ato do preposto obriga o preponente. FUNDAMENTO

O fundamento da responsabilidade patrimonial do Estado bipartidrio, conforme seja ela decorrente de atos lcitos ou ilcitos. No caso dos atos lcitos (construo de um calado que impede a utilizao de um prdio, construdo e regularmente utilizado como garagem), o fundamento o princpio da distribuio igualitria dos nus e encargos a que esto sujeitos os administrados. Destarte, se o servio ou a obra de interesse pblico, mas, mesmo assim, causa um dano a algum, toda a comunidade deve responder por ele, e isso se consegue atravs da indenizao. Para essa indenizao todos concorrem, inclusive o prejudicado, j que este, como os demais administrados, tambm paga tributos. No caso dos atos ilcitos (descumprimento da lei), o fundamento a prpria violao da legalidade. EVOLUO Atualmente, a responsabilidade civil do Estado aceita universalmente. Esse consenso expressado pela doutrina, pela jurisprudncia e pela legislao dos povos civilizados. Segundo dito consenso, o Estado tem de recompor o patrimnio diminudo em razo de seus atos, a Administrao Pblica viveu fases distintas, indo da irresponsabilidade para a responsabilidade com culpa, civil ou administrativa, e desta para a responsabilidade sem culpa, nas modalidades do risco administrativo e do risco integral. Podemos assim dispor essas fases: No sistema da responsabilidade com culpa civil do Estado, tambm chamada de responsabilidade subjetiva do Estado, instaura-se sob a influncia do liberalismo, que assemelhava, para fins de indenizao, o Estado ao indivduo. Por esse artifcio o Estado tornava-se responsvel e, como tal, obrigado a indenizar sempre que seus agentes houvessem agido com culpa ou dolo. O fulcro, ento, da obrigao de indenizar era a culpa do agente. a teoria da culpa civil. Essa culpa ou dolo do agente pblico era a condicionante da responsabilidade patrimonial do Estado. Sem ela inocorria a obrigao de indenizar. O Estado e o indivduo eram, assim tratados de forma igual. Ambos, em termos de responsabilidade, respondiam conforme o Direito Privado, isto , se houvessem se comportado com culpa ou dolo. Caso contrrio, no respondiam. No sistema de culpa do servio ou administrativa, levam-se em conta, para o efeito da responsabilidade civil do Estado, a inexistncia do servio pblico, o seu mau funcionamento ou a sua ao retardada. Comprovado qualquer desses fatos em determinado caso, os danos que dele resultarem para os particulares devero ser indenizados pelo Estado. Sob o segundo sistema - o do risco administrativo ou objetiva - considera-se o Estado responsvel em razo do risco constitudo pela sua posio de superioridade em relao aos indivduos, que, em ltima anlise, so quem suporta, atravs dos tributos os nus da reparao pecuniria conseqente aos males ou danos produzidos pelo uso da mquina administrativa. Ao Estado pois, incumbe, em compensao, indenizar os prejuzos ocasionados pela sua atividade, uma vez estabelecido o nexo causal entre o fato e o evento danoso, independentemente da considerao de haverem os agentes pblicos procedidos com dolo ou culpa, s se devendo ter em vista a ocorrncia de culpa ou dolo no comportamento da vtima. Finalmente, o sistema de risco integral aquele segundo o qual o Estado sempre responsvel pela reparao do dano, desde que entre este e o fato haja relao de causa e efeito, no importando que tenha havido ou no culpa ou dolo por parte da vtima ou dos agentes da administrao. Convm lembrar que nas teorias acima os conceitos de culpa e dolo so os mesmos do Direito em geral. O agente pblico atua com culpa quando age com imprudncia, negligncia ou impercia. Eis a a noo de culpa. Dolo, de outra parte, a vontade, o desejo consciente do agente pblico voltada para a prtica de um ato que sabe ser contrrio ao Direito. RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAO NO DIREITO BRASILEIRO Responsabilidade civil a que se traduz na obrigao de reparar danos patrimoniais, e se exaure com a indenizao. O mestre Hely Lopes Meirelles preleciona: "Como obrigao meramente patrimonial, a responsabilidade civil independe da criminal e da administrativa, com as quais pode coexistir, sem, todavia, se confundir. Responsabilidade Civil da Administrao , pois, a que impe Fazenda, Pblica a obrigao de compor o dano causado a

terceiros, por agentes pblicos, no desempenho de suas atribuies ou a pretexto de exerc-las. distinta da responsabilidade contratual e da legal". A atual Constituio Federal, no seu art. 37, 6, assim dispe: "As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos dolo ou culpa. O que importa que o agente da Administrao tenha realizado o ato ou a omisso administrativa no exerccio de suas atribuies. Por tal preceptiva as pessoas jurdicas de direito pblico, ou, vale dizer, a Unio, os Estadosmembros, os Municpios, o Distrito Federal, os Territrios e as autarquias, e as de direito privado (criadas pelo Estado, a exemplo das sociedades de economia mista, empresas pblicas e fundaes, ou pelos particulares, tais como as sociedades mercantis e as industriais), prestadoras de servios pblicos, respondero objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Ainda respondem nestes termos as pessoas fsicas, se prestadoras de servio pblico. Alm disso, no importa a que ttulo (autorizao, permisso ou concesso) essas pessoas prestam servios pblicos ou se a prestao tem carter permanente ou eventual. Isso irrelevante. A Constituio, para torn-las responsveis, s exigiu que fossem prestadoras de servios pblicos, a exemplo das de transporte. Tampouco importa, para esse fim, que seus vnculos com o Poder Pblico titular do servio estejam em vigor. O que relevante o fato de, no momento da ocorrncia do dano, serem prestadoras de servio pblico. Ademais, exaurido o patrimnio dessas entidades, pelo restante responde, subsidiariamente, o Poder Pblico titular do servio. No respondero, objetivamente, se entregues a outras atividades, mediante interveno na ordem econmica. Nesses casos, respondero como um particular qualquer (Constituio da Repblica, art. l73, 19, e CC, art. 15), segundo os princpios da teoria da responsabilidade patrimonial com culpa ou teoria subjetiva da responsabilidade patrimonial do Estado. Tampouco h responsabilidade objetiva nos casos de danos decorrentes de fora maior (raio, incndio, inundao, vendaval) ou oriundos de casos fortuitos, a exemplo dos atos multitudinrios, da greve e da grave perturbao da ordem, dado que o Estado e as demais pessoas prestadoras de servios pblicos no os causaram. Por esses danos podem responder subjetivamente, isto , nos termos da teoria da culpa administrativa. Ainda, no respondem, quer objetiva, quer subjetivamente, pelos furtos, acidentes de trnsito, porque o semforo enguiou, e outros, dado que decorrentes do risco comum que os administrados assumem por viverem em sociedade, salvo no caso de furto se praticado por assaltante foragido de uma penitenciria. O texto constitucional em apreo exige para o ressarcimento uma ao do agente pblico, dada a utilizao do verbo causar ("causarem"). Isto no significa que se h de ter por pressuposto uma atuao do agente pblico e que no haver responsabilidade objetiva por atos omissos. Os danos so causados por ao ou omisso do agente pblico. Assegura Hely Lopes Meirelles, em lio ainda hoje vlida: "O essencial que o agente da Administrao haja praticado o ato ou omisso administrativa no exerccio de suas atribuies ou a pretexto de exerc-las". (Direito administrativo, cit. p. 556) Dessa forma, no cremos assistir razo aos que entendem haver responsabilidade objetiva somente nos casos de uma ao como de uma omisso, vez que, a inexistncia do servio, o seu mau funcionamento ou a sua ao retardada ensejam responsabilidades por parte do estado. O que se exige que o dano h de ser causado por um agente do Estado ou de qualquer das pessoas privadas prestadoras de servio pblico. Assim, no apenas o funcionrio ou o servidor, mas todo aquele que, ligado a essas entidades, cause dano a algum no exerccio de suas competncias ou a pretexto de exerc-las. Desse modo, parece-nos que a expresso agente, propositadamente includa no texto dessa regra, deve ser entendida em seu contedo lato, isto , na condio de gnero, abrigando as duas espcies o administrativo (sem dvida) e o poltico. imprescindvel que o agente esteja no desempenho de seu cargo, emprego ou funo pblica ou entidade a que est vinculado. Sendo assim, no responde o Estado nem as pessoas privadas prestadoras de servios pblicos, por dano causado por algum que no seu agente ou que, embora o seja, no est por ocasio do dano, no desempenho das atribuies do seu cargo, funo ou emprego pblico, a exemplo do funcionrio que promove quebra-quebra em um bar por ter tido com seu proprietrio uma desavena qualquer. Contudo, parece-nos revestido de responsabilidade civil do Estado ato de terceira pessoa estranha aos

quadros da administrao, que induz a comunidade a erro, dano a entender ser servidor pblico. o caso de um ladro que se veste de policial e a bordo de uma viatura oficial assalta um transeunte. Abstraindo-nos dos detalhes, e a ttulo de regra geral, para o lesado, em suma, indiferente o titulo pelo qual o causador direto do dano esteja vinculado Administrao; o necessrio que se encontre a servio do Poder Pblico, embora atue fora ou alm de sua competncia administrativa. Trata-se, portanto da eleio, por parte do Constitucionalista brasileiro do sistema que acolhe a responsabilidade sem culpa do Estado, sob a modalidade do risco administrativo, consagrando a orientao doutrinria e jurisprudencial que em torno da regra da ordem Constitucional anterior se desenvolveu. RESPONSABILIDADE CIVIL, PENAL E DISCIPLINAR Pode ser civil, Penal, disciplinar. Sendo pessoa jurdica de direito pblico, o estado apenas pode ser responsabilizado civilmente, ou seja, patrimonialmente, em razo de prejuzos ocasionados por seus agentes. Logo, o Estado, pessoa jurdica pblica, responde civilmente por danos causados pelo agente pblico, que age ou deixa de agir, quando se prova o dano efetivo e o nexo causal entre o dano e o agente pblico, causa eficiente do dano. CARACTERSTICAS DO DANO INDENIZVEL S reparvel pela Administrao Pblica causadora do evento danoso o dano que for certo (possvel), especial (individualizado, pois, se generalizado, configuraria nus comum vida em sociedade), referente a uma situao protegida pelo Direito (no so protegidos os danos causados a uma atividade ilcita, conforme ensina Celso Antnio Bandeira de Mello - Elementos, cit., p. 259), e, acrescentamos ns, de valor economicamente aprecivel (no tem sentido a indenizao de dano de valor economicamente irrisrio). EXCLUSO DA RESPONSABILIDADE Por certo no se h de admitir sempre a obrigao de indenizar do Estado. Com efeito, o dever de recompor os prejuzos s lhe cabe em razo de comportamentos danosos de seus agentes e, ainda, assim, quando a vtima no concorreu para o dano. Desse modo, em duas hipteses o Estado no tem que indenizar. A primeira diz respeito a acontecimento, imprevisvel e irresistvel, causado por fora externa ao Estado, do tipo do tufo e da nevasca (caso fortuito) ou da greve e da greve perturbao da ordem (fora maior). Destarte, demonstrado que o dano uma decorrncia de acontecimentos dessa ordem, no h o Estado que indenizar, dado no ter sido ele o causador do dano, nem agido como dolo ou culpa. Todavia, os tribunais vem decidindo que o Estado responsvel, ainda que tendo ocorrido motivo de fora maior perante particulares pelo mau funcionamento dos servios pblicos. A segunda diz respeito aos casos em que a vtima concorreu, parcial ou totalmente, para o evento danoso. Logo, provado que a vtima participou, de algum modo, para o resultado gravoso, exime-se o Estado da obrigao de indenizar, na mesma proporo. Assim, sua responsabilidade ser parcial ou total conforme tenha sido a colaborao da vtima no evento. FATO DO PRNCIPE Medida editada pela Administrao (= o Prncipe, o Estado) que tem por conseqncia tornar mais difcil e onerosa a realizao do contrato. Essa medida, se imprevisvel ao tempo da contratao, enseja ao contratante direito de exigir a reparao do prejuzo causado pela Administrao, Pblica. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS LEGISLATIVOS E JUDICIAIS Por atos (permisso, licena) ou fatos (atos materiais, a exemplo da construo de obras pblicas) administrativos que causem danos a terceiros a regra a responsabilidade civil do Estado, mas por atos legislativos (leis) e judiciais (sentenas) a regra a irresponsabilidade. Em princpio, o Estado no responde por prejuzos decorrentes de sentena ou de lei, salvo se expressamente imposta tal obrigao por lei ou se oriunda de culpa manifesta no desempenho das funes de julgar e legislar. A lei e a sentena, atos tpicos, respectivamente, do Poder Legislativo e do Poder Judicirio, dificilmente podero causar dano reparvel (certo, especial, anormal, referente a uma situao protegida pelo Direito e de valor economicamente aprecivel). Com efeito, a lei age de forma geral, abstrata e impessoal e suas determinaes constituem nus generalizados impostos a toda a coletividade. Nesse particular, o que j se viu foi a declarao de responsabilidade patrimonial do Estado por ato baseado em lei declarada, posteriormente, como inconstitucional. Assim, a edio de lei

inconstitucional pode obrigar o Estado a reparar os prejuzos dela decorrentes. Fora dessa hiptese, o que se tem a no obrigao de indenizar. A sentena no pode propiciar qualquer ressarcimento por eventuais danos que possa acarretar s partes ou a terceiros. Devem ser ressalvadas as hipteses de condenaes pessoais injustas, cuja absolvio obtida em reviso criminal (CF, art. 59, LXXV). Observe-se que nos casos em que o juiz, a exemplo do que prev o art. 133 do Cdigo de Processo Civil, responde, pessoalmente, por dolo, fraude, recusa, omisso ou retardamento injustificado de atos ou providncias de seu ofcio, no se tem responsabilidade patrimonial do Estado. A responsabilidade do juiz, no se transmitindo ao Estado. RESPONSABILIDADE DAS AUTARQUIAS E EMPRESAS PRIVADAS PRESTADORAS DE SERVIO PBLICO As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico e como tal responde, objetivamente, pelos danos que seus servidores, nessa qualidade, possam causar a terceiros. De outro modo: essas entidades respondem nos termos do 6 do art. 37 da Constituio da Repblica, e seu servidor, causador direto do prejuzo, responsvel, na conformidade do disposto na parte final desse pargrafo, isto , se culpado, deve recompor o patrimnio da autarquia desfalcado, com a satisfao da indenizao. Assim tambm respondem as fundaes pblicas e seus servidores, se culpados, pelos danos causados. De igual modo respondem as empresas governamentais (sociedades de economia mista, empresas pblicas) e as particulares (sociedades comerciais ou industriais), e as pessoas fsicas prestadoras de servios pblicos, como so, entre outras, as de distribuio de gs, iluminao pblica, captao e distribuio de gua, transporte coletivo por meio de nibus, avio ou trem, em razo do mesmo fundamento. Acolheu-se, assim, o entendimento que alargava a regra configurada no art. 107 da Constituio anterior. Para esse fim irrelevante a natureza (autorizao, permisso ou concesso) do vnculo que as liga ao Poder Pblico titular do servio ou a circunstncia de estar ou no em vigor o respectivo liame ou, ainda, se a prestao do servio remunerada ou graciosa. Assim, o que as nivela, em termos de responsabilidade patrimonial, por danos causados a terceiros por seus agentes, s pessoas jurdicas de direito pblico, a condio de prestadoras de servio pblico. Por outro lado, a pessoa pblica concedente ou permitente, uma vez exaurido o patrimnio da entidade privada ou governamental, concessionria ou permissionria de certo servio pblico, responder pelo valor remanescente e at a satisfao integral do direito da vtima, ofendida pelo ato ou fato danoso. No caso, a responsabilidade do Estado, como se v, subsidiria. Ademais, diga-se que, se o Estado extinguir qualquer de suas empresas (sociedades de economia mista, empresas pblicas), ou se uma delas vier a falir (embora o art. 242 da Lei das Sociedades Annimas impea essa possibilidade), os servios e bens vinculados prestao revertero para a Administrao Pblica outorgante em razo da continuidade do servio pblico, devendo o Estado, nesses casos, responder, integralmente, pelas obrigaes por elas assumidas, inclusive as decorrentes de danos causados por seus servidores. Se essas empresas governamentais no so prestadoras de servio pblico, respondem subjetivamente. Aplica-se-lhes a teoria da responsabilidade com culpa. Assim deve ser, em face da sua natureza privada e da atividade econmica que exploram. Tal inteligncia afina-se com o disposto no 1 do art. 173 da Constituio Federal ("A empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econmica sujeitam-se ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias"). Pelos atos e obrigaes assumidos no responde, a qualquer ttulo (nem mesmo subsidiariamente), a Administrao Pblica a que pertencem ditas entidades. Os que com elas contratam esto sujeitos aos riscos inerentes ao desempenho de atividades empresariais, devendo, por isso mesmo, cercar-se das cautelas normais que todo negcio exige. Essa responsabilidade est prevista no art. 15 do Cdigo Civil. REPARAO DO DANO E DIREITO DE REGRESSO a) Aspectos Preliminares A vtima de ao danosa da Administrao Pblica pode conseguir a correspondente indenizao em sede de procedimento amigvel ou Judicial. O primeiro ocorre perante a Administrao Pblica. O segundo passa-se junto ao Poder Judicirio. L se instaura um processo administrativo; aqui, uma ao judicial.

Indenizada a vtima, deve a Administrao Pblica restaurar seu patrimnio desfalcado com o ressarcimento, custa dos bens do causador direto do dano, o seu agente. Essa medida (ao de regresso) est expressamente autorizada na parte final do 6 do art. 37 da Constituio da Repblica. b) Procedimento Amigvel O pedido de indenizao amigvel processa-se perante a Administrao Pblica responsvel pelo agente pblico causador do dano e, obviamente, pela indenizao. O requerimento administrativo, sempre em termos, deve historiar os fatos e suas conseqncias, comprovando uns e outras sempre que necessrio, e trazer o pedido de indenizao (o que perdeu, o que deixou de ganhar e o que despendeu), cifrando essas verbas, mediante a apresentao de trs oramentos. Se houver atraso no pagamento, cabem, ainda, juros de mora e correo monetria. Tal pedido examinado pelos rgos pblicos, que, pela natureza da solicitao, devem sobre ele manifestar-se (setor de obras, se o dano decorrente da construo de um edifcio pblico, setor fazendrio e setor jurdico). Verificada a correo do direito pleiteado quanto lei, ao mrito e ao montante, determina a autoridade competente, ordenador primrio, o pagamento. Com esse pagamento libera-se de sua responsabilidade a Administrao Pblica. O normal o pagamento da indenizao em dinheiro e de uma s vez. Nada impede, por se tratar de composio de interesses disponveis que a vtima concorde com o recebimento do montante indenizatrio em parcelas. Tambm nada obsta que se possa convencionar o pagamento em bens. A Administrao Pblica d vtima tantos bens, de tal ou qual natureza, que sejam suficientes para a recomposio de seu patrimnio. Pode, ainda, ser pago parte em dinheiro e parte em outros bens (mveis, imveis, direitos). A vtima, por fim, pode concordar com a restaurao do bem. O Poder Pblico constri o muro derrubado por veculo de sua propriedade, satisfazendo, com essa medida, a obrigao de indenizar ou mandar consertar, s suas expensas, o bem avariado. Observe-se que a composio amigvel pode exigir lei autorizadora, como o caso da entrega de bem imvel para satisfazer a indenizao. Esse direito prescritvel. Prescreve em cinco anos (CC, art. 178, 10, VI), contados da data do evento danoso. Assim, sob pena de prescrio, o pedido deve ser proposto antes do esgotamento desse prazo. c) Procedimento Judicial A ao de indenizao deve ser proposta pela vtima perante a Justia Estadual, se a causadora for pessoa jurdica integrante das administraes estaduais ou municipais. De outro lado, se a ao for contra a Unio, a competncia dos juizes federais, ex vi do art. 109, I, da Constituio da Repblica. A ao de rito ordinrio e pode ser ajuizada contra a entidade responsvel pelo ressarcimento ou contra seu agente causador do dano. Se dirigida contra a Administrao Pblica, deve o agente pblico causador do dano ser denunciado lide, nos termos do art. 70, III, do Cdigo de Processo Civil, embora nem todos os autores pensem desse modo. A inicial, em termos, deve preencher os requisitos da legislao processual civil, notadamente o art. 282 do Cdigo de Processo Civil. Provados os fatos, no que respeita ao dano efetivamente suportado pela vtima, e o nexo de causalidade entre o evento lesivo e o dano, garantido est o xito da demanda, salvo se a Administrao Pblica demonstrar que a culpa pelo dano da vtima. A indenizao deve ser paga em dinheiro e de uma s vez, salvo acordo. Transitada em julgado a sentena, procede-se execuo do crdito, observado o que estabelece o art. 100, e seus pargrafos, da Constituio Federal, se for contra a Fazenda Pblica ou autarquia. Se for contra entidade governamental procede-se execuo como se fosse contra o particular. Por ltimo, ressalte-se que esse direito, entre ns, prescreve em cinco anos (CC, art. 178, 10, VI), contados da data do evento danoso. Desse modo, sob pena de prescrio, o ajuizamento da ao indenizatria, por bvio, h de ocorrer antes da extino desse lapso temporal. d) Indenizao do Dano A indenizao do dano h de ser completa. Vale dizer, o patrimnio da vtima, com o ressarcimento, deve permanecer inalterado, deve-se retornar ao status quo ante. Seu valor, antes e depois do dano, deve ser o mesmo. A indenizao deixa indene o patrimnio do prejudicado. Destarte, deve abranger o que a vtima perdeu, o que despendeu, e o que deixou de ganhar em razo do evento danoso. Alm desses valores, agreguem-se a correo monetria e os juros de mora, se houver atraso no pagamento. Se a indenizao for em razo de leso pessoal e morte da vtima, seu valor abranger o tratamento, o sepultamento e a prestao alimentcia queles a quem a vtima a devia, durante o tempo de sua vida provvel (CC, art. 1.537). A penso alimentcia, uma vez fixada, admite

reajustamento s condies do custo de vida, conforme tm decidido os nossos Tribunais (RT, 329:257 e 601). e) Responsabilidade Objetiva e Subjetiva Temos a responsabilidade objetiva, nos casos de falta, annima, quando o dano se verifica, mas no possvel apurar o agente responsvel. Dessa forma, ocorrendo o dano e o nexo causal, bem como provando-se que o dano proveniente do Estado, mesmo remotamente, est presente a responsabilidade objetiva, a qual no exige a individuao do funcionrio pblico. A responsabilidade subjetiva, por sua vez, ocorre quando possvel identificar o agente causador do dano, o sujeito, isto , a pessoa que agiu ou deixou de agir, sendo neste caso possvel a ao regressiva. Em certos casos, a responsabilidade objetiva, sem culpa, ou de presuno absoluta de culpa, bastando a relao de causalidade entre a ao e o dano, como no caso de coisas cadas de uma habitao (art. 1529 do C.C.), a responsabilidade do farmacutico pelos erros e enganos de seu preposto (art., 1.546, do, C.C.). Em regra, a responsabilidade objetiva fundamenta-se no risco criado por determinada atividade (teoria do risco criado) f) Ao Regressiva a medida judicial, de rito ordinrio, prevista na parte final do 6 do art. 37 da Constituio da Repblica, para a Administrao Pblica reaver o que desembolsou custa do patrimnio do agente causador do dano que tenha agido com dolo ou culpa. Tal medida deve ser interposta aps o trnsito em julgado da sentena que condenou a Administrao Pblica a ressarcir o prejuzo e o pagamento do valor da indenizao. Consoante legislao prpria, pode-se estabelecer o prazo mximo para a interposio dessa medida. Na esfera federal esse prazo de sessenta dias (Lei n. 4.619/65, art. 19). Nesse prazo, salvo motivo justificado, o Procurador da Repblica deve ingressar em juzo com o pedido de regresso, sob pena de falta funcional (citada Lei federal, art. 3). Motivo justificado pode ser o no pagamento da indenizao, dado ser esse pagamento, ao lado da culpa do causador do dano, um dos requisitos da ao de regresso. Se no proposta nesse prazo, isso no significa prescrio do direito. O descumprimento desse prazo pode implica, uma infrao administrativa, nunca a perda do direito. So requisitos dessa ao: a condenao da Administrao Pblica a indenizar, por ato lesivo de seu agente; o pagamento do valor da indenizao; conduta lesiva, dolosa ou culposa do agente causador do dano. Desse modo, se no houver o pagamento, no h como justificar-se o pedido de regresso, mesmo que o funcionrio haja atuado com dolo ou culpa, e se no tiver o agente se comportado com dolo ou culpa, no pode vingar o pedido de regresso, mesmo que tenha havido o pagamento. Observese que o primeiro requisito pode no existir se a satisfao do prejuzo causado aconteceu por via amigvel. Nesse caso, devem ficar cabalmente demonstrados os dois ltimos. O direito de regresso prescreve em vinte anos, ex vi do art. 117 do Cdigo Civil, j que no subordinado o prazo, especial, e da jurisprudncia de nossos Tribunais (RT, 131:132, 223:546, 230:483 e 259: 269). Dentro desse prazo, a ao de regresso pode ser ajuizada contra o agente causador do dano e, na sua falta, contra seus herdeiros ou sucessores. Ademais, pode ser intentada, se no prescrito o direito, aps o afastamento (exonerao, demisso, disponibilidade, aposentadoria) do agente causador do dano de seu cargo, emprego ou funo pblica. Esse procedimento pode ser levado a efeito na esfera administrativa. De fato, satisfeito o dano, seu agente causador convocado a recompor o prejuzo que com sua ao, culposa ou dolosa, proporcionou Administrao Pblica. Entendendo corretos e justos o procedimento e o valor a ressarcir, o agente pblico concorda e efetua o pagamento de uma s vez ou em certo nmero de parcelas, variveis ou fixas, descontveis em folha, que, a final, satisfaro o montante do ressarcimento. Essas prestaes, consoante fixado em lei, no podero exceder certos limites. Nenhum limite nesse sentido existe na Consolidao das Leis do Trabalho. Sendo assim, o desconto poder atingir percentual maior, sem alcanar, contudo, o total do salrio. A responsabilidade civil dos funcionrios perante a Fazenda Pblica, na ao regressiva, tem por fundamento a culpa ou dolo com que eles se tenham havido em relao ao fato danoso e se estende aos seus herdeiros ou sucessores, no excluindo a responsabilidade penal nem a administrativa, porventura ocorrentes.

A teoria do risco administrativo faz surgir a obrigao de indenizar o dano, do s ato lesivo e injusto causado vitima pela Administrao. No se discute a culpa da Administrao ou de seus agentes; basta que o lesado ou vitima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ao ou omisso do Poder Pblico.