Universidad Nacional de Ro Cuarto Facultad de Ciencias Econmicas Administracin y Contabilidad Pblica

CAPITULO IV PLANIFICACION, PROGRAMACION Y PRESUPUESTO EN LA ADMINISTRACION PBLICA

1. Planificacin

La accin de los rganos sobre los medios, traducidos en mltiples actos y hechos, tendientes por un lado a la obtencin y conservacin de esos medios y por el otro, a su aplicacin para la satisfaccin de las necesidades, constituye la gestin financiero patrimonial del gobierno.

Dado que esa gestin no puede ser errtica, arbitraria, sino por el contrario, debe ser prevista y ordenada para una mejor consecucin de los fines perseguidos, es que se deben determinar los mismos con un orden de prioridad, dichos fines integran el plan de gobierno. El mismo debe difundirse en toda la pirmide administrativa, de arriba hacia abajo.

Por lo tanto, la planificacin es un proceso racionalizador, indispensable e inherente a la accin de la Administracin Pblica, que ha evolucionado paralelamente a la concepcin del Estado y por consiguiente a la Administracin Pblica.

Planificar significa estudiar anticipadamente los objetivos, acciones, y sustentar los actos, no en corazonadas, sino con algn mtodo, plan o lgica. Los planes establecen los objetivos de la organizacin y definen los procedimientos adecuados para alcanzarlos.

Es importante que las organizaciones planifiquen para poder coordinar las actividades, para asegurarse que el futuro se toma en cuenta, para ejercer el control y sobre todo para actuar racionalmente.

La planificacin es un acto racional inherente a la esencia del hombre, como ser inteligente es capaz de decidir la realizacin de determinadas acciones para el logro de ciertos objetivos en funcin de los recursos disponibles. Es un proceso donde se establecen las metas y se eligen los medios para alcanzarlas, sin planes no se puede organizar al personal ni los recursos. Esta es una herramienta utilizada en muchos campos para evitar la improvisacin, ya que es necesario organizarse para lograr con los recursos disponibles los objetivos deseados, obteniendo los mejores resultados, ahorrando dinero, tiempo y esfuerzo.

Al momento de iniciar una planificacin es conveniente intentar responder algunos interrogantes que sirven del guan, como por ejemplo:

Por que y para que se quiere llevar adelante una idea? Que cambios se desea lograr? Cuales son los objetivos? Como se van a realizar las actividades? Cuando se van a realizar ? el tiempo Donde se van a realizar ? el lugar Quienes lo van a poner en practica ? los responsables Con que se va hacer ? los recursos materiales financieros

Al momento de intentar responder las preguntas hay que ser realista, hay que tener en claro lo que se quiere pero tambin lo que se puede.

En el mbito del sector publico, dada la naturaleza de las funciones la planificacin implica participacin de la sociedad formulando objetivos de naturaleza poltica, social y econmica. Por lo tanto es el instrumento para dar coherencia a los diversos actos de gobierno que se explican por la manera en que han sido configuradas las razones de inters pblico. En este mbito no solo es importante la competencia sino tambin la

cooperacin y las alianzas estratgicas que se puedan formar con el sector privado y la sociedad civil.

La nica razn de existencia de la planificacin es la de pensar antes de actuar o lo que es lo mismo, tomar las providencias del caso para que dichas razones sean alcanzadas, bajo la premisa de recursos escasos y necesidades ilimitadas.

El planeamiento consiste en determinar la direccin que debe tener una organizacin para conseguir sus objetivos. Frecuentemente los objetivos de una organizacin suelen coincidir y hasta colisionar con los objetivos de otras organizaciones, las cuales se constituyen en competidoras una de otra. Esta visin competidora ha llevado a varios autores a definir que es una estrategia y por ende pensar estratgicamente. Este es el arte de superar a un adversario a sabiendas que el adversario esta tratando de hacer lo mismos con uno.

Varios son los factores que pueden afectar a la planificacin, entre ellos:

Los eventos inesperados, La resistencia psicolgica al cambio ya que sta acelera el cambio y la inquietud, La inexistencia de informacin La falta de habilidad en la utilizacin de los mtodos de planificacin, Los elevados gastos de los planes.

La planificacin en accin exige aptitudes y actitudes humanas en todos los niveles y jerarquas, requiriendo que los agentes pblicos estn

compenetrados del fin perseguido. Ms que modelos de planificacin lo que se requiere son sistemas operativos que permitan a la conduccin poltica, tomar decisiones y convertirlas en programas de gobierno.
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Como primera aproximacin se define a la planificacin como:

La programacin del trabajo, es la formulacin sistemtica de un conjunto de decisiones integradas, que determinan los propsitos perseguidos (metas) y los medios para lograrlos.

Un aspecto a tener en cuenta en el anlisis de la planificacin es la racionalidad. Es decir, que frente a las mltiples posibilidades de accin que pueden elegir los gobernantes, deben definirse por un nmero limitado de alternativas y en esa seleccin, es de suponer, ser un factor determinante el grado de racionalidad que distinga a la misma, es necesario elegir racionalmente que alternativas son mejores. Por lo que podramos decir que planificar es tambin, reducir el nmero de alternativas a una pocas compatibles con los medios disponibles.

La planificacin cierra el paso al ensayo y a la improvisacin, sealando lo que debe y no debe hacerse, seleccionando los fines y los medios para alcanzarlos. Lleva implcita la idea de coordinar, prever, anticiparse al futuro, determinar una conducta a seguir.

Un ligero anlisis del proceso de planificacin permite determinar dos instancias: a) diagnstico b) pronstico

Planificar es hacer planes de accin futura, determinando metas, objetivos y medios para lograrlos. Es dar forma orgnica a un conjunto de decisiones integradas y compatibles entre s, tendientes a lograr fines determinados y de acuerdo a los medios disponibles.

La planificacin encierra tres aspectos diferentes, estrechamente ligados entre s y que permite determinar con mayor precisin el concepto definido:

a) La concepcin del plan b) La traduccin de dicho plan en una serie de medidas concretas y proyectos especficos c) La organizacin administrativa que responda a las dos tareas anteriores y a la ejecucin del plan, supervisin, adaptacin a la realidad. En este ltimo aspecto estamos frente a la planificacin de una modernizacin o reforma administrativa pblica para habilitar a la misma a cumplir con el plan global de desarrollo.

Los planes son los instrumentos que permiten llevar adelante la planeacin de una organizacin, deben estar conformados por un conjunto de objetivos a lograr, por las estrategias y polticas para la accin y las acciones y medios necesarios para lograr los objetivos. Sirven para:

La organizacin obtenga y aplique los recursos para lograr los

objetivos;

Los miembros de la organizacin desempeen actividades y

tomen decisiones congruentes con los objetivos y procedimientos escogidos, ya que enfoca la atencin de los empleados sobre los objetivos que generan resultados

Pueda controlarse el logro de los objetivos organizacionales.

Asimismo, ayuda a fijar prioridades, permite concentrarse en las fortalezas de la organizacin, ayuda a tratar los problemas de cambios en el entorno externo, entre otros aspectos.

La planificacin puede ser estratgica como operativa, la primera tiene dos grandes niveles, nacional e institucional. El primero se refiere al proyecto de

nacin y el segundo a las misiones encargadas a cada poder del Estado y a cada uno de sus organismos.

La planificacin operativa tiene que ver con la motivacin de los miembros de una organizacin, con el ambiente para la creatividad y la innovacin, con las condiciones de trabajo para estimular la excelencia y eficiencia de los funcionarios, con la creacin de una cultura organizacional. Es a travs de este tipo de planificacin que se va creando el capital social de una organizacin.

La administracin pblica tiene nuevos desafos en un mundo cada vez mas globalizado, que se construye en base a sociedades de la informacin, del conocimiento y de la innovacin. Requiere por lo tanto de un nuevo tipo de gestin, ya que el Estado debe ser el facilitador, no solamente el que impone las reglas de juego, sino el que aplica medidas coercitivas, a fin de generar valor agregado en los individuos y en sus organizaciones, siendo su gran responsabilidad que el capital social se reproduzca constantemente.

Los elementos de la planificacin se enumeran a continuacin:

Estrategia: elemento bsico de la planificacin, porqu de ella surgen grandes lineamientos y orientaciones, es decir el marco dentro del cul puede elaborarse el plan. La estrategia es un proceso para elegir y definir una poltica. Son las acciones temporales y permanentes que se emprenden para alcanzar los objetivos. Se debe elegir una estrategia fundamentada en las fortalezas de la organizacin y que corrija sus debilidades, con el fin de tomar ventaja de las oportunidades y contrarrestar las amenazas. La esencia del proceso de seleccin de objetivo es la eleccin de la combinacin mas adecuada que permita cumplir con la misin de la organizacin. Se debe tener en claro que se entiende por objetivos estratgicos. Estos son objetivos que deben contribuir al logro de la visin de la organizacin. Son expresados en trminos cualitativos,

pero deben ser susceptibles de mediacin a travs de indicadores objetivamente verificables. Por lo tanto la estrategia comprende : La definicin de una Imagen Objetivo, punto de referencia al que se quiere llegar en el futuro. Debe ser representativa y vlida, hay que cuidar que dicha imagen no se transforme en una simple aspiracin de deseo. Hay que tener presente que queremos cambiar de la realidad interna y externa en la cual se trabaja. Trayectoria, es la secuencia temporal de realizacin de los proyectos. Plan de Largo Plazo de carcter global, tambin llamado plan de desarrollo. Consiste en lapsos dentro de los cuales se procura concretar los objetivos de las distintas etapas de la trayectoria de la estrategia. Tendr que seguir lo ms fielmente posible los lineamientos de la estrategia. Plan de Mediano Plazo lo importante es que se ajuste a los lineamientos esenciales del Plan de Largo Plazo. Trata de percibir los estrangulamientos de carcter estructural que impiden el desarrollo econmico. Plan Anual Operativo tiene dos objetivos:

Concretar y ejecutar las orientaciones del Plan de Largo Plazo. Incorporar los aspectos de la coyuntura, que es la realidad vigente.

Los Planes Anuales traducen en metas precisas y concretas las formulaciones del Plan de Mediano Plazo. Pero en la fecha de preparacin es imposible prever la coyuntura poltica y econmica que prevalecer en su ejecucin, ya que los planes de largo plazo y mediano plazo tienen por objeto proporcionar orientaciones y no tienen nivel de detalle. Por eso, es

que los planes anuales ponen mayor nfasis en el anlisis de la economa desde el punto de vista coyuntural.

Adems de definir propsitos y decidir polticas sirven como instrumentos prcticos de accin. Su eficacia depende de no aferrarse a una sola alternativa sino estar alerta acerca de contingencias probables.

Diferencias metodolgicas e interrelaciones entre la planificacin a corto, mediano y largo plazo

El mecanismo bsico de orientacin de las decisiones gubernamentales es el de los Planes de Desarrollo, estos deben ser complementados por Planes Anuales Operativos (Presupuesto Anual) que permiten vincular la accin anual de la Administracin Pblica a los Planes a Largo Plazo y al mismo tiempo unir y coordinar las decisiones a nivel global con las decisiones que se tomen a nivel de unidades ejecutoras.

En tal carcter el presupuesto es la resultante de un conjunto de decisiones gubernamentales, coordinadas con el plan de desarrollo, destinadas a obtener ciertos resultados y a producir efectos predeterminados sobre el nivel y composicin del ingreso Nacional.

Plan de Largo Plazo Los pases han formulado a planes generales estos de son

desarrollo Plan General de

econmico

largo

plazo,

instrumentos de orientacin de la gestin econmica y

Desarrollo Econmico social. Estos planes han sido fijados con objetivos bien definidos, por ej.: fijacin de nuevas tasas de crecimientos del Producto Nacional, elevacin del nivel de vida de los habitantes. Estos planes se proyectan por lo general de 5 a 10 aos.

Plan de Mediano Plazo Las metas generales de crecimiento fijadas en los planes de desarrollo econmico de largo plazo son

expresadas con mayor detalle en la formulacin de Formulacin de Programas de Inversin programas de inversiones pblicas de mediano plazo. Estos planes tienen por objeto programar en detalle las inversiones estatales y se formulan en funcin de los planes generales de desarrollo. Los planes de

inversiones pblicas, mediano plazo, cubren por lo general, de 3 a 4 aos, y comprende la inversin total del sector pblico. Estos constituyen instrumentos de operacin ; mientras que los de largo plazo son instrumentos de orientacin.

Tanto los planes generales de desarrollo econmico, largo plazo, como los planes de inversiones pblicas, mediano plazo, se materializan en proyectos concretos de inversin a los que se asignan los recursos productivos. Como por ejemplo, centrales hidroelctricas, puertos, carreteras, etc.

Planes de Corto Plazo Los planes generales de desarrollo, los planes de inversiones pblicas y los proyectos especficos aludidos son registrados por el gobierno en el presupuesto anual. Presupuesto Anual De modo que dicho presupuesto constituye el

instrumento de ejecucin inmediata o a corto plazo de los objetivos de largo y mediano plazo contenidos en los planes generales de desarrollo e inversiones pblicas.

Al analizar los programas temporales de mediano y largo plazo, al entrar en detalle en el nivel de operacin y mas precisamente, en el programa concreto de operacin, es decir en el programa de trabajo en s, se est en presencia del corto plazo, es decir en el presupuesto anual.

Estos programas de trabajo tratan especficamente las unidades fsicas o de producto final, ejemplo: kilmetros de vas frreas, metros cuadrados de caminos, etc. Esto obliga a determinar los costos de las obras a los efectos de calcular si los recursos pueden financiar las mismas.

Etapas de la Planificacin

Planificar demanda una serie de pasos o etapas relacionadas con distintos momentos desde la idea inicial hasta su evaluacin final. Consta de:

Diagnostico: Toda decisin significa un conocimiento previo y general del fenmeno que se pretende encarar. Informarse sobre la situacin de la organizacin no es una mera acumulacin de datos, sino que la apreciacin, es decir la valuacin debe permitir presentar un cuadro de situacin., realizada mediante la crtica permanente y fluida de los niveles polticos y tcnicos con el objeto de ordenar la informacin y determinar la factibilidad de los objetivos. Diversas son las fuentes de informacin a la que se puede recurrir para conocer la informacin indispensable para planificar.

Formulacin: decidir es propio de toda actividad humana, en cualquier organizacin la formulacin de la planificacin (plan) no debe ser interpretada como una receta rgida sino como una gua de los principales mecanismos a utilizar para cumplir con los objetivos. La formulacin del plan requiere de una adecuada presentacin y exposicin del contenido de los objetivos, acciones y recursos. Por ello un plan debe cumplir minimamente con Definicin de objetivos ciertos Deben ser entendidos por la totalidad de los miembros de la organizacin permitiendo el consenso y la colaboracin Los objetivos deben determinarse con el mayor grado de precisin para cada uno de los periodos, sin que sufran modificaciones producto de decisiones

circunstanciales En funcin de la realidad posibilidad de efectuar revisiones peridicas al plan. Ejecucin, es la puesta en practica y materializacin de la planificacin diseada, es la comparacin de las previsiones formuladas ex antes contrastada con la realidad. Aqu se valora la

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importancia de la organizacin, la capacidad gerencial de sus funcionarios y de sus recursos humanos. Control, significa medir los objetivos planificados con los resultados obtenidos.

Principios de la Planificacin

La planificacin, cualquiera sea el campo en que se la aplique, se inspira en ciertos principios de validez general y que se denominan principios bsicos de la planificacin:

Racionalidad

Consiste

en

seleccionar

en

forma

inteligente,

las

alternativas de accin que se aplicarn. Lgico es suponer que quienes eligen una alternativa, deben tener en cuenta las posibilidades humanas y materiales disponibles, y el mejor uso que se dar a las mismas para lograr el mximo rendimiento. La planificacin ofrece la posibilidad de racionalizar la accin estatal, de manera que obedezca a un programa de accin. Como los recursos son escasos, mediante el planeamiento se puntualiza un orden de prioridad. Previsin El propio concepto de planeamiento incorpora la idea de previsin. Los programas y planes tienen por objetivo orientar las conductas futuras, diagramar para

adelante, fijar programas de accin de corto, mediano y largo plazo. La previsin surge del anlisis y diagnstico del pasado y del presente y de las proyecciones de las tendencias observadas. La fijacin de los plazos

depender de los recursos con que se cuenta y las oportunidades en que se dispondrn los mismos, como tambin de los efectos socioeconmicos que repercutirn en el contexto social. Universalidad En virtud de este criterio, la planificacin debe abarcar las diferentes fases y etapas del proceso econmico, social y administrativo. As mismo debe prever las consecuencias

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que producir su aplicacin. Este programa alcanzar tambin al sector privado porque es innegable la

interaccin de la sociedad y la economa. La programacin no puede ser parcial, debe abarcar todos los sectores y niveles. La planificacin debe llevarse a cabo con la participacin de todos los sectores con sus niveles correspondientes, no solo los administrativos, sino tambin, debe participar los sectores privados. El cumplimiento de los planes en el sector pblico ser compulsivo, pero en el privado ser inductivo. Unidad Los planes deben estar integrados entre s formando un todo orgnico y compatibilizado, es decir, constituyendo una absoluta unidad que hace a la coordinacin de todas sus fases y etapas. Los planes sectoriales ligados entre s, conforman el plan global. Continuidad La planificacin no tiene fin en el tiempo, su vida es ilimitada, podrn cambiarse los objetivos, metas o medios, pero la necesidad de obtener el mximo de rendimiento en recursos humanos y materiales nunca desaparece. Inherencia Como deliberacin racional para orientar la accin futura, el planeamiento est vinculado a la gestin misma, es inherente a la misma en su conjunto y en forma permanente. Razn por la cual, no puede concebirse una administracin ni conduccin poltica, que no tenga propsitos preconcebidos, es por ello, que se determina el principio de la inherencia, significa que la planificacin

sustenta la accin y el ejercicio de la administracin pblica. Un Estado que no planifique, no puede ser eficiente y debe ajustarse a tcnicas valederas, ordenadas en planes especficos.

2. Programacin

La programacin consiste en los instrumentos utilizados para llevar adelante los planes de la organizacin. Sirve como instrumento de accin para concretar en el mediano y corto plazo los propsitos y estrategias globales
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de largo plazo definidas en la planificacin. La eficacia de un sistema de programacin esta dada en la necesidad de contar con un abanico de pronsticos sobre las contingencias que sean ms probables a medida que transcurre el tiempo. La flexibilidad en la programacin debe permitir responder oportunamente a los requerimientos en el cumplimiento de las metas del plan adecundose a la evolucin de los indicadores econmicos.

Una programacin consistente debe contar con un sistema de alertas advirtiendo probables desvos, con escenarios de recomendaciones de medidas alternativas y evaluacin de cursos de accin posibles.

Los principios de la planificacin mencionados anteriormente, adquieren su validez real en el propio proceso de la programacin que consta de las siguientes etapas:

1. Formulacin: esta etapa comprende tres partes:

Se deben plasmar, en primer lugar, los objetivos del plan y su fundamentacin, es decir sus propsitos. Tiene por objeto analizar la realidad sobre la cual se planifica, valindose de la estadstica. Diagnstico Deben considerarse los problemas sociales, polticos, econmicos, demogrficos y geogrficos que en

definitiva son los que determinan las posibilidades de implementacin del plan. Esta etapa permite ubicar los problemas ms importantes y las causas que los originan, ya que constituye la fundamentacin del plan.

Proyeccin o Prognosis

Tiene por objeto observar la tendencia y calcular lo que suceder, si no se toman medidas correctivas o rectificadoras desviaciones. Con la informacin disponible deben efectuarse las proposiciones que determine lo que acontecer en caso en el supuesto de producirse

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de mantenerse vigente las tendencias observadas.

Fijacin de metas y clculos de recursos

En base a lo expresado y teniendo en cuenta las decisiones polticas, se determinan las metas de accin, las que deben ser claras y concretas, como tambin completas, su mismo. Para el clculo de los recursos se tendr en cuenta la disponibilidad de recursos humanos y materiales que permitan realizar lo programado. Este anlisis de pronstico, proyeccin, fijacin de metas y clculo de recursos, es un proceso de evaluacin aproximada que busca la combinacin ptima de los recursos. determinacin constituye el programa

2. Discusin y Aprobacin del Plan: se requiere el apoyo de todos los sectores de poder: gobierno, representantes, opinin pblica, gremios, entidades civiles y comerciales, etc. Luego de confeccionado por los tcnicos el plan se somete a discusin. La aprobacin en algunos casos requiere que los planes sean sometidos integralmente al Congreso y aprobados por Ley, por Ej. cuando en el Congreso se aprueba el proyecto de presupuesto y luego es promulgado con fuerza de ley. Lo importante es encontrar un sistema gil y flexible que no entorpezcan el proceso administrativo

3. Ejecucin: luego de aprobado el plan, el Poder Ejecutivo, debe ejecutarlo, es decir llevarlo a la prctica, valindose para ello de la administracin pblica.

Se debe tener en cuenta los problemas que se pueden presentar en la puesta en marcha del plan, para lo cual los encargados de reas que ejecutan el mismo, deben estar compenetrados de la filosofa del plan. Esto es importante a efectos de facilitar el control de gestin y medir su grado de avance.

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4. Evaluacin y Control de la programacin: desde el comienzo del plan debe existir un sistema de control de su evolucin, de manera que permita detectar su grado de avance en forma dinmica. La evaluacin permite calcular los compromisos de recursos, aplicar economas o redistribuir tareas, rectificar los planes en caso de no responder a la realidad.

2. Presupuesto

El presupuesto constituye una expresin fundamental de la institucionalidad democrtica por el medio a travs del cual el sistema poltico representativo autoriza al poder ejecutivo a aplicar los recursos provenientes de la facultad legal que le ha otorgado para recaudar tributos y dems ingresos del Estado. El presupuesto tiene tres objetivos bsicos de poltica econmica:

Asigna bienes pblicos a los ciudadanos Redistribucin de los ingresos Crecimiento y estabilidad

El presupuesto es posiblemente el documento de mayor trascendencia para las administraciones publicas, por un lado es importante desde lo jurdico, porque es un documento que autoriza a la administracin para la realizacin de gastos e ingresos. Por otro lado constituye la tcnica de gestin mas importante ya que proporciona informacin valiosa para el cumplimiento de las finalidades y por ultimo constituye garanta para los administradores por cuanto la actividad se dirige hacia finalidades concretas y conocidas.

Representa las intenciones del gobierno en cuanto a polticas de ingreso y gastos esperados para un ao determinado. Sin embargo, los presupuestos no siempre han sido tan efectivos como deberan ser para cumplir con los objetivos que se proponen cuando se aprueban. Es por esto la necesidad de realizar un monitoreo permanente de la ejecucin del presupuesto por parte de distintos organismos pblicos y por parte de la sociedad civil. Es denominado o conocido tambin como ley de leyes, y busca responder a las demandas del pas.

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En un sistema democrtico no es solo responsabilidad del gobierno la correcta estimacin y asignacin de gastos y recursos en el presupuesto, sino que los ciudadanos como votantes tienen la responsabilidad de asegurar que las necesidades de la sociedad se reflejen en las acciones polticas exigiendo, de ser necesarias las medidas correctivas.

Definir que es un presupuesto, no es tarea sencilla, se lo puede realizar desde tres perspectivas, una econmica, otra poltica y tambin jurdica. Desde el punto de vista econmico, el presupuesto es un instrumento de racionalizacin y organizacin de la actividad financiera y en general de la actuacin econmica del sector publico. Reflejando el plan econmico del grupo poltico dominante y se convierte en el principal instrumento para la planificacin de la poltica econmica.

Desde el punto de vista poltico el presupuesto es un modo de asignar recursos financieros a travs de decisiones polticas. Surge el presupuesto como una decisin poltica adoptada por el rgano competente en la materia. Es importante rescatar adems el control que efecta el Poder Legislativo en materia presupuestaria sobre la ejecucin realizada por el Ejecutivo.

Desde el punto de vista jurdico, al ser el presupuesto un acto derivado del poder legislativo, adquiere forma de ley, se torna pues en un acto legislativo mediante el cual se autoriza el monto mximo de los gastos que puede realizar el ejecutivo y las vas de financiacin de los mismos, durante un periodo determinado.

Por lo tanto el presupuesto se convierte en una autorizacin normativa que obliga al Ejecutivo a realizar nicamente los gastos en el previstos. Ahora bien, respecto a los ingresos los mismos no tienen carcter limitativo sino que se autoriza una estimacin de lo que se prev recaudar para financiar los gasto.

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Estructura presupuestaria

Es la forma particular adoptada para su presentacin contable, como balance o estado financiero esttico de previsin.

Como todo estado de movimientos de fondos, consta de dos partes, una de ingresos y otras de egresos, o tambin denominados activo y pasivo. El activo del Tesoro representa el conjunto de ingresos calculados para el ejercicio y el pasivo el total de los gastos previstos y autorizados.

Debe reunir una serie de requisitos intrnsecos y extrnsecos, los primeros son relativos a la institucin presupuestaria y se traducen en la regla de Unidad, Previsin, Universalidad, Periodicidad principios de fondos.

Los extrnsecos se refieren a la estructura formal de presupuesto como balance preventivo y se concreta en reglas de claridad, exactitud, especificacin, publicidad. etc. Y como la forma no es independiente del contenido de los objetivos, las categoras formales y sustanciales se hallan estrechamente vinculadas.

El presupuesto es un cuadro de contabilidad preventiva que seala, por un lado, los probables ingresos del Tesoro y, por el otro los gastos a realizar con cargo al Tesoro. Este cuadro de contabilidad preventiva puede ser presentado segn tres criterios: horizontal, vertical o bien mixto o de dos entradas (clasificacin combinada).

La ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional y el Decreto Reglamentario establecen el contenido y caractersticas de la ley de presupuesto general. Disponen la estructura general del presupuesto en su art. 19 cuando prev que consta de tres ttulos:

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Titulo I: Disposiciones Generales, constituyen las normas complementarias a la ley y deben regir en cada ejercicio financiero. Dichas normas se deben aplicar a las fases de aprobacin, ejecucin y evaluacin presupuestaria de la cual forman parte, no pudiendo contener disposiciones de carcter permanente ni derogar leyes vigentes, crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos. Se incluyen los cuadros agregados que permiten una visin global del presupuesto y sus resultados. La estructura y contenido especifico de la ley de presupuesto anual es la que se determina en el conjunto de normas que se dictan y recogen en las Disposiciones Generales de cada ao, no pudiendo analizar a priori los artculos que tales

disposiciones tendr. A pesar de ello existen algunas disposiciones que se repiten ao tras ao, como por ejemplo fijacin de los gastos y de los recursos, determinacin de los gastos figurativos de la administracin nacional.

El Decreto Reglamentario en su Art. N 20 establece que el Titulo I contendr el monto de los gastos autorizados de la Administracin Nacional, las estimaciones de recursos para su atencin, los gastos y contribuciones figurativas, las fuentes y aplicaciones financieras y los principales resultados. Asimismo incluir los cuadros desagregados de los gastos y recursos combinando las distintas clasificaciones presupuestarias de acuerdo a los criterios que determine la Secretaria de Hacienda. Titulo II: Presupuesto de Recursos y Gastos de la Adm. Central, respecto de la Adm. Central en donde se considera como recursos del ejercicio a los siguientes:

a) los que se prevn recaudar durante el perodo en cualquier organismo,

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b) los provenientes de donaciones y operaciones de crdito pblico, representen o no entradas de dinero efectivo al Tesoro y, c) los excedentes de ejercicios anteriores

existentes a la fecha de cierre del ejercicio anterior.

Mientras que para los gastos se considera a todos los gastos devengados en el perodo, se traduzcan o no en salida de dinero del Tesoro, dentro de los cuales no se debe incluir la coparticipacin de impuestos nacionales.

Al respecto el Decreto Reglamentario en su Art N 21 establece que la informacin que contendr el Titulo II ser la siguiente:

Los recursos y gastos de la administracin central, los servicios de la

deuda pblica y de las obligaciones a cargo del Tesoro.

Los montos brutos a recaudar de los recursos, sin deduccin alguna. Los recursos del ejercicio presupuestario de la Administracin Central
que se estime recaudar durante el periodo.

Los recursos provenientes de operaciones de crdito pblico y de

donaciones, que representen o no entradas de dinero efectivo al tesoro.

Las transferencia de los organismos descentralizados y otros entes

pblicos a la administracin central.

Las contribuciones figurativas Toda transaccin que represente un incremento de los pasivos o una
disminucin de los activos financieros.

Titulo III: Presupuesto de Recursos y Gastos de los Organismos Descentralizados.

El Decreto Reglamentario en su Art N 22 establece que el Titulo III debe contener informacin similar, en contenido y forma, a la establecida para la

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Administracin Central. Considerando recursos del ejercicio presupuestario a los siguientes:

Los que se estime devengar, Los provenientes de operaciones de crdito pblico y de

donaciones,

Las contribuciones figurativas provenientes de gastos figurativos

provenientes de la administracin nacional,

Toda otra transaccin que represente un incremento de pasivos o

una disminucin de activos financieros,

Remanente de ejercicios anteriores

Criterios para la confeccin del presupuesto pblico

Se denominan criterios a tener en cuenta para la confeccin del presupuesto al conjunto de pautas y normas necesarias para su elaboracin, a lo que tradicionalmente se denomina como Principios.

Son unas series de reglas que resumen la disciplina de la institucin presupuestaria y cuya aplicacin asegura el cumplimiento de la finalidad bsica del presupuesto. Son pautas que por la costumbre se incluyen como normas, la aplicacin de los mismos debe guardar estrecha relacin con las disposiciones constitucionales y los principios y normas generalmente aceptados para la contabilidad de la Hacienda Publica. No debe ser una enumeracin taxativa sino pautas que deben acompaar al presupuesto en un momento y en un estado determinado. A continuacin se brinda un cuadro con la clasificacin de los criterios histricos y de direccin ejecutiva.

FONDO Atienden

Universalidad aspectos Unidad Previsin Periodicidad

sustanciales o de fondo

Histricos

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FORMA atienden aspectos Claridad formales o de presentacin Especificidad Publicidad Exactitud Exclusividad Programacin De Direccin Ejecutiva Responsabilidad Informacin Flexibilidad

Universalidad: segn este criterio el presupuesto debe reflejar toda la actividad financiera del gobierno. Es indispensable que el presupuesto contenga todos los recursos y gastos, sin compensacin de ingresos y egresos, es decir por sus montos brutos, sin mostrar saldos netos. El Poder Ejecutivo solo podr gastar los importes contenidos en el presupuesto, para los recursos los importes solo tienen carcter estimativo y no vinculan al Poder Administrador.

La Ley 24.156 consagra el criterio de universalidad en el Art. 12 que establece los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarn separadamente y por sus importes ntegros, sin compensaciones entre s. La finalidad de esta disposicin es asegurar la universalidad, veracidad y unidad del presupuesto evitando compensaciones de ingresos con egresos que modifiquen las cifras totales de los gastos.

El criterio de la no compensacin tiene su excepcin en el Art. 23. Slo podrn ser afectados para fines especficos los siguientes gastos: los provenientes de operaciones de crdito, los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado los que por leyes especiales tengan afectacin especfica.

El presupuesto debe reflejar toda la actividad financiera del Estado

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Previsin: significa que siendo el presupuesto la expresin financiera de los programas de gobierno, resulta lgico que deban formularse con la debida anticipacin de acuerdo al significado de previsin que entraa la planificacin. Cuando existe planificacin previa, el presupuesto es una

parte importante del plan, cuando no existe dicha planificacin el presupuesto pasa a constituir el plan anual del ejercicio.

Es la expresin financiera de los programas de gobierno.

Periodicidad: en la mayora de los pases el sistema presupuestario vigente determina que el presupuesto se debe presentar cada ao y que el perodo de ejecucin es de un ao. No obstante, la tendencia moderna es de no fijar lmites a los presupuestos, por cuanto las necesidades de programacin (sobre todo en materia de construccin de obras permanentes) hacen indispensables garantizar fondos para dos o tres aos, por eso ya no se habla de anualidad, sino de periodicidad de presupuesto. Esta regla est contenida en el Art. 10 de la Ley al expresar que el ejercicio financiero comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre. Esta regla tiene diferente alcance segn se refiera a los gastos o a los recursos.

En materia de gastos es de aplicacin directa ya que las autorizaciones para gastar, votadas por el Poder Legislativo, caducan con el vencimiento del ao financiero. En cambio para los recursos, como es una mera previsin de los probables ingresos a operarse en un ao, estos se incluyen a los efectos de lograr el equilibrio presupuestario. La regla de anualidad solo tiene aplicacin para los gastos, pues los recursos dependen de leyes impositivas especiales.

Puede suceder que con este criterio se esta preconizando cortes en el tiempo, de modo que cada presupuesto no tenga relacin con los anteriores. Por ello actualmente el carcter dinmico de las acciones presupuestarias hace necesario que la anualidad se conjugue con la continuidad. Este nuevo criterio, anualidad, postula que se debe tener en cuenta los resultados de ejercicios anteriores y las expectativas de ejercicios futuros.

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El presupuesto comienza el 1 de enero y finaliza el 31/12 de cada ao.

Unidad: segn este criterio todos los gastos y

los recursos deben ser

agrupados y presentados conjuntamente sin afectacin de recursos especiales a gastos determinados. Todos los ingresos y gastos pblicos se incluirn en un solo presupuesto, prohibiendo la existencia de presupuestos extraordinarios y especiales. En la actualidad se considera suficiente para lograr la unidad presupuestaria, la adopcin de una poltica presupuestaria nica, a la que deben ajustarse todos los organismos. Son requisitos para el criterio de unidad:

Unidad de Caja, exige que todos los ingresos como todos los gastos converjan en un fondo general evitando ciertos fondos para fines especficos. Todos los ingresos y gastos deben realizarse a travs de la misma caja, persigue coordinar la actividad de la tesorera central evitando cajas especiales.

Unidad de Documento, significa incluir en un solo documento todos los ingresos y gastos, evitando la existencia de varios presupuestos separados.

Unidad de Cuenta, presenta a todos los ingresos y a todos los egresos en una sola cuenta, de modo que al confrontar sus totales se pueda determinar la existencia de equilibrio, supervit, o dficit

Recursos y Gastos presentados conjuntamente sin afectacin de recursos a gastos determinados.

B) Criterios de Forma

Claridad: la claridad del presupuesto es la resultante de la adecuada aplicacin de los criterios esenciales, es decir, este criterio se cumple cuando el presupuesto es universal, cuando tiene unidad, cuando se formula con la debida anticipacin (previsin) y se revisa peridicamente
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(periodicidad). Adems de cumplir con todos esos requisitos el presupuesto debe ser expresado en forma tal, que sea comprensible para todos los ciudadanos. Las cifras por s solas no pueden constituir una explicacin suficientemente clara y detallada del plan de accin del gobierno, es necesario incluir en el presupuesto, un anlisis de las condiciones econmicas generales del pas, representaciones estadsticas,

organigramas, etc.

Expresado de forma tal que sea entendible por cualquier ciudadano.

Especificacin: el presupuesto debe detallar los rubros de ingresos y las partidas de gastos, de modo que reflejen los programas de gobierno. No debe hacerse una enunciacin demasiado excesiva de cada rubro de gastos, puesto que un presupuesto con demasiada especificacin, se transforma en un documento voluminoso y difcil de analizar. Esta regla est contenida en los Art. 13 y 14 de la ley 24156. Se refiere bsicamente a que en materia de ingresos deben sealarse con precisin las fuentes que lo originan y en materia de gastos los bienes y servicios a adquirirse.

Detalle de ingresos y gastos reflejando programas de gobierno.

Publicidad: el criterio de publicidad se cumple cuando la ciudadana tiene la oportunidad de conocer, analizar y expresar su opinin sobre los programas de gobierno contenidos en el presupuesto. La publicidad no solo debe producirse durante el debate de aprobacin y con la publicacin de la ley aprobada sino tambin a lo largo de la gestin mediante informes e interpelaciones al Poder Administrador.

Sin lugar a dudas, el medio ms eficaz para el logro de este requisito es el debate parlamentario, en el cul se discute el proyecto del Ejecutivo, y la opinin publica expresa por intermedio de sus representantes, sus puntos de vista a cerca del plan financiero del gobierno. Uno de los requisitos de los gobiernos democrticos es la publicidad de los actos relativos a la conduccin de la cosa pblica. El presupuesto debe estar rodeado de
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publicacin en sus distintas etapas y llegar a toda la ciudadana. Este criterio est contenido en el Art. 26 de la Ley de Administracin Financiera.

La ciudadana debe conocer los programas de gobierno.

Exactitud: de acuerdo con este criterio los clculos presupuestarios deben hacerse con el mayor grado de exactitud y sinceridad. Los ingresos y los gastos deben fijarse considerando los costos reales de los programas que se desean ejecutar, con el fin de alcanzar los objetivos previamente seleccionados por el gobierno.

Clculos presupuestarios con exactitud y sinceridad.

Exclusividad: segn este criterio deben excluirse del presupuesto toda materia que sea incompatible con su objetivo fundamental, ser la expresin financiera del programa de gobierno. Se refiere a los lmites y a la claridad presupuestaria. Al confrontar estos criterios de forma con lo que realmente sucede durante el procesos presupuestario, se nota que muchos de ellos son frecuentemente violados en la prctica. Por Ej. El documento presupuestario es difcil de comprender e interpretar no solo por el ciudadano, sino tambin por los tcnicos.

Considerar solo los recursos y gastos de los programas de gobierno.

Esta deficiencia de los criterios presupuestarios tradicionales, demuestra la necesidad de considerar criterios o principios nuevos, que sirvan mejor a las crecientes funciones de Direccin Ejecutiva. O sea que la complejidad e incremento de las funciones gubernamentales hacen insuficiente a los criterios histricos; vale decir que el carcter dinmico de la gestin pblica requiere que no sean considerados en forma esttica porque tienen que adaptarse a las cambiantes necesidades del gobierno, por lo que estos criterios deben ser dinmicos.

Los criterios presupuestarios de direccin Ejecutiva son:

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Programacin: exige que la formulacin del presupuesto se ajuste los planes de largo, mediano y corto plazo. Para no perder su eficacia los planes de largo plazo necesitan traducirse en acciones concretas y ponerse en ejecucin en un futuro inmediato.

Para evitar esta desconexin o divorcio de los planes y la actividad administrativa, es indispensable complementar los planes de largo plazo con programas de corto plazo que delimite lo que se va ha hacer y las metas precisas de lo que se quiere lograr en el prximo ao.

Estos programas de accin sirven para distribuir ms racionalmente los fondos pblicos entre los objetivos de mayor prioridad. De este modo el presupuesto pasa a constituir un plan integrado de las actividades a realizarse en el prximo ao, el que a su vez es una parte del plan de largo plazo.

Plan integrado de las actividades.

Responsabilidad: significa que los funcionarios son responsables del cumplimiento de sus funciones y del correcto uso de los recursos asignados. La Administracin del Estado corresponde al Poder Ejecutivo y se efecta a travs de la organizacin de los servicios pblicos que tienen a su cargo el cumplimiento de funciones que le fija la ley. Estos servicios tienen la responsabilidad de ejecutar econmica, eficiente y efectivamente los programas del presupuesto de gastos aprobados por el Congreso. Los presupuestos de gastos son considerados programas estimativos del lmite mximo a que pueden alcanzar los egresos fiscales en el perodo correspondiente. Lo fundamental es no solo sujetarse al detalle legal sino fundamentalmente a mantener la flexibilidad de los programas y de un mnimo de discrecionalidad del funcionario.

Una de las diferencias del presupuesto pblico con el relacionado a las economas privadas es la naturaleza poltica del mismo. El mandato es para

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gobernar, debiendo recaudar e invertir conforme a cada crdito abierto, que no solamente es una autorizacin para gastar sino que genera

responsabilidades por inaccin.

Responsabilidad en el cumplimiento de funciones y en el manejo de recursos.

Informacin: el presupuesto debe proporcionar un constante flujo de informacin de tipo financiero administrativo. Esto tiene por objeto mantener informado al Ejecutivo y al Congreso sobre el desarrollo de los programas de trabajo de ejecucin y sobre las metas a alcanzar en aquellos programas que se van a aplicar en el ejercicio siguiente.

Informar al Ejecutivo y al Congreso.

Flexibilidad: conduce a que el presupuesto no adolezca de rigideces que impidan constituirse en un instrumento de programacin econmica y social y de administracin y gobierno. Para ello se debe dotar a los distintos niveles de flexibilidad suficiente para modificar los medios en provecho de los fines. El nivel de crdito aprobado debe reflejarse a nivel de cada programa y la flexibilidad para modificarlo debe darse a nivel de las restantes categoras programticas. Uno de los principales problemas de la administracin fiscal es mantener la flexibilidad de los organismos administrativos y de asegurar al mismo tiempo el control de los gastos.

El presupuesto no debe ser rgido.

Clasificaciones Presupuestarias

Para cumplir con sus funciones, las entidades pblicas ejecutan una gran cantidad de operaciones contenidas en diferentes programas pblicos. Por este motivo las cuentas del presupuesto deben presentarse de forma que faciliten la contabilidad gubernamental. Al mismo tiempo, deben permitir una clara lectura sobre el uso de los recursos, su destino, sus objetivos y los
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responsables de su ejecucin. Por lo tanto se hace necesario adoptar un sistema de clasificaciones, que ayude a ordenar la informacin requerida de manera uniforme y presente, de acuerdo a diversos criterios.

Los clasificadores constituyen un sistema de informacin de las distintas transacciones del sector pblico, por lo que se utilizan para clasificar las cuantiosas y mltiples transacciones del gobierno.

Son instrumentos normativos que agrupan recursos y gastos de acuerdo a distintos criterios.

Los objetivos y finalidades de los clasificadores son:

1) ordenar y clasificar los ingresos y los gastos para poder analizar y controlar la forma como se va ejecutando el presupuesto, 2) reunir informaciones y antecedentes para la formulacin del proyecto de presupuesto futuro, 3) efectuar comparaciones entre los datos obtenidos, 4) ayuda a adoptar decisiones y al anlisis de la actividad del gobierno, 5) permite asignar los recursos pblicos de la forma ms racional y objetiva. 6) hacer posible la ejecucin presupuestaria. 7) responde a los requerimientos de informacin para el Pas y para los organismos internacionales.

Segn el Manual de Clasificaciones Presupuestarias vigente para el Sector Pblico Nacional (dispuesto por Resolucin Secretara de Hacienda, 2003) dichas clasificaciones pueden agruparse de la siguiente manera:

1. Vlidas para todas las transacciones

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1.1. Institucional 1.2. Por tipo de Moneda

2. Especficas para Recursos Pblicos 2.1. Por Rubro 2.2. Por su carcter econmico

3. Especficas para Gastos Pblicos 3.1. Por Objeto del Gasto 3.2. Por su carcter Econmico 3.3. Por Finalidad y Funcin 3.4. Por Categoras Programticas 3.5. Por Fuente de Financiamiento 3.6. Por ubicacin geogrfica

4. Clasificaciones Combinadas (Ejemplos, depende de la informacin que se requiera) 4.1. Econmica y por rubros de Recursos. 4.2. Institucional y Fuente de Financiamiento de Gastos 4.3. Finalidad y Funcin y clasificacin econmica de los gastos 4.4. Econmica y por objeto 4.5. Institucional y por objeto

Clasificaciones vlidas para todas las transacciones

1. Clasificacin Institucional

Esta clasificacin ordena las transacciones pblicas de acuerdo a la estructura organizativa del sector pblico, y refleja las instituciones y reas responsables de la ejecucin de los crdito presupuestarios. Abarca todo el sector pblico nacional no financiero.

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Se define a la jurisdicciones como organizaciones pblicas sin personalidad jurdica, que representan a cada uno de los poderes establecidos por la Constitucin Nacional.

En tanto que, los restantes (los organismos descentralizados, instituciones de seguridad social, Emp. y Soc. del Estado) son entidades con personalidad jurdica y patrimonio propio. El sector pblico est integrado por:

Sector Pblico Nacional Administracin Nacional Administracin Central Organismos Descentralizados Instituciones de Seguridad Social Cajas de Retiro Pensiones y subsidios de la Polica Federal Empresas y Sociedades del Estado Empresa y Soc con participacin estatal mayoritaria Sociedades del Estado Empresas del Estado Soc de Economa Mixtas Empresas Interestaduales.

2. Clasificacin por Tipo de Moneda

Se utiliza para reflejar las transacciones en moneda extranjera o moneda nacional. Su propsito es brindar informacin para las cuentas de la balanza de pagos y determinar el presupuesto de divisas del sector pblico.

1 Moneda Nacional 2 Moneda Extranjera

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Clasificaciones especifica para los recursos pblicos

1. Clasificacin por rubro de recurso

Ordena, agrupa y presenta los recursos pblicos en funcin de la naturaleza y el carcter de la transaccin que le da origen. Se distinguen los que provienen de fuentes tradicionales como los impuestos, tasas, derechos y transferencias, los que proceden del patrimonio pblico como venta de activo, ttulos, acciones, rentas de la propiedad y los que provienen del financiamiento como crdito pblico y disminucin de activos

Se utiliza una codificacin mltiple de 6 dgitos, agrupados en cuatro campos diferenciados. Este clasificador agrupa a los recursos segn el origen en:

Ingresos Tributarios: ganancia, activo, capitales, sello, consumo. Ingresos No Tributarios: tasas, derechos, autor, examen, multas. Contribuciones: a la seguridad social, patronales, otras. Vta de bienes y servicios de la adm pblica: de bienes, de servicios Ingresos de operacin: vta bruta de bienes, bruta de serv Rentas de la propiedad: intereses, arrendamiento tierra. Transferencias corrientes: de gobierno provincial,

municipales, extranjeros. Recursos propios de capital: ventas de activos Transferencias de capital Venta de ttulos valores Vta de acciones y participacin de capital: de emp pub nacionales, inst publicas financieras, de emp del sector externo. Recuperacin de prstamos de corto plazo: del sector privado, de la adm nacional, de la adm central.

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Recuperacin de prestamos de largo plazo Disminucin de otros activos financieros: de

disponibilidades, de caja, banco, otras cuentas a cobrar. Endeudamiento pblico: deuda en moneda nacional, en moneda extranjera Obtencin de prestamos Incremento de otros pasivos Incremento del patrimonio Contribuciones figurativas

2. Clasificacin por su carcter econmico Los recursos se clasifican en ingresos corrientes, de capital y fuentes financieras. Diferenciando gastos corrientes, de capital o fuentes financieras.

Ingresos corrientes: incluyen entradas de dinero que no suponen contraprestacin efectiva.

Recursos de capital: originados en la venta de activos, transferencias recibidas de capital, venta de participacin accionaria y recuperacin de prstamos.

Fuentes

financieras:

son

medios

de

financiamiento

constituidos por la disminucin de la inversin financiera y el endeudamiento pblico.

Clasificaciones especifica para los gastos pblicos

1. Clasificacin por Objeto del Gasto

Este tipo de clasificacin presupuestario es el ms usado en los diversos pases de mundo. Por su excesivo detalle es llamado enumeradora de tem y sirve fundamentalmente para mantener un estrecho control de los gastos, limitando casi totalmente la discrecionalidad de los funcionarios. Es

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usada para evitar la malversacin de fondos pblicos. La enumeracin de los gastos se compone de varias categoras:

Inciso: por Ej.: Gasto en personal, Bienes de Consumo, Servicios No Personales, Bienes de Uso, Transferencias. Partida Principal: por Ej.: Personal Permanente, Personal Temporario. Partida Parcial: por Ej.: Retribucin que hacen al cargo, Retribuciones que no hacen al cargo. Partida Subparcial.

2. Clasificacin Econmica Identifica la naturaleza econmica de las transacciones que realiza el gobierno, con el propsito de evaluar el impacto que generan las acciones fiscales. Permite identificar cada tem de ingresos y gastos segn su naturaleza econmica, mostrando la parte de los gastos que se destinan a operaciones corrientes y la parte que se destina a inversiones de capital.

3. Clasificacin por Finalidad y funcin

Agrupa los gastos de acuerdo a los diferentes tipos de servicios que el gobierno presta a la comunidad. Esta clasificacin atiende a la finalidad particular se refiere a los distintos tipos de servicios prestados directamente o financiados por el gobierno mediante subsidios o prstamos, por ejemplo:

Servicios Sociales servicio de salud educacin. Ciencia y tcnica

4. Clasificacin Programtica

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La clasificacin por programa implica la asignacin de recursos financieros a cada una de las categoras programticas del presupuesto (programas, subprogramas, proyecto, actividad, tarea y obra).

La clasificacin programtica es un aspecto parcial de la aplicacin de la tcnica de programacin presupuestaria. Expresa solo uno de los elementos de la programacin: los recursos financieros. De modo que la utilizacin de sta clasificacin es una condicin necesaria pero no suficiente para la aplicacin del Presupuesto por Programas.

5. Clasificacin Geogrfica

El clasificador geogrfico o de localizacin, establece la distribucin espacial de las transacciones econmico - financiera, tomando como base la divisin poltica del pas. Permite ver el grado de centralizacin o descentralizacin por medio de las cuales se realizan las acciones del sector pblico nacional. Suministra informacin para la formulacin de planes de desarrollo integral y compatibilizacin de planes de presupuestos consolidados.

6. Clasificacin por Fuente de Financiamiento

Esta consiste en presentar los gastos pblicos segn los tipos genricos de recursos empleados para su financiamiento. Permite a los organismos centrales identificar las fuentes de ingresos, as como la aplicacin de los mismos a la atencin de las necesidades.

11 Contribucin Gobierno 12 Recursos Pblicos 22 Crdito Externo

Tipos de Clasificaciones Combinadas segn Ley 24.156/92

Constituyen agrupaciones de los gastos pblicos que se elaboran con fines de anlisis y tomas de decisiones en los diferentes niveles del sector

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pblico. Por ejemplo: se puede requerir en un momento determinado conocer el destino del gasto jurisdiccional, o la participacin regional que tiene el gasto de una institucin.

Se puede tener inters en conocer las funciones sociales o econmicas, cual es el gasto corriente y la inversin real, o bien que partes de los gastos son realizados directamente por la administracin central y cuales por los organismos descentralizados. A continuacin se brinda ejemplos de clasificadores combinados:

a) Econmica y por rubro de recursos: Se utiliza para apreciar la estructura econmica de los recursos, diferenciando los corrientes, los recursos de capital y las fuentes financieras.

b) Por Finalidad y Funcin, y Econmica de gastos: Mide la importancia relativa del destino econmico de los gastos en cada una de las finalidades y funciones.

c) Institucional y Econmica de los gastos: Se utiliza para apreciar la estructura econmica del gasto institucional.

El Ciclo Presupuestario

Es la sucesin de diferentes momentos u operaciones que afectan al presupuesto, consta de varias fases sucesivas, alternndose la competencia del ejecutivo y del legislativo. La caracterstica ms importante es la atribucin de competencias para cada una de las fases que estn establecidas en la Ley de Administracin Financiera y Sistema de Control

Cada presupuesto anual desde las tareas de preparacin, hasta llegar al control de su ejecucin, pasa por una serie de etapas que corresponden al proceso vital o dinmico del presupuesto, son las siguientes:

preparacin o formulacin del proyecto,

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aprobacin del proyecto - sancin de la ley de presupuesto, su ejecucin y, control y evaluacin.

La elaboracin del proyecto de presupuesto es de ndole tcnica y puede dividirse en dos instancias: la primera corresponde a la estructuracin del presupuesto y la segunda al clculo de las previsiones presupuestarias y al rendimiento probable de los ingresos.

La primera consiste en la divisin en secciones, anexos, incisos, tems, partidas principales y parciales, y permite clasificar los gastos por su repercusin o carcter, por divisiones territoriales y por oficinas o reparticiones administrativas. Por lo tanto, la tarea tcnica de estructuracin del presupuesto queda a cargo del Poder Ejecutivo, mediante oficinas especializadas.

La formulacin del presupuesto es una tarea minuciosa, extensa y compleja, pero el lapso entre dicha formulacin y comienzo de su vigencia tendr que ser lo ms reducido posible, a los efectos que las previsiones en materia de gastos, se adapten a la situacin econmica y no se tornen inadecuadas e insuficientes.

El verdadero motivo por el cul el Poder Ejecutivo se encarga de preparar el presupuesto es de orden pblico. La administracin pblica y no los miembros del Congreso (que cumplen funciones polticas), conocen las necesidades de sus departamentos, tienen el conocimiento sobre los requerimientos financieros; solo la administracin puede hacer el clculo de los recursos con el acopio estadstico brindado por los servicios especializados y con la recaudacin de los recursos del ao en curso.

Hasta aqu se detalla, de manera sinttica, el proceso de formulacin del presupuesto, es necesario que se complete con la lectura de los Art. N 24 al 28 de la Ley de Administracin Financiera y Sistemas de Control del SPN y su Decreto Reglamentario.

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El proyecto de Ley de Presupuesto General y Clculo de Recursos, es firmado por el Presidente de la Repblica y refrendados por el Jefe de Gabinete de Ministros y por el Ministro de Economa

Es el jefe de Gabinete de Ministros quien lo eleva al Congreso, siendo la Cmara de Diputados, quien acta como cmara de origen, antes del 15/09 del ao anterior al que regir, ello segn Ley 24.156.

Dentro de la Hacienda Federal Argentina, la Oficina Nacional de Presupuesto que es el rgano Rector del Sistema de Presupuesto, y por lo tanto constituye el rgano eje de su formulacin. Luego de votado en el Congreso, pasa nuevamente al Poder Ejecutivo para su promulgacin.

Luego de sancionado como Ley por parte del Congreso de la Nacin, es necesario contar con una decisin administrativa del Jefe de Gabinete de Ministros quien efecta la distribucin administrativa de los crditos autorizados a cada organismo del SPN. Sin dicha distribucin ningn organismo puede comenzar a ejecutar el presupuesto autorizado por el Congreso.

Cabe agregar que desde el proceso de reforma de la administracin financiera y con la sancin de la Ley 24156, se focaliza al proceso presupuestario en tres etapas, FORMULACION, EJECUCION Y CONTROL.

Veto de la Ley de Presupuesto

Dentro del rgimen institucional argentino, en cumplimiento de sus facultades de colegislador, el Poder Ejecutivo interviene en las ltimas etapas de elaboracin de la Ley, mediante su promulgacin y publicacin. No obstante el Poder Ejecutivo puede oponerse a la vigencia de la ley por el ejercicio del derecho de veto. Este es aplicable a la ley de presupuesto, cuyo proceso de sancin es similar a las dems leyes.

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El veto puede ser total o parcial, es decir comprender toda la ley o una parte. Pero el veto total o general de la ley de presupuesto nunca se presenta, pues ello significara que el Poder Ejecutivo se encuentra sin presupuesto, hasta la consideracin y sancin legislativa del proyecto vetado.

Los efectos del veto estn contemplados en el Art. 83 de la Constitucin Nacional, cuando sostiene que Desechado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cmara de Origen; sta lo discute de nuevo y si lo confirma por mayora de 2/3 de votos, pasa otra vez a la Cmara de Revisin. Si ambas Cmaras lo sancionan por igual mayora, el proyecto es ley y pasa al Ejecutivo para su promulgacin.

4. Proceso general de toma de decisiones 3P

A efectos de realizar un adecuado anlisis de la interrelacin existente entre los conceptos Programacin, Planificacin y Presupuestacin, se analiza a continuacin el proceso de toma de decisiones o de las 3P, los mencionados independiente. trminos fueron analizados cada uno de manera

Toda organizacin debe prever un contexto integral de diferentes escenarios posibles que le permitan decidir sobre un conjunto de alternativas futuras. Si bien los acontecimientos futuros tienen un alto contenido de incertidumbre y riesgo, y no puede actuarse fatalsticamente.

En el proceso de previsin - en definitiva decidir hoy lo que se debe hacer maana - es habitual confundir o utilizar indistintamente los conceptos de planificacin, programacin, y presupuesto. Con el afn de evitar confusiones, se remite a una escala jerrquica denominada 3P.

Los distintos crculos concntricos se interrelacionan desde un punto de vista sistmico, dado que no existen ni divisiones tajantes ni situaciones

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estticas. Sus vinculaciones son de naturaleza dinmica componiendo un sistema interactivo. Al respecto se puede distinguir los siguientes conceptos:

Fase Planificacin comprende el conjunto de propsitos, polticas y estrategias de carcter genrico con asignacin global de los medios, para su cumplimiento en el mediano y largo plazo.

Propsito o misin: es la "finalidad" general de una organizacin en la satisfaccin de las necesidades colectivas. Ej: brindar servicios de salud a la poblacin.

Objetivo: general es el logro a obtener en un tiempo y en un espacio dado. Ej: promover un plan de vacunacin integral de nios de 0 a 12 aos en un quinquenio.

Estrategia: es el conjunto de alternativas para el cumplimiento del objetivo propuesto

Estrategia

A:

vacunacin

con

recursos

estatales

propios

obligatoriedad de los padres como responsables de la vacunacin de sus hijos.

Estrategia B: vacunacin con participacin comunitaria y campaa persuasiva.

Polticas: elegida una estrategia, las polticas son decisiones institucionales para organizar los recursos en funcin del objetivo sealado.

Fase Programacin: definida una alternativa de planificacin se requieren medios y recursos necesarios para su materializacin. En definitiva, programar significa precisar los recursos materiales, humanos y tcnicos para el cumplimiento de objetivos concretos con expresin de metas a

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suministrar en un mediano o corto plazo para la satisfaccin de necesidades colectivas.

En toda programacin se requiere un conjunto de procedimientos y reglas, con lo cual se define:

Procedimiento: como un conjunto de pasos o fases a seguir para el desarrollo de la programacin.

Ej.: Procedimiento para un plan de salud Paso1: Efectuar el llamado previo a interesados, Paso 2: Creacin de una Comisin provisoria, ...., Paso n: Institucionalizacin mediante normas jurdicas del organismo;

Reglas: conjunto de dispositivos especficos con asignacin de derechos, obligaciones y responsabilidades de los diferentes estamentos en cada fase de un procedimiento. Ej.: En el Paso n, instrumentacin de un reglamento que permita la participacin y concertacin.

Fase Presupuesto: Comprende las asignaciones financieras, o recursos monetarios incluidos en la programacin y destinados al cumplimiento de los objetivos concretos definidos.

En definitiva existe una estrecha relacin entre recursos reales - propios de la programacin y los recursos financieros - caractersticos del presupuesto. La conjuncin programacin - presupuesto con sus mltiples interacciones fundamentan el desarrollo de las modernas tcnicas presupuestarias, entre ellas por programas, por resultados, por objetivos, etc.

5. Planeamiento Estratgico en las Organizaciones Pblicas

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Desde el inicio de la administracin de empresas, como disciplina acadmica, el desarrollo y la implantacin de nuevas teoras se efecta de manera casi exclusiva en organizaciones privadas. Al final de los aos

sesenta, el sector pblico descubre los beneficios de la Administracin de Empresas, debido a un nmero mayor de restricciones, como limitaciones presupuestarias y una creciente responsabilidad en el bienestar pblico. Se produce entonces el nacimiento de la administracin pblica como disciplina universitaria.

En la actualidad, el Estado y la sociedad necesitan de manera urgente ser redefinidos y analizados desde perspectivas diversas y multidisciplinarias, para interpretar y explicar las modificaciones sociales y culturales originadas en los cambios tecnolgicos. Este nuevo escenario se ha tornado exigente en recursos de conocimientos e informacin, la situacin presente convoca a una nueva manera de entender y asumir las responsabilidades inherentes a la gestin de la funcin pblica. De all la trascendencia que tiene la revalorizacin del planeamiento como enfoque y como herramienta organizadora de la complejidad de la realidad social.

El planeamiento estratgico empieza a popularizarse en los aos sesenta, pero la estrategia como ciencia o como arte, tiene su origen en el campo militar.

Es desde los campos militar, poltico y empresarial, desde los cuales se extrae algunas herramientas para la elaboracin de planes estratgicos en el sector pblico. Antes de dar una definicin de Planeamiento Estratgico, es necesario conceptualizar plan y estrategia.

Se denomina plan a la toma anticipada de decisiones que permite prever, organizar, coordinar y controlar situaciones, acciones y resultados.

La estrategia se define como un estilo y un mtodo de pensamiento referido a la accin, de carcter consciente, adaptativo y condicional. Es un clculo

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permanente que vincula el fin y los medios en un contexto cambiante y con una correlacin de fuerzas en transformacin.

El planeamiento estratgico consiste en determinar la direccin que debe tener una organizacin para conseguir sus objetivos de mediano y largo plazo; define pautas para orientar la gestin.

Pensar estratgicamente es el arte de superar a un adversario a sabiendas que el adversario est tratando de hacer lo mismo con uno.

El especialista Alfredo Ossorio considera al planeamiento estratgico como un proceso constituido por momentos o fases: 1 Apreciacin de la situacin: consiste en la reunin y valorizacin de informacin, describe el estado actual del organismo en sus relaciones internas y en sus mltiples vinculaciones con el contexto. El anlisis de la situacin parte del anlisis de los problemas; uno de los mtodos utilizados es el anlisis FODA, denominado as por:

Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas.

Este anlisis ( FODA ), es una tcnica que permite identificar y evaluar los factores positivos y negativos del ambiente externo y el ambiente interno.

El ambiente externo est compuesto por dos elementos:

Entorno general est compuesto a su vez por diversos segmentos o reas: como el demogrfico, econmico, poltico, institucional, ecolgico, legal, socio-cultural y tecnolgico.

Entorno sectorial especfico es el conjunto de factores que influyen de manera directa en una organizacin, en sus acciones y reacciones competitivas y de cooperacin.

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El concepto bsico del anlisis del entorno, es la identificacin de las oportunidades y amenazas.

Las Oportunidades son situaciones o factores socioeconmicos, polticos o culturales, que estn fuera de nuestro control, cuya particularidad es que son factibles de ser aprovechados si se cumplen determinadas condiciones en el mbito de la organizacin.

Las Amenazas, son aquellos factores externos que estn fuera de nuestro control y que podran perjudicar y/o limitar el desarrollo de la organizacin, son hechos ocurridos en el entorno que representa riesgos para la organizacin.

Entre las variables macro globales ms importantes, se destacan, el crecimiento de la poblacin, la evolucin del PBI, el resultado econmico del sector pblico, la tasa de inflacin, niveles de pobreza, etc. En lo que respecta al ambiente interno, el anlisis se enfoca en identificar las fortalezas y debilidades.

Las Fortalezas, son las capacidades humanas y materiales con las que cuenta la organizacin para adaptarse y aprovechar al mximo, las ventajas que ofrece el entorno social y enfrentar con mayores posibilidades de xito las posibles amenazas.

Las Debilidades son las limitaciones o carencias de habilidades, conocimientos, informacin, tecnologa y recursos financieros que padece la organizacin, y que impiden el aprovechamiento de las oportunidades que ofrece el entorno social y que no le permiten defenderse de las amenazas.

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2 Diseo normativo y prospectivo: es la determinacin de la situacin ideal a alcanzar, o situacin objetivo, que describe el estado futuro deseado con relativa autonoma de las posibilidades de alcanzarlo.

El momento normativo es una fase del planeamiento estratgico, constituida por un conjunto de actividades; es una situacin ideal a alcanzar y que define un estado futuro deseado. La visin, misin y objetivos, constituyen referencias direccionales dado que ellas perfilan el futuro que se pretende alcanzar sintetizando en ellas expectativas, motivaciones e intencionalidad que son los que dan sentido a sus acciones. En las instituciones pblicas, los valores y la ideologa tienen una significacin esencial. Una declaracin efectiva de la filosofa de la organizacin, sirve como marco de referencia para la adaptacin de decisiones estratgicas. La visin es una representacin de lo que debe ser en el futuro una Visin organizacin, los que se plantea a largo plazo (las preguntas claves son Cul es la imagen deseada?, Cmo seremos en el futuro?).

Visto el asunto a escala nacional, la visin de pas es un elemento fundamental para impulsar cualquier proceso de desarrollo de una nacin. La misin de la organizacin, debe reflejar lo que la organizacin es, haciendo alusin directa a lo funcin general y especfica que cumple como instancia de gestin pblica, es una sntesis de la naturaleza de la organizacin. Misin En la mayora de entidades, el contenido de la misin, se asocia al contenido de su respectiva ley orgnica o norma de creacin, la cual define su marco general de actuacin; pero en otros casos, un nmero

Grande de influyentes como exponentes de poltica pblica,

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sindicatos, grupos de presin, electores y los mismos directivos, ejercen todo tipo de influencia sobre la formulacin de la misin. Por lo general, la misin de una organizacin pblica, es frecuentemente la respuesta al cmo puede una

organizacin determinada contribuir, de manera efectiva, a las metas del inters pblico.

La aplicacin principal de la misin es servir como una gua interna para quienes toman las decisiones importantes, y para que todos los proyectos y actividades puedan ser puestos a prueba en su compatibilidad con la misma (se pregunta Quines somos?, Qu buscamos?, Por qu lo hacemos?). El objetivo es la definicin del futuro pretendido. Es el

blanco de la accin que permite organizar los medios hacia un Objetivos lugar futuro que es seleccionado y que convoca los esfuerzos para lograrlo, en un perodo establecido de tiempo, una etapa que habr de permitir el reclculo de la accin, el anlisis de los desvos de la trayectoria prevista y las acciones que se consideran necesarias para alcanzar nuevas situaciones objetivos.

3 Anlisis y formulacin estratgica: es la evaluacin del presente en trminos del futuro deseado y la determinacin de la factibilidad de las operaciones y acciones para alcanzarlo. Establece un modelo operacional que describe cmo llegar desde el presente al futuro deseado. Estrategias

Mathas Sachse, presenta distintas estrategias que las organizaciones pblicas pueden implementar. Para este autor, una estrategia constituye el primer paso para concretizar y desarticular el contenido de la misin con el propsito de convertirla en elementos ms operativos; estas son grandes caminos que conducen hacia el logro de la misin.

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Entre las estrategias analiza estrategias de mercado - producto, financieras, de produccin, de personal y liderazgo, como las ms importantes, pudiendo implementarse otras. Con respecto a las estrategias de mercado - producto, analiza cuatro opciones:

1) seguir ofreciendo el mismo bien o servicio, en el mismo mercado, lo cual puede ser riesgosa. 2) orientar una estrategia al mercado actual, pero ofreciendo un nuevo producto o servicio, esta opcin proporciona una alternativa estratgica bastante segura. 3) con el producto o servicio actual, buscar nuevos mercados; este tipo de estrategias debera contemplarse cuando la organizacin est segura del xito de sus productos en los nuevos mercados. 4) buscar nuevos mercados con productos o servicios totalmente nuevos (diversificacin), esto lleva consigo un alto grado de riesgo. Las estrategias de financiamiento, se refieren a la financiacin y a la inversin. En lo que respecta a las de produccin, Sachse determina como estrategias, a la innovacin, compra de tecnologa e imitaciones de tecnologa.

En cuanto a las de personal y liderazgo, el factor sobresaliente, es la posicin particular del lder. Los equipos directivos nombran a personas de su confianza para los puestos claves de las organizaciones pblicas, lo que produce una alta rotacin de personal, lo que implica que las estrategias no son fciles de definir, dado que el equipo directivo no puede permanecer por mucho ms tiempo, del que dura el mandato de quien lo nombr. Es tarea de este nuevo lder, lograr reconocimiento de sus nuevos colaboradores, como as tambin adaptarse a la cultura organizacional existente.

Factibilidad

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Es necesario, en el desarrollo del planeamiento estratgico, determinar la factibilidad y viabilidad de las acciones previstas. Hay que detectar las

acciones que son viables y a aquellas que no lo son, construirles factibilidad. La decisin estratgica reconoce la existencia de obstculos y restricciones, lo que permite definir cursos de accin para superar esos obstculos, una de esas herramientas, es la construccin de escenarios.

Construccin de escenarios

El diseo y elaboracin de escenarios, es una ejercicio de imaginacin acerca de futuros posibles. Es la construccin de hiptesis (o modelos

bsicos del comportamiento futuro) de la estructura que tendr el escenario en un horizonte de tiempo determinado.

Es una conjetura que representa a los fenmenos que pueden acontecer y de sus conexiones de causa y efecto. Esta herramienta permite reflexionar sobre futuros alternativos como un medio para establecer estrategias y cursos de accin opcionales.

4 Accin tctico operacional: es la puesta en prctica de las operaciones y las acciones establecidas en el plan estratgico y su versin operacional.

1. Apreciacin de la situacin 2. Diseo normativo y prospectivo Momentos o Fases 3. Anlisis y formulacin estratgica 4. Accin tctico operacional

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