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Bolivia - evaluacin del programa en el pas

Introduccin1

En el ao 2003, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA) decidi la evaluacin de su programa en Bolivia, teniendo en cuenta la importancia de sus operaciones en el pas en el cual, en el perodo 1979-2003, aprob nueve proyectos por un monto total de USD 81,3 millones. De acuerdo a los nuevos lineamientos establecidos por el Fondo, la Evaluacin del Programa en un Pas (EPP) constituye un instrumento de gran importancia en virtud de que, en base al anlisis del desempeo e impacto de las actividades apoyadas por el FIDA, se pueden obtener lecciones que contribuyan al dilogo poltico de temas referentes a la reduccin de la pobreza rural; y que permitan definir nuevas orientaciones para las operaciones futuras del Fondo en el pas.

La EPP se realiz en el primer semestre de 2004, aplicando el marco metodolgico definido por la Oficina de Evaluacin (OE) en enero de 2004. La misin realiz el trabajo de campo en Bolivia entre el 15 de marzo y el 17 de abril de 2004. En este perodo se realizaron reuniones en La Paz y visitas y encuestas en las zonas de los proyectos. A la culminacin del trabajo de campo la misin present sus observaciones preliminares al Gobierno de Bolivia (GoB). Posteriormente, en mayo de 2004, estas observaciones fueron presentadas en Roma a la OE y a la Divisin de Amrica Latina y el Caribe (PL). La misin prepar adems un documento para discusin (issues paper), en el que se analizaron cuatro temas clave del programa. Ellos, as como las conclusiones y recomendaciones del informe principal, fueron analizados en una reunin con el gobierno, funcionarios de la OE y PL en La Paz, en julio de 2004.

El contexto del pas

Bolivia es el pas ms pobre de Amrica del Sur, con un producto interno bruto (PIB) per cpita de USD 910 en 2002, frente a un promedio de USD 3 280 para Amrica Latina y el Caribe. En la dcada del noventa el pas registr tasas positivas de crecimiento del PIB por habitante; sin embargo, dicha evolucin fue insuficiente para reducir la pobreza, la desigualdad y la exclusin social, principalmente en el sector rural. Entre 1997 y 2002 el indicador de la pobreza rural (segn lneas de ingresos) creci del 78,0% al 83,4%; y el de indigencia aument del 59,0% al 66,8%. La indigencia rural casi triplica a la de las ciudades capitales; en tanto que la pobreza rural casi la duplica.

La pobreza rural en Bolivia tiene magnitudes y alcances muy serios, que se manifiestan tanto en los indicadores de ingresos como en los de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). La poblacin rural enfrenta diversos condicionantes estructurales: desempleo; alta dependencia de ingresos de fuentes no agropecuarias (48%); inseguridad alimentaria; deficiencias en la infraestructura y en los servicios rurales; mal desempeo de los mercados de insumos, productos y servicios; insuficiente tecnologa adaptada a las necesidades de los campesinos; falta de acceso al crdito; exclusin econmica y social. En 2001 el ndice de NBI en el sector rural era de 90,9%.

5. Bolivia se encuentra en una compleja encrucijada poltica y econmica. A fines de 2003, el nuevo gobierno decidi la revisin de la poltica de desarrollo, orientndola hacia un enfoque de generacin de riqueza de base amplia. Actualmente el pas evidencia el inicio de un complejo proceso de acercamiento del Estado y la sociedad civil (dilogo poltico) y de descentralizacin, que cuentan con un marco legal apropiado, en el que la reduccin de la pobreza tiene alta prioridad. Ello brinda interesantes oportunidades al FIDA para contribuir a la reduccin de la pobreza rural.

Dimensin estratgica

El FIDA ha instrumentado una importante cartera de proyectos, resultante de las sucesivas estrategias delineadas en las misiones de programacin e identificacin realizadas en 1979, 1985 y 1989; y en el documento sobre oportunidades estratgicas nacionales (COSOP) de 1998. En virtud de sus recursos limitados para una cobertura nacional, se ejecutaron proyectos en distintas regiones del pas, que pueden servir como antecedentes para el diseo de una estrategia global. Al principio en el altiplano y en los valles; y luego en los trpicos hmedos.

Las estrategias de los aos ochenta destacaron la necesidad de contar con un enfoque global, que atacara todas las facetas del subdesarrollo rural. Para ello se disearon proyectos de desarrollo rural (PDR) que integraban un gran nmero de componentes: apoyo a las organizaciones campesinas, capacitacin, apoyo a la comercializacin, asistencia tcnica, crdito, infraestructura fsica y de riego, as como otros temas destinados a mejorar la calidad de vida de la poblacin rural (vivienda, salud y educacin). Estas estrategias territoriales pusieron nfasis en el fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad, teniendo en cuenta que una causa importante de la pobreza rural est asociada a la dbil insercin del campesinado en la sociedad; focalizaron sus acciones en los campesinos pobres y muy pobres; y asignaron mucha importancia a las inversiones en infraestructura fsica y social. Tuvieron un diseo desde arriba hacia abajo (top to down); la

mejora de los ingresos estaba basada slo en la produccin agropecuaria; y dieron importancia a la disponibilidad local de alimentos. La gran cantidad de componentes implic un diseo complejo, con dificultades de coordinacin. Otra debilidad fue que no incluyeron actividades relacionadas a oportunidades de ingresos extra prediales para los pobres rurales.

La Misin de Identificacin General (MIG) de 1989 propuso un programa que cubriera las tres zonas, pero con distintas modalidades de intervencin (es decir con proyectos territoriales y sectoriales) y diferentes actividades productivas, en funcin de las caractersticas de cada una de ellas. Recomend incorporar la conservacin de los recursos naturales, dar participacin a las organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas al desarrollo rural y comprender mejor la dinmica social y productiva de las reas de los proyectos, para evitar los problemas de los diseos top to down. Sin embargo, en los aos noventa no se aprobaron PDR; con excepcin del Proyecto de Desarrollo Sostenible de los Pueblos Indgenas del Beni (PRODESIB) - (1994), los nuevos proyectos, el Proyecto de Desarrollo de Productores de Camlidos en el Altiplano Boliviano (UNEPCA) - (1994) y el Proyecto de Servicios de Asistencia Tcnica para Pequeos Productores (PROSAT) - (1997), dejaron de lado la dimensin territorial. Se simplific y verticaliz su concepcin, eliminando los componentes de infraestructura productiva y social; incorporaron tanto las actividades agropecuarias como las de procesamiento y comercializacin articuladas con aquellas; se puso ms nfasis a la insercin de los campesinos en los mercados de servicios y productos; se dio prioridad a la participacin de los beneficiarios en el diseo y gestin de la asistencia tcnica; y se comenz a incorporar el enfoque de gnero. La visin global e integral de superacin de la pobreza rural, con participacin activa de las instituciones pblicas, fue reemplazada por acciones destinadas a mejorar los ingresos de los campesinos en zonas dispersas, que no contemplaron el apoyo a las instituciones pblicas, ni una ejecucin descentralizada en instancias municipales.

Teniendo en cuenta el nuevo marco de polticas pblicas de los aos noventa el COSOP de 1998 recomend enfoques participativos y con ejecucin descentralizada. Tambin asign importancia a intensificar el dilogo poltico y las alianzas con la cooperacin internacional y con diversas ONG. En el documento se mencionaron oportunidades de intervencin en todas las regiones del pas: a travs de PDR en los valles y en las colonias de oriente; y sectoriales en el altiplano. Sin embargo, los proyectos priorizados en el mismo COSOP slo correspondieron a enfoques sectoriales y al apoyo al desarrollo de los pueblos indgenas. Desde su formulacin en 1998 hasta el presente slo se aprob un nuevo proyecto de conservacin de recursos naturales.

Relevancia de los objetivos. Las estrategias de la primera etapa (1979-1989) plantearon objetivos muy pertinentes, tendientes a combatir todas las facetas de la pobreza rural (los problemas de las NBI, los correspondientes al aumento de los ingresos y el empoderamiento de las organizaciones

de la comunidad), con operaciones localizadas en reas crticas de las tres regiones del pas y focalizadas en los grupos de campesinos pobres y muy pobres. Tuvieron consistencia con las necesidades de los grupos de la poblacin rural pobre que enfrentaban los problemas ms graves. Similares apreciaciones pueden realizarse para el PRODESIB (1994).

Los proyectos de los aos noventa mejoraron algunos de los objetivos: i) aumento de los ingresos de los grupos de beneficiarios; ii) logro de una mayor participacin de los grupos productivos en el diseo y ejecucin de los sub-proyectos de asistencia tcnica; y iii) mejor insercin de los campesinos en los mercados de insumos y productos. Pero no asignaron prioridad a los otros aspectos relevantes de la reduccin de la pobreza rural en el pas: el fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad y el desarrollo de la infraestructura social. Adems, las nuevas estrategias plantearon objetivos muy ambiciosos en relacin a las posibilidades reales que tienen los campesinos ms pobres de insertarse en forma competitiva en la economa de mercado, dadas las imperfecciones de los mercados y las debilidades institucionales existentes en Bolivia.

Procesos consultivos. Las estrategias para Bolivia fueron diseadas por los equipos de FIDA a partir de estudios de la pobreza rural y del contexto de las polticas para el sector, en consulta con el gobierno y con otras instituciones, organizaciones e informantes clave. Los procesos de consulta a las organizaciones campesinas y econmicas de la comunidad an muestran limitaciones.

Ajustes de las estrategias. El programa fue modificando sus estrategias de intervencin, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas durante la ejecucin de los proyectos, las opiniones de los beneficiarios y de otros informantes calificados, as como los cambios en el contexto de las polticas pblicas y de sus instituciones. Estos cambios, la excesiva demora que media entre la concepcin y la ejecucin de los proyectos y los problemas registrados durante la ejecucin en algunos de ellos, dieron lugar a ajustes y revisiones. Los ajustes alcanzaron tanto a los enfoques como a las prioridades asignadas a los distintos componentes de los proyectos; pero tambin se realizaron cambios frecuentes en la organizacin para la ejecucin y en otros aspectos del manejo del programa.

Dilogo poltico. Influencia en las polticas. La superacin de la pobreza rural no depende slo de la existencia de programas y proyectos con ese propsito. La articulacin de las polticas pblicas con las instituciones y con los programas de desarrollo rural son condicionantes crticos. Por ello, el dilogo poltico es un componente estratgico, que fue destacado en la Misin Especial de Programacin (MEP) de 1985 e incorporado enfticamente en el COSOP 1998. Durante los 24 aos de operaciones en el pas, el FIDA desarroll relaciones con distintas instancias e instituciones del gobierno nacional, departamentales y locales. A pesar de ello, y de que es la institucin financiera

multilateral ms focalizada en los campesinos y en la reduccin de la pobreza rural, en aos recientes el Fondo no ha tenido una presencia activa en el dilogo poltico y su influencia en el diseo de las polticas pblicas ha sido limitada a aspectos puntuales. En este sentido, funcionarios del gobierno y de algunos donantes sugirieron a la misin que en el futuro el FIDA participe ms activamente.

Evaluacin del progreso

En el perodo 1979-2003 se aprobaron nueve proyectos, que implicarn un aporte total de USD 81,3 millones por parte del FIDA y de USD 39,5 millones de contrapartidas del gobierno y contribuciones de otros cofinanciadores/donantes. Es decir que se movilizaron 0,48 dlares de otras fuentes de financiamiento por cada dlar aportado por el Fondo. Desde el punto de vista geogrfico, los proyectos ejecutados o en ejecucin abarcaron a todas las regiones del pas: uno de ellos tiene alcance nacional (PROSAT); dos se disearon para el altiplano (Prstamo de Desarrollo Rural de Omasuyos-Los Andes y UNEPCA); tres para los valles interandinos [el Proyecto de Desarrollo Agropecuario Cotagaita-San Juan del Oro (PCSJO), el Proyecto de Desarrollo Agrcola de Chuquisaca Norte y el Proyecto de Desarrollo Rural de Chuquisaca Sur]; dos para el trpico hmedo [el Proyecto de Desarrollo y Consolidacin de Colonias de Pequeos Agricultores en el Departamento de Santa Cruz (PRODEPA) y el PRODESIB]. Un proyecto aprobado en 2000, el Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en el Chaco y Valles Altos (PROMARENA), comenz a ejecutar las operaciones en el terreno en 2004.

Logro de los objetivos. La diversidad de enfoques de las estrategias, los cambios en el contexto institucional y las interferencias polticas tuvieron repercusiones en el desempeo de los proyectos, por lo que sus logros no fueron homogneos e inclusive variaron durante su ejecucin. La EPP encontr que en general los logros variaron de moderados a muy intensos, segn los proyectos y los aspectos seleccionados para medir el impacto del programa. Los logros en materia de reduccin de los factores que inciden en las NBI, tales como los activos humanos y fsicos, fueron intensos y muy intensos en los PDR y moderados en los proyectos verticales y sectoriales. En cambio, los proyectos ms recientes fueron ms eficaces en los aspectos vinculados a la mejora de los ingresos, dado que contemplaron mejor las demandas y la gestin de la asistencia tcnica por los propios grupos de beneficiarios e incorporaron alternativas de ingresos vinculadas al agregado de valor en diversas cadenas agroindustriales, utilizando las habilidades de los campesinos e indgenas y sus recursos disponibles.

Impactos. Los PDR tuvieron impactos intensos y muy intensos en los activos fsicos y en los recursos naturales. El nfasis puesto en dichos proyectos y en PRODESIB, en la capacitacin y

fortalecimiento de las organizaciones de las comunidades campesinas e indgenas preexistentes, contribuy a potenciar la capacidad de accin de estas organizaciones a nivel local, logrando impactos intensos y muy intensos en estos aspectos del capital social. Menos relevantes fueron sus impactos en la seguridad alimentaria. Los proyectos de la dcada del noventa tuvieron mayor impacto en la seguridad alimentaria y en los aspectos del capital social relacionados con el gnero, el empoderamiento de los grupos econmico-productivos y en su relacin con el mercado; pero tuvieron impactos moderados en el fortalecimiento de la capacidad de accin de las organizaciones campesinas.

Innovacin y replicabilidad. Los PDR instrumentados en los valles y en las colonias de oriente estuvieron bien focalizados en la poblacin rural pobre, fueron pertinentes y pueden servir de base para nuevas intervenciones. El PRODESIB ha atendido a componentes clave del desarrollo rural: el saneamiento y la titulacin de los territorios indgenas, as como las iniciativas tendientes a mejorar los ingresos y las condiciones de vida de estas comunidades pobres y muy pobres. Si bien cabe realizar algunos ajustes, similares a los correspondientes a los PDR, la EPP estima que este estilo de intervencin es relevante y replicable a otras poblaciones indgenas. Los proyectos verticales como UNEPCA son innovadores, han permitido mejorar los ingresos de los beneficiarios y desarrollar la demanda de los productos de los camlidos. Sin embargo, su aplicacin a mayor escala presenta diversas limitaciones, por su falta de dimensin territorial e insercin institucional local, as como la carencia de una visin global de competitividad de la cadena; aspectos que ser necesario contemplar en futuras intervenciones. El PROSAT es un proyecto innovador que tiene aspectos positivos, tales como la importancia asignada a la asistencia tcnica para mejorar la competitividad y los ingresos de los campesinos, la participacin de los grupos de beneficiarios en el diseo y administracin de los sub-proyectos de asistencia tcnica y la consideracin de las distintas alternativas que tienen los campesinos para mejorar los ingresos. Sin embargo, presenta diversas debilidades que requerirn revisiones para permitir su replicabilidad.

Sostenibilidad. Distintos aspectos comentados en los puntos anteriores llevan a afirmar que la sostenibilidad global de los proyectos es reducida. Slo algunos componentes tuvieron contribuciones sostenibles: i) en los proyectos de rea, las inversiones y la diversificacin productiva mejoraron en forma permanente los ingresos; ii) el fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad en los PDR; iii) la organizacin y capacitacin de los grupos econmico-productivos en los proyectos recientes; iv) los aumentos en los ingresos de la cadena de camlidos en UNEPCA en virtud del desarrollo de la demanda de sus productos y subproductos; v) el agregado de valor a la produccin campesina, mediante la elaboracin de alimentos, tejidos, productos tpicos, artesanas, etc., en los proyectos sectoriales (PROSAT y UNEPCA); vi) la titulacin de las tierras de las comunidades indgenas del Beni, as como el fortalecimiento de sus organizaciones.

Cuestiones especficas de la evolucin del programa

Participacin de los beneficiarios. En el diseo de los proyectos se contemplaron distintas formas de participacin de los beneficiarios. Los PDR incluyeron el fortalecimiento de las comunidades campesinas preexistentes, con el propsito de que pudieran influir en la futura planificacin de los proyectos y en las polticas pblicas en general. En los proyectos verticales y sectoriales se fortalecieron los grupos y asociaciones de beneficiarios con fines econmicos, mejorando su empoderamiento en ese sentido.

La estrategia de participacin de las comunidades indgenas del trpico hmedo considera en forma integral los principales problemas que las afectan, y no slo las cuestiones tcnicoproductivas y comerciales. Ello ha permitido incorporar las demandas de capacitacin de las comunidades indgenas, cuyos representantes desempean actualmente funciones relevantes para sus grupos de pertenencia. En su diseo el PRODESIB promovi su organizacin y contempl la participacin de los pueblos indgenas en la preparacin, gestin, ejecucin y supervisin del proyecto. Es el proyecto de Bolivia en el que la participacin est encarada de manera ms integral y abarcadora.

Participacin de la mujer y enfoque de gnero. El programa ha logrado progresos paulatinos en la participacin equitativa de la mujer. En el diseo inicial de los primeros proyectos no se consider explcitamente a la mujer; sin embargo, al finalizar su ejecucin se lograron avances al reorientar parte de la asistencia tcnica y capacitacin segn gnero. A principios de los noventa los proyectos incorporaron componentes especficos de atencin a la mujer, conformando grupos exclusivos de mujeres con fines sociales y productivos (el enfoque de mujer en el desarrollo). En los proyectos recientes se ha contemplado el enfoque de gnero en los componentes productivos y se alcanzaron metas de participacin de la mujer en los mismos. Ello ha implicado progresos en un tema que no es de fcil instrumentacin en algunas comunidades, pero an no se alcanz un enfoque integral de corresponsabilidad con los hombres en todas las tareas y las mujeres no han logrado ocupar puestos directivos en las organizaciones mixtas, como se pretende en la estrategia de gnero en el desarrollo.

Conservacin de los recursos naturales y el medio ambiente. El FIDA en la regin y en general ha asignado a este aspecto menor importancia que la brindada a otros temas transversales. La EPP observ que la dimensin ambiental no fue incluida con jerarqua y sistematicidad en la formulacin y en el seguimiento y evaluacin de los proyectos, en particular en lo referente a las mediciones de impacto ambiental de las acciones desarrolladas. Esto no significa que el tema ambiental no haya sido considerado. En los PDR este aspecto se incluy desde una perspectiva

agronmico-productivista y no desde la dimensin ambiental; pero sus impactos fueron positivos. Los proyectos verticales y sectoriales no tuvieron componentes que atendieran a esta temtica. Recin en 2004 se inici la ejecucin de un proyecto especficamente orientado a la conservacin y mejor uso de los recursos naturales, PROMARENA. Su inclusin implica una mayor jerarquizacin del tema.

Servicios de asistencia tcnica. La asistencia tcnica fue adquiriendo importancia creciente en el diseo de los proyectos y en la proporcin de recursos financieros destinados a la misma. En los PDR era un componente ms en el contexto de muchos instrumentos. En los proyectos recientes la asistencia tcnica es un aspecto central en la estrategia de aumento de los ingresos, que ha mostrado interesantes progresos. En la actualidad, el enfoque predominante incorpora la participacin de los beneficiarios en la determinacin de sus demandas de asistencia tcnica y/o capacitacin y en su posterior gestin. Con ello, se mejor la calidad del servicio y cambi la relacin beneficiarios-tcnicos, en favor de los primeros. No obstante, la EPP ha observado que existen varios elementos crticos para la aplicacin generalizada de este enfoque desde la demanda.

La vinculacin con los mercados y el enfoque de planes de negocios. En la ltima dcada los proyectos han promovido una vinculacin ms estrecha de la produccin campesina con los mercados, con el propsito de mejorar sus ingresos; y gradualmente se est intentando incorporar el enfoque de planes de negocios en el diseo de los sub-proyectos grupales de asistencia tcnica. En la cadena de camlidos se han observado resultados positivos, consistentes en aumentos en el valor de la produccin y en el apoyo financiero a las organizaciones de productores para mejorar la comercializacin de sus productos; pero el funcionamiento de los mercados campesinos es deficiente, por lo que la mayor parte de los beneficios del desarrollo de la demanda de los productos de camlidos ha sido apropiada por los eslabones superiores. En muchos sub-proyectos de PROSAT se lograron tambin aumentos interesantes de ingresos en las instancias iniciales; pero, para su sostenibilidad, es necesario tener presente que ellos se han desarrollado con un limitado nivel de informacin sobre las caractersticas globales y las perspectivas de largo plazo de los mercados de los productos seleccionados.

Acceso a servicios financieros rurales. En las etapas iniciales el Fondo apoy la ejecucin de proyectos que incluyeron la oferta de crdito pblico supervisado para la produccin agropecuaria; algunos de ellos tuvieron problemas en la instrumentacin, por limitaciones en el diseo de sus componentes tcnicos y financieros. Luego del cierre del Banco Agrcola de Bolivia (BAB), los proyectos incorporaron componentes de crdito operados por instituciones privadas, destinados a financiar la produccin primaria, el procesamiento y la comercializacin. Estos ltimos tuvieron resultados positivos, porque mejoraron el poder de mercado de las asociaciones

de productores. El PROSAT no cuenta actualmente con componentes de crdito; la oferta de servicios financieros se limita a los necesarios para la apertura y administracin de cuentas, para el pago de la asistencia tcnica. La evolucin del programa muestra, como aspecto positivo, que se erradic la concepcin de proyectos centrados en el componente crdito.

Funcin de los asociados del FIDA

El gobierno y las organizaciones pblicas. El contexto macroeconmico, institucional y de polticas de desarrollo rural vigente durante los aos noventa condicion significativamente el desempeo de los proyectos. Las reformas de las polticas pblicas no mejoraron la competitividad de los campesinos, que enfrentan un mercado global subsidiado y muy competitivo. Por otra parte, las interferencias polticas, que implicaron cambios en los equipos tcnicos y el desvo de algunos recursos hacia destinos no contemplados en los proyectos, tambin afectaron el desempeo del programa. Para evitar tales distorsiones, en los proyectos recientes el FIDA opt por unidades de ejecucin de los proyectos independientes, con una limitada insercin y articulacin con las instituciones nacionales y locales, lo que le ha permitido reducir las interferencias; pero esta estrategia conspira contra la sostenibilidad y reduce las sinergias de los proyectos. La insercin institucional de los proyectos es un aspecto clave que merece una atencin especial por parte del FIDA y el GoB.

ONG y organizaciones comunitarias. A partir de los aos noventa se desarrollaron alianzas con diversas ONG y otras instituciones para la ejecucin de algunos de los componentes de los proyectos. Los resultados obtenidos han sido diversos. La EPP observ algunas experiencias interesantes en materia de asistencia tcnica y de capacitacin, pero limitada movilizacin adicional de recursos. Las experiencias con instituciones financieras privadas no han mostrado resultados sustentables. Tambin se han apoyado ONG y organizaciones de productores, lo que se considera positivo, dado que son interlocutores estratgicos para un mayor empoderamiento de los campesinos.

La institucin cooperante. La Corporacin Andina de Fomento (CAF) ha actuado en ese carcter en casi todos los proyectos del FIDA en Bolivia. Esta entidad modific su modalidad de participacin durante la evolucin del programa. Al principio particip en el cofinanciamiento de algunos proyectos y con un equipo de seguimiento y evaluacin tcnica y administrativa [Oficina de Operaciones de Desarrollo Rural (OODR)]. Este equipo brind aportes tiles para el FIDA, pero tambin tuvo debilidades en la uniformidad, el efectivo control tcnico, la falta de sntesis y de encadenamiento de los informes de seguimiento. Luego la CAF elimin su OODR y continu participando como cofinanciador, pero se limit al control y seguimiento administrativo de los

proyectos, realizando tambin gestiones ante el GoB tendientes a apoyar la operatividad de los mismos. Esta ausencia tcnica en el seguimiento y evaluacin, que coincidi con la reduccin de los equipos tcnicos de las unidades ejecutoras de los proyectos verificada en aos recientes por razones presupuestarias, y la falta de presencia frecuente en el pas, es una debilidad que el FIDA debe resolver.

Las agencias de cooperacin internacional. Casi todos los proyectos del FIDA contaron con cofinanciacin parcial de otras instituciones regionales y multilaterales; pero los recursos aportados fueron de poca relevancia en relacin con las contribuciones del Fondo y con el total de los montos que estas agencias prestan y donan a Bolivia. El FIDA no ha realizado alianzas sustantivas con la cooperacin bilateral, a pesar de la magnitud y la comunidad de objetivos con algunos de sus programas en Bolivia.

Bolivia recibe importantes sumas de dinero como prstamos y donaciones de diversas fuentes. Los prstamos y donaciones internacionales han permitido mantener la inversin pblica y ciertos niveles de crecimiento de la economa, pero sin que se hayan logrado resultados satisfactorios en materia social. La multiplicidad de proyectos y programas de apoyo a los campesinos y comunidades indgenas existentes en Bolivia plantea la necesidad de una mejor coordinacin. El gran desafo es lograr una mejor articulacin, para alinear la cartera de aportes a la revisin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP) 2004-2007 y para consolidar los proyectos existentes.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

La magnitud y alcances de la pobreza rural en Bolivia son muy graves y se manifiestan tanto en los indicadores de ingresos como en los de necesidades bsicas insatisfechas. El pas se encuentra en una compleja encrucijada poltica, econmica y social, que destaca la necesidad de que se intensifiquen los esfuerzos tendientes a instrumentar un programa integral de reduccin de la pobreza rural. Este objetivo tiene gran relevancia, por lo que ha sido priorizado en la EBRP 20042007.

33. El actual contexto poltico y legal del pas brinda un marco adecuado para instrumentar una estrategia de reduccin de la pobreza rural, con enfoques que tienen una alta consistencia con los objetivos estratgicos priorizados por el FIDA. Ellos son la participacin popular, el dilogo productivo y la modernizacin productiva, la descentralizacin a los niveles municipales y de mancomunidades de municipios, el desarrollo social, la equidad en los aspectos tnicos y de gnero y la sostenibilidad ambiental.

En casi 24 aos de operaciones en Bolivia, el FIDA ha desarrollado una interesante cartera de proyectos cuyos objetivos estratgicos han sido pertinentes para la reduccin de la pobreza rural. Con ellos la institucin ha acumulado una valiosa experiencia en distintas regiones del pas y en diversas actividades. Las lecciones aprendidas constituyen un activo muy importante para contribuir al diseo de una estrategia global de reduccin de la pobreza rural, en el marco del Dilogo y la EBRP.

Los logros de los objetivos variaron durante las distintas etapas de los proyectos. En la ltima dcada sus resultados estuvieron muy condicionados por los frecuentes cambios en el contexto poltico-institucional. A pesar de ello, se han logrado impactos intensos en el aumento de los ingresos de los grupos de beneficiarios, contemplando una visin ampliada de la ruralidad, en la que se apoyaron actividades productivas a nivel predial, as como las de elaboracin y comercializacin de los productos y otras alternativas de utilizacin productiva de los recursos humanos del grupo familiar. Pero las limitaciones estructurales que impone el medio rural en Bolivia para la reduccin de la pobreza, especialmente en el altiplano y los valles interandinos, han dado origen a procesos migratorios traumticos y a la bsqueda de alternativas extraprediales; en la actualidad casi la mitad de los ingresos de las familias rurales pobres proviene de fuentes no agropecuarias. Este tipo de oportunidades laborales y de ingresos no han sido contempladas hasta el presente en los proyectos.

A pesar de que desde mediados de los aos noventa el GoB inici un proceso de descentralizacin y participacin a nivel local, los logros en esta materia han sido muy limitados. Lo mismo ha acontecido con los proyectos del FIDA de la ltima dcada, que no han tenido insercin institucional a nivel municipal, ni han contemplado componentes para el fortalecimiento de sus recursos humanos. El actual proceso de Dilogo Productivo impulsado por el GoB en las instancias locales y regionales, para construir una Bolivia Productiva a travs de los Municipios Productivos, brinda un marco propicio para instrumentar un proceso de planificacin con un enfoque territorial del desarrollo rural.

Los proyectos del FIDA han mostrado progresos paulatinos en la participacin de los grupos econmicos de beneficiarios en diversos aspectos, tales como el diseo y gestin de la asistencia tcnica y/o el manejo de recursos financieros. Con ello se ha logrado mejorar la calidad de los servicios prestados y el empoderamiento y autovaloracin de dichos grupos. Como contrapartida, en los proyectos verticales y horizontales recientes no se ha asignado suficiente importancia al fortalecimiento del capital social, mediante la capacitacin de las organizaciones de la comunidad, con el propsito de acrecentar su capacidad de influir en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas.

El nuevo enfoque de la asistencia tcnica, en el cual los grupos de beneficiarios participan activamente en la demanda, contratacin y pago de los servicios, ha mejorado sustancialmente su calidad y ha dado inicio a un proceso de desarrollo de un mercado de estos servicios, lo que se considera promisorio. Pero algunas de las caractersticas del PROSAT limitan su replicabilidad y sostenibilidad.

El Programa ha registrado cambios significativos en las estrategias de financiamiento de la produccin y la comercializacin. A partir del cierre del BAB se promovi el desarrollo de un mercado de servicios financieros, instrumentando los proyectos con el concurso de entidades privadas. Los campesinos no tienen acceso al financiamiento institucional, si no resulta de programas especiales como los instrumentados por el FIDA. Ello es un factor limitante para una estrategia sustentable de reduccin de la pobreza rural.

En la ltima dcada se ha promovido una vinculacin ms estrecha de la produccin campesina con los mercados, en el marco de una economa de mercado. Sin embargo, los problemas de estructura y desempeo de los mercados de los productos campesinos constituyen serias limitantes. Los proyectos recientes del FIDA han planteado el desarrollo de los mercados de servicios y productos, pero no han incorporado componentes destinados a mejorar su deficiente funcionamiento.

El Programa ha mostrado progresos interesantes en algunos temas transversales, tales como la equidad tnica y el gnero. El apoyo a las comunidades indgenas del Beni ha tenido objetivos muy pertinentes y logros muy intensos en el reconocimiento de sus derechos y en el fortalecimiento de sus organizaciones. Los sucesivos proyectos han avanzado gradualmente hacia el enfoque de gnero en el desarrollo, aunque todava es necesario mejorar algunos aspectos para lograr un enfoque integral en la materia. Por otra parte, la dimensin ambiental no ha sido incorporada en los proyectos de manera transversal; slo se ha iniciado recientemente (2004) un proyecto concentrado en la temtica.

El FIDA ha tenido limitada participacin en el dilogo y reducida influencia en las polticas pblicas en Bolivia. A pesar de su interesante experiencia en los temas de reduccin de la pobreza rural, de la necesidad del pas de contar con una estrategia global que integre las actividades que realiza el gobierno con las de las agencias de cooperacin, y de la prioridad asignada al tema en las estrategias de la institucin, en los ltimos aos no se ha avanzado significativamente en el dilogo, se observa una limitada articulacin de los proyectos en las instancias pblicas locales, regionales y nacionales, y no se ha tenido una actitud proactiva de alianzas con la cooperacin internacional.

En la ltima dcada los proyectos fueron afectados por los frecuentes cambios en las polticas pblicas y en la organizacin para la ejecucin, que generaron vacos institucionales y obstaculizaron una eficiente instrumentacin. Los problemas de insercin institucional, la falta de presencia en terreno, la baja prioridad relativa asignada al seguimiento y evaluacin y un enfoque poco dinmico del ciclo de los proyectos constituyen debilidades importantes que es necesario resolver.

Recomendaciones

Intensificar la accin del programa FIDA en Bolivia y disear un programa global de reduccin de la pobreza rural alineado con la EBRP. Se sugiere la instrumentacin de una nueva estrategia del FIDA en el pas (COSOP), articulada en un programa global de reduccin de la pobreza rural con enfoque territorial, de mayor dimensin que el vigente, que contemple: la cartera de proyectos; el apoyo de los programas regionales; y una activa participacin en el dilogo poltico con el GoB y con la cooperacin internacional. Esta recomendacin se sustenta en los siguientes motivos i) la pobreza rural en Bolivia es muy grave y de gran magnitud, tanto en los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas como en los de lneas de pobreza; ii) hay un marco poltico, institucional y normativo favorable creado por el nuevo gobierno; y iii) hay alta consistencia de la EBRP con las estrategias del FIDA en la regin.

Apoyar el proceso de descentralizacin y participacin popular a nivel local, con un enfoque de desarrollo territorial. Teniendo en cuenta que el GoB ha priorizado dichas polticas, se sugiere que el programa del FIDA instrumente un enfoque participativo y con ejecucin descentralizada. La adopcin de un enfoque de desarrollo territorial, con insercin en los municipios o en las mancomunidades de municipios, promover un marco institucional apropiado para dar viabilidad

y sostenibilidad a la transformacin productiva de los territorios rurales y a la reduccin de la pobreza rural.

Los proyectos deben tener un enfoque flexible de inclusin diferenciada. Para encontrar un lugar social y econmicamente til para cada comunario/a en la sociedad se considera necesario disear una estrategia flexible y ampliamente participativa con cada comunidad, que permita definir los alcances que tendrn, en cada caso, los componentes de los proyectos, de modo de evitar los problemas de focalizacin en los ms pobres que suelen darse en los diseos estandarizados.

Instrumentar un programa que promueva el fortalecimiento del capital social. La misin, en concordancia con la filosofa del FIDA, entiende que para superar el crculo vicioso de la pobreza de una manera sustentable no basta con incrementar el ingreso de los campesinos mejor articulados con el mercado; se requiere tambin, y fundamentalmente, la capacitacin para el empoderamiento de las organizaciones de las comunidades rurales preexistentes, con el propsito de acrecentar su capacidad de influir en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas.

Mejorar los progresos ya logrados, para alcanzar un enfoque integral de gnero en el desarrollo. Se recomienda que se tengan en cuenta los siguientes elementos estratgicos a nivel de proyectos: i) nombrar un especialista en gnero; ii) aplicar criterios de gnero en el nombramiento del personal; iii) sensibilizar en gnero a los directivos de los proyectos y a los funcionarios pblicos vinculados con el desarrollo rural; iv) capacitar en gnero al equipo de campo; v) asegurar el financiamiento de las acciones de gnero; y vi) identificar y cuantificar a la poblacin de usuarios o beneficiarios directos de los proyectos desde su calidad de personas individuales.

La estrategia de ingresos debe incorporar un enfoque ampliado de las oportunidades existentes en el sector rural y en actividades no agropecuarias. Se sugiere incorporar, adems de los componentes tradicionales, la identificacin de oportunidades laborales y de ingresos en otros sectores de la economa, que sirvan de base para disear una estrategia de capacitacin y apoyo para su insercin en actividades no agropecuarias, de forma que se pueda acompaar a un proceso ordenado y no traumtico de migracin rural-urbana. Asimismo se sugiere incorporar a los proyectos del FIDA a diversas alternativas que involucren a los migrantes internacionales, como fuentes de recursos y en el desarrollo de algunos mercados de destino de productos de origen campesino e indgena.

Instrumentar una estrategia integral y con visin de largo plazo del desarrollo de la oferta y la demanda de tecnologa. La asistencia tcnica es un componente esencial para aumentar los ingresos de los pobres rurales, mediante un incremento sistemtico de su competitividad. Para mejorar el enfoque vigente se sugiere revisar tres aspectos: i) complementarla con componentes de financiamiento de las inversiones y la comercializacin de los productos; ii) darle soporte con estudios de mercado y sistemas de informaciones para los productos seleccionados; iii) contar con el apoyo del Estado para la generacin de innovaciones bsicas en los temas estratgicos de inters para los pobres rurales.

Los proyectos de FIDA deben contemplar el financiamiento en su estructura. Una estrategia de desarrollo rural sustentable implica contemplar la dimensin financiera. Ella puede instrumentarse con aportes del FIDA, como en el caso de UNEPCA, o mediante su articulacin con otras fuentes de financiamiento local, multilateral o bilateral. Adems, en el marco de su poltica de/para la financiacin rural, el Fondo debe apoyar la estructuracin de nuevos instrumentos financieros, que permitan articular el ahorro acumulado en inversores institucionales con la demanda de los pobres rurales.

Mejorar el acceso de los campesinos a los mercados de insumos y productos, as como el desempeo de los mismos. Se sugiere que el nuevo COSOP del FIDA contemple las alternativas de: i) analizar con ms profundidad las cadenas agroindustriales de inters para los campesinos, la naturaleza de sus eslabones y su insercin local e internacional; ii) instrumentar componentes destinados a mejorar el desempeo integral de las cadenas, en los aspectos productivos y en el funcionamiento de los mercados; y iii) instrumentar nuevos mecanismos de coordinacin de las cadenas, que mejoren el desempeo de estos mercados imperfectos.

Contemplar un enfoque global de la sostenibilidad del programa. El diseo de las nuevas intervenciones requiere la consideracin de la estrategia de salida del apoyo financiero que implican los proyectos, con una visin integral de la sostenibilidad en los tres niveles: microeconmico, local-regional y global-macroeconmico. El COSOP debe poner nfasis en el fortalecimiento de las organizaciones campesinas, en su adaptacin al nuevo contexto y en su articulacin al mercado y a las instituciones nacionales y regionales, tanto sean stas proveedoras de servicios como generadoras de polticas. Adems se sugiere incorporar la sostenibilidad ambiental, en todas las intervenciones futuras.

Lograr una adecuada insercin institucional de los proyectos. Un aspecto crucial para el xito del COSOP es lograr una adecuada insercin institucional a nivel nacional, regional y local. Para ello, el desafo principal consiste en definir las condicionalidades que permitan asegurar que los recursos

humanos y financieros de los proyectos cumplan estrictamente con las reglas de transparencia e independencia de eventuales intereses ilegtimos, pero que al mismo tiempo viabilicen su adecuada articulacin con las polticas e instituciones pblicas correspondientes.

Dar un enfoque ms dinmico y flexible al ciclo de los proyectos. Teniendo en cuenta los frecuentes cambios en el contexto y el tiempo que media entre el diseo y la ejecucin de los proyectos, se recomienda plantear un mejor balance entre los recursos destinados a su identificacin y diseo original y los asignados al manejo del ciclo de los proyectos durante su ejecucin. Este debe contemplar un enfoque dinmico que, alimentado por nuevos entendimientos de la realidad econmica, social y poltica, peridicamente permita realizar los ajustes necesarios al diseo inicial.

Dar una alta prioridad a la participacin del FIDA en el dilogo. El FIDA cuenta con antecedentes valiosos para participar en el proceso de dilogo entre el Gobierno, la sociedad civil y la cooperacin internacional. Dicha participacin debe considerarse como un componente prioritario del futuro COSOP. En este contexto la institucin debe decidir sobre: i) cules sern los mecanismos, instancias y modalidades ms convenientes para que el FIDA participe en el dilogo; ii) si ser necesaria una presencia permanente en terreno y cules sern los niveles de los funcionarios de FIDA ms apropiados para participar, si se optar por otra variante que permita asegurar dicho objetivo.

El programa del FIDA debe tener una estrategia proactiva de alianzas con la cooperacin internacional. Existen grandes oportunidades para potenciar las acciones del FIDA destinadas a reducir la pobreza rural, articulndolas con las que realizan otras agencias de cooperacin. El actual gobierno ha manifestado un gran inters en que la cooperacin internacional integre la multiplicidad de proyectos y programas de apoyo a los campesinos y comunidades indgenas existentes en Bolivia; el dilogo y la EBRP dan un marco para ello. El FIDA debera de estar presente en esta iniciativa.

Indicadores sintticos del impacto de los proyectos seleccionados

Aspectos principales del impacto PCSJO PRODESIB UNEPCA PROSAT I. Activos fsicos y financieros Intensidad del cambio....

Alcance: contribucin del proyecto.......

4 4 4 4 3 4 1 3 II. Activos humanos Intensidad del cambio Alcance: contribucin del proyecto.......

3 3 2 3 1 3 1 4 III. Capital social Intensidad del cambio.. Alcance: contribucin del proyecto.....

4 4 3 3 2 2 2 3 IV. Seguridad alimentaria Intensidad del cambio.. Alcance: contribucin del proyecto.....

2 4 1 3 2 3 2 4 V. Medio ambiente y recursos naturales Intensidad del cambio... Alcance: contribucin del proyecto......

3 4

3 4 (2) 1 1 2 VI. Instituciones, polticas y reglament Intensidad del cambio... Alcance: contribucin del proyecto......

4 na 2 na 2 2 2 1

Fuente: Informaciones generadas por la EPP a partir de diversas fuentes de los proyectos y de las encuestas realizadas Notas: 1: insignificante; 2: moderado; 3: intenso; 4: muy intenso; na: no aplica; ( ): impactos negativos

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1/ Para llevar a cabo esta Evaluacin del Programa FIDA en Bolivia, la OE del FIDA ha contado con los servicios de: (i) la firma consultora PROMESUR, S.C, cuyo equipo estuvo integrado por Marcelo Regnaga, Ingeniero Agrnomo y Economista Agrario, que fue el Jefe de Misin; Mercedes Caracciolo, Sociloga; Manuel Gonzalo Chvez, Economista, experto en Polticas Pblicas; y Alfredo Picerno, Ingeniero Agrnomo, experto en Produccin y Comercializacin Agraria. Carlos Garramn, Economista Agrario, colabor con el equipo de evaluacin y en la preparacin de los informes; y Sofa Chabalgoity, Economista, se encarg de la organizacin de los eventos y talleres de discusin. (ii) Veruschka Zilveti, Economista, asisti en la implementacin del nuevo enfoque en materia de evaluacin y metodologa; y (iii) Octavio Damiani, Ingeniero Agrnomo, se encarg del trabajo preparatorio de la evaluacin. Paolo Silveri, Evaluador de Operaciones de la OE dirigi esta Evaluacin del Programa en el Pas. Roberto Haudry de Soucy, Gerente del Programa FIDA en Bolivia, ha participado y colaborado en todas las fases del proceso de evaluacin.

Jump toIntroduccin El contexto del pas Dimensin estratgica Evaluacin del progreso Cuestiones especficas de la evolucin del programa Funcin de los asociados del FIDA Conclusiones y recomendaciones Read moreEnglish version Acuerdo en el punto de culminacin Full document (PDF version 2.05 MB) Rural poverty in Bolivia IFAD operations in Bolivia Hot linksCountry programme evaluations