Completo RT 4

Recomendaes Tcnicas
Volume
Urbanizao de favelas: procedimentos de gesto
Alex Abiko Leandro de Oliveira Coelho
Programa de Tecnologia de Habitao HABITARE
Disseminao do Conhecimento
O Programa de Tecnologia de Habitao (Programa Habitare) foi implantado pela FINEP com o desafio de gerar conhecimento e de colaborar com a reduo do dficit habitacional, sem deixar de ter como foco a qualidade da moradia de interesse social. desenvolvido a partir de uma srie de parcerias, que envolvem universidades de todo o pas.
Resultados dessas pesquisas so relatados na forma de artigos, na Coletnea Habitare, e na forma de livros temticos, na Coleo Habitare. A srie Recomendaes Tcnicas busca colaborar ainda mais para a disseminao do conhecimento e para a transferncia de tecnologias para profissionais que atuam na cadeia produtiva da construo. Os volumes so encaminhados a bibliotecas brasileiras e disponibilizados para download gratuito no Portal Habitare: www.habitare.org.br.
Grupo Coordenador do Programa de Tecnologia de Habitao - Habitare
Recomendaes Tcnicas HABITARE

Volume 4
Urbanizao de favelas: procedimentos de gesto
Alex Abiko Leandro de Oliveira Coelho

Porto Alegre 2009
2009, Recomendaes Tcnicas HABITARE Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo ANTAC Av. Osvaldo Aranha, 99 3 andar Centro CEP 90035-190 Porto Alegre - RS Telefone (51) 3308-4084 Fax (51) 3308-4054 Financiadora de Estudos e Projetos FINEP Presidente Luis Manuel Rebelo Fernandes Diretoria de Inovao Eduardo Moreira da Costa Diretoria de Administrao e Finanas Fernando de Nielander Ribeiro Diretoria de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Eugenius Kaszkurewicz rea de Tecnologias para o Desenvolvimento Social ATDS Marco Augusto Salles Teles Grupo Coordenador Programa HABITARE Financiadora de Estudos e Projetos FINEP Caixa Econmica Federal CAIXA Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT Ministrio das Cidades Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo ANTAC Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas SEBRAE Comit Brasileiro da Construo Civil da Associao Brasileira de Normas Tcnicas COBRACON/ABNT Cmara Brasileira da Indstria da Construo CBIC Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional ANPUR Apoio financeiro Financiadora de Estudos e Projetos FINEP Caixa Econmica Federal CAIXA Apoio institucional Universidade de So Paulo USP Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ Universidade Federal de Minas Gerais UFMG Universidade Catlica de Salvador UCSAL
Editores das Recomendaes Tcnicas HABITARE Roberto Lambert UFSC Carlos Sartor FINEP Equipe Programa HABITARE Ana Maria de Souza Angela Mazzini Silva Autores das Recomendaes Tcnicas volume 4 Alex Abiko Leandro de Oliveira Coelho Equipe do Projeto Refavela (em ordem alfabtica) Adriana Almeida de Castro, Alex Abiko, Ana Paula Ribeiro de Arajo, Angela Maria Gabriella Rossi, Clarissa Pontes Melo, Ednilson Luiz Santana Menezes, Fernanda Duarte Oliveira Barreto e Souza, Izabela Naves Coelho Teobaldo, Jorge Pauli Niub, Leandro de Oliveira Coelho, Marco Antonio Penido de Resende, Marcos Jorge Almeida Santana, Odilon de Paiva Leite, Rodrigo Oliveira Bastos e Suzana de Oliveira Silva Texto da capa Arley Reis Reviso Giovanni Secco Isabel Maria Barreiros Luclktenberg Projeto grfico Regina lvares Editorao eletrnica Amanda Vivan Imagens da capa Alex Abiko Urbanizao da Favela Paraispolis em So Paulo (1 e 3) e iStockphoto #81531 (2) Imagens do sumrio Konstantinos Kokkinis (1), Luis Brito (2), iStockphoto #81531 (3) e Pawe Windys (4) Fotolitos, impresso e distribuio COAN Indstria Grfica www.coan.com
Catalogao na Publicao (CIP). Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo (ANTAC).
A149u Urbanizao de favelas: procedimentos de gesto / Alex Abiko; Leandro de Oliveira Coelho Porto Alegre : ANTAC, 2009. (Recomendaes Tcnicas, 4) 88 p. ISBN 978-85-89478-33-5 1. Urbanizao 2. Favela. I. Coelho, Leandro de Oliveira III. Srie. CDU: 69.658 ESTE LIVRO DE DISTRIBUIO GRATUITA
Sumrio
1 A pesquisa REFAVELA ____________________________________________________ 6 2 Introduo ____________________________________________________________ 14

2.1 A favela ___________________________________________________________________ 15 2.2 Processos de interveno ____________________________________________________ 22
3 Diretrizes para qualificao de assentamentos degradados _________________ 28

3.1 Planejamento geral do programa _____________________________________________ 29 3.2 Escolha das favelas para interveno __________________________________________ 30 3.3 Levantamento de dados _____________________________________________________ 33
3.3.1 Levantamento fsico ________________________________________________________ 34 3.3.2 Levantamento jurdico-legal _________________________________________________ 36 3.3.3 Levantamento socioeconmico ______________________________________________ 37
3.4 Projetos ___________________________________________________________________ 40

3.4.1 Participao _______________________________________________________________ 43 3.4.2 Grau de detalhamento______________________________________________________ 44 3.4.3 Diretrizes gerais____________________________________________________________ 47
3.5 Licenciamento e regularizao _______________________________________________ 53 3.6 Financiamento _____________________________________________________________ 58

3.6.1 Recursos para o empreendimento____________________________________________ 58 3.6.2 Itens a serem financiados ___________________________________________________ 61 3.6.3 Retorno financeiro _________________________________________________________ 63 3.6.4 Apropriao de custos e benefcios alcanados ________________________________ 64
3.7 Execuo e fiscalizao de obras _____________________________________________ 65

3.7.1 Plano inicial de ataque______________________________________________________ 65 3.7.2 Parmetros bsicos de qualidade ____________________________________________ 66 3.7.3 Agentes e atribuies_______________________________________________________ 68 3.7.4 Documentao do processo ____________________________________________________ 71
3.8 Trabalho social _____________________________________________________________ 71 3.9 Ps-interveno ____________________________________________________________ 76
4 Consideraes finais____________________________________________________ 80 Referncias bibliogrficas _________________________________________________ 85
1. A pesquisa REFAVELA
2. Introduo
3. Diretrizes
4. Consideraes finais
A pesquisa RefAvelA
tos (FINEP), por meio do convnio 01.04.0479.00, e pela Caixa Econmica Federal (CAIXA), no mbito do Programa HABITARE, Programa de Tecnologia da Habitao. O trabalho objetivou a realizao de estudos voltados para a identificao, o registro, a avaliao e a integrao de experincias de intervenes de recuperao de assentamentos urbanos degradados no pas, especificamente a urbanizao de favelas. A construo metodolgica, a coleta de dados e sua anlise foram desenvolvidas entre os anos de 2005 e 2007, bem como a elaborao de uma verso preliminar de um manual. Todos os trabalhos de pesquisa ocorreram em forma de rede, envolvendo equipes de pesquisadores e estagirios atuando nos estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia, por intermdio das seguintes instituies de ensino e pesquisa de cada um desses estados:
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ste texto resultado do projeto de pesquisa Manual de qualificao de assentamentos urbanos degradados, sob a sigla REFAVELA, financiado pela Financiadora de Estudos e Proje-
a) Escola Politcnica da Universidade de So Paulo; b) Escola Politcnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro; c) Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais; e d) Universidade Catlica de Salvador. A proposta inicial de mtodo investigativo foi feita pela equipe de So Paulo, tendo, a partir desse momento, todos os outros profissionais, professores, pesquisadores e estagirios envolvidos contribudo com as demais etapas do processo de pesquisa. O manual tambm teve sua estrutura inicial sugerida pela equipe de So Paulo, sendo discutido e aperfeioado com a participao dos demais envolvidos. O formato utilizado para a redao deste documento o mesmo que embasou a coleta e a anlise de dados da pesquisa, ou seja, segue as etapas do processo de proviso, envolvendo desde o planejamento inicial at a ps-interveno, focando programas e empreendimentos de melhoria de assentamentos degradados ou urbanizao de favelas. A forma de abordagem do assunto foi baseada em diversas publicaes (ABIKO; COELHO, 2006; WERNA et al., 2001), parte delas originadas de estudos j desenvolvidos com a participao da Escola Politcnica da USP e com o apoio da FINEP. Para a anlise comparativa, tambm foram utilizados como referncia os Indicadores de Salubridade Ambiental de Favelas (ISA/F) (ALMEIDA; ABIKO, 1999) e um sistema de anlise de custos (ABIKO et al., 2003), alm de outros itens de bibliografia relacionados nos relatrios da referida pesquisa.
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Urbanizao de Favelas: Procedimentos de Gesto
Dessa forma, o amparo terico das propostas aqui apresentadas provm do estudo das informaes obtidas pelo projeto REFAVELA, tanto daquelas coletadas nos trs estudos de caso abordados em cada um dos quatro estados participantes, conforme se pode ver na Tabela 1, como da leitura de outros documentos e tambm da experincia profissional de pesquisadores envolvidos. Dignas de registro so tambm trs publicaes que contriburam para este trabalho. A primeira a Urban Projects Manual (DAVIDSON; PAYNE, 1983), um guia para a preparao de novos projetos e de melhorias voltado para a populao de baixa renda, baseado nos enfoques utilizados em Ismailia, no Egito. A segunda a Melhorias urbanas em vilas e favelas (MINAS GERAIS, 1992), publicada pela Secretaria de Estado do Trabalho e Ao Social de Minas Gerais, com orientaes tcnicas e padres construtivos adequados realidade de vilas e favelas. A publicao mais recente um CD-ROM sob o ttulo Upgrading Urban Communities (WORLD BANK, 2001), preparado pelo Thematic Group on Services to the Urban Poor do Banco Mundial, pela Cities Alliance e pelo Special Interest Group on Urban Settlements do Massachusetts Institute of Technology (SIGUS-MIT). Esse CD-ROM se constitui em um guia para a urbanizao de favelas. A pesquisa procurou destacar as solues de melhor desempenho nos estudos de caso levantados, a partir de indicadores predefinidos, apontando
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para a continuao no tempo dos efeitos benficos trazidos pela urbanizao, caracterizando, ento, a sustentabilidade do processo.
Tabela 1 Estudos de caso nos estados ESTADO PROGRAMA / INSTITUIO Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga Prefeitura de So Paulo Urbanizao Integral Prefeitura de Santo Andr RJ Favela-Bairro Prefeitura do Rio de Janeiro ESTUDO DE CASO Comunidade Sete de Setembro Comunidade Parque Amlia Sta. Margarida Ncleo Habitacional Parque Capuava Morro da Providncia Vila Mangueiral Pq. Prol. Vigrio Geral MG Plano Global Especfico Prefeitura de Belo Horizonte Sem programa definido Prefeitura de Sabar BA Ribeira Azul Governo do Estado da Bahia Vila Senhor dos Passos Vila Nossa Senhora do Rosrio Bairro Crrego da Ilha Grupo I * Grupo II ** Grupo III ***
* Grupo I Boiadeiro, Joanes Centro Oeste, Alagados I e Alagados II, Atlntico ** Grupo II Alagados IV e V *** Grupo III Nova Primavera, Joanes Azul, Aras I
SP
A etapa seguinte de aperfeioamento do manual foi a apresentao da verso preliminar em quatro oficinas especficas, uma em cada estado do pas no qual se baseou a pesquisa, para mais de 60 profissionais e pesquisadores oriundos de vrias reas do conhecimento (engenharia, arquitetura, urbanismo, direito, cincias sociais e assistncia social) que atuam nesse tipo de interveno. Nesses eventos, que foram precedidos do envio de convites e do texto-base por meio eletrnico, discutiram-se e acataram-se inmeras sugestes referentes aos variados aspectos que envolvem o processo de urbanizao de favelas no Brasil.
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A oportunidade de debate e de troca de experincias possibilitou um aprimoramento na percepo dos conceitos que cercam o assunto, o que determinou inclusive, para este texto, a substituio do termo Manual por Recomendaes Tcnicas. Essa ltima expresso se mostrou menos incisiva e compatvel com o ttulo desta srie de publicaes do Programa HABITARE. Alm disso, as oficinas, juntamente com as entrevistas que j haviam sido realizadas com os profissionais, trouxeram a concluso mais importante do trabalho, ou seja, de que a maior gama de conhecimentos sobre o tema deve ser obtida pela troca de informaes oriundas das experincias das pessoas que atuam no cotidiano do processo de urbanizao de favelas. Cabe tambm registrar o agradecimento e a colaborao dos tcnicos e consultores da FINEP e de seu Programa HABITARE que acompanharam o desenvolvimento da pesquisa e que analisaram seus resultados e sua metodologia. Eles foram grandes incentivadores da elaborao desta publicao, que contou com seu apoio e com o da Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo (ANTAC). Esta publicao tem a pretenso de trazer relevantes subsdios para orientar os formuladores de polticas e programas relacionados gesto habitacional e, particularmente, urbanizao de favelas, bem como planejadores, projetistas e executores de empreendimentos dessa natureza. Dessa forma, tais atores poderiam incorporar aos seus ofcios, de acordo com seus critrios e autonomia com relao ao processo a que esto vinculados, propostas que foram fruto de pesquisa e do testemunho daqueles que tiveram
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um vasto contato com o assunto. Nos prprios programas j institudos e em funcionamento possvel incorporar melhorias e refinamentos, a partir de situaes detectadas ao longo do tempo, alm de flexibilidades em muitos procedimentos de implementao para que os tcnicos de campo possam escolher as alternativas mais apropriadas. Considerando que nenhuma publicao do tipo recomendaes completa e definitiva, tampouco vislumbra ser a plena expresso da verdade, objetiva-se tambm que este documento possa envolver os profissionais e estudiosos da rea, receber crticas e contribuies, alm de promover reflexes e discusses que resultem em novas iniciativas relacionadas ao tema.
Docentes, pesquisadores e estagirios envolvidos no projeto REFAVELA

Escola Politcnica da Universidade de So Paulo Alex Abiko Leandro de Oliveira Coelho Jorge Pauli Niub Escola Politcnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro Angela Maria Gabriella Rossi Ana Paula Ribeiro de Arajo
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Fernanda Duarte Oliveira Barreto e Souza Rodrigo Oliveira Bastos Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Minas Gerais Marco Antonio Penido de Resende Adriana Almeida de Castro Izabela Naves Coelho Teobaldo Clarissa Pontes Melo Suzana de Oliveira Silva Universidade Catlica de Salvador Marcos Jorge Almeida Santana Ednilson Luiz Santana Menezes Odilon de Paiva Leite
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2.1 - A favela 2.2 - Processos de interveno
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Introduo
2.1 A favela
tnea da terra e com carncia de infraestrutura, mesmo que em alguns casos parte dessas caractersticas possa no estar presente. muito comum que as moradias de favelas sejam compostas de cmodos pequenos, midos, pouco ventilados, mal iluminados, com problemas estruturais e de acessibilidade. As principais razes para isso seriam o restrito espao de terreno, a carncia de recursos financeiros, a falta de conhecimento tcnico para execuo e o improviso das obras, que vo sendo continuamente ampliadas sem um planejamento ou projeto prvio. Os terrenos utilizados em sua implantao podem ser pblicos ou privados, sendo fruto ou no de processo prvio de parcelamento oficial do solo. No raramente essas reas so ocupadas coletivamente por meio de iniciativas organizadas e, com o decorrer do tempo, passam a abrigar inclusive edificaes destinadas a comrcio, indstria e servios, muitas vezes pblicos.
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avela um termo, de certa forma genrico, comumente utilizado para definir aglomeraes habitacionais de baixa renda, em condio fundiria irregular, ocupao espon-
Uma marca nas favelas so as situaes de insalubridade, riscos estruturais, geolgicos e de inundao, alm de indicadores desfavorveis associados vulnerabilidade social, cujos exemplos so sade, educao, violncia, trabalho e renda. Essas circunstncias de degradao aliadas imagem da favela, da forma com que mostrada pela mdia, fazem com que exista certo mito, apresentando-a como um lugar somente habitado por traficantes e outros marginais, mendigos e desocupados. Na grande parte das vezes essa situao no corresponde realidade, visto que a maioria dos seus moradores se constitui de trabalhadores tanto inseridos no mercado formal como no informal. O processo rpido de urbanizao do Pas, com povoamento de metrpoles desprovidas de suficiente infraestrutura, associado ao fato do aumento da pobreza e do desemprego formal nas ltimas dcadas, pode explicar em parte a expanso dessa forma de habitao. Essas tambm so algumas das motivaes para o surgimento de outras modalidades de cidados urbanos no enfocados especificamente neste documento, como os moradores de rua, cortios e loteamentos irregulares. Um aspecto tambm importante no contexto da formao de favelas o mercado ilegal de terrenos irregulares no que se refere propriedade e ao parcelamento. Tal circunstncia comumente ocorre pela venda massificada, em curto espao de tempo e para ocupao imediata, de pequenos lotes por pessoas que nem sequer so donas do imvel. Existem ainda inmeros casos em que as ocupaes so fomentadas por motivaes polticas, seja de carter ideolgico, com argumentos como o da universalizao do direi16
to de acesso terra urbana, seja por proveito meramente eleitoral, visando promover polticos, candidatos e demais lideranas envolvidas. Quando se analisa o perfil de permanncia nessas aglomeraes, constata-se que, alm de ocupantes originais e de seus parentes e agregados que possam morar em locais cedidos ou emprestados por eles , uma parcela considervel das unidades habitacionais ocupada por inquilinos ou, ento, por novos proprietrios que tiveram acesso a esse terreno ou unidade habitacional por meio de comercializao no formal com os ocupantes originais. Esses assentamentos urbanos precrios difundidos nas diversas regies do Brasil normalmente diferenciam-se entre si por caractersticas como: a) tamanho do assentamento e sua localizao com relao cidade; b) aspectos regionais e de interao local que determinam sua tipologia, podendo ser consideradas favelas propriamente ditas, invases, palafitas ou outras; c) grau de adensamento, ou seja, nmero de pessoas por hectare, residncia ou cmodo; d) grau de consolidao, ou seja, porcentagem de habitaes edificadas com materiais permanentes e com acabamento; e) nvel de precariedade no que se refere condio das edificaes, dos riscos de desabamentos e inundaes, e da presena e qualidade tanto da infraestrutura como dos servios urbanos;
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f) percentual de ocupantes que so locatrios ou que vivem em casas cedidas ou emprestadas; e g) situao com relao aos aspectos econmicos e sociais das famlias moradoras, bem como aos nveis de organizao comunitria. Em geral, nos grandes centros onde a terra escassa e cara, verifica-se uma maior incidncia de favelas mais adensadas e de famlias com rendimentos mdios melhores do que aquelas das cidades menores. As construes em alvenaria com melhores acabamentos so encontradas principalmente nas ocupaes mais antigas, habitadas por populaes de melhor poder aquisitivo. Alm disso, o grau de consolidao depende muito da segurana que os ocupantes sentem com relao viabilidade de sua permanncia no local, seja por meio de regularizao, seja por no acreditarem na efetivao de um processo de remoo (reintegrao de posse) devido dificuldade legal, poltica e financeira desse tipo de ao. Tem-se observado, nos ltimos tempos, o fenmeno de substituio de barracos provisrios montados com pedaos de madeira, lona e outros elementos rudimentares por edificaes mais slidas e perenes. Alm da segurana em relao s remoes, um dos ingredientes que colaboram para isso a facilidade de crdito junto aos estabelecimentos comerciais, que possibilitam a uma famlia adquirir componentes de construo para pagar em vrias prestaes. Outro motivo tm sido a escassez e o encarecimento de alguns materiais outrora muito utilizados em construes
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de barracos, como a madeira e o fibrocimento. Esses fatos caracterizam a favela como uma ocorrncia habitacional permanente, e no mais provisria e transitria. Em todo caso, como trao comum dessas aglomeraes, verifica-se a utilizao de materiais que tenham maior disponibilidade na regio e, consequentemente, mais baratos e mais bem assimilados culturalmente pela populao. A adaptao humana aos diferentes contextos faz, por exemplo, com que, em locais de margem de rios, mangues ou mar, as famlias de baixa renda tendam a construir suas residncias sob a forma de palafitas. Para citar alguns dos diferentes tipos de aglomeraes de moradias precrias, so mostradas algumas imagens a seguir.
Figura 1 Favela na regio da Brasilndia, em So Paulo/SP Nota: A grande maioria das casas edificada com materiais permanentes, possuindo boa parte delas antena parablica.
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Figura 2 Favela em Caxias do Sul/RS Nota: Construes tpicas da regio predominantemente em madeira, apresentando adensamento no muito elevado e pouca taxa de impermeabilizao do solo.
Figura 3 Regio de Alagados, em Salvador/BA Nota: Construes tpicas da regio com palafitas.
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Figura 4 Regio de Alagados, em Salvador/BA Nota: Palafitas (frente) associadas favela em terra firme (fundos).
Figura 5 Margem do Rio Negro, em Manaus/AM Nota: Assentamento informal tpico da regio: as casas que esto mais abaixo sobre pilotis de madeira se tornam palafitas quando ocorre a poca de cheia do rio. Foto: Alexandre Marcolino Lemes
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Apesar da importncia dos dados quantitativos para a definio e o planejamento dos instrumentos de ao relacionados a esses bairros precrios, esta Recomendao Tcnica no trar nmeros a respeito da populao ou das famlias que vivem em favelas. Afinal, tais informaes variam ao longo do tempo e podem ser obtidas a partir de levantamentos censitrios e de demais pesquisas que tenham esse enfoque (MARQUES, 2007). 2.2 Processos de interveno A prtica de atuar em melhorias habitacionais e urbansticas de assentamentos degradados vem sendo, nos ltimos tempos, levada a cabo em diversas cidades brasileiras. Seu objetivo, em geral, proporcionar nveis de vida mais decentes populao-alvo e diminuir impactos ambientais negativos gerados por essas aglomeraes urbanas que apresentam insegurana geolgica e precariedade nas condies de saneamento, conforto, acessos e servios urbanos. H casos tambm em que urbanizaes de favelas visam prioritariamente embelezar certas reas urbanas, eliminar situaes de irregularidade fundiria e promover a valorizao imobiliria do entorno, circunstncias essas j detectadas por alguns estudos econmicos. A seguir so apresentadas algumas fotos com experincias de urbanizao de favelas no Pas.
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Figura 6 Urbanizao da favela Tamarutaca, em Santo Andr/SP Nota: Programa de Urbanizao Integral: demolio de barracos existentes para abertura de ruas e reparcelamento de lotes.
Figura 7 Regio de Alagados, em Salvador/BA Nota: Programa Ribeira Azul: construo de novas moradias como parte do processo de urbanizao.
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Figura 8 Ncleo Habitacional Parque Capuava, em Santo Andr/SP Nota: Programa Urbanizao Integral: favela em adiantado processo de urbanizao.
Figura 9 Ncleo Habitacional Parque Capuava, em Santo Andr/SP Nota: Programa Urbanizao Integral: favela em adiantado processo de urbanizao, com sistema virio misto, escadarias e ruas convencionais, podendo-se observar a inexistncia de caladas.
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Figura 10 Parque Amlia, em Santa Margarida, So Paulo/SP Nota: Programa Guarapiranga: vista da favela j urbanizada. Fonte: Prefeitura de So Paulo
Figura 11 Paraispolis, em So Paulo/SP Nota: Urbanizao da favela Paraispolis com a construo de escadaria e a renovao das fachadas nas unidades habitacionais.
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As alternativas de ao podem ser pontuais ou mais amplas, variando desde a realizao de pequenas obras para sanar problemas especficos e imediatos, at a promoo de uma retirada total das pessoas para produo de novas moradias no local ou em outra rea. Considera-se muito importante que a urbanizao de favelas em determinado municpio ou regio esteja vinculada a um processo mais amplo de planejamento para que a ao dessa melhoria habitacional esteja integrada a uma ao mais abrangente, de carter urbano. A escolha da modalidade e do nvel de interveno vai depender de diversos fatores, como as condies fsicas e legais da favela, os aspectos sociais e econmicos da populao e o volume de recursos disponveis. Em rigor, estima-se que um processo de urbanizao deva ser mais caro e difcil quanto maiores forem o adensamento, a consolidao, a declividade ou a profundidade, no caso das palafitas, e o nvel de interveno objetivado. O aprofundamento na anlise do referido tema, incluindo suas diversas etapas e propostas de atuao, feito no transcorrer desta Recomendao Tcnica. A partir dos conhecimentos adquiridos nas diversas etapas do projeto de pesquisa REFAVELA, relaciona-se uma gama de alternativas e recomendaes que podem proporcionar maior qualidade e eficincia em empreendimentos dessa natureza. No entanto, como na maioria das prticas de polticas pblicas, preciso considerar que no existem receitas prontas para esse tipo de ao. Tanto os formuladores do programa
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como seus implementadores devem levar em conta que, embora existam critrios gerais, as aes sero mais bem-sucedidas quando apropriadas a cada contexto regional e mesmo a cada localidade-alvo. Para que um programa ou empreendimento de interveno sociourbana tenha o sucesso almejado, seu foco de ao deve no s se voltar aos procedimentos, recursos e aparatos legais adequados, mas tambm garantir a qualidade e o perfil dos profissionais envolvidos. Portanto, fundamental que os profissionais que participam de seu desenvolvimento e implementao sejam polivalentes, tendo afinidade com esse tipo de trabalho e competncia tcnica para interagir de maneira interdisciplinar. Isso pressupe principalmente uma sensibilidade social, mesmo que sejam tcnicos de outras reas de especializao (engenheiros, arquitetos, advogados, economistas, profissionais da sade). Para uma boa atuao tcnica, necessrio um entendimento da populao-alvo, respeitando suas aspiraes, potencialidades e limitaes, sem preconceitos ou prticas de paternalismo. A seguir so apresentadas, conforme detectado no desenvolvimento da pesquisa, as diversas etapas que compem o processo de melhoria habitacional utilizado para interveno em reas de ocupaes degradadas. Em virtude de serem etapas que podem ocorrer concomitantemente entre si, a sequncia em que so mostradas no corresponde necessariamente a uma ordem cronolgica de ocorrncia.
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3.1 - Planejamento geral do programa 3.2 - Escolha das favelas para interveno 3.3 - Levantamento de dados 3.4 - Projetos 3.5 - Licenciamento e regularizao 3.6 - Financiamento 3.7 - Execuo e fiscalizao de obras 3.8 - Trabalho social 3.9 - Ps-interveno
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Diretrizes para qualificao de assentamentos degradados
3.1 Planejamento geral do programa
mento bsico de dados que possibilite ao planejador uma viso preliminar sobre quantidade, tamanho, localizao e aspectos fsicos, sociais e legais das favelas existentes em determinados mbitos geogrficos (bairro, cidade, regio, Estado), dentro da jurisdio do ente estatal responsvel pelo empreendimento. Durante a fase do planejamento, deve-se definir e efetivar procedimentos de articulao com polticas e programas que tenham outros enfoques, mas que sejam compatveis com os objetivos da urbanizao, como sade, educao, transporte e emprego. Nesse caso, o trabalho integrado poder ser feito com setores da administrao pblica ou de outro nvel de governo, alm de poder envolver outros atores sociais, como organizaes no-governamentais (ONGs), setor privado, empresas de consultoria e gerenciadoras ou organismos internacionais, e estar articulado com o plano diretor.
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m programa de qualificao de assentamentos urbanos degradados deveria ter, como uma de suas premissas de ao, um sistema de planejamento. Esse ser calcado num levanta-
A despeito de serem considerados meros entraves burocrticos, convm estabelecer mecanismos de gesto do programa que sejam fundamentados em dispositivos legais e co-geridos por conselhos que representem com pluralidade o setor (poder pblico, iniciativa privada, ONGs, associaes de moradores e entidades de classe). Esse um dos caminhos para que esse conjunto de aes de melhorias nos assentamentos adquira um carter mais institucional e permanente, com menor susceptibilidade a interrupes por mudanas polticas. Para embasar esta etapa, importante que o gestor pblico conhea todas as possveis fontes de financiamento disponveis e suas condicionantes, a fim de compatibilizar os requisitos para a obteno de recursos com as caractersticas de cada rea que demanda melhoria. Em virtude de existirem diferentes programas de governos estaduais e federal, e at de fontes internacionais, os quais podem sofrer mudanas ou extino ao longo do tempo, esta Recomendao no traz uma relao deles. Todavia, basta uma consulta aos diversos organismos com o intuito de se conhecerem as alternativas em vigor para pleitear financiamentos e, eventualmente, doaes. Um balizamento precioso, tanto para solicitao de verbas como tambm de critrios e documentao usualmente envolvidos, pode ser obtido por meio do Manual para apresentao de propostas, do FHNIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (MINISTRIO DAS CIDADES, 2006). 3.2 Escolha das favelas para interveno Esta etapa preliminar consiste em classificar, hierarquizar e selecionar quais os locais onde um programa de qualificao de assentamentos urbanos
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degradados ser implantado. Pressupe o conhecimento, pelo agente interessado, das possveis reas a sofrerem interveno dentro de uma cidade ou regio. Com isso e com informaes bsicas do ponto de vista espacial, fsico, socioeconmico e legal sobre cada favela, ser possvel estabelecer critrios de elegibilidades por prioridade e/ou viabilidade de atuao. Esses critrios devero tambm levar em considerao os requisitos dos possveis financiadores externos. Do ponto de vista do planejamento urbano, da justia social, da eficincia financeira e da minimizao de danos, so os seguintes aspectos a serem considerados: a) insero na malha urbana e na infraestrutura local; b) situao da favela quanto ao plano diretor e, particularmente, quanto s Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS); c) interferncia para a implantao de obras urbanas de maior porte; d) situao ambiental e suas consequncias para o entorno; e) risco eminente de acidentes geolgicos, estruturais e de inundao; f) nvel de degradao da qualidade de vida da aglomerao humana (renda, sade, educao, violncia); g) possibilidade de sinergias com outros programas ou aes; h) tempo de ocupao e histrico com relao ao recebimento de outros benefcios sob a forma de investimentos pblicos; i) adeso e mobilizao da populao local; j) demanda de movimentos sociais;
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k) custo estimado e complexidade tcnica da interveno; l) condio fsica e legal do terreno; m) possibilidade de regularizao fundiria; n) estimativa sobre a relao custo/benefcio da interveno e potencial retorno econmico; o) impacto na infraestrutura da cidade; e p) recursos disponveis. Convm destacar que os itens sugeridos acima no esto apresentados em ordem de importncia. Os possveis pesos a serem dados a cada critrio dependero do marco legal ou da deciso do grupo gestor do programa, garantindo sempre a existncia de canais que proporcionem ampla participao dos atores envolvidos e da cidade. Para facilitar o trabalho de ponderao e deciso que deve contemplar tantas informaes, principalmente quando esto envolvidas muitas favelas, pode-se pensar na elaborao de um sistema matricial no qual se possam determinar valores, graus de importncia e circunstncias eliminatrias para eleger as reas prioritrias para interveno. Outrossim, para atuao em determinada cidade, recomendvel que o planejador esteja munido de critrios legais, claros e explcitos e utilize-os para que no seja acusado de beneficiar uma favela em detrimento de outra. Alm disso, precisaria ter em mos um levantamento da situao de todos os ncleos habitacionais precrios para que suas decises pudessem ser tecnicamente embasadas. Por ocasio do planejamento, no se deve ignorar
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que as vrias aes necessrias recuperao de um assentamento degradado atuam de forma integrada, uma vez que so interdependentes. 3.3 Levantamento de dados Com base na quantidade de critrios necessrios para subsidiar o planejamento das intervenes, conforme mostrado anteriormente, podese avaliar o nvel de importncia e objetividade do levantamento de dados para o bom andamento de um programa que envolva urbanizao de favelas. Tambm prudente se diferenciar o nvel de aprofundamento e preciso desses dados de acordo com a fase em que eles sero utilizados, sempre se tentando atingir a consistncia e a utilidade das informaes, sem que ocorram desperdcios de recursos financeiros e tempo em sua obteno, ou seja, para a etapa de planejamento do programa e de seleo de reas, so demandadas informaes mais superficiais e genricas do que aquelas necessrias para a elaborao de projetos bsicos e executivos. Parte-se, ainda, do pressuposto de que essencial aos profissionais envolvidos dispor de inmeros dados para que qualquer ao de melhoria urbana seja eficientemente levada a cabo. Isso vale no apenas para o planejamento inicial, o estudo de viabilidade tcnica, a anlise econmica e os projetos, mas tambm para as etapas seguintes, como a manuteno e o monitoramento. importante a utilizao da maior quantidade de fontes possveis: censitrias, amostrais, levantamento planialtimtrico e cartogrfico, cadastro, questionrio/entrevistas, visitas no local e pesquisas em rgos que provavelmente j possuam informaes a respeito da rea e de sua populao.
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A tomada de conhecimento das caractersticas fsicas, jurdico-legais e socioeconmicas de determinada favela poder ser realizada, concomitantemente, pelos grupos de profissionais relacionados a cada respectiva especialidade. Todavia, a compreenso desses aspectos deveria ser integrada e realizada de maneira interdisciplinar pela equipe para que se pudesse compreender melhor o quadro e as necessidades especficas da comunidade, o que contribuiria em muito para o sucesso do programa. Basicamente, os dados que deveriam ser levantados podem ser discriminados conforme a relao a seguir.
3.3.1 Levantamento fsico
composto inicialmente das informaes planialtimtricas da rea e de seu entorno. Inclui o cadastro da infraestrutura e dos equipamentos urbanos do local e da regio de influncia, bem como o mapeamento de reas de risco, podendo tambm conter estudos geolgicos, hidrolgicos e ambientais. Neste aspecto, pertinente salientar a importncia de uma pesquisa sobre possveis contaminaes do subsolo do local, visto que muitas reas urbanas vazias possuem um histrico de uso como aterros clandestinos, com a deposio de materiais de origem domstica e industrial. Tambm cabe investigar a possibilidade de que a rea demande preservao por motivos ambientais, histricos ou mesmo arqueolgicos. Como as favelas muitas vezes se situam em encostas, as circunstncias favorveis a deslizamentos, que so associados a terrenos instveis e a eventos pluviomtricos intensos e prolongados, precisam ser especialmente
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detectadas. Algumas das condies de agravamento da probabilidade desses acidentes so a remoo da vegetao original, a presena de bananeiras que provocam maior reteno de gua, a execuo de cortes e aterros instveis, a deposio de lixo, a ausncia de sistemas de drenagem e esgotos e a fragilidade das moradias (CARVALHO; GALVO, 2006). Com relao tipologia habitacional sob a forma de palafitas, so observados riscos particulares, como o caso de inundaes, desabamento da moradia e dos dispositivos de acesso, quedas de pessoas e contaminaes pela gua. O conhecimento das caractersticas fsicas dever ser mais preciso quanto maior for o grau de detalhamento da etapa de projeto que ele embasar. Quando da avaliao das edificaes e da infraestrutura existentes, convm analisar seu estado de manuteno, alm de materiais e tcnicas utilizadas, instalaes, patologias estruturais e de estanqueidade, grau de insalubridade dos ambientes e riscos de colapso e incndio. Isso visa verificar o respeito legislao e s normas tcnicas, estimar o grau de consolidao e a viabilidade de manter total ou parcialmente tais elementos dentro do plano de interveno, assim como dimensionar os possveis servios de reformas e reforos. O levantamento poder, se for o caso, subsidiar inclusive os processos administrativos de indenizao referentes s edificaes demolidas ou permutadas. possvel que o poder pblico e as concessionrias ou as empresas executoras possuam e disponibilizem estudos ou projetos de obras j executadas na favela, como redes e dispositivos de conteno, o que facilitar sua anlise fsica, e tambm de outras obras e melhorias que j teriam sua execuo prevista para o local e o entorno.
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3.3.2 Levantamento jurdico-legal
Consiste em obter todas as informaes, relativas rea e a suas adjacncias, com relao a sua propriedade, existncia ou no de parcelamento do solo, ao tempo de ocupao e ao histrico de aes judiciais e de procedimentos como Termos de Ajustamento de Conduta (TACs). Algumas caractersticas fsicas podem indicar previamente a condio da rea como imvel pertencente Unio, conforme previsto no art. 20 da Constituio Federal.1 Tambm se deve contemplar uma pesquisa sobre a legislao que pode afetar seu uso e ocupao, como leis que envolvam especificamente a rea em questo, o zoneamento determinado pelos planos diretores municipais e eventualmente metropolitanos, incluindo diretrizes relacionadas com as ZEIS, alm de critrios pertinentes estabelecidos pelas Leis Federais n 4.771/65 (Cdigo florestal) e n 6.766/79 (Parcelamento
Dentre os bens da Unio citados no Art. 20 da Constituio Federal, destacam-se: I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos; II - as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei; III - os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; [...] VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; [...] X - as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos; XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios. [...] 2 - A faixa de at cento e cinqenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, considerada fundamental para defesa do territrio nacional, e sua ocupao e utilizao sero reguladas em lei.
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do solo urbano) e suas atualizaes. No caso dos Estados e mesmo no mbito da Unio, ateno especial deve ser dada ao atendimento de requisitos da legislao ambiental. Convm ainda investigar a existncia de outros instrumentos como leis especficas para habitao de interesse social, que podem determinar a forma de um projeto para urbanizao da favela e, em alguns casos, proporcionar parmetros mais favorveis para a ao. Com essas informaes, ser possvel embasar uma anlise prvia da viabilidade e alternativas de regularizao, estudo esse necessrio j para a fase de escolha das reas no municpio que sero objeto de interveno. Para tal, deve ser dada nfase ainda aplicabilidade dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/01, que estabelece diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano, na Medida Provisria n 2.220/01, que permite ao poder pblico regularizar reas pblicas, alm do Decreto n 271/67, que institui a concesso de direito real de uso.
3.3.3 Levantamento socioeconmico
Este levantamento muitas vezes considerado apenas uma obteno de dados sobre a populao a ser atendida, visando saber qual o nmero de habitantes e famlias e sua possvel capacidade de endividamento. No entanto, o levantamento socioeconmico um dos elementos cruciais para o embasamento de um plano de qualificao urbana, orientando fatores como o nmero de residncias a serem remanejadas e reassentadas, alm do grau de interveno a ser adotado. Pode ser realizado de diferentes formas, como consultas a bancos de dados oficiais, entrevistas generalizadas ou amostrais, informaes indiretas etc. No entanto, sempre que possvel, dever ser dirigido
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por tcnicos de reas do conhecimento compatveis com esse enfoque, ou seja, socilogos, assistentes sociais, psiclogos sociais, educadores, economistas, entre outros. Para facilitar a anlise dos dados e a interface com profissionais de outras reas, interessante tentar situ-los nos mapas fsicos do local. Quando desenvolvido a partir de visitas e entrevistas a todas as residncias, o levantamento de informaes feito em paralelo com o cadastro dos domiclios. Cabe ressaltar que esse trabalho tambm essencial para o caso de se optar pelo congelamento ou pela selagem da rea, mecanismo utilizado para se controlar o nmero de famlias beneficiadas, tentando restringir um aumento de adensamento da favela, o que provavelmente prejudicaria a implementao de um projeto. A coleta de informaes poder ser mais proveitosa para o processo de urbanizao quando conseguir caracterizar o grupo populacional a partir do conhecimento de suas relaes sociais de amizade, de parentesco e dos vnculos econmicos e profissionais. A identificao das lideranas locais e de pessoas de referncia na comunidade uma oportunidade de se conhecerem os potenciais representantes para participar de instncias ou conselhos de planejamento do programa, e at mesmo para a interlocuo durante o projeto e a execuo de um possvel empreendimento. Alm disso, recomendvel ter cincia do histrico da aglomerao urbana e pesquisar a presena e o papel de organizaes de carter social, poltico e religioso para tentar detectar possveis aliados ou opositores a uma proposta de melhoria. Entre as organizaes presentes nas reas de interveno tem-se procurado identificar tambm as criminosas, pois essas reas inmeras vezes tm interferido no andamento dos empreendimentos.
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Para um prognstico mais contundente, crucial o conhecimento de atividades geradoras de renda dentro e nas redondezas da rea de interveno. Esse dado ir contribuir para o desenvolvimento de projetos de gerao de emprego e renda, entre os quais se situam as propostas de Arranjos Produtivos Locais (APL). Numa perspectiva de efetivao das obras, faz-se tambm necessria a identificao, pelo estudo socioeconmico, das famlias que demonstrem interesse e tenham perfil familiar, etrio e econmico apropriado para serem qualificadas para provveis relocaes.2 O planejador ter em mente que tais remoes podem ser orientadas para dentro ou fora do ncleo de interveno, contemplar o fornecimento de terreno ou unidade habitacional, tanto embrio como completa, e ainda resultar ou no em necessidade de pagamento por parte das famlias atendidas. Esse tambm o momento para verificar efetivamente o grau de aceitao das pessoas acerca do projeto de interveno, bem como reconhecer, para possvel acolhimento, as propostas tcnicas advindas dos futuros moradores do assentamento, quer sejam pertinentes s questes fsicas das residncias e do bairro, quer sejam aquelas associadas operacionalizao de todo o processo.
Conforme os Termos utilizados em operaes de desenvolvimento urbano, transcritos do glossrio do documento da Caixa Econmica Federal (2006): Reassentamento remoo definitiva de famlias para outras reas, preferencialmente, prximas s reas de interveno, em funo de ocuparem reas de risco, de preservao permanente ou por necessidade de desadensamento. Relocao ao de movimentar as pessoas em decorrncia das aes reassentamento ou remanejamento. Remanejamento remoo temporria ou definitiva de famlias, com relocao na prpria rea, para permitir o desenvolvimento do projeto de urbanizao.
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3.4 Projetos A partir da caracterizao da rea em todos os aspectos pertinentes, conforme visto no item anterior, e do conhecimento das limitaes oramentrias e das diretrizes do programa de urbanizao, possvel se desenvolver o formato do empreendimento, pensando-se paralelamente nas diversas fases de sua implementao. Desse modo, j se podem agregar elementos como um projeto urbanstico preliminar, com a definio dos espaos que tero um carter privado, semiprivado e comum, bem como o plano de ao que considerar tambm as situaes mais emergenciais. Para fins ilustrativos, apresentada adiante a Figura 12, com o projeto de implantao dos lotes, virio e reas coletivas da urbanizao da favela Capuava.
Figura 12 Projeto de implantao do ncleo habitacional Parque Capuava, em Santo Andr/SP Fonte: Prefeitura de Santo Andr
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Conquanto ainda no haja um consenso entre os profissionais acerca das definies relativas aos itens de projeto, este documento sugere, como referncia e controle, algumas classificaes concernentes ao assunto, que so mostradas na Tabela 2. conveniente salientar que os itens relacionados na Tabela 2 no ocorrem obrigatoriamente em todos os empreendimentos em questo e que, na prtica, alguns graus de detalhamento, abrangncia e especialidade acabam sendo acrescentados, suprimidos ou condensados, a critrio de seus idealizadores ou financiadores. As fases de elaborao deveriam ser marcadas no s pela qualidade em si, mas pela sinergia ou compatibilizao entre seus diversos elementos e com dados de outras reas tcnicas, como jurdica, social e econmica, envolvendo seus respectivos profissionais. Como resultado do grande nmero de condicionantes que podero interferir no desenho da interveno, muito provavelmente, em diversas ocasies sero exigidas da equipe de projeto tomadas de deciso que privilegiem a ponderao alusiva a algumas particularidades em detrimento de outras. Disso convm definir uma escala de prioridades para subsidiar as deliberaes a esse respeito. Da maneira com que trabalhado neste item do texto, o enfoque que vem sendo dado ao projeto tcnico parece remeter apenas aos aspectos fsicos da interveno. No entanto, no se pode se esquecer de que indispensvel aliar a esse produto o desenvolvimento de um projeto econmico-social, cujo contedo ser abordado adiante, no item relativo ao trabalho social,
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Tabela 2 Classificaes sugeridas para os itens de projeto Quanto ao objetivo e ao grau de detalhamento Estudo preliminar esboo geral destinado a mostrar uma ideia inicial do empreendimento, podendo incluir um estudo de massas e sua interao com a vizinhana. Realizado a partir de mapas, fotos areas e levantamentos existentes ou a serem executados. Ressalta-se que no h necessidade de levantamentos detalhados. Estudo de viabilidade tcnica e econmica um estudo que contempla o urbanismo e uma anlise do sistema virio e dos encaminhamentos das redes de infraestrutura, acessos e suas declividades, alm da determinao mais precisa da quantidade de moradias afetadas, embasando uma estimativa prvia de custos. Demanda um levantamento planialtimtrico mais rigoroso. Projeto bsico apresenta, numa escala maior que os graus anteriores, as redes e os acessos j com um pr-dimensionamento de dimetros, bitolas e espessuras, revelando e considerando as possveis interferncias entre os elementos. Mostra as cotas de implantao das unidades e possibilita ao projetista desenvolver um oramento com bom grau de preciso, bem como um cronograma inicial de obras. Projeto executivo o estgio mais avanado no desenvolvimento do projeto, mostrando o dimensionamento preciso dos diversos itens existentes e projetados, bem como os detalhes de ligaes e elementos de interesse em escala ainda maior. Proporciona a determinao das quantidades de materiais e servios com maior exatido. As built descreve como realmente a obra foi realizada, incorporando possveis alteraes e ajustes. Possibilita rever os custos reais envolvidos e facilitar os procedimentos de manuteno e novas intervenes. Normalmente contempla um levantamento planialtimtrico final. Quanto ao nvel de abrangncia Projetos de edificao quando forem contempladas reformas ou novas moradias. Projetos condominiais tanto para a rea de interveno (favela) ou de reassentamento (novos conjuntos). Projetos urbansticos da rea de interveno ou de reassentamento, podendo incluir o entorno. Quanto especialidade tcnica a que se referem Topografia ou agrimensura Fundao, conteno e estabilizao de encostas (geologia e geotecnia) tambm se aplica s palafitas, como o exemplo em Alagados, onde houve um processo de aterro sob as casas. Geomtrico, Terraplenagem e Pavimentao Urbanismo Arquitetura Estrutura Paisagismo e equipamentos pblicos ou coletivos Redes de infraestrutura e instalaes hidrulicas (abastecimento de gua, coleta de esgoto, gs, drenagem, canalizao de cursos dgua, preveno e combate a incndios) Redes e instalaes eltricas, de televiso e telefonia Projetos legais, de reflorestamento e de meio ambiente
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e um plano de obra ou plano de ataque, que apontar toda a sequncia de aes das vrias frentes de servios e dos movimentos de famlias para que no haja gargalos e nem colapsos no andamento do empreendimento. Com relao aos atores sociais que desenvolvem os projetos, em alguns casos o poder pblico Prefeituras, Estados, Governo Federal por meio da administrao direta ou indireta que desenvolve os estudos preliminares e de viabilidade para os empreendimentos. J os escritrios de projeto contratados por esses entes pblicos, por rgos financiadores ou pelas prprias empreiteiras das obras, por vezes, tambm fazem estudos preliminares e de viabilidade, e, na quase totalidade dos casos, elaboram os projetos bsicos, executivos e complementares. Quando do envolvimento desses escritrios, cabe sempre aos agentes contratantes do empreendimento estabelecer as diretrizes para os produtos a serem apresentados e as responsabilidades de cada parte, bem como fiscalizar sua execuo no que se refere qualidade, ao grau de detalhamento e ao cumprimento de prazos.
3.4.1 Participao
Recomenda-se, nesse tipo de obra, uma boa interao entre projetista e usurio, fazendo com que decises que interfiram no ambiente fsico e econmico do bairro sejam resultado de pactos entre as partes. O engenheiro, arquiteto ou tcnico social envolvido nesta etapa lanar mo de sua habilidade de comunicao e de ferramentas para elucidao da comunidade, como desenhos, maquetes e jogos, a fim de promover o entendimento de todos sobre as peculiaridades da interveno, seus prs e contras, e
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viabilizar o dilogo entre os tcnicos e a populao local. Acredita-se que a ampla participao nas deliberaes possa promover um sentimento de co-responsabilidade de todos, contribuindo para a melhoria da qualidade da interveno e para uma maior eficincia no processo. Por isso, o envolvimento comunitrio na escolha dos projetos urbansticos e arquitetnicos bem como no estabelecimento do plano de obras fundamental para o sucesso das intervenes e para o correto equacionamento das propostas, a fim de satisfazer as reais demandas dos assentamentos. Existem diferentes formas de participao da populao na elaborao dos projetos, desde aquelas mais tmidas, como situaes em que os projetistas apenas apresentam o projeto pronto para o referendo de todos, at casos em que o envolvimento dos moradores relevante, visto que essas pessoas sugerem, discutem e aprovam o projeto desde suas primeiras etapas. Um fato verificado em levantamentos de dados de experincias em favelas foi a melhoria na eficincia do processo de urbanizao nos casos em que as decises sobre desenho e encadeamento de servios foram compartilhadas com os futuros usurios (BUENO, 2000).
3.4.2 Grau de detalhamento
Os projetos podem ser desenvolvidos em grau de detalhamento bsico, ou seja, com questes tcnicas especficas sendo decididas no ato de sua implantao, realizando-se adaptaes s realidades de cada local da comunidade. Tal prtica d maior liberdade aos profissionais que dirigem a execuo dos trabalhos, agilizando a soluo de interferncias e a alterao de desenhos.
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Todavia, exige desses profissionais um bom conhecimento sobre os critrios e as normas de projeto a serem respeitados. Ademais, o fato de se licitar uma obra a partir do projeto bsico acaba por proporcionar lacunas para que as empreiteiras possam solicitar aditamentos de valor ou ento optem pela simplificao dos servios, j que eles no estavam bem detalhados. Outra possibilidade a apresentao e a aprovao de projetos executivos antes do incio das obras, a fim de que, entre outras coisas, exista uma menor margem para a deteriorao da qualidade das obras ou descontroles financeiros na fase de sua execuo. O rigor no detalhamento pode tambm facilitar a atividade de fiscalizao dos servios. No entanto, de acordo com muitos testemunhos de especialistas, existe grande probabilidade de que o Projeto Executivo tenha que ser modificado no canteiro. Isso pode acontecer seja por falhas no levantamento do local, seja pela alterao de sua situao fsica por ocorrncia de danos ou novas obras, uma vez que o tempo normalmente decorrido entre a elaborao da proposta tcnica e o princpio dos trabalhos relativamente longo. Ainda podem ocorrer, durante a execuo, circunstncias diversas que determinem mudanas de traado de redes, virio e implantao de edificaes. Como pode ser percebido, cada uma dessas duas modalidades, no que tange ao momento de apresentao e ao grau de desenvolvimento de projetos, possui vantagens e desvantagens. O tema polmico, visto que fomentou muitas discusses durante as entrevistas e as reunies com especialistas da rea. H argumentos bem embasados, seja para defender o incio das obras com projeto bsico, seja para endossar uma exigncia de sua apresentao
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em nvel executivo. Parece que o assunto no teve um fechamento, uma concluso, o que indica que a questo no tem, em princpio, uma regra nica. Com relao ao que pode ser extrado da exposio de profissionais do setor, os elaboradores de programas de urbanizao de favelas podem definir, a partir de sua experincia, qual o nvel de detalhamento adotado e os procedimentos para dirimir possveis questes tcnicas durante o andamento dos servios. Uma ideia sob essa lgica seria aprofundar os detalhes de desenho, de forma a possibilitar uma estimativa de custos e das interferncias com outros elementos fsicos, porm sem barrar a possibilidade de realizao de algumas adequaes. Tambm foi defendido que o grau de detalhamento depende inclusive da rea e de condicionantes tcnicos do projeto, ou seja, redes de infraestrutura e virios exigem menos informaes de pormenores do que uma conteno na beira de um crrego, por exemplo. Para evitar problemas de autoria e responsabilidade tcnica, no caso de ser permitido proferir alteraes para adapt-las ao contexto de implantao, os projetistas devero especificar as margens ou os limites de alterao dentro dos quais os projetos no precisem ser reelaborados. Outro fator que tem a ver com esse assunto e com a formulao do programa a possibilidade de que a prpria empreiteira fique encarregada de elaborar os projetos executivos. Nesse quadro, para que no haja elevao de custos por aumento de servios no detalhamento, sugere-se que as regras de projeto e da determinao de custos e seus limites sejam claramente estabelecidas desde o incio do processo, podendo incluir bancos de solues,
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com mtodos executivos, padres, tipologias, indicadores quantitativos e oramentrios (FERREIRA, 2006). De qualquer forma, existe a necessidade de que uma equipe capacitada em projetos acompanhe o andamento das fases da obra tanto para detalhar os projetos bsicos j elaborados como para revisar executivos, quando houver necessidade. Nesse sentido, recomenda-se a constituio de escritrio de apoio tcnico no local da obra atuando como agentes facilitadores entre a obra e as instituies envolvidas no financiamento, na execuo e no licenciamento, podendo se estender ao atendimento populao no que tange s questes tcnicas.
3.4.3 Diretrizes gerais
No existem regras rgidas para as caractersticas fsicas idealizadas para as favelas urbanizadas, visto que h muita variao em suas condies iniciais e tambm nos objetivos e nos custos de interveno. Todavia, diversas diretrizes podem ser apresentadas como referncias bsicas para nortear os planejadores e os projetistas. Com o objetivo de reduzir contratempos tcnicos, financeiros e at mesmo jurdicos, profcuo o estabelecimento prvio e de maneira formal, pelas instituies envolvidas, de um manual de diretrizes de projeto. Esse documento deve esclarecer quais projetos sero apresentados, o grau de detalhamento, as responsabilidades pelo desenvolvimento e pela aprovao, os prazos para elaborao, anlise e revises, e os procedimentos relativos a possveis alteraes necessrias durante as obras.
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Recomenda-se a um projeto destinado a esse tipo de interveno que seja orientado de forma a reduzir ao mximo a interferncia com as moradias existentes, excetuando-se apenas os casos em que a infraestrutura a ser construda assim exigir. Afinal, isso pode trazer dificuldades para as famlias em razo do desconforto e dos gastos com reformas que nem sempre podem ser assumidas pelos rgos financiadores. Tambm importante tentar manter as redes e o virio j implantados. No entanto, existem exemplos de qualificao de reas degradadas em que o processo de urbanizao foi acompanhado de um reparcelamento geral do terreno, adotando o critrio de lote com rea padro para todas as famlias, com vistas a uniformizar a distribuio do adensado espao da favela. Vale a pena verificar a necessidade de se limitar o nmero de reassentamentos em cada contexto, uma vez que favelas que se localizam em encostas ou reas inundveis, entre outros problemas, provavelmente necessitam de maior nmero de remoes que outras com caractersticas fsicas diferentes. Outro aspecto a ser considerado a possibilidade de se relocar a maior parte da populao a ser removida de suas habitaes dentro da prpria comunidade ou prximo a ela. Os aspectos apresentados no pargrafo anterior compem o embasamento para a tomada de deciso sobre o grau de interveno urbanstica e habitacional a ser adotado, ou seja, a rigor, a atuao de um programa pode ter vrias formas e custos, desde a realizao de poucos servios de melhoria at o desmonte total da favela e a proviso de novas moradias com infraestrutura, seja na mesma ou em outra rea da implantao.
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Um dos objetivos almejados para o projeto disponibilizar populao servios e infraestrutura formais que estejam de acordo com as normas e a legislao em vigor, mesmo que esta seja adaptada s condies locais. A concepo das redes e dos dispositivos ter que ser conduzida enfocando a melhor relao custo/benefcio e tambm o intuito de facilitar e baratear os procedimentos de manuteno. Para o barateamento de redes de gua e de esgoto, por exemplo, tem-se a utilizao do tipo condominial, que propicia uma implantao mais barata e simples, com tubulaes e dispositivos podendo ficar posicionados tambm dentro dos lotes. No entanto, muitos tcnicos da rea repudiam solues desse tipo, argumentando que isso gera precarizao do bairro devido dificuldade de gerenciamento da manuteno e das interferncias com as edificaes, e defendem a utilizao de traado de padro urbano convencional, cujas redes seriam mais facilmente incorporadas e administradas pela Prefeitura ou pelas concessionrias desses servios. Dada a configurao tpica da favela, associada presena de reas vulnerveis a inundaes, deslizamentos e incndios, ser requerido dos profissionais conhecimento orientado a esse critrio, alm de trabalho conjunto com a Defesa Civil no que se refere ao compartilhamento de informaes. No aspecto de estabilidade geolgica, ser necessrio prever e especificar aes e desenhos que restrinjam situaes de risco, como acmulo de lixo, entulho e terra nas encostas, presena de elementos que provoquem a saturao do solo, escavaes irregulares, falta de proteo de taludes, obstruo de redes e edificaes com estruturas instveis (CARVALHO; GALVO, 2006).
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Uma provvel flexibilidade nas exigncias urbansticas e de cdigo de obras devido s caractersticas especiais conferidas habitao de interesse social, desde que amparada legalmente, pode ser desfrutada pela equipe de projeto se isso proporcionar uma condio mais satisfatria do ponto de vista amplo, sem prejuzos ambientais, de conforto e de salubridade para os moradores do local e para a sociedade. Os requisitos de acessibilidade para idosos e pessoas portadoras de deficincia tm que ser buscados em sua plenitude quando da concepo urbanstica e de unidades adaptadas, conforme prev a NBR 9050. Alm disso, existem outros critrios de atendimento habitacional determinados por dispositivos legais, como a Lei no 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) e o Decreto no 5.296/2004. No entanto, sabe-se que, em boa parte dos casos, os relevos acidentados em que as favelas esto instaladas inviabilizam alternativas de projeto que proporcionem o pleno deslocamento de todos. Prope-se que o projeto d total preferncia adoo de desenhos, traados e dispositivos que possibilitem a medio individualizada por residncia de servios como energia eltrica, gua potvel, esgoto e, quando for o caso, de gs combustvel. As respectivas concessionrias precisam ser envolvidas nessa discusso desde o incio. Essa alternativa de controle de consumo pode demandar maiores investimentos iniciais. Todavia, conveniente no s para viabilizar a recuperao de custos desses bens via tarifao, mas para incentivar seu uso racional e propiciar populao um maior sentimento de insero pela formalidade. Nesse sentido, importante estabelecer que esses servios sejam pagos pelos usurios, mesmo que por meio de tarifa social,
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visto que a maioria das favelas no urbanizadas possui ligaes clandestinas no passveis de cobrana. Outrossim, principalmente nos casos em que um empreendimento resultar em proviso de novas moradias, faz-se necessrio analisar se a opo de uma configurao condominial para o conjunto ou no vivel, a partir de estudos sociais e econmicos da populao, alm dos condicionantes fsicos do stio. Na concepo de empreendimentos de qualificao de reas precrias, recomenda-se estabelecer qual ser a postura com relao possibilidade de ps-adensamento por meio de ampliaes e verticalizaes das residncias. Com esse requisito j definido, poder-se- orientar previamente os moradores e direcionar o conceito do desenho de implantao e das unidades de forma a permitir, restringir ou limitar tais obras, fornecendo, quando for o caso, projetos de possveis ampliaes. Um mecanismo importante nesse sentido instituir normas especiais de uso e ocupao do solo para o local (INSTITUTO PLIS, 2002). Essas normas podem ser estabelecidas nas diretrizes que constituem as ZEIS. Alm disso, o projeto urbanstico deveria ser orientado visando dirimir a perspectiva de ocorrncia de novas ocupaes, o que pode comprometer a qualidade do bairro e prejudicar seu processo de regularizao. Um dos problemas comuns a existncia de uma segregao social sofrida pelos moradores da favela, mesmo depois de urbanizada, em relao populao do entorno e da cidade em geral. H uma espcie de estigma que, alm de gerar dificuldade de relacionamento com os bairros vizinhos devido ao medo ou ao preconceito, acaba por abalar a autoestima da comu51
nidade. Uma das maneiras de lidar com essa questo a prpria qualidade do projeto, tentando fazer com que o resultado da interveno seja um bairro com qualidade urbanstica, dotado, dentro das possibilidades, de todos os componentes formais da cidade, como redes e servios de saneamento, energia, comunicao e transporte. Alm disso, uma forma de integrao social prever a existncia de espaos comerciais e institucionais e equipamentos pblicos como escolas, postos de sade e policiais que atendam no s populao local mas tambm ao entorno. Um elemento importante ao processo a oferta de servios de assessoria tcnica para projetos e acompanhamento de reformas e/ou produo de novas unidades habitacionais quando esses servios forem executados por iniciativa dos moradores. Quando o poder pblico resolve atuar na melhoria do bairro por meio de urbanizao, surge nas pessoas uma percepo de que fazem parte da cidade formal com maior efetividade, o que normalmente gera um surto de investimento e consolidao das residncias. Assim, uma orientao profissional pode contribuir para uma melhor qualidade habitacional e uma menor incidncia de problemas tcnicos. O instrumento jurdico criado recentemente com a finalidade de promover um amplo acesso a esse tipo de servio a Lei no 11.888, de 22 de dezembro de 2008, que Assegura s famlias de baixa renda assistncia tcnica pblica e gratuita para o projeto e a construo de habitao de interesse social, como parte integrante do direito social moradia. Convm tambm aos projetistas aproveitar o clima de aprendizado e envolvimento social que o trabalho de qualificao da rea alavanca para,
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com isso, adotar prticas ambientais e economicamente corretas, como reciclagem e utilizao eficiente de materiais e energia, reso de gua, tanto durante as obras como no perodo de ps-ocupao. Pode-se avaliar a cada contexto a viabilidade de utilizao de tcnicas de execuo que demandem menos demolies de residncias, pavimentos e obras-de-arte existentes, quando essas puderem ser aproveitadas na configurao proposta. Outra questo de extrema relevncia a observao pelo projetista das especificidades regionais, tanto no que se refere aos materiais adequados e disponveis quanto a aspectos culturais de cada grupo populacional, particularmente s comunidades indgenas e quilombolas (MINISTRIO DAS CIDADES, 2006). 3.5 Licenciamento e regularizao As atividades que envolvem o licenciamento de obras, ou seja, a aprovao legal de projetos e a regularizao de reas degradadas que tenham sido alvo de reabilitao urbana so normalmente as mais complexas e demoradas dentro de um empreendimento. Isso decorre do fato de que, na maioria das vezes, as aglomeraes urbanas desse tipo esto situadas em locais com condio de parcelamento do solo e de propriedade que apresenta difcil soluo. Tal circunstncia geralmente verificada inclusive nos aspectos ambientais, hidrolgicos e geolgicos, fazendo com que a legalidade da interveno e sua sustentabilidade possa ser contestada. De qualquer modo, conveniente lembrar que as situaes de irregularidade no se restringem aos assentamentos de famlias de classes menos
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abastadas. Pelo contrrio, verifica-se tambm uma grande incidncia de ilegalidade em construes utilizadas pelos estratos sociais de mdia e alta renda, seja envolvendo sua residncia, lazer ou atividades econmicas. No que concerne anlise e aprovao de projetos, uma condio essencial para qualidade e rapidez se ter clareza e facilidade de acesso s informaes sobre os requisitos para sua aceitao por meio de parmetros legalmente institudos. Isso vale tanto para as situaes em que eles so apresentados pelo proponente ao financiador que os avalia com vistas concesso do pleito como quando so entregues contratante (Prefeitura, por exemplo), aos rgos de licenciamento ou s concessionrias de servios pela empresa projetista contratada. Caberia aos formuladores e aos operadores do programa de qualificao de assentamentos precrios desenvolver um sistema que possibilite a otimizao da estrutura de anlise, com a atuao paralela dos vrios organismos envolvidos, podendo-se lanar mo at de convnios com agentes de outras esferas visando simplificar e agilizar os trmites. Os diversos procedimentos burocrticos particulares ao protocolo usual de regularizao fundiria abrangem um embasamento tcnico, muitas vezes dominado apenas por alguns profissionais do direito e por pessoas de outras formaes que tenham experincia nessa especialidade. Suas aes e estratgias exigem um slido conhecimento da legislao a respeito, bem como das caractersticas do local que se pretende regularizar. Com tais pressupostos, esta Recomendao no pretende tratar das nuances do tema, e sim apresentar ao gestor pblico, planejador, projetista e tcnico de
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campo instrues bsicas de ordem legal, alm de alguns condicionantes de planejamento, projeto e execuo que possam ser importantes para a etapa de regularizao. Primeiramente, preciso pensar o contexto desse mecanismo em duas fases e mbitos distintos: regularizao do terreno e regularizao da edificao. De um modo geral, a legislao que trata da matria basicamente a Lei Federal no 6.766/79 e suas atualizaes, o Decreto no 271/67, outros dispositivos aplicveis de ordem ambiental, alm de todo o regramento desenvolvido pelo municpio para disciplinar o uso e a ocupao do solo.3 Ateno especial deve ser dada anlise do Estatuto das Cidades, Lei no 10.257/01, e Medida Provisria no 2.220/01, que regulamentam os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabelecem normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana [...]. Esses documentos preveem inmeros instrumentos, entre dos quais alguns que visam facilitar o processo de regularizao, como: a) usucapio especial de imvel urbano, em terrenos particulares, podendo ser individual, para uma famlia que possua uma rea ou edificao urbana de at 250 m2, utilizada para moradia, por mais de
Alguns textos com esse enfoque, importantes para fundamentar os conhecimentos dos profissionais da rea, so disponibilizados pelo Ministrio das Cidades pelo endereo: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programasurbanos/biblioteca/regularizacao-fundiaria/publicacoes-institucionais-1/guias-cartilhas-e-manuais> (MINISTRIO DAS CIDADES, 2006). Entre os quais se podem citar Regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar (INSTITUTO PLIS, 2002) e Regularizao fundiria de assentamentos informais urbanos (ROLNIK et al., 2006), que abordam no s a legislao, mas orientam sobre procedimentos prticos e analisam o contexto social e histrico que abrange a terra e a regularizao.
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cinco anos, ininterruptamente e sem oposio; ou coletivo, quando houver vrios possuidores em rea superior a 250 m2; e b) concesso de uso especial, em terrenos pblicos urbanos, tambm podendo ser individual ou coletivo, com regras equivalentes quelas do usucapio especial de imvel urbano. Quando o imvel for pertencente Unio, alguns instrumentos especficos podem envolver seu processo de regularizao, que deve contemplar, como nos outros casos, tanto o aspecto jurdico como o urbanstico-ambiental (SAULE JNIOR, 2006). Para tanto, essa bibliografia detalha, entre outras coisas, certos mecanismos como a gesto compartilhada e a cooperao entre diferentes nveis de governo. Um dos caminhos para facilitar a regularizao a elaborao e a adoo pelo municpio de legislao especfica para habitao de interesse social que proporcione situaes de uso do solo mais favorveis para os processos de parcelamento e de construo de edificaes, sem desconsiderar a necessidade de atendimento a critrios mnimos nos mbitos ambiental, urbanstico, habitacional e do direito. Isso se refere s chamadas ZEIS e a outros dispositivos legais orientados a esse fim. Por esses meios, as favelas, mesmo depois de um processo de interveno de melhoria, poderiam ter parmetros diferenciados relacionados aos atributos edilcios e de infraestrutura em comparao aos bairros originalmente regulares. Afinal, constituem uma condio de exceo na sociedade, e algumas aluses a isso seriam as vias mais estreitas e com maior declividade, menor porcentagem de reas comuns e de equipamentos pblicos, maiores taxas de ocupao e aprovei56
tamento, supresso de recuos, entre outras prerrogativas. No entanto, para que se possa oferecer uma melhoria contnua tanto populao local quanto prpria cidade, sugere-se a adoo de mecanismos que possam proporcionar a incorporao de critrios urbansticos evolutivos no tempo, ou seja, criar condies para que, em intervenes futuras, consiga-se, por exemplo, desadensar mais o bairro, melhorar o virio e aumentar os espaos livres. Caso isso no seja objetivado, seria interessante pelo menos a constituio de regras para uso e ocupao do solo da favela no ps-interveno para tornar efetiva a fiscalizao, com vistas a se garantirem a qualidade de vida e a conservao dos critrios que embasaram a regularizao. Outro aspecto importante na conduo das aes so as atividades de documentao e registro de pactos que podem ocorrer durante o desenvolvimento dos trabalhos. Esses acordos que habitualmente acontecem entre a equipe tcnica e as famlias ou entre as prprias famlias, relativos escolha de lotes, mudana de divisas etc., deveriam ser formalizados pelos participantes e ser de conhecimento de todos com o propsito de documentar as deliberaes de projeto e obra. Com isso, pode-se tentar restringir os questionamentos que usualmente prejudicam a etapa de regularizao da gleba, bem como abreviar as provveis dvidas sobre a lisura das aes. Ademais, prope-se a realizao de procedimentos para capacitao das pessoas com vistas ao recebimento dos ttulos. Dessa forma, esclarecer-se-ia sobre os benefcios, as implicaes, os valores e a legislao associados obteno desse documento, incluindo as perspectivas futuras de comercializao e realizao de ampliaes ou reformas das unidades habitacionais.
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Percebe-se que a preocupao com o licenciamento e com a regularizao um requisito bsico para a deciso sobre o futuro de um empreendimento desse tipo. Em outras palavras, a viabilidade com relao a esses aspectos uma das principais condicionantes para se prosseguir ou no com uma proposta de urbanizao. Todavia, na maioria das situaes, essas etapas que envolvem questes jurdicas parecem ser deixadas em segundo plano, sendo concludas quando o so depois da finalizao dos demais trabalhos. Isso provavelmente se deve ao fato de que a obteno de regularidade legal um processo inmeras vezes difcil e lento. Ocorrem situaes em que h necessidade de se cumprirem algumas etapas de obra para que o prprio licenciamento seja possvel; por exemplo, pode ser que se exija a eliminao de riscos geolgicos ou ambientais para que se aprove definitivamente um projeto de parcelamento de solo. Tambm h casos em que um processo de regularizao prvio antes do incio das obras estreita a possibilidade de alteraes ou compatibilizaes posteriores, com consequentes prejuzos ao bom andamento dos servios e qualidade final do bairro. Isso mostra a complexidade dessa etapa, que deve ser convenientemente planejada e embasada dentro das fases de urbanizao. 3.6 Financiamento
3.6.1 Recursos para o empreendimento
A iniciativa de um municpio, Estado ou do Governo Federal em realizar uma melhoria urbana numa aglomerao degradada requer uma avaliao sobre as origens dos recursos financeiros envolvidos. A princpio,
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os recursos podem ser prprios, ou seja, oriundos do oramento. No entanto, habitualmente so uma composio entre verbas prprias, e o restante proveniente de uma ou vrias fontes, como de outros nveis de governo, entidades nacionais ou internacionais, fundos para habitao, emprstimos e contrapartidas dos beneficiados.4 Numa anlise de experincias de atuao em favelas, percebe-se, com relao ao financiamento, uma clara diviso entre aes de urbanizao que visam promover a infraestrutura e a definio dos terrenos e obras de reformas ou construo de novas unidades habitacionais. Com relao ao primeiro caso, comum a existncia de recursos provenientes de diferentes nveis de governo ou de organismos internacionais. importante estabelecer quais itens sero custeados pelo governo local como contrapartida. Nesse mbito, considera-se positivo que as atividades que antecedem o financiamento propriamente dito e que visam embasar a proposta de ao sejam oferecidas como um investimento inicial pelo ente estatal interessado. Entre tais atividades citam-se os levantamentos tcnico, legal e social, alm do projeto preliminar do empreendimento. Outros elementos que podem ser assumidos pelo agente local, fundamentalmente quando esse for o proponente da interveno, so os acompanhamentos tcnico e social, dada a dificuldade de mensurao e avaliao de qualidade
4 Atualmente, a grande parte das aes em planejamento ou execuo, relativas a polticas e aes habitacionais orientadas s favelas, possui a Caixa Econmica Federal e o Ministrio das Cidades como dois dos principais financiadores.
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dessas atividades pelos financiadores, que normalmente no conseguem fiscalizar convenientemente o dia-a-dia de tais servios em campo. J no tocante mobilizao de recursos para aplicao em residncias existentes ou construo de novas moradias para situaes em que haja real necessidade e/ou viabilidade de realizar relocaes de famlias , no existe um padro para a fonte de financiamento, o que deve ser tambm embasado por um estudo socioeconmico e de aceitao por parte da populao atingida. As obras de melhoria urbana inevitavelmente interferem na vida dos moradores do local, gerando transtornos, expectativas e outros desdobramentos na comunidade. Assim, uma diretriz fundamental a ser seguida nessas intervenes o estabelecimento de um compromisso entre financiadores e gestores do processo que vise garantir que no haja atrasos e interrupes no fluxo de recursos que prejudiquem a plena continuidade das aes de acordo com o cronograma proposto. Afinal, circunstncias como essas podem comprometer no s o andamento das frentes de obra, a qualidade e os custos dos servios, mas tambm a manuteno do pacto de confiana e cooperao entre os agentes participantes da urbanizao (financiadores, executores e populao local). Um correto gerenciamento dessa situao envolve, entre outras coisas, um bom planejamento da entrada de recursos, a elaborao de oramentos com pouca margem de erro e o atendimento s exigncias legais e contratuais no tocante sistemtica de contratao de empresas e pessoas, de compras de materiais, bem como a realizao correta dos procedimentos de prestao de contas das verbas utilizadas.
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3.6.2 Itens a serem financiados
de praxe que todos os elementos de investimento que fujam do mbito particular construo ou reforma da unidade habitacional sejam assumidos pelo poder pblico e a fundo perdido, embora em algumas situaes parte dos recursos possa ser retornvel. Tal postura observada quanto grande parte dos itens relacionados ao processo de urbanizao, como projeto e implantao de infraestrutura, acompanhamentos tcnico e social, regularizao e atividades de ps-ocupao, deve-se, possivelmente, a uma dificuldade em cobrar dos beneficiados, tanto devido natureza dos servios quanto baixa renda dos residentes. Quando so necessrios melhorias, reparos e/ou ampliaes nas moradias existentes ou construo de unidades novas completas, os custos incidentes podem ser arcados pelos prprios moradores, desde que eles tenham condies para tal e que o andamento da obra no seja prejudicado, visto que aes empreendidas pelas famlias do local geralmente so lentas. Uma alternativa seria a concesso de pequenos financiamentos diretos especificamente para reformas ou ento para as novas edificaes, a serem pagos conforme a capacidade dos muturios. Cabe lembrar tambm a possibilidade de se acionar o instrumento jurdico da Lei no 11.888, j mencionado. Os elementos constituintes das moradias que sejam considerados fundamentais no processo de melhoria dos assentamentos precrios devem ser oferecidos e, se for o caso, implantados por profissionais a servio do programa, mesmo que sejam cobrados posteriormente dos moradores. Essa seria uma forma de garantir sua efetivao, sem que seja preciso depender
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da disponibilidade de recursos pela famlia naquele determinado momento ou da disposio delas em instal-los. Nesse sentido, podem-se citar como exemplo as ligaes com as redes pblicas de energia eltrica, saneamento, gs e seus respectivos medidores, alm do fornecimento de caixas de gordura, importantes para durabilidade e economia na manuteno do sistema de esgoto. Convm ainda incluir nesses itens a serem oferecidos a assistncia tcnica para servios nas edificaes e os cursos orientados para capacitao profissional e educao sanitria e ambiental. muito comum para quem investiga o assunto a tomada de conhecimento sobre experincias do sistema que envolve o financiamento, visto que tem caractersticas peculiares e, muitas vezes, coerentes com o ambiente social e econmico local. Vale mencionar os casos em que o morador relocado pode receber uma moradia ou parte do valor dela em troca da indenizao a que teria direito por ter que abandonar sua casa original dentro da favela ou mesmo receber o ressarcimento em materiais por demolio sofrida em sua residncia. Tambm h casos em que as fundaes das novas residncias, por serem mais caras e complexas que o habitual, so executadas pelos moradores ou seus contratados, com a fiscalizao e o fornecimento do material sendo feitos pelos entes financiadores. Em outras situaes, por motivos diversos, estabelece-se que nenhum dos atingidos far jus a compensaes, seja qual for a circunstncia. Esses diferentes exemplos mostram que importante incentivar os formuladores e implementadores de aes sociourbanas a buscar informaes de outras experincias, refletir e construir alternativas que sejam eficientes e adequadas aos distintos contextos.
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3.6.3 Retorno financeiro
Embora se saiba que, na maioria dos casos, esse modelo de interveno traz mltiplos proveitos para a cidade, sempre importante efetuar, alm de um clculo de custos, uma anlise financeira do empreendimento. Essa anlise inclui uma estimativa de capacidade de investimento e endividamento do ente pblico e da populao para saber se ser possvel contar com ressarcimentos futuros do recurso alocado. Assim, poder-se- determinar os limites de participao financeira, bem como a necessidade ou no de subsdios e da criao de fundo de aval para abonar os pagamentos dos muturios diante de outros credores, sempre se calcando nos requisitos dos financiadores e no levantamento socioeconmico. A questo da transferncia de renda dentro de um contexto social e geogrfico e os requisitos de igualdade e equidade tambm embasaro a poltica de investimentos e recuperao de custos do programa e contribuiro para fixar quais os itens que tero incidncia no valor a ser pago pelos moradores. Nesse sentido, os responsveis pela concepo do sistema de financiamento tero ainda a tarefa de prever um tempo de sustentabilidade, ou seja, um prazo de carncia at que a populao inicie os pagamentos de possveis prestaes e outros encargos, como gua, esgoto, energia, condomnio e Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Essa uma forma de tentar compatibilizar a necessidade de cobrana de emprstimos, tarifas e tributos com as limitaes econmicas das famlias para no fomentar sua expulso da rea-alvo de melhoramentos e consequente substituio por grupos de pessoas com renda mais elevada.
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Vale dizer que muitos dos profissionais envolvidos com polticas pblicas defendem que, no caso de concesso de subsdios, eles sejam explicitados tanto para os beneficiados como para a sociedade.
3.6.4 Apropriao de custos e benefcios alcanados
Uma deficincia que geralmente verificada no processo de gesto de programas habitacionais desse tipo o desconhecimento acerca de parte ou da totalidade dos recursos investidos. Podem-se destacar, nesse contexto, a falta de apropriao de custos indiretos para as diversas atividades e a no-contabilizao dos gastos internos dos rgos envolvidos nas diversas etapas do processo. Em muitos casos no feita a documentao dessas informaes ou elas eventualmente no so disponibilizadas para consulta por terceiros. Isso torna difcil a compreenso dos montantes despendidos e dos reais subsdios existentes, prejudicando procedimentos de avaliao de resultados e de estudos para melhoria nas polticas nesse sentido. O quadro descrito no pargrafo anterior revela que indispensvel o desenvolvimento, desde o momento da formulao do programa, de mecanismos de controle da utilizao direta e indireta dos recursos financeiros e humanos, o que inclui a cincia sobre sua especfica destinao. Dessa forma, tanto a sistemtica de acompanhamento oramentrio como os prprios critrios para liberao de verbas podem ser revistos e aprimorados no decorrer do tempo, a partir da reflexo acerca dos dados j obtidos. Alm da elevao da qualidade de vida das pessoas, existem indicativos de que as verbas investidas podem gerar benefcios mltiplos do ponto de
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vista econmico. No que se refere a isso, vale citar a melhoria na escolaridade e na renda, o aquecimento do comrcio e de servios no local e no entorno, e a diminuio de gastos com sade e dos prejuzos decorrentes de ligaes clandestinas. Acrescenta-se, ainda, a valorizao imobiliria para toda a regio, podendo gerar retornos conforme os previstos no Decretolei no 195/67, que dispe sobre a cobrana da contribuio de melhoria ou mesmo a possibilidade de que isso reflita em maior arrecadao de IPTU. Dessa forma, estudos poderiam indicar meios para que tais ganhos financeiros pudessem ser apropriados pelos entes financiadores e, at mesmo, reinvestidos em outras intervenes. 3.7 Execuo e fiscalizao de obras
3.7.1 Plano inicial de ataque
Depois de desenvolvido e aprovado o projeto do empreendimento e constatada a inexistncia de impedimentos de ordem tcnica, legal e oramentria, pode-se estabelecer o plano inicial de ataque, ou seja, a definio de uma sequncia de aes que visem a uma maior eficincia na implementao das obras aliada a resultados satisfatrios. O conveniente planejamento dessa fase da interveno, que em geral j estaria basicamente definido desde a elaborao do projeto, contribui para dirimir a ocorrncia de circunstncias negativas, como gargalos nos servios, retrabalhos, descontroles oramentrios e descumprimento do cronograma. Recomenda-se considerar estrategicamente, na programao, alguns dos servios que poderiam ser julgados como secundrios, a exemplo da remoo de entulho gerado nas demolies e nas reformas
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de casas e do traslado de mudanas. Situaes tidas como menos previsveis precisam ser muito bem estudadas, como as dificuldades no manejo de moradias provisrias, que, alm de criarem condies de maior precariedade que a prpria favela, podem acabar se tornando moradias definitivas. O bom andamento dos trabalhos demanda providncias como manter a comunidade informada sobre as atividades, principalmente devido existncia de crianas, idosos e pessoas com problemas de sade que podem sofrer maiores inconvenientes com o eventual fechamento de acessos, a interrupo dos servios e o cancelamento das redes clandestinas.
3.7.2 Parmetros bsicos de qualidade
A fim de obter mais eficincia nos servios de execuo de infraestrutura, aconselhvel estabelecer parcerias, sinergias ou mesmo realizar as devidas consultas aos rgos pblicos e s concessionrias de servios relacionados s obras. No apenas importante efetuar as devidas aprovaes de projetos, mas tentar poupar investimentos diretos por meio da insero das aes de realizao de obras prprias dessas instituies nos parmetros e no cronograma da interveno de melhoria urbana. Caso isso no seja possvel, cabe ao menos chamar as concessionrias para participar ou mesmo fiscalizar a execuo dos servios inerentes a sua atribuio, diminuindo a probabilidade de ocorrncia de problemas de conformidade tcnica e de aceitao das obras. Alguns requisitos para embasar a qualidade da execuo e da fiscalizao e consequentemente dos produtos finais so relatados a seguir.
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1. Atendimento s normas tcnicas brasileiras (NBRs) para especificao, aquisio e controle tecnolgico de materiais e componentes de construo, assim como para execuo de servios. Quando no houver uma prescrio brasileira, adotar normas internacionais ou de outros pases. 2. Envolvimento de empresas construtoras ou mesmo profissionais individuais que sejam certificados, o que pode ser tambm aplicado para seleo de fornecedores de materiais, componentes e processos construtivos. Recomenda-se a utilizao de sistemas de certificao como o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat (PBQP-H) (MINISTRIO DAS CIDADES, 2006). 3. Adoo de requisitos de sustentabilidade ambiental em materiais, componentes e processos construtivos empregados nos empreendimentos, tais como os recomendados pelo Conselho Brasileiro de Construo Sustentvel (CBCS) (CONSELHO BRASILEIRO DE CONSTRUO SUSTENTVEL, 2008). Conforme abordado no item que trata de projetos, recomenda-se uma deliberao prvia no programa no que concerne s permisses para realizao de mudanas de projetos, definindo para esse aspecto quais sero os nveis de autonomia dos tcnicos de fiscalizao ou ainda prevendo a contratao de servios como a implantao dos escritrios de apoio tcnico. Nas situaes mais relevantes, convm envolver todos os agentes do processo, incluindo os profissionais da rea social, para avaliao de possveis impactos que possam ser gerados por alteraes de projetos.
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Para no demonstrar insegurana do ponto de vista tcnico populao, quando da discusso e do esclarecimento de questes diversas, os profissionais designados para tal devem ter um bom domnio dos critrios tcnicos, legais e institucionais que envolvem a atuao na rea, alm de uma unidade nas informaes e nos argumentos utilizados. importante que as determinaes do processo de fiscalizao sejam estabelecidas em contrato firmado entre as partes envolvidas: contratante e contratados. Alm disso, as responsabilidades dos fiscais de obra devem estar claramente descritas no Edital de Licitao de obras.
3.7.3 Agentes e atribuies
Na etapa de urbanizao infraestrutura e proviso de novas unidades, quando previstas , geralmente se observa nos empreendimentos que a execuo de obras levada a cabo por empreiteiras contratadas por meio de licitao, sendo ou no supervisionadas pelas respectivas concessionrias de servios. Alis, a atuao simultnea de mais de uma empresa construtora na mesma rea do canteiro de obras deve ser evitada, uma vez que pode ser responsvel por conflitos de responsabilidades, atrasos e aumento de custos das intervenes. A participao de mo-de-obra voluntria por parte das famlias beneficiadas para a produo de infraestrutura no recomendada, apesar de se registrarem no Pas algumas experincias nesse sentido. Isso se justifica, pois ocorrem atrasos e dificuldades na determinao da responsabilidade tcnica pelos servios, devido ao carter de espontaneidade dos voluntrios. Uma
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sugesto seria envolv-los em servios que exigem pouca especializao e que no comprometam o trabalho ou o cronograma do empreendimento, como, por exemplo, atividades de limpeza, pintura, jardinagem e instalao de bancos. H circunstncias em que a empreiteira optou por admitir trabalhadores residentes no local com o objetivo de contribuir para a reduo do desemprego e para fomentar na populao o sentimento de envolvimento e satisfao com o processo. No entanto, no se tem uma avaliao dos resultados dessa prtica, embora paream positivos. Por isso, a participao da comunidade, no que concerne oferta de mo-de-obra, deve ser bem fundamentada em critrios sociais, alm de pressupor que o pessoal a ser recrutado possua aptides e perspectivas compatveis com o desempenho da funo. A fiscalizao dos servios empreitados comumente realizada pelo poder pblico e pelas concessionrias de forma direta ou por meio de contratao de empresas especializadas, as gerenciadoras. No entanto, para o caso de terceirizao desse tipo de servio de fiscalizao, seria ideal que seus procedimentos, atribuies e responsabilidades tcnicas fossem convenientemente desenvolvidos e estabelecidos para evitar duplicidade e/ou sobreposio de aes, com consequente desperdcio de verba e de tempo. Com relao s unidades habitacionais afetadas pelas atividades de urbanizao, a realizao de reparos pode se dar de vrias formas: por profissionais ou empresas contratadas, e ainda pelo prprio morador, dependendo de sua qualificao e da complexidade da obra. Tambm para a realizao de servios de construo de novas residncias ou melhorias nas existentes, o
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programa de interveno em reas degradadas pode prever que seja de iniciativa da prpria famlia ou que seja executado por empreiteira. Em qualquer situao aconselhvel o fornecimento ao morador, empreiteira ou ao profissional de projeto e acompanhamento tcnico para se tentar garantir o respeito a critrios relacionados regularidade legal e ambiental da edificao, bem como a sua segurana estrutural e sanitria. Alguns programas de urbanizao permitem a remunerao dos beneficiados, como uma poltica de gerao de renda, para que atuem como mutirantes ou edificadores de suas prprias unidades habitacionais. Para orientar o ofcio dos autoconstrutores, uma possibilidade seria o envolvimento de assessorias tcnicas, que teriam ainda um papel muito relevante como um ente de carter pblico, fazendo in loco um gerenciamento do trabalho de maneira pluralmente pactuada. Isso contemplaria a realizao da articulao entre as aes da empreiteira e a logstica que abrange as famlias, seja em relao s relocaes, seja envolvendo suas obras particulares. As obras para qualificao de assentamentos precrios, desenvolvidas em ambientes habitados, requerem tambm a atuao intensiva de tcnicos sociais com o objetivo de contribuir para a diminuio de percalos que possam prejudicar seu andamento e a segurana, ocasionando desconfortos, descontentamentos, atrasos e aumento de custos. Assim como na etapa de projeto, esses processos de execuo e fiscalizao tero maior qualidade e eficcia quando puderem contar com o envolvimento da comunidade, seja na troca de informaes entre os tcnicos envolvidos e os moradores, seja no desenvolvimento de um planejamento
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conjunto dos trabalhos. Isso promover uma maior co-responsabilidade entre as partes e esclarecer a populao sobre o desenho do bairro, os detalhes e os procedimentos tcnicos a serem utilizados, alm de possibilitar a previso e a preparao perante as fases subsequentes das obras. desejvel tambm que os futuros usurios sejam incentivados a obter conhecimentos e que tenham sua disposio meios e canais de comunicao que permitam sua participao no acompanhamento dos servios. Outra vertente de engajamento a possibilidade de atuao dos moradores fiscalizando a manuteno do congelamento da rea, o que poderia evitar a ocorrncia de novas ocupaes.
3.7.4 Documentao do processo
Todo o processo de fiscalizao deveria ser acompanhado de um procedimento de documentao e preservao de todas as ocorrncias de obras, como dias trabalhados, servios executados, alteraes de projetos, problemas ocorridos, alm dos acordos e dos compromissos assumidos com moradores, empreiteiras ou demais atores. Orienta-se que, paralelamente ao desenvolvimento dos trabalhos, seja realizado o registro dos custos incidentes nas diversas etapas de uma interveno para mero controle oramentrio ou para possibilitar estudos para o melhoramento na gesto de futuras aes. 3.8 Trabalho social As intervenes em reas urbanas degradadas so complexas no apenas do ponto de vista fsico, mas principalmente nos aspectos relacionados aos relacionamentos sociais. preciso compreender as expectativas
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da populao envolvida, suas aptides e seus potenciais, sem se esquecer de caracterizar o nvel e a forma de organizao comunitria local. Isso imprescindvel para estabelecer meios de comunicao com a comunidade, promover a educao, a formao, a capacitao profissional, a cultura e as boas prticas de sade e ambientais, alm de proporcionar meios para autossustentao econmica por meio da criao e da conquista de empregos e da gerao de renda. Outro componente importante associado ao atendimento habitacional a identificao das vulnerabilidades e das carncias coletivas e individuais. Afinal, tais situaes podem estar caracterizadas pela necessidade de bens materiais ou pela demanda de determinado servio, como tratamento mdico, odontolgico ou psicolgico, acesso a algum curso ou treinamento, assessoria jurdica para problemas particulares diversos, aconselhamento social, entre outros. Apesar de o trabalho social ter sido apresentado como um item deste documento, ele no se reduz a um ofcio acessrio s iniciativas dos grupos que atuam sob os enfoques fsico, jurdico e econmico. Consiste numa atividade que funciona em paralelo e interage com as demais, sendo indispensvel para que o sistema todo de melhoria urbana ocorra. Dessa forma, permeia necessariamente todas as suas fases, alicerando desde a concepo de um programa e empreendimento, a seleo de reas e o planejamento, passando pelo projeto, pela execuo e chegando at a ps-interveno. Sua operao no segue um movimento aleatrio, mas tende a ser apoiada numa metodologia de atuao pensada a partir do estabelecimento dos objetivos gerais e especficos, da definio da equipe de trabalho, do cronograma,
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do levantamento de custos, alm do registro e da avaliao dos resultados (CAIXA ECONMICA FEDERAL, 2006). No prprio decorrer do texto, possvel se entender a dimenso das diversas aes com esse enfoque, que ao longo do tempo veem sendo contempladas cada vez com maior porcentagem dos recursos investidos, dado o reconhecimento de sua importncia pelos rgos financiadores. A dedicao e o talento de seus profissionais tm sido verificados no s na interpretao e na apropriao de informaes coletadas, mas tambm so orientados ao acompanhamento social e mobilizao para a obra, s aes com diferentes grupos (removidos, alojados provisoriamente, membros de condomnios) e educao ambiental. Uma abordagem complementar envolve a vertente da sustentabilidade social, que visa incluso social e econmica, educao formal, ao incentivo s habilidades individuais e organizao comunitria. Um dos desafios nesse caminho fazer com que o prprio processo sirva tambm de aprendizado, ou seja, que o exerccio de atividades relativas ao envolvimento no programa faa com que os moradores adquiram competncias tanto para evoluo profissional como para atingir certo grau de articulao coletiva e de cidadania. Na orientao do trabalho tcnico social nos programas operacionalizados pela Caixa (CAIXA ECONMICA FEDERAL, 2006), destacado que o responsvel por esse ofcio precisa ter experincia comprovada e ser graduado em servio social, sociologia, psicologia ou pedagogia. Essa referncia recomenda ainda que os pressupostos a serem considerados para as intervenes sociais sejam:
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Respeito ao conhecimento da comunidade sobre a realidade local, seus valores e cultura; incluso social; questes de gnero; busca do resgate dos valores tnicos; maximizao de recursos; valorizao do potencial produtivo da comunidade beneficiria; respeito ao meio ambiente; busca de parcerias; interdisciplinaridade; integrao interinstitucional; integrao das equipes tcnicas: social e engenharia.
Em virtude de as aes que envolvem traslado de famlias gerarem muitos impactos para os atingidos e para o andamento da obra, faz-se importante a elaborao de um plano de reassentamento e remanejamento. Algumas diretrizes bsicas para isso seriam o estudo de todas as alternativas que minimizem a necessidade dessas movimentaes, restringindo-as para as circunstncias que caracterizem risco, insalubridade e imposies legais, fsicas, urbansticas e ambientais. Recomenda-se que as reas receptoras se situem prioritariamente prximas original, sejam dotadas de infraestrutura e equipamentos comunitrios, e ofeream condies apropriadas de habitabilidade. Medidas compensatrias sero previstas quando a mudana de lugar implicar, por exemplo, perda de renda de subsistncia para determinadas pessoas. No caso de alojamentos provisrios, existe a necessidade de regras de convivncia, estabelecidas previamente e com o envolvimento da coletividade. Uma das atribuies do trabalho social detectar a disposio e a viabilidade de envolvimento de membros da comunidade em aes de trabalho em regime de mutiro para servios especficos e, nesse caso, criar meios
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para sua realizao, sempre se amparando na vontade individual de participao e em acordo com a legislao referente ao trabalho e segurana. Um ofcio tambm importante o de se orientar e instigar a populao a participar efetivamente das decises, propiciando canais de manifestao, discusso e atendimento a suas propostas tanto em relao ao projeto como ao processo. O funcionamento desses canais deveria gerar nos participantes um sentimento real de que seu trabalho relevante e de que suas opinies realmente esto sendo levadas em considerao. A interlocuo permitir um aumento no nvel de aceitao pela populao e um maior dinamismo durante a execuo das obras, devido facilidade na organizao das aes, principalmente quando ocorrerem remoes e passagem de famlias por alojamentos provisrios. Como parte desse esforo, importante que agentes de participao comunitria sejam designados a permanecer presentes e acessveis em locais internos ou vizinhos favela para atender populao local em suas demandas por informaes, esclarecendo com relao s modificaes e alertando sobre os cuidados a serem tomados para evitar acidentes durante a obra. Paralelamente aos canais de orientao e participao, fundamental instituir meios para acolhimento de reclamaes e denncias vindas da populao. Afinal, a operao de um empreendimento sempre pode ser melhorada ou corrigida quando seus gestores e o poder pblico tomam conhecimento de provveis problemas, seja da ocorrncia de transtornos operacionais e de faltas tcnicas, seja de favorecimentos e casos de desvios ou mau uso de recursos. Nesse contexto, o papel dos tcnicos sociais crucial tanto para encorajar a
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comunidade a levar adiante suas queixas e suspeitas quanto para auxiliar os agentes do processo a acatar ou encaminhar as possveis questes. Para tanto, cabe a criao de instncias de manifestao popular, como reunies, assembleias, caixas de sugestes, atendimento especial por telefone e ouvidorias. Outra prerrogativa de atuao dos tcnicos sociais a percepo da necessidade de envolver, em determinadas situaes, profissionais que possuam outras formaes e competncias, visando entender e suplantar dificuldades, transmitir conhecimentos, identificar talentos, efetuar atendimentos a problemas de sade, entre outros. Outrossim, os tcnicos sociais tm o papel de fornecer subsdios para que outras equipes, como as de engenharia, arquitetura, direito e economia, possam melhorar sua atuao em diferentes etapas do processo de urbanizao. 3.9 Ps-interveno Esta a fase que se inicia quando as obras previstas j esto concludas ou ainda quando faltam alguns servios cuja execuo no tem potencial para gerar impacto significativo no cotidiano da comunidade. Comea, assim, o perodo de adaptao das pessoas a sua nova realidade de vida, num bairro com melhores situaes de moradia e urbanizao, e que demanda a gesto de sua rede de infraestrutura, dos espaos e dos equipamentos de uso coletivo. Praticamente todos os profissionais da rea afirmam que os empreendimentos de urbanizao de favelas precisam garantir a implementao de atividades complementares, que na maioria dos casos tiveram incio antes ou no decorrer dos trabalhos. Alguns desses itens j foram mencionados no
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decorrer deste texto, quando foram descritos os componentes das etapas anteriores. Suas aes tm por objetivo criar condies para que, com o passar do tempo, a comunidade possa desenvolver capacidades por meio de prticas associadas a questes como sade, educao, sociabilidade e renda, alm de visar manuteno de espaos, infraestrutura e equipamentos pblicos, garantindo seu bom funcionamento. Tambm conveniente estimular e capacitar as pessoas a buscar continuamente novas conquistas, de modo a prescindirem cada vez mais de auxlio externo, transformando o mero recebimento de recursos de forma assistencial em uma condio mais altiva de sustentabilidade em seu carter mais amplo. Isso se daria a partir de uma ao prpria da comunidade, de forma individual ou coletiva, e ainda por meio de parcerias produtivas que pudessem ser celebradas com agentes privados e pblicos e com o terceiro setor. Convm ao poder pblico incorporar o fato de que todos os ambientes urbanos so susceptveis a modificaes constantes. Transformaes urbansticas deveriam ser acompanhadas por uma ao de contedo tcnico e social por agentes que atendam favela. Esse papel poderia ser tambm desempenhado aps as obras por um grupo de assessoria tcnica que atuaria, durante um perodo coerente com a eficincia do trabalho, por meio de visitas sistemticas ou permanncia no local, como o caso dos escritrios de apoio tcnico.5 Uma sugesto tambm seria a implantao de um servio pblico
5 Um instrumento interessante verificado nas intervenes da cidade do Rio de Janeiro o POUSO Posto de Orientao Urbanstica e Social, localizado no assentamento, onde a Prefeitura representada por um arquiteto ou engenheiro e um assistente social, e conta com a colaborao de agentes comunitrios para ajudar os moradores nas possveis intervenes no espao pblico e privado.
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que funcionasse de maneira sistemtica, prestando assessoria nos aspectos fsicos, sociais e jurdicos para vrias regies da cidade. Alm da manuteno tcnica dos diversos elementos do ncleo habitacional, fundamental se contemplarem rotinas de fiscalizao para coibir situaes de degradao do ambiente urbanizado, como invases de espaos comuns, mau uso e depredao da infraestrutura e de equipamentos. Novamente vale destacar a necessidade de envolvimento comunitrio nessas aes com o objetivo de haver maior respaldo da coletividade e, consequentemente, legitimidade e eficcia. Como contribuio suplementar a essa gama de propostas, no se pode se esquecer de que o enfoque seminal de ao na ps-interveno acaba sendo o de assegurar o bem-estar social. Para tanto, seria positivo acompanhar o desenrolar dos acontecimentos com o intuito de se avaliar a necessidade de empreender novas atividades ou modificar aquelas que esto em andamento. parte indissocivel de um programa de melhoria urbana a implementao de um processo sistemtico de coleta e anlise de informaes que vise entender o impacto no meio fsico nas condies de vida das famlias afetadas, sua percepo de mudana, e a evoluo dos resultados socioeconmicos. Afinal, esse seria um instrumento bsico de monitoramento e anlise global e especfica que possibilitaria retroalimentar continuamente os sistemas de desenvolvimento e refinamento de tais programas pblicos. Um ferramental importante para auxiliar na agregao de conhecimento
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a esse respeito est relacionado avaliao do produto habitacional e da eficincia e eficcia de seu processo,6 o qual pode ser adaptado ao contexto da urbanizao de favelas. Um cuidado importante nesse sentido o de evitar que um bom resultado final nos aspectos fsico e social ofusque os provveis fatores negativos e mesmo desmotive uma avaliao econmica mais abrangente e racional da interveno, a ser realizada sob o enfoque dos custos e dos benefcios para a sociedade.
Werna et al. (2001) apresentam uma srie de indicadores associados s vrias etapas de um modo de proviso habitacional genrico. Abordam ainda procedimentos de anlise da qualidade do produto (da moradia), incluindo a APO Avaliao Ps-Ocupao em trs nveis de abordagem: unidade residencial; conjunto; entorno e relao com a cidade. O mtodo chega a anlises globais a partir dos resultados individuais para as diferentes etapas e atores envolvidos. Esse tema foi aprimorado posteriormente para anlise particular do produto habitacional, conforme mostram os documentos de Coelho (2000) e de Abiko e Coelho (2006).
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80
.
E
Consideraes finais
mbora boa parte das recomendaes destinadas urbanizao de favelas tenha sido explanada no decorrer do texto, pautada pela classificao de etapas proposta no trabalho, algumas questes
complementares so acrescentadas nestas consideraes finais. Alm disso, convm enfatizar certas diretrizes j apresentadas devido a sua importncia crucial para o bom resultado de intervenes em favelas. Apesar de a caracterizao dos agentes promotores de iniciativas de urbanizao de favelas no ter sido um dos focos da pesquisa, vale lembrar que se observou, no geral, o envolvimento do poder pblico municipal em parceria com o Governo Federal e, em alguns casos, com o nvel estadual. Mesmo que esse tipo de poltica tenha um carter pblico, necessrio e possvel se criarem meios para que o ente que prope o empreendimento possa ser algum outro ator social, como a iniciativa privada, as ONGs e os grupos comunitrios. J no que se refere implementao e operacionalizao de aes, detectou-se que esses outros atores esto comumente presentes, seja de maneira independente, seja envolvidos por meio de parcerias ou contratados pelo poder pblico para a realizao de obras, projetos, assessorias e consultorias.
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Talvez a concluso mais importante do estudo que embasou esta Recomendao Tcnica tenha sido a verificao da relevncia que o conhecimento e a anlise de uma gama de experincias nessa rea proporcionam ao profissional ou ao pesquisador. No h nada to rico como presenciar, conversar com os participantes e entender como se deram os processos de melhorias de assentamentos precrios em determinados locais e contextos. Ademais, esse contato ratifica o fato de que esse tipo de trabalho tem que ser realizado com competncia e racionalidade. Uma forma de se apropriarem, conservarem, analisarem e divulgarem as muitas prticas a realizao de estudos e pesquisas, bem como a implantao de um sistema permanente de arquivamento de dados, de monitoramento e de avaliao das intervenes. Desse modo, uma boa documentao um instrumento bsico de anlise de eficcia e eficincia que possibilita nortear continuamente o desenvolvimento de tais programas habitacionais. Apresenta-se a condio tpica de muitos pequenos municpios que no possuem recursos financeiros e nem pessoal capacitado para empreender tais aes. Nesse caso, poderiam ser implementados programas especiais de subsdios financeiros ou oferta de uma equipe de assessoria tcnica que pudesse contribuir para a viabilizao de empreendimentos. Outra proposta no menos valiosa seria a criao de uma central de referncia em urbanizao de favelas, em mbito estadual ou nacional, que pudesse atender a todos os atores sociais interessados em conhecer as fontes de financiamento disponveis para suas demandas, bem como receber informaes bsicas sobre procedimentos para sua solicitao.
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Alm disso, num mbito mais geral, verifica-se que alguns dos fatores adversos implementao de maior quantidade de iniciativas de melhoramento de reas urbanas precrias so as dificuldades legais e gerenciais de rgos pblicos, prefeituras, concessionrias e parceiros. Essa situao decorre de vrios fatores, como da insuficiente formao especfica de boa parte dos profissionais envolvidos com esse tipo de projeto. Para procurar superar essa situao, recentemente foi criado um curso de especializao a distncia em recuperao de assentamentos deteriorados.7 Cabe registrar que a urbanizao de favelas procura melhorar as condies de moradia da populao que j ocupa as favelas e tem conseguido obter diversos sucessos nessa direo. No entanto, seria necessrio que fossem estabelecidas polticas pblicas que conseguissem ofertar habitaes dignas e de qualidade para as camadas de menor renda da sociedade. Essa oferta deveria acontecer antes que o solo urbano fosse ocupado pela populao, de maneira informal e ilegal, constituindo as favelas e os loteamentos clandestinos. Esse o desafio que se levanta ao poder pblico para os prximos anos no Pas. Caso contrrio, estaremos permanentemente correndo atrs do prejuzo, procurando apenas consertar uma situao habitacional precria, as favelas, que tem criado graves problemas socioambientais s nossas cidades e ao pas.
Este curso teve a participao de 280 profissionais do Nordeste do Pas. A coordenao do curso foi da Escola Politcnica da USP e contou com o apoio da FDTE Fundao para o Desenvolvimento Tecnolgico da Engenharia, da Cities Alliance, do Ministrio das Cidades, da Caixa Econmica Federal e do World Bank Institute (SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO et al., 2008).
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O incremento das iniciativas dirigidas s habitaes de interesse social depende muito da utilizao de instrumentos que sejam indutores de maior oferta de reas urbanas com baixo custo. O Estatuto da Cidade prev mecanismos como parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo, desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica e direito de preempo para coibir as prticas de especulao imobiliria que dificultam o acesso terra. Prope, ainda, o incentivo oferta de terrenos e moradias para baixa renda por meio da isonomia de condies para agentes pblicos e privados, outorga onerosa e transferncia do direito de construir (OLIVEIRA, 2001). Assim, com a legislao j existente, com a correta gesto das intervenes e com a adoo de um processo de planejamento urbano adequado, dentro de um sistema eficiente de controle e monitoramento dos resultados, acreditamos que seja possvel atuar de maneira eficaz tanto para o melhoramento dos bairros degradados como para minimizar sua proliferao, com a oferta de habitaes e de solo urbano apropriados para as condies das populaes de baixa renda no Pas.
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Autores
Alex Abiko engenheiro civil, professor titular de Gesto Habitacional e Urbana da Escola Politcnica da Universidade de So Paulo. Coordena o Grupo de Pesquisa em Engenharia e Planejamento Urbano do Departamento de Engenharia de Construo Civil - USP. E.mail: alex.abiko@poli.usp.br
Leandro de Oliveira Coelho engenheiro civil com mestrado em planejamento urbano pela Escola Politcnica da USP. Trabalha como consultor e assessor tcnico em projetos de habitao, infraestrutura e saneamento. Atualmente servidor do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. E.mail: leandro.coelho@poli.usp.br
Volumes anteriores
Volume 1: Revestimentos de argamassas: boas prticas em projeto, execuo e avaliao de argamassas Volume 2: Mutiro habitacional: procedimentos de gesto Volume 3: Planejamento de canteiro de obras e gesto de processos
sta edio resultado do projeto Manual de Qualificao de Assentamentos Urbanos Degradados, apoiado pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) por meio do
Programa de Tecnologia de Habitao (Programa Habitare). A pesquisa permitiu a identificao, o registro e a avaliao de
experincias de recuperao de favelas em So Paulo, Rio de Janeiro,
Minas Gerais e Bahia. Os estudos foram realizados por pesquisadores da Universidade de So Paulo (USP), Universidade Catlica de
Salvador (UCSAL), Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Com base nos conhecimentos adquiridos, so realizadas anlises e recomendaes que buscam proporcionar maior qualidade e eficincia em empreendimentos direcionados urbanizao de assentamentos degradados. A meta oferecer subsdios a
de
ISBN 858947832-7
formuladores de polticas, a planejadores, projetistas e executores de programas de urbanizao de favelas. H tambm a expectativa de que o documento chegue a profissionais e estudiosos da rea, receba crticas e contribuies, alm de promover reflexes e discusses que resultem em novas iniciativas relacionadas ao tema.
9 7 8 8 5 8 9
4 7 8 3 2 8

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Catalogao na Publicao (CIP). Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo (ANTAC).

1 A pesquisa REFAVELA ____________________________________________________ 6 2 Introduo ____________________________________________________________ 14

3 Diretrizes para qualificao de assentamentos degradados _________________ 28

3.4 Projetos ___________________________________________________________________ 40

3.5 Licenciamento e regularizao _______________________________________________ 53 3.6 Financiamento _____________________________________________________________ 58

3.7 Execuo e fiscalizao de obras _____________________________________________ 65

3.8 Trabalho social _____________________________________________________________ 71 3.9 Ps-interveno ____________________________________________________________ 76

4 Consideraes finais____________________________________________________ 80 Referncias bibliogrficas _________________________________________________ 85

Docentes, pesquisadores e estagirios envolvidos no projeto REFAVELA

2.1 - A favela 2.2 - Processos de interveno

Diretrizes para qualificao de assentamentos degradados

3.1 Planejamento geral do programa

3.3.2 Levantamento jurdico-legal

3.6.2 Itens a serem financiados

3.6.3 Retorno financeiro

experincias de recuperao de favelas em So Paulo, Rio de Janeiro,

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3.5 Licenciamento e regularizao _ 53 3.6 Financiamento _______________ 58

3.8 Trabalho social _ 71 3.9 Ps-interveno 76

4 Consideraes finais____ 80 Referncias bibliogrficas _ 85