KEBERADAAN DAN KEDUDUKAN PERATURAN DAERAH DI INDONESIA Oleh : Syahrul Mustofa, S.H.,M.

Perdebatan mengenai keberadaan Peraturan Daerah di Indonesia, telah menjadi perhatian dan perdebatan yang panjang. Hal ini, seiring dengan meningkatkan kuantitas dan keragaman materi perda dan berbagai produk hukum daerah sejak diberlakukannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah sampai sekarang, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Perdebatan tersebut meliputi ; Pertama, kedudukan perda yang masuk dalam hirarakhi peraturan perundang-undangan di Indonesia, padahal sebelumnya dalam sejarah perda tidak pernah masuk dalam hirarkhi peraturan perundang-undangan. Kedua; meningkatnya Perda Bermasalah. Ketiga ; mekanisme dan bentuk pembatalan perda bermasalah, serta lembaga yang berwenang untuk membatalkan perda. Dalam beberapa tahun terakhir, kita juga menyaksikan disejumlah daerah mengalami gejolak sosial yang dipicu hadirnya perda bermasalah. Disisi lain, muncul ressitensi dari daerah terhadap putusan pembatalan perda yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Atas dasar itulah, sebelum dibahas lebih jauh mengenai judicial review Mahkamah Agung (MA) pada bagian pertama ini, saya akan membahas mengenai konsepsi peraturan daerah. Pembahasan ini akan

difokuskan landasan pembentukan perda, ruang lingkup dan jangkauan materi peraturan yang dapat diatur dalam perda, kedudukan perda dalam hirarkhi peraturan perundang-undangan, peran dan fungsi peraturan daerah, prinsip-prinsip dalam proses dan materi perumusan perda serta tahapan pembentukannya.

A.

Kewenangan Daerah Otonom dan Ruang Lingkup Perda Sejarah penyelanggaraan otonomi daerah di Indonesia telah

mengalami pasang surut dan telah beberapa kali

Undang-Undang

Tentang Pemerintahan Daerah mengalami perubahan. Praktek otonomi yang ada sekarang, sebenarnya telah diterapkan pada masa sebelumnya. Secara historis, sebelum Republik Indonesia lahir, sesungguhnya pola pendelegasian wewenang atau desentralisasi (otonomi) sudah

dipraktekkan dalam sistem pemerintahan daerah. Namun, dari beberapa undang-undang yang telah diberlakukan selalu menuai kegagalan. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah adalah usaha desentralisasi yang kesepuluh untuk mencapai tujuan otonomi daerah. Berikut kronologis upaya desentralisasi dalam bentuk peraturan/perundang-undangan: Tahun 1903 Bentuk Peraturan Desentralisatie Wet Tahun 1903 Materi Pemerintah Daerah yang bersifat relatif otonom pertama kali didirikan oleh Pemerintah Kolonial Belanda pada awal abad ke 20 melalui Desentralisatie Wet

Tahun 1903. 1922 Pada tahun 1922 Pemerintah Kolonial Belanda mengadakan pembaharuan untuk memberikan otonomi lebih besar kepada daerah untuk menjadikannya lebih efektif dalam menjalankan aktivitasnya Pemerintah Kolonial Belanda digantikan oleh pendudukan Jepang, yang memerintah sampai dengan tahun 1945 Undang-Undang ini diterbitkan pada tanggal 23 Nopember 1945 dan merupakan UU Pemerintahan Daerah yang pertama setelah kemerdekaan. Undang-Undang tersebut didasarkan pasal 18 UUD 1945 Undang-Undang 22/1948 dikeluarkan pada tanggal 10 Juli 1948 yang dimaksudkan sebagai pengganti UU 1/1945 yang dianggap sudah tidak sesuai lagi dengan semangat kebebasan Apabila UU 1/1945 lebih menekankan pada aspek dekonsentrasi, dan UU 22/1948 pada aspek desentralisasi, maka UU 1/1957 ditandai dengan penekanan yang lebih jauh lagi kearah desentralisasi

1942

Pada tahun 1942.

1945

Undang Undang Nomor 1 Tahun 1945

1948

Undang Undang Nomor 22 Tahun 1948

1957

Undang Undang Nomor 1 Tahun 1957

1959

Penetapan Presiden Pada tanggal 16 Nopember 1959, sebagai (Penpres) Nomor 6 tindak lanjut dari Dekrit Presiden, Tahun 1959 Pemerintah mengeluarkan Penpres 6/1959 untuk mengatur Pemerintahan Daerah agar sejalan dengan UUD Undang Undang Nomor 18 tahun 1965 Pada pertengahan dekade 1960-an telah timbul tuntutan yang semakin kuat untuk merevisi sistem pemerintahan daerah agar sejalan dengan semangat Demokrasi Terpimpin dan Nasakom Ada tiga prinsip dasar yang dianut oleh UU 5/1974, yaitu desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Dalam prakteknya, prinsip dekonsentrasi

1965

1974

UU Nomor 5 Tahun 1974

yang lebih dominan 1999 UU NO 22/99 dan UU no 25/1999 Perundangan ini secara prinsip mengubah secara radikal hubungan pusat daerah, besarnya kewenangan daerah, dan perimbangan keuangan yang diatur secara khusus dalam UU no 25 99 sebagai buah reformasi 1999 Perundangan ini menyempurnakan Undang-undang sebelumnya (UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999), karena pada masa berlakunya Undang-undang tersebut masih banyak terjadi persoalan dan banyak hal yang belum dicakup, seperti Pilkada Langsung

2004

UU Nomor 32 Tahun 2004 dan UU Nomor 33 Tahun 2004

Penerapan otonomi daerah, merupakan salah satu upaya para

founding fathers negeri ini yang telah jauh dipikirkan sebelumnya. Oleh
karena itu, Secara konstitusional, sebelum perubahan UUD 1945 maupun setelah perubahan UUD 1945. Daerah diberikan kewenangan untuk membentuk peraturan perundang-undangan di tingkat daerah. Kentuan diatur dalam Pasal 18 ayat (6) UUD-RI 1945 (pasca perubahan) yang

berbunyi : Pemerintah daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan

peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.

Berdasarkan konstitusi diatas, kemudian ditetapkanlah UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. UU ini memberikan otonomi luas kepada daerah dengan tujuan untuk

mempercepat kesejahteraan masyarakat, dalam konteks itu daerah perlu

meningkatkan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat dan harus menerapkan prinsip demokrasi, pemerataan , keadilan serta akomodatif terhadap kekhususan serta potensi dan keanekaragaman yang dimiliki daerah dengan tetap berpegang pada sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Semangat penyarahan otonomi yang luas, bukan berarti

membebaskan lembaga legislatif dan eksekutif di daerah berbuat semaunya dalam menetapkan perda. Meraka harus mengacu pada tujuan otonomi daerah, yakni; percepatan kesejahteraan masyarakat. Tujuan inilah yang harus menjadi semangat utama yang harus dimiliki lembaga legislatif dan eksekutif daerah dalam pembentukan perda. Secara yuridis, ruang lingkup materi peraturan daerah telah diatur dalam Pasal 12 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, disebutkan bahwa Materi Peraturan Daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka

penyelengaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta pengaturan lebih lanjut peraturan perundangundangan yang lebih tinggi. Artinya, materi muatan perda dibatasi, yakni ; (a) untuk penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan; (b)

menampung kondisi khusus daerah ; (c) pengaturan lebih lanjut peraturan

perundang-undangan yang lebih tinggi (derivasi) atas undang-undang diatasnya. Namun, sayangnya aturan ini tidak mengatur lebih jauh mengenai ; pertama, materi muatan apasajakah yang dibutuhkan untuk

penyelenggaraan otonomi daerah tersebut, dan ; kedua, kriteria khusus mengenai kondisi khusus daerah. Apakah menyangkut adat-istiadat, kondisi geografis, potensi wilayah dan sebagainya. Akibatnya terjadi

pemahaman yang beragam (multitafsir) setiap daerah dan sarat dengan kepentingan (interest) masing-masing level pemerintahan daerah yang kemudian pada akhirnya menimbulkan potensi konflik kewenangan maupun kepentingan antar level pemerintahan. Pembatasan mengenai materi peraturan daerah, pada dasarnya

juga diatur dalam Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 Pasal 18 ayat (1) huruf d, ketetapan ini menegaskan bahwa keberadaan Peraturan Daerah (Perda) sebagai upaya memperkuat kebijakan otonomi daerah. Persoalan yang dihadapi sama halnya dengan ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, yakni; tidak memberikan kejelasan mengenai

pedoman atau standar dan kriteria maupun cakupan materi apasaja yang dibutuhkan bagi daerah dalam rangka penguatan kebijakan otonomi daerah. Apakah penetapan Perda Pajak dan Retribusi dalam rangka peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD) merupakan bagian dari kerangka penguatan kebijakan otonomi daerah ataukah justeru menjadi faktor penghambat penguatan kebijakan otonomi daerah. Persoalan ini

menjadi masalah yang cukup krusial, karena kepentingan, kebutuhan dan cara pandang memahami otonomi daerah antar level pemerintahan yang berbeda-beda. Secara lebih rinci, memang pembatasan materi Perda yang boleh ditetapkan oleh Pemerintah Daerah sejauh ini, mengacu pada ketentuan dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, beberapa pasal menyebut mengenai materi muatan Perda. Pasal 10 menentukan bahwa: (1) Pemerintah Daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah. (2) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-seluasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. (3) Urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah

sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi: a. Politik luar negeri; b. Pertahanan; c. Keamanan; d. Yustisi;

e. Moneter dan fiskal nasional; dan f. Agama. (4) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (3), pemerintah menyelenggarakan sendiri atau dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintahan

kepada perangkat Pemerintah atau Wakil Pemerintah di daerah atau dapat menugaskan kepada Pemerintahan Daerah dan/atau Pemerintahan Desa. (5) Dalam urusan di pemerintah luar urusan yang menjadi kewenangan sebagaimana

pemerintah,

pemerintahan

dimaksud pada ayat (1), Pemerintah dapat: a. menyelenggarakan pemerintahan; b. melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah; dan c. menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan. Ketentuan Pasal 10 di atas merupakan materi muatan umum untuk Perda setelah dikurangi urusan Pemerintah (Pemerintah Pusat) yang meliputi 6 hal tersebut. Selain sisa dari 6 hal di atas, materi muatan Perda dapat ditambah pula dengan pelimpahan sebagian urusan Pemerintah kepada perangkat Pemerintah atau Wakil Pemerintah di daerah atau dapat menugaskan kepada Pemerintahan Daerah dan/atau Pemerintahan Desa; pelimpahan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil sendiri sebagian urusan

Pemerintah; dan penugasan sebagian urusan kepada Pemerintahan Daerah/atau Pemerintahan Desa berdasarkan asas tugas pembantuan. Sulit untuk menentukan atau memastikan bahwa sisa dari yang 6 hal di atas menjadi seluruh hal yang di luar 6 hal tersebut. Hal ini dikarenakan ketentuan Pasal 10 ayat (5) masih membuka kemungkinan adanya kewenangan urusan Pemerintah lainnya, selain 6 hal tersebut. Meskipun, dalam Pasal 11 sampai Pasal 18 membuat rincian mengenai urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah, meliputi urusan wajib dan urusan pilihan pemerintah Daerah (Provinsi dan Kab/Kota). Dalam Pasal 13 ayat (1) diatur mengenai urusan wajib yang merupakan atau menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi, yakni meliputi: a. perencanaan dan pengendalian pembangunan; b. perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang; c. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat; d. penyediaan sarana dan prasarana umum; e. penanganan bidang kesehatan; f. penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial; g. penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota; h. pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota; i. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintas kabupaten/kota; j. pengendalian lingkungan hidup; k. pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota; l. pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; m. pelayanan administrasi umum pemerintahan; n. pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/kota; o. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota; p. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan. Sedangkan mengenai urusan pilihan diatur dalam ayat (2) dikatakan bahwa Urusan pemerintahan provinsi yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi

untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Dari ketentuan diatas, baik urusan wajib maupun urusan pilihan yang menjadi kewenangan Pemerintahan Provinsi terlihat sangatlah luas dan dapat ditafsirkan secara beragam dan luas oleh masing-masing pemerintahan provinsi. Misalnya, terkait dengan perencanaan,

pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang atau pelayanan bidang pertanahan. Begitupun halnya dengan urusan pilihan, tidak ada kejelasan atau pedoman sebagai alat ukur untuk menilai urusan pemerintahan yang secara nyata ada tersebut seperti apakah indikasinya, apakah ada dalam pengertian secara fisik atau non fisik dan selama ini tidak ada mekanisme verifikasi yang jelas dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Provinsi atas urusan pilihan yang ditetapkan oleh Pemerintahan Provinsi untuk memastikan apakah memang benar-benar ada urusan pilihan tersebut

ataukah hanya ada diatas meja kerja birokrasi. Kondisi ini juga terjadi pada level Pemerintahan Daerah

Kabupaten/Kota. Kewenangan Daerah Kabupaten/Kota meliputi urusan wajib dan urusan pilihan. Dalam pasal 14 dikatakan bahwa : (1) Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupaten/kota merupakan urusan yang berskala kabupaten/kota meliputi: a. perencanaan dan pengendalian pembangunan; b. perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang; c. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat; d. penyediaan sarana dan prasarana umum; e. penanganan bidang kesehatan; f. penyelenggaraan pendidikan; g. penanggulangan masalah sosial; h. pelayanan bidang ketenagakerjaan; i. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah; j. pengendalian lingkungan hidup; k. pelayanan pertanahan; l. pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; m. pelayanan administrasi umum pemerintahan; n. pelayanan administrasi penanaman modal;

10

o. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan p. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan. Sedangkan mengenai urusan pemerintahan kabupaten/kota yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Permasalahan yang dihadapi juga sama halnya dengan pemerintahan Provinsi. Meski dalam aturan diatas, mengatur mengenai urusan wajib dan urusan pillihan bagi pemerintahan daerah namun rincian yang ditentukan, dalam prakteknya selama ini ternyata masih membuka penambahan urusan pemerintahan di daerah, yakni dengan adanya ketentuan urusan lainnya (wajib atau pilihan) yang diamanatkan oleh peraturan perundangundangan, yang dikenal dengan ketentuan delegasian. Disamping itu, ternyata ada beberapa pasal yang secara jelas menyebutkan bahwa urusan pemerintahan daerah diatur dengan Perda, misalnya Pasal 158, Pasal 176, Pasal 177, Pasal 181, dan Pasal 200. Artinya, terkait dengan kewenangan urusan pemerintahan di daerah tidak terbatas pada urusan wajib dan urusan pilihan sebagaimana yang telah disebutkan diatas. Secara teoritis dan pengalaman selama ini, ada dua cara dalam penyerahan berbagai bagian dari bidang-bidang pemerintahan kepada daerah otonom1. Pertama, cara penyerahan kewenangan berbagai bagian dari bidang-bidang pemerintahan di rinci. Yakni berbagai bagian dari bidang-bidang pemerintahan yang dirinci kemudian diserahkan

kepada daerah otonom dengan produk hukum, sedangkan berbagai bagian dari diluar rincian atau yang tersisa menjadi kompetensi
Bhenyamin Hoessein, Memperkuat Pelaksanaan Otonomi Daerah Dalam Penyelenggaraan/Penyediaan Prasarana Wilayah, Makalah disampaikan pada Lokakarya merumuskan Format Kerjasama Pemerintah dan LSM di Bidang Pembangunan Prasarana Wilayah Dalam persfektif Otonomi Daerah yang diselenggarakan LP3ES, pada tanggal 4 Oktober 2000
1

11

pemerintah, dan daerah otonom tidak diperkenankan untuk melaksanakan kewenangan dalam bidang pemerintahan dan/atau bagian-bagian dari bidang pemerintahan yang belum atau tidak menjadi kompetensinya. Metode desentralisasi dengan rincian seperti ini kita kenal pada masa berlakunya UU.No.5 tahun 1974. Namun, metode ini memiliki

kelemahan, antara lain ; (a) berpotensi terjadi penyeragaman isi otonomi daerah pada seluruh wilayah Indonesia; (b) Proses desentralisasi yang berlangsung akan birokratis (dan memerlukan waktu yang panjang untuk dapat direalisasikan oleh daerah otonom. (c) Pembagian kewenangan yang luas akan lebih besar atau dominan dimiliki oleh Pempus dibandingkan dengan Pemprov dan Pemkab/Pemkot ; (d) berpotensi terjadi pengekangan terhadap daerah otonom yang berkemampuan untuk berprakarsa menyelenggarakan bagian-bagian dari bidang pemerintahan yang lebih baik; (e) kesulitan untuk dapat menyusun strategi yang jelas dalam bidang pemerintahan yang dapat diselenggarakan secara

desentralisasi. Metode penyerahan kewenangan yang kedua adalah dengan penyerahan kewenangan berbagai bagian dari bidang-bidang

pemerintahan dengan urusan-urusan umum yang disebut open end

arrangement. Artinya, pemerintah Pusat membuka diri dan menyerahkan

rincian kewenangan tersebut kepada daerah untuk merincikan apa yang menjadi kewenanganya sesuai dengan kebutuhan dan kemampuannya. Secara prinsipil, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menerapkan metode open end arragemnent. Kendati konsep ini relative cukup memadai, namun masih terdapat adanya peluang dimana antar level pemerintahan saling merebut kewenangan yang bersifat strategis, saling melempar tanggungjawab terhadap urusan bidang yang tidak bersifat strategis. Otonomi daerah memang bukanlah berarti bahwa seluruh

kewenangan atau bidang-bidang pemerintahan harus berada di daerah, 12

melainkan hanya bidang-bidang tertentu saja yang bersifat lokalitas. Sesuai dengan konsep local government, berbagai bagian dari bidangbidang pemerintahan yang ditangai Kabupaten/kota tentunya yang bersifat lokalitas dan tidak bersifat nasional2. Sejauh ini, memang berbagai bagian dari bidang-bidang pemerintahan yang menjadi kompetensi Kabupaten/Kota sesungguhnya merupakan sisa dari berbagai bagian dari bidang-bidang pemerintahan yang menjadi kompetensi Pemerintah Pusat dan Propinsi. Dengan kata lain, residuary function berada di tangan Kabupaten/kota. Namun, sejauh ini belum ada undang- undang khusus yang mengatur tentang hubungan kewenangan antar tingkat pemerintahan (pusat dan daerah). Padahal, kewenangan pemerintahan merupakan dasar utama untuk setiap tindakan dan perbuatan hukum dari setiap tingkat pemerintahan. Tanpa adanya dasar kewenangan yang sah, maka berbagai tindakan dan perbuatan hukum yang dilakukan oleh setiap tingkat pemerintahan dapat dikategorikan sebagai tindakan dan perbuatan yang bertentangan dengan hukum dan dapat juga dikategorikan sebagai pelanggaran terhadap asas-asas umum pemerintahan yang baik. Oleh sebab itu diperlukan adanya aturan khusus yang mengatur mengenai hubungan kewenangan antar pemerintahan. Pengaturan mengenai kewenangan pemerintahan tersebut penting, karena pada prinsipnya kewenangan pemerintahan daerah secara umum berasal dari atribusi, delegasi dan mandat serta tugas pembantuan (medebewind). Secara prinispil, cara memperoleh kewenangan tersebut memiliki implikasi terhadap derajat kewenangan itu sendiri. Sebagai

contoh, kewenangan delegasi akan menentukan level pemerintahan yang lebih tinggi (delegator) dan level pemerintahan yang lebih rendah (delegans). Dengan adanya pembagian atribusi, distribusi, delegasi, dan mandat dapat digambarkan bagaimana berbagai level pemerintahan

Ibid, Bhenyami Hossein, hal 7

13

tersebut mempunyai hak, kewajiban dan tanggung jawab yang berbeda antara satu level pemerintahan dengan level pemerintahan lainnya. Dengan demikian, terjadi perbedaan tugas dan wewenang di antara berbagai level pemerintahan tersebut, dan pada akhirnya dapat

menciptakan perbedaan ruang lingkup kekuasaan dan tanggungjawab di antara mereka. Pengaturan mengenai prosedur, tata cara, kewenangan dan hal-hal lain-lainnya tentang distribusi, atribusi dan delegasi kewenangan,

termasuk tugas pembantuan, pada dasarnya adalah untuk menata hubungan hukum dan kekuasaan, baik yang bersifat statis maupun dinamis, dari berbagai level pemerintahan yang ada. Hubungan hukum dimaksud adalah berdasarkan prinsip harmonisasi dan sinkronisasi di antara level-level pemerintahan yang ada sehingga tidak menciptakan benturan kepentingan di antara pembuat dan pelaksana kewenangan, baik di tingkat nasional, regional maupun lokal sehingga integrasi dan sinergi di antara pembuat dan pelaksana kewenangan yang ada di berbagai level pemerintahan yang ada dapat mengatur secara baik koordinasi dan evaluasi dari hubungan kewenangan yang terjadi di antara para pembuat dan pelaksana kewenangan tersebut. Secara umum, bila dilihat materi terkait dengan undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, ternyata lebih berfokus pada organisasi pemerintahan daerah. Undang-undang ini mengatur berbagai hal yang berkaitan dengan aktivitas dari Pemerintah Daerah dalam melaksanakan tugas pokoknya sebagai suatu organisasi pemerintahan di tingkat lokal dan mempunyai hubungan yang dekat dengan masyarakat sebagai konstituennya. Misalnya, tentang

kewenangan daerah sebagai daerah otonom, urusan wajib dan urusan pilihan yang merupakan kewenangan pemerintah daerah, perangkat organisasi pemerintahan daerah. Meskipun dalam UU 32/2004 menegaskan kembali kedudukan daerah otonom sebagai bagian integral dari negara kesatuan Indonesia

14

dan daerah otonom merupakan badan hukum yang memiliki hak dan kewajiban mandiri, sebagaimana negara sebagai badan hukum, akan tetapi kedudukan (pemerintahan) daerah otonom adalah melaksanakan berbagai kewenangan pemerintahan yang telah didesentralisakan oleh Pemerintah Pusat, dan kepemilikan kewenangan tersebut tetap berada di tangan Pemerintah Pusat. Sehingga secara teoritis yuridis, pemerintahan daerah merupakan sub-sistem dari sistem pemerintahan negara secara keseluruhan. Sehingga merupakan dapat dikatakan yang bahwa undang-undang tentang 32/2004 organisasi

undang-undang

mengatur

pemerintahan daerah sebagai bagian dari organisasi pemerintahan negara kesatuan secara keseluruhan atau merupakan undang-undang yang mengatur bagaimana suatu organisasi pemerintahan negara dijalankan berdasarkan prinsip lokalitas dan kekhasan di daerah masing-masing. Pengaturan diharapkan mengenai akan Tata Hubungan Pusat dan Daerah

nantinya

menjadi

pelengkap

(complementary),

khususnya yang berkaitan dengan kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah kewenangan daerah, antara memberikan (pemerintah) kejelasan nasional mengenai atau pusat hubungan dengan

(pemerintah) daerah, dan kewenangan antar daerah otonom di Indonesia atau semacam software untuk menata hubungan kewenangan pusat dan daerah, berkaitan dengan norma, prosedur dan aturan umum hubungan kewenangan, sedangkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

merupakan hardware, yang berbentuk antara lain organisasi dan para pejabat pelaksana dari hubungan kewenangan tersebut.

Hirarkhi Peraturan Perundang-Undangan dan Kedudukan Perda Dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 perundang-

undangan diartikan sebagai peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga

15

negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum. Berdasarkan pengertian tersebut, maka peraturan perundang-undangan bersifat umum-abstrak, yang dicirikan unsur-unsur antara lain; peraturan tertulis, dibuat oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang, dan mengikat secara umum. Secara lebih spesisik produk hukum yang disebut dengan peraturan perundang-undangan adalah bentuk tertulis, lembaga atau pejabat yang membentuk; (tidak terbatas badan legislatif) dan sifat mengikat umum aturan hukum. Jadi, mengacu pada pengertian tersebut, maka patokan untuk menentukan produk hukum yang disebut dengan bentuk tertulis, lembaga atau dan sifat

peraturan perundang-undangan adalah pejabat yang

membentuk; (tidak terbatas badan legislatif)

mengikat umum aturan hukum. Dalam kamus hukum Subekti, undang-undang sendiri diartikan sebagai peraturan atau produk legislatif yang tertinggi yang dibentuk bersama-sama oleh Presiden dan DPR3. Pengertian ini pada prinsipnya sama dengan pengertian legislation (legislasi) yang diberikan oleh Black Law Dictionary yaitu suatu produk hukum yang dibentuk oleh badan legislatif. Perda dibentuk oleh Kepala Daerah bersama DPRD, karena ini dapat dikategorikan sebagai produk hukum peraturan perundangundangan, namun sifat dan daya berakunya bersifat lokalistik. Konsep

tersebut jelas bahwa produk hukum yang namanya perundang-undangan (legislasi) adalah produk aturan hukum yang melibatkan badan legislatif di dalam pembentukannya. Dalam ajaran Mostesquieu (pemisahan kekuasaan) kekuasaan membentuk undang-undang adalah kekuasaan legislatif, karena itu (hanya) ada pada badan (organ) legislatif (badan pembentuk undangundang). Badan (organ) eksekutif tidak mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang.4 Dalam sistem Amerika Serikat, Presiden
Subekti dan R.Tjitrosudibio, Kamus Hukum, Pradnya Paramita Jakarta, 1972, h. 99. Amerika Serikat, The Constitution of the United States 1789, Pasal 1 ayat (1) : All Legislatif powers here in granted shall be rested a Congress of the United States, which shall consisit of a senate and House of Representatives Lihat Biro Humas dan Hubungan Luar Negeri Departemen
4 3

16

diberi hak untuk menolak mengesahkan undang-undang yang telah disetujui Congress yang disebut hak veto. Tetapi, hak veto ini dapat dikesampingkan dengan cara pemungutan suara ulang atas rancangan undang-undang yang telah disetujui congress. Apabila dalam anggota

pemungutan suara ulang disetujui dua pertiga atau lebih tersebut akan menjadi undang-undang tanpa disahkan Presiden.5 Dalam konsep negara kesejahteraan (welfare

congress, veto Presiden tidak berlaku dan rancangan undang-undang

state),

tugas

pemerintah tidak hanya terbatas untuk melaksanakan undang-undang yang telah dibuat oleh lembaga legislatif. Dalam perspektif negara kesejahteraan, pemerintah dibebani kewajiban untuk menyelenggarakan kepentingan umum atau mengupayakan kesejahteraan sosial dengan diberikan kewenangan untuk campur tangan dalam kehidupan masyarakat dalam batas-batas yang diperkenankan oleh hukum. Bersamaan dengan kewenangan untuk campur tangan tersebut, pemerintah juga diberikan kewenangan untuk membuat dan menggunakan peraturan perundangundangan. Dengan kata lain, pemerintah juga memiliki kewenangan dalam bidang legislasi. Mengapa kewenangan legislasi ini diberikan kepada pemerintah, padahal berdasarkan paham trias politika (pemisahan kekuasaan) kewenangan legislasi ini hanya dimiliki oleh lembaga legislatif?. Konsep pemisahan kekuasaan, khusus yang berkaitan dengan fungsi eksekutif hanya sebagai pelaksana UU tanpa kewenangan membuat peraturan perundang-undangan, seiring dengan perkembangan tugas negara dan pemerintahan, bukan saja kehilangan relevansinya, tetapi dalam praktik juga menemui banyak kendala. Hal ini dikarenakan badan legislatif, jira mengacu pada UU No. 10 Tahun 2004 tidak membentuk segala jenis peraturan perundang-undangan, melainkan terbatas pada UU dan Perda. Jenis peraturan perundang-undangan lain dibuat oleh
Hukum dan HAM, Terjemahan Konstitusi Negara Asing, (Jakarta: Depkeh & HAM, 2004), hal. 1. 5 Amerika Serikat, The Constitution of the United States, Pasal 1 ayat (7).

17

administrasi negara. Selain itu, yang berjalan selama ini kewenangan legislasi bagi pemerintah pada dasarnya berasal dari undang-undang, yang berarti melalui persetujuan parlemen. Dengan demikian, istilah peraturan perundang-undangan dapat diartikan sebagai apa yang disebut oleh Buys6 sebagai wet in materiele

zijn, yaitu undang-undang yang memuat algemeen bindende voorschriften

(aturan-aturan yang mengikat umum). Bukan dalam pengertian wet in

formele zijn di mana DPR harus ikut membuatnya. Dengan demikian

pengertian peraturan perundang-undangan penekanannya pada sifat mengikat umum dari aturan hukum itu, bukan pada badan atau pejabat yang membentuknya. Dalam praktek, tiada suatu sistem hukum positif di dunia ini yang secara khusus mengatur tata urutan peraturan perundang-undangan. Kalaupun ada pengaturan, hanya terbatas pada asas yang menyebutkan bahwa perundang-undangan yang lebih rendah tidak bertentangan dengan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya7. Secara hukum memang tidak ada larangan mengatur tata urutan peraturan perundang-undangan, walaupun sistem hukum itu tidak terbatas pada system perundang-undangan. Pertanyaannya kemudian adalah mengapa tidak diatur?.

Pertama, system hukum positif tidak hanya berupa peraturan

perundang-undangan, melainkan juga meliputi hukum-hukum tidak tertulis (yurisprudensi, hukum adat dan hukum kebiasaan).

Kedua,

kaidah hukum tidak tertulis dapat juga dipergunakan

untuk menguji peraturan perundang-undangan atau sebaliknya, walaupun tidak bertalian dengan tata urutan peraturan perundang-undangan. Di Inggiris, peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang

(delegated legislation) dapat diuji terhadap common law dan prinsipprinsip umum, seperti (bias, ultra vires, dll). Di Belanda, peraturan atau
Djokosutono, Hukum Tata Negara, dihimpun Harun Al Rasid, Ghalia Ind, Jkt, 1982, h. 47. Sanny Kalsoem, Pembaharuan Terib Peraturan Perundang-Undangan, Makalah dipublikasikan dan didownload di htpp:// www.legalitas.org.
7 6

18

keputusan administrasi negara dapat diuji terhadap asas-asas umum penyelenggaraan administrasi negara yang baik (beginselen van behoorlijk

bestuur)8.
Secara teoritis, tata urutan peraturan perundang-undangan dapat dikaitkan dengan ajaran Hans Kelsen mengenai Stufenbau des Rechts atau The hierarchy of Law yang berintikan, bahwa kaidah hukum merupakan susunan berjenjang dan setiap kaidah yang lebih rendah bersumber dari kaidah hukum yang lebih9. Untuk lebih memahami teori Stufenbau des Rechts, maka harus dihubungkan dengan ajaran Hans Kelsen tentang Reine Rechtslehre atau The pure theory of law (teori hukum murni) dan bahwa hukum itu tidak lain dari kehendak penguasa (command of the souvereign).10 Menurut teori hukum murni hukum tidak lain dari system hukum positif yang dibuat oleh penguasa. Hukum positif dapat berupa peraturan perundangundangan sebagai kaidah umum (general norm) dan kaidah-kaidah yang terjadi karena putusan hakim sebagai kaidah khusus (individual norm). Menurut Bagir Manan, hukum positif adalah kumpulan asas dan kaidah hukum tertulis dan tidak tertulis yang pada saat ini sedang berlaku dan mengikat secara umum atau khusus dan ditegakkan oleh atau melalui pemerintah atau pengadilan dalam negara.11 Karena tidak mungkin menempatkan putusan hakim dalam tata urutan, maka pengertian Stufenbau des Rechts adalah tata urutan peraturan perudang-undangan (kaidah umum). Menurut teori hukum

murni, bahwa objek kajian hukum (legal science) hanyalah mengenai isi hukum positif. Sedangkan mengenai baik atau buruk suatu kaidah yang mencerminkan system nilai tertentu, masalah tujuan hukum dan lain-lain,

8 9

Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, FH UII Press, Yogyakarta, 2004, hlm. 202. Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Ruseel, New York, 1973, hlm. 123. 10 4 . Ibid, hlm. 302 11 Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia, FH UII Press, Yogyakarta, 2004, hlm. 1.

19

bersifat filosofis, bukan objek teori hukum, melainkan objek filsafat. Pandangan ini bertalian dengan paham legal positivism. Beranjak dari hal tersebut diatas, kita dapat menelusuri kapam tata urutan perundang-undangan diberlakukan di Indonesia. Pada masa Hindia Belanda, bentuk-bentuk peraturan yang dikenal meliputi: (i) UndangUndang Dasar Kerajaan Belanda, (ii) Undang-Undang Belanda atau wet, (iii) Ordonantie yaitu peraturan yang ditetapkan oleh Gubernur Jenderal Hindia Belanda bersama-sama dengan Dewan Rakyat (Volksraad) di Jakarta sesuai Titah Ratu Kerajaan Belanda di Den Haag, (iv) Regerings

Verordening atau RV, yaitu Peraturan Pemerintah yang ditetapkan oleh

Gubernur Jenderal untuk melaksanakan Undang-Undang atau wet, dan (v) Peraturan daerah swatantra ataupun daerah swapraja12. Namun, pada masa itu bentuk-bentuk peraturan belum disusun secara hierarkhis. Setelah Indonesia merdeka mulai diperkenalkan bentuk-bentuk peraturan baru, tetapi dalam prakteknya belum teratur karena suasana belum memungkinkan untuk menertibkan bentuk-bentuk peraturan yang dibuat. Di masa-masa awal kemerdekaan, kadang-kadang nota-nota dinas, maklumat, surat-surat edaran dan lain sebagainya diperlakukan sebagai peraturan yang seakan mengikat secara hukum. Bahkan, Wakil Presiden mengeluarkan Maklumat yang sangat terkenal yang isinya membatasi tugas dan fungsi Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang ketika itu sangat berperan sebagai lembaga legislatif, tetapi maklumat itu dibuat tanpa nomor, sehingga dikenal kemudian sebagai Maklumat No.x tertanggal 16 Oktober 194513. Pada masa awal kemerdekaan, berlakunya UUD 1945 bentuk

peraturan perundang-undangan yang dikenal adalah Undang-Undang, Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah. Dalam penjelasan juga disebutkan bahwa UUD adalah bentuk konstitusi yang tertulis. Di samping yang tertulis itu masih ada pengertian
Jimly Asshiddiqie, Agenda Pembangunan Hukum Nasional di Abad Globalisasi, Jakarta: Balai Pustaka, 1998, hal. 54-55. 13 Op.,Cit hal 3
12

20

konstitusi yang tidak tertulis yang hidup dalam kesadaran hukum masyarakat. Kemudian, pada masa Konstitusi RIS yang berlaku mulai tanggal 27 Desember 1949, merubah bentuk-bentuk peraturan tersebut menjadi Undang-Undang Federal, Undang-Undang Darurat, dan Peraturan Pemerintah. Bentuk-bentuk peraturan tersebut mengalami perubahan ketika pada masa berlakunya UUDS yang berlaku mulai tanggal 17 Agustus 1950, penyebutannya berubah menjadi Undang-Undang, UndangUndang Darurat, dan Peraturan pemerintah. Dengan perkataan lain, dari ketiga konstitusi ini, kita mengenal adanya Undang-Undang Dasar, Undang-Undang atau Undang-Undang Federal, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) atau Undang-Undang Darurat, dan Peraturan Pemerintah. Namun, konsep tentang tata urutan peraturan perundang-undangan sebagaimana yang diajarkan oleh Hans Kelsen belum digunakan. Oleh karena beberapa bentuk peraturan (termasuk UUD) yang termaktub dalam Undang-Undang Dasar bersifat enunsiatif dalam arti tidak menutup kemungkinan untuk mengatur bentuk-bentuk lain yang lebih rinci sesuai dengan kebutuhan. Karena itu, setelah periode kembali ke UUD 1945, maka berdasarkan Surat Presiden No.2262/HK/1959 tertanggal 20 Agustus 1959 yang ditujukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong, dinyatakan bahwa di samping bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan tersebut di atas, dipandang perlu dikeluarkan bentuk-bentuk peraturan yang lain, yaitu: 1. Penetapan Presiden untuk melaksanakan Dekrit

Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang tanggal 5 Juli 1959 tentang Kembali Kepada UUD 1945. 2. Peraturan Presiden, yaitu peraturan yang dikeluarkan untuk melaksanakan penetapan Presiden, ataupun peraturan yang dikeluarkan berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. 3. Peraturan Pemerintah, yaitu untuk melaksanakan Peraturan Presiden, sehingga berbeda pengertiannya dengan Peraturan

21

Pemerintah yang dimaksudkan dalam Pasal 5 ayat (2) UUD 1945. 4. Keputusan Presiden yang dimaksudkan untuk melakukan atau meresmikan pengangkatan-pengangkatan. 5. Peraturan Menteri dan Keputusan Menteri yang dibuat oleh kementerian-kementerian negara atau Departemen-Departemen pemerintahan, masing-masing untuk mengatur sesuatu hal dan untuk melakukan atau meresmikan pengangkatan-

pengangkatan.

Bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan di atas, ternyata menimbulkan kekacauan antara satu bentuk dengan bentuk peraturan yang lain. Bahkan, dalam praktek, bentuk yang paling banyak dikeluarkan adalah Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden yang menimbulkan ekses dimana-mana. Hal ini dikarenakan banyak materi yang seharusnya diatur dalam UU, justru diatur dengan Penetapan Presiden ataupun Peraturan Presiden. Sementara, banyak di antara penetapan dan peraturan itu yang isinya menyimpang dari amanat UUD 1945. Pada masa ini konsepsi mengenai penetapan yang bersifat

administratif berupa pengangkatan-pengangkatan yang berisi putusanputusan yang bersifat beschikking mulai dibedakan dengan putusan yang berbentuk mengatur (regeling). Istilah Keputusan Presiden ataupun Keputusan Menteri secara khusus dikaitkan dengan jenis putusan yang bersifat administraftif. Bila ditilik dari aspek kesejarahan, maka pada masa Hindia

Belanda maupun pada Masa Orde Lama sesungguhnya yang baru diatur adalah mengenai bentuk-bentuk dari peraturan, sementara jenis dan tata urutan peraturan perundang-undangan (hirarkhi) pada prinsipnya belum pernah dituangkan atau ditetapkan secara sistamtis dan komprehensif. Hal ini tercermin dari berbagai produk peraturan yang ditetapkan pada masa ini. Misalnua dalam UU No.1/1950 tentang Peraturan tentang Jenis dan

22

Bentuk Peraturan yang Dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat (dikeluarkan

berdasarkan UUD 1945) dan UU No.2/1950, ternyata hanyalah

Menetapkan Undang-Undang Darurat tentang Penerbitan Lembaran Negara Republik Indonesia Serikat dan tentang Mengeluarkan Mengumumkan dan Mulai Berlakunya UU Federal dan Peraturan Pemerintah sebagai Undang-Undang Federal (dikeluarkan berdasarkan
KRIS 1949)14. Demikian pula dalam Surat Presiden kepada DPR No.2262/HK/59 tanggal 20 Agustus 1959 tentang Bentuk Peraturan-Peraturan Negara, dan Surat Presiden kepada DPR No.2775/HK/59 tanggal 22 September 1959

tentang Contoh-Contoh Peraturan Negara, serta Surat Presiden kepada

DPR No.3639/HK/59 tanggal 26 Nopember 1959 tentang Penjelasan Atas

Bentuk Peraturan Negara, jenis peraturan perundang-undangan yang

disebutkan dalam Surat-surat tersebut pun tidak ditata secara hirarkis seperti sekarang ini
15

Oleh sebab itulah, pada masa-masa awal kemerdekaan berbagai masalah terkait dengan peraturan perundang-undangan seringkali muncul, karena ketidakjelasan kewenangan, bentuk dan materi, serta tata urutan peraturan perundangan-undangan, tidaklah mengherankan jika Wakil Presiden kemudian melampaui batas kewenangannya, seperti

mengeluarkan Maklumat untuk membatasi tugas dan fungsi Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang ketika itu berperan sebagai lembaga legislatif (Maklumat No.x tertanggal 16 Oktober 1945).

14

Konstitusi Republik Indonesia Serikat (KRIS) ditetapkan dengan Keppres RIS No.48 tanggal 31 Januari 1950 dan ditempatkan dalam Lembaran Negara No.50-3 yang diundangkan pada tanggal 6 Pebruari 1950. Penulis lebih senang menuliskannya dengan KRIS 1949, karena terbentuknya Republik Indonesia Serikat adalah tahun 1949. Dengan menggunakan istilah/nama KRIS 1949 menurut Penulis untuk membedakannya dengan Undang-Undang Dasar Sementara tahun 1950, yang menggantikan KRIS 1949, karena kita kembali kepada bentuk negara kesatuan bukan negara federal lagi. UUD Sementara ini Penulis sebut UUDS 1950. 15 Machmud Aziz, Jenis dan Tata Susunan/Urutan (Hierakhi) Peraturan Perundang-Undangan Menurut UUD-RI dan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan PerundangUndangan, Makalah di publikasikan di www.legalitas.org.

23

Setelah tumbangnya pemerintahan orde lama pada tahun 1966, dalam rangka penataan kembali bentuk-bentuk peraturan perundangundangan tersebut dengan maksud mengadakan pemurnian terhadap pelaksanaan UUD 1945, maka pada tahun 1966 dikeluarkan Ketetapan MPRS No.XIX/MPRS/1966 tentang Peninjauan Kembali Produk-Produk Legislatif Negara di Luar Produk Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara yang Tidak Sesuai dengan UUD 1945. Ketetapan MPRS tersebut menugaskan Pemerintah untuk bersama-sama dengan DPR melaksanakan peninjauan kembali produk-produk legislatif, baik yang berbentuk Penetapan Presiden, Peraturan Presiden, Undang-Undang, ataupun Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang. Pada tanggal 9 Juni 1966 DPR-GR mengeluarkan memorandum yang diberi judul Memorandum DPR-GR Mengenai Sumber Tertib Hukum

Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia. Memorandum DPR-GR ini kemudian dalam Sidang
MPRS Tahun 1966 (20 Juni 5 Juli 1966) diangkat menjadi Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Republik Indonesia Nomor XX/MPRS/1966 (disingkat TAP MPRS No.XX/MPRS/1966). Pada masa inilah baru diatur mengenai bentuk dan Tata Urutan Peraturan Perundangundangan Republik Indonesia yang disusun secara hirarkis. Adapun Tata urutan, yang diatur adalah sebagai berikut : 1. UUD 1945; 2. Ketetapan MPR (TAP MPR); 3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu); 4. Peraturan Pemerintah; 5. Keputusan Presiden;

24

6. Peraturan-peraturan Pelaksanaan lainnya seperti : - Peraturan Menteri; - Instruksi Menteri; - dan lain-lainnya. Dengan telah diaturnya jenis peraturan perundang-undangan secara hierarkis, maka kekuatan hukum dari masing-masing peraturan

perundang-undangan akan sangat ditentukan dari hierarki tersebut. Oleh sebab itu, pengetahuan mengenai bentuk dan jenis peraturan perundangundangan sangat penting dalam perancangan peraturan perundangundangan karena : a. setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus dapat ditunjukkan secara jelas peraturan perundang-

undangan tertentu yang menjadi landasan atau dasarnya (landasan yuridis); b. tidak setiap peraturan perundang-undangan dapat dijadikan landasan atau dasar yuridis pembentukan peraturan

perundang-undangan, melainkan hanya peraturan perundangundangan yang sederajat atau lebih tinggi yang dapat mendelegasikan ke peraturan perundang-undangan sederajat atau lebih rendah. Jadi peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak dapat dijadikan dasar peraturan perundangundangan yang lebih tinggi. Ketentuan ini menunjukkan betapa pentingnya aturan mengenai tata urutan peraturan perundang-undangan; c. pembentukan peraturan perundang-undangan berlaku prinsip bahwa peraturan perundang-undangan yang sederajat atau yang lebih tinggi dapat menghapuskan peraturan perundangundangan yang sederajat atau lebih rendah. Prinsip ini mengandung beberapa hal : 25

1)

pencabutan peraturan perundang-undangan yang ada hanya mungkin dilakukan oleh peraturan perundangundangan yang sederajat atau yang lebih tinggi;

2)

dalam hal peraturan perundang-undangan yang sederajat bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang sederajat lainnya, yang yang maka berlaku dan peraturan peraturan telah

perundang-undangan perundang-undangan

terbaru lama

dianggap

dikesampingkan (lex posterior derogat priori); 3) dalam hal peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatnya bertentangan dengan peraturan

perundang-undangan yang lebih rendah, maka berlaku peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi

tingkatannya; d. dalam hal peraturan perundang-undangan sederajat yang mengatur bidang-bidang khusus, maka peraturan perundangundangan yang mengatur bidang umum yang berkaitan dengan bidang khusus tersebut dikesampingkan (lex specialis derogat lex generalis). e. pentingnya pengetahuan mengenai bentuk atau jenis

peraturan perundang-undangan muatan peraturan

kaitannya dengan materi Materi muatan

perundang-undangan.

undang-undang adalah berbeda dengan materi muatan peraturan presiden. Materi muatan biasanya tergantung dari delegasian atau atribusian peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau sederajat. Asas-asas tersebut merupakan dasar berpijak bagi pembentuk peraturan perundang-undangan dan penentu kebijakan. Konsekuensi penting dari asas-asas (prinsip-prinsip) di atas, maka harus diadakan mekanisme yang menjaga dan menjamin agar prinsip tersebut tidak disimpangi atau dilanggar. Mekanismenya, yaitu ada system pengujian

26

secara yudicial atas setiap peraturan perundang-undangan, atau kebijakan maupun tindakan pemerintah lainnya, terhadap peraturan perundangundangan yang lebih tinggi tingkatannya atau tingkat tertinggi, yaitu UUD. Tanpa konsekuensi tersebut, maka tata urutan tidak akan berarti. Salah satu argumentasi Marshall sebagai Ketua Mahkamah Agung Amerika Serikat tahun 1803 membatalkan Judiciary Act 1791, karena bertentangan dengan UUD sebagai supreme law of the land. Secara teoritis, UUD 1945 memberi peluang pengujian secara yudisial (yudicial review), karena tidak ada ketentuan yang menyatakan, bahwa UU tidak dapat diganggu gugat, seperti dalam Pasal 95 ayat (2) UUD S 1950 dan Pasal 130 ayat (2) KRIS. Anomali baru di atur dalam Tap. No. III/MPR/2000 yang menyatakan, bahwa hak menguji undang-undang ada pada MPR. Penguyjian terhadap peraturan perundang-undangan

merupakan persoalan hukum, bukan persoalan politik, karena itu tidak tepat hak penguji undang-undang ini diberikan kepada MPR. Apabila demikian, maka sadar atau tidak sadar, ini berarti masih dianut asas undang-undang tidak dapat diganggu gugat. Sebenarnya dalam teori hukum tata negara, tidak ada organ negara yang secara hukum lebih tinggi atau lebih rendah. Setiap organ negara mempunyai kedudukan dan wewenang sesuai dengan aturan hukum yang mengaturnya. Sebagai lingkungan jabatan, organ negara memiliki sendirisendiri lingkungan wewenang yang ditentukan oleh hukum, bukan oleh hubungan hirarki antara organ itu dengan organ lainnya. Secara prinspil, pada hakekatnya TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 dimaksudkan untuk menertibkan kekacauan system peraturan perundangundangan yang terjadi di masa Orde Lama, baik yang bertalian dengan

27

kewenangan, macam, isi, maupun tata cara pembuatannya (selain berbagai peraturan perundang-undangan, ada bentuk-bentuk lain yang berasal dari Dekrit, yaitu Penpres dan Perpres). Namun, TAP MPRS tersebut ternyata masih banyak mengandung berbagai kekurangan, antara lain : (a) ketetapan MPRS ini hanya mengatur susunan peraturan perundang-undangan tingkat pusat, sedangkan Peraturan Daerah (Perda) tidak dimasukkan. Padahal Perda merupakan sub system peraturan perundang-undangan. Perda tunduk pada salah satu asas umum, yaitu tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. (b) dalam tata urutan peraturan perundang-undangan, ketetapan ini memasukkan pula keputusan-keputusan yang tidak

tergolong peraturan perundang-undangan, seperti Instruksi Presiden (Inpres). Inpres berisi ketentuan konkrit yang harus dilaksanakan atau tidak dilakukan oleh penjabat administrasi negara. (c) dalam praktek, ketetapan MPR tidak selamanya berbentuk peraturan perundang-

undangan. Misalnya Ketetapan MPR tentang Pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden. Ketetapan semacam ini bukan peraturan perundangundangan, karena mengatur sesuatu yang konkrit dan individual (einmalig). Dalam hukum administrasi negara, digolongkan sebagai beschikking. (d) Keputusan Presiden (Kepres) mengenai pengakatan pejabat bukan merupakan peraturan perundang-undangan. Beberapa kelemahan diatas dapat dimafhumi karena TAP MPRS diatas disusun dalam keadaan yang mendesak dan dalam transisional. Pemerintah Orde Baru yang bertekad untuk melakukan penyempurnaan ternyata hingga berakhir, ternyata tidak merubah ketetapan tersebut. Bahkan, kekacauan dalam sistem perundang-undangan pun tetap berlangsung pada masa itu, banyak peraturan kebijakan (policy rules,

beleidsregels) yang bersumber pada asas kekebasan bertindak (freis ermessen, beoonderlingsvrijeheid) dibuat oleh Pemerintah Orde Baru
tanpa memperhatikan tertib peraturan perundang-undangan, asas umum

28

penyelenggaraan administrasi negara yang baik dan wajar (algemen

beginselen van behoorlijk berstuur atau the geneleral principle of good administration) atau dengan kata lain banyak terjadi penyimpangan
kekuasaan (abuse of power)16. Setelah runtuhnya Pemerintahan Orde Baru yang dimulai dengan berhentinya Presiden Soeharto tanggal 21 Juli 1998, dilanjutkan dengan Sidang Istimewa (SI) MPR pada tahun yang sama. Pada Sidang Tahunan MPR tahun 2000, MPR menetapkan TAP MPR No.III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan sebagai pengganti TAP MPRS No. XX/MPRS/1966. Jenis dan tata urutan (susunan) peraturan perundang-undangan diatur dalam Pasal 2 TAP MPR No. III/MPR/2000 adalah17: 1. UUD-RI; 2. Ketetapan (TAP) MPR; 3. Undang-Undang (UU); 4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu);
Contoh kasus seperti Kasus BLBI bersumber dari Aturan Kebijakan yang dikeluarkan dalam bentuk Keputusan Presiden (Kepres), Kasus Mobil Nasional yang bersumber dari Kepres, Kenaikan harga BBM yang bersumber dari Perpres. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI), kata perundang-undangan dirartikan sebagai " yang bertalian dengan undang-undang atau seluk beluk undang-undang. Adapun kata, " undangundang diartikan " ketentuan-ketentuan dan peraturan-peraturan negara yang dibuat oleh pemerintah (menteri, badan eksekutif dsb) disahkan oleh parlemen (dewan perwakilan rakyat, badan legislatif, dsb) ditandatangani oleh kepala negara (Presiden, Kepala Pemerintahan, Raja) dan mempunyai kekuatan yang mengikat" Sebagai istilah hukum, peraturan perundang-undangan sering disebutkan sebagai terjemahan " wettelijke regelingen ". Adapula yang menyebutkan bahwa istilah ini merupakan terjemahan dari "algemene verorderingen". Menurut A. Hamid SA, apabila peraturan perundang-undangan diambil dari terjemahan "wettelijke regelingen" maka peraturan perundang-undangan mempunyai cakupan yang sempit karena didalamnya tidak termasuk " wetten " ( undang-undang ) dan AmVB diterjemahkan dengan "peraturan pemerintah" yang dibuat di Belanda dan Ordonansi yang dibuat d Hindia Belanda. Apabila "peraturan perundang-undangan" merupakan terjemahan "dari algemene verorderingen, ia mempunyai cakupan lebih luas karena termasuk didalamnya undang-undang (wet) , peraturan pemerintah (AmVB) , dan Ordonansiordonansi. Dalam Undang-Undang tentang pembentukan peraturan perundang-undangan disebut dengan Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibuat oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum. Lihat Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004.
17 16

29

5. Peraturan Pemerintah (PP); 6. Keputusan Presiden (Keppres); dan 7. Peraturan Daerah (Perda). Menindaklanjuti amanat dari Pasal 22A Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Pasal 6 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan, maka pada tanggal 22 juni 2004 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (disingkat UUP3). dibentuk dalam rangka : 1. untuk mendukung salah satu syarat dalam rangka Undang-Undang ini

pembangunan hukum nasional yakni adanya cara dan metode yang pasti, baku dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundangundangan. 2. untuk lebih meningkatkan koordinasi dan kelancaran proses pembentukan peraturan perundang-undangan. 3. mengganti ketentuan yang berkaitan dengan pembentukan peraturan perundang-undangan termasuk tehnik

penyusunannya yang ada selama ini, yang diatur secara tumpang tindih baik peraturan yang berasal dari masa kolonial maupun yang dibuat setelah Indonesia merdeka agar sesuai dengan perkembangan hukum ketatanegaraan Republik Indonesia, pasca amandemen Undang-Undang Dasar 1945. Ketentuan-ketentuan yang ada tersebut termuat pada :

30

1.

Algemene Bepalingen van Wetgeving voor Indonesie, yang disingkat AB (Stb. 1847 : 23) yang mengatur ketentuan-ketentuan umum peraturan perundangundangan. Peraturan Sepanjang mengenai Pembentukan ketentuan AB

Perundang-undangan,

tersebut tidak lagi berlaku secara utuh karena telah diatur nasional. 2. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1950 tentang dalam peraturan perundang-undangan

Peraturan tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang Dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat. Undang-Undang ini merupakan Undang-Undang dari Negara Bagian Republik Indonesia Yogyakarta. 3. Undang-Undang Menetapkan Nomor 2 Tahun 1950 tentang tentang

Undang-Undang

Darurat

Penerbitan Lembaran Negara Republik Indonesia Serikat dan tentang Mengeluarkan, Mengumumkan, dan Mulai berlakunya Undang-Undang Federal dan Peraturan Federal. Selain dalam Undang-Undang tersebut, terdapat pula ketentuan : a. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 1945 tentang Pengumuman dan Mulai Berlakunya Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah ; b. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 234 Tahun 1960 tentang Pengembalian Seksi Pemerintah sebagai Undang-Undang

Pengundangan Lembaran Negara dari Departemen Kehakiman ke Sekretariat Negara;

31

c.

Instruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 1970 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia; d. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang; e. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 44 Tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan dan Bentuk Rancangan

Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Keputusan Presiden; Dalam undang-undang ini hierakhi peraturan perundang-undangan diatur dalam Pasal 7 sebagai berikut; 1. UUD Negara Republik Indonesia, Tahun 1945. 2. UU/Perpu. 3. Peraturan Pemerintah (PP). 4. Peraturan Presiden (Perpres). 5. Peraturan Daerah (Perda) yang meliputi : Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh DPRD provinsi bersama gubernur. Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh DPRD kabupaten/kota bersama bupati/walikota.

32

Peraturan Desa/peraturan setingkat, dibuat oleh Badan Perwakilan Desa atau nama lainnya bersama dengan Kepala Desa atau nama lainnya.

UUP3 menempatkan sumber hukum dari segala sumber hukum negara adalah Pancasila. Penempatan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum negara adalah sesuai dengan Pembukaan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menempatkan Pancasila sebagai dasar dan ideologi negara serta sekaligus dasar filosofis bangsa dan negara sehingga setiap materi muatan peraturan perundangundangan tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila. Sedangkan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945

merupakan hukum dasar dalam peraturan perundang-undangan. UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang memuat hukum dasar negara merupakan sumber hukum bagi pembentukan peraturan

perundang-undangan di bawah UUD. Dengan demikian, semua peraturan perundang-undangan harus bersumber pada UUD 1945 dan tidak boleh bertentangan dengan UUD 1945. Kendatipun demikian, bila dibandingkan, hirarkhi peraturan

perundang-undangan yang diatur dalam TAP MPR No III/MPR/2000 dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, maka terdapat perbedaan dan pergeseran, mulai dari istilah, seperti UUD-RI dengan UUD Negara Republik Indonesia, Tahun 1945, hingga tata urutan, berikut ini adalah perbandingan nya:

Tabel : perbandingan Hirarkhi Peraturan Perundang-undangan dalam TAP MPR No.III/MPR/2000 dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Jenis PerundangTAP MPR Undang-Undang Nomor

33

undangan TAP MPR

Perpu

Peraturan Presiden

Keputusan Presiden

No.III/MPR/2000 10 Tahun 2004 Diatur dan berada pada Tidak dimasukkan dalam nomor kedua hirarkhi peraturan perundang-undangan Diatur namun berada Diatur namun berada pada nomor urut pada posisi nomor dua keempat setelah sejajar dengan undangundang-undang undang Tidak diatur dan tidak Diatur dan dimasukkan dimasukkan kedalam kedalam hirarkhi hirakhi perundang- perundang-undangan, undangan berada pada nomor keempat Dimasukkan kedalam Tidak dimasukkan dalam hirakhi perundang- hirarkhi peraturan undangan perundang-undangan

Sumber : data diolah dari TAP MPR No.III/MPR/2000 dan UU.No.10 Tahun 2004

Dari gambaran diatas, terlihat beberapa kelemahan ; pertama, adanya inkonsistensi dalam meletakkan tata urutan peraturan perundangundangan dalam TAP MPR No III/MPR/2000 dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Misalnya, terkait dengan kedudukan Perpu. Dalam TAP MPR No.III/MPR/2000 Perpu berada pada nomor keempat dibawah Undang-Undang sedangkan dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, Perpu berada pada nomor 2 sederajat dengan Undang-Undang. Kondisi ini tentu saja berimplikasi terhadap mekanisme penyelesaian sengketa judicial review oleh Mahkamah Agung. Kewenangan Mahkamah Agung dalam menguji peraturan perundang-undangan dibawah, jika mengacu pada kedua aturan tersebut diatas, tentu akan berbeda.

Kedua,

belum adanya kejelasan pembedaan antara putusan-

putusan yang bersifat mengatur (regeling) dan putusan-putusan yang bersifat penetapan administratif (beschikking). Misalnya, terkait dengan Peraturan Presiden (regeling) dan Keputusan Presiden (beshkking). Meski kedua peraturan ini sama-sama dibuat oleh Presiden, namun penempatan urutannya berbeda. Secara teoritis, putusan yang bersifat administratif

34

(beschikking) selama ini lebih kepada pengaturan yang sifatnya individual

dan konkrit, tidak berisi pengaturan terhadap kepentingan umum (publik), karena itu tidak dapat dikategorikan sebagai peraturan perundangundangan. Namun, dalam TAP MPR No III/MPR/2000 masuk dalam tata urutan perundang-undangan. Sebaliknya, Perpes Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, justeru Pepres yang dimasukkan sedangkan Kepres tidak masuk dalam bentuk tata urut peraturan perundang-undangan. Dalam praktek, selain bentuk-bentuk peraturan yang bersifat mengatur, memang ada pula bentuk-bentuk peraturan yang disebut dengan beleidsregels (policy rules) atau peraturan kebijakan. Bentuk peraturan kebijakan ini memang dapat juga disebut peraturan, tetapi dasarnya hanya bertumpu pada aspek doelmatigheid dalam rangka prinsip freis

ermessen atau beoordelingsvrijheid,

yaitu

prinsip

kebebasan bertindak yang diberikan kepada pemerintah untuk mencapai tujuan pemerintahan yang dibenarkan menurut hukum. Berdasarkan prinsip ini, sudah seyogyanya suatu pemerintahan itu diberikan ruang gerak yang cukup untuk berkreatifitas dalam usahanya melaksanakan tugas-tugas pemerintahan, yang tidak selalu atau bahkan tidak mungkin ditentukan secara rinci dalam bentuk peraturan-peraturan yang kaku. Inilah yang pada mulanya menjadi dasar pembenar sehingga muncul Keputusan-Keputusan Presiden yang turut mengatur, meskipun bukan dalam arti regeling (public regulation). Akan tetapi, agar konsisten dan konsekwen mengikuti sistematika pemisahan kekuasaan legislatif dan eksekutif secara tegas, kiranya prinsip freis ermessen tidak digunakan sepanjang menyangkut pembuatan peraturan dalam arti teknis. Prinsip kebebasan bertindak itu cukup diimplementasikan dalam bentuk Instruksi Presiden ataupun Keputusan-Keputusan yang tidak diperlakukan sebagai peraturan.

Ketiga, TAP MPR No III/MPR/2000 tidak memasukkan Peraturan

Menteri dalam tata urutan perundang-undangan. Padahal, peraturan menteri sebelumnya dan selama ini banyak dikeluarkan sebagai pedoman

35

bagi Pemerintahan Daerah atau pelaksanaan peraturan perundangundangan yang lebih tinggi. Disamping Peraturan Menteri beberapa jenis peraturan perundang-undangan lain tidak ditempatkan adalah :

a.

Peraturan

Mahkamah

Agung

(walaupun

bersifat

pseudowetgeving); b.
Keputusan Kepala BPK yang bersifat pengaturan

(regeling);
c. Peraturan Bank Indonesia; Keputusan Kepala/Ketua LPND yang bersifat

d.

pengaturan regeling; e. Keputusan Menteri yang yang bersifat pada pengaturan kewenangan Presiden,

(regeling),
UU/PP.

didasarkan yang

derivatif/delegatif

diberikan

oleh

Oleh sebab itulah, muncul banyak permasalahan antara lain adalah dimanakah Kedudukan peraturan atau keputusan yang ditetapkan oleh lembaga tinggi negara seperti BPK dan MA akan ditempatkan, apakah sederajat dengan Menteri, Bank Indonesia, dan bahkan dengan Badan, Lembaga dan Komisi? Apakah Peraturan Mahkamah Agung dan Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Pemerintah, tidak boleh bertentangan dengan Keputusan Presiden, dan bahkan tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Daerah Propinsi, Peraturan Daerah Kabupaten, dan bahkan Peraturan Desa? Bagaimana Keputusan Mahkamah Agung dalam menyelesaikan sesuatu perkara kasasi tidak boleh bertentangan semua ketentuan peraturan yang tingkatannya di bawah Undang-Undang? Padahal, sesuai dengan asas kebebasan hakim, demi keadilan berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa, putusan hakim itu dapat saja bertentangan dengan Undang-Undang.

36

Jika mengacu pada asas-asas peraturan perundang-undangan, maka peraturan atau keputuasan yang dibuat oleh lembaga negara tingkat Pusat yang berlaku pada seluruh wilayah Republik Indonesia tentunya lebih tinggi kedudukannya dibandingkan dengan peraturan perundang-undangan tingkat Daerah yang hanya bersifat lokal/regional. Oleh karena jika ditempatkan di bawah Perda, pertama, akan

bertentangan dengan asas hierarki peraturan perundang-undangan. Kedua akan bertentangan dengan asas wilayah berlakunya peraturan perundang-undangan. Keempat, Kedudukan Peraturan Daerah yang di dalamnya

tercakup Peraturan Daerah Propinsi, Peraturan Daerah Kabupaten, dan Peraturan Desa seakan-akan memiliki kedudukan yang sama, yaitu samasama Peraturan Daerah yang dalam tata urutan tersebut ditentukan berada dalam tata urutan ketujuh. Secara teoritik dan dalam prakteknya selama lembaga/pejabat negara tertentu dapat diberikan bahwa setiap kewenangan

membentuk peraturan perundang-undangan baik oleh UUD maupun UU. Kewenangan yang diberikan atau dipunyai oleh lembaga atau pejabat itu dapat berbentuk kewenangan atributif atau kewenangan

delegatif/derivatif. Kewenangan atributif dalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah kewenangan asli (orisinil) yang diciptakan sebelumnya tidak ada oleh UUD atau UU yang diberikan kepada lembaga atau pejabat tertentu. Sedangkan kewenangan derivatif/delegatif adalah kewenangan yang diberikan oleh pemegang kewenangan atributif kepada pejabat atau lembaga tertentu dibawahnya, untuk mengatur lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh pemegang kewenangan atributif. Sebagai contoh kewenangan atributif misalnya adalah UU No. 4 Tahun 200 Tentang Mehkamah Agung, Mahkamah Agung memiliki kewenangan

37

untuk

menguji

dan

membatalkan

peraturan

perundang-undangan

dibawah. Menurut Bagir Manan dalam bukunya yang berjudul Menyongsong Fajar Otonomi Daerah menyatakan: Peraturan Daerah sebagai bentuk peraturan perundang-undangan tingkat daerah hanya terbatas mengatur hal-hal dibidang administrasi negara, tidak dibidang ketatanegaraan. Peraturan daerah bersifat

administratiefrechtelijk,

tidak

bersifat

staatsrechtelijk karena hanya berfungsi mengatur kekuasaan daerah

otonomi dibidang administrasi Negara18. Dalam kaitannya dengan pengertian administrasi Negara, Philipus M Hadjon dalam bukunya Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administative Law) setelah mengkaji secara mendalam dan tajam dari berbagai sumber baik asing maupun Indonesia, berkesimpulan bahwa administrasi (negara) dalam hukum administrasi Negara hanya meliputi lapangan bestuur (lapangan kegiatan Negara di luar wetgeving dan rechspraak). Dengan demikian dapat diartikan administrasi (negara) adalah kegiatan negara dalam bidang pemerintahan (eksekutif). Berbeda dengan pengertian administrasi Negara dalam ilmu administrasi negara yang meliputi seluruh kegiatan Negara (legislative, eksekutif dan yudisial)19. Berangkat dari keberadaan Perda sebagai pelaksanaan otonomi yang hanya menyelenggarakan tugas-tugas administrasi Negara

(pemerintahan), bahwa dalam rangka desentralisasi yang diwujudkan dalam bentuk otonomi delegasi wewenang kepada daerah hanyalah dalam bidang pemerintahan (eksekutif) tidak dalam bidang legislative dan yudisial. Seperti yang dikatakan Bagir Manan, hubungan pusat dan daerah dalam sistem otonomi pada dasarnya hanya menyangkut
18

Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum (PSH) UII Yogyakarta, 2001, h. 105.

19

Philipus M.Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to The Indonesian Administrative Law) Gadjah Mada Univ. Press, Yogyakarta, 1993, hal. 5.

38

hubungan dibidang penyelenggaraan administrasi Negara20. Selanjutnya dikatakan meskipun kepada daerah (otonomi) diberi wewenang mengatur sehingga perlu diadakan DPRD sebagai kekuasaan legislative daerah, tidak akan menghapus dasar hubungan pusat dengan daerah yang terbatas dibidang administrasi negara21. Dengan pendapat tersebut yang

didelegasikan oleh pemerintah kepada Daerah dalam rangka otonomi adalah masalah pemerintahan (eksekutif) tidak dalam bidang legislative dan yudisial. Karena Perda pada hakekatnya hanyalah dalam rangka menyelenggarakan pemerintahan otonomi (eksekutif), maka substansinya mengacu pada undang-undang yang mengatur tentang otonomi yaitu Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Sejalan dengan itu penulis berpendapat bahwa meskipun daerah (otonomi) diberi wewenang mengatur urusannya berdasarkan konstitusi maupun UU, dan Perda ditetapkan oleh Pemda dan DPRD (parlemen) daerah. Namun, Perda tidak dapat mengalahkan Peraturan yang dibuat oleh Mahkamah Agung maupun Lembaga Tinggi Negara lainnya. Mencermati Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Pasal 7

sebagaimana diatas, memang seakan-akan jenis peraturan perundangundangan bersifat limitatif, hanya berjumlah 5 (lima) yaitu UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, UndangUndang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan Peraturan Daerah. Hal ini berarti di luar dari kelima jenis tersebut sepertinya bukan dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan. Namun demikian dalam Pasal 7 ayat (4) dan dalam Penjelasanya disebutkan bahwaJenis Peraturan Perundang-undangan selain dalam

ketentuan ini, antara lain, peraturan yang dikeluarkan oleh Majelis

20 21

Bagir Manan, Opt.,Cit, hlm 105

Ibid

39

Permusyawaratan

Rakyat

dan

Dewan

Perwakilan

Rakyat,

Dewan

Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Menteri, kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh undang-undang atau pemerintah atas perintah undang-undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
Dari ketentuan Pasal 7 ayat (4) tersebut, jika ditafsirkan secara gramatikal, berdasarkan interpretasi dan logika hukum, serta

memperhatikan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, maka jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan dalam Pasal 7 tidak bersifat limitatif. Artinya, di samping 5 (lima) jenis peraturan perundang-undangan yang telah disebutkan secara eksplisit dalam Pasal 7 ayat (1), terdapat jenis peraturan perundang-undangan lain yang selama ini secara faktual ada dan itu tersirat dalam rumusan Pasal 7 ayat (4) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Jenis peraturan perundang-

undangan lain yang tidak ditempatkan pada Pasal 7 ayat (1) antara lain adalah : 1. Peraturan Mahkamah Agung (walaupun bersifat

pseudowetgeving);
2. 3. 4. Keputusan Kepala BPK yang bersifat pengaturan (regeling); Peraturan Bank Indonesia; Keputusan Kepala/Ketua LPND yang bersifat pengaturan

(regeling);
b. Keputusan Menteri yang bersifat pengaturan (regeling) yang didasarkan pada kewenangan delegatif yang diberikan oleh Presiden, Undang-Undang atau Peraturan Pemerintah. Dengan demikian maka jenis dan bentuk aturan hukum dalam

ketentuan Pasal 7 tersebut secara kuantifikasi berjumlah 21 bentuk aturan hukum yang meliputi: 40

1. UUD RI Tahun 1945; 2. UU; 3. PP; 4. Peraturan Presiden; 5. Peraturan Daerah; 6. Peraturan MPR; 7. Peraturan DPR; 8. Peraturan DPD; 9. Peraturan BPK; 10. Peraturan MA; 11. Peraturan MK; 12. Peraturan Gubernur Bank Indonesia; 13. Peraturan Menteri; 14. Peraturan Kepala Badan; 15. Peraturan Komisi; 16. Peraturan DPRD Provinsi; 17. Peraturan Gubernur; 18. Peraturan DPRD Kabupaten; 19. Peraturan Bupati; 20. Peraturan Walikota; 21. Peraturan Desa. Namun, permasalahannya adalah dimanakah penempatan

kedudukan peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh masingmasing lembaga tersebut, ketidakjelasan hirarkhi inilah dapat

menimbulkan persoalan, khususnya terkait dengan kekuatan hukum dari massing-masing jenis peraturan tersebut. Apalagi bentuk aturan hukum yang diatur tidak dipilah dalam kelompok-kelompok (kualifikasi)

wewenang aturan hukum, baik dari lembaga yang berwenang membentuk aturan hukum maupun sumber wewenang aturan hukum.

Prinsip-prinsip Pembentukan Peraturan Daerah

41

Secara umum asas-asas

pembentukan

peraturan perundang-

undangan (Perda) yang baik adalah meliputi : i. kejelasan tujuan (setiap pembentukan peraturan perundangundangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak dicapai); ii. kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat (setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh

lembaga/pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang. Peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum, apabila dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang); iii. kesesuaian antara jenis dan materi muatan (dalam

pembentukan peraturan perundang-undangan harus benarbenar memperhatikan materi muatan yang tepat dengan jenis peraturan perundang-undangannya); iv. dapat dilaksanakan (setiap pembentukan peraturan perundangundangan harus memperhitungkan efektifitas Peraturan

Perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara filosofis, yuridis, maupun sosiologis); v. kedayagunaan dan kehasilgunaan (setiap peraturan perundangundangan dibuat karena memang benar-benar dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat,

berbangsa, dan bernegara); vi. kejelasan rumusan (setiap peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan, terminologi, serta sistematika, dan pilihan jelas kata dan atau

bahasa

hukumnya

mudah

dimengerti, sehingga tidak menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya); dan

42

vii.

keterbukaan (dalam proses pembentukan peraturan perundangundangan mulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan).

Prinsip-prinsip Pembentukan Peraturan Daerah sebagaimana diatas, dapat dibagi menjadi dua bagian. Pertama, adalah prinsip dalam proses penyusunan Perda. Kedua, adalah prinsip dalam perumusan susbtansi peraturan daerah.

Prinsip Dasar Proses Penyusunan Peraturan Daerah

Secara umum proses penyusunan Peraturan Daerah yang baik adalah mengacu pada konsep nilai tata kelola pemerintahan yang baik (good governance). Peraturan Daerah yang baik haruslah didasarkan kepada kepentingan, kebutuhan, aspirasi, dan kemampuan masyarakatnya dan memperhatikan ketentuan sebagai berikut22: (1) Menghindari pemberian kewenangan yang berlebihan. (2) Menghindari pengaturan dan persyaratan yang tidak perlu, berlebihan, dan sulit diterapkan. (3) Mengakomodasi ketetapan yang bersifat transparan,

akuntabel, dan melewati proses pengambilan keputusan yang benar. (4) Melibatkan tokoh masyarakat setempat. (5) Menyelenggarakan proses pelibatan publik yang luas, dan (6) Meningkatkan efektivitas mekanisme penegakan hukum.

Modul Proses Penyusunan Peraturan Perundang-Undangan, Diklat Teknis Penyusunan Peraturan Perundang-Undangan (Legal Drafting), diterbitkan oleh Departeman Dalam Negeri dan Lembaga Administrasi Negara, ADB-Loan, Jakarta, Juni 2007.

22

43

Prinsip-prinsip dalam poses pembuatan peraturan perundangundangan setidaknya mengacu pada transparansi/keterbukaan,

partisipasi, koordinasi, dan keterpaduan. Transparansi/keterbukaan. Proses yang transparan memberikan kepada masyarakat: (1) informasi tentang akan ditetapkannya suatu kebijakan, dan (2) peluang bagi masyarakat untuk memberikan masukan dan melakukan pengawasan terhadap pemerintah. Hal penting dalam proses pengambilan keputusan adalah bahwa kegiatan ini membuka kesempatan bagi masyarakat untuk dapat memberikan masukan dan pertimbangan kepada pemerintah secara langsung. Proses yang transparan haruslah mampu meniadakan batas antara pemerintah dan non pemerintah.

Partisipasi. Partisipasi mendorong: (1) terciptanya komunikasi publik untuk meningkatkan pemahaman masyarakat terhadap proses

pengambilan keputusan pemerintah, dan (2) keterbukaan informasi pemerintah yang lebih baik untuk kemudian menyediakan gagasan baru dalam memperluas pemahaman komprehensif terhadap suatu isu.20 Partisipasi mengurangi kemungkinan terjadinya konflik dalam menerapkan suatu keputusan dan mendukung penerapan akuntabilitas, serta

mendorong publik untuk mengamati apa yang dilakukan oleh pemerintah. Partisipasi publik tercermin dalam: (1) kesempatan untuk melakukan kajian terhadap rancangan keputusan; (2) kesempatan untuk memberikan masukan; dan (3) tanggapan terhadap masukan publik dari pengambil keputusan, dalam hal ini pemerintah.

Koordinasi dan Keterpaduan. Koordinasi dan keterpaduan/integrasi berkaitan dengan hubungan antara pemerintah dan organisasi dalam pemerintah - menyediakan mekanisme yang melibatkan instansi lain dalam pengambilan keputusan secara utuh. Keterpaduan memerlukan kombinasi yang harmonis antara wawasan dan aksi koordinasi, menekan

44

konflik, membatasi ketidakefektivan, dan yang terpenting membatasi jumlah produk hukum.

B. Prinsip Dasar Perumusan Substansi

Pada aspek Substansi peraturan perundang-undangan, seyogyanya peraturan daerah menguraikan materi muatan dengan mengikuti prinsipprinsip kepastian hukum, fleksibilitas administrasi, akurasi secara ilmiah, sosial-ekonomi, kegunaan, kejelasan, dan pendanaan berkelanjutan. Akurasi Ilmiah dan Pertimbangan Sosial-Ekonomi. Setiap peraturan daerah hendaknya disusun berdasarkan kajian keilmuan di dalamnya. Suatu peraturan tidak bersifat normatif semata, melainkan juga harus mencerminkan isu dan permasalahan sebenarnya, berikut strategi pemecahan yang dibutuhkan masyarakat. Untuk dapat memastikan kebutuhan yang sebenarnya dari para pemangku kepentingan, suatu kajian akademis terhadap peraturan yang tengah dirancang atau ditetapkan perlu dilakukan, dengan menekankan pertimbangan ilmiah, sosial, dan ekonomi di dalamnya.

Pendanaan Berkelanjutan. Pendanaan berkelanjutan mengacu pada pendanaan yang cukup untuk mengimplementasikan suatu peraturan. Pada sebagian besar wilayah, pendanaan digunakan untuk keperluan administrasi dan operasional, dan hanya sebagian kecil yang digunakan untuk pelaksanaan program dan pembangunan, kecuali apabila ada alokasi khusus. Keterbatasan kemampuan dalam mendukung pendanaan merupakan salah satu alasan utama lemahnya penegakan hukum di Indonesia.23

23
21 Ibid. dapat dilihat juga pada Asian Development Bank, Draft Country Governance Assessment Report, Indonesia. Jakarta. 2002.

45

Kejelasan. Peraturan dapat diterima untuk kemudian dilaksanakan dengan baik hanya apabila memiliki kejelasan dan dapat dicerna oleh masyarakat. Kejelasan mengacu pada bagaimana suatu peraturan dirumuskan dan masyarakat mengerti akan kandungan yang terdapat di dalamnya.

Selain asas sebagaimana diatas, , Peraturan Perundang-undangan tertentu dapat, berisi asas lain sesuai dengan bidang hukum Peraturan Perundang-undangan yang bersangkutan. Asas lain sesuai dengan bidang hukum Peraturan Perundang-undangan yang bersangkutan, antara lain: a. dalam Hukum Pidana, misalnya, asas legalitas, asas tiada hukuman tanpa kesalahan, asas pembinaan narapidana, dan asas praduga tak bersalah b. dalam Hukum Perdata, misalnya, dalam hukum perjanjian, antara lain: asas kesepakatan, kebebasan berkontrak, dan itikad baik. Menurut Maria Farida, Berbagai cara dapat ditempuh agar pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik dapat dicapai. Selain berlandaskan pada berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang pedoman pembentukan peraturan perundang-

undangan, , peningkatan kualitas pembentukan peraturan perundangundangan di Indonesia dapat juga dilakukan berdasarkan hal-hal sebagai berikut24: 1. Kajian yang memadai.

24 Maria Farida Indrati, Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-undangan Di Indonesia, Makalah, tersedia di http:www.legalitas. org, ditulis oleh legalitas pada 27 June 2007.

46

Secara umum pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik haruslah dilandasi dengan kajian yang memadai terhadap hal-hal yang berhubungan dengan: a. urgensi dan tujuan pengaturan; b. sasaran yang ingin diwujudkan; c. pokok pikiran, lingkup, atau obyek yang akan diatur; dan d. jangkauan serta arah pengaturan. Salah satunya adalah dengan melakukan penyusunan Naskah Akademik (academic draft)mengenai materi yang akan diatur dalam rancangan perda, yang merumuskan antara lain tentang dasar filosofis, sosiologis, yuridis, pokok dan lingkup materi yang diatur. Namun, Undang-Undang No. 10 Th. 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan tidak menyebutkan tentang perlunya suatu naskah akademis.

Penyusunan naskah akademis akan sangat membantu para pihak yang memerlukan, terutama bagi perancang peraturan perundang-undangan, naskah akademik dapat merupakan batu pijakan dalam pembentukan peraturan daerah, namun demikian seharusnya hal tersebut dilakukan sebelum draft awal rancangan peraturan daerah dirumuskan dan bukan sesudahnya.

2. Pemahaman tentang materi muatan peraturan perundangundangan

Kajian yang memadai dalam uraian di atas diperlukan untuk melakukan penelusuran yang cukup tentang materi muatan yang menyangkut permasalahan yang akan diatur, sehingga dapat menentukan jenis peraturan yang mana sesuai dengan materi muatannya. Hal ini perlu dikemukakan oleh karena dari kebiasaan yang berlaku, para pihak telah

47

lebih dahulu memilih dan menentukan jenis peraturan perundangundangan yang akan dibentuk, dan menetapkan jumlah anggarannya, baru membuat suatu kajian untuk mencari pembenarannya. Mengenai materi muatan peraturan perundang-undnagan tersebut telah diatur dalam Pasal 8 sampai dengan Pasal 14 Undang-Undang No. 10 Th. 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, sehingga hal tersebut memudahkan para pembentuk peraturan perundang-undangan. 3. Pemahaman tentang asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan Pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik dapat dilakukan apabila adanya pemahaman yang baik tentang asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Sesuai ketentuan Pasal 5 Undang-Undang No. 10 Th. 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, asas-asas pembentukan peraturan perundangundangan yang baik adalah adanya: kejelasan tujuan, kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat, kesesuaian antara jenis dan materi muatan, dapat dilaksanakan, kedayagunaan dan kehasilgunaaan, kejelasan

rumusan, dan keterbukaan. Selain itu, dalam Pasal 6 Undang-Undang No. 10 Th. 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dirumuskan bahwa, (1) Materi muatan Peraturan Perundang-undangan mengandung asas; pengayoman, kemanusiaan, kebangsaan,

kekeluargaan, kenusantaraan, bhinneka tunggal ika, keadilan, kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, ketertiban dan kepastian hukum, dan/atau keseimbangan, keserasian, dan keselarasan; (2) Peraturan perundang-undangan tertentu dapat berisi asas lain sesuai dengan bidang hukum peraturan perundang-undangan yang

bersangkutan.

4. Peran serta masyarakat

48

Jean Jacques Rousseau (1712-178) dalam Du Contract Social undangundang adalah suatu kehendak umum (volont gnerale), sehingga adresanya selalu umum. Suatu undang-undang yang terwujud dari kehendak umum, akan menciptakan suatu tujuan umum, yakni

kepentingan umum. Oleh karena itu, jika dalam masyarakat tertentu dibentuk undang-undang yang tidak mencerminkan kepentingan umum, sebab berlakunya tidak sama bagi semua orang, maka undang-undang itu harus dianggap tidak adil. Undang-undang itu harus dibentuk oleh kehendak umum (volont gnerale), dimana dalam hal ini seluruh rakyat secara langsung tanpa mengambil perantara bagian dalam pembentukan sedangkan aturan menurut

masyarakat

wakil-wakilnya,

Rousseau, yang dimaksud dengan rakyat bukanlah penjumlahan dari individu-individu di dalam negara itu, melainkan adalah kesatuan yang dibentuk oleh individu-individu itu, dan yang mempunyai kehendak, kehendak mana diperolehnya dari individu-individu tersebut melalui perjanjian masyarakat. Sesuai dengan pendapat di atas, dan sebagai pelaksanaan dari Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang menganut faham kedaulatan rakyat, saat ini peran serta masyarakat dalam pembentukan peraturan perundang-undangan (khususnya dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan undang-undang dan rancangan peraturan daerah) telah pula dirumuskan dalam Pasal 53 Undang-Undang No. 10 Th. 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.Peran serta

masyarakat dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan undang-undang dan rancangan peraturan daerah tersebut, saat ini biasa dilakukan dengan menyelenggarakan rapat dengar pendapat, penyerapan aspirasi masyarakat, diskusi-diskusi dalam skala kecil atau skala besar, jajak pendapat, dan cara-cara lainnya. 5. Harmonisasi dan sinkronisasi

49

Peraturan

perundang-undangan

yang

baik

adalah,

apabila

ketentuan-ketentuan di dalamnya merupakan rumusan-rumusan yang selaras, serasi, dan sesuai dengan berbagai macam peraturan perundangundangan lainnya, baik yang berhubungan dengan peraturan perundangundangan yang setingkat (yang bersifat horisontal) maupun antara peraturan yang lebih rendah terhadap peraturan yang lebih tinggi (yang bersifat vertikal atau hierarkhis). suatu Hal-hal inilah dan yang seringkali dalam

dimaksudkan

dengan

sinkronisasi

harmonisasi

pembentukan peraturan perundang-undangan. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Ketiga, dituliskan bahwa kata sinkron diartikan sebagai a. sesuatu yang terjadi atau berlaku pada waktu yang sama atau serentak; b. sejalan, sejajar, sesuai, atau selaras (dengan). Kata sinkronisasi diartikan sebagai a. perihal menyinkronkan, menyerentakkan, atau penyesuaian. Kata harmonis diartikan sebagai sesuatu yang bersangkut paut dengan harmoni, atau sekata; sedangkan kata harmonisasi diartikan sebagai pengharmonisan, atau upaya mencari keselarasan. Dengan demikian pengertian sinkronisasi dan harmonisas dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dapat diartikan sebagai suatu upaya atau suatu kegiatan untuk menyelaraskan (membuat selaras), dan menyesuaikan (membuat sesuai) antara suatu peraturan perundang-undangan dengan peraturan perundang-undangan yang lain, baik yang bersifat sejajar (horisontal) atau bersifat hierarkhis (vertikal). Untuk mendapatkan suatu peraturan perundang-undangan yang baik, maka sinkronisasi dan harmonisasi tidak hanya dilakukan dengan menyesuaikan dan menyelaraskan berbagai pengertian dan kalimat yang ada dalam berbagai peraturan perundang-undangan. Sinkronisasi dan harmonisasi dalam pembentukan perundang-undangan harus pula

memperhatikan pada latar belakang dan konsep berfikir, serta sistem yang

50

mempengaruhi pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut. Sebagai suatu contoh, apabila suatu peraturan perundang-undangan yang mempunyai latar belakang, dan konsep berfikir, serta dipengaruhi oleh sistem yang individualis, tentu akan sangat sukar diselaraskan dengan peraturan belakang, perundang-undangan dan konsep yang lain yang mempunyai oleh latar sistem

berfikir,

serta

dipengaruhi

kekeluargaan.

6. Pemakaian bahasa yang tepat Pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik juga mempunyai hubungan yang sangat erat dengan ragam dan corak bahasa, serta asalusul dari kata-kata yang dipakai dalam perumusan peraturan perundangundangan tersebut. Salah satu contoh yang saat ini sering dijumpai dalam kehidupan ketatanegaraan di Indonesia adalah pemakaian istilah sistem presidensiil, sistem presidensial, atau sistem presidentil, dari ketiga istilah tersebut manakah yang harus dipergunakan? Istilah presidensiil saat ini biasa dipakai oleh mereka yang terbiasa dengan berbahasa Belanda dan merupakan terjemahan dari istilah presidentieel, dan istilah presidensial biasa dipakai oleh mereka yang terbiasa berbahasa Inggris dan merupakan terjemahan dari istilah presidential, sedangkan dalam kamus Besar Bahasa Indonesia dituliskan dengan istilah presidensial dan presidentil. Dari ketiga istilah tersebut, para pembentuk peraturan perundang-undangan harus menentukan istilah mana yang akan dipakai, dan hal itu tentu harus memperhatikan istilah yang dipakai dalam peraturan perundang-undangan yang lainnya.

7. Substansi Peraturan Perundang-undangan.

51

Pemahaman tentang substansi dari peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk merupakan suatu syarat yang paling menentukan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Pada dasarnya tidak setiap perancang peraturan perundang-undangan harus mengetahui secara baik dan tepat tentang substansi dalam setiap peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Sebagai contoh, seorang ahli yang menekuni bidang perekonomian tidak akan memahami seluruh permasalahan yang berhubungan dengan perekonomian, demikian juga seorang ahli yang menekuni bidang hukum pidana tidak dapat dituntut untuk mengetahui juga hal-hal yang tergolong dalam bidang hukum tata negara. Pemahaman tentang substansi suatu peraturan perundang-undangan biasanya lebih dipahami oleh lembaga-lembaga teknis yang menangani bidang-bidang yang bersangkutan, sehingga pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik selalu memerlukan campur tangan dari berbagai pihak yang erat kaitannya dengan substansi yang akan dirumuskan dan diatur.Pemahaman yang baik tentang substansi suatu peraturan perundang-undangan dapat diharapkan sebagai penunjang terbentuknya peraturan perundang-undangan yang baik Oleh karena

peraturan perundang-undangan selalu bersumber dan/atau berdasar pada kewenangan atribusi dan delegasi, maka pemahaman tentang substansi suatu peraturan perundang-undangan yang satu dengan substansi peraturan perundang-undangan lain yang berkaitan, biasanya diketahui dan dimiliki oleh lembaga-lembaga datau pejabat-pejabat yang erat kaitannya dengan peraturan perundang-undangan tersebut. Tahapan Pembentukan Peraturan Daerah Tahapan pembentukan peraturan daerah dilakukan dengan : 1. Perencanaan.

52

Perencanaan penyusunan Peraturan Daerah dilakukan dalam suatu Program Legislasi Daerah. Ketentuan Pasal 15 ayat (2) UUP3 mengenai Program Legislasi Daerah merupakan landasan yuridis bagi dibentuknya mekanisme koordinasi baik antara instansi di lingkungan Pemerintah Daerah dalam penyusunan Peraturan Daerah maupun antara Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Khusus untuk Dewan Perwakilan Rakyat Daerah pentingnya kedudukan alat perlengkapan Dewan seperti Badan Legislasi DPRD sangat penting, karena badan inilah yang diharapkan dapat menampung aspirasi baik yang berasal dari komisikomisi, fraksi-fraksi, maupun dari masyarakat berkaitan dengan masalah peraturan daerah. 2. Persiapan pembentukan Perda. Rancangan peraturan daerah dapat berasal dari dewan perwakilan rakyat daerah (DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten/DPRDKota) atau berasal dari gubernur atau bupati/walikota, masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten atau kota. Rancangan peraturan daerah yang berasal dari inisiatif DPRD dapat disampaikan oleh anggota, komisi, gabungan komisi atau alat kelengkapan dewan perwakilan rakyat daerah yang khusus menangani bidang legislasi. Selanjutnya Raperda inisiatif DPRD ini disampaikan oleh pimpinan dewan perwakilan rakyat daerah kepada gubernur atau bupati/walikota. Agar rancangan peraturan daerah diketahui oleh halayak ramai dan masyarakat dapat memberikan masukan sehubungan dengan ketentuan Pasal 139 ayat (1) UndangUndang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah bahwa masyarakat berhak memberikan masukan lisan atau tulisan dalam rangka penyiapan atau pembahasan Raperda, maka rancangan peraturan daerah yang berasal dari DPRD harus disebarluaskan yang pelaksanaannya dilakukan oleh sekretariat dewan perwakilan rakyat daerah. Salah satu wujud nyata berupa peran DPRD dalam melaksanakan fungsi legislasi sebagaimana ditentukan dalam Pasal 140 ayat (2) Undang-Undang 53

tentang Peraturan Daerah bahwa apabila dalam satu masa sidang, gubernur atau bupati/walikota dan DPRD menyampaikan Raperda mengenai materi yang sama, maka yang dibahas adalah Raperda yang disampaikan oleh DPRD, sedangkan Raperda yang disampaikan oleh gubernur atau bupati/walikota digunakan sebagai bahan untuk

dipersandingkan.

3. Pembahasan Raperda di DPRD.

Pembahasan Raperda di DPRD dilakukan oleh DPRD bersama gubernur atau bupati/walikota. Dalam pembahasan ini gubernur atau bupati/walikota dapat diwakilkan, kecuali dalam pengajuan dan

pengambilan keputusan. Pembahasan bersama tersebut dilakukan melalui tingkat-tingkat pembicaraan yang dilakukan dalam rapat

komisi/panitia/alat kelengkapan DPRD yang khusus menangani bidang legislasi dan rapat paripurna. Pada tahap pembahasan ini apabila DPRD atau gubernur atau bupati/walikota akan menarik kembali Raperda yang diajukan, maka harus berdasarkan persetujuan bersama DPRD dan gubernur atau bupati/walikota. 4. Penetapan. Raperda yang telah disetujui bersama oleh DPRD dan gubernur atau bupati/walikota disampaikan oleh pimpinan DPRD kepada gubernur atau bupati/walikota untuk ditetapkan menjadi Peraturan Daerah.

Penyampaian Raperda tersebut dilakukan dalam jangka waktu paling lambat 7 (tujuh) hari terhitung sejak tanggal persetujuan bersama. Agar segera ada kepastian hukum, penetapan Raperda oleh gubernur atau bupati/walikota ditentukan paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak Raperda disetujui bersama oleh DPRD dan gubernur atau bupati/walikota. Berdasarkan ketentuan Pasal 43 ayat (2) UUP3 dan Pasal 144 ayat (3) 54

Undang-Undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, apabila Raperda tidak ditandatangani oleh gubernur atau bupati/walikota dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak Raperda disetujui bersama maka Raperda tersebut sah menjadi Peraturan Daerah dan wajib diundangkan dengan memuatnya dalam Lembaran Daerah.

5. Pengundangan dan Penyebarluasan.

Peraturan Daerah yang telah ditetapkan oleh Kepala Daerah

agar

memiliki kekuatan hukum dan mengikat masyarakat harus diundangkan dalam Lembaran Daerah yang pelaksanaannya dilakukan oleh Sekretaris Daerah. Dengan diundangkannya Peraturan Daerah dalam lembaran resmi (Lembaran Daerah) maka setiap orang dianggap telah mengetahui. Fiksi hukum yang mengatakan bahwa dengan telah diundangkannya peraturan daerah dalam Lembaran Daerah maka setiap orang dianggap telah mengetahui hukum bagi Indonesia yang secara fakta geografis terdiri dari 17.000 pulau lebih dalam satu wilayah yang sangat luas perlu ada upaya penyebarluasan. Pasal 52 UUP3 dan Pasal 147 ayat (3) Undang-Undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menyatakan Pemerintah Daerah wajib menyebarluaskan Peraturan Daerah yang telah diundangkan dalam Lembaran Daerah. Penyebarluasan tersebut dimaksudkan agar khalayak ramai mengetahui isi serta maksud yang terkandung dalam Peraturan Daerah. Penyebarluasan dilakukan melalui media elektronik seperti TVRI, RRI, stasiun daerah, atau media cetak di daerah yang bersangkutan.

55

DAFTAR RIWAYAT HIDUP Curriculum Vitaee

Data Pribadi / Personal Details Nama / Name : Syahrul Mustofa, : RT 01 RW 02 Desa Sekongkang Atas Kec. Sekongkang, KSB-NTB Nomor Telepon / Phone : 085253830001 fax 0372-81848 Email : syahrulmustofa@yahoo.com Jenis Kelamin / Gender : Laki-Laki/Male Tanggal Kelahiran / Date of Birth : Tangerang, 15 Nop 1978 Status Marital / Marital Status : Menikah Warga Negara / Nationality : Indonesia Agama / Religion : Islam Pekerjaan/Job : Advokat/Pengacara (Lawyer) (Syahrul Mustofa, SH.,MH & Associate) Nama Organisasi Advokat Riwayat Pendidikan Educational and Professional Qualification Pendidikan Formal : Formal Education: 1. Pasca Sarjana (S2) Ilmu Hukum-Konsentrasi Hukum Pemerintahan Daerah, Universitas Mataram, Lulus Tahun 2009 2. Sarjana (S1) Ilmu Hukum-Konsentrasi Hukum Tata Negara, Universitas Mataram, Lulus Tahun 2002 3. Sekolah Menengah Atas Negeri 2 (SMAN 2) Tangerang, Lulus Tahun 1996 4. Sekolah Menengah Pertama (SMP), PGRI Batu Ceper, Tangerang Lulus Tahun 1993 5. Madrasah Ibtidaiyah (MI) Darussalam I Batu Sari-Tangerang, Lulus Tahun 1990. Pendidikan Informal : Informal Education: 1. Pelatihan Tehnology Of Parcipatoris (TOP), di selenggarakan oleh The Asia Foundation-DFID, Hotel Santika-Jakarta, 2010; 2. Pelatihan Gender Analysis Budget, diselenggarakan oleh The Asia Foundation, Hotel-Santika, Jakarta, 2009; :Perhimpunan (PERADI) Advokat Indonesia SH.,M.H Alamat / Address

56

3. Pelatihan Analisis Anggaran dan Advokasi Anggaran Publik, diselenggarakan oleh Seknas Fitra Jakarta, Hotel Niko, Jakarta Tahun 2009 4. Traning, Legal Aid Service of Agrarian Reform, KPA-YLBHI, Jakarta, 2009 5. Training, Prinsip-prinsip Konvensi PBB menentang korupsi (UNCAC), Patnership for Governance Reform Indonesia, Surabaya, 2007 6. Traning, Pencegahan Gratifikasi di Daerah, KPK, Mataram, 2007 7. Traning, Investigasi dan Penelitian Hukum Jejaring KY, Komisi Yudisial RI, Jakarta, 2006 8. Pendidikan Fasilitator Perdamaian (Early Warning System and Early Respon System untuk pencegahan dan penanganan konflik komunitas), diselenggarakan oleh Institute Titian Perdamaian (ITP)-Jakarta bekerjasama dengan NZAID, Febuari s.d. desember tahun 2006 di Bogor. 9. Training, Legal Drafting, Departemen Hukum dan HAM - Asia Law, Jakarta, 2005 10. Pendidikan Advokat, diselenggarakan oleh Univ.Mataram kerjasama dengan IPHI-Mataram, tahun 2005 11. Pelatihan Legislative Drafting (Penyusunan Peraturan PerundangUndangan) diselenggarakan Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK) Jakarta, Tahun 2003. 12. Pelatihan Investigasi Korupsi, diselenggarakan oleh Indonesia Corruption Watch, jakarta Tahun 2003 13. Pelatihan Investigasi Korupsi, diselenggarakan oleh Solidaritas Masyarakat Transparansi Nusa Tenggara Barat (SOMASI NTB, 2003 14. Strategi Planing Membangun Organisasi Massa, The Asia Foundation, Mataram, 2003 15. Pelatihan Advokasi diselenggarakan Yayasan Koslata, Tahun 1998 16. Mengiktui berbagai Seminar, Workshop, Lokakarya dan lain-lain. Riwayat Pengalaman Kerja Summary of Working Experience 1. Staf Ahli DPRD Kabupaten Sumbawa Barat 2010 s.d. sekarang ; 2. Konsultan Hukum, Bank Perkreditan Rakyat (BPR) LKP-Sumbawa Barat, 2010 s.d. sekarang 3. Anggota Komisi Pemilihan Umum (KPU) Kabupaten Sumbawa Barat, Ketua Divisi Hukum periode 2004-2009. 4. Direktur Yayasan Lembaga Penelitian dan Advokasi Masyarakat (LEGITIMID KSB) 2006 s.d. sekarang

57

5. Pendiri Lembaga Bantuan Hukum-Nusa Tenggara Barat (LBHNTB), 2006 s.d sekarang 6. Konsultanprogram Comunity Development PT, NNT Program Pengembangan Ekonomi Masyarakat, tahun 2003-2004 (6 bulan efektif). 7. Dosen Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Muhammadiyah Kabupaten Sumbawa Barat (STIH-M), tahun 2008 s.d. 2010 8. Peneliti The Asia Foundation untuk program Indonesia Rapid Decentralization Appraisal (IRDA)-The Asia Foundation, 20012003 9. Badan Pekerja-Solidaritas Masyarakat Nusa Tenggara Barat (SOMASI NTB), Koordinator Divisi Hukum dan Pemerintahan, tahun 1998 s.d. 2004 10. Dewan Pendiri Lembaga Advokasi Rakyat Untuk Demokrasi (LARDES) Kabupaten Sumbawa, tahun 2003 11. Komite Independen Pemantau Pemilu (KIPP) Nusa Tenggara Barat, Koordinator Divisi Pemantauan, Tahun 1999 s.d. 2000. 12. Wartawan TABLOID KILAS, tahun 1999 ; 13. Freelance/konstributor Radio Elshinta-Jakarta, tahun 2003

Riwayat Pengalaman Organisasi : Exprerience of Organization : 1. Koordinator Pergerakan Indonesia (PI) Nusa Tenggara Barat, 2003 2. Ketua Unit Kegiatan Mahasiswa-Wahana Mahasiswa Pengabdi Masyarakat (UKM-WMPM) Universitas Mataram, Tahun 1999. 3. Ketua Divisi Propaganda dan Agitasi, Forum Komunikasi Mahasiswa Mataram (FKMM) 1997-1999. 4. Ketua Buletin Keadilan, Fakultas Hukum Universitas Mataram, Tahun 2000. 5. Anggota Dewan Pengurus Daerah Muhammadiyah KSB & Sekretaris Muhammadiyah Center KSB. 6. Wakil Ketua Partai Golkar DPD Kabupaten Sumbawa Barat, 20102015. 7. Anggota Himpunan Mahasiswa Islam indonesia 8. Dll.

Riwayat Pengalaman dalam menangani perkara/kasus : Experience handling cases/case

58

No Perkara 1 Kasus Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Kabupaten Sumbawa Barat, Tahun 2010 di Mahkamah Konstitusi-Jakarta. 2 Kasus Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Kabupaten Lombok Utara, Tahun 2010 di Mahkamah Konstitusi-Jakarta

Posisi Tergugat

Keterangan Menang

Tergugat

menang

Kasus Pemilihan Bupati dan Wakil Penggugat Bupati Kabupaten Lombok tengah, Tahun 2010 di Mahkamah Konstitusi-Jakarta Kasus Dugaan Ijazah Palsu Bupati Sumbawa Barat di Pengadilan Tata Nsaha Negara-Mataram Kasus Perdata (Sengketa Tanah), Mantan Sekretaris Daerah KSB (H.Amrullah Ali) di Pengadilan Negeri Sumbawa Kasus Perdata (Sengketa Tanah), Asisten I KSB (Ir.H.M.Saleh) di Pengadilan Negeri Sumbawa Kasus Pidana dugaan money politik, Ketua Partai Demokrat KSB, anggota DPRD KSB, Achmad S.Ag.Msi Tergugat

Kalah

Kalah

Tergugat

Menang (eksepsi diterima)

Tergugat

Menang (eksepsi diterima) Menang (Putusan Bebas) jaksa ajukan kasasi

Tedakwa

Karya-Karya ( Buku) yang telah di publikasikan : Works (Book) which has been published: No Judul Buku 1 Mencabut Akar Korupsi (Panduan Untuk Pemberantasan Korupsi) 2 Mencabut Akar Korupsi Tahun dan penerbit Cetakan pertama tahun 2001 Diterbitkan oleh SOMASI NTB atas dukungan USAID dan The Asia Foundation Cetakan kedua tahun 2003, tebal 157 halaman Diterbitkan oleh Cover Buku

59

SOMASI NTB atas dukungan USAID dan The Asia Foundation 3 Meretas Jalan Demokrasi Lokal : Pergeseran Peta Politik Sumbawa Barat, tebal 326 hal Diterbitkan LEGITIMID kerjasama dengan Bappeda KSB Tahun 2007

Pilkada Langsung Sebuah Demokrasi Lokal

Diterbitkan Tahun 2006, Oleh LEGITIMID Bekerjasama dengan KPU KSB

Pembangunan diterbitkan oleh Berbasis Rukun LEGITIMID Tetangga, bekerjasama dengan The Asia Foundation dan Pemda KSB, tahun 2006, tebal 84 hal

60

Scalling-up Pendidikan Gratis

diterbitkan oleh Legitimid bekerjasama dengan Yayasan Tifa Foundation dan Bappeda tahun 2011, tebal 258 hal

Kesehatan diterbitkan oleh Gratis Yang Yayasan Tifa Mahal Foundation tahun 2011, tebal 258 hal

Korupsi, Konspirasi dan Pengegakkan Hukum

Diterbitkan oleh Lembaga Bantuan Hukum Nusa Tenggara Barat, Tahun 2009, tebal 252

Pengelolaan Zakat di KSB

Diterbitkan oleh Legitimid bekerjasama dengan Bappeda KSB, 2011

61

10

Pelimpahan Kewenangan Bupati ke Camat Sebagai usaha mendekatkan pelayanan publik)

Diterbitkan oleh Legitimid bekerjasama dengan Bappeda KSB, 2011

11 12

Partisipasi dan Cetakan Pertama, tahun obsesi 2002, Diterbitkan LP3ES, Mataram Inovasi Best Di terbitkan Practices LEGITIMID Tahun Kabupaten 2009 Sumbawa Barat Tebal 56 hal

Riwayat Pengalaman Penelitian dan Pengkajian Experience Research and Assessment Penelitian/kajian yang telah dilakukan antara lain adalah : No Judul Tahun Mitra Studi/Penelitian 1 Indonesia Rapid Appraisal wilayah 2001The asia kabupaten Sumbawa 2003 foundation 2 Pola Korupsi di Pedesaan (10 desa) 2002 Ford foundation 3 Studi Pola Korupsi APBD di 4 2003 Ford foundation kabupaten 4 Studi Kritis Kontrak Karya PT. 2006 LBH-NTB Newmont Nusa Tenggara 5 Studi Evaluasi Pemilihan Kepala Desa 2006 Pemda KSB 6 Studi Pemetaan Konflik di Kabupaten 2006 UNDP Sumbawa Barat 7 Studi Dinamika politik desa 2006 Pemda KSB 8 Studi Sejarah Pembentukan Kabupaten 2006 Bappeda KSB Sumbawa Barat 9 Studi Dinamika Sejarah Pilkada 2006 Bappeda KSB Langsung 10 Survey Kesehatan Ibu dan Anak 2006 GTZ 11 Studi membongkar jaringan mafia 2006 PT.NNT penjualan telur penyu 12 Studi Dampak Ekonomi dan Perubahan 2007 Pemda KSB Sosial Masy Tambang 13 Studi Pengembangan pariwisata desa 2007 Mandiri berbasis masyarakat 62

14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 39 40 41

Kajian Konsep Pembangunan Berbasis Rukun Tetangga Kajian Konsep Sistem Informasi Orang Susah Kajian Konsep kedudukan dan peran RT, dulu dan sekarang Kajian Konsep Kader Pemberdayaan Masyarakat Studi peta konflik di wilayah lingkar tambang (10 desa) Studi Local Budget Indexs dan Local Budget Social Studi Pembentukan BUMDES Studi penyusunan RPJM Desa Studi Pembiayaan Sistem Kesehatan gratis Studi Evaluasi penyelenggaraan pendidikan gratis Pemetaan peran Ormas Islam di KSB Studi pengembangan desa model di KSB Studi Pelayanan Publik Studi APBDES Evaluasi Kebijakan dan Implementasi ADD Evaluasi dan penyusunan Renstra PBRT 2010-2015 Evaluasi kebijakan kesehatan gratis Studi APBB 2005-2010 (Local budget Indeks 2010) Indeks Kepuasan masyarakat terhadap pelayanan kesehatan Indeks kepuasan masyarakat terhadap pelayanan pendidikan Evalausi dana CSR PT.NNT Riset EWS daerah tambang Survey Jalan IKM Kesehatan IKM Pendidikan Studi dampak rokok Pemetaan LSM Sumbawa Barat

2007 2007 2007 2007 2008 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2009 2010 2011 2011 2010 2011

Pemda KSB Pemda KSB The Asia Foundation dan Pemda KSB The Asia Foundation dan Pemda KSB UNDP dan ITP Jakarta The Asia Foundation Pemda KSB dan The Asia Fouundation Pemda KSB Pemda KSB The Asia foundation The Asia foundation Bappeda KSB Bappeda KSB The Asia Foundation Pemda KSB Dinas BPM dan Pemdes Seknas Fitra dan TAF Bappeda dan Dikes The Asia Foundation Pemda KSB Tifa Foundation dan LBH NTB The Asia Foundation Tifa Foundation Tifa Foundation Bappeda KSB Bakesbanglinmas 63

42 43

Studi Penyusunan Naskah Akademik dan Raperda kesehatan Studi penyusunan naskah akademik dan raperda pendidikan

2011 2011

KSB Tifa Foundation Tifa Foundation

Keahlian selain Advokat Expertise in addition to the Advocate Keahlian lain selaian sebagai Advokat/Pengacara adalah ; 1. Perancangan Peraturan Perundang-undangan (penyusunan peraturan daerah) 2. Analisis APBD/Keuangan Daerah 3. Menulis Opini dan Buku 4. Fasilitasi Pendidikan Orang Dewasa 5. Investigasi kasus korupsi 6. Early Warning System dan Early Respon untuk konflik sosial 7. NGO Demikian Daftar Riwayat hidup ini dibuat dengan sebenar-benarnya sebagai bahan pertimbangan. Sekongkang, 22 Desember 2011 Hormat saya

SYAHRUL MUSTOFA, S.H.,M.H

64