Nueva Sociedad Separatas

Juan Gabriel Tokatlian El Plan Colombia. De la guerra interna a laintervencin internacional?

Artculo aparecido en

Anuario Social y Poltico de Amrica Latina y el Caribe Nro. 4, Flacso / Unesco / Nueva Sociedad, Caracas, 2000, pp 77-85

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Amrica Latina en sus relaciones internacionales

El Plan Colombia
De la guerra interna a la intervencin internacional?

Juan Gabriel Tokatlian

Politlogo e internacionalista colombiano, especialista en relaciones internacionales del mundo andino. Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrs, Argentina.

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La regin andina atraviesa una honda crisis de impredecibles consecuencias: Colombia es solo la punta del iceberg de un enorme tmpano de problemas acumulados en su manifestacin y postergados en su solucin. De hecho, los Andes se han convertido, desde los aos 90, en el mayor foco de inestabilidad e inquietud continental. En materia poltica, se destacan el autogolpe de Alberto Fujimori en Per, la cada constitucional de Carlos A. Prez en Venezuela, la salida poltica de Abdal Bucaram en Ecuador, el cuasi-desplome de Ernesto Samper en Colombia y la llegada al poder del ex-golpista, Hugo Bnzer, en Bolivia. El descalabro social que llev al grotesco derrocamiento de Jamil Mahuad en Ecuador, la ambicin autoritaria de la cleptocracia establecida por Fujimori en Per, la delicada incertidumbre institucional generada por Hugo Chvez en Venezuela, los crecientes inconvenientes de todo orden que vive Bolivia, la explosiva situacin que confronta Andrs Pastrana en Colombia, son indicadores elocuentes de que los Andes estn viviendo un torbellino. En materia militar, el mayor enfrentamiento limtrofe del hemisferio se dio entre Ecuador y Per, y la frontera ms tensa del continente es, en la actualidad, la de Colombia y Venezuela. En el tema de los derechos humanos, y en comparacin con cualquier otra regin de las Amricas, la zona andina es aquella en la que ms sistemticamente se violan; siendo Colombia y Per los casos ms dramticos. En la cuestin de las drogas, los Andes concentran el cultivo, procesamiento y trfico de coca del continente, y las cinco naciones (junto con Mxico) son los actores claves en el negocio ilcito de los narcticos. En materia de corrupcin, en el rea se encuentran algunos de los pases con los mayores niveles en el mundo; destacndose los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela.

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En el tema ambiental, los pases andinos muestran altos y preocupantes grados de degradacin; en especial del espacio amaznico que comparten con Brasil. En trminos socioeconmicos, todas las naciones andinas exhiben alarmantes ndices de desempleo, marginalidad, pobreza e inseguridad, con bajos indicadores de calidad de vida, escaso y voltil crecimiento, fuerte concentracin del ingreso y exigua inversin. En los cinco pases por igual, aunque con variaciones, se exacerb en la ltima dcada el desmoronamiento parcial del Estado. Adicionalmente, en el escenario de la posguerra fra, es en la regin andina (particularmente en Ecuador, Per y Venezuela) en donde los militares han guardado ms incidencia poltica y gravitacin corporativa. Adems, en esta zona, si se compara con otras regiones del hemisferio, varias naciones han efectuado tardos y dbiles ajustes econmicos y reformas estructurales (en especial Ecuador y Venezuela). Asimismo, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) est cada da ms replegada ante los avances de otros acuerdos como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y el Mercosur. Por ltimo, el mundo andino es cada vez ms dependiente de Washington en lo material y poltico y cada vez ms distante del Cono Sur en lo cultural y diplomtico. La esfera de influencia1 de Estados Unidos se est desplazando de su tradicional mare nostrum la amplia Cuenca del Caribe y se proyecta con ms fuerza en el vrtice andino del continente sudamericano. Resumiendo, toda la regin andina sufre simultneamente agudos problemas de diversa naturaleza. Las muestras de conflictividad social en el rea tienden a acrecentarse y es patente la incapacidad de los regmenes democrticos de procesar seculares demandas ciudadanas insatisfechas. En ese contexto, el caso de Colombia es indudablemente el ms catastrfico. Colombia sobresale en la dimensin de su crisis, aunque no es un ejemplo aislado y solitario: los Andes viven en condiciones de ingobernabilidad; lo cual presagia peligrosos cataclismos institucionales. As entonces, la forma, el contenido y el alcance que se le otorgue a la salida a la crisis de Colombia servir eventualmente de modelo de cmo y cunto aporta la propia rea (Amrica Latina), regin (Sudamrica) o zona (Cono Sur) a la resolucin franca e innovadora de sus graves dificultades. El caso ms difcil en este sentido, Colombia debe ser abordado y no evitado: solo as se podr observar si la diplomacia de nuestros pases ha madurado suficientemente para enfrentar con mayor autonoma relativa los desafos del siglo XXI. SOBRE EL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA2 Las conversaciones entre el gobierno de Pastrana (1998-2002) y la insurgencia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) han oscilado

entre el estancamiento virulento, el despegue ambivalente y los avances sorpresivos, mientras el dilogo de la administracin con el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) no se ha concretado todava. Es probable que los contactos formales y las conversaciones nominales se produzcan, con logros parciales, pero no es claro cmo evolucionarn las negociaciones concretas en el mediano plazo. Para entender las posibilidades de xito de una paz elusiva, resulta insoslayable preguntarse por la naturaleza cambiante de la guerra en Colombia. En ese sentido, corresponde efectuar una precisin inicial en trminos histricos y comparativos. El caso colombiano se destaca debido al notable cambio que ha habido entre las disputas violentas durante la Guerra Fra y en la actualidad. De acuerdo al estudio de Peter Wallensteen y Margareta Sollenberg3, en el periodo 1989-1998 hubo 108 conflictos en 73 sitios. En 1989 fueron 47, en 1992 hubo 55 y en 1997, 34. En 1998 persistan 36. En este contexto hay que destacar la importante cada de las conflagraciones en Asia (de 19 en 1989 a 15 en 1998) y Latinoamrica (de 8 a 2 en ese periodo), el leve descenso en Medio Oriente (de 4 a 3 en ese lapso), y el mantenimiento de las mismas en Europa (2) y Africa (14) entre 1989-1998. Asimismo, mientras hubo 3 conflictos internacionales en 1989 y 2 en 1998, los internos fueron 44 en 1989, llegaron a 54 en 1992 y descendieron a 34 en 1998. Adems, de los 108 conflictos mencionados, 75 terminaron a finales de 1998: 21 concluyeron con acuerdos de paz, 24 con la victoria de una de las partes y 30 con compromisos de cese al fuego o por el significativo descenso de los niveles de violencia. De los 26 ms agudos en 1998, 16 haban comenzado antes de 1989, lo cual implica que los ms recientes fueron, en general, ms contenidos o resueltos que los antiguos. Para 1998, los conflictos ms intensos, por el nmero de vctimas, se registraban en Yugoslavia en Europa, Afganistn y Sri Lanka en Asia, Argelia, Angola, Burundi, Congo, Eritrea/Etiopa, Guinea Bissau, Ruanda, Sierra Leona y Sudn en Africa, y Colombia en las Amricas. De los conflictos ms virulentos, el caso colombiano es el ms longevo, uno de los ms trgicos, el de mayor complejidad en el continente y de los ms sobresalientes en el plano mundial. Hacia dnde transita entonces el enfrentamiento armado en Colombia? Una hiptesis para contemplar es el desliza1. Sobre la importante nocin de esfera de influencia en la poltica internacional, v. Paul E. Keal: Contemporary Understanding about Spheres of Influence en Review of International Studies vol. 9 N 3, 1983. 2. Sobre Colombia, v. J.G. Tokatlian: Globalizacin, narcotrfico y violencia: siete ensayos sobre Colombia, Norma, Buenos Aires, 2000. 3. P. Wallensteen y M. Sollenberg: Armed Conflicts, 19891998 en Journal of Peace Research vol. 36 N 5, 11/1999.

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4. B. F. Walter: The Critical Barrier to Civil War Settlement en International Organization vol. 51 N 3, 1997, y Designing Transitions from Civil War: Demobilization, Democratization, and Commitments to Peace en International Security vol. 24 N 3, verano de 1999. 5. A. Heraclides: The Ending of Unending Conflicts: Separatist Wars en Millenium Journal of International Studies vol. 26 N 3, 1997. 6. Cabe destacar, asimismo, que en 1999 el alcalde de Ccuta (capital del departamento de Norte de Santander, limtrofe con Venezuela), Jos Glvez Albarracn, se mostr partidario de separarse y formar la Repblica de El Zulia entre el departamento colombiano de Norte de Santander y los estados venezolanos de Zulia, Tchira y Mrida. El director de la polica, general Rosso Jos Serrano, calific de desvaro, excentricidad y traicin este tipo de manifestaciones. V. El Espectador, 24/ 6/99. Ms recientemente, los habitantes de Puerto Carreo, capital del Vichada, colindante con Venezuela, le enviaron una carta al presidente Chvez con una peticin de anexin a su pas. De acuerdo con un editorial de El Tiempo, esos actos simblicos que ahondan el malestar de las regiones con el Gobierno no deben ser subestimados. V. Donde termina Colombia, El Tiempo, 12/2/00.

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miento de la contienda irregular colombiana hacia una guerra civil, una guerra separatista o un nuevo tipo de guerra. En cada escenario, el componente internacional es fundamental. Respecto a la guerra civil, y con base en un detallado estudio emprico que analiza el desarrollo y la conclusin de 41 conflictos armados internos entre 1940 y 1990, Barbara Walter plantea que durante ese periodo la gran mayora no culmin en una mesa de negociacin, sino con el exterminio o con la capitulacin de una de las partes4. Refutando tanto la perspectiva racionalista que postula que los clculos costobeneficio de los actores armados son los que dificultan un acuerdo pacfico, como la perspectiva idealista que seala que las emociones y los valores envueltos en una guerra civil son los que impiden alcanzar una salida no blica, afirma que la alternativa negociada exitosa se logr solo cuando una tercera parte, distinta al conflicto, respald de modo decisivo un compromiso entre los adversarios. La sensacin de enorme vulnerabilidad militar de los participantes de un enfrentamiento armado y la desconfianza frente al otro, dificultan los compromisos serios. El miedo y la inseguridad de los adversarios obstaculizan la salida negociada. Sin embargo, si las partes estn en un contexto de simetra y acuerdan un proceso de transicin en el que el cumplimiento de lo convenido sea garantizado por un tercer actor, entonces es bien probable alcanzar la resolucin pacfica de cualquier conflicto. Es preferible, de acuerdo con Walter, que el garante sea un Estado determinado. Para que la participacin del tercero sea creble, es necesario que se renan tres condiciones. Primera, que el Estado interviniente tenga intereses tangibles en el pas en guerra. Segunda, que est dispuesto a usar la fuerza, incluso militar, para garantizar el cumplimiento de las promesas firmadas. Y tercera, que demuestre constante firmeza. En ese sentido, y si el caso de Colombia sirve de ejemplo para lo aqu expresado, es probable que una tercera parte con poder incuestionable e intereses especficos, como EEUU, juegue un rol decisivo en ese pas. Por eso, es evidente el incremento de la intervencin indirecta de Washington en los asuntos colombianos en la actualidad, mientras no es descartable la amenaza palpable y hasta el uso explcito de la fuerza en el largo plazo para forzar una eventual solucin a una prolongada y envilecida guerra colombiana. Esto no quiere decir, por lo tanto, que se est ad portas de un intervencionismo unilateral de EEUU en Colombia. La intervencin directa de Washington en el caso colombiano es ms ominosa que inminente. Estados Unidos continuar intensificando su intervencin indirecta por medio de una mayor asistencia militar, y de llegar a una accin concreta optar, quizs, por un mecanismo multinacional o multilateral. No debera desecharse una modalidad de injerencia hemisfrica, por va de una coalicin ad hoc de nacio-

nes, para definir la guerra o para afirmar la paz; dos opciones distintas que respondern a condiciones nacionales y continentales diferentes en favor de una salida negativa o de una salida positiva al complejo enfrentamiento armado colombiano. Adquirir esta poltica cada vez ms dinmica? Casi con seguridad. En la medida en que Colombia no resuelva la enorme crisis de ingobernabilidad que vive, EEUU liderar, expresa o tcitamente, la bsqueda de alternativas drsticas. Para lograrlo ya ha avanzado, con bastante xito, en la identificacin del pas latinoamericano como un caso que afecta la seguridad continental. Paralelamente, Alexis Heraclides5 sostiene que las guerras separatistas son confrontaciones armadas entre un Estado soberano e independiente y un movimiento de base regional que intenta separarse de aquel o busca una forma amplia de gobierno propio en el nivel territorial. Para el autor, no deben confundirse con las guerras de carcter tnico o religioso. Solo se necesita un actor regionalmente poderoso con voluntad y capacidad de desafo combativo al Estado central para que se presente un conflicto armado con visos separatistas. Las modalidades de separatismo oscilan entre la desunin, que significa incorporarse a otro Estado existente, la secesin que implica crear un nuevo Estado, o el autogobierno que es la frmula de mayor autonoma posible bajo un mismo Estado. El caso de la desunin, aunque realmente improbable e inverosmil, podra producirse si el gobierno del presidente Chvez de Venezuela, adems de declarar la neutralidad frente a la guerra interna y de otorgarle implcitamente status beligerante a la guerrilla en Colombia, como lo ha hecho, pretendiera asimilar territorios contiguos a la frontera que hoy cuentan con alta influencia y control de la insurgencia colombiana6. Los escenarios de la secesin o del autogobierno son menos extravagantes y deberan ser hiptesis a pon-

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derar. El peor escenario de la secesin transformara a Colombia en una suerte de Yugoslavia latinoamericana; el mejor del autogobierno la convertira en una especie de Suiza confederada. Entre uno y otro hay un abismo y sobresalen situaciones intermedias intrincadas y ambiguas con implicaciones distintas. Cualquiera sea el escenario resultante, es imperioso asumir que, para bien o para mal, el futuro de Colombia afectar la geopoltica hemisfrica y regional, estar muy ligado a las nuevas formas de intervencin, amenaza coercitiva y uso de la fuerza, e incidir sobre la evolucin poltica y militar del continente. Cabe destacar que, segn Heraclides, al contrario de las guerras revolucionarias que en su mayora culminan con la derrota militar de una de las partes, las separatistas parecen ms aptas para el compromiso. Luego de estudiar 70 conflictos de este tipo entre 1945 y 1996, el autor seala que 21% de ellos termin en un triunfo militar del Estado y 10% en una victoria del contrincante; 31% culmin de manera negociada mediante formas diferentes de gobierno independiente o gobernacin autnoma. El resto se caracteriza por casos superficialmente congelados pero con violencia intermitente o por la prolongacin de combates sin salida de ningn orden. Paradjicamente, si el caso del conflicto armado en Colombia tuviese connotaciones separatistas, siguiendo el argumento de Heraclides, podra tener ms probabilidad de resolverse por va de la negociacin. Finalmente, la delicada situacin colombiana puede ser vista como la expresin de un tipo de conflicto desconocido en el continente. All, desde hace varios aos, la guerra carece de principios; lo que no augura una paz con honor. Esta contienda sin principios tiene las caractersticas de lo que Mary Kaldor denomina nueva guerra7, es decir, obedece a las modificaciones que ha mostrado la violencia organizada en el mundo desde los aos 80. En estas nuevas guerras, exacerbadas con el avance de la globalizacin, la distincin entre lucha revolucionaria, crimen organizado y violacin de los derechos humanos se ha hecho borrosa. En efecto, el proceso globalizador en lo poltico, econmico y militar ha erosionado la autonoma del Estado y, en muchos pases, est conduciendo a su desintegracin. Esto, a su vez, ha reducido de modo drstico la capacidad estatal de usar legtimamente la fuerza. Las diferencias entre las nuevas y las viejas guerras se dan en varios aspectos. Primero, los objetivos ideolgicos se eclipsan; no se trata ya de luchas orientadas a la liberacin nacional, estimuladas por proyectos emancipatorios de naturaleza amplia, sino de la reafirmacin de particularismos que tienden hacia la fragmentacin y la exclusin. Segundo, las estrategias de combate cambian; los grupos armados combinan tcticas de guerrilla (bsqueda de dominio territorial a travs del control poltico de las personas) y de contrainsurgencia (desestabilizar al oponente mediante el

miedo y el odio). Por lo tanto, la estrategia de guerra predominante se ha vuelto una conjuncin de frreo dominio de la poblacin que adhiere y masiva expulsin y aniquilamiento de la poblacin que difiere. Tercero, el escenario de la confrontacin ya no se presenta con enfrentamientos entre unidades de dos bandos opuestos, sino con el entrecruzamiento de insurgentes, paramilitares, seores de la guerra (warlords), grupos criminales, policas, mercenarios y ejrcitos. Todos estos actores operan de manera descentralizada y mediante un esquema mixto de confrontacin y cooperacin; incluso entre aquellos que se suponen adversarios. Cuarto, la economa de la guerra se ha alterado. En medio de una globalizacin que genera fuertes desequilibrios econmicos, mayor inequidad entre grupos sociales y un Estado debilitado, los agentes armados de distinto signo imponen una economa del saqueo a los ciudadanos a travs de la extorsin, el contrabando de mercancas lcitas e ilcitas (drogas, armas, petrleo, diamantes, etc.) y los impuestos (legtimos e ilegtimos) de diverso tipo. El caso de Colombia presentara caractersticas salientes de este nuevo tipo de guerra. Por ser un conflicto armado en el que crecientemente se confunde la guerra poltica, la violencia criminal y la violacin sistemtica de los derechos humanos, cualquier solucin a largo plazo supone el genuino remedio de esa realidad. La mezcla de intervencin militar humanitaria, ajuste econmico ortodoxo y atencin meditica transitoria solo prolongara la conflictividad. La verdadera solucin debera ser poltica, legal y econmica y debera contribuir a fijar un renovado y democrtico pacto nacional. De lo contrario, se extender y profundizar la violencia y solo se arribar a una paz frgil y falsa. Sin embargo, ms all de estas tres hiptesis, en el caso colombiano se esconde una verdadera catstrofe humanitaria tras un conflicto que nos parece cotidiano e incomprensible8. Los datos no pueden ser ms elocuentes9. Durante la ltima dcada, la violencia poltica se expresa con casi 10 muertos por da. Aproximadamente 10% de los municipios del pas est totalmente destruido por las guerrillas. El paramilitarismo, por otro lado, es el gran responsable de las mayores masacres cometidas contra la poblacin civil desarmada. Desde los aos 80, el nmero de desaparecidos por motivos polticos supera 4.000. Solo entre
7. M. Kaldor: New & Old Wars: Organized Violence in a Global Era, Stanford University Press, Stanford, 1999. 8. V., J.G. Tokatlian: Colombian Catastrophe en The World Today vol. 56 N 1, 1/2000. 9. Todos los datos ac referidos provienen de informes pblicos colombianos e internacionales. Las cifras proceden de documentos oficiales de entidades como la Procuradura, la Fiscala, la Defensora del Pueblo, la Cancillera, as como de ONGs colombianas como Fundacin Pas Libre y la Comisin Andina de Juristas, y de instituciones como Amnesty International y Human Rights Watch, entre varias.

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1995 y 2000 ha habido unos 12.000 secuestros a manos de los actores armados, de la criminalidad comn y hasta de los cuerpos de seguridad del Estado. En toda la dcada de los 90, la cifra de homicidios super los 250.000. Desde 1996 se ha manifestado un xodo al exterior de casi 300.000 colombianos. En los ltimos tres lustros se ha producido el desplazamiento interno forzado de ms de 1.500.000 personas. Entre asesinados, mutilados, secuestrados, desplazados y reclutados, ms de 1.000.000 nios son vctimas de la guerra. La gran mayora de estos hechos queda impune. Frente a estas cifras es obvio que ningn pas quiera agregar sus muertos a la tragedia colombiana. Sin embargo, esto no exonera a los pases del hemisferio de un compromiso tico para impedir el desangre de un vecino. Es de esperar que antes de precipitar una salida de fuerza para Colombia, Latinoamrica o Sudamrica apunten hacia una solucin poltica. Por ello, es deseable que en lugar de copiar una coalicin militar al estilo de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte, una u otra sean capaces de idear una novedosa propuesta diplomtica para superar el drama humanitario y la crisis poltica en aquel importante pas. EL PLAN COLOMBIA DE EEUU Ya se encuentra en ejecucin la multimillonaria asistencia de seguridad de EEUU a Colombia: en 2000 el Congreso en Washington autoriz 1.319 millones de dlares para responder militarmente a una guerra interna compleja y degradada. El componente B del denominado Plan Colombia plan diseado en 1999 en la Casa de Nario por sugerencia de la Casa Blanca se aplicar luego de un intenso debate en Washington, una tenue discusin en Bogot y un preocupante mutismo en el hemisferio. El Plan Colombia de 7.500 millones de dlares del gobierno de Pastrana tiene, hasta ahora, tres piezas. El componente A es interno, es el ms cuantioso y tiene por objeto reducir los efectos negativos de la crisis que vive el pas mediante medidas de acercamiento material del Estado hacia las reas ms afectadas por la violencia. Esta suerte de plan A dentro del macro Plan Colombia apunta a fortalecer la presencia institucional del Estado. En su diseo est implcita la idea de la zanahoria: la pacificacin por va del contacto estatal con la comunidad y por medio de una salida negociada. El plan B es la ayuda estadounidense; Washington ofrece ms de lo mismo, pero en ms corto tiempo y para otro destinatario. En efecto, entre 1989 y 1999, Colombia recibi ms de 1.100 millones de dlares en asistencia antidrogas. Ahora, el pas recibir un monto semejante, pero en dos aos, y el receptor principal ser el Ejrcito y no la polica como lo fue en la dcada de los 90. Se trata del garrote complemento de la zanahoria vehemente. La lgica subyacente es que solo ms poder de fuego y ms despliegue espacial de

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las Fuerzas Armadas, pueden equilibrar el creciente podero territorial de la guerrilla y la enorme influencia regional del narcotrfico. Si en los ltimos 10 aos, con todos los recursos de seguridad estadounidenses brindados a Colombia, se elevaron como nunca antes la violencia de todo tipo, la violacin de los derechos humanos y el desquiciamiento de la guerra, nada augura que en el prximo bienio no se agudicen esos mismos problemas. El Plan Colombia de EEUU tiene unos componentes precisos. El paquete especfico para Colombia llega a 860,3 millones de dlares. De ese total, la asistencia militar asciende a 519,2 millones y la ayuda policial alcanza a 123,1 millones. En ese sentido, se trata de fortalecer a las FFAA (tres nuevos batallones para operar en el sur del pas; 16 helicpteros Black Hawk y 30 helicpteros UH-1H Huey; y mejores instrumentos de combate y comunicacin) para que efectivamente asuman una postura ms ofensiva en la guerra, y de mejorar la capacidad de la polica en el combate contra las drogas (2 helicpteros Black Hawk y 12 helicpteros UH-1H Huey; entrenamiento para labores de fumigacin; etc.). Otras categoras contempladas son: desarrollo alternativo (68,5 millones de dlares), ayuda a los desplazados (37,5 millones), derechos humanos (51 millones), reforma judicial (13 millones), aplicacin de la ley (45 millones) y paz (3 millones). El resto del paquete de 1.319 millones de dlares es decir, 458,8 millones de dlares se desagrega en dos grandes categoras: ayuda a otros pases vecinos de Colombia (180 millones) y recursos a ser usados directamente por autoridades estadounidenses (278,8 millones). Respecto a esta ltima categora, 276,8 millones de dlares son para el Departamento de Defensa (mejoramiento de las bases de Ecuador, Aruba y Curazao; programas de inteligencia rutinarios y clasificados; equipamiento de radares, entre otros). Si se descompone el total general del paquete en sus diversas piezas, destinatarios y propsitos se tiene que aproximadamente 75% se orienta al fortalecimiento blico en la ya longeva e ineficaz guerra contra las drogas; guerra que cada vez ms toma el carcter de lucha anti-narcoguerrillera en la nomenclatura de Washington. El plan C es el aporte europeo a la paz. Esta porcin del Plan Colombia representa la contribucin al mejoramiento de las condiciones sociales en las regiones donde el Estado ha estado menos presente. Europa no tiende a resolver nada, sino a compensar los costos de polticas erradas, particularmente las inducidas por Washington. Este componente no es nuevo: Europa siempre ha prometido otro aporte lo hizo desde 1990 mediante un acotado Sistema de Preferencias Andino/Drogas, otra mirada la de la corresponsabilidad en materia de drogas y otro espritu a favor de los derechos humanos y la paz dialogada. Y, como en otros momentos, no hay mucho que esperar de esas promesas; siempre son superadas

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por las acciones. La contribucin estatal europea ha sido ms simblica que prctica. La Mesa de Donantes reunida en Madrid en julio de 2000 lo corrobor: solo Espaa (100 millones de dlares) y Noruega (20 millones de dlares) comprometieron recursos para el Plan Colombia. Meses ms tarde la Unin Europea decidi aportar 105 millones de euros para 20002006 como forma de apoyo institucional al proceso de paz y con el fin de alcanzar la defensa de los derechos humanos, la proteccin ambiental y la sustitucin de cultivos ilcitos. La gravitacin diplomtica, material y estratgica europea ha sido, es y ser mucho menor que la de Washington. En ese contexto, Colombia parece necesitar con urgencia un plan D: uno capaz de resolver seriamente, y no solo contener en el corto plazo, la guerra que padece. Ese plan D debera ser convenido por los colombianos y contar con el apoyo de los latinoamericanos. Colombia necesita una Contadora perentoriamente; una que revalorice la negociacin y el compromiso por sobre las armas y las promesas. Una Contadora que se impulse desde el Cono Sur y que revierta el silencio de Latinoamrica y la parlisis de Sudamrica. Un plan D poltico es imperioso, porque ni la cercana asistencia militar estadounidense ni la distante participacin europea prometen superar la situacin existente. La Contadora para Colombia necesita, a su vez, trascender el plano estatal: es indispensable una alianza de la sociedad civil colombiana no armada, de actores polticos y sociales gravitantes latinoamericanos, de sectores democrticos en EEUU y de grupos progresistas europeos. Ello bien podra repolitizar la crisis en Colombia: volver a politizar el comportamiento del Estado y la conducta de la guerrilla. Esta opcin, an no genuinamente ensayada, puede facilitar una potencial salida a una desoladora guerra. LA INTERNACIONALIZACIN DE LA GUERRA O DE LA PAZ Es incuestionable que el conflicto armado en Colombia tiene una relevante dimensin internacional. Las posibilidades de paz y guerra se ven condicionadas por aspectos externos (consumo creciente de drogas en las naciones ms industrializadas; provisin masiva y clandestina de armas; la poltica exterior estadounidense; el auge del crimen organizado transnacional, la incertidumbre institucional en toda el rea andina, los roces recurrentes con los pases vecinos), mientras el drama humanitario interno tiene cada vez mayor impacto regional y resonancia mundial. Sin embargo, subrayar la magnitud de la tragedia colombiana no puede conducir a justificar algn tipo de intervencin militar, pero s debe motivar una mesurada intervencin poltica. Colombia necesita una nueva Contadora, es decir; un amplio apoyo diplomtico con liderazgo de Sudamrica y a favor de una solucin poltica negociada.

La urgencia de una Contadora para Colombia se debe evaluar en el marco de una situacin estratgica novedosa en la zona. En ese sentido, la presencia de William Clinton en Cartagena a finales de agosto de 2000, en el contexto de una visita de 10 horas a Colombia, simboliz el cruce de una delgada lnea: EEUU pretende asegurar su esfera de influencia ms all de la Cuenca del Caribe. La breve visita de Clinton a Colombia fue inmensamente significativa. Ms que una relacin individual, el encuentro entre l y Pastrana sell una situacin estratgica que inaugura un momento novedoso en las relaciones interamericanas. En efecto, esta corta cumbre encerr mltiples mensajes para distintas audiencias bajo un teln de fondo comn: el caso Colombia est definitivamente politizado y all se dirime una compleja lucha por el poder que trasciende los bordes de esa nacin. En trminos de su poltica interna, Clinton ubic el conflicto colombiano y su efecto para la seguridad de EEUU en un lugar de alta visibilidad pblica; mostr que es capaz de aplicar la mano dura en la guerra contra las drogas; intent fijar una poltica de Estado (bipartidista, integral y de largo alcance) frente al caso colombiano; y busc aplacar a los que ven en el trato a Colombia el inicio de un nuevo Vietnam. En trminos de las relaciones entre Washington y Bogot, la visita fortaleci a Pastrana en la coyuntura interna pero le restringi su margen de maniobra externo en el mediano plazo; implic un fuerte golpe poltico contra la guerrilla; y legitim una creciente injerencia estadounidense en los asuntos colombianos. En trminos regionales, el viaje reafirm la preferencia de Washington por el unilateralismo en materia hemisfrica; entorpeci la cumbre de presidentes sudamericanos organizada por Brasil; contribuy a la identificacin de Colombia como el mayor problema de seguridad en el rea; y reforz la creciente militarizacin andina y amaznica para contener las consecuencias de la crisis colombiana. Ahora bien, lo fundamental es que Washington ya domina su mare nostrum caribeo y que ahora busca un control efectivo en los Andes, en esa tierra nuestra de Sudamrica. As, la definicin de alianzas y equilibrios zonales es clave. Estados Unidos fuerza un cordn sanitario alrededor de Colombia con el concurso resignado de Panam y Ecuador y el respaldo ambivalente de Per. Panam, estrecho aliado de EEUU, ha armado sus lmites. Cabe recordar que de acuerdo con la Enmienda De Concini incorporada al Tratado de Neutralidad bilateral (adjunto al Tratado Torrijos-Carter sobre el Canal), Washington se reserva la posibilidad de actuar contra cualquier amenaza dirigida contra el Canal o contra el trnsito pacfico de naves. Esto implica que si guerrilleros, paramilitares o narcos colombianos afectan con sus actos el Canal, EEUU puede invocar la Enmienda para legitimar un despliegue militar en Colombia. Ecuador, que vive una delicada situacin interna y ha escogido la dola-

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UNA CONTADORA PARA COLOMBIA A pesar de que el tema de la degradada guerra en Colombia no ocup un lugar destacado en la campaa presidencial estadounidense de 2000, George W.

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rizacin de su economa, acepta de facto el Plan Colombia estadounidense porque obtiene 81,3 millones de dlares: 20 millones para labores antidrogas y 61,3 para el mejoramiento del sistema de radares del aeropuerto Eloy Alfaro. Entre los pases pequeos ms cercanos a Colombia, EEUU cuenta con respaldo implcito o explcito. Por ejemplo, Nicaragua, vecino martimo del suelo colombiano, aprovecha el contexto para avanzar sus reclamos sobre el archipilago de San Andrs y Providencia, de soberana colombiana, pero donde se producen marginales brotes secesionistas. Jamaica, Honduras, Hait, Costa Rica y Repblica Dominicana cada vez ms afectados por el narcotrfico, tambin vecinos martimos, no cuestionan ni el Plan Colombia ni la militarizacin del Gran Caribe impulsada por Washington con el argumento de la lucha contra las drogas. Hacia el norte de Colombia, en las reas menos inmediatas, la perspectiva no parece tampoco consoladora. Algunas islas del Caribe se han alineado con EEUU: Washington brindar, dentro del Plan Colombia, 10,3 millones y 43,9 millones para el mejoramiento de los sistemas de radar de los aeropuertos Reina Beatrix en Aruba y Hato International en Curazao, respectivamente. Cuba, por su lado, viene jugando un papel discreto y constructivo: Castro ha propiciado una actitud de dilogo dentro del ELN y trata de usar su menguado ascendiente sobre las FARC para que eviten llevar el pas al desastre. Mxico, por su lado, oscila entre el respaldo y el distanciamiento: en los aos recientes la diplomacia mexicana ha buscado deslindarse de Colombia y as mostrar, con la mirada puesta en Washington, la diferencia entre ambos en materia de drogas y de insurgencias. Hacia el sur de Colombia, Bolivia (que recibir 110 millones del Plan Colombia y para quien Clinton solicit la condonacin total de su deuda externa de 4.500 millones de dlares), en silencio, acompaa a EEUU. Chile permanece expectante, sin condenar categricamente a Washington. La diplomacia de Argentina flucta entre la asepsia y el escepticismo; formalmente respalda la paz, pero no hace mucho por Colombia ni censura a EEUU. El sur del Cono Sur est geogrficamente distante de la situacin colombiana y polticamente menos inclinado a criticar con vehemencia a Washington. Sus intereses inmediatos tradicionales no parecen estar en juego, pero eso es un error estratgico maysculo. Se viene precipitando una gran inestabilidad en el mundo andino en general que ms temprano que tarde afectar la regin en su conjunto. Narcotrfico sin control, insurgencias poderosas, crimen organizado creciente, colapso parcial del Estado, mayor presencia militar estadounidense, rivalidades encendidas, violencia urbana en auge, pobreza extendida y desigualdad alarmante configuran un cuadro que producir ms inestabilidad, ms violacin de los derechos humanos, ms desplazados,

refugiados y migrantes, menos atractivos para la inversin externa, ms autonoma militar sobre el poder civil, entre otros. Buenos Aires y Santiago parecen operar como si fuesen islas democrticas consolidadas. En Sudamrica, asimismo, las posturas de Brasil y Venezuela, aunque por motivos no exactamente idnticos, convergen cada vez ms. Venezuela ha fortificado sus lmites con Colombia. Fricciones complejas e incidentes recurrentes alimentan una situacin delicada en la que se conjugan un histrico litigio en el Golfo de Venezuela, recientes manifestaciones separatistas en departamentos colombianos como Norte de Santander y Vichada y el espritu bolivariano que comparten el presidente Chvez y las FARC de Colombia. En el caso de Caracas, pesan hoy tanto los mltiples problemas fronterizos, como el peligro de un efecto domin en medio de una situacin venezolana convulsionada y un deseo de distanciarse de Washington en varios frentes. Brasil ha incrementado sus dispositivos militares fronterizos de manera notable. Una frontera porosa sirve a guerrilleros y narcotraficantes por igual, mientras una creciente presencia de asesores estadounidenses en Colombia pone en seria alerta al pas: si se quiere expresar metafricamente, narcos y boinas verdes por igual son percibidos como amenazas para un pas que histricamente ha tenido sus fronteras delimitadas sin dificultades y sin peligros inminentes. No hay que olvidar, a su vez, la enorme expansin del narcotrfico en Brasil: all hay claras manifestaciones de ms consumo de drogas, ms rutas de transporte, ms descubrimiento de cultivos ilcitos, ms violencia urbana ligada al crimen organizado, etc. Cabe subrayar, sin embargo, que Colombia no es Vietnam. La intervencin militar directa de EEUU es ms ominosa que inminente. S crece y aumentar la intervencin militar indirecta. En ese sentido, Colombia se parece ms a El Salvador, pero multiplicado y ms intrincado: ms tamao, ms significacin, ms asistencia de seguridad, ms complejidad. En el caso colombiano hay mucho de la vieja modalidad de intervencin tpica de la Guerra Fra: apoyo militar de EEUU sin involucramiento individual masivo. Y tambin hay algo de una nueva modalidad de injerencia posguerra fra: creacin de un cordn sanitario militar y diplomtico para una eventual accin multilateral de diverso tipo en el caso de una implosin interna descontrolada. Colombia, los colombianos y colombianas no armados no necesitan ni del paradigma Vietnam ni del paradigma El Salvador; Colombia requiere una nueva Contadora que resuelva polticamente la guerra interna en ese pas.

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Bush tendr posiblemente en ese pas andino uno de los primeros y primordiales desafos de su poltica exterior. Las tendencias estructurales de las relaciones colombo-estadounidenses sealan una situacin tormentosa y enredada. Las designaciones individuales y su frmula vicepresidencial refuerzan un potencial escenario de mayor conflictividad. En efecto, el sexteto principal de colaboradores vinculado con aspectos diferentes de la estrategia internacional de Washington tiene mucho en comn. Dick Cheney (vicepresidente), Colin Powell (secretario de Estado), Donald Rumsfeld (secretario de Defensa), John Ashcroft (secretario de Justicia), Condoleeza Rice (consejera de Seguridad Nacional) y Robert Zoedlick (representante comercial) son bastante parecidos: poseen estructuras mentales y cdigos referenciales ms propios de la Guerra Fra que de la globalizacin; son, en el fondo, ms ideolgicos que pragmticos; se ubican, en general, mucho ms a la derecha que al centro; se tientan ms con la ominosa amenaza de la fuerza que con la prudente diplomacia; procuran la primaca econmica, la suficiencia militar y la unilateralidad poltica de EEUU en detrimento de un esquema multipolar balanceado, multilateral y estable; y detentan formacin y experiencia en los enemigos histricos (Rusia) de Washington y los estados forajidos (Irak, Libia, Corea del Norte), y un franco desconocimiento de Amrica Latina. Este sexteto no es decididamente aislacionista en el sentido de que prefiera un repliegue diplomtico, una menor injerencia militar externa y una mayor concentracin en los asuntos sociales y econmicos internos. Es, ms bien, ambigua y modestamente internacionalista: entiende que EEUU es una superpotencia con intereses y obligaciones en el sistema mundial; defiende el uso de la fuerza en el exterior, siempre que ello garantice un triunfo expeditivo en su ejecucin, ntido en su resultado y sin costos propios; y busca ventajas externas (econmicas, tecnolgicas, militares y polticas) que consoliden la fortaleza interna de su pas. En ese contexto, una previsible poltica hacia Colombia podra contener dos fases o dos componentes no necesariamente excluyentes. El gobierno Bush inicia su estrategia criticando la poltica antidrogas de Clinton y rescatando algunos aspectos puntuales del denominado Plan Colombia de 1.319 millones de dlares de asistencia. Asimismo, politiza aun ms el caso colombiano: considera que la autntica amenaza del pas se deriva de una insurgencia econmica, territorial y militarmente fuerte y no solo del narcotrfico y la criminalidad organizada. De hecho, todo se entrelaza y confunde; guerrilla, terrorismo, narcocriminalidad organizada seran, relativamente, lo mismo. Adems, presiona al gobierno de Pastrana para que frene el dilogo poltico con las FARC y se concentre en su combate militar. A cambio, EEUU promete ms asistencia militar, tcnica y de inteligencia. Para no aparecer saboteando la paz en Colombia, Was-

hington consiente el comienzo de conversaciones con un debilitado ELN. La promesa de una convencin nacional con ese grupo guerrillero, donde todos los sectores internos hablaran sobre reformas futuras, permite ensordecer el ruido de las balas que el Estado, por un lado, y el paramilitarismo, por otro, intercambien con las FARC. En breve, esta fase primera es barata: los colombianos se disparan por un lado y dialogan por otro, mientras EEUU interviene indirectamente con ms asistencia blica pero sin bajas militares propias. Si ese componente de la estrategia para Colombia fracasa, comenzara el diseo de una segunda fase ms vasta. En este caso, creceran las manifestaciones intervencionistas. Ello se iniciara con un uso ms sofisticado de la tecnologa militar y de interdiccin: ensayo de nuevas armas (como se vio en Irak, Bosnia y Kosovo); fumigaciones masivas de cultivos ilcitos; apresamiento de guerrilleros, narcotraficantes y paramilitares en terceros pases, altamar o fronteras porosas del pas (Panam y Ecuador, preferentemente); ms presencia de mercenarios camuflados como compaas de seguridad privada (como ya lo contempla el Plan Colombia estadounidense); incremento de entrenadores en el terreno, etc. De modo gradual, se va legitimando una intromisin mayor y ms militar en los asuntos colombianos. Y para ello, Washington buscar establecer una coalicin ad hoc latinoamericana que acompae su estrategia. Esto no es un ejercicio de poltica ficcin. Una detenida mirada a las personas involucradas y una atencin seria a las seales que se emiten desde Washington le otorga verosimilitud. Es en ese contexto que se inserta la conjetura de una salida poltica para Colombia que evite una internacionalizacin de la guerra en el pas. Al igual que en la experiencia en Centroamrica, el respaldo a Colombia debera ser til para ofrecer un diagnstico realista de la situacin del pas; debe evitar premisas equivocadas y precisar la naturaleza real de las amenazas existentes. Se necesita un nuevo y honesto anlisis sobre el pas. As como, en su momento, antes de crearse Contadora el gobierno estadounidense promovi la redaccin del Informe Kissinger sobre Centroamrica, ahora los propios latinoamericanos deben establecer un Informe sobre Colombia para facilitar la labor de la nueva Contadora. De manera similar, as como la Contadora de los aos 80 pretenda abrir espacios polticos y diplomticos a fin de que Nicaragua no se perdiera para Occidente, este nuevo intento debera evitar que Colombia se pierda para el continente en trminos democrticos. Y de la misma forma como para Centroamrica supo desagregar los componentes de la crisis del istmo y definir procedimientos, procesos y polticas especficas y generales, la Contadora para el caso colombiano necesitara desarrollar una capacidad semejante para entender la simultnea y ambigua yuxtaposicin y autonoma de distintos fenmenos violentos en el pas.

El Plan Colombia. De la guerra interna a la intervencin internacional? Juan Gabriel Tokatlian

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No obstante, la nueva Contadora debera superar a la anterior en varios aspectos. Primero, en su percepcin por parte de la Casa Blanca y del Legislativo en Washington como antiestadounidense. Sin duda, para el caso de Colombia debera ser entendida como una alternativa vlida y valiosa para que EEUU no vietnamice su relacin con el pas ni otanice o tiarice los escenarios hipotticos para el uso de la fuerza. Segundo, si en Amrica Central solo se ocup del conflicto armado poltico, en Colombia debera aportar a una comprensin diferente de la guerra interna y de asuntos tales como el lucrativo negocio ilcito de las drogas cuestin crucial en el caso colombiano y ausente en el caso centroamericano. Tercero, si en Amrica Central aport una voz diplomtica a una crisis bsicamente poltica, en Colombia la nueva Contadora debera ir ms all y presentarse como fuerza dispuesta a presionar con una vasta variedad de instrumentos legtimos una solucin global

y genuina al conflicto colombiano. Cuarto, en Centroamrica Contadora evit la propagacin de un conflicto de baja intensidad por toda el rea, pero no contribuy a forjar un nuevo pacto democrtico en los Estados con altos niveles de violencia. En Colombia debera dejar en claro que en el largo plazo no es conveniente que solo se resuelvan temporalmente los enfrentamientos armados y se deje inalterada la estructura de poder vigente. En breve, para que Colombia no se convierta en un laboratorio de ensayo de modalidades de intervencin militar, nuestros pases en especial los de Sudamrica deben asumir un papel protagnico en la resolucin de la crisis colombiana por la va diplomtica. El pas hoy merece y necesita el tipo de solidaridad poltica hacia Centroamrica que prevaleci en Contadora y no el de la soberbia militar que despleg la OTAN en Kosovo, ni de elucubraciones que lleven a invocar el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca, TIAR.

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