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Buena parte de la fuerza del candidato Ollanta Humala radicaba en su promesa por reformas del Estado.

El 32% que apoy el programa de la Gran Transformacin en la primera vuelta de 2011 reclamaba esas reformas. La Hoja de ruta de la segunda vuelta, por la que vot el 51%, segua prometiendo importantes reformas, aunque ms moderadas e imprecisas. Al cumplirse un ao de la toma de mando muchos como el politlogo Sinesio Lpez denuncian una traicin del programa, mientras otros, como el periodista Jaime de Althaus, afirman que el programa nacionalista se est cumpliendo escrupulosamente. En este tercer nmero de PerDebate, analizamos los avances y retrocesos en cuatro aspectos centrales de las reformas prometidas: la lucha contra la corrupcin, el impuesto a las sobreganancias mineras, el proceso de descentralizacin y la justicia en espacios rurales, donde el actual presidente tuvo mayor votacin. Raisa Ferrer hace un balance de las reformas anticorrupcin desde la cada del fujimorismo, analizando la evolucin de la opinin pblica junto con las idas y venidas en las polticas pblicas estatales. Noelia Chvez, se pregunta por cules son las ventajas y desventajas del nuevo gravamen minero e impuesto especial frente al prometido impuesto a las sobreganancias mineras, evidenciando que las cifras de recaudacin, que exitosamente anunci el gobierno a dos meses de iniciado, probablemente no sean factibles. Lorena Chvarri evala el infructuoso camino que han seguido las polticas de descentralizacin desde el gobierno del presidente Toledo para sealar cmo sus limitaciones e imprecisiones han sido un factor decisivo en el incremento de los conflictos sociales. Finalmente, Diana Chaman estudia la situacin de la justicia comunal y las rondas campesinas, demostrando la persistente incapacidad del Estado para articularse con el derecho consuetudinario en aras de su propia legitimacin. Los cuatro artculos sealan tanto avances como retrocesos en las polticas pblicas de los temas que abordan, poniendo nfasis a lo que ha hecho el gobierno nacionalista en su primer ao. Como es usual, en algunos temas han existido ms avances que en otros. Sin embargo, el descontento por la falta de atencin o nfasis en cumplir promesas no solo electorales sino que ya existan desde el 2005, generan una desafeccin creciente en los sectores que esperaban bastante ms del hoy presidente Humala. Omar Coronel (Coordinador de PerDebate)

Direccin: Omar Coronel // Redaccin: Diana Chaman, Lorena Chvarri, Noelia Chvez y Raisa Ferrer.

Correo: perudebate@pucp.edu.pe Web: www.perudebate.pucp.edu.pe Bscanos en Facebook y Twitter.

Per es un pas con uno de los ndices ms altos de corrupcin en Latinoamrica. En el 2011Transparency International evalu la percepcin sobre corrupcin 1 en una escala del 0 (altamente corrupto) al 10 (limpio de corrupcin). El Per, con 3.4 de puntaje, es elpuesto80 en una lista de 183 pases evaluados (donde el primer puesto es el menos corrupto y el ltimo, el ms corrupto), empatado con Colombia y superado por otros pases latinoamericanos como Chile, Brasil y Uruguay.
Cuadro 1: Percepcin sobre corrupcin en latinoamrica Pas Puntaje Puesto Chile 7,2 22 Uruguay 7 25 Brasil 3,8 73 Colombia 3,4 80 Per 3,4 80 Argentina 3 100 Bolivia 2,8 118 Ecuador 2,7 120 Paraguay 2,2 154 Venezuela 1,9 172 Fuente: Transparency International

poblacin: aun cuando tuvo ligeras disminuciones entre el 2004 y 2010, notamos que para este ao el porcentaje se ha incrementado a los niveles del 2006.

Fuente: Ipsos Apoyo para Protica

En el 2010, el IOP de la PUCP elabor un sondeo en que el 85% calific como poco o nada eficiente el desempeo del ejecutivo en sus esfuerzos por combatir la corrupcin. Por su parte, la encuesta nacional sobre la percepcin de la corrupcin en el Per 2 de este ao arroja que la idea de que el Per es un pas muy corrupto sigue posicionada entre la
*Estudiante de 10 ciclo de comunicacin para el desarrollo 1 http://cpi.transparency.org/cpi2011/results/ 2 http://www.proetica.org.pe/proetica-presenta-resultados-de-viiencuesta-nacional-sobre-corrupcion-2012

Hoy las distintas investigaciones dan cuenta de que la corrupcin representa un obstculo no solo para el desarrollo econmico (se estima que las prdidas por corrupcin equivalen a cerca del 4% del PBI anual 3), sino para el fortalecimiento de la democracia y el desarrollo humano. Y aunque est claro que se trata
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Informacin de: http://www.trahtemberg.com/articulos/1543-icuantonos-cuesta-la-corrupcion.html. En trminos numricos, segn el informe del 2010 de la Contralora General de la Repblica, en ese ao se perdieron S/.12 000 millones de soles por prcticas corruptas en contrataciones pblicas. Fuente: http://www.larepublica.pe/24-022011/se-perdieron-s-12-mil-mills

de un abuso de poder pblico para el beneficio personal, podemos apreciar tambin que las prcticas corruptas son de utilidad social tambin, en tanto no solo benefician al funcionario pblico, sino tambin a aquellos ciudadanos que, por distintos motivos, aceptan participar en este sistema de relacin informal para torear la burocracia y obtener resultados ms rpidos en sus distintos trmites. Prueba de ello es que aproximadamente uno de cuatro peruanos considera que como estn las cosas, a veces se justifica pagar un soborno o coima (Protica 2012).

visibles desde la percepcin ciudadana, antes de la salida de Alberto Fujimori en el 2000 podra decirse que el inters por luchar contra la corrupcin era incluso menor. Es claro que lo anterior no debera servir de consuelo; sin embargo, tal vez s sirva como punto de partida para un anlisis sobre la corrupcin en el Per: Pocos sern los que digan que no sintieron indignacin ante los sonados Vladi-videos, pocos habrn olvidado la denominada salita del SIN. Se podra considerar que el periodo de transicin (cuando generales y empresarios corruptos fueron encarcelados) represent un momento en el que los ciudadanos sintieron que los mecanismos de justicia funcionaban realmente. Otro segundo hito en materia de lucha contra la corrupcin fue en abril del 2008 con la condena a Fujimori por crmenes de Estado, cuando los peruanos escuchamos las conclusiones de la corte suprema de justicia que por primera vez condenaba a un expresidente por crmenes de lesa humanidad. Durante el Gobierno de transicin y parte del gobierno de Toledo, se habl mucho de la Procuradura Anticorrupcin y de sus esfuerzos por capturar y procesar a aquellos considerados corruptos. Hoy dos gobiernos despus, aun cuando los casos de corrupcin continan igual de escandalosos, encontramos a una entidad debilitada y as ha pasado ms de una dcada desde la fecha en la que Alberto Fujimori huy del Per y todos parecan suficientemente consternados como para emprender una lucha contra la corrupcin comprometida y articulada. La inconsistencia es la principal caracterstica de la lucha contra la corrupcin impulsada por los gobiernos de Toledo y Garca, pues ambos son percibidos como corruptos. Por un lado, Alejandro Toledo y sus dudosas contrataciones de jefes en el Consejo Nacional de Inteligencia (CNI), otrora SIN y hoy Direccin Nacional de Inteligencia (DINI). En 5 aos, 7 personas distintas ocuparon el puesto de jefe, entre ellos Csar Almeyda, quien estuvo en prisin por sostener conversaciones con Oscar Villanueva, conocido como el Cajero de Montesinos, en las que ofrece sus contactos en el Instituto Nacional de Penales y negocia dinero a cambio de ayudarlo con sus trmites judiciales (Agencia Per 2004). La

Aproximadamente uno de cuatro peruanos considera que como estn las cosas, a veces se justifica pagar un soborno o coima

Existe tambin poco inters por denunciar. El porcentaje de las personas que denuncian actos corruptos oscila entre 7 y 9%. Aquellos que no denunciaron el caso aducen que no lo hicieron debido a que no queran hacerse ms problemas o porque piensan que la denuncia no sirve para nada. Asimismo, del total de encuestados, ms de la mitad no sabe a qu entidad estatal denunciar un caso de corrupcin (Protica 2012). Se puede decir que existe una alta desconfianza respecto a la efectividad del Estado para dar solucin a problemas de la ciudadana, as como desconocimiento por parte de la ciudadana del funcionamiento de la estructura estatal que en teora existe por y para ella. Una vez esbozado el contexto desde la perspectiva internacional y nacional, nos concentraremos en un breve balance de las polticas anticorrupcin de la ltima dcada, as como de aquellas desarrolladas durante el primer gobierno de Ollanta Humala. Per: Lucha anticorrupcin en la ltima dcada En el Per, ms all de la promulgacin de leyes como la que prohbe la facultad de nombramiento y contratacin de personal en el sector pblico en caso de parentesco en 1997, la lucha contra la corrupcin no siempre estuvo en agenda. Pese a que hasta hoy los lineamientos de accin contra la corrupcin no tienen indicadores claros de xito ni resultados

historia con Alan Garca no fue muy diferente, es bien recordado elcaso BTR y la sustraccin de audios por autoridades de turno debido a que entre los chuponeos realizados por la empresa Business Track se encontraban los afamados petroaudios que evidenciaban los flamantes faenones del Estado 4. Asimismo, hoy una Megacomisin del congreso investiga la presunta sobrevaloracin en obras de los colegios emblemticos durante el gobierno aprista; y la lista contina. Como respuesta a la realidad planteada se han esbozado distintas salidas. En el 2008, el Estado Peruano elabor un Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 5 que establece que cada sector del Ejecutivo deber implementar medidas para combatir la corrupcin, as como adecuar su legislacin a las normas internacionales. Entre los primeros lineamientos encontramos la institucionalizacin en la administracin pblica de las prcticas de buen gobierno, la tica y transparencia, la elaboracin de una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupcin y la suma de distintos actores (empresariales y mediticos principalmente) a la lucha contra la corrupcin. Sin embargo, dicho plan nunca lleg a ser implementado, ninguno de los gobiernos hasta la fecha ha desarrollado programas de educacin ciudadana en espacios como colegios y centros laborales (Panfichi y Alvarado 2011: 17). La Oficina Anticorrupcin tuvo la misma suerte, no dio frutos debido a que careca de autonoma del gobierno, sin funciones claras ni potestades para asumir la lucha contra la corrupcin(PuntoEdu 2011). Ollanta Humala y su promesa frente a la corrupcin La erradicacin de la corrupcin ha sido promesa de sucesivos gobiernos, incluso del actual. Recordemos que Humala en campaa utiliz la anticorrupcin
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como una marca personal y sealaba que el dinero ahorrado por corrupcin sera su principal ingreso para ampliar el presupuesto destinado a los distintos programas sociales que implementara. Algunas de las principales promesas de gobierno de Ollanta Humala en campaa fueron investigar la gestin de Garca, revisar los contratos del Estado con grandes empresas y lograr que los autores de casos escandalosos de corrupcin de los ltimos aos reciban sanciones efectivas. Incluso, en el plan de gobierno del Partido Nacionalista, se puede apreciar un subcaptulo titulado Cruzada nacional contra la corrupcin y para moralizar la poltica, en el cual se habla de recuperar la autoestima nacional mediante la sancin a los corruptos y funcionarios que roban 6.

Humala en campaa utiliz la anticorrupcin como una marca personal y seal que el dinero ahorrado por corrupcin sera su principal ingreso para ampliar el presupuesto destinado a los programas sociales que implementara

Para investigar los presuntos actos de corrupcin producidos durante el ltimo gobierno del ex presidente Alan Garca se nombr una Megacomisin en el Congreso. En su informe final, sta recomienda investigar al expresidente, al igual que al ex ministro de Educacin Jos Antonio Chang por el caso de los colegios emblemticos, en tanto existe la posibilidad de concertacin de intereses con empresas constructoras privadas 7,y resulta exageradamente llamativo que una obra que en un inicio fue evaluada en 20 millones de soles, termine costando cerca de 200 millones de soles. Sin embargo, rpidamente los esfuerzos de la Megacomisin fueron opacados por la minscula pero eficaz bancada aprista que se ali
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Para mayor referencias sobre los denominados faenones ver el libro de Gustavo Gorriti: Petroaudios: polticos, espas y periodistas detrs del escndalo y el artculo Cmo se esfuman $100 millones en pescado de IDL-Reporteros que da cuenta de funcionarios coludidos con las empresas (Disponible en: http://idlreporteros.pe/2011/09/17/como-se-esfuman-100-millones-en-pescado)
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Plan de Gobierno Gana Per, disponible en la pgina 19 de: http://e.elcomercio.pe/66/doc/plandegobiernoganaperu.pdf Conclusiones y recomendaciones de la Megacomisin: http://es.scribd.com/doc/99367114/Megacomision-Conclusiones-yRecomendaciones
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http://www.pcm.gob.pe/popup_PCM/plan_anticorrupcion.pdf

con la bancada fujimorista para criticar la labor del grupo de trabajo, debilitarla e impedir que Javier Diez Canseco presida la comisin. Por ello, el impacto de sus denuncias ha aparecido relativamente aminorado en la agenda poltica y meditica. Pese a lo anterior, la comisin contina su labor y esta semana iniciar su investigacin sobre el caso Sedapal, en el cual se dilucidar si hubo irregularidades en el manejo de recursos. En los prximos meses, se espera un trabajo articulado entre la Megacomisin y la Procuradora Anticorrupcin. En los ltimos das se ha anunciado el inicio de una gran cruzada anti-corrupcin, prueba de ello son los embargos judiciales que han obligado que distintos procesados por corrupcin hayan acudido a pagar las reparaciones civiles que deben al Estado. Algunos ya embargados por el poder judicial por encargo de la Procuradora anticorrupcin son los bienes del excongresista Alberto Kouri y el exministro de Economa del rgimen de Alberto Fujimori, Carlos Boloa. La Procuradora Anticorrupcin anunci que ello ha permitido mejorar el cobro de reparaciones entre un 200 y 300 por ciento en relacin al ao pasado. La cruzada contra la corrupcinliderada por Julio Arbizu, procurador anticorrupcin, promete estudiar la situacin de aquellos con presunta responsabilidad penal en materia de corrupcin.Actualmente, su despacho est avocado a investigar los bienes pertenecientes a Alberto Fujimori y aunque el caso del pago de universidades a sus hijos en el extranjero se encuentra archivado, de esta nueva investigacin podra encontrarse nuevos indicios. Encabezan la lista de deudorespor concepto de reparaciones civiles: Vladimiro Montesinos (debe S/. 400 millones), Jos Francisco Crousillat (S/. 79 millones), Jos Enrique Crousillat (S/. 79 millones) y, por supuesto, Alberto Fujimori con una deuda de S/. 27 millones 400 mil 8. En Septiembre del 2011 el Presidente de la Repblica Ollanta Humala manifest inters por ser parte de la Alianza para el Gobierno Abierto, iniciativa
La Primera (11/07/2012), http://www.diariolaprimeraperu.com/online/politica/seguiran-embargosa-corruptos-condenados_115206.html
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impulsada por los pases de Estados Unidos de Amrica y Brasil. Actualmente el Grupo de Trabajo para la incorporacin del Per a la Sociedad de Gobierno Abierto 9 desarrolla un plan de accin de gobierno abierto. Dicho grupo es coordinado por la PCM y conformado por distintas instancias estatales y de la sociedad civil. Pero pese a las iniciativas del actual gobierno en materia de lucha contra la corrupcin, vale la pena recordar que ste no se encuentra exento de escndalos, como el controvertido viaje de Alexis Humala a Mosc, como parte de una delegacin (que fue recibida como si se tratara de un conjunto de funcionarios en misin oficial) para reunirse con empresarios rusos y la denuncia a Omar Chehade por trfico de influencias para conseguir una intervencin policial de desalojo de la empresa azucarera Andahuasi que terminara favoreciendo a allegados suyos. As, vemos que mientras que por un lado tenemos nuevas estrategias del gobierno para mitigar la corrupcin, por otro la continuidad de prcticas de dicha naturaleza en innegable. Recomendaciones: ms all de la transparencia y accountability No hay receta para solucionar el tema de la corrupcin. Por ello, incluso antes de asumirla como problema, un paso obligado es la comprensin del fenmeno y los actores implicados. Debemos entender la corrupcin como una dinmica que funciona en un contexto social, en tanto se trata de una prctica socio-cultural compleja; su comprensin exige dejar convencionalismos e incluso omitir juicios de valor para aproximarnos al sistema que la produce y sostiene (Huber 2005: 24).

Es urgente tambin trabajar en el mbito de derechos y responsabilidades ciudadanas y no solo en el mbito de la sancin como se viene realizando.

http://www.opengovpartnership.org/

Es urgente tambin trabajar en el mbito de derechos y responsabilidades ciudadanas y no solo en el mbito de la sancin como se viene realizando. La prevencin es absolutamente necesaria en un pas en el que existe una normalizacin de las prcticas corruptas y stas llegan a verse como necesarias segn las circunstancias. Desnaturalizar dichas prcticas nuevamente debera formar parte de una poltica que contenga actividades de sensibilizacin a la ciudadana respecto a su rol en el fortalecimiento de la democracia del pas y cmo ste pasa por comprender que no solo se tiene el derecho a realizar trmites sin otorgar sobornos, sino el deber de informarse al respecto y denunciar. Lo anterior pasa tambin por un mejor conocimiento ciudadano acerca de la estructura estatal y su funcionamiento. En una lucha contra la corrupcin articulada, los aliados se vuelven indispensables y en ese sentido resulta estratgico impulsar el desarrollo de una prensa independiente y de investigacin, as como de organizaciones civiles dedicadas a la vigilancia (Panfichi y Alvarado 2011: 18). Entre las polticas ms sonadas para luchar contra la corrupcin encontramos la instauracin de sistemas de rendicin de cuentas (accountability) y portales de transparencia estatales. Es necesario separar las polticas de un gobierno abierto de las tecnologas de datos abiertos. Ello pasa por reconocer que las tecnologas pueden hacer que la informacin pblica sea asequible y empodere a terceros para contribuir, pero a la vez comprender que los desarrollos tecnolgicos no resuelven no pueden substituir los procesos concretos e institucionales de rendicin de cuentas (Delfn 2012), la calidad y utilidad de la tecnologa depender de la voluntad poltica para compartir que tenga el gobierno de turno.

Finalmente, es imprescindible comprender que la informacin en s misma no va generar mgicamente menor corrupcin y por ello crear una Ley de trasparencia y acceso a la informacin pblica como la del 2003 es un esfuerzo importante, pero insuficiente. Muchos gobiernos se llaman a s mismos abiertos (open government data) solo por tener una seccin de Transparencia en su pgina web. Habilitar dicha seccin no implica una mejor rendicin de cuentas si es que no es fcilmente navegable ni es constantemente actualizada. En ese sentido, en los meses prximos ser de relevancia hacer seguimiento al plan de accin de gobierno abierto que actualmente desarrolla el Grupo de Trabajo para la incorporacin del Per a la Sociedad de Gobierno Abierto.
Bibliografa
AGENCIA PER 2004 Audio incrimina a Csar Almeyda. Publicado: 30 de enero del 2004. Disponible en <http://agenciaperu.com/reportes/2004/ene/almeyda_audi o1.htm> HUBER, Ludwig 2005 Una interpretacin antropolgicade la corrupcin. Disponible en: <http://cies.org.pe/investigaciones/otrossectores/interpretacion-antropologica-corrupccion> DELFN, Mauricio 2012 La promesa del Open Data y la ambigedad actual del concepto de gobierno abierto. Disponible en: <http://lafactura.com/es/novedades/2012/03/05/lapromesa-del-open-data> PANFICHI, Aldo y Mariana ALVARADO 2011 Corrupcin y Gobernabilidad. En: Economa y Sociedad 77, CIES, marzo 2011. Disponible en: <http://cies.org.pe/investigaciones/descentralizacion/corru pcion-y-gobernabilidad> PROTICA 2012 VII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin en el Per. Disponible en: <http://www.proetica.org.pe/wpcontent/uploads/2012/07/Pro%C3%A9tica-VII-EncuestaNacional-sobre-percepciones-de-la-corrupci%C3%B3nen-el-Per%C3%BA-2012.pdf> PUNTOEDU 2011 Entrevista a Yvn Montoya Vivanco, coordinador del Proyecto Anticorrupcin del IDEHPUCP. Publicada: 11 de julio del 2011. Disponible en: <http://puntoedu.pucp.edu.pe/entrevistas/la-corrupcionno-solamente-proviene-de-las-mas-altas-esferas-delsector-estatal/>

Es imprescindible comprender que la informacin en s misma no va generar mgicamente menor corrupcin y por ello crear una Ley de trasparencia y acceso a la informacin pblica como la del 2003 es un esfuerzo importante, pero insuficiente.

A nadie le queda duda que el Per mantiene un crecimiento econmico continuo y de largo aliento desde hace aproximadamente una dcada (ver grfico 1). En consecuencia, los reclamos por mejorar los mecanismos de redistribucin han aumentado. Durante la campaa presidencial 2011 Ollanta Humala transmiti a la poblacin la posibilidad de mejorar estas herramientas incluyendo a todos en los beneficios del crecimiento Una de sus propuestas centrales fue impulsar el impuesto a las sobreganancias mineras debido al veloz incremento de los precios de los minerales en el mercado internacional. De esta manera sera posible financiar, desde el Estado, numerosos programas sociales en beneficio de la poblacin en situacin de pobreza. Dos meses despus de que Humala asumiera la presidencia se aprob un nuevo rgimen tributario a la actividad minera que no contemplaba el impuesto a las sobreganancias pero s un nuevo gravamen con una serie de modificaciones adicionales. Ellas anunciaban una recaudacin de 3 mil millones de soles anuales (15 mil millones a lo largo del gobierno), un gran avance en comparacin con los 2500 millones recaudados a travs de bolos durante todo el gobierno de Garca. Esa ventaja asumida como victoria hizo que no se discutiera mucho las consecuencias de no tener un impuesto a las sobreganancias, como se haba prometido. En el presente artculo, se busca comparar ambas modalidades viendo sus ventajas y desventajas, as ___________________
*Estudiante de 9 ciclo de Sociologa

como las consecuencias de las reformas realizadas durante el primer ao del gobierno de Humala.
Grfico 1

Fuente: La Repblica (2012)

Cmo se encontraba la relacin Minera Estado? Se dice que el Per es un pas minero porque la minera contribuye con el 50% de sus divisas 10 (15 mil millones USD), un crecimiento econmico anual promedio de 5%, y porque se trata de un sector con una inversin estimada de 35 mil millones de USD para los prximos 10 aos 11. Sin embargo, no hay que olvidar que adems de los cuantiosos ingresos al Estado, entre el 2011 y 2012 el total de territorio peruano concesionado a mineras ha pasado del

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Por divisas entendemos todas las monedas extranjeras, extendindose tambin a cualquier otro instrumento de pago nominado en una moneda extranjera (Diccionario Financiero) 11 Ver Plan de gobierno La Gran Transformacin. Pp. 135

18.91% al 20.3% (Portal Aidesep 12), y porque es el segundo sector ms productivo del pas, a pesar de slo emplear a menos del 2% de la PEA nacional (Encinas y Flor, 2012: 8). Mediante qu figuras aportaban las mineras al Estado? Antes de que Humala asumiera la presidencia, las empresas mineras compartan sus ganancias con los peruanos a travs del Impuesto a la Renta 13 (30%), la mitad se dirigan al gobierno central, y el otro 50% a los gobiernos regionales y locales como canon minero. Adems, estaba el bolo minero impulsado por Garca en el 2006, en el que las empresas ofrecan un aporte voluntario (500 millones de soles anuales) al Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, subdividido en ms de 100 fondos regionales y locales con sus propias Comisiones Tcnicas de Coordinacin integradas por representantes de las empresas, sociedad civil y autoridades locales para elegir proyectos de inversin. Por ltimo, se encontraban las contribuciones por concepto de Regalas que oscilaban entre el 1 y 3% del valor bruto de la venta (Krehoff, 2011). Las regalas mineras son una contraprestacin econmica mediante la cual los titulares y cesionarios de concesiones mineras estn obligados a pagar mensualmente al Estado por la explotacin de los recursos minerales metlicos y no metlicos (Portal SUNAT). El impuesto a las sobreganancias y el cambio en el sistema Los tres mecanismos de recaudacin del Estado no parecen poca cosa. Sin embargo, stos no contemplaban las ganancias extraordinarias que las empresas mineras han percibido desde el 2004, cuando los precios de los minerales se dispararon a raz del mayor desarrollo de pases como China e India. Esto quiere decir que las empresas mineras comenzaron a ganar ms sin incrementar su produccin, productividad, o a haber aumentado la inversin en el pas, sino debido a la subida de los
AIDESEP es la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana. La fuente de AIDESEP son los datos estatales de INGEMMET.
El Impuesto a la Renta grava las rentas que provengan del capital, del trabajo y de la aplicacin conjunta de ambos factores, entendindose como tales a aqullas que provengan de una fuente durable y susceptible de generar ingresos peridicos.
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precios de los metales en el mercado financiero internacional (Windfall Profit). Flix Jimnez 14, economista, profesor de la PUCP y jefe del plan de gobierno de Ollanta Humala, define sobreganancia como aquella ganancia que proviene de un precio de los metales que no es normal (RPP, 2011). El grfico 2 refleja el gran aumento en el precio de la bolsa de Oro desde el 2003 al 2011. Grafico 2

Precio Bolsa de Oro ($)


2000 1500 1000 500 0 2003 2006 2011 634.59 363.51 1432

Fuente: Entrevista de RPP a Flix Jimnez

Debido a la variacin de los precios, desde el ao 2004 numerosos pases han revisado los viejos contratos con empresas extractivas para adaptarlos a la oferta del mercado. As, el gobierno de Israel aprob elevar del 20% al 50% los impuestos a la explotacin de petrleo y gas natural de acuerdo a la evolucin de la ganancia de la empresa; en Australia ha recomenzado el debate por el super tax; y en Chile se aprob que al finalizar los contratos de estabilidad tributaria con las mineras las regalas se elevaran del 5 al 14% de la utilidad operativa (Campodnico, 2011). En el Per, desde el ao 2006 las izquierdas han demandado una reforma tributaria integral que contemple un nuevo impuesto a las mineras cuyas utilidades fueron calculadas en base a los costos

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Flix Jimnez es profesor ordinario del Departamento de Economa de la PUCP, con amplia experiencia en investigacin y docencia en pre-grado y post-grado. Brinda asesoras y consultoras en poltica econmica, finanzas pblicas, modelos macroeconomtricos, proyectos de inversin y estudios de mercado.

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normales de los metales 15). El impuesto a las sobreganancias, no era un aporte voluntario, sino una carga tributaria adicional de acuerdo a los anlisis que el Estado realizara con respecto a los precios de los minerales. En el 2011, Gana Per incluy en su Plan de Gobierno el Impuesto a las Sobreganancias Mineras calculado desde dos frentes: 1) a partir de los precios promedios normales, y 2) a partir de un indicador de rentabilidad-patrimonio de las empresas. Con esta medida, Jimnez sostuvo que ingresaran al Estado 1300 millones de dlares adicionales (no indic periodicidad). Asimismo, se seal que el impuesto superara el 31.6% que pagaban la mineras por impuesto a la renta, mientras que el economista Epifanio Baca refiri que de aplicarse entre el 5% y 8% de la utilidad operativa, el Estado podra recaudar entre 600 y 1800 millones de soles ms (La Mula, 2011) Luego de ganar las elecciones, Ollanta se propuso trabajar el impuesto a las sobreganancias en los primeros 100 das de gestin. Sin embargo, los contratos de estabilidad firmados por las empresas mineras ms grandes del pas, resultaban una gran traba para el Estado. Adems, Ollanta se haba comprometido a respetarlos en su Hoja de Ruta. La nica salida era negociar con los gremios mineros los posibles cambios y llegar a acuerdos. Ellos consideraban que un impuesto ahuyentara la inversin privada y disminuira la competitividad con pases como Chile, Australia y Canad. (Andina, 2011). Adems, no estaban de acuerdo con que los impuestos estn en funcin a las ventas totales sino a las utilidades. Segn Jorge Manco, investigador de la UNMSM, a las utilidades se le descuenta no solo gastos de personas, servicio a terceros y tributos, sino tambin depreciacin y amortizacin que son montos de ganancias escondidas. La legislacin internacional de contabilidad indica que la distribucin de utilidades a los trabajadores se carga al costo de venta. De esa manera, en los egresos de costo de venta hay partidas que el Estado no puede fiscalizar (amortizacin y depreciacin), y las empresas podran incrementar artificialmente sus egresos con partidas (La Repblica, 2011a). Finalmente, las
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mineras vean inexactas las medidas que se tomaran ante una drstica reduccin de los precios de los minerales (Ophelimos, s/f ). El acuerdo fue aprobar un paquete de leyes tributarias el 28 de setiembre del 2011 que no inclua el impuesto prometido, pero si un nuevo gravamen, impuestos especial y modificacin de la ley de regalas. Caractersticas de la Reforma Tributaria Los tres proyectos de ley enviados al Congresos son los siguientes (La Primera, 2011a): 1) El Proyecto 191-2011: Impuesto especial a la minera, aplicable a las empresas sin contratos de estabilidad jurdica, aplicado sobre la utilidad operativa con tasas marginales que van del 2% al 8.4% en funcin a la rentabilidad de las empresas (impuesto). 2) El Proyecto 192-2011: ley que establece el marco legal del Gravamen Especial a la Minera (GEM), aplicable sobre la utilidad operativa de las empresas con contratos de estabilidad jurdica, con tasas que van de 4% al 13.12% en funcin a la rentabilidad de las empresa (pago negociado entre las empresas y el Estado). 3) El Proyecto 193-2011: ley que modifica la Ley de la Regala Minera, cambiando su base de clculo. En adelante sta se aplicar sobre la utilidad operativa y no sobre las ventas, con tasas marginales en funcin de la rentabilidad de las empresas, y se aplicar a las empresas sin contratos de estabilidad jurdica. El GEM es entendido como un impuesto. Sin embargo, el monto anual a gravar no fue definido por una frmula sino que respondi a una negociacin entre el Estado, que propuso una cifra entre 5000 y 6000 millones de soles anuales, y las mineras que propusieron 1000 millones. La cifra final, como la conocemos, fue 3000 millones. Asimismo, el gobierno acept que la carga imponible se aplicara sobre las utilidades operativas. Otras caractersticas comunes que el Grupo Propuesta Ciudadana encontr entre los proyectos de ley son: a) que la periodicidad del pago

El Partido Socialista, en su plan de gobierno 2006-2011 propone, con respecto al sector minero, la aplicacin plena de la Ley de Regalas y la aplicacin del Windfall Tax a las sobreganancias. Pp. 19

es trimestral, b) el monto pagado es deducible como gasto para efectos del impuesto a la renta, y c) la SUNAT es la encargada de la recaudacin. Mitos y verdades sobre el Gravamen Minero Qu significan estas nuevas caractersticas para el pas? En primer lugar, se ha logrado un mejor esquema tributario en el que pagan ms aquellas empresas con mayor rentabilidad y por lo tanto mayores utilidades, corrigiendo el sesgo regresivo de la Ley de Regalas vigente sobre las ventas en la que pagaban ms las empresas menos rentables. Adems, las tasas de gravamen aplicables a las empresas con contrato de estabilidad jurdica son ms altas porque stas no pagan regalas mineras. Quiere decir que ahora la mayor parte de ingresos adicionales provendrn de las grandes empresas. Finalmente, el pago trimestral permitir un flujo continuo en el tesoro pblico. Como seala el Cuadro 1, la recaudacin en general aumentara en 14.5%. Cuadro 1
PROYECCIN DE LA RECAUDACIN POR LAS MEDIDAS TRIBUTARIAS Comparacin de esquemas de recaudacin con cifras del ao 2011 en millones de soles Esquema Esquema Variacin Variacin % anterior nuevo Regala minera* Impuesto Especial a la minera Gravamen Impuesto a la Renta* Total 690 640 277.5 -40 278 -5.90%

recaudacin del Estado por regalas disminuye en 6%, segn los clculos de Epifanio Baca y Gustavo vila, especialistas de la ONG Propuesta Ciudadana (Ver Cuadro 1). En tercer lugar, si Los pagos por gravamen, impuesto especial y regala modificada son deducidos como gasto de la renta imponible, el efecto ser la disminucin del impuesto a la renta y por lo tanto del canon minero que reciben los gobiernos regionales y municipales, afectando a las regiones donde se localizan las principales empresas mineras. Con el esquema anterior de regalas el impuesto a la renta sera de S/. 9 900 millones y el canon S/. 4 950 millones anuales. Con las nuevas medidas, el impuesto a la renta disminuye a S/. 8 500 millones y el canon baja a S/. 4 250 millones. A pesar de ello, Baca y vila sostienen que las diferencias en recaudacin se compensan con el nuevo gravamen y el impuesto especial, cuya recaudacin aumenta en 35%, favoreciendo al gobierno central con un mayor margen de accin (La Primera, 2011a) Lo realmente preocupante es que la recaudacin del Estado depende de la variacin de las utilidades de las empresas, que, como sealamos anteriormente, podran ser alteradas por las mismas empresas. El Ministro de Energa y Minas, Herrera Descalzi advirti que el Estado recaudara en el periodo de gobierno 15 mil millones de soles con el referido tributo (El Comercio, 2011b), pero segn la ONG Propuesta Ciudadana, en el ltimo trimestre del ao pasado se recaudaron S/. 411 millones con el nuevo sistema impositivo, multiplicado por los 4 trimestres del ao, resulta un total de S/. 1 644 millones, el 50% de los ofrecido por el Gobierno (La Primera, 2011b). Por lo tanto, la recaudacin no est totalmente asegurada con las modificaciones propuestas. El Balance Qu conclusiones podemos rescatar a partir de lo expuesto? Primero: es probable que el Estado no logre recaudar los 3000 millones de soles anuales, modificando de manera rotunda las cifras calculadas previamente con el nuevo sistema tributario. Si el gravamen y el impuesto especial no aportan una cifra considerable, las modificaciones tendran un efecto contrario a lo esperado, disminuyendo los ingresos al sector pblico. Es necesario hacer un anlisis sobre el motivo de la disminucin del aporte, fiscalizando

2700 9900 10580 8500 12118

2700 -1400 1538 -14.10% 14.50%

*Estimado en base a la informacin del 1er trimestre 2011 Fuente: CONASEV Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana

No obstante, es necesario aclarar que el gravamen minero no es un impuesto a las sobreganancias, sino un nuevo acuerdo de pago entre el Estado y las empresas con un mejor resultado que el que obtuvo Garca (3000 millones de soles anuales, versus 2500 millones en 5 aos) y que no aparece como bono sino como impuesto. En segundo lugar, que al ser la carga impositiva sobre las utilidades (diferencia entre los ingresos menos los gastos de la empresa) la

adecuadamente el monto que las empresas indican como utilidades. Segundo: el principal miedo de gravar sobre las ventas es perjudicar la competitividad del pas, cuando pases como Chile ya han aprobado aumentar las regalas apenas venzan los contratos de estabilidad jurdica sin aspavientos 16. Habra que evaluar si es cierto que perderamos competitividad (fuga de capitales y disminucin del crecimiento econmico) o es solo temor de las empresas mineras de reducir su margen de ganancias. Tercero: como el gobierno central es el principal beneficiario percibiendo la mayor parte de las reformas (no as los gobiernos regionales y locales), es necesario precisar la gestin y destino de los ingresos adicionales, para que su redistribucin sea transparente. Cuarto: lograr la implementacin del GEM y el impuesto especial, implica que las mineras reconocen que tienen ganancias extraordinarias que deben ser paulatinamente repartidas. Por lo tanto el nuevo esquema tributario es una alternativa interesante que permite una nueva forma de relacin Estadoempresas. Sin embargo, la reforma est lejos del impuesto a las sobreganancias que propuso Gana Per en la su plan de gobierno. sta ltima parece tener un perfil ms autnomo, estable y con menos vacos que las nuevas leyes aprobadas, pero poco cmoda para las mineras. La ventaja de pensar en la implementacin real del impuesto a las sobreganancias radica en que se reduce el riesgo de que se deje de aportar, y logra que su variacin dependa de la fluctuacin de los precios de los metales o de las diferencias entre las ganancias reales y extraordinarias. Adems, disminuira el costo de negociacin entre el gobierno y las empresas en futuros escenarios similares, permitindole al Estado mayor posibilidad de maniobra y toma de decisiones de acuerdo a la necesidad de los ciudadanos. El gravamen debera derivarse de una frmula, y no ser un pacto con posibilidad de re-negociacin continua. Si el gobierno de Ollanta Humala no logra recaudar los 3000 millones de soles anuales anunciados, la reforma resultar un fracaso para la
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gestin, y la posibilidad de construir poco a poco un Estado ms fuerte y legtimo habr retrocedido.
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OPHELIMOS(s/f)

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En el Per, estos contratos se firman por 10 aos.

El regionalismo no es en el Per un movimiento, una corriente, un programa. No es sino la expresin vaga de un malestar y de un descontento. Jos Carlos Maritegui 7 Ensayos de Interpretacin de la Realidad Peruana

De acuerdo al Informe Defensorial N156, elaborado este ao por la Defensora del Pueblo, sobre la Violencia en los conflictos sociales, entre enero del 2006 y setiembre del 2011, los conflictos sociales en nuestro pas trajeron como trgico resultado 195 muertos y 2312 personas heridas, entre civiles y policas(Defensora del Pueblo, 2012). Tal como se advierte en el siguiente cuadro, la violencia alcanza un pico entre los aos 2008 y 2009, coincidiendo con un momento en el que se incrementa en gran medida la cantidad de conflictos sociales registrados por la Defensora.

Cabe resaltar que dentro del total de conflictos contemplados y registrados por la Defensora, hasta setiembre del 2011, los conflictos de carcter socioambiental constituan nada menos que el 41.7% de los mismos. Evidentemente, frente a los conflictos sociales que se han desencadenado a lo largo del presente gobierno, estas cifras han ascendido, habiendo causado 15 muertes ms, de acuerdo con la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH) (2012). Y es que las medidas aplicadas por el Estado hasta el momento parecen dar cuenta de un aprendizaje a medias. Por ejemplo, la implementacin de la Ley de Consulta Previa, ms all de que pueda existir buena voluntad y deseo de involucrar a las poblaciones indgenas en lo que ciertamente les afectar de manera directa, no constituye sino solo una forma de apagar incendios. De igual manera, en el caso de Conga, un primer remedio fue la implantacin del estado de emergencia y, solo posteriormente, un llamado a quienes, a diferencia del Estado en general y de representantes del Ejecutivo en particular, cuentan con legitimidad social dentro de las poblaciones implicadas: los lderes eclesisticos. Si ya es sabido que todo conflicto inicia con una fase de latencia para luego pasar a un estado de actividad, cabe preguntarse qu medidas preventivas se estn llevando a cabo para evitar el paso de un estado a otro, o incluso, para prevenir la latencia de nuevos conflictos? ____________
*Estudiante de 9 ciclo de comunicacin para el desarrollo

Pero, sobre todo, cul es el papel que los gobiernos regionales y locales cumplen en la prevencin o gestin de estos conflictos? En este artculo se presentar un breve diagnstico acerca de los avances del actual proceso de descentralizacin en materia de gestin de conflictos sociales. Asimismo, se plantearn recomendaciones en cuanto a poltica pblicas para una efectiva descentralizacin de la toma de decisiones.

Los lmites de la descentralizacin Segn el ndice de Competitividad Regional del Per (ICRP) 2011 elaborado por el Centro de Negocios de la Pontificia Universidad Catlica (Centrum Catlica), persisten brechas entre crecimiento econmico y desarrollo que se hacen ms evidentes frente al lento avance percibido en algunas regiones. Por ejemplo, dentro de uno de los pilares de anlisis, Empresas, la cual mide la productividad de la regin, as como sus capacidades gerenciales y de gestin, la percepcin empresarial ubic como regiones lderes a Lima, La Libertad, Loreto, Tacna y Arequipa, mientras que, por el contrario, San Martn, Cajamarca, Apurmac, Amazonas, Ayacucho y Huancavelica (regiones que han reportado un nmero elevado de conflictividad social) son las regiones con menor puntaje. La descentralizacin ha sido un proceso intermitente que data de hace tan solo once aos. El gobierno de transicin, y posteriormente Alejandro Toledo, apostaron por esta propuesta, implementando nuevos mecanismos de participacin para los gobiernos regionales y locales. Un ejemplo son las Mesas de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP), cuyo objetivo es lograr la concertacin entre el Estado y la sociedad civil sobre el diseo y ejecucin de polticas contra la pobreza. Sin embargo, su quehacer se ha ido redefiniendo con los aos y en la prctica suele abarcar tambin temas como el Presupuesto Participativo, los programas sociales y la planificacin concertada (Monge 2006) materias en las que ha ejercido gran influencia hasta la actualidad 17. Pese a haber gozado de un alto grado de legitimidad en un inicio y constituir ciertamente, un referente
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importante en cuanto a espacios de coordinacin y dilogo, la MCLCP parece haber perdido cierto campo de accin y presencia debido a que, desde el 2003, con la puesta en marcha de la descentralizacin, se otorgaron nuevos grados de autonoma a los nuevas autoridades electas en las regiones, y adems, se crearon nuevas instancias institucionales de coordinacin y consulta como son los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) y local (CCL)(Panfichi 2007, Crabtree 2006), por lo cual existe ahora gran heterogeneidad en su situacin, sobre todo a nivel distrital. EstosConsejos fueron entonces nuevos espacios donde los gobiernos regionales y locales, autoridades electas y sociedad civil pudieran concertar sobre los planes de desarrollo y presupuestos anuales de inversin. Sin embargo, presentan hasta la actualidad ciertas deficiencias, como es el hecho de que las reuniones se realicen solo dos veces al ao, ciertas restricciones a la participacin de la sociedad civil 18 y el carcter no vinculante de sus acuerdos (Crabtree 2006:64).

Pese a haber gozado de un alto grado de legitimidad en un inicio y constituir un referente importante en cuanto a espacios de coordinacin y dilogo, la MCLCP parece haber perdido cierto campo de accin y presencia debido a que se otorgaron nuevos grados de autonoma a los nuevas autoridades electas en las regiones y se crearon nuevas instancias institucionales de coordinacin y consulta
Asimismo, a travs de la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley 27783), se cre el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), cuya funcin, entre otras, era la de conducir la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales. En la actualidad, diversas personalidades se han pronunciado para su restitucin luego de que Alan Garca desactivara dicha instancia en su segundo gobierno, al considerarla innecesaria frente a su intencin de querer trabajar directamente con los alcaldes y presidentes regionales luego de habrseles transferido los recursos y atribuciones a travs de la mencionada institucin (La Repblica 2007).Sin embargo, pese a su deseo de eliminar
La sociedad civil puede representar hasta un 40% del total de miembros, y para participar se le exige a la organizacin interesada inscribirse en Registros Pblicos.
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En Hunuco, los centros poblados de Pampamarca y Chinchavito han instalaron sus respectivas Mesas de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza este mes de julio.

instancias burocrticas, esto es percibido como un factor que limita la coordinacin entre los tres niveles del gobierno (Balln 2008), re-centralizando adems las decisiones en la PCM a travs de la Secretara de Descentralizacin, actualmente reemplazando al CND. Finalmente la descentralizacin econmica o presupuestal, iniciada tambin en aquellos aos, continua presentando dificultades, en tanto que, en primer lugar, y tal como sostiene Efran Gonzales de Olarte (2012), el principal inversionista pblico sigue siendo el gobierno central y, en segundo lugar, muchos gobiernos regionales no logran invertir los recursos que tienen a su disposicin, debido a la normatividad restrictiva y a una incapacidad de gestin. Un dato que da cuenta de esto ltimo, es que en nuestro pas, las regiones que reciben mayor canon minero son las que evidencian un ritmo de ejecucin menor en relacin con sus proyectos de inversin (La Repblica 2011), tal es el caso de Pasco y Ancash, en donde este tipo de ingreso representa el 3.8% y el 5.1% de sus PBI regionales, respectivamente, mientras que la ejecucin de gasto solo llega al 65.8% y 65.2% del total de recursos, aproximadamente. Sin embargo, en este punto es importante considerar tambin las ineficiencias que caracterizaban al Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP),que retrasaba, si no impeda, la gil aprobacin y ejecucin de los proyectos regionales y locales.

gobiernos regionales y locales en materia de conflictos sociales son dos. Por un lado, el hecho de que estos tienen facultades restringidas para intervenir en los conflictos y en los procesos tcnicoadministrativos que los generan (Huaman y Macassi 2011), resultando as que los gobiernos regionales no tienen mayor decisin en el otorgamiento de concesiones, licencias para el uso del agua, aprobacin de EIAs, entre otros (Ibd.), ya que todo ello se encuentra centralizado, fuera de su poder. Ligado a ello, y tal como no- se evidencia en la normativa legal, las funciones y competencias de cada entidad del gobierno respecto a estos temas no han sido definidas. Tanto en la Ley de Bases de Descentralizacin, como en las Leyes Orgnicas de los gobiernos regionales y las municipalidades, y adems en la Resolucin Ministerial que aprueba los Lineamientos y Estrategias para la Gestin de Conflictos Sociales (N 161-2011-PCM), se prescinde de una necesaria especificidad en cuanto a las funciones que deben desempear las instancias subnacionales en este tema. En estos casos, se podra pensar que el criterio de subsidiaridad, que supone que el gobierno (nacional/regional/local) ms cercano a la poblacin sera el ms idneo para ejercer funciones con mayor eficiencia 19, parece haber sido dejado de lado, en tanto que quien detenta mayores funciones delimitadas es el Gobierno Central. Es claro que la eficiencia de la gestin de los gobiernos regionales puede ser sometida a debate, tal como se mencion anteriormente; sin embargo, el proceso de descentralizacin debera, precisamente, no solo asegurar una mera transferencia de recursos sino tambin implicar una mejora en la calidad de los servicios, garantizando capacitaciones al personal. Adems, es cierto que quien podra tener mayor conocimiento sobre una poblacin determinada (visiones compartidas, demandas, ejercicio de derechos, etc.) es su gobierno regional o local. En ese sentido, se debera debatir pblicamente cules seran los lmites respecto a las competencias que les corresponderan a los gobiernos regionales. Por otro lado, existe una gran desconfianza de las comunidades acerca de la imparcialidad de los funcionarios pblicos tanto nacionales como subnacionales (Rojas 2011). Por ejemplo, tal como seala un diagnstico realizado en Cajamarca en enero del 2011 por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), muchos de los lderes y dirigentes comunales consideran una mecida el dilogo sostenido entre ciertos alcaldes (Hualgayoc,
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La descentralizacin en el Per, a pesar de contar con una normativa vigente y mecanismos de participacin ya instaurados, an se encuentra en proceso y queda mucho por corregir y reorientar.

Este breve diagnstico refleja que la descentralizacin en el Per, a pesar de contar con una normativa vigente y mecanismos de participacin ya instaurados, an se encuentra en proceso y queda mucho por corregir y reorientar. Por su lado, la gestin de los conflictos sociales no se ve exenta de deficiencias.

Cuando llega el conflicto y no la descentralizacin Actualmente, los problemas que se evidencian en mayor medida respecto a la actuacin de los

Artculo 14

Bambamarca y Chugur)y funcionarios del Gobierno Central, como el MEM y MINAG. Adems, afirmaron que no sentan que sus alcaldes y la presidencia regional, conozcan las normas que existen actualmente para la resolucin de conflictos en la minera. En otras palabras, la poblacin no considera que sus autoridades se encuentren capacitadas para asumir la resolucin de los conflictos. Pese a este escenario, algunos gobiernos regionales han decidido adoptar medidas que permitan afrontar y prevenir los conflictos sociales, tal es el caso de Cajamarca, que desde antes del 2008 cuenta con una Comisin de Prevencin y Resolucin de Conflictos; la regin de Junn, que cuenta con una Unidad de Gestin de Conflictos Sociales (USAID 2012), o el Gobierno Regional de Puno, que se encuentra preparando la creacin de La Unidad de Dilogo y Concertacin para la Cultura de Paz y Manejo Constructivo de Conflictos Sociales como rgano consultivo regional sobre el tema (Los Andes 2012). Sin embargo, es evidente, que dichas iniciativas se han desarrollado fuera del marco de la descentralizacin, constituyen iniciativas regionales impulsadas de manera aislada por las autoridades locales para contrarrestar la problemtica en vista del ineficiente accionar del Gobierno Central. Al parecer, la actual labor de ste ltimo depende nicamente, de la gestin del Consejo Multisectorial de Prevencin de Conflictos Sociales, junto ala Oficina de Dilogo Nacional 20 (ambas adscritas a la PCM), cuyas funciones, una vez ms, se limitan a mencionar la importancia de que las propuestas y lineamientos alcancen todos los niveles de Gobierno, sin detallar responsabilidades definidas de cada uno (PCM S/A). Es decir, actualmente, la resolucin y prevencin de conflictos sigue en manos de un sistema centralista; se cuenta con un accionar a nivel intersectorial, pero no a nivel nacional y subnacional.

unidades preventivas en torno al tema, cuyos lineamientos y planes debern ser aprobados en primera instancia por un consejo multisectorial, papel que en este caso podra ser desempeado por la actual Comisin Multisectorial de Prevencin de Conflictos Sociales. Asimismo, se requerira del desarrollo de capacidades y procesos de diagnstico, anlisis y comunicacin que puedan ser emprendidos de manera local y regional, bajo una mirada intercultural, de participacin e inclusin. Con la intencin de promover una tendencia descentralista, sera relevante considerar como otra posibilidad el crear una instancia ejecutiva conformada no solo por la PCM, sino tambin por representantes regionales, provinciales y municipales, en donde la primera fungiera de secretaria ejecutiva en la toma de decisiones (Azpur 2011); es decir, una instancia ms inclusiva y en donde se promueva el dilogo y el intercambio de experiencias. En este punto sera interesante que las unidades de prevencin a crear pudieran trabajar conjuntamente con las oficinas descentralizadas de la defensora del pueblo, al ser esta un organismo autnomo, que contribuye a velar por los derechos ciudadanos de manera ms neutral e independientemente del gobierno de turno. Adems de ello, se precisa una mejora en los procedimientos y mecanismos de participacin y consulta en torno a los proyectos extractivos que se lleven a cabo en cada regin o localidad. En ese sentido, las unidades a crearse en cada regin podran propiciar espacios con este fin, de forma que se mantenga permanentemente informada tanto a las autoridades subnacionales como a la sociedad civil y puedan tener mayor injerencia en las actividades que se desarrollen en su entorno, como es la aprobacin de EIAs, licencias para el uso de diferentes recursos, entre otros. Este avance no se puede desligar, naturalmente, de un cambio en la normativa legal vigente; es necesario que se establezca de manera clara la delimitacin de las competencias y funciones en cuestiones de desarrollo socioeconmico regional y local, as como de conflictos sociales. Finalmente, la apertura de espacios de consulta y participacin tendra que ir de la mano tambin con una mayor transferencia de capacidades tcnicas y administrativas, de forma que la eficiencia que se demuestre, lleve a reducir la desconfianza en las autoridades y, por el contrario, ganen legitimidad social frente a la poblacin. Un caso similar es el de las modificaciones que ha anunciado Ollanta Humala sobre el SNIP tradicional (Gestin 2012), en su

Las tareas descentralistas Es frente a este panorama que Giselle Huaman y Sandro Macassi (2011) sostienen la necesidad de contar con un sistema de gestin de conflictos sociales, para lo cual, proponen como poltica pblica la descentralizacin y fortalecimiento de la actuacin de los gobiernos regionales en los conflictos. Para ello, se hace precisa una correcta transferencia de recursos, funciones y competencias, de forma que en cada gobierno regional y local, se conformen
20

Antes Oficina de Gestin de Conflictos.

reciente discurso presidencial. As, a partir de la inclusin de nuevas tecnologas, asesoramiento y capacitaciones, se esperara que el tiempo que tome la aprobacin de un proyecto por parte de gobiernos subnacionales se reduzca y as, contribuya a la eficiencia de cada gestin, aportando a renovar la confianza en las autoridades y a solucionar conflictos sociales que pudieran revertirse con obras y proyectos que involucren a las comunidades.
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Cuando marcadores tnicos como las costumbres, la religin, la ocupacin, las formas de organizacin poltica, la lengua o las supuestas diferencias "raciales" se emplean para transformar las diferencias culturales, econmicas y polticas en conflictos intertnicos creamos una fuente insondable de desgracia y encono. De ah que resulte fundamental imaginar y articular polticas sensibles y sensatas frente a la diversidad, reforzando la autonoma de las comunidades culturales en contacto y planteando "formas ms sofisticadas de coexistencia poltica entre las culturas, formas que respeten el pluralismo y la identidad de los universos en conflicto" (GUEVARA: 2009)

All viven unos 65 grupos tnicos que pertenecen a 14 familias lingsticas y que hasta ahora han constituido unas 1,300 comunidades nativas (GUEVARA:2004). Es por esto que el Per constituye un Estado pluricultural; pero llevar a la prctica una poltica pluricultural supondra el reconocimiento y respeto de estos pueblos y comunidades indgenas y campesinas como sujetos polticos; No obstante, los niveles de representatividad del Estado peruano han sido histricamente mnimos en el rea rural. En este sentido, las instituciones de la justicia comunal han pasado a ser aliados importantes para la seguridad, justicia y la paz en zonas donde el Estado no est presente, pese a algunos casos de denuncias a las autoridades locales por abuso de autoridad. No es sorprendente, por tanto, que en aquellas zonas con escasa presencia estatal haya organizaciones comunales que ejercen el derecho consuetudinario en sus localidades; tal como ocurre en Cajamarca a travs de las Rondas Campesinas. El presente artculo buscar analizar los beneficios de la vinculacin del derecho comunal a la jurisdiccin

En el Per, coexisten unas 4,500 comunidades campesinas, en el rea rural de la sierra, que cuentan con ms de 3 millones de comuneros y que controlan el 15% de todo el territorio nacional (GUEVARA:2004). Del mismo modo, la Amazona cubre el 60% del territorio y se estima que la poblacin indgena supera las 250,000 personas (aproximadamente el 1% de la poblacin del pas).

_____________ * Estudiante de 9no ciclo de ciencias polticas

Estatal a travs de instituciones como las Rondas Campesinas, centrndonos en las reformas de jurisdiccin truncas o an inclusas. Repasando el marco legal Una de las primeras leyes en incidir en la redistribucin de la tierra y rebautizar a las comunidades indgenas en comunidades campesinas fue la ley de la Reforma Agraria (Decreto Ley N 17716) promulgada por el Gral Juan Velazco Alvarado en 1969, aunque no se ocup de las poblaciones selvticas. Recin en 1974 se promulg el Decreto Ley N 20653, conocida como la Ley de Comunidades Nativas de Promocin Agropecuaria de las regiones de Selva y Ceja de Selva. A partir del reconocimiento de las tribus selvcolas en comunidades nativas, la ley aval su existencia legal y personera jurdica; No obstante, este mismo decreto ley sera modificado 4 aos ms tarde, estableciendo que parte del territorio comunal, cuando se tratase de tierras con aptitud forestal, sera cedido en uso al Estado. Ya con la Constitucin del 79, recogiendo los principios de la Ley de Reforma Agraria, se les otorga personera jurdica y existencia legal a las Comunidades Campesinas y a las Nativas, afirmando que las comunidades eran inalienables, inembargables e imprescriptibles(AYLWIN:2004). Sin embargo, Se deja la opcin de la enajenabilidad con mayora de los dos tercios de los miembros de la comunidad. As mismo pueden ser expropiadas por razones de utilidad pblica. Con la constitucin Poltica de 1993, se introducen dos nuevos preceptos; a) el reconocimiento de la identidad tnica como derecho fundamental de toda persona. B) el reconocimiento de la jurisdiccin indgena y del derecho consuetudinario dentro del territorio comunal. (YRIGOYEN:2004) Paradjicamente, esta misma constitucin les retir la calidad de inembargabilidad e inajenabilidad. De otro lado, un logro importante previo a este periodo, es la ratificacin del Convenio 169 de la Organizacin internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en pases independientes, de 1989. Este convenio reconoce los derechos de los pueblos indgenas y establece obligaciones no slo a los Estados, sino que en la perspectiva de interpretacin

de los derechos humanos, estas obligaciones se hacen extensivas a toda la sociedad en su conjunto. Dos artculos son especialmente relevantes en torno a la ley comunal: A. El Articulo 2, inciso 19, de la constitucin poltica del Per de 1993, indica que: Toda persona tiene derecho a su identidad tnica y cultural. El estado reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la nacin. B. Del mismo modo, El Art. 149 de la Constitucin afirma ... Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La Ley establece las formas de coordinacin de dicha jurisdiccin especial con los Juzgados de Paz y con las dems instancias del Poder Judicial. Esta norma abre la posibilidad de que el derecho consuetudinario del pas tenga valor jurdico. Cuando la ley comunal es considerada delito Sin embargo, en lo concreto, Estuvo alguna vez vigente la jurisdiccin especial indgena desde 1993? Si bien la jurisdiccin especial indgena, se encuentra explicitada en la nueva Constitucin, resulta importante sealar que el tratamiento y la forma cmo el Estado ha venido relacionndose con las poblaciones campesinas ha sufrido tantos retrocesos como avances; para reconocerlos, primero es necesario entender qu es la justicia comunal y qu instituciones la representan:

Justicia Comunal Es un Conjunto de sistemas conformados por autoridades, normas (orales y/o escritas) y procedimientos propios, a travs de los cuales los pueblos indgenas 21 regulan la vida al interior de sus
pueblos originarios, pueblos en aislamiento voluntario, comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas
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comunidades para resolver sus conflictos (CHUQUIRUNA:2009). Tales normas, responden a las prcticas culturales as como a la realidad social de los pueblos rurales, sus opiniones, creencias religiosas, valores y la forma como cada pueblo ve la vida. Una de las instituciones ms representativas y organizadas de la justicia Comunal son, sin duda, las Rondas Campesinas.

notado un discurso fiscalizador en dirigentes que pretenden pedir cabildos abiertos para ver que hacen los que estn en el poder y vigilar (HUBER y GUERRERO: 2006). "Las personas son ms propensas a confiar en las cosas que perciben que estn funcionado con eficacia" (HETHERINGTON: 1998). Efectivamente, la encuesta del Barmetro de las Amricas realizada por LAPOP demostr que Per es el tercer pas en tener menor confianza en el poder Legislativo, as como en el Judicial Nacional el 2010. Frente a esto, las Rondas Campesinas presentan aspectos positivos para el acceso a justicia por parte de pobladores rurales; tales como La celeridad, en tanto los casos sometidos a la justicia campesina son resueltos con inmediatez, la economa, dado que las Rondas ofrecen servicios gratuitos mientras que bajo el sistema judicial, los campesinos deben afrontar grandes costos por juicios formales. Asimismo, el uso del mismo idioma as como el uso de la normativa social local permiten la percepcin de una justicia cercana. Ahora bien, si bien las Rondas campesinas son tiles para facilitar el acceso a la justicia en las comunidades rurales, no pueden suplir los roles del Estado; de aqu la necesidad de articular ambos actores. Sin embargo, en condiciones bajo las cuales se percibe inters privado y carencia de representatividad por parte de las decisiones estatales, tal como se ha presentado en el pasado conflicto en Cajamarca, los clivajes socio econmicos y polticos se hacen salientes y se percibe no solo una vulneracin al derecho indgena sino al humano mismo. En palabras de un Rondero Cajamarquino, de Bambamarca: Asi como el gobierno no respeta sus acuerdos, no respeta su palabra, imposible poder exigir que el pueblo respete una decisin impuesta. El gobierno vino y nos dijo que el agua era lo ms prioritario en la regin pero hoy no lo muestra (RIOJA:2012) Qu limita el reconocimiento estatal del derecho comunal? A menudo, los lderes ronderiles, son denunciados por funcionarios estatales por secuestro y usurpacin de funciones. Errneamente se ha relacionado al

Las Rondas campesinas Instituciones comunales andinas que tienen como funcin proteger los bienes personales y comunitarios, y tambin ejercer la administracin de justicia de acuerdo a normas sociales que consideran vigentes, teniendo como principio la reciprocidad andina y la bsqueda de la armona comunal.(IPEDEHP:2006) Surgen en la sierra norte del pas, en el departamento de Cajamarca, cuando, a mediados de los aos setenta, se organizaron grupos de proteccin y vigilancia para evitar robos que efectuaban bandas organizadas de abigeos. Con el tiempo, la ronda se ha trasladado cada vez ms desde lo que hoy llamamos seguridad ciudadana hacia la justicia ciudadana. Afirma Raquel Yrigoyen: Cabe aclarar que las Rondas Campesinas autnomas (RC) surgieron afines de 1976 en la sierra norte del pas, y constituyen un fenmeno totalmente distinto a los Comits de Autodefensa (CAD) creados a partir de los ochenta en la sierra centro-sur subordinados y controlados por los comandos militares, en el marco de la estrategia contrainsurgente, a los que se tambin se denomina rondas[18], generando confusiones(YRIGOYEN:1993). Plantea la Ronda una afrenta a las autoridades? Para Ludwig Huber y Juan Carlos Guerrero, muy por el contrario, las Rondas siempre han tenido una propuesta clara de fiscalizacin de las autoridades pblicas (HUBER y GUERRERO: 2006). En los ltimos aos, en el pas de ha hecho notoria una creciente conciencia pblica sobre la corrupcin y el discurso est alcanzando a las rondas campesinas: ahora el robo est en nuestras autoridades ms grandes en las oficinas (Dirigente de Cuyumalca) En contradiccin con la posicin anti poltica (posicin antipartidaria y anti representativa) se ha

linchamiento, la venganza y la justicia por mano propia como partes de la justicia comunal. Esta, sin embargo, tiene instituciones muy slidas, mientras que actos violentos como el linchamiento representan actos aislados y lejanos a la ley de Rondas Campesinas. De hecho, delitos como el linchamiento son tipificados en el Cdigo Penal. El linchamiento, por ejemplo, est penado con prisin de 15 a 25 aos. (GTZ.2010) As, basndonos en la tesis de Raquel Yrigoyen Fajardo, Las Rondas Campesinas y Desafos del pluralismo Legal en el Per, podemos ubicar las dificultades para la implementacin del reconocimiento constitucional de la justicia comunal en dos grandes variables; la militarizacin del campo y la jurisprudencia monista: De una parte, la falta de accin propositiva por parte del gobierno para implementar el Convenio 169 y la Constitucin, y de otra, la militarizacin de las comunidades durante el perodo de la violencia poltica. En ese marco, muchas autoridades comunales/ronderas han sufrido (y siguen sufriendo persecucin penal por aplicar su justicia. (YRIGOYEN:1993) Se deben considerar adems otros elementos polticos que influyen en el reconocimiento estatal del derecho comunal, tales como la dbil presencia del Estado e incapacidad de articular decisiones polticas con lderes locales y la descentralizacin descontextualizada con gestin pobre. Asimismo, la sobrevaloracin del modelo primario exportador y la subvaloracin de los sistemas econmicos comunitarios rurales constituye una variable ideolgica. Finalmente, la persistencia de una percepcin discriminatoria del otro conlleva a preguntarnos qu sucede cuando las condiciones sociales y econmicas impiden el ejercicio de los derechos y obligaciones asignados? Cuando las disparidades son tan grandes, los ciudadanos no comparten, en la prctica, una plataforma comn de accin poltica ni mucho menos de reconocimiento de su ciudadana. Qu medidas deberan tomarse para reformar la actitud del Estado frente a la jurisdiccin de las comunidades Rurales? Tanto autoridades judiciales como polticas deben sobreponerse a las barreras culturales para lograr decisiones vinculantes y representativas que logren

no solo hacer cumplir la justicia y la jurisdiccin especial, sino que adems permitan tender un puente entre lo local y lo nacional. Cmo lograrlo? Unos primeros pasos se han dado en torno a la capacitacin de los jueces de paz, cuya funcin local es la de administrar justicia en los lugares ms alejados, resolviendo conflictos interpersonales y colectivos y aplicando el Derecho propio, la costumbre y las reglas de convivencia social de sus comunidades. Este ao, en ms de 70 jueces de paz fueron capacitados por la Academia de la Magistratura (Amag) durante el Segundo Encuentro de Jueces de Paz e Interculturalidad. (EL PERUANO:2012) El juez de paz representa, pues, una institucin hbrida entre el derecho consuetudinario y el Estatal. Sin embargo, no siempre cuenta con suficientes potestades (en casos limitados pueden emitir sentencia) y tampoco con el suficiente apoyo logstico para resolver conflictos mayores a nivel local. En el Per existen 5.715 Jueces de Paz, que resuelven el 40% de la demanda de administracin de justicia. (TVARA:2012). A pesar de estos esfuerzos, no basta cierto cambio tanto en la formacin de los jueces como en la cultura jurdica monista que an prima en nuestro pas, sino que, complementariamente, se necesita una verdadera reconciliacin del derecho central con el comunal, para lo cual es necesaria la deliberacin entre comunidades, organizaciones de justicia comunal y autoridades. Las Rondas Campesinas, por su parte, ya han empezado a hacer pblicas propuestas para la adecuacin del Convenio 169 y el desarrollo constitucional del artculo 149. Segn Raquel Yrigoyen casi 300 delegados ronderiles se reunieron en el 2001, con el fin de presentar un proyecto de reforma del art.149 de la Constitucin. El fin de este proyecto sera el reconocimiento de personalidad jurdica y funciones del Gobierno Local a las Rondas Campesinas en aquellos lugares donde no hay comunidades campesinas ni nativas as como corroborar la competencia del organismo de Jurisdiccin Especial para que vea todas las materias dentro de su mbito territorial. Bajo esta misma perspectiva, se present la propuesta de restablecer

las relaciones de coordinacin con las autoridades de la Jurisdiccin Ordinaria y otras autoridades estatales; La Jurisdiccin Especial (JE) puede solicitar el auxilio de la fuerza pblica cuando lo vea conveniente. En el caso de presunta violacin de los derechos humanos por la JE, un tribunal mixto compuesto tanto por jueces ordinarios como por autoridades comunitarias debe resolver el conflicto bajo reglas de equidad.(YRIGOYEN:1993) A la fecha, algunos cambio mayores se han dado a nivel legal; Por ejemplo, el 13 de noviembre del 2009, el Poder Judicial realiz el V Pleno Jurisdiccional de las Salas Penales Permanente y Transitorias a fin de tratar el asunto Rondas Campesinas y Derecho Penal, donde se tom la decisin de reconocer las funciones jurisdiccionales que realizan las Rondas Campesinas siempre que stas respeten los derechos fundamentales, en tanto condicin de legitimidad y lmite material para el ejercicio de la funcin jurisdiccional especial comunal- ronderil (PEA:2009). Del mismo modo, el Congreso de la Repblica decret la Ley No 29785, Ley de Consulta previa a los pueblos indgenas u originarios respecto a las medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente; De acuerdo al Ministro Peirano, el reglamento de la ley dispone formar una comisin multisectorial que ver su aplicacin. Adems, plantea una gua metodolgica para conducir a las autoridades en el cumplimiento del reglamento (EL COMERCIO:2012). Como vemos; es necesario superar toda idea de subordinacin poltica bajo la premisa de que el Estado produce derecho aisladamente. La implementacin de un derecho pluricultural parte de la interaccin con otras formas de normatividad al interior del territorio mediante el trabajo conjunto del Poder judicial central con las autoridades y organizaciones sociales locales. Hoy ms que nunca se necesita articular actores, tanto estatales como no estatales, a favor de la gobernabilidad.

EL COMERCIO. Ministro Peirano afirm que no bastar la Ley de Consulta Previa para solucionar conflictos. En Linea. Disponible en: http://elcomercio.pe/politica/1395232/noticia-ministro-peirano-afirmoque-no-bastara-ley-consulta-previa-solucionar-conflictos. IPEDEHP. Rondas Campesinas y Justicia Comunal. Lima; 2009.

GTZ JUSTICIA COMUNAL EN EL PERU: Derechos Reservados, GTZ. Lima; 2010. GUEVARA GIL, Armando. Multiculturalismo, conflicto tnico e interculturalidad. Lima; 2009. GUEVARA GIL, Armando. El Derecho oficial frente a la gestin indgena y campesina del agua en el Per. Lima; 2009 KYMLICKA, Will. 1995 Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford: Clarendon Press. (Ciudadana multicultural. Barcelona: Paidos, 1996) YRIGOYEN, Raquel Vislumbrando un Horizonte Pluralista: Rupturas y retos epistemolgicos y polticos. Programa Internacional de Interculturalidad y Vicerrectora de Investigacin y Desarrollo, 2004 YRIGOYEN, Raquel. Rondas Campesinas y Desafos del Pluralismo Legal en el Per. Lima; 2001.

Bibliografa ALWYN, Jos Derechos Humanos y Pueblos Indgenas. Chile; 2004.