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Gelson Fonseca Jr.

El inters y la regla
MULTILATERALISMO Y NACIONES UNIDAS


Prefacio

La obra que el lector tiene entre sus manos es una rara avis en el panorama editorial espaol. En efecto, si
la produccin espaola en el rea de las Relaciones Internacionales como disciplina cientfica es ms bien
escasa, aunque creciente en los ltimos diez o quince aos, an lo es ms la publicacin de libros que
aborden especficamente la lgica que lleva a los Estados a participar en Organizaciones Internacionales.
Si esta lgica es estudiada en la perspectiva de cmo se combinan los intereses nacionales y las
exigencias de cooperacin derivadas de la interdependencia prcticamente es imposible encontrar obras
que, combinando teora, prctica y experiencia diplomtica, describan y expliquen a los estudiantes,
investigadores, docentes, diplomticos o al pblico interesado, los fenmenos de las relaciones
internacionales en su dimensin multilateral. Esta es una de las principales virtudes del libro del
Embajador brasileo Gelson Fonseca Jr. que se publica en Espaa, como resultado de una proficua
colaboracin entre el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperacin de la Universidad Complutense
de Madrid y la editorial los Libros de la Catarata.

Tuve el placer y la honra de tomar contacto con la obra de Gelson Fonseca Jr. cuando realizaba mi tesis
de doctorado dedicada al estudio de la poltica exterior brasilea. En aqul momento me impresion
profundamente la amplitud de miras, el carcter sofisticado de sus argumentos y el permanente recurso a
la historia diplomtica y de las relaciones internacionales como soporte emprico de una serie de libros
que, centrados en la preocupacin por determinar el lugar y el papel de Brasil en el sistema internacional,
desembocaban en la constante interrogacin sobre los fundamentos de la legitimidad en un tipo de
relaciones, las internacionales, donde los Estados soberanos competan y cooperaban.

Cuando en el ao 2006, supe que el Embajador Fonseca fue nombrado Cnsul General de Brasil en
Madrid, me alegr enormemente al saber que contaramos con su presencia en Madrid, y de esta manera,
tendramos desde la Universidad Complutense de Madrid un contacto ms directo con un intelectual
diplomtico al que tanto haba ledo pero al que no conoca personalmente.

En estos tres aos, Gelson fue un Cnsul atpico, que combin las tareas administrativas propias de una
representacin consular con diversas actividades como conferencista, ensayista e instigador de los
estudios sobre Brasil en Espaa. La obra 'El interes y la regla: breves ensayos sobre Naciones Unidas, es
uno de los legados de su paso por Madrid, quizs no de los ms importantes, pues stos fueron sin duda el
afecto, la amistad y la cordialidad, rasgo tan profundamente brasileo, con los que obsequi a quines
tuvimos la fortuna de contarnos entre sus colegas acadmicos.

2
As pues, esta obra viene a subsanar una carencia considerable en el panorama espaol de los estudios
sobre las Relaciones Internacionales y sobre el multilateralismo, como fenmeno caracterstico de los
ltimos dos siglos. Slo me queda agradecer a los editores, al autor y a los co-patrocinadores, el Consejo
Brasileo de Relaciones Internacionales (CEBRI) y la Fundacin Konrad Adenauer, la oportunidad que
nos brindan de sumergirnos en el estudio del multilateralismo y de las Naciones Unidas, en un momento
histrico donde, parafraseando al terico de las relaciones internacionales, Robert Kehoane '(.) las
personas pueden no estar de acuerdo en cuanto a qu formas de cooperacin internacional son deseables,
o a qu propsitos deben servir, pero todos podemos coincidir en que un mundo sin cooperacin sera
indudablemente ms sombrio.

Bruno Aylln Pino

Madrid, 19 de diciembre de 2009.
Da Internacional de las Naciones Unidas para la Cooperacin Sur Sur.

3
E L I NT ERS Y L A RE GL A.
BRE VES ENSAYOS SOBRE NA CI ONES UNI DAS

Gelson Fonseca Jr.


NDICE

SIGLAS

PREFACIO

INTRODUCCIN. El inters y la regla

CAPTULO 1. La ONU. Los servicios que presta.

CAPTULO 2. Aspectos del proceso de toma de decisiones y la nocin de voluntad
poltica.

CAPTULO 3. Notas sobre los orgenes del multilateralismo. Las ideas y la poltica.

CAPTULO 4. La lgica del multilateralismo. La concepcin de John Ruggie.

CAPTULO 5. El inters 'multilateralizable y las transformaciones de la legitimidad.

5.1.- Seguridad

5.2.- Descolonizacin

5.3.- Desarrollo


CAPTULO 6. Pensando el futuro del sistema internacional

4
I NTRODUCCI N. El inters y la regla.

Los ensayos de este libro reflejan esencialmente mi experiencia personal al frente de la
Misin de Brasil en las Naciones Unidas en Nueva York, entre 1999 y 2003. Los textos
no tienen, sin embargo, nada de autobiogrfico y mucho menos intentan escribir la
historia de las posiciones defendidas por Brasil en Nueva York o en otros foros
multilaterales. Para una autobiografa, ciertamente falta materia. Para conocer las
posiciones, lo fundamental es leer los documentos oficiales, los discursos, las
entrevistas de las autoridades. Al interpretarlas desde un ngulo acadmico, lo menos
indicado sera observar quin las defendi. El sesgo sera evidente. El libro tiene otros
objetivos.

En cualquier posicin, sea como diplomtico, sea en la Secretara, la experiencia de
trabajar en la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) ofrece un modo privilegiado
de ver el mundo. Prcticamente todos los temas que tienen ingredientes internacionales
son analizados all, propiciando debates y decisiones polticas que ocurren en un foro
singular, comenzando por el hecho de que en l estn presentes todos los Estados que
componen la comunidad internacional. As, la 'cultura de las Naciones Unidas crea
una perspectiva nica para comprender el sistema internacional y actuar para
transformarlo.

Eso sugiere, de inmediato, algunas cuestiones: Cmo se construye esa perspectiva?
Qu efectos tendr sobre la realidad internacional? Revela la ONU la existencia de
una comunidad internacional? Y especialmente relevante para los diplomticos: De
qu manera se concilia el inters nacional con las exigencias de la comunidad
internacional? La necesidad de responder a esas preguntas, en sus complejas
variaciones, exige un trabajo intelectual permanente. Para el buen suceso de cada
negociacin, la prctica diplomtica debe continuar el trabajo necesario de
entendimiento, tanto de las determinaciones generales de los lmites y posibilidades de
la Organizacin, cuanto de las implicaciones de cada decisin. El funcionario est
forzado a buscar entender como funciona la lgica de lo multilateral si quiere usar los
servicios que el foro ofrece. Este es el espritu del libro, un intento de resumen, desde
varios ngulos, de la reflexin que hice a lo largo de los aos en Naciones Unidas. El
libro naci, en consecuencia, como una 'necesidad del servicio.

La literatura acadmica sobre las Naciones Unidas es considerable, especialmente la que
viene de las universidades norteamericanas. Para un diplomtico, es natural que se
recurra al stock acumulado de conocimiento cuando se dispone a pensar temas
multilaterales. En el caso de este libro, es necesario advertir que, a pesar del formato
acadmico, no son rigurosamente acadmicos. Faltaran algunos elementos, como la
investigacin ms amplia, que, espero, puedan ser compensados con la cosecha de la
experiencia. Otro ingrediente acadmico que falta es el intento de probar directamente
las hiptesis construidas a partir de las teoras de las relaciones internacionales. Los
textos no son realistas, ni racionalistas. Hay un captulo sobre algunos escritos de John
Ruggie, aunque eso no signifique una adhesin completa a sus ideas, incluso porque, se
alumbran aspectos centrales de la lgica del multilateralismo que no tratan
explcitamente con temas importantes de la formulacin de 'policies, como el de la
legitimidad. No obstante, sus ideas son una de las bases para la creacin de un hilo
conductor entre los captulos.

5
Es posible suplir la falta de una opcin analtica explcita con los datos de la
experiencia? En el da a da del trabajo en la ONU, es difcil evitar racionalizaciones
contradictorias. All encontramos el ms duro realismo y el ms convencido idealismo,
expresados a veces por el mismo delegado, dependiendo, para caricaturizar, de la sala
donde se encuentra o del tema del debate. Esa ambigedad (de discurso y de prctica)
tendra una consecuencia curiosa: la de que, en una primera aproximacin, la
experiencia (lejos de ser el mejor fundamento para la objetividad) llevara a validar
argumentos analticos contradictorios. De hecho, sin lentes tericas, observamos
momentos en los que la Organizacin no hace ms que expresar la voluntad de las
potencias. En otros, hace lo opuesto, contiene a las potencias y decide como si
estuviramos en un mundo en el que los valores prevaleciesen sobre las razones del
poder. La ONU es simultneamente realista y grociana, su rutina son las contradicciones
entre el egosmo nacional y el ideal de una comunidad internacional, regida por la ley.

Cmo comprender el alcance de las contradicciones y hacer que sirvan a intereses,
nacionales o globales, es la primera obligacin del diplomtico. De cierta manera, la
diplomacia est acostumbrada a vivir con ambigedades. Por su parte el discurso
acadmico las repele y normalmente busca alternativas para entender el que sera la
esencia de las Naciones Unidas. Hay (re)construcciones valiosas de las lgicas que
pueden presidir los rumbos del multilateralismo. Sin esa referencia, sera imposible
profundizar en el conocimiento del organismo.

Este libro tiene, an, propsitos ms modestos. Las lgicas tericas quedan como
referencia, no siempre explcita. O mejor, si existe un marco terico para el libro, sera
una especie de constructivismo simplificado: la ONU es lo que los Estados quieren que
sea (como, por cierto, se dice a toda hora, sobretodo para explicar los fracasos). Ahora
bien, esa perspectiva, extremamente fructfera, deja, sin embargo, abierta una puerta a la
siguiente indagacin: El qu quieren los Estados de la ONU?

Cada uno tendr motivacin propia, y, hoy, son 192 miembros, en extremo diferentes
entre si, con ambiciones y necesidades que no convergen necesariamente. As, la
segunda idea, esta de corte institucional y claramente inspirada en Ruggie, que nortea
los ensayos, es la de que, porque existe la ONU y la posibilidad de cooperacin, los
Estados 'pasaron a querer de una determinada manera. Incluso cuando rechazan el
multilateralismo, son obligados a lidiar con sus reglas. As, se abre la posibilidad de
generalizaciones sobre el multilateralismo, mostrando que tendr una lgica propia. La
existencia de la ONU cambia, de alguna forma, la manera como se organiza el sistema
internacional. Por sus propias diferencias de tamao, de poder, de intereses , los
Estados esperan resultados diferentes de su participacin en la ONU. Los intereses
'multilateralizables de una potencia estn cerca de obtener legitimidad para polticas
especficas, muchas veces, garantizadoras del status quo, mientras que para los pases
pobres, la ONU sera un instrumento de transformacin del orden internacional y de
contencin del poder.

La diversidad de demandas se combina con otro tema, el de la multiplicidad de
'ONUs. La del Consejo de Seguridad no es la misma que decide en la Asamblea
General y es muy diferente de la que brinda servicios humanitarios a travs del Fondo
de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), o de la que presta asistencia tcnica a
travs del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Cada cual
tendr sus modos propios de decisin, cada cual tendr efectos particulares sobre la
6
realidad, aunque todas sirvan a los Estados miembros de las Organizacin. Y, an ms,
son dirigidas por los Estados a los que sirven.

En Nueva York, la ONU que concentra las atenciones es la del Consejo de Seguridad,
pero no siempre fue as. Durante la Guerra Fra, el Consejo estaba paralizado por la
disputa estratgica. Hoy, el potencial de actuacin del Consejo es inmenso y eso atrae la
atencin. Por una razn obvia, all se discuten conflictos y guerras (civiles e
internacionales), materias casi siempre de alta visibilidad en la prensa. All se mide la
eficiencia de las Naciones Unidas en aquello que es su funcin primordial, garantizar la
paz. Adems, el Consejo, con su sala propia, con sus pocos miembros, es, como dice el
experimentado multilateralista Marcos de Azambuja el unico 'teatro de las Naciones
Unidas. Los que deciden (quince Miembros) son observados por el resto de los Estados,
situacin muy diferente de la Asamblea, donde todos deciden y se asisten
simultneamente.

Una consecuencia natural es la concentracin de los estudios acadmicos en las
actividades del Consejo, sobretodo despus que termin la Guerra Fra, ya que, con la
convergencia de los Miembros Permanentes, vuelve a actuar con ms eficacia. En estos
ensayos, no obstante, se busca una visin ms equilibrada de la Organizacin, ya que,
concentrando el foco en la legitimidad, la Asamblea General gana naturalmente ms
relevancia. O, por lo menos, relevancia terica. Los ensayos procuran, en su mayora,
entender el que sera la contribucin especfica de la ONU al orden internacional.
Constituyen, sin duda, una defensa del multilateralismo. No llegan, sin embargo, a
discutir crticas puntuales a la inoperancia de la Organizacin o a su falta de efectividad,
ni entran en anlisis detallados sobre cmo mejorar la ONU, por medio de reformas,
como la del Consejo de Seguridad. Se espera que los ensayos creen un marco analtico
que sirva para comprender los movimientos coyunturales y, al final, los lmites y las
potencialidades de la Organizacin.

Se intenta mostrar que la ONU puede marcar la diferencia, pues no dej de ser un punto
de referencia necesario para la legitimidad internacional en un mundo ms complejo del
que exista cuando fue creada. Es notable la capacidad de transformacin de la
Organizacin, habiendo sido capaz de sobrevivir a los impasses de la Guerra Fra.

Si la ONU se adapt, es necesario adaptar las medidas de los evaluadores cuando juzgan
a la Organizacin. Hoy, se sabe mucho de sus lmites, de lo que no puede hacer debido a
los condicionantes polticos de su trabajo. Tiene medios para lidiar con conflictos, pero
depende de la voluntad de los Estados para proporcionarlos; la fuerza de la legitimidad
que crea no se convierte, de modo automtico, en autoridad para los Estados; las
diferencias en cuanto a los modos de adhesin al multilateralismo varan en funcin del
poder, entre otros factores. Sin embargo, es prcticamente impensable un mundo mejor,
ms justo, sin que la Organizacin sea uno de sus pilares. Hoy, pasado el optimismo
multilateral del final de la Guerra Fra, no hay consensos claros sobre como asentar esos
pilares. Cmo reabrir el espacio poltico para un multilateralismo eficaz es uno de los
mayores desafos de la comunidad internacional.

Ese es el tema del conjunto de este libro: el juego entre el inters y la regla, como marca
fundamental de la lgica multilateral. El libro fue redactado cuatro aos despus de
haber dejado las funciones en la ONU, lo que espero haya permitido ms objetividad
para analizar algunos de los problemas centrales para entender la institucin: cules son
7
sus orgenes, el qu hace, cmo decide lo qu hace, cul es la lgica que preside sus
actividades, cul es la importancia de la legitimidad para comprenderla. Las respuestas a
esas preguntas no sern completas o definitivas. Los textos registran sugerencias de
caminos analticos, indicaciones para quien se inicia en la reflexin sobre la ONU. As,
no se pretendi escribir una historia de la ONU ni tampoco un repertorio minucioso de
sus acciones, ni se hizo una exploracin completa de teoras sobre las Naciones Unidas.
Pero si el libro sirve como una introduccin al estudio de una de las ms fascinantes
construcciones humanas, con fallos, controvertida, pero que recoge el mejor sueo de
un mundo justo, habr cumplido su papel.

En este libro, las ideas son expresadas a ttulo exclusivamente personal y no pretenden
representar posiciones oficiales del Gobierno brasileo.

El inters y la regla

Son innumerables los problemas que, al afectar simultneamente a dos o ms Estados,
llevan a que cooperen para superarlos. Una de las formas privilegiadas para articular esa
cooperacin es la multilateral. El crecimiento de los problemas comunes determina que
una de las caractersticas del sistema internacional contemporneo sea la ubicuidad de
las organizaciones multilaterales. De hecho, ellas proporcionan un espacio estable de
dilogo que sirve, inicialmente, para identificar los temas en que convergen los intereses
de varios Estados y, en seguida, definir las posibilidades de acciones conjuntas. En este
arco que va del dilogo a la accin, se caracterizan las modalidades de la actividad
multilateral. Existen organizaciones que se destinan a articular posiciones que sirven de
identidad internacional y otras, ntidamente orientadas hacia actividades especficas, que
slo se justifican en la medida que producen resultados, como es el caso de las que se
ocupan de negociaciones comerciales o de cuestiones prcticas, como la distribucin de
las frecuencias de radios
1
.
!
La ONU es, sin duda, la institucin multilateral ms completa y ms ambiciosa. Su
agenda es amplsima y variada. Abarca del terrorismo al combate de epidemias, del
comercio de bienes al multiculturalismo, de los cambios climticos a los derechos
humanos, o sea, prcticamente no tiene lmites. Cmo reflexionar sobre el vasto
mundo que es la ONU? Cules son las posibilidades efectivas de cooperacin que la
Organizacin abre a los Estados? Las respuestas varan segn las lentes tericas que se
usen. Para los realistas, se trata de un instrumento de las potencias que disfrazan formas
de hegemona bajo el manto de la cooperacin
2
. Para los seguidores de Grocio, sera la
expresin del potencial de sociabilidad en la anarqua internacional. Para los liberales
solidarios, el embrin de formas de gobernabilidad internacional
3
.
!

1
Existen instituciones que se dedican a consensuar posiciones sobre temas internacionales que serviran
como orientacin comn para sus miembros. Es el caso del G-8, que rene a pases desarrollados y a
Rusia, y tambin al Grupo de Ro, la Comunidad Iberoamericana, la Comunidad de Pases de Lengua
Portuguesa (CPLP) y otras que pueden desarrollar proyectos y acciones especficas, aunque no sea esa su
vocacin central.
2
Una versin brasilea fue desarrollada por el Embajador Arajo Castro en los aos 70. Fue la tesis del
'congelamiento del poder, que interpretaba acuerdos como el Tratado de No Proliferacin (TNP) e
iniciativas en el rea de medio ambiente, como instrumentos de las superpotencias para restringir la
libertad de los pases en desarrollo. Cervo, Amado (ed.), Araujo Castro, Braslia, UnB, 1982.
3
Un resumen de las 'teoras sobre la ONU, en Finnemore; Barnett, 'Political Approaches. In: Weiss;
Daws, The Oxford Handbook on the United Nations. Oxford: Oxford University Press, 2007, p. 41-57.
8
Sera diIicil cualquier consenso sobre la 'esencia de la ONU. La amplitud y la variedad
de los temas con los que trata, la multiplicidad de sus agencias y rganos, y la
irregularidad de su desempeo hacen especialmente complejo el ejercicio de proponer
ideas para comprender el proceso onusiano. Una idea, sin embargo, es fundamental para
comprender la Organizacin: las instituciones multilaterales son creaciones de los
Estados y deben, de modo propio, atender a sus intereses. Ms explcitamente: como
nacen de la cooperacin de los diversos Estados, el servicio prestado es necesariamente
colectivo y tiene por objetivo el beneficio de todos los miembros de la institucin, lo
que impedira, en tesis, que fuese apropiado por un Estado individual. Para ello, las
instituciones se articulan esencialmente en un conjunto de reglas generales al que todos
se someten y que proponen la manera por la cual sern distribuidos los servicios que
prestan, simblicos o concretos, para beneficiar igualmente, sin privilegios, a todos sus
Miembros
4
. Sin ese objetivo explcito, difcilmente prosperara el multilateralismo
contemporneo, que se sustenta ideolgicamente en la igualdad jurdica de los Estados.
En las Naciones Unidas, son los Estados individuales, con el propsito de defender sus
intereses particulares, quienes aplican las reglas referentes a lo que la institucin puede
hacer (objetivos) y a los modos de hacerlo (procesos). De esa forma, dan vida a la
institucin, marcan sus lmites y posibilidades y, consecuentemente, ofrecen prestigio,
autoridad y legitimidad a sus decisiones.
!
El ncleo central del problema multilateral estara, entonces, en responder por qu, en
ciertas ocasiones, los Estados protegidos naturalmente por la nocin de soberana,
aceptaran servicios colectivos y, con ello, los constreimientos de reglas generales. Una
primera observacin sugiere que la existencia de reglas no disuelve los intereses
particulares, sino que los limita, ofreciendo coordenadas para los modos de
proyectarlos
5
. Sin embargo, esos constreimientos deben ser compensados por ventajas.
As se explica por que, incluso siendo individualistas, los Estados han desarrollado
intereses multilateralizables, o sea, que encuentran caminos de realizacin por la va de
la cooperacin.

La prctica del multilateralismo se funda, por lo tanto, en la expansin histrica de ese
tipo de inters. Cuanto ms se manifiesta la necesidad de cooperacin, sea para contener
desastres humanos, como las grandes guerras, sea para facilitar el intercambio y la
comunicacin, ms evidentes se haran aquellos intereses. Los procesos de proyeccin
de tales intereses son complejos y nada lineales. Las formas multilaterales no avanzaron
linealmente a lo largo de los aos, desde la creacin de la Sociedad de las Naciones en
1919.

El trnsito de lo individual a lo multilateral comienza por la creacin, o si existieran por
la aplicacin, de reglas generales que muestran como colectivizar intereses particulares.
Exactamente porque busca puntos de encuentro, ni siempre evidentes, entre lo

4
El concepto de reglas ser usado de manera amplia e incluir cualquier referencia general que sirva de
orientacin a la conducta de los Estados. En este sentido, incorporara, de un lado, las normas (con
sanciones, como las del captulo VII, de la Carta) y, de otro, las orientaciones dbiles, que se expresan,
por ejemplo, en las exhortaciones a comportamientos de las resoluciones de la Asamblea General. A lo
largo del libro, la nocin se har ms explcita. Para un entendimiento diferente de lo que es la norma y la
regla. Kratochwil, Rules, Norms and Decisions: on the conditions of practical and legal reasoning on
international relations and domestics affairs. Cambridge: Cambridge University Press, 1991
5
Abbot; Snydal, 'Why States Act Through Formal International Organizations, Journal of Conflict
Resolution, vol. 42, n. 1, p. 3-32, fev. 1998.

9
individual y lo colectivo, la dinmica de las instituciones multilaterales nace de
procesos negociadores y se caracteriza por la negociacin permanente, que al final,
establece, en los casos concretos, el lmite de la cooperacin. Al revelar los grados
posibles de acomodacin de los intereses individuales, la negociacin es el paso
necesario para llegar a lo general de la cooperacin. El inters multilateralizable est,
necesariamente, sujeto a la adaptacin y a concesiones. Por definicin, no puede ser
impuesto. Qu tipo de inters es multilateralizable? Cundo? De qu manera? No
existen lmites a la multilateralizacin. La propia multiplicacin de modos de conexin
entre las sociedades los amplia naturalmente. Hace cuarenta aos, el medio ambiente no
formaba parte del mundo multilateral; hoy, es uno de sus captulos ms relevantes.
!
Otra indagacin, ms compleja, se refiere esencialmente al mundo de la poltica. Las
oportunidades para cooperar pueden ser frecuentemente obvias desde el ngulo de la
mejor racionalidad, pero no siempre lo son desde el ngulo del inters poltico. No
siempre las potencias quieren ceder y aceptar constreimientos que, por ms dbiles que
parezcan, an as son constreimientos. Muchas veces, es la diferencia de perspectiva
de los 'exitos de las negociaciones que llevan al atraso o a la distorsin de los modos
de cooperacin. La generacin del inters multilateralizable tambin dej de ser
monopolio de los Estados, como vimos en la presin de los movimientos sociales para
la negociacin de un tratado que prohibiese las minas terrestres o en las constantes
presiones de ONG de derechos humanos
6
"!
!
Lo que une el inters a la regla es la legitimidad. El inters particular, cuando se
proyecta multilateralmente, debe estar amparado por la demostracin de que sirve al
colectivo
7
. En la ONU, el ncleo duro de la legitimidad tiene como primera referencia
las normas de la Carta que, sujeta a interpretaciones, se ha adaptado y transformado en
funcin de coyunturas histricas
8
. Incluso porque las reglas fundamentales, como la
soberana, la no injerencia y la autodeterminacin, o an la defensa de los derechos
humanos, pueden admitir interpretaciones diferentes y contradicciones internas. Lo que
sera posible proponer en materia de seguridad colectiva en los aos 50 y 60, en el
contexto de la Guerra Fra, era mucho menos restricto de lo que es posible proponer
hoy; lo mismo valdra para los derechos humanos o el desarrollo. Existen temas que
surgen, como el medio ambiente, y ganan patrones de legitimidad y obligan a remodelar
los intereses de los Estados.
!
La complejidad y la imprevisibilidad de la politica internacional hacen que la 'criatura
que nace para prestar servicios a todos los Estados no siempre lo haga, o lo haga de
modo irregular, beneficiando ms a unos que a otros. Es paradjico que uno de los
elementos comunes al multilateralismo contemporneo sea la crtica de los Estados a las
instituciones que ellos mismos crearon y gestionan. Y la fluctuacin de los diagnsticos

6
Karns; Mingst, International Organizations: The Politics and Processes of Global Governance,
Boulder: Lynne Rienner, 2004, p. 211. Para una reflexin general sobre la influencia de las ONG, Keck;
Sikkink, Activists beyond Borders. Ithaca: Cornell University Press, 1998.
7
Para ilustrar este punto con dos ejemplos: los pases que defienden la liberalizacin del mercado
agrcola no argumentan apenas con el beneficio que traera para sus exportaciones, sino tambin por las
ventajas globales que habra para la economa mundial; los pases que promueven determinada
concepcin de derechos humanos sustentan su posicin con base en que son valores que sirven para
mejorar universalmente la condicin de vida de los individuos.
8
El tema de la historicidad de la legitimidad internacional est desarrollado ampliamente en dos libros de
Clark, Legitimacy and International Society y Legitimacy and World Society, ambos publicados por la
Oxford University Press, respectivamente en 2005 y 2007.

10
que consideran simultneamente el multilateralismo como necesario e insuficiente
refleja la tensin entre la regla y el inters, ya que el servicio colectivo nace a partir de
la combinacin de perspectivas parciales.
!
Los captulos que siguen guardan alguna independencia entre si, aunque estn unidos
por marcos analticos comunes y por la preocupacin de conocer los modos de
equilibrar el inters y la regla en la vida de las Naciones Unidas. Como se ver, algunos
de los temas, como el de la legitimidad y la eficiencia, sern necesariamente recurrentes.
Hay muchas expresiones del multilateralismo y no siempre la ONU ser el mejor
ejemplo. La ONU, sin embargo, an es la institucin ms universal y de propsitos ms
ambiciosos. Si realizase plenamente sus objetivos, no hay duda de que el mundo sera
ms justo y ms estable.
11
CAP TUL O 1. La ONU. Los servicios que presta.

Para quien intenta hablar sobre la ONU, el primer problema es escoger la ONU de que
se trata. A la vista de los amplios objetivos definidos por la Carta en su artculo 1
promocin de la paz, de las buenas relaciones entre las naciones, de la cooperacin para
el desarrollo econmico, social, cultural y humanitario, de los derechos humanos , y
de la intrincada estructura de agencias y rganos que componen las Naciones Unidas,
sus actividades adquirirn un alcance enorme.
!
En los ltimos aos, el proceso se acentu en virtud de la ampliacin de la agenda
internacional, que la ONU es naturalmente llevada a incorporar. La diversidad temtica
determina que, para la opinin pblica, la visibilidad de sus deliberaciones vare mucho.
En algunos casos, especialmente en el rea de la seguridad, las actividades pueden ser
objeto de controversia y movilizar a los medios de comunicacin internacionales. El
acompaamiento de lo que el Consejo de Seguridad hizo o dej de hacer en Irak es un
buen ejemplo. Las conclusiones del Panel sobre el Clima, presentadas a finales de 2007,
tambin tuvieron gran repercusin.
!
En muchos otros temas, el trabajo de la Organizacin se restringe al universo de
especialistas y tiene una repercusin limitada. Es el caso de las resoluciones de la
Asamblea General, que se repiten en el tiempo y que parecen afectar poco al orden
internacional; un buen ejemplo seran las aprobadas sobre el desarme nuclear.

Delante de ese complejo panorama es necesario establecer de partida una base de
entendimiento de lo que hacen las Naciones Unidas. Una solucin posible, aunque
simplista, sera sealar que la ONU presta a sus miembros, hoy prcticamente todos los
Estados que componen la comunidad internacional, cuatro tipos de servicios, que
presuponen, claramente, un servicio preliminar, el de abrir la posibilidad de que los
Estados se encuentren para discutir lo que consideran sus intereses comunes.

La primera y ms visible franja de servicios corresponde a los objetivos centrales de la
Organizacin y son los que, en ltima instancia, justificaron su creacin. Tiene que ver
con la responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales y buscar que
las controversias entre Estados puedan ser resueltas pacficamente. Los medios de
solucin pacfica de controversias estn previstos en el captulo VI de la Carta, que,
adems de determinar que las partes en un conflicto deban recurrir a ellas, indica que el
Consejo de Seguridad puede echar mano de medios como negociaciones, mediacin y
arbitraje para solucionar un conflicto, cuando lo considere necesario
9
.
!
Entre tanto, la Carta de la ONU innova verdaderamente cuando introduce la posibilidad
de usar la fuerza, sea bajo la forma de sanciones (artculo 41) sea bajo la forma de
instrumentos militares (artculo 42) para 'restaurar la paz y la seguridad. Comparada a
la modestia de medios de la Sociedad de Naciones, la Carta da vigor efectivo a la idea
de seguridad colectiva.
!

9
Mani, 'The PeaceIul Settlement oI Disputes and ConIlict Prevention. In: Handbook, op. cit., p. 300-
321. La ms completa propuesta sobre temas de solucin de controversias y de seguridad fue hecha, en
1992, por el Secretario General Boutros Boutros-Ghali cuando present la Agenda para la Paz (Nueva
York, UN, 1992). La ltima propuesta es la Comisin para la Construccin de la Paz que est analizada
en varios artculos en el nmero monogrfico del Disarmament Forum, Genebra, UNIDIR, 2007, n. 2.
12
Los medios pacficos corresponden a formas clsicas de solucin de controversias. En la
Sociedad de Naciones, la hiptesis de seguridad colectiva aparece, pero de forma tal que
es prcticamente imposible llevarla adelante frente a las exigencias de unanimidad para
actuar; o sea, cualquier miembro dispona de un veto potencial en prcticamente
cualquier decisin que fuera tomada. En la ONU, con la autoridad del Consejo para
imponer sus medidas, y, ms, por la propia naturaleza restringida de su membresa, la
suposicin era que se constitua un condominio de potencias responsable por garantizar
la paz en el sistema internacional
10
.
!
Lo que regula, en ltima instancia, el 'servicio es el concepto de seguridad colectiva,
que significa esencialmente que la comunidad internacional debe actuar de manera
unida y convergente cada vez que se presenta una amenaza a la paz internacional. Por la
letra de la Carta, la ONU tiene una funcin central en la articulacin de la seguridad
internacional, ya que, en tesis, puede actuar delante de cualquier amenaza a la paz. Los
Estados individuales slo podran recurrir a la guerra en casos de legtima defensa frente
a un ataque armado, hasta que el Consejo de Seguridad tomase las medidas pertinentes
(artculo 51). En una interpretacin amplia, el Consejo tiene, segn la Carta, el poder de
determinar la legalidad de cualquier accin militar en el sistema internacional. No
tendria el monopolio de la violencia, como un Estado, sino un 'cuasi monopolio para
determinar cuando el uso de la fuerza es legal.

La evolucin histrica mostr, desde los primeros aos, la dificultad de aplicar las
reglas de seguridad colectiva. La parlisis decisoria en el Consejo en vista de la Guerra
Fra exigi que los procesos de adaptacin comenzasen pronto. Una de las alternativas
iniciales se diseo cuando el Consejo cedi sus funciones a la Asamblea General, lo que
permiti legitimar la accin de la ONU en la guerra de Corea, con base en la resolucin
Uniting for Peace, de 1950. La resolucin volvi a ser usada en otras (pocas)
ocasiones
11
"!
!
Vale la pena subrayar algunos aspectos del servicio 'solucin de controversias. Hay
varios instrumentos para realizarlo, desde gestiones individuales del Secretario General
hasta acciones de imposicin de la paz, con sanciones, envo de tropas, etc. Una
caracterstica relevante del sistema es el hecho de que la ONU no disponga de fuerzas
armadas propias, debiendo recurrir a los Estados miembros, por prstamo, cuando
necesita de ellas en operaciones de paz, para vigilar una tregua, propiciar procesos de
reconciliacin nacional, o an repeler un ataque armado. Las normas, que prevean que
la Organizacin tendra un Estado Mayor militar (compuesto por los cinco miembros
permanentes) y acceso automtico a tropas, nunca entraron en vigor, en virtud de la
Guerra Fra.
!

10
Howard define de una manera contundente el Consejo: 'El Consejo de Seguridad era, bsicamente, un
condominio de los grandes aliados victoriosos que, juntos, mantendran a los dems en orden. In: 'The
Historical Development oI UN`s Role in International Security. In: Roberts; Kingsbury (eds.), United
Nations, Divided World. 2 ed. Oxford: Clarendon Press, 1993, p. 61.
11
El Consejo de Seguridad tiene, con base en el captulo VII de la Carta, la prerrogativa de tomar
decisiones y mandatos para los Estados. En raras circunstancias, delante de situaciones decisorias sin
salida, la Asamblea General asumi responsabilidades en materia de seguridad, como en la intervencin
en Corea en 1950, en la invasin anglo-francesa a Egipto en 1956 y en el conflicto del Congo en 1960. En
los tres episodios, el Consejo estaba bloqueado por la perspectiva de veto de alguna de las potencias
(URSS en el caso da Corea, Francia y Gran Bretaa en el caso de Suez y por los EEUU en el caso de
Congo). Hubo otros diez episodios del recurso a la Uniting for Peace, Weiss; Forsythe; Coate e Pease,
The United Nations and Changing World Politics, 5. ed. Boulder: Westview, 2007, p. 10.
13
En cuanto a sus beneficiarios, sera posible afirmar que este servicio puede ser originado
por un inters perfectamente individualizado, ya que, por regla, es realizado a partir de
la demanda de un Estado (o Estados) para resolver conflictos en los que estn
involucrados
12
. Los xitos tambin son primeramente individuales y secundariamente
sistmicos, ya que, en tesis, todos los Estados disfrutan de la paz
13
. Existen casos en los
que la accin nace sistmica, motivada por intereses generales de la comunidad
internacional, expresados, por ejemplo, en preocupaciones humanitarias, como habra
sido el caso de Somalia en 1992.
!
Evaluados por sus amplios objetivos, que en cierta manera son prximos a lo utpico,
los servicios de mantenimiento de la paz combinan, a lo largo de la historia, xitos
importantes y fracasos dramticos. De hecho, como la decisin de actuar depende, en
ltima instancia, de la convergencia poltica entre los Miembros Permanentes del
Consejo de Seguridad, y el consenso sobre el alcance de amenazas especficas no
siempre fue alcanzado, la trayectoria de la Organizacin es visiblemente irregular, lejos
de una aplicacin automtica y universal de los preceptos de la Carta
14
. Son frecuentes
las crticas a las elecciones (o no elecciones) de cmo y cundo el Consejo acta.
!
En los aos 90, por ejemplo, se criticaba constantemente el hecho de que la ONU
dedicaba ms recursos a los conflictos en Europa Central que en frica, con el contraste
dramtico entre el envo de casi 40.000 soldados para contener, entre 1992 y 1995, el
conflicto en la ex-Yugoslavia y la dificultad de ir ms all de los ochocientos soldados
durante el genocidio en Ruanda
15
.
!
Sin embargo, el sistema de seguridad colectiva se topa con un lmite institucional
fundamental: gracias al derecho de veto, los Miembros Permanentes estn exentos de
castigo en el caso de actuar como agresores. A pesar de los fallos, el sistema acta
frecuentemente de forma positiva, contribuye a la paz, y los dispositivos de la Carta

12
Ese fue el objetivo de la primera 'operacin de paz despus del conflicto de Suez en 1956, cuando
fuerzas de la ONU fueron enviadas para supervisar el alto el fuego y la retirada de las tropas britnicas,
francesas e israelitas del territorio egipcio. Despus de la retirada, la UNEF-I sirvi para separar a los
ejrcitos de Israel y Egipto en la zona desmilitarizada.
13
La situacin tpica es la que ocurre despus de que las partes llegan a un acuerdo de paz, despus de un
conflicto, y piden que la ONU, con tropas de 'cascos azules, mantenga la paz. Es lo que sucedi en
Chipre en 1964 y hasta hoy las tropas estn all. Es evidente que el hecho de que no haya ms conflicto
significa una ganancia para los habitantes de la isla, pero tambin para la regin, porque disuelve un foco
de tensin que podra ir ms all de la isla y, finalmente, extenderse al sistema como un todo, que dejara
de gastar recursos con una situacin de conflicto. La pgina web de las Naciones Unidas mantiene
actualizada la lista de misiones de paz, con informaciones sobre las resoluciones que las originan, su
composicin, etc.
14
Andrew Hurrell define con claridad los lmites del Consejo, cuando dice: 'La importancia de las
Naciones Unidas y, en particular, del Consejo de Seguridad, no debe ser entendida en trminos
estrictamente jurdicos y constitucionalistas, como un rgano dotado de autoridad para determinar la
legalidad o ilegalidad de una accin especfica. Al contrario, debe ser visto como un rgano
profundamente defectuoso y fuertemente politizado, en el cual es posible presentar argumentos y
defender polticas por la simple razn de que no existen otros organismos que sean mejores. Hurrell, On
Global Order, Power, Values and the Constitution of International Society. Oxford: Oxford University
Press, 2007, p. 91.
15
Para una visin extremadamente crtica del comportamiento de las potencias occidentales, pero
especialmente de los EEUU, Boutros-Ghali, Unvanquished. Nova York: Random House, 1999, p. 156,
192, y otras.
14
constituyen an el parmetro bsico para definir las posibilidades de un orden estable en
el sistema internacional
16
.

La segunda franja de servicios es ms abstracta, menos localizada. Est bsicamente
articulada por la Asamblea General y se refiere a las cuestiones de legitimidad (aunque
el Consejo ejerza funciones legitimadoras en el rea de su competencia especfica).
Como en cualquier sistema poltico, el sistema internacional busca parmetros para
definir, en el comportamiento de sus miembros, lo correcto y lo equivocado, lo justo y
lo injusto, lo permitido y lo prohibido. Y la ONU ejerce un papel fundamental en ese
proceso, pues es un camino privilegiado a la disposicin de la sociedad internacional
para definir lo que es legtimo y articular instrumentos para que lo legtimo
prevalezca
17
.
!
Como indicaba Inis L. Claude, en un ensayo clsico, la collective legitimization no era
una funcin predefinida en la Carta, pero se impuso histricamente, por la propia
necesidad de los Estados en buscar, en un foro universal, aprobacin para sus
reivindicaciones y polticas: 'El deseo de una legitimidad formalmente declarada y
universalmente reconocida se aproxima de la condicin de caracterstica constante de la
vida poltica. Ese deseo exige que el poder sea convertido en autoridad, que la
competencia sea sustentada por la jurisdiccin y que la posesin sea validada por la
propiedad
18
. La funcin legitimadora deriva de un trazo constitucional de la
Organizacin, la posibilidad de que prcticamente todos los Estados que componen la
comunidad internacional estn all representados y en pie de igualdad. Hoy, la
posibilidad se torn un hecho: 192 Estados son miembros de la Organizacin. Por estar
basado en la regla de que las decisiones que afectan a los Estados son tomadas por los
propios Estados, el foro se aproxima formalmente del parmetro ms evidente de la
legitimidad contempornea, la democracia
19
.
!
Al permitir que los intereses de los Estados, convergentes o divergentes, sean debatidos
de modo permanente y organizado, las Naciones Unidas se convierten, para la
comunidad internacional, en el marco adecuado para la construccin de la legitimidad.
El ncleo de la funcin legitimadora se basa en la hiptesis de que el argumento que
vence en un foro universal adquiere automticamente condiciones de autoridad, legal o
moral, para el conjunto de los Estados.


16
Para un anlisis de las diIicultades 'conceptuales del concepto de seguridad colectiva, Weiss et al.,
The United Nations and Changing World Politics, op. cit., p. 11-26.
17
La legitimidad se combina con un componente utpico, la idea de que la Organizacin prepara un
mundo mejor o, como dicen Roberts y Kinsbury: 'Las Naciones Unidas siempre fueron un escenario de
formulacin de patrones y de construccin de mitos apelando a patrones ms elevados de los que
normalmente prevalecen en las relaciones internacionales y apuntando hacia la promesa de un mundo
mejor ordenado. United Nations, Divided World, op. cit., p. 21
18
Claude, 'Collective Legitimization as a Political Function oI the United Nations, International
Organization, 20:3 (verano de 1966), p. 367-379, apud Kratochwil; Mansfield, International
Organization and Global Governance. 2. ed. Nova York: Pearson-Longman, 2006.
19
El carcter democrtico de la 'igualdad ha sido contestado, ya que los Estados con poblaciones muy
diferentes tienen el mismo peso en las votaciones. Tambin se critica la falta de representatividad del
Consejo de Seguridad. En cuanto al primer punto que se plantea, no se encuentra una frmula para
superarlo y existe una clara aceptacin de que la Asamblea General es el mximo de democracia
'posible en el sistema internacional contemporaneo. En cuanto a la reIorma del Consejo es objeto de
demandas especficas, entre las cules se encuentra el aumento del nmero de miembros permanentes. En
este caso, an no se alcanz el consenso necesario para ir hacia delante.
15
Queda claro, por lo tanto, que, en la ONU, el primer fundamento de la legitimidad es
procesal y nace de su condicin de foro abierto al debate de temas supuestamente
unidos al bien comn. Esa condicin es ratificada, cada ao, por la presencia de altas
autoridades de los Estados miembros, tanto en la Asamblea como en las conferencias
globales, en tesis con el objetivo de discutir la agenda internacional
20
. De hecho, en
cuanto el Consejo de Seguridad tiene poder, la Asamblea General tiene
representatividad, factor esencial en la construccin de lo que es legtimo.
!
Otro punto importante es la amplitud de los temas tratados por la Asamblea, que trabaja
con la ms variada agenda, del desarme a los derechos humanos, del medio ambiente a
la propagacin del virus del SIDA, etc. As, sus resoluciones son decisivas si queremos
entender cuales son las preferencias de los Estados sobre lo que es correcto y
equivocado, justo e injusto, deseable e indeseable, en una mirada de cuestiones
internacionales.
!
Idealmente la Asamblea revelara el inters de la comunidad internacional como tal y
tambin cuales son sus lmites, que se expresan en votaciones divididas o en falsos
consensos. Y las decisiones de la Asamblea, al incorporar legitimidad procesal,
tenderan a engendrar consecuentemente legitimidad sustantiva
21
.
!
Sin embargo, la realidad es ms compleja. En verdad, la ligazn proceso/substancia no
es automtica o unvoca. En primer lugar, por la naturaleza diferenciada de las
decisiones que pueden ser alcanzadas. La legitimidad tiene expresiones dbiles, cuando
la decisin se manifiesta por medio de resoluciones sin peso jurdico, meramente
exhortativas, o fuertes, cuando se expresa en tratados y normas
22
. Tambin se concreta
en medidas, cuando por ejemplo el Consejo de Derechos Humanos condena la violacin
de derechos humanos en un pas o el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) sugiere
acciones para minimizar la pobreza.
!
La construccin de legitimidad puede ser lenta y desdoblarse en resoluciones que se
repiten durante varios aos, lo que, muchas veces, lleva a interpretaciones diferentes
sobre lo que es efectivamente legtimo en determinado tema. Por ejemplo: habr
perdido la fuerza de legitimidad la serie de resoluciones aprobadas e incumplidas por la
mayora de los pases desarrollados sobre la contribucin del 0,7 por ciento del PIB en
asistencia al desarrollo?. Formalmente, el mismo proceso (decisin de la Asamblea)
engendra modalidades diferentes de legitimidad. El consenso, tpico de la mayora de
las decisiones de la Asamblea, no significa que ser una orientacin efectiva para el

20
Son raros los episodios de abandono de un organismo, como cuando los EEUU se retiraron de la
UNESCO en 1984, o la retirada de una conferencia, como los EEUU en la conferencia contra la
discriminacin racial (Durban, 2001). En el primer caso, la alegacion Iue la aprobacion de una 'orden
mundial sobre la comunicacion; en el segundo, la insistencia en la condena a Israel.
21
La afirmacin valdra para otros rganos de la ONU, como las agencias especializadas, donde tambin
se buscan consensos para medidas especficas, como en la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), en
la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), en la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Agricultura y Alimentacin (FAO), etc.
22
El debate sobre la legitimidad de los organismos internacionales es amplio y admite muchas posiciones.
A efectos de este captulo, la hiptesis es que los Estados son proveedores de legitimidad internacional
cuando convergen en una determinada direccin normativa. Una resolucin, unnimemente aprobada por
la Asamblea General, tiene legitimidad y es un patrn para el comportamiento, aunque no sea
'obedecida por los Estados.
16
comportamiento de los actores internacionales, o sea, no se convierte necesariamente en
autoridad, en el sentido de hacer que los Estados se conduzcan por lo que se aprueba
23
.
!
Finalmente, la diferencia de las cuestiones de seguridad, en las que la ONU tendra un
virtual monopolio. Los aos recientes muestran el aumento de la competicin por las
fuentes de legitimidad, nacidas en los movimientos sociales y en las ONG o en foros
multilaterales, informales, como el G-8, o formales, como la Comunidad de las
Democracias. Ello no significa que las ONG estuviesen ausentes antes; al contrario, en
las discusiones de San Francisco, los movimientos sociales, en el rea de derechos
humanos, fueron activos. Pero con el final de la Guerra Fra, aparecen con ms fuerza y
desenvoltura, y pasan a constituir parte del escenario de las deliberaciones
internacionales, o a promover acciones especficas, como en el caso del tratado para
prohibir minas terrestres, o para presionar a los Estados a actuar en ciertas direcciones.
La reunin de foros de ONG en paralelo a las conferencias globales es ejemplo de la
tendencia.
!
La competicin de otros mecanismos multilaterales es casi simultnea a la creacin de
las Naciones Unidas, cuando se establecen la Organizacin del Tratado del Atlntico
Norte (OTAN) y el Pacto de Varsovia, ambos para sealar la desconfianza de los
bloques en relacin a la seguridad colectiva proporcionada por la ONU. Ms
recientemente, la competicin tendr otras fuentes, con la ampliacin de la contribucin
de los organismos regionales, como la Unin Europea, para operaciones de paz, aunque
sea pronto para evaluar si refuerzan o debilitan los instrumentos universales de la ONU.
!
Existe una tercera franja de servicios que se realiza por medio de actividades
operacionales especficas y que tienen como objetivo, esencialmente, aliviar formas de
sufrimiento humano y atenuar desigualdades. Durante la negociacin de la Carta, tales
actividades no estaban claramente definidas. Nacieron a partir de imposiciones de la
realidad, con los refugiados de la Segunda Guerra Mundial y de los conflictos en
Oriente Medio. Ms tarde, a partir de la dcada de 1960, cuando se expande la
conciencia de las situaciones de pobreza y tragedia humanitaria de varios pases del
mundo en desarrollo, la Organizacin se moviliza cada vez ms en el sentido de la
asistencia a los desvalidos.
!
Hoy, esa es una de las marcas ms conocidas del trabajo de las Naciones Unidas. La
Organizacin tiene varias agencias, como el ACNUR (Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados) o el PMA (Programa Mundial de Alimentos),
que pueden ayudar a la supervivencia en campos de refugiados de conflictos y guerras
o, como en el caso de UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia), a
desarrollar programas que trabajan con la salud y la educacin de los nios o articular
el combate a epidemias
24
. En estas situaciones, el destinatario es conocido y visible,

23
Los ejemplos son muchos, tanto en el plano poltico como en la inflexibilidad de Israel frente a las
resoluciones que mandan evacuar los territorios ocupados, o en el mbito econmico, cuando pocos
Estados desarrollados adoptan la demanda de ofrecer 0,7 por ciento de su PIB a ayuda internacional. De
cualquier manera, existen ejemplos notables en el sentido opuesto como, por ejemplo, en la construccin
del argumento a favor de la descolonizacin, en el que la Asamblea General fue decisiva para desmontar
la rationale de las potencias imperialistas.
24
Cuando surge una situacin de emergencia, 'una multitud de diferentes agencias entran en accin:
UNICEF, atendiendo a las necesidades de las mujeres y nios; ACNUR, ofreciendo proteccin y
asistencia a los refugiados y otros pueblos expatriados; PMA, proporcionando alimentos a los
hambrientos; y el PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo), trabajando para asegurar que
17
como en el caso de las poblaciones que son vctimas de una tragedia natural (por
ejemplo, el tsunami en Asia en 2005) o los refugiados de una guerra civil.
!
El alivio del sufrimiento, aunque segmentado e incompleto, es individualizable y
responde a lo que se puede describir como una necesidad moral, claramente delineada
por la comunidad internacional. Otra dimensin de estas actividades operativas est
vinculada a la tradicin de organizar modos de cooperacin entre los Estados que sirven
para coordinar mejor actividades de alcance internacional, como las comunicaciones por
correo, las telecomunicaciones, las rutas areas etc.
!
Existe an otro servicio que se traduce en informaciones y evaluaciones. La ONU
produce regularmente informes amplios sobre varios asuntos, desde crisis polticas hasta
el estado del comercio internacional. La posibilidad de contar con acceso a fuentes
universales de conocimiento por medio de los Estados miembros y de organizar de
manera sistemtica tales conocimientos transforma algunas de las publicaciones de la
ONU en piezas esenciales para evaluar situaciones internacionales. Una de las
contribuciones notables fue, por ejemplo, la unificacin de reglas sobre estadsticas de
contabilidad nacional, esencial para comprender patrones de desarrollo econmico y
social y comparar desempeos de Estados individuales. Podemos citar tambin el
Informe del Desarrollo Humano, publicado anualmente por el PNUD, una de las
referencias para quien pretende evaluar la evolucin social de pases especficos y,
sobretodo, para quien quiere comparar modos y patrones de evolucin social
25
. An en
la misma lnea, la Organizacin, por intermedio de sus agencias especializadas, organiza
datos sobre temas como epidemias (OMS Organizacin Mundial de la Salud),
comunicaciones (UPU Unin Postal Universal), derechos de propiedad (OMPI
Organizacin Mundial para la Propiedad Intelectual), existencia de materiales nucleares
(AIEA Agencia Internacional de Energa Atmica) etc.
26

!
La suma de esos servicios, si son realizados plenamente, estara en la base de la
articulacin de un modelo de 'gobernanza global. De hecho, en el mundo de hoy, sin
que la ONU sea uno de sus pilares, es difcil, sino imposible, pensar en la construccin
de un orden internacional estable y legtimo, que supere los desafos fundamentales del
sistema, como defini con precisin Andrew Hurrell: 'Discernir el inters comn;
administrar la desigualdad de poder; mediar las diferencias y valorizar el conflicto
27
.
La Organizacin es el espacio poltico por excelencia para la creacin de intereses
comunes, exactamente por la presencia universal de Estados que constituyen todava el
punto de referencia necesario para la creacin del orden. Adems de sus funciones
especficas en la mediacin de disputas y conflictos, el propio hecho de la universalidad
de la membresa lleva a que las decisiones de la ONU tengan en cuenta las disparidades
de poder
28
.
!

esas actividades de emergencia estn vinculadas entre si y a esfuerzos de rehabilitacion de largo plazo.
Crisp, 'Humanitarian Action and Coordination. In: Handbook, op. cit., p. 479.
25
El informe fue divulgado por primera vez en 1990 y es producto de la Secretara, con el apoyo de
intelectuales y tcnicos de alto nivel.
26
Sobre la generacin de informaciones y su utilidad, Abbott; Snidal, 'Why States Act through Formal
International Organizations, Journal of Conflict Resolution, vol. 42, no 1, p. 3-32, fev. 1998.
27
Hurrell, On Global Order, op.cit., p. 287.
28
La ONU, con la complejidad creciente de las relaciones entre sociedades, puede ser indispensable para
la creacin del orden, pero no es ms suficiente. Sin que participen otros mecanismos de organizacin de
vnculos entre sociedades, formales o informales, es imposible pensar en 'gobernanza global.
18
El hilo que une la variedad de los servicios parece evidente. Una sociedad, como es la
de los Estados, necesita mecanismos que sirvan tanto para resolver conflictos entre sus
miembros como para responder a demandas simblicas o, modernamente, para atenuar
desigualdades y ofrecer sentido de participacin a sus miembros
29
. Otro aspecto: los
servicios no estn aislados y pueden, en tesis, reforzarse mutuamente. Es clara la
percepcin de que el origen de los conflictos est frecuentemente unido a la pobreza y
la intolerancia. La superacin de conflictos presupone una presencia activa y amplia de
los brazos operacionales. El Consejo, para actuar, debe estar apoyado en la legitimidad
y, en las situaciones pos-conflicto, las actividades operacionales son fundamentales.
Idealmente, el conjunto de los servicios interesa, por los efectos sistmicos, a todos los
Estados y, en ciertas circunstancias, los Estados individuales tienen inters en servicios
especficos, por ejemplo, cuando se demanda la mediacin o una operacin de paz al
inicio de un conflicto.
!
Aun siendo sumaria, la descripcin anterior permite concluir que la oferta de servicios
est definida, es amplia y alcanza a parte significativa de la agenda internacional.
Sabemos tambin que, como son generados en un contexto poltico, el trnsito del
servicio ideal al realizado es complejo. Existen reglas implcitas que distorsionan el
marco de igualdad que debe pautar las decisiones que son de alcance muy variado. As,
el problema analtico no est en lo que la ONU est dedicada a hacer, sino en como y
cuando lo hace
30
.
!
En tesis, no habra lmite para la prestacin de servicios por parte de la ONU. Esos
servicios podran ser automticos, derivados de la aplicacin inmediata de los principios
y objetivos de la Carta. Ejemplifiquemos: cuando se manifestase un conflicto en
cualquier parte del mundo, el Consejo de Seguridad intervendra inmediatamente para
pacificarlo; donde el desarrollo econmico y social fuese marcado por la desigualdad, la
Asamblea buscara medios eficaces de atenuarla; si hubiese violaciones a los derechos
humanos, seran impuestas condenas a los violadores y se procurara corregirlas por
medio de mecanismos propios. Sin embargo, estamos lejos de que esas hiptesis se
realicen plenamente, lo que asemejara a la ONU a un Estado nacional, bien gobernado,
slo que de alcance global. Nada es automtico en la ONU. En el campo multilateral,
los servicios, incluso los tcnicos, son, en cualquier circunstancia, mediados por el
juego poltico y derivan, por lo tanto, de impulsos de los Miembros, que deben ser
aceptados colectivamente. La poltica entra al definirse el que la ONU va a hacer y
cuales son los mtodos para resolver determinado problema. Tomemos el ejemplo del
VIH-SIDA y la malaria: Qu es lo ms apropiado? Ms recursos para vencer los focos
de la malaria o la epidemia del SIDA? Ms recursos para prevencin o para el
tratamiento? A qu pases beneficiar?

29
Bull, Anarchical Society, Londres: Macmillan, 1977, para la caracterizacin del sistema internacional
como una 'sociedad.
30
Son pocos los crticos radicales que afirman que la ONU, como instrumento poltico, se agot y que
otras soluciones, sean las de grupos menores, como el G-7, o incluso unilaterales, como la que los EEUU
intentaron en Irak, sean necesarias. Por otro lado, la propia globalizacin sugiere que la ONU deba ser
reforzada frente a las necesidades de cooperacin universal para la solucin de temas que, por su propia
naturaleza, exigen soluciones que involucran a la comunidad internacional en un sentido ms amplio.
Otra lnea de crtica llama la atencin para el hecho de que, en un mundo en el que las fuerzas sociales
son cada vez ms actuantes, la ONU tenga el lmite de ser una organizacin de Estados, con apertura
limitada para las ONG y para los movimientos sociales.
!

19
!
Otro tema relacionado es el de los lmites del servicio. Aunque la soberana sea el pilar
de la construccin jurdica de la ONU, la Carta admite que, en ciertas situaciones, la
Organizacin estara preparada para usar el poder de polica y revertir por la fuerza
violaciones a la Carta, actuando contra la voluntad de un Estado especfico (cuando
impuso, por ejemplo, sanciones a Sudfrica para presionar por el final del apartheid).
Es un hecho que eso ocurri, aunque episdicamente, y siempre por imposicin de las
fuerzas polticas, y no por aplicacin automtica de la norma internacional.
!
Los recursos para cumplir misiones son tambin determinados por la poltica. As se
explica que, cuando la demanda por misiones de paz se expandi a continuacin del
final de la Guerra Fra, la preocupacin haya sido mantener la relacin entre objetivos y
medios dentro de condiciones manejables. Sobre todo despus de lo que sucedi en
Somalia y Ruanda, algunos pases y miembros del Secretariado se manifestaron en el
sentido de limitar la accin de la ONU, argumentando que las misiones slo deberan
ser creadas si tuvieran medios e instrumentos que las habilitasen realmente al
cumplimiento de los objetivos propuestos
31

!
La demanda individual o de grupos por esos servicios tiene como referencia necesaria y
comn un marco institucional, con valor jurdico, la Carta de la ONU, que no es una
creacin intelectual, sino la resultante de compromisos polticos. Tenemos un marco
normativo, vago en muchos casos sobre lo que es legal e ilegal para la conducta de los
Estados. Incluso conceptos centrales, como quiebra de la paz o agresin, pueden ser
interpretados. Debemos recordar que la tentativa de definir precisamente la agresin fue
frustrado
32
.
!
Por otro lado, quien resuelve el que hacer, dentro de ese marco, son los Estados
miembros, al decidir concretamente, con base en criterios polticos y delante de
problemas especficos, los caminos de la Organizacin. Son los Estados quienes dicen si
un determinado conflicto debe o no ser objeto de atencin del Consejo de Seguridad o,
en la Asamblea, cuales son las necesidades de la comunidad internacional en materia de
desarme. Otro elemento importante deriva de que los procesos de decisin son casi
siempre democrticos (un Estado, un voto) y suceden regularmente, con base en cartas
constitucionales, estatutos, etc., lo que puede tener efectos ambiguos, ya que la mayora
numrica no siempre significa capacidad de influencia
33
.
!
La ONU y sus agencias dependeran, por lo tanto, de la voluntad de los Estados para
realizar sus funciones, aunque el Secretario General tenga condiciones de movilizar a la
Organizacin y, como posee una enorme mquina burocrtica, de influenciar, de alguna

31
El problema es referido constantemente en el libro de Marrack Goulding, Peacemonger. Londres: John
Murray, 2002. La directriz de accin presidencial de Clinton (PPD 25), presentada en mayo de 1994 y
motivada por el fracaso en Somalia, es clara cuando establece condiciones estrictas para que los EEUU
aceptasen participar en una misin de paz.
32
Armstrong; Farrell; e Lambert, International Law and International Relations. Cambridge: Cambridge
University Press, 2007, p. 189. La Asamblea General, despus de varios aos, aprob, por consenso, en
1974, una resolucin (3314) sobre agresin, considerada restringida (por ejemplo, habla de agresin de
Estados, pero no de grupos de Estados, dejando prcticamente exentas a la OTAN y al Pacto de Varsovia
de su mbito; hay muchas crticas a la parte sobre las implicaciones para los movimientos de liberacin).
33
Adems de la excepcin del veto en el Consejo, otras instituciones, como el FMI y el Banco Mundial
toman decisiones que huyen a la regla de la democracia, como en el caso del voto ponderado por el peso
econmico.
20
manera, el resultado de lo que se decide
34
. A pesar de todo, esa influencia, salvo en
rarsimas situaciones, est condicionada a decisiones anteriores de los Estados. Dag
Hammarskjold, Secretario General entre 1953 y 1961, model la intervencin de la
ONU en la crisis del Congo, pero, si no existiera la decisin previa del Consejo de
Seguridad, estara bloqueado para actuar. Ejemplos de acciones puntuales, algunas
importantes, son abundantes en las autobiografas de los Secretarios Generales Prez de
Cuellar y Boutros-Ghali. Pero es siempre necesario entender sus lmites, determinados
en ltima instancia por el inters poltico de los Estados. Es bien verdad que los Estados
usan los servicios burocrticos de la secretara, que, en consecuencia, tendrn algn
efecto sobre el mandato que les es otorgado, en algunos casos, incluso para definir la
dimensin y el alcance del mismo.
!
A partir de la intencin de promover la solucin del conflicto, la ONU puede tener xito
en algn caso especfico, fracasar en otro, y paralizarse delante de un tercero. Algo
parecido ocurrira en otras actividades, como la promocin de derechos humanos o del
desarrollo social. Algunos Estados son ms exitosos que otros cuando buscan estos
servicios
35
. Existira alguna lgica que sirva para unir las actividades de ese universo
tan variado y que explique los xitos y fracasos de la Organizacin o, en otra clave
analtica, la lgica de los servicios diferenciados?

Talvez un primer anlisis en el desempeo de la ONU ayude a situar mejor el problema.
Como est mediada polticamente, la prestacin de servicios es problemtica, tiene
limitaciones. Es cierto que, en algunas de sus actividades, existe constante sintona entre
objetivos y realizaciones, entre lo que se hace y como se hace. Los Estados generan
consensos claros, determinando que la Organizacin funcione plenamente. Los
ejemplos ms notables ocurren en las reas que regulan actividades tcnicas, como las
telecomunicaciones, o reas en las que los objetivos comunes son claros y atenan las
disputas polticas, como en temas de salud o de asistencia humanitaria
36
. Aqu,
normalmente, los objetivos son compartidos, aunque puedan faltar recursos o capacidad
de respuesta por parte del Secretariado para llevar adelante determinada orientacin. No
habra problema de fines, sino de medios.
!
En otras reas, ms inmediatamente polticas, el desempeo de la Organizacin tiende a
ser ms irregular, lo que se explicara por divergencias en cuanto a los objetivos

34
Vale la observacin de Luard sobre Dag Hammarskjold que adquiri, gracias a su capacidad personal y
'tacto diplomtico para actuar de forma efectiva en las funciones de conciliacin... En 1955, tuvo la
oportunidad de tener un desempeo provechoso en la solucin del problema de los pilotos americanos
hechos prisioneros por China. El ao siguiente, desempeo un papel de gran importancia en la
organizacin de la primera operacin de paz de las Naciones Unidas. A partir de aquel momento, pas a
ser llamado con Irecuencia cada vez mayor para asumir Iunciones de esa naturaleza. Luard, A History of
the United Nations (vol. 2), The Age of Decolonization, 1955-1965. Londres: Palgrave, 1989, p. 5. Para
un analisis teorico del 'poder del Secretariado, Finnemore; Barnett, Rules for the World. Ithaca: Cornell
University Press, 2004, y Toye, The UN and Global Political Economy. Bloomington: Indiana University
Press, que examina de que manera los economistas del Secretariado, especialmente de la CEPAL, fueron
influyentes en la formulacin de las concepciones sobre la economa internacional de los pases del Sur.
Sobre las posibilidades de actuar del Secretario General y una rica recopilacin de artculos sobre los que
ejercieron la funcin, Chesterman, Secretary or General. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.
35
La irregularidad en la prestacin de servicios, al revelar la incoherencia en las decisiones, mina el
prestigio y legitimidad de la Organizacin.
36
Esas reas tambin proporcionan debates polticos y diferencias de actitudes y posiciones. Zacher,
'Multilateral Organizations and the Institution oI Multilateralism: The Development oI Regimes oI
Nonterrestrial Spaces. In: Ruggie, Multilateralism Matters, op. cit., p. 399-442.
21
buscados. En cuestiones de seguridad, en virtud del veto, cabe al Consejo decidir, si
hay, entre los miembros permanentes, unanimidad de conceptos sobre como actuar y
sobre los medios para actuar, unanimidad que no siempre ocurre.
37
En otro plano, el
reconocimiento del derecho a la legtima defensa y la clusula de jurisdiccin domstica
permiten amplias interpretaciones de los lmites de la seguridad, individual y colectiva.
As acciones unilaterales, como la invasin de Irak o el bombardeo de Libia por los
EEUU, fueron justificadas con base en el artculo 51. De la misma forma, conflictos con
repercusiones internacionales, como la invasin de Hungra en 1956, escaparon a la
accin del Consejo
38
.
!
La Carta no resuelve la tensin entre la regla general y el inters individual, ofreciendo,
as, espacio para que las variaciones de la coyuntura poltica se reflejen en el desempeo
de la Organizacin. La regla es el marco para la poltica, pero no siempre es suficiente
para domesticarla. Esa es una de las razones para que encontremos, en la historia de la
ONU, una combinacin de xitos y fracasos, promesas de cooperacin fructfera y
tareas inconclusas, avances e impasses. Ejemplos recientes ponen en evidencia la
compleja trayectoria de la Organizacin. Recordemos que la ONU fue exitosa al
contribuir a la reconciliacin en El Salvador y en Amrica Central, despus de aos de
conflicto en la dcada de 1980, al organizar la salida de las tropas cubanas de Angola, al
encaminar la independencia de Namibia, al construir el Estado en Timor Oriental, pero
fracas dramticamente cuando sucedi el genocidio en Ruanda o no obtuvo estabilidad
en Somalia.
!
En otro campo, el del desarme, existen avances notables, como la casi universalidad del
Tratado de No Proliferacin (TNP), que contrasta, en tiempos recientes, con la parlisis
de la Comisin de Desarme y el aumento progresivo de los gastos en armamentos. El
TNP, concebido como una base jurdica para conquistas sucesivas en el rea del
desarme, simplemente no avanz. La irregularidad de las realizaciones parece, por lo
tanto, ser un trazo fundamental del multilateralismo contemporneo en el rea de
seguridad.

Una conclusin similar alcanzara quien estudiase los caminos de la legitimacin de
ciertos conceptos, en los que se verifican importantes conquistas. La ms clara tal vez
haya sido el fortalecimiento de los instrumentos de promocin y defensa de los derechos
humanos. A pesar de las dificultades que enfrenta el recin creado Consejo de Derechos
Humanos, el hecho es que, si comparamos los aos 50 a los das actuales, los xitos son
evidentes: la universalidad de los derechos humanos est afirmada y existen
instrumentos institucionales que permitiran, en tesis, su promocin consistente, aunque
reconozcamos el grado de politizacin del tema y que las distorsiones de ah derivadas
sean evidentes. Otro ejemplo es la condena del terrorismo, que se expres en varias
convenciones parciales y en las resoluciones que se siguieron al 11 de Septiembre.
Hasta hoy, sin embargo, fue imposible aprobar una convencin general de combate al
terrorismo
39
.

37
La ONU no tiene medios propios para actuar y, en cada operacin de paz, buscar con los Estados
individuales los instrumentos militares o de polica para enfrentar situaciones especficas, lo que hace
incierta la aplicacin de los mecanismos de seguridad colectiva. Weiss et al., The United Nations and
Changing World Politics, op. cit., p. 3-23.
38
Groom, 'The Question oI Peace and Security. In: Taylor; Groom, International Institutions at Work.
Nova York: St. Martins Press, 1988, p. 80.
39
Boulden; Weiss (eds.), Terrorism and the UN, before and after September 11. Bloomington: Indiana
University Press, 2004.
22
!
Por otro lado, las resoluciones de la Asamblea General no siempre tienen la fuerza de
autoridad que deberan tener, muchas veces porque el consenso es obtenido de forma
tan diluida que pierde el significado poltico o, entonces, tendr un significado
contradictorio. Vimos el ejemplo del desarme y la misma evaluacin servira para la
historia de las decisiones en el rea socio-econmica. Los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), aprobados en el ao 2000, intentan dar sentido ms concreto a la
cooperacin internacional, definiendo metas especficas, como disminuir hasta 2015, la
pobreza y el hambre, aumentar los niveles de alfabetizacin, etc. La Declaracin del
Milenio no revela ms que intenciones y, entre las metas y su realizacin, la distancia
an es significativa.
!
Existe, finalmente, un problema institucional vinculado a la legitimidad. El primer paso
para ofrecerla es asegurar la legitimidad de quien la ofrece. Hoy, tanto el Consejo de
Seguridad cuanto la Asamblea sufren crticas en relacin a su autoridad. En el caso del
Consejo, se concentran en la falta de representatividad, ya que la categora de los
miembros permanentes, con derecho a veto, expresa otro tiempo histrico y congela,
como modelo, el mundo al final de la Segunda Guerra. Sin embargo, por la propia
naturaleza de sus funciones, el Consejo no se limita a la hora de decidir y, a cada
movimiento, gana (o pierde) fuerza de legitimidad. Es como si, delante de la fragilidad
potencial de su legitimidad, el Consejo la transfiriese hacia las decisiones especficas.
40

Vale ms la legitimidad que nace del desempeo, de la eficacia, y menos la que
obtendra de su condicin institucional.
!
La situacin de la Asamblea General es ms compleja. Los fundamentos de su
legitimidad continan intactos, sin ser cuestionados. Las formas de decidir y lo que
decide son, sin embargo, objeto de constante crtica. Le falta el recurso de la eficacia.
La irrelevancia de las resoluciones, que se repiten ao tras ao, los consenso frgiles
que significan poco como orientacin para los Estados, la falta de capacidad de
renovacin, la imposibilidad de deliberar sobre los temas candentes, comenzando por la
reforma del Consejo, son sealadas como caractersticas de un rgano que estara
volvindose secundario para la comunidad.
!
Las crticas pueden ser exageradas, pero el hecho es que el producto de la Asamblea ha
perdido la fuera, delante de un Consejo que se afirma, expande su agenda y pasa a usar
con ms frecuencia las prerrogativas del captulo VII. Se invierte el equilibrio (o
desequilibrio) institucional de los aos 50 y 60, cuando la Asamblea, que trataba de
temas importantes y de alta visibilidad, como la descolonizacin, era el rgano fuerte,
delante de un Consejo semiparalizado por la Guerra Fra.
!

40
Andrew Hurrell resume de manera contundente las crticas a la legitimidad del Consejo: 'Cmo
alguien puede esperar que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sea visto como legtimo, dado
el dominio del 5P, la oscura diplomacia de bastidores que tantas veces caracteriza su funcionamiento, y el
hecho de que regiones importantes del mundo no estn all representadas, o lo estn de forma
insuficiente? En un mundo en el que los valores democrticos asumieron tamaa aceptacin, Cmo sera
posible que la importancia de la representatividad no llevase a reivindicaciones legtimas de reformas en
el Consejo de Seguridad?, tomado de 'Legitimacy and the use oI Iorce: can the circle be squared?,
Review of International Studies, no 31, 2005, p. 26.
!

23
En el caso de las acciones atenuantes del sufrimiento humano, aunque se registren
realizaciones notables, especialmente en el rea de la proteccin a refugiados, la
demanda es siempre mayor que la oferta y, en muchos casos, los procesos polticos
impiden las realizaciones de la ayuda humanitaria.
!
Los procedimientos multilaterales son el teln de fondo para los dos lados del proceso.
Ms precisamente, se alcanza el xito o el fracaso por medio de los mismos mecanismos
de decisin. Es como si la lgica multilateral contuviera, en si, el germen de sus
contrarios. En realidad, el multilateralismo de Naciones Unidas tiene movimientos
variados y se abre, en cada servicio que presta, a desenlaces diferenciados.

Es posible decir, en primer lugar, que la marca de la indispensabilidad hace que el
multilateralismo funcione plenamente. O sea, sin algn tipo de cooperacin
internacional constante, sera imposible articular mecanismos de comunicacin
telefnica entre pases o, para recordar un ejemplo del pasado, sin la universalizacin
del cdigo Morse, por la Unin Telegrfica Internacional, las comunicaciones
telegrficas simplemente no se desarrollaran
41
. Ahora bien, esa indispensabilidad se
atena e incluso desaparece cuando entran en juego intereses de naturaleza estratgica,
que no son 'olvidados delante de la hiptesis de la indivisibilidad de la paz o de los
ideales de seguridad colectiva. Entre los dos extremos, vara, en cada tema, el grado de
cooperacin y de xito del multilateralismo.
!
Existen dos conclusiones fundamentales que se extraen de lo que fue expuesto. La
primera: la oferta de servicios prestados por las Naciones Unidas es amplia y est
consolidada. En algunos casos, la ONU acta en cooperacin con rganos regionales,
como la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) en la crisis de Hait en 1992 o
con la Comunidad de los Estados de frica Occidental (CEDEAO) en Liberia o en
Sierra Leona; en otros, sufre la competicin de foros especficos pero que ofrecen
tambin servicios limitados, como la OCDE, el G-8, etc.
!
Cuando se trata de asistencia humanitaria, la ONU acta en coordinacin con otros
proveedores, como las ONG, con vistas a alcanzar ms efectividad. En el campo de la
seguridad, se preserva el monopolio virtual, que, sin embargo, es contestado en la
prctica por acciones militares no consentidas, algunas con un cierto grado de
legitimidad (la OTAN en Kosovo, por ejemplo) y otras, sin legitimidad (la intervencin
anglo-americana en Irak).
!
Aunque la referencia fundamental contine siendo la ONU, es natural pensar que, a
medio plazo, los escenarios para la provisin de los servicios necesarios para un orden
internacional estable se tornen ms diferenciados y complejos. Es posible que los
servicios de seguridad vengan a ser crecientemente compartidos con organizaciones
regionales, que las ONG tengan mayor influencia en el universo humanitario, o an que
las lneas de legitimacin en el campo de la economa se debiliten. Cada rea tendr su
lgica y su desenlace especfico. En la capacidad de la ONU para adaptarse a esas
realidades y fortalecer su papel de 'gerente de los diversos aspectos del orden est su
desafo central.
!

41
Codding Jr., 'The International Telecommunication Union. In: International Institutions at Work, op.
cit., p. 150-166.

24
La segunda conclusin revela la dificultad de previsiones sobre el sistema multilateral,
al mostrar que, en la ONU, los Estados demandan servicios y, al mismo tiempo, regulan
su oferta. Y, en las dos puntas de la ecuacin, trabajan con lgicas contradictorias. La
demanda nace individual, pero lo que la sustenta es la idea de que sirve a la comunidad
internacional como un todo; la oferta nace colectiva, pero, al ser concretada, pasa por
los intereses individuales. Esto es evidente en la contribucin de tropas a las
operaciones de paz en las que, frecuentemente, la oferta es determinada por intereses
particulares o en las condiciones que se imponen a los fondos voluntarios ofrecidos en
el rea de asistencia tcnica
42
.
!
Otro elemento: la demanda es necesariamente ms elstica que la oferta. En tesis, el
lmite de la demanda es la legitimidad del argumento (y el Estado puede usar los ms
variados artiIicios para 'teir de colectivo su interes individual); el lmite de la oferta
es la capacidad de organizar recursos para atender las demandas. El Secretariado puede
influenciar los dos lados de la ecuacin, pero, institucionalmente, su papel es el de
implementar lo que fue decidido en el mbito poltico. As, como los Estados no se
rigen siempre y preferentemente por la lgica de lo multilateral, los movimientos que
refuerza la autoridad de la ONU dependen de factores que estn fuera de la ONU
43
.

Es cierto que, al analizar la historia del sistema, observamos que no estamos en el reino
del arbitrio absoluto, en el que cualquier demanda sera aceptable. Existen los lmites
puestos por el espacio de la legitimidad y la negociacin. Sin embargo, la demanda es
determinada por diferencias en cuanto a la propia manera de comprender cual es el
propsito de la Organizacin.

Los Pases en Vas de Desarrollo (PVD) siempre vieron a la ONU como un instrumento
de transformacin y, por lo tanto, tienden a concentrarse en las demandas de legitimidad
y a trabajar con una nocin de eficiencia que significa ampliar servicios. Los pases
desarrollados, en su mayora, procuran moldear la Organizacin como fuerza de
estabilidad, adems de identificar eficiencia con adelgazamientos burocrticos. Deriva
de esa circunstancia la dificultad de organizar la demanda en una direccin unvoca. No
es que no haya ocurrido, pero se hace ms difcil en la propia medida de la
diferenciacin del sistema internacional. De un lado, quien demanda transformacin se
dirige esencialmente a los que se resisten a cambios, y el resultado es que la oferta
producida por la ONU es modesta en el rea. Los que privilegian la estabilidad (en lo
que a veces coinciden con los PVD) la quieren selectivamente, pero obediente a
intereses estratgicos ms que a una perspectiva universal de lo que interesa a la

42
Un tema interesante es el del aumento de la demanda de operaciones de paz, que da un salto
extraordinario al finaliza la dcada de 1980, fuertemente movida por el inters de los miembros
permanentes. Es difcil imaginar una respuesta tan rpida de la Organizacin a demandas de PVD.
43
Marrack Goulding analiza el fenmeno, cuando dice: 'El valor que ellos (los Estados miembros)
confieren a las Naciones Unidas se relaciona ms con la promocin de los intereses nacionales que con la
promocin de los intereses colectivos de todos sus miembros en la creacin de un mundo ms pacfico,
justo y prspero. Eso contribuye a la percepcin generalizada entre los pases del Tercer Mundo de que el
fin de la Guerra Fra permiti a los pases de Occidente asumir el control de las Naciones Unidas y usarla,
bien como a otras organizaciones internacionales, para promover sus propios intereses, en detrimento de
los intereses de los pases en desarrollo. Esa percepcin es exagerada, aunque no deje de tener su
fundamento. Hubo, por ejemplo, cambios significativos en la asignacin de recursos y de la energa
politica, del desarrollo economico y social para cuestiones de paz y seguridad. Goulding, Peacemonger,
op. cit., p. 343. El autor tambin analiza las preferencias de los pases desarrollados en el Consejo de
Seguridad y el foco en resolver conflictos en los que prevalece su inters estratgico.

25
comunidad internacional. Otro problema es el de la naturaleza de los rganos que
prestan servicios y su legitimidad que, como vimos, tanto en el caso de la Asamblea
cuanto en el del Consejo, est sacudida.

Los desencuentros de oferta y demanda son lo natural de la Organizacin y van a
continuar
44
. Es posible atenuarlos? Es posible fortalecer la ONU? Volvemos a la
pregunta inicial. Qu ONU queremos? Qu ONU podemos reforzar?

En la coyuntura actual, es natural que deseemos, en primer lugar, una ONU que
contribuya a la estabilidad y la paz. Esa contribucin ser siempre selectiva, pero
incluso hasta los EEUU fueron obligados a reconocer que la oferta de legitimidad para
vencer las amenazas a la paz es inestimable y nica. El esfuerzo debera ser, as, en el
sentido de que el trabajo en el campo de la seguridad gane coherencia, que la razn de la
comunidad internacional prevalezca sobre las dispersas razones de Estado. No hay
recetas listas para esto, pero ciertamente las reformas institucionales, especialmente del
Consejo, seran un paso adelante, especialmente porque revelaran, una vez ms, una
disposicin de la comunidad internacional en articular polticas comunes.

Otro rea que carece de estmulo y renovacin es la de los servicios generales y la de los
servicios operacionales, especialmente los humanitarios y los comandados por las
agencias especializadas. Como es poco probable que tengamos una ONU negociadora
de nuevos 'ordenes economicos, en virtud de la preeminencia de la Organizacion
Mundial del Comercio (OMC), se vuelve fundamental que la Organizacin contine
trabajando como receptora y organizadora de la poltica de demanda de los menos
privilegiados y, sobre todo, como divulgadora de 'buenas practicas y coordinadora de
esfuerzos de ONG, gobiernos, entidades multilaterales, frente a problemas concretos. La
globalizacin va a requerir ms accin en el rea de salud, de transportes y
comunicaciones, tareas que recomendaran el refuerzo de la OMS, la Organizacin
Martima Internacional (IMO), la Asociacin Internacional de Transporte Areo
(IATA), la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT) etc.

Es posible reforzar la ONU sin alterar sus estructuras? Este es un desafo mayor,
porque, especialmente en el caso del Consejo de Seguridad, lo que prevalece son
smbolos de una lgica de jerarquas internacionales sobrepasadas. Exactamente por
eso, por la fuerza simblica que mantiene, cambiarla requiere un proceso largo y
complejo, aunque sea necesario.

44
Al comentar las ambigedades de la ONU, recuerdan Roberts y Kingsbury: 'Si la ONU proclama altos
principios, ella tambin refleja los fallos y las fragilidades, tanto de individuos cuanto de Estados. Si ella
es una institucin orientada a la toma de decisiones, ella tambin sirve para postergarlas. Si ella posee un
aparato decisorio ms claro que la mayora de las organizaciones internacionales, ella tambin asiste a la
colocacin de propuestas en debate para que stas no puedan ser derrumbadas. Ella es una institucin
capaz de castigar Estados transgresores y, al mismo tiempo, capaz de encontrar soluciones que tienen
como objetivo salvar la cara de los otros. Las acciones y las declaraciones de las Naciones Unidas, por lo
tanto, deben ser tomadas en su valor de imagen. United Nations, Divided World, op. cit., p. 19.

26
CAP TUL O 2. Aspectos del proceso de toma de decisiones y la nocin de voluntad
poltica.

Una de las afirmaciones ms recurrentes sobre las Naciones Unidas es la de que la
Organizacin expresa simplemente lo que quieren los Estados miembros. De hecho, la
ONU no es una institucin independiente que tenga medios propios, que busque
recursos, disponga de fuerzas militares, o decida a partir de motivaciones institucionales
propias. Lo que hace refleja siempre decisiones en las que los Estados miembros son los
actores centrales.

Cmo entender lo que los Estados quieren de la ONU? El primer mtodo sera estudiar
voluntades individuales y medir los pesos variados de influencia de cada Estado en
modelar el organismo. Otro sera distinguir a los Estados en vista de su posicin en el
sistema y observar la manera en que aquella se reflejara en sus diplomacias
multilaterales. Los Estados pobres tendran actitudes diferentes de las que propondran
los ricos, los pases nucleares diferentes de las que defienden los no nucleares etc. Otra
solucin sera entender la Organizacin a partir de la manera como las condiciones
estructurales de la distribucin del poder en el sistema internacional influencian en su
desempeo.

Los Estados, sin embargo, no son los nicos en influenciar formalmente el proceso
deliberativo. La ONU cuenta con una burocracia estable, dirigida por un Secretario
General (SG) que tiene funciones propias, administrativas y polticas, tal como define el
artculo 99 de la Carta, que tambin determina que el SG pueda dirigirse al Consejo de
Seguridad para llamar la atencin de hechos que amenazan la paz
45
. Si el SG tuviera la
disposicin de un Hammarskjold, podra tener peso en las decisiones especficas. Y,
claro, se supone que el SG articula sus posiciones, a partir de algo diferente que la razn
de algn Estado. Adems de eso, el SG posee, por la propia naturaleza del cargo,
prestigio para que sus ideas y opiniones sean odas.

Una medida del peso poltico de los Secretarios Generales es el hecho de que, ms de
una vez, entraron en conflicto con los EEUU o con la URSS. El ejemplo ms sealado
fue el de Boutros-Ghali, que fue vetado por los EEUU para una reeleccin en la que
prcticamente tena apoyo consensual. La Unin Sovitica impidi la reeleccin de
Trygve Lie. El Secretariado, como organizacin burocrtica, podr tambin producir
documentos que vengan a influenciar decisiones, como la Comisin Econmica para
Amrica Latina (CEPAL) en los aos 60. Las ONG tienen influencia en varias reas de
actuacin de la ONU y son odas en prcticamente todos los foros, hasta en el Consejo
de Seguridad. En este captulo, sin embargo, el foco central son los Estados.

La ONU se identifica con un conjunto de decisiones tomadas por los Estados miembros,
asistidos por el Secretariado que, en buena medida, tendr la responsabilidad de
implementarlas. Esas decisiones constituiran la voluntad multilateral. Una decisin
adoptada en algn rgano de las Naciones Unidas pasa a valer por si y no se confunde
ms con el proceso deliberativo que la gener. De cierta manera, esta 'encima de los

45
La ONU tiene cerca de 9.000 funcionarios permanentes en sus rganos centrales y ms de 50.000 en
sus agencias y organismos especializados, eso sin contar el nmero de tropas de las veinte operaciones de
paz hoy en curso, que requieren en torno a 80.000 agentes, entre militares y policas, al coste de 5.900
millones de dlares.

27
Estados y vale para todos, para los que la propusieron, la aprobaron e incluso para los
que la rechazaron. Es esa decisin, en la forma de una resolucin o de un tratado, la que
conforma la voluntad multilateral, compuesta esencialmente de la combinacin de
voluntades individuales modeladas por medio de concesiones mutuas negociadas
46
. Est
claro que los que pueden obtener mayores concesiones aproximan la voluntad
multilateral de la individual. Cmo se forma la voluntad poltica multilateral, cul es su
alcance y qu factores estructurales la condicionan son los temas de los que nos
ocuparemos a continuacin.

Un primer elemento a considerar son ciertas caractersticas del multilateralismo.
Formalmente, la formacin de la voluntad poltica sigue el modelo parlamentario
clsico, con debates en comisiones o grupos de trabajo, deliberaciones en plenario y
votacin abierta. Cada ao, desde 1947, la Asamblea aprueba resoluciones sobre una
variada agenda internacional, en nmero creciente. En 1950, fueron 150; en 2006,
doscientas (estas, sin embargo, mucho ms extensas).

Adems de las administrativas (aprobacin del presupuesto) y formales (recibimiento de
informes de rganos subordinados), las resoluciones reflejan los temas predominantes
en la coyuntura. En 1950, era Corea; en los aos 70, los temas econmicos; en los
primeros aos del siglo XXI, la agenda es dispersa, con cuestiones de derechos
humanos, desarrollo, desarme y la tendencia a la dispersin debe continuar.

El Consejo de Seguridad es tambin un rgano deliberativo de corte parlamentario, con
algunas diferencias importantes en relacin a la Asamblea: nmero limitado de
miembros, de los cules cinco son permanentes con derecho de veto, e instancias
decisorias importantes restringidas a los miembros (las sesiones informales)
47
. Con el
fin de la Guerra Fra, el Consejo pasa a ser ms actuante, el veto es raramente usado, se
multiplican las operaciones de paz y tambin las resoluciones sobre temas generales (un
poco a la moda de la Asamblea).

Si tomamos como modelo a los legislativos nacionales, podramos considerar la ONU
un parlamento imperfecto o peculiar. Esto se revela claramente en el caso del Consejo
en vista de la posicin de los miembros permanentes (EEUU, Rusia, China, Francia y
Gran Bretaa), no slo por el hecho de ser permanentes, sino porque ostentan el derecho
de veto
48
. En el caso de la Asamblea, la diferencia ms marcada se refiere al respeto del
resultado de la deliberacin que, en el caso nacional, se transforma en ley y obliga a los
ciudadanos.

Como la ONU es un parlamento de soberanos, la naturaleza de las decisiones no es
uniforme. El resultado de las deliberaciones, salvo en las decisiones del Consejo de
Seguridad, amparadas por el captulo VII, de la Carta, no tiene valor mandatario. En el
caso de la Asamblea General, aunque se alcancen decisiones con base en la igualdad

46
Weiss et al. The United Nations and Changing World Politics, op cit., p. lii.
47
Para un amplio anlisis del Consejo en los das de hoy, Malone (ed.), The UN Security Council.
Boulder: Rienner, 2004.
48
Otra caracterstica de la 'imperIeccin nacera, si comparamos la ONU a parlamentos nacionales, por
el hecho de que, en estos, los representantes tienden a tener un mismo tipo de apoyo y asesora,
financiado con recursos pblicos. O sea, existe un esfuerzo para que se igualen las condiciones 'reales
de participacin, lo que no ocurre en la ONU, en la que contrastan delegaciones con decenas de
diplomticos y especialistas a otras, con menos de cinco o seis.

28
jurdica de los Estados (cada Estado tiene derecho a un voto y todos tienen el mismo
peso), las resoluciones deben alcanzar el valor de recomendaciones, exhortaciones para
que la comunidad internacional acte de determinada manera, como prescribe el artculo
10 de la Carta
49
. Las resoluciones aprobadas por la Asamblea no obligan, salvo en dos
circunstancias: cuando se trata de decisiones presupuestarias y administrativas o cuando
la Asamblea se convierte, directamente o por medio de conferencias especializadas, en
foro para negociar tratados y construir normas de valor legal
50
. Se negocian tratados en
la Asamblea, o en las conferencias que ella convoca.
!
Otra caracterstica del parlamento multilateral es la de que, frecuentemente, sus
miembros se valen de una especie de reserva de soberana, de tal forma que, cuando es
contraria a sus intereses, algunos Estados se niegan a seguir lo deliberado. El ejemplo
clsico es la resistencia de Israel a abandonar los territorios ocupados, a pesar de varias
decisiones del Consejo, a partir de la 242, de 1967, y de la Asamblea en este sentido.
Otro sera la resistencia norteamericana a levantar el embargo sobre Cuba. Las
soberanas continan como el pivote de los procesos internacionales y el
multilateralismo busca esencialmente ordenarlas, indicar medios para que se entiendan
y cooperen. No tiene por objetivo superarlas.

En el caso de la Asamblea, la falta de alcance normativo no disminuye, en tesis, la
importancia poltica de sus deliberaciones. Las resoluciones no tienen fuerza legal y
muchas son consensos dbiles, aunque constituyen uno de los focos principales de
produccin de legitimidad en el sistema internacional
51
. Durante la Guerra Fra, con la
parlisis del Consejo, la Asamblea gan relevancia, asumi funciones en la esfera de la
seguridad y tuvo un papel decisivo en el proceso de descolonizacin y en la
incorporacin de los nuevos Estados a la comunidad internacional, de tal forma que eran
sus deliberaciones las que producan las noticias en la prensa
52
.

Su peso institucional declin y no faltan crticas a la manera como conduce sus
trabajos
53
. De hecho, con el fin de la Guerra Fra, fue el Consejo quin se torn el foco
del poder institucional, sea por causa de las materias de las que trata, siempre ms
dramticas (son conflictos), sea por la posibilidad de que sus decisiones causen impacto
en situaciones especficas, lo que ocurre sobretodo cuando los cinco miembros

49
El artculo 10 dice claramente que la Asamblea tiene competencia, ya que puede discutir cualquier
materia en el ambito de la Carta, excepto las que esten en la agenda del Consejo, y puede 'hacer
recomendaciones a los Estados miembros o al Consejo de Seguridad.
50
La prctica ha sido, sin embargo, que los tratados sean negociados en foros propios, generados por la
Asamblea, pero con alguna autonoma. Un ejemplo clsico son las negociaciones de derecho del mar.
Goldstein; Kahler; Keohane e Slaugther, 'Legalization and World Politics, International Organization,
vol. 54.
51
Los procesos parlamentarios ocurren en varias instancias, adems del Consejo y la Asamblea. Un
ejemplo es la serie de las llamadas conferencias globales que, durante los aos 90, trataron con temas
como el medio ambiente, derechos humanos, derechos de la mujer, asentamientos urbanos, desarrollo
social etc. Para un anlisis amplio y preciso del proceso, Alves, Relaes Internacionais de Temas
Sociais: A Dcada das Conferncias. Braslia: IBRI, 2001.
52
Jacobson, 'The United Nations and Colonialism, International Organization, y Kay, 'The Politics of
Decolonization: The New Nations and the United Nations Political Process, International Organization,
vol. 21, no 4, p. 786-811, otoo de 1967.
53
Para un resumen de las crticas, que van desde la transformacin de la Asamblea en talk shop sin
eficiencia deliberativa a su dficit democrtico, Petersen, The UN General Assembly. Londres: Routledge,
2006, p. 122-137.

29
permanentes estn de acuerdo y trabajan en conjunto, como un concierto de potencias.
En este caso, las decisiones combinan, en el mismo acto, el peso poltico de las
potencias con la legitimidad que proviene de las decisiones aprobadas por el Consejo.
En contraste, en la Asamblea, aunque se puedan tomar decisiones de impacto, la
tendencia es la de que se sigan ritos ms lentos, complejos y de autoridad limitada. La
variedad de la temtica a veces oscurece lo que es relevante.
!
Comparando con las situaciones nacionales, la ONU sera un parlamento imperfecto o
peculiar porque falta el contraste con los otros Poderes. El SG no dirige un Ejecutivo ya
que debe 'obedecer a los miembros y su capacidad de iniciativa es limitada. Las
posibilidades de opinin judicial sobre decisiones, tanto del Consejo cuanto de la
Asamblea, ocurren, pero tambin de forma limitada cuando la Corte Internacional de
Justicia se pronuncia. Por cierto, esta es una de las razones por las cuales algunos
proponen que haya, en paralelo a la Asamblea, un parlamento de 'representantes del
pueblo, siguiendo el modelo del Parlamento Europeo, para atenuar la concentracin de
poder estatal en los procesos deliberativos.
!
De cualquier manera, las imperfecciones o peculi aridades no impiden que tanto en el
Consejo cuanto en la Asamblea deliberen, en algunos casos, con eficacia y alcancen
resultados. Es verdad, tambin, que las imperfecciones frecuentemente prevalecen y son
parte de una explicacin recurrente en la historia de las Naciones Unidas, sobre todo en
los momentos en los que falla en sus propsitos: falta de voluntad poltica
54
.
!
El concepto es impreciso, pero disea con propiedad una cuestin esencial para
comprender la Organizacin. De hecho, en la ONU, a semejanza de la deliberacin
parlamentaria, la voluntad poltica multilateral nace de la articulacin negociada de las
voluntades individuales de los Estados. Expresar, entonces, grados de armona o falta
de ella y, apenas en el primer caso, se convertir en decisiones especficas. El soporte
perfecto para la realizacin de los objetivos multilaterales sucede cuando se manifiestan,
de modo claro y preciso, en una misma direccin, las voluntades de los Estados
miembros, expresadas por el voto: las voluntades individuales se disuelven en la
voluntad colectiva y ganan uniformidad. En realidad, el objetivo de las deliberaciones es
revelar, a partir de las diferencias, lo que existe de intereses compartidos en temas
especficos. Las diferencias, naturales tratndose de Estados que tienen peso poltico
diverso, adems de intereses y valores distintos, se diluyeron a la vista de un objetivo de
cooperacin que sirve a todos
55
.
!
Hay momentos en los que la secuencia es clara: despus del atentado del 11 de
septiembre, el inters norteamericano en una condena enrgica del terrorismo coincida
con el inters general e inmediatamente fueron aprobadas resoluciones en el sentido

54
La vinculacin entre las imperfecciones y la falta de voluntad poltica se da de varias formas. Por
ejemplo, la falta de autoridad legislativa en la Asamblea contribuye para que las deliberaciones se
disuelvan en Ialsos consensos, la ausencia de un 'ejecutivo dispersa el poder de iniciativa etc. Debe
insistirse que las imperfecciones son caractersticas propias del parlamento internacional, revelan sus
lmites y difcilmente podran ser superadas. Las correcciones siempre seran puntuales.
55
Un estudio de lo que signiIica 'voluntad politica debera llevar en consideracin el proceso de
formulacin que comienza en el interior del Estado. Habr temas en los que los gobiernos tienen ms
autonoma que otros, habr gobiernos que tendrn ms autonoma frente a las fuerzas sociales que otros
etc.
30
deseado
56
. Los Objetivos del Milenio, aprobados en 2000, y que indican metas en las
reas econmica y social para orientar el trabajo de la Organizacin, tambin fueron
ampliamente respaldados, aunque no creen obligaciones, solamente pautas de
conducta
57
.

En otros temas, sin embargo, la defensa del medio ambiente, el desarme, la promocin
de los derechos humanos, o en cuestiones especficas, como la crisis de Oriente Medio,
no es fcil encontrar puntos de equilibrio para la cooperacin. La controversia y la
dificultad de consenso son lo natural. No se delibera, o se delibera de una forma dbil,
por medio de resoluciones que expresan consensos artificiales y no tienen fuerza
suficiente para orientar a la comunidad internacional e influenciar el comportamiento de
los Estados. A veces, es difcil separar entre las ms de doscientas resoluciones
aprobadas cada ao, en la Asamblea General, aquellas que, al capturar un fuerte
contenido de legitimidad, indican lneas de conducta que sern efectivamente seguidas
por los Estados miembros.
!
Las dificultades para construir consensos se originan en la desigualdad intrnseca al
sistema internacional contemporneo, que se refleja en diferencias polticas naturales
sobre lo que cada Estado cree deba ser el alcance y la medida de hiptesis de
cooperacin multilateral. Las diferencias naceran, as, fuera de la ONU, pero ah
encuentran su expresin. El foro multilateral fuerza la exposicin de las diferencias y
contradicciones entre los Estados, slo que de forma organizada, disciplinada, y presta
as un servicio importante a la comunidad internacional.

La revelacin de las diferencias puede ser un paso para superarlas e, idealmente,
transformarlas en proyectos comunes, pero por otro lado puede convertirse en impasses
y hasta agravarlas
58
. Todas esas situaciones se comprueban en la historia de la ONU. En
su primera fase, hasta mediados de los aos 50, antes de la oleada descolonizadora,
cuando eran poco ms de cincuenta los Estados miembros, las dificultades para articular
la voluntad derivaban de la Guerra Fra. El ncleo de las diferencias sera ideolgico
(Este Oeste) y, a partir de los aos 60, las distancias pasaran a ser econmicas (Norte
Sur).
!
Hoy, la globalizacin y la emergencia de nuevas potencias, los conflictos tnicos y el
terrorismo son, entre otros factores, el teln de fondo de una nueva Organizacin que
cuenta con 192 miembros, lo que genera dificultades de otro orden
59
. Existen
diferencias que son heredadas de los aos 50, como las que separan a las potencias
nucleares de las no nucleares. Tambin son heredadas las diferencias econmicas, ahora
con contenido ms complejo, especialmente si llevamos en cuenta las variaciones
internas entre pases en desarrollo. Al mismo tiempo, se disolvi la perspectiva de que
la Asamblea pudiese transformarse en un foro negociador en cuestiones econmicas. En
temas de medio ambiente, hay pases productores y consumidores de petrleo, lo que

56
Es verdad que la ONU no alcanz todos los objetivos posibles, por ejemplo, al no conseguir aprobar
una convencin que definiese el terrorismo como crimen. El asunto est abierto hasta hoy. Peterson,
'Using the General Assembly, UN and Terrorism, op. cit., p.172-197.
57
Resolucin A/55/2.
58
La resolucin de la Asamblea General que identific sionismo con racismo puede ser un ejemplo de
decisiones que ciertamente no contribuye a facilitar soluciones en Oriente Medio.
59
Fonseca; Belli, 'Gobernabilidad internacional: apuntes para un analisis sobre el (des)orden
contemporaneo. In: Relaciones Internacionales, no 145, p. 5-24, abr.-jun. 2004.

31
los lleva a tener perspectivas contradictorias en el tratamiento del cambio climtico; hay
pases con recursos forestales y otros, no, lo que implica actitudes diferentes cuando se
trata de la preservacin de la diversidad biolgica. Los modos de condicionar la
soberana, en el caso de los derechos humanos, son otro tema que divide a los que
defienden las intervenciones humanitarias y los que las rechazan. En la reforma de la
Carta, centrada en la admisin de nuevos miembros permanentes en el Consejo de
Seguridad, falta consenso. An as, en todas las fases de la historia de la ONU, es
posible encontrar temas en los que hubo consenso y voluntad de actuar en la misma
direccin, con dosis variadas de xito
60
.
!
Las decisiones de la ONU reflejan condiciones exteriores a la Organizacin, pero
tambin es verdad que las instituciones multilaterales crean una realidad propia que
influenciar lo que ocurre en el mundo exterior. Por el mero hecho de existir, ofrecen
una alternativa de comportamiento para los Estados, diferente del realismo puro.
!
Son dos los trazos que caracterizan la oferta multilateral: de un lado, la propia
institucionalidad, o sea, foros permanentes abiertos a las demandas de los Estados y con
capacidad de absorber la dinmica de transformaciones del sistema internacional y, por
otro, el acervo de normas, decisiones y resoluciones construido a lo largo de la historia
de la Organizacin. En este sentido, la ONU correspondera, para usar la jerga, a un
'macro-regimen o a un regimen que marcaria la pauta a los demas.

Para comprender su alcance real, es necesario entender que la oferta no es uniforme en
el tiempo y en la calidad de lo que ofrece. Vimos que el peso y el prestigio de los
rganos variaron histricamente. La Asamblea tiene procedimientos lentos, complejos y
perdi la eficacia deliberativa. Pero ser indispensable como punto de apoyo para
reivindicaciones globales, vinculadas al tema de la justicia.

En cuanto al acervo de decisiones, hay que examinar, en cada caso, su alcance
verdadero. En realidad, el xito parlamentario puede ser medido de dos maneras. La
primera es interna, cuando se superan impasses negociadores y se alcanza algn
resultado que se expresa en un acto formal, sea una resolucin o un tratado. Es una
medida frgil porque, casi siempre, habr algn resultado formal y son raros,
especialmente en la Asamblea, los casos de bloqueo de procesos deliberativos. Las
estadsticas son interesantes. En aos recientes, la tendencia es que ms del 75 por
ciento de las decisiones de la Asamblea General sean tomadas sin voto, por consenso
61
.

En un parlamento nacional, eso revelara altas dosis de convergencia de las fuerzas
polticas. En la Asamblea, esa medida debe ser calificada, ya que, en buena parte de los
casos, son resoluciones procesales o dbiles en lo que piden de los Estados
62
. En el
Consejo, la posibilidad de recurso al veto mostrara claramente la falta de xito de la

60
Un Ienomeno Irecuente es el 'Ialso consenso, o sea, resoluciones que son aprobadas por consenso,
pero tan diluidas en sus intenciones que prcticamente slo tienen valor retrico o valen como un
manifiesto de vagas buenas intenciones.
61
El libro de Petersen, The General Assembly, op. cit., p. 77, recopila las estadsticas de votacin desde la
primera Asamblea hasta hoy. En los aos de la Guerra Fra, el porcentaje de adopcin de resoluciones sin
voto se mova en torno al 50 por ciento, aunque, en algunos aos, haya sido an ms bajo, como en la
sexta Asamblea General, en la que solamente el 15 por ciento fue aprobado por consenso. En
contrapartida, en la 58 Asamblea General, el 77 por ciento de las decisiones fueron por consenso.
62
Podramos hablar del 'exito del negociador. Es el quien tiene la satisIaccion de obtener un resultado y
cualquier resultado prueba que la negociacin vali la pena.
32
deliberacin, pero, sobre todo, en el periodo posterior a la Guerra Fra, habr
circunstancias en las que el veto no aparezca formalmente, y el resultado sea
discretamente bloqueado en las consultas informales
63
.
!
Una segunda medida de xito parlamentario partira de la evaluacin del eventual
impacto que el acto multilateral tendr fuera de la ONU, o, en otras palabras, de que
manera aIectaria la 'realidad. Para usar la concepcion de Oran Young: 'Una
institucin es eficaz en la medida que su funcionamiento hace que los actores se
comporten de forma diferente de lo que haran en caso de que la institucin no
existiese
64
. Tomemos el ejemplo del desarme. Cada ao, desde la primera Asamblea
General, son aprobadas resoluciones que piden el desarme nuclear, por regla con los
votos contrarios de las potencias nucleares (y siempre de los EEUU). Aunque los
objetivos del desarme estn lejos de ser alcanzados, es posible decir que el xito de esas
resoluciones estara en la creacin de una medida de legitimidad que establece algn
constreimiento a las potencias nucleares.

Cunto vale el constreimiento? Poco, si atendemos al comportamiento de los EEUU
en los aos recientes, al no firmar el Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT), tratado
que suspenda las pruebas nucleares; dejaron de aplicar el Anti-Ballistic Missile Treaty
(ABM), que, al regular los sistemas antimisiles de la URSS y de los EEUU, tuvo un
importante papel en la disuasin nuclear. Dado el arsenal nuclear norteamericano, se
concluira que el desarme nuclear avanz poco. Adems de eso, algunos de los tratados
fundamentales, como el START, que reduca los arsenales americanos y rusos, fueron
negociados fuera de la ONU y otros todava, como el de la prohibicin de material de
fusin, estn desde hace aos pendientes de discusin en la Comisin de Desarme en
Ginebra. En cualquier caso, una resolucin aprobada prcticamente por unanimidad, sin,
a pesar de todo, el voto de los EEUU, tendr xito interno evidente y limitado xito
externo, o sea, el constreimiento sobre la superpotencia ser menor
65
.
!
En contrapartida, para recordar un ejemplo de xito, interno y externo, hay que hacer
referencia a los constreimientos fuertes que las resoluciones sobre descolonizacin
supusieron para las potencias coloniales. Incluso en este caso, es necesario hacer dos
ponderaciones de alcance general.
!
En primer lugar, las evaluaciones sobre el impacto de una decisin multilateral
dependen de un anlisis previo de sus objetivos. La lucha por la descolonizacin

63
El veto, abundantemente usado durante la Guerra Fra, pasa a ser, en los aos 90, un instrumento de
negociacin, al servicio de los miembros permanentes. Es raramente utilizado.
64
Young, 'The eIIectiveness oI international institutions: hard cases and critical variables. In: Rosenau;
Czempiel, Governance without government. order and change in world politics`. Nova York: Cambridge
University Press, 1992, p. 161.
65
Un ejemplo interesante es la condena del embargo norteamericano a Cuba, que se repite hace aos, sin
que los EEUU se muevan de su posicin. Es la reserva de soberana que, claro, aumenta en funcin del
poder del pas que la aplica. Otro ejemplo sera el del terrorismo, en el que el consenso para condenarlo
no se traduce en medidas ms efectivas de cooperacin. Petersen, en el libro citado, hace un anlisis del
impacto de las resoluciones aprobadas por la Asamblea General sobre el comportamiento de los
gobiernos y observa que, en muchos casos, 'la poltica del consenso an se desarrolla de formas
complejas, algunas veces sirviendo para oscurecer la permanencia de los desacuerdos por medio de frases
cuidadosamente redactadas y, otras veces, indicando un acuerdo real (.) los gobiernos aun no estan
preparados para adoptar formas vigorosas de coordinacin multilateral en el tratamiento del terrorismo
como forma de crisis transnacional, de la forma exigida por las sugerencias de algunos abogados, op.
cit., p. 194.

33
justificara la aceptacin de la violencia para que aqul objetivo fuese alcanzado o la paz
es una prioridad? En algunos casos, la transicin hacia la independencia fue pacfica,
pero, en otros, gener debates prolongados sobre la legitimidad o no del recurso a la
violencia para alcanzar la liberacin nacional
66
. El dilema reaparece, bajo otras formas,
en varios temas: qu objetivo debe prevalecer en situaciones de crisis humanitarias?
La soberana o la defensa de los individuos que sufren violaciones de derechos
humanos?
!
La segunda ponderacin tendra que ver con la medida efectiva del impacto. Cul es el
peso de las resoluciones de la Asamblea? Ayudaron a que se apresurase el fin de la
lucha anticolonial o fueron simplemente un elemento secundario en el proceso que tuvo
fundamentos ms amplios, en la propia afirmacin de grupos nacionalistas africanos
que conseguiran la independencia, existiese o no el organismo multilateral?
67
.
!
En el caso del Consejo de Seguridad es ms fcil medir la eficiencia, ya que, por regla,
acta en conflictos especficos que, si son superados, significaran la indicacin de
xito. Es evidente que, a veces, en el mismo momento, las soluciones, o la falta de ellas,
varan. Dependen de cmo los Estados decidan aprovechar los espacios polticos
abiertos por la institucin.

En 1956, a pesar de un Consejo paralizado por el veto britnico y francs, la Asamblea
fue decisiva para forzar la retirada de las tropas anglo-francesas que haban invadido
Egipto. Al mismo tiempo, nada pudo hacer para impedir la presencia sovitica en
Hungra. Por otro lado, como existen situaciones que se desdoblan en el tiempo, el
propio momento de medir la eficiencia va a llevar a conclusiones dispares. Un ejemplo:
el Consejo fall en Angola al no garantizar los acuerdos de Bicesse en 1992, pero el
hecho de continuar presente e imponer sanciones contra la UNITA habr sido uno de los
factores que, ms adelante, permitieron la superacin del conflicto interno
68
. La ONU
no fue efectiva al evitar la masacre de los timorenses en 1999, pero sin la actuacin del
Consejo, difcilmente existira, hoy, un Estado organizado en Timor Oriental. Por lo
tanto no es un ejercicio simple medir la eficiencia. Como afirma el propio Young, 'es
una cuestion de grado, mas que de proposicion todo o nada y muestra que, en el caso
de las instituciones internacionales, se debe considerar, adems de las decisiones, otros
varios factores, como la distribucin de poder, el sistema hegemnico de ideas, los
intereses de los Estados involucrados.
69

!

66
Como la lucha por la descolonizacin coincide con la primaca del Tercer Mundo, fue posible aceptar
la legitimidad de la representacin de grupos, como SWAPO, PAICG o la OLP, que luchaban, con armas,
por la independencia de Namibia, Guinea Bissau y Palestina, respectivamente.
67
Luard trata del primer problema cuando analiza la historia de la ONU entre 1955 y 1965. Dice sobre el
primero: 'Algunos observadores (y algunos Estados miembros) talvez afirmen que la organizacin no
posee objetivo ms alto que el fin del colonialismo o la eliminacin del apartheid en Sudfrica y que, con
el fin de alcanzar esos objetivos, las violaciones de la paz tienen, a veces, que ser toleradas. Otros, entre
tanto, pueden llegar a un juicio diferente en relacin a la prioridad relativa que debe otorgarse a esos dos
objetivos: pueden afirmar que algunos conflictos internos deben ser ignorados en el inters de la
preservacin de la soberania nacional. Luard, The History of the United Nations, Volumen 2, The Age of
Decolonization, 1955-1965. Nova York: Palgrave, 1989, p. 12.
68
Luard analiza de manera similar el episodio del Congo, que admite ms de una lectura: 'Ser que el
hecho de que la guerra haya continuado despus de que la ONU se retirase del Congo significa que toda
operacin fue un fracaso, o el hecho de que la autoridad del gobierno central haya sido restaurada
significa que la operacin fue un xito?. Luard, op. cit., p. 13.
69
Young, op. cit., p. 163.
34
Qu conclusiones se pueden extraer de ese conjunto de observaciones? La primera es
obvia. La voluntad multilateral tiene mltiples expresiones. De hecho, el tratamiento de
cualquier tema en las Naciones Unidas puede llevar a resultados muy variados. En el
Consejo el desenlace de una deliberacin puede ser decisin obligatoria (sanciones, y,
en ltima instancia, intervencin militar), una resolucin formal, exhortativa a que las
partes terminen una disputa (Etiopa y Eritrea), la mera omisin (como en el caso de
Vietnam) y, finalmente, el bloqueo de la deliberacin por el veto
70
.
!
En el caso de la Asamblea, tendramos desde una articulacin consensual que lleve a la
generacin de normas hasta, del otro lado del espectro, deliberaciones sin resultado, o
resultados meramente formales, los 'Ialsos consensos. El anlisis de la coyuntura
revelar momentos de plena articulacin (el apoyo al proceso de descolonizacin en los
aos 60, el repudio a la invasin de Kuwait por Irak, la resolucin sobre terrorismo
despus del 11 de septiembre etc.), o de completa desarticulacin (la omisin en
conflictos como el de Vietnam, la parlisis frente a la masacre en Ruanda y Sbrenica, la
incapacidad de negociar una convencin sobre terrorismo, la invasin norteamericana
de Irak en 2003 mientras el tema estaba en la agenda del Consejo de Seguridad etc.). En
suma, el acontecer de un tema en el que la ONU tiene competencia no significa que
vaya a actuar, y, cuando acta, puede hacerlo de modos muy variados.
!
Una segunda conclusin es la de que el proceso deliberativo en la ONU es complejo y
sus resultados no siempre son fciles de preverse. La complejidad es evidente si
consideramos que el proceso implica a varios Estados soberanos (en el Consejo) y
muchos (en la Asamblea) y, como en cualquier proceso que exige negociacin y voto,
raramente lo que se pretende es lo que se consigue, incluso para las potencias. La
condicin de igualdad jurdica crea constreimientos especficos al obligar a los que
tienen ventajas de poder y negociar, incluso los que disponen de vetos en el Consejo. De
cualquier manera, la disociacin entre la voluntad original de los Estados
individualmente considerados y el resultado parlamentario es la regla. La satisfaccin de
las voluntades individuales nunca es perfecta
71
.
!
En realidad, las situaciones de poder de 'Iuera no se transIieren automaticamente hacia
'adentro
72
. El hecho de que los EEUU tengan, hoy, una hegemona en variados
dominios no significa que obtengan, en un foro multilateral, lo que pretenden. Fallaron,
por ejemplo, al intentar legitimar la invasin de Irak en 2003 o al defender posiciones
constantemente derrotadas en materia de desarme o derechos humanos.

Para prevalecer en la ONU, es necesario disponer de soft power y de caractersticas
adecuadas a la lgica multilateral, que se expresaran en la identidad del argumento con
el inters de la comunidad internacional. O sea, el soft power, nacido, por ejemplo, de la
fuerza de un modelo de organizacin poltica, y que consigue influenciar el
comportamiento de terceros pases, no es necesariamente lo que sirve para convencer a

70
Durante la Guerra Fra, fueron innumerables los vetos norteamericanos en temas de Oriente Medio y en
otros que implicaran la condenacin o la crtica a Israel. Los soviticos, a su vez, vetaron el intento de
tratar de la invasin de Hungra en 1956.
71
Eso se convierte en un problema, a veces, en el dilogo con las ONG que tienen a tratar con valores que
sera, en tesis, innegociables. Hay una tendencia, en varios pases democrticos, por ejemplo Brasil, a
incorporar representantes de ONG en delegaciones negociadoras en conferencias internacionales, para
mostrar que la Iidelidad a posiciones 'correctas no signiIica que prevalezcan.
72
Un ejemplo obvio es la dificultad que los EEUU tuvieron para aprobar la decisin de invadir Irak en
2003, lo que llev, finalmente, a una accin unilateral, sin el aval del Consejo de Seguridad.

35
los mismos pases de la ventaja de una resolucin sobre terrorismo, desarme o derechos
humanos. En este caso, el liderazgo exige formas de empata que aproximen al lder del
liderado y que convenzan en el sentido de que los dos lados luchan por algo que sirve a
la comunidad internacional como tal.
!
Un tercer conjunto de observaciones se refiere a cmo conseguir que determinado
objetivo sea alcanzado en las deliberaciones. Existen dos parmetros fundamentales a
considerarse: el que determina los lmites y las posibilidades de lo que es alcanzable, el
espacio de proposicin, y el que determina los juegos negociadores que permiten que se
alcance, o sea, el espacio de negociacin
73
.

Las propuestas nacen, en primer lugar, de la competencia explcita de las Naciones
Unidas. Si existe un conflicto internacional, es natural que sea elevado a la
consideracin del Consejo de Seguridad. Si se constatan amenazas estructurales a la
paz, por la desigualdad entre los pases, se espera que el tema sea tratado por la
comunidad internacional. As, los objetivos y principios de la Carta establecen, en
grandes lneas, el espacio de proposicin.

Sin embargo, sabemos que no todo conflicto es elevado al Consejo, ni todas las
propuestas para atenuar la desigualdad son consideradas. Hay que tener en cuenta, por
lo tanto, las interpretaciones que la coyuntura ofrece para realizar los objetivos de la
Carta. Aqu es fundamental comprender la evolucin de los patrones de legitimidad. Un
ejemplo: durante la Guerra Fra, las operaciones de la ONU se ubicaban entre
beligerantes para garantizar procesos de paz que estaban negociados, como en el caso de
la primera operacin, la UNTSO, en Palestina (1948), o la UNEF I, que mantuvo la
tregua entre Israel y Egipto, despus de la guerra de 1956.
!
Con el final de la Guerra Fra, las operaciones de paz ganaron otros perfiles: se ampli
lo que se puede demandar de una operacin, en particular la posibilidad de implicacin
de la ONU en cuestiones internas, cuando el sentido de la amenaza a la paz es
impreciso, como en Hait. El alcance de las operaciones llega al punto en el que cabe a
la ONU la construccin de las condiciones de gobernabilidad, como sucedi en Kosovo
y en Timor. El espacio de proposicin acompaa la transformacin de reglas que dicen
lo que es legtimo.

Otro factor es la distribucin del poder parlamentario en la ONU. Aunque determinada
propuesta sea fiel a los objetivos de la Carta y cuente con legitimidad coyuntural, esto
no significa que la ONU actuar, o actuar de manera ideal, ya que, para ello, son
necesarias condiciones polticas especficas. Fue posible condenar la invasin de
Hungra en 1956 en la Asamblea General, pero el Consejo de Seguridad no actu frente
al veto sovitico. O sea, no hubo cualquier accin esbozada para repeler la invasin. La
demanda para intervenir en la crisis humanitaria de Darfur tard en producirse, fuese
por resistencia del Gobierno de Sudn, fuese por resistencia de miembros permanentes
del Consejo, especialmente de China.
!
El espacio de negociacin es el que define, en casos concretos, el resultado de la
deliberacin. Por qu ciertos temas avanzan y otros no? La respuesta natural, en un

73
El concepto est desarrollado en Fonseca, A Legitimidade e outras questes internacionais. So Paulo:
Paz e Terra, 1999, p. 193.

36
parlamento 'perIecto, sealara hacia las inclinaciones de partidos o coaliciones
mayoritarias. Como la legitimidad es inherente a los partidos representados, el juego de
nmeros sera la variable fundamental para explicar el proceso decisorio, al menos en
una primera aproximacin. En el Parlamentarismo, las mayoras seran, en tesis,
automticas, ya que, sin mayora, el gobierno cae. El Presidencialismo, con muchos
partidos como en el caso brasileo, exige del Ejecutivo la construccin de coaliciones
que, a veces, varan en funcin del tema a ser votado, aproximando el modelo de lo que
se ha denominado 'parlamento imperIecto del multilateralismo.

Sin embargo, existe una diferencia fundamental. En el Presidencialismo, la coalicin se
construye en la medida que el Ejecutivo es un poder que tiene el que ofrecer para formar
su base de apoyo, sea en forma de bienes simblicos (como una determinada visin
ideolgica o un proyecto de pas) sea con medidas concretas (recursos para un
determinado grupo, empleos, etc.). En la ONU, el proceso es ms complejo. No hay
Ejecutivo y el proceso de formacin de coaliciones se desplaza hacia los movimientos
del plenario. La legitimidad est vinculada a propuestas de pases o grupos, pero con
fluctuaciones, ya que grupos negociadores no son partidos y no tienen rigidez
ideolgica o programtica
74
.
!
Ademas, como las decisiones estan sujetas a la 'reserva de soberana, el consenso o la
mayora no significan necesariamente efectividad, que depende de cmo se llega a la
deliberacin y el que significa polticamente. Para entender el proceso, es posible partir
de una afirmacin simple, la de que, en el parlamento de Estados, a diferencia del
formado por individuos elegidos, el juego de influencias tiene reglas propias
75
.
!
La primera es universal y vale para cualquier debate parlamentario, nacional o
multilateral: la influencia nace tericamente del soft power, del valor del argumento, de
la capacidad de movilizar por las ideas. El presupuesto del debate multilateral es que,
grandes o pequeos, los Estados son 'iguales en el momento que deliberan, no slo por
el hecho de que cada uno tenga un voto, sino tambin por cada uno tener el mismo
derecho de vencer por el argumento. Est claro que, entre teora y prctica, entre la
igualdad jurdica y la realidad poltica, existe un espacio que ser ocupado por factores
que se refieren a lo que se podra llamar de capacidad multilateral. No es el hecho de
tener una misin en Nueva York o Ginebra, o un diplomtico sentado en una mesa de
negociacin, que genera la capacidad. Genera, eso si, la presuncin de la capacidad,
mientras que, en tesis, en el parlamento nacional la capacidad se confunde con la propia
presencia del elegido.


74
Quien ms se aproximara de la condicin de partido es la Unin Europea, sin embargo, si esto es
verdad para temas econmicos, ciertamente no lo ser cuando se trata de cuestiones de seguridad,
bastando recordar las diferencias entre Gran Bretaa y Espaa, de un lado, y Francia y Alemania, por
otro, en la cuestin de Irak. Existen grupos que se unen en temas especficos, como los rabes en el caso
de Palestina y en cierta visin de los derechos humanos. El G77 fue importante en la construccin de la
idea de un nuevo orden econmico internacional, pero, hoy, como el Movimiento de los No Alineados
perdi vigor, sin tener tesis claras que los unan. El Grupo latinoamericano (GRULAC) acta, en Nueva
York, pero ms en el apoyo a candidaturas que en proposiciones substantivas.
75
Es evidente que hay parlamentarios ms importantes que otros, con mayor liderazgo o capacidad de
articulacin. Pero tericamente, el proceso parlamentario procura igualar las condiciones en las que
compiten para influenciar, al proporcionar a todos los mismos salarios, el mismo tipo de asesora etc. Es
imposible cualquier prctica igualadora entre soberanos, salvo la que es proporcionada por la igualdad
jurdica.

37
En el foro multilateral, la capacidad tiene otra medida. Es necesario que el Estado
disponga de instrumentos diplomticos adecuados al juego multilateral. Son obvios,
comenzando por contar con personal diplomtico que sepa formular propuestas y
negociar. Es necesario tener inteligencia en el uso de la memoria multilateral, ya que el
manejo de los antecedentes es fundamental en procesos que se prolongan en el tiempo
y que tienden a ser repetitivos. Otros elementos relevantes son: recursos de
conocimiento especializado, cada vez ms necesarios a la vista del carcter tcnico de
las deliberaciones; influencia sobre el Secretariado, decisiva en prcticamente todas las
negociaciones especficas
76
; condiciones de generar presiones de fuera hacia dentro, con
la creacin de afinidades con ONG o movimientos sociales
77
. A la vista de la amplitud y
de la variedad de la agenda, y de la hiptesis de que las decisiones multilaterales podrn
tener algn tipo de impacto en la realidad, la disposicin a participar de la vida
institucional es universal, estimula a todos los Estados. Sin embargo, las condiciones
varan, y la primera medida es la propia dimensin de las misiones en Ginebra y Nueva
York. Hay algunas con equipos numerosos, compuestos por diplomticos y tcnicos, y
otras muy reducidas, con dos o tres funcionarios.
!
Eso genera situaciones diferenciadas, comenzando por el hecho de que existen pocos
pases capaces de una participacin propia en todos los temas. Seran actores
fundamentales los 5P (Estados Unidos, Rusia, China, Francia y Gran Bretaa), los
pases desarrollados de peso (Japn, Australia, Canad y Alemania), y los grandes
pases en desarrollo (India, Brasil, Mxico, Pakistn, Nigeria, Indonesia, Argentina,
etc.). Sin embargo, talvez con la excepcin de los EEUU, la tendencia es reforzar la
tentativa de influencia por la agregacin de intereses
78
. Prcticamente, todos los pases
se unen a grupos, reunidos por la geografa, como la Unin Europea, la Unin Africana,
el Grupo de Ro, o por el nivel de desarrollo relativo (G77, Movimiento de los No
Alineados), o en la defensa de intereses especficos (como el grupo de las pequeas islas
en los temas de medio ambiente). Hay grupos que desarrollan un perfil propio, como es
el caso de los Nrdicos que se identifican con causas humanitarias; en ciertos
momentos, hay pases que ganan condiciones de preeminencia, como Mxico y Argelia
en los aos 70, cuando protagonizaron un liderazgo tercermundista y defendieron un
Nuevo Orden Econmico Internacional (NOEI).
!
Existe todava otra diferencia entre la vida parlamentaria nacional e internacional. En
aquella, un parlamentario puede ascender, aunque venga de un Estado pequeo, o sea,
representante de un partido menor, sea por talento personal, sea porque captura a la
opinin pblica, sea porque obtiene un cargo relevante. Hay una movilidad natural de
los parlamentarios considerados individualmente. En la ONU, las posibilidades de
ascender son mucho ms rgidas. Los Estados no mudan de status con facilidad;

76
En el curso de procesos negociadores, los documentos que reflejan lo que se decide son preparados
muchas veces con base en informaciones del Secretariado y anticipar lo que van a informar puede ser un
triunfo negociador importante.
77
Los recursos de conocimiento valen tambin para decisiones polticas en el Consejo de Seguridad, cuya
agenda es vasta y son pocos los Estados que tienen redes diplomticas con alcance universal y, por lo
tanto, acceso a conocimiento de primera mano de lo que est pasando en un rea distante de su regin.
Pero esto vale tambin para los grandes. El embajador de Hungra durante la crisis de Bosnia se espantaba
de la ignorancia de sus colegas sobre la historia y la geografa de un rea muy poco conocida en el mundo
occidental. LeBor, Complicity with Evill : the UN in the Age of Modern Genocide. New Haven: Yale
University Press, p. 37, 2006.
78
Los EEUU son parte de un grupo, el JUSCANZ, con Japn, Australia, Canad, Nueva Zelanda, pero tal
grupo raramente acta unido.
38
normalmente son procesos de largo plazo. En las Naciones Unidas, la nica va de
ascensin rpida es la eleccin como miembro no-permanente del Consejo de
Seguridad, lo que da al elegido acceso a las deliberaciones restringidas. El elegido pasa
a ser Iuente privilegiada de inIormacion, podra ser 'cortejado por los miembros
permanentes en votaciones difciles y alcanza visibilidad, ya que el Consejo es el nico
escenario teatral de la Organizacin; en fin, gana importancia poltica, aunque temporal,
durante dos aos. Es, a pesar de todo, un capital que no se transfiere. Acaba la
participacin en el Consejo, se evapora el capital
79
.
!
Los modos de formular los intereses son, por lo tanto, complejos. Pasan de lo individual
a lo colectivo, porque, frente al gran nmero de Estados, los grupos son la referencia
natural para las negociaciones. Los mecanismos de agregacin varan, ms formales en
la Unin Europea, y menos en el G77. A diferencia de los partidos en los parlamentos
nacionales, en que la tendencia es la de que se verifique alguna unidad ideolgica a
partir de la cual se desdoblan las posiciones en los temas especficos, con medidas
variables de fidelidad, en el caso de la ONU, el proceso es menos uniforme. Eso ocurre
porque, en algunos casos, los intereses individuales no se reflejan en la posicin
agregada, como las actitudes diferentes de Francia y Gran Bretaa en los temas de
desarme, que las apartan de la mayora de la Unin Europea. Es el caso de los derechos
humanos, en los que, en determinadas instancias, algunos pases latinoamericanos no
comparten, en temas de valores, las posiciones de los pases en desarrollo (Movimiento
de Pases No Alineados o G77).

Hay circunstancias en las que se exploran afinidades transversales, o sea, la unin de
intereses se hace al margen del grupo, como fue el caso de la Nueva Agenda, que reuna
a pases desarrollados (Irlanda, Suecia) y en desarrollo (Brasil, Mxico, Egipto) para
articular posiciones comunes en materia de desarme nuclear, o la Iniciativa contra la
Pobreza y el Hambre, iniciada por Brasil, Chile, Alemania y Francia. Circunstancias
especiales pueden unir a pases en torno de un inters comn (un ejemplo fue, en 2000,
la negociacin sobre la escala de cuotas que los pases en desarrollo con mayor peso en
el presupuesto de la ONU, como Brasil y Mxico, suIririan 'mas al disminuir la cuota
norteamericana. Los dos pases crearon un grupo negociador).
!
En las Naciones Unidas, tanto en Nueva York como en Ginebra, los grupos
'establecidos tienen historia y tradiciones. Frecuentemente, sin embargo, el proceso
interno de establecer posiciones es lento, y esos grupos pierden agilidad y se vuelven
poco funcionales. En ese contexto, los grupos ad hoc ganan espacio y talvez el mejor
ejemplo reciente no venga de la ONU, sino de la OMC; es el caso del G20, constituido
por pases productores de bienes agrcolas para las negociaciones de la Ronda de Doha.
En el Consejo de Seguridad, es constante la convocatoria de grupos de amigos del
Secretario General para apoyarlo en cuestiones especficas. Las ventajas de esos grupos
es tener un punto de concentracin preciso, lo que puede ser un triunfo valioso en
procesos negociadores. El dficit en nmeros es compensado ampliamente con la
voluntad bien dirigida
80
.

79
Pases como Brasil, Canad, Argentina, Alemania, que ocuparon varias veces lugares no permanentes
tienden a formar un capital propio que pesa, sobre todo, en los momentos en los que reivindican volver al
Consejo. Pero, el capital parlamentario no viene del hecho de haber servido en el Consejo, sino de la
propia historia de la accin diplomtica en la ONU.
80
La prctica de los 'grupos de amigos comienza en los aos 90, con los problemas de America Central,
y son pases, normalmente escogidos por el Secretario General en funcin del inters que puedan tener en
el tema, y por eso actan para reforzar la legitimidad del proceso de paz, ampliar la influencia del
39

El juego de los grupos desaparece en el Conejo de Seguridad. Primero, porque son
solamente 15 Estados, entre ellos cinco son permanentes con derecho a veto. En el
Consejo, cada cual acta en funcin de su perspectiva nacional (aunque los elegidos lo
sean en funcin de pertenecer a un grupo regional; hay dos asientos para America
Latina, tres para Europa, tres para frica y dos para Asia)
81
. Los grupos no actan en el
Consejo porque los 5P tienen una ventaja evidente en cualquier deliberacin, ya que,
con la prerrogativa del veto, nada se hace contra su voluntad
82
. El veto, bastante usado
durante la Guerra Fra, se transforma, a partir de los aos 90, en un instrumento de
negociacin que afirma, al final, el privilegio de los miembros permanentes. La
amenaza de que puede ser usado distorsiona cualquier negociacion entre 'iguales.

Por otro lado, los no-permanentes no llegan a constituir un grupo orgnico, ya que la
misma configuracin slo tiene lugar durante un ao, en virtud de las reglas de
renovacin, que hacen alternar cinco no-permanentes por ao. Por juntar pases de
perspectivas e intereses variados, la tendencia es no adoptar posiciones comunes, salvo
en el tratamiento de cuestiones procesales, cuando se unen para defender una mayor
abertura en las deliberaciones del Consejo. Esa circunstancia hace con que el anlisis de
la previsibilidad de las votaciones en el Consejo de Seguridad est unido al inters
estratgico de los involucrados, especialmente de los 5P. En el caso de la Asamblea, el
patrn de votacin est anclado por las tendencias de grupos, lo que lo torna
razonablemente previsible por la naturaleza general de los temas, o sea, es previsible lo
que el G77 har en materia de desarrollo, o lo que la Unin Europea va a hacer en
materia de derechos humanos.
!
En el Consejo de Seguridad, las resoluciones son normalmente discutidas, in camera,
por los 5P y despus presentadas al plenario, en sesiones informales, secretas y sin
registros o actas. Hay, en general, poco margen de maniobra para los 'elegidos para
alterar lo que fue decidido entre los miembros permanentes. Cuando hay escisiones
entre los 5P, el margen de maniobra aumenta. Un ejemplo interesante, pero raro, fue la
influencia brasilea en el establecimiento de los tres paneles sobre Irak en enero de
1999, presididos por el Representante Permanente de Brasil junto a la ONU, embajador
Celso Amorim
83
. Los paneles fueron decisivos para redefinir los mecanismos de
inspeccin sobre armas de destruccin masiva.

En trminos generales, por lo tanto, todas las composiciones son posibles, desde el
consenso entre los 5P y la accin contundente del Consejo, hasta disensiones
paralizantes, como ocurri en 2003 en el caso de Irak, y que llev a la accin unilateral
de los EEUU, o en el caso de Ruanda y Srebenica, por atenernos a los casos ms

Secretario General junto a las partes, ayudar en la coordinacin de ayuda a pases que sufren con
conflictos, etc. Son informales, el numero de miembros vara, pero, como indica WhiteIield: 'Para los
Estados en cuestin, ellos representan la participacin privilegiada en un proceso especfico y un
compromiso eIectivo en las Naciones Unidas. WhiteIield, 'Groups oI Friends. In: Malone (ed.). The
UN Security Council, from the Cold War to the 21st Century. Boulder: Lynne Rienner, 2004, p. 311.
81
En el sentido de ampliar la representatividad y revelar el carcter de alianza estratgica con Argentina,
un funcionario argentino se incorpor a la misin brasilea en el periodo que Brasil estuvo en el Consejo,
entre 2004 y 2005; despus, cuando Argentina asumi el puesto, hubo reciprocidad.
82
Pueden eventualmente abstenerse, o no votar una determinada resolucin, sin vetarla.
83
Malone, The International Struggle over Iraq: Politics in the UN Security Council, 1980- 2005.
Oxford: Oxford University Press, 2006, p. 119.
40
trgicos
84
. Otro punto importante es el hecho de que, en el Consejo, como son pocos los
votos que deciden, la posibilidad de coercin y, de utilizar instrumentos de poder es ms
frecuente
85
.
!
Al compararse desde el ngulo del proceso deliberativo, la distincin fundamental, y
obvia, es la de que la Asamblea trata con lo general, y el Consejo, con lo particular.
Normalmente, hay que especular sobre la manera como una resolucin de la Asamblea
General afectar el comportamiento de los Estados, ya que sus deliberaciones se dirigen
a la comunidad internacional como un todo. El Consejo acta en circunstancias
especficas de conflicto y los resultados, o la falta de ellos, son inmediatamente visibles.
Si asumimos que los Estados actan siempre con base en intereses, en la Asamblea, los
intereses se expresan en valores; en el Consejo, los intereses pueden ser humanitarios,
pero generalmente se confunden con disposiciones estratgicas
86
.
!
Si bien hoy es difcil tener visiones rosadas, ingenuamente optimistas sobre las
Naciones Unidas, es fundamental recordar que su esencia no cambia con el tiempo, sus
servicios estn siempre disponibles. Es un foro privilegiado para ofrecer caminos de
cooperacin entre los Estados. Tiene la condicin nica de la universalidad y la ventaja
de poseer una agenda dinmica que se abre a cada desafo internacional. Fue capaz de
adaptarse, mantiene la fuerza de legitimidad y las crticas que sufre son ms puntuales
que a la esencia de la institucin. Es importante recordar que, en determinados
momentos, fue efectiva, como prueban los ejemplos de la descolonizacin, de la
creacin de una nueva legitimidad posterior a la Guerra Fra, o de las innumerables
operaciones de paz exitosas. Los fracasos y los proyectos vacos tambin son conocidos.
La irregularidad es la marca de la actuacin del organismo. Es difcil, sin embargo,
pensar en formas alternativas, que garanticen xitos constantes. El problema estara en
saber porque ocurrieron esos xitos y si es posible que tales condiciones vuelvan a
ocurrir.
!
Y, aqu, volvemos a la observacin inicial, sobre la ONU como expresin de la voluntad
de los Estados que la componen y a la anotacin, un tanto obvia, de que la efectividad
institucional est vinculada a la convergencia de voluntades polticas individuales. La
tendencia a la efectividad es siempre parcial, dependiendo del tema y del momento.
Normalmente, viene de fuera hacia adentro, como en el caso de la descolonizacin o en
los acuerdos de proliferacin. Pero la ONU sirve para organizar la convergencia y, en
tesis, darle sentido de permanencia. La institucin ha sido til en los distintos modelos

84
El Consejo aprueba resoluciones generales, como nios en conflictos armados, y as, la tendencia es al
consenso. Para un anlisis de la actuacin de la ONU en Ruanda y Srebenica, LeBor, Complicity with
Evil: The United Nations in the Age of Modern Genocide, op. cit.
85
Como son procesos al margen del pblico, es difcil comprobarlos. Pero un ejemplo reciente const en
un memorando secreto de una conversacin entre Bush y Aznar sucedida el 22 de febrero de 2003, a las
vsperas de la invasin de Irak, cuando an haba la posibilidad de obtener una resolucin que la
autorizase. Bush menciona claramente la hiptesis de suspender un acuerdo bilateral de libre comercio
con Chile para cambiar la actitud de aqul pas. Chile se mantuvo firme y el acuerdo fue firmado. La
muestra del 'descontento Iue Iirmarlo sin la 'pompa necesaria en Miami y por el Secretario de Estado
de Comercio de los EEUU. Ver la transcripcin del memorando en la edicin de 26 de septiembre de
2007, publicada en El Pas.
86
Es posible ver la actuacin de los EEUU en Somalia, en 1992, como determinada por una motivacin
humanitaria, muy diferente de lo que ocurre en Irak, donde para todos los 5P, el inters estratgico y
econmico juega un papel fundamental. Las motivaciones que determinan las acciones del Consejo son
invariablemente complejas y es difcil reducirlas a un factor exclusivo. Un buen ejemplo de anlisis de
motivaciones en el caso de Hait se encuentra en Malone, Decision-Making in the Security Council, The
Case of Haiti. Oxford: Clarendon Press, 1998.
41
de organizacin del poder internacional, como recordando que, incluso cuando hay
disensos estructurantes, como en la Guerra Fra, la cooperacin en algunas reas,
tambin fue una necesidad permanente del sistema.
!
Cmo las posibilidades de lo multilateral varan en funcin de la distribucin de
poder
87
, nos faltara una pregunta: habra alguna condicin estructural en el sistema
internacional que favoreciese la convergencia de intereses de manera ms consistente y
permanente? Los dos momentos en los que la convergencia incorporaba una 'promesa
de permanencia fueron la Conferencia de San Francisco y el trmino de la Guerra Fra,
al inicio de 1990. No obstante, fueron fugaces. El primero fue minado por la disputa
ideolgica; el segundo, por factores variados, como la dificultad de lidiar con conflictos
internos, con los 'Estados Iallidos, con el terrorismo, con las necesidades de
cooperacin para el desarrollo, con la fragilidad del consenso sobre valores, etc. Ms
recientemente, el motivo no menor fue la actitud del Gobierno de George W. Bush,
marcada por el apartamiento poltico de las instancias multilaterales, con consecuencias
negativas para la autoridad de la Organizacin. La conclusin es simple y estaba
delineada en Kaplan. Situaciones de disputa bipolar o hegemonas, reales o supuestas,
de una nica potencia no favorecen la efectividad del multilateralismo. En
contrapartida, los momentos de afirmacin multilateral coinciden con la convergencia
de las voluntades de las potencias, especialmente si existe la percepcin de que se
constituyen en varios polos y disponen de proyectos similares para el orden
internacional. Es la convergencia de esa naturaleza la que permite el xito de la
Conferencia de San Francisco y, en los aos 90, la expansin de las actividades del
Consejo y el fortalecimiento de la Asamblea como foco de la legitimidad internacional.
En este caso, es interesante observar que el hecho de las ventajas estratgicas de los
EEUU, como 'ganadores de la Guerra Fria, no se traduce en 'repudio al sistema
multilateral, al menos en los primeros aos 90. Se perciba que el multilateralismo
podra agregar legitimidad a lo hegemnico, percepciones que se disuelven con el
segundo Bush.

Interesa subrayar que la convergencia deja frutos y pasa a funcionar como el lmite
potencial de la oferta multilateral. La Carta contina como el ms amplio marco
jurdico para la cooperacin entre Estados. Los aos 90 nos ensearon sobre el inmenso
potencial de la ONU para la solucin de conflictos. Si el potencial queda por debajo de
lo esperado, su marco no es disuelto. Sirve como parmetro, como medida ideal de la
cooperacin multilateral.
!
La perspectiva de que el sistema internacional gane nuevos polos de poder, con
consecuencias restrictivas para la hegemona norteamericana, no significa
automticamente ms vigor para el multilateralismo. Depende de la manera como se
organice la nueva multipolaridad. Para simplificar el argumento en un tema complejo, y
especialmente difcil, justamente porque el sistema internacional hoy no tiene un patrn
claro, es posible pensar en un escenario pesimista en el que los polos se articularan en
mecanismos de balanza de poder y volveran a formas individuales de seguridad, con el
aumento de los arsenales militares y disputas estratgicas.


87
Kaplan, 'Variants oI Six Models oI the International System. In: Rosenau (ed.), International Politics
and Foreign Policy. Nova York: Free Press, 1969, p. 291-303.

42
Sera un mundo de polos insatisfechos, que se combina naturalmente con el
individualismo estratgico. Hay seales que indican que el sistema podra ir en esa
direccin, con el refuerzo de las capacidades militares de Rusia y de China, la parlisis
de los esfuerzos a favor del desarme, la dificultad de negociar tratados, como los de
cambio climtico o la Ronda de Doha, que podran significar prdidas de
competitividad (o poder econmico) en el corto plazo, los problemas de acceso a la
energa, etc. Si la multipolaridad evolucionase as, el multilateralismo se debilitara
naturalmente. Continuara a actuar irregularmente, con xitos parciales, pero sin
autoridad estructural, permanente.

El escenario optimista partira de la hiptesis de una dinmica multipolar benigna. Para
ello, lo fundamental sera reencontrar patrones de seguridad que atenuasen las disputas
individuales, sean globales, sean regionales. Esos patrones podran ser diseados a
partir de la propia dinmica de seguridad, en una especie de reencarnacin de los
mecanismos de detente, slo que ahora negociados entre varios pases, los nucleares y
los ricos, y no apenas las dos superpotencias como en el tiempo de la Guerra Fra, en
una especie de combinacin de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad
con el G-8.

Los patrones tambin podran ser impuestos por la propia dinmica de la globalizacin,
que, a la manera funcionalista, forzara a acuerdos cada vez ms amplios y variados de
cooperacin, todos, claro, de mbito multilateral. Habra un entendimiento ms amplio
sobre las formas de combatir el terrorismo; la estabilidad global podra contribuir a
resolver crisis regionales y, con eso, abrir espacio para ms tolerancia en el campo de
los valores y para ms cooperacin en los temas de desarrollo.

Es difcil anticipar que escenario prevalecer en el largo plazo. A corto y medio plazo,
posiblemente, habr seales en ambas direcciones. En el caso de las instituciones
multilaterales, an habr aos de desempeo irregular, que reflejarn la dispersin de
voluntades individuales, antes que sea garantizada la autoridad necesaria para que la
ONU sea eIectiva y permanentemente 'el instrumento fundamental para la
gobernabilidad mundial.
43
CAP TUL O 3. Notas sobre los orgenes del multilateralismo. Las ideas y la
poltica.

Es necesaria la ONU? Qu ventajas aporta a la comunidad internacional? No es
pequea la suma de dificultades que la Organizacin vivi en tiempos recientes. Las
crisis generadas por el fracaso en operaciones de paz, como Ruanda y Srebrenica, la
tarda respuesta a la crisis en Sudn, las conquistas limitadas en la cooperacin para el
desarrollo, las crticas a su imparcialidad cuando trata con los derechos humanos, las
actitudes unilaterales de los EEUU, los escndalos de corrupcin vinculados al
programa petrleo por alimentos son algunos ejemplos.

Delante de ese panorama, aunque sean pocos los que cuestionan la Organizacin como
tal,
88
se vuelven frecuentes las dudas en cuanto a puntos especficos, como el peso de la
burocracia, la legitimidad del Consejo de Seguridad, la falta de autoridad de la
Asamblea General o la dificultad de tratar con situaciones nuevas, como el terrorismo.
Los objetivos difieren en funcin del origen.

Los poderosos reclaman de la falta de agilidad de la mquina burocrtica o de la falta de
realismo de ciertas deliberaciones. Quieren ms control sobre la institucin. Los menos
poderosos reclaman de la concentracin en los temas de seguridad y del abandono e
ineficacia delante de los desafos del desarrollo. Tambin quieren ms control sobre la
Organizacin. Las insatisfacciones se cruzan. Del lado de los que tienen poder, porque
no pueden ejercerlo plenamente, ya que esa 'ventaja se diluye en la homogeneidad
establecida por la igualdad juridica (son las criticas a la 'tirania de la mayoria). Del
lado de los menos poderosos por razones opuestas, porque el espacio de la igualdad no
es suficiente para afirmar plenamente sus argumentos.
!
Esos puntos de vista siempre aparecieron, con mayor o menor resonancia, a lo largo de
la historia de la ONU. Estaban presentes en la negociacin de la Carta, cuando se
debati la composicin del Consejo de Seguridad y la competencia de la Asamblea
89
. Es
verdad que, en ciertos momentos, las distancias se acortan, como en San Francisco,
donde, a pesar de las disonancias, la ONU era claramente la expresin de la esperanza
de un mundo de paz, estabilidad y desarrollo, imaginado por los que sumaban el poder y
la legitimidad, derivados de la victoria en la Segunda Guerra
90
.
!

88
Aunque haya crticas generales, como la de que la falta de agilidad y el bajo consenso sugieren que
soluciones unilaterales sean necesarias en ciertas instancias, y fue esa la rationale usada cuando la OTAN
bombarde Kosovo. Otra lnea de crtica recuerda que hay instancias ms relevantes que la ONU para
ciertos temas de inters global, como el G-7 para el encuentro de las economas ms poderosas. En otros
casos, como en Internet, se alega la ventaja de los procedimientos informales para definir modos de
cooperacin en algunos temas modernos. Los 'neocons norteamericanos Iueron tambin crticos de la
ONU, un tanto porque vean en la Organizacin constreimientos a la actuacin ms libre de los EEUU,
repitiendo, por cierto, una actitud que viene de los aos 70. Un buen ejemplo est en el libro de
Fukuyama, Amrica en la Encrucijada: Democracia, Poder y Herencia Neoconservadora. Barcelona:
Ediciones B, 2007 (1 edicin americana, 2006). Un ejemplo de la versin virulenta de la crtica de los
'neocons esta en Bolton, Surrender is not an Option. Nova York: Treshold, 2007. La crtica de la
izquierda viene, sobre todo, de los anti-globalizacin y se concentra en los organismos multilaterales
economicos y en la OMC, que reIorzarian las hegemonias de las multinacionales y de los 'imperios.
89
Schlesinger, Act of Creation: The Founding of the United Nations. Boulder: Westview, 2003, p. 91.
90
De cierta manera, el mismo optimismo volvi cuando termin la Guerra Fra, pero dur poco. El libro
de Fukuyama sobre el 'Iin de la historia es la mejor expresin del optimismo caracterstico del perodo.
44
De hecho, si volvemos a sus momentos inaugurales, es interesante observar que la
solucin multilateral es fruto de la voluntad de las potencias. Fueron los EEUU y sus
aliados occidentales los que patrocinaron las frmulas modernas de organizacin
multilateral, la Sociedad de las Naciones y la ONU (en este caso, al lado de China y de
la URSS). Paradjicamente, son las potencias, que, tericamente, estaran en
condiciones de buscar caminos unilaterales o por medio del comando de alianzas para
realizar sus intereses, las que promueven la regla bsica del multilateralismo, que
determina que cada participante, grande o pequeo, debe aceptar constreimientos
generales, universalmente vlidos.
!
Tales constreimientos no seran establecidos si no aportasen ganancias de alguna
naturaleza y no estuviesen limitados por algn tipo de salvaguardia. La respuesta ms
simple para identificarlos y que refleja lo que est en el origen del multilateralismo
contemporneo, en el caso de la Sociedad y de la ONU, es la de que sera posible, con la
cooperacin, evitar guerras y conflictos en los que, tericamente, todos perderan
91
.
!
Aunque exista, la ganancia sistmica no es inmediata. Su realizacin depende de
convergencias polticas sobre las cuales es imposible un control previo y, por lo tanto,
no hay garanta de que sucedan. El multilateralismo es siempre una apuesta poltica,
ms fcil de ganar en algunas reas (las tcnicas, como veremos) que en otras. Es una
apuesta ampliamente aceptable en la medida en que, cuando los objetivos son
cumplidos, todos ganan. Para ello, el camino son concesiones de todos. La indagacin
preliminar buscara el porqu las potencias estn dispuestas a hacer concesiones. Tanto
en las negociaciones de Versalles, para crear la Sociedad de Naciones, y, claramente, en
las de San Francisco, los pases medios y pequeos se dieron cuenta de las ganancias
que podran tener, aunque las salvaguardias, como el veto en el Consejo de Seguridad,
colocasen a cinco potencias en una posicin privilegiada. En el esfuerzo de comprender
el multilateralismo, la percepcin de ese juego talvez permita ir ms all de la
explicacin funcional de que las organizaciones internacionales, como la ONU, sirven a
la necesidad de estabilidad de la comunidad internacional.
!
De forma sinttica, sera posible partir de dos formulaciones simples. El
multilateralismo moderno responde a la larga historia de creacin utpica, reflejo de la
voluntad humana de vivir en mejores condiciones, lo que significa tambin vivir en paz.
La historia de las ideas tendra parte de la responsabilidad en la creacin de las
instituciones multilaterales. El segundo ingrediente es el conjunto de intereses histricos
especficos, que se forman al final de las dos Guerras Mundiales y, en un modelo ms
limitado, al de las guerras napolenicas, con el Concierto europeo.

Comenzando por la creacin utpica, obra de intelectuales que ser asumida por
movimientos sociales a partir del siglo XIX, vale recordar algunas visiones clsicas sin
pretender, no obstante, elaborar un repertorio completo de teoras sobre el

91
La superioridad de la idea de que todos pierden con las guerras y, por lo tanto, de que es fundamental
contenerlas por la 'razon viene de las doctrinas medievales de la guerra justa, que de una cierta manera
son limitadas, ya que admiten que son aceptables las guerras que defienden buenas causas. El proceso de
deslegitimacin de la guerra se expande y alcanza su pice en 1928 con el Pacto Briand-Kellog que, en un
texto corto, prohbe el recurso a la guerra como tal, aunque no prevea ningn instrumento para hacer valer
la determinacin. El pacto sirvi, sin embargo, como uno de los fundamentos legales para el
establecimiento del Tribunal de Nuremberg.

45
multilateralismo. De forma muy selectiva, se privilegian algunos argumentos que,
combinados, daran cuenta del tema de la construccin conceptual del multilateralismo.
!
La historia de la defensa de la idea de que los Estados deben cooperar sistemticamente
para obtener la paz es larga
92
. No es por coincidencia que las primeras propuestas de
cooperacin para la paz aparecen al final del siglo XVII y principios del XVIII, con
meric Cruc, William Penn, John Bellers y Saint-Pierre, cuando se consolida, con el
Tratado de Westfalia, el sistema moderno de soberanas. Prosiguen con Rousseau, Kant
y los liberales, como Bentham, Cobden, John Stuart Mill y llegan, en su traduccin
poltica, ya en el siglo XX, a Woodrow Wilson
93
.
!
A pesar de sus variaciones, el argumento central de los utpicos tiene contornos ticos.
La guerra es una de las mayores expresiones de la irracionalidad humana ('Il ne Iaut
point dire que la raison est au bout de l`epee. Cette rotomontade appartient aux
sauvages)
94
, trae muchas formas de sufrimiento y, si los Estados se reuniesen en algn
tipo de asamblea y argumentasen en conjunto, las ventajas obvias de la paz se
revelaran. El blanco que los utpicos quieren atacar es la nocin que atribuye
'naturalidad a la guerra y, asi poner en jaque los varios modelos explicativos de esa
nocin: 1) el sistmico: la guerra es la forma natural de defensa en el universo anrquico
que reina entre los Estados; 2) el estatal, que subraya las ventajas que la guerra puede
traer a la riqueza o el engrandecimiento del Estado, e incluso para su legitimacin,
cuando los gobiernos buscan enemigos exteriores para fortalecerse internamente (o, por
ser capitalistas y consecuentemente imperialistas, en la versin marxista); 3) los basados
en proyecciones de psicologa individual, que parten de la voluntad de poder, inherente
a la naturaleza humana e indican que el Estado las asume, explicando as el
comportamiento agresivo
95
.
!
Para cada uno de esos argumentos, los utpicos propondrn contra-argumentos: 1) la
anarqua puede convertirse en cooperacin, ya que trae en si mecanismos de
socializacin que revelan que, si los Estados cooperan, todos ganan; 2) la guerra puede
traer prejuicios a los Estados, llevando a la decadencia y a prdidas comerciales, a la
vista de la interrupcin de los flujos econmicos; 3) los regimenes agresivos pierden
legitimidad y perjudican al pueblo; 4) la tendencia a la paz (y a actos de generosidad) es
tan natural en el ser humano cuanto la agresividad
96
.!

92
La definicin del concepto de multilateralismo es hecha por Ruggie, Multilateralism Matters, de modo
muy preciso. Pero, la idea de cooperacin, alguna institucionalidad y fines especficos son la esencia de
las concepciones clsicas del multilateralismo.
93
Hinsley, Power and the Pursuit of Peace. Cambridge: Cambridge University Press, 1963, para una
historia de las ideas utpicas que, a rigor, comienzan antes de Cruc (que escribe su Nouveau Cyne en
1623). De hecho, con Dante, Marsilius de Padua, Pierre Dubois, las propuestas de unin de Estados se
confundan con una alianza contra la presencia musulmana. En el caso de Dante, el modelo es una
monarqua universal y, an en el marco conceptual de la Edad Media, sera imposible imaginar una
alianza de Estados. A partir de Cruc, la paz pasa a valer en si misma, y propone que Turqua sea parte de
la Liga que disea en su libro.
94
'La razon nunca se consigue con la espada. Es una baladronada propia de salvajes. Cruc, Le
Nouveau Cynee, ou discours d`Etat representant les occasions et moyens d`etablir une paix generale et
libert de commerce par tout le monde. Rennes: Presses Universitaires de Rennes, 2004, p. 91. (1. ed.-
1624.)
95
Waltz, Man, the State and War. Nova York: Columbia University Press, 2001 (1. ed.-1959) para las
diferentes explicaciones que la teora ofrece para los orgenes de la guerra.
96
Los argumentos se repiten, con variaciones, a partir de meric Cruc, Le Nouveau Cyne, inclusive,
curiosamente, para alguien que escribe en el principio del siglo XVII, las ventajas econmicas podran
derivar de la libertad de comercio. Otra idea corriente es la de indivisibilidad de la paz, paso natural para
46

Los caminos para la paz perpetua varan y pueden encontrar lgicas diversas, como en
la frmula marxista, de universalizacin del socialismo, radicalmente diferente de la
liberal, en la que lo fundamental es la expansin del comercio, que moderara los
hbitos de conflicto entre naciones. La primera supone la transformacin radical del
Estado; la segunda, la mera domesticacin de la soberana.
!
En el ncleo del pensamiento utpico, digamos, ortodoxo, estara la nocin fundamental
de que, para que prevalezcan los argumentos favorables a la paz, es necesario introducir
una nueva modalidad de relaciones entre los Estados, la parlamentaria, en la forma de
un foro deliberativo permanente. La paz debe ser fundada, como el fruto del trabajo
consciente y calculado, que comienza por convencer a los soberanos de las ventajas de
una nueva conducta. Para los utpicos, el encuentro parlamentario rompera la
naturalidad de la guerra; el dilogo estara en la base de la construccin deliberada de la
paz. Los Estados se preservaran y habra estabilidad en esa garanta de preservacin.

La tradicin de las utopas multilaterales busca organizar una comunidad fundada en la
ley, como quera el presidente Woodrow Wilson, y se contrapone a la idea de equilibrio
de poder.
97
En las teoras clsicas, la institucin del Estado responde al deseo humano
de seguridad. En este sentido, es prcticamente una creacin necesaria para los grupos
sociales que buscan vivir en territorios con lmites definidos. El individuo acepta la
soberana porque sta le ofrece la tranquilidad de que su propiedad no ser violada, que
los crmenes sern combatidos, que los contratos sern cumplidos. As, para el cotidiano
individual, el Estado nacional resuelve el problema de la seguridad.

La amenaza exterior, sin embargo, queda en abierto
98
. Cmo superarla? Adems de las
garantas ofrecidas por el poder individual del Estado, que pueden tener consecuencias
sistmicas perversas, no hay solucin global inmediata. La solucin individual tendera
a engendrar un inevitable choque de Estados, que se mueven por el mismo instinto de
preservacin y no tiene autoridad superior a la que recurrir, ya que la soberana es
inherente al Estado y tiene en l su lmite. Para los que aceptaban la naturalidad de la
guerra, la preservacin del Estado estara sustentada en la capacidad militar de
autodefensa y, en el marco del sistema internacional, estara asegurada por el
mecanismo de equilibrio de poder. Partan de la nocin de que, en un universo de
soberanos, no habra otra garanta de seguridad para el Estado sino la obtenida con
recursos propios. El mximo de seguridad sera obtenido con el mximo de poder, lo
que implicara la bsqueda de control hegemnico sobre Estados que constituyesen
amenazas. La tentacin de la hegemona sera inherente al sistema.

En ese contexto, la guerra es natural tanto para los que buscan hegemona cuanto para
los que quieren derrotarla. El juego de alianzas es la regla, tanto en un sentido como en
otro. Cuando el juego establece un continuo de paridades estratgicas, el sistema es

quin considera la humanidad tambin indivisible: 'Que placer sera ver a los hombres ir libremente de
un lugar a otro y comunicarse entre si sin cualquier escrpulo de pas, de ceremonias o de otras
diversidades semejantes, como si la tierra fuese, como es de hecho, una ciudad comn a todos (op. cit.,
p.76).
97
Uno de los pilares para garantizar la 'comunidad sera la fuerza de la opinin pblica, como deca
Wilson: 'Lo que buscamos es el reino del derecho, basado en el consentimiento de los gobernados y
sustentado por la opinin organizada de la humanidad (apud Waltz, op. cit., p. 118).
98
Martin Wight, 'Why there is no International Theory. In: Butterfield e Wight (eds.) Diplomatic
Investigations. Londres: George Allen & Unwin, 1966, p. 17-34.
47
estable, como lo fue a lo largo del siglo XIX, despus de las guerras napolenicas, al
menos en el sentido de que las guerras, especialmente entre las potencias, eran limitadas
y cortas. En contrapartida, cuando se disean intentos de hegemona, la guerra se hace
inevitable. Los ejemplos clsicos ocurren en la Europa moderna, con las coaliciones que
impiden a Carlos V, Felipe II, Luis XIV y Napolen asumir el control del continente.
Lo mismo valdra para las alianzas que derrotaron a Alemania en la Primera y en la
Segunda Guerra mundiales.

El sistema de equilibrio de poder trae un elemento de incertidumbre intrnseco, ya que
la vocacin de hegemona nace de forma imprevisible y supone la evaluacin subjetiva
de las posibilidades de expansin (adems de las dificultades de medir el poder, incluso
para un Estado fuerte, cuando ataca a uno dbil, al no poder anticipar que alianzas el
segundo obtendr ni si estas sern suficientes para compensar la ventaja inicial). As, no
hay certezas previas de victoria en cualquier guerra, y el ejemplo de la derrota
americana en Vietnam es significativo. Cmo estabilizar el sistema e incluir a soberanos
de tal modo que el equilibrio y la garanta de autonoma tengan otros fundamentos es la
pregunta que se hacen los multilateralistas.
99
Es importante acentuar que la 'oIerta
utopica tiene, casi siempre una dimension conservadora. Se busca transformar la
relacin entre los Estados, pero no propiamente a los Estados, ofrecerles, como dice
Saint-Pierre, 'seguridad suIiciente, a partir de la cual otros beneficios se derivaran
100
.
!
En su formulacin inicial, la utopa multilateral propondr, por lo tanto, que el dilogo
es condicin necesaria para bloquear, en el comportamiento de los Estados, la
irracionalidad de la vocacin de poder, relacionada bien al instinto de agresividad, bien
a la necesidad de seguridad. Se abren, entonces, en el pensamiento europeo, dos
caminos de reflexin que se combinan.

El primero se refiere a las formas por las cuales se expresa institucionalmente el
multilateralismo, o sea, qu instrumentos estimularan la auto-cohibicin de los Estados
para hacer la guerra. Se trata de modelos de asamblea de Estados, de frmulas para
transformar conflictos polticos en jurdicos y establecer instancias judiciales que los
resuelvan con autoridad, adems de proposiciones para desarme etc.
101
Uno de los
problemas centrales de la interpretacin de las ideas de Kant, por cierto, nace de que, a
diferencia de otros utpicos, el filsofo alemn no es claro en cuanto al formato de la
institucin que garantiza la paz perpetua, si sera mejor una mera asociacin de Estados
o una institucin de tipo federativo, que incidiera directamente sobre la soberana
102
.
!

99
Para los realistas, las organizaciones multilaterales seran mero reflejo de las situaciones de poder y
valen en la medida que sirvan al poder. Una expresion es el 'multilateralismo la carte, que Richard
Haas, director del equipo de planificacin del Departamento de Estado, durante los primeros aos del
Gobierno G. W. Bush, consagr.
100
Abad de Saint-Pierre, Projeto para tornar perptua a paz na Europa. Braslia: UnB-IPRI-Imprensa
Oficial do Estado de So Paulo, 2003, p. 91. O en el comentario de Hinsley sobre Cruce: 'De la misma
forma que la paz, y no el imperio, era el principal objetivo de Cruc, el vea los medios de alcanzar la paz
como siendo no la eliminacin, sino el fortalecimiento del Estado individual (Hinsley, op. cit. p. 22).
101
Uno de los objetivos es estabilizar las demandas, crear mecanismos que o eviten demandas
imprevisibles o que, cuando surjan, sean resueltas por medios pacficos. El problema est puesto
claramente en Saint-Pierre: 'Los soberanos pueden empear sus palabras, comprometerse en promesas
mutuas, firmar tratados entre si; pero no habr seguridad suficiente de que uno u otro venga a cambiar la
idea, o de que sus sucesores deseen hacer valer alguna pretensin antigua o nueva para eximirse de
ejecutar lo que fue prometido, op. cit., p. 24.
102
Easley, The Great War over Perpetual Peace. Nova York: Palgrave, Macmillan, 2004.
48
El segundo camino tiene que ver con la sustentacin sociolgica de esos procesos. Se
comprende que la racionalidad no vence por si sola. La formulacin clsica de la
respuesta a esa indagacin es kantiana, que, con variaciones, prevalece hasta hoy. Las
condiciones para alcanzar la paz permanente y las instituciones que la garantizan
ocurriran o cuando los Estados se volviesen democrticos en la suposicin de que el
'pueblo, quien mas suIre con las consecuencias de la guerra, impediria a los gobiernos
entrar en conflictos
103
; o, cuando las vinculaciones econmicas entre los Estados, tejidas
en el marco de la libertad de comercio, mostrasen tales ventajas para los Estados que la
hiptesis de guerra fuese apartada por los perjuicios que pudiese crear; finalmente, la
creciente capacidad de destruccin de las armas y la consecuente violencia en las
guerras ensearan progresivamente que las guerras son intiles. Las tres suposiciones
abarcaran, prcticamente, los fundamentos sociolgicos del Estado moderno: el pueblo,
la burguesa y el gobierno centralizado. La garanta final de la paz no estara en las
instituciones, sino en las fuerzas sociales que la sustentan.
104
!
!
En las formulaciones clsicas, las soluciones institucionales suponen formas de cesin
soberana de soberana, en la medida que las decisiones del parlamento de naciones
tendran alguna fuerza de mandato, aunque sean raros los que proponen la creacin de
un Estado Mundial
105
. La naturaleza del contrato hobbesiano sirve al Estado nacional,
pero no se aplica al universo internacional, bsicamente porque, en su trinchera
esencial, la seguridad de los ciudadanos est garantizada en los lmites del territorio.

Para tratar con las amenazas exteriores, la naturaleza de las instituciones es
necesariamente diferente y supondr algn equilibrio entre el mantenimiento de las
soberanas y la cesin de competencias en aquello que es esencial para garantizar la paz.
Y, en realidad, ese es el tema central de la construccin de las organizaciones
multilaterales contemporneas, tema que resurge constantemente. Ejemplos
sobresalientes de esa tensin entre soberana y multilateralismo aparecen cuando los
Estados se resisten a aceptar lmites de mandato para la emisin de gases contaminantes,
como determina el Protocolo de Kyoto, o con la negativa de los EEUU a adherirse al
Tribunal Penal Internacional. En el primer caso, la resistencia deriva de la rational e
diplomtica (no acepto limites en cuanto otros no acepten determinadas obligaciones);
en el segundo, la actitud deriva de una posicin de principio y se refiere a una forma de
entender la soberana que lleva a negar cualquiera limitacin en determinados campos.
En contrapartida, hay reas, como el comercio internacional, en que la posibilidad de
aceptar mandatos multilaterales es mayor, como demuestra el establecimiento del
sistema de solucin de controversias de la OMC.

El presupuesto del idealismo es que existe un bien comn global, que se puede articular
racionalmente al revelar las ventajas inherentes a la paz. Vale, por lo tanto, la hiptesis
de que todos los conflictos tienen un punto de equilibrio y de que las partes, en el caso

103
Si la democratizacin es un proceso que ser alcanzado naturalmente, como en la visin de Kant, o
podr ser impuesto, como quera Mazzini, Paine y Wilson, es uno de los problemas que se derivan de esa
visin y que, de cierta manera, hasta hoy est abierto. Waltz, op. cit., p. 108.
104
Doyle, 'Kant, Liberal Legacies and Foreign AIIairs, Philosophy and Public Affairs, 12/3/4, verano y
otoo, 1983, p. 205-235, 323-353. El artculo de Doyle inicia el debate moderno sobre el legado kantiano
y sobre la idea de que las democracias, entre ellas, tienden a ser pacficas.
105
Una ilusin racionalista era la de que, una vez creada la institucin multilateral, la mera amenaza del
uso de la fuerza para los que intentasen abandonarla sera un instrumento disuasorio suficiente. Hinsley,
Power and Pursuit of Peace, op. cit., p. 38.

49
de que se encuentren para deliberar racionalmente, tienden a evitarlos. Los
recalcitrantes seran castigados de alguna forma; la cuestin es encontrar la frmula
institucional que abra espacio para la manifestacin de la racionalidad.
!
En suma, existe, al final del siglo XIX, una 'oIerta utopica, con variados matices,
diseada intelectualmente, pero que comenzaba a enraizarse en la sociedad, por medio
de varias 'sociedades deIensoras de la paz, versin novecentista de las ONG
contemporneas
106
.

Por qu la oferta es buena y ser adoptada, en lneas generales, por la Sociedad de
Naciones? Cuatro razones pueden ser sealadas para el 'exito de la oIerta: 1) el valor
de lo que ofrece, la paz, es alto y fcilmente perceptible, adems de que no habra, en
teora, clases o grupos que fuesen derrotados, como en el marxismo, para que los
objetivos fuesen implantados; 2) es una utopa contenida, en la medida que los sujetos
del proceso, los Estados, son preservados o, ms precisamente, los modelos utpicos
son articulados de modo que garantizan condiciones ideales de preservacin de los
Estados, ofreciendo a sus lderes mejores condiciones de gobernabilidad; 3) aunque no
culminase en la formacin de un gobierno mundial, la oferta utpica tena la ventaja de
buscar su modelo en el proceso interno, en las formas de gobernar por el debate que se
va afirmando en Europa a lo largo de la Edad Moderna; si el parlamento funciona bien
para la nacin, porque no lo hara para el mundo, hechas las adaptaciones necesarias?;
4) la afirmacin de las utopas multilaterales, que al final, con la ONU, pasan a dominar
el argumento diplomtico, coincide con el declive de la legitimidad del recurso a la
guerra y la exaltacin de las virtudes militares, como fundamentales para el proceso de
formacin, de la que Hegel es uno de los mejores ejemplos
107
.

En el trnsito de la teora a la prctica, en el marco kantiano, la hiptesis democrtica es
la primera que se manifiesta. De hecho, a lo largo del siglo XIX, con la expansin de las
soluciones democrticas en Europa y en los EEUU, el idealismo comienza a sustentarse
en movimientos sociales, como el anti-esclavista que acaba por influenciar decisiones
en el Congreso de Viena. Son innumerables las organizaciones que se forman en la
defensa de la paz y que, de una manera u otra, retoman los argumentos clsicos a favor
del multilateralismo. El proceso es 'asumido por gobiernos y, en su primera
manifestacin, desemboca en las conferencias de la Haya, de 1899 y 1907, y en la
Sociedad de Naciones, que consagra los objetivos de la utopa, pero no adopta
necesariamente los medios para realizarlos. En esta primera etapa, los instrumentos de
la voluntad multilateral son modestos institucionalmente y controlados estrictamente
por la voluntad de los Estados
108
. La autoridad multilateral no se desprende de las
voluntades particulares. Se crean formas (como el tribunal de arbitraje) sin contenido (la
competencia es limitada y es accionado o no por el inters individual).


106
Paul Laity, The British Peace Movement 1870-1914. Oxford: Clarendon Press, 2001.
107
Meinecke, Machiavellism, The Doctrine of the Raison dEtat and its Place in Modern Historv.
Boulder: Westview Encore Reprint, 1984, p. 343, (1. ed. alemana-1924).
108
La historia del multilateralismo tiene otros antecedentes, como por ejemplo la idea de Concierto
europeo que fija la idea de que un grupo de Estados deba reunirse regularmente para 'resolver
cuestiones internacionales, derivadas de un tratado de paz. Claude, Swords into Plowshares. Nova York:
Random House, 1971 (4. ed.).
50
Algo parecido ocurre en Amrica, pionera en el debate sobre arbitraje en el mbito de la
Unin Panamericana
109
, creada en 1899. De cualquier modo, el movimiento de ideas
comienza a encontrar el cauce poltico para transformar en realidad la 'aspiracin
utopica. Los agentes (Estados), para realizar la utopia, tenan que autolimitarse, lo que
no estaba escrito con naturalidad en la matriz gentica de la soberana.

En las conferencias de la Haya, los objetivos son limitados, pero siempre orientados
hacia el aumento de las posibilidades de entendimiento entre los Estados. Adems de
convenciones para humanizar las leyes de la guerra, y de la manifestacin de la
intencin de restringir los presupuestos militares, se crea la Corte Permanente de
Arbitraje y se firma una Convencin para la Solucin Pacfica de Disputas
Internacionales
110
.

En un anlisis reciente, Ian Clark afirmar que la contribucin de la Haya se situara
menos en los documentos firmados y ms en el terreno ideolgico. De hecho, en la
primera, el discurso diplomtico acepta que las reuniones deberan incorporar las
exigencias de la comunidad internacional: la 'conciencia publica se convierte en una
referencia necesaria
111
.

La Sociedad de Naciones consagra y organiza claramente la oferta utpica, al
constituirse como una asamblea de los pueblos, 'un parlamento de la humanidad,
como en el poema de Tennyson, uno de los preferidos de Wilson
112
. Las partes
contratantes se comprometen a 'promover la cooperacin entre las naciones y alcanzar
la paz y la seguridad internacionales por medio de la aceptacin de la obligacin de no
recurrir a la guerra, de la prescripcin de relaciones abiertas, justas y honradas entre las
naciones, del firme establecimiento de la comprensin de que el derecho internacional
es la verdadera regla de conducta entre los gobiernos, y de la manutencin de la justicia
y del respeto escrupuloso por todas las obligaciones asumidas en tratados en las
interacciones entre pueblos organizados
113
. La comunidad internacional, reunida en
organizacin adecuada, tendra condiciones de construir la paz y fundar, en la ley, el
orden internacional. La poltica prestaba tributo al sueo utpico, pero, como sabemos,
era un tributo limitado y precario.

No es el caso de hacer un anlisis ms profundo de la historia de la Sociedad de
Naciones. Debe resaltarse, no obstante, que los objetivos y los mecanismos
establecidos, el Consejo y la Asamblea y, ms tarde, la Corte Internacional de Justicia,
corresponden, en esencia, a los que los defensores de la 'utopa multilateral propongan
desde el siglo XVII. Es verdad que la reserva de soberana, en el caso de la Sociedad,
era altsima y, como sealan sus crticos, sera difcil que cumpliese plenamente sus
objetivos. Eso sin hablar de los problemas polticos, comenzando por la defeccin
norteamericana, que la dejan con base frgil para actuar en situaciones crticas. Como el

109
La Conferencia Panamericana innova porque trata de temas de arbitraje, sin embargo sus resultados
son modestos ya que no alcanza a constituir un mecanismo permanente. Hinsley, op. cit., p. 267.
110
Otro avance importante en La Haya fue la incorporacin de pases no europeos. En 1899, hubo 26
participantes, siendo cinco de fuera de Europa; en 1907, 44, de los cuales 26, inclusive Brasil, no
europeos. Sin embargo, los xitos militares son escasos, como seala Hinsley, al mostrar que una seria
limitacin para la Corte estaba en el hecho de que 'ningn Estado se comprometi a recurrir a la Corte...
que las disputas involucrando la honra o los intereses vitales de un Estado, estaban expresamente exentos
de la jurisdiccin de la Corte. Hinsley, Power and the Pursuit of Peace, op. cit., p. 269.
111
Clark, Legitimacy and World Society, op. cit., p. 61.
112
Kennedy, The Parliament of Men. Londres: Allen Lane, 2006.
113
Es con ese enunciado de objetivos que se inicia el Pacto de la Sociedad, firmado en Versalles, en 1919.
51
grado de 'cesion de soberania es minimo, o casi inexistente, incluso si hubiese
convergencia de la mayora de los miembros en una misma direccin, sera difcil, en el
marco institucional de la Sociedad, realizar su misin
114
. El sentido de jerarqua de los
Estados, que se atena en teora, en la prctica continua de varias formas.

La propuesta utpica defiende que es posible construir formas de compatibilidad entre
el inters individual y el inters colectivo, expresadas en normas duraderas y eficaces,
desde que se adopte una determinada perspectiva racional. Si el objetivo fundamental
del Estado es preservarse, lo que mejor garantizara la preservacin permanente es la
aceptacin de una institucin que genere reglas comunes para superar conflictos.

El mejor ejercicio de la soberana es ajustarla a otras soberanas (cediendo el absoluto
decisorio) de modo que se eliminen las diIicultades de deIenderla con la 'obligacion de
acumular poder para prevenir amenazas (con lo que se trabajara con dos
incertidumbres: de donde y cuando viene la amenaza, y cual es la cantidad de poder
para detenerla). No es improbable, por lo tanto, la suposicin de una racionalidad
compartida, que uniese en una institucin, los intereses individuales y los medios
comunes, preservando los primeros como iniciativa de todos. !
!
La Sociedad de Naciones revela el potencial y el lmite de la propuesta utpica. Es, al
final, un parlamento que se parece ms a una casa de debates que a un instrumento para
la paz, aunque haya conseguido, sobre todo en los primeros aos, algunas realizaciones
especficas (la solucin del problema de las islas Aaland entre Suecia y Finlandia, la
fijacin de los lmites entre Polonia y Alemania en la Alta Silesia, la reconstruccin de
Austria, etc.). La aceptacin de la racionalidad comn no fue un proceso fcil. Las
fragilidades de la voluntad multilateral quedaron claras cuando los intereses
individuales prevalecieron en el caso de la invasin de Manchuria por China o de
Abisinia por Italia. Cuando se inician las agresiones de la Alemania hitlerista, la
autoridad de la Sociedad estaba en estado de quiebra. La ONU intentar superar los
lmites de la Sociedad.

En otro mbito, el de la historia poltica, es importante sealar que las instituciones no
nacen simplemente de una transformacin de buenas ideas en realidad. Hay intereses
concretos que se explicaran por el aspecto realista que casi nunca se puede excluir de
los procesos internacionales
115
. Si analizamos las intenciones de Wilson, el principal
inspirador poltico de la Sociedad, hay sin duda componentes idealistas, reflejados en
los 14 pontos
116
. Sin embargo, la Sociedad permitira definir, a partir de una perspectiva
propia, la presencia norteamericana en las relaciones internacionales, objetivo necesario
para un pas que comenzaba a proyectar su fuerza ms all del continente americano.
!
Aun as, incluso el mnimo sacrificio de cesin de soberana, incluido en los artculos de
la Liga, acaba por ser rechazado por el Senado americano, con base en una visin

114
Para una historia de la Sociedad, Northedge, The League of Nations, its life and times, 1920- 1946.
Leicester, Leicester University Press, 1988.
115
En el caso de la Sociedad, lo que los pases buscan es esencialmente un sistema de garantas contra
eventuales agresiones alemanas y, de ah, la variedad de nfasis y enfoques que aparecen ya en el propio
debate de Versalles.
116
Wilson fue un personaje histrico complejo y, junto a la disposicin 'idealista en la Liga, su poltica
exterior tuvo trazos expansionistas, como en la invasin de Mxico, que continan tendencias de
afirmacin hegemnica en el continente americano, iniciadas por Teddy Roosevelt.
52
simplista y partidaria de lo que estaba en juego
117
. Para los pases europeos, la Sociedad
tendra por objetivo consolidar la presencia americana en Europa y, as, evitar el ciclo
de luchas hegemnicas que marcaban las relaciones entre los grandes: Francia,
Alemania e Inglaterra.
!
Algo similar se comprueba en la creacin de las Naciones Unidas. Era inevitable que los
EEUU, al desempear un papel decisivo en la victoria de los aliados, pasasen a ejercer
una influencia global. El camino no era, a pesar de todo, el de las entangling alliances
en la tradicin europea que, de una cierta manera, limitaran la libertad de maniobra de
la nueva potencia global. Por otro lado, Roosevelt favoreca una poltica de containment
by integration en relacin a la Unin Sovitica, lo que requera que Mosc tuviese un
lugar privilegiado en un club al que los dos, EEUU y la URSS perteneciesen.

Es esa combinacin la que llevara a la solucin multilateral y a la definicin de un
modelo de seguridad colectiva, como prescribe la Carta de la ONU.
118
Quedan claros
los objetivos polticos de las potencias mayores, especialmente de los EEUU, en
promover, tanto en Versalles cuanto en San Francisco, la institucionalizacin del
multilateralismo. Para la URSS, la ONU ratifica una nueva situacin de poder, de
influencia mundial, sin que aliene su vocacin de expansin del socialismo. Para los
europeos, especialmente Francia y Gran Bretaa, la ONU podra ser vista como una
instancia que les reconocera la situacin de imperio y les permitira preservar la fuente
de poder que les era fundamental: las colonias.

En contrapartida, las potencias renuncian a resolver sus problemas, unilateralmente o
por medio de alianzas especficas, y aceptan los constreimientos de la norma
multilateral. Como afirman Weiss, Forsythe, Pease y Coate, "[...] el sistema de las
Naciones Unidas naci del pragmatismo y del realismo, no del idealismo utpico. Una
gran guerra contra el fascismo y el irracionalismo acababa de ser entablada y ganada: el
precio de una tercera gran guerra en el correr del siglo XX era simplemente demasiado
alto, la era nuclear haba comenzado
119
. A partir de ese momento, la historia del
multilateralismo es, en parte, la manera de como evolucion la aceptacin de los
constreimientos por las potencias que los crearon.

Es evidente que Versalles y San Francisco son dos escenarios polticos completamente
diferentes. Lo que los une es justamente la disposicin norteamericana, primero con
Wilson y despus con Franklin D. Roosevelt, de crear una institucin multilateral. Las
diferencias son claras: la Sociedad de Naciones es establecida como parte de un tratado
de paz mientras que la ONU nace aislada, sin la contaminacin de las obligaciones
impuestas a los perdedores
120
.

La ONU es pensada, en parte, para superar las fragilidades de la Sociedad. De ah las
diferencias institucionales entre ellas. La ms significativa est en las atribuciones de
los 'consejos, los rganos mximos de las dos instituciones: el Consejo de la Sociedad,
como caracteriz, Northedge, es ms un cuerpo deliberativo, sin competencia especfica

117
Simplista porque, en los trminos del Tratado de Versalles, eran innumerables las garantas para evitar
que cualquier acto de la Sociedad tornase la soberana vulnerable.
118
Ruggie, Multilateralism Matters, op. cit., p. 26.
119
Weiss et al., United Nations and Changing World Politics, op. cit., p. XL.
120
La Conferencia de San Francisco termina dos meses antes de la declaracin de paz con Japn.
53
para imponer la paz, como es capaz el Consejo de Seguridad
121
. En ambos casos, est
abierta la posibilidad de una alternativa al juego de equilibrio de poder. Es verdad, que,
en la nueva realidad, las potencias continan protegidas, sea por la regla de la
unanimidad en la Sociedad (que, por cierto, es una salvaguardia universal para todos los
miembros) sea por el derecho de veto en la ONU. As, por lo menos en tesis, las
potencias estaran en una situacin ideal; cuando la Organizacin acogiese sus pleitos,
les agregara el trazo de legitimidad, reforzndolos polticamente; cuando hubiese
pleitos inconvenientes de otras partes, seria fcil rechazarlos. En teora, es el juego ideal
para las potencias, slo ganan, nunca pierden. Pero no fue lo que sucedi. El
multilateralismo, al fundarse en la igualdad de los Estados como punto central de la
legitimidad, abre espacio para que se contesten las ventajas que las potencias instituiran
para protegerse.

De una cierta manera, las deliberaciones de San Francisco se aproximan de ese mundo
ideal para los EEUU. Por qu? Adems de contener a la URSS y garantizar el apoyo de
las potencias occidentales, el objetivo americano posterior a la guerra era participar en
la organizacin del mundo sin el coste de las entangling alliances. Para alcanzar tal
objetivo, el modelo institucional de la Sociedad de Naciones, debidamente corregido,
sera un camino seguro, no slo por la salvaguardia del veto, sino tambin porque se
agregan valores como los derechos humanos, la cooperacin econmica y el control de
algunos territorios coloniales (por medio del sistema de tutela) que aproximan los
ideales consagrados por la Carta de los valores occidentales. Adems, en el momento en
el que la ONU es creada, haba una razonable garanta de que, con el apoyo del grupo
latinoamericano, los EEUU tendran mayora automtica en la Asamblea General.

Es sintomtico que, en San Francisco, uno de los puntos de controversia haya sido
exactamente la tentativa sovitica de que todas sus repblicas tuviesen asiento en la
Asamblea General. El compromiso final fue admitir a Ucrania y a Bielorrusia, lo que
estaba lejos de amenazar la slida mayora comandada por los norteamericanos. Es
tambin verdad que el veto, adems de daar el precepto de igualdad entre Estados,
distorsiona polticamente la posibilidad de reciprocidad en la medida que garantiza a
pocos pases la certeza de que, en temas relevantes, no habra costes, por estar exentos
de cualquier sancin, incluso cuando representasen una amenaza a la paz
122
. Ese
desequilibrio deriva de una exigencia del realismo poltico, ya que el veto fue una
condicin que los vencedores de la Segunda Guerra impusieron para que la institucin
existiese. Como deca el senador Connally, de la delegacin americana, si eliminasen el
veto, mataran las Naciones Unidas
123
.

Para los Estados medios y pequeos, la perspectiva de una organizacin con trazos
democrticos, en la que prevaleciese plenamente la igualdad en las decisiones era uno

121
'El Consejo de la Sociedad fue concebido como un rgano esencialmente deliberativo, oyendo los
argumentos de las partes interesadas sobre las disputas internacionales y, en seguida, produciendo un
informe sobre los mritos del caso, dejando el resto a cargo de los Estados miembros. Northedge, The
League of Nations. Leicester: Leicester University Press, 1988, p. 48.
122
En la Sociedad, el veto de las potencias no exista, sino que prevaleca la regla de la unanimidad, lo
que prcticamente significa que el veto era universal. En la ONU, como observa Inis Claude sobre la
diferencia derivada del veto: 'De hecho, la Carta cometi transgresiones sin precedentes en la reserva de
la soberana: por ejemplo, todos los miembros de las Naciones Unidas, con la excepcin de los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad, renunciaron al derecho fundamental de no verse forzados, sin su
consentimiento, a aceptar la obligacin de autorizar al Consejo de Seguridad a actuar en su nombre y
tornarse obligatorio el cumplimiento de sus decisiones, Swords into Plowshares, op. cit., p. 70.
123
Claude idem, ibidem, op. cit., p. 72.
54
de los objetivos fundamentales. Por eso, trabajaron para aumentar el nmero de
miembros del Consejo que seran escogidos por la Asamblea y lucharn contra la
institucin de los miembros permanentes, contra el derecho de veto, contra el control de
los miembros permanentes en las operaciones de paz, contra el poco peso del ECOSOC
etc. En la mayora de los casos, las pretensiones no prosperaron. Los miembros
fundadores de la ONU fueron obligados a aceptar (especialmente los latinoamericanos,
por presin de los EEUU), que las realidades de poder determinaban una posicin
privilegiada para los vencedores de la guerra (EEUU, Reino Unido, Francia, Rusia,
adems de China), lo que sera de una cierta manera compensado por la participacin
'igualitaria en la Asamblea, que tendra amplsima competencia, salvo para lidiar con
los temas que estuviesen en la agenda del Consejo. Adems, no haba, entre los cinco
grandes, ningn abogado de sus tesis. Al contrario, ellos convergen en la defensa del
privilegio
124
. La idea del secretario de Estado norteamericano Stettinius, inspirada en
Roosevelt, para pacificar Amrica Latina, de incorporar a Brasil como sexto miembro
del Consejo, no prosper por resistencias dentro de la propia delegacin de los
EEUU
125
.

Como el proceso multilateral es poltico, cada decisin debe ser conquistada en
negociaciones, sustentndose en pocas certezas. El movimiento es la regla y la
cooperacin, objetivo ni siempre alcanzado, supone que 'cada una de las partes mude su
comportamiento dependiendo de las mudanzas en el comportamiento de la otra
parte
126
. O sea, lo fundamental del multilateralismo, la cooperacin, implica cambios
de comportamiento, que no son pautados por normas jurdicas o incluso por la lgica
exclusiva del poder.

El foro obliga a que se consideren, en cada negociacin, las razones del otro. Buscar
puntos de acomodacin y, por lo tanto, admitir cambios en las posiciones ideales,
diseadas al inicio de cada negociacin, es circunstancia natural del proceso de
construccin multilateral. El comportamiento del poder en el foro es, por definicin,
limitado. Ejemplo interesante fue la articulacin de las salvaguardias para las potencias
en San Francisco. En su origen, el derecho de veto puede ser explicado por las ventajas
de poder; el modo como se desarroll la negociacin, a pesar de todo, obedece a los
procesos propios del multilateralismo. Aunque las ventajas advenidas del veto fuesen
obvias para las potencias, la negociacin para llegar a lo que est consagrado en el
artculo 27 (3), de la Carta, fue compleja e implic diferencias entre las potencias (la
URSS tena una visin ms abarcadora del veto que los EEUU), y entre las potencias y
los pases medios y pequeos, que queran descartarlo.


124
Francia, que ensay defender a los pequeos y medianos, los abandona cuando es llamada para
constituir el ncleo de poder. China, orientada a sus problemas internos, no tena margen de maniobra
para hacerlo. La URSS, que aparece como campeona de los estados pequeos, tambin abandona la
causa. En palabras del famoso delegado filipino Carlos Romulo, 'aunque los soviticos predicasen la
retrica de la liberacin de la opresin, se comportaban en relacin a todos nosotros, representantes de los
pases menores, como si mal existisemos. Actuaban como si fuesen propietarios del mundo,
pavoneandose como conquistadores en sus trajes mal cortados con pantalones de campana. Apud
Shlesinger, Act of Creation, The Founding of the United Nations. Boulder: Westview Press, 2003, p. 173.
125
Idem, ibidem, p. 49.
126
Keohane, 'International Institutions: Two Approaches. In: Kratochwil; MansIield (eds.),
International Organization and Global Governance, A Reader. Nova York: Pearson Longman, 2004, p.
56 (2. ed.).
55
Es evidente tambin que, si el veto es una vlvula de escape a costes multilaterales,
habr otros mecanismos de acceso inclusive a pases medios y pequeos, que tiene que
ver con la reserva de soberana, incluso cuando las determinaciones son mandatarias. La
norma es 'cualiIicada por la poltica en su aplicacin. Eso ocurre, por ejemplo, cuando
los Estados son 'protegidos por una potencia, como es el caso de Israel al recusar la
determinacin de abandonar los territorios ocupados. O tambin porque la disposicin
del Consejo de Seguridad no es suficientemente contundente, como sucedi en el caso
de las exhortaciones para que Etiopia y Eritrea interrumpiesen, en 2000, las hostilidades
recurrentes; o an porque las realidades se modifican, como sucedi con la caducidad de
las sanciones a Libia, consecuencia de la atentado de Lockerbie, a partir del momento
en el que la Organizacin de la Unidad Africana (OUA), en su 34 reunin (1998),
decidi interpretarlas restrictivamente. Es evidente sin embargo que, adems de las
salvaguardas institucionales, la posibilidad de los que tienen poder de escapar de las
consecuencias de los constreimientos multilaterales es siempre mayor, como ocurre
con los EEUU en Irak. Cabe subrayar que las acciones para huir al constreimiento
multilateral tienen un precio, que es casi siempre el estremecimiento de la legitimidad
del Estado que reniega de la norma o de orientaciones consensuales.

Cabe sealar que la imprevisibilidad de lo multilateral es diferente de la que genera el
equilibrio de poder. En el primer caso, la imprevisibilidad existe porque, al iniciarse el
debate de un tema cualquiera, no se conocen las condiciones de reclutamiento de la
mayora que har que un determinado punto de vista prevalezca. Los objetivos de la
Carta, sean en el campo de la seguridad, sean en el de la cooperacin, son una promesa
del multilateralismo, no una certeza conquistada. En tesis, la imprevisibilidad est
dentro de los caminos de reglas procesales que definen el como ganar el debate. Lo
previsible es el proceso, no el resultado, como en cualquier movimiento poltico
institucionalizado. No se sabe cual ser el perfil de la decisin y, segundo aspecto de la
imprevisibilidad, si una vez tomada, sera o no eIectiva, a la vista de la 'reserva de
soberania.

En el caso del equilibrio de poder, la imprevisibilidad nacera de la propia dinmica del
juego de las potencias. Al modificarse las posiciones de poder en el tablero
internacional, las intenciones de las potencias varan. No sera probable imaginar que,
despus de una revolucin que consagr derechos de los ciudadanos, el gobernante
francs se coronase emperador y partiese para una guerra de conquista en Europa. O
que, inmediatamente, la preocupacin en el Congreso de Viena fuese reincorporar a la
Francia derrotada al Concierto Europeo para restablecer el equilibrio entre los cinco
grandes de entonces, Inglaterra, Francia, Prusia, Rusia y Austria. En suma, con todas las
limitaciones, la incomodidad de la imprevisibilidad, sobre todo en un mundo de guerras
trgicas, es uno de los impulsos histricos para la consagracin de la oferta multilateral.

An si tratamos con sus races histricas, es importante anotar que existe otra fuente, en
este caso pragmtica, para estimular el multilateralismo: las necesidades prcticas de la
convivencia internacional. No son ms las ventajas de una razn moral que prevalecen,
y si las de una razn instrumental. Si es posible decir que, en el caso de las frmulas
para perpetuar la paz, las ideas preceden a las instituciones, lo opuesto sucede en el caso
de la segunda vertiente clsica del multilateralismo, la funcionalista. En este caso, las
exigencias de la cooperacin preceden a las instituciones que las modelan.

56
La hiptesis es la de que los mecanismos de cooperacin entre Estados seran
articulados a partir de necesidades prcticas, econmicas y sociales. Ruggie recuerda el
caso de las primeras medidas para organizar el trfico telegrfico. En el siglo XIX, un
telegrama que saliese de Pars hacia Baden llegaba a un puesto conjunto en la frontera
donde era transcrito a mano por un funcionario francs, que lo entregaba al colega
alemn para traducirlo y enviarlo al destino. Los costes y demoras del sistema, en un
momento en el que se ensayaba la intensificacin de las comunicaciones dentro de
Europa, hicieron que fuesen concluidos acuerdos multilaterales para establecer, en
1865, la Unin Telegrfica Internacional. Su objetivo era fijar reglas que permitiesen la
fluidez del trfico, las prioridades de transmisin, los idiomas que podran ser usados o
las tarifas. Para ello, fueron creados un secretariado para administrar, en el da a da, las
reglas establecidas y una conferencia de plenipotenciarios para hacer las revisiones
cuando fuesen necesarias
127
.

Es el modelo que prevalece hasta hoy en las varias instituciones que tratan con las
conexiones concretas entre Estados y que, de alguna manera, reflejaran la idea liberal
de que, cuanto ms libre comercio hay entre Estados, mayores seran las posibilidades
de alcanzar la paz permanente. La escuela funcionalista es la que mejor explora esa
vertiente, procurando mostrar, tal vez sin xito, que la profundizacin y la expansin de
los lazos concretos seran, al final del camino, la mejor garanta para la paz
128
.

Es el caso de recordar que las propuestas idealistas estn lejos de conquistar la
hegemona a lo largo de la historia moderna europea. Si el Abad de Saint-Pierre
inaugura el diseo utpico, Rousseau, al comentar su proyecto de paz perpetua, es el
primero en sealar los obstculos a su realizacin
129
. Su crtica deriva esencialmente de
la perspectiva de que los Estados no se plegaran a los constreimientos y la
previsibilidad que se buscaba era, en rigor, inalcanzable. Prevaleceran, para regular las
relaciones internacionales, los movimientos de poder: los 'ascensos y cadas
influenciaran el juego multilateral.!
!
De cierta manera, la crtica de Rousseau es pertinente hasta hoy. Existe en el sistema
internacional una combinacin de dos lgicas, la de la cooperacin y la de la disputa, la
del multilateralismo y la del poder. La estabilidad y la previsibilidad del sistema
internacional tienen que ver con la qumica que se establece entre dos movimientos. La

127
Ruggie, p. 17. El Congreso de Viena, en 1815, establece una comisin para lidiar con problemas de
navegacin en ros que pasasen por ms de un pas, como el Rin, el Meuse, el Neckar, y el Scheldt.
Zamoyski, Rites of Peace, the Fall of Napoleon and the Congress of Vienna. Londres: Harper Press,
2007, p. 427.
128
Es evidente que, con la globalizacin y las nuevas formas de comunicacin, el tema gan enorme
complejidad. Un caso interesante es Internet, generada por un consorcio semioficial, situado en los
EEUU, habiendo resistencia clara a que pase al mando de los gobiernos. Con la globalizacin, hay ms
fuerzas sociales o econmicas que piden regulacin, en varios planos, no slo en el campo de las
actividades funcionales, sino tambin en el de los valores. Sin embargo, los procesos de regulacin se
multiplican, no se limitan ms a lo multilateral clsico y pasan a existir formas de cooperacin que
superan a los gobiernos. El nuevo tejido globalizado lleva a nuevos tipos de conflicto (sobre temas
ambientales) o a exacerbar la posibilidad de otros (como en el caso del terrorismo). As, la crtica clsica
al funcionalismo contina vlida, la de que la cooperacin en temas concretos tendra efectos limitados
sobre la aproximacin poltica. Luard, Basic Texts in International Relations. Londres: Macmillan, 1992,
especialmente el captulo 31.
129
Fonseca, Rousseau e as relaes internacionais. Braslia: FUNAG, 2005.

57
oferta multilateral no siempre prevalece, pero, incluso cuando no es aceptada, establece
un patrn para juzgar a los que infringirn sus reglas.

Es posible afirmar que lo esencial de la lgica multilateral est establecido formalmente
con la creacin de la Sociedad de Naciones. Con todas las imperfecciones y los lmites
obvios a su actuacin, el nacimiento de la Sociedad sugiere que los Estados estaran
dispuestos a aceptar que el equilibrio de poder no era el nico camino para organizar el
sistema internacional, y que la guerra no era la nica solucin para resolver conflictos.

En la misma lnea, en 1928, los Estados europeos renuncian a la guerra como
instrumento de poltica nacional con el Pacto Briand-Kellog. Si hasta entonces, en el
espectro que va del conflicto a la cooperacin, el primero era la realidad y la segunda,
una aspiracin, de ah en adelante, habra, en tesis, un equilibrio entre los dos, as como
instituciones abiertas para ofrecer soluciones concretas para los que quisieran el camino
de la cooperacin.

No se supone que la Sociedad o la ONU hayan eliminado juegos de poder y la
correspondiente dinmica de equilibro que, al final, son inherentes a la condicin de
multiplicidad de soberanos. La Sociedad busca universalizar el equilibrio, por medio de
un artificio: la transferencia de la realidad de poder hacia la jurdica de los mecanismos
de contencin de la expansin y concediendo a todos los miembros el derecho de veto.
Ahora bien, esto, en la prctica, hara inviable su funcionamiento. La ONU intenta
incorporar institucionalmente el equilibro de manera diferente, con un arreglo
reminiscente del Concierto Europeo, del siglo XIX. Las cinco potencias vencedoras de
la Segunda Guerra tienen una posicin especial, la de miembros permanentes del
Consejo de Seguridad. El arreglo supona un 'equilibrio real de poder que se
manifestaba en el derecho de veto. Las armas, de un lado, y el veto, de otro, generaran
un equilibrio interno (entre las potencias) que se proyectara en el ejercicio de sus
responsabilidades singulares por el mantenimiento de la seguridad internacional.

Durante la Guerra Fra, el veto refleja lo que sucede en el terreno de los juegos de
poder. De hecho, la convergencia o divergencia entre los 5P obedece a las relaciones de
poder entre ellos y a sus intereses estratgicos. La expresin multilateral del juego de
poder no es, sin embargo, descartada, incluso en el auge de la Guerra Fra. La ONU
podra ser instrumentalizada y fue til a los dos lados, en diversos momentos. Aun as,
la alternativa multilateral de decisiones fundadas en otra racionalidad, que no la del
poder, est establecida y es difcil imaginar que sea revertida
130
. Es parte obligatoria de
la constelacin de la legitimidad internacional.

Las creaciones multilaterales modernas son fruto de la deliberacin poltica y generan
instituciones. Son los propios Estados que, en determinado momento, movidos por
intereses polticos especficos, establecen modelos de convivencia que significaran
abandonar las soluciones unilaterales. Incluso con todas las salvaguardas, el modelo
pasa a tener una existencia autnoma y se transforma en referencia de legitimidad.

No significa que vaya a prevalecer siempre. Pero genera constreimientos, con
repercusiones polticas, incluso para aquellos que, por contar con el derecho de veto y,

130
De cierta manera, la ONU resuelve, con retraso, el problema de un equilibrio que no funcion contra
Hitler y, en el lmite, el sistema de seguridad colectiva sera una especie de balanza obligatoria para las
nuevas expresiones de expansionismo, del tipo hitlerista.
58
por lo tanto, amparados jurdicamente, no obedecen a las reglas del modelo (normas u
orientaciones de legitimidad), como es evidente con el alto coste pagado por los EEUU
en la invasin de Irak
131
. El tributo disfrazado al multilateralismo no retira de las
acciones multilaterales el sello original de ilegitimidad. De ah, finalmente, la razn
ltima de la necesidad del multilateralismo. Si hay un componente psicolgico de la
voluntad utpica, hay otro, ms tangible, que es el de proponer un modelo de orden que,
con imperfecciones y lmites, toma la ley como base.


131
Como dice Inis Claude, 'La caracterstica fenomenal de 1945 no fue tanto que las grandes potencias
hubiesen extrado concesiones a su fuerza, y si la que hubieran aceptado obligaciones de un tratado de
gran alcance en cuanto al uso responsable de esa fuerza |.| en esencia, el esquema de la Carta
representaba la aceptacin por las grandes potencias de un marco de limitaciones constitucionales dentro
del cual su poder de hecho debera ser ejercido. Claude, Swords into Plowshares, op. cit., p. 73.
59
CAP TUL O 4. La lgica del multi lateralismo. La concepcin de John Ruggie.

La reflexin acadmica sobre el multilateralismo es amplia. A pesar de las crisis y
dificultades, la ONU contina atrayendo la atencin de politlogos, juristas e
historiadores. La literatura sobre el mantenimiento de la paz es hoy el foco de las
innumerables publicaciones sobre las Naciones Unidas. Sin embargo, los mejores
fundamentos para la comprensin de la lgica de la Organizacin fueron puestos hace
algn tiempo, en textos clsicos, como Swords into Plowshares, de Inis Claude, cuya
primera edicin es de 1956, y Networks of Interdependence, escrito por Harold
Jacobson en 1979. Evan Luard public dos volmenes de su History of United Nations,
que infelizmente termina la narrativa en los aos 60. Es notable el esfuerzo, iniciado por
Thomas Weiss, Louis Emmerij y Richard Jolly, de registrar la evolucin de las ideas
que guiaron las decisiones de las Naciones Unidas. El primer volumen de la coleccin
se titula sintomticamente Ahead of the Curve
132
. Debe mencionarse an el libro del
conocido historiador Paul Kennedy, The Parliament of Men, que procura trazar un
cuadro abarcador de la evolucin de la ONU. Dos revistas, International Organization,
desde los aos 50, y Global Governance, sta ms reciente, producen artculos regulares
sobre el multilateralismo.

Sin embargo, no ser el objetivo de este captulo revisar la rica trayectoria de las formas
por las cuales la academia pens la ONU. Vamos a fijarnos solamente en un autor, el
profesor John Ruggie, hoy en Harvard, que articul la que tal vez sea una de las ms
interesantes tentativas de mostrar la lgica del multilateralismo contemporneo
133
.

Ruggie parte de la premisa de que los principios del multilateralismo no se confunden
con las instituciones multilaterales. Cuando define el multilateralismo como la
coordinacin entre tres o ms Estados en base a principios generalizados de conducta,
llama la atencin sobre la posibilidad de que el multilateralismo sea un modo de
organizar soluciones para la convivencia estatal, que nace mucho antes del Congreso de
Viena o de la creacin de la Sociedad de Naciones
134
. Ejemplos claros seran el de la
'distribucin de propiedad en el sistema internacional, expresado en el reconocimiento
universal de la soberana, con sus consecuencias, inclusive el respeto a la inmunidad
diplomtica y las reglas que, desde Grocio, definen la libertad en alto mar y los lmites
del mar territorial. Sin que hubiese una referencia institucional, los Estados pasan a
aceptar, prcticamente desde el siglo XVII, modos de relacionarse con base en
principios que valen para todos.

Los intentos bilaterales de definir la distribucin territorial global, como el Tratado de
Tordesillas, fracasaron. No obstante, las potencias europeas lograron crear patrones para
reconocer la conquista de territorios resultante de la expansin colonial, aunque el
proceso pueda haber sido frecuentemente conflictivo. La misma aceptacin de patrones
generales de conducta sucedi en el campo econmico, como en el caso del
funcionamiento del patrn-oro o de la libertad del comercio a lo largo del siglo XIX.
Puede haber multilateralismo sin instituciones o instituciones que renen Estados sin

132
Nota del traductor: es difcil encontrar una expresin literal en castellano que traduzca el sentido
exacto de la Irase que, no obstante, podria entenderse en el sentido de 'estar a la vanguardia.
133
Ruggie, 'Multilateralism: The Anatomy oI an Institution. In: Ruggie (ed.) Multilateralism Matters.
Nova York: Columbia University Press, 1993.
134
Ruggie, idem, p. 14.
60
que las reglas generales prevalezcan
135
. Pero como nuestro foco se centra en la ONU,
vamos a examinar un caso de multilateralismo en que la expresin institucional es
decisiva.

Para Ruggie, el multilateralismo se apoya en tres caractersticas fundamentales. La
primera est unida a sus objetivos que deben ser indivisibles para los que participan en
el proceso. La indivisibilidad, que constituye la base socialmente construida para la
tarea comn, puede ser fsica, la red de lneas areas, o simblica, la idea de que la paz
es de inters universal y, cuando es perturbada, exige la accin de todos los Estados que
participan en la institucin multilateral. De manera similar, es la calificacin de
universal lo que hace que los derechos humanos sean tema de la ONU, y no queden al
arbitrio de las voluntades nacionales. Caporaso resume el concepto, indicando que 'la
indivisibilidad puede ser pensada como siendo el mbito, tanto geogrfico cuanto
funcional, sobre el cual los costes y los beneficios son diseminados, frente a una accin
iniciada en las unidades componentes o entre ellas
136
. As, en el marco de un sistema
de seguridad colectiva, si un conflicto se considera una amenaza a la paz internacional,
todos los Estados estaran afectados, en vista del compromiso jurdico, y tendran, en
tesis, que cargar con los costes de dominarlo, ya que la estabilidad del sistema es un
bien colectivo
137
. Si hay violacin de los derechos humanos en un Estado, la comunidad
internacional debe actuar para impedir que contine.

En otra esfera, si un Estado reduce aranceles a favor de otro, tal medida afectara a
terceros, sino fuera por la existencia de la clusula de la nacin ms favorecida,
establecida en el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en
ingls), que difunde a todos los miembros las ventajas de aquella reduccin,
garantizando, de esa forma, ganancias universales y fluidez en el comercio
138
. Los
temas ambientales ganaron, en los aos 70, la calidad de indivisibilidad, justamente
porque se percibi que los efectos de las acciones nacionales iban ms all de las
fronteras y afectaban a las condiciones de vida de toda la comunidad internacional.

Para Ruggie, la segunda caracterstica del multilateralismo, sera la regla de que los
principios generales de conducta deben prevalecer para todos los miembros de la
institucin, o sea, habra 'normas exhortando a modos generales, si no universales, de

135
Modernamente, es difcil pensar en casos en los que la institucin, que congrega Estados, escape al
imperativo de las reglas generales. Puede haber situaciones de privilegio, como en el caso del FMI o del
Banco Mundial, en los que el sistema de votos es ponderado, pero eso no les retirara el patrn
multilateral. Es curioso que los ejemplos que Ruggie ofrece, en este caso, son del COMINFORM y del
COMINTERN, que eran organizaciones de partidos, no de Estados.
136
Caporaso, 'International Relations Theory and Multilateralism: the Search Ior Foundations. In:
Ruggie, Multilateralism Matters, op. cit., p. 54.
137
Universal significa que vale para todos los que participan de un determinado organismo multilateral,
que puede tener lmites regionales (OEA, OUA etc.) o subregionales (MERCOSUR, Tratado de
Cooperacin Amaznica). Tericamente, los organismos regionales pueden ir ms all de los dispositivos
de la Carta de la ONU, como el caso de la OEA y la UE en materia de derechos humanos, pero no deben
estar por debajo de lo que preconiza la Carta. Normalmente, los organismos regionales complementan las
Naciones Unidas y pueden colaborar incluso en operaciones de paz. Pero hay situaciones de
contradiccin, como fue la suspensin de las sanciones a Libia por la Organizacin para la Unidad
Africana (OUA) en contradiccin con el Consejo de Seguridad, o el apoyo de la Organizacin de los
Estados del Caribe Oriental a la invasin de Granada por los EEUU, en 1983. Henrikson, 'The Growth oI
Regional Organizations and the Role oI the United Nations. In: Fawcett; Hurrell (eds.) Regionalism in
World Politics. Oxford: Oxford University Press, 1995, p. 122-168.
138
Las excepciones derivaran de condiciones especiales, como la situacin de subdesarrollo, y seran por
definicin, temporales.
61
relaciones con otros Estados, no diferenciando caso a caso esas relaciones con base en
preferencias individuales, exigencias situacionales o grados particularistas a priori
139
.

En general, todos los Estados, independientemente de su posicin individual de poder,
aceptan las normas de la organizacin a la que pertenecen. El principio queda claro
cuando recordamos algunos de los servicios que la ONU presta. Por ejemplo, cuando se
aprueban resoluciones o declaraciones sobre derechos humanos, como ocurri en la
Conferencia de Viena en 1993, la suposicin es que todos los miembros adopten lo que
est prescrito como parmetro de legitimidad. Lo que es legtimo, es legtimo para
todos; lo que es norma, es norma para todos y, supuestamente, orienta la conducta de
los Estados en sus relaciones internacionales. Lo mismo sera verdad en los casos de los
artculos sobre seguridad colectiva. Cualquier Estado que los violase estara sujeto a las
sanciones del Captulo VII, de la Carta de la ONU, y todos los miembros deberan
aplicarlas.

Vimos que la ONU es un parlamento imperfecto, y que la validez de las lneas de
legitimidad, e incluso de las normas, no siempre alcanza la universalidad pretendida.
Sin embargo, la tensin entre la norma y la desobediencia genera un efecto negativo
para quien descumple o, incluso, para quin no se adhiere a lo que sera la tendencia
universal de legitimidad
140
. Idealmente, la ONU gana prestigio cuando las normas y los
patrones son universalmente obedecidos o, cuando no lo son, si permanecen como
referencia para la evaluacin de los que desobedecen
141
.

Para completar la comprensin de la dinmica multilateral, Ruggie sugiere un tercer
principio, el de reciprocidad difusa. Significa esencialmente que los miembros de un
organismo multilateral 'esperan beneficiarse en el largo plazo y con relacin a muchas
cuestiones, y no todas las veces en todas las cuestiones
142
. Los organismos
multilaterales tienen vocacin de permanencia, ya que son establecidos para resolver
problemas estructurales de convivencia, vinculados a la paz, a valores y a modos de
asegurar, en reas especficas, ganancias concretas y constantes para todos sus
miembros. De ah, que la participacin en los mismos se funde necesariamente en las
ventajas que se proyectan en el tiempo y se confunden con el perfeccionamiento de los
modos de convivencia entre Estados, comenzando por la superioridad de las reglas
comunes, o sea, por comportamientos previsibles para los miembros.

En el anlisis preciso y completo que Celso Lafer hace de la reciprocidad en el derecho
internacional, en su libro sobre el convenio del caf, hay observaciones que completan
la visin de Ruggie. Ms que cimentar el multilateralismo, la reciprocidad est en el
origen de las normas internacionales. Como observa Virally, la reciprocidad 'aparece
como un principio explicativo de por qu los Estados negocian, hacen concesiones,
limitan sus pretensiones y controlan su conducta, esto es, en sntesis, de que manera las

139
Caporaso, 'International Relations, op. cit., p. 54.
140
Un anlisis de los costes de la negacin del multilateralismo en Patrick, 'Multilateralism and its
Discontents: the Causes and Consequences oI U.S. Ambivalence. In: Patrick; Forman (eds.)
Multilateralism & U.S. Foreign Policy. Boulder: Lynne Rienner, 2004, p. 1-47.
141
Hay otros servicios, tambin relevantes, como por ejemplo el de la colecta y difusin de informaciones
que muchas veces refuerzan ciertas lneas de legitimidad, cuando por ejemplo la Agencia Internacional de
Energa Atmica denuncia a un determinado pas por no cumplir sus obligaciones.
142
El concepto de reciprocidad difusa fue expuesto inicialmente en un artculo de Robert Keohane,
'Reciprocity in International Relations, International Organization, vol. 40, no 1, p 1-27, inverno, 1986.
62
decisiones de los sujetos de Derecho Internacional Pblico reposan en un clculo de
intereses
143
.

Otra observacin se refiere a la reciprocidad en el tiempo y, en este caso, la reflexin
parte de las normas de la Carta de la ONU sobre solucin de controversias. Tales
normas constituyen un 'estndar con un contenido mnimo, que es la prohibicin del
recurso a la violencia armada. Como explica Lafer, 'hacia aIuera esta la obligacion de
comportamiento; el elenco de los medios, de la negociacin a la solucin judiciaria,
queda en manos de las partes, pues los conflictos entre los Estados no son conflictos
abstractos, sino intereses concretos, fruto de posiciones marcadas por fuertes
desigualdades.

Ahora bien, cada conflicto es diferente y diIerenciado, y, de ahi, 'la diIicultad de
anticipar un vnculo de resultado antes de saber el juego de fuerzas que eventualmente
permitir, pero no necesariamente, encontrar, a travs de la actividad diligente de las
partes y de la comunidad internacional, un medio y, a travs de l, una solucin para la
controversia concreta
144
. Es justamente la reciprocidad difusa la que permite tratar con
la incertidumbre que afecta, al final, a cualquier contrato entre soberanos.

Merece la pena analizar algunas de las consecuencias de los principios de Ruggie. Los
dos primeros constituyen las limitaciones obvias a las decisiones de soberana. En qu
sentido? Los Estados que participan en una institucin multilateral, aceptan que
cualquier actividad en determinada rea del campo internacional estar unida a la de
otros miembros. Y eso se completa con el hecho de que aquellas actividades especficas
estarn reguladas por normas, acuerdos, resoluciones que derivan de la historia de las
decisiones de la institucin multilateral a la que pertenecen. El Estado A, al hacerse
miembro de la ONU, aceptar un determinado procedimiento para definir el qu es
amenaza a la paz. Aceptar tambin la obligacin de contribuir a superar las 'amenazas
concretas, abstenindose de favorecer a agresores, contribuyendo con recursos para
tropas etc.

Una segunda observacin es la de que los dos primeros principios tienen la vocacin de
permanencia y, en algunos casos, constituyen parte de la normatividad jurdica
internacional. An as, en tesis, pueden y, en ciertas circunstancias, deben ser renovados
y adaptados a las necesidades histricas. El tema de los derechos humanos, por ejemplo,
est en la Carta, en las convenciones, pero de forma general. La tendencia, entre el final
de los aos 40 y los das actuales, fue reforzar los mecanismos que exigen su
cumplimiento. La indivisibilidad y la universalidad son el ncleo a partir del cual se
construye el argumento sobre la legitimidad en las organizaciones multilaterales.

Es el tercer principio el que regula los procesos de proyeccin de las reglas (normas y
resoluciones) y su validez, la cual deriva de la manera como la legitimidad general es
transferida para ser aplicada en temas especficos. De qu manera sucede esto? El
ejemplo ms simple es el de la aplicacin de la regla que tenga legitimidad 'Iuerte
145
.
El Estado A es invadido y pide al Consejo de Seguridad que intervenga. Una reaccin
favorable al pedido sugiere que los Estados miembros del Consejo esperan que, si

143
Lafer, O convnio do caf de 1976. So Paulo: Perspectiva, 1979, p. 36.
144
Idem, ibidem, p. 42.
145
Sera 'Iuerte la legitimidad fundada en norma jurdica, clara, precisa, y que no es cuestionada en sus
principios.
63
alguno de ellos fuese invadido, la respuesta sera igual.
146
La expectativa de que la
actitud de los Estados ser la misma en casos similares transfiere la legitimidad general
hacia la situacin especfica y hace con que, por la reciprocidad difusa, la norma opere y
sea efectiva.

Sin embargo, sabemos que el proceso no es automtico. No hay certezas
predeterminadas, como en una sociedad nacional, en la que el Estado funciona con
eficiencia y permite prever las posibilidades de castigo para quien incumple la ley. Ni
todas las invasiones encuentran el mismo tipo de reaccin; la reciprocidad difusa est,
por lo tanto, sujeta a criterios polticos, medidos a cada instancia. La reciprocidad es, en
consecuencia, una potencialidad de la institucin.

Vamos a considerar otro ejemplo: el de un grupo de Estados que considere razonable,
aunque no se est delante de la tpica amenaza a la paz, que el Consejo intervenga en
una situacin de caos interno, como ocurri recientemente en Hait. No se trata
simplemente de la aplicacin de la norma, sino de interpretarla teniendo como fuentes
de legitimidad la referencia de los derechos humanos y una nocin ms amplia de lo que
seria la 'amenaza a la paz. Como la norma general admiti histricamente
interpretaciones variadas, la medida de la reciprocidad puede tambin ser variada.
Pases que tengan recelo de intervenciones o situaciones frgiles de derechos humanos
pueden negar el argumento de la legitimidad, presentando otro, el de la no intervencin
en asuntos internos. Por lo tanto, se comprueba una diferencia importante, en la actitud
de los Estados, entre aceptar la indivisibilidad de la paz y comprometer recursos y
personal en una operacin de paz. En casos concretos, la perspectiva de las ventajas
especficas entra inevitablemente en los clculos polticos.

En suma, la reciprocidad difusa es una medida poltica e indica, en cada caso, el alcance
del apoyo que tendrn las normas especficas, en coyunturas concretas. Cuanto ms los
Estados comprendan que la aceptacin de la norma hoy significa la aceptacin de la
norma del futuro, mayor ser la Iuerza de la 'reciprocidad diIusa y, consecuentemente,
mayor ser la eficacia de las acciones de la Organizacin.

La reciprocidad va ms all del juego de expectativas en temas especficos. El Estado A
puede no estar de acuerdo con la accin del Consejo de Seguridad en un caso especfico
o no vivir cualquier problema que suponga la ayuda de los miembros en situaciones de
seguridad. Eso no significa que se aparte de la Organizacin. Las posibilidades de
ganancias, especialmente en la ONU, que trata con una agenda amplsima, pueden
cruzarse. Si el Estado A no necesita de los servicios de seguridad, puede precisar de la
cooperacin para el desarrollo y, con eso, la reciprocidad difusa est garantizada.

El argumento se hace ms claro si lo examinamos desde el ngulo de la negociacin, en
la que la reciprocidad difusa es uno de los factores que regula las concesiones. El Estado
A puede ceder en una negociacin por varias razones, algunas ocultas, como presiones
bilaterales, otras explcitas, como las derivadas de la calidad del argumento del
adversario, otras an relativas a intercambios especficos (concedo en la negociacin X,
para ganar en la Y). Esas concesiones estaran inseridas en el proceso negociador,
formaran parte de su lgica interna y seran traducidas en el juego de ganancias y
prdidas de las partes negociadoras.

146
Incluso en el caso de legitimidad 'Iuerte, el juego politico puede impedir la 'aplicacion, como Iue el
caso de la invasin de Hungra, en 1956, por la URSS o de Panam, en 1989, por los EEUU.
64

En rigor, la otra mecnica de concesiones, si se diluyera en el tiempo, correspondera no
al movimiento de las piezas de un juego de ajedrez, sino al esfuerzo comn de preservar
el tablero. Y, para preservarlo, la primera providencia es continuar el juego en el marco
de sus reglas y lmites.

Los tres principios, alineados por Ruggie, sugieren algunos comentarios. El primero es
que no viven en el vaco sociolgico; habr circunstancias que favorezcan que tengan
plena vigencia. Una hiptesis es que el vigor de los procesos multilaterales tendera a
crecer en la medida que la nocin de indivisibilidad de los intereses de la comunidad
internacional se hiciese ms clara en virtud de los procesos de globalizacin. La
hiptesis es confirmada en el discurso, pero no en la prctica. En los aos posteriores a
la Guerra Fra, si hay ejemplos de avances significativos en las prcticas multilaterales,
es verdad tambin que vinieron acompaados de momentos de fragilidad del prestigio
de las instituciones.

Un segundo comentario acenta que la falta de simultaneidad entre las fuerzas
sociolgicas y la regulacin poltica sera lo esencial para explicar la fragilidad
contempornea del proceso multilateral. La regulacin depende de la convergencia de
intereses especficos, as como de expectativas de ganancias para todos, en relacin a
servicios especficos, lo que es difcil en los das de hoy cuando las diferencias entre los
pesos e intereses de los Estados se acentuaron. Las fuerzas que uniformizaron no
generaron necesariamente sentido de comunidad en el sistema internacional. En ciertos
casos, abrieron espacio a la manifestacin de diferencias. Cmo tratar con la
desigualdad, para evitar que las instituciones la atenen, y no la refuercen, es uno de los
desafos centrales impuestos por la globalizacin.

Es lo que Andrew Hurrell llama la 'paradoja del universalismo que caracteriza de la
siguiente Iorma: '|...] la promocin exitosa de valores universales` o globales`, incluso
si estos son hasta cierto grado genuinamente compartidos, muchas veces depender de
la disposicin a promoverlos por parte de Estados particularmente poderosos. Adems,
el xito de su promocin puede fcilmente contribuir al refuerzo de la ya marcada
desigualdad de poder y estatus
147
. Introducir la dimensin de la diferencia, de poder, de
desarrollo y de valores, es un paso fundamental para completar la teora del
multilateralismo que, por su propia naturaleza, tiene como referencia lo indivisible y lo
universal. Las diferencias reales entre los Estados son incorporadas al proceso
multilateral, balizado normalmente por la regla de la igualdad jurdica.

Adems del problema de la desigualdad entre Estados, cabe recordar que la regulacin
poltica sucede en un marco normativo que abre amplsimos mrgenes de interpretacin.
Es para ese lado de la ecuacin que debemos mirar, si queremos comprender las
vicisitudes de la ONU y especular por qu no realiza plenamente sus objetivos mayores.
La convergencia en el marco original de la Carta vale como soporte de legitimidad y
establece un espacio de deliberacin (argumentar, decidir), aunque la garanta de la
efectividad de la institucin sea generada por el proceso de reciprocidad difusa, medido
finalmente por las ventajas que preservar el tablero llevara a cada proceso negociador.

Inicialmente, se puede ejemplificar como un proceso en el que la reciprocidad se
convierte en un continuo camino de obstculos e impide que la Organizacin funcione.

147
Hurrell, 'Globalization and Inequality, Millenium, vol.24, n 3, 1995, p.465
65
En el caso de la ONU, el veto es el factor que deja en abierto la posibilidad de la quiebra
institucional de la relacin entre la norma y la perspectiva de que prevalezca la
reciprocidad difusa, que supone beneficios equivalentes, aunque distribuidos en el
tiempo
148
. Para los miembros permanentes (5P), no habra nunca la necesidad de
concesiones en materia de seguridad. Podran infringir la regla sin incurrir en costes.

La ruptura de la relacin entre los objetivos de la norma y su aplicacin se hace patente
durante la Guerra Fra cuando se multiplican los vetos y la ONU no poda actuar en los
conflictos y guerras que interesaban a las Superpotencias, ya que cualquier ganancia de
legitimidad de un lado sera visto como prdida por el otro. En ese cuadro, la
reciprocidad difusa se eliminaba por completo. O mejor, se inverta, convirtindose en
su opuesto y pasando a funcionar como un mecanismo para evitar ganancias del otro
lado.

Como la Guerra Fra se da en el espacio global las superpotencias paralizan el sistema
para evitar prdidas. Ms precisamente, paralizan el sistema, en la medida que sus
intereses directos estn en juego, pues incluso durante la Guerra Fra la ONU tendra un
papel en la solucin de crisis especficas (Suez en 1956, Congo en 1960, Oriente Medio
en 1973, o cuando las Superpotencias convergen y usan la ONU como espacio de
negociacin de tratados que ratifican la detente, como el Tratado de No-Proliferacin).
!
Con el final de la Guerra Fra, la hiptesis es la de que el multilateralismo se reforzara
naturalmente, en primer lugar, en el campo de la seguridad, ya que haban desaparecido
las razones del bloqueo de la reciprocidad. Fue prometedor el ejemplo de la operacin
contra Irak despus que Saddam Hussein invadi Kuwait. Haba expectativas positivas
en el mbito econmico, con la suposicin de que la ONU sera el foro natural para
establecer las reglas que la globalizacin requerira. Por cierto, el libro editado por
Ruggie Multilateralism Matters, comienza justamente con una reflexin sobre la
importancia del multilateralismo para comprender la forma pacfica en que se da el final
de la Guerra Fra
149
.

Las condiciones para que la dinmica de la reciprocidad difusa se estableciese en
nuevas bases estaran dadas, en la medida que, entre los 5P, las ventajas de un no
significaran necesariamente desventajas para otro. As, la convergencia se manifiesta
en el final del conflicto Irn-Irak, en la retirada rusa de Afganistn, en la pacificacin de
Amrica Central, en la solucin del problema de Namibia etc. Si la presencia de la ONU
no se transforma en desventaja para una de las potencias, obvia y automticamente se
abre la posibilidad de que la Organizacin, especialmente el Consejo, sea usada para
legitimar intereses de los dos lados (URSS y EEUU).

148
Sin el veto, posiblemente, la ONU no existira, pues las potencias slo aceptaran los
'constreimientos multilaterales con la seguridad de que, en temas esenciales, tendrian una valvula de
escape.
149
As comienza su texto: 'En 1989, los cambios pacficos, que un importante terico realista, menos de
una dcada antes, haba considerado un acontecimiento de bajsima probabilidad en la poltica
internacional, abrieron espacio para la transformacin geopoltica ms fundamental del periodo posterior
a la 2 Guerra Mundial y, talvez, de todo el siglo XX: el colapso del imperio sovitico en el Este Europeo
y el final de la Guerra Fra que sigui. Muchos factores fueron responsables de esa transformacin. Pero
queda poca duda en cuanto a que las normas e instituciones multilaterales contribuyeron a estabilizar sus
consecuencias internacionales. De hecho, esas normas e instituciones parecen desempear un papel
significativo en la administracin de una vasta gama de cambios a escala regional y global en el sistema
mundial de los dias de hoy. Ruggie, Multilateralism Matters, op. cit., p. 3. El autor al que se refiere es
Gilpin, War and Change in World Politics. Nova York: Cambridge University Press, 1981.
66

Se retira el componente estratgico de los conflictos que, en ciertos casos, eran objeto
de intervenciones ostensivas y clandestinas, disputas verbales etc. Pasa a ser del inters
de los EEUU favorecer a la URSS cuando sta se retira de Afganistn (cuyos rebeldes
tenan apoyo norteamericano), como tambin es del inters de la URSS no crear
dificultades para la solucin de los problemas centroamericanos. La URSS tampoco
tiene razones para perturbar la bsqueda de soluciones en Amrica Central. Las bases
para un proceso continuo y de largo plazo en el sentido de la convergencia estaban
lanzadas.

Por qu ese espritu no perdura, o mejor, perdura selectivamente? No existe una razn
nica. Ms precisamente, los momentos de clara convergencia, como el inicio de los
aos 90, o de clara divergencia entre los 5P, son ms fciles de comprender. Hoy, a
partir de lo que podramos llamar de perodo posterior a la post-Guerra Fra, en el que
los movimientos son ambiguos y variados, cualquier generalizacin es arriesgada.
Ayuda a entenderlos la nocin de reciprocidad difusa?

Es posible intentar responder a esa pregunta, recordando la cuestin iraqu, en la cual se
reintroducen problemas estratgicos entre los 5P, de forma que el juego de las ventajas
compartidas sale perjudicado. No es el caso de estudiarla con ms profundidad, pero si
de sealar unos pocos aspectos que interesan al argumento que desarrollamos.

El mecanismo de la reciprocidad difusa es bloqueado cuando un actor (o grupo)
considera que pierde en el corto plazo lo que no recuperar en el largo. El dossier iraqu
siempre fue controvertido y objeto de varias disputas entre los miembros del Consejo,
como en la condena rusa a los bombarderos norteamericanos y britnicos de 1999, que
habran sido unilaterales. A pesar de las fichas valiosas del juego real, de la agenda de
ventajas estratgicas y econmicas, las controversias estaban contenidas y no salan de
los caminos multilaterales.
!
Lo que cambia, con la llegada de George W. Bush al poder, es la propia naturaleza del
juego. Los EEUU, al elevar unilateralmente el valor de las fichas, alteran el sentido de
la reciprocidad. Hasta cierto punto, el problema era controlar a Saddam Hussein y evitar
que se transformase, una vez ms, en 'amenaza a la paz. Sanciones, control de la
economa, inspecciones, etc. eran instrumentos multilaterales, diseados por el Consejo,
para que el control fuese eficaz; es en torno de eso que se dan las controversias,
especialmente entre los EEUU y Gran Bretaa de un lado, y Rusia, China y, a veces,
Francia, de otro.

Cuando los EEUU cambian el sentido de la apuesta, y buscan claramente destituir a
Saddam Hussein, como plataforma para una nueva geografa poltica en Oriente Medio,
cambia paralelamente el juego multilateral. La visin americana es peculiar, nica,
compartida por pocos, y exige, correspondientemente, acciones nicas y respaldo
diferente del Consejo de Seguridad. La nitidez con la que el proyecto norteamericano es
unilateral elimina la posibilidad de que el mecanismo de la reciprocidad difusa opere.
Ceder a los EEUU en la invasin de Irak sera, para los 5P, con la excepcin de Gran
Bretaa, entregar el comando del Consejo a Washington. Sera imposible imaginar, en
el futuro, una retribucin americana, bajo la forma de apoyo sin restricciones a alguna
accin rusa en Chechenia, por proponer una hiptesis.

67
Merece examinarse mejor lo que ocurri. Hay dos niveles de poder. El real, que puede
ser ejercido unilateralmente, dada la ventaja estratgica de quien lo manipula y, as, se
sustent la invasin norteamericana de Irak en 2003 que, en el primer momento, pareca
un xito militar. En el nivel del poder multilateral, sin embargo, los EEUU son
derrotados, tanto por la ausencia de argumentos suficientes para convencer a la mayora
del Consejo y asegurar legitimidad para la accin armada cuanto por los riesgos
derivados de lo que sera o parecera una imposicin al Consejo, con evidente distorsin
en el mecanismo de la reciprocidad. El apoyo negado a los EEUU equivale a una
advertencia sobre los lmites de la reciprocidad. Sera paralizante si hubiese una
secuencia de demandas similares, lo que no ocurri. La realidad de los hechos y el
fracaso de la 'administracin de los EEUU en Irak, llevan a que regresen a las
Naciones Unidas, ya con una perspectiva ms conciliatoria
150
. Incluso desprestigiado, el
tablero vale para los que lo desprestigian y para los que sufren con tal actitud.

Dentro del mismo marco conceptual, se puede tocar en otro problema, el de la pasividad
de la Organizacin. Los Estados miembros usan los servicios de la ONU por muchas
razones. Buscan ventajas especficas (tregua en un conflicto o ayuda para el desarrollo)
o generalizables (los pases en desarrollo y el Nuevo Orden Econmico Internacional),
legitimacin para posiciones nacionales (como los EEUU en Irak), o adiciones de
prestigio (cuando se eligen para determinados cargos), o atencin de presiones sociales
(el efecto CNN) etc. Las motivaciones generales (la paz, la ayuda humanitaria, la
defensa de los derechos humanos etc.) ganan efectividad cuando los participantes en
una actividad perciben ventajas claras de corto o de largo plazo. As se combinan la
reciprocidad difusa con la especfica.

Hay situaciones en las que la reciprocidad especfica desaparece o se diluye mucho, lo
que genera riesgos institucionales. De qu forma? Por la letra de la Carta, cuando un
tema est en la agenda del Consejo, con el objetivo claro de que se hagan esfuerzos para
alcanzar la paz, se conIigura casi una 'obligacion de actuar para cumplir los objetivos
de la Carta. Uno de los sntomas de la crisis reciente de la ONU vino simplemente del
hecho de que no actu tardamente, o, an, actu de manera inconsecuente, en
situaciones dramticas de gran visibilidad para la opinin pblica, como en los casos de
Ruanda y Srebrenica. Estos no son los nicos ejemplos. La inaccin, o la falsa accin,
limitada a la retrica, es uno de los flancos que ms se abre a la crtica de los que
analizan la historia de la ONU. Sucede en el universo de la seguridad, pero tambin en
otras reas, especialmente en la Asamblea General, cuando la inaccin se disfraza con
resoluciones vacas.

Para entender por qu y cmo eso sucede, recordemos que el multilateralismo se
expresa en una serie de compromisos de abstencin (no agresin, no intervencin etc.) y
de accin (proteger los derechos humanos, cooperacin econmica etc.). Esos
compromisos son, en su mayora, frgiles, no sancionables o slo sancionables
moralmente. Eso lleva a que la decisin de actuar, especialmente en el rea de
seguridad, dependa de muchas circunstancias para que pueda ser efectiva.


150
La Resolucin 1.511, aprobada por el Consejo de Seguridad, en octubre de 2003, determina el regreso
de la ONU a Irak, para organizar la nueva situacin institucional (elecciones) y, curiosamente, determina
que los EEUU, como lder de la fuerza multinacional, informe al Consejo, cada seis meses, sobre la
evolucin de los acontecimientos en Irak.
68
Para la mayor parte de los Estados, las acciones en el campo de la seguridad no
implican reciprocidad (la mayora no tiene problemas inmediatos de seguridad)
151
y, por
eso, las ventajas del compromiso en operaciones de paz deben partir de una percepcin
de lo que podra llamarse ventajas derivadas. As, la reciprocidad difusa sera
cualificada por la especfica, medida por ganancias localizadas, institucionales, militares
o estratgicas. En la ausencia de inters estratgico (como el caso de la contencin de la
invasin de Kuwait en la que era relevante la motivacin del abastecimiento de
petrleo), las ventajas individuales de los contribuyentes de tropas pasan a derivarse de
otros factores.

Por qu contribuir? En tesis, por el compromiso con el multilateralismo, con el
objetivo de mantener la paz. Aunque sea noble y convincente, el compromiso debe
ofrecer algo ms. Las ventajas de participar en operaciones de paz se transfieren a
campos secundarios, como el mejor entrenamiento de soldados, el prestigio del pas, la
participacin en decisiones especficas del Consejo de Seguridad etc. Por otro lado, los
costes polticos aumentan en funcin del riesgo, porque es siempre muy difcil justificar
la prdida de un soldado o el desplazamiento de tropas (que exige el adelantamiento de
recursos financieros) cuando no existe inters estratgico en juego o cuando no est en
cuestin la defensa de un inters vital.

A veces, se hace problemtico justificar frente a la opinin pblica interna una misin
militar que no sea para combatir un enemigo, al final de cuentas la vocacin primera de
las Fuerzas Armadas. En un examen superficial, las ganancias sistmicas son abstractas
y las ventajas derivadas para justificar el apoyo a misiones de la paz, menores
152
. No
obstante, sin que la ONU cumpla bien su papel fundamental, no es apenas la
Organizacin quien se desprestigia, una vez que las prdidas iran mucho ms all de las
operaciones de paz. El marco fundamental de la estabilidad del orden internacional se
debilitara. El argumento es reconocidamente abstracto, difcil de prevalecer en un
debate poltico, pero tericamente es el mejor para quien cree en el multilateralismo
como va para un orden internacional ms estable
153
.

En el sistema internacional contemporneo, la dispersin de los intereses estratgicos
tiene consecuencias ambiguas para la accin multilateral. De un lado, est superado el
proceso paralizante de la reciprocidad perversa. La ONU est ms libre para actuar,
pues, para las potencias, las motivaciones para intervenir en sus esferas de influencia y
para bloquear acciones multilaterales tenderan a atenuarse. De otro, faltan las
motivaciones para apoyar las operaciones de paz, salvo cuando existen intereses
estratgicos especficos. Hay una inversin de la reciprocidad, lo que genera otra
dinmica perversa en la medida que los Estados se desinteresan en realizar un

151
En el contexto de la Guerra Fra, porque la seguridad estara garantizada por los bloques y, hoy, ante la
ausencia de disputas globales, los temas de seguridad son localizados, como si al contrario del
pensamiento clsico, la paz fuese divisible.
152
Fue un argumento frecuentemente repetido en Chile y Brasil cuando se enviaron tropas a Hait en
2003, a pesar de las alegaciones gubernamentales de que se trataba de una accin polticamente
importante, porque eran los latinoamericanos que 'se ocupaban de una crisis regional, ademas claro de
las necesidades intrnsecas de ayudar a Hait a salir de la profunda crisis humanitaria que viva. En el caso
de Brasil, es siempre ms fcil el envo de tropas cuando se trata de pases de lengua portuguesa, como
fue el caso de Angola y Timor Oriental.
153
En el debate poltico, hay siempre dos argumentos que repiten los crticos de las operaciones de paz: el
de la irrelevancia estratgica para el pas y el de los usos alternativos de los recursos presupuestarios.
69
compromiso multilateral, por no saber exactamente el que van a ganar ms adelante
(aunque evalen las prdidas de corto plazo).

El fracaso en Somalia, en 1992, est en la raz de la actitud reluctante de los
norteamericanos y de otros pases en aprobar una operacin ms efectiva en Ruanda.
Por otro lado, la ineficacia de la accin internacional cuando se trata de conflictos en los
que se mezclan lo interno y lo externo explica en parte lo que sucedi en Ruanda y
Srebrenica. Es difcil revisar la historia y decir que el genocidio de los tutsis y hutus
moderados, o de los bosnios, habra sido evitado si hubieran sido enviadas ms tropas.
La propia indagacin y la manera como se desarrollaron los dos procesos muestra que la
recusa a actuar es un dato de la poltica internacional, incluso cuando lo 'racional sera
lo contrario. No hay acciones desinteresadas y, tantas veces, evitar costes inmediatos es
la motivacin que termina por debilitar el multilateralismo.

Es evidentemente ms difcil aplicar la idea de reciprocidad difusa a cuestiones ms
abstractas. Para ello, valdra la pena una reflexin rpida sobre lo que significa una
ganancia en instituciones internacionales como la ONU, en la que es amplia la variedad
de temas y modos de decisin.

La nocin de ganancia es ms clara cuando se trata de cuestiones concretas, por
ejemplo, en comercio (reducciones simultneas de aranceles engendraran ventajas
mutuas), en operaciones de paz que sirven a intereses de pas o grupo de pases
amenazados por un conflicto, o en la aprobacin de recursos para determinado fondo,
que servir para el combate a una enfermedad en el pas A o B. Las ganancias pueden
ser inmediatas y, en esos casos, la reciprocidad es precisa. Como hay movimientos
irregulares en la reciprocidad, es la proyeccin en el tiempo, la perspectiva de ventajas
futuras, la que asegura la adhesin a los mecanismos multilaterales. Si no existiesen, los
procesos de negociacin seran nicos. En cada momento de la negociacin se
establecera un juego especfico, con consecuencias para la estabilidad del sistema
internacional. Por eso, la primera apuesta, especialmente para los pases que no tienen
'excedentes de poder
154
, est en la preservacin del tablero, porque sin l no existen
jugadas especficas o ganancias puntuales. Si eso es verdad, la respuesta a la pregunta
sobre las ventajas simblicas es clara. Hay, para grandes y pequeos, una adicin de
legitimidad cuando el inters que defienden gana aprobacin multilateral, adems de
otras ganancias, en cada tema.

La Carta de la ONU es suficientemente vaga para ofrecer a todos, a veces en el mismo
captulo, razones diferentes para sustentar sus argumentos. Tomemos la defensa de los
derechos humanos, como est prescrita en los artculos 1(3) e 55(c). Aunque hayan sido
desarrollados en convenciones, la referencia al artculo de la Carta sirve a los EEUU
como base para condenar a Cuba. Sirve tambin, desde otra perspectiva, a los pases en
vas de desarrollo para promover el derecho al desarrollo.
!
Uno de los ncleos del trabajo de la ONU, la articulacin de legitimidad, es, en su
esencia, el proceso parlamentario. La legitimidad se refuerza, consecuentemente,
cuando sus 'pilares politicos actan consistentemente en el largo plazo. Uno de los
pilares son las mayoras y talvez eso explique el 'xito del Tercer Mundo a lo largo de
los aos 70, cuando conquistaron, por los nmeros, la hegemona parlamentaria en la

154
La expresin era del ministro de Exteriores, Saraiva Guerreiro, que caracterizaba as la posicin
brasilea en los asuntos internacionales.
70
Asamblea, la 'tirana de la mayora, como reclamaban los pases desarrollados. La
legitimidad se tradujo en una plataforma poltica, como en la descolonizacin, en ideas
transformadoras del sistema internacional, como el Nuevo Orden Econmico
Internacional o el desarme 'general y completo. Las ganancias en legitimidad
quedaron, algunas veces, en el nivel simblico, casi restringidas al mundo multilateral,
con poco impacto sobre la realidad exterior. La legitimidad en si no ordena el mundo.

Qu conclusiones se pueden extraer del anlisis de Ruggie? La primera es formal:
existe, bien definida, con trazos claros, una lgica de lo multilateral. La indivisibilidad,
la universalidad y la reciprocidad difusa la diferencian de la lgica unilateral, que
tendra caractersticas opuestas, y de la bilateral, en la cual la reciprocidad tiende a ser
precisa y el campo limitado. La multilateral implica que el argumento diplomtico
tendr que recurrir normalmente a esos principios cuando se articula en un foro
multilateral. As cuanto ms ntidamente la propuesta del Estado A se confunda con lo
universal, ms posibilidades de legitimidad habr de vencer en aquel foro. Para
prcticamente toda la agenda internacional, existe la oferta de un camino multilateral y
sabemos lo que es necesario para invocarla.

Es posible avanzar ms y organizar el examen de temas ms substantivos. La
indivisibilidad se construye socialmente y establece la posibilidad de lo multilateral. Y
ms: la retrica de la indivisibilidad tiene, naturalmente, un ingrediente utpico. Sus
marcas distintivas (la paz es indivisible, el medio ambiente es un problema de todos los
pases, los derechos humanos son universales) constituyen, en si, la afirmacin de un
proyecto y componen el multilateralismo, pero no lo sustentan.

El qu puede reforzar ese argumento y dar ms densidad a las instituciones? Ya vimos
que el multilateralismo contemporneo tiene fundamentos simblicos y reales. Se
supona que, con la globalizacin, la perspectiva de que hubiese ms coordinacin entre
los pases para tratar con problemas prcticos y el conocimiento simultneo de lo que
ocurre en el mundo reforzara el sentido de indivisibilidad y, consecuentemente, el
universo multilateral. Se imaginaba que, libre de la Guerra Fra, el sistema internacional
iniciara un crculo virtuoso: ms conexiones entre Estados y sociedades, ms consenso
sobre valores, ms multilateralismo. Esa circunstancia, a su vez, permitira que los
consensos se hiciesen explcitos y se convirtiesen en normas, que pasaran a regular las
relaciones entre Estados promoviendo, entre ellos, ms paz, ms justicia etc. La
indivisibilidad, vivida en la multiplicacin concreta de las conexiones entre sociedades,
llevara a la necesidad de normas, y los mecanismos de reciprocidad difusa se
instalaran con ms vigor.

Al comenzar el siglo XXI, no se establece un ciclo perverso, en el que la falta de
consenso lleve a puntos muertos paralizantes en la vida multilateral. La exitosa
operacin de paz en Hait y, de cierta manera, en Lbano, en 2007, contrasta con las
dificultades en Afganistn y en Irak, adems de la trgica omisin en Sudn. La
promocin de los derechos humanos gana estatus ms alto con la creacin del Consejo
de los Derechos Humanos, vinculado directamente a la Asamblea, el cual, no obstante,
ha sido acusado de repetir los mismos vicios de la comisin anterior. Se avanza con la
Comisin de Construccin de la Paz, que amplia formalmente las responsabilidades que
la Organizacin ya asumiera en diversas oportunidades. El Tribunal Penal Internacional
funciona plenamente. Las seales ambiguas sugieren las preguntas: La irregularidad
del desempeo de la ONU significa que el multilateralismo, por su propia naturaleza,
71
permanecer siempre por debajo de sus promesas? Sera la irregularidad la marca
inevitable de su desempeo?

Para responder, el primer factor a subrayar es que la irregularidad se manifiesta en un
camino regular. La irregularidad se hace clara porque estamos frente a un teln de fondo
consistente. La seal ms evidente es el tributo retrico (que prcticamente todos los
Estados expresan) a la indivisibilidad de intereses. La nocin de que la dinmica del
sistema internacional afecta a todos es incuestionable, como tambin lo es que las
instituciones multilaterales sean el camino natural para lidiar con la indivisibilidad.
Selese la ganancia histrica para el multilateralismo, expresado en el hecho de que su
mayor smbolo, la ONU, ya conmemor su sexagsimo aniversario. La oferta
multilateral an es slida y ningn Estado quiere retirarla del mercado.

La aceptacin de la indivisibilidad no significa, sin embargo, la aceptacin de las
normas que la regulan; en rigor, incluso frente a la imprecisin de algunas de las normas
de la Carta, esa actitud aparece. Es en ese trnsito de lo indivisible hacia lo universal
que la subjetividad de los Estados nacionales, regulados por intereses particulares, acta
plenamente.

No es necesario ser adepto del realismo para admitir que la oferta multilateral nunca
ser tomada por los Estados por completo, dadas las mltiples diferencias entre ellos.
De un lado, porque los objetivos pueden divergir en cuanto a los perfiles de la oferta. Si
unos quieren ms constreimientos en materia de derechos humanos, otros quieren
menos; unos quieren ms reglas sobre desarme, otros priorizan que las preocupaciones
sobre seguridad se concentren en la no proliferacin. Del otro lado, porque la oferta
'realmente existente es muy irregular. A ese respecto, cabe recordar lo que decia
Sergio Vieira de Mello
155
: 'Actualmente, existen ms instrumentos internacionales para
controlar la produccin y el comercio de Compact Disks piratas que para armas de
pequeo calibre. La Irase explica muy bien sobre quien se construye la oIerta.
156


La diIerencia entre ideales y practica es la 'normalidad de las instituciones, incluso
porque las demandas de los miembros se cruzan y nunca sern plenamente satisfechas.
Las instituciones tendrn grados de eficiencia que no dependen, o no dependen
esencialmente, de su organigrama o de cmo deciden, sino que viene de fuera, de la
manera como el sistema internacional distribuye poderes y valores. El objetivo de un
orden ms estable sera el de hacer que las reglas multilaterales influenciasen
crecientemente el mundo exterior.




155
Representante especial de Naciones Unidas en Irak, fue asesinado en Bagdad, en el ao 2003, en el
atentado contra las instalaciones de la ONU.
156
La frase est en Power, Chasing the Flame, Sergio Vieira de Mello and the Fight to Save the World.
Nova York: Allen Lane, 2007, p. 234.
72
CAP TUL O 5. El inters multilaterali zable y las t ransformaciones de la
legitimidad.

Se tratarn en este captulo dos temas. En primer lugar, se examinan los objetivos que
un Estado busca realizar en foros multilaterales. A partir de un corto sumario de las
hiptesis tericas, se intenta responder a la indagacin sobre los caminos posibles para
hacer compatible el inters individual y la voluntad colectiva o, en otras palabras, las
intenciones de cada nacin y las necesidades de la comunidad internacional. El
concepto de legitimidad ser utilizado como el eslabn entre los dos trminos de la
ecuacin. En un segundo momento, sern examinadas, con ejemplos del rea de la
seguridad, la descolonizacin y el desarrollo, expresiones de la legitimidad que, al final,
sealan lo que los Estados pueden proponer en los foros de Naciones Unidas.

Inters nacional y voluntad multilateral: el inters multilaterali zable
Es posible afirmar que la teora de las relaciones internacionales se construye a partir
del realismo y del dilogo que la escuela abre con sus crticos y con los que intentan
superarla. De hecho, de Hobbes hasta hoy, la escuela realista permanece como la
referencia filosfica bsica, en el sentido de que sus argumentos, a pesar de las variantes
individuales, tienen conciencia histrica, lgica clara, y ofrecen, para muchos,
explicaciones suficientes para entender la dinmica de la convivencia entre Estados. Es
por la va de los realistas contemporneos, como E. H. Carr y Hans Morgenthau, que la
temtica de las relaciones internacionales se introduce en el universo acadmico
anglosajn que, de cierta manera, es an hegemnico en el rea
157
.

Incluso para los que buscan otros caminos tericos, como la escuela inglesa de Martin
Wight y Hedley Bull, las correcciones al realismo son el punto de partida para
reflexiones alternativas. El vigor del realismo podra ser explicado por el hecho de que
completa conceptualmente la construccin terica sobre el Estado moderno, ya que la
nocin de auto-ayuda, o, mejor, cada uno por si (self help), tiene afinidades con la de
soberana. La primera es el ingrediente poltico que ocupa la moldura jurdica
establecida por la soberana. Ambas son esenciales para definir lo que es el Estado, y se
refuerzan. La soberana, sin la capacidad de autodefensa, sera un concepto vaco y
negara al Estado condiciones de preservarse en el sistema internacional.

Cmo entender, en ese marco, el multilateralismo, cuya esencia es limitar el Estado?
Cmo explicar que los Estados acepten, aunque voluntariamente, las restricciones a
una soberana que, por la propia naturaleza, no debe, en el marco realista, tener lmites
diferentes de aquellos dictados por el inters nacional?

Desde el ngulo terico, la propia existencia de instituciones internacionales y de su
multiplicacin en los ltimos aos sugerira que la aceptacin creciente de lmites al
ejercicio de la soberana hace del multilateralismo una de las puertas para criticar con
hechos al realismo y corregirlo. Al admitir modos permanentes de cooperacin, el
sistema internacional mostrara ser algo ms que un mero juego de poder. La cuestin
no es tan simple y, en realidad, no sera necesario abandonar las premisas realistas para
entender porque es posible cooperar en un sistema de soberanos, esencialmente
anrquico, sin una autoridad superior.


157
La hegemona est lejos de ser absoluta, bastando recordar a Raymond Aron y Norberto Bobbio en el
mundo latino.
73
De hecho, una primera interpretacin del multilateralismo dira que las bases de
cooperacin que lo sustentan son un mero epifenmeno y que no valen en s. El juego
poltico las destruira en el momento que cambiasen la distribucin de poder y los
rumbos del inters. Los arreglos multilaterales, independientemente de la forma que
tengan, tratados o instituciones, se limitaran a consagrar situaciones de poder,
congelndolas momentneamente.

Una segunda interpretacin, an en el marco realista, admitir que la cooperacin
multilateral pueda nacer como una extensin modificada de los intereses particulares. El
Estado A coopera con el B para reducir los costes de un cierto tipo de transaccin. Por
ejemplo, aunque movidos por intereses egostas, para permitir la fluidez de las
comunicaciones, los Estados aceptan crear una institucin que regule la distribucin de
la frecuencia de radios o el transporte areo, con menos costes para todos. O firman
acuerdos de desarme o no proliferacin para garantizar alguna estabilidad en disputas
estratgicas.

Sobre todo en foros tcnicos, la tendencia es que la cooperacin persista en el tiempo,
porque responde a necesidades ms permanentes. Ese argumento, llevado a las ltimas
consecuencias, hara posible la superacin del realismo, en la medida que el inters
persistente en cooperar transformara la naturaleza de la poltica. La nocin de
multilateralismo como epifenmeno del poder sera invertida y la multiplicacin de
modos de cooperar despojara al poder nacional de su sentido egosta
158
.

Una tercera vertiente, con diversas variantes, indicara que el realismo se equivoca al no
comprender que el sistema internacional es algo ms que simplemente una suma de
soberanos que luchan por la supervivencia o maximizan intereses. Segn esa
perspectiva, el sistema tendra una existencia que va ms all de los Estados,
disponiendo de reglas propias que forman un tejido de convivencia, sea en la forma de
'sociedad anarquica de Hedley Bull, sea en la lnea de la teora de los regmenes, sea
en los modelos constructivistas, de Wendt ('la anarqua es lo que los Estados quieren
que sea).

El multilateralismo es una expresin de algo esencial al sistema: la necesidad de reglas
para que la interaccin internacional se haga de modo que sirva a todos. La ONU sera
la productora y promotora de las reglas que regulan las interacciones internacionales,
incorporara principios y valores, y se apoyara en la legitimidad, transparencia e
imparcialidad
159
. Las manifestaciones de poder y los conflictos son parte del proceso

158
Barnett y Finnemore describen asi esa variante, que llaman de institucionalistas neoliberales: '|...|
como realistas, ellos toman la anarqua como punto de partida: sin embargo, la problemtica no es la
supervivencia, sino la burla endmica. Las organizaciones internacionales como la ONU son creadas por
los estados para tratar de los costes de las transacciones y de las informaciones incompletas, as como de
otros 'Iallos del mercado. Por medio de la manipulacion de la inIormacion, de la creacion de
transparencia y de la exposicin de la no-observancia y de la imposicin de sanciones, las organizaciones
tales como las Naciones Unidas pueden contribuir para la aplicacin de los acuerdos internacionales que
los Estados formularn en beneficio propio. Es importante darse cuenta que las organizaciones
internacionales, desde ese punto de vista, son endgenas, y no epifenmicos. |.| porque, sin algn tipo
de papel independiente, las organizaciones internacionales no podran ayudar a los Estados a alcanzar sus
objetivos |.|.Barnett; Finnemore, 'Political Approaches. In: Weiss; Daws, The Oxford Handbook on
the United Nations. Oxford: Oxford University Press, 2007, p. 45.
159
Weiss, et al. Handbook, op. cit., p. 48. La visin, hoy clsica, de la idea de la comunidad internacional
como una 'sociedad est en Bull, Anarchy and Society. In: Butterfield; Wight, Diplomatic
Investigations. Londres: Allen&Unwin, 1966, p. 35-51.
74
internacional, y no descalifican la naturalidad de la regla. Simplemente revelan las
excepciones 'irracionales y la necesidad de que haya instituciones para evitar que
ocurran y mecanismos para superarlos.

Con base en el debate terico, es posible formular algunas hiptesis sobre el inters en
cooperar multilateralmente. En primer lugar, se dira que un Estado acepta los
constreimientos de la regla multilateral, porque los egosmos nacionales pueden
coincidir: dos o ms Estados deciden auto-limitarse y cooperar para fortalecer intereses
particulares, reduciendo los costes de transaccin, obteniendo legitimidad para una
accin determinada, ahorrando recursos de seguridad etc. No es necesario que las
ventajas sean inmediatas: como muestra Ruggie, las ventajas pueden diluirse en el
tiempo, en el mbito de la 'reciprocidad diIusa
160
.

Una segunda hiptesis indica que los Estados tambin pueden cooperar porque, al
aceptar que su convivencia tiene componentes de sociabilidad, necesitan establecer un
universo de reglas para expresarlo y darle contenido. El multilateralismo refleja la
sociedad que existe en la anarqua y que se fortalecera en la medida que se
multiplicaran regimenes, normas, instituciones, que regularan, con amplitud creciente,
las actividades del soberano.

En el primer caso, la rationale para cooperar se funda en el inters individual: hago lo
mejor para m y las consecuencias de mi eleccin me interesan secundariamente, salvo
cuando anuncien prejuicios que debo evitar. En el segundo, se funda en el inters
global: hago lo que es mejor para todos, lo que, por definicin, ser mejor tambin
para m.

Aunque las motivaciones sean diferentes, y hasta antagnicas conceptualmente, cuando
se proyectan en la realidad pueden convergir e intereses diversos pueden llevar a
instituciones similares. Ms precisamente, es evidente que las contradicciones pueden
expresarse cuando el inters individual, para realizarse, confrontase el inters global.
Eso sucedi cuando las potencias escogieron caminos multilaterales, cuando Japn neg
la competencia de la Sociedad de Naciones despus de invadir China, en 1931, o cuando
los EEUU atacaron Irak, contra el criterio del Consejo de Seguridad, en 2003. La
conclusin es simple: mientras el sistema internacional sea un sistema de Estados, la
contradiccin regla/inters o colectivo/individual ser superada en unos momentos y en
otros, no.

La suposicin es que la va de ajuste ms clara para esas contradicciones es la existencia
de instituciones multilaterales 'plenamente eIicaces, o sea, que cumplan de Iorma
integral los objetivos para los cuales fueron creadas. Dgase, en passant, que una
dificultad central de la teora de relaciones internacionales deriva del hecho de que los
Estados se comportan simultneamente de modo realista e idealista. Eso hace imposible
deducir hiptesis a partir de un comportamiento ideal, simplemente porque no existira,
como hiptesis convincente, algo equivalente a la figura del homo oeconomi cus para
fundar una teora de relaciones internacionales.

Cules son las consecuencias de esa ambigedad esencial? Aunque movidos
originalmente por intereses individuales, los Estados tejen la red multilateral, que pasa a
ser referencia para, en un segundo momento, modular la propia proyeccin del inters

160
Ruggie, Multilateralism Matters, op. cit., p. 11.
75
individual. A partir del momento en el que la oferta multilateral existe y tiene el
prestigio de la legitimidad, cada vez que un Estado recusa la oferta, paga un precio
moral y, muchas veces, costes reales, sobre todo si el camino multilateral se prueba ms
efectivo que el unilateral.

Usando las ideas de Ruggie, podramos afirmar que cuando un Estado articula una
propuesta multilateral, sea cual sea su motivacin particular, es necesario obtener, para
que prospere, una legitimidad propia. Y, as, tendr que demostrar polticamente que
aquella propuesta especfica es necesaria para avanzar el sentido de los intereses
comunes de la sociedad internacional (indivisibilidad), que puede justificar reglas que
valgan para todos (universalidad) y generar expectativas de ganancias compartidas, en
el corto y en el largo plazo (reciprocidad difusa). Es exactamente la lgica fundada en
esas nociones la que sustenta el stock de reglas, instituciones, orientaciones informales
de comportamiento y constituye la oferta multilateral abierta a la demanda de los
Estados.

Hoy, con sus varios componentes, la oferta multilateral es uno de los elementos
esenciales para la comprensin del sistema internacional, o, por lo menos, agrega
elementos al sistema que hace difcil que sea entendido solamente a partir de las
premisas hobbesianas. La oferta multilateral es un dato de la realidad. El clculo de
intereses de cada Estado particular es 'obligado a tomar en cuenta el stock de reglas,
que puede facilitar o dificultar la obtencin de ganancias 'privadas. Es evidente que las
reglas tendrn tanto ms fuerza de constreimiento cuanto mayor sea el nmero de
Estados que la aceptasen y la prestigiasen. Es ese un problema peculiar del orden
internacional y, en particular, del multilateralismo: como son los Estados quienes hacen
la demanda, en la bsqueda de ventajas individuales, los mismos que construyen la
oferta, de sentido colectivo, el multilateralismo se fortalecera idealmente cuando
coincidiesen ganancias sistmicas con ganancias individuales. El juez y el reo se
confunden en la misma persona y cambian de papeles en funcin del tema
161
.

En otras palabras, la eficacia plena del multilateralismo se da cuando se combinan, para
la mayora de la comunidad internacional, la misma nocin de indivisibilidad, la misma
aceptacin de los principios generales y el mismo sentido de costes y beneficios. Como
sabemos, esto no siempre ocurre. O mejor, ocurre en ciertos campos ms que en otros,
en ciertas coyunturas histricas ms que en otras, en vista de la diversidad creciente de
los intereses, de los clculos de coste y beneficio, de las diferencias de valores etc. El
ajuste de lo individual y de lo colectivo no est dado; es, sin embargo, ms que una
posibilidad terica, ya que es un proceso (irregular, es verdad) que sucede en la prctica.

Es justamente el punto de convergencia entre el inters particular y la regla, entre la
prdida por la limitacin y la ganancia por la cooperacin, que define el inters
multilateralizable. Entender cmo y cundo convergen revelara, desde el ngulo del
Estado individual, el ncleo del multilateralismo.

Cules son esos intereses? En el orden internacional posterior a la Sociedad de
Naciones, la categora se expande sustancialmente. De hecho, prcticamente cualquier

161
Un ejemplo: el Estado que 'contamina es el mismo que tendra que negociar las reglas que atenuarian
la contaminacin y las implementar. En el proceso, el mismo Estado ser reo de contaminacin, acusar
a otros de mayor contaminacin, ser juez colectivo de lo que es el punto de equilibrio de los intereses
colectivos y tratar de implementarlos, casi siempre voluntariamente.
76
inters se puede multilateralizar, incluso los vitales y particulares, como la defensa de la
integridad territorial. Eso se comprueba, por ejemplo, cuando un Estado apela al
Consejo de la Sociedad de Naciones, como sucedi cuando Abisinia fue invadida por
Italia, en 1936, o al Consejo de Seguridad, cuando Kuwait fue invadido por Irak en
1991. Existe, en esos casos, la oferta multilateral, frgil en la Sociedad, fuerte en la
ONU, para la solucin de un problema particular: adoptarla, compartiendo la defensa
del inters con otros Estados, depende de varios factores.

En el otro extremo, habra intereses que seran esencialmente multilaterales, o sea, slo
se realizan cuando existe cooperacin entre varios Estados. Son claros los ejemplos de
cooperacin en telecomunicaciones o de control de los cambios climticos, o incluso en
el campo poltico, del desarme. En estos casos, el problema no sera el del grado de
indivisibilidad, sino de cmo se aplican los principios para que se evite el fenmeno del
free rider y de que forma se distribuyen los costes para que el inters colectivo sea
defendido (como, por cierto, ha ocurrido en relacin al Protocolo de Kyoto)
162
.

Es, en ese contexto, que se explica que uno de los factores de ganancia de 'ms
legitimidad nace en la propia dinmica multilateral, cuando varios Estados anuncian
esfuerzos comunes, aunque sean para objetivos especficos. Una propuesta cualquiera es
reforzada al identificarse con el inters de muchos. Es el anuncio preliminar de una
demostracin posible de que el tema afecta a todos y, por lo tanto, puede ganar la
condicin de indivisibilidad"!

Si los intereses se multiplican, las instituciones multilaterales tienden a ampliarse, del
modo correspondiente, as como las modalidades de constreimiento. La distancia entre
la Corte Permanente de Arbitraje, creada por la Conferencia de la Haya, en 1899, y el
Tribunal Penal Internacional (TPI) es evidente. En la primera, reflejo de la visin
soberanista del siglo XIX, lo multilateral no supone prcticamente ninguna limitacin al
Estado. La Corte es simplemente un panel de jueces que pueden ser accionados de
forma absolutamente libre por los Estados. En el TPI, el grado de constreimiento es
mximo. En los casos de crmenes internacionales, el tribunal acta prcticamente como
una corte nacional de justicia y puede mandar prender a los responsables, procesarlos,
determinar penas etc.

En el rea comercial, la OMC refuerza substancialmente el GATT; las modalidades de
solucin de controversias alcanzan patrones de tipo jurisdiccional, obligando a las partes
perdedoras a resarcir por los daos causados por la infraccin de las normas de la
Organizacin. En materia de derechos humanos, los mecanismos de sancin, aunque
solamente sean morales, se harn ms visibles a lo largo de los ltimos aos. Hoy se
admite que los Estados individuales sean 'examinados por el Consejo de Derechos
Humanos, lo que sera inconcebible en los aos inmediatamente posteriores a la
Segunda Guerra cuando la promocin y la defensa de los derechos humanos se
sustentaban en una declaracin sin fuerza jurdica.


162
La ganancia que se obtiene al multilateralizar el inters, sobre todo en casos como el de los cambios
climticos o el desarme, raramente es inmediato. En compensacin, los costes de la multilateralizacin
aparecen inmediatamente. Es lo que ocurre en el caso de las reglas para la limitacin de los gases que
causen la elevacin de la temperatura en el mundo. Para un anlisis de algunos temas multilaterales de la
poltica exterior brasilea y del tema del free rider, Lima, The Political Economy of Brazilian Foreign
Policy. Tesis de doctorado. Vanderbilt University, 1986 (mimeografiado).
77
Debe aclararse que el hecho de que haya, en campos determinados, ms
constreimientos para los Estados no implica necesariamente un juicio de valor sobre el
orden mundial (en el sentido de que hoy vivamos en un mundo ms justo que antes).
Indica, eso si, transformaciones efectivas en el modo de convivencia de los Estados y
revela el potencial para que se alcancen nuevos patrones de interaccin en el sistema
internacional, ms estables y previsibles. Otro dato: las ganancias normativas nunca son
definitivas.

Una evidencia de que el potencial se realiza es el aumento del nmero de instituciones
multilaterales intergubernamentales, que pas de 37 en 1909 a 260 en los das de hoy
163
.
El aumento se explica por la multiplicacin de objetivos de cooperacin a lo largo de
los ltimos cien aos. Pueden ser objetivos generales, como en la ONU, o particulares,
como en el GATT o en la OMS; pueden abrirse universalmente o estar circunscritos a
una regin, como en el caso de la OEA o de la Unin Africana etc.
164
.

El examen del establecimiento de la Sociedad de Naciones y de la ONU muestra el
movimiento que combina intereses polticos y estratgicos con el impulso de
organizaciones sociales e intelectuales, y que resulta en el establecimiento de los
fundamentos de la legitimidad para que aquellas instituciones surgiesen con alguna
naturalidad. Los EEUU, promotores centrales de la Sociedad y de la ONU, usan el
amplio espacio de proposicin que las dos grandes guerras haban abierto, para
legitimar y organizar ideas y objetivos sobre un determinado modelo de orden
internacional. Es interesante observar que el fin de la Guerra Fra no determina un
impulso semejante. Existe una 'esperanza de un nuevo orden, pero que no se expresa
en nuevas instituciones o incluso en la renovacin profunda de las existentes. Hay
adaptaciones importantes de la ONU, del GATT, transformado en OMC, e incluso de
las instituciones de Bretton Woods. Faltaba, no obstante, una construccin intelectual,
con base poltica, que indicase efectivamente nuevos rumbos para las instituciones. Es
sintomtica, por ejemplo, la parlisis en la reforma del Consejo de Seguridad.

En el caso del multilateralismo regional, hay ejemplos interesantes en la historia
reciente de la diplomacia latinoamericana, con el Tratado de Tlatelolco, el Tratado de la
Cuenca del Plata, el Tratado de Cooperacin Amaznica y el MERCOSUR. Cada uno
tiene fuentes propias de legitimidad, pero todos se amparan ampliamente en la idea, de
amplias races histricas, de que la integracin y la paz seran vocaciones naturales del
continente, cuyas bases polticas estn en el siglo XIX. La historia intelectual de la
integracin econmica tiene su punto de partida en la CEPAL, que aporta bases
conceptuales que sern exploradas por los pases en la creacin de instituciones
integracionistas.

Con la expansin de las ONG, el diseo social de la legitimidad en el orden
internacional deja de ser exclusividad de los Estados, aunque sin ellos sea imposible
comprenderla plenamente. El movimiento internacional de las ONG no comienza ahora.
Viene del siglo XIX, con las asociaciones abolicionistas y los grupos pacifistas. Sin
embargo, es importante subrayar que las 'causas deIendidas por la sociedad civil
tienen como interlocutor necesario a los Estados. Lo que se pretende, en regla, es
modificar conductas gubernamentales: la abolicin del trfico de esclavos, el respeto a

163
Hurrell, On Global Order, op. cit., p. 60.
164
Una tipologa de las organizaciones multilaterales en Jacobson, Networks of Interdependence:
international organizations and the global political system. Nova York: Knofp, 1979, p. 13.
78
los derechos humanos, el mayor cuidado con el medio ambiente, el desarme nuclear,
etc. Los Estados, al responder a causas nacionales e internacionales que cuentan con
amplio apoyo social, refuerzan su legitimidad, al mostrar capacidad de sintona con
demandas de la sociedad civil.

Otro fundamento de la difusin del multilateralismo est en la adhesin creciente a sus
instituciones. En este caso, el Estado hace una apuesta en las ventajas que puede obtener
al adherirse a una institucin establecida, como la ONU o la OEA
165
. Segn la
perspectiva realista, cada Estado hara, en aquel momento, un clculo de lo que puede
ganar (o, por lo menos, no perder) en el corto y medio plazos. En realidad, desde el
principio, la fuerza de atraccin de las Naciones Unidas fue clara. Las expectativas de
que configurara el orden internacional llevaron a que, sin excepcin, los que pudieran
ser admitidos lo fueran, y los que tuvieran obstculos lucharan para ser admitidos. Hoy,
la condicin de miembro de la ONU se identifica como un atributo de la soberana.
Suiza fue, en 2002, uno de los ltimos pases a adherirse, y el retraso se debi a una
determinada concepcin de la neutralidad que se volvi obsoleta
166
.

Una vez admitido, el Estado enfrenta dos situaciones tpicas. O la ONU es el campo en
el que procura proyectar lo que le interesa y, as, tener ganancias de legitimidad o
ganancias prcticas. Para ello, propone determinado tema o determinada forma de tratar
de un tema que est en la agenda. Es el lado activo de la presencia. Otra posibilidad es
tratar defensivamente con los intereses que algn otro Estado (o grupo) quiere proyectar
y que imagina pueda perjudicarlo.

Los juegos activos y defensivos se confunden en la prctica. En la agenda de desarme,
por ejemplo, los EEUU insisten, hoy, en dar prioridad a la no proliferacin y, para ello,
defienden ms injerencia del Consejo de Seguridad en el tema y presin sobre el
gobierno iran para terminar programas de enriquecimiento de uranio. Al mismo tiempo,
votan contra prcticamente todas las resoluciones que piden el desarme nuclear. Los
pases rabes, a su vez, son activos en la defensa de los derechos palestinos y defensivos
en algunas cuestiones atinentes a derechos de la mujer. La posicin de Brasil es
prcticamente activa en todos los temas de la agenda, aunque haya ejemplos de
actitudes defensivas, como, en 1973, en la controversia sobre Itaip, cuando Argentina
multilateraliz el tema de la consulta previa para obtener, en la ONU, apoyo a sus
decisiones.

Para articular actitudes activas o defensivas, la primera consideracin es la de que,
como en todo parlamento, el multilateralismo se realiza esencialmente como un proceso
argumentativo entre iguales. En situacin normal, es la Carta la que define donde y de
que modo el argumento se desarrolla. El locus del encuentro de intereses est
determinado por la naturaleza del tema: si es seguridad, el Consejo; si son cuestiones

165
En los primeros aos, hasta mediados de la dcada de 1950, la admisin en la ONU tena un
componente poltico, unido a la Guerra Fra. Espaa y Portugual, en principio por la neutralidad en la
Segunda Guerra, y despus impedidos por la URSS, slo fueron admitidos en 1955. La ltima disputa fue
en torno a China, admitida en 1972. Hoy la admisin dej de tener el carcter politizado y se universaliz,
identificndose con la propia condicin de soberana. Taiwn es la excepcin, pues est fuera y no hay
posibilidad de que sea admitido, a la vista de la resistencia de China.
166
En algunos organismos, sin la vocacin universal de la ONU, el clculo se hace explcito. Un ejemplo
es la entrada como miembro de la OCDE, que impone limitaciones, como la adopcin de determinadas
disciplinas econmicas.

79
econmicas o sociales, el ECOSOC; se es desarme, la Comisin de Desarme de
Ginebra; y para la supervisin de todas las actividades, salvo las que estn en la agenda
del Consejo, la Asamblea General. Cada rgano tendr sus mtodos de trabajo y sus
procedimientos, formales o informales, que determinan los modos por los cuales los
argumentos prevalecen (en el Consejo, hay la posibilidad de veto, en la Asamblea, las
decisiones sobre el presupuesto, obligatorias, son tomadas por consenso etc.). Las
imposiciones de poder ocurren Iuera del marco institucional 'visible y, muchas veces,
contra el marco, como sucedi en la invasin norteamericana de Irak en 2003.

La Sociedad no supo transformarse delante de necesidades coyunturales. Su historia es
la revelacin creciente de sus fragilidades. El modelo institucional de la ONU, al
contrario, evolucion de modo sealado, ampliando los poderes definidos en la Carta.
Hubo reformas, como el aumento del nmero de miembros no-permanentes del Consejo
(de 11 a 15 en 1965), de los miembros del ECOSOC, la creacin del Consejo de
Derechos Humanos en 2006 y otros. Tambin fue sobresaliente la flexibilidad en el
establecimiento de instrumentos de accin, no previstos en la Carta, como las
operaciones de paz, las comisiones del Consejo de Seguridad, los tribunales ad hoc para
juzgar a criminales internacionales en Serbia y en Ruanda, hasta el punto de que un
analista afirmase que 'las reinterpretaciones de sus competencias por los rganos
polticos de la ONU transformaron el significado de la propia Carta
167
.

Uno de los ejemplos sugeridos por lvarez es la competencia de la Asamblea para
convocar negociaciones de tratados o la facultad del Consejo de 'contratar el uso de la
fuerza por medio de las llamadas coalition of the willing, de crear tribunales ad hoc,
comisiones para supervisar actividades de los Estados, como en el caso del terrorismo
etc. Nada de eso est previsto explcitamente en la Carta, pero nada est en
contradiccin con sus principios, lo que slo refuerza la nocin de que se trata de
adaptaciones creativas a las circunstancias polticas.

Una premisa para el funcionamiento de los foros, y una de las marcas definidoras del
multilateralismo contemporneo inscrita, por cierto, en el artculo 2(1), de la Carta de
la ONU es el hecho de que, para deliberar, los Estados son iguales,
independientemente del tamao o poder. Aceptada esa condicin, prevalecera, en tesis,
el mejor argumento y la adhesin del mayor nmero posible a sus tesis. Dicho de otro
modo: la ONU genera legitimidad porque los Estados que de ella participan se
reconocen como legtimos y, as, se realiza la premisa para el dilogo poltico, en la
perspectiva habermasiana
168
. La universalidad del foro refuerza el reconocimiento
mutuo. Es evidente que el juego del poder, bajo la forma de amenazas y presiones, no
desaparece en los procesos deliberativos. Al contrario, es un componente esencial, pero
por regla, no se muestra ostensivamente en el debate pblico. Al sustentarse en la
nocin de igualdad jurdica, los Estados, sobre todo los que no disponen de excedentes
de poder, procuran llevarla a las ltimas consecuencias, haciendo que la igualdad
jurdica se transforme en igualdad negociadora.

Un segundo elemento de la construccin de los argumentos multilaterales es la
referencia a los principios y objetivos que rigen el rgano donde se delibera. En la
ONU, la defensa de la integridad territorial de los Estados, la no intervencin, la

167
Alvarez, 'Legal Perspectives, in Handbook, op. cit., p. 61.
168
Mattern, 'Why soIt power` isn`t so soIt: Representational Iorce and attraction in world politics,
Power in World Politics, op. cit., p. 98-120.
80
solucin pacfica de controversias, la promocin de los derechos humanos o la
cooperacin para el desarrollo constituyen el fundamento necesario para los argumentos
especficos. Las resoluciones de la Asamblea y del Consejo seran esencialmente la
aplicacin de los principios y objetivos de la Carta que constituyen el ingrediente
esttico del argumento, el marco general a partir del cual es elaborado.

Ya sabemos que las normas generales de la Carta son amplias y sujetas a
interpretaciones contradictorias, que evolucionan en el tiempo. Para poner un ejemplo,
hay muchas formas de realizar el objetivo de la solucin pacfica de controversias.
Muchas veces son contradictorias con el compromiso de los derechos humanos, como
sucedi, en Camboya o en Sierra Leona, donde las operaciones de paz necesitaron tratar
con la necesidad de conciliacin nacional, al mismo tiempo que con el pasado de
violacin de derechos humanos de algn actor necesario a las negociaciones para
constituir un nuevo gobierno. Srgio Vieira de Mello, que particip en misiones de paz
en zonas de conflictos especialmente difciles, como Camboya y Kosovo, expresaba
bien la contradiccin cuando bromeaba que su autobiografa se titulara, 'My Friends
the War Criminals
169
.
!
La variable fundamental para articular argumentos especficos es la legitimidad y el
espacio que abre para lo que se puede proyectar, paso previo a procesos propiamente
negociadores. En la historia de la ONU, si las normas constitucionales no se alteran en
lo fundamental, la evolucin de los patrones de legitimidad se transforma de manera
significativa
170
. La legalidad abierta permite que los modos de aplicarla sean
constantemente reinterpretados, en funcin de las circunstancias polticas. Es la
legitimidad que da consistencia al argumento poltico y se convierte en una de las vigas
maestras para entender la dinmica del foro multilateral.

T ransformaciones de la legitimidad: seguridad, descolonizacin y desar rollo
Vamos a analizar algunos ejemplos de cmo se transforma la legitimidad. Pero antes
debemos indagar sobre el tipo de legitimidad del que se trata. Hay muchas definiciones
sobre sus fundamentos, sobre su mbito y sus efectos. En nuestro caso, restringiremos el
concepto, a partir de la hiptesis de que los Estados miembros de la ONU, actuando en
la Organizacin, crearon referencias sobre lo que es legtimo, sobre lo justo e injusto en
el sistema internacional, y tales referencias pasan a ser balizas para su comportamiento.
Tratamos, por lo tanto, con la legitimidad de carcter intergubernamental
171
.

Para explicar el concepto, se dira que no se trata, como en las situaciones nacionales,
especialmente en las democracias, de identificar la legitimidad como un conjunto de
percepciones que inducen subjetivamente a la ciudadana a aceptar la norma. La ley se
completa con la legitimidad para que sea cumplida. La legitimidad es generada en la
ciudadana y va a repercutir sobre la manera como sta se adhiere a la ley. La
ciudadana est en la punta inicial y en la final del proceso. Otro elemento importante: el
origen de la legitimidad, el pueblo, es exterior al poder que crea la norma, el ejecutivo o
el legislativo, y al poder, el judicial, que la aplica.


169
La historia est citada en Powers, 'The Envoy, New Yorker, 7 de enero de 2008.
170
Coicaud; Heiskanen (eds.) The Legitimacy of International Organizations. Tquio, United Nations
University Press, 2001.
171
Para una crtica de la reduccin de la legitimidad a la dimensin intergubernamental, Buchanan;
Keohane. 'The Legitimacy oI Global Governance Institutions, Ethics & International Affairs, v. 20, n. 4,
dez. 2006, p. 405-437.
81
Existen diferencias y semejanzas como lo que pasa en el plano multilateral. La principal
diferencia est en el origen de la legitimidad. En el campo internacional, antes de llegar
a la ciudadania, la legitimidad 'pasa por los Estados que generan la legitimidad que los
limita. La semejanza provendra de que, en los das de hoy, la ciudadana, por medio de
movimientos sociales transnacionales, puede afectar al proceso normativo, no slo en su
fase creativa (es imposible entender el tratado que prohbe las minas terrestres sin tomar
en cuenta el empeo de las ONG), como tambin en la fase de aplicacin de aplicacin,
cuando entidades de derechos humanos invocan obligaciones internacionales para
inducir comportamientos de gobiernos. Sin embargo, es verdad, que los movimientos
sociales, por ms activos que sean, no desempean el mismo papel poltico de la
ciudadania al no disponer del acceso a los instrumentos de 'control de la accion estatal,
comenzando por la participacin en procesos electorales.

En cuanto a las consecuencias, hay tambin semejanzas entre la legitimidad interna y la
internacional. Los efectos para que la norma sea cumplida existen (y los propios
Estados pueden usar instrumentos para constreir a sus pares), aunque, si fuese el nico,
por las caractersticas especiales de la norma internacional a la que falta la sancin, el
tema de la legitimidad talvez no fuese central en la vida internacional.

En esta, la legitimidad cumplir otras funciones, prximas, pero diferentes del refuerzo
de la normatividad, y que se refieren a los modos de orientar el comportamiento de los
Estados. Y son varios. El de mayor alcance es, con sus limitaciones intrnsecas, la
norma, pero, en el sistema internacional, existen otros instrumentos, an ms frgiles
(como las resoluciones de la Asamblea General), en la que el objetivo es indicar a los
Estados cual es el comportamiento idealmente compatible con el inters de la
comunidad internacional, como tal. La legitimidad, en el caso de la norma, sustentar
las interpretaciones polticas que la hacen aplicable y respetada. Algo parecido pasa en
las orientaciones hacia el comportamiento que generan constreimientos a los que de
ellas se desvan, aunque menos contundentes y de menor coste que en el caso de la
violacin de la norma. La legitimidad es siempre construccin poltica tanto en un caso
como en el otro. En ambos, no es garanta que la norma o la orientacin ser cumplida,
pero, en la medida de su aceptacin, genera diferentes formas de constreimiento al que
intenta escapar de su malla.

Hay varias cuestiones derivadas de esa visin, un tanto sumaria, de la legitimidad. Para
un Estado, que quiera proyectar multilateralmente sus intereses, es fundamental medir
lo que gana y comparar con los lmites que la va multilateral crea. Cualquier proyecto
supone, no obstante, comprender cual es el sentido de la legitimidad en el campo
especfico de proyeccin. Si estamos en procesos de construccin poltica, el anlisis de
las modalidades del argumento es el paso previo para anticipar su eficiencia en el foro
escogido para proyectarlo.

Tendramos, as, dos momentos. En el primero, el Estado o grupo de Estados busca,
para defender sus intereses, en algn debate especfico, el argumento real o que
aparentemente est ms prximo de las marcas vitales del multilateralismo, o sea, del
sentido de indivisibilidad y universalidad. Convencer el/los otro(s) de la universalidad
del inters particular es el ncleo del juego multilateral. Esa sintona con lo legtimo
puede convertirse en una forma de poder, como reconoce Fareed Zakaria: 'Legitimidad
82
y poder [...] La legitimidad permite establecer una agenda, definir una crisis y movilizar
apoyo para las polticas entre ambos pases y las organizaciones de base
172
.
!
Para obtener las ventajas que ofrece la legitimidad, hay que comenzar con el argumento
'correcto, el que capture el 'intellectual and high moral ground. Las modalidades
generales y ortodoxas de argumentar constituyen el punto de partida del proceso del
trnsito de lo particular a lo universal. En el caso de la seguridad, la universalizacin se
daria por contaminacion (si el Consejo deja de actuar en el conIlicto 'X, las
consecuencias negativas que se va a ampliar y 'contaminar una region, un espacio
mayor etc.); en el caso de valores, por el hecho de que son intrnsecamente universales,
como la defensa de los derechos humanos, y que, si fuesen practicados, garantizaran
estabilidad para el sistema internacional; en el caso del medio ambiente, es el hecho de
que afecta 'fsicamente a toda la tierra lo que le da carcter universal. El argumento
econmico tiene dos caras, la de los pases en desarrollo (si no se toma la decisin A, no
habr crecimiento, con consecuencias sociales negativas y finalmente prejuicios que se
esparciran por el mundo) y la de los desarrollados (si no se adopta la regla X,
normalmente moldeada en el mundo desarrollado, los pobres no crecern y, al ser
perjudicados, causarn problemas para el orden internacional).

Hasta aqu, se examin la legitimidad como argumento, como parte del instrumental de
la accin poltica. Y la legitimidad como limitacin?

De hecho, si vence el argumento, la posicin se universaliza y se transforma en patrn
de legitimidad para todos, con consecuencias variadas, ya que puede reforzar una norma
legal existente, crear nuevas normas o simplemente servir como una referencia sobre lo
que es una conducta 'correcta. Con el riesgo de diluir el concepto, es necesario aceptar
que, en la dinmica de la ONU, la legitimidad tendra gradaciones. Como es un proceso
dinmico y fundado en el discurso, podr ser fuerte cuando se aproximan el argumento
consensual, la norma y el uso especfico de la autoridad, como sucedi en el caso de la
descolonizacin o incluso en el caso de la no-proliferacin. Sin embargo, podr ser
tenue o incompleto, cuando, a pesar de la 'victoria de un argumento por el voto
mayoritario, la disputa continuara, delante de la resistencia de actores significativos de
aceptarlo o de la variedad de interpretaciones sobre modos de implementacin. Uno de
los ejemplos de legitimidad tenue se encuentra en las resoluciones sobre temas
econmicos en la ONU que fueron perdiendo fuerza a partir de los aos 80 y se
neutralizaron, dejando de buscar puntos de equilibrio entre ricos y pobres, y se
transformaron en metas generales para el desarrollo social, sin peso normativo. En la
resolucin que define los Objetivos de Desarrollo del Milenio (A/RES 55/2), se indica
que, hasta el ao 2015, debe reducirse a la mitad el nmero de personas que viven con
menos de un dlar por da, el nmero de personas que sufren hambre etc. Son metas
ampliamente aceptadas, pero es prcticamente nulo el constreimiento que crea para los
Estados u organismos multilaterales. En este caso, la legitimidad se expresa en
aspiraciones. En realidad, hay pocos momentos en los que la legitimidad fuerte se
realiza completamente, pero luchar por realizarla y, en nuestro caso, transformar el
inters individual o de grupos en universal es uno de los procesos fundamentales para la
vida multilateral.
!
Para entender las dificultades de alcanzar la legitimidad fuerte, es necesario fijar la idea
de que los intereses multilateralizables, cuando vencen, se convierten en referencia

172
#$%$&'$(!The Post-American World. )*+$!,*&%-!."."!)*&/*0(!1223(!4"!156"
83
universal. Lo particular se disuelve en lo universal y es otra su lgica. Como explica con
precisin Andrew Hurrell, 'la legitimidad [...] se refiere a un tipo particular de
observancia de normas o de obediencia, distinta, por un lado, del puro inters propio o
del comportamiento instrumental y, de otro, del dominio directo impuesto o de la
coercin sobre el otro [...]. La legitimidad implica la disposicin a observar reglas o
aceptar un orden poltico, incluso cuando eso va contra intereses especficos en
momentos especficos.
173
. En el orden internacional, a diferencia del campo domstico,
los consensos que sustentan la legitimidad varan de tema a tema y de foro a foro; de
otro lado, como quines obedecen son soberanos y no ciudadanos, tanto por lo que se
refiere a los orgenes como a los destinatarios, la lgica de la legitimidad internacional
tiene peculiaridades. Una primera consecuencia, sealada por Hurrell, es la de la
dificultad de desvincular el inters de la legitimidad: el orden legtimo debe reflejar
'una satisIaccion mutua y de comun acuerdo
174
. Exactamente por eso, en el trnsito de
la legitimidad consagrada multilateralmente a su 'practica intervienen el calculo de
intereses y la naturaleza desigual de los Estados (y de ah, la variacin de los niveles de
legitimidad, ms fuerte o ms tenue). En este momento, el clculo de intereses, aunque
guiado por la ms estricta raison detat, ser obligado a tomar en consideracin un
cuadro de variables en las que un factor determinante ser justamente la legitimidad.

Seguridad
Es interesante el caso de la transformacin de la legitimidad en el rea de la seguridad,
no slo porque se trata del ncleo de las actividades de la ONU y, por lo tanto, define
esencialmente la manera como es evaluada y juzgada, pero tambin por sus amplias
consecuencias para el orden internacional
175
. Es bien conocido el marco jurdico que
regula la seguridad en la Carta. Para realizar los objetivos de promocin de la paz, la
primera norma es la que prescribe la obligacin de los Estados de no recurrir a la guerra,
artculo 2(4), atribuyndose al Consejo de Seguridad la responsabilidad primaria por el
mantenimiento de la paz. Histricamente, la renuncia a la guerra ha sido ms virtual que
real. Algunos autores, sobre todo en los aos 70, llegan a decir que el articulo 'murio.

Michael Glennon recuerda el diagnstico del jurista Thomas Franck, que no podra ser
ms pesimista cuando dice: 'La prctica de esos Estados perjudic de tal forma [la
confianza mutua en] los preceptos del artculo 2 (4) [...] que apenas quedaron palabras.
En los veinticinco aos que pasaron desde la Conferencia de San Francisco, cerca de
cien conflictos violentos estallaron entre Estados [...] Lo que mat el artculo 2 (4) fue la
enorme disparidad entre las normas que buscaba establecer y los objetivos prcticos que
las naciones se ponen para fines de inters nacional. Para Franck, la invasin de Irak en
2003, confirmara la muerte del artculo. En realidad, la renuncia a la guerra es una
aspiracin con forma de norma y, como tal, contina teniendo vigor y generando
limitaciones para el Estado que usa la violencia para solucionar conflictos. Nadie piensa

173
Hurrell, 'Legitimacy and the use oI Iorce: can the circle be squared?, Review of International Studies,
(2005), 31, p. 16.
174
Idem, ibidem.
175
El artculo 1, prrafo 1, de la Carta, define, como primeros objetivos de la ONU, el de mantener la paz
y la seguridad y, para tal propsito, tomar las medidas colectivas efectivas para la prevencin y remocin
de las amenazas a la paz etc. El alcance del sistema de seguridad colectivo definira la propia naturaleza
del orden internacional en la medida en que bloquese, con reglas y prcticas consensuales, la expansin
de los conflictos. Para una interesante visin del problema y del contrate entre tipos de orden,
Frederking, The United States and the Security Council : Collective security since de the cold war.
Londres: Routledge, 2007, p. 14.
84
en revocar el artculo 2(4), lo que es una seal evidente de que contina como una
referencia necesaria de la moralidad y de la legalidad internacional.
!
En el segundo paso, que pretendera dar consistencia a los objetivos de paz y hacerlos
realizables, la Carta, en los captulos VI y VII, establece instrumentos que permiten
acciones especficas para mantener y restaurar la paz y la seguridad internacional. El
capitulo VI elabora una lista de los instrumentos tradicionales de solucin de
controversias entre los Estados (negociacin, investigacin, mediacin, conciliacin,
arbitraje, solucin judicial) y los organiza de dos maneras. Respecto de la primera, se
dice que los Estados en conflicto deben recurrir a ellos para solucionarlo; en la segunda,
se pone la ONU y el Consejo de Seguridad a disposicin de los Estados para auxiliarlos
cuando fallan los esfuerzos directos. El captulo VII es el ncleo de la Carta al
establecer los fundamentos para la seguridad colectiva. Aunque la nocin haya sido
diseada intelectualmente por los pensadores utpicos y que aparezca, en forma
embrionaria en la Sociedad de Naciones, los instrumentos que la Carta propone
corresponden a una verdadera y profunda innovacin en el orden internacional (con las
limitaciones que conocemos), ya que el Consejo puede actuar sobre cualquier conflicto
que 'amenace la paz y dispone de instrumentos duros, desde sanciones a la accin
armada, para obligar a los Estados 'recalcitrantes. Ah estara la base legal que permite
a la organizacin intervenir en conflictos entre Estados, base que no sufre ninguna
modificacin hasta hoy.

Caben algunas observaciones generales sobre el marco jurdico. Ledo estrictamente, los
captulos sobre seguridad tratan de hiptesis de agresin militar. De hecho, las normas
diseadas en San Francisco pretendan contener la repeticin de procesos similares al
del expansionismo nazista. Se supona que, frente a la violacin de la ley internacional,
de la caracterizacin de un agresor, la comunidad internacional, bajo la gida del
Consejo de Seguridad, se unira para revertir la agresin y castigar al responsable, a
travs de sanciones, en el caso de que los procedimientos pacficos no funcionasen. La
'seguridad en la que se piensa es, por lo tanto, la seguridad de la integridad territorial
de un Estado agredido. Y, en tesis, no hay lmite al uso de los instrumentos para
revertirla, ya que la fuerza es parte del repertorio de acciones del Consejo. Sin embargo,
la definicin de lo que es agresin pasa por un proceso eminentemente poltico,
centrado en el Consejo de Seguridad, que no fue pensado como una corte judicial, sino
como un coto de las potencias (recordemos que el modelo histrico es el Concierto
europeo, articulado en el Congreso de Viena). La poltica entra por la presencia
preeminente de los miembros permanentes y por el debate que se abre con los no-
permanentes, pero no slo. Existe otro factor, que est inscrito en la propia arquitectura
jurdica de la seguridad. Por ms clara que sea la prohibicin del recurso a la guerra, al
combinarse el artculo 2(4) con el 51, que autoriza el empleo de la fuerza en legtima
defensa, aquella disposicin pierde el carcter impositivo que debera tener, abriendo un
amplio espacio legal para justificar acciones militares. Las excepciones al artculo 2(4)
casi siempre se justifican con base en el artculo 51, y de poco vali la restriccin de que
las acciones de legtima defensa fuesen comunicadas al Consejo que podra asumir la
restauracin del orden. La base legal para la construccin multilateral de la seguridad
es, en consecuencia, ambigua. Tiene el vigor que viene de la hiptesis de sancin y la
fragilidad que nace de las excepciones que el artculo 51 permite y, ms que todo, del
hecho de que el proceso depende siempre de un acuerdo poltico entre las potencias
176
.

176
Existe otra excepcin, prevista en el artculo 53, que trata de la posibilidad de que las organizaciones
regionales acten bajo autorizacin del Consejo para enforcement actions que, mientras tanto,
85

Un dato fundamental es que las normas no se alteran; pero, al ser interpretadas y
aplicadas, pueden extender el sentido de los dispositivos originales. Las interpretaciones
pueden nacer con la autoridad de la palabra del Secretario General, como Boutros-Ghali
con la Agenda para la Paz, o Kofi Annan, con la propuesta para Un mundo ms seguro
o con el documento In larger freedom, pero fundamentales son las que se expresan en
resoluciones, sea del Consejo sea de la Asamblea y, eventualmente, en opiniones de la
Corte Internacional de Justicia. Es ah que ganan vida poltica. Las normas generales
orientan un proceso poltico, centrado en el Consejo que, en ltima instancia,
determinar cuando y como la comunidad internacional actuar, diciendo en que
conflicto intervenir y que instrumentos utilizar para superarlo. As, en vista de
situaciones concretas, y con base en aquellas normas, la Organizacin pasa a crear
variados mecanismos para solucionar conflictos, y uno de los ms innovadores fueron
las operaciones de paz, que comienzan con fuerzas para garantizar la tregua despus del
conflicto en Suez, en 1956
177
. Sin perder la vocacin inicial, las operaciones se amplan
y asumen, en los aos 90, variadas funciones, incluso el compromiso del state building,
como sucedi en Timor. La violacin de los derechos humanos se convierte en
preocupacin del Consejo en situaciones de conflicto interno y llevan a la creacin de
tribunales penales ad hoc para Serbia y Ruanda. Por otro lado, la urgencia exige la
solucin de ciertos conflictos que, combinada con la tardanza en la articulacin de las
respuestas institucionales 'clasicas, se encuentra en la base de la creacin de las
coalition of willing en las que el Consejo autoriza a un pas o grupo de pases a tomar la
direccin de la implementacin de una resolucin del Consejo (los EEUU en la
expulsin de Irak de Kuwait, Australia en el caso de Timor etc.)
178
.
!
Como resultado de la ampliacin de la agenda de la ONU, comienzan a ser discutidos
temas como la intervencin humanitaria y la seguridad humana, fundadas en la
concepcin de que la comunidad internacional debe actuar cuando el Estado falla en sus
responsabilidades de proteger a la poblacin que vive en su territorio
179
. As, desde una
perspectiva exclusivamente estatal y soberanista, en la que los Estados individuales
buscan el 'servicio de la ONU, se llega a la propuesta mas amplia, en la que el Consejo
de Seguridad, impondra sus servicios, sobrepasando los lmites de la soberana
individual, frente a situaciones de tragedia humanitaria (esto sin hablar de los que
defienden que, caso el Consejo est paralizado, las situaciones de violacin firme de los
derechos humanos podran ser revertidas por organismos regionales o incluso por
Estados individuales)
180
. La construccin de esta rationale no ira frontalmente contra
las normas de la Carta, aunque est lejos de ser incontestable. De hecho, adems de las
ambigedades en torno al artculo 51, la Carta tendr otras: se prohbe de forma clara

dispensaran tal autorizacin cuando tomsen medidas contra los 'Estados enemigos. Esta parte del
artculo hasta hoy no fue revocada.
177
Urqhart, Ralph Bunche, An American Odyssey. Nova York: Norton, p. 264.
178
Hay diversas Iormas de 'delegacion de competencia, sea para Secretario General, sea para Estados
miembros, sea para organizaciones regionales. Para analizar sus fundamentos jurdicos, ver Sarooshi. The
United Nations and the Development of International Security: the delegation by the UN Security Council
of its Chapter VII Powers. Oxford: Oxford University Press, 1999.
179
El concepto de intervencion humanitaria es claro: 'La intervencion humanitaria |.| es definida como
el uso de la fuerza ms all de las fronteras nacionales por parte de un Estado (o grupo de Estados), con
el fin de evitar o poner fin a violaciones generalizadas o graves de los derechos fundamentales de los
individuos que no sean sus propios ciudadanos, sin el permiso del gobierno del Estado en cuyo territorio
ocurre la aplicacin de la fuerza. Farer, 'Humanitarian Intervention beIore and aIter 9/11. In: HolgreIe;
Keohane. Humanitarian Intervention. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 55.
180
La ms completa argumentacin en ese sentido se encuentra en The Responsability to Protect,
Research, Bibliography, Background. Ottawa: International Development Research Centre, 2001.
86
que la Organizacin intervenga en temas de jurisdiccin domstica (art. 2,7), tambin
prescribe la promocin de los derechos humanos (art. 1,3), preceptos que podran
contradecirse en algunas instancias. Es poco probable que los redactores de la Carta
pensasen en situaciones como la de Haiti o de Somalia como el 'gatillo para que se
invocase el captulo VII; o en instituir tribunales para juzgar a autoridades que hayan
violado la ley internacional, como en el caso de Serbia y Ruanda. El debate para ampliar
los modos y los mecanismos de actuar no se hace sin tropiezos, y las controversias
sobre los lmites del concepto de seguridad an no estn del todo resueltas.

Si no se altera la base legal, la explicacin del cambio est necesariamente en algo ms
voltil, como son los juegos de poder y legitimidad. Lo que constituye una amenaza a la
paz mundial es, por el rasgo deliberativo del Consejo de Seguridad, una eleccin
poltica: en tesis, cualquier conflicto, desde que sea as cualificado y que lleve a la
mquina de la ONU a ser puesta en marcha. Es importante subrayar que, aunque la
definicin sea de naturaleza poltica y vare histricamente, no es arbitraria. Si cambia
en el tiempo, cules son las fuerzas que orientan la transformacin de los significados
de seguridad? Cmo se consolida el nuevo modelo? Otro aspecto es conocer el modo
de intervenir en casos especficos, ya que un conflicto puede ser reconocido como tal y
que la reaccin se limite a declaraciones simblicas o, en el otro extremo, ms raro,
movilizar las fuerzas para la accin militar, como sucedi en el caso de la invasin de
Kuwait por Irak, en 1990.

Sabemos que, cuando se trata de una agresin externa, de una invasin militar, por
ejemplo, el modelo de seguridad colectiva se aplicara de forma clara. Sabemos tambin
que, en ese sentido estricto, ese modelo es puesto en marcha unas pocas veces ya que el
Consejo no reacciona o reacciona dbilmente en muchas ocasiones
181
. La reaccin (o
no) depende de la convergencia poltica sobre la identidad del agresor, que sucede
cuando coinciden las voluntades de los cinco miembros permanentes (5P), para moldear
la decisin del Consejo. Si examinamos los patrones histricos, es fcil darse cuenta que
fue la situacin poltica, combinada con el modelo prevaleciente de legitimidad, y no la
base legal, la que hizo difcil la aplicacin de la norma durante la Guerra Fra. En la
medida que la victoria en un conflicto particular podra significar, para uno de los lados,
una ventaja estratgica en el plano de la disputa ideolgica global, el mecanismo de
seguridad colectiva podra ofrecer una legitimidad aceptable al adversario. El veto del
que eran titulares los lderes de los bloques, los EEUU y la URSS, garantizaban la
inmunidad en cuanto al aprovechamiento por el otro del potencial de legitimidad que la
ONU articulara.

Por eso, durante la Guerra Fra, el mecanismo no fue accionado o lo fue marginalmente
en los conflictos ms dramticos, como el de Vietnam, o durante los episodios de la
invasin sovitica de Hungra, en 1956, o de Checoslovaquia, en 1973, o en la
intervencin americana en Guatemala, en 1954, o en Panam, en 1989. No quiere decir
que el mecanismo estuviese absolutamente ausente en aquellos episodios, sino que las
acciones fueron menores, sin relevancia poltica, como el intento del Secretario General
U Thant de 'mediar en Vietnam o la condena retorica de la invasion de Hungria o de la
invasin de Granada (y, en estos casos, siempre por la Asamblea General, no por el
Consejo). As, en aqul periodo, las instancias en las que la ONU acta son raras. La

181
El Consejo de Seguridad aprob resoluciones sobre la ruptura de la paz en apenas cuatro ocasiones:
Corea (1950), Malvinas (1982), Iran-Irak (1987) y Guerra del Golfo (1990). Tarisse, op. cit., p. 55.
87
presencia en Corea en 1952 se debi a un acaso, a la ausencia de la URSS del Consejo y
a la transferencia de la responsabilidad de deliberar hacia la Asamblea General.

La Guerra Fra tambin condiciona el modo de operar de la ONU en aqul periodo,
especialmente en algunas de las caractersticas de las operaciones de paz. Para definir su
presencia, las reglas son estrictas: las partes implicadas deben consentir en la presencia
de la ONU, las fuerzas deben actuar con imparcialidad y slo usar armamentos para la
autodefensa. Las operaciones no tratan con los agresores y el equilibrio entre las
superpotencias se reflejara tambin en la necesidad de ostensiva neutralidad,
especialmente en situaciones en las que cada lado tena el apoyo de una de las
superpotencias, como en Oriente Medio. La fuerza del principio de soberana prevalece
incluso en momentos en los que su aplicacin puede significar el desencadenamiento de
una guerra, como sucedi cuando, a peticin egipcia, se retiraron las fuerzas del Sina e
Israel invadi Egipto, en 1967.

Otra repercusin de la Guerra Fra aparece en las limitaciones que las operaciones de
paz encuentran para organizar situaciones nacionales, como es hoy corriente, cuando
preparan elecciones o realizan programas de desarrollo. Ahora bien, si hay dos modelos
en disputa sobre el propio significado de democracia, el liberal contra el popular, y de
modelo econmico, el de mercado contra el de planificacin central, el choque
ideolgico obliga a la imparcialidad, a diferencia de lo que ocurre hoy, cuando las
operaciones de paz promueven la democracia liberal y el mercado. La ONU se detiene
en las puertas de la solucion del conIlicto. No entra a 'mejorar las condiciones que
llevaron al conflicto.

La frecuencia del veto es la forma ms sobresaliente de expresin de los impasses que
paralizaban el Consejo. Entre 1946 y 2002, los miembros permanentes usaron el veto
294 veces, descontados los vetos a propsito de la admisin de nuevos miembros
(usuales en los primeros aos de vida de la Organizacin) y elecciones de Secretarios
Generales; los EEUU y la URSS se igualan en la prctica. Cada una de las
superpotencias us el veto 71 veces. Sin embargo, en el periodo 1991-2002, el veto slo
fue usado siete veces, la dcada de menor uso del privilegio en la historia de la ONU
182
.

En una lectura optimista, la leccin fundamental del periodo de la Guerra Fra es que,
incluso con la vigencia del conflicto ideolgico, la ONU presta servicios en el rea
difcil de seguridad y paz. Las normas de la Carta son suficientemente flexibles, se
abren a mltiples interpretaciones y permiten, en muchas ocasiones, que la
Organizacin cumpla su finalidad fundamental y contribuya a la paz y la seguridad
internacional. Aquellas interpretaciones sostienen un parmetro de legitimidad, explcito
en los articulos de la Carta que 'obligan a la Organizacin a resolver conflictos, desde
que amenacen a la paz internacional.

Queda an una pregunta: sera parte de responsabilidad de la ONU la explicacin sobre
la ausencia de guerras entre las potencias? Si la hubiera, sera limitada, ya que hay otros
factores que evidentemente pesan, comenzando por el equilibrio del terror y la
disuasin. En ese contexto, la Organizacin es el escenario de la confrontacin, como
durante la crisis de los misiles, en la distensin o cuando se produjo la firma del TNP.
Pero, si la ONU como institucin sirve ms a la guerra de la propaganda, la ONU como

182
Wallensteen; Johansson, 'Security Council Decisions in Perspective. In: David Malone, The UN
Security Council. From the Cold War to the 21st Century, Boulder: Lynne Rienner, 2004.
88
smbolo de un orden diferente habr tenido un papel importante. Inicialmente, porque la
Organizacin fuerza el dilogo permanente entre los dos bloques ideolgicos; en
seguida, aunque desprestigiado, el universo normativo multilateral existe y se constituye
en factor que compone el orden internacional. Es un constreimiento menor para las
superpotencias, pero ninguna quiere disolverlo. La URSS, porque a partir de los aos
60, tiene la ventaja de identificarse con la mayora, formada por pases en desarrollo; los
EEUU, que justamente critican aquella 'tirana de la mayora, y que llegan al extremo
de retirarse de la OIT, en 1975, y de la UNESCO, en 1984, admiten que la Organizacin
pueda funcionar como un escenario para la defensa de ideas e ideales, especialmente
cuando estn amenazados
183
.

Si el balance no es totalmente negativo, la historia de la Guerra Fra permite observar
que el mayor riesgo para la autoridad del multilateralismo es perder la referencia de
legitimidad en el casi monopolio que posee para la promocin de la paz. Sabemos que
la ONU no naci como embrin de un estado mundial y nada indica en la Carta que
pudiese llegar a tener el monopolio de la violencia legtima en el plano internacional,
como el Estado weberiano. Sin embargo, la Carta, si, concentra, en el Consejo de
Seguridad, el monopolio del juicio sobre el uso de la violencia por los Estados, incluso
cuando actan en legtima defensa. Es la quiebra de ese monopolio que puede afectar,
crticamente, el multilateralismo. As, en trminos estrictos de legitimidad, la Guerra
Fra genera patrones alternativos de solucin de conflictos, al margen de los que
propone el multilateralismo. Para ste, la paz es un valor absoluto. Ahora bien, con la
disputa ideolgica, las potencias hegemnicas pasan a crear patrones de legitimidad,
amparados en su poder de difusin de ideas y valores, inclusive para la solucin de
conflictos.

Para el multilateralismo, la consecuencia ms negativa de la Guerra Fra no est
solamente en la paralizacin del Consejo por el uso del veto, pero, sobre todo, en la
existencia, en el mercado de ideas polticas, de alternativas a los mecanismos
multilaterales para la resolucin de conflictos. Para ejemplificar, la doctrina Breznev de
la 'soberana limitada, que justiIica la invasin de Checoslovaquia, tiene una 'ventaja
sobre el respeto a la autodeterminacin, en la medida que, al evitar que se vulnere el
rgimen socialista en aqul pas, asegura la preservacin del mejor fundamento para el
progreso de la humanidad y para la paz. El mismo argumento, en el sentido inverso,
valdra para las intervenciones norteamericanas en Amrica Central, diseadas
justamente para proteger los pases amenazados por el comunismo, identificado con el
fin de la libertad y, por lo tanto, como marca de involucin y no de progreso. Es el fin
de las legitimidades alternativas que fortalece el multilateralismo en el periodo
inmediato posterior a la Guerra Fra y, como veremos, son las soluciones unilaterales o
la dificultad de actuar que lo debilitan.

As, si el ncleo de los procesos de seguridad es la manera como se define la amenaza a
la paz, la Guerra Fra limita el sentido de amenaza y, por lo tanto, bloquea conflictos
que podran, en tesis, llegar a la deliberacin del Consejo de Seguridad. Tambin
modela, como vimos, la propia manera sobre cmo intervenir en procesos de solucin

183
Es interesante comparar, hoy, las ideas de dos embajadores norteamericanos en la ONU, Daniel
Moynihan y John Bolton. Para el primero, por ms contundentes que sean las crticas al comportamiento
de los pases del Tercer Mundo, la ONU an es un escenario vlido para la batalla de ideas e ideales, en
cuanto, para el segundo, la ONU o sirve a los intereses de los EEUU, o no sirve como institucin.

89
de conflictos. Por lo tanto, los intereses que significaran la bsqueda de soluciones para
crisis perifricas (Chipre, por ejemplo) o expresasen modos de convergencia de las
superpotencias (Suez) eran multilateralizables. La selectividad en la actuacin del
Consejo de Seguridad, inherente a procesos polticos, se dara esencialmente en el
propio origen de la deliberacin, y no como en el periodo posterior a la Guerra Fra,
cuando se combinan factores varios, que van desde la presencia o no del inters
estratgico especfico hasta problemas de falta de medios. Veremos ms adelante como
eso ocurre y el porqu, en los aos 90, de la concentracin de la atencin del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas en los conflictos en la ex Yugoslavia en detrimento de
los africanos. En suma, aunque limitadas, las acciones emprendidas hasta la dcada de
los aos ochenta, anuncian potencialidades que sern exploradas con el final de la
Guerra Fra.

En qu direcciones sera posible el fortalecimiento del Consejo? Con el fin del bloqueo
ideolgico, las hiptesis de transformacin del modelo limitado de las operaciones de
paz podran ocurrir, tericamente, en dos niveles: a) la ampliacin de la agenda de las
amenazas a la paz que seran consideradas por el Consejo y b) los cambios en los modos
y mecanismos de intervencin en conflictos especficos. La ampliacin significara que,
con la cada de las consideraciones ideolgicas y de las esferas de influencia, el Consejo
pasara a deliberar a partir de la naturaleza real de la amenaza a la paz. Cualquier
conflicto, en cualquier regin, estara, en tesis, abierto a ser tratado por el Consejo.
Idealmente, la lgica de actuacin del Consejo se desplazara de la poltica como
ideologa hacia la poltica como bsqueda del bien comn. Las trabas ideolgicas
desapareceran para ceder lugar a consideraciones jurdicas sobre competencia
institucional y sobre la eficiencia de los medios para realizar determinado objetivo.

Las seales de transformacin de los instrumentos de accin aparecen al final de los
aos 80, en Namibia, en Amrica Central y en Camboya, cuando la ONU entra en
territorio antes prohibido por la Guerra Fra y ampla paulatinamente la propia
naturaleza de las operaciones que pasan a incluir la supervisin de elecciones, el apoyo
econmico, la atencin a los derechos humanos etc. El nuevo paradigma queda claro,
pues, adems de garantizar la paz, se trataba de construir las condiciones para que
perdurase. La nocin de peace building pasa a circular en el vocabulario de la ONU,
especialmente despus de la presentacin de la Agenda para la Paz, en la que el
Secretario General Boutros Ghali procura diferenciar las operaciones de paz
tradicionales (peace keeping) de las nuevas que procuraran 'identiIicar y apoyar
estructuras que tendern a fortalecer y solidificar la paz despus del fin de un conflicto
civil
184
. En la abertura de la agenda, se insinuaba una visin, digamos, heterodoxa de la
soberana, con el correspondiente fortalecimiento de los instrumentos de intervencin.

Ah est el origen de dos elaboraciones conceptuales contemporneas sobre la
seguridad: en la primera, la seguridad humana, se amplia el sentido de amenaza al
punto de significar cualquier obstculo a las posibilidades de desarrollo humano y, con
eso, la nocin se vincula a problemas sociales, ambientales y econmicos; en la
segunda, la amenaza se localiza en las formas, ms violentas de crimen internacional
(genocidio, violacin firme de derechos humanos etc.) que exigiran una actitud
especfica de la comunidad internacional, y corresponde a lo que se llam, en un primer

184
Boutros-Ghali, An Agenda for Peace, p. 11. Para un anlisis de los orgenes de las misiones de peace
building, ver Paris, At Wars End. Building peace after civil confl ict. Cambridge: Cambridge University
Press, 2004, p. 18.
90
momento, de intervencin humanitaria. Los conceptos son vecinos y expresan las
nuevas tonalidades del debate sobre seguridad. Calibrar las demandas ampliadas con
nuevos modos de actuar era un ejercicio que dependa de las nuevas condiciones
polticas. Una proposicin razonable era la de que el Consejo ganara autoridad y
prevaleceran ms acciones y ms contundencia en las mismas. La trayectoria, sin
embargo, no es uniforme.
!
En tesis, existen las condiciones para la emergencia de una legitimidad verdaderamente
multilateral, de tal forma que la actuacin del Consejo, y de los dems rganos de la
ONU, fuese regida por una visin del inters de la comunidad internacional. Ahora bien,
el inters de la comunidad internacional no es la creacin lgica, sino una construccin
poltica. Y, como siempre, vuelve la cuestin de qu conflictos van a ser acogidos y
como actuar para superarlos. Se reabren las puertas a los factores polticos, puertas, por
cierto, que nunca se cierran en la ONU.

En algunos casos, la perspectiva de las ganancias y prdidas de las superpotencias es el
primer elemento a considerarse. Es innegable que el sistema, especialmente el del
Consejo de Seguridad, tiene un componente hegemnico y la abertura o cierre del
proceso de aceptacin de conflictos depende de como se organiza la convivencia entre
las potencias (especialmente, los 5P). Ya vimos que lo que era disputa hegemnica
puede convertirse en convergencia hegemnica y de que manera se casan los intereses
estratgicos con acciones especficas. Pero vimos tambin que, por razones diferentes,
en algunas acciones, la relacin no es tan clara, como en Somalia o incluso, a pesar del
fracaso, en Ruanda o en el rea kurda de Irak. Y, as, tenemos el segundo componente
de la nueva legitimidad, ya que, aunque continen siendo hegemnicos, los 5P son
'obligados a (o estan 'interesados en), por lo menos, aceptar las presiones para que
determinados conflictos, en los que el componente del inters estratgico no se revela
inmediatamente, sean tratados por el Consejo de Seguridad. Muchas veces, la iniciativa
es de ellos, por presin de la opinin pblica interna. Pero, como indica, con razn,
Martha Finnemore, hay situaciones, como la presencia americana en Somalia en 1992,
que las perspectivas realistas o liberales no son capaces de explicar.

Es en este sentido, que la motivacin humanitaria para las acciones de la comunidad
internacional se define como el nuevo ingrediente para interpretar la legitimidad del
multilateralismo contemporneo. Est claro que para caminar, aunque se multipliquen
las presiones, la mquina multilateral depende en ltima instancia de la voluntad
poltica de los 5P. La motivacin humanitaria reforzara, en tesis, la legitimidad
multilateral, ya que, ah, tendramos claramente acciones que se vincularan a intereses
de la comunidad internacional como tal y no de pases especficos
185
. En los das de
hoy, el argumento es ms potencial que real. Es importante dejar claro que es difcil
imaginar razones humanitarias para actuar que sean qumicamente puras.

El otro componente fuerte de las motivaciones para actuar, ste de inters directo de los
miembros permanentes, es el terrorismo. A diferencia de los conflictos regionales, en la
estela de la fragmentacin estratgica, en los que los miembros permanentes no se
sienten amenazados, el terrorismo deja de ser un fenmeno localizado y pasa a ser un
tema central de la agenda norteamericana, que, por definicin, tiene repercusin global.
Pero no slo de los EEUU. Por diferentes motivos, los 5P tienen el tema en su agenda

185
Wheeler. Saving Strangers, Humanitarian Intervention in International Society. Oxford: Oxford
University Press, 2000.
91
estratgica. El terrorismo pasa a justificar acciones del Consejo de Seguridad y, sobre
todo, fuera del Consejo, y, en algunos casos, al margen del propio derecho
internacional, con consecuencias negativas para los fundamentos universales de la
legitimidad.

Si cambia el sentido de la amenaza, cambian los instrumentos con los que el Consejo
va a trabajar. Las operaciones de paz tradicionales, con base en el consentimiento de los
Estados, se mantienen y se hacen ms frecuentes. En algunos casos, amplan de modo
significativo su mbito. El campo no es ms exclusivamente el de los conflictos
internacionales; disputas internas, con componentes de guerra civil, abren espacio a la
mediacin de las Naciones Unidas. Adems de eso, por la propia naturaleza del
conflicto donde se interviene, su solucin exige mucho ms que la 'separacin de las
partes y pide, en realidad, la reconstitucin del Estado que habia 'quebrado en sus
funciones esenciales de proveer seguridad a su poblacin. El mbito de las motivaciones
se amplia: incapacidad de mantener el orden interno (Somalia, Camboya, Georgia), falta
de respeto a los resultados electorales (Hait, Liberia, Sierra Leona), violacin de los
derechos de la minora (kurdos en Irak, albaneses en Kosovo, timorenses en Indonesia).
En situaciones como esas, uno de los principios tradicionales que comienza a ser
cuestionado es el de la imparcialidad, frente a los riesgos de 'complicidad con el
mal
186
.
!
La solucin de conflictos intraestatales pasa a dominar la agenda, y la ONU va a tratar
con el desarme de las poblaciones, elecciones, mecanismos de promocin de los
derechos humanos, desarrollo etc. El modelo, que se anuncia en Amrica Central y en
Namibia al principio de los aos 90, cuando las operaciones de paz incluyen
componentes nuevos, como mecanismos de supervisin electoral, de seguimiento de la
situacin de los derechos humanos, llega a su forma ms abarcadora en Timor Este y en
Kosovo, cuando la ONU se instituy como un verdadero 'gobierno de transicin, con
prcticamente todas las responsabilidades de un verdadero Estado, a comenzar por el
poder de polica. Las sanciones se hacen ms comunes. Se instituyen tribunales
internacionales. Aumentan las misiones del Consejo para regiones en conflicto. O sea,
el Consejo usa los instrumentos tradicionales e innova. Otros rganos de la Carta, como
el ECOSOC, son convocados para el rea de la construccin pos-conflicto.

Otro punto significativo: no es simplemente la acomodacin de los intereses de las
superpotencias lo que explica la accin de la ONU, sino tambin el activismo de las
organizaciones de derechos humanos
187
. Se cambian las actitudes de las potencias, se
abre el espacio para que otras fuerzas pasen a actuar. Las fuentes de legitimidad
internacional se amplan con el vaco dejado por la disputa ideolgica de la Guerra Fra.
Para recordar una expresin del profesor Helio Jaguaribe, son nuevas las condiciones de
'permisibilidad para las propuestas en el universo multilateral
188
.
!

186
En el informe Brahimi, de 2001, se dice: 'El Panel est de acuerdo en que el consentimiento de las
partes locales, la imparcialidad y el uso de la fuerza apenas en defensa propia deben continuar siendo los
princpios ptreos del mantenimiento de la paz.
187
Burgerman, Moral Victories: how activists provoke multilateral action. Ithaca: Cornell University
Press, 2001.
188
Fonseca, 'Releyendo un concepto de Jaguaribe: la permisibilidad en el sistema internacional. In:
Venncio Filho; Klabin; Barreto (orgs.), Estudos em Homenagem a Hlio Jaguaribe. Rio de Janeiro: Paz
e Terra, 2000, p. 93.
92
Aunque sujeto a manipulacin, el argumento humanitario pasa a ser un dato de la
realidad poltica, si bien est lejos de reunir consensos sobre su significado y su alcance.
Una de las dificultades inherentes a la transformacin del discurso en accin nace de la
dificultad de demostrar, para la opinin pblica interna, la necesidad de actuar en
escenarios peligrosos, con riesgos para sus nacionales, cuando no existe inters
estratgico en juego. Esa dificultad, rutinaria para cualquier operacin de paz, se amplia
notablemente para las hiptesis en las que los intereses estratgicos no fuesen claros.

De ah se derivan varias cuestiones, como: Cul es el lmite tericamente posible para
la transformacin del modelo de seguridad y cual es el lmite polticamente viable para
aquella transformacin? Est el concepto de seguridad en vas de recreacin? Las
motivaciones humanitarias y el concepto de seguridad humana conducen a una nueva
doctrina para estimar las acciones del Consejo de Seguridad? Es plausible el argumento
de que la Organizacin debera abrir consistentemente su agenda de seguridad para
tratar con situaciones que, aunque no representasen agresiones internacionales en el
sentido tradicional, seran atentados a normas bsicas de convivencia, equivalentes a
agresiones a valores como derechos humanos y democracia, valores que seran garantes
de la paz en ltima instancia? El camino es extender el ejemplo de la Convencin de
Genocidio, de 1951, que prev la accin de la comunidad internacional para combatir el
problema? Las preguntas plantean una serie de temas delicados y el primero es el de
definir lo que sera una tragedia humanitaria y cual sera el momento en el que se
'prueba la quiebra del Estado en relacin a sus responsabilidades. El segundo es como
tratar con los lmites tradicionalmente impuestos al proceso multilateral por las partes
en un conflicto. La regla del consentimiento, derivada en el ncleo de la soberana, es
difcil de ser tocada y constituye un obstculo legal a que se juzgase lo que estaba
pasando en el interior de un Estado, protegido por la clusula de la jurisdiccin
domstica. Son ONG, especialmente Mdicos Sin Fronteras, liderada por Bernard
Kouchner, las que plantean la idea de superar las barreras de la soberana. Sin embargo,
es muy diferente la accin de una ONG, orientada a la atencin a las vctimas de un
conflicto, que la accin concertada de los gobiernos. Los requisitos para actuar son
otros. Hay pocos ejemplos y el ms claro ocurre, en 1992, cuando el Consejo de
Seguridad aprueba la operacin de paz en Somalia, que tendr plena legitimidad. En la
misma lnea, se invoca la tentativa de proteger las poblaciones kurdas despus de la
guerra de Irak, con la creacin de la llamada no fly zone, en 1992. En este caso, falta la
aprobacin del Consejo y hay dudas sobre su base legal
189
. An as, no son pocos los
que defienden su legitimidad.

La configuracin de los fundamentos de un nuevo paradigma de seguridad es un
proceso complejo, especialmente cuando es controvertido, como el humanitario. En su
punto lmite, en intervenciones 'contra la voluntad del Estado, ocurrir difcilmente.
Lo que es ms comn es agregar el componente de derechos humanos a procesos en los
que el modelo 'tradicional de amenaza a la paz es claro, comenzando por el
consentimiento de los Estados. Slo despus de la 'autorizacin de Indonesia y de la
masacre de los timorenses, la fuerza multinacional, autorizada por la ONU, entr en la
capital de Timor, Dili. Sin embargo, lo que hizo en Timor la operacin dirigida con
excepcional sagacidad por Srgio Vieira de Mello, no tiene antecedentes en la historia
de la ONU. Adems de raras, las intervenciones humanitarias nunca alcanzaron

189
Malone, The International Struggle over Iraq: Politics in the UN Security Council 1980-2005. Oxford:
Oxford University Press, 2006, p. 91.
93
legitimidad consensual, en parte por las dificultades intrnsecas de definir sus lmites, en
parte por la resistencia de los pases en desarrollo.

En suma, lo que seria eIectivamente 'innovador ocurre cuando se quiebra el nucleo del
modelo tradicional, al justificar intervenciones de la ONU delante de una crisis
humanitaria o una violacin firme de derechos humanos, con la posibilidad de que la
accin sucediese sin el consentimiento del Estado, como haba propuesto en las
primeras concepciones de la 'intervencin humanitaria. El fin de la Guerra Fra abrira
un nuevo espacio ideolgico, que sera ocupado por fuentes de legitimidad que ya no se
situaran en el plano de las disputas entre modelos de organizacin social, sea
capitalista, sea socialista. Es en este espacio que se disea la nueva realidad de los
activistas de derechos humanos que parten de la universalidad de sus causas, situadas,
por lo tanto, por encima de las contingencias nacionales (la razn humanitaria
condiciona la razn de Estado). La transformacin de lo universal en multilateral, de
valores en normas, es uno de los objetivos del proceso deliberativo de la ONU
190
.

La presencia de las ONG en los foros paralelos de las conferencias globales es una seal
evidente de la aproximacin entre la Organizacin y la sociedad civil. Otro elemento es
la evolucin del propio 'pensamiento institucional, sobre todo a partir de las
propuestas de Boutros-Ghali en la Agenda para la Paz y en el informe Brahimi, adems
de la visin, establecida en el Informe de Desarrollo Humano, de 1994, de que los temas
de desarrollo social estn vinculados a la seguridad. Kofi Annan reflexionara sobre el
tema en el discurso que hizo en la Asamblea General de 1999 y una de sus
observaciones fue que las acciones humanitarias de la ONU no deberan ser fundadas en
la fuerza. La evolucin doctrinaria del tema refleja las dificultades del tema. El propio
Boutros Ghali ser menos enftico en su cuestionamiento de la soberana en el
suplemento que publica, en 1995, a su Agenda para la Paz. Las ideas iniciales de
'intervencin humanitaria se atenuan y se transIorman en 'responsabilidad de
proteger. Lo que era una 'obligacin se convierte en un 'derecho y queda patente
que la legitimidad, sustentada por el Consejo de Seguridad, es fundamental, aunque, en
ciertas situaciones, algunos admitan que otros rganos multilaterales puedan actuar si el
Consejo est paralizado.

Esas indicaciones sobre el debate en torno de la seguridad colectiva llevan a algunas
conclusiones preliminares sobre la transformacin de los fundamentos de la legitimidad.
Aunque no se haya establecido, con fuerza jurdica, un nuevo patrn, fundado en lo que
sera la seguridad humana o en la responsabilidad de proteger, es posible identificar los
mecanismos por los cuales el universo multilateral se adapta a las nuevas realidades.
Los conceptos fueron adoptados en resolucin por la Asamblea General (A/Res/60/1),
en la cumbre de 2005, aunque el de seguridad humana lo fuera de una forma mucho ms
vaga
191
. El qu fue determinante para que el nuevo paradigma fuese incorporado al

190
Es verdad que uno de los primeros estmulos para la elevacin poltica del tema vino exactamente de
los EEUU en el gobierno de Carter. Pero son conocidas las contradicciones entre el discurso y la prctica,
con el apoyo a regmenes autoritarios, y la falta de continuidad de aquella poltica, despus de que Reagan
lleg al poder.
191
El captulo sobre la responsabilidad de proteger dice: '138. La comunidad internacional, a travs de las
Naciones Unidas, tambin es responsable por el uso de medios apropiados, diplomticos, humanitarios y
de otras naturalezas, de conformidad con los captulos VI y VII de la Carta, para ayudar a proteger a las
poblaciones de genocdio, crimenes de guerra, limpieza tnica y crmenes contra la humanidad. Sobre la
seguridad humana: '143: enIatizamos el derecho de las personas de vivir en libertad y dignidad, libres de
pobreza y de la desesperacin. Reconocemos que todos los individuos, en particular los vulnerables,
tienen el derecho a vivir libres del miedo de la carencia, con igual oportunidad de disfrutar de sus
94
lxico de la legitimidad? Veamos dos factores estructurales: uno poltico, el otro,
ideolgico.
!
Reduciendo el fin de la Guerra Fra al mundo multilateral, el proceso de transformacin
de la legitimidad comienza con una nueva perspectiva de la reciprocidad difusa, por
retomar el concepto de Ruggie. Del momento en el que los EEUU y la URSS dejan de
ver a la ONU como un campo en el que la ganancia de uno significa la prdida del otro,
las posibilidades de ampliacin de las actividades de la Organizacin se amplan
automticamente. En realidad, esto suceder antes, cuando, por ejemplo, sus intereses
coinciden en la regulacin de la no proliferacin y, como deca Araujo Castro, ex
ministro de Exteriores de Brasil, lleva a que los dos se beneficien de formas de
'congelamiento de poder. Ahora, despus de los 90, ya no se trata de amplias
regulaciones, inclusive porque cambia el status de la URSS cuando se convierte en
Rusia, sino de un juego de ganancias especficas en la secuencia. Las situaciones
pueden variar desde la cobertura de legitimidad que la ONU ofrece para lo que nace
como inters individual (como la retirada de Rusia de Afganistn o el silencio en
Chechenia, con el apoyo del Consejo de Seguridad a los EEUU en el caso de Hait o
incluso en el caso del Irak posterior a la invasin); en otras situaciones, habr
convergencia delante de un inters comn (el caso del terrorismo) o divergencia de
grado variado (la abstencin rusa en los votos sobre Somalia, o el bloqueo a ciertas
resoluciones en el caso de Irak, por ejemplo). Las ganancias individuales de las
potencias no significan que dejen de tener repercusin positiva para el sistema
multilateral como un todo (Afganistn y la estabilidad regional, o Hait y la
democracia). Los temas que interesan a las potencias predominan (Europa Central, Irak
etc.). Aunque con menos recursos, los temas africanos tienen presencia en el Consejo y,
muchas veces, sino contra la voluntad de las potencias, ciertamente sin el entusiasmo
necesario para mayores compromisos.
!
El juego poltico deja de tener rigidez y el problema pasa a ser con que criterios y con
que disposicin el Consejo de Seguridad va a actuar. El juego supone, para tener
continuacin, una aceptacin de las ventajas que el multilateralismo ofrece. Los
intereses vitales estn protegidos (y no necesariamente por el sistema multilateral) y se
trata de minimizar los costes de administracin de los procesos estratgicos regionales
que interesen a las potencias. Debe insistirse que el inters de la potencia puede o no
convergir con intereses globales. Hay ms distancia a partir de G. W. Bush cuando la
regla se diluye, con las tendencias unilaterales, que vena de antes, pero se agravan y se
hacen parte del discurso diplomtico norteamericano, marginando a la ONU cuando
considera que tiene intereses vitales a defender. El juego de las potencias enva seales
irregulares al proceso de construccin de la legitimidad. Es evidente que el promotor
ms activo de nuevas modalidades, los EEUU, especialmente en el rea del combate al
terrorismo, a la no-proliferacin, no tienen condiciones de engendrar unilateralmente
patrones de legitimidad. Puede intervenir unilateralmente, sin embargo no puede
garantizar el apoyo poltico a la intervencin. Tanto Rusia cuanto China no tienen poder
o disposicin de irradiar rumbos ideolgicos que afectan a modos de actuar
multilateralmente. Europa, que se articula como potencia civil, tambin no tiene fuerza
suficiente para forzar una u otra direccin en materia de patrn de legitimidad. Los
pases en desarrollo tienen una actitud de desconfianza tanto en relacin al componente
humanitario cuanto en relacin a los modos de contencin de las nuevas amenazas. En

derechos iguales y desarrollar de forma plena su potencial humano. Para ello, nos comprometemos a
discutir y definir el concepto de seguridad humana en la Asamblea General.
95
suma, si miramos a la poltica, la hiptesis es la de que habr movimientos en varias
direcciones, si bien estamos lejos de frmulas consensuales que sealen claramente
hacia una nueva legitimidad.

El segundo componente externo que integra los patrones de legitimidad tiene que ver
con la influencia de las ideas dominantes. El fin de la Guerra Fra significa, tambin,
abertura del espacio ideolgico. Menos que modelos de organizacin social, lo que
prevalece son propuestas segmentadas de transformacin, en el rea de derechos
humanos, de medio ambiente etc. El lugar de la ONU en este proceso es interesante, ya
que sufre la influencia que est diseada, sobre todo por el mundo de las ONG y, al
mismo tiempo, es uno de los principales lugares donde las ideas se organizan y son
probadas delante de aquellos que, finalmente, pueden implementarlas: los Estados. Es
evidente que la fuerza del movimiento acaba por influenciar el mundo de la seguridad
colectiva y sirve para darle nuevos perfiles. Volvamos a Ruggie y recordemos que la
etapa inicial de lo multilateral es la definicin de reglas que valen para todos. Ahora
bien, la regla que establece el lmite de la seguridad colectiva al conflicto entre Estados
es superada, a partir de la intervencin en Irak y en Somalia. Si es superada, no se crean
perfiles claros de una nueva regla. O sea, existe una nueva legitimidad que no inhibe
ms al Consejo de intervenir en cuestiones internas, aunque no est an claro en qu
cuestiones y de qu manera, o, ms precisamente, no se lleg a la prctica de las normas
(por ejemplo, Hait, con autorizacin, Irak, sin ella). La ampliacin de la perspectiva
humanitaria tiene un contrapunto peligroso. Si la naturaleza de la amenaza se expande y
deja de tener perfiles conceptuales claros, se abre la posibilidad de ampliar,
paralelamente, la libertad de las potencias para proponer, como los EEUU, modelos de
autoproteccin que pasan al margen de la ONU, como la guerra preventiva y los modos
de lucha contra el terrorismo. El nuevo escenario estratgico, como es visto por los
EEUU, acaba por repercutir en la trama poltica del Consejo e incluso en las mismas
bases de legitimidad diseadas a lo largo de las ltimas dcadas, como se dio con la
actitud norteamericana en relacin a los acuerdos de desarme.

La legitimidad ser siempre funcin de combinar modos de distribucin de poder, y lo
que propician, y tendencias ideolgicas. La ONU absorbe los dos movimientos y pasa a
tener modos propios de interpretarlo. Los cambios que conducen a que, en esta
coyuntura, las condiciones de legitimidad no sean slidos, en parte porque no se
consolida el movimiento en la direccin de la humanizacin del concepto de seguridad,
en parte porque las condiciones estratgicas, llevan a que algunos de los pilares
tradicionales, como las promesas de desarme, estn en suspenso.
!
Qu conclusiones adicionales pueden ser extradas del proceso que describimos?
Comencemos por explicar porque la tendencia a ampliar la concepcin de seguridad no
lleg al ejercicio de transformarse en norma. La premisa es la de que el Consejo, al
deliberar, parte de la garanta de la legitimidad procesal sobre lo que decide. Tiene, por
lo tanto, la capacidad de adoptar o no esa o aquella concepcin de seguridad y, en el
lmite del argumento, cualquiera que sea la decisin, tiende a ser procesalmente legtima
y a cargar la presuncin de la legitimidad substantiva. O sea, la concepcin ampliada
existe en el repertorio de las opciones, puede ser invocada y, a partir del momento en el
que se convierta en base de una decisin, sera, con alta probabilidad, aceptada como
legtima. La cuestin de los nmeros es resuelta esencialmente con el acuerdo de los
miembros permanentes. Para las potencias, la norma explcita sera desnecesaria, ya que
el lmite del hacer es regulado por la poltica y, para las potencias, interesa ms la
96
libertad que las restricciones que una norma sobre condiciones de intervenir podra
incorporar. Si no actan con ms contundencia, las razones son otras. En primer lugar,
las restricciones que se derivan o de la baja probabilidad de eficiencia o de la ausencia
de inters estratgico. El episodio de Somalia, al revelar las dificultades para el xito de
las intervenciones para resolver cuestiones intranacionales, inhiben otros movimientos y
explican parcialmente la 'timidez con la que se actu en Ruanda. La historia de las
operaciones de paz no es lineal, de un movimiento entusiasmado al principio de los aos
90, decae a mediados de la dcada, y vuelve, con prudencia, a principios de 2000. El
coste del xito es muy alto y, por lo tanto, la disposicin del compromiso es limitada.
Esto no significa que hayan terminado las intervenciones para resolver cuestiones
internas, pero dado el coste pasa a ser determinante, en todo el escenario en el que el
inters estratgico no es claro, como muestra el ejemplo de Hait. En segundo lugar, la
posibilidad de que, al desplazar la nocin de seguridad desde lo internacional a
situaciones internas, como la violacin sistemtica de derechos humanos, es ms difcil
medir de una forma clara cuando y como actuar. Esa ampliacin es vista naturalmente
como problematica, tanto por algunas potencias que estarian 'obligadas a actuar cuanto
por muchos pases en desarrollo que desconfiaran de las consecuencias de normas que,
fundamentalmente, significaran la erosin de la nocin de soberana. Y en tercer lugar,
la legitimidad procesal no agota la construccin de lo que es legtimo. Y puede no
sustentarse necesariamente en una concepcin ms amplia, normativa, de legitimidad.
Y, talvez de ah, la caracterstica fundamental de la legitimidad de las decisiones del
Consejo
192
. Un miembro permanente del Consejo puede, por lo tanto, 'usar sus
servicios, tanto para intervenir en una situacin interna en la que haya violacin de los
derechos humanos cuanto para impedir que esto ocurra, menos en funcin de criterios
de legitimidad y ms por clculos polticos de inters o por criterios de viabilidad.

Los modos de decisin del Consejo tienen, por lo tanto, peculiaridades por la naturaleza
del foro, restringido a quince miembros, de los cuales cinco tienen derecho de veto. As,
merece la pena estudiar el proceso de transformacin de los patrones de legitimidad en
otros campos y, para ejemplificar, sern referidos el proceso de descolonizacin y el
debate sobre la economa internacional, a efectos de comparacin con los procesos de
paz. El primero es un proceso acabado y con xito. El segundo est abierto y
ciertamente es menos exitoso. En el caso de la descolonizacin, tenemos un objetivo
general con finalidades bien definidas que se agotaran en el tiempo, situacin, por lo
tanto, diferente de los casos de seguridad colectiva, que son especficos, aunque de
perfiles variados y que se repiten en el tiempo (estamos lejos de una frmula que
termine con todos los conflictos para siempre); para el universo econmico, como
veremos, los objetivos son, por la propia naturaleza, generales y diseminados.

Descoloni zacin
En cualquier reflexin sobre las Naciones Unidas, una de las referencias de xito es la
historia de la descolonizacin. Pero el que hizo la ONU efectivamente? En una
evaluacin, an en 1962, Harold K. Jacobson concluy que la contribucin de la ONU
fue 'modesta, porque el movimiento anticolonial comenz antes del surgimiento de la
Organizacin en la India y en Indonesia y, por lo tanto, las fuerzas que impulsaron el

192
Lo contrario puede ocurrir, en Iuncion del veto norteamericano, con las 'no decisiones del Consejo en
la cuestin de Oriente Medio, que contrasta con las mayoras amplias que consigue la causa palestina en
la Asamblea General.
97
proceso habran prescindido de la ONU para llevarlo hacia delante
193
. El diagnstico de
Jacobson evala los primeros momentos de una lucha que se extender durante ms de
15 aos, cuando se completa la liberacin de las colonias portuguesas. Sin embargo,
incluso en el marco de un diagnstico realista, Jacobson reconocer que la ONU
desempe varios papeles en la descolonizacin, y el ms evidente fue fortalecer la voz
de los que luchaban contra el colonialismo. Es razonable suponer que la independencia
de los pueblos colonizados ocurrira seguramente, pero tambin es razonable suponer
que sucedera de modo diferente si no existiese la ONU como foro.

El objetivo de la Sociedad de Naciones con el sistema de mandatos fue simplemente
mejorar las condiciones de los pueblos que vivan en los imperios coloniales. La
Organizacin operar con otra lgica, tanto en vista de las normas de la Carta cuanto
por la naturaleza de la dinmica poltica que crea. As, aunque no sea la nica, la
contribucin fundamental a la descolonizacin se da esencialmente en el campo de la
legitimidad
194
. Y de modo peculiar. En el mundo de la seguridad, la suposicin es la
legitimidad de quien decide y el objetivo es resolver problemas concretos,
delimitados
195
. En la descolonizacin, se trataba de una cuestin poltica amplia, en la
que se combinaban varios problemas simultneamente y el objetivo era dar legitimidad
a quien no la tena, las colonias. La meta era ampliar la propia legitimidad del sistema
internacional como un todo, al aceptar todos los nuevos socios que tenan condiciones
de autonoma. Como observa Luard, la Organizacin transforma la naturaleza de sus
objetivos porque pasa a incluir, entre sus responsabilidades, la de promover cambios
sistemicos: 'Si el principal papel de la Organizacion era la preservacion de la paz, eso
significara que era su deber mantener el status quo, o debera preocuparse, en algunos
casos, de la promocin o administracin de los cambios en la sociedad internacional
como un medio en direccin a ese fin?
196
La legitimidad para impulsar la
descolonizacin no surge automticamente. El primer paso de la conquista poltica fue
incorporar el tema a la agenda de la ONU. Hacerlo multilateral.
!
La lucha anticolonial asume, despus de la Segunda Guerra Mundial, muchas formas,
algunas violentas, como en Argelia o en los pases de lengua portuguesa. Sin embargo, a
pesar de la resistencia de las potencias, el hecho es que, al final de los aos 60, la
descolonizacin casi se haba completado, sobrando los ncleos duros de la resistencia
portuguesa y de Rodesia. La transicin controlada, que ciertamente ahorr vidas, se
explica en parte por el hecho de que la ONU, tanto en la Asamblea cuanto en el
Consejo, acompa el proceso, sobre todo a partir del final de los aos 50, y lo aprob,
concedindole legitimidad plena. Las resoluciones de la Asamblea General completan y
modifican el cuadro legal que sustenta el colonialismo y, as, se crean las bases para que
la descolonizacin sea incontestable desde el ngulo jurdico. Esto facilitara que se
desenvolviera con menos fricciones y violencia, lo que sera posible suponer sucedera
si el espacio poltico estuviese confinado a la confrontacin directa entre colonizados e

193
Jacobson, 'The United Nations and Colonialism: A Tentative Appraisal, International Organization,
v. 16, n. 1, p. 55, 1962.
194
La ONU va acontribuir con misiones locales, organizar referndums, inclusive sobre la anexin de
territorios, como en el caso de Ruanda-Burundi y de Eritrea. Los procesos de independencia de los
territorios bajo tutela fueron relativamente fciles.
195
En el campo de la seguridad, cuando la ONU es el foro de negociacin para el desarme, tambin trata
con cuestiones generales. Pero lo cotidiano son las crisis y los conflictos especficos.
196
Luard, A History of the United Nations: Volume Two: The Age of Decolonization, 1955-1965.
Londres: Palgrave, 1989, p. 7.

98
imperialistas. La ONU fortalece a los primeros y debilita a los segundos que, en las
etapas iniciales del proceso, eran los que disponan de los instrumentos de fuerza y
violencia. No obliga a los Estados colonialistas, pero, como vehculo de transmisin de
corrientes de opinin pblica, induce a que modifiquen sus actitudes. Luard define bien
el papel de las presiones que, en la Asamblea, se renen por la descolonizacin:
'Tomadas en conjunto, las presiones ciertamente no podran ser del todo ignoradas por
una potencia colonial, cualquier que fuese. Pero ellas no eran lo suficientemente fuertes
para inducir cambios radicales en las polticas. La organizacin, en ese punto, como en
tantos otros, poda persuadir, pero no compelir; exigir, pero no imponer; condenar, pero
no coaccionar. Aqu, como en otras reas, el poder de decisin continuaba, en ltimo
anlisis, en manos de los Estados-miembros
197
.
!
!
Cules son las bases que la Carta ofrece para tratar con el problema colonial? Hay dos
captulos que tratan del tema, el XI y el XII. Este crea el sistema de tutela que abarca los
territorios que estaban bajo mandato de la Sociedad de Naciones, los que haban sido
colonias de los Estados enemigos, y finalmente los que seran voluntariamente puestos
bajo supervisin de la ONU. El sistema sera administrado por un Consejo que tendra,
entre otras, la funcin de recibir informes de las potencias administradoras, hacer visitas
peridicas a los territorios etc. El captulo XI, ms general y que encuadra la tutela, se
titulaba Declaracin sobre los Territorios No Autnomos y, de manera general,
incorporaba el compromiso de las potencias coloniales de aceptar como un 'deber
sagrado la obligacin de promover al mximo posible [...] el bienestar de los habitantes
de esos territorios (art 53). Para alcanzar ese objetivo, se segua el compromiso de
promover el autogobierno, contribuir al desarrollo de instituciones polticas libres y
transmitir al Secretario General informaciones sobre las condiciones econmicas,
sociales y educativas de los territorios. El compromiso era general, no de mandato,
(aunque ms especfico en el sistema de tutela), y fue esta la base a partir de la cual se
articulan los argumentos multilaterales a favor de la independencia. El ncleo del
problema de la descolonizacin no est en los pocos territorios bajo mandato, sino en el
vasto mundo del imperio francs y britnico. Como recuerda Jacobson: 'contando las
dependencias de Portugal y de Espaa, el nmero de territorios con autogobierno fuera
del sistema de tutela era ms que ocho veces mayor, y ellos albergaban un nmero diez
veces mayor de pueblos. Para estos, con la excepcin del Sudoeste africano [...], el
aparato de las Naciones Unidas era una estructura mucho ms dbil y menos sustancial,
derivada del Capitulo XI
198
.

Comencemos por estudiar el origen del argumento a favor de la descolonizacin, que,
de manera indirecta y tmida, se disea en San Francisco y gana su forma final, en 1960,
al aprobarse, en la Asamblea, la Declaracin de Concesin de autogobierno, la clebre
Resolucin 1.514, de la XV Asamblea General. De hecho, la Carta no proclama el fin
del colonialismo y, en realidad, no hay ningn artculo que trate directamente con el
problema. Sin embargo, al establecer, en los captulos XI y XII, lo que deberan ser las
responsabilidades de los que controlasen los territorios no autnomos y los que estaban
bajo tutela, se abre el espacio ideolgico para que se explore el camino de la
autodeterminacin como fundamento poltico y legal para la independencia. Vimos
arriba sus trminos generales, y vale subrayar las expresiones de los artculos 73 y 76,
que se refieren al compromiso de promover el autogobierno, tomando en consideracin

197
Luard, idem, ibidem, p. 197.
198
Jacobson, op cit., p. 45.
99
las aspiraciones politicas de sus pueblos, y 'auxiliarlos en el desarrollo progresivo de
sus instituciones polticas libres, segn las circunstancias especficas de cada territorio y
de sus pueblos, en sus variados grados de adelantamiento. Cul era el desafo
ideolgico?
!
En primer lugar, ampliar la nocin de autodeterminacin de tal forma que sustentase las
reivindicaciones de independencia. La tendencia de las potencias coloniales era limitar
el concepto, restringiendo la nocion de 'autogobierno de tal modo que simplemente
significase algn tipo de 'democracia interna, como en el caso francs o portugus, en
los que las colonias se volvan parte del Estado como provincias o territorios
dependientes. Para Francia, como la colonia elega miembros de la Asamblea Nacional,
el tema del autogobierno estaba resuelto. En segundo lugar, se trataba de abrir el espacio
multilateral ms all del universo de los territorios tutelados para incluir, sin
excepciones y como responsabilidad internacional, las colonias en sus diversas formas.
La Carta crea patrones para lidiar con los tutelados y habla de la posibilidad de
independencia (art. 76, b), pero es vaga en relacin a las colonias frente a la resistencia
de Francia y Gran Bretaa, en los aos 40, en abandonar sus dominios
199
. Finalmente,
se trataba de atribuir a la comunidad internacional, representada por la ONU,
instrumentos que influenciasen el destino de las colonias. Por volver a los conceptos de
Ruggie, la construccin de las bases de legitimidad del proceso de descolonizacin se
iniciara en el momento en el que ganase inters universal, constituyendo parte del
espacio simblico indivisible, que es la base para las acciones multilaterales.
!
Las potencialidades de abrir el espacio de la legitimidad derivaban, en el caso del
sistema de tutela, como recuerda Inis Claude, de que el sistema, aunque limitado,
buscaba ideolgicamente combatir dos 'males de la vida colonial. El primero es la
disputa que las colonias intentan y que histricamente estimularon conflictos y guerras,
como en las teoras imperialistas, de corte leninista. Y, de otro lado, el objetivo es
extraer las 'buenas consecuencias de la teora de la carga del hombre blanco, o sea,
extraer de la capa ideolgica del colonialismo sus consecuencias ms radicales. Si hay
que aproximar el mundo colonial del mundo 'civilizado, hay que hacerlo
completamente y, para eso, la independencia poltica es un paso necesario
200
.
!
Otro elemento fundamental es la disposicin de la Carta en materia de derechos
humanos. Uno de los supuestos de la situacin colonial es la diferencia entre quin
domina y quin es dominado. El primero, por alguna razn, es superior al segundo y,
por eso, el derecho de colonizar. Ahora bien, la Carta es explcita en la defensa de la
universalidad de los derechos humanos y en la condena de la discriminacin racial.
Como indica Brad Roth, '|...| la guerra haba sido entablada contra la ideologa de la
conquista y de la superioridad racial; era natural que el orden de posguerra, incorporado
en la Carta de las Naciones Unidas, fuese expresamente basado en el respeto al
principio de los derechos iguales y de la autodeterminacin de los pueblos` (arts 1(2) y
55)
201
.

Para la lgica de la legitimidad multilateral, el desafo central sera admitir que se
tratase, en el espacio internacional, de una situacin que las potencias coloniales

199
Los britanicos se negaron a introducir la nocion de 'independencia en los capitulos sobre pueblos
dependientes, contra la posicin de los EEUU.
200
Inis Claude, Swords into Plowshares, op. cit., p. 352.
201
Roth, Governmental Illegitimacy in International Law. Oxford: Oxford University Press, 2000, p. 207.
100
consideraban dentro de su jurisdiccin domstica. Que se incluyese, sin lmites, la
autodeterminacin en la agenda. Cmo sucede esto? Para entender los fundamentos
polticos del proceso, deben considerarse tres factores simultneos que se alimentan: el
debilitamiento de la legitimidad poltica del colonialismo, que pierde su caracterstica de
parte de la ideologa dominante, en la medida en que deja de contar con la unanimidad
de las potencias hegemnicas (los EEUU, la URSS y China criticaban, de diferentes
maneras, el sistema) y que la propia Gran Bretaa iniciara, en la India, la concesin de
autonoma; el vigor del movimiento por la independencia en las colonias, con la
organizacin de partidos y grupos que explcitamente la demandaban;
202
y la posicin
tendencialmente minoritaria de las potencias coloniales en la Asamblea General, que
pas a funcionar, sobre todo a partir de la mitad de los aos 50, con mayoras
comandadas por las ex colonias. No es simplemente que se forme una nueva mayora,
sino que se forme una mayora organizada, con la constitucin del Movimiento de los
No-Alineados (MNA). Por cierto, es sintomtico que la expresin de la Declaracin de
1960 tome sus trminos justamente de la reunin de Bandung
203
. La legitimidad de la
descolonizacin nace de la expansin de argumentos que estaban en la Carta y, de otro
lado, de la imposicin de los nuevos y numerosos miembros de la Organizacin. A
medida que el proceso de descolonizacin avanza, aumenta la presencia de las ex
colonias y, en consecuencia, el aislamiento parlamentario de las potencias coloniales se
acentua. No es la ONU la que 'produce la descolonizacin, pero es un espacio vital
para que las potencias se den cuenta de que la legitimidad de su posicin es
crecientemente frgil. En ltima instancia, el origen de la legitimidad anticolonial nace
de procesos nacionales, pero la ONU servir para ratificarla y ampliarla.

Volviendo a la interpretacin de la Resolucin 1514, cul es su alcance? En otros
trminos, dadas las condiciones para una nueva situacin de legitimidad, qu
comportamientos nuevos son introducidos y cul es su fuerza? Vimos que, cuando los
argumentos que redefinen patrones de legitimidad ganan espacio politico, su 'valor, en
el sentido del grado de constreimiento generado para los Estados, vara. De muy tenue,
cuando el constreimiento es vago, impreciso, mero anuncio de un comportamiento
posible, hasta, en el extremo opuesto, cuando se convierte en norma, con la marca de
una sancin posible (simblica o material). En el proceso de descolonizacin,
encontramos uno de los ms perfectos ejemplos del segundo movimiento. Recordemos
lo esencial de la Resolucin 1.514: la sujecin de pueblos a la dominacin y explotacin
extranjera son contrarias a la Carta de las Naciones Unidas; todos los pueblos tienen
derecho a la autodeterminacin y, en virtud de ese derecho, estn libres para determinar
su status poltico y buscar libremente su desarrollo econmico, social y cultural; la falta
de preparacin poltica, econmica, educativa o social no debe jams servir de pretexto
para postergar la independencia; todas las acciones armadas o medidas represivas
dirigidas contra pueblos dependientes deben cesar para que ellos puedan ejercer pacfica
y libremente el derecho a la completa independencia, y que su integridad territorial sea
respetada. Como seala Brad Roth, la resolucin de la XV Asamblea significa, en
realidad, un verdadero cambio en la manera de interpretar la Carta y ms que eso, crea
un derecho nuevo. En qu sentido? Hasta entonces, las normas sobre
autodeterminacin se asemejaban a las normas sobre derechos humanos ya que
dependan del juicio del Estado soberano para que fuesen interpretadas e
implementadas. Al Iinal, quien regulaba la 'obligacion de desarrollar el autogobierno,
como se indicaba en el artculo 73, era la potencia colonial. Las normas, en el entender

202
Meredith, The State of Africa: A History of Fifty Years of Independence. Londres: Free Press, 2005.
203
Kay, op. cit., p. 791.
101
de aqul autor, tenan naturaleza programtica, no eran autoejecutables. No obstante, las
resoluciones 1.514 y 1.541 'Iueron al ncleo de la cuestin de la soberana, juntndose
al universo de los principios esenciales del sistema de igualdad soberana
204
. En
realidad, siguiendo la interpretacin de Roth, 'a pesar de que los poderes
administradores continuasen afirmando el artculo 2 (7), la opinio juris dominante
interpret constructivamente la administracin de los territorios como semejante a la
ocupacin beligerante y, por lo tanto, no esencialmente` contenida en la
jurisdiccin
205
. Las resoluciones minaban cualquier legitimidad que las potencias
coloniales an pudiesen reivindicar y la consecuencia fue el diseo de sanciones, bien
morales (en el caso de Portugal), bien materiales (en el caso de Rodesia) para los que se
resistiesen
206
.

Como sabemos, la trayectoria de la lucha anticolonial prosigui y nuevas decisiones
fueron tomadas. En los aos 70, son aprobadas resoluciones que insinan que la lucha
Armanda era una respuesta legtima a la resistencia a la independencia. Otra decisin
sobresaliente fue la inclusin en el Protocolo I a la Convencin de Ginebra, exactamente
el que cubre conflictos internacionales, de la proteccin a los que combatan contra la
dominacin colonial, transformndolos, por lo tanto, en prisioneros de guerra, con las
protecciones respectivas. El reconocimiento de los movimientos de liberacin nacional
como nicos representantes del pueblo por quin luchaban fue otro factor
207
.
!
Es importante indicar que, despus de la fase de la dcada de 1960, en la que alcanzan
prcticamente unanimidad, las resoluciones sobre el proceso de descolonizacin,
especialmente las que se refieren al reconocimiento de movimientos de liberacin, son
aprobadas contra el voto occidental. Sin embargo, el movimiento tena tal dinmica que,
a pesar de que el ideal de la legitimidad es el de que se sustente en resoluciones
consensuales, en este caso, la falta de consenso no afect al proceso, en parte porque los
movimientos que lo llevan hacia delante se dan en el terreno (y ah, especialmente en el
caso de Portugal la lucha continuar para ser finalmente victoriosa a mediados de los
aos 70).

En resumen, pueden extraerse unas cuantas conclusiones. La primera y ms evidente es
la de que la distribucin de poder en la Organizacin afecta a los parmetros de la
legitimidad. En el caso de la descolonizacin, y ya que estamos en una realidad
parlamentaria, son los nuevos nmeros de Estados miembros, con las afinidades
derivadas de la condicin de ex colonias, los que mudan la realidad poltica al interior
de la ONU. An desde el ngulo de las realidades polticas, el hecho de que la URSS
estuviese del lado de los que defendan la descolonizacin y de que los EEUU tuviesen
una posicin dubitativa permiti que el proceso avanzase sin resistencia y que, incluso
en el Consejo de Seguridad, fuesen aprobadas resoluciones condenatorias de los que
resistan al movimiento. Sin embargo, hay dos elementos fundamentales. El primero es
la manera como 'juega la mayoria con la maquinaria institucional y es capaz de crear
un comit que da expresin a sus pleitos. No obstante, y ms importante, la
descolonizacin en la ONU es un proceso que, de un lado, acompaa lo que pasa en la

204
Roth, op. cit., p. 211.
205
Roth, op. cit., p. 211.
206
Portugal, por ejemplo, deja de representar, en la Asamblea, a sus 'provincias ultramarinas
207
Resolucin 35/227 A (1981) para el caso de SWAPO. Otra seal interesante fue el recocimiento del
PAICG (African Party for the Independence of Guinea Bissau and Cape Verde) como gobierno legtimo
de Guinea Bissau, en 1973 (Resolucin 3061(XXVIII)).

102
realidad (los avances son simultneos) y, de otro, tiene lmites y perfiles definidos.
Podra haber resistencias polticas, pero ninguna duda de donde llegar y de que tipo de
legitimidad se requera. En cierto sentido, por eso, fue un ejemplo nico. Si observamos
procesos que podran ser similares, como el de la recuperacin de los territorios de
Palestina, tomados por Israel, es evidente la fuerza de legitimidad del pleito, pero el
proceso 'real es mas complejo y la resistencia israelita tuvo, hasta ahora, el apoyo,
directo o indirecto, de los EEUU.

La posibilidad de que pleitos legtimos prevalezcan no es determinada por la
unanimidad o por la mayora en la aprobacin de una resolucin. Depende de otras
fuentes que estaran fuera de la ONU, tanto polticas (por ejemplo, la lucha nacional)
cuanto ideolgicas (la violacin de derechos humanos como marca del colonialismo).
Pero la base de la legitimidad fue fundamental en la descolonizacin, como lo es en
cualquier movimiento multilateral.

Desar rollo
Comparada con la descolonizacin, la cuestin del desarrollo en la ONU tiene alguna
semejanza, ya que los nmeros pasan a ser decisivos en la dcada de 1960 para articular
tendencias, pero tambin ntidas diferencias. Entre estas, la naturaleza del objetivo, que
en la descolonizacin es claro y tiene un desenlace institucional: la independencia. Por
su parte el desarrollo admite interpretaciones variadas y contradictorias, que se
modifican y ganan en complejidad con el pasar del tiempo. La finalidad de quien lucha
por la autonoma poltica es unvoca, lo que evidentemente no ocurre cuando se habla
de metas de crecimiento y caminos para alcanzarlas. Ah, impera la diversidad. Otra
diferencia, importante para entender el proceso de composicin de la legitimidad, deriva
de que son muchos los foros que interfieren en el debate econmico Asamblea,
UNCTAD, Conferencias Globales, etc. y, de forma decisiva, adems del cuerpo
central de las agencias de la ONU, las instituciones de Bretton Woods. En la
descolonizacin, el contrapunto a la Asamblea General eran las luchas nacionales,
apoyadas en la fuerza que derivaba de uno de los aspectos centrales de la legitimidad
contempornea, que es la voluntad de la mayora como base para la organizacin
poltica. Los dos procesos, el multilateral y el nacional, se alimentaban y se reforzaban,
lo que evidentemente no ocurre en el plano de la economa internacional.

En las cuestiones de seguridad y de descolonizacin, prevalece ntidamente lo
internacional, aunque, especialmente en el primer caso, los conflictos intraestatales
ocupen, en tiempos recientes, parte importante de la agenda del Consejo. Pero,
recordemos que, en la concepcin original y en varios casos hasta hoy sera posible
concebir conflictos en los que el ingrediente internacional prevaleciese plenamente. En
el caso del desarrollo, las dimensiones de lo nacional y de lo internacional se cruzan y
se completan necesariamente. Las polticas internas (por ejemplo, cul es el grado de
planificacin deseable o de libertad para emprender que se requiere en el mercado para
que un pas crezca) se complementan con las externas (cul es el grado de abertura
comercial ideal, cul es la proteccin necesaria para proteger industrias para que se
mantengan competitivas etc.). Hay finalmente aspectos substantivos que condicionan el
modelo de legitimidad para el desarrollo.
!
Es natural que la legitimidad que producen los rganos de la ONU sea siempre
cuestionada, incompleta, exactamente porque la controversia es parte de la propia
naturaleza de la vida econmica. Las diferencias de perspectiva entre el camino
103
socialista y el capitalista, entre los pases en desarrollo y los desarrollados, lleva a que,
para rganos como la Asamblea, donde prevalece la igualdad, sea imposible proponer
apenas orientaciones generales y tenues sobre el comportamiento de los Estados,
aunque, en algunos casos, hayan inspirado medidas prcticas e incluso obligaciones. Es
sobresaliente la diferencia en relacin a las agencias de Bretton Woods, que, con base
en procesos de decisin ponderados por el aporte de las contribuciones financieras,
disponen de instrumentos de presin para moldear el comportamiento de los Estados,
como los prstamos condicionados para aliviar la crisis de la balanza de pagos, o la
financiacin de obras de infraestructura. La nocin de condicionalidad no cabe en el
vocabulario de la ONU y es central en el de Bretton Woods. Las potencias fortalecen las
agencias multilaterales, como el Consejo de Seguridad y el FMI, cuando mantienen una
razonable expectativa de que las controlarn.
!
Ser esa la razn por la que los compromisos de la Carta, en materia de desarrollo, son
amplios y vagos. Estamos lejos de las prescripciones (relativamente) ms incisivas y
claras del rea que se encuentran en los dispositivos sobre seguridad colectiva. En el
artculo 1 (3), se establece el propsito de promover la cooperacin internacional para
resolver los problemas internacionales de carcter econmico y social. En el captulo
IX, artculo 55, con vistas a la creacin de condiciones de estabilidad y bienestar,
necesarias para las relaciones pacficas y amigables entre las naciones, se indica que la
ONU debe promover la mejora de los patrones de vida, el pleno empleo y condiciones
de progreso y desarrollo, adems de la solucin de los problemas econmicos y
sociales, en la esfera internacional. En el artculo 56, todos los miembros se
comprometen a actuar individualmente y en conjunto para, en cooperacin con la
Organizacin, alcanzar los objetivos definidos en el artculo 55. Se crea, en el captulo
X, el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) que se dedicar a elaborar
recomendaciones y tomar iniciativas en esos temas.
!
A pesar de la formulacin amplia, el desarrollo es otro de los puntos en los que la ONU
va ms all de la Sociedad de Naciones, porque, en primer lugar, establece claramente
la relacin entre paz y desarrollo y, en segundo, porque, en vez de objetivos limitados,
como en el artculo 33, de la Sociedad, ahora un rgano, el ECOSOC, es creado
esencialmente para tratar de los temas de desarrollo econmico y social. La cuestin
era, de nuevo, como explorar el espacio abierto por la Carta y de que manera se hace
concreto y preciso lo que se formulaba como aspiracin general. Ms precisamente, la
legitimidad general, que aceptaba el desarrollo como un tema internacional, a debatirse
en foro universal, debera ser continuada mediante la articulacin de la legitimidad
especfica, compuesta de decisiones que indicasen de que manera la cooperacin
internacional servira efectivamente al desarrollo. Debe insistirse: es un espacio abierto,
indefinido. En tesis, se podra llegar a acuerdos y normas o quedarse en la repeticin de
las aspiraciones Cul fue el recorrido?
!
En el marco de la Guerra Fra, un primer hecho a destacarse son las diferencias de
modelos de desarrollo. Cada bloque seguir uno. En el caso de la seguridad, la disputa
ideolgica lleva a la parlisis del Consejo y a la concentracin de la agenda en
conflictos perifricos. En el caso del desarrollo, el panorama es ms complejo. En el
trnsito de los temas de alta poltica a los de las cuestiones prcticas de la economa, la
lgica de la oferta multilateral es diferente. Es evidente que la Guerra Fra tambin
modelar la evolucin de los temas econmicos, aunque hay espacios de libertad que se
abren, entre otras razones porque, en este campo, emergen otros protagonistas. El
primero de ellos, con un papel decisivo, es el propio Secretariado en la produccin de
104
ideas. Es evidente que, tanto en el caso de las operaciones de paz cuanto en la
descolonizacin, la burocracia internacional tambin tiene influencia, y a veces, es
significativa, especialmente su jefe, el Secretario General. Fue as con Hammarksjold en
el Congo. En el caso del desarrollo, quien pesa son los 'intelectuales de la Secretaria
como Prebisch, por ejemplo
208
. El enfrentamiento ideolgico tena varias dimensiones y
una de ellas se situaba en el mbito del debate intelectual sobre las ventajas y
desventajas de cada modelo. Pero haba un campo exterior al enfrentamiento, que era el
comercio. Ms precisamente: el comercio no era importante en las relaciones entre los
pases desarrollados occidentales y los del campo sovitico, pero constitua el
fundamento de las relaciones 'concretas para el resto de la comunidad internacional.
Ah, se da el encuentro que estructura las actividades de la ONU en el campo
econmico y que dividir a ricos y pobres. Y es sintomtico que cualquier historia de la
trayectoria de la Organizacin en el campo econmico subraye el papel de la CEPAL
porque Prebisch, como otros funcionarios-intelectuales, son los que presentan, de forma
'pura, el modelo ideal del encuentro entre ricos y pobres (la pureza terica nunca es un
componente de las resoluciones negociadas).
!
Cul era la concepcin de desarrollo que prevaleca cuando se negocia la Carta? Las
vigas ideolgicas de la Carta, diseadas esencialmente por americanos y britnicos, son
articuladas en contrapunto a lo que ocurre en el periodo de entreguerras, buscando
corregir las insuficiencias de la Sociedad de Naciones e impedir los equvocos de
gestin poltica que, finalmente, llevaron a la Guerra. Esto que vale para la seguridad,
vale tambin para la dimensin econmica. El cierre de las economas y la guerra de
aranceles seran los defectos a subsanar. As, las causas fundamentales de los problemas
econmicos podran ser erradicadas por la creacin de una economa mundial basada en
reglas multilaterales no discriminatorias para el comercio y los pagos. Esto facilitara un
alto grado de especializacin, desencadenando las fuerzas que permitiran el desarrollo
de los 'paises atrasados, con ventajas para el sistema en general
209
.
!
!
Para llevar adelante esas ideas, hay, como vimos, una divisin de tareas. Las duras, que
implican financiacin para el desarrollo y equilibrio de tipos de cambio, quedan en los
rganos controlados. Otras, indefinidas en el origen, son abiertas al debate igualitario.
Para estas, como sealan los hermanos Toye, los americanos crean en el
multilateralismo procesal, de tal forma que las inclinaciones y preferencias de los
Estados deberan ser discutidas, negociadas y consensuadas para finalmente valer para
la comunidad internacional. En el campo social y econmico, no hay, por lo tanto, veto
ni posiciones privilegiadas (como en Bretton Woods) porque, al final, la Carta no ofrece
nada que pueda constreir a los Estados en el rea econmica y social. Si la ONU no
sera el instrumento para imponer las ideas de los ricos, tambin estara garantizado que
no servira para imponer las de los pobres. Se abra, as, la posibilidad de que el
proyecto original, de corte ortodoxamente liberal, fuese cuestionado, modificado y
cualificado
210
. De hecho, en los primeros aos del debate econmico en la ONU, el foco

208
La historia del peso de las ideas en la evolucin del debate econmico est contada por John Toye y
Richard Toye, The UN and Global Political Economy. Bloomington: Indiana University Press, 2004.
209
Toye y Toye, op. cit., p. 18. En San Francisco, 'haba poco reconocimiento de las necesidades
econmicas especiales de esos pases (en desarrollo) en la Carta de las Naciones Unidas en s o en las
discusiones gubernamentales que dieron origen a sus agencias especializadas [...] la receta prescrita para
la prosperidad era la misma para esas naciones que para las ms ricas. (p. 26).
210
Idem, ibidem, p. 18. El proyecto no aparece explcitamente en la Carta, que se queda en el plano de las
aspiraciones.
105
era demostrar que, en vista de la diferencia esencial entre pases ricos y pobres en el
sistema econmico, debera haber, en las reglas sobre comercio y finanzas, dispositivos
que reconociesen aquella diferencia y buscasen atenuarla.
!
En las constituciones originales del FMI, del Banco Mundial y del GATT, las reglas de
no diferenciacin fueron claramente consagradas. Es sintomtico que los soviticos,
claramente 'diIerentes del ngulo de la organizacin econmica y que con resistencias
haban aceptado la creacin del ECOSOC, no entraron en las instituciones de Bretton
Woods, lo que tambin lleva a que el debate sobre economa internacional se haga
esencialmente en el mbito de las relaciones entre el mundo occidental desarrollado y el
mundo en desarrollo, no-socialista o, por lo menos, no ortodoxamente socialista, ya que
Yugoslavia desempe un papel importante en el debate y en la creacin de la
Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD).
!
La nocin de la diferencia aparece, antes de las formulaciones tericas de Prebisch, en
el discurso poltico y en las negociaciones de la Carta de la Habana. El nuevo
protagonismo poltico es, por lo tanto, el mundo en desarrollo. Un ejemplo interesante
de la percepcin poltica de la diferencia aparece en el discurso del delegado
colombiano Carlos Lleras Restrepo en la primera sesin del ECOSOC, construido
directamente con base en uno de los objetivos establecidos en la Carta, el del pleno
empleo. Esencialmente, su argumento indica, aceptando la libertad de comercio, la
necesidad de que los pases subdesarrollados diversifiquen su produccin para alcanzar
el pleno empleo, pues, en caso contrario, algunas naciones quedaran confinadas a una o
dos actividades productivas y mantener, consecuentemente, la distancia de las
desarrolladas; esto lleva a que la libertad de comercio deba admitir excepciones, ya que
la industrializacin supuso la 'ayuda de una rgida poltica de proteccin; y termina
con la observacin de que 'para los EEUU, el pleno empleo debe ser alcanzado por la
expansin del comercio mundial dentro de un sistema de libertad econmica. Para
nosotros, las palabras pleno empleo` poseen un significado especial y bien diferente.
En realidad, el qu podra significar para nosotros que todos nuestros trabajadores
estn empleados, si ellos trabajan en los sectores menos productivos de la vida
econmica, con salarios menores que los de otras naciones? Y cmo podramos
asegurar la estabilidad en ese pleno empleo`, si estuvisemos limitados a la produccin
de una commodity que, como el caf, est expuesta a fluctuaciones tan violentas de
precios y de volumen de consumo en el mercado mundial?
211
.
!
El discurso de Lleras Restrepo establece, de manera muy clara, como se desarrolla y se
da sentido mas 'concreto a la nocion general de legitimidad, definida en la Carta. Y el
primer paso sera exactamente definir diferencias entre tipos de economa o de etapas de
desarrollo. Por un lado, naciones industrializadas, por otro, productores de materias
primas, y, a partir de ah, buscar justificaciones sobre diferentes modos de poltica
econmica. Las ideas repercuten en los debates para el establecimiento de una
organizacin para el comercio mundial, que lleg a ser negociada y plasmada en la
Carta de la Habana, pero que finalmente no fue ratificada por los EEUU y no tuvo
vigencia. Fue mantenido el GATT, acuerdo provisional de liberalizacin del comercio,
basado en la clusula de la nacin ms favorecida.
!
En los debates de la Carta de la Habana, las reivindicaciones diferenciadoras son
presentadas y se expresan, bsicamente, en la ampliacin, para los pases

211
Citado por Toye e Toye, idem, ibidem, p. 30.
106
subdesarrollados, de la libertad para usar instrumentos de proteccin como restricciones
cuantitativas, aranceles diferenciados, preferencias regionales, adems de limitar
garantas para la inversin extranjera. Como sealaba un delegado de la India, '|...| la
proteccin debera ser vista no como una mera concesin a la debilidad, sino como un
instrumento legtimo de desarrollo. No es el caso de discutir el contenido de la Carta
de la Habana y las controversias que gener. Puede researse, no obstante, que sin que
se formase un bloque negociador de los pases subdesarrollados, fue posible aprobar
algunas medidas que respondan a la visin de diferencia que entonces comenzaba a
definirse y que se expresaba esencialmente en la idea de restricciones cuantitativas y
acuerdos de estabilizacin de precios de las commodities. Aunque nada de eso haya
valido en la prctica, ya que la propuesta de creacin de una Organizacin Internacional
del Comercio nunca entr en vigor, ah estn las semillas de una nueva actitud en
relacin al modo de ver el comercio internacional
212
. As, es posible decir que aquellas
negociaciones establecen el ncleo conceptual del debate sobre el patrn de legitimidad
en materia econmica. Los pases en desarrollo (que an no haban ganado esa
denominacin) quera demostrar la diferencia del modo como se inseran en el sistema
internacional y, as, ampliar el abanico de opciones de poltica econmica, huyendo a lo
estricto de la ortodoxia. O sea, ms control y menos mercado o ms correccin a los
rumbos del mercado. La suposicin era que, con los instrumentos adecuados, la
industrializacin, motor general del desarrollo, servira para todos y todos alcanzaran
niveles razonables de bienestar en un periodo de tiempo, si no previsible al menos
pensable. No obstante, en los primeros aos, el teln de fondo es de clara hegemona de
los principios liberales, combinado con la fragilidad negociadora del grupo de los pases
en desarrollo
213
.

Desde la perspectiva de este grupo, por lo tanto, los desafos eran dos. Uno conceptual:
explicar, tan rigurosamente como fuera posible, la necesidad de polticas adecuadas a la
diferencia; y, otro, poltico, crear las condiciones parlamentarias para que las
deliberaciones econmicas en la ONU incorporasen la dimensin del desarrollo. En
consecuencia, era necesario mostrar de que manera darle al desarrollo sentido de
indivisibilidad y atender al primer requisito de la formulacin de Ruggie. En este
sentido, destaca la importancia de la contribucin de Prebisch que, presentara o no
mritos intrnsecos como teora econmica, atenda a una demanda intelectual y a una
demanda en el campo de la legitimidad. No es el caso, aqu, de resumir las doctrinas de
la CEPAL estudiadas y discutidas ampliamente en la literatura econmica
214
. El mrito
poltico nace del intento de corregir intelectualmente, y con argumentos consistentes,
dentro del marco de la teora econmica clsica, los supuestos liberales, basada en la
idea de que el camino para el desarrollo universal sera la libertad de comercio, con la
operacin pura y simple de las ventajas comparativas. Al trabajar con la nocin de
deterioro de los trminos de intercambio, la peculiaridad de la situacin de los pobres
estara demostrada. Y, a partir de ah, las propuestas polticas correctoras ganaran
sustentacin.
!

212
Toye e Toye, idem, ibidem, p. 214.
213
Hegemonia intelectual porque, en la prctica, los pases desarrollados adoptaron prcticas
'diIerenciadoras en su benefcio, especialmente los europeos, para corregir los problemas derivados de
la devastacin de la guerra.
214
Un anlisis de la permanencia de las ideas de la CEPAL y su actualizacin en Cardoso, 'Caminhos
novos? Reflexo sobre os desafios da globalizao, Poltica Externa, v. 16, n. 2 (set-outnov, 2007), p. 9-
24.
107
El argumento para transformar, con legitimidad, el desarrollo en un tema internacional
pasa a tener as, adems de la base moral y poltica el progreso facilita la paz , un
segundo fundamento, de naturaleza ms terica. La primera parte sirve a todos, la
segunda, a una parte de los pases, los que estn subdesarrollados e, indirectamente,
tambin, a todos, ya que el crecimiento de la economa de los pobres significara ms
comercio y ms competicin y, por lo tanto, un funcionamiento mejor de las ventajas
comparativas. As, se cumpla el requisito de la indivisibilidad ya que el argumento de
los pobres sirve tambin a los ricos. Como es normal en argumentos de poltica
econmica, la controversia es natural y los ricos, liberales, van a defender lo contrario, o
sea, lo que sirve a los pobres es ms libertad.
!
A pesar de las discrepancias, el proyecto de cooperacin econmica tendr el grado de
legitimidad suficiente para generar instituciones y polticas. Por qu sucede esto? El
paso decisivo es la descolonizacin, que aumenta el nmero de los Estados a los que
interesa criticar la ortodoxia. De esta forma, el segundo aspecto de la construccin de la
legitimidad, el nmero, pasa a pesar del lado de los pases subdesarrollados.

Visto en su lgica interna, para que el proceso se profundizara y, por lo tanto, la
posicin de los pases en desarrollo ganase ms legitimidad, tendran que ser cumplidas
algunas condiciones, o por el lado de los nmeros o por el lado de los argumentos. Lo
ideal sera que se realizase la hiptesis de una convergencia universal, o sea, ricos y
pobres estaran de acuerdo sobre la manera de organizar el sistema internacional para el
desarrollo. Hay momentos en los que se emiten seales de convergencia, cuando
Kennedy presenta la Dcada para el Desarrollo, se acept la posibilidad de prstamos
blandos del Banco Mundial; el establecimiento del acuerdo del caf; la introduccin del
Sistema de Preferencias Generales (SPG), la modificacin del artculo IV del GATT etc.
La convergencia tiene una dimensin inevitablemente poltica y refleja el inters
occidental de crear puentes hacia el mundo en desarrollo y contrabalancear la influencia
sovitica. Incluso cuando se alcanza una segunda fase en la definicin de la legitimidad,
o sea, cuando se disean instrumentos que la expresan concretamente, habra an una
tercera fase, la implementacin, que no siempre corresponde a lo que se pretenda
inicialmente (el SPG, la conquista ms importante del G77, ni era sistema, ni era
general, dadas las excepciones y el control por los pases que ofrecan las
preferencias)
215
. Adems, la meta del 0,7 por ciento de ayuda al desarrollo slo sera
cumplida por unos pocos pases.

Hay otros dos aspectos a considerar. Por qu no se produce, salvo retricamente, la
convergencia? Por qu los argumentos nunca llegaron efectivamente a ser universales?
Hubo, siempre, en todas las instancias, una reserva liberal, especialmente por parte de
los EEUU, la mayor economa del sistema internacional. Las iniciativas del G77,
incluso cuando fueron aprobadas, nunca reflejaron consensos reales y profundos. Hay,
en los aos 70, con el surgimiento de la Organizacin de Pases Exportadores de
Petrleo (OPEP), un refuerzo del poder de negociacin del G77, pero que dura poco y
finalmente debilita a los pases ms fuertes del mundo en desarrollo, a la vista de la
crisis de la deuda. Las propuestas se radicalizan (soberana sobre recursos naturales, y
derecho a la nacionalizacin segn leyes nacionales, derecho de los Pases en Vas de

215
Como dizem os Toye, 'Os diversos esquemas de SGP oIerecidos aos paises em desenvolvimento na
decada de 1970 nem eram gerais nem eram sistemas. O urgente apelo de Prebisch por progressos em
direo no-reciprocidade, no-discriminao e a generalizao do SGP` apresentado perante a
UNCTAD III Ioi de Iato ignorado. Toye e Toye, op. cit., p. 236.
108
Desarrollo al establecimiento de asociaciones de productores de commodities,
indexacin del comercio con vnculos entre precios de bienes primarios e
industrializados, regulacin internacional de las empresas transnacionales etc.)
216
. Por
otro lado, las propuestas incorporan talvez dosis de falta de realismo, lo que las hacen
una base muy pobre para el proceso de implementacin, como fue el caso del Nuevo
Orden Econmico Internacional, del cdigo de conducta para las transnacionales, o de
la Carta de Derechos y Deberes. Los argumentos, cuando ganan perfiles tcnicos son en
si mismos, controvertidos y de difcil implementacin, como en el caso del Fondo
Comn para productos de base.
!
La conclusin melanclica de algunos analistas es que el esfuerzo de los pases en
desarrollo tuvo resultados modestsimos, casi irrelevantes si pensamos en los trminos
de las ambiciones iniciales, que incluan incluso algn control por la ONU de fondos
para el desarrollo, para atenuar el predominio del Banco Mundial. Un delegado presente
en la UNCTAD III resume el diagnostico: 'El mundo en desarrollo presion para que la
UNCTAD fuese instalada dentro del sistema de las Naciones Unidas, creyendo o
esperando que su preponderancia numrica organizada en un sistema de bloque los
capacitara a ejercer una poderosa influencia en las polticas del mundo desarrollado.
Sin embargo, en cuestiones de comercio y desarrollo, el simple peso numrico no
consigue forzar a los pases ricos a dividir lo que ellos ya garantizaron por si mismos, o
hacerlos cambiar un sistema que tanto les beneficia
217
. O sea, por volver a los
conceptos que estamos usando, buenos argumentos, amparados por mayoras, pueden
crear fuentes de legitimidad, pero, an as, son insuficientes para generar movimientos
que afecten a la realidad. Y, la seal ms clara de esto es el vaciamiento de la UNCTAD
como foro de negociacin, aunque no dejase de ser un punto de referencia intelectual,
una especie de think tank para los pases en desarrollo
218
. La reinvencin de la
UNCTAD fue en buena medida obra de Rubens Ricupero, su Secretario General entre
1998 y 2004.

Finalmente, hay que sealar que parte de la fuerza de legitimidad de las propuestas de
los Pases en Vas de Desarrollo vena del hecho de que el modelo sovitico tena
prestigio y fortaleca, en los pases en desarrollo, la idea de que alguna forma de
planificacin central era esencial para el desarrollo. Tambin, la CEPAL defender la
idea de planificacin, aunque no de tipo centralizado, como el sovitico. Entre los pases
en desarrollo, era aceptada la nocin de que, para no generar desigualdades, el mercado
debera ser controlado. Ahora bien, es fcil imaginar de qu manera sucedi la
conversin al plano internacional de lo que es legtimo internamente. Lo esencial de los
proyectos del G77 est exactamente sustentado en la idea de que es necesario controlar,
de alguna manera, el mercado internacional para que facilite el proceso de desarrollo de
los pobres. Ideas como la creacin de fondos para estabilizar el precio de las materias
primas o la quiebra de la reciprocidad en el GATT, expresan la aceptacin de las
diferencias entre ricos y pobres y la necesidad de que el mercado sea corregido en
beneficio de los que tienen menos. Es exactamente ese soporte interno de generacin de

216
Gosovic; Ruggie, 'On the creation oI a New International Economic Order: issue linkage and the
Seventh Special Session oI the UN General Assembly, International Organization, v. 30, n. 2
(primavera, 1976), p. 309-345.
217
Toye e Toye, op. cit., p. 279.
218
Sus informes anuales nunca perdieron inters, como el World Development etc., que servan como una
especie de contrapunto a los informes del Fondo y del Banco Mundial.

109
la legitimidad externa el que, entre otros factores, cambia profundamente el panorama, a
partir de los aos 80.
!
Para esquematizar lo que ocurre de ah en adelante, deben ser considerados tres factores:
a) las crisis de los aos 80 debilitan la posicin del G77, ya que algunos de los pases
lderes pasan a ser dominados por problemas financieros de corto plazo, y los intentos
de multilateralizarlos, como el tratamiento de la deuda por la ONU, no prosperan; b) la
profundizacin de las diferencias entre los pases en desarrollo a la vista de que algunos
miembros del G77 pasan a tener nmeros y desempeos de pases desarrollados,
especialmente los asiticos; c) el predominio de liderazgos conservadores,
especialmente Thachter y Reagan, en el mundo desarrollado, fuertemente liberal, que
pasa a influenciar, sobre todo a travs de las polticas de ajuste del FMI, la propia
naturaleza de las polticas pblicas en el mundo en desarrollo (las condicionalidades de
los prstamos del Fondo y del Banco Mundial van siempre en la direccin liberal). Se
disea lo que, para algunos, es una 'contrarrevolucion conservadora y una de sus
caractersticas centrales es desplazar la responsabilidad por el desarrollo hacia las
opciones nacionales de poltica. En sus diversas expresiones, resumidas en el Consenso
de Washington, la idea central es que, si son tomadas las decisiones correctas, de
apertura comercial, control de las cuentas pblicas etc., los pobres encontraran el
camino del crecimiento, volviendo, en una versin renovada, a las ideas rostowianas de
modernizacin, con una diferencia. Antes, el progreso estaba unido a los movimientos
de acumulacin de capital, ahora, a soluciones que consagrasen institucionalmente el
vigor de las fuerzas de mercado.

En realidad, el tema del desarrollo contina en la agenda, en otros trminos. Las
negociaciones duras sobre comercio se concentran en las rondas del GATT y ahora en la
OMC. Es sintomtico, sin embargo, que la Ronda de Doha preste tributo al discurso de
la ONU, aunque hasta hoy sea ms simblico que efectivo, al denominarse Ronda del
Desarrollo. El Banco Mundial se reorienta hacia los temas de reduccin de la pobreza
de manera mas nitida. Tal vez, el 'gran servicio que la ONU presta, especialmente a
travs de las Conferencias Globales, del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD
(que comienza a publicarse en 1990), es evitar que los temas de desigualdad y del
desarrollo perdieran su dimensin global. En dos sentidos. En primer lugar, al garantizar
que el hecho de la diferencia entre ricos y pobres est presente en las conferencias
globales (y hasta en el Foro de Davos) y modele algunas de sus decisiones, como, por
ejemplo, el principio de la responsabilidad comn y diferenciada en los temas de medio
ambiente, o las propuestas para el aumento de la ayuda al desarrollo en la conferencia
de Estocolmo sobre desarrollo social. En segundo lugar, al focalizar el problema de
cmo proporcionar medios para realizar concretamente lo que se decide en las
conferencias globales.
!
Es la Conferencia Internacional sobre Financiacin de Desarrollo, realizada en
Monterrey (Mxico), e 2002, la que cierra el proceso al discutir como obtener recursos
para financiar los programas articulados a lo largo de los aos 90. Si la comparamos con
las reuniones de los aos 70, queda claro cuanto se transform el patrn de legitimidad.
La responsabilidad por el desarrollo ya no se determina por el modo de insercin en el
sistema capitalista, sino por la concentracin en las polticas nacionales. Las diferencias
entre los paises en desarrollo se multiplican (los mas 'liberales contra los que aun
quieren preservar esquemas preferenciales, los altamente endeudados que necesitan
arreglos especiales y los acreedores, que pueden perder con tales arreglos etc.).
110
!
Haciendo el balance de Monterrey y de las acciones de la ONU en los ltimos aos, en
la medida que la creacin intelectual se debilita, hay dos caminos que se abren. El
primero es el de establecer objetivos que seran, al mismo tiempo, movilizadores y
organizadores, al estimular, a la manera de las Dcadas de Desarrollo, pero ahora con
un foco ms preciso: que los pases alcancen, en plazos determinados, metas de
progreso econmico y social. En cuanto al segundo, sera posible decir que las
ideologas de legitimacin ceden lugar a las best practices. Si no existe una concepcin
general para resolver los dilemas del desarrollo, hay, en contrapartida, una clara
conciencia de los problemas de la pobreza. Si no existen recetas perfectas y frmulas
generales, si existen experiencias exitosas que muestran, de manera concreta, como
resolver problemas especficos, sea el microcrdito para la falta de trabajo, sean las
formas solidarias de transferencias de recursos para aliviar la pobreza absoluta etc. La
ONU pasa a compendiar y a estimular tales iniciativas, muchas veces movilizando
recursos de fundaciones privadas.
!
En el marco de la ampliacin de la temtica, las conferencias globales fueron decisivas
y unieron lo econmico a lo social de una forma slida.

Cules son las expresiones de las nuevas realidades? La primera que llama la atencin
es, si comparamos la modestia de los objetivos de los aos 50 y el rasgo controvertido
de los encuentros en los aos 60 y 70, la diversidad de temas cubiertos por las
resoluciones y la diversidad de actores que merecen acciones especficas, como los
pases de menor desarrollo relativo, los que no tienen acceso al mar, los que son islas
etc.). Es posible que las dos diversidades, que reflejan efectivamente la realidad del
mundo en desarrollo, tengan, como consecuencia inevitable, la disolucin de uno de los
elementos fundamentales de la legitimidad, que era la concentracin precisa de las
demandas. Otro dato significativo es el hecho de que, con pocas excepciones, como la
resolucin sobre el Derecho al Desarrollo, la casi totalidad de las decisiones sea tomada
por consenso (sin voto, en la jerga de la ONU) lo que, en tesis, podra reforzar la
legitimidad, pero tiende a significar efectivamente la disolucin de la demanda.

Esto es poco o es mucho para una institucin que tiene una burocracia amplia y la
intencin/pretensin de ser el Parlamento del mundo? Es importante precisar la
indagacin. Poco o mucho en relacin a qu? Con qu parmetro? En un extremo, el
de un foro efectivo de negociaciones o que, por lo menos, influenciase decisivamente
los foros donde las negociaciones se producen? En el otro una caja de resonancia, en la
que las ideas sean intercambiadas, las percepciones contrapuestas asimiladas, y, con
esto, se produjesen elementos para una visin de las posibilidades de avances
conceptuales? En realidad, si lo 'mucho es la primera hipotesis, la ONU estaria cerca
de lo 'poco. Intento la primera con la carta de la Habana y con las primeras reuniones
de la UNCTAD. Consigui poco. As, lo que puede hacer es hacer bien el segundo
papel. Pero por qu la limitacin? Una respuesta posible es que la legitimidad tenue
que la ONU ofrece a las reivindicaciones deriva del propio hecho de que es un actor
'menor en el sistema economico internacional. Como lo que est en juego son
orientaciones que pueden ser voluntariamente seguidas, los consensos reales pueden ser
frgiles, sin compromisos efectivos delante de las diferencias de posiciones de los
Estados miembros. Se crea un crculo vicioso: porque no influencia en las decisiones, el
resultado de las deliberaciones es vago; porque es vago, no influencia los procesos
reales. De ah deriva la condicin de actor menor delante de la OMC, del Banco
111
Mundial, del FMI. Faltan competencias para negociar temas de comercio, faltan
recursos para financiar asistencia tcnica, falta prestigio para influenciar las decisiones
de Bretton Woods.
Es interesante comparar los temas de comercio con los de medio ambiente. En realidad,
si el comercio era central para el desarrollo (y an lo es), ahora hay otras cuestiones que
condicionan tambin decisivamente el sentido del progreso y, en esas reas, la ONU
tiene espacio propio. As, la Organizacin pasa a actuar, y ah de manera decisiva, en el
rea de los nuevos temas vinculados al desarrollo, como el medio ambiente. La ausencia
de competidores institucionales, la necesidad de que las soluciones sean universales, la
urgencia para que sean tomadas medidas prcticas y tengan un marco jurdico, son
algunos factores que llevan a que, en la temtica del medio ambiente, el foco central de
la legitimidad sea la ONU. Si observamos la trayectoria del debate sobre economa, una
de las conclusiones generales es que la legitimidad no depende, por lo tanto, de
nmeros.

O mejor, cuando depende de nmeros, los riesgos de disolucin quedan claros. En los
temas de descolonizacin los nmeros estaban apoyados en un proceso real que
transformaba aspiraciones en derecho. En los temas econmicos, nada de eso sucede. La
divisin de la realidad, entre ricos y pobres, ahora an ms diversa, es el dato que
muestra la fragilidad de los consensos alcanzados en la Asamblea y en el ECOSOC. No
quiere decir que el proceso haya sido absolutamente vaco. Sabemos cuanto ha
contribuido en el rea de la asistencia al desarrollo y, como vimos, en reas especficas
del comercio, cuando el movimiento en la ONU puede influenciar las decisiones de los
organos 'duros. El elemento de debate y abertura conceptual tambien Iue importante.
Y, ah, la contribucin fundamental, que es la de crear un espacio en el que la
'creacion de nuevos caminos, de Iorma amplia, es posible. Ese espacio no se perdi.
Lo que falta es reencontrar nuevas maneras de utilizarlo, en un mundo en el que la
carencia de ideas globales, consensuadas y efectivas, sobre la globalizacin es un dato
inquietante.

112
Conclusiones.

El conjunto de esas observaciones abre camino para el ejercicio de determinar el peso
de las Naciones en el sistema internacional. Hay muchas maneras de evaluar la ONU,
sin embargo, claro, la ms importante es saber cmo impacta en la realidad, cmo sirve
a las sociedades de los Estados que la constituyen, examinando de qu manera sus
servicios son efectivos. La respuesta no es fcil ya que una de las caractersticas
esenciales del multilateralismo de la ONU es la variedad de las maneras como lo que se
decide repercute en la realidad.

Es relativamente fcil medir la relacin entre evolucin de la legitimidad, acciones de
las Naciones Unidas, y efectos sobre la realidad, cuando se trata de operaciones de paz.
En primer lugar, porque la presencia multilateral es concreta y el objetivo es alterar,
eliminando, una situacin de conflicto. Como vimos, el debate se centra en los criterios
que presiden la eleccin de conflictos donde habr intervencin y en la cantidad de
medios que sern empleados en la operacin. Es evidente que la ONU fall en Ruanda y
tuvo xito en Namibia. Conocemos el desastre de Srebenica y la conduccin segura de
la independencia de Timor. El problema, como vimos, es saber el porqu del fracaso y
del xito. El qu significa exactamente Naciones Unidas en cada uno de esos
episodios? De qu estamos hablando realmente? De la falta de inters poltico de los
miembros permanentes del Consejo de Seguridad que bloquea la ida de ms tropas a
Ruanda y se contiene delante de las violaciones de derechos humanos en Bosnia? Si eso
es verdad, lo que caracterizara el fracaso es el dbil compromiso con los objetivos del
multilateralismo, tejido, como vimos, casi siempre a partir de intereses estratgicos. Lo
opuesto valdra para los xitos. La conclusin es desplazar el anlisis de la regla al
inters. An as, el anlisis quedara incompleto porque, en los casos mencionados, la
evaluacin del comportamiento de las potencias toma, como parmetro, el compromiso.
La ONU, como generadora de legitimidad, como sealadota de lo que es la intencin de
la comunidad internacional, no desaparece, por lo tanto, frente a la debilidad del
compromiso. Simplemente lo revela.
!
Cuando pasamos a otros campos, la relacin legitimidad-accin-realidad puede ser ms
tenue. En algunos casos, como en las reas tcnicas, la medida an es clara. Se puede
atribuir al trabajo de la OMS la erradicacin de la fiebre amarilla o de la varicela; se
pueden medir los efectos que la creacin de un fondo para el combate al VIH-SIDA
tendr sobre la disminucin de la enfermedad o de que manera los esfuerzos de
UNICEF repercuten en la disminucin de dolencias infantiles etc. Sin embargo, si
pasamos al mundo de las propuestas sobre los modos de comportamiento de los Estados
y de las sociedades, la relacin es ms tenue o, mejor, ms difcil de ser evaluada. En el
caso del medio ambiente, es evidente que la ONU sirve como catalizador de anhelos y
preocupaciones que son articulados por los Estados y los movimientos sociales, pero,
como foro de negociacin de intereses y produccin de normas, parece quedarse por
debajo de lo que estaba en el origen del proceso. An aqu, la referencia de legitimidad
est presente. De hecho, es claramente reconocido que no habra otro foro adecuado
para articular intereses que son esencialmente globales y que deben sustentarse en la
legitimidad global, aunque la transformacin en normas de conducta obedezca a
acuerdos complejos.
!
Cuando sealamos progresos sobre derechos humanos en las actividades de la ONU, la
pregunta es: los progresos reflejan lo que ya sucede en los procesos nacionales y la
113
actividad multilateral es simplemente ratificadora o representa el establecimiento de
algo nuevo en el espacio de la poltica de las disputas internacionales? A travs de que
caminos llega a la realidad lo que se decide en el universo multilateral? Observamos que
la accin multilateral nunca ser meramente ratificadora. La aceptacin de una
resolucin producir efectos polticos, aunque modestos. Las convenciones sobre
derechos humanos pasaron a ser usadas en los contextos nacionales como un
instrumento ms de transformacin, un elemento ms en la lucha poltica. Incluso
siendo tenue, la legitimidad es una fuente de poder, que puede pasar del mbito
multilateral al domstico, donde al final se daran las transformaciones. El caso de la
descolonizacin es tal vez el ejemplo ms acabado del progreso. La lucha anticolonial
no nace en las Naciones Unidas. Sin la legitimacin que la Organizacin ofreca, el
proceso habra sido ms conflictivo y lento.
! !
En los procesos que examinamos, vimos que es necesario comenzar por las demandas
de los Estados para entender la manera como la ONU acta. Pueden ser del origen ms
variado, si bien, cuando son proyectados en el mundo multilateral, adquieren una
caracterstica comn para que tengan legitimidad, al sustentarse ideolgicamente en
valores universales. Incluso cuando sirven a un inters especfico, por ejemplo el de una
superpotencia, las demandas cambian de naturaleza al ser filtradas por la va
multilateral. Se extienden ms all del lmite nacional, pasando a ser, en tesis,
expresadas en lenguaje del inters de la comunidad internacional. De ah, las ventajas
para el orden mundial que aporta el multilateralismo. Los Estados continuarn siendo
generadores de legitimidad en el sistema internacional y, aunque se observe, hoy, en
varias reas, bajos grados de consenso, la Organizacin, como tal, an es referencia
necesaria para ganancias de estabilidad y orden en el sistema internacional. Existe una
oferta multilateral bien delineadas, fundada en la legitimidad, y que se desprendi de los
Estados que la generaron. Y el ncleo de la oferta es la superposicin de reglas y
negociacin como instrumento privilegiado de la construccin del orden internacional.
!
De muchas maneras, la naturaleza de la oferta se convirti en parte de la vida
internacional. No elimin las manifestaciones de poder, pero mostr que hay
alternativas para organizar el sistema internacional. En ese sentido, las Naciones Unidas
ocupan un lugar nico, como una especie de macro rgimen, que se vuelve referencia de
la legalidad para temas especficos. Es evidente que ah se plantea un problema. Aunque
las instituciones multilaterales alternativas, formales o informales, como el Nucl ear
Suppliers Group o el G-8, puedan reforzar la accin regional en el rea de seguridad, o
la OCDE, en el rea de la economa, es difcil concebir, en las condiciones actuales,
foros que ofrezcan las ventajas de legitimacin universal que la ONU ofrece. Las
seales exteriores de prestigio de las Naciones Finidas son claras, cuando los Jefes de
Estado comparecen, en nmeros significativos, a la Asamblea General o cuando se
agudizan las disputas por los puestos no permanentes en el Consejo de Seguridad. As,
hoy, la Organizacin, en crisis o no, continuar como fuente decisiva de legitimidad.
Sus debilidades no pueden, sin embargo, ser camufladas. Y, sabemos que la legitimidad
no existe en el vaco. Necesita ser practicada, mostrar que sustenta prcticas eficaces,
que sirven a los Estados, pobres y ricos. No faltan desafos a la Organizacin en ese
campo.

Vimos que la legitimidad evolucion constantemente y que es necesario considerarla,
sobre todo cuando pasa del plano general al de la aplicacin, ms prxima de la poltica
que de la norma. Idealmente, la legitimidad funcionar, interna o internacionalmente,
114
como un mecanismo de induccin al cumplimiento de las reglas, sea la forma que
tengan (normas o resoluciones). Como las reglas son imprecisas e interpretadas de
acuerdo con coyunturas polticas, es necesario mirar hacia estas para entender de qu
manera sern aplicadas. Es claro que esto no significa arbitrio absoluto. Interpretaciones
claramente unilaterales de la norma tienen un precio poltico. En contrapartida,
interpretaciones creativas pueden significar ganancias polticas. Sabemos an que la
'mejor legitimidad, sustentada por reglas claras y consensos explicitos, no tiene la
garanta de que prevalecer polticamente. Entre el espacio de proposicin, el de
negociacin y el de aplicacin, los caminos no siempre son claros y continuos.

Qued claro que, en el mbito de la ONU, las lgicas de legitimacin varan en funcin
de los temas. El inters de los dueos del poder es esencial pero, desde el momento que
aceptan la legitimidad procesal, o sea, el debate en un foro en el que prevalece la
igualdad jurdica, es posible crear contrapuntos al ejercicio del poder y a la produccin
de la legitimidad a partir del binomio argumento-nmeros. Es evidente, como vimos en
el caso de los temas econmicos, que las ganancias de nmeros pueden diluirse por los
consensos frgiles o perder en eficiencia. La legitimidad no flucta en el espacio y
necesita de anclajes, de opinin pblica, de amparo poltico. Para las potencias medias,
con fuerte tradicin de respeto al multilateralismo, como Brasil, la ONU ofrece un
amplio espacio para ganancias polticas. No son fciles ni obvias y calibrar
proyecciones de inters puede ser un juego sutil entre la voluntad de cambio, que
aprovecha el lado utpico que todo foro multilateral contiene, y el realismo necesario
para avanzar propuestas que puedan tener algn impacto sobre la realidad. Saber que
intereses multilateralizar es fundamental. Es el comienzo de un proceso. Entre proponer
y negociar, existen varias capas de encuentros polticos.