POLTICAS PBLICAS PARA LA REFORMA DEL ESTADO MODERNO

Omar Guerrero Orozco Universidad Nacional Autnoma de Mxico Publicado en: Mxico, Revista de Poltica y Administracin, tomo II, marzo de 1992, pp. 41-62.

INTRODUCCIN Una variedad de mutaciones que han concurrido en la transformacin del Estado de bienestar, hacia una configuracin donde predomina el mercado, se han resumido en el concepto Reforma del Estado. Sin duda las transformaciones, dramticamente, estn ocurriendo en la Unin Sovitica como en ningn pas, donde la economa de mercado comienza a navegar viento en popa y a sustituir a la economa planificada, hasta hoy vigente. En buena medida dichos cambios obedecen a procesos de modernizacin traducidos en programas de Gobierno cuyo signo es la transformacin. Las fuentes del cambio son de ndole diversa, pero entre las causas ms significativas destacan las que proceden del agotamiento de inveterados modelos de desarrollo estatal y la extenuacin de sus fuerzas interiores, otrora poderosas fuerzas motrices de su progresin. El cambio no solo repercute en la organizacin del Estado, sino en el Estado en s, y no pocos pensadores estn hoy da revisando nociones tan entraadas en el Estado como la de "soberana". Y sin embargo, la idea de Estado mismo puede ser revisada y aun reconstruida a la luz de los cambios del mundo contemporneo. En este artculo analizamos los procesos de cambio del Estado moderno como individuo histrico, destacando el movimiento de transformacin como Reforma del Estado. Particularmente nos referimos a las necesidades de cambio a favor de dosis mayores de gobernabilidad, especialmente por la incorporacin de las "polticas pblicas" como tecnologas de Gobierno. EL SISTEMA MODERNO DE ESTADOS Del Imperio al Estado, del Estado a la Comunidad Inter-Estatal Frecuentemente se soslaya el carcter histrico individual del Estado, dentro de una configuracin mltiple de formas de dominacin histricamente determinadas. El Estado no es el producto final de la evolucin de una serie de organizaciones polticas, sino una opcin entre otras ya desaparecidas: el Imperio Universal, la Ciudad-Estado y la Poliarqua medieval. El desarrollo de las asociaciones de dominacin en la historia haba seguido una trayectoria iniciada en la comunidad tribal y que, alternativamente, se desenvolvi en el Imperio Universal o en la Ciudad Estado. Este acontecimiento general se verific, desde tiempos inmemoriales, hasta el ocaso del Bajo Imperio romano en 2

Europa. Entonces ocurri un fenmeno singular que desvi el curso histrico sealado, consisti en un suceso excepcional que impidi el desarrollo directo del Estado y lo condicion a un curso indirecto al travs del Imperio Universal carolingio. Esta desviacin signific un retardo histrico de la aparicin del Estado en Europa, por mil aos.1 La ndole de dicho Imperio marc el curso postrer del Estado en Europa, pues su integracin incompleta, amn del fracaso para restaurar al Imperio romano, no deriv en la formacin de dicho Estado sino de las poliarquas medievales vigentes por mucho tiempo. El designio fallido de los carolingios sesg el curso que en Oriente propici la formacin de los Estados precapitalistas, llevandolo a la creacin de un cmulo de autarquas que florecieron entre las ruinas imperiales. Este acontecimiento singular que origin al feudalismo, determin no solo el retardo mencionado, sino tambin la peculiaridad de la aparicin del Estado en Europa frente al Oriente. Los pases situados en el seno del Imperio carolingio naufragaron en la feudalidad y fueron los ms retardados en la constitucin del Estado. Pero aquellos que, como Inglaterra se conservaron fuera de dichas fronteras, siguieron la regla directa de desarrollo de la comunidad tribal al Estado y por esto Inglaterra fue la primera en alcanzar la configuracin estatal en Europa. La formacin de un sistema mundial de Estados soberanos es un hecho singular, una excepcin de la regla seguida inveteradamente antes de la cada del Imperio romano, y que brot triunfante de la derrota de las fuerzas supraestatales encarnadas en el Imperio Universal y las fuerzas infraestatales en los feudos. Ni el feudalismo ni el sistema universal de Estados son etapas que fatalmente se deben cursar por los pueblos, sino sendos acontecimientos singulares que brotaron del estallido poltico de un Imperio universal. La persistencia del antiguo Imperio germnico sigui condicionando el desarrollo estatal en los pases situados en su seno, y la postrer formacin de los Imperios espaol y astrohngaro produjeron saldos similares. Hoy da los hondos conflictos inter-tnicos en Espaa y Yugoslavia tienen aqu su origen, sin descontar a la Unin Sovitica, heredera del ltimo gran Imperio universal, y que puede explotar para transformarse en un cmulo de Estados que se sume al sistema estatal europeo.

Otto Hintze. Historia de las Formas Polticas. Madrid, Revista de Occidente. 1968. pp. 37-77.
1

Es el caso que, estando por separarse los restos el Imperio universal austro-hngaro en Yugoslavia y del Imperio ruso, como contraste pases antiguamente integrantes del Imperio alemn de Carlomagno y sus sucesores estn restaurando antiguos vnculos y hoy da forman la Comunidad Econmica Europea, junto con otras naciones. Posiblemente viejas prcticas de vida en comn, bajo la misma cabeza poltica, provoquen en Europa el nacimiento de nuevas formas de dominacin poltica ms prximas a la antigua nocin de Imperio universal multi-tnico que de Estado nacional independiente. En Amrica y Asia, mediante tratados de Comercio interestatales, se estn estimulando nuevos modos de convivencia entre varias naciones que pondrn bajo reconsideracin nociones tales como las de "Estado", "Estado-Nacin" y "soberana", a la fecha situados en nichos constitucionales. La Reforma del Estado como Creacin de Capacidades En buena medida las transformaciones en las asociaciones de dominacin ha obedecido al cambio de condiciones histricas. El problema, como lo ha visualizado S.N. Eisenstadt, se debe a que "las tendencias al cambio son inherentes a todas las sociedades humanas, en la medida en que stas han de enfrentarse a problemas esenciales para los cuales no existe globalmente una solucin constante". Los cambios obedecen al crecimiento del entorno internacional o a su estrechamiento, habida cuenta que una sociedad individual debe ser capaz de adaptarse continuamente a l. En su interior tambin ocurre un cmulo de estmulos al cambio, tales como incertidumbres de una socializacin constante, la imposibilidad de alcanzar acomodos individuales adecuados en las instituciones o por carencia de recursos. Hay que aadir el impulso de la movilizacin social con sus saldos a favor de la formacin de una sociedad urbana y con ella el reacomodo de grandes grupos humanos, cuya filiacin original se va perdiendo. La divisin econmica de clases constituye otra fuente de conflicto social, a la que se debe aadir la insuficiencia de algunas sociedades para lograr articular consensos con respecto a objetivos colectivos.2 Condiciones como las narradas, impregnadas por disociaciones sociales, conflictos y polmicas, explican porqu sociedades que partieron histricamente de situaciones similares obtienen

S.N.Eisenstadt. Ensayos sobre el Cambio Social y la Modernizacin. Madrid, Editorial Tecns. 1970. p. 44 y siguientes.
2

resultados de cambio diversos, y de calidad diferente, en trminos de desarrollo, bienestar y podero poltico. La lnea divisoria hay que buscarla en la capacidad de unas y otras para adaptarse al cambio contina, pues, como lo explica aqul autor, el asunto se "centra en el hecho de que el problema mayor que deben enfrentar esas sociedades <en proceso de cambio> es la necesidad de establecer una estructura institucional capaz de absorber continuamente los cambios sociales". Uno de los factores decisivos que empujan el cambio, es el desarrollo mismo de la sociedad moderna, caracterizada por una diferenciacin continua en su seno, y una especializacin creciente entre los sectores diferenciados. La "Revolucin Organizativa", que profetiz Kenneth Boulding en los aos Cincuenta, explica con claridad el proceso diferenciacin-especializacin que ha derivado en la creacin de una variedad de organizaciones.3 En la medida en que la sociedad se agrupa, entre otros modos, al travs de organizaciones, la propensin a la concentracin del poder y extensin de la administracin pblica propiciaron la configuracin de un Estado razonablemente capaz de dar cabida en su seno a un mbito de publicidad, de colectividad, apto para dar cabida a las fuerzas polticas, a las organizaciones polticas y a demandas polticas provenientes del crecimiento social, pero particularmente desenvolver nuevas capacidades que aseguraran su propia continuidad. En suma, el reto perenne de los Estados modernos consiste en su capacidad para crecer polticamente de manera autosustentada, es decir, que sean aptos para sufragar su desarrollo con sus propios recursos y fuerzas interiores. Estas capacidades, como es de observarse, bsicamente se refieren al desenvolvimiento de habilidades de gobernabilidad ante condiciones cada vez ms marcadas por la complejidad. La gestin administrativa, inevitablemente, exige la conocimiento y profesionalizacin como un incentivo para enfrentar dicha complejidad. El Reto de la Complejidad: Crecimiento y Magnitud Uno de los estmulo ms poderosos para la reforma del Estado descansa en la necesidad de enfrentar la creciente complejidad de la vida moderna. El fenmeno de la complejidad frecuentemente se

Kenneth Boulding. The Organizational Revolution. Chicago, Quadrangle Books. 1968 (primera edicin, 1953). Cap. 1.
3

restringe a una visualizacin cuantitativa, cuando su peso especfico repercute ms hondamente en sus aspectos cualitativos. En el seno de la organizacin de la administracin pblica, en tratndose del Estado moderno, la burocratizacin ha sido uno de los factores decisivos que han representado ms vivamente a la complejidad. Como lo explic Max Weber, la burocratizacin no es incitada tanto por una dilatacin extensiva y cuantitativa, como por la ampliacin intensiva y cualitativa y el desarrollo interior de la divisin del trabajo administrativo. Histricamente este proceso, que acompa a la formacin del Estado moderno, tambin se caracteriz por el desarrollo de grandes ejrcitos y por el perfeccionamiento de los sistemas hacendarios. La complicacin creciente de la cultura, al mismo tiempo, ha sido otro incentivo dentro de la tendencia referida. Este proceso ha sido referido por Weber de la siguiente manera: se trata de "la 'intensidad' de la administracin, es decir, la aceptacin del mayor nmero posible de tareas para su continua elaboracin y tramitacin dentro de la esfera del Estado".4 El efecto de la burocratizacin ha sido ms ostensible en la vida local, en los municipios y las comunidades, donde surge una indispensabilidad individual de la procuracin colectiva por medio de la actividad de la administracin pblica central. La complejidad, pues, destruye la auto-administracin local y crea necesidades antao desconocidas o resueltas por la gestin de los lugareos. Quiz la mejor muestra del peso creciente de la complejidad sea, en entender de Weber, que dentro de la tendencia a la burocratizacin se desenvuelve una necesidad creciente fundada en la costumbre a una pacificacin absoluta, producida por la aplicacin de la "polica". La sociedad moderna corre sobre las mismas vas que el Estado, en ella es vigente como advertimos un entramado de organizaciones complejas. El mundo moderno consiste en una red de organizaciones cuyos rasgos paralelos descansan en la complejidad y se enumeran entre ellas, adems del Estado, a las iglesias, las universidades, los sindicatos, las corporaciones industriales, los equipos de ftbol y las orquestas sinfnicas. Uno de los factores comunes, emergentes de la complejidad, es la necesaria cooperacin que se establece en su interior y con ello el establecimiento de lderes y funcionarios propios. Cada organizacin se desempea en un medio integrado por una diversidad de organizaciones, de modo que "la supervivencia de una organizacin depende del mantenimiento de un equilibrio de carcter complejo en un medio continuamente

Max Weber, Economa y Sociedad. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1966. Dos volmenes. Volumen II, pp. 729-730.
4

fluctuante", como lo ha explicado Chester Barnard. Estas organizaciones, debidamente, son definidas como organizaciones complejas y en gran escala.5 Internamente la complejizacin interior de la organizacin corre en paralelo al aumento de personas en su seno, y con el nmero de personas se incrementa el papel estratgico de la comunicacin. La complejidad tiene una cara tecnolgica, representada por la comunicacin, y faz social expresada en el nmero de personas que puedan adaptarse a la organizacin. El crecimiento dentro de una organizacin slo es posible creando lo que Barnard llama "unidad organizativa" y, por tanto, una organizacin compleja constituye una cadena finita de unidades organizativas. El lmite de crecimiento de la estructura de la organizacin est condicionada por la capacidad de conciliar el nmero de estas unidades y el flujo esencial de informacin para conducirla. Las organizaciones complejas son propias del siglo XX, especialmente a partir de la segunda mitad, pues cien aos antes, restando al Estado y la Iglesia romana, no existan grandes organizaciones. El Estado mismo slo ejerca tareas primordiales, como la defensa, el servicio exterior, la justicia y la hacienda, pues muy pocos haban desenvuelto los programas de fomento econmico y social que serviran de pauta al Estado de bienestar. En muchos aspectos la complejizacin organizativa del Estado no slo ha sido un patrn de desarrollo para otras organizaciones, sino un modelo fraguado dentro de su molde. (6) Existe una diversidad de causas del crecimiento de las organizaciones -y de su complejizacin-, tales el papel del mercado y su estmulo para la organizacin de los grupos sociales. Con las categoras de oferta y demanda, Boulding explica que las relaciones entre el mercado y los grupos sociales han generado un conjunto de capacidades ligadas al consumo, pero tambin para la toma de conciencia de su papel social. Es cierto que la demanda ha sido un factor de crecimiento de la organizacin, pero no menos lo ha sido la oferta como efecto de toma de conciencia. Efectivamente, la oferta es un motor de aptitudes organizativas que perfeccionan su papel frente al mercado. La demanda, por su parte, se gesta dentro de un mercado que ha provisto de "status" social al movimiento

Chester Barnard. The Functions of Executive. Harvard University Press. 1975 (1938). pp. 4-6.
5 6

Boulding, obra citada, pp. 13-32. 7

obrero en la medida en que la empresa no se lo puede ofrecer, pues el trabajo es parte del mercado, no de ella. Nociones en boga -y en moda, provenientes de los especialistas en privatizacin- proponen como causas del crecimiento del Estado factores tales como el desarrollo vegetativo, las patologas estructurales, la ineficiencia congnita y otros calificativos, ms propios de la medicina curativa, que de las ciencias polticas y administrativas. Lo cierto es que el crecimiento de las organizaciones est gobernada por factores debidamente probados, adems de los incentivos antes mencionados. Hay factores que estimulan el crecimiento y factores que lo inhiben. Ya hemos observado cmo la oferta de la organizacin es ms poderosa que el mercado, como incentivo de crecimiento y complejizacin, pues es la que crea las capacidades organizativas que la habilitan para desarrollarse. Tambin hay factores obstaculizantes del crecimiento, porque una organizacin no puede crecer ilimitadamente y su expansin no es irreversible. Un factor limitante es el medio en el cual se mueve la organizacin -que incluye tambin a otras organizaciones-, y que implica el "principio del contexto crecientemente desfavorable" que es especialmente visible en las organizaciones econmicas, pero que es vigente en todas por igual. Tambin, como antes lo advirti Barnard, la estructura interior es otro factor a considerar. Aqu se aplica el "principio de la estructura interna crecientemente desfavorable" y cuya manifestacin ms notoria es la imposibilidad de mantener una simetra adecuada, permanentemente, entre la proporcin del organismo y el proceso de crecimiento, y cuyo deficitario ms evidente es la incomunicacin creciente entre los jefes y los subordinados de las escalas ms bajas de la jerarqua.7

Boulding advierte sobre los problemas de analogar el crecimiento de las organizaciones y de los seres vivos, pues estos se desarrollan bajo un equilibrio perfecto entre magnitud lineal y volumen. La primeras crecen en cuatro tiempos, en tanto que los segundos en ocho. El peso est determinado por el volumen, y ciertas funciones, tales como la fuerza o capacidad respiratoria, lo estn por la magnitud de alimento, agua y aire que se ingieren. En los seres vivos el crecimiento da por resultado una proporcin adecuada entre volumen y magnitud, que se refleja en el peso. Nada de esto es aplicable a las organizaciones sociales, donde los factores de crecimiento interno, como lo observamos estn determinados por la capacidad de conservar y desenvolver una adecuada comunicacin y que es fundamental para su conduccin. Boulding, obra citada, pp. 21-32. 8

Sin embargo, el desarrollo cientfico y tecnolgico ha provisto de opciones a los lmites del crecimiento de las organizaciones, tal como ocurre por va de la expansin al travs del cambio estructural que consiste en la transformacin de una organizacin en otras distinta. Otra opcin es el empleo de organizadores profesionales, tales como los misioneros del Cristianismo y, ms prosaicamente, los promotores de las corporaciones privadas, los consejeros de prncipes y los doctrinarios de la Razn de Estado. En realidad el crecimiento de las organizaciones ha variado del deseo de pureza -homogeneidad interna- y el deseo del crecimiento, como lmites del desarrollo y la conservacin. La solucin opcional entre los dos extremos ha sido la diversificacin organizativa, pero en el entendido que el par nuevo debe ser mejor que el molde original, segn explicacin de Boulding. Crecimiento y tamao no son sinonimia. El primero es un proceso, el segundo es un estadio. La medicin del tamao de una organizacin por el mero nmero de miembros puede producir confusin, pues el nutriente de su vitalidad y su salud lo constituyen el tiempo y la energa humanos, y la magnitud de la organizacin debe medirse en funcin de stos. En el fondo, una organizacin compleja en el mundo moderno significa que el tiempo y el esfuerzo humanos, que antao se reparta en una variedad de pequeas organizaciones, ahora se concentra en unas cuantas organizaciones en gran escala. La Revolucin Organizativa puede ser interpretada como un proceso de expropiacin de las organizaciones pequeas en favor de las grandes, y del sesgo de propsitos individuales que hoy da se ofrecen a grandes colectividades. La organizacin por antonomasia es el Estado, y ms concretamente su expresin oficial y encarnacin de su personalidad, el Gobierno. En realidad la grandeza del Estado, su grado de complejidad y su nivel de desempeo pblico es una gesta en la moderna civilizacin occidental, un triunfo frente a los poderes supra-estatales e infra-estatales. Su grandeza -o magnitud o "tamao"- no es lo importante, mucho menos para externar sobre el crticas por la dimensin alcanzada. Al Gobierno no se le debe criticar por grande, sino por deficiente.8

Richard Rose. Understanding Big Government. London, Sage Publications. 1984. Bernardo Kliksberg. Cmo Transformar al Estado: ms all de Mitos y Dogmas?. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1989.
8

Ya hemos podido comprobar que la magnitud de una organizacin no es una caracterstica inevitable, pues hay factores limitantes del crecimiento. El problema es la etapa exacta de crecimiento en funcin de la situacin histrica, de modo que el desarrollo universal de los modernos Gobiernos contemporneos ha ido en paralelo a la Revolucin Organizativa, pero especialmente su duplicacin fue visible entre 1930 y 1945. Y sin embargo, era previsible que el crecimiento se frenara en la dcada de los ochenta y que el proceso se ha comenzado a revertir en la de los noventa. Conocer los principios que rigen el crecimiento del Gobierno, como organizacin compleja, nos permite entender porqu se crece, porqu frena su crecimiento y porqu puede volver a crecer una vez que dej de hacerlo. En la historia hay una buena cantidad de casos de transformacin del Estado por crecimiento, o por decremento. Como un complejo de organizaciones pblicas que es, el Estado se ha transformado bajo las reglas relativas al medio y a la estructura interna crecientemente desfavorables. Tambin ha seguido la va de la transformacin estructural, evidente en la partenognesis multiplicada de sus Secretaras de Estado. La transformacin estructural obedece al proceso de reforma del Estado como proceso continuo, pues como lo ha explicado Alejandro Nieto, su organizacin asemeja un edificio en tres etapas de desarrollo: alas antiguas derruidas, alas terminadas y alas por comenzar, porque "administrar en reformar".9 En las pginas siguientes examinaremos la reforma como proceso continuo, dejando las modalidades de cambio de crecimiento o decremento. Aqu nos interesa el cambio por decisin razonada, como proyecto y por medio de conoce como "polticas pblicas". EL MOVIMIENTO DE CIENCIAS DE POLICY Seguramente el uso aqu de la palabra policy, en ingls, ha llamado la atencin del lector. Su uso obedece a la inexactitud de la traduccin de policy al castellano, como "poltica". Las razones son las siguientes: usualmente las traducciones de policy al espaol se refieren a "poltica", indebidamente, generando no slo notables desarreglos idiomticos y semnticos, sino tambin notorios errores conceptuales. En los Estados Unidos -y otros pases anglfonos- se utilizan las palabras politics, policy y Alejandro Nieto. El Mito de la Administracin Prusiana. Universidad de Sevilla. 1962. pp. 14-15.
9

del por del lo

Estado efecto Estado que se

10

police con significados diversos y las traducciones al espaol de la primera y la tercera no causan problema: poltica y polica, no as la segunda que no tiene equivalente en nuestro idioma y, obviamente "poltica" no es la adecuada. La etimologa de la voz policy -derivada del griego politeia y despus en latn como politia, que deriva en el alemn como policey y en ingls como policy- da cuenta de la necesidad de buscar una traduccin semntica y conceptual fiel. Y, en tanto los especialistas en lenguas ofrecen un solucin adecuada, propongo, como lo hice en otros lugares, el uso de policy en atencin a sus races grecolatinas, propias tambin del espaol, y as referirme a policy pblica.10 Los problemas semnticos y conceptuales han sido identificados por los especialistas en la materia. Estos problemas, esencialmente, son referentes al trmino mismo de policy. As lo hace constar William Dunn, quien patentiza que la voz policy deriva del griego, del latn e incluso del snscrito, y aade que existe un notorio parentesco entre politics y police, tal como se usaba esta ltima en la Inglaterra medieval. Dunn cree que esta circunstancia ha sido fuente de confusin entre los campos relativos a la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica, por un lado, y las Ciencias de Policy, por el otro, pues las primeras estudian a la poltica y las segundas a la policy. Fuera del ingls, sin embargo, el problema se complica ms aun, como en el ruso donde la voz politika se refiere tanto a poltica, como a policy. William Dunn. Public Policy Analysis: an Introduction. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. 1981. pp. 7-8. Yehezkel Dror, cuya activa participacin ha contribuido tanto al desarrollo de estas disciplinas, ha mostrado su preocupacin al respecto sealando que "la falta de una diferencia entre 'politics' y 'policy' en un gran nmero de idiomas, crea un gran problema en el desarrollo del anlisis de polticas en muchos pases. Al mismo tiempo, la falta de esta diferencia seala realidades y percepciones descuidas en el anlisis de polticas provenientes del idioma ingls". Yehezkel Dror. Public Policy-Making Reexamined. Scranton, Pennsylvania. Chandler Publishing Company. 1868. p. 33. Estos problemas conceptuales y semnticos son patentes en el espaol, como lo hace constar Joan Subirats, quien juzga que la traduccin de policy por "poltica" significa el empleo de un trmino equvoco y polivalente. Sin embargo, comprensiblemente, el autor cataln omite el empleo de cualquier otro trmino y contina usando el de "poltica" para referirse a policy. Joan Subirats. Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1989. pp. 4041. El problema de traduccin al espaol es tan relevante, que es insuficiente con que nos lamentemos que en la versin castellana de 11
10

No podemos soslayar aqu otro problema: la tautologa evidente de la asociacin de las voces "policy" y "pblica", ambas referidas a lo pblico, a lo colectivo. Es caso que en la idiosincrasia y cultura angloamericana hay una variedad de "policies": economic policy, social policy, ecological policy ... y public policy. Se trata, pues, de una variedad de calificativos para sealar diferencias que quieren hacerse patentes en el sustantivo policy. Con la finalidad de conservar una traduccin adecuada, como lo anotamos, nos referimos a policy pblica a pesar que en espaol entraa una clara tautologa. Una vez hechas estas apreciaciones y realizada nuestra propuesta, re-entramos en materia. La Orientacin de Policy Difcilmente alguien puede pensar que la accin gubernamental no sea perfectible. Dentro de la tradicin comn de las disciplinas que estudian a la poltica y la administracin pblica, el factor constante es la permanencia del pensamiento constructivo en el arte del Gobierno. Desde la poca de Kautilya en el siglo IV a.C., a la actualidad, pasando por Maquiavelo y la plyade de los cultivadores de la teora de la Razn de Estado, los tratadista de poltica se han empeado por profesar las reglas del buen Gobierno. La policy pblica se inscribe dentro de esta trascendental tradicin. La Orientacin de Policy fue fundada por un grupo de cientficos sociales con el propsito de introducir mayor dosis de calidad al desempeo gubernamental. Dicha Orientacin, sustancialmente, implic el desarrollo de una nocin novedosa para las Ciencias Sociales en funcin de su aplicacin a los problemas

la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales se traduzca Policy Sciences por "Ciencias Praxiolgicas". Ver Tomo II, pp. 372379. Madrid, Ediciones Aguilar. 1976. Recientemente ha sido publicada en Mxico un antologa de Dror, en la cual el editor y prologuista propone la traduccin de policy por "Curso de accin poltica", es decir, sugiere no la traduccin de la palabra, sino de su significado lo cual no supera su confusin con "poltica". Yehezkel Dror. Enfrentando al Futuro. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1990. Prlogo, Seleccin y Notas de Samuel Schmidt. p. 11). La proposicin que hago acerca del uso de policy no es novedosa. Don Manuel Garca-Pelayo la est usando desde 1987, como lo hace en una de sus obras cuando se refiere a las "policies" del Estado. Manuel Garca-Pelayo. Las Transformaciones del Estado Moderno. Madrid, Alianza Universidad. 1987. p. 35. 12

del Gobierno: Sciences). 11

se

les

denomin

Ciencias

de

Policy

(Policy

El proyecto de la Orientacin de Policy era el de suministrar las generosidades del mtodo de las Ciencias Sociales a la formacin de policy (policy-Making) y a su aplicacin. Se trata, brevemente de dar nfasis al papel de la inteligencia en la racionalizacin de la policy La Formacin de Policy Las Ciencias de Policy se aplican principalmente a la formacin y ejecucin de la policy, donde los progresos de las Ciencias Sociales pueden ser ms fructferos. El problema es s, se cie a la relacin ms adecuada que puedan trabar el saber y el poder. Uno de los rasgos significativos de la formacin de policy

Los promotores de la Orientacin de Policy, por voz de Harold Lasswell, explicaron en 1951, fecha de su fundacin, que "nosotros podemos usar el trmino 'Ciencias de Policy' -Policy Sciences- con los propsitos de designar al contenido de la Orientacin de Policy, durante cualquier perodo dado. Las Ciencias de Policy incluyen (a) los mtodos por los cuales es investigado el proceso de policy, (b) los resultados del estudio de la policy y (c) la bsqueda de las disciplinas que hacen las contribuciones ms importantes a los requerimientos de inteligencia". Lasswell, quien encabeza este Movimiento, explica que las Ciencias de Policy no significan meramente una aplicacin de las Ciencias Sociales, sino la traduccin de los progresos que se han producido en beneficio del desempeo gubernamental. Uno de los rasgos de las nuevas disciplinas es su distincin clara con respecto a la Ciencia Poltica (Political Science), y aunque como stas tambin estudian al poder, slo lo hacen en el sentido de toma de decisiones. Han contribuido al desarrollo de las Ciencias de Policy no slo los politlogos, sino tambin los economistas y los matemticos. Harold Lasswell. "Policy Orientation". Daniel Lerner and Harold Lasswell (eds.). The Policy Sciences. Stanford University Press. 1951. pp. 3-15. El desarrollo de las Ciencias de Policy ha sido fructuoso, 20 aos despus de su fundacin el propio Lasswell ratificaba lo siguiente: "nosotros podemos pensar en las Ciencias de Policy como las disciplinas relacionadas con la explicacin de la formacin de policy y el proceso de ejecucin de policy, as como con la localizacin de datos y la aportacin de interpretaciones que son relevantes a los procesos de policy en un perodo dado". A Pre-View of Policy Science. American Elviser Publishing Co. 1971. p. 14. 13

11

-que se ha convertido en una especialidad dentro de las disciplinas de la policy- consiste en la propuesta que, hoy da, la actividad gubernamental puede mejorarse sustancialmente con la introduccin del conocimiento cientfico. Esto significa que las ancestrales nociones de la vocacin poltica innata para el ejercicio de los deberes pblicos es necesaria, pero insuficiente, que ahora se requiere del conocimiento para la formacin de policy bajo condiciones complejas exhaustivamente explorables.12 Las Ciencias de Policy proveen conocimiento acerca de los diversos procesos por los cuales los seres humanos y la sociedad crece y acta, acerca de los procesos de formacin de las decisiones pblicas y, tambin, del uso ms fructuoso de mquinas inteligentes. Uno de los progresos ms significativos en la formacin de policy consiste en la distincin entre el conocimiento referente a una policy especfica y el relativo a la formacin de policy per se, aunque bajo la ltima denominacin se aplica a ambos. En el primer caso la referencia es de una policy individual, el segundo del modo cmo el conocimiento introducido en la formacin de policy permite saber su operacin y la manera de ser mejorada. Esta elevacin de calidad se refiere a las personas involucradas en la formacin de policy, la organizacin establecida al respecto, y la adquisicin y uso de la informacin. Comprende el diseo de mejores decisiones, la integracin de unidades de formacin de policy, y al anlisis, perfeccionamiento y manejo de sistemas complejos. En suma: el problema que entraan las Ciencias de Policy radica directamente en el modo en que se perfecciona el diseo de operaciones de los sistemas de informacin para formar policies, y el ingrediente ms relevante del problema consiste en la forma de incrementar el conocimiento para obtener resultados concretos. Las Yehezkel Dror, quien mucho ha participado en el desarrollo de la formacin de policy, explica lo siguiente: "una de mis hiptesis ms importantes es que podemos desarrollar una Ciencia de la Policy (Policy Science) que pueda proveer significativamente de calidad a la formacin de policy, si ella es usada extensamente". Tal como se advierte, para Dror se trata ya de una disciplina singular, no de una variedad de Ciencias Sociales aplicadas al Gobierno, pero en sustancia la idea es igual a la de Lasswell, tal como se visualiza en su siguiente frase: "La Ciencia de la Policy puede entonces ser descrita parcialmente como la disciplina que indaga para el conocimiento de policy, que busca conocimiento de resultados para la policy y conocimientos de formacin de policy, y que los integra en un estudio distinto". Yehezkel Dror. Public Policy-Making Reexamined. Scranton, Pennsylvania. Chandler Publishing Company. 1868. pp. 7-8. 14
12

Ciencias de Policy, como lo advirti Lasswell, se refieren al conocimiento del y en el proceso de decisin, tanto en el orden pblico como en el orden civil. El conocimiento del proceso de decisin implica el desarrollo de estudios empricos sistemticos sobre el modo como son formadas y aplicadas las policies. Este conocimiento forma un cuerpo de proposiciones interconectadas que constituye una herencia a la cultura occidental y que se remonta a la obra de Aristteles, y ms prximamente, a Maquiavelo y sus sucesores.13 DEFINIENDO A LA POLICY PUBLICA Variaciones sobre el Mismo Tema: el Flujo y el Cauce Hasta aqu nos hemos referido a la policy sin plantear aun alguna definicin, procedamos entonces a ofrecerla. Aunque este apartado se refiere al significado de policy pblica, en realidad dicho significado representa una variedad de acentuaciones de inters epistemolgico, habida cuenta principalmente de los enfoques centrados en ella. En el fondo el problema consiste en que el mismo fenmeno es visualizado de conformidad a una variedad de centros de inters investigativo y terico, de modo que los diversos enfoques concentran su atencin en un conjunto de rasgos del fenmeno, desechando otros ms. Bajo este criterio, es explicable una variedad de interpretaciones sobre el mismo fenmeno las cuales, ciertamente, no se refieren al fenmeno como totalidad, sino al conjunto de rasgos seleccionados intencionalmente. En el ingls comn policy significa principalmente curso de accin, y menos frecuentemente se entiende como proceso de decisin o como un programa de accin. Ms entraado en las Ciencias Sociales, su uso se ha referido a la investigacin aplicada y a los resultados de los procesos polticos. Ante un abanico semntico tan variado, las necesidades de univocidad conceptual ha sido un

Lasswell explica que la ndole de las Ciencias de Policy es su intervencin en el proceso decisorio, en sus palabras: "el nfasis sobre el proceso de decisin marca la diferencia entre las Ciencias de Policy y otras formas de actividad intelectual". Harold Lasswell, Pre-View of Policy Sciences, p. 1. 15

13

requisito epistemlogico que las Ciencias de Policy han resuelto.14 Hay que aadir que las decisiones inherentes al orden pblico, que comprenden el campo de la policy, se extienden asimismo hacia el orden cvico. Entre ms compleja es una sociedad, ms los lmites interiores se transforman ms en zonas de intercambio que en fronteras claramente delimitadas, y son las zonas intermedias entre lo pblico y lo cvico lo que explica porqu mucho del proceso de policy acontece fuera del primero. Hay organizaciones civiles muy activas, como la iglesia, los sindicatos y las corporaciones representativas de industriales, las que inciden directamente en la formacin de la policy pblica. Una gran cantidad de normas de conducta socialmente aceptada se fraguan fuera de la organizacin formal del Estado, pero son insertadas en el proceso de policy Las definiciones de policy pueden ser agrupadas en dos grandes rubros de interpretacin: las que refieren al curso de una accin gubernamental y las que representan la accin misma; dicho de otro modo, unas interpretan el cause y otras interpretan el flujo. No est dems que sealemos que las definiciones no siempre tratan al cause o al flujo cabal y exclusivamente, sino que ponen nfasis en algunos de sus aspectos. Esta situacin peculiar ha producido, como es de esperarse, una variedad de apreciaciones especializadas entre los cultivadores de las Ciencias de Policy. Sin embargo, tampoco puede de ello inferirse que cada interpretacin se refiera a objetos de investigacin diversos, pues solo son acentuaciones o enfoques sobre aspectos del mismo fenmeno visualizados predeterminantemente bajo la seleccin de algunos de sus rasgos. La Policy Pblica como Proceso Una de las definiciones usuales destaca la nocin de flujo, est centrada en torno al proceso de policy. Esta nocin destaca, por principio, que la voz y significado de policy suelen usarse como sinonimia de categoras tales como meta, programa, decisin, ley, propsito, estndar y diseo. Cuando cada voz es utilizada convencionalmente, de manera tcita, su uso no causa dificultades Lasswell ha indicado que la voz policy es comunmente usada para designar las opciones ms importantes efectuadas dentro de cualquier forma de vida organizada. Aade que se puede hablar de policy del Gobierno, de policy privada y de policy de una persona, y de esto ya dimos noticia arriba. Lo importante es que, como lo hace notar, tambin representa connotaciones indeseables, como la identificacin entre "policy" y "political", esta ltima utilizada como sinnimo de partido e incluso de corrupcin. Lasswell, A PreView of Police Sciences, p. 5.
14

16

de comunicaciones en la formacin de policy. Sin embargo, no siempre se tienen referencias comunes como la sealada y entonces el uso intercambiable de policy suele generar serias confusiones. Una definicin unvoca se torna indispensable.15 Estas denominaciones ms bien son ingredientes formales o expresiones legales que envuelven a la policy, pero no son la policy en s. El proceso de policy permite visualizar cmo los problemas que confronta el Gobierno son indicadores de su propia organizacin y ayuda asimismo a observar a la policy como un conjunto de actividades o decisiones. Los problemas pueden atraer la atencin por cuanto a su propia naturaleza e invitar a una traduccin de la policy desde el punto de vista de la "sustancia" de sus resultados, e indicar lneas de solucin opcionales. Esta interpretacin enfoca reas o zonas de problemas, tales como la inflacin, el desempleo o la contaminacin ambiental. El proceso de policy, en contraste, enfoca las etapas de la formacin de policy, el proceso constituye su sustancia. El enfoque del proceso de policy declara la necesidad de una definicin unvoca, pero descarta desenvolverla en una sola frase. La policy est integrada por elementos: 1) Intenciones: propsitos verdaderos de la accin; 2) Planes: medios especificados para lograr las metas; 3) Programas: instrumentos autorizados para alcanzar las metas; 4) Decisiones u Opciones: acciones especficas hacia un conjunto de metas, planes a desarrollar, y programas de ejecucin y evaluacin; 5) Efectos: impactos mesurables de los programas. Una vez deslindados los elementos de la policy, puede entonces usarse el vocablo "policy" como adjetivo de cada uno de ellos. En realidad la interpretacin de la policy al travs de su proceso seala las partes de la misma, sin ofrecer propiamente una definicin, es decir, una proposicin con lmites. Las interpretaciones fundadas en el cause tienden a ser ms explcitas, definir con precisin. La Policy Pblica como Opcin entre Acto y Omisin Una otra concepcin tiene sus bases en los actos de Gobierno, se relaciona con lo que hace, porque lo hace y la diferencia que ello entraa. "La policy pblica es aquello que el Gobierno opta por hacer o no hacer", reza su definicin clsica. Los gobiernos Charles Jones. An Introduction of Study of Public Policy. Monterrey, California. Books-Cole Publishing Co. 1984. pp. 23-27.
15

17

hacen muchas cosas: regulan los conflictos sociales, organizan a la sociedad y otorgan una variedad de recompensas simblicas para las clases sociales y para los individuos. Por medio de las policies pblicas se regula la conducta social, se organiza a las burocracias pblicas y se cobran los impuestos.16 Esta interpretacin destaca la inviabilidad de adoptar nociones de policy fundadas en la idea de meta, objetivo o propsito, propuestas por algunos tratadistas de Ciencias de Policy, como distingo de otras acciones gubernamentales, pues es de esperarse que un Gobierno plantee sus actividades teleolgicamente. De este modo, una definicin de policy debe comprender todas las acciones del Gobierno, tanto las explcitas como las implcitas, pero en el entendido que la "policy pblica es cualquier opcin del Gobierno para hacer o no hacer" y por tanto que trata asimismo de la inaccin juzgada como conveniente. La clave de esta imagen est en la voz "opcin", pues ella determina si el Gobierno acta o no, y por consiguiente muchos proyectos nunca se hacen realidad. Sobre esta lnea, otro autor sugiere que las "policies pblicas son una larga serie de opciones ms o menos relacionadas (incluyendo decisiones de no actuar) hechas por cuerpos y oficiales gubernamentales".17 A pesar de la reduccin del abanico de posibles acciones que el Gobierno opta por no hacer, ciertamente es exagerado comprender en el trmino policy a todos los actos de aqul, tengan metas o no, sean grandes programas enfilados a objetivos o sean ms breves programas de actividad. El asunto es que Gobierno y policy se indiferencian, disipndose la definicin respectiva de ambos. La Policy Pblica como Patrn de Accin Contingente Contrastando con esta acepcin, una otra menos extensa, tambin centrada en la nocin de cause, declara que la poltica representa una variedad de acciones, bsicamente dirigidas al ejercicio de la fuerza y la conservacin del sistema poltico, y que es la poltica la que sienta bases para la comprensin de la policy porque sta tiende a corresponder a la poltica. Tal correspondencia no es en general, sin que atiende a tipos

Thomas Dye. Understanding Public Policy. Prentice-Hall, Inc. Englewood Cliffs. 1984.
16

William Dun. Public Policy Analysis: an Introduction. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. 1981.
17

18

especficos de poltica, particularmente el modelo de "regateo" relativo al proceso de transacciones polticas; el modelo de podercontrol weberiano; y el modelo de juegos de von Neumann y Morgestern. En todos ellos destaca la imagen de conflicto poltico y la importancia, en consecuencia, de insumos de control y poder. Con base en ellos, "policy es, el sentido ms general, el patrn de accin que resuelve demandas conflictivas o provee incentivos para la cooperacin".18 En este sentido la policy constituye una prctica social, no un evento aislado, y es el efecto producido por una necesidad para conciliar situaciones conflictivas o establecer incentivos para la cooperacin social. "policy es una accin, no reflexin sobre demandas alternativas", proclama este pensamiento. La policy pblica, en suma, es un esfuerzo desenvuelto al travs de pautas prefijadas para resolver o administrar disputas polticas, o proveer de incentivos de racionalidad para asegurar metas convenidas en el seno de una sociedad. Esta versin es, en nuestro entender, una de las ms adecuadas como definicin de policy, pues la circunscribe al patrn tendente a aliviar conflictos o estimular la cooperacin social, es decir: ofrece una definicin estricta y un significado unvoco, correspondientes a la naturaleza de la policy. No trata de todos los actos del Gobierno -un amplio temario de las Ciencias de la Poltica y la Administracin-, sino slo aquellos que requieran un comportamiento especfico del Gobierno: auspiciar la cooperacin social, cuando la disociacin lo exige, y arreglar los conflictos cuando han surgido. Tal es, en nuestro entender, la ndole de la policy pblica y su razn de ser como campo peculiar de estudio, investigacin, enseanza y desempeo gubernamental. Si alguna utilidad tienen las disciplinas de la policy ests son, precisamente, la que brinda la ndole de su naturaleza, aquello distintivo frente a los campos gubernamentales correspondientes a la Ciencia Poltica y la Ciencia de la Administracin. Su aporte a la reforma del Estado, por tanto, descansa en su peculiaridad.

Fred Frohock. Public Policy: Scope and Logic. Englewood Cliffs, New Jersey. Prentice-Hall, Inc. 1979. p. 12
18

19

POLICIES PUBLICAS PARA TRANSFORMAR AL ESTADO Gobierno y Gobernabilidad La sustancia de la policy consiste en ser una modalidad peculiar de la actividad gubernamental y dicha peculiaridad es que la policy es un tipo de desempeo especfico del propio Gobierno. Tal desempeo est caracterizado por nociones tales como: excepcin, contingencia y riesgo, y por tanto nada ms alejado de la concepcin weberiana de la sociedad moderna, hambrienta de un orden regularizado, pacfico, un orden policial que solo es posible con la burocratizacin cualitativa de la administracin pblica. Esta misma, desde la nocin misma del Cdigo Administrativo prusiano tan alabado por Hegel, ha tendido dentro del Estado de derecho a moverse cada vez ms estrictamente dentro del derecho administrativo. Las leyes administrativas, los decretos, los acuerdos, los reglamentos y los manuales han perfeccionado la regularidad administrativa, cuya preciada custodia toca como deber al funcionario pblico moderno. Las Escuelas de Administracin Pblica en el mundo que ensean sobre el modo de garantizar una regularidad social adecuada y capacitan para regir un orden quieto. Entre ms desarrollada en una administracin pblica, ms perfecta es la regularidad alcanzada, ms elevado es el rango de rutinizacin logrado en los diarios quehaceres administrativos. Y sin embargo cun conflictiva es la sociedad ... y la administracin pblica, cun tensos son los soportes en que descansa el Estado y su Gobierno. Los asuntos polticos se resumen en la nocin del poder, que a decir de don Manuel Garca-Pelayo, consiste el eje, unidad y sentido de las cosas polticas. "Junto a la develacin de este complejo de hechos y de su eje o principio inteligible, se descubre que el mundo poltico est compuesto de fuerzas polmicas y tensas, pero que, en medio de la tensin y de lo polmico hay, no obstante, un orden, una estructura".19 El Gobierno confa en la administracin pblica la conservacin de la paz, la garanta de regularidad, la vigencia de la rutina, pues "lo que en la vida del Estado no sea polmico no pertenece a la poltica, sino a la administracin", concluye Garca-Pelayo. La poltica es ajena a la neutralidad, ella se desenvuelve en la polmica y por tanto el Gobierno, que rige a una sociedad de donde emanan dichas polmicas, debe confiar en la policy pblica moderna como antao lo hizo en la policies pblicas
19

Manuel Garca-Pelayo. Estudio Preliminar del libro de Giovanni Botero, La Razn de Estado y otros Escritos. Caracas, Universidad Central de Venezuela. pp. 8 y 37. 20

antiguas: la razn de Estado y la Ciencia de la Polica (PoliceyWissenschaft). La actividad cotidiana de la administracin pblica constituye un poderoso mecanismo de normalizacin de la vida social. Una variedad de definiciones de ella coinciden en su significado como "actividad organizadora del Estado", como lo explic el joven Marx, o como el "Estado en actividad" segn exposicin de Lorenz von Stein. Otras versiones definen a la administracin pblica como el "Estado como constructor", segn Marshall Dimock, o como el "Gobierno en accin" como la concepta Woodrow Wilson.20 Todas estos pensamientos sealan precisamente que la administracin pblica es una actividad del Estado, amplia pero ciertamente peculiar: consiste en la organizacin continua de una sociedad propensa a la disociacin, conflictiva, presa de fuerzas centrfugas, efectuando medidas previstas, planificadas y experimentadas. Es, en esencia, un estmulo de Gobierno. La ndole de la administracin pblica en el Estado de derecho est marcada por la vigencia de un conjunto de disposiciones que garantizan la vida y el trabajo privados, que preservan los derechos civiles y ciudadanos. No es casual ni mucho menos que el derecho administrativo y la tecnologa administrativa estn encaminadas a fortalecer estas garantas por medio de una variedad de leyes, reglas, decretos, manuales y guas tcnicas. (21 ) La previsibilidad, fundada en la experiencia histrica plasmada en las leyes administrativas, y la operacin administrativa dentro de marcos de alta certidumbre, son los ingredientes de la materia prima que procesa la administracin pblica. La abundante legislacin referente al procedimiento administrativo, los manuales de organizacin y procedimientos, las Omar Guerrero. La Teora de la Administracin Pblica. Mxico, HARLA. 1986.
20

Como lo explica Joan Subirats, "la previsin de los diferentes trmites, la fijacin de trminos perentorios y escalonados, el proveerse de informes establecidos procedentes de otros rganos administrativos, son elementos que se encuadran en el intento de constreir a la administracin pblica a un comportamiento previsible". El autor pone nfasis, con toda razn, en el valor superior que se otorga al principio de legalidad sobre el principio de productividad. Asimismo se pone ms el acento en el procedimiento, que en los resultados. Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin Pblica. Madrid, INAP. 1989. p. 24. 21

21

guas tcnicas para los procesos de gestin interna, los acuerdos escritos y verbales, son en buena parte la formalizacin de la rutina y el "ritualismo" que entraan a la administracin pblica moderna.22 Esta actividad ha sido calificada adecuadamente como una racionalidad de procedimiento, no de resultados o de desempeo. Sin embargo, a pesar de su ndole propiamente administrativa, algunas interpretaciones de policy pblica tienden a identificarla con comportamiento procedimental de la administracin pblica. En este sentido, se dice que la policy consiste en una decisin establecida

Dentro de la cultura hispanoamericana se ha desarrollado una subcultura administrativa que podamos calificar como subcultura de la deficiencia. En el siglo pasado se conoca como "empleomana", "aspirantismo" y "parcialidad", voces que denotaban comportamientos altamente ineficientes y proclives a favorecer el desarrollo de clientelas dentro del Gobierno. Sin embargo estos fenmenos no son exclusivos de nuestra cultura, se han generalizado en las costumbres administrativas que apropiadamente retrat en el siglo pasado Alexis de Tocqueville en su libro El Antiguo Rgimen y la Revolucin. La sociologa moderna ha desenvuelto nuevas categoras para referirse al comportamiento burocrtico, tales como el "ritualismo", el "formulismo" y la "incapacidad adiestrada". El formulismo (tambin conocido como "reglamentacin") es la manifestacin de un ritual social complicado que se simboliza y apoya el orden minucioso de los diferentes cargos pblicos. Su efecto es interno, regula las relaciones entre cargos de mando y obediencia, y tiende a evitar la arbitrariedad de los titulares de los primeros sobre los segundos. El ritualismo se expresa hacia adentro y hacia afuera de la administracin, y consiste en la inversin de papeles entre los objetivos y los medios, en la adhesin a las reglas que se transforman de un instrumento en un fin en s mismo. Un valor instrumental -explica Robert Merton- se convierte en un valor final. Esta conducta de los funcionarios pblicos refuerza considerablemente la propensin formal de la administracin pblica hacia el procedimiento administrativo, que tan expresivamente representa el "papeleo" y el "burocratismo". Finalmente, la incapacidad adiestrada se caracteriza por conductas administrativas actuales basadas en la capacitacin y destrezas aplicadas antao exitosamente, pero insuficientes bajo nuevas circunstancias. Robert Merton. Teora y Estructura Sociales. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1972. pp. 202-212. 22

22

que se caracteriza por un comportamiento consiste y repetido, nocin definitivamente alejada de su esencia: su excepcionalidad.23 La ndole de la Policy Pblica Interpretaciones como esta, que no visualizan las modalidades diversas del comportamiento gubernamental, son insuficientes para entender al Gobierno mismo, a su ndole, a su funcin y a la variedad de sus manifestaciones de actividad. Una perspectiva equvoca de la policy consiste en la bsqueda de todas las variables entraadas en su formulacin y ejecucin, y la abstraccin de una policy particular como regla general. La interpretacin de la policy pblica debe estar en consonancia a la naturaleza del Gobierno y la vida poltica moderna, altamente diferenciada en grupos especficos: clases sociales, asociaciones civiles, grupos primarios, grupos informales, organizaciones complejas, partidos, grupos de inters. Como lo explica un especialista, el bipartidismo es en buena medida un efecto del comportamiento gubernamental que se desenvuelve mediante programas "incrementales", tanto bajo regmenes del mismo partido, como en las etapas de alternancia en el poder. 24 La permanencia de programas en pases desarrollados, principalmente, no solo representan un elevado nivel de institucionalidad, sino tambin de continuidad propiamente gubernamental. Esta permanencia explica, en buen grado, el desempeo de gobernantes procedentes de partidos socialistas cuando acceden al poder, como el caso de Francia y Espaa, y su necesario papel fortalecedor del capitalismo inveterado vigente ah. La policy se desenvuelve principalmente por medio de un proceso de elaboracin de aproximaciones sucesivas. Es usual que una policy sea diseada para atender un problema especfico, que puede o no solucionar, y luego es re-elaborada y alterada sucesivamente bajo el mismo patrn o dentro de otro nuevo. El

Los autores de la definicin son Heinz Eulau y Kenneth Prewitt. Charles Jones la critica, adems, por no inferir sobre los elementos inherentes a la policy misma. Jones, obra citada, p. 26. Charles Lindblom, uno de los profetas de las Ciencias de Policy, explica que en el seno de la vida poltica las propuestas de los partidos es mera diferencia de forma, pues en el fondo sus programas de Gobierno representan escalas de incremento en funcin de procesos anteriores. "Policy Analysis". The American Economic Review volume XLVIII, number 3. pp. 299-312. 23
24

23

proceso de policy consiste en una sucesin encadenada de policies individuales, desenvueltas en una sucesin multilineal fundada en una perspectiva caracterizada por la equifinalidad, es decir, sigue las trayectorias que las circunstancias imponen. La vida poltica moderna es una de estas circunstancias condicionante por la proliferacin de grupos polticos interviniendo en ella. Hoy da, como se advirti arriba, el dilogo civilizado se efecta al travs de organizaciones complejas, entre los cuales los partidos, los sindicatos y otros grupos que actan en la vida poltica, son participantes prominentes. La policy pblica es formulada dentro y fuera del Gobierno del Estado moderno, y entre ms dbil es el rgimen ante los grupos de presin, la policy se constituye en un reflejo de intereses corporativos y estamentales, ms que una nacin toda. La formacin de policy suele representar la diferenciacin poltica y la multiplicacin de ncleos de poder participantes, de modo que, como lo advierte un cultivador del tema, su proceso consista en un aglomerado de segmentos de policy o una trabazn de policies elaboradas por diferentes grupos.25 La ndole del proceso Lindblom percibe un mapa poltico fragmentado que, en su entender, condiciona al examen de la policy precisamente como anlisis de policy, en concordancia de dicha fragmentacin. Esta, junto con la superposicin programtica gubernamental, inducen a que el anlisis de policy se desenvuelva preferente y naturalmente al travs del mtodo incremental, la otra aportacin de Lindblom a la materia. Esta apreciacin de la vida poltica, en el caso norteamericano, fue desenvuelta originalmente por Arthur Bentley en su clebre libro El Proceso del Gobierno, publicado en 1908. Sobre las mismas lneas, David Truman elabor su obra El Proceso Gubernamental (The Governamental Process. New York, Alfred Knopf. 1969. La primera edicin se remonta a 1951). Por cuanto al anlisis de policy, Lindblom public un segundo artculo donde desenvuelve ms extensamente al mtodo incremental y el cual insiste en recomendar como inherente a la naturaleza de la organizacin gubernamental. Uno de los aspectos ms valiosos de este mtodo es la humildad de sus propsitos, pues no solo razona sobre la imperfeccin humana, amn de los lmites de la inteligencia del hombre, sino tambin sobre la disposicin y viabilidad de la informacin procesable con respecto a las policies. "The Science of 'Muddling Through'". Public Administration Review volume XIX, number 2. Spring, 1959. pp. 79-88. El trmino "Muddling Through" es un modismo norteamericano, se refiere a "salir del paso". En su contexto, Lindblom se refiere al modo como se forma la policy efectivamente en los Estados Unidos y, para lo cual, propone como 24
25

de policy revela la imposibilidad de los gobernantes para comprender cabalmente las etapas, instancias y modos como es formulada, e igualmente muestra la incapacidad al analista de policy para comprenderla en su totalidad. No es accidental que, a semejanza de la formacin del administrador pblico en universidades y escuelas profesionales, en 1967 se haya propuesto el establecimiento de la profesin en Analista de policy en los Estados Unidos.26 Es de suyo evidente que un gobernante o un funcionario pblico no puede comprender cabalmente la realidad en la que se encuentra inmerso, y que asimismo condiciona a la formulacin de policy, y es imperativo que simplifique y restrinja su actividad a un nmero de policies posibles. Esta medida, fundada en informacin disponible y accesible, evitar una drstica reduccin de policies inviables. Decisiones como stas sealan una limitacin bsica en los procesos de Gobierno: que la formacin de policy solo cuenta con informacin limitada y que dicha informacin, en contraste a la administracin pblica, fluye bajo condiciones de incertidumbre. Esto obedece a que la policy no es formulada y aplicada de una sola vez, su proceso es un movimiento de formulacin y re-formulacin permanente, varios pasos sucesivos y aproximantes hacia objetivos previstos y deseados, cuyo deseo se redefine constantemente. Consiste en una serie de acercamientos cronolgicas.27 La formacin de policy consiste en un complejo proceso de integracin y coordinacin de policies seriadas, que comprende a una variedad de participantes colectivos e individuales dentro y fuera de la organizacin gubernamental. Las pginas anteriores seguramente hablan a favor de una intencin de perfeccionamiento de la administracin pblica, y particularmente la Formulacin de policy entraa yerros debidos a la debilidad humana. Los asuntos de Estado son mejorables, las

alternativa al mtodo incremental. La propuesta fue hecha por un profesor de la Universidad Hebrea de Jerusalem: Yehezkel Dror. "Policy Analists: a new Professional Rol in Government". Public Administration Reviw volume XXVII, number 3. 1967, September. pp. 197-203. Lindblom cree que "hacer policy es un proceso muy escabroso" por motivo de la probalidad del error y que la sabidura del formador de policy radica en su modestia para aceptar que nicamente un nmero limitado de policies se aplicarn exitosamente, unas completamente, muchas parcialmente. "The Science of 'Muddling Through'", p. 86.
27 26

25

deficiencias no son congnitas, tampoco obedecen a la ndole del Estado como Estado. La policy pblica es un factor de perfectibilidad, es el ingrediente de gobernabilidad del Estado. Policies Pblicas como Medios de Reforma Muchos problemas de Gobierno obedecen a deficiencias de la administracin pblica, otros ms a la insolvencia de la policy pblica. En el primer caso los problemas obedecen a yerros que nacen de incapacidad de la administracin pblica para procesar oportunamente las dosis de informacin proveniente de condiciones de certidumbre, debido a la obsolescencias de organizacin y funcionamiento, a falta de adaptacin a nuevas condiciones, a la corrupcin burocrtica y otras causas similares. El segundo a la incapacidad para enfrentar condiciones de incertidumbre y, por consiguiente, a la necesidad de producir conocimiento necesario y suficiente para la formulacin de policies ante contingencias y riesgos.28 La definicin de las condiciones

La capacidad para enfrentar condiciones de incertidumbre, con la provisin de conocimiento poltico, es una de las contribuciones ms antiguas de los pensadores polticos. En un libro redactado en el siglo IV a.C. su autor, un hind llamado Kautilya, se explica que la calidad del gobierno del Estado determinaba a la poltica y por lo tanto a la situacin del Estado, pues el gobierno es una obra humana. "Las causas de la manufactura humana que afectan a la posicin del Estado son la poltica y la impoltica (o poltica Indiscreta), Naya y Apanaya; la fortuna y el infortunio, Aya y Anaya, son causas providenciales". Como lo explica, "las causas humanas y providenciales rigen al Mundo". Estas lneas muestran, transparentemente, el grado notable de desarrollo de conocimiento entre los antiguos hindes para racionalizar el comportamiento del Gobierno. Kautilya considera que las causas providenciales, como tales, son imprevisibles y por lo tanto la obtencin del fin deseado est fundado en la fortuna y el infortunio, y la inteligencia humana razona bajo lmites enormes de incertidumbre. Opuestamente, Kautilya discierne que lo previsible es humano y la anticipacin del fin deseado se debe a la poltica o Naya. Por tanto, sentencia que lo providencial es imprevisible, pero lo humano s es previsible y por consiguiente la impoltica o Apanaya es evitable, pues la inteligencia humana opera bajo mrgenes de certidumbre relativa. Los errores en las cosas de Estado slo son impolticos, no providenciales; los aciertos son polticos, en consecuencia los gobernantes deben ser enterados y formados en el conocimiento de la poltica. El libro se titula 26

28

polticas est determinada, como es observable, en la viabilidad de conocimiento ante certidumbre, incertidumbre o riesgo. El Gobierno, en condiciones polticas de certidumbre, tiene conocimiento suficiente para su desempeo porque puede prever un conjunto de resultados para una decisin. Es el caso tpico de la administracin pblica, principalmente operando al travs de una abundante legislacin en la que suele yacer una alta dosis de experiencia histrica y humana. Las leyes, decretos y reglamentos Arthasastra, su versin moderna se debe a R. Samashastry (Arthasastra of Kautilya. Mysore, India. 1923). En el mismo sentido se manifiesta un pensador poltico alemn activo durante el siglo XVII: Arnold Clapmar o Clapmarius. Declara que la poltica, como otras ciencias, tiene sus Arcanas o secretos y como stas hace uso del fraude, los ardides y la astucia. Clasifica a la Arcana Republicarum en Arcana Imperii o Secretos de Imperio y Arcana Dominationis o Secretos de Dominacin. Las primeras son diseadas para preservar al rgimen, en tanto que las segundas afirman el poder del titular del Gobierno, si bien las fronteras entrambas son de suyo borrosas pues la salvaguardia del rgimen y del titular normalmente estn entrelazadas. Las Arcanas de Imperio tienen la peculiaridad de usar un tipo de conocimiento desenvuelto en forma de simulacros encarnados en instituciones decorativas, por medio de las cuales se estimula la tranquilidad pblica y se ofrece la apariencia de libertad. Entre estas instituciones destaca la libertad de expresin e imprenta, de la que Clapmar dice que ofrecen una participacin poltica ruidosa, pero ciertamente insignificante en los sucesos del Estado. Estas Arcanas son estmulos de gobernabilidad, mecanismos de elevacin de desempeo gubernamental ms all de las actividades administrativas normadas, reguladas, codificadas y rutinizadas, y son desenvueltas como previsiones en condiciones polticas caracterizadas por alta incertidumbre. Las Arcanas Republicarum constituyen, por consiguiente, planes y prcticas secretas, pero cuya elaboracin es dictada por las formas de Gobierno, de modo que su operatividad, independientemente de la doble clasificacin anunciada, est condicionada por el Gobierno especfico del caso. As, el Gobierno aristocrtico ha elaborado una variedad de arcanas condicionadas por el juego de fuerzas polticas que la sustentan y las fuerzas polticas que se le oponen. De este modo, la oligarqua desenvuelve una arcana contra el rey y otra diferente contra el pueblo. Por su parte, en una democracia el pueblo tiene una arcana contra la aristocracia y otra contra el rey, en tanto que en la monarqua el rey esgrime una arcana contra el pueblo y otra contra la aristocracia. Su obra De Arcanis Rerunpublicarum (De los Secretos de la Repblica), fue publicada en 1605. 27

frecuentemente son capas acumuladas de legislaciones precedentes, cuyo contenido de experiencia habilita a la administracin pblica para comportarse con grados elevados de certidumbre.29 Tambin puede el Gobierno desenvolverse bajo condiciones de riesgo, en las cuales se pueden prever mltiples resultados, y la probabilidad de estos resultados es conocida. Tal es el caso de contingencias o desastres naturales, que se sabe que ocurren, aunque no cuando ni como. Es posible un alto nivel de previsin, al efecto los gobiernos han desarrollado una tecnologa de prevencin de desastres y su progreso ha sido tan manifiesto que los rganos responsables se han convertido en entes cotidianos de la administracin pblica. Empero, las condiciones bajo riesgo son un campo comn con la policy publica.30 Finalmente, el Gobierno puede estar activo en condiciones de incertidumbre y por tanto esperar que una decisin dada se enfrente a ms de un resultado, y que la probabilidad del resultado sea desconocida. Tales son las condiciones naturales donde opera la policy pblica y es, en estas condiciones, donde su utilidad es ms fructfera. Esta es su esencia, su ndole. La policy pblica es un incentivo de Gobernabilidad, de "Buen Gobierno", como se deca antao, porque requiere ser formulada con criterios de conocimiento, de clculo y previsibilidad, redituando saldos de calidad gubernamental. Y sin embargo no es una panacea, porque su utilidad es limitada. Pero, aun siendo limitada, ningn Gobierno puede soslayarla si desea mejorar. El Estado moderno se mueve en condiciones crecientemente complejas y cada vez ms sometidas por la incertidumbre. Los cambios que se han suscitado en Europa oriental as lo estn demostrando. Los pases subdesarrollados, sobre todo los de Amrica Latina, no cuentan con administraciones pblicas suficientemente capaces, y menos de policies pblicas desenvueltas para enfrentar situaciones de alta incertidumbre. Ni los primeros ni los segundos pueden reformarse sin mejorar su desempeo: los primeros porque el esquema internacional de fuerzas est modificndose rpidamente y las hegemonas mundiales se modifican a su comps; los segundos para integrarse a los cambios planetarios, para combatir la "deuda social" que es ms perentoria que la deuda externa, y para

29

Frohock, obra citada, pp. 27-29.

Van Jonston and Maxine Kurtz. "Handling a Public Policy Emergency". Public Administration Review volume 46, number 5. September, 1986. pp. 414-422. 28

30

enfrentarse, decisivamente, al "fantasma que recorre el mundo": la pobreza extrema. La policy pblica puede contribuir a la reforma del Estado, los Gobiernos pueden disear una policy pblica de reforma del Estado. Las mutaciones mundiales vigentes estn haciendo ms compleja la vida en las naciones y entre las naciones, y los estados se muestran cada vez ms incompetentes para asimilar el cambio. Aejas cuestiones, como los nacionalismos de la hasta hace poco URSS, Yugoslavia, Checoslovaquia, Espaa e Irlanda, que se crean saldados, han brotado con inusitada fuerza y hoy da se han sumado a los problemas propios de la modernidad: el cambio acelerado por motivo del desarrollo cientfico y tecnolgico, la ereccin de una nica hegemona mundial, la degradacin vergonzante del nivel de vida de los pases del "Tercer Mundo" y otros ms que huelga mencin. Era inimaginable que un mal antiguo, como el clera, que se pensaba sepultado, haya brotado de nuevo cuando est por llegar el siglo XXI. El reto exitoso de la privatizacin al Estado de bienestar, y ms en lo general al Estado como individuo histrico, obedece en buena medida a su incapacidad para auto-transformarse, para reformarse bajo su propia induccin y por propia mano. No supo enfrentarse a condiciones de incertidumbre porque no desarroll tecnologas de Gobierno adecuadas, o simplemente no las desarroll. La policy pblica es una tecnologa de Gobierno til, pero no mgica, para propiciar la reforma del Estado. La palabra la tienen los gobernantes.

29