Esta versin de texto digital se realiz exclusivamente bajo un fin acadmico

3. HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Los enfoques tericos representan slo una cara de la realizacin de una investigacin en polticas pblicas. El desplazamiento del ngulo de anlisis ha obligado al investigador a desarrollar nuevos instrumentos. Poco a poco se ha construido una especie de caja de herramientas en la cual el investigador encuentra conceptos y modelos asociados a las distintas posturas tericas, que ayudan a descomponer y a clasificar la hidra de las actividades pblicas en elementos analticos ms comprensibles.

Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar datos especficos a los objetos de anlisis. Ellos proponen una simplificacin de la realidad por medio de la seleccin, la disposicin y la articulacin de varias categoras observables o conceptuales. Son unas herramientas construidas especficamente para recolectar, organizar, interpretar, entender y explicar datos sobre las polticas pblicas; permiten observar la realidad a travs de un filtro conceptual los elementos de la clave analtica con el fin de facilitar su organizacin y entendimiento. Es preciso recordar que "la recolecta de datos sin un modelo para organizarlos resulta ser un ejercicio ciego, y disponer de modelos sin recolectar datos no permite ninguna explicacin argumentada" (Lane, 1995:73). Dentro de esta caja de herramientas, se encuentran a disposicin de los politlogos y otros estudiosos varias como por ejemplo: las tipologas particularmente la tipologa de Lowi; las distinciones entre instrumentos de intervencin del Estado; los programas de polticas pblicas y; finalmente, la ms conocida de las herramientas, el ciclo de poltica o policy cycle. Esta ltima, sin duda alguna, es la ms conocida y utilizada, en particular por sus cualidades heursticas y su flexibilidad de uso. Obviamente, el uso de estas herramientas se puede hacer de manera complementaria. A continuacin se presentan brevemente estas herramientas para luego detenerse un poco ms de tiempo en el policy cycle. 3.1. LAS TIPOLOGAS La inmensa heterogeneidad de las polticas y acciones pblicas constituye un problema serio para el analista de poltica pblica. Las tipologas buscan organizar las acciones pblicas para facilitar su anlisis y su comparacin nacional e internacional. Por lo general se tratan de encontrar los puntos comunes de las diferentes polticas en momentos o temas distintos. Una manera sencilla de clasificar las polticas consiste en distinguirlas a partir de uno o varios criterios objetivos. La mayora de las tipologas en polticas pblicas se inspiran en la famosa tipologa de Lowi (1964, 1972). La clasificacin propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de polticas a partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas del modo de coercin utilizado por la poltica pblica: - coercin que se ejerce directamente sobre el comportamiento de los afectados versus coercin que se ejerce sobre el entorno del comportamiento de los afectados; y - coercin indirecta o lejana versus coercin directa o inmediata con la cual opera la poltica pblica. Si la coercin opera directamente sobre el comportamiento de los individuos y es, a la vez, indirecta, se trata de una poltica distributiva. Aqu el ejemplo son las polticas de prestacin de servidos individuales tales como una autorizacin para construir: el Estado distribuye individualmente un derecho. Si la coercin opera sobre el entorno del comportamiento individual y es indirecta, entonces es una poltica constitutiva o de infraestructura. Por ejemplo las reglamentaciones que afectan el funcionamiento del sistema poltico, administrativo o la distribucin del poder poltico.

Cuando la coercin ejercida por la poltica opera directamente sobre el individuo y su efecto es directo o inmediato, se trata de una poltica reglamentaria. Son las reglas como el Cdigo de Trnsito o las de orden pblico que buscan regir los comportamientos de los individuos bajo la amenaza de una sancin directa. Si, finalmente, la coercin acta sobre el entorno del comportamiento del individuo y es directa, es una poltica redistributiva. Es el caso de las polticas de redistribucin de los ingresos de un grupo social hacia otro, cuando se cumple con algunos criterios generales. El ejemplo tpico es el de las polticas de jubilacin. A pesar de que la tipologa de Lowi es bastante sencilla y explcita su operatividad no es evidente. Siempre queda difcil, en los casos concretos, determinar si una poltica pertenece a tal o cual categora debido a la multiplicidad de sus contenidos. En Amrica latina, Oszlack (1986) ha desarrollado una aplicacin interesante a partir de la tipologa de Lowi en el caso de los regmenes polticos latinoamericanos. El autor muestra la existencia de una interdependencia entre el tipo de rgimen establecido y las principales orientaciones de las polticas pblicas. Es as como los regmenes autoritarios burocrticos privilegian las polticas de tipo reglamentario y de infraestructura; los regmenes democrticos liberales prefieren las polticas redistributivas y, finalmente, los regmenes neopatrimoniales se quedan con las polticas distributivas y simblicas. Otras tipologas han sido propuestas, por ejemplo, a partir de las caractersticas de integracin o fragmentacin del sistema de decisin y de las estructuras de la demanda (Salisbury, 1968); o a partir de los mtodos de conduccin poltica, de los instrumentos de gestin administrativos, etc. (Meny, Thoenig, 1992:102). A partir de un enfoque neomarxista, 0'Connor (1973) ha propuesto clasificar las polticas pblicas de los Estados capitalistas en dos categoras: las polticas pblicas de acumulacin y las de legitimacin. Por otra parte, un punto de vista estructuralista distingue tres clases de polticas pblicas: las polticas hegemnicas, transaccionales y de dominacin (Vargas Velsquez, 1999:64-65). Otra propuesta se interesa por el modo de pilotaje o conduccin del cambio por parte del Estado: conduccin mediante prescripciones, incitaciones, oferta de servidos o informacin y persuasin (Zimmermann, Taddei, 1996:89-90). Sin embargo, el anlisis comparativo de las polticas pblicas, particularmente a nivel internacional, se enfrenta an a grandes obstculos por la ausencia de datos homogneos, la difcil consecucin de datos comparables y la abundancia de variables (ver Meny, Thoenig, 1992:223ss). Tambin la tendencia de los investigadores a proponer cada uno una tipologa nueva constituye una prctica nefasta para la integracin de los resultados (Feick, 1990:179225). 3.2. LOS INSTRUMENTOS DE INTERVENCIN DEL ESTADO El Estado tiene a su disposicin un catlogo de instrumentos de intervencin muy diversificado. Al disear una poltica pblica el Estado decide sobre el uso de uno, otro o varios de estos instrumentos para su implementacin. El estudio de una poltica pblica en funcin de los instrumentos jurdicos que se han previsto e implementado permite dar indicaciones sobre cmo el Estado y las instituciones han entendido el problema que buscan resolver y revela la concepcin predominante de la autoridad.

El anlisis comparativo de los mritos respectivos y de la eficacia de los instrumentos de utilizados expresados casi siempre bajo una forma jurdica para enfrentar problemas similares en lugares o tiempos diferentes puede ser una ayuda importante para el diseo de las polticas pblicas. En este sentido se pueden distinguir los siguientes instrumentos de intervencin (Centre d'tude de technique et d'valuation lgislatives ,Cetel, 2000): - Instrumentos prescriptivos. Son aquellos que buscan modificar el comportamiento mediante la obligacin, la interdiccin y la autorizacin. Es el medio de accin tradicional del Estado y para su implementacin es necesario prever las disposiciones de sancin los medios administrativos de coercin que aseguren su cumplimiento. - Instrumentos incentivos. Con estos instrumentos no se pretende obligar a un comportamiento mediante el miedo a la sancin, sino a inducir a una conducta mediante la recompensa. Estos instrumentos se diferencian de los anteriores por la naturaleza de la sancin, la cual no es jurdica sino que puede ser moral, econmica o de hecho. En esta categora entran instrumentos de tipo financiero como los subsidios, las tasas de incitacin negativa imponer una tasa sobre un producto para disminuir su consumo, por ejemplo. Se puede tambin pensar en una combinacin de stos (incentivos mixtos). Otra manera de actuar para el Estado consiste en desarrollar instrumentos de informacin para incitar a un comportamiento mediante la publicidad enfocada o no a grupos de poblacin especficos, las sugerencias, las advertencias y los votos. En este ltimo grupo de instrumentos la coercin no es fsica o econmica, sino que busca establecer una presin social o moral para cambiar un comportamiento alcoholismo, tabaquismo-. Otra posibilidad es la de implementar instrumentos educativos, los cuales consisten en entregar una informacin especializada a un grupo de personas para que se formen en un sector de actividad por ejemplo las normas y las tcnicas de instalacin de calentadores a gas para las personas activas en este sector. En este grupo de instrumentos se pueden tambin sealar los instrumentos edificantes. Se trata de reconocer y valorar el comportamiento que se considera como ejemplar para los dems premios, medallas, etc. Finalmente, se pueden citar los instrumentos de presin reglamentaria que son los que utiliza el Estado para amenazar como una espada de Damocles con la reglamentacin de un sector de actividad en el caso de que ste no sea capaz de lograr los objetivos fijados por el Estado en la autorregulacin. - Instrumentos de coordinacin. La multiplicacin de las polticas pblicas obliga a desarrollar mecanismos de coordinacin entre ellas. La planificacin y los estudios de impacto son los principales instrumentos a disposicin del Estado para esta fundn (ver captulos III y V). -Instrumentos de organizacin y de procedimiento. La realizacin de una actividad necesita de la definicin de unas modalidades para la accin. Los instrumentos de organizacin definen el marco en el cual se va a desarrollar el proceso de la poltica pblica. Este marco puede ser formal en el caso de una Comisin o un Concejo municipal o informal. Los instrumentos de procedimiento complementan los instrumentos de organizacin y definen el proceso formal de decisin y de administracin.

- Instrumentos materiales. El Estado tiene la posibilidad de proporcionar directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la educacin o la salud. - Instrumentos de delegacin a socios. La evolucin reciente del papel del Estado, particularmente en la lgica neoliberal, tiende a considerar que las instituciones pblicas deben colaborar con organizaciones privadas, paraestatales o con organizaciones no gubernamentales (ONG) en la consecucin de sus objetivos en trminos de polticas pblicas, particularmente en su ejecucin. Diferentes modalidades, como la contratacin de servicios, los convenios colectivos o la delegacin de tareas pblicas a actores privados entran en consideracin. 3.3. PROGRAMAS DE POLTICAS PBLICAS, PROGRAMAS POLTICOS Y COMPLEJIDAD SOCIAL La nocin de programa de polticas pblicas hace referencia a un instrumento que tiene la ambicin de coordinar e integrar una poltica pblica determinada en un nivel macro o metapoltico. De modo que se entiende por programa de polticas pblicas no solamente una poltica pblica definida por sus objetivos y sus medios sino un conjunto de polticas coherentes entre s y que se refieren a una problemtica particular. El programa de poltica pblica comprende entonces la definicin de las metas, de las estrategias y tcticas, los anlisis prospectivos y retrospectivos (ver captulo V), la coordinacin de las diferentes medidas necesarias, las medidas de implementacin y los mecanismos de evaluacin (Cetel, 2000). Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desarrollado una reflexin sobre la evolucin de la concepcin del derecho como instrumento de regulacin de la sociedad. En particular Willke (1991), inspirado en la teora sistmica de Niklas Luhmann (1989, 1993), propone una clasificacin de las polticas pblicas en relacin con la concepcin del pilotaje jurdico de la sociedad. El autor desarrolla su propuesta a partir del diagnstico sobre la incapacidad del Estado y del derecho en adecuar y garantizar la gobernabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991:66). A partir de all, Willke distingue tres programas polticos diferentes que corresponden a tres concepciones del derecho que predominaran en las distintas formas histricas del Estado: los programas condicionales en la poca del Estado liberal clsico (Estado-gendarme), los programas finalizados para el Estado intervencionista (Estado providencia) y los programas relacionales para la fase contempornea del Estado (ver Amselek, 1982). Los programas condicionales son las polticas pblicas que se fundamentan en una concepcin causal de tipo si..., entonces.... Esta concepcin ha permitido al Estado resolver con xito los problemas sencillos y los conflictos comunes de regulacin social mediante la represin. La complejizacin de las relaciones sociales ha provocado la emergencia de los programas polticos finalizados propios del Estado intervencionista o de bienestar, es decir, la emergencia de polticas que aspiraban a alcanzar objetivos sociales y econmicos determinados, con el apoyo de un derecho finalizado articulante de medios y objetivos. El instrumento de regulacin social principal, en este caso, es el dinero. Para terminar, debido al grado de complejidad alcanzado por las sociedades occidentales, en las cuales el Estado est, de un lado, sobrecargado y, del otro, con una capacidad de pilotaje reducida, se estima que es necesario desarrollar programas relacionales.

En este caso, los autores hablan de una concepcin jurdica reflexiva, pues consideran el d e r e c h o reflexivo corno la solucin a los problemas producidos tanto por la sobrerreglamentacin del Estado intervencionista, como por el laisser-faire (dejar hacer) del liberalismo (Cetel, 2000). El derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de empatia en relacin con los dems sistemas; es decir, propiciar la interaccin entre las distintas esferas sociales mediante la organizacin de negociaciones y concertaciones (consideradas como lugares de aprendizaje de la empatia) para facilitar la autorregulacin de los sistemas mediante reglas de procedimiento y de organizacin al interior de los campos de problemas especficos. Igualmente se pretende garantizar por esta va la formulacin de las metas legislativas indicativas (Willke, 1992; Papadopoulos, 1995). En este esquema el Estado tiene un papel de coordinacin entre los actores sociales ms que de direccin (El Estado como primus inter pares segn la teora sistmica de N. Luhmann; ver Garca Amado, 1988; Roth, 1995; Faria, 2001). La herramienta principal de regulacin (el medium) ya no es la fuerza o el dinero, como en los programas polticos anteriores, sino la informacin (Willke, 1991: 82 83). La poltica de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta de las consecuencias de estos cambios de enfoques. En un primer momento se desarroll un programa condicional basado en la represin: el consumo de alcohol era prohibido (por ejemplo, los Estados Unidos durante el tiempo de la prohibicin). Posteriormente, con un programa finalizado se pens en reducir el consumo de alcohol mediante la sancin econmica: no se prohbe el consumo, sino que se imponen impuestos disuasivos sobre la venta por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en general. Por ltimo, un programa relacional considera que mediante la informacin a los consumidores (campaas de prevencin), se lograra convencerlos de las ventajas de no consumir alcohol. Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de una reflexin sobre las dimensiones de la complejidad social y sus implicaciones para la regulacin social, Papadopoulos (1995) propone una tipologa de las diferentes polticas pblicas centradas en la informacin y desplegadas hoy en da con ms vigor y frecuencia por los Estados. La clasificacin se realiza segn cuatro estrategias de implementacin predominantes: las polticas basadas en la negociacin (convenios colectivos, participacin), en la delegacin contratacin externa a empresas privadas o a ONG, en la coordinacin y la mediacin y, finalmente, las polticas que descansan sobre el saber (ejemplo: las comisiones de tica). 3.4 . EL POLICY CYCLE Policy cycle propone una descomposicin de la poltica pblica en una serie de etapas o de secuencias lgicas. Es as como esta herramienta propuesta por Jones (1970) distingue cinco fases en la vida o el desarrollo de una poltica pblica: identificacin de un problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y evaluacin (ver cuadro 2-1). Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar la poltica pblica como una sucesin de secuencias que corresponden a la representacin clsica y racional de la poltica con sus distintos escenarios y actores. Adems, el modelo es lo suficientemente general como para permitir su utilizacin para cualquier poltica, y faculta la delimitacin del objeto de anlisis. Debido a estas cualidades es frecuente que los mismos actores de las polticas pblicas utilicen el policy cycle como un modelo normativo para la accin. 8

Primero, en la fase I, una situacin es percibida como problemtica por los actores polticos y sociales. Idealmente los partido polticos, los sindicatos y gremios traducen en su lenguaje el problema que perciben a travs de la expresin de sus miembros; se solicita entonces una accin pblica y se busca que el problema est inscrito en la agenda del sistema poltico (agenda setting). En la segunda fase, una vez lograda la inscripcin en la agenda gubernamental, la administracin trata de elucidar el problema y propone una o varias soluciones al mismo (policy formulation). Tercero, los actores e instituciones autorizados para tomar la decisin (gobierno, parlamento) examinan la o las soluciones existentes y deciden la respuesta. La cuarta fase concierne a la implementacin prctica de la decisin (o su no implementacin!). Por lo general es la administracin la encargada de implementar la solucin escogida por el decisor; es decir, de traducir la decisin en hechos concretos (implementation). Al final, la respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementacin son evaluados por los actores sociales y polticos (policy evaluation) y pueden dar pie a un reinicio de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (retroaccin feedback) o suprimir la poltica (program termination). Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente para cualquier observador de la vida poltica, que en la realidad las cosas no funcionan segn este esquema lineal. Ah se encuentra todo el inters por la herramienta: Jones considera su modelo como un tipo ideal. De hecho, el proceso de una poltica pblica puede perfectamente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u otra fase o invertir las etapas. Adems, cada fase est encerrada en un sistema de retroaccin que afecta las otras fases. Otra ventaja del modelo es que rompe con la visin jurdica tradicional, la cual es sustituida por un enfoque ms sociolgico y politolgico que permite inscribir, por ejemplo, el momento simblico de la decisin en un contexto mucho ms amplio y realista. La decisin ya no aparece como ese acto central donde la competencia jurdica, como expresin del poder simblico del derecho, prima sobre las dems. La decisin aparece muchas veces en la realidad sociolgica y politolgica como la ratificacin de todo un proceso social y poltico anterior en el cual intervienen varios actores. Igualmente, el impacto de la decisin est revaluado a travs del anlisis de la implementacin. No es raro que la decisin (o la no decisin) que realmente afecta la vida de los ciudadanos se encuentre ms ro abajo de la decisin formal.

2-1.- EL POLICY CYCLE SEGN JONES (1970)

FASE I FASE II Identificacin de Formulacin de un problema soluciones o acciones -Apreciacin de

los acontecimientos -Definicin del problema -Agregado de intereses -Organizacin de las demandas -Representacin y acceso ante las autoridades pblicas -Elaboracin de respuestas -Estudio de soluciones -Adecuacin a los criterios

FASE III Toma de decisin

-Creacin de una coalicin -Legitimacin de la poltica elegida

FASE IV Implementacin

FASE V Evaluacin

-Ejecucin -Gestin y administracin -Produccin de efectos

-Reacciones a la accin -Juicio sobre los efectos -Expresin

Demanda de la accin pblica

Propuesta de una respuesta

Poltica efectiva Impacto sobre el de accin terreno

Accin poltica o reajuste

Fuente: Tomado y adaptado libremente de Meny, Thoenig (1992)

3.5. CONSIDERACIONES CRTICAS AL POLICY CYCLE El enfoque del policy cycle ha permitido un desarrollo importante del rea del anlisis de las polticas pblicas para la ciencia poltica y para las ciencias sociales en general. Se han logrado avances significativos en la comprensin de la accin del Estado gracias a las numerosas investigaciones empricas que suscit el enfoque; sin embargo, el modelo tiene sus limitaciones y ha recibido numerosas criticas, de las cuales surgieron otras propuestas para el anlisis. A continuacin vamos a presentar algunas de las principales crticas que se han hecho al enfoque policy cycle, las cuales han contribuido al desarrollo de los enfoques llamados del tercer grupo presentados anteriormente.

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El modelo de policy cycle de Jones dispone de importantes ventajas para el anlisis, como su focalizacin sobre los procesos ms que sobre una u otra institucin; como el hecho de desagregar la poltica pblica en segmentos para facilitar el anlisis y como su orientacin hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas mismas ventajas tienden a sesgar el anlisis. Por ejemplo, Sabatier (1988:129ss) critica el modelo por su incapacidad de dar explicaciones de carcter lgico por medio de la formulacin y comprobacin de hiptesis. No permite responder a preguntas de tipo cules son las condiciones que transforman el proceso de una fase a otra? Otra limitacin es la tendencia a situar la evaluacin slo al final del proceso. Segn Sabatier los actores u observadores realizan, formal o informalmente, operaciones de evaluaciones a todo lo largo del proceso. El modelo tambin tiende a privilegiar un enfoque de arriba hacia abajo (top-down) que favorece el punto de vista del legislador (ver captulo III). Un anlisis que privilegia demasiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfactorio para aprehender una poltica pblica compleja con un sinnmero de medidas e interacciones. Por ltimo, el dcoupage o recorte de la poltica en varias etapas distintas conceptual y temporalmente, y bajo una presentacin linealdificulta mostrar las conexiones entre las fases (dnde empieza y dnde termina una fase?) y el carcter reiterativo de los ciclos. Algunas crticas se centran particularmente en la dificultad que presenta el modelo para el anlisis de la implementacin de las polticas pblicas. En efecto, la separacin de las fases de formulacin, decisin, implementacin y evaluacin resulta ser una operacin muy compleja. El policy cycle postula que la implementacin es una etapa postdecisional, y que la administracin encargada ejecuta la poltica segn los textos escritos; por lo tanto, si se presentan problemas durante la implementacin se trata de un problema tcnico que se puede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad, ya es imposible considerar la irnplementacin como una mquina. Los ejecutores de la poltica estn inscritos en un contexto histrico, social y cultural especfico y, a partir de este contexto, los actores de la implementacin realizan un trabajo de interpretacin y de traduccin del sentido y del significado de un texto segn su propio sistema de valores. Existen, por lo tanto, una lgica interpretativa de la ejecucin de las polticas y una cultura de la poltica pblica. De manera que la lgica de la implementacin se fundamenta sobre las interpretaciones que hacen de la norma los ejecutores. No hay implementadores neutrales. Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para explicar la implementacin de las polticas pblicas: los investigadores, en vez de preguntarse cul es la implementacin existente, deberan ms bien indagar sobre cmo los ejecutores y los destinatarios han interpretado la norma, para luego analizar la implementacin en funcin de esta interpretacin y de su compatibilidad o incompatibilidad con la norma. Esto significa en la prctica que cada ejecutor va a interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existir una multitud de interpretaciones de una misma norma; lo cual se va a reflejar en la existencia, no de una sola implementacin, sino de una multitud de implementaciones relacionadas con las distintas interpretaciones que se harn de la misma norma.

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De lo anterior tenemos las siguientes deducciones: - Ejecutar una poltica pblica o una norma es un trabajo continuo de interpretacin y de reinterpretacin que depende de los actores, de su nmero, del nivel de abstraccin de la norma y de la estabilidad o no del contexto de la implementacin. - El significado de una norma se construye por interacciones entre decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores y destinatarios. - La interaccin significa para los actores siempre persuasin y estrategia para imponer su propia interpretacin y destruir o descartar las interpretaciones de los dems actores. El sentido de una implementacin va a depender de la dinmica de las interacciones entre administracin pblica, actores paraestatales (sociedad civil) y, ms que todo, destinatarios. - La interpretacin continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la implementacin hace de sta un proceso que se adapta al contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contextualizacin por los ejecutores; es como si renaciera luego de su primera adopcin por la instancia formal de decisin (gobierno, parlamento). Este renacer se hace en funcin de los contextos, temas y problemas que estructuran los discursos as como la implementacin misma de la poltica pblica (Zimmermann, Taddei, 1996:81-82). Otra crtica a este enfoque, elaborada por Muller y Surel (1998:28-32), parte de la observacin de que el modelo tiende a hacer creer que el objetivo de las polticas pblicas es la resolucin de los problemas. Esta postura terica del anlisis de polticas pblicas, implcita, tiene dos consecuencias principales. La primera es una tendencia a dar demasiado peso a la funcin de decisin de las polticas: hacer una poltica es tomar (las buenas) decisiones. Segn los autores, por el contrario, es necesario partir de la idea de que las polticas pblicas no sirven para resolver los problemas. En realidad los problemas son resueltos por los actores sociales mediante la implementacin de sus estrategias, la gestin de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje. Las polticas pblicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones; por lo tanto, hacer una poltica pblica, no es resolver un problema, sino construir una nueva representacin de los problemas que instaura condiciones sociopolticas para el tratamiento de stos por la sociedad y, a la vez, que estructura la accin del Estado (Muller, Surel, 1998:31). En segundo lugar, considerar que las polticas pblicas se limitan a ser un espacio de confrontacin entre hacedores de poltica (policy makers), es ocultar el hecho de que las polticas pblicas constituyen una dimensin de la actividad poltica en la sociedad. Hacen una poltica pblica es tambin hacer poltica (en el sentido de politics), pero por otros medios. Las polticas pblicas son los elementos de un proceso ms amplio de regulacin poltica y de legitimacin en la sociedad. Eso quiere decir que no se pueden ver las polticas pblicas nicamente como un conjunto de estrategias organizacionales, sino que es necesario ir ms all de esto para mostrar que las polticas pblicas son un elemento de participacin poltica que interacta con las formas tradicionales de participacin poltica como el voto o la militancia, y, adems, puede complementarlas. Esta perspectiva permite ligar las polticas pblicas a las dinmicas y a los actores de la poltica (politics) y a los procesos e interacciones que participan en la formacin y evolucin de la polity, es decir, de la forma como se gobiernan las sociedades humanas (Muller, Surel, 1998:32).

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A pesar de las limitaciones y crticas que acabamos de presentar, consideramos que el policy cycle sigue siendo una excelente puerta de entrada pedaggica para presentar el anlisis de las polticas pblicas y, por tal razn, hemos decidido usarla para la estructuracin de los siguientes captulos.

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